Organización de la defensa y control civil de las Fuerzas Armadas en Dr.

David Pion-Berlin
América Latina/ Dr. José Manuel Ugarte
David Pion-Berlin ... [et.al.] ; compilado por José Manuel Ugarte y David (comps.)
Pion-Berlín. - la ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Jorge Baudino
Ediciones, 2013.
312 p. ; 21x15 cm.
ISBN 978-987-1788-14-9
l. Seguridad. 2. Democracia. 3. América Latina. l. Pion Berlín, David II.
Ugarte, José Manuel, comp. 111. Pion Berlín, David, comp.
CDD355.3

ORGANIZACIÓN DE LA DEFENSA Y
CONTROL CIVIL DE LAS FUERZAS ARMADAS
EN AMÉRICA LATINA

P edición enero de 2013

l.S.B.N. Nº 978-987-1788-14-9
©2013 Jo rge Baudino Ed iciones
©2013 José Manuel Uga rte
©2013 David Pion-Berlín
Fray Cayetano Rodríguez 885
(1406) Buenos Aires - Argentina
Colaboraron en esta edición:
Corrección: Sol Correa
Diseño de tapa: Rafael Medel
Jorge Baudino Ediciones

Se utilizó papel obra nacional de 80 gr. para e l interior,

y para la tapa, papel ilustración de 300 gr. BUENOS AIRES - ARGENTINA
Queda hecho e l depósito que dispone la Ley 11.723
Editado e impreso en la Argentina . 2013
 ÍNDICE

Introducción por David Pion-Berlin y José Manuel Ugarte 7

David Pio11-Berli11
La organi zación de la defensa y re laciones civiles-militares en
Améri ca La tina 21

}osé Ma11uel Ugarte

Una visión desde Latinoamérica de la organ ización d e la defensa y
relaciones civiles-militares 53

}11liá11 Go11zález G11yer

Relaciones civiles-militares en Uruguay en su contexto. La perdu-
rabilidad de l control político civil en América Latina 99

Marcos Robledo
Más allá de las re formas d e la defensa. Un Índice de Gobernabili-
dad de la Defensa. El caso de Chile 1990-2010 145

Esteban Germá11 Mo11 tenegro

Más vale pájaro en man o que cien volando. La implementación del
control político civil sobre las Fuerzas Armadas. La experiencia argen-
tina 2005-2010. Entre la voluntad política y las limitaciones prácticas 195

Ciro Alegría Varona

O rganización de la defensa y estrategia democrática.
La expe riencia pe ruana 227

Ale¡o Varga<; Velasq11t>z y Christia11 Álvarez

El Ministerio de Defensa y las relaciones cívico-mili tares en Colombia 263

OrlalJ(io }. Pérez
La organización de defensa y las relacio nes civ iles-militares
en Centroa mé rica 285

5
 MÁS VALE PÁJARO EN MANO QUE CIEN VOLANDO.
LA IMPLEMENTACIÓN DEL CONTROL POLÍTICO CIVIL
SOBRE LAS FUERZAS ARMADAS
La experiencia argentina 2005-2010.
Entre la voluntad política y las limitaciones prácticas

Esteban Germán Montenegro 1

l. El péndulo unidireccional. Del dominio militar a la

subordinación política de los militares (1983-2010)
Con la restauración democrática en 1983 tomó impulso definiti-
vo un proceso que deriva ría en la desactivación de las fuerzas militares
como un actor central y relevante del sistema político argentino y su
acelerada conve rsión en organismos estatales subordinados política-
mente a las auto ridades constitucionales. Sin embargo, a lo largo de las
sucesivas administraciones civiles y po r diversas razones, los respecti-
vos gobiernos no implementaron un control político efectivo sobre las
Fuerzas Armad as y se fue insta urando y consolidando una modalidad
"delegati va" de conducción de las Fuerzas Armadas por parte de las au-
toridades políticas. A partir de 2003, pero especialmente desde fines de
2005, el gobierno del presidente Néstor C. Kirchner se comprometió con
un proceso de ejercicio de control político efectivo sobre los institutos
castrenses. Sin embargo, la clara voluntad gu bernamental así como las
acciones que se emprendieron estu vieron enmarcadas y limitadas por
un conjunto de restricciones relacionadas, entre otros aspectos, con la
debilidad de la administración para abordar este tipo de desafío, la au-
1. Esteban Germán Montenegro es Licenciado en Ciencia Politica por la Facu ltad de De-
recho y Ciencias Sociales de la Un iversidad de Belgrano, y Maestro en Ciencias Sociales
con Mención en Relaciones Internacionales por FLACSO. Doctorando de la Universidad
Nacional de Quilmes. Ex Secretario de Asuntos Mi li ta res en el Ministerio de Defensa.
Actualmente es Di rector de la Escuela de Defensa Nacional.
E-mail: german.montenegro67@gmail.com.

195
 ESTEBAN GCRMAN MONTENCGRO
sencia de funcionarios y dirigentes políticos con conocimientos espe 'fi
cos y una notable capacidad castrense remanente para preservar niv~: -
de a~t~nomía institucio.n~I. Este capítulo ~retende abordar y describ~~
el ~ltva1e e~tr: una dec1d1da. ~oluntad pohtica de gobierno y las limi-
taciones practicas,
. . .que condicionaron
. el primer emprendimiento p ara
asegura; ~ mstituc1ona1iza r de manera integral y efectiva el gobierno
democrahco sobre las fu erzas militares.
El gobierno de la defensa entre 1983 y 2003.
El imperio del modelo "delegativo"
En la República Argentina es factible constatar la vigencia efectiva
de un sisten:a político democrático, en el cual las Fuerzas Armadas no
s: ?esempenan como actores políticos autónomos y altamente corpora-
hviza~os y esto es porque, entre otras cuestiones, a lo largo de los años
poste~1ores a 198~, ~e ha i?? est~~leciend o y consolidando una pauta que
co.n:ibma i:'redom1ruo polittco ovil y subordinación político-institucional
mthtar. Dicho esto, es necesa rio recordar que hacia 1930 las Fuerzas Ar-
madas ar?entinas ini~aron un ~endero de injerencia en el sistema políti-
co que se mcrementana progresivamente durante los años siguientes. No
obstante q.ue dunu:ite el transturso de los dos gobiernos del presidente
Juan Domingo Peron (1946-1955) se avanzó en el desarrollo de una insti-
tuci.onalidad de gobierno político sobre la defensa y las Fuerzas Armadas,
lo oerto.~e que entre 195?.Y 1982 se gestaron y consolidaron un conjunto
d.e ~on~1.c1ones ~L~e. permitieron la constitución de una pauta de relación
CtVJ l-md1tar definitivamente basada e n un franco "do111i11io militar".
. , . De hecho,. las Fuerzas Armadas - visible y predominantemente el
Ejerci to Argentino, de f~rma más esporádica y solapada Ja Armada y
por lo general desempenand o un rol secundario la Fuerza Aérea - se
constituyeron, bajo variables modos de intervención, en el actor d omi-
n.ante y regulador del sisten:ia político argentino a lo largo de ese pe-
n ado Y, en ese contexto, obviamente consolidaron una total autonomía
para su auto-gobierno interno.
La preponderancia castrense fue clausurada de manera efectiva y
abrupta en 1983 con la restauración democrá tica. La última dictadura
milita.r que se ext~ndi ó ent.r~ 1976, ~ 1983 p~ot~gonizó un desempeño
neg~ ttvo en matena de geshon pohtica, econom1ca y social; aplicó el te-
rronsmo de Estado de manera bastante extendida y finalmente embarcó
a la nación en la aventura de la guerra por nuestras Islas Malvinas. El
196
Mtís vale pájaro e11 111a110 que cien vola11do. Ln impleme11tnció11 del control político civil
sobre las Fuerzas Armadas
efecto combinado de estas circunstancias, terminó por evapora r de ma-
nera drástica las condiciones sociales y políticas que habían permitido la
consolidación de aquel modelo de relación civil-militar y que había sus-
tentado el rol dominante de las Fuerzas Armadas en el sistema político.
Cabe consignar aquí que durante la administración alfonsinista se
sancionaron un conjunto de iniciativas tendientes a fortalecer el manejo
político efectivo sobre las Fuerzas Armadas2 y se intentó emprender un
proceso de reforma militar integral, que apuntó a readecuar la organiza-
ción militar a los cambios que se comenzaban a registrar en el plano políti-
co-institucional y a la reducción presupuestaria en marcha. En el año 1988
se a probó la Ley Nº 23.554 de Defensa NacionaJ, en el contexto de los con-
sensos políticos partidarios más amplios de la etapa democrática. Se trató
de sentar las nuevas bases institucionales que permitieran avanzar en la
reorganización del sistema de defensa nacional y de Jas Fuerzas Armadas
conforme a parámetros democráticos y dando cuenta, además, de la única
experiencia bélica convencional enfrentada por la Nación durante el siglo
XX3. No obstante, con el correr del tiempo, el proceso de fortalecimiento de
las facultades ministeriales, la reforma militar y la implementación de la
Ley Nº 23.554 languidecieron en el marco de tensiones militares internas
vinculadas a las rebeliones "carapintadas" 4 y a la falta de empuje político.
2. Ejemplo de estas iniciativas fue la Ley Nº 23.023 de 1983, acordada enlTe el gobierno
entrante y la dictad ura en retirada, que suprimió el ca rgo de Comandante en Jefe de cada
una de las Fuerzas Armadas y transfirió las funciones de estos al Presidente de la Nación,
al mismo tiempo que determinó que las Jefa turas de Estado Mayor General fu eran el
más alto escalón de conducción instituciona l de cada fuerza. Asimis mo, el Decreto PEN
Nº 436/84 estableció la delegación de ciertas fun ciones del Presidente de la Nación al
Minis tro de Defensa y una discriminación de funciones entre éste y los Estados Mayores
Generales en materia de administración de personal. De tal manera, qued aba reservado
al Ministro d e Defensa el nombramiento y cambio de destino de los oficiale::. su periores
de las tre::. Fuerzas Armadas así como la decisión sobre las bajas y retiros de esa categoría
de oficial. En tanto a los Jefes de Estado Mayor General les quedaba reservada esas deci-
siones con respecto al resto del personal. Véase López, E., Ni In ceniza 11i la gloria. Actores,
sistema político y c11e~tió11 militar e11 los mios rle Alfo11sí11 Universidad Nacional de Quilmes,
1
1994, pp. 73-75.
3. Esta ley reemplazó a la Ley Nº 16.970 sanci onada en la segunda mitad de los 60 durante
la dictad ura de la denominada Revolución Argentina, la cual organizaba la defensa en
tomo a los criterios de Ja doctrina de Ja seguridad nacional y apuntalaba la autonomía
castrense. Sin embargo, la nueva ley no fue reglamentada hasta 2006 por lo que las pres-
cripciones generales que se establecían en torno a las cuestiones mencionadas, nunca
adquirieron estado concreto, aunque incluso algunas de ellas eran muy precisas y de
relativamente inmed iata ejecución s in necesidad de reglamentación alguna.
4. El panorama político-militar se vio bruscamente alterado a parti r de 1987 por una serie
de situaciones conflictivas que d erivaron en sucesivos amotinamientos protagonizad os
por sectores minoritarios, pero muy activos dentro del Ejército Argentino, que dieron
197

