ASOCIACIONES

PÚBLICO-PRIVADAS:
RETOS, LECCIONES
APRENDIDAS
Y SOLUCIONES
INNOVADORAS
EN AMÉRICA LATINA
Y EL CARIBE

MÓDULO I

UNIDAD 1. VISIÓN
GENERAL DE LAS APP
Asociaciones Público-Privadas: retos, lecciones aprendidas y soluciones innovadoras en
América Latina y el Caribe

Gerente del Sector de Conocimiento, Innovación y Comunicación (KIC):

Federico Basañes

Jefe del equipo de APP del BID:

Gastón Astesiano

Jefe del Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES):

Juan Cristóbal Bonnefoy

Coordinador General del Programa de Fortalecimiento y Capacitación en APP del BID:

José E. Yitani (Especialista Senior en Gestión de Conocimiento y Construcción de Capaci-
dades en APP, KIC/INDES)

Coordinador Técnico:
Daniel Vieitez Martínez (Especialista Senior de Operaciones del Equipo APP del BID )

Gerente de Proyecto:
Andrea Dusso (Consultora Senior BID)

Revisión, adaptación y desarrollo de contenidos:

Daniel Vieitez Martínez (BID)
Andrea Dusso (BID)

Corrección de estilo y maquetación:

Manthra Comunicación • info@manthra.ec • www.manthra.ec

Esta lectura ha sido elaborada tomando como base el documento originalmente revisado,
validado y con aportes de: Gerardo Reyes-Tagle (BID), Daniela Carrera (BID), Rocío Medina
(BID), Ignacio Astorga (BID), Reinaldo Fioravanti (BID) y David Bloomgarden (BID).

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de los países que representa.
ÍNDICE UNIDAD 1

Objetivos de aprendizaje. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

1. INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

2. ¿QUÉ ES UNA APP? DEFINICIÓN DE ASOCIACIÓN

PÚBLICO-PRIVADA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

2.1 Tipos de contrato o de modelos de APP y terminología . . . . . . . . . 9

2.2. Lo que una app no es: otros tipos de participación privada . . . . . 20
2.3 Las APP y la regulación sectorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

3. CÓMO SE UTILIZAN LAS APP: SECTORES Y SERVICIOS. . . . . . . . . . . 22

Ideas principales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
OBJETIVOS DE APRENDIZAJE

• Definir una Asociación Público-Privada (APP) e identificar sus característi-

cas principales.

• Distinguir los tipos de contrato de APP según la clase de activo o infraes-

tructura a desarrollar, las funciones asumidas por el ente privado y los me-
canismos de pago empleados para remunerarle la provisión de servicios.

• Identificar los sectores y tipos de proyectos en los que comúnmente se uti-

liza la modalidad de APP.

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MÓDULO I. Y SOLUCIONES INNOVADORAS EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
5 UNIDAD 1. VISIÓN GENERAL DE LAS APP

1. INTRODUCCIÓN

Para promover el desarrollo económico y social, la región de América Latina y

el Caribe (ALC) debe aumentar su nivel de inversión en infraestructura, desde
el histórico de 2-3 % anual hasta un mínimo de 5 %, lo que representa un incre-
mento de más de USD 280 000 millones al año, a precios constantes de 20141.
En el contexto de las limitaciones fiscales de la región, este aumento solo podrá
lograrse mediante la combinación entre una mayor eficiencia en los procesos
de preparación e implementación de proyectos y un mejor uso de los recursos
públicos y privados, que permiten diferentes modelos de financiamiento y ges-
tión de proyectos de inversión en infraestructura y servicios públicos.

1 Véase: BID. (2014). Infraestructura sostenible para la competitividad y el crecimiento inclusivo. Estrategia
de infraestructura del BID. Washington D. C. Disponible en: https://publications.iadb.org/publications/spa-
nish/document/Infraestructura-sostenible-para-la-competitividad-y-el-crecimiento-inclusivo.pdf

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MÓDULO I. Y SOLUCIONES INNOVADORAS EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
6 UNIDAD 1. VISIÓN GENERAL DE LAS APP

En este sentido, las Asociaciones Público-Privadas (APP), utilizadas de ma-

nera adecuada, constituyen una herramienta de provecho para el desarrollo
de proyectos públicos de infraestructura2 y servicios básicos (energía, agua,
saneamiento, salud y educación), de comunicaciones y transporte (carreteras,
puertos, aeropuertos, ferrocarriles, telecomunicaciones) y de infraestructura
gubernamental (centros penitenciarios, oficinas gubernamentales, etc.), que
cumplen un rol fundamental en la mejora de la calidad de vida de miles de per-
sonas, especialmente en ALC.

Si bien varios países de la región tienen experiencia en el desarrollo de proyec-

tos APP, aún queda mucho por hacer y aprender para optimizar la utilización
de este instrumento de política pública para el beneficio de todos los actores
involucrados: los usuarios y la población en general, así como los sectores pú-
blico y privado.

