ARTÍCULOS

Alberto Biglieri y Carlos Adrián Garaventa

Los derechos humanos frente

a la integración regional

Alberto Biglieri I. Introducción

Abogado (UNLZ). MBA (Universidad
de Baltimore). Profesor Titular de
Derecho Administrativo (UNLZ).
Profesor Regular de Derecho de la
Integración (UBA). Director del Instituto
de Derecho Administrativo del CPACF.
Consejero de la Magistratura de la CABA.
www.biglieri.org
Carlos Adrián Garaventa
Abogado (UBA), Diplomado Superior
en Desarrollo, Políticas Públicas
e Integración Regional (FLACSO) y
maestando en Derecho Administrativo
(UAI). Jefe de Trabajos Prácticos de la
asignatura Derecho de la Integración
(UBA) y Director de Dictámenes del
Ministerio del Interior. Contacto:
carlosgaraventa@derecho.uba.ar
Cuando se explican los orígenes del derecho inter-
nacional (moderno), se suele hacer referencia a la Paz de
Westfalia, lograda en 1648 por el Sacro Imperio Romano
Germánico, la monarquía hispánica, el reino de Francia,
los Países Bajos, Suecia, Dinamarca y la Confederación
Suiza, que puso fin a la Guerra de los Treinta Años en el
Sacro Imperio Romano Germánico y a la Guerra de los
Ochenta Años entre la monarquía hispánica y los Países
Bajos. Ahora bien, aunque la relevancia histórica de dicho
acontecimiento es innegable, no es menos cierto que, al
momento de estudiar el derecho internacional de nues-
tros tiempos, ha quedado como una pieza de arqueología.
Para referirnos al origen del derecho internacional actual,
debemos acercarnos más en la línea temporal a nuestros
días; en efecto, el origen del sistema tal y como lo cono-
cemos es tan reciente que aún no ha cumplido un siglo.
Fue el final de la Segunda Guerra Mundial lo que
marcó el origen de los dos grandes sistemas de derecho
internacional, como hoy los conocemos. Por un lado, el
sistema de protección de los derechos humanos y, por
otro, el de la integración regional. El primero, originado
como consecuencia de las cruentas consecuencias del

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nazismo, con el objetivo de prevenir, sancionar y erra-
dicar todas aquellas prácticas que atenten contra la dig-
nidad humana;1 y pensado en forma universal, es decir,
para ser aplicado en todos los Estados. El segundo, en
cambio, respondió a una necesidad política muy concre-
ta y específica: evitar un rearme alemán y atar a una au-
toridad interestatal superior los recursos utilizables para
la reconstrucción de Europa. Alejando la posibilidad de
una nueva guerra entre las potencias europeas, desmon-
tando los factores que las alentaron.
A pesar de que los dos sistemas surgieron con ob-
jetivos y formatos muy distintos, la evolución históri-
ca de ambos los acerca cada vez más (por lo menos en
Europa). Al mismo tiempo que los procesos de integra-
ción regional comienzan a enfocarse más en la tutela
de los derechos humanos y, al menos en la tendencia
actual, van perdiendo el carácter de Estados-región bajo
el cual fueron concebidos; los organismos internaciona-
les creados para la protección de los derechos humanos
(especialmente los de carácter regional) se tornan cada
vez más influyentes respecto de las políticas internas de
los Estados que los componen. Una nota aparte merece
la influencia de la fuente jurisprudencial que se ha ido
consolidando desde el sistema de derechos humanos
sobre los tribunales europeos regulares.
En las siguientes líneas, nos proponemos analizar
el primero de estos dos fenómenos, es decir, la transfor-
mación del derecho de la integración y su tendencia a en-
focarse en la protección de los derechos humanos. Para
ello, dividiremos nuestro análisis en tres partes: comen-
zaremos por exponer el marco teórico de la integración
regional para, luego, analizar el fenómeno de la integra-
ción europea y exponer la situación en el Mercosur.
II. El marco teórico de la integración regional
Cuando hablamos de integración regional, hacemos
referencia a procesos que “consiste[n] en transformar uni-
dades previamente separadas en partes componentes
1. Esta necesidad de abordar desde un momento determinado el
sistema internacional no pretende olvidar el fenómeno anterior del
genocidio armenio. Para ampliar: BIGLIERI, Antonella: “El genocidio
armenio: la deuda de los derechos humanos”, en Revista de Jurispru-
dencia Argentina, Editorial Abeledo Perrot, julio de 2020.
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de un sistema coherente que tiene como característica
esencial la interdependencia, de manera tal que lo que
ocurra en cualquiera de sus componentes o unidades
produzca un cambio predecible en la otra u otras”.2 En
efecto, como advierte Malamud, los procesos de integra-
ción “recuerda[n] el enfoque contractualista de la génesis
estatal”;3 aunque, advierte, “existe una distinción crucial:
los primeros son siempre voluntarios, los segundos
raras veces lo han sido”.4
Ahora bien, más allá de cómo definamos la inte-
gración, o de las distintas modalidades en que la clasi-
fiquemos (zona arancelaria preferencial, zona de libre
comercio, unión aduanera, mercado común, unión eco-
nómica, etcétera), no es posible establecer una forma
única y definitiva de integración regional, sino que, por
el contrario, son procesos muy diversos y en un proceso
de constante cambio evolutivo. Sin perjuicio de lo cual,
el marco teórico elaborado para explicar este fenómeno
es concebido a partir de la experiencia europea, lo que
podemos considerar acertado, si tenemos en cuenta que
es el proceso de integración con mayor grado de avance
que se conoce y, por ende, funciona como una buena vara
para medir a los demás. Pero, asimismo, conlleva el pro-
blema de que nos puede llegar a hacer caer en el error
metodológico de pensar que todos los procesos de inte-
gración deberían ser como el europeo; aun cuando las
realidades regionales puedan ser tan distintas que hagan
inimaginable el recorrido de un camino similar. La ob-
servación, el derecho y las experiencias comparadas del
sistema europeo deben servir de abordaje como elemen-
tos de estudio, sin confundir ni generar frustraciones por
la aplicación de recetas que solo podrían ser idénticas si
los padecimientos que inspiraron a Schuman, Monnet,
De Gasperi y Adenauer se reprodujeran en cada esquema.
