José Maria Pacori Cari MANUAL OPERATIVO DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Conforme al D. S. N.2 011-2019-JUS TUO de la Ley N.° 27584 Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo * Comentarios + Concordancias + Cuadros Comparativos + Doctrina + Jurisprudencia + Modelos de Escritos uBIWLexEl ordenamiento juridico administrativo se forma a través de te laciones juridicas entre empresas, trabajadores y entidades piiblicas. Las entidades publicas, manifestaciones visibles del Estado, se interrelacio- nan con trabajadores y empresarios, Cualquier abuso 0 desvio de poder por parte de las entidades estatales requiere de un control juridico por parte de otros poderes del Estado. El Poder Judicial, a través de los Jue- ces, ¢5 el llamado para ¢jercer este control a través de lo contencioso administrativo. El Poder Judicial es el encargado de administrar justicia en nombre del pueblo, y controla las actuaciones u omisiones de las enti- dades estatales a través de un proceso y jutisdiccién especial denominado “contencioso-administrativo”. 1. DENOMINACION DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO, Lo contencioso-administrativo es conocido como recurso, accién, procedimiento, proceso o jurisdiccién. En el inicio, el contencioso ad- ministrativo solo era una revisién por parte del Poder Judicial de la reso- lucién administrativa que emitfa una entidad estatal, por eso se indica- ba que el contencioso administrativo era un recurso, una impugnacién de las resoluciones administrativas. Posteriormente, se nota que no sélo las resoluciones administrativas debian ser revisadas, sino que también otras actuaciones administrativas. La resolucién administrativa pasa por un proceso de abstraccién y pasa a denominarse acto administrativo, lo mismo que se empieza a hablar de Administraciones Publicas en lugar —31- EscanendconCamscameriwé Marfa Pacer) Carl de cntidades estatales, Del recurso contencioso-administrativo se habla pos de recurrie al Poder Judie cial en busca de tutela, lo contencioso-adminiatrativo no es un recurso, de accién, en tanto derecho de low ciudad danos, Pero la accién, como 8 una acclén que corresponde a los ciud derecho, se torna en un concepto limitado para comprender el conten: cioso-administrativo, es sélo el inicio, se necesita regular lo que sigue al cjercicio del derecho de accién, es importante ver el procedimiento, las ctapas y formalidades que se siguen para la obtenclén de una declsién del poder judicial, esto ne lleva al procedimicnto contencioso admi- nistrative como una continuacién del procedimiento administrativo, La obser nicia de formalidades nos hace perder de vista Ia finalidad del contencioso-administrativo que es la solucién de un contflicto de intere- ses entre los administrados y la Administraci6n 0 Administraciones Pa- blicas en busqueda de la paz, social, esto genera que se hable del proceso contencioso administrativo. Por iltimo, se nota que no solo se busca la nulidad de actos administrativos, sino que se pide que los drganos del Po- der Jud laren derechos, se nota la necesidad de una plena jurisdiccién a cargo de los érganos con jurisdiccidn, se nota que al ser la jurisdiccién la fi I reconozcan y dec ultad que confiere la ley de administrar justicia a nombre de la Nacién, se constituye en una necesidad de administrar justicia en contra y a favor de Ja Administracién Ptiblica dando lugar a la denominada jurisdiccién contencioso-administrativa La jurisdiccién contencioso administrativa es la justicia que im- parten los érganos jurisdiccionales a través del control juridico de las actuaciones y omisiones de las administraciones publicas en defensa de los derechos fundamentales de los administrados. IL. PRINCIPIOS DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Lo contencioso-administrativo debe de observar los siguientes principios: - 32 — EscanendconComcanerLe Introducelin El principio de igualdad, por el cual en el proceso contencioso administrativo debe garantizarse la igualdad entre los adminis- trados y las Administraciones Publicas. Frente a los recursos hu- manos y materiales con los que cucnta una entidad del Estado, el Juez debe garantizar a los administrados la igualdad procesal. Sin embargo, las entidades del Estado también requieren que se garantice este principio, v. g, el primer considerando del Decreto Ley 6623/1944 por el “que reglamenta las demandas contra el Estado” de Paraguay indica: “Que se ha observado en la practica que se promueven contra el Estado demandas habilmente prepa- radas, sin antes haber hecho el interesado gestion administrativa alguna, para demostrar la realidad de sus derechos o la justicia de su reclamo, generalmente con el deliberado propésito de colocar- se en una situacién de ventaja en el litigio con respecto al fisco, gracias a las circunstancias de que el representante del Estado, en la mayor parte de los casos, se halla en inferioridad de con- diciones, tanto para conocer con antelacidn los hechos alegados, como para acumular datos y pruebas con que repeler la accién incoada.” El principio de favorecimiento, por este principio el Juez debe de favorecer la procedencia de la demanda aun cuando tenga dudas sobre el agotamiento de la via administrativa. El inciso 3, del arti- culo 2 del TUO de la Ley N° 27584 de Perti establece que “El Juez no podré rechazar liminarmente la demanda en aquellos casos en los que por falta de precision del marco legal exista incertidumbre respecto del agotamiento de la via previa. Asimismo, en caso de que el Juez tenga cualquier otra duda razonable sobre la proceden- cia o no de la demanda, deberd preferir darle trdmite a la misma.” El principio de preferencia de los derechos fundamentales, por este principio el Juez no se limita al control juridico de las actua- ciones y omisiones de las entidades del Estado, sino que debe velar -33— EscanendconComScanersé Maria Pacori C: por el respeto a los derechos fundamentales de los Administrados, debe de buscar soluciones de consenso entre el interés publico y los derechos fundamentales. Estos principios son observados por los érganos jurisdiccionales con la finalidad de garantizar un contencioso-administrativo justo para ambas partes. Ill. ACTUACIONES U OMISIONES IMPUGNABLES EI contencioso-administrativo se formula en contra de las siguien- tes actuaciones u omisiones de la administracién publica: Las declaraciones administrativas, en las cuales encontramos 2 tracién y los contra- jeclaraciones de los actos administrativos, los actos de adminis! tos administrativos, todas estas actuaciones son d voluntad que emiten las entidades estatales. Las actuaciones materiales no sustentadas en actos administra- tivos y de haber sido sustentadas en actos administrativos son ilegales por afectar derechos fundamentales de los administra- dos, estas actuaciones materiales también son denominadas vias de hecho y son los actos de ejecucién de actos administrativos, v. g- él descerraje en un proceso de ejecucién coactiva. EI silencio administrativo, omisién de la administraci6n publica en la resolucién de los pedidos de los administrados, puede ser ne- gativo o positivo, serd negativo cuando se presume que desestima el pedido y positivo sf se estima el pedido. 4,- Lainercia de la administracin publica, que se produce cuando la Administracién Publica no cumple, no ejecuta una norma juri- dica o un acto administrativo firme. Todas estas actuaciones y omisiones de las administraciones puibli- cas son impugnadas a través del contencioso-administrativo, -34- EscanendconComcaneree Incroduccién a PRETENSIONES CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS Las pretensiones contencioso administrativas contienen la impug- nacién a las actuaciones y omisiones de la administracién publica. Las pretensiones que se pueden plantear en lo contencioso-administrativo son: 1 La pretensién de nulidad, esta es la pretensién tipica del proceso contencioso administrativo, consiste en el pedido de nulidad (total 0 parcial) de un acto administrativo o de cualquier otra declara- cién administrativa, bajo el pedido “Solicito, Sefior Juez, declare la nulidad de la Resolucién Administrativa por contravenir la ley o la Constitucién”. Esta pretensién de nulidad se extiende al pedido de ineficacia del acto administrativo, por el cual se pide al juez declare que un acto administrativo es ineficaz, esto es, que carece de efectos juridicos. Dentro de esta pretensién podemos incluir la de “cono- cer y resolver causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Gobierno Central, y demés insti- tuciones piiblicas o privadas que cumplan roles de administracién publica a nivel nacional” (Cft. Art. 2 y 3 de la Ley 620 — Ley de 29 de diciembre de 2014 — Bolivia), como se puede observar es posi- ble impugnar a través de lo contencioso administrativo declaracio- nes administrativas como contratos, negociaciones y concesiones del Estado. Esta pretensién de nulidad también se denomina de anulacién, ob- jetivo o por exceso de poder y “tutela el cumplimiento de la norma juridica objetiva, de caracter administrativo, y puede proponerse por quien tenga interés directo para deducir la accién, solicitando al Tribunal la nulidad del acto impugnado por adolecer de un vicio legal.” (Cfr. Art. 3 de la Ley 35 — Ecuador) La pretensién de plena jurisdiccién, “ampara un derecho subje- tivo del recurrente, presuntamente negado, desconocido 0 no re- -35— EscanendconComcanera José Marfa Pacori Cari ——— conocido total o parcialmente por el acto administrativo de que se trata.” (Cfr, Art. 3 de la Ley 35 - Ecuador). En esta pretension podemos encontrar otras pretensiones claramente distinguibles: 2.1. La pretensién de reconocimiento 0 restablecimiento de de- rechos ¢ intereses legitimos de los administrados, esta pre- tensién implica no sélo la proteccién por parte del Juez de los derechos de los administrados, sino también de sus intereses legitimos que sin ser derechos subjetivos requieren de protec- cién, v. g, el ser declarado apto para un concurso ptiblico de ingreso a la carrera administrativa. Dentro de este supuesto podemos incluir las demandas sobre la oposicién entre el in- terés piiblico y privado (Cft. Art. 2 y 3 de la Ley 620 - Ley de 29 de diciembre de 2014 — Bolivia). 2.2. La pretensién de declaracién contraria a derecho de las actuaciones materiales no sustentadas en actos adminis- trativos o que por desvio de poder afectan los derechos intereses de los administrados, esta pretensién implica la adopcién de las medidas necesarias para la proteccién del administrado afectado. 2.3. La pretensién para que se ordene a la administracién la realizacién de una actuacién administrativa a la que se encuentra obligada por mandato de la ley o de un acto administrativo firme, esto es, se pide al Juez que obligue a la Administracién Publica al cumplimiento de una norma juri- dica 0 de un acto administrativo firme. 2.4, La pretensién de indemnizacién por dafios y perjuicios, esta pretensién se deriva de la responsabilidad patrimonial del Estado. Si se ocasiona dafios a los administrados con la ac- tividad u omisién administrativa es justo que se indemnice dichos dafios. —36- Escanend conocerIntroduccion, Hemos indicado los principios, las actuaciones u omisiones y las pretensiones de lo contencioso-administrativo, ahora es importante ver Jas condiciones de la accién necesarias para acceder al érgano jurisdiccio- nal en busca de tutela juridica: V. CONDICIONES DE LA ACCION CONTENCIOSO ADMINIS- TRATIVA 1. El interés para obrar, cs cl estado de necesidad existente para re- currir a los organos jurisdiccionales, s6lo si existe interés para obrar la demanda contenciosa administrativa ser procedente, por lo que este interés estaria relacionado con lo siguiente: 1.1, Agotamiento de la via administrativa. La falta del agota- miento de la via administrativa es una falta de interés para obrar. A la solicitud del administrado y la respuesta negativa por parte de la administracién publica, el administrado debe de interponer los recursos administrativos necesarios para re- vertir la respuesta negativa en la misma via administrativa y evitar la congestién procesal del Poder Judicial. 