El reto clave para quienes se encargan del diseño e implementación de políti-

cas de APP es generar entornos propicios que contribuyan al desarrollo exito-
so de proyectos de inversión en infraestructura y servicios públicos estructura-
dos bajo este tipo de modalidad.

2. ¿QUÉ ES UNA APP?

DEFINICIÓN DE ASOCIACIÓN
PÚBLICO-PRIVADA

Como suele suceder con muchos conceptos, existen diversas definiciones de

la expresión “Asociación Público-Privada”. Actualmente, no hay una única de-
finición aceptada de APP, y los países que han incorporado esta figura en sus
legislaciones y procesos lo han hecho de manera diversa. No obstante, para
el propósito de este curso, es imprescindible lograr un entendimiento común
acerca de lo que es una APP, y comprender su esencia, más allá de las particu-
laridades de cada contexto en el que se aplique.

2 En este contexto, la “infraestructura” abarca la infraestructura económica, social y gubernamental; es decir,

las “estructuras físicas y organizativas básicas” necesarias para hacer posible la actividad económica, social
y gubernamental (según la definición del Oxford English Dictionary, traducida del inglés).

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7 UNIDAD 1. VISIÓN GENERAL DE LAS APP

A lo largo de este curso, se entenderá a la APP como:

un contrato a largo plazo entre un ente privado y una entidad

gubernamental para proporcionar un activo3 y un servicio4, en
el que el ente privado asume de manera significativa los ries-
gos inherentes al proyecto, es responsable de la gestión, y la
remuneración está vinculada al desempeño.

Esta definición incluye a:

• las APP encargadas de crear, operar, mantener y conservar nueva infraes-

tructura (proyectos greenfield5) o de la mejora, operación, mantenimiento y
conservación de infraestructura existente (proyectos brownfield6) y servicios
relacionados.

• las APP en que las fuentes para cubrir los costos de operación, mantenimien-
to y conservación, así como la recuperación de la inversión privada y su ren-
dimiento, provienen del cobro de una tarifa a los usuarios o pagos periódicos
por disponibilidad o uso de la infraestructura, al ente privado por parte de la
entidad gubernamental.

Como se verá a continuación, los tipos de contrato y modelos APP varían se-
gún la clase de activo/infraestructura, de las funciones y riesgos que asume el
ente privado y de cómo se le paga/retribuye. Cabe decir que las características
clave de una APP son las siguientes:

• integra diferentes actividades relacionadas con el ciclo de vida de un proyec-

to público de inversión en infraestructura y servicios;

• recurre a recursos privados, de forma total o parcial, para la financiación del

nuevo activo o su mejora;

3 Conjunto de todos los bienes y derechos con valor monetario que son propiedad de una empresa, institu-
ción o individuo.
4 Existe el servicio de disponibilidad que es el que presta el ente privado al ente contratante para que, a su
vez, este preste el servicio público a los usuarios.
5 Los proyectos greenfield suponen la creación de nueva infraestructura; es decir, involucran la construcción
de nuevos activos.
6 Los proyectos brownfield suponen la mejora de infraestructura existente. Se transfiere la responsabilidad
de mejorar y gestionar activos existentes a una empresa privada.

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8 UNIDAD 1. VISIÓN GENERAL DE LAS APP

• los activos o los servicios brindados se especifican en términos de resultados

más que de productos; es decir, el sector público define qué se quiere lograr
en lugar de cómo;
• las funciones y riesgos del proyecto que se transfieren al ente privado pueden
variar según el contrato (modelo de APP), pero en todos los casos este es
responsable del desempeño del proyecto y la entidad gubernamental es la
encargada de la prestación del servicio público a los usuarios;
• el ente privado asume un riesgo significativo en el desarrollo del proyecto y
es responsable de gestionarlo;
• el pago al ente privado depende directamente del desempeño y de los resul-
tados alcanzados.

Así, las actividades y riesgos que se transfieren al ente privado pueden variar
de un contrato a otro (financiamiento, diseño, construcción, operación, man-
tenimiento y conservación), pero en todos los casos el ente privado asume
de manera significativa los riesgos inherentes al proyecto y es responsable de
financiar parcial o totalmente el activo, así como de su gestión y desempeño.
Como se mencionará a lo largo del curso, los contratos de APP suelen asignar
cada riesgo a la parte que mejor pueda administrarlo.

Asimismo, es importante destacar que, tal como se mencionó anteriormente,

el objetivo de la aplicación de cualquier modelo APP, independientemente del
tipo de contrato, activo o servicio, es optimizar el valor por el uso de los recur-
sos públicos, de tal manera que la población reciba servicios públicos de cali-
dad y eficientes, que el sector público distribuya mejor sus recursos limitados y
que el sector privado obtenga la ganancia necesaria para justificar su inversión
y el riesgo que asume.