Lo anterior es una advertencia metodológica opor-
tuna no solo para este análisis, sino para cada vez que
intentemos (como en este trabajo) realizar un estudio
comparativo entre el proceso de integración en Europa
y cualquier otro (en este caso, el Mercosur). Dicho esto,
expondremos los diferentes modelos —desarrollados
2. GRANILLO OCAMPO, Raúl, Derecho público de la integración, Ábaco,
Buenos Aires, 2007, p. 49.
3. MALAMUD, Andrés, “Conceptos, teorías y debates sobre la integración
regional”, en Norteamérica, Vol. 6, Nº 2, UNAM, México, 2011, p. 219.
4. Ibídem, p. 221.
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por Malamud—5 que componen ese marco teórico que
intenta explicar el fenómeno de la integración regional.
El modelo más antiguo y, a la vez, más actual con el
que se piensa la integración es el federalista, que reco-
noce, como su primer impulsor, a Kant, quien afirmaba:
[L]os pueblos, siendo Estados, pueden conside-
rarse como individuos en estado de naturaleza
es decir, independientes de toda ley externa,
cuya convivencia en ese estado natural es ya
un perjuicio para todos y cada uno. Todo Estado
puede y debe afirmar su propia seguridad re-
quiriendo a los demás para que entren a formar
con él una especie de constitución semejan-
te a la constitución política, que garantice el
derecho de cada uno.6
El modelo federalista piensa en la integración como
la constitución de un Estado de Estados, todos ellos bajo
el imperio normativo de una constitución regional; por
ello decimos que es el más antiguo y, al mismo tiempo,
el más moderno. Existieron diferentes propuestas de
federalización para Europa, desarrolladas durante el
siglo XIX y la primera mitad del XX, conocidas como
los proyectos de la paz perpetua. Entre ellos, podemos
mencionar los Estados Unidos de Europa, de Víctor
Hugo o de Mijaíl Bakunin a mediados del siglo XIX; la
Pan-Europa, de Richard Coudenhove Kalergi, de 1923, o
los Estados Unidos de Europa, de Édouard Herriot, en
1930; idea retomada por Winston Churchill, en 1946, en
la que proponía la asociación entre Alemania y Francia
como el primer paso de esta unión. Sin embargo, la idea
de crear una federación que uniera a Estados con dife-
rencias tan marcadas, como lo eran Francia y Alemania,
tanto durante el período conocido como la paz armada
(que se extiende desde el final de la Guerra Franco-Pru-
siana hasta la Primera Guerra Mundial), como luego de
la Primera Guerra Mundial, era poco menos que una
utopía. Empero, el tiempo para los federalistas parecía
haber llegado luego de la firma del Tratado de Maas-
tricht, el cual dio origen a una tendencia, cada vez más
5. Ibídem, pp. 221-224.
6. KANT, Immanuel, La paz perpetua (traducción de Francisco Rivera
Pastor), Calpe, Madrid, 1919, p. 31.
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importante, de querer elaborar una constitución para
Europa; sin embargo, la fuerte crisis económica global
de 2008 frustró, nuevamente, esta hazaña.
Volviendo a mediados del siglo XX, frente a la impo-
sibilidad empírica de federalizar Europa, tomó relevan-
cia el modelo neofuncionalista de Jean Monnet, al que se
lo conoció como El de los pequeños pasos. Monnet, que
había sido, hasta ese momento, empresario y banque-
ro, observó que la mejor forma de lograr la integración
entre franceses y alemanes era a través de una coope-
ración económica que generara una relación simbiótica
(enfoque funcionalista) que debía estar enfocada en una
materia específica. Para ello, se decidió que esta materia
fuera la industria carbo-siderúrgica. No solo porque el
control de las minas de carbón y la producción de acero
había ocupado un lugar central en las disputas que man-
tenían Francia y Alemania desde 1870, sino porque era
un sector de la industria fundamental, tanto en lo rela-
tivo a la reconstrucción de posguerra como respecto al
control del rearme alemán. Desde esta misma lógica
funcionalista se fue avanzando, paulatinamente, en el
proceso de integración; así es como, con los Tratados
de Roma de 1957, se incluyó la integración en materia de
energía atómica (de gran relevancia también en lo que
hacía limitar el aprovechamiento bélico de este recurso
y, en especial, dedicarlo a la generación energética, en
un continente cuyos recursos minerales procedían, en
su amplia mayoría, de sus territorios exteriores y que
habían iniciado en el período de entreguerras el camino
de la descolonización) y la profundización de las herra-
mientas de interrelación comercial.
Ahora bien, todas las comunidades creadas a partir
del modelo funcionalista respondían a una misma
lógica de intergubernamentalismo, característica de
aquellas comunidades que no han desarrollado un
grado de autonomía avanzado respecto de los Estados
que las componen y que, como consecuencia, genera
que deba contarse con la aprobación unánime de todos
los miembros frente a la eventualidad de tener que
tomar decisiones comunitarias.
El paradigma del intergubernamentalismo entró en
crisis en la década de 1960 (por la denominada crisis de
la silla vacía), que generó, como veremos en el próximo
acápite, un momento de fuertes cuestionamientos a
la integración. Pero la solución al problema llegó a
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partir del modelo de gobernanza supranacional, que se
comenzó a desarrollar en la década de 1970, con el que se
dotó de mayor autonomía a la comunidad europea, res-
pecto de los Estados que la integraban, y comenzó a ins-
talarse un sistema de toma de decisiones por consensos
mayoritarios; abandonando, excepto para algunas cues-
tiones específicas, las votaciones unánimes.
Finalmente, a partir de la década de 1990, luego de
la firma del Tratado de Maastricht, algunos autores,
como Jürgen Habermas, comenzaron a teorizar sobre el
modelo de la gobernanza multinivel, al que define como
un federalismo inhabitual,7 constituido por los niveles
de gobierno subnacional, nacional y supranacional.
Sin embargo, a partir del fracaso del Tratado Constitu-
cional, la inclusión de la “cláusula de salida” en el art. 50
del Tratado de Lisboa y el Brexit, esta reformulación del
modelo federalista se encuentra, actualmente, en crisis.
Ahora bien, más allá de que cada uno de estos
modelos teóricos, elaborados para explicar el fenómeno
de la integración regional, tiene sus características parti-
culares, lo que tienen en común todos es que, en mayor o
en menor medida, se constituyen a partir de la cesión de
parcelas de la soberanía estatal a entes supranacionales.
Cuestión que acarrea, desde la perspectiva de la protec-
ción de los derechos humanos, dos grandes déficits: por
un lado (y el más conocido), el déficit democrático, y, por
otro, el déficit constitucional.