ESTEBAN Gc:RMÁN MONTENEGRO
Con la llegada de la administración de Carlos Saúl Menem (1989_
1999) y durante el transcurso de los años subsiPliientes el frente nu·lit
. · l. d
fu. ~ d isc~p b liz o- ' ar
.1~a o y esta. i · ~d o efectivamente, a través de la desactiva-
c10~ definitiva de la~ s~tuac1?nes co.~fli ctivas mediante la aplicación de
los indultos a los max1mos Jefes m1htares de la dictadura condenad
por delitos de lesa humanidad, la represión de las rebeliones milita os
1~ternas y de la consolidación de las condiciones de subordinación p~~¡~
hca efectiva de las Fuerzas Armadas a las autoridades constitucionales.s
Ah?ra bie.n, no ?bstante la ausencia de enemigos militares exter-
nos tan91.bles_; inmediatos para la seguridad de la República Argentina,
I ~ .es tab1li~ac1on del frente interno castre nse y la existencia de una situa-
c~on e.f~ch va de subord~a ción militar a las autoridades políticas; esta
~1tuac1on no fue ac?mp~~d.a con el ejercicio de una conducción política
mt~~ra l qu~ estuviera dmg1da a genera r capacidad efectiva de gestión
pohhca c1v1I sobre los asuntos castrenses, ni tampoco a ocuparse de em-
prender un proceso de reestructuración general de las Fuerzas Armadas
a .los. efectos de ~d~cua rlas a las cambiantes condiciones políticas, eco-
nom1cas_ y estrateg1cas, que despuntaban en esos años y que se fueron
estableciendo aceleradamente con el tiempo.
De manera complementaria, en ese período el Ministerio de De-
fensa, organismo tradicionalmente débil, fue drásticamente reducido en
en llamarse "cnrnpintndns" . .Esta situ~~i?n. se ~~bió, inicialmente, al avance que la justicia
estaba efectuando ei:i n~ntena de.rev1s10n 1ud1C1al del terrorismo de Estado durante la dic-
tad ura y, con postenondad, debido al enfrentamiento de visiones militares confrontadas
con respecto a In manera en q~e.estn fuerza debía relacionarse con las autoridades políti-
~as en la nue~a etapa democrahca'. pr.~yectarse política e institucionalmente y pond erar
d pasad? reciente. '.ara una descn pc1on detallada de estos s ucesos, véase Sain, M., Los
lei:m1/111111e11t.o~ cnrnp111tn~n ~.1987-1991), Cen tro Editor de América Latina, colección "Bi-
blioteca Pohtíca Argcntma , Buenos Aires, nros. 462 y 463, ll tomos, 1994.
5. ~u.r~nte l~ .adm i nistració~ de Me~e~, la subordinación castrense se reflejó en la im-
pos1c1on pohhca de una sene de decisiones resistidas por las autoridades militares. En-
tre otros ca so~: aJ la P.roducción y ejecución de una drá stica reducción presupuestaria
qu~ tuvo una modencra cen~ril l en el proceso de deteriorci operacional y logístico de las
Fucrz~s Arm~d.a~; b) la sancmn de la Ley Nº 24.059 de Scguridnd Interior, con la cua l se
~esac tr vó def0 1t1 va.men~e cunlquier intento de inclu ir a las Fuerzas Armadas en disposi-
tivos de segundad mtenor de manera permanente; c) el retiro de la órbita del Ministeno
de Defe~~a de dependencias organizacionales y la desactivación de programas conside-
rados rnltcos para 1.a .conc~pciones .castre~ses de ese momento (Misil Cóndor 11); y d) el
reemplazo del Serv1c10 Militar '?bhgat.~no, di~p.osi tivo ce~tral del Ejército Argentino y
sobre el .CtJal se asentaba la confi~urac!on or&amca y funci onal operativa de esa fuerza,
P<?r. un sistema de tro.~as voluntario. Vease Sam, M., Alfo11sí11, Me11e111 y /ns relncio11es cwíco
1111/1/nres. L11 co11str11.ccio11 del control civil ::obre /ns Fuerzas Armadas en In Argentina demncrnti-
cn (~983-1995)'. Tes1~ de D_octo.rado presentada al Departamento de Ciencias Sociales del
Instituto de F1losofia y Ciencias Humanas de la Universidad Estadual de Camp ina~
410 )'SS.
198
Más un/e pájaro en 11111110 que cien volando. Ln í111ple111e11tnció11 del control político civil
sobre /ns Fuerzas Armadas
sus capacidades de gestión en el contexto de las políticas neoliberales de
Jos años 90. La conducción política civil delegó en las Fuerzas Armadas
Ja gestión de los asuntos militares y de la defensa y los Estados Mayo-
res Generales de cada una de las tres fuerzas adoptaron un desempeño
funcional autónomo, configurando una modalidad de a11to110111ía militar
ftmcional en w1 contexto signado p~r ~a subordh!ación ~ol_ítica. ~e éstas a
las autoridades civiles, que caracterizo las relaciones civil-militares du-
rante estos añosº.
2. El gobierno político de la defensa y la política militar
Cuando se plantea la cuestión del gobierno político de la defensa
es imprescindible realiza r una descripción de lo que es la defensa 11acional
y el gobierno político de la misma. En primera instancia debemos señal~r
algunas precisiones con respecto al concepto de defensa. Uno es mas
bien integral y considera a Ja defensa como la acción general del Estado
dirigido a planificar, coordinar y ejercer la defensa de la Nación en un
contexto de conflicto y guerra. Se trata, pues, de una acepción amplia
y de concreción excepcional, que se refiere al esfuerzo de conducción
general de Ja Nación, es decir, del Estado en todos sus niveles -fede-
ral, prov incial y municipal - y de la sociedad en su conjunto, por par-
te de la máxima autoridad política en tales situaciones. En este marco
de actividad, bajo circunstancias de conflicto, guerra, conclusión de las
hostilidades y consolidación de la paz, las Fuerzas Armadas ocupan ob-
viamente una posición instrumental central, aunque forman parte de un
gran dispositivo institucional y social más general que las incluye bajo
la conducción del Presidente de la Nación7 .
Por otra parte en el marco de la defensa nacional se desarrolla la
política militar, que en época de paz tiene por finalidad la dirección de
las Fuerzas Armadas a los efectos de su preparación para ejercer even-
tualmente Ja defensa militar de Ja Nación. Obviamente se trata de una
política más acotada que la anterior y en general se circunscribe a un
conjunto de organismos políticos y militares, el Ministerio de Defensa
y las Fuerzas Armadas. Desde este punto de vista, la política de defen-
sa como tal, es más abarcativa también que la dirección y conducción
superior de las Fuerzas Armadas, ya que puede haber también facul-
6. Precisamente ese es el tema de la investigación que he emprendido durante 2010, para
Ja obtención de m i doctorado en Ciencias Sociales en Ja Universidad Nacional de Quilmes.
p. 7. Esta acepción está claramente especificada en el Artículo 2° y 3v de la Ley Nº 23.554.
'
199
 ESTEBAN GCRMÁN MONTENEGRO
tades y respon sabilidades asignadas a un Ministerio de Defensa
pueden no tener relación directa con la misión principaJ de los ins ti'tuque
castrenses. Esta actividad conforma el núcleo central de Ja polític ~s
defensa y constituye la identidad de la misma. Es decir, un Minis: .e
· · d
d e D e f~ns~ pued : existir~ erio
e,s~rrol!ar .sus actividades incluyendo com-
peten?fias mdfus~d1ales y c1enhfico-tecmcas además de las competencias
espec1 cas re en as a la dirección d e las Fuerzas Armadas y no deja d
ser por e~lo.un Minist~rio de Defen~a. Sin embargo, no puede deslig:rs:
de estas ultimas y ded1~a~se ª .las pnmeras ya que, en dicho caso, dejaría,
de hect:io, ~~ ser un Mlllls teno de Defensa y habría que inventarle otr
denommac1on.s a En nues tro caso, el gobierno p olítico está esencialmente referido
. . Ahora. bien, e~ !ér~in~s wmerales toda forma competente de ejer-
cicio d~I go.b;erno polihco-111st1tuczonal supone ciertas condiciones básicas
de ~ph~~c1on, a saber: i) la manifestación de una clara y firme voluntad
de e¡e~c1~10 de ln_co~ducción $11bemame~ tal; ii) el sustento de Jos necesarios
cono~1n:1entos tec111co-profes1onales acerca de los problemas o situaciones a
adm1rnstrar: ?e los m~canis?1.ºs a aplic~r, de los recursos disponibles y
de las, c~nd1c1on~s soc10-p~hhcas de su implementación; y üi) la puesta
en practica de cierta capacidad operativo-i11sfrumental en la implem enta-
ción de las iniciativas decididas. 9
Asimismo, su pone un conjunto de actividades q ue se despliegan
en tres F'.lanos s.uperpuestos: a) un primer plano que podríamos definir
como r:i~s crea.h vo e mtelectual, que a barca el diseño y la formu lación de
lasyohh~as m ismas, es decir la concepción de ésta y sus características
Y lm~anuentos. generales; b!,
un segundo referido a la gestión efectiva
tend1ent: a la 1mplemen tac1on d e esa política defi nida; y c) un tercero
que contiene el tratamiento y gestión cotidiana de los asuntos adminis-
trativos y político-ins titucionales que caen en la órbita de la acción de
una instancia política determinada.
De manera complementaria a lo precedente y también en líneas
gen~ra les, se puede afirmar que la actividad concre ta de l ejercicio del
gobierno pohtico se lleva adelante por intermedio de un conjunto de
8. C~i:1.º ejemplo de facu ltades y responsabilidades no relacionadas directamente con
la m1s1?n de las Fuerza~ Armadas, asignadas.al Min isterio de Defensa de la República
A rg~n.tina, pu.ede me~c10narse la dependencia, de dicha ins ta ncia de conducción, del
Serv.1~10 d.e H1drograf1a Naval -organismo dedicado a mantener actualizada la infor-
mac10~ ~aut1ca .pa ra la ~avega.c}ón-; el Servicio Meteorológico Nacional y el Instituto
Geogra~co Nacional. A~1 tamb1en a lgunas ?el:'endencia~ industriales como el Complejo
lnd~stnal r:iaval Arge~h:"o (ClNAR) y la ~abnca Argentina de Aviones (FAdeA).
9. Vease Sam, M.. Los c1v1/es y In defensa 11nc1011nl e11 /n Argentina. Mimeo, 2003.
200
MtÍS vale ¡iájnro e11 111n110 que cien voln11do. Ln i111ple111e11tnció11 del co11/rol político civil
sobre /ns Fuerzas Armadas
dispositivos instrumentales políticos y técnico burocráticos, tales con:io:
a) las estructuras orgánico-funcionales; b) las facu l ta~ ~s y competencias
que estas estructuras tienen asignadas; c) la dotac1on de emp~e~dos,
asesores y funcionarios, tanto aquellos permanentes de la admm1stra-
ción pública como de las instancias políticas de conducción; d) las leyes,
normas reglam enta rias, directivas políticas, y e) las regu la~i~~es~ pro-
cedimientos, decisiones y acciones. Es decir, tod as aquellas 1mciah vas y
actividades formales y/o impücitas a través de las cuales se materializa
de manera efectiva el ejercicio de la cond ucción estatal.
al ejercicio d e la conducción y adminis tración s uperior d e las Fuerzas
Armadas. De este mod o, implica tomar decisiones, desarrollar iniciati-
vas y actividad es, y supervisar e l cumplimiento de las mis~as co_n re-
lación a un conjunto de esferas básicas y centrales del func1onam1ento
militar, a saber: las misiones y funciones específicas de dichas organi-
zaciones en ta nto organismos estatales; Ja estructura y adminis tración
orgánica, funcional y doctrinal de las mismas, es decir, temas atinentes a
su despliegue, estructura o rgánico-funcional, preparación, operaciones,
planificación, desarrollo d octrinario, ed ucación, administración de per-
sonal, logística, equipamiento; los organis mos, m ecanismos y canales
ins titucionales por medio de los cuales el gobierno estatal se vincula con
las Fuerzas Armadas, es decir, estructura ministeria l y organismos de
conducción política y d e comando su perior castrense; y las cuestiones
y actividades derivadas del funcionamiento político institucional de las
Fuerzas A rmadas o que supongan la vinculación o intervención insti-
tucional de éstas, en aspectos que no tengan relación directa con el rol
esp ecífico de las Fuerzas Armadas 10 •
Es por lo tanto con respecto a ese conjunto de actividades pr~p!~s
de las Fuerzas Armadas que se d ebe considerar y contemplar la pos1b1h-
dad de construir y ejercer efectivamente una capacidad de gestión y con-
ducción política. Al respecto es conveniente dar cuenta de la existencia
de dos esferas d e actividades conceptual, normativa y funcionalmente
separadas aunque articuladas. Por un lado, la d imensión de los asuntos
militares y por el otro, la de los asuntos políticos de la defensa. En la
dimensión "profesional-militar" se incluyen a las Fuerzas Armadas y a
aque l conjunto de actividades, organismos y dec~siones que ,~enen que
ver con el funcionamiento y el d esarrollo profesional espeafico de las
10. Véase, Saín, M., Alfo11sí11, Me11e111 y /ns rclncio11es c1v1co militares. Ln co11strttcció11 del co11-
trol civil sobre las F11erzns Armadas e11ln Argentina democrática ( 1983-1995), op. cit., p. 43.
201
 ESTEBAN GERMAN MONTENEGRO
fuerzas militares. La segu nda dimensión, "política-gubernamental", 5
refiere a la dirección superior de las Fuerzas Armadas e incluye a aque~
conjunto de organismos políticos y burocráticos, actividades y decisio-
nes mediante los cua les se conduce políticamente a las Fuerzas Arma-
11
das . Es necesa rio tener presente que en la práctica y más aJJá de ¡0
esta~le~ido conceptual y/o normativamente, este límite es contingente.
El chvaJe entre ambas esferas es un aspecto central de la ejecución del
gobierno sobre las fuerzas militares y la contingencia mencionada está
asociada al devenir de las situaciones políticas y profesionales que ca-
racterizan y enmarcan la ejecución de una política en esta materia.
La condu cción política de las Fuerzas Armadas es una actividad
que se materializa de manera intermed iada a través de un entramado de
relaciones y organismos políticos y burocráticos, civiles y militares. En
este marco, el rol de la actividad del Min isterio de Defensa está asociado
a: a) el establecimiento de criterios y .Ja ejecuci ón de acciones políticas
- instituciona lizados y forma les o no institucionalizados- para la direc-
ción de la dimensión " profesional militar " y b) el ejercicio de la super-
visión y control del cumplimiento efectivo de ese conjunto de criterios y
acciones políticas establecidas. Ese rol de establecimiento, supervisión y
control de criterios políticos, demanda necesa riamente desarrollar una
capacidad institucional, tanto para confeccionar el diseño de criterios
políticos militares en las diversas esferas de actuación de las Fuerzas Ar-
madas, como para implementar y eva luar la aplicación de los mismos.
Asim ismo, un Ministerio de Defensa también puede adoptar un
rol más ejecutivo que de fijación de po lítica y de control, asumiendo di-
rectamente un conjunto de facu ltades y compe tencias tradicionalmente
ejercidas por las Fuerzas Armadas. Es decir que un conjunto de activi-
dades que tradicionalmente eran propias de la d imensión "profesional-
militar" pueden ser eventualmente transferidas, parcial o totalmente, a
las instancias de d irección política en función de diversos criterios, por
ejemplo, la búsqueda de racionalidad, eficiencia y eficacia funcional o,
a los efectos de intentar implementar "a fondo" el control político sobre
rubros de la actividad militar. Sin embargo, este tipo de emprcnd imien-
to denota además de la necesidad de desarro llar estructuras orgánico-
funcionales y procedimientos y mecanismos de gestión extremadamen-
te más complejos y de la necesidad de contar con dotaciones importantes
11 . En la cuestión de las esferas de actuación polít ica y profesional me guío por la con-
ceptua lización efectuada por David Pion-Berlín ~n: Pion-Berlín, D. "Autonomía militar y
democracias emergentes en América del Sur", en López, E. y Pion-Berlin, D., De111ocracin
y Cuestión Militar, Universidad Nacional de Quilmes, 1996.
202
Mñs vale pájaro e11 111n110 q11e cien voln11do. La i111ple111e11tación del co11trol político civil
sobre las Fuerzas Armadas
de recursos humanos civiles especializados y con experiencia en los temas
que eventualmente se asuman al~o de lo que en g,en~ral se ad~lec; en el
ámbito regional y, de manera particular, en Ja Repubhca Argentina .
En un contexto de escasez de personal calificado perteneciente a
Ja administración e incluso de funcionarios políticos de segundo y ter-
cer nivel con preparación para gestionar políticamente estos asuntos y de
Ja incapacidad del Estado para generar esos recursos en cantidades sig-
nificativas y en tiempos perentorios, este tipo de situación ha generado
el debate acerca de la conveniencia de incorporar masivamente personal
militar en actividad e incluso retirado del servicio activo. En lineas gene-
rales, ha existido una postura favo rable a incorporarlos argumentando:
a) la conveniencia de "comprometer" al personal militar en este tipo de
emprendimiento referido al control civil, bajo el razonamiento de que se
requiere el apoyo de las Fuerzas Armadas para la concreción real de este
tipo de iniciativas y b) que este tipo de iniciati va contr!bui~ía ª. ~e.~erar
confianza y acercamiento entre el mundo castrense y el ambito C1v1l .
Otra posición -a la que yo personalmente suscribo- señala Ja in-
conveniencia de alentar el ingreso masivo de personal castrense de las
Fuerzas Armadas a las estructuras ministeriales bajo los siguientes argu-
mentos: i) el personal militar en actividad responde efectivamente a su
pertenencia institucional y de hecho, más allá de su paso transitorio ~~r
el Ministerio, va a desarrollar su carrera profesional en una fuerza mili-
tar y, por lo tanto, va a tener la tendencia - "natural" diría - a compor-
12. En el caso de la República Argentina hay dos casos al respecto, la Di rección de Inte-
ligencia Estratégica Mil itar y la Dirección General de. Servicios L og~s ti co~ de la Defensa.
La primera constituyó a partir de 2001 la cabeza del S1sten:i? de l~teh&en c1a_ de la Defensa
y asumió d irectamente la responsabilidad de la producaon de mtehgenc1a de rnvel es-
tratégico militar, absorbiendo una actividad que era desarrollada por los organismo~ de
inteligencia de cada una de las Fuerzas Amrnd as. La segunda creada en 2008 se ocupo de
la fijación y supervisión de la política logística Y. comenzó a ~~um i r de maner? directa la
gestión de las contrataciones consolidadas de bienes y ~erv 1c1os de ~ so ~~mun ~ara las
tres Fuerzas Armadas y de los programas de incorporación y modermzac1on de sistemas
de armas. En ambas situaciones el Ministerio de Defensa no pudo disponer de recursos
humanos especializados en la cantidad suficiente para hacerse cargo de _la.gesti_ón de los
mismos y se debió recurrir a personal militar en actividad y a ~ersonal civ il de mtehgen-
cia trasladado desde las Fuerzas Armadas para conformar efectivamente esas estructuras,
e incluso, para desempeñar la mayor parte de los ca rgos de dirección en ambos organis-
mos. De tal modo el manejo civil de ambas dependencias, más allá de la forma lidad es
limitado.
13. Esta postura prevalece obviamente en el ámbito castrense y en algunos sectores civiles
de carácter tecnocráticos, como ser aquellos funcionarios que impulsaron la conforma-
ción de la Agencia Logística de la Defensa durante la gestión ministerial que estamos
analizando.
203

ESTEBAN GERMÁN MONTENEGRO
tarse defendiendo y respaldando aquellas iniciativas que beneficien
· fu.erza 14; 11· ") co~ respec!o al .personal militar retirado, y más aallá
StJ
proi:>Ia
de situaciones excepc10nales, este hende a comportarse -diría, tambi ·
" naturalmente" - de manera leal a su fuerza de origen, institución en~n
q~e pasó buena parte de ~u vida, en la cual tienen seguramente compro~
m.1sos personales, profesionales y hasta sentimentales y en la cual abre-
~? l~ mayor parte de _las c?!Kepciones y visiones acerca de la defensa y
111) finalme~te, est.a ~itu~CJO~ que faciLi.ta en lo inmediato el manejo de
una ~~eva a.r;a mrn1stenal, hende a evitar que el mismo Ministerio y la
adrrunistrac1on se comprometan activa y sostenidamente para obtener y
d~sarroJiar recursos.human os especializados. Es por lo tanto una opción
comoda que a mediano y largo p lazo cercena la posibilidad de gestar
capacidad institucional civil para la defensa.
3. El marco histórico de la República Argentina:
entre una administración pública endeble y Fuerzas Armadas
consolidadas institucionalmente
, . Conforme lo_ que_ se ha planteado en párrafos precedentes, lapo-
httca de defensa implica la conducción y supervisión política de las
Fuerz~s Armadas, es decir, es la prete nsión de gobernar un conjunto de
organismos estatales que tienen características sumamente particulares
e~ el contexto de las dependencias que componen el Estado, por razones
diversas para el caso de América latina.
En general, en América Latina y particu larmente, en el caso de la
República Argentina, las Fuerzas Armadas son organismos relativamen-
t~ an~.guos. De hecho, d~1 rante los procesos de establecimiento y conso-
hdac1on del Estado Nacional durante el siglo XIX las mismas tuvieron
un rol centra l. En buena med ida el éxito de estos procesos estuvo asocia-
do a la capacidad de los estados nacionales de estructurar Fuerzas Ar-
madas profesionales y modernas que le permitieran controlar política-
mente y defender el territorio nacional1·>. Fueron en su momento una de
las pocas áreas de la administración de los nacientes estados nacionales,
14. Obviamente este tipo tle comportamiento se registra también con referencia a los or-
ganis~o~ militares c~njur:~os y con ~espec~o a aque~las acciones que ti;nden a imple men-
tar enten as de organizacion y func1onam1ento coniunto y es un obstaculo serio con res-
pecto .al cual hay que trabajar en el marco de la implementación de este tipo de inicialÍ\'a.
15. Vease Montenegro, G., "Desafíos y oportunidades para la Defensa Nacional", en
Trotta, N. (Comp.), Argt•11ti1111 2020. Pro¡iuestns pnrn ¡mif1111di:.nr In trn11sfor111nció11, Lumiere,
Buenos Ai res, 2006.
204
Más vnle ptíjnro e11 111a11 o que cie11 vola11do. La i111ple111e11tnció11 del control político civil
sobre las Fuerzas Armadas
se estructuraron sobre la base de parámetros relativamente profe-
¿~~ales y modemos de organización y fundan.amiento. Con el correr
d 1siglo XX y paradójicamente en un contexto signado, durante l_as dos
~¡meras décadas de este, por la subordinación P.C:lítica a las ~utondades
~viles y la profundización de una transfor~aoon modermzadora, las
fuerzas Armadas argentinas se fueron configur~d~, de manera le~t_a
ero progresiva, como instituciones cada vez m,as d istantes de l~ d m-
~encia política democrática, crecientemente autonomas, corporahvas Y
auto-referenciadas.
Por Jo tanto, a Jo que nos referimos con la expresión ~obiern.o p~~í­
tico sobre las Fuerzas Armadas es: n instrumentar y gnra11 t1znr In d1recc1011
olíticn de /ns autoridades de111ocráticns sobre /ns F11erzns Ar111ndns. El logro
~el mismo implica alcanzar la democratización de la defensa y del .go-
bierno de los institutos castrenses. Por cierto a esta altura del partido,
nadie puede apreciar seriamente sobre la existencia de un .cuerpo de
oficiales con ideas antidemocráticas al cual hay que ~omesticar. E~'.""
sentido más profundo de lo que se trata, es de que /ns n.11toridades d~111ocrnt1cn-
111e11te electas por In ci11dndn11ín, sen11 aquel/ns que efect1vn111e11te gob1emm1 ~es
decir tommi /ns dccisio 11 es cen trales-, sobre /ns Fuerzas Armadas, por c1ert?
11110
porción significntivn del Estado nncio11nl,. co~1Jo:111.e. lo establece In Co11st1-
tució11 y /ns leyes 11ncio11nles que regulan esta 11msrl1cc1011.
El gobierno al que nos referimos tiene una característica particular.
Se debe ejercer sobre un conjunto de organismos estatales_nu':"eros?s en
su dotación de personal, que están desplega.~os en ~l ~ernton~ nacional
y en el exterior, com plejos en su _c~nformac1on _orgarnco-func1ona~ y en
los elementos técnicos que admin istran y gestionan y que desa.n ollan
actividades operacionales reales. A?en:ás ~e tr.ata de dependencias que
tienen una extensa y continuada vid a mst1tuc1onal y qu_e d_~ran.te bue-
na parte de ese período se desempeñaron con ~iveles s1gn1ftcativos de
autonomía funcional y política. De tal manera, estas c~ rgan con u~ ba-
gaje de modos de organización y funcionamiento, estilos de relac1ona-
miento institucionales y cosh1mbres asentadas e~yráctic~s no formales
y normas formales, y mecanismos de reprodu~c1on propios que se han
acumulado y asentado históricamente y que alientan y apuntalan com-
portamientos autónomos.
El gobierno político sobre la.s Fuer~as Arn~adas ;~ debe planificar~
ejecutar y supervisar desde la mas al,t~ mstanc~a. pohttca gubernamen
tal - el Presidente y su delegado poh h~o,.el M.m1st:o.de Defensa- Y a
través de una estructura política y adm1rnstrattva civil concreta. Desde
205
 r.s [[8¡\N crnA 11\N ¡\ IONITNEGRO
una perspectiva his tórica general, la administración del Estado Nacio-
nal en la República A rgentina estuvo s ignada por una .11arcada debili-
dad institucional para efectiviza r el gobierno social, ca racterística, Por
cierto, también bastante generalizada en la región latinoamericana 1b. En
genera l la administración central se caracterizo históricamente por la li-
mitada presencia de criterios burocráticos y mode rnos de organización
y funcionamiento; se desarrolló e n torno a criterios particularistas, con
dosis considerables de politización y su profesionalización fue limitada
y e ndeble. Oc modo tal se privi leg ió la distribución y asignación de car-
gos en función de inte reses político partidarios y no se desarrolló una
efectiva ca rre ra administrativa profesio nali7ada jerarquizada, basada en
la competencia, las calificaciones técn icas y la capacitac ión especializa-
da. Más allá de algunos m omentos his tóricos en los cua les se intentó
llevar adelante la construcción de una estructura burocrá tica y una ad-
ministración pública más sólida, así como y de la exis ten cia de ámbitos
acotados caracterizados por un e leva.Po ni vel de profcsionalización, en
líneas generales, la administración central de la Nación mantu vo estas
características e ndebles y de debilidad ins titucio nal.
Estos rasgos, además, se profundizaron de manera sustancial du-
rante e l transcurso de los años 90 y al amparo de una concepción neolibe-
ral en la que predominaba la idea de que era necesario libe rar las fuerzas
del mercado y alterar la matriz estado-céntrica, que bajo diversas moda-
lidades había signado la intervención e intermediación del Estado con la
sociedad durante las décadas anteriores, e l Estado fue objeto de una re-
ducción drástica y aguda de sus capacidades de gestión. A lo largo de dos
o leadas de sucesivas reformas, el Estado fue som e tido a un conjunto de
cambios institucionales montados centralmente sobre la base de las priva-
ti zaciones d e empresas públicas, la reducción del aparato burocrático- ad-
ministrativo, una descentralización acelerada de facultades y en la presta-
ción de servicios públicos y a la desarticulación de diferentes ins tituciones
dedicadas a la formulación e implementación de políticas sociales, todo
e llo enmarcado fundamentalmente en el imperativo de reducir y contro-
lar e l déficit fiscal en e l contexto de una política económica asentada en el
mantenimiento d e la convertibilidad de la moneda 17.
16. O'Donnel, C. "Acerca del Estado en América latina contcmporanea: die/' tesis para
discusión", en Prog rama de las Naciones Unidas para el Desarrollo, La democrncia e11 Ame-
rica Latina: lincia 1111a democracia dt' c111dada11as y ci11dadm1os. Co11trib11no11es parn c!l debaft•,
PNUD, New York, 2004, p. 177.
l 7. García Delgado, D., Estado - 11ació11 y globali::.ació11. Fortale:as y debilidades en l.'/ umbral dl.'I
tercer 111i/e11io, A riel, Buenos Aires, 1998, p. 45 y ss.
206
¡\lftÍ::- ¡iah• pajaw e11 11111110 que rie11 vola11~0. La 1111ple111c11/nrni11 del ro11/rol ¡10/itico ci¡ii/
sobre las l uer:as A r111ada~
En este marco, la evolución del Ministerio de Defensa fue objeto
de una particular y acentuada reducción de su ya limitada capacidad
de gestión y control sobre el quehacer de los asuntos castren:es y de la
defensa. No debemos ? lvidar al :e~pecto que, dura~te las dec~~a s ~ 1~-
. . s a la rns tauracion dcmocrat1ca (1983), el patron de relauon c1vtl
tenmer estaba'" asentada en un claro predomin · ·io po l'1~1co
· d e 1as.F~crz~s
' ·
milita
Armadas y en este sentido el ro l y las funciones efectivas del.M.1msteno
de Defensa estaban en Ja práctica y en lo formal claramente l1m1tadas.
Este proceso fue acompañado por una aguda falta de interés políti~
co por adecua r y optimizar estas estructt,1ras en orde~,de gestar Y,ª.segu
rar una capacidad de fo rmu lación, gestio.n y ev~ luac1on de la p~l1t1ca d~
defensa. De hecho para el año 2005 el Mm1~ten~1 ~e D~fens~ ~ia l~o-car_
t . del Gobierno Naciona l que menos funciones e¡ecult\as t~rna as1 0 na
de~: su dotación de personal administnitivo y profesional perma.n,cnte
e;a 'francamente limitada y en buena medida ine>.perta ,co.n re lac1?11 al
manejo de temas s us tan tivo , poseía una est~~ct~1ra. o rgan1ca funciona~
insuficiente para aboca rse incluso a una gcst1on l11ni~ada d~ los asunt~s
propios de la carte ra y carecía de dispositivos que le 11nped1an conducir
efectivamente a las diversas órbitas del quehacer castrense.
4. 2005 el año del viraje. El inicio de la rev.e~sión de la delegación
política de los asuntos militares
A partir de diciembre de 2005, cor: un can~b i o n'.i~1~sterial ~e. por
medio que permitió el arribo de la Dr._ 1 tlda.Cclta Can.l' com?.Mm1~tra
de la ca rtera de defensa y sin que mediaran c1rcunst~nc1as poht1can'.cnte
excepcionales que alcntara1~ o prcan~inc'.aran c~mb~os. ~n I~ 111,atena, l~
histórica pauta de desempcno rlc/e~~nfm1 se ~ Itero ~rast1ca 1~~ntc. Duran
te Jos años siguientes, de manera firme y ba¡o un .,1g_no c'ticmadamcn~e
activo y d inámico, el Ministerio de D?fcnsa co.m~i:L~ a adopt~~ u~a sene
de decisiones e implementar un con¡unto de ·~~1etat1v~s t,;nd1cn~cs ar~­
vertir aceleradamente la situacion gencr,11 dl' dele~at 11>11 de la co~duc­
ción de los asuntos militares, procurando instalar de manera efectiva el
gobierno político sobre los mismos. .,
Vale la pena efectuar una precisión con re:~ccto a la cuesh_on de