El plazo siempre debe ser lo suficientemente largo7 con el fin de que el ente
privado tenga un incentivo para integrar los costos de prestación del servicio
en la preparación de la propuesta técnica y económica-financiera del proyecto
APP. El enfoque de contratación integral (bundling), que tiene en cuenta los
costos y los beneficios de todo el ciclo de vida de un proyecto, maximiza la
eficiencia de la prestación del servicio y constituye el núcleo de la justificación
del uso de las APP para la prestación de servicios públicos.

7 La mayoría de los proyectos de APP presentan un plazo contractual de entre 20 y 30 años.

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9 UNIDAD 1. VISIÓN GENERAL DE LAS APP

2.1 TIPOS DE CONTRATO O DE MODELOS DE APP Y

TERMINOLOGÍA

Como ya se ha mencionado, una APP comprende un contrato a largo plazo

entre un ente privado y una entidad gubernamental, para la provisión de un ac-
tivo y servicio. Sin embargo, esta definición general abarca una variedad de ti-
pos de contratos o modelos de APP que dependen de tres factores principales:

a. Tipos de activo o infraestructura y servicio a proveer.

b. Actividades y riesgos que asume el ente privado y origen de los ingresos

(fondeo).

c. Fuente de recursos para financiar la inversión inicial (financiamiento) y

origen de los ingresos (fondeo), servicio efectivamente provisto por el
ente privado al usuario final o a la entidad contratante.

a) Tipos de activo (infraestructura pública a desarrollar y servicios a proveer)

Se trata de nuevos activos, denominados generalmente “nuevos proyectos”
(greenfield), o proyectos ya existentes (brownfield), en los que se transfiere,
al ente privado, la responsabilidad de financiar y gestionar (diseñar, construir,
rehabilitar, ampliar, operar, mantener, conservar y transferir) los activos nuevos
o existentes, que servirán de apoyo para la prestación de servicios al ente gu-
bernamental o al usuario final.

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10 UNIDAD 1. VISIÓN GENERAL DE LAS APP

b) Funciones que asume el ente privado a lo largo del desarrollo del activo
de infraestructura

Una característica central de un contrato de APP es que integra múltiples fases

del desarrollo del proyecto. No obstante, las tareas de las que es responsable
el ente privado varían y dependen del tipo de activo de infraestructura pública
o servicio. Entre las funciones más usuales se encuentran las siguientes:

• Diseñar: también llamado “trabajo de ingeniería”; significa desarrollar el

proyecto ejecutivo con base en las especificaciones técnicas de diseño y
estándares de servicio definidos por la entidad gubernamental.

• Construir, rehabilitar o ampliar: cuando se utilizan las APP para la crea-

ción de nueva infraestructura, se suele requerir que el ente privado cons-
truya el activo e instale todo el equipo. Cuando las APP implican activos
de infraestructura existentes, el ente privado es responsable de rehabilitar
o ampliar el activo.

• Financiar total o parcialmente el activo (infraestructura): cuando una

APP implica la construcción, rehabilitación o ampliación del activo de in-
fraestructura, se suele requerir además que el ente privado financie los
gastos de capital, ya sea parcial o totalmente. En el caso de un financia-
miento total, los recursos privados provienen de una combinación entre
deuda y capital. Cuando se trata de un financiamiento parcial, es común
que la inversión o gastos de capital se financien mediante una combina-
ción de recursos privados (deuda y capital a cargo del ente privado) y
recursos públicos provenientes en forma de subvención de capital o de
participación accionaria

• Operar: las responsabilidades de operación del ente privado varían con-

siderablemente según la naturaleza del activo de infraestructura y del
servicio asociado, sin olvidar que el responsable final de la provisión de
los servicios públicos es la entidad gubernamental.

• Mantener: las APP asignan al ente privado la responsabilidad del man-

tenimiento rutinario de un activo de infraestructura, de acuerdo con un
nivel de servicio y estándar de desempeño especificado en el contrato.
Esto suele considerarse una característica clave de los contratos de APP.

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11 UNIDAD 1. VISIÓN GENERAL DE LAS APP

• Conservar: las APP asignan al ente privado la responsabilidad del man-

tenimiento periódico de un activo de infraestructura, de acuerdo con un
nivel de servicio y estándar de desempeño especificado en el contrato.
Esto suele considerarse otra característica clave de los contratos de APP.

• Transferencia o reversión del activo: una vez que el contrato finaliza, la

propiedad o derechos de explotación de la infraestructura se transfiere al
ente público contratante para que este continúe con su operación, man-
tenimiento y conservación.

Modelos de APP con base en las actividades asumidas por el ente privado y
su fuente de fondeo

Desde el punto de vista de las actividades a cargo del ente privado, estable-
cidas contractualmente entre este y el ente público, así como de la fuente de
fondeo, hay distintos modelos de APP. Los dos más conocidos son:

• Diseña, construye, financia y opera (DCFO o DBFO, por sus siglas en

inglés: Design, Built, Finance and Operate). El ente privado está a car-
go de las actividades de diseño, construcción, operación, mantenimiento
y conservación de la infraestructura, así como de aquellas relacionadas
con su transferencia o reversión, cuando vence el plazo del contrato APP.

En este modelo se asume que:

• el ente privado financia, en mayor medida, la inversión inicial reque-

rida, mediante una mezcla de recursos de deuda y capital propio;

• la fuente de ingresos (fondeo) provienen, mayoritariamente, de pa-

gos periódicos que realiza el ente público contratante al ente priva-
do por el servicio efectivamente provisto;

• los pagos periódicos se realizan en función de la disponibilidad y/o

uso de la infraestructura.

• Construye, opera y transfiere (COT o BOT, por sus siglas en inglés: Built,
Operate and Transfer). El ente privado se encarga de las actividades de
construcción y operación, mantenimiento y conservación de la infraes-
tructura. Asimismo, es responsable de su transferencia o reversión al ente
público contratante, al término del plazo del contrato APP.

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12 UNIDAD 1. VISIÓN GENERAL DE LAS APP

En este modelo se asume que:

• el ente privado financia, en mayor o menor medida, la inversión ini-

cial requerida, mediante recursos de deuda y capital propio;

• en la etapa de prestación del servicio, los ingresos para el proyecto pro-

vienen principalmente del cobro de cuotas o tarifas a los usuarios finales.

El Gráfico 1 muestra los diferentes modelos de APP como una amplia variedad de
alternativas de contratación para desarrollar proyectos públicos de inversión en
infraestructura y servicios, que van más allá de la contratación de la obra pública
tradicional sin llegar a la venta de activos públicos (privatización). Los modelos
de APP difieren según las responsabilidades y riesgos transferidos al ente privado
a lo largo de las diferentes etapas del desarrollo del proyecto. Adicionalmente, la
Tabla 1 muestra las características esenciales de cada uno de estos modelos.

Gráfico 1. Clasificación de modelos de APP desde el punto de vista

de las actividades transferidas al sector privado y origen de los
ingresos (fondeo)
Obra pública tradicional
100
DCF

CAT
Actividades a cargo del sector público

RFOT

ROT

RAOT

DCFO

TCOT

BOT

CPFO
CPFOT

Actividades a cargo del sector privado 100

Privatización

Fuente: Daniel Vieitez M, DAPPIS8 (2012)

8 Diplomado en Asociaciones Público Privadas para el Desarrollo de la Infraestructura y Servicios (DAPPIS),

surge en el marco del Convenio de Colaboración (2010) entre el Tecnológico de Monterrey y el Fondo
Multilateral de Inversiones del Banco Interamericano de Desarrollo (FOMIN/BID), del programa de Forta-
lecimiento de Municipios para el Desarrollo de Proyectos de Asociación Público Privada (MuniAPP).

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 13 UNIDAD 1. VISIÓN GENERAL DE LAS APP

Tabla 1. Características esenciales de los modelos APP clasificados en función de las

actividades transferidas al ente privado y el origen de los ingresos

Acrónimo Características esenciales

(1)

Transferencia
Financiamiento
Tipo

Operación del activo (4) y

para la operación Propiedad del
Inglés (2)

de los derechos
Español

Diseño(3) Construcción (incluye y pago de

Figura jurídica activo y de los de uso y/o
(proyecto (3) y/o mantenimiento
la deuda del derechos de uso explotación
ejecutivo) rehabilitación y
proyecto y el y/o explotación
conservación) a la entidad
capital de riesgo
gubernamental

Transferencia
Entidad
Diseña, construye, y

de la propiedad
gubernamental, al término de la
mediante el pago, Activo del construcción,
financia

Contrato de obra Entidad al momento de inversionista

DCF

DBF

Ente privado Ente privado momento en que

“llave en mano” gubernamental la recepción del durante la
activo construido construcción el ente público
por el ente paga al ente
privado privado el precio
total convenido

Contrato de obra
“llave en mano” Activo del
Construye, arrienda y transfiere

y arrendamiento inversionista hasta

de largo plazo el término del Transferencia de
con opción de contrato la propiedad del
compra Entidad
activo al término
gubernamental, Derecho de uso y
Entidad del contrato,
CAT

BLT

(la entidad Ente privado Ente privado mediante pagos explotación de la

gubernamental gubernamental si la entidad
periódicos por entidad
toma en gubernamental
arrendamiento
arrendamiento gubernamental a ejerce su derecho
el activo partir del inicio de de compra
construido “llave la operación del
en mano” por el activo
inversionista)

Activo de
financia, opera y

Contrato de Entidad la entidad Reversión del

Rehabilita,

servicios de gubernamental,
transfiere

gubernamental activo y de los

RFOT

RFOT

largo plazo, que mediante pagos

Ente privado Ente privado Ente privado Derecho de uso derechos de uso
puede requerir periódicos por
del inversionista, al término del
concesión según disponibilidad y/o
hasta el término contrato
el tipo de activo uso del servicio
del contrato