Al primero de estos déficits (democrático) se lo
define como un alejamiento físico que existe entre las
instituciones comunitarias y el pueblo.8 Sin embargo,
aunque se lo suele estudiar como una problemática de
la integración en sus orígenes, puesto que estos pro-
cesos fueron instados fuera de todo tipo de iniciativa
o consulta popular, reconoce una doble faceta: la del
déficit originario (que acabamos de describir) y el deri-
vado o actual, caracterizado por los escasos canales de
participación democrática directa que se le otorga a la
7. HABERMAS, Jürgen, La constitución de Europa (traducción de Javier
Aguirre Román, Eduardo Mendieta, María Herrera, Jesús Hernández i
Dobon, Benno Herzog y José María Carabante Muntada), Trotta, Madrid,
2012, p. 60.
8. GRANILLO OCAMPO, Raúl, ob. cit., p. 161.
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ciudadanía, más allá de aquellos que implican la elec-
ción de representantes.9
El déficit constitucional, por otra parte, se relacio-
na con lo que, en el derecho público, se conoce como
el principio de la competencia. Nino explica que mien-
tras que la capacidad es una facultad que les permite a
las personas crear normas que rijan su propio accionar
(es decir, originadas en y destinadas a la propia auto-
nomía), la competencia es la facultad de dictar normas
que obliguen a otros (es decir, normas heterónomas).10
Es decir que la capacidad puede ejercerse en tanto y en
cuanto corresponda al ámbito de autonomía personal y
no exista una prohibición normativa que la limite; por
el contrario, la competencia, destinada a limitar la auto-
nomía de otros, puede ser ejercida solo si una norma lo
autoriza expresamente. En esta inteligencia, el Estado,
como órgano que detenta las competencias, solo podría
ejercer aquellas a las que el ordenamiento jurídico lo
habilita (sin perjuicio de la histórica discusión en torno
a si esa habilitación debe ser expresa o, también, surgir
implícitamente de lo expreso). Siguiendo este criterio,
para suscribir tratados de integración, los Estados de-
berían estar habilitados constitucionalmente a tales
fines; sin embargo, la historia ha demostrado que esta
cuestión no fue del todo tenida en cuenta al momento
de dar inicio a estos procesos.
La presencia de ambos déficits en los procesos de in-
tegración implica una amenaza a los derechos humanos.
El primero porque, más allá de que los llamados derechos
políticos constituyen una importante categoría dentro
de los derechos humanos, su desarrollo y protección
es impensable por fuera de una sociedad democrática.
El segundo porque, más allá de las eternas discusiones
entre los iusnaturalistas y los iuspositivistas en torno a
si esta categoría de derechos corresponde al plano del
derecho natural o si deben estar positivizados,11 el Estado
(se supone) no debería estar por sobre las normas, sino
9. MANIN, María Soledad, “Control de la administración y demo-
cracia participativa en la integración regional: el caso de Defensor
del Pueblo Europeo”, en la revista En Letra, año III, Nº 5, CEICJUS,
Buenos Aires, 2016, p. 112.
10. NINO, Carlos, Introducción al análisis del derecho, Astrea, Buenos
Aires, 1987, p. 222.
11. DÍAZ BARDELI, Julián, “El derecho ‘supralegal’ frente a graves
violaciones de derechos humanos”, en Lecciones y Ensayos, Nº 88,
Eudeba, Buenos Aires, 2010, pp. 84-85.
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sometido a ellas. Como se puso de manifiesto en el fallo
“Flaminio Costa c. ENEL”,12 cuando un Estado suscribe un
tratado de integración cede parte de su soberanía a una
nueva entidad supranacional con sus propias normas; las
que priman respecto de los ordenamientos internos de
los Estados que componen la nueva comunidad. De esta
forma, así como la nueva comunidad puede ser creada a
espaldas de la voluntad popular y en contra del ordena-
miento jurídico, nada impide que esta actúe en contra de
derechos fundamentales. En efecto, este es el origen de
la doctrina de los controlimiti, a la cual nos referiremos
(entre otras cuestiones) en el próximo acápite.
III. El caso europeo: del controlimiti a la Carta de
Derechos Fundamentales de la Unión Europea
Cuando se piensa en procesos de integración, habi-
tualmente, se suele pensar en cuestiones económicas.
Sin embargo, a pesar de que el caso europeo no constitu-
yó una excepción a esto, puesto que se conformó a partir
de la materia económica, sus orígenes, tal y como puede
observarse de la lectura de la Declaración Schuman, del
9 de mayo de 1950, responden a un objetivo político muy
concreto: pacificar el continente; especialmente, lograr
una paz sostenible y duradera entre Francia y Alemania.
Si tenemos esto presente, podemos hacer el esfuer-
zo por comprender el fundamento de ese déficit demo-
crático originario que marcó al proceso de integración
europeo. Para ello, nos tenemos que situar en la época:
mediados del siglo. Habían transcurrido solo cinco años
desde el fin de la Segunda Guerra Mundial, la cual no
fue, en absoluto, el origen de las disputas entre france-
ses y alemanes, sino que estas se remontan a la Guerra
Franco-Prusiana de 1870. Incluso, antes de la confor-
mación de Alemania (luego de haber vencido en dicha
guerra), los conflictos en la zona estuvieron presentes,
por ejemplo: en las guerras napoleónicas, que llevaron
a la caída al Sacro Imperio Romano Germánico, o en la
Guerra de los Treinta Años, a la que nos referimos en el
inicio de estas líneas.
12. Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas,
del 15 de julio de 1964, en el asunto Nº 4/64.
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En definitiva, si tenemos en cuenta el largo histo-
rial bélico que implicaba a estas dos potencias, podemos
arriesgarnos a pensar que el resultado de una consulta
popular dirigida a tener que decidir la integración de
ambos pueblos hubiese arrojado un resultado negativo.
En efecto, incluso en otros casos en los que no existía
ese rencor histórico entre las naciones, la integración
europea no tuvo mucha suerte con los referéndums; tal
fue el caso del celebrado en Noruega (1972), por el que se
decidió rechazar el ingreso a las comunidades europeas
o, más actual, el que dio origen al Brexit (2016).