1a au t0 11··dad
<
política ,y al ro l c1ue esta dcsempeno en
.
este
:! proceso.
I' · d 1En
e l sistema político-institucional argentino, l~ tl;1tonda~ .Pº 1t1ca : as
Fuerzas A rm adas es el Presidente de la acion 1 y el M1111stro de De ten-
18. Constitucion \.acional Ol' Ja Rcpublica ;\rgl'nl111,1, C.1pítu lo 111, J\rllculo 49, lnci~ll 12:
207
 ESTEBAN GCRMAN MONTCNCGRO
sa, es el secretario en el cual aquel delega la gestión regular y cotidiana
de esos asuntos 19• En el marco de las instrucciones po líticas generales
que la ministra recibió con relación a la necesidad de asegurar el control
político de las Fuerzas Armadas y de las formalidades legales e institu-
cionales vigentes, las iniciativas qu e materializaron este proceso fueron
en su gran mayoría específicamente pergeñadas y desplegadas desde el
Ministerio de Defensa y puestas a consideración y eventualmente res-
paldadas por el Presidente de la Nación. En este contexto se debe seña-
lar que, por cierto a lo largo de estos años, los asuntos de Ja defensa no
ocuparon un lugar central en la agenda política, ni fueron temas de prio-
ridad y atenci ón presidencial especial salvo circunstancias coyt.mturales.
En líneas generales, esta gestión se caracterizó por poseer una
cuota significativa de voluntad política, e n tanto asumió una actitud ac-
tiva de implementación efectiva del gobierno político sobre las Fuerzas
Armadas, más allá de las atribuciones y facultades formales, tomando
decisiones, instrumentando acciones· y ad optand o actitudes simbólicas,
tendientes a materializar el mismo; quebrando de este modo un estilo de
comportamiento tradicional endeble. El Ministerio también desarroUó
y puso en vigencia una densa red de no rmas, procedimientos y nuevas
dependencias, a través de los cuales la dirección civil enmarcó buena
parte de su inkrvención sobre los asuntos castrenses. Esta pretensión
instit11cionalisin demuesh·a también un cambio drástico con relación al
tipo de cond ucción política ejercido sobre las Fuerzas Armadas durante
la década de los 90, cuando la concreción de la subordinación política
de las Fuerzas Armadas se ejecutó de hed10, sin que se desa rrollaran
prácticamente mecanismos institucionales específicos.
La administración ministerial también se caracterizó por ser nbnr-
cntiva y expansiva. Lo primero en razón de que procuró incl uir dentro
"Es co111a11da11te 1:11 jt:fe de todas las Fut:r:as Armadas de la N11ció11", Inciso 13: "Provee los
empleos militares rlt• la Nació11: co11 amerdo del Se11ado, e11 In co11ct'sió11 dt• los 1.'lllpleos o grnrlos
ojicinlt>s superiores de las Fucr::n~ Armarlas; !I por sí solo e11 el cnmpo de bntalln", Inciso 14: "Dis-
po11e de las Fuerzas Armadas, !I corre co11 su orgnniznció11 !I distrib11ció11 segiín las 11ecesidades de
la Nación", e Inciso 15: "Declara In guerra y ordena represalias con autorización del Congreso".
19. Ley de Ministerios, Articu lo 19: "Compete al Ministerio de Defe11sa asi~tir al Presidente de
la Nacíó11, y al Jefe de Galiinete de Ministros en orden a sus competencias, e11 todo lo i11/1erente a la
defensa nacío11a/ !J lns relacio11es co11 las F11enas Armadas dentro del marco i11stit11cio11al vigc11te".
Ley Nº 23.55-l de Defensa Naciona l, Articulo 11 : "Sin perjuicio de las co111¡it!le11cias que le son
asig1111das e11 la ley de Mi11isterios, el Mi11istro de Defe11sa ejercerá la direcció11 1 el orde11amie11to
y la coordi11ació11 de las actividades ~1ropias de la defe11sa 11acio11al que 110 ,;e l'l'>eruc o realic1• dt
rcctmmml<' el Preside11te de la Nació11 o q11e ~011 atribuidas e11 la prt!~t'11te lt.•11 a <1tr11 f1111no111mt>.
órgano 11 orga11ismo."
208
Más vale pájaro e11 11111110 que cie11 voln11do. La impleme11/ació11 del co11lrol polílicn civil
sobre las Fuerzas Armadas
de la órbita efectiva del gobierno político a un conjunto muy amplio y
diverso de asuntos castrenses, tan to aspectos sustantivos y básicos de la
organización y el funcionamiento de las Fuerzas Armadas, como a áreas
latera les con relación a las m ismas20 . Lo segundo, en función de que el
proceso de inclusión de asuntos dentro de la esfera del gobierno político
mantuvo un ritmo sostenido de incorporación de temas y de desarrollo
de acciones, desde el inkio hasta el fina l de la gestión, entre diciembre
de 2005 y d iciembre de 2010.
Es necesario hacer notar que la notable reversión de la delegación
que se observó de manera efectiva a par tir de fi nes de 2005, sin que me-
diaran hechos signi ficativos que hubieran alterado la situación política
institucional existente, indica la preex istencia de un margen de acción
favorable -es decir subordinación política de las Fuerzas Armadas-
evidentemente registrado por las autoridades gubernamen tales, para
em prender este ti po de procesos q ue estaba presente por lo me nos des-
de principios de los años 90.
Uno de los hechos centrales a través de los cuales se materializó el
cambio de rumbo tuvo que ver con la reglamentación de la Ley Nº 23.554
de Defensa Nacional. Esto era una de las más claras y contundentes ma-
nifestaciones de una voluntad política ausente en materia de gobierno
político de la defensa. Más allá del hecho de que desde 1983 en adelan te
las Fuerzas Armadas mantuvieron y consolidaron una actitud de subor-
d inación y reconocimiento político efectivo a las autoridades constitu-
cionales, la rea lidad es que los principios organizacionales y funcionales
fijados en la ley no fueron instru men tados. La reglamentación se ejecutó
mediante el Decreto PEN Nº 727/06, una in iciativa normativa elaborada
y propuesta al Poder Ejecutivo Nacional por el Min isterio de Defensa,
que estuvo dirigida a instrumentar de manera efectiva aquellos precep-
tos relacionados con la material ización de la autoridad del Min isterio de
Defensa sobre los institu tos castrenses, la puesta en funcionamiento del
Con<>L•jo de Defensa acional, la implementación efectiva de criterios de
organizacion v htncionamicnto militar conju ntos, la su premacía institu-
20. Por il"Pl'Cto ......u ... t.1nli\ º"me rt'Íil•rn ,1 .1,1uell¡¡s cuestiones que constituyen asuntos bá-
sico~ dl' la nrg.im;r.H 1011 milil.ir, lélk•s cnmn l,1 planificación estratégica militar, la doctrina
y 1.1 org.1111/.:Kwn mdttélr, el control d~ 1.1~ op,•1,lCiones, la administración de personal, la
funn,Kt\in) l,1 prnk".. inn m1ltt.ir, J,1 l11g1.,t11.1, 1•1 reordenamiento y la di rección de la inte-
l ig~ndJ milit,11. l'llln· 1>trP,. l'1•r •ºlll'slH11w' l,1tl'rnles me refiero a tema~ que constituyen
a~pl'd1i... dl' ...op11rh• 1111 L''lmtélmenll' m1iil.ul' .... por e¡cmplo, el bienestar social del perso-
n;il milil,1í P.in un r1•cnmd11 .,.,¡,,e l.1 ... d1k·n·ntl's áreas sobre la~ cuales el Ministerio de
Ül'Íl'nsJ 11pen1, \ '"''1' "l l m111kl11 d1· m11dvm1/ad1ín argentino", en www.mindef.gov.ar.
209
 [STEBAN GERMÁN MONTENEGRO
cional del Estado Mayor Conjunto y la desactivación del sistema de pla-
nificación militar basado en hipótesis de conflicto, entre otros aspectos.
Un ámbito en el cual la concepción delegativa de la conducción
política de los asuntos militares implicó un impasse notable fue el pla-
neamiento estratégico-militar de la defensa. Una actividad que era vir-
tualme nte inexistente. De hecho, el único documento que procuró dar
algún criterio políti co relacionado con la organización y el despliegue
militar, la Directiva Estratégica Militar 1/99, fue elaborado por el Estado
Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas y firmado por el Presidente de
la Nación, sin que mediara ningún tipo de intervención del Ministerio
de Defensa ni de otra autoridad política superior en cuanto a fijación de
criterios políticos. A los efectos de zanjar esta ausencia, la nueva gestión
ministerial elaboró y propuso al Poder Ejecutivo el denominado Ciclo
de Planeamiento de la Defensa Nacional, aprobado med iante el Decreto
PEN Nº 1729/07. Se trata de una arqu~tectura de normas y procedimien-
tos que involucra e n diferentes etapas y roles aJ Ministerio de Defensa,
al Estado Mayor Conjunto y a los Estados Mayores Generales para el
diseño, la ejecución y la supervisión de la política de defensa y militar
de la Nación.
En materia de operaciones militares, con la aprobación del Decre-
to PEN Nº 727/06 de reglamentación de la Ley de Defensa, se creó el
Comando Operacional dependiendo del Estado Mayo r Conjunto de las
Fuerzas Armadas, primer organismo militar conjunto de operaciones de
carácter permanente. De esta manera, a partir de 2007, con la designa-
ción de su primer Comandante se inició un proceso tendiente a transfe-
rir a esa dependencia la responsabilidad de la planificación y la ejecu-
ción de las operaciones militares. Así, se procuró poner a la orga nización
militar en sintonía con el nuevo marco reglamentario, que confirmaba
a cada una de las Fuerzas Armadas como ó rganos de ad iestramien to,
alista miento y sostenimiento. De este modo, de manera progresiva y a
lo largo de los años subsiguientes, el Comando Operaciona l fue reci-
biendo responsabilidades operacionales crecientes21 • Paralelamente y a
los efectos de procurar desplega r un mecanismo institucionalizado de
seguimiento de las actividades militares operacionales, el Ministerio de
Defensa contó, a partir de 2008, con una instancia burocrática de segui-
miento y control de las actividades militares cotidianas. 22
21. fa les como la C1mpaña Antártica, l,1s operaciones de apoyo en Cd'iO de catástrofes de
nivel federal y la ejecución de operaciones militares de vigilancia dd espacio aéreo, entre
las principales.
22. La Dirección General de Asuntos Militares, creada por e l Decreto PEN Nº 1.451/08 y
210
Mns vale pájaro e11 11111110 q11e cien volm1do. Ln i111ple111e11tnció11 del co11t rc>I político civil
sobre /ns Fuerzas Armadas
La gestión del personal militar -ascensos, destinos y designa-
ciones - fue uno de los temas que acaparó la atención P.ªr_ticul.ar .de la
gestión ministerial, siendo que hasta ese momen.to el M1rusteno 1:11ter-
venía prácticamente en términos formales. Por e¡emplo, en matena de
designaciones, el Ministerio de Defensa asumió efectivamente las facul-
tades que tenía asignadas desde 1984 medí.ante el Decreto PE~ ;'Jº 436.
A través del mismo, el Poder Ejecutivo hab1a delegado esa funCJon en la
autoridad ministerial. Hasta ese momento y no obstante la vigencia del
mencionado decreto, las designaciones sólo eran elevadas formalmente
al Ministerio y no existía un procedimiento institucion~l.i zado de _ges-
tión e intervención, que permitiera efectuar una evaluac1on de caracter
político de una decisión que estaba, por cie~to, definida como ta~ ..con
respecto a los ascensos de los oficiales y partJcularn:ente .de los o~c1.ales
superiores, facultades que ,correspon~en al Pod er. ~¡e~ut1~0, ~¡ M~1ste­
rio de Defensa instrumento un mecanismo de geshon mshtuc1onalizado
a través del cual se comenzó a encauzar administrativamente y controlar
políticamente este proceso. De igual mane~a .ocurrió con el pr~ceso de
envío y designación de oficiales para las rrus1ones y agregadunas en el