Activo de
Rehabilita, opera y

la entidad Reversión del

gubernamental activo y de los
transfiere

Usuarios,
derechos de uso
ROT

ROT

Concesión Ente privado Ente privado Ente privado mediante el pago Derechos de uso
y explotación y explotación,
de cuotas o tarifas
del inversionista, al término de la
hasta el término concesión
de la concesión

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 14 UNIDAD 1. VISIÓN GENERAL DE LAS APP

Activo de la Reversión del

Concesión y
Rehabilita, arrienda,

entidad
opera y transfiere

contrato de activo y de los

arrendamiento gubernamental derechos de uso
Usuarios, y explotación,
RAOT

RLOT

por el cual el
Ente privado Ente privado Ente privado mediante el pago Derechos de uso
inversionista al término de
de cuotas o tarifas y explotación del
arrienda el activo la concesión y
propiedad del inversionista hasta
el término de la del contrato de
Gobierno arrendamiento
concesión

Activo de
la entidad
gubernamental o
del ente privado,
según el caso

Derechos de uso
Diseña, construye, financia y opera

y, en su caso,

de explotación Reversión o
Entidad
del inversionista, transferencia del
gubernamental,
Contrato de hasta el término activo, según el
mediante pagos
servicios de del contrato y, caso, así como
periódicos por
reversión de los
DCFO

DBFO

largo plazo, que disponibilidad y/o en su caso, de la

Ente privado Ente privado Ente privado derechos de uso
puede requerir uso del servicio concesión.
concesión según y, en su caso,
el tipo de activo Usuarios, Hay derecho
de explotación de explotación
mediante el pago
cuando el al término de la
de cuotas o tarifas
proyecto prevé, concesión
además de los

pagos periódicos
de la entidad
gubernamental,
ingresos por
cuotas o tarifas a
usuarios

Concesión
Transfiere, construye, opera y transfiere

que incluye la
transferencia,
al ente privado,
de los derechos Activo de la
de uso y entidad Reversión del
explotación de activo y de los
gubernamental
un activo público Usuarios, derechos de uso
TBOT
TCOT

Entidad
ya en operación, Ente privado Ente privado mediante el pago Derechos de uso y explotación,
gubernamental
el cual debe de cuotas o tarifas y explotación
mejorar y/o del inversionista, al término de la
ampliarse. La hasta el término concesión
transferencia de la concesión
de este activo
tiende a mejorar
la viabilidad del
proyecto.

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 15 UNIDAD 1. VISIÓN GENERAL DE LAS APP

Activo de
Construye, opera y

la entidad
gubernamental Reversión de los
transfiere

Usuarios, derechos de uso

Entidad
BOT
COT

Concesión Ente privado Ente privado mediante el pago Derechos de uso y explotación
gubernamental y explotación
de cuotas o tarifas al término de la
del inversionista, concesión
hasta el término
de la concesión
financia y opera

Entidad
Construye, es
propietario,

Contrato de gubernamental,
CPFOP

BOFO

largo plazo de mediante pagos Activo del

Ente privado Ente privado Ente privado No hay
prestación de periódicos por inversionista
servicios disponibilidad y
uso del servicio
propietario, financia,

Transferencia a la
opera y transfiere

entidad
Construye, es

Contrato de Entidad Activo del

BOFOT
CPFOT

largo plazo de gubernamental, inversionista, gubernamental

Ente privado Ente privado Ente privado de la propiedad
prestación de mediante pagos hasta el término
servicios periódicos del contrato del activo, al
término del
contrato

Fuente: Daniel Vieitez M, DAPPIS (2012

Notas:
(1) Nótese que en los acrónimos (tanto en español como en inglés) la letra F (por la palabra “financiamiento”) aparece solo cuando los
ingresos del proyecto, en la etapa de operación (cuando esta última está a cargo del ente privado), proceden en su totalidad, o en su
mayoría, de pagos periódicos del Gobierno. En cuanto a la letra D (por la palabra “diseño”), generalmente es omitida en los acrónimos
cuando tanto el diseño como la construcción están a cargo del ente privado. La excepción son los acrónimos DCF y DCFO, en los que
se incluye a pesar de que tanto el diseño como la construcción son responsabilidad del ente privado. (2) Si bien en la literatura especia-
lizada no existe uniformidad en la nomenclatura, se consigna aquí el acrónimo en inglés frecuentemente utilizado, a fin de facilitar a los
interesados la búsqueda y consulta en dicho idioma. Además, algunos especialistas y consultores de habla hispana suelen recurrir a él.
Cabe señalar, sin embargo, que a los acrónimos en inglés BOO y BOOT se les ha agregado la letra F, por lo que quedaron como BOFO
y BOFOT, a fin de mantener consistencia con lo establecido en la nota 4. (3)En las modalidades tipo consideradas en este cuadro, se
asume que el ente privado financia, en mayor o en menor medida, la inversión inicial requerida para el desarrollo del proyecto, que, según
el caso, incluye el diseño, la construcción y/o rehabilitción, y/ equipamiento, o solo la construcción y/o rehabilitación y/o equipamiento.
El financiamiento del ente privado para la inversión inicial es una mezcla de capital propio y deuda del proyecto. (4) La transferencia del
activo es, según el caso, una transferencia de la propiedad del activo a la entidad gubernamental o una reversión al ente público de los
derechos de uso y/o explotación.