III.a) La cuestión federal
Por otra parte, en cuanto a la habilitación constitu-
cional de la supranacionalidad, veamos qué establecían
las constituciones, vigentes en 1951 (momento en que se
suscribe el Tratado de la Comunidad Europea del Carbón
y el Acero), en Alemania, Francia e Italia:13
La Constitución de Alemania, que había sido refor-
mada en 1949, reglaba:
1. La Federación podrá transferir por ley dere-
chos de soberanía a instituciones internaciona-
les. 2. La Federación podrá encuadrarse en un
sistema de seguridad colectiva y [recíproca] para
la salvaguardia de la paz y consentirá con este
motivo en las limitaciones a sus derechos de so-
beranía que sean susceptibles de conducir a un
orden pacífico y duradero en Europa y entre los
pueblos del mundo y de garantizar dicho orden.
3. La Federación se adherirá, para la solución de
conflictos internacionales, a las convenciones
sobre una jurisdicción de arbitraje internacional
de ámbito general y obligatoria. (Art. 24).
El caso de Francia, en cambio, era muy distin-
to. La única disposición constitucional francesa que
podría aparecer como una cláusula habilitante de la
13. Ya que, a pesar de que el Tratado fue suscripto por seis Esta-
dos, estos tres fueron centrales en la decisión. En efecto, cuando se
menciona a “los padres fundadores de Europa” se hace referencia a
Jean Monnet (Francia), Robert Schuman (Francia), Konrad Adenauer
(Alemania) y Alcide De Gasperi (Italia).
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supranacionalidad se encontraba en el Preámbulo de la
Constitución de 1946, en el que se decía: “A condición
de que haya reciprocidad, Francia acepta las limitacio-
nes de soberanía necesarias para la organización y la
defensa de la paz”. Sin embargo, el Consejo Constitu-
cional de Francia entendió siempre que aceptar limi-
taciones a la soberanía no significaba lo mismo que
cederla, así es que en el caso “Elecciones del Parlamen-
to Europeo” de 1976 concluyó: “[N]inguna disposición
de naturaleza constitucional autoriza transferencias de
todo o parte de la soberanía nacional sea a la organiza-
ción internacional que sea”.14
Finalmente, la Constitución italiana de 1947 (que,
como veremos a continuación, es la más relevante a los
fines de nuestro análisis) hacía referencia a que “Italia
repudia la guerra como instrumento de ataque a la li-
bertad de los demás pueblos, y como medio de solución
de controversias internacionales accede, en condicio-
nes de igualdad con los demás Estados, a las limitacio-
nes de soberanía necesarias para un ordenamiento que
asegure la paz y la justicia entre las naciones, y promo-
verá y favorecerá las organizaciones internacionales
encaminadas a este fin” (art. 11). Cuestión sobre la cual
es menester resaltar —en primer lugar— que, como se
mencionó en el caso francés, aceptar limitaciones a
la soberanía no implica una autorización para cederla
(diferencia sustancial entre estas dos constituciones
y la alemana) y —en segundo lugar— que Italia tenía
un sistema jurídico de carácter dualista. En efecto, de
la lectura del caso “Flaminio Costa c. ENEL” —que men-
cionamos en el acápite anterior— podemos ver que el
conflicto se origina a partir de que la jurisprudencia ita-
liana entendía que, así como los tratados internaciona-
les se aprueban mediante leyes nacionales, pueden ser
dejados sin efecto por una ley posterior que los derogue.
Estas observaciones, como las que agregaremos en
breve, cobran un valor especial siempre que sean anali-
zadas en el contexto del sistema europeo. La cuna de las
organizaciones de los Estados soberanos que, a partir
de las fatales experiencias bélicas, decidieron avanzar
en un proceso de interrelaciones que nosotros desarro-
llamos, puertas adentro de las fronteras nacionales de
14. GORDILLO PÉREZ, Luis, Constitución y ordenamientos supranaciona-
les, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2012, p. 56.
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Sudamérica por unos 200 años. Confluyen en el ambi-
cioso proyecto del Mercosur, originariamente, cuatro
naciones que procedían de dos únicas estructuras
geopolíticas históricas; el Virreinato del Río de la Plata
y el Imperio del Brasil. Unas pequeñas diferencias
lingüísticas derivadas de una misma raíz idiomática
común y un proceso diferente de herencia política au-
tónoma, pero siempre evolucionando desde el juego
binario que instaló el papa Borgia desde Tordesillas.15
Esa diferencia central, la sucesión unitaria del Imperio
versus la vocación contractual de las Ciudades-Cabil-
dos, nos permite reseñar que las observaciones que
destacamos sobre esa jurisprudencia italiana que sos-
tenía por vigencia del dualismo un “emparejamiento”
de orden de fuerza de todas las leyes sin discernir sobre
su contenido y unificándolas bajo el principio general
de que ley posterior deroga anterior, campeó también
hasta 1992 y se mantuvo en un debate doctrinario que
solo cerró la reforma de 1994 al consagrar un orden
jerárquico expreso de normas en el cual los tratados
internacionales se encuentran por encima de la ley. Fi-
nalmente en un fallo emblemático que hemos analiza-
do en profundidad,16 el voto señero del juez Boggiano,
con un tono de reproche a la tradición jurisprudencial
sostenida por la Corte Suprema17 previa al leading case
de 1992 del caso “Ekmekdjian vs. Sofovich”18 recordó un
debate de la Constituyente de Buenos Aires celebrada
en 1849, en la que los representantes de ese estado pro-
vincial asumían la lógica de la fuente contractual de los
tratados y acordaban integrarse al Estado argentino re-
conociendo la imposibilidad de revisar sus compromi-
sos internacionales anteriores en el ámbito legislativo
a partir de cualquier ley posterior.
15. Y aun como señalaremos en la conclusión, la ampliación regional
del bloque no abandonaría ese binario “patrón genético” con la incor-
poración de Bolivia, Chile o la reinserción democrática de Venezuela.
16. “Cafés La Virginia SA”, CSJ, 13/10/1994. Para ampliar, “Derecho de la
integración: origen y potestad constitucional. El nuevo orden jerárquico”.
BIGLIERI, Alberto, en el Dial DC26C8 copyright © 1997 - 2019 Editorial
Albremática S.A. Ciudad Autónoma de Buenos Aires – Argentina.
17. Desde su creación, sostuvo el criterio dualista, con la única ex-
cepción del caso “Merck Química Argentina SA”, CSJ, 9/6/1948, en
ocasión de la finalización de la Segunda Guerra Mundial y por conside-
rar a esa empresa patrimonio del enemigo.