exterior. Se diseñó y puso en funcionamiento un sistema de propuesta,
elevación, selección y designación asentado en el Ministerio para estos
cargos y se estableció un sistema d e análisis y evaluación de las comisio-
nes en el exterior.
La educación militar fue tradicionalmente un ámbito en el cual
la conducción política no se inmiscuyó ni siquiera mínimamente. Cabe
consignar que desde los aifos 90 las Fuerzas Armadas empezaron a de-
sarrollar -cada una por su cuenta y sin que mediaran criterios P?líticos
generales que dirigieran y coordinaran este esfuerzo-, una pohtica te_n-
diente a modernizar la formación militar incorporándola dentro del sis-
tema universitario nacional . La gestión ministe rial comenzó a intervenir
de manera efectiva sobre el funcionamiento del sistema educativo de las
Fuerzas Armadas y fijó una política orientada básicamente a: a) estan-
dariza r el funcionamiento de los Institutos Uni versitarios de las Fuerzas
Armadas; b) incorporar criterios de organización y funciona miento con-
junto concretos, con la conformación definitiva de la Escuela de Guerra
Conjunta; c) profundizar significativamente los criterios de ed~cación
universitarios en la formación básica de los oficiales y d) consolidar va-
lores democráticos mediante la modernización de la currícula para la
formación de los cuadros.
ubicada en Ja órbita de la Secretaría de Asunto~ r-strat~g ico~ Mili tares, es la dependencia
específica abocada al control de las actividades mih tMe~ cotid iana:..
211
 f.STEBAN GERMÁN MONTENEGRO
A similitud de los tópicos anteriores, en materia de asignación de
recursos la actividad estaba relegada en cada una de las Fuerzas Arma-
das, y el Ministerio de Defensa, en todo caso, convalidaba la elevación
de propuestas presupuestarias. De hecho, las gestiones ante autoridades
del Ministerio de Economía o incluso ante el Congreso de la Nación en
la etapa, en la cual se trataba el proyecto de ley anual del presupuesto a
los efectos de obtener modificaciones en las partidas, era normalmente
una tarea efectuada por las mismas Fuerzas Armadas con inde penden-
cia del Ministerio de Defensa. A partir de 2006, la gestión ministerial
puso en marcha un conju nto de procedimientos y dependencias que
permitieron encauzar y gestionar a través y bajo la dirección del Mi-
nisterio de Defensa la elaboración anua l del presupuesto y su elevación
para la confección de la ley correspondiente.
Del mismo modo, en lo atinente a las cuestiones logísticas, el Mi-
nisterio de Defensa desplegó un copjunto de organismos, programas
y procedimientos mediante los cuales las decisiones referidas a adqui-
siciones, modernizaciones y actualizaciones de los sistemas de armas,
equipam ientos y efectos, comenzaron a ser gestionadas y controladas
desde las instancias ministeriales. Asim ismo, a partir de 2008 y luego de
un exhaustivo estudio sobre la situación logística jurisdiccional, puso
en funcionamiento un organismo logístico centralizado en el ámbito del
Mi nisterio de Defensa denominado Dirección General del Servicio Lo-
gístico de la Defensa, a los efectos de centrali zar y coordinar las activi-
dades logísticas de las Fuerzas Armadas.
Por otra parte, también había asuntos sobre los cuales el Poder Eje-
cuti vo y el Ministerio de Defensa no tenían pau tada ninguna competen-
cia, es deci r, se trataba de prerroga tivas excl usivas propias de la esfera
de las autoridades militares, corno el caso de las designaciones para las
jefaturas de algunos tipos de dependencias y unidades militares que re-
caían sobre oficiales jefes23 . Sin embargo, en el marco de esta verdadera
ola de re\'crsión de la delegación, la conducción ministeria l juzgó conve-
niente tener injerencia en algunos de estos asuntos, en tanto se estimaba
que esas decisiones en algunos casos podían tener relevancia política.
Fue así que en la práctica, el Ministerio de Defensa intervino controlan-
23. Por c¡emplu: unidad0s de tipu regimientos o equivalente~ en otras arma~ del Ejército
u de otras Fuerzns Armadas. En la República Argentina hay tres categorías de oficial, que
¡iqui se desagregan haciendo referencia unica mente a grados co:r~~~tmdientes al Ejér~ito
Argentino: a) Oficial Su perior: Teniente General, General de Dn:1s1on, General de B~19a ­
da v Coronel; b) Oficia l j efe: Teniente Coronel y Mayor y c) Oficial S ubalterno: Cap1tan,
Teñiente 1°, leniente y ~ubteniente.
212
Más vale pájaro e11 111n110 que cien voln11do. La i111ple111e11lnció11 del co11trol político civil
sobre /ns F11erz.ns Armadas
do de hecho gran parte de esas propuestas e, incluso, en algunas pocas
oportunidades, no avalando las mismas y requiriendo nuevas proposi-
ciones. Por cierto que no se intentó establecer un mecanismo formali-
zado, ya que el Ministe rio decidió que esas competencias continuarían
siendo propias de cada uno de los Estados Mayores Generales, aunque
implicó un fenomenal esfuerzo de control que fue necesario sostener.
Esto estuvo acompañado además por una impronta también no-
vedosa -aunque aleatoria en su ejecución-, sobre decisiones que las
fuerzas militares debían adoptar cotidianamente en niveles orgánicos
menores con referencia a una amplia y va riada d iversidad de activida-
des de la vida cotid iana. Por ejemplo: el seguimiento pormenorizado de
algunas actividades militares de apoyo a la comunid ad, que se estimaba
conveniente que fuera "políticamente" contro lada de cerca por alguna
causa en particular24 •
El Ministerio de Defensa se vio también activamente involucra-
do en procesos de transferencia de grandes estructuras de naturaleza no
militar, que tradicionalmente se habían desa rrollado dentro del ámbito
castrense, hacia fuera de la órbita de las Fuerzas Armadas e incluso del
Ministerio de Defensa, a los efectos de constituir organismos civiles. Es-
tas iniciativas fueron impulsadas en buena medida, por la política mi-
nisterial destinada a concentrar a las Fuerzas Armadas en actividades
estri ctamente militares a los efectos de apu ntalar su "profesionalización
militar" y, complementariamente, a impul sa r una acabada profesiona-
lización específica en esos o rganismos que eran civiles en su función,
pero que estaban permead os por una cultura de organización y funcio-
namiento castrense.
En el primer caso podemos encontrar al Servicio de Hidrografía
Naval y el Servicio Meteorológico Naciona l que fueron retirados de las
estructuras de la Armada y la Fuerza Aérea respectivamente, y pasados
a dependencia del Ministerio de Defensa. Del mismo modo, el Instituto
24. A partir de la vigencia del Comnndo Operacional del Estado Mayor Conjunto, los re-
querimientos que provenían del nivel federal para asistencia militar en ca!>OS de catástro-
fes eran coordinados y dirigidos por ese organismo. ormalmcnte cuando un gobierno
provincial requería un apoyo acotado por fuera de la e~tructura federal, el apoyo militar
era asumido también por el Comando Operacional del Estado Mayor Conjunto, quien
derivada la responsabilidad de la ejecución a la tuer.til militar con mayor presencia en la
zona afectada, por lo general, el Ejército Argentino. Finalmente, existen innumerables pe-
didos de apoyo cotid iano menor a nivel de gobiernos locales (municipales) que gestionan
entre esas autoridades y los jefes de las unidades de las h1cr1a~ Armadas directamente
loca li zadas en las cercanías, quienes a su vez informnn de e~tos movimientos, a los efectos
de no obstaculi1ar las tareas de asistencia inmediata.
 ESTEBAN GERMÁN MONTENEGRO
Geográfico Militar, que ya dependía del Ministerio de Defensa fue in-
tervenido, transformado en el Instituto Geográfico Nac.:ional y desmili-
tarizado en su organización y funcionamiento, aunque razonablemente
siguió compuesto por un número importante de personal mi l it~ r espe-
cia lizado en esas labores. En el segundo caso, se puede mencionar la
transferencia de la autoridad nacional de Aviación Civil, que hasta 2007
era ejercida a través de un organismo interno de la Fuerza Aérea Argen-
tina denominado Comando de Regiones Aéreas, el cual fue transferido
por completo bajo depend encia de la Secretaría de Transporte del Minis-
te rio de Planificación Federal y convertido en la nueva Administración
Nacional de Aviación Civil (ANAC). Esta tarea impUcó el traspaso de
una d otación de alrededor de 3.500 empleados y funcionarios civiles y
militares que desempeñaban tareas en ese organismo, así como una gran
cantidad de elementos técnicos e instalaciones aeroportuarias desparra-
madas en todo el territorio de la República.
Este conjunto de transferencias de organ ismos de una entidad im-
portante, por el tamaño orgánico de Jos mismos, la numerosa dotación
de personal, la com plejidad admini strati va y técnica de sus tareas, los
conflictos gremiales y políticos que trajeron aparejados y, en algunos
casos, Ja relevancia y sensibilidad pública de los servicios que prestan,
fueron por cierto las más importantes transferencias burocráticas que el
Estado Nacional emprendió en los últimos 30 años y absorbieron una
cuota significativa de esfuerzos en materia de recursos humanos y aten-
ción política y técnica por parte del Ministerio de Defensa.
Otro asunto que demandó una notable cuota de atención y gestión
política civil, estuvo relacionado con el despliegue territorial de l~s Fu~r­
zas Armadas, el rol funcional que cumplen regularmente en el mtenor
del país y sus vinculaciones tradicionales con la sociedad, dirig~nt~s y
gobiernos locales. Todo ello ha dado lugar a permanente~ requenn:1en-
tos político-institucionales de diversa naturaleza provenientes d~ Jefes
políticos y dirigentes territoriales, intendentes, gobernadores y diputa-
dos y senadores, que debían ser atendidos, gestionados y monitoreados
por instrucciones expresas de la conducción ministerial. Debe quedar
claro que este tipo de requerimientos existía previamente y que era r~­
gularmente atendido y gestionado cas.i con exclusi ~ida~ por las a~ton­
dades militares. Históricamente esto dio lugar a un ambito de relaciones
mutuas entre la política local y las autoridades militares progresivamen-
te construido y consolidado, en el cual normalmente no intervenía el
Ministerio de Defensa. Este tipo de vinculación comenzó a ser alterada
214
Mns vale pájaro e11 mano q11e cien volando. Ln 1111ple111e11tació11 del co11trol palítico civil
sobre /ns F11erzns Ar111ad11s
por las intervenciones ministeriales en el marco de la reversión de la de-
legación y por cierto no dejó de generar algu nas rispideces -de menor
entid ad ciertamente-, entre las autoridades políticas del Ministerio de
Defensa y autoridades y dirigentes locales.
Del mismo modo, el Ministerio de Defensa, a través del nuevo
marco regulatorio reforzó y apuntaló competencias y responsabilidades
preexistentes del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas, que
por falta de respaldo político no se ejercían plenamente o sólo revestían
un carácter formal. Particularmente aquellas relacionadas con la planifi-
cación militar, el desarrollo de doctrina militar y el adiestramiento mili-
