SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0967/2021-S2

Sucre, 29 de diciembre de 2021

SALA SEGUNDA
Magistrada Relatora: MSc. Brigida Celia Vargas Barañado
Acción popular

Expediente: 35025-2020-71-AP
35717-2020-72-AP (acumulado)

Departamentos: La Paz
Cochabamba

En revisión las Resoluciones 105/2020 de 19 de agosto, cursante de fs. 312 a

317 vta., (expediente 35025-2020-71-AP); y, AP-0001/2020 de 2 de septiembre,
cursante de fs. 58 a 61 vta., (expediente 35717-2020-72-AP); pronunciadas
dentro de la acción popular interpuesta por Ricardo Elías Rodríguez
Beizaga, Lidia Patty Mullisaca, exdiputada de la Asamblea Legislativa
Plurinacional y Héctor Arce Rodríguez, Presidente de la Asociación de
Municipios de Cochabamba (AMDECO) contra Jeanine Añez Chávez,
expresidenta; Yerko Martín Núñez Negrette y Víctor Hugo Cárdenas
Conde, exministros de la Presidencia y de Educación, Deportes y
Culturas respectivamente, todos del Estado Plurinacional de Bolivia.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

Expediente: 35025-2020-71-AP

I.1. Contenido de la demanda (primera acción popular)

Por memorial presentado el 3 de agosto de 2020, cursante de fs. 56 a 62, el

accionante (Ricardo Elías Rodríguez Beizaga) manifestó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 2 de agosto de 2020, el Ministerio de la Presidencia del Estado Plurinacional de

Bolivia, mediante conferencia de prensa anunció a toda la población la clausura de
la gestión educativa 2020, cuyo pronunciamiento entraría en vigencia el 3 de ese
mes y año, siendo ratificada a través de la Resolución Ministerial (RM) 0050/2020

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de 31 de julio; determinación que no solo es atentatoria al derecho a la educación
de los niños y adolescentes que cursan el nivel inicial, primario, secundario y de
convenio, sino que también afectó directamente el derecho al trabajo de todos los
maestros; además, de manera alarmante contradijo y desconoció el Decreto
Supremo (DS) 4260 de 6 de junio del referido año, que norma la
complementariedad de las modalidades de atención presencial, a distancia, virtual
y semipresencial en los subsistemas de educación regular alternativa y superior del
sistema de educación plurinacional, cuyo objeto era respaldar y promover el
derecho a la educación; decisión que pretendió conformar a los estudiantes solo
con que no existirían los medios a efectos de continuar con la educación.

Finalmente, de acuerdo a la SCP 0511/2018-S4 de 12 de septiembre, un derecho

difuso en esencia es transindividual e indivisible, que necesita de una solución
unitaria y uniforme que no busca resarcimiento, y en el caso de la educación
encuentra su protección reforzada en el Código Niña, Niño y Adolecente, la
Resolución 1/2020 de 10 de abril, sobre la Pandemia y Derechos Humanos en las
Américas y la Ley de la Educación “Avelino Siñani - Elizardo Pérez” -Ley 070 de
20 de diciembre de 2010-, correspondiendo al Estado garantizar y promover el
derecho a la educación e implementar las condiciones y los mecanismos
necesarios para que se conserve y ejerza este derecho fundamental.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunció la lesión de los derechos a la educación y al trabajo, citando al efecto

los arts. 17 de la Constitución Política del Estado (CPE); y, 26 de la Declaración
Universal de los Derechos Humanos (DUDH).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela, disponiéndose “…el restablecimiento del mismo, y

ordenando se ANULE TODO ACTO U OMISION TENDIENTE Y QUE VULNERE EL
DERECHO A LA EDUCACION (…) debiendo implementar como hasta ahora lo
hicieron los mecanismos y medios necesarios a efectos de que se pueda ejercer
el derecho fundamental a la educación…” (sic).

I.2. Contenido de la demanda (segunda acción popular)

Por memorial presentado el 10 de agosto de 2020, cursante de fs. 76 a 81, la

accionante (Lidia Patty Mullisaca) expresó que:

I.2.1. Hechos que motivan la acción

El 31 de enero de 2020, el exministro de Educación, Deportes y Culturas, sin

fundamento ni asidero legal, vulneró la ley que le otorga de manera categórica el
mandato de garantizar el derecho a la educación y los servicios públicos de los
ciudadanos; sin embargo, emitió la RM 0050/2020, que en su art. 1, resuelve
“…(CLAUSURA). Disponer la clausura de la Gestión Educativa y Escolar -
2
2020 del Subsistema de Educación Regular, en todo el territorio
nacional y la promoción de los estudiantes al curso inmediato superior”
(sic), cuya disposición causó alarma social a nivel nacional; debido a que, suprime
derechos colectivos de las niñas, niños y adolescentes, y transgredió los arts. 17 y
77.I de la CPE; y, 8.I y 115 del Código Niña, Niño y Adolecentes (CNNA).

El derecho a la educación, se encuentra reconocido por instrumentos

internacionales en materia de derechos humanos, cuyo concepto es extenso, y
siendo función social del Estado garantizarla para todos los bolivianos en condición
de igualdad y sin discriminación, como un derecho individual y exigible, inherente
a la persona; empero, fue menoscabada por dicha Resolución Ministerial.

I.2.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunció la lesión del derecho a la educación, citando al efecto los arts. 17 y

77 de la CPE; 26.1 de la DUDH; XII de la Declaración Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre (DADDH); y, 29.1 de la Convención sobre los
Derechos del Niño.

I.2.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela, ordenando: a) La restitución del derecho a la

educación en la gestión “2019” en los niveles primario y secundario; b) Que el
Ministerio de Educación sostenga, garantice y gestione la educación en la gestión
2020; y, c) La abrogación de la RM 0050/2020.

I.3. Trámite procesal de la acción por la Sala Constitucional

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz,

mediante Auto de 17 de agosto de 2020, cursante de fs. 82 a 83, tomando en
cuenta que se encontraban radicadas dos acciones populares donde concurrió un
mismo acto que restringe o amenaza restringir derechos fundamentales o
garantías constitucionales -RM 0050/2020- que formalizó la clausura del año
escolar en el Estado Plurinacional de Bolivia, y donde se alega la misma lesión
del derecho a la educación invocado; causas que se hallan pendientes de
resolución dispuso “…La Acumulación de la Acción Popular presentada por Lidia
Patty Mullisaca contra Ministerio de Educación, Deportes y Culturas a la Acción
Popular presentada por Ricardo Elías Rodríguez Beizaga contra el Ministerio de la
Presidencia y Ministerio de Educación, por orden de prelación” (sic).

I.4. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 19 de agosto de 2020, según consta en

el acta, cursante de fs. 292 a 311 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.4.1. Ratificación y ampliación de la acción

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Ricardo Elías Rodríguez Beizaga, mediante su abogado, ratificó in extenso el
contenido de su memorial de acción popular y ampliándolo señaló que: 1) Según
el Ministro de la Presidencia, una de las razones para suspender la gestión
educativa 2020, era que no se tiene acceso a lugares alejados donde llegue la
educación y que no habría tiempo para revisar ese derecho; debido a que, deben
dedicarse a la salud; empero, con base al preámbulo del Protocolo del Salvador,
ratificado por el Estado boliviano, no se puede justificar la vulneración de un
derecho en aras de la realización de otros; así, su art. 5 refiere que los Estados
partes solo podrán establecer restricciones y limitaciones al goce y ejercicio de los
derechos establecidos en el Protocolo y mediante leyes promulgadas, con el objeto
de preservar dentro de una sociedad democrática en la medida que no contradiga
al propósito y razón de los mismos, aspecto no cumplido en el caso; asimismo, el
art. 13 del mismo refiere que el derecho a la educación deberá proyectarse hacia
el desarrollo de la personalidad humana en el sentido de dignidad y fortalecer el
respeto por los derechos humanos; siendo que, la aplicación de dicho Protocolo
con base en el principio del pacta sund servanda vincula al Estado boliviano a su
aplicación, por ende se debería dar cabal cumplimiento; y, 2) Cuando se habla del
derecho a la educación, no solo se refiere de un derecho fundamental al interior
del Estado, sino de un derecho humano de protección reforzada debido al marco
normativo internacional que lo protegen.

I.4.2. Informe de los demandados

Víctor Hugo Cárdenas Conde, exministro de Educación, Deportes y Culturas, a

través de sus representantes -Arturo Benedicto Rodríguez Tapia y Mario Elmer
Laura Picavia-, mediante informe de 19 de agosto de 2020, cursante de fs. 107 a
113 vta. y en audiencia por medio de su abogado, manifestó que: i) Al ser un ente
rector la entidad a la que representa, el 2 de igual mes y año, dio a conocer a todo
el pueblo boliviano la clausura del año escolar basado en criterios y principios
superiores como la vida y la salud pública mediante RM 0050/2020; debido a que,
es de conocimiento público y hasta mundial la situación por el mal que se está
atravesando, habiéndose dispuesto emergencia sanitaria por el COVID-19, mismo
que coloca en riesgo inminente a perder la vida y la salud pública de todos los
bolivianos, enfermedad que cada día se va incrementando, cuya decisión fue
tomada a fin de resguardar los indicados derechos de los niños, adolescentes y
jóvenes como también lo hicieron otros países, así lo estableció la Organización de
las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), entidad
que informó que en el mundo 185 países suspendieron las clases de manera
indefinida, otros de forma parcial con más de 1500 millones de alumnos afectados y
la cifra haciende a un 90% de la población estudiantil que estaban cursando la
gestión; ii) La RM 0050/2020, tiene sustento en los arts. 60.II, 77.I y 81 de la
CPE; 5, 9 y 11 de la Ley de la Educación “Avelino Siñani - Elizardo Pérez”, 115.I
del CNNA; 104 del DS 28894 de 7 de febrero de 2009, modificado por el DS 4257
de 4 de junio de 2020 y DS 4199 de 21 de marzo de 2020; el cual, declaró
cuarentena total en todo el territorio nacional, cuyo art. 2.I. inc. c) establece la
suspensión temporal de clases presenciales en todos los niveles educativos hasta
el 31 de mayo del precitado año, así como se consideró el Informe Técnico
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0053/2020 de 17 de julio, evacuado por el Viceministro de Educación Regional;
puesto que, el simple hecho de asistir a clases de manera presencial estarían
latentes al contagio masivo y por ende la pérdida irreparable de vidas humanas;
por lo cual, era necesaria la clausura del año escolar; iii) La institución a la que
representaba, trabajaba en una reglamentación referente a la implementación de
cursos de nivelación, aquellos bachilleres que deben ingresar a una educación
superior; además, de normativas que vayan a facilitar el reforzamiento del
estudiante para enfrentar el curso superior de la gestión 2021, tanto en niveles
primarios como en secundarios; iv) Respecto a la protección del derecho a la
educación a través de la acción popular, el art. 135 de la Norma Suprema, señaló
que tiene por objeto garantizar los derechos e intereses colectivos, relacionados
con el patrimonio, espacio, seguridad, salubridad pública y medio ambiente,
misma que no alcanza a derechos individuales como lo es la educación; para lo
cual, debería presentarse una acción de amparo constitucional; puesto que, solo
los derechos difusos e intereses colectivos son objeto de la presente acción
tutelar, siendo procedente contra reglamentos, normas administrativas y
resoluciones de carácter general; por lo que, no se cometió ningún acto ilegal,
indebido ni tampoco se restringió o vulneró ningún derecho fundamental del
recurrente como pretende hacer creer a sus autoridades el presente acto ilegal de
la acción popular. Por lo que, la tutela debe ser denegada; habida cuenta que
existen otros medios o recursos legales para su protección; y, v) El accionante no
señaló ni explicó cómo su persona vulneró el derecho a la educación, ni identificó
de manera clara, cuál es la amenaza con la promulgación de dicha Resolución,
pese a que, de acuerdo a sus informes técnicos de respaldo, decidió en apego al
derecho máximo como es la vida y la salud pública de los estudiantes.

