DESARROLLO ESPACIAL EUROPEO YREPRESENTACIONES CARTOGRAFICAS

Capítulo 1

Representaciones cartográficas en la ordenación del territorio en Europa

Además, se dice que ayudan a mediar intereses en conflicto (Healey et al., 1997), establecer
agendas y dar forma a la atención (Forester, 1989), y pueden ayudar a incorporar diferentes
puntos de vista (Robbins, 1997). Las representaciones cartográficas pueden ayudar a enfocar el
diálogo y dar forma a los discursos, pero también pueden usarse para manipular a otros
participantes en el proceso al distorsionar o resaltar ciertos hechos (Pickles, 1992; Neuman, 1996,
2000). Establecer una determinada forma de discurso a través de la visualización como el
instrumento central de las interacciones comunicativas establece límites, define agendas y crea
jerarquías sociales. Así, la ilustración de las políticas espaciales puede actuar como instrumento de
poder cultural (Robbins, 1997). La decisión sobre qué se debe “poner en el mapa” y cómo se va a
presentar abre un gran potencial para dar forma al discurso, empoderar a algunas partes del
público o del territorio y poner en desventaja a otras. El producto del proceso de planificación, el
diagrama clave final o el mapa de políticas, nuevamente puede ayudar a crear conciencia sobre la
estrategia de planificación y los objetivos de la política. Como producto, las representaciones
cartográficas pueden ayudar a dar forma a la atención de cuestiones espaciales relevantes,
comunicar mensajes y estimular la acción en los niveles inferiores del gobierno o dentro del sector
privado.

Tanto la Unión Europea como el Consejo de Europa promueven la necesidad de colaboración

entre países y regiones debido a la naturaleza cada vez más transfronteriza del desarrollo urbano y
regional, y la creciente interdependencia de las naciones. La colaboración transfronteriza, en
consecuencia, se ha expandido constantemente a nivel europeo, multilateral y bilateral desde
principios de la década de 1990. Las ilustraciones cartográficas son un medio de comunicación
central para la disciplina de planificación, y su papel potencial en los procesos de planificación
espacial transnacional fuera de una competencia legal formal y una disciplina de planificación
establecida es incuestionable. En los procesos de planificación transnacional, el uso de
representaciones cartográficas puede ayudar a enmarcar políticas espaciales.

Ejemplos: satélites tipo sentinel, por el programa copernicus de observación de la tierra de la

unión europea, desde 2014, con resolución espacial a 10 m.

Satélites de tipo spot desde 1986 por Francia, Bélgica y Suecia, donde para el año 2016 aprox las
imágenes tienen costo económico. Resolución de 20 m.

para un territorio 'inexplorado' (es decir, un área fuera de la esfera de acción 'normal' de los
planificadores). Otros autores han reconocido que el uso de imágenes puede apoyar el desarrollo
institucional (Neuman, 1996, 2000) y ayudar a superar las barreras del idioma (Sinz, 1997;
Kunzmann, 1996) al discutir opciones de política a escala supranacional.

Sin embargo, la conceptualización y la visualización pueden ser muy difíciles en los procesos
multilaterales de planificación espacial estratégica, donde confluyen diferentes culturas de
planificación (Zonneveld, 2000). La discusión de los mapas de políticas para la primera estrategia
espacial para el territorio de la UE, la 'Perspectiva de Desarrollo Territorial Europeo' (ESDP) (CSD,
1999), por ejemplo, estuvo acompañada de debates controvertidos sobre la representación
cartográfica de escenarios futuros para el territorio europeo. territorio. Este potencial de conflicto
podría tener sus raíces en diferentes culturas de planificación: existen diferencias significativas en
cómo se lleva a cabo la planificación en diferentes estados miembros europeos, y estas diferencias
también se extienden a la forma, estilo y uso de representaciones cartográficas en diferentes
sistemas de planificación espacial.