18. Ver nota Nº 36.
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III.b) El control de constitucionalidad (y ahora
de convencionalidad)
Llegados a este punto, es importante poner de
resalto una cuestión que es fundamental tener en cuenta
para comprender lo que sigue. Lo primero que debemos
considerar es la importancia que reviste la facultad
de controlar la constitucionalidad de las normas. En
Derecho estamos acostumbrados a oír (y, a veces, muy
livianamente) que tal o cual norma es inconstitucional,
cuestión que diluye la importancia que esta declaración
tiene; quien detenta la facultad de declarar la inconsti-
tucionalidad de una norma está, en cierta medida, por
encima de la “voluntad popular” que le dio origen. Te-
niendo esto en consideración, pensemos que, a diferen-
cia de lo que estamos acostumbrados en la Argentina,
donde el control de constitucionalidad es judicial19 y
difuso, es decir, que cualquier juez puede ejercer esta
competencia tan importante, en los países antes men-
cionados, el control de constitucionalidad se ejerce de
forma concentrada a través de tribunales especiales.
De allí que fallos como “Flaminio Costa c. ENEL”,
en el que un tribunal supranacional le dice a una corte
constitucional qué normas corresponde o no aplicar (ya
que en esto consiste la primacía), o “Vand Gend & Loos”20
y “Simmenthal”,21 en los que se desarrollan principios
como el de efecto directo, aplicación inmediata y apli-
cación por los jueces nacionales de las normas comu-
nitarias, erosionan el poder que tienen los tribunales
constitucionales porque, entre otras cuestiones, cons-
truyen una jurisprudencia de control de comunitariedad
(es decir, de la validez del derecho interno frente al co-
munitario) difuso. De esta forma, los jueces europeos
comunes que, hasta ese momento, no contaban con esta
competencia tan importante de juzgar la constituciona-
lidad de las normas, comenzaban a tener herramientas
para poder hacer algo similar gracias al derecho comu-
nitario. Por supuesto, la respuesta de las cortes constitu-
cionales no se haría esperar.
19. Y en principio solo aplicable al caso en litigio.
20. Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas,
del 5 de febrero de 1963, en el asunto 26/62.
21. Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas,
del 9 de marzo de 1978, en el asunto 106/77.
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A mediados de la década de 1960 (es decir, en el
momento más álgido de la crisis de la silla vacía), la Corte
Constitucional italiana comenzó a verse en la situación
de tener que confrontar la idea de primacía del derecho
comunitario, que comenzaba a elaborarse en los fallos del
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, frente
a un texto constitucional que no contemplaba esta situa-
ción y que, además, ni siquiera daba buenas bases jurídi-
cas para la irrupción de este nuevo ordenamiento jurídico
en su sistema, más allá de lo previsto por el art. 11 (que era,
a todas luces, insuficiente). Así es como comienza a surgir
la doctrina de los controlimiti como un freno a esta prima-
cía, impuesto por los derechos fundamentales;22 que no se
encontraban previstos en el ordenamiento comunitario.
En el caso “Frontini”, de 1973, la Corte Constitucional
italiana sostuvo:
[B]asándose en el artículo 11 de la Constitución
se han consentido limitaciones de soberanía
únicamente para obtener los objetivos allí indi-
cados; y debe, pues, excluirse que dichas limi-
taciones […] puedan en todo caso comportar para
los órganos de la CEE [Comunidad Económica
Europea] un inadmisible poder de violar los
principios fundamentales de nuestro ordena-
miento constitucional, o los derechos inaliena-
bles de la persona.23
De esta forma, se terminaba de definir la doctrina
de los controlimiti, aunque actualmente se encuentra de-
bilitada, puesto que el Tribunal Constitucional italiano
reconoce cada vez más una supremacía del derecho co-
munitario, no ha perdido vigencia.24
Más allá de esa cuestión, reviste especial interés
que la Corte Constitucional italiana utilizó esta doc-
trina también como una forma de mantener su poder
frente a los jueces ordinarios que ahora podían decidir
no aplicar las normas del derecho interno; puesto que se
reservó el analizar la constitucionalidad de esas normas
22. TEGA, Diletta, “L’attualità della teoria dei controlimiti dopo il Trattato
che instituisce una Constituzione per l’Europa”, CARMONA CONTRERAS,
Ana (ed.), La Unión Europea en perspectiva constitucional, Aranzadi,
Pamplona, 2008, pp. 103-104.
23. Sentencia de la Corte Constitucional de Italia Nº 183/1973.
24. GORDILLO PÉREZ, Luis, ob. cit., p. 53.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
comunitarias que utilizaban como fundamento de la
inaplicación de las internas.25
Ahora bien, aunque el origen de la doctrina de los
controlimiti se atribuye al déficit constitucional que
tenía la norma fundamental italiana, la habilitación con
la que sí constaba la Constitución alemana no fue im-
pedimento para que el Tribunal Constitucional de este
país elaborara su propia doctrina sobre la tutela de los
derechos fundamentales frente al derecho comunitario
(bundesverfassungsgericht).
Esta se desarrolló en la trilogía de casos conocidos
como Solange. En el primero de estos (“Internationale
Handelsgesellschaft”),26 el Tribunal Constitucional
Federal de Alemania sostuvo:
[E]l artículo 24 de la Ley Fundamental hace re-
ferencia a la transferencia de derechos de so-
beranía hacia instituciones interestatales. Ello
no puede ser interpretado en sentido literal. El
artículo 24 de la Ley Fundamental, al igual que
cualquier otra norma constitucional de análogo
carácter fundamental, debe ser entendido e in-
terpretado en el contexto de la Constitución en
su totalidad. Esto implica que no abre la vía de
modificar la estructura básica de la Constitución
sobre la que descansa su identidad sin modificar
la constitución […] La parte relativa a los derechos
fundamentales de la Ley Fundamental es una
esencia de carácter irrenunciable de la Constitu-
ción vigente de la República Federal de Alema-
nia y perteneciente a la estructura constitucional
de la Ley Fundamental […] En tanto no se haya al-
canzado un desarrollo suficiente del proceso de
integración de la [c]omunidad como para que el
[d]erecho comunitario contenga también un ca-
tálogo formulado de derechos fundamentales
aprobados por un parlamento y con vigencia
efectiva que sea ajustado al catálogo de dere-
chos fundamentales contenidos en la Ley Fun-
damental, resulta procedente y admisible que
un tribunal de la República Federal de Alemania
25. Fallo “Fragd”, sentencia de la Corte Constitucional de Italia
Nº 232/1989.
26. Sentencia del Tribunal Constitucional Federal de Alemania, del 29
de mayo de 1974, conocida como “Solange I”.