Yerko Martín Núñez Negrette, exministro de la Presidencia, a través de sus

representantes en audiencia de garantías pidió que con carácter previo a su
intervención los miembros de la Sala Constitucional Primea del Tribunal
Departamental de Justicia de La Paz puedan excusarse; debido a que, el
Presidente del mismo hubiera tenido como tutor de su tesis a “Arce Zaconeta”, lo
cual no garantizaría un fallo imparcial. Al Respecto, el Presidente de dicha Sala,
señaló que es posible postularse la recusación en materia constitucional;
empero, tanto la recusación como la excusa con presupuestos procesales
promovidos antes de instalarse la audiencia; por otro lado, “…yo podría exponer
acá mi curriculum vitae, pero ninguno de esos presupuestos se introducen o
subsumen en los criterios que el legislador por un lado Constituyente y por otro
lado derivado en razón al Código Procesal Constitucional que, es un documento
que además dirigí en su redacción, establecen para la presente situación
distinguido doctor, en consecuencia, ni siquiera debía haber dado la explicación
de los presupuestos procesales, pero yo atento a sus solicitudes y amén de que
no se considere que la Sala Constitucional actúa con algún tipo de como usted lo
ha denominado parcialidad, explica cuál es el ordo procesal de la presente causa,
en consecuencia, la Sala por unanimidad rechaza su solicitud, por primero
improponible segundo por impertinente y le ruega a los señores representantes
del Ministerio de la Presidencia tengan la gentileza de ingresar en autos
conforme a procedimiento…” (sic).
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Continuando en materia, expresó que: a) La legitimación pasiva, conforme lo
señalaron las SSCC 1018/2011-R de 6 de junio y 0325/2011-R de 1 de abril, al no
haber sido demandada Jeanine Añez Chávez en la presente acción tutelar, sino de
manera ultra petita este Tribunal lo pidió que realice informe de un acto que esta no
emitió y sobre el cual no tiene competencia; puesto que, la RM 0050/2020, fue
expedida por el exministro de Educación, Deportes y Cultura, y respecto de su
persona, únicamente hizo el anuncio de la clausura, no elaboró la misma,
enmarcando sus atribuciones al art. 22 del DS 29894 de 7 de febrero de 2009, en
las cuales, no se halla la facultad de clausurar el año escolar, no teniendo
legitimación pasiva para ser demandado; y, b) La pretensión del accionante de que
se anule todo acto u omisión tendiente a vulnerar el derecho a la educación en
cumplimiento de la normativa señalada en su acción tutelar, debe ser realizada en
otros medios de defensa como la acción de inconstitucionalidad; no pudiendo ser
tutelada vía la acción popular, en el marco de lo previsto por la SCP 0240/2015-S1
de 26 de febrero, correspondiendo se deniegue la tutela solicitada.

Jeanine Añez Chávez, expresidenta del Estado Plurinacional de Bolivia, no

remitió informe escrito ni asistió a la audiencia de garantías, pese a su
notificación cursante a fs. 88.

I.4.3. Intervención de la Defensoría del Pueblo

Nadia Alejandra Cruz Tarifa, Defensora del Pueblo a.i. del Estado Plurinacional de
Bolivia, mediante memorial de 19 de agosto de 2020, cursante de fs. 267 a 274 vta.,
y en audiencia manifestó que: 1) Mediante Instructivo IT/DM 0014/2020 de 12
de marzo, el Ministerio de Educación suspendió las actividades educativas en
todos los sistemas de educación, tanto en el ámbito público, privado y de
convenio, sin asumir una decisión certera del futuro de la educación, siendo
ratificada mediante DS 4229 de 29 de abril de 2020, sin mayor certidumbre y
previsión fue reiterada por los Decretos Supremos (DDSS) 4245 de 28 de mayo
del mismo año y 4276 de 26 de junio del referido año; en ese lapso, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) adoptó la Resolución 1/2020
de 10 de abril, recomendando respecto de la educación a los Estados miembros
-entre ellos Bolivia-, dispongan mecanismos que permitan a las niñas, niños y
adolescentes, seguir con el acceso a la educación y con estímulos que su edad y
nivel de desarrollo requiera, y que se usen los medios de comunicación para
garantizar el acceso a la educación a todos sin ningún tipo de discriminación ni
exclusiones a objeto que puedan acceder a la educación en línea, mediante
sistemas de apoyo, estrategias de comunicación y contenidos accesibles, en
dicha consonancia, la institución que representa el 27 de abril de 2020, convocó
públicamente a que las autoridades de gobierno encaren a la brevedad el
proceso de retorno a la actividad educativa con la participación plena de los
docentes, padres y madres de familia, y estudiantes conforme a la Ley 070, así
como, se considere los mecanismos y estrategias de diversificación y medios
educativos a distancia; y, 2) Se vulneró el derecho a la educación por parte del
nivel central del Estado generando incertidumbre sobre las acciones conducentes
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a lograr cumplir con la primera responsabilidad cual es la educación, además se
lesionaron los principios de “realidad” y verdad material; puesto que, pretendió
introducir en plena crisis sanitaria cambios trascendentales en el ámbito de la
educación, en términos de liberalización y descentralización que además no son
acompañadas de recursos económicos en detrimento y afectación del ejercicio
del derecho a la educación, menos se dan cuenta de la concretización de
medidas para garantizar la equidad digital de maestros así como de estudiantes
para el ejercicio del citado derecho, solicitando se conceda la tutela,
procediéndose con la anulación de la RM 0050/2020.

I.4.4. Intervención de los terceros interesados

Janneth Alarcón Rinaldo, en representación de los padres de familia del Colegio “La
Salle”, mediante memorial de 18 de agosto de 2020, cursante a fs. 177 y vta.,
manifestó que, ante la temeraria pretensión de los accionantes de querer anular la
RM 0050/2020, se puede tener consecuencias funestas para nuestros hijos,
colocándoles en grave riesgo a su salud y vida, de todos los estudiantes del Estado
Plurinacional de Bolivia.

Ernesto Job Suárez Arevalo, Presidente de la Asociación Nacional de Padres de

Familia de Colegios Privados de Bolivia, y representantes de colegios privados Jagna
Jiglioly Ríos Ríos, de Santa Cruz; Milo Daniel Condori Llanos, de Oruro; Paola Ivanna
Moscoso Durán, de Sucre; y, Jhanneth Alarcón Rinaldo, Miguel Ángel Hinojosa
Chávez, Anai Pamela Alarcón Villarroel, Delmar Gutiérrez Castillo, y Juan José Ticona
Mamani, de colegios de distintos departamentos, a través de memorial de 18 de
agosto de 2020, cursante a fs. 188 y vta., y en audiencia, expresaron que: i) La
amenaza de la clausura del año escolar, es una pretensión en virtud a una
advertencia a un riesgo que podría ocasionar a la RM 0050/2020, pero este hecho
ya se materializó; por lo que, dicha amenaza ya no existe “…en cualquier caso
hubiera activado la pretensión de la restricción de algún tipo de derecho o la
supresión no así en la vertiente de amenaza…” (sic); ii) Realizaron un
pronunciamiento especifico expresando su preocupación por la decisión extrema del
Gobierno Central de concluir el año escolar; lo cual, si bien es vulneratoria al
derecho a la educación, debe prevalecer el derecho al acceso a la igualdad; puesto
que, se devela la enorme dificultad y debilidad que tiene el Estado en responder a la
educación virtual, cuyo modelo no era factible y que no fue ni siquiera planteado al
sistema público, siendo imposible cumplir y garantizar los arts. 82 y 87 de la CPE,
sobre la garantía en condiciones de plena igualdad en razón del acceso a dicho
derecho, y no existe en absoluto regulación respecto de las condiciones al sistema
privado; iii) La educación es un derecho fundamental, pero sobre este se
encuentra la vida, establecido en el art. 15 de la CPE; es decir, no podemos
tener educación si antes no tenemos vida, y por seguridad de sus hijos, hay una
enorme preocupación de parte de los padres de familia, pues no tienen la
accesibilidad en estos cursos, rechazando esta acción de defensa; y, iv) La
acción popular tienen efectos concesionarios de tutela; empero, contra la
cuestionada decisión Ministerial, era procedente la de inconstitucionalidad ante

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las autoridades pertinentes; por lo que, mal podría este Tribunal dar cabida a
semejante pretensión, impetrando se deniegue la tutela solicitada.

Andrés Huayta, ejecutivo nacional de los maestros rurales de Bolivia, en audiencia

manifestó que: a) Se encuentra preocupado al igual que la instancia a la que
representa por la emisión de la RM 0050/2020, que clausura la gestión 2020, de
manera anticipada; puesto que, conculca los derechos humanos de nuestros
estudiantes y el derecho a la educación, contrarios a los arts. 16, 17.I y II, 82.I y II
de la CPE, además de contradecir la RM 001/2020 y el DS 4260 que regulan las
clases virtuales, tomando en cuenta las provincias del sector rural por las cordilleras
de las montañas de los valles altiplánicos, como también de las riveras del trópico
en las 36 naciones, comunidades en lugares fronterizos y en zonas de difícil acceso,
se presentó una propuesta al Ministerio de Educación; en sentido que, todos tienen
derecho a la educación, sin discriminación ni restricción; y, b) El art. 3 de la DUDH,
prescribe los derechos a la vida, a la libertad y seguridad, y el art. 16 de la CPE, el
de educación en todos los niveles de manera universal productiva y gratuita,
integral e intercultural; empero, de la propuesta que se hizo, y cuyo diagnóstico
realizado, el 30% de la población boliviana no tiene acceso a energía eléctrica,
siendo el departamento de Beni el más afectado, además, que cerca del 45% de los
habitantes no tiene señal de internet, o con serios problemas de cobertura en las
provincias de los nueve departamentos, y similar situación ocurre con la señal de
televisión, así como de radio; por lo que, la modalidad de teletrabajo o a distancia
semipresencial no era factible, sino hasta que el Gobierno Nacional solucione la
problemática socioeconómica de las diferentes provincias; por todo lo expuesto,
rechazó la RM 0050/2020, misma que conculca el derecho a la educación de los
cerca de tres millones de estudiantes.

Marco Ortega, en representación de los maestros urbanos de Bolivia, estuvo en

la audiencia de garantías; sin embargo, sufrió un desperfecto técnico; por lo que,
no expresó argumento alguno. Así como, Israel Adrián Quino Romero, pese a
presentar memorial de 18 de agosto de 2020, cursante a fs. 189, de
apersonamiento al proceso en calidad de amicus curiae y concurrir a la audiencia
de garantías, no hizo uso de la palabra.

Asociación Nacional de Padres de Familia de Colegios Fiscales, no asistió a la

audiencia de garantías ni presentó escrito alguno pese a su notificación cursante a
fs. 92 y 94.

I.4.5. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz,

por Resolución 105/2020 de 19 de agosto, cursante de fs. 312 a 317 vta.,
concedió la tutela solicitada, ordenando se deja sin efecto la RM 0050/2020,
instruyendo “…al nivel central del Estado a través el Ministerio de Educación en
un plazo no mayor a diez (10) días hábiles a partir de la notificación con esta
Resolución, que a efectos del Código Procesal Constitucional se realiza por la
lectura de la presente en esta audiencia, provea una política pública
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integral para garantizar por todos los medios el derecho a la educación de los
ciudadanos en edad escolar, para tal efecto, el nivel central del Estado deberá
realizar este trabajo con todos los actores de la educación nacional, colegios
privados, magisterio urbano, magisterio rural, padres de familia públicos y
privados, debiendo todos los actores asumir su responsabilidad y no evadirla
bajo ninguna circunstancia” (sic); con base en los siguientes fundamentos: 1) Se
considera a la educación un derecho en su genética difusa; si bien, no se puede
identificar con precisión quienes son los afectados, existe un grupo
aproximadamente identificable, no homogéneo porque estamos hablando de
niñas, niños y adolescentes y jóvenes, en razón de estadios educativos a quienes
en apariencia, en razón a un acto emitido por la administración pública se les
hubiera lesionado arbitrariamente dicho derecho; 2) El Estado se encuentra en
emergencia resultante de la pandemia por el COVID-19, que obliga a los
ejecutivos en el mundo a tomar decisiones activas respecto a determinadas
situaciones de derecho; empero, en la clausura del año existe cuando menos a
dos dispositivos normativos que fueron soslayados por el Estado; pese a que, el
mismo está obligado por la Constitución Política del Estado y el sistema
internacional a garantizar el ejercicio del derecho a la educación, constituyendo
política prioritaria; lamentablemente, con la RM 0050/2020, dicho cometido es
aparentemente intrascendente, bajo el pretexto de que no existirían otras vías;
y, 3) Todos los derechos pueden ser razonablemente limitados, la Norma
Suprema sostiene que todos los derechos pueden ser limitados por las normas
que restringen su ejercicio; sin embargo, la única forma posible de hacerlo es a
través de una ley, misma que deberá ser debatida en un escenario y puesta en
otro órgano; por lo que, “…extraña que una restricción de esta magnitud no
haya sido siquiera promovida por una norma reglamentaria de genética ejecutiva
como un Decreto Supremo, sino por una Resolución (…) el desarrollo de la
gestión escolar deviene de un mandato constitucional y que lo que hace el
Ministerio de Educación es efectivizar ese mandato, las restricción absoluta a ese
mandato, no puede ser realizado por un mero acto administrativo” (sic).

En vía de complementación y enmienda, Mario Elmer Laura Picavia, representante

del Ministerio de Educación, Deportes y Culturas solicitó se explique y aclare los
siguientes puntos: i) “…Cuál la norma, la disposición legal que le permite dejar sin
efecto una Resolución Ministerial…” (sic); siendo que, solo el Tribunal
Constitucional Plurinacional en la vía de la acción de inconstitucionalidad está
facultado para ello; ii) Asimismo, sobre el término que se da de los diez días al
nivel central para determinar políticas públicas, ese extremo no consulta la
realidad nacional; toda vez que, en el contexto de la prohibición de reuniones,
mas contando con la intransigencia del magisterio, de la federaciones así
como de las confederaciones, es de imposible cumplimiento la decisión que se
asumió, además, que personal de los Viceministerios se encuentran con
COVID-19, tornando imposible su cumplimiento, considerando que las
políticas públicas no deben obedecer a un plazo ni a una determinación
vertical, sino sujetarse a una serie de mesas de reuniones y de trabajo, y
esperar que pasen los problemas de la pandemia, más aun tratándose de un
gobierno que esta meses en ejercicio, que al ser transitorio no se le podía
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pedir la elaboración de políticas públicas; y, iii) Finalmente, se pidió
congruencia en la decisión; puesto que, se solicitó el retorno a clases
presenciales; sobre lo cual, no se tiene pronunciamiento, sin que nadie pida la
nulidad de la Resolución cuestionada, resultando en un fallo extra petita y
ultra petita, dado que, si se quiere disponer que el Órgano Ejecutivo aplique
políticas públicas, que sea pasada la pandemia; ya que, no se puede arriesgar
la salud de profesores ni de dirigentes.

Frente a dicha petición, la aludida Sala Constitucional, mediante Auto de la

misma fecha, dispuso que sobre los tres puntos pedidos: a) La RM 0050/2020
debe ser considerado un acto administrativo, y la Norma Suprema le concedió a
la acción popular la posibilidad de recaer sobre actos u omisiones; en
consecuencia, es materia natural de la acción popular; b) La decisión en cuanto
al plazo de diez días, tiene sustento incontrastable en el ejercicio de un derecho,
mismo que no puede ser objeto de suspensión que no sea por una razón
legalmente admitida, debiendo realizar la elaboración de dicha política de forma
compartida y bajo responsabilidad de cada uno de los actores; y, c) Finalmente,
se pidió la restitución del derecho a la educación en la gestión 2020, primaria y
secundaria, y que el Ministerio de Educación sostenga, garantice y gestione la
educación, y finalmente la abrogación de la RM 0050/2020, por ser supresora a
los derechos colectivos, y habiéndose dejado sin efecto dicha determinación, no
existió la incongruencia denunciada.

Expediente 35717-2020-72-AP

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 19 de agosto de 2020, cursante de fs. 12 a 26, el

accionante manifestó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Fue declarada cuarentena en todo el territorio nacional como emergencia

nacional por el brote del COVID-19, mediante DS 4179 de 12 de marzo de 2020;
días después, la entonces Presidenta del Estado Plurinacional de Bolivia, expresó
públicamente “‘Se ha decidido la suspensión temporal de clases en todo el
país y todos los niveles a partir de hoy hasta el 31 de marzo. Hemos
determinado suspender todos los vuelos desde y hacia Europa’” (sic), cuya
vigencia de la cuarentena se dispuso por DS 4196 de 17 de ese mes y año,
desde el 20 al 31 de marzo de 2020, ampliándose la misma a través del DS 4200
de 25 de marzo de 2020, hasta el 15 de abril del referido año, y luego hasta el
30 de abril de igual año por medio del DS 4214 de 14 del señalado mes y año.

El DS 4218 de 14 de abril de 2020, reguló el teletrabajo como una modalidad

especial de prestación de servicios, caracterizada por la utilización de tecnologías
de la información y comunicación; y bajo la cuarentena condicionada y dinámica,
el DS 4229, extendió el plazo de cuarentena hasta el 31 de mayo de igual año,
10
con la característica de cuyo art. 2-c), reconoce la “‘Suspensión temporal de clases
presenciales en todos los niveles y modalidades educativas’” (sic), continuándose
con esa modalidad hasta el 30 de junio de 2020, dispuesta por DS 4245 de 28 de
mayo del mencionado año.

Se complementó las modalidades de atención presencial, a distancia, virtual y

semipresencial en los subsistemas de educación por intermedio del DS 4260,
emitiéndose su reglamentación el “8 de julio” por el Ministerio de Educación,
determinándose por DS 4278 la prolongación del plazo de cuarentena nacional
hasta el 31 del referido mes y año, que en su art. 3-c) mantienen la suspensión
temporal de clases presenciales en todos los niveles y modalidades educativas;
para luego ampliar la cuarentena condicionada y dinámica hasta el 31 de agosto
de ese año, mediante el DS 4302 de 31 de julio de 2020; posterior a ello “…el
gobierno central unilateralmente, sin mediar un Decreto Supremo o una Ley
nacional, comunicó públicamente la ‘clausura del año escolar’, como indican
varios medios de prensa” (sic); cuya suspensión alcanzaría a colegios
particulares, públicos y de convenio, priorizando la salud de los estudiantes,
docentes y población en general, socializando en medios de comunicación y
conferencias de prensa de “ATB digital”, “Opinión” y “Página Siete”, que pese a
manifestarse contra dicha medida los padres de familia y maestros, el gobierno
no accedió a desarrollar un dialogo constructivo, al punto de mantener la
clausura del año escolar unilateralmente. Contra dicha medida también se
pronunció la Defensoría del Pueblo, entidad que también exigió que el Gobierno
Central a la brevedad posible designe personal idóneo para asumir la
responsabilidad en todo el sistema plurinacional de educación de diseñar e
implementar de forma participativa y consensuada con la comunidad educativa
una política de contingencia, integral, responsable y transparente, para
garantizar el acceso a la educación universal, de calidad y en condiciones de
igualdad y sin discriminación.