1.2. Caducidad. Las legislaciones establecen un plazo para inter- poner la demanda contenciosa-administrativa, este plazo pue- de ser en dias o en meses, y tiene por objeto limirar el derecho de accién a fin de cautelar la seguridad juridica. Por ejemplo, el Articulo 780 del Cédigo de Procedimiento Civil de Bo- livia establece que “La demanda deberd interponerse dentro del plazo fatal de noventa dias a contar de la fecha en que se notificare la resolucién denegatoria de las reclamaciones he- chas ante el Poder Ejecutivo”, mientras que el TUO de la Ley 77584 del Peri en su articulo 18 establece un plazo de inter- posicién de la demanda en meses. cién o transaccién, 1.3. Conclusién del proceso por conc cuando en la via administrativa se logre un acuerdo por conci- -37- Escanend conocerJosé Maria Pacori Cari sn o transaccidn, no se podré recurrir luego a un proceso judicial. esta puede ser activa o pasiva, consiste en la afirmacién que realiza el administrado de ser titular de dere- hos ¢ intereses legitimos. La legitimidad para obrar activa puede ser ejercida tanto por el administrado como por el Estado. En este Ultimo caso nos referimos al denominado proceso contencioso ad- ministrativo de lesividad en el cual el ado demanda la nulidad de los actos administrativos que ha emitido. La legitimidad para obrar pasiva, generalmente, corresponderd a la entidad del Estado y puede extenderse a las entidades privadas que prestan un servicio publico o realizan una funcién publica, en el caso del proceso de lesividad seré el administrado quien tendré la legitimidad pasiva. También pueden ser demandados por el Estado una entidad publi- ca de menor jerarquia y un administrado 0 administrados. La legitimidad para obrar, Por ejemplo, el articulo 776 del Cédigo de Procedimiento Civil de Bolivia (vigente mientras no se expida la ley de jurisdiccién especializada) indica que “Representaran al Poder Ejecutivo, como demandante o de- mandado, el Ministro de Estado cuyo despacho hubiere intervenido en el contrato, negociacién o concesién, y el Fiscal General de la Repiblica.” Si la demanda cumple con las condiciones de la accién en obser- vancia de los principios del contencioso administrativo se debe pasar a revisar los presupuestos procesales: Vi. PRESUPUESTOS PROCESALES DE LO CONTENCIOSO AD- MINISTRATIVO 1, La competencia del érgano jurisdiccional. La jurisdiccién es la facultad que se otorga a los jueces de administrar justicia, la competencia es la facultad de un juez. que tiene jurisdiccién para resolver casos especificos. La competencia puede ser: por -38- EscanendconComcanerIntroduccién _ ~ razdn de la materia, por la cual se otorgaria competencia en lo contencioso administrativo en oposicién a lo civil, penal, laboral 0 comercial; por razén de tertitorio, dependiendo del lugar donde se ubica la administracién publica a demandarse y el domicilio del administrado; por razdn de grado, sustenta- do en el principio de pluralidad de instancias; por razén de la funcién, en la cual la ley indica la funcién que debe cumplir un érgano judicial contencioso administrativo; por razén de la cuantia, se pueden establecer montos de petitorio que pue- den ser conocidos por érganos jurisdiccionales especificos. 2. La capacidad procesal. Esta es la capacidad para ser parte en lo contencioso-administrativo, este presupuesto también est referido a la representacién. En lo contencioso-administrativo tiene relevancia la representacién de las entidades del Estado a través de Abogados del Estado especializados en lo conten- cioso-administrativo, que en algunos casos reciben el nombre de Procuradores del Estado, El Estado cuenta con un sistema de defensa juridica que cautela los intereses del Estado para la proteccién del interés ptiblico. . La demanda en forma, comprende el cumplimiento de ga- rantias minimas que debe de observar la demanda, como una debida acumulacién de pretensions, una congruencia entre los hechos que se exponen y lo pedido. VI. SANEAMIENTO DEL PROCESO Cumplido con las condiciones de la accién y los presupuestos pro- cesales se proceda a la admisién de la demanda, con lo cual se notifica al demandado o demandados, para que ejerzan su derecho de contradic- cién a través de la contestacién de la demanda. La accién y contradiccién ante la competencia del juez genera el proceso contencioso administrati- Vo, que es un tridngulo equilatero que garantiza el debido proceso. =39- EscanendconComcanerJosé Marfa Pacori Cari la relacidn juridica procesal es necesario sanearla por lo que ia de condiciones de miento del proceso, Form: el Jucz tiene la oportunidad de verificar la existenc la accién y presupuestos procesales a través del sanea sancado el proceso se pasa a la etapa de actuacién de medios probatorios, VII. ACTUACION PROBATORIA sulta interesante en lo con- La actuacién de los medios de pruel tencioso-administrativo: 1. Generalmente, lo contencioso-administrativo se inicia por cuestiones de puro derecho, esto es, que se discute la aplicacién © interpretacién de normas juridicas 0 administrativas, por lo que la prueba se limita a lo documental, sin embargo, debe entender- se que el administrado tiene la facultad de ofrecer los medios de prucba que considere necesarios como: la declaracién de parte, la declaracién de testigos, las pericias o las inspecciones judiciales (es importante tener en cuenta lo indicado en el Art. 777 del Cédigo de Procedimiento Civil de Bolivia que indica “El tramite y resolu- cién de la causa se sujetard a lo previsto para el proceso ordinario de hecho o de puro derecho, segtin la naturaleza del asunto”; si el contencioso administrativo es de hecho la actuacién de medios de prueba ser plena, si es de puro derecho es posible que la actuacién probatoria se limite a la documental). 