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 16 UNIDAD 1. VISIÓN GENERAL DE LAS APP

c) Fuente de recursos para financiar la inversión inicial (financiamien-

to) y origen de los ingresos (fondeo)
Asimismo, según el origen de la inversión y de los ingresos (fondeo)
para la operación, mantenimiento, conservación y recuperación y
rendimiento de las fuentes de la inversión, las APP se clasifican en:

Gráfico 2. Modelos de APP según fuente de financiamiento y fondeo

APP APP APP APP APP

COFINANCIADO 1 COFINANCIADO 2 COFINANCIADO 3 AUTOFINANCIABLE COFINANCIADO 4
• Inversión con
recursos privados
• 100% de inversión más aportación
• 100% de inversión con recursos pública no
con recursos privados reembolsable • 100% de inversión • 100% de inversión
privados • Operación, con recursos con recursos
• Operación, privados privados
• Operación, mantenimiento y mantenimiento y
mantenimiento y recuperación del recuperación del • Operación, • Operación,
recuperación del capital privado, capital privado, mantenimiento y mantenimiento y
capital privado, con cargo a pagos con cargo a recuperación del recuperación del
con cargo a pagos periódicos del cuotas o tarifas a capital privado, capital privado,
periódicos del gobierno por los usuarios. con cargo a cuotas con cargo a
gobierno por disponibilidad • Compromiso o tarifas a los cuotas o tarifas a
disponibilidad del del servicio más de aportación usuarios. los usuarios.
servicio y/o uso. cuotas o tarifas de subordinada del
los usuarios. sector público,
reembolsable con
cargo al proyecto.

Fuente: Daniel Vieitez M, DAPPIS (2012)

Para proyectos no tarifables existen, los siguientes modelos de APP:

• APP cofinanciado 1. La inversión inicial (costo de obra y otros concep-

tos) es financiada en su totalidad con recursos privados, mediante una
combinación entre crédito y capital de riesgo. La fuente de ingresos pro-
viene de pagos periódicos que realiza el ente público contratante al ente
privado, en función de la disponibilidad y/o uso de la infraestructura, los

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17 UNIDAD 1. VISIÓN GENERAL DE LAS APP

cuales permitirán cubrir también los costos de operación, mantenimiento

y conservación, los recursos invertidos, incluyendo el costo financiero y
rendimiento. La generación de ingresos iniciará durante la etapa de pres-
tación del servicio.

• APP cofinanciado 2. La inversión inicial (costo de obra y otros conceptos)

es financiada en su totalidad con recursos privados, mediante una mezcla
de crédito y capital de riesgo. La fuente de ingresos proviene de pagos
periódicos que realiza el ente público contratante al ente privado en fun-
ción de la disponibilidad y/o uso de la infraestructura, y en menor medida,
del cobro de una cuota o tarifa a los usuarios. Ambas fuentes de ingresos
permitirán cubrir los costos de operación, mantenimiento y conservación,
los recursos invertidos, incluyendo el costo financiero y rendimiento. La
generación de ingresos iniciará durante la etapa de prestación del servicio.

En el caso de proyectos tarifables, se definen los siguientes modelos de APP:

• APP autofinanciable. La inversión inicial (costo de obra y otros conceptos)

es financiada con recursos privados mediante crédito y capital de riesgo.
La fuente de ingreso proviene del cobro de una cuota o tarifa a los usuarios
que permitirá cubrir también los costos de operación, mantenimiento y
conservación, los recursos invertidos, incluyendo el costo financiero y ren-
dimiento. La generación de ingresos iniciará durante la etapa de prestación
del servicio.

• APP cofinanciado 3. La inversión inicial (costo de obra y otros conceptos)

es financiada con recursos privados, y la fuente de ingresos que permiten
cubrir los costos de operación y mantenimiento, los recursos invertidos,
incluyendo el costo financiero y el rendimiento del capital, proviene ma-
yoritariamente del cobro de una cuota o tarifa a los usuarios y, en menor
medida, de pagos periódicos por parte del ente contratante al ente priva-
do, en función de la disponibilidad y/o uso de la infraestructura. Existe un
compromiso de aportación subordinada a cargo del ente contratante en
caso de que los ingresos generados no permitan cubrir el servicio de la
deuda. La generación de ingresos iniciará durante la etapa de prestación
del servicio.