Asimismo, el 3 de agosto de 2020, la Organización de las Naciones Unidas (ONU),

exhortó al Gobierno Central revisar la decisión de clausura y extremar esfuerzos
para garantizar la continuidad de la educación en condiciones de igualdad; ya que,
la interrupción representa un retroceso para el desarrollo humano y una pérdida
de oportunidades para los niños, niñas y adolescentes; pese a ello, fue ratificada la
determinación; pese a que, el derecho a la educación integral se encuentra
reconocida como fundamental consagrada en la Norma Suprema, en los arts. 9.2
de la CPE, que dispone garantizar el bienestar y el desarrollo, la seguridad y la
protección e igual dignidad de las personas; y, 13.I y 14.III de la Norma Suprema.
Así como, fue desarrollado por la Corte IDH, caso Gonzáles Lluy y otros Vs. Ecuador,
Sentencia de 1 de septiembre de 2015, que estableció “‘el derecho a la educación
es el epitome de la individualidad y la interdependencia de todos los
derechos humanos”’ (sic); de igual forma, fue inobservada la jurisprudencia
constitucional contenida en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales
0587/2016-S2 de 30 de mayo y 0380/2012 de 4 de junio, estableciendo que el
derecho a la educación confiere a todo ser humano el acceso a un sistema

11
educativo en todos los niveles y que requiere de los poderes públicos acciones
reales que garanticen en todos los casos su efectivo disfrute.

Por último, el Gobierno Central no desarrolló esfuerzo alguno para garantizar la

calidad y continuidad educativa, llegando a anular íntegramente dicho derecho, sin
disponer mediante ley y solo con una Resolución Ministerial la clausura aludida,
excluyendo sistemáticamente en la planificación educativa a la comunidad educativa
de padres de familia y maestros, quienes no participaron ni fueron consultados por
estas determinaciones; pese a que, el derecho a la educación tiene un sentido
progresivo en la Norma Suprema, la jurisprudencia constitucional y los tratados de
Derechos Humanos (DDHH), siendo una función esencial del Estado, quien debía
por todos los medios extremar esfuerzos para su resguardo, y que al ser un bien
social de derecho público se encuentra tutelado por la acción popular.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunció la lesión del derecho a la educación integral, gratuita y con calidez,

citando al efecto los arts. 17, 77.I y 82 de la CPE; y, 26.1 de la DUDH.

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela, debiendo “…RESTITUIR la vigencia del año

escolar de la gestión 2020 y exigir al Ministerio de Educación que a la
brevedad (48 horas) instale mesas de diálogo con las organizaciones de
padres de familia y maestros para definir el desarrollo de las
actividades académicas que garanticen la disponibilidad, accesibilidad,
aceptabilidad y adaptabilidad del derecho a la educación integral,
gratuita y de calidad, en todos los niveles” (sic).

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 2 de septiembre de 2020, según consta

en acta cursante de fs. 56 a 57, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante por sí y en representación de la AMDECO, a través de su abogado

ratificó el contenido de su acción popular, y ampliándolo manifestó que: 1) Las
exautoridades demandadas al clausurar el año escolar restringieron el derecho a la
educación, cuya decisión fue materializada mediante Decreto Supremo y Resolución
Ministerial, sin que exista una ley, coartando abruptamente y privando del mismo a
los niños y jóvenes de los distintos centros urbano y municipios, y “…hasta el día de
hoy…” (sic), las clases se hallan suspendidas; y, 2) Es imprescindible que se aplique
la Ley 070, exigiendo la participación de los actores respecto de la educación.

Vía replica, manifestó que, respecto de la personería e identidad en el proceso

activado en la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia
12
de La Paz, no es correcto; por cuanto, en esta acción popular activada, su persona
no participó; además, la determinación asumida por dicha Sala, no se estaba
cumpliendo; es decir, no fue repuesto el año escolar y continúa la vulneración de
derechos; por lo que, no se puede hablar de cosa juzgada.

I.2.2. Informe de los demandados

Jeanine Añez Chávez, expresidenta del Estado Plurinacional de Bolivia, en audiencia

por medio de su abogado, expresó que: el 19 de agosto de 2020, la Sala
Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, emitió la
Resolución “105/2009”, dejando sin efecto la RM 0050/2020, que dispuso la clausura
del año escolar; sin embargo, esta todavía se encuentra a la espera de la revisión del
Tribunal Constitucional Plurinacional; por lo que, no tiene ningún sentido llevar a cabo
la presente acción popular; correspondiendo denegar la tutela impetrada.

Víctor Hugo Cárdenas Conde, exministro de Educación, Deportes y Culturas del

Estado Plurinacional de Bolivia, en audiencia a través de su representante, expresó
que: i) El 19 de agosto de 2020, fue instaurada una acción popular con los mismos
argumentos cuestionando la RM 0050/2020; resuelta por la aludida Sala
Constitucional Primera mediante la Resolución 105/2020, dejando sin efecto la
referida decisión ministerial, en similar sentido las SSCC “1493/2011” y 0788/2011-R
de 30 de mayo; y, SCP “0098/2014” sostuvieron que no puede ser objeto de
análisis una determinación constitucional, cuando el derecho ya fue reclamado ante
otra autoridad del ámbito constitucional; y, ii) El art. 68 del Código Procesal
Constitucional (CPCo), no prevé en el ámbito de tutela de la acción popular al
derecho a la educación, sino intereses colectivos diferentes. Por lo que, solicitó
denegar la tutela impetrada.

Delegación Defensorial Departamental de Cochabamba

El representante de dicha entidad, no asistió a la audiencia de garantías ni presentó

escrito alguno pese a su notificación cursante a fs. 30.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de

Cochabamba, mediante Resolución AP-0001/2020 de 2 de septiembre, cursante
de fs. 58 a 61 vta., denegó la tutela solicitada, con base en los siguientes
fundamentos: a) La acción popular no exige presupuestos de admisibilidad ni
formalidades en cuanto a la legitimación de las partes a efectos de su
interposición, lo que permite se presente la misma por el Ministerio Público, la
Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General del Estado, a nombre de la
colectividad afectada en sus derechos colectivos o difusos, incluso cualquier
ciudadano que verifique la afectación de los mismos, sin que la autoridad en el
ámbito constitucional pueda exigir personería, y es justamente bajo esos
antecedentes que el ahora accionante no habría participado en la acción
popular resuelta por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental
13
de Justicia de La Paz; por cuanto, hubieran existido otros ciudadanos
habilitados para el efecto, que se adhirieron a dicha legitimidad; por lo que, al
ser el objeto de esta acción tutelar la misma que fue presentada el 19 de
agosto de 2020, resuelta mediante Resolución 105/2020 de 19 de agosto, tal
cual fue reconocido por el accionante en audiencia, en función a los
lineamientos del propio Tribunal Constitucional Plurinacional, no se cuenta con
atribución alguna a efecto de hacer cumplir decisiones de otras autoridades del
ámbito constitucional, conforme estableció la SCP 0157/20015-S3 de 20 de
febrero; lo cual, no implica cosa juzgada constitucional, sino, conforme fue
reconocido por las partes en audiencia, la referida determinación de la aludida
Sala Constitucional, está aún sometida a revisión del Tribunal Constitucional
Plurinacional; y, b) Existe identidad de objeto, así como en los sujetos pasivos,
y aunque el impetrante de tutela sea diferente, esa Sala Constitucional no
puede asumir una decisión dejando sin efecto una Resolución Ministerial que ya
fue revocada en sede constitucional.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Mediante decreto constitucional de 20 de enero de 2021, cursante a fs. 356

(expediente 35025-2020-71-AP), se dispuso la suspensión del plazo para la
emisión de la correspondiente resolución a objeto de recabar documentación
complementaria, término que fue reanudado a través de decreto constitucional de
22 de noviembre de 2021, conforme a la diligencia que cursa a fs. 399; previa
acumulación del expediente 35717-2020-72-AP, emergiendo el AC 047/2021-CA/S
de 7 de mayo, cursante de fs. 364 a 368, pronunciado por la Comisión de
Admisión de este Tribunal, siendo pronunciada la presente Sentencia
Constitucional Plurinacional, es dentro de plazo.

II. CONCLUSIONES

II.1. Cursan fotocopias de notas de prensa escrita en las cuales Yerko Martín
Núñez Negrette, exministro de la Presidencia -hoy demandado-, anuncia en
los medios de comunicación educación radiofónica de Bolivia (ERBOL) y
Pagina Siete “Diario Nacional Independiente”, que datan de 2 de agosto de
2020, la clausura del año escolar esa gestión en las unidades educativas
públicas y privadas (fs. 2 a 7 del expediente 35025-2020-71-AP).

II.2. Se tienen extractos de prensa internacional, del 8 de abril de 2020, que

informan la conclusión del ciclo escolar 2019-2020 debido a la pandemia
por el COVID-19, en Italia, España y Nueva York; y sobre Estonia y Nueva
Zelanda, pasando a la escolaridad en forma virtual obligatoriamente (fs. 116
a 120 del expediente 35025-2020-71-AP).

II.3. Consta fotocopia de la RM 0050/2020 de 31 de julio, suscrita por Víctor

Hugo Cárdenas Conde, exministro de Educación, Deportes y Cultura -ahora
codemandado- y otros, que determinó: “Artículo 1.- (CLAUSURA).
Disponer la Clausura de la Gestión Educativa Y Escolar - 2020 del
14
 Subsistema de Educación Regular, en todo el territorio nacional y la
promoción de los estudiantes al curso inmediato superior.