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acuda al Tribunal Constitucional Federal a través
del procedimiento de control de normas.
En la sentencia conocida como “Solange II”, del 22 de
octubre de 1986, el Tribunal Constitucional Federal de Ale-
mania atenuó el criterio sostenido en Solange I “en tanto
que las [c]omunidades [e]uropeas, en particular la juris-
prudencia del Tribunal de Justicia de las [c]omunidades
[e]uropeas, garanticen de manera general una protección
efectiva de los derechos fundamentales frente al poder
soberano de las [c]omunidades”. De esta forma, la Corte
Constitucional alemana pasó de exigir que el derecho
comunitario contenga un catálogo de derechos funda-
mentales, similar al de la Ley Fundamental de Alemania,
a establecer que basta con que el Tribunal Comunitario
tutele estos derechos pretorianamente. Finalmente, en
el caso “Bananenmarktordnung”,27 el Tribunal Consti-
tucional profundiza el criterio sostenido en Solange II
y limita su competencia solo para aquellos casos en los
que jurisprudencia originada en la aplicación de normas
comunitarias se aparte de los estándares de protección
establecidos en dicho caso. Ahora bien, es importante re-
saltar que, para esa época, la Ley Fundamental de Alema-
nia había sido modificada y, en su art. 23.1, dispuso:
[P]ara la realización de una Europa unida, la Re-
pública Federal de Alemania contribuirá al de-
sarrollo de la Unión Europea que está obligada
a la salvaguarda de los principios [democráti-
cos], del Estado de Derecho, social y federativo
y del principio de subsidiaridad, y garantiza
una protección de los derechos fundamentales
comparable en lo esencial a la asegurada por la
presente Ley Fundamental. A tal efecto, la Fede-
ración podrá transferir derechos de soberanía
por una ley que requiere de la aprobación del
Bundesrat [Consejo Federal de Alemania].
Como puede verse, independientemente de que
existiera un déficit constitucional (como en el caso de los
controlimiti) o no (como con el bundesverfassungsgericht),
las cortes constitucionales buscaron atenuar el impacto
27. Sentencia del Tribunal Constitucional Federal de Alemania, del 7 de
julio del 2000, conocida como “Solange III”.
 ARTÍCULOS
de los principios de primacía, efecto directo, aplicación
inmediata y aplicación por los jueces nacionales, elabo-
rados jurisprudencialmente por el Tribunal de Justicia
de las Comunidades Europeas, a partir de estas doctrinas
de protección de derechos fundamentales. Esto generó
un fuerte impacto en esa institución comunitaria que
comenzó a elaborar su propia doctrina de tutela de estos
derechos. Uno de los primeros fallos (más precisamente
en un obiter dictum) sobre los que esta se construyó fue
“Stauder”,28 dictado durante los orígenes de la doctrina
de los controlimiti, en el que se estableció que los dere-
chos fundamentales forman parte de los principios ge-
nerales del derecho comunitario. Más adelante, en el
caso “Nold”,29 dictado esta vez en los orígenes del bun-
desverfassungsgericht, hizo referencia a la aplicación del
Convenio Europeo de Derechos Humanos en el derecho
comunitario, cuestión que dio origen a numerosas discu-
siones, puesto que ni los órganos comunitarios ni todos
los miembros de las comunidades habían ratificado ese
tratado. Finalmente, en el fallo “Wachauf”,30 afirmó:
[L]os derechos fundamentales forman parte
de los principios generales del Derecho, cuyo
respeto garantiza el Tribunal de Justicia. Al ga-
rantizar la salvaguarda de dichos derechos, el
Tribunal de Justicia está obligado a inspirarse
en las tradiciones constitucionales comunes de
los Estados miembro, de forma que no pueden
admitirse en la [c]omunidad medidas incompa-
tibles con los derechos fundamentales recono-
cidos por las [c]onstituciones de dichos Estados.
Los instrumentos internacionales relativos a la
protección de los derechos humanos, a los que
han colaborado o se han adherido los Estados
miembro, pueden proporcionar, asimismo, in-
dicaciones que conviene tener en cuenta en el
marco del [d]erecho comunitario”.
28. Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas,
del 12 de noviembre de 1969, en el asunto Nº 29/69.
29. Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas,
del 14 de mayo de 1974, en el asunto Nº 4/73.
30. Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas,
del 13 de julio de 1989, en el asunto Nº 5/88.
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Toda esta jurisprudencia, tanto la de los tribuna-
les constitucionales como la del Tribunal de Justicia de
las Comunidades Europeas —en especial, la cuestión
de la aplicación del Convenio Europeo de Derechos
Humanos en el derecho comunitario—, generó, como
era de esperarse, su impacto en la política comunitaria.
Así es como los tratados posteriores al Tratado de Maas-
tricht, por el que se instituyó la Unión Europea (tratados
de Ámsterdam y de Niza), comenzaron a poner el acento
en una integración más dirigida a lo social, sin perder de
vista sus primigenios orígenes económicos. Con ellos
se reconocieron mayores competencias al Parlamento
Europeo y se instituyó al Defensor del Pueblo Europeo,
como mecanismos para subsanar el déficit democrático,
lo que generó, como consecuencia, un nuevo auge del fe-
deralismo en Europa y el surgimiento de la idea de una
constitución europea.
En este marco, se proclamó, el 7 de diciembre del
2000, la primera versión de la Carta de los Derechos Fun-
damentales de la Unión Europea, que fue revisada el 12
de diciembre de 2007 con la idea de que formara parte
del Tratado Constitucional de la Unión Europea, proyec-
to que terminó fracasando. Finalmente, si bien no fue in-
cluida como parte del Tratado de Lisboa, el art. 6 de este
instrumento prevé:
1. La Unión reconoce los derechos, libertades y
principios enunciados en la Carta de los Dere-
chos Fundamentales de la Unión Europea de 7
de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el
12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual
tendrá el mismo valor jurídico que los [t]ratados.
Las disposiciones de la Carta no ampliarán en
modo alguno las competencias de la Unión tal
como se definen en los [t]ratados. Los derechos,
libertades y principios enunciados en la Carta se
interpretarán con arreglo a las disposiciones ge-
nerales del título VII de la Carta por las que se rige
su interpretación y aplicación y teniendo debida-
mente en cuenta las explicaciones a que se hace
referencia en la Carta, que indican las fuentes
de dichas disposiciones. […] 2 La Unión se ad-
herirá al Convenio Europeo para la Protección
de los Derechos Humanos y de las Libertades
Fundamentales. Esta adhesión no modificará
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA
las competencias de la Unión que se definen en
los [t]ratados. […] 3. Los derechos fundamentales
que garantiza el Convenio Europeo para la Pro-
tección de los Derechos Humanos y de las Li-
bertades Fundamentales y los que son fruto de
las tradiciones constitucionales comunes a los
Estados miembro formarán parte del Derecho de
la Unión como principios generales.