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18 UNIDAD 1. VISIÓN GENERAL DE LAS APP

• APP cofinanciado 4. La inversión inicial y servicios es financiada con re-

cursos tanto públicos como privados, ya que, por sí solas, la demanda y
las cuotas o tarifas cobradas a los usuarios no permiten generar los ingre-
sos suficientes para recuperar los recursos privados invertidos, incluyen-
do el costo financiero y el rendimiento del capital privado, por lo que es
necesario una aportación inicial (subvención al capital) del ente público
contratante para darle viabilidad financiera al proyecto. La generación de
ingresos iniciará durante la etapa de prestación del servicio.

Finalmente, cabe mencionar que si bien los contratos APP se clasifican me-
diante las categorías mencionadas anteriormente, no existe un estándar inter-
nacional consistente para nombrar y describir los diferentes tipos de contrato.
Es evidente que estas diversas definiciones crean confusión cuando se observa
la experiencia internacional.

Por ejemplo:

BRASIL

La legislación brasileña distingue entre proyectos que pagan los usuarios y proyec-
tos que paga el gobierno. La Ley de Concesiones rige los proyectos pagados por los
usuarios en su totalidad; los proyectos donde existen pagos periódicos del Gobierno
se rigen por la legis- lación de APP. En consecuencia, solo estos últimos se conocen
comúnmente como APP y los primeros como concesiones.

MÉXICO

Con la finalidad de estimular la inversión del sector privado y promover el de-

sarrollo de la infraestructura, en 1989, el gobierno de Salinas de Gortari inició
una política agresiva de concesiones al sector privado para la construcción,
operación y mantenimiento de carreteras, puentes y túneles, cuyo principio
básico era dotar al país de una red de autopistas que fueran transferidas lo más
rápido posible a manos del Estado.

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19 UNIDAD 1. VISIÓN GENERAL DE LAS APP

A partir del año 2003, fue el primer país de América Latina en adoptar el mo-
delo británico PFI (Private Finance Initiative) a través de los denominados
“Proyectos de Prestación de Servicios” (proyectos no tarifables). Asimismo,
fue el primero en desarrollar un hospital de alta especialidad con participación
directa del sector privado. Actualmente, la expresión utilizada es “Asociación
Público-Privada”, sea para proyectos tarifables como no tarifables.

CHILE

En 1991, se promulga la Ley de Concesiones, enfocada en primer lugar al de-

sarrollo de carreteras y aeropuertos, y posteriormente a centros de justicia,
edificación pública, autopistas urbanas, entre otros sectores.

Del modelo chileno, no obstante, se sigue tomando como referencia su cone-

xión con el mercado de capitales a través de fondos de pensiones privados y
compañías de seguros de vida, en la adquisición de bonos de infraestructura.
En varios países, por ejemplo, se estudia la posibilidad de incluir, como criterio
de adjudicación de contrato, un plazo variable a través de mecanismos como
el “menor valor presente de los ingresos” (MVPI), el uso de colaterales como
el “ingreso mínimo garantizado” (IMG) para mitigar riesgos de demanda, los
elementos de bancabilidad orientados a facilitar el financiamiento con bonos
(bursatilizaciones) y los sistemas de cobro automático con telepeaje que se
usan en autopistas urbanas.

REINO UNIDO

Paralelamente a la experiencia mexicana y chilena de concesiones, bajo el prin-

cipio de contrataciones de largo plazo de servicios públicos con pagos diferi-
dos por disponibilidad y/o uso, el gobierno británico implementa a inicios de
los años noventa el esquema de APP conocido como Private Finance Initiative
(PFI), que se ha constituido, sin duda, en un referente obligado y necesario
para el estudio y adaptación de modelos de APP en la mayoría de países del
mundo. En efecto, el modelo británico ha servido como base para la imple-
mentación de modelos de APP en Canadá, Japón, Australia, Sudáfrica, Irlanda,

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20 UNIDAD 1. VISIÓN GENERAL DE LAS APP

Portugal, Países Bajos, Nueva Zelanda, Rusia, República Checa. Además, países
como España y Francia reconocieron este esquema como un mecanismo váli-
do y eficiente de contratación de servicios públicos (incluida la infraestructura
física), especialmente en el área de la infraestructura social.

2.2. LO QUE UNA APP NO ES: OTROS TIPOS DE

PARTICIPACIÓN PRIVADA

La expresión “Asociación Público-Privada” a veces también se emplea para

referirse a diversos tipos de acuerdos entre entidades públicas y privadas, que
contribuyen a los objetivos de políticas públicas, pero que difieren significati-
vamente de los contratos a los que se hace referencia en este curso, ya que no
involucran el desarrollo de proyectos públicos de infraestructura ni servicios.

Estos acuerdos entre entidades públicas y privadas incluyen, entre otros:

• Actividades voluntarias o filantrópicas. Por parte de empresas privadas

con fines públicos y en coordinación con las autoridades correspondien-
tes, como proyectos de salud o de educación para la comunidad e inicia-
tivas importantes de inversión extranjera directa.