Artículo 2.- (HABILITACIÓN). Con la finalidad de habilitar a los

bachilleres de las unidades educativas fiscales, privadas y de convenio del
Subsistema de Educación Regular, para su ingreso a Instituciones de
Educación Superior de Formación Profesional, el Ministerio de Educación,
Deportes y Culturas, implementará el funcionamiento de cursos de
nivelación.
Artículo 3.- (CUMPLIMIENTO). EI Viceministerio de Educación
Regular, a través de las Direcciones Generales de Educación Primaria y
Secundaria, Direcciones Departamentales de Educación, Direcciones
Distritales Educativas y Direcciones de Unidades Educativas fiscales,
privadas y de convenio, quedan encargadas del cumplimiento estricto
de la presente disposición normativa” (sic [fs. 7 a 11 del expediente
35717-2020-72-AP]).

II.4. Se tiene Informe TCP/APEC 0024/2021 de 4 de marzo, extendido por

funcionarios de la Unidad de Sistematización Jurisprudencial dependiente
de la Academia Plurinacional de Estudios Constitucionales (APEC) del
Tribunal Constitucional Plurinacional, cuya parte conclusiva refiere
“…considerando la naturaleza jurídica y el ámbito de protección de la
acción popular, se tiene el derecho a la educación no es considerado
como un derecho colectivo o difuso…” (sic [fs. 360 y vta. del expediente
35025-2020-71-AP]).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Los accionantes denuncian la lesión de sus derechos a la educación y al trabajo,

señalando que, la expresidenta y el exministro de la Presidencia del Estado
Plurinacional de Bolivia, anunciaron la clausura de la gestión educativa 2020,
ratificada por el exministro de Educación, Deportes y Culturas, a través de la
RM 0050/2020 de 31 de julio, en desmedro de todos los niños y adolescentes que
cursan el nivel inicial, primario, secundario y de convenio, además, de atentar
directamente sobre las funciones de todos los maestros; decisión contraria a la
normativa interna que regula las modalidades de atención presencial, a distancia,
virtual y semipresencial en los subsistemas de educación regular alternativa y
superior, soslayando la protección reforzada de la cual goza la educación en el
Código Niña, Niño y Adolecente, la Resolución 1/2020 -sobre la Pandemia y
Derechos Humanos en las Américas- y la Ley 070, recayendo en el Estado el deber
de implementar los medios necesarios para que se conserve y ejerza.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son

evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Naturaleza jurídica de la acción popular y ámbito de tutela.

Jurisprudencia reiterada
15
La jurisdicción constitucional sobre la naturaleza jurídica y objeto de la
acción popular desarrolló un amplio contenido, cuya caracterización fue
establecida por la SCP 1018/2011-R de 22 de junio, a través de una
triple finalidad: “1) Preventiva, evitando que una amenaza lesione los
derechos e intereses bajo su protección; 2) Suspensiva, por cuanto
tiene como efecto hacer cesar el acto lesivo a los derechos e intereses
tutelado en la acción; y, 3) Restitutoria, al restablecer el goce de los
derechos colectivos afectados a su estado anterior”.
Asimismo, la SCP 0240/2015-S1 de 26 de febrero, indicó que: “…esta
acción de defensa se constituye en un medio procesal idóneo y efectivo
para la protección exclusivamente de los derechos e intereses
colectivos, no amparando otros derechos y garantías
constitucionales como los individuales, económicos, sociales y
culturales, que encuentran tutela en otras acciones de defensa,
previstas por nuestra Ley Fundamental, como las acciones de amparo
constitucional, de libertad o de protección de privacidad...

Entre sus características, se destaca que su interposición es viable –de

acuerdo al art. 136.I de la CPE– durante el tiempo que subsista la
vulneración o amenaza a los derechos e intereses colectivos; no
resultando necesario agotar la vía judicial o administrativa que pueda
existir. Norma que define su diferencia con la acción de amparo
constitucional, eminentemente subsidiaria; al contrario, la acción popular
es un proceso principal y directo, posibilitando su planteamiento sin
necesidad de agotar previamente otros medios ordinarios en defensa de
los derechos invocados, al no estar configurada sobre la base del principio
mencionado. Es también una acción imprescriptible, al permitir su
formulación durante el tiempo que persiste la vulneración o amenaza, lo
que implica que el derecho de accionar no se pierde por el transcurso del
tiempo, siendo la única condición que esté latente la condición para su
interposición; diferenciándose del mismo modo en este aspecto con
relación a la acción de amparo constitucional, que establece como plazo
de caducidad de seis meses” (las negrillas son nuestras).

Cuyo ámbito de tutela, se encuentra definido por el citado art. 135 de la

Ley Fundamental, respecto al cual, la SCP 0176/2012 de 14 de mayo,
estableció: “Los derechos e intereses colectivos protegidos a través de
la acción popular, conforme señala el art. 135 de la CPE, se encuentran
relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad
pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos
por la Ley Fundamental.

De la interpretación teleológica, gramatical (art. 196.II de la CPE) y

sistemática (art. 6.II de la LTCP), que facultan a este Tribunal, de las
normas referidas, puede extraerse que la acción popular otorga
protección a lo siguiente:
16
a) Los derechos e intereses colectivos objeto de protección
constitucional explícita por la acción popular son: el
patrimonio, el espacio, la seguridad, la salubridad pública y el
medio ambiente referidos expresamente por los arts. 135 de la
CPE y 94 de la LTCP.

En este sentido, el concepto de derecho colectivo latu sensu incorpora

e implica a los derechos colectivos propiamente tales y a los derechos
difusos, así la SC 1018/2011-R de 22 de junio, sostuvo que: ‘Como se
ha señalado la Constitución Política del Estado sostiene que la acción
popular procede contra actos u omisiones que amenacen violar o violen
derechos e intereses colectivos, sin hacer referencia a los intereses
difusos; sin embargo dicha norma debe ser interpretada
sistemáticamente y, en ese sentido, debe tenerse en cuenta que el
mismo art. 135 de la CPE, hace referencia, como derechos e intereses
protegidos, al patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública,
los cuales, con base en la distinción efectuada en el punto anterior, son
específicamente considerados difusos y no así colectivos.

Consiguientemente, a partir de una interpretación sistemática

del art. 135 de la CPE, se debe concluir que la acción popular
protege, además de derechos e intereses colectivos, derechos e
intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris
'Derechos Colectivos’.

En el marco del mismo fallo esta diferenciación llega a adquirir una gran
importancia en cuanto a la legitimación activa, así se sostuvo que: ‘…la
acción popular puede ser presentada por cualquier persona cuando se
alegue lesión a derechos o intereses difusos; legitimación amplia que se
justifica por la naturaleza de dichos derechos resguardados por la acción
popular, que debe su nombre precisamente a esa característica; sin
embargo, debe aclararse que cuando a través de esta acción se pretenda
la tutela de derechos o intereses colectivos, en mérito a que la titularidad
de los mismos corresponde a un grupo o colectividad, la acción deberá ser
presentada por cualquier persona perteneciente a dicha colectividad o,
por otra a su nombre, sin necesidad de mandato…’.

Respecto a la diferenciación entre derechos o intereses

colectivos, difusos e individuales homogéneos, se tiene que:

‘i) Derechos o intereses colectivos en sentido estricto,

correspondientes a un colectivo identificado o identificable como
son por ejemplo las naciones y pueblos indígena originario
campesinos (art. 30.II de la CPE), cuyos componentes están
organizados y mantienen relaciones orgánicas entre sí.

17
ii) Derechos o intereses difusos, que corresponden a una
pluralidad de personas que no pueden determinarse, lo que
puede suceder por ejemplo cuando la distribución de un
medicamento dañado amenaza a todo potencial usuario.
Asimismo, por la naturaleza de estas circunstancias no existe
la posibilidad de concebir que la pluralidad de sujetos estén
organizados mediante mecanismos de coordinación de
voluntades y menos que tengan una relación orgánica entre sí;

iii) Derechos o intereses individuales homogéneos -que en el marco de la

SC 1018/2011-R de 22 de junio, se denominan intereses de grupo-,
corresponden a un conjunto de personas que accidentalmente se
encuentran en una misma situación cuyos componentes individualmente
cuentan con derechos subjetivos por un ‘origen común’ siendo sus
acciones procesales divisibles, pero que en virtud al principio de economía
procesal se pueden tratar de forma colectiva, aspecto que sucede por
ejemplo cuando un producto defectuoso provocó daños en la salud de
varios individuos, en dichos casos los afectados buscarán el resarcimiento,
pero para no iniciar sucesivas demandas civiles en detrimento a la
administración de justicia pueden resolverse en una misma sentencia.

En ese sentido, se puede colegir que los derechos o intereses colectivos

en sentido estricto y los derechos o intereses difusos que en esencia son
transindividuales e indivisibles y necesariamente requieren una solución
unitaria y uniforme, son tutelables por la acción popular, mientras que los
derechos o intereses individuales homogéneos al tratarse de derechos
subjetivos donde se busca el resarcimiento no se tutelan a través de la
acción popular, puesto que en el derecho comparado se protegen por las
acciones de grupo (Colombia) donde la sentencia determinará diferentes
grados de afectación y de reparación económica’.

b) Otros derechos de similar naturaleza; es decir, de carácter

colectivo o difuso -diferentes a los explícitamente enunciados-
contenidos en normas que integren en bloque de
constitucionalidad (art. 410.II de la CPE) o incluso en normas
legales de características similares a los referidos e
indispensables para el vivir bien, en su carácter colectivo, lo que
concuerda con el concepto de progresividad que rige a los
derechos, como sucede con el derecho al agua, que se constituye
en un derecho autónomo y con eficacia directa que en su
dimensión colectiva como derecho difuso y colectivo, encuentra
protección por la acción popular.

c) Otros derechos incluso subjetivos por estar relacionados o

vinculados con los derechos expresamente referidos por el art.
135 de la CPE o con los implícitos referidos por la cláusula
abierta contenida en la misma norma constitucional en virtud
18
 al principio de interrelación de los derechos fundamentales
contenido en el art. 13.I de la CPE, que instrumentalicen o
hagan efectivos a los mismos.

Dicho razonamiento encuentra mayor sentido si se considera el principio de

indivisibilidad e interdependencia de todos los derechos previstos en el
art. 13.I de la CPE y la Declaración y Programa de Acción de Viena de
1993, que reafirma que todos los derechos son indivisibles,
interrelacionados e interdependientes, que no se constituyen en estancos
separados los unos de otros sino necesarios en su globalidad para alcanzar
un bienestar común y el vivir bien, esto implica que la restricción al núcleo
esencial de un derecho pueda afectar negativamente a los demás.

Ello mismo provoca reconocer el fenómeno de la conexidad, así si

bien el legislador constituyente, diferenció la acción de amparo
constitucional para la tutela de derechos subjetivos y la acción
popular para la protección de los derechos e intereses colectivos, es
posible que una misma causa, afecte tanto a derechos subjetivos
como a derechos colectivos; de forma que, la tutela del derecho
subjetivo mediante el amparo constitucional eventualmente e
indirectamente puede alcanzar a la tutela del derecho colectivo y la
tutela que otorga la acción popular puede incluir a derechos
subjetivos” (las negrillas nos corresponden).

III.2. La doble dimensión de los derechos sociales y culturales

-educación-, como derecho difuso y derecho subjetivo -individual-

Los derechos económicos sociales y culturales representan las necesidades

más básicas y fundamentales que requiere una persona en todos los
escenarios posibles y constituyen la protección de colectividades sociales
en condición de vulnerabilidad, haciendo viable el fortalecimiento y acceso
a la justicia con proyección de progresividad. Dentro de los instrumentos
internacionales que salvaguardan su contenido, se encuentra el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, cuyo
reconocimiento -a decir de su preámbulo- se desprende de la dignidad
inherente a la persona humana, y que requiere se generen condiciones
que permitan gozar de los mismos.

En ese marco, tratándose del derecho a la educación, dicho instrumento

normativo no lo dejó al margen en su tratamiento; así, en su art. 13
señala: “1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho
de toda persona a la educación. Convienen en que la educación debe
orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y del
sentido de su dignidad, y debe fortalecer el respeto por los derechos
humanos y las libertades fundamentales. Convienen asimismo en que la
educación debe capacitar a todas las personas para participar
efectivamente en una sociedad libre, favorecer la comprensión, la
19
tolerancia y la amistad entre todas las naciones y entre todos los grupos
raciales, étnicos o religiosos, y promover las actividades de las Naciones
Unidas en pro del mantenimiento de la paz”.

De igual forma, el art. XII de la DADDH, establece: “Toda persona tiene

derecho a la educación, la que debe estar inspirada en los principios de
libertad, moralidad y solidaridad humanas”; en similar sentido, el
art. 29.1 de la Convención Sobre los Derechos del Niño, dispone que los
Estados parte convienen: “…en que la educación del niño deberá estar
encaminada a: 1) Desarrollar la personalidad, las aptitudes y la
capacidad mental y física del niño hasta el máximo de sus posibilidades;
2) Inculcar al niño el respeto de los derechos humanos y las libertades
fundamentales y de los principios consagrados en la Carta de las
Naciones Unidas; 3) Inculcar al niño el respeto de sus padres, de su
propia identidad cultural, de su idioma y sus valores, de los valores
nacionales del país en que vive, del país de que sea originario y de las
civilizaciones distintas de la suya; 4) Preparar al niño para asumir una
vida responsable en una sociedad libre, con espíritu de comprensión,
paz, tolerancia, igualdad de los sexos y amistad entre todos los pueblos,
grupos étnicos, nacionales y religiosos y personas de origen indígena;
5) Inculcar al niño el respeto del medio ambiente natural”.

Asimismo, el art. 26.2 de la DUDH, sostiene que: “…La educación tendrá

por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana y el
fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y a las libertades
fundamentales; favorecerá la comprensión, la tolerancia y la amistad entre
todas las naciones y todos los grupos étnicos y religiosos; y promoverá el
desarrollo de las actividades de las Naciones Unidas para el mantenimiento
de la paz”; y, el art. 13 del Protocolo Adicional a la Convención Americana
sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales “Protocolo De San Salvador”, prevé: “1. Toda persona tiene
derecho a la educación. 2. Los Estados partes en el presente Protocolo
convienen en que la educación deberá orientarse hacia el pleno desarrollo
de la personalidad humana y del sentido de su dignidad y deberá
fortalecer el respeto por los derechos humanos, el pluralismo ideológico,
las libertades fundamentales, la justicia y la paz. Convienen, asimismo, en
que la educación debe capacitar a todas las personas para participar
efectivamente en una sociedad democrática y pluralista, lograr una
subsistencia digna, favorecer la comprensión, la tolerancia y la amistad
entre todas las naciones y todos los grupos raciales, étnicos o religiosos y
promover las actividades en favor del mantenimiento de la paz. 3. Los
Estados partes en el presente Protocolo reconocen que, con objeto de
lograr el pleno ejercicio del derecho a la educación”.

Cuya normativa universal y regional de derecho público, permiten

comprender a la educación como un derecho fundamental para el desarrollo

20
económico, social y cultural de todas las sociedades, construyendo un
ideal para un bien mejor, con medidas destinadas al acceso con calidad.

Por su parte, el constituyente boliviano, estableció como una de sus

principales características de la Constitución Política del Estado, la directa
exigibilidad de todos los derechos fundamentales, así en su art. 109.I
establece que: “Todos los derechos reconocidos en la Constitución son
directamente aplicables y gozan de iguales garantías para su protección”;
y que a decir, de la SCP 1472/2012 de 24 de septiembre se: “…pretende
superar el denominado ‘nominalismo’ que consideraba a la Constitución
como una mera declaración política que para su exigibilidad
necesariamente requería el desarrollo de una legislación, en este contexto,
los derechos que se veían en mayor desamparo sin duda alguna fueron los
derechos colectivos cuya justiciabilidad en general se negó”. En similar
sentido, la SC 1018/2011-R respecto de los derechos colectivos y difusos y
su relación con los derechos individuales, sostuvo: “El reconocimiento de
estos derechos responde a una nueva concepción del ser humano, ya no
meramente individual, sino como parte de una comunidad en la que se
desarrolla y desenvuelve, y que por lo mismo, necesita ser protegida, pues
de su preservación depende el desarrollo integral de la persona y de
futuras generaciones. En ese sentido, esta nueva concepción no sólo
reconoce al individuo como ser contextualizado y dependiente de su
comunidad, y a las colectividades como sujetos de derechos, sino también
las condiciones que fundamentan y posibilitan la existencia individual y
colectiva -es decir, el entorno vital del hombre- y que, como tales, su
titularidad corresponde a todos y cada uno de los miembros de una
comunidad, -a decir de Rousseau J.J., a todos en general, pero a ninguno
en particular- como por ejemplo el derecho al medio ambiente”.
Concluyendo que, se debe rechazar toda relación de preeminencia entre
derechos individuales y colectivos, más al contrario obliga a buscar una
relación de armonización entre los mismos.

La Norma Suprema, instituyó al derecho a la educación, estructurándola

y cimentándola bajo un sistema educativo en el que convergen varios
subsistemas y niveles pedagógicos, cuyo art. 77 señala que: “I. La
educación constituye una función suprema y primera responsabilidad
financiera del Estado, que tiene la obligación indeclinable de sostenerla,
garantizarla y gestionarla.

II. El Estado y la sociedad tienen tuición plena sobre el sistema

educativo, que comprende la educación regular, la alternativa y especial, y
la educación superior de formación profesional. El sistema educativo
desarrolla sus procesos sobre la base de criterios de armonía y
coordinación.

III. El sistema educativo está compuesto por las instituciones

educativas fiscales, instituciones educativas privadas y de convenio”.
21
En ese ámbito, el legislador nacional, promulgó la Ley de la Educación
“Avelino Siñani - Elizardo Pérez”, señalando el marco filosófico y político
de la educación boliviana, prescribiendo entre otras funciones estatales
que: “2. La educación constituye una función suprema y primera
responsabilidad financiera del Estado, que tiene la obligación
indeclinable de sostenerla, garantizarla y gestionarla.

3. El Estado y la sociedad tienen tuición plena sobre el sistema

educativo, que comprende la educación regular, la alternativa y
especial, y la educación superior de formación profesional. El sistema
educativo desarrolla sus procesos sobre la base de criterios de armonía
y coordinación”.

Por su parte, la jurisprudencia constitucional, sobre el derecho a la

educación, a través de la SCP 0070/2016-S1 de 14 de enero, precisó que
se: “…otorga a todo ser humano el acceso a un sistema educativo en
todos los niveles, garantizando su formación como un alto fin del Estado.
Este derecho se encuentra íntimamente ligado con otros derechos
fundamentales como el de igualdad, de libertad de pensamiento, a
participar en la toma de decisiones. El derecho a la educación no admite
distinciones de ninguna naturaleza menos limitante alguna, por tanto el
Estado tiene la obligación de asumir políticas efectivas que
garanticen el acceso irrestricto de todos los miembros de la
comunidad a una formación constante y permanente; exige
también de los poderes públicos acciones reales que avalen en todos los
casos su efectivo disfrute…

Entonces se puede señalar que la educación y el acceso a ella no puede

ser limitado ni menoscabado por autoridades ni particulares, a cuyo
propósito el Estado debe priorizar su protección desplegando
todos los mecanismos de defensa y garantía, como lo manda el
art. 82.I de la CPE, cuando señala que compete al Estado
garantizar el acceso a la educación en condiciones de plena
igualdad. De lo contrario, de existir restricción alguna al acceso a
la educación, el Estado habrá fracasado en su función suprema
y primera responsabilidad financiera, tal cual establece el art. 77.I
de la Ley Fundamental” (el resaltado es nuestro).

Dicho marco normativo y jurisprudencial revelan la trascendencia del

derecho a la educación, orientada al pleno desarrollo, al fortalecimiento y
respeto por los derechos humanos, pero sobre todo como una obligación
estatal de garantizar su acceso y permanencia, que en el esquema de
normas del Estado boliviano converge en un sistema educativo compuesto
por subniveles formativos, que -según el art. 77.II de la CPE- comprende:
“…la educación regular, la alternativa y especial, y la educación superior

22
de formación profesional…”; quedando clara la función suprema y primaria
de la responsabilidad estatal de impulsarlo, satisfacerlo y garantizarlo.