2. Lo contencioso-administrativo no se limita a la revisién de lo actuado en el procedimiento administrativo, por su plena juris- diccién se puede solicitar la actuacién de medios de prueba no ac- tuados en la via administrativa. Pensar lo contrario seria considerar que el contencioso-administrativo es un mero recurso al Juez. 3. Un dato importante estd en la necesidad de una opinién técnica que emite el representante de la sociedad, como indicamos la defensa de los intereses del Estado esté a cargo del Abogado del Es- -40- EscanendconCamcanera Introduccién, — tado, sin embargo, la defensa de los intereses de la sociedad puede estar a cargo de otra entidad del Estado, por lo que seria necesario antes de emitir sentencia pedir la participacién de este ente. VIII. SENTENCIA Con la demanda del administrado, la contestacién de la entidad estatal, la actuacién de medios probatorios y la opinién del represen- tante de la sociedad, se esté listo para emitir sentencia. La emisién de la sentencia se sujeta al principio de integracién por el cual el érgano jurisdiccional no puede dejar de administrar justicia en caso de vacfo 0 deficiencia de la ley. Esto significa la necesidad de obtener una sentencia que declare fundada o infundada la demanda, mds ya no se podré decla- rar improcedente. La sentencia como acto procesal del juez que pone fin al proceso contencioso administrativo es la culminacién de todos los actos procesa- les realizados por las partes del proceso y es la manifestacién de la justicia administrativa. Recordemos que la finalidad de lo contencioso-adminis- trativo es “el control juridico por el Poder Judicial de las actuaciones de la administracién puiblica sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados.” (Cfr. Art. 1 del TUO de la Ley 27584 — Pert) De esta manera, lo contencioso-administrativo se convierte en un mecanismo especial de proteccién de los derechos subjetivos e intereses legitimos de los administrados en bisqueda de la paz y justicia social. Cuenta con principios procesales propios que garantizan la igualdad de las partes, el favorecimiento del proceso y la tutela de los derechos fun- damentales. Requiere el establecimiento de las actuaciones impugnables y pretensiones contencioso administrativas que muestren a los adminis- trados las posibilidades de proteccién de sus derechos. La utilizacién de condiciones de la accién y presupuestos procesales ayuda a la construc- =41- Escanend conocerJosé Maria Pacori Cari Se dministrativo técnico y sustentado en cién de un proceso contencioso a preceptos doctrinarios que mejoran la administracion de justicia en ¢ Estado. ~42- Escanens con amScanerXTO UNICO ORDENADO DE LA LEY QUE REGULA EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CAPITULO | NORMAS GENERALES Lo contencioso administrativo tiene por finalidad ejercer control sobre las actuaciones u omisiones de la Administracién Publica, por lo tanto, el ejercicio de este control garantiza a los Ciudadanos la defensa de sus derechos ¢ intereses legitimos, actual mente, encontramos dos sis- temas de lo contencioso administrativo: EI primer sistema es un sistema judicial por cuanto se otorga la facultad de ejercer el control indicado a los érganos del poder judicial, esto es, a los Jueces quienes al ser los funcionarios que administran justi- ciaa nombre de la nacién garantizan la legalidad y constitucionalidad de las actuaciones u omisiones administrativas. Este es el sistema que adopta el ordenamiento juridico peruano. El segundo sistema es un sistema constitucional donde el Poder Constituyente establece en la Constitucién un organismo constitucio- nalmente auténomo del Poder Judicial para que administre justicia ad- ministrativa, de tal manera, que se garantiza la division de facultades del Estado a la vex. que se garantiza la autonomia del ordenamiento jurfdico administrativo, Este es el sistema que adopta el ordenamiento juridico francés y portugués. —49- Escanens con Case= José Marfa Pacori Cari Este tiltimo sistema es al que debe de aspirar nuestro ordenamiento juridico, sin embargo, su establecimiento requiere de la infraestructura y presupuestos necesarios para que sea puesto en marcha, més aiin cuando se debe de garantizar la descentralizacién de la justicia administrativa de tal manera que se garantice el derecho de accién de los administrados perjudicados en las distintas regiones del pais, el establecimiento de cada vex més tribunales administrativos especializados nos hace vislumbrar la adopcién de un sistema constitucional. ccd CUD uscaaad Control juridico por el Poder Judicial de las ac- La efectiva tutela de los derechos e intereses de los tuaciones de la administracién pdblica sujetas _administrados. al derecho administrativo. Principio de in- 2. Principio de 3. tegracién. Los, igualdad proce- jueces no deben sal. Las partes en 80. E| Juez no podré El Juez debera dejar de resolver, el proceso con rechazar liminarrmen- suplir las deficien- el conflicto de tencioso_admi- te la demanda en cias formales en intereses olain- ristrativo deberén aquellos casos en las que incurran certidumbre con ser tratadas con los que por falta de las partes, sin per- relevancia _juri- igualdad, — inde- precision del marco juicio de disponer ica por defecto pendientemente legal exista incerti- Ja subsanacion de © deficiencia de de su condicién dumbre respecto del las mismas en un laley. de entidad publica agotamiento de la via plazo razonable. oadministrado, previa. Renee aL La accién contencioso administrativa