tar conjunto. Además de las nuevas responsabilidades operativas, se dio
un g ran impulso a aquellas actividades relacionadas con la ed ucación
y especialización conjunta, que pretend ieron materializa r en hechos
concretos la voluntad de instaurar criterios conjuntos de organización
y funcionam ie nto militar. Además del ya mencionado Comando Ope-
racional, se creó la Escuela Superior de Guerra Conjunta, y se iniciaron
de manera sistemática cursos básicos conjuntos de formación militar re-
feridos a aquellas especialid ades que eran comunes y de cierta enverga-
dura en las tres Fuerzas Armadas25 • Asimismo se adoptaron decisiones
tendientes a fortalecer la percepción dentro del cuerpo de ofici ales, de
que en el nuevo enfoque militar los organismos de naturaleza conjunta
asum ían una importancia central a contramarcha de la idea -y la rea li-
dad concreta- históricame nte arraigada en las Fuerzas Armadas de que
este tipo de organismos era intrascendente dentro del dispositivo militar
y no era significativo desde el punto de vista de Ja carrera del oficial26 •
Si bien este conjunto de iniciativas se desarrollaron e n el ámbito
estrictamente militar, básicamente e n el Estado Mayor Conjunto, en el
Comando Operaciona l y en la Escuela Superior de Guerra Conjunta, las
mismas fueron objeto de un seguimiento y superv isión permanente por
25. La primera experiencia fue la puesta en funcionamiento del Cur.,o basirn conjunto de
aviadores militares -dictado en la Escuela de A\•iación Militar de la Fuerza /\crea paril
todas las fuerzas- y el Curso básico conjun to pJra pilotos de helicl>ptcrns - dictJdo en
la Escuela de Pilotos de hel icópteros del Ejército, par.i todas las fucr1as -, todo bajo I¡¡
supervisión operacional del Estado Mayor Conjunto de las Fuerza;, Armndas.
26. Un ejemplo en este sentido era el mecanismo vigente para los traslados desde las
Fuerzas al Estado Mayor Conjunto. Este procedimiento no estaba específicamente regu-
lado y en general tradicionalmente las fuerzas enviaban a oficiales que no tcniJn lugar en
cada una de ellas por descarte, despues de que cada fuerza hab1a efectuado lo!> pedidos y
solicitudes de traslados. A partir de 2009 se puso en vigencia un mecanismo e;.tablecido
en la Resolución Nº 727/08 del Ministerio de Defonsa, en el cual se establecia que el Es-
tado Mayor Conjunto tenía prioridad para la sdccción del personal destinado JI mismo.
215
 ESTEBAN GERMÁN MONTENEGRO
parte de las autoridades ministeriales, e n tanto el logro de su imple-
mentación concreta se consideraba políticamente significativo para la
efectiva introducción de parámetros conjuntos dentro del dispositivo
militar argentino y para la reducción de las organizaciones, funciones y
prácticas mutuamente independientes que tuvieron históricamente las
Fuerzas Armadas.
Ahora bien, el hecho de haber lanzado un proceso para la con-
creción efectiva del gobierno político sobre las Fuerzas Armadas y en
ese contexto, de haber generado nuevos ámbitos de efectiva injerencia
ministerial -sea que estaban forma lmente asignados pero no efectiva-
mente ejercidos o que eran absolutamente novedosos -, implicó tam-
bién la necesidad de disponer de dispositivos técnico-burocráticos que
permitieran concretar esta iniciativa. Es decir, una cosa es diseñar una
política o una estrategia, poner en marcha inicialmente un nuevo orga-
nismo o generar una nueva regulacip n y otra muy diferente es asegu-
rar la gestión cotidiana del gobierno político de manera sostenida en
el tiempo. Para la primera actividad, más bien creativa y de diseño, se
necesita poca cantidad de personas preparadas y se puede ejecutar con
una exigua o incluso inexistente estructura orgánica formal. Para la se-
gunda, que implica el despacho y la gestión político-administrativa y
regular del gobierno sobre temas concretos, aquellos asuntos propios de
la esfera de actividad militar, es necesario contar con estructuras orgáni-
cas y funcionales, dispositi vos normativos y procedimentales generales
y complementarios y funcionarios políticos, asesores y empleados con
conocimientos específicos.27
La implementación de esta política dio lugar a la necesidad de des-
plegar mecanismos, procedimientos y dispositivos institucionalizados
de gestión que debieron ser formulados, implementados y sostenidos
- no nos debemos olvid ar - por una entidad gubernamental conforma-
da por estructuras orgánicas débiles, signadas por una cultura organi-
zacional no proclive a intervenir en asuntos militares, integrada por una
27. Por ejemplo: el diseño, la propues ta y la aprobación de una nueva regulación para la
promoción de los oficiales jefes a oficiales superiores de las r:uerzas Armadas, fue elabo-
rada por un núcleo mínimo de dos personas. Sin embargo la puesta en vigencia de esta
nueva regulación mediante la cual el Ministerio de Defensa interverna de manera efectiva
en este proceso, hizo que de un año para el otro comenzaran a pasar por esa dependencia
pa ra su evaluación un promedio de -!00 legajos pertenecientes a los oficiales propuestos,
se debieran preparar informes administrativos para cada uno de ellos, elaborar lo!> envíos
de las propuestas al Poder Ejecutivo para que éste, a su vez, lo remita a la Comisión de
Acuerdos del Senado de la Nación y luego de aprobados por esa instancia, preparar los
decretos para la firma del Presidente.
216
Más vnle pájaro en mnno que cien volando. La i111ple111enlnció11 del co11trol político civil
solire /ns Fuerzas Armndn~
cantidad limitada de funcionarios y asesores políticos con ex periencia
y conocimiento técnico en estos asuntos y constituida por una burocra-
cia de empleados y directivos poco preparados en aspectos sustantivos
para emprender esta tarea.
En este contexto, a poco de iniciar la gestión ministerial, se puso
en marcha un proceso tend iente a readecuar y fortalecer el Ministerio
de Defensa como órgano de conducción política superio r, en cuanto a
sus competencias, estructuras y recursos humanos, de manera tal que
estuviera a tono con una modalidad " 110 delegativa" de la gestión de la
defensa. Esto se llevó adelante bajo dos moda li dades. Por un lado, y en
lo inmediato, mediante el empleo de resortes adm inistra tivos propios
del Ministerio, a través de la creación de dependencias burocráticas "ad
hoc" y de la contratación de personal bajo contratos especia les, a través
de lo cual el Ministerio de Defensa pudo contar en una primera fase con
algunos dispositivos burocráticos mínimos, aunque institucionalmente
endebles, para poder empezar a instrumentar algunas de las iniciativas
mencionadas. Por el otro y de manera complementaria, se d ispuso la
realización de una readecuación orgá nica y funcional de gran enverga-
dura, a los efectos de procurar dotar al Ministe rio de Defensa de una
estructura orgánica-funcional y una planta de personal permanente más
adecuada con relación a la nueva modalidad de gestión. Esta iniciativa
supuso poner en marcha un largo y engorroso proceso de creación y
aprobación de estructuras y plantas de personal que está reglamentado
por la administración central, que se extendió a lo largo de los siguientes
años de gestión y que de hecho, casi cinco afias después de iniciadas,
aún no está concluido definitivamente.
Es decir que el agudo cambio de rumbo en la pauta de la gestión
política de Ja defensa a partir de diciembre de 2005, no pudo ser ade-
cuadamente acompañado -pese a la insistencia y a la fuerte voluntad
puesta de manifiesto por el Ministerio de Defensa para lograrlo- por
el despliegue correspondiente de dispositivos técnico-burocráticos (es-
tructuras, procedimientos y dotación de recursos humanos) que permi-
tieran otorgarle al Ministerio una capacidad de gestión y administración
regular y sustentable. 28
28. Un ejemplo concreto en este sentido son las dos Direcciones Generales que integran
la Secretaría de Estra tegia y Asuntos Militares. Prácticamente se demoró entre dos y tres
años para poder constitui r efectivamente ambos organismos, creados formalmente el 15
de septiembre de 2008 mediante el Decreto 1451/08 y colocarlos en condiciones de cum-
pl imentar mínimamente s us responsabilidades.
217
 ESTEBAN GERMÁN MONTENEGRO
Esta situación, como ya indicáramos, llevó a distintos funcionar¡
ministeriales a considerar la posibilidad de dotar al Ministerio de Defe~~
sa con recursos humanos provenientes de las Fuerzas Armadas, es dec·
oficiales militares en si tuación de retiro convocados como asesores %'
las divers~s instanc.ias ministeriales y de cuadros militares en activida~
para supla· la necesidad de personal capacitado para gestionar los asun-
tos militares. El Ministerio no adoptó una política específica y unívoca al
respecto, observándose a dependencias con dotaciones mayores y otras
con una mú1ima cantidad de ese tipo de personal.
Con respecto a este punto relacionado con la capacidad institucio-
nal de la ~d~inistració.n nacional, es necesario precisar que en general,
en la Re~ub~1c.a :"r.gentma, la misma es una entidad poco adecuada para
acampanar m1ciahvas de reformas estructurales y abarcativas como las
q.ue. se intentó emprender en el Ministerio de Defensa. Este tipo de ini-
ciativa demanda fortalecer y confori;nar nuevas estructuras orgánicas y
funcionales, incorporar dotaciones de personal permanente y generar
recursos humanos especializados en un rubro específico de la adminis-
tración -en este caso la defensa- y todo ello en un período de tiempo
relativamente acotado.
Del conjunto de dispositivos burocráticos necesa rios e indispensa-
bles para implementar el gobierno de la defensa, un rubro clave y que
otorga continuidad en el futuro es el personal especializado. Diseñar
estructuras orgánicas-funcionales, elaborar directivas políticas y desa-
rrollar marcos regulatorio y procedimentales es una tarea relativamen-
te sencilla si se tienen los conocimientos y se sabe el rumbo a tomar.
Sin embargo, capacitar cantidades significativas de recursos humanos
especializados en la gestión de esos dispositivos a los efectos de ejercer
el gobierno político sobre las Fuerzas Armadas, es una tarea altamente
compleja, ardua y lenta. Sea que se trate de empleados y funcionarios de
la burocracia permanente o de asesores y funcionarios políticos, la cues-
tión del conocimiento técnico especializado para este tipo de ámbito de
gestión es centra l y se constituye en un desafío mayúscul o.
Sin embargo, en líneas generales, en el ámbito de la administra-
ción, predomina el concepto de que debe existir un escalafón y una ca-
rrera estandarizada para la totalidad de la misma (a la que pertenece el
Ministerio de Defensa) y esta concepción sólo se quiebra como conse-
cuencia de la existencia de una fuerte decisión política en sentido inver-
so o de la existencia histórica de organismos con dotaciones de personal
218
Mtis un/e pájaro c11 111n110 que c1e11 uolmzdo. La i111ple111e11tnció11 del co11trol polítzco civil
sobre /ns Fuerzas An11ndns
organizados en un escalafón especial29 . Este criterio ha sido central para