De cuya relevancia, resulta imprescindible profundizar sus dimensiones,

que desde una óptica colectivo-social, se pretendió a través de la
SC 1998/2010-R de 26 de octubre; la cual, concluyó que “…la
educación es de concepto amplio, por un lado es un fin del
Estado el garantizar el acceso a esta para todos los bolivianos
en condición de igualdad y sin discriminación, como también es
un derecho individual y exigible, así como también una obligación
para los padres el de proveer está a sus hijas e hijos, y finalmente es
obligatoria hasta por lo menos el bachillerato” (las negrillas y subrayado
fueron adicionadas); razonamiento jurisprudencial que alude al derecho
a la educación en dos dimensiones.

Bajo ese contexto, considerando que las necesidades más básicas y

fundamentales que requiere una persona es tarea del Estado, así como
alcanzar la cualificación de la educación por medio de un
sistema educativo como efecto de su responsabilidad y función
suprema, amerita abordar sus dos dimensiones:

i) El derecho a la educación en su dimensión difusa

De acuerdo a nuestra Ley Fundamental, el Estado se constituye en el

responsable de cumplir y hacer efectivo el fin y función que le manda la
Norma Suprema a través de políticas efectivas que garanticen su acceso
irrestricto con formación constante, permanente y que tienda al pleno
desarrollo de la personalidad humana con sostenibilidad y gestión
mediante el sistema educativo ya diseñado, cuya función -según los
arts. 77 y ss. de la CPE- supone un derecho fundamental de trascendencia
en el desarrollo económico, social y cultural de la sociedad, garantizando
el acceso de las personas al mismo, y recibir educación de forma gratuita
e integral, atribuyéndole al Estado la responsabilidad financiera tendente a
potenciar y robustecer dicha prerrogativa conducente a lograr el más alto
nivel posible de desarrollo integral, y cuya obligación del seguimiento,
mediación, evaluación y acreditación de la calidad educativa -según el
art. 89 de la CPE-, se encuentra a cargo del Estado, cuyo objetivo es “…la
formación integral de las personas y el fortalecimiento de la conciencia
social crítica en la vida y para la vida…” -art. 80 de la Norma Suprema-.

De lo que se advierte que esta prerrogativa decanta en una labor

publica -desde el ente estatal-, mediante el sistema educativo dotado
de un contenido complejo, estructurado en base a subsistemas, que a
decir del art. 8 de la Ley 070, comprende los: a) Subsistema de
Educación Regular; b) Subsistema de Educación Alternativa y Especial;
y, c) Subsistema de Educación Superior de Formación Profesional, cada
uno con una subestructura propia, y compuesto por otras instituciones
23
educativas, fiscales, privadas y de convenio, que, en suma engloba a
instituciones y medios instrumentales para procurar su cometido de
garantizar su continuidad y permanencia; y, tiene como destinatario a la
población estudiantil; es decir, toda esa estructura tiene la finalidad de la
maximización del derecho fundamental a la educación en una dimensión
difusa, siendo imprescindible el rol del primero como órgano público
competente para la adopción de las medidas necesarias en la efectividad
del derecho fundamental a la educación.

Consecuentemente, es irrefutable que el derecho a la educación se

encuentra vinculado al sistema educativo en virtud a que su
funcionamiento en todos sus niveles -regular, alternativa, especial,
superior y de formación profesional-, depende de las gestiones y
políticas que el Estado emplee a fin de satisfacerlo, garantizarlo y
gestionarlo, involucrando a una colectividad plural e indeterminada
como directa beneficiaria de esas funciones a cumplirse, con incidencia
-como se tiene dicho- en su dimensión difusa.

Ahora bien, la Constitución Política del Estado, en su Primera Parte,

Titulo II, Capitulo Sexto, Sección I, reguló el amplio espectro del
derecho a la educación; en ese sentido, en su art. 77.II estableció: “El
Estado y la sociedad tienen tuición plena sobre el sistema
educativo, que comprende la educación regular, la alternativa y
especial, y la educación superior de formación profesional. El sistema
educativo desarrolla sus procesos sobre la base de criterios de
armonía y coordinación” (las negrillas y el subrayado es nuestro).

Del precepto constitucional, se abstrae que el derecho a la educación

tiene entre sus componentes al derecho al sistema educativo;
consiguientemente, por el interés directo que tiene la sociedad sobre el
mismo, mantiene tuición conjuntamente con el Estado y el desarrollo de
sus procesos, se los deben realizar orientados en los principios de
armonía y coordinación.

Por su parte, el art. 80.I de la CPE dispone: “La educación tendrá como
objetivo la formación integral de las personas y el fortalecimiento de la
conciencia social crítica en la vida y para la vida. La educación estará
orientada a la formación individual y colectiva…” (negrilla agregada);
evidentemente desde el sistema educativo, la educación se encontrara
dirigida a la formación educativa colectiva, en su vertiente difusa.

En efecto, existe una delimitación exclusiva de los derechos e intereses

colectivos en el art. 135 de la CPE, misma que, -vía interpretación del
aludido precepto constitucional por medio de la jurisprudencia
constitucional (SC 1018/2011-R)- fue disgregado, entre los derechos e
intereses propiamente colectivos y los derechos e intereses difusos, a
partir de la cláusula “…otros derechos de similar naturaleza”, contenida
24
en ese precepto constitucional; sin embargo, en el presente caso a fin de
establecer la indicada similitud, respecto al derecho al sistema
educativo para su protección vía acción popular, resulta necesario
observar los siguientes criterios: 1) Que la colectividad receptora de
sujetos de la acción u omisión sea indeterminada; es decir, fuera difícil
conocer la extensión cuantitativa de los población destinataria por su
pluralidad, donde lo característico es la indeterminabilidad, lo que en el
caso del derecho al sistema de educación involucra a una colectividad
con pluralidad de sujetos, cuya cantidad es inconmensurable y extensa,
pues sería difícil medir y llegar a deducir el real alcance de afectados con
el recorte y restricción del derecho a la educación, en esta dimensión;
2) Que se trate de un derecho o interés público propiamente; vale decir,
la sociedad vinculada a consecuencia de la necesidad de reclamar
protección sobre una afectación común; que con relación al derecho al
sistema educativo resulta perceptiblemente de una pretensión con
vinculación y consecuencia común, que requiere una protección conjunta;
3) Pueden ser vulnerados por acto u omisión de personas individuales o
jurídicas, donde se dé la coincidencia de que la afectación del derecho o
interés difuso recaiga en una colectividad y sea quien interponga la acción
en representación propia, dando paso a que, se constituyan en sujetos
víctimas de un acto u omisión; y, 4) Siendo que la afectación del derecho
es indeterminada, cualquier persona afectada, tiene titularidad de efectuar
un reclamo; vale decir, legitimación activa, y la decisión constitucional
tendrá efectos erga omnes; es decir, no solo tiene carácter obligatorio
para las partes en la demanda, sino a todo el que tenga dominio para
reparar el derecho fundamental vulnerado (SCP 0048/2013-L de 6 de
marzo, reiterada por la SCP 0475/2021-S4 de 31 de agosto).

Por lo expuesto, resulta evidente que la educación en su dimensión

difusa, comprende al derecho que tiene toda persona al sistema
educativo -únicamente si se vulnera el derecho al sistema
educativo será posible su tutela vía acción popular-, siendo que
esta conlleva la dependencia de las gestiones y políticas en
tuición del Estado en coordinación con la sociedad, a fin de
satisfacer, garantizar y gestionar su materialización;
consiguientemente, involucra a una colectividad plural e
indeterminada como beneficiaria; por lo que, en esta dimensión -
difusa- requiere resguardo a través de la acción popular, en
observancia de los criterios desarrollados supra, y en el marco de la
previsión constitucional establecidos en el art. 135 de la CPE.

ii) El derecho a la educación en su dimensión subjetiva

En su dimensión subjetiva, el derecho a la educación es protegido vía

acción de amparo constitucional, se presenta en supuestos en que con
una acción u omisión se afecta el precitado derecho a una determinada
persona como individuo, en estos casos el demandante de tutela, tiene
25
 en sus propósitos la reparación y/o resarcimiento que devenga de un
daño personal propio -verbigracia expulsión de una persona de un
establecimiento educativo-.

En el mismo sentido, los derechos individuales homogéneos o de grupo,

tampoco ingresan en la protección de la garantía jurisdiccional
constitucional de la acción popular; pues si bien puede involucrar a un
grupo determinado de personas que accidentalmente se encuentran en
una situación en el que por un acto u omisión se les vulneró el derecho a
la educación -como ejemplo se daría cuando se cierre toda una unidad
educativa-; sin embargo, los individuos componentes individualmente
cuentan con derechos subjetivos por un origen común;
consiguientemente, sus acciones procesales pueden ser divisibles, aunque
por voluntad propia y por convenir a sus intereses pueden hacerlo
unificando representación, lo que no modifica su condición de derechos o
intereses individuales homogéneos, correspondiendo para su protección la
vía tutelar correcta, que en estos casos es la acción de amparo
constitucional; en ese sentido, la jurisprudencia constitucional, de manera
uniforme sostuvo que la acción popular no procede sobre “…derechos o
intereses individuales homogéneos al tratarse de derechos subjetivos
donde se busca el resarcimiento no se tutelan a través de la acción
popular (…) donde la sentencia determinará diferentes grados de
afectación y de reparación económica” (SCP 0176/2012); así como,
“…los intereses de grupo no encuentran protección en la acción
popular, pues, como se tiene señalado, en esos casos no existe un
interés común -colectivo ni difuso-, sino un interés individual que, en todo
caso, podrá ser tutelado a través de la acción de amparo constitucional,
previa unificación de la representación” (SCP 1018/2011-R).

III.3. Análisis del caso concreto

De la revisión de los antecedentes que informan la presente acción

popular, se tienen fotocopias de notas de prensa escrita en las cuales
el demandado -Yerko Martín Núñez Negrete, exministro de la
Presidencia-, anunció la clausura del año escolar 2020, en las unidades
educativas públicas y privadas (Conclusión II.1); así como extractos de
prensa internacional sobre la conclusión de la aludida gestión
educativa, debido a la pandemia por el COVID-19 (Conclusión II.2);
siendo dicha clausura concretada en el Estado Plurinacional de Bolivia,
mediante la RM 0050/2020 dispuesta por el exministro de Educación,
Deportes y Culturas -codemandado- (Conclusión II.3).