prevista en el articulo 148 de la Constitucién Politica tiene por finalidad el control (Texto segin el! juridico por el Poder Judicial de las actuaciones de la adminis- ae i} ‘a tracién priblica sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados. Para los efectos de esta Ley, la accion contencioso administra- tiva se denominaré proceso contencioso administrativo. CONCORDANCIA INTERNA: Arts. 2,9 D. S. 011-2019-JUS. CONCORDANCIA EXTERNA: Art. 148 Const. —50— EscanendconComcaner———— Manual de Derecho Administrativo Disciplinario._ ——————— ANTECEDENTE HISTORICO @ Articulo 240 de la Constitucién Politica del Peru de 1979 indicaba “Las acciones contencioso-administrativas se interponen contra cualquier acto o resolucién de la administracién que causa esta- do. La ley regula su ejercicio. Precisa los casos en que las Cortes superiores conocen en primera instancia, y la Corte Suprema en primera y segunda y ultima instancia." JENTARIO El articulo bajo comentario nos remite al articulo 148 de la Cons- titucién Politica del Perit que establece “Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnacién mediante la accién contencioso-administrativa”. De esta manera, la finalidad del proceso contencioso administrativo es prevenir la consecucién de la legalidad de los actos administrativos, pues éstos deben estar gobernados por los prin- cipios juridico — constitucionales que controlan la actuacién de quien ejerce la funcién publica administrativa, cautelando asi por este control juridico, la proteccién de los intereses de los administrados (Apelacion 1394-2014 La Libertad, Perit). En efecto, la consagracién a nivel cons- titucional del proceso contencioso administrativo cumple los siguientes objetivos (Apelacién 1394-2014 La Libertad, Pert): a) Garantizar el equilibrio entre los poderes del Estado. b) Reforzar el principio de legalidad que sustenta la actuacién de la Administracién Publica. ©) Consagrar el derecho subjetivo de los particulares para poder cues- tionar ante el Poder Judicial todas las decisiones administrativas que les afecten. d) Correlativamente, establecer una téctica reserva constitucional para que el control jurisdiccional de la legalidad de la actividad -51- Escanend conocerJosé Maria Pacori Cari administrativa se realice exclusivamente a través del proceso con- tencioso-administrativo. Al consagrar el proceso contencioso administrativo, se impide que el legislador pueda aprobar normas que excluyan determinadas actuacio- nes administrativas del ambito del citado proceso declarandolas exentas o inmunes a un eventual control jurisdiccional, la excepcién a esto puede ser constitucional tal como lo podemos verificar del articulo 142 de la Constitucidén Politica del Peri que indica “No son revisables en sede judicial las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materia electoral, ni las del Consejo Nacional de la Magistratura en materia de evaluacién y ratificacién de jueces”'. La finalidad del proceso contencioso administrativo no solo el con- trol juridico de las actuaciones de la administracién publica sino también la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados, de tal manera que el drgano jurisdiccional se encuentra habilitado a disponer que la entidad publica emita nueva decisién administrativa sanciona- dora a la luz de criterios como el principio de razonabilidad que rige a todo procedimiento administrativo (Casacién 016189-2015, Pert). Ahora bien, el proceso contencioso administrativo tiene como fin revisar los actos que se emiten en un procedimiento administrativo, cuando se omite la formalidad establecida o la decisién del funcionario no se ajusta a derecho (Casacién 10369-2015 Lima, Pert). Sobre la impugnacién de las actuaciones de la administracién pi- blica, se puede tener en cuenta la siguiente jurisprudencia que ejempli- fica su importancia: “La via del proceso contencioso administrativo, no resulta aplicable al caso de autos, por cuanto la pretensién se encuentra referida a una prestacién dispuesta por la Ley 26790 y el Decreto Su- 1 Debemos precisar que el Tribunal Constitucional del Perti ha indicado que en caso de violacién de derechos fundamentales estas actuaciones si pueden ser revisadas por violacién del debido procedimiento administrativo. —52- EscanendconComcanerManual de Derecho Administrative Disciplinario. ————— premo N° 003-98-SA, como es la renta vitalicia, la cual no se encuentra dentro del Ambito de la seguridad social, sino dentro del campo contrac- tual - indemnizatorio, y ademas, porque esta via solo resulta aplicable a las actuaciones derivadas de la administracién publica sujetas al derecho administrativo, ello en concordancia con el articulo 1 del TUO de la Ley 27584; lo cual no ocurre en autos, pues en el presente caso es materia de controversia la actuacién derivada de una persona juridica de derecho privado” (Casacién 014259-2013, Pert). 1 | DERECHOS E INTERESES DE LOS ADMINISTRADOS Elarticulo 1 del TUO de la Ley 27584 indica como una de las fi- nalidades del proceso contencioso administrativo “a eféctiva tutela de los derechos e intereses de los administrados”, de esta lectura queremos resaltar la importancia del derecho subjetivo ¢ interés legitimo en la doctrina iusadministrativista, en tanto al ser estas situaciones juridicas remarcan la importancia del estudio de la Teoria de las Situaciones Juridicas en el Derecho Administrativo. Qué es una situacién juridica? “La relacién juridica implica siempre dos situaciones juridicas distintas que se especifican en la posicién de los sujetos intervinientes” (Dromi, 1996, p. 433).La situacién juridica subjetiva es la posicién que un sujeto asume en el Ambito de una relaci6n, en otras palabras, es una situacién sustancial de interés, que se encuentra sobre la cabeza de un sujeto o ente y es tutelada por el ordenamiento juridico. La situacién subjetiva es una atribucién de la norma juridica y constituye el contenido de las relaciones juridicas. En tal relacién el sujeto es portador de una posicién subjetiva que puede ser: 1- Situacién juridica activa (0 de ventaja), cuando se atribuye una posicién favorable al titular atribuyendo al interés de esta ultimo una prevalencia respecto del interés de otro sujeto. Es una situacion —53— Escanend conCamcamerJosé Maria Pacori Cari de ventaja recor ocida por el ordenamiento a un sujeto para la tute- la del interés propio, como es el caso del derecho subjetivo, interés legitimo, poder, potestad 0 expectativ. Situacién juridica pasiva (o de desventaja), cuando se atribuye una posicin desfavorable al titular, estableciendo la subordinacién del interés de este tiltimo al interés de otro sujeto. Es una posicién n de una determinada de desventaja, que consiste en la impos condena, como es el caso de la obligacién, deber, carga 0 sujecién). El concepto de situacién juridica es distinto de estatus juridico. La situacién juridica atiende a las relaciones especificas, mientras que el estatus se refiere a una condicién de la cual deriva un complejo de situa- ciones juridicas, activas 0 pasivas. Por estatus se entiende la posicién de un sujeto respecto de un determinado grupo, “las situaciones juridicas complejas, constituidas por un conjunto de poderes, derechos, deberes y obligaciones definido en términos generales por la Ley y aplicable en bloque a todos aquellos sujetos que se encuentran en determinadas cir- cunstancias 0 ingresan en ciertos grupos 0 colectividades. En estos casos se habla de status (de ciudadano, de vecino, de funcionario, de estudian- te, de miembro de un Colegio Profesional, etc.)” (Garcia de Enterria y Ramén Fernandez, 2011, p. 917). De estas situaciones juridicas, especial relevancia para el Derecho Administrativo tiene la diferencia entre dere- chos e intereses, veamos: {Qué es un derecho subjetivo? “La esencia del derecho subjetivo radica en el ‘poder de exigir’, al cual le da fuerza el derecho objetivo y no la voluntad” (Fraga, 1962, p. 437). El derecho subjetivo es Ia posicién juridica de ventaja que el ordenamiento juridico confiere a un sujeto, reconociéndole determina- do poder respecto de un bien, en modo pleno ¢ inmediaco. “Implica la predeterminacién normativa de la conducta administrativa debida a un individuo en situacién de exclusividad. Se trata de una actividad humana mel 4 EscanendconComcaner—— Manual de Derecho Administrativo Disciplinario imperativamente protegida” (Dromi, 1996, p. 435). En el derecho admi- nistrativo podemos distinguir ent 1- Derecho subjetivo perfecto, es aquella atribucién que se otorga de manera directa ¢ incondicional al sujeto, su ejercicio es libre no est condicionado a la intervencién autoritativa de la administracién pai- blica, como seria el caso del derecho a la vida, a la integridad, a la salud. Derecho subjetivo condicionado, es el derecho cuyo ejercicio es subordinado a un procedimiento administrativo permisivo que re- gula la Administracién Pablica, como seria el derecho a una pen- sién de invalidez que requiere la previa verificacién de requisitos. {Qué es el interés legitimo? EI interés legitimo es una situacién juridica subjetiva de ventaja por el cual se reclama la legitimidad de la actividad administrativa reco- nocida al sujeto respecto de un poder dado a la Administracién Patblica, puede ser entendida como una potestad privada que indice en la activi- dad administrativa condiciondndola, como seria el caso del interés legi- timo de un administrado a que se declare la nulidad de oficio de un acto administrativo que no solamente le perjudica sino que perjudica a la co- lectividad en su conjunto. “En el interés legitimo hay, por lo comin, una concurrencia de individuos a quienes el orden juridico otorga proteccién especial por tener un interés personal y directo en la impugnacién del acto.” (Dromi, 1996, p. 436). Son caracteristicas de este interés: a) _ Diferenciacién, el titular de un interés legitimo, respecto del ejer- cicio de un poder puiblico, se encuentra en una posicién diferencia- da sobre la generalidad de otros sujetos; y, 5) Cualificacién, en el sentido que la norma que previamente disci- plina el ejercicio del poder de la Administracién Publica considera un interés sustancialmente individual porque coincide con el inte- és publico, -55- Escanend conComcaneran José Maria Pacori Cari —_ EI interés legitimo puede ser: 1 _ Interés legitimo pretensivo, se sustancia en una pretensién del pri- vado para que la administracién adopte una determinada decisién 0 realice un determinado comportamiento, v. g. solicitar una audien- cia publica para discutir con la poblacién una concesién minera. 2.- Interés legitimo opositivo, legitima al privado a oponerse a la adopcién de actos 0 comportamientos de parte de la administra- cién publica, que serian perjudi v. g. oponerse a la firma de un contrato de concesién de recursos jales en la propia esfera juridica, naturales. Qué es el interés simple y el interés de hecho? El interés simple es el interés administrativamente protegido a manera de una ventaja del ciudadano frente a la administraci6n publica, aunque su ejercicio se sujeta al poder discrecional de la Administracién Piiblica, como se seria el caso de la tutela administrativa a través del re- curso jerarquico. Por su parte, el interés de hecho es definido como una situacién juridica subjetiva no protegida, puesto que el ordenamiento no establece ninguna proteccién (tampoco ninguna prohibicién), v. g. interés en la iluminacién de las calles. {Qué son los intereses supraindividuales? En el interés supraindividual la posicién juridica subjetiva asume una dimensién mis alld de la individual, se puede dist difuso y un interés colectivo. El interés difuso es el interés comiin a todos los individuos de una formacién social