la ausencia de desarrollo de una especialización para burócratas civiles
en materia de defensa. Es interesante hacer notar que la gestión minis-
terial iniciada en diciembre de 2005 dio cuenta de esta falencia e intentó
constituir, a partir de 2007, una carrera de especialización en gestión de
Ja defensa en el ámbito de la Escuela de Defensa Nacional y en coordi-
nación con la Universidad acional de Tres de Febrerow. Sin embargo,
como se ha mencionado, este curso de acción que va en contra de las
corrientes tradicionales de organización y funcionamiento de la admi-
nistración central en materia de recursos humanos, no ha tenido los re-
sultados esperados en términos de comenzar a incorporar de manera
regular, personal civil profesionaLizado en temas de defensa y de lograr
crear e institucionalizar un escalafón o carrera civil profesional dedicada
a la defensa. Del mismo modo ni los partidos políticos ni organismos
no gubernamentales, establecieron una política tendiente a subsanar la
marcada ausencia de dirigentes especializados en estas materias.
En líneas generales, se puede señalar que la acción desarrollada
por el Ministerio de Defensa a partir de la gestión que se inició en di-
ciembre de 2005, estuvo dirigida a remontar una situación histórica de
delegación de la conducción de los asuntos de la jurisdicción. Este pro-
ceso se emprendió en un marco signado por la existencia de w1 Ministe-
rio de Defensa que no contaba con recursos proporcionados a esa tarea,
con marcadas falencias en materia de dispositivos técnico-burocráticos
y políticos de gestión y con una notable tradición de desempe11o en-
deble en lo referido al ejercicio efectivo del gobierno en estos asuntos,
que no sólo se remontaba a los años que transcurrieron desde la reins-
29. Por ejemplo a la Aduana, el Servicio Exterior de la Nación, la Administración de Par-
ques Nacionales o las mismas Fuerzas Armadas.
30. La Escuela de Defensa Nacional es una institucil'.m l'ducativa depl•ndiente del t- li-
nisterio de Defensa, que es la única que dicta en la Argentina estudios de postgrado en
Defensa Nacional. Por su parte, la Univer~idad acional de Tres de Febrero es una uni-
versidad pública especializada en cuestiones relativas ,1 lci administrac10n. La intención
fue conformar una "Ca rrera de Especialización en Gestión de l<i Defensa", de un a1io de
duración. La finalidad cm que los egresados dt' t'Slc curso pudieran iniciar una carrera
administrativa en el Ministerio de Defensa, de manera tal de ir construyendo los recur-
sos humanos especializados en estos asuntos. Sin embargo esta mecánica fue seri,1mente
obstruida ya que la ad ministración pública central l'S renuente JI criterio de formar esca-
lafones especializados y fueron mínimas las cantidades de personas que pudieron final-
mente ingresar por falta de vacantes al Ministerio de Defensa luego de haber cursado esta
e::.pecialización, la cual no obstante se ha mante nido. El Ministerio de Defensa sólo pudo
incorporar una limitada cantidad de egresados del curso mencionado y la continuidad
de esta política depende de la asignación anu;il de parhdils para tomar personal y de la
decisión política de incorporarlos.
219
 ESTEBAN GERMÁN MONTENEGRO
talación democrática (1983), sino que era Jústó rica. Recordemos que ello
se pretendió implementar sobre las Fuerzas Armadas, un conjunto de
organismos administrativamente consolidados, con w1a nutrida red de
d ispositivos técnico burocráticos, una tendencia histórica de comporta-
miento funcional autónomo y una alta dosis de resistencia burocrática.
En ese contexto, el esfuerzo ministerial tuvo tres vertientes de ac-
ción simultáneas o que con el paso del tiempo se fueron solapando: a)
ejerció al máximo posible, tanto de manera simbólica como efectiva, el
gobierno sobre las Fuerzas Armadas, más allá de la existencia parcial de
dispositivos políticos y técnico-burocráticos a tal efecto; b) gestó y esta-
bleció dispositivos políticos y témico burocráticos para intentar estable-
cer in stitucionalmente el gobierno efectivo sobre las Fuerzas Armadas; y
c) ejecutó procesos de actualización y modernización de aquellas regula-
ciones y procedimientos ya existentes, para ponerlos a tono con la nueva
moda lidad de conducción civi l. La rvptura con el pasado en materia de
conducción política fue inmediata y d rástica y esa concepción se ejerció
desde el inicio de la gestión hasta el último día de la mjsma.
Conclusiones preliminares con vistas al futuro. Priorización de
agenda y concentración del esfuerzo político y burocrático
La gestión ministeria l que se extendió entre fines de 2005 y fines
de 2010 fu e exitosa en el diseno, establecimie11to y puesta en fu11cio11am iento
inicial del conjunto de iniciativas que pretendieron establecer, de manera
efectiva, la conducción política sobre las Fuerzas Armadas. Es decir, en
la manifestación de una voluntad clara de conducción político-militar,
en la elaboración de directrices políticas que tuvieron la finalid ad de
encuadrar el nuevo estilo de conducción, en la confección de nuevos
marcos regulatorios y normativos, en el diseño de nuevas estructuras
orgáni cas y organismos para implementar el gobierno político sobre los
asuntos castrenses.
Ahora bien, no obstante el incremento de las estructuras burocrá-
ticas así como de la dotación de personal que acompañó a su tiempo
el proceso de expansión del gobierno político, el Ministerio de Defensa
conti nuó acarreando -pese a la voluntad y las acciones de la conduc-
ción ministerial- agudas deficiencias en sus dispositivos de gestión, los
que no p udieron ser desarrollados plenamente a lo largo de esos ar1os.
Esta desproporción entre los temas a gestionar y la capacidad institucional de
gestión ministerial que se pudo logra1~ difirnlta seriamente In posibilidad de
220
Más vale pájaro en 111a110 que cien volando. La i111ple111e11tació11 del co11trol político civil
sobre las Fuerzas Armadas
darle continuidad y sostenimiento de gestión cotidiano a u11 despliegue del go-
bierno político de esta magnitud.
La plataforma desde la que se partió, es decir el Ministerio de
Defensa, era un organismo débil que estaba afectado por un conjunto
de falencias estructurales históricas. Por su parte, la admilústración en
general adolece de serias deficiencias para poder emprender procesos
de desarrollo y fortalecim iento institucional, tendientes a reparar las fa-
lencias estructurales como las señaladas precedentemente y, por lo tan-
to, acompañar y apuntalar procesos de reestructuración profundos. Es
necesario destacar también, la escasez de cuadros políticos con conoci-
mientos especializados disponibles para acompaña r y supervisar el de-
sarrollo de las actividades que implicó esta modalidad de gestión. Estas
limitaciones se agudizaron vis a vis la capacidad histórica de autogestión
de las instituciones castrenses y la persistente capacidad de resistencia
burocrática. Allí hay un ámbito de asimetrías crítico, en materia de ca-
pacidades institucionales entre la administración política-civil q ue debe
d irigir y las fuerzas militares que son objeto de esa dirección, que d ifí-
cilmente pueda ser zanjado en el corto plazo, salvo la existencia de una
vol untad política explícita qu e en esta temá tica no se ha manifestado.
El conjunto de estas circunstancias, algunas propias del Mi11isterio, otras
de la administración pública y las Fuerzas Ar111ndns y otras de In clase política,
contribuye a limitar seriamente la posibilidad de soste11er en el tiempo y de
manera efectiva el gobierno político sobre las Fuerzas Armadas, en especial si
el intento procura abarcar de una vez 1111n cantidad numerosas de esferas de
actuación militar.
En esta experiencia de gobierno no se practicó una priorización
tend iente a seleccionar un conjunto de asuntos sustantivos sobre los
cua les se podría haber avanzado quizás con mayor profundidad; es de-
cir, no se ponderó la asimetría ser1alada anteriormente. Existió una po-
lítica expresa de avanzar sobre Ja mayor ca ntidad de temas de gestión
militar, mostrando una administración activa y se ponderó políticamen-
te como positivo este estilo de conducción. El ejercicio del gobierno de
la defensa en el formato iniciado por la gestión ministerial a fines de
2005, se mantuvo en base a un intenso activismo y compromiso personal
protagonizado por la Ministra de Defensa en persona. Por cierto, la au-
sencia de un "colchón" de dispositivos políticos y técnico-burocráticos
lo suficientemente denso, en especial de una numerosa burocracia civil
especializada y de cuadros técnico-políticos de segunda línea, que per-
mitiera sostener en el tiempo esa intervención sobre una cantidad tan
221
 ESTEBAN GERMÁN MONTENEGRO Más vale pájaro en mano que cien volando. La implementación del control político civil
sobre las Fuerzas Armadas
extensa de asuntos, le resta autonomía de cara al futuro a esta modali- mación de cuadros políticos con conocimientos especializados en condi-
dad de conducción. ciones de asumir un rol clave -el rol político- en la instrumentación de
estas iniciativas. Sólo de esa manera es factib le pensar en la posibilidad
Registrar y ponderar adecuadamente este clivaje entre capacida-
de construir una verdadera capacidad gubernamen tal que permita im-
des institucionales político-civiles y militares, es un aspecto central a
plementar el gobierno político y civil de la defensa, quebrar la tradición
los efectos de implementar y consolidar el gobierno político sobre las
de debilidad que ésta arrastra y asegurar su persistencia y viabilidad en
Fuerzas Armadas. Dadas las condiciones vigentes, cualquier intento que el futuro.
apunte a implementar o continuar el gobierno sobre el sector castrense
debería considerar adecuadamente tanto el alcance de su capacidad ins-
titucional real, así como evaluar además críticamente la posibilidad para APÉNDICE
poder construir, tanto en lo inmed iato como para el largo plazo, capa-
cidad de gestión, básicamente: estructuras orgánicas-funcionales, pro- Estructura orgánica ministerial 2004. Decreto PEN Nº 357102.
cedimientos de gestión y recursos humanos especializados de carácter
técnico -burocracia civil de la defensa- y políticos. En las condiciones Unidad d•
Auditor¡¡ Ministro de Defensa
mencionadas, avanzar de manera abarcativa y expansiva sobre la di- Interna Opto. de Prensa
y Difusión
mensión profesional-militar, derivará probablemente en una reversión
del gobierno político que antes o después se materializará.
Secretaría de Asuntos Secretaria de
En este sentido y dado que este tipo de deficiencias difícilmen- Militares Planeamiento
te pueden ser remontadas en poco tiempo -salvo situaciones políticas
excepcionales que no parece que se vayan a dar en el ámbito de Ja de- Substcretaria d! Asuntos Tialkos Miliuru
S.Uetari• de
fensa-, estimo conveniente la necesidad de seleccionar y priorizar un FC>rt3lec.imtento
Institucional de las FFAA
Constjo Soprtm0 de tu
conjunto limitado de esferas de actuación "profesional-militar" sustan- fFAA