En ese contexto, la lesión de derechos que se alega se encuentra

vinculada al anunció y posterior formalización de la clausura de la gestión
educativa 2020, mediante la RM 0050/2020, determinación que -a decir de
los impetrantes de tutela- vulneró el derecho a la educación de todos los
niños y adolescentes que cursan el nivel inicial, primario, secundario, de
26
convenio, regular, alternativa y superior, e impide el ejercicio del derecho
al trabajo a los maestros.

Delimitada la problemática puesta a consideración, cabe referirse con

carácter previo, a la decisión de acumulación dispuesta por los Vocales
de la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia
de La Paz, cuya tramitación ameritó la emisión del Auto de 17 de agosto
de 2020; que si bien, dicha labor fue reconocida únicamente a la Comisión
de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, fue ampliada por la
jurisprudencia constitucional -SCP 0185/2014-S3 de 24 de noviembre- a
partir de una interpretación del art. 6 del CPCo, desde y conforme a los
principios procesales de la justicia constitucional, y de la Norma Suprema
para los Jueces, Tribunales de garantías y ahora para los Vocales
Constitucionales, sosteniendo que: “…responde a la dinámica procesal y la
materialización de los principios ordenadores de la justicia constitucional
(art. 3 del CPCo), relacionados al impulso procesal, entendido como la
realización de las diferentes actuaciones procesales sin la necesidad de
petición de parte; así como el principio de concertación, que supone la
mayor actividad en el menor número de actos posible; el principio de
celeridad, que implica que los procesos constitucionales serán resueltos
soslayando retrasos en su tramitación…” (las negrillas corresponden al
texto original); así, optando por la adecuación de los formalismos
procesales a las exigencias sustanciales y eventuales de las causas, dentro
del contexto de la interpretación previsora o prudente, apresurándose para
dichas autoridades el: “…poder acumular procesos constitucionales,
siempre y cuando se observe para ese efecto el parágrafo II
numerales 1, 2 y 3 del art. 6 del CPCo; no hacerlo, constituiría
generar duplicidad en el trabajo de los jueces y tribunales de
garantías, desconociendo los principios que rigen la actividad
procesal de la justicia constitucional” (énfasis añadido),
entendimiento que si bien fue analizado para las acciones de amparo
constitucional, se torna extensible también para las acciones populares,
por su naturaleza tutelar; consecuentemente, dichas autoridades obraron
en el marco de la jurisprudencia, enmarcándose a los presupuestos
necesarios para la acumulación de causas, por tratarse de los mismos
actos, actores procesales y el objeto ser igual; aspectos que hacen
permisible su tramitación en forma conjunta; sin embargo, y sin
pretender modificación alguna sobre dicha cobertura, cabe resaltar que
esa facultad reconocida a esas autoridades, debe ser aplicada de manera
excepcional, circunscribiéndose a casos que efectivamente corresponda y
en observancia de los presupuestos que exige el parágrafo II del art. 6
del CPCo, en virtud al criterio jurisprudencial precitado.

Asimismo, conforme fue glosado en el apartado I.3 del presente fallo

constitucional, se tiene la acumulación del expediente 35717-2020-72-AP
al 35025-2020-71-AP, dispuesto mediante AC 047/2021-CA/S, emitido por
la Comisión de Admisión de este Tribunal por conexitud entre ambas.
27
Realizadas dichas puntualizaciones, corresponde ingresar al análisis de la
causa, para cuyo cometido es pertinente glosar el razonamiento
jurisprudencial sentado en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia
Constitucional Plurinacional; el cual, establece el alcance y caracterización
de la acción popular, cuyo objeto de tutela comprende a los derechos e
intereses propiamente colectivos y los difusos, como el patrimonio, el
espacio, la seguridad y salubridad pública con particularidades
transindividuales e indivisibles; asimismo de acuerdo al Fundamento
Jurídico III.2 del actual fallo constitucional, el ámbito protectivo de la
acción popular alcanza al derecho al sistema educativo, como
dimensión difusa del derecho a la educación, en el marco de lo
establecido en el art. 135 de la CPE.

Bajo ese ámbito jurisprudencial, la educación en su dimensión difusa -tal

cual fue desarrollada en el apartado III.2-, tiene lugar por su estrecha
vinculación e interés directo de la sociedad con el sistema educativo y por
ende la cualificación del primero, el cual se conforma para su
funcionamiento de niveles -regular, alternativa, especial, superior y de
formación profesional-, y que para su desarrollo se involucra el Estado,
quien se constituye en el titular de las políticas tendientes a garantizar su
acceso de forma permanente y continua con el fin de alcanzar un desarrollo
pleno de la personalidad humana, con sostenibilidad y adecuada prestación
del servicio, superándose toda relación de preeminencia entre derechos
individuales y colectivos a través de una relación de armonización.

Con carácter previo a ingresar al análisis de fondo de la problemática

planteada, en: “…virtud al carácter informal de la acción popular y a la
naturaleza de los derechos tutelados, que requieren protección
inmediata…” (1977/2011-R de 7 de diciembre), dentro de una
determinada pretensión en la acción popular, rige el principio de
informalismo, conforme su naturaleza y alcance.

Ahora bien, en el caso de autos, de la prueba concerniente a: las Notas de

prensa y anuncios vertidos por el exministro de la Presidencia en medios
de comunicación con relación a la clausura de la gestión educativa 2020,
así como la RM 0050/2020, emitida por el exministro de Educación,
Deportes y Culturas, donde ratifica y concreta dicha clausura, se advierte
la ausencia de mecanismos y políticas destinadas a afrontar el problema
en la continuidad de la educación, sobre el cual, si bien las autoridades
demandadas aducen que por la pandemia debido al COVID-19 debían
priorizar la salud, no se evidencia que las mismas hubieran intentado
garantizar su permanencia a través de la generación y ejecución de
medios alternativos como la educación virtual y/o tecnológica, por medios
radiales y televisivos, tendientes a su continuidad a fin de cumplir su labor
atendiendo la función suprema que le faculta el art. 77 de la CPE; empero,
optó de manera abrupta e inmediata a clausurar las actividades educativas
28
 en detrimento de la colectividad estudiantil, inobservando en absoluto su
responsabilidad de garantizar su continuidad y secuencia que no se
abstraiga de su formación pedagógica.

Asimismo, al constituirse el Estado -de acuerdo a la Ley Fundamental- en

responsable de cumplir y hacer efectivo el mandato de la Norma Suprema
en el empleo de políticas efectivas que respondan al acceso y formación
constante con objeto de alcanzar un pleno desarrollo de la personalidad
humana a través del ya diseñado sistema educativo, supone un derecho
fundamental de trascendencia en el desarrollo social y cultural de la
comunidad de estudiantes, cuyo acceso en el caso de autos fue suprimido,
así como fueron privados de recibir una educación integral, eludiendo su
obligación de cumplir su deber en franca afectación del derecho al sistema
educativo, cuando para su maximización es imprescindible el rol estatal en
la adopción de las medidas necesarias en el desarrollo educativo.

Consecuentemente, no se advierte gestiones y acciones conducentes a

satisfacer y garantizar la continuidad del proceso educativo por parte del
Estado, menos que haya adoptado medidas alternativas para dicho
cometido; máxime si el componente del derecho al sistema educativo
constituye parte de la educación por el interés directo que tiene la sociedad
sobre aquel, y que a decir del art. 80.I de la CPE, no solo tiene como
objetivo la formación integral de las personas, sino que: “…estará orientada
a la formación individual y colectiva…”, ameritando conceder la tutela
pedida, ordenando al Estado el empleó de acciones y políticas de prioritaria
atención a fin de garantizar el derecho a la educación en su dimensión
difusa (derecho al sistema educativo), y que satisfagan las necesidades que
se requieran para una educación continua, permanente e integral.

Respecto de la presunta lesión del derecho al trabajo, que en virtud a la

clausura de la gestión educativa 2020, repercutió en las labores de los
maestros encargados de la educación. Sin embargo, en la demanda
tutelar, si bien se hace mención de la afectación del indicado derecho, no
se menciona la manera en que el mismo fuera vulnerado, menos se
advierte que se lo estuviera involucrado en su dimensión difusa; razón por
la cual, sobre esta prerrogativa corresponde denegar la tutela.

En consecuencia, la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de

Justicia de La Paz, al haber concedido la tutela solicitada, adoptó una decisión
parcialmente correcta; y la Sala Constitucional Segunda del Tribunal
Departamental de Justicia de Cochabamba, al haber denegado la tutela
impetrada, no tomó una determinación correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la

autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la
29
Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR
en parte la Resolución 105/2020 de 19 de agosto, cursante de fs. 312 a 317 vta.,
pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de
Justicia de La Paz; REVOCAR la Resolución AP-0001/2020 de 2 de septiembre,
cursante de fs. 58 a 61 vta., emitida por la Sala Constitucional Segunda del
Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba; y en consecuencia,
CONCEDER en parte la tutela solicitada por los accionantes, disponiendo:

1° Dejar sin efecto, la Resolución Ministerial 050/2020 de 31 de julio, manteniendo

incólume los alcances dispuestos por la Sala Constitucional Primera del
Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, en la Resolución 105/2020;
CORRESPONDE A LA SCP 0967/2021-S2 (viene de la pág. 29).

2º Dimensionar los efectos del presente fallo constitucional, en observancia

de los principios de previsibilidad y seguridad jurídica, quedando firmes y
subsistentes todos los actos y/o resoluciones académicas, administrativas y
otros, que constituyan derechos favorables para los estudiantes de primaria
y secundaria, y otros terceros de buena fe, emitidos como emergencia de la
Resolución anulada; y,

3° DENEGAR la tutela, con relación al derecho al trabajo, conforme los

fundamentos jurídicos esgrimidos en esta Sentencia Constitucional
Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional

Plurinacional.

Se hace constar que el Magistrado, MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano es

de Voto Aclaratorio.

MSc. Brigida Celia Vargas Barañado MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano
MAGISTRADA MAGISTRADO

30