no organizada y no pasible de individualizacién auténoma, se trata de bienes no susceptibles de apro- piacién individual como el ambiente, la salud. Por su parte, el interés colectivo se refiere al que pertenece a un ente representativo de un grupo no ocasional que pueden ser de la més variada naturaleza juridica (asocia- cin, colegio profesional), pero auténomamente individualizable. guir un interés = 56— EscanendconComcanerManual de Derecho Administrative Disciplinario [EA ACCIONES ADMINISTRATIVAS ULTRA VIRES Esencialmente, un Estado Constitucional de Derecho tiene cuatro funciones estatales fundamentales: la funcidn legislativa, la funcién judi- cial, la funcién de gobierno y la funcién administrativa; esta Gltima fun- cin requiere de entidades puiblicas que a través de sus agentes puiblicos realizan acciones que por derivar de la indicada funcién se denominan administrativas, siendo el caso més comiin de estas acciones los actos administrativos, las actuaciones materiales, contratos administrativos 0 actos de administracién, entre otras. Estando a lo indicado anteriormente, es importante establecer que entendemos por ultra vires, en efecto, conforme al Diccionario del Es- paol Juridico de la Real Academia Espafiola es el principio juridico que considera nulos los actos de las entidades piiblicas o privadas que rebasan el limite de la ley, y cuyo objetivo es prevenir que una autoridad admi- nistrativa 0 entidad de derecho privado o publico actiie mas alld de su comperencia o autoridad; ahora, si bien este término es también utiliza- do en el Derecho Societario, es importante verificar su importancia en el Derecho Administrativo. Il. :Qué son las acciones administrativas ultra vires? Por el principio de libertad, los particulares sdlo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitucién y las leyes (Art. 6 Cons- titucién, Colombia); por otro lado, por el principio de legalidad, los servidores piiblicos son responsables por la misma causa y por omisién 0 extralimitacién en el ejercicio de sus funciones (Art. 6 Constitucién, Co- lombia). De esta manera, mientras el Ciudadano puede hacer todo aque- Hlo que no esté prohibido expresamente, los agentes piblicos sélo pueden hacer aquello que le esté expresamente conferido por la ley. Es decir, los -s7— EscanendconComcanerJosé Maria Pacori Cari servidores del Estado no tienen mas facultades que las que expresamente les confiere la ley (Art. 321 Constitucién, Honduras). De esto podemos inferir que las acciones administrativas ulsra vires se constituyen en todo acto que ejecutan los agentes ptiblicos fuera de la ley, siendo estos nulos que acarrean responsabilidad (Art, 321 Constitucién, Honduras). Por ejemplo, son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, asi como los actos de las que ¢jercen jurisdiccién 0 potestad que no emane de la ley (Articulo 122 Constitucién, Bolivia), asimismo, la desviacién de poder sera motivo de impugnacién de los actos administrativos (Art. 49 Constitucién, Costa Rica). I. Via para recurrir Cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Admi- nistracién del Estado, de sus organismos o de las municipalidades, podré reclamar ante los Tribunales que determine la ley (Art. 38, Constitucién, Chile). Es decir, que ante la vulneracién de los derechos de una persona por el poder ptiblico se puede recurrir a la via judicial, si no hubiese es- tablecido una jurisdiccién especial competente para conocer el recurso, la via serd la de los tribunales ordinarios (Art. 19, inciso 4 Constitucién, Alemania). Sin embargo, algunas legislaciones han establecido esta juris- diccién especial a través de la jurisdiccién contenciosa - administrativa como atribucién del Poder Judicial, con el objeto de garantizar la lega- lidad de la funcién administrativa del Estado, de sus instituciones y de toda otra entidad de derecho piblico (Art. 49 Constitucién, Costa Rica), en efecto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo conocerd de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos contrarios a una regla de derecho o con desviacién de poder (Art. 309 Constitucién, Uruguay). Si bien la jurisdiccién conten so administrativa es la mas comin para cuestionar una accién administrativa ultra vires, la jurisdic- cién constitucional también sirve para realizar este control, en efecto, algunas legislaciones establecen las siguientes acciones constitucionales para el control indicado, esta son: —58— EscanendconComcaner—— Manual de Derecho Administrativo Disciplinario a) La Accién de Amparo Constitucional que tendré lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidas de los servidores puiblicos que restrinjan, supriman o amenacen los derechos reconocidos por la Constitucién y la ley (Art. 128, Bolivia). b) La Accién Popular, que procede, por infraccién de la Constitu- cién y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de cardcter general, cualquiera sea la auto- tidad de la que emanen (Art. 200 Constitucién, Peri). ©) La Accién de Cumplimiento, que procede contra cualquier au- toridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo (Art. 200 Constitucién, Pert). IV. Qué se proteje? En principio, esta prohibido blindar cualquier ley o decisién ad- ministrativa contra la revisién judicial (Art. 97 Constitucién, Egipto), de esta manera, la ley protegerd, al menos, los derechos subjetivos y los intereses legitimos de los administrados (Art. 49 Constitucién, Costa Rica), es decir, todas las personas estén garantizadas, sin necesidad del pago, a la defensa de sus derechos 0 contra la ilegalidad 0 el abuso de poder (XXXIV, literal a, Art. 5 Constitucién, Brasil); se garantiza a los ciudadanos la tutela judicial efectiva de sus derechos o intereses legal- mente protegidos, incluyendo, en particular, el reconocimiento de tales derechos o intereses, la impugnacién de cualquier medida administrativa