Como mencionamos antes, a pesar de que este
tratado sirvió para atenuar la jurisprudencia de los con-
trolimiti, de la Corte Constitucional de Italia, esta no
ha desaparecido del todo. Por otra parte, respecto del
bundesverfassungsgericht, del Tribunal Constitucional
Federal de Alemania, este aceptó la compatibilidad del
Tratado de Lisboa con la Ley Fundamental de Alemania;
“no obstante, el Tribunal hizo hincapié en la necesidad
de reforzar los mecanismos de participación del Parla-
mento federal en el proceso legislativo”.31
IV. El Mercosur (o el caso del perro que se
persigue la cola)
A pesar de que el Mercosur tiene un origen muy dis-
tinto al de la integración europea, su surgimiento y desa-
rrollo se gestó con la misma lógica neofuncionalista de
los pequeños pasos; aunque, en el Mercosur, esos pasos
han sido hacia adelante y hacia atrás. Pero el origen neo-
funcionalista no es lo único que tienen en común estos
procesos, ya que el Mercosur no se ha quedado atrás en
repetir los déficits que antes mencionamos.
En cuanto al déficit democrático, ese alejamiento
(al que refiere Granillo Ocampo)32 entre la ciudadanía y
las instituciones comunitarias es abismal. El Mercosur
no solo surge fuera de todo tipo de consulta social, sino
que, además, después de casi treinta años de existencia (y
teniendo otros casos, como el europeo, como guía) no ha
logrado democratizar sus instituciones, establecer con-
troles a la administración o desarrollar un parlamento
importante; ni siquiera se consiguió que todos los parla-
mentarios sean electos periódicamente en forma directa.
31. GORDILLO PÉREZ, Luis, ob. cit., p. 49.
32. GRANILLO OCAMPO, Raúl, ob. cit.
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Respecto del déficit constitucional, si bien es
cierto que, al momento de la suscripción del Tratado de
Asunción, algunos países, como Uruguay33 o Brasil,34
estaban en similares condiciones que Francia o Italia
al momento de la firma del Tratado de la Comunidad
Europea del Carbón y el Acero, no es menos cierto que
países como la Argentina tenían un déficit constitu-
cional (subsanado con la reforma de 1994) o, incluso,
Estados como Paraguay suscribieron el acuerdo en clara
violación a su normativa constitucional.
En 1991, año en el que se suscribió el Tratado de
Asunción, la Constitución de la Argentina (de 1957) no
contenía ninguna norma específica que refiriera a la
integración regional. La única norma que refería a algo
similar era el art. 27, según el cual “el Gobierno Federal
está obligado a afianzar sus relaciones de paz y comer-
cio con las potencias extranjeras por medio de tratados
que estén en conformidad con los principios de derecho
público establecidos en esta Constitución”. Pero, por otra
parte, de conformidad con el art. 31,35 la jurisprudencia,
además de sostener una posición dualista, interpretaba
un orden jerárquico de normas en el que la Constitución
estaba en la cúspide, luego las leyes nacionales y, final-
mente, los tratados internacionales. Esa jurispruden-
cia fue recién abandonada a partir de 1992, con el fallo
dictado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en
el caso “Ekmekdjian c. Sofovich”.36
Solo tres años después de la firma del Tratado de
Asunción, la Argentina modificó su texto constitucio-
nal e incluyó una cláusula habilitante. En este sentido,
el art. 75, inciso 24, de la Constitución Argentina prevé
que “corresponde al Congreso: […] Aprobar tratados de
integración que deleguen competencias y jurisdicción
a organizaciones supraestatales en condiciones de
33. Conforme al art. 6º de la Constitución de Uruguay (de 1967), “[l]a
Republica procurará la integración social y económica de los Estados
[l]atinoamericanos, especialmente en lo que se refiere a la defensa co-
mún de sus productos y materias primas. Asimismo, propenderá a la
efectiva complementación de sus servicios públicos
34. Según la Constitución de la República Federativa de Brasil (de 1988),
“[l]a República Federativa del Brasil [buscará] la integración económica,
política, social y cultural de los pueblos de América Latina, con vistas a
la formación de una comunidad [l]atinoamericana de naciones” (art. 4º).
35. “Esta Constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia
se dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras
son la ley suprema de la Nación”.
36. Fallos 315:1492.
 ARTÍCULOS
reciprocidad e igualdad, y que respeten el orden demo-
crático y los derechos humanos. Las normas dictadas en
su consecuencia tienen jerarquía superior a las leyes”.
El caso paraguayo es aún más extremo que el argen-
tino, aunque tardaron menos tiempo en solucionarlo. El
texto constitucional paraguayo (de 1967), al igual que el
argentino, contenía normas referidas a la suscripción de
tratados internacionales y la integración de estos a su
derecho positivo, pero, además, preveía que “el Estado
favorecerá el proceso de integración de los países lati-
noamericanos, para acelerar su desarrollo equilibrado y
aumentar el bienestar común, en función de los intere-
ses de la República y sin detrimento de su soberanía” (art.
103). Es decir, por un lado, la Constitución de Paraguay
contenía mayores previsiones, en lo que a integración
regional se refiere, que la de la Argentina; sin embargo,
estas previsiones le impedían formar parte de lo que en-
tendemos como un proceso de integración, puesto que
no le permitían ceder soberanía. Este déficit fue subsana-
do en 1992, en cuya reforma constitucional se incluyó el
art. 145, según el cual “la República del Paraguay, en con-
diciones de igualdad con otros Estados, admite un orden
jurídico supranacional que garantice la vigencia de los
derechos humanos, de la paz, de la justicia, de la coope-
ración y del desarrollo, en lo político, económico, social
y cultural. Dichas decisiones [solo] podrán adoptarse por
mayoría absoluta de cada Cámara del Congreso”.
En la actualidad, podemos afirmar que, de los cuatro
Estados activos en el Mercosur (tengamos en considera-
ción que Venezuela se encuentra suspendido), dos han
subsanado sus déficits constitucionales (la Argentina
y Paraguay) y otros dos (Uruguay y Brasil) mantienen
cláusulas constitucionales ambiguas que, si bien refie-
ren a la integración regional, no habilitan, del todo, la
cesión de parcelas de soberanía.