tivas, sobre las cuales concentrar el esfuerzo de los limitados recursos Oitewon Gtnt~ dt Aluntos

burocráticos y políticos disponibles, para efectivizar el gobierno de la JundKos

defensa y dejar bajo una supervisión más ligera el resto de los ámbitos Difttdóo Gtntrat Dlrt«IÓllGfntr>l dt
d<PlonHy PbnlflQdón Tecnoloetea
castrenses. Esto permitiría avanzar en lo inmediato y en profundidad eon..¡o d• Gu•m Proerim¡¡s t lndU5tNI
ptf'l'mne:ntep¡11Jtfny
en los segmentos seleccionados, materializar de manera efectiva la con- 000.IH dt iiJffAA

ducción política civi l y construir una capacidad de gestión que permita Dlrt<aón Gtllff>I d<
Tribun¡I Superior dt Kooor Prnupue:sto ClltfA
sostener en el futuro la gestión burocrática y política. Paralelamente ha- ct.i..rrAA
Dlfecdón Gtntfil clt Rtcur\O\
bría que comenzar definitivamente a desarrollar capacidades de gestión, Hu~nos v Or¡Jnlndón

que permitan en un horizonte de mediano plazo contar con dispositivos Tribunol dt Hooo< P'<1 ltÍH
yOfioolo1 d• i.s rrAA
técnico-burocráticos y políticos lo suficientemente sólidos como para
consolidar y evenh1almente ampliar el gobierno político.
La cuestión de Jos recursos humanos en especial es clave en este
tipo de desafío y allí la debilidad es notable, tanto en el plano políti- ....... Gtnont d• ...
ffAA
co como técnico-burocrático. Esto constituye la falencia estructural más
grave a la hora de pensa r en el gobierno sobre las Fuerzas Armadas. El ~lnistración
lnst~uto Geogr>fi<o Milibr
Estado debe asegurar Ja posibilidad de generar estas capacidades hu- Descentraliiada
- Instituto Ayuda Financiera para
pagos de Retiros y Pensionei
manas especializadas y de proyectarlas profesionalmente dentro de una
carrera burocrática estatal y la dirigencia política debe asegurar la for-

222 223
 ESTEBAN GERMÁN MONTENEGRO Más vale pájaro t'll 1m1110 que cie11 110/a11do. Ln i111ple111e11/acio11 del co11trol político civil
sobrr la~ F11cr:as A r111adas

(MINISTRO DE DEFENSA]

1 1 1 1
1

JEFE DE GABINETE DE
ASESORES
1
UNIDAD DE
AUDITORIA INTERNA
) 1 1
CORO. DE CEREMONIAL

1 [ O. DE COMUNICACIÓN
SOCIAL
1
O.N. DE
INTELIGENCIA
__ ,..,_
ESTRATtGICA

~
1 1 1

SECRETARIA DE ASUNTOS SECRETARIA DE ESTRATEGIA

Y ASUNTOS MILITARES SECRETARIA DE SUBSECRETARIA DE
INTERNAOONALES DE LA PLANEAMIENTO COORDINACIÓN
DEFENSA 1

1 1
1 1 1 1 1 1

W.oE D. N. DERECHOS SS. DE

PLANEAMIENTO HUMANOS Y FORMACIÓN SS DE PLANIFICACIÓN SS DE D. G. O. G. DE RRHH Y D. G.
D. G. DE CONTRALOR DE ESTRATtGICO Y DERECHO LOGISTICAY INVESTIGACIÓN ASUNTOS ADMINISTRACIÓN ADMINISTRACIÓN
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