que pueda lesionarlos (Art. 268 Constitucién, Portugal). Por lo tanto, los ciudadanos tendrén el derecho a impugnar las normas administrativas con eficacia externa lesivas de sus derechos o intereses legalmente prote- gidos (Art. 268 Constitucién, Portugal). V. Reparacién patrimonial del Estado Toda persona que suftiere dafio o perjuicio causado indebidamente Por agentes puiblico con motivo del ejercicio de las funciones propias de -59- EscanendconComcanerJoné Marla Pacori Cari sus cargos, ticne derecho a reclamar y obtener la correspondiente repa- racién o indemnizacién en la forma que establece la ley (Art, 26 Cons- titucién, Cuba), Esta reparacién se dard por a falta 0 deficiencia en Ja prestacidn de los servicios ptiblicos, 0 por las acciones u omisiones de sus funcionarias y funcionarios, y empleadas y empleados publicos en el desempefio de sus cargos (Art. 11, Constitucidn, Ecuador), Esta respon- sabilidad del Estado por los datos que, con motivo de su actividad ad- ministrativa irregular, cause en los bienes o derechos de Jos particulares, sera objetiva y directa (Art. 109 Constitucién, México), sin embargo, no habra responsabilidad en los casos de fuerza mayor. (Art. 131 Constitu- cién, Nicaragua). Ahora bien, el Estado responder patrimonialmente por los datios antijuridicos que le sean imputables, causados por la accién o la omisién de las autoridades puiblicas, en el evento de ser condenado el Estado a la reparacién patrimonial de uno de tales dafios, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberd repetir contra éste (Art. 90 Constitucién, Colombia), esta accién de repeticién se sustenta en el principio de que los agentes publicos responderan personalmente y el Estado subsidiariamente, por los dafios materiales o morales que causen a consecuencia de la violacin a los derechos consagrados en esta Constitucién (Art. 245 Constitucién, E] Salvador). Un ejemplo de esta responsabilidad se da en el derecho que se otorga a toda persona a solicitar del Estado el restablecimiento 0 reparacién de la situacién juridica lesionada por error judicial, retardo u omisién injustificados (Art. 49 Constitucién, Venezuela). -60- Escanens con amscanerManual de Derecho Administrativo Disciplinario ——————— El proceso contencioso administrativo se rige por los princi- Pios que se enumeran a continuacién y por los del derecho pro- cesal, sin perjuicio de la aplicacién supletoria de los principios del derecho procesal civil en los casos en que sea compatible: 1. Principio de integracién.- Los jueces no deben dejar de resolver el conflicto de intereses o Ia incertidumbre con relevancia juridica por defecto o deficiencia de la ley. En tales casos deberdn aplicar los principios del derecho admi- nistrativo. Principio de igualdad procesal.- Las partes en el pro- ceso contencioso administrativo deberin ser tratadas con (Fexto segin ei _igualdad, independientemente de su condicién de entidad Miedo 2 de la puiblica o administrado. YNZ) 3, Principio de favorecimiento del proceso.- El Juez no podrd rechazar liminarmente la demanda en aquellos casos en los que por falta de precisién del marco legal exista in- certidumbre respecto del agotamiento de la via previa. Asimismo, en caso de que el Juez tenga cualquier otra duda razonable sobre la procedencia o no de la demanda, deberd preferir darle trémite a la misma. 4. Principio de suplencia de oficio.- El Juez deberd suplir las deficiencias formales en las que incurran las partes, sin perjuicio de disponer la subsanacién de las mismas en un plazo razonable en los casos en que no sea posible la su- plencia de oficio. CONCORDANCIA INTERNA: Arts. 1, 9, 19, 20, 21, 22 DS. 011-2019-JUS. CONCORDANCIA EXTERNA: Art. 139 Const. Arts. I Ill IV, V, VI, Vil Vl, IX, X CPC; Art. IV D. S. 004- 2019-JUS eee) EI presente articulo establece los principios que rigen el proceso contencioso administrativo, este se rige por los principios especiales que establecer esta misma Ley y por los principios del derecho procesal, sien- do de aplicacién supletoria los principios del derecho procesal civil, asi- mismo, como consecuencia del principio de integracién se aplicarin los -6- EscanendconComcaerJosé Maria Pacori Cari ilisis de cada grupo principios del derecho administrativo. Pasemos al de principios indicados: L PRINCIPIOS ESPECIALES DEL PROCESO CO! NCIOSO. ADMINISTRATIVO Estos principios son de observancia obligatoria para el proceso contencioso administrative, en tanto su aplicacién garantizard el dere- pl cho de reclamar por parte de los administrados el control juridico de las actuaciones administrativas que les afectan, sin perjuicio que el Estado pretenda verificar a través de este proceso la legalidad por afectacién del interés puiblico de sus propios actos administrativos. Estos principios es- peciales son: L.- Principio de integracién. El articulo 139, inciso 8, de la Consti- tucién Politica del Estado establece que “Son principios y derechos de la funcién jurisdiccional: (...) 8. El principio de no dejar de administrar justicia por vacio 0 deficiencia de la ley. En tal caso, deben aplicarse los principios generales del derecho y el derecho consuetudinario.” De esta manera, el principio especial de integra- Gién en el proceso contencioso administrativo es una expresin del principio de no dejar de administrar justicia por vacia o deficiencia de la ley previsto en la Constitucién. Por este principio, en caso de existir defecto o deficiencia de la ley se aplicaran los siguientes principios del Derecho Administrativo: 1.1. Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas de- ben actuar con respeto a la Constitucién, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas (Are. IV, nume- ral 1.1 D. S. 004-2019-JUS, Pert). 1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de los derechos y garantias implicitos al debido proce- Sie EscanendconComcaner