En cuanto al desarrollo de los derechos humanos
en el espacio comunitario del Mercosur, la cuestión ha
sido mucho más pacífica que en el caso europeo; pero
esto se debe a la falta de profundización del proceso. En
efecto, el Mercosur no ha alcanzado siquiera su objeti-
vo primigenio, el cual era convertirse en un mercado
común. Durante sus primeros años, tuvo un paulati-
no desarrollo en el aspecto comercial que, luego de la
crisis económica de Brasil de 1999 y de la Argentina en
2001, se estancó completamente.
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Recién en 2003, a partir de la suscripción del Consenso
de Buenos Aires, entre Néstor Kirchner (Argentina) y Luiz
Inácio Lula da Silva (Brasil) comenzaría a trabajarse en
un nuevo Mercosur (al que se suele denominar Mercosur
social, para distinguirlo del Mercosur comercial), sobre la
base de una “voluntad de intensificar la cooperación bila-
teral y regional para garantizar a todos los ciudadanos el
pleno goce de sus derechos y libertades fundamentales,
incluido el derecho al desarrollo”. En el contexto de este
nuevo Mercosur social, se comenzaron a dejar de lado los
antiguos objetivos comerciales que habían dado origen al
proceso de integración y el foco empezó a ponerse —sin
grandes éxitos— en la integración para el desarrollo en
cuestiones sanitarias, educativas e infraestructurales con
dos grandes objetivos: la reducción de las asimetrías exis-
tentes entre los Estados miembro y la subsanación del
déficit democrático a través del Parlasur.
Sin embargo, a pesar de las manifestaciones po-
líticas de cada uno de los Estados miembro del Merco-
sur respecto de estos nuevos objetivos, de la lectura de
laudos del Tribunal Permanente de Revisión del Merco-
sur, como el pronunciado en el caso “Prohibición de Im-
portación de Neumáticos Remoldeados Procedentes del
Uruguay”,37 se observa que, normativamente, el Merco-
sur seguía (y sigue) siendo un proceso de integración de
carácter comercial. Las iniciativas del Mercosur social,
a excepción de lo que refiere al desarrollo del Parlasur,
nunca pudieron concretarse en nuevos acuerdos que le
dieran solidez institucional al proyecto.
Frente al fracaso del Mercosur social, a partir del
inicio de la presidencia de Mauricio Macri (Argentina)
y Jair Bolsonaro (Brasil), y luego de la suspensión de
Venezuela, se retomaron los objetivos comerciales del
Mercosur, principalmente en cuanto a lograr un acuerdo
de libre comercio con la Unión Europea. El 27 de junio
de 2019 se suscribió, finalmente, un Acuerdo de Asocia-
ción Estratégica entre el Mercosur y la Unión Europea, el
cual debe terminar de ser aprobado tanto por los Estados
miembro de la Unión Europea como del Mercosur.
Ahora bien, la llegada a la presidencia de Alberto
Fernández (Argentina), quien se encuentra en una
37. Laudo 1/2005, en el que se contrapuso el derecho a un medioam-
biente sano frente a las libertades comerciales que tutela el Mercosur;
se decidió a favor de estas últimas sobre lo que se considera una cues-
tión de derechos humanos.
 REVISTA INSTITUCIONAL DE LA DEFENSA PÚBLICA

posición política antagónica respecto de Bolsonaro, y la con Paraguay y ocurre con Venezuela). Puede que se
pandemia generada por el brote de coronavirus COVID- morigeren estos defectos producidos por los sesgos de
19 han puesto —nuevamente— en duda el futuro del los cambios de gobierno (alternancia deseable) con la
proceso de integración. ¿Se continuará en la línea del consolidación de la incorporación plena de Bolivia, la
Mercosur comercial? ¿Volveremos a hablar de un Mer- complementación del procedimiento de Chile y la de-
cosur social? ¿Comenzaremos a ver una mayor preocu- mocratización de Venezuela.
pación por los derechos fundamentales en el ámbito del Como expusimos en estas páginas, las institucio-
Mercosur? Para todas estas preguntas hace falta tiempo nes fuertes, especialmente las judiciales, fueron funda-
y claridad política en la región. mentales para el desarrollo de la integración (y de los
derechos humanos) en Europa. Si el Mercosur no logra
desarrollarse en este sentido, estará destinado a seguir
V. Conclusión repitiendo sus errores. Y a seguir despilfarrando el
enorme capital cultural que posee una tradición lingüís-
A lo largo de estas líneas, expusimos dos importan- tica común y una sucesión política apenas diversa.
tes problemáticas que presenta la integración regional:
sus déficits democrático y constitucional. Ambos défi-
cits han impactado en lo que al desarrollo de la tutela de
los derechos humanos se refiere. Mientras que en el caso
europeo fueron útiles para que jurisprudencialmente,
primero, e institucionalmente, después, se desarrollen
doctrinas de protección de los derechos fundamentales
y un acuerdo internacional al respecto, el Mercosur se ha
quedado solo en las buenas intenciones.
Desde nuestra perspectiva, esto se debe a que este
último proceso de integración padece un déficit más,
que en el caso europeo no existe: el déficit institucional.
Los Estados miembro del Mercosur tienen un problema
político interno que, a pesar de los múltiples intentos de
subsanarlo, sigue vigente: el hiperpresidencialismo. La
figura de los primeros mandatarios en estos países es
tan potente que el Mercosur, proceso poco desarrollado
institucionalmente y de criticado origen democrático, se
desarrolla como una comunidad interpresidencialista.
En tanto y en cuanto los primeros mandatarios de
los Estados que componen la comunidad pertenezcan
a una misma corriente política, el Mercosur avanzará
en ese sentido. Si estos cambian, cambiará su rumbo,
tirando por tierra todo lo anterior. Pero —y en el peor
de los casos—, si no se ponen de acuerdo, se producirán
los estancamientos y las suspensiones38 (como ocurrió

38. De distinta naturaleza y razones, sobre cuyas razonabilidades nos ex-

presamos en la oportunidad de la suspensión de Paraguay. En BIGLIERI,
Alberto, “Mercosur”, La Ley. Disponible en: AR/DOC/5071/2012, y “Merco-
sur II”, en Sup. de Actualidad, diario La Ley, el 24/7/2012. Disponible en:
AR/DOC/300/2012,

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