• Proyectos de ejecución conjunta para investigación e innovación. Dise-

ñados para aprovechar las capacidades y la información de los sectores
público y privado.

• Intervenciones gubernamentales. Para apoyar el desarrollo del sector

privado, en general, o de sectores identificados, en particular, como pro-
porcionar tierras, activos, deuda, valores o garantías para emprendimien-
tos totalmente privados que no participen en el suministro de servicios
públicos.

Estos acuerdos difieren de los contratos que se analizan a lo largo de este

apartado, ya que su duración, objetivos, marco legal y estructura son distintos.

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2.3 LAS APP Y LA REGULACIÓN SECTORIAL

Algunos sectores económicos que resultan clave para la sociedad son some-
tidos a una regulación por parte del Estado. El transporte, por ejemplo, suele
estar regulado para garantizar el cumplimiento de frecuencias, el respeto de
los recorridos, el descanso de los conductores, etc. Si esto no sucediera, se
correría el riesgo de que las empresas actúen únicamente en defensa de sus
intereses y priven a los pasajeros de sus derechos. También es frecuente que el
sector energético esté bajo regulación estatal. En este caso, se intenta que las
tarifas no se excedan (privando a los usuarios de electricidad como un servicio
esencial) y que no se produzcan cortes de energía. Por lo tanto, la regulación
también fiscaliza que las compañías realicen las inversiones necesarias para
asegurar la calidad del servicio.

El gobierno, por lo general, asigna responsabilidades a un ente regulatorio in-

dependiente, para proteger a los usuarios del posible abuso de poder sobre el
mercado, a través del control de tarifas y estándares de servicio. La regulación
de un determinado sector también puede regir los términos de negociación
entre sus proveedores, el otorgamiento de licencias y el control sobre las deci-
siones de inversión en el sector.

El marco jurídico de las APP y las leyes y regulaciones sectoriales deben man-
tener una cuidadosa armonía, para garantizar que no haya conflictos entre el
contrato de APP y los requisitos regulatorios. Por eso, la claridad en el estable-
cimiento de roles y responsabilidades, el sistema de monitoreo de resolución
de conflictos y la efectividad del esquema regulatorio son elementos funda-
mentales para un buen desempeño de las APP.

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3. CÓMO SE UTILIZAN LAS APP:

SECTORES Y SERVICIOS

Como se indicó en las secciones anteriores, existen dos características princi-

pales de los sectores y los servicios para los que se aplican APP: que el pro-
yecto constituya o contribuya a suministrar activos y/o servicios públicos y
que el proyecto involucre activos de larga duración alineados con el plazo del
contrato de APP.

Algunos países eligen utilizar las APP principalmente en ciertos sectores, lo

que posiblemente refleje las prioridades de inversión o de mejora en el desem-
peño del servicio, o de sectores en los que se espera que la APP sea más exi-
tosa. Al contrario, otros países definen ciertos sectores o servicios para los que
no se usarán APP. A veces, estos se llaman “servicios centrales”, es decir, servi-
cios que el gobierno suministra exclusivamente y que no se delegan al sector
privado mediante una APP. Por ejemplo, en algunos países, la responsabilidad
del suministro de energía eléctrica, agua o la seguridad pública es intransferi-
ble o indelegable. En la práctica, las definiciones de “servicios centrales” varían
según las preferencias y las percepciones locales.

La siguiente tabla presenta algunos de los sectores y los tipos de proyectos en

los que se utilizan APP.

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Tabla 2. Sectores y tipos de proyectos

Sector Tipo de proyecto

Autopistas, túneles y puentes

Trenes
Sistemas de tránsito masivo
Transporte
Puertos
Aeropuertos
Materiales rodantes, ferroviarias

Tratamiento de agua
Agua
Distribución de agua y sistemas de aguas residuales

Activos de generación
Energía Activos de transmisión
Sistemas de distribución

Educación: instalaciones para escuelas, transporte

Infraestructura social
y gubernamental
escolar
Salud: instalaciones para servicios de atención
médica, transporte de pacientes
Recolección, tratamiento y disposición final de
residuos
Construcción y operación de cárceles
Regeneración de centros urbanos
Proyectos sociales de vivienda

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IDEAS PRINCIPALES
• Existen diversas definiciones de lo que es una APP, pero el elemento co-
mún en todas ellas es que involucran al sector privado en el suministro
de activos y servicios, tradicionalmente proporcionados por el gobierno.

• La definición que se presenta en este curso es amplia y hace énfasis en

la duración de largo plazo del contrato, la significativa transferencia de
riesgos al sector privado y la generación de valor por dinero.

• Las APP deben optimizar beneficios para cada una de las partes involu-
cradas, por medio de un contrato claro y justo.

• La variedad de contratos se define principalmente según el tipo de ac-

tivo, las funciones que asume el ente privado y el mecanismo de pago,
así como por los resultados esperados y el marco regulatorio necesario
para asegurar condiciones de competencia y protección contra acciones
monopólicas

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