Integración europea y desarrollo espacial

La cooperación intergubernamental sobre el uso del espacio europeo tiene una larga tradición y
algunos acuerdos, como el Tratado del Rin, datan del siglo XIX. El interés por la cooperación entre
los países europeos aumentó significativamente después de la Segunda Guerra Mundial y las
primeras autoridades administrativas supranacionales se establecieron en la década de 1950.
Muchos acuerdos de cooperación bilateral entre países europeos, por ejemplo, los países del
Benelux, están vigentes desde hace varias décadas, y algunas transferencias multilaterales se han
institucionalizado desde el principio (por ejemplo, la Conferencia sobre Ordenación del Territorio
en el Noroeste de Europa, CRONWE, en 1962). Las principales razones de estos esfuerzos de
cooperación se pueden encontrar en la rápida urbanización e industrialización del noroeste de
Europa y los efectos en la economía y el nivel de vida que esto implicó.

Sin embargo, un interés específico en el desarrollo espacial supranacional y las iniciativas europeas
centradas directamente en la planificación espacial solo ganaron más importancia durante la
década de 1990. Este creciente interés en la planificación espacial europea fue impulsado por el
reconocimiento de que, a la luz de la integración europea en curso y la ampliación de la UE, existe
la necesidad de coordinar objetivos y políticas en todo el territorio europeo (CEC, 1998). Los
efectos de desarrollo territorial derivados de la globalización, la Unión Económica y Monetaria
(UEM) y la realización del Mercado Único, la ampliación de la UE a veinticinco miembros en 2004 y
las crecientes interdependencias funcionales de las regiones y los estados-nación debido a la
tecnología. los cambios en las comunicaciones y el transporte son razones para mejorar la
cooperación europea. El tema de las disparidades espaciales y la preocupación por el impacto del
cambio económico global están en el centro de la elaboración de políticas europeas. Aunque esto
no siempre es explícitamente denominada política espacial, existe un reconocimiento cada vez
mayor entre los políticos y los responsables de la toma de decisiones en Europa de que las
políticas sectoriales tienen impactos espaciales (a veces contraproducentes) y que la ordenación
del territorio podría proporcionar un mecanismo para coordinar los impactos territoriales de
varias políticas sectoriales, tanto horizontalmente entre diferentes sectores así como
verticalmente entre diferentes niveles de gobierno (Williams, 1996).

LA CUESTIÓN DE LAS COMPETENCIAS: LA BASE JURÍDICA DE LA ORDENACIÓN TERRITORIAL A

NIVEL DE LA UE

A pesar de esta creciente comprensión de las interdependencias de los impactos espaciales de los
sectores políticos, la Comunidad Europea no tiene competencia legal en la planificación espacial.
Una de las razones principales de esto son las visiones muy divergentes sobre la necesidad,
función y capacidad institucional de una política espacial europea entre los diferentes estados
miembros de la UE (cf. Faludi, 2003). Sin embargo, si bien no existe una competencia directa, hay
una cierta consideración de los temas de "planificación espacial" en los Tratados europeos, que a
menudo están relacionados con la política regional de la UE u otras áreas de política
espacialmente relevantes, como el medio ambiente o el transporte.

INICIATIVAS DE ORDENACIÓN TERRITORIAL EUROPEA

En 1983 se adoptó la Carta Europea de Ordenación del Territorio (la “Carta de Torremolinos”), que
estableció un acuerdo sobre principios comunes para la política espacial a seguir en los países
miembros del Consejo de Europa. La carta promovía la idea de que la planificación era un asunto
político importante para todas las autoridades, desde los niveles locales hasta los europeos, que
debería buscar la coordinación entre los sectores políticos y que debería ser democrática, integral,
funcional y orientada al futuro para contribuir a una mejor organización del territorio europeo
(Williams, 1996). Basado en la Carta de Torremolinos”, los “Principios rectores para la
sostenibilidad” legalmente no vinculantes.

Desarrollo Territorial del Continente Europeo” (CEMAT, 2000) fueron aprobados por los cuarenta y
un estados miembros del Consejo de Europa en septiembre de 2000.

Dentro de la UE, la elaboración conjunta y la coordinación de políticas y acciones territoriales a

través de las fronteras nacionales aumentaron considerablemente durante la década de 1990 tras
la ratificación del Tratado de Maastricht y el apoyo político otorgado a las iniciativas de
planificación espacial a nivel transfronterizo y transnacional. Desde entonces, la necesidad de
desarrollar estrategias para guiar el desarrollo del territorio europeo ha surgido como un tema
importante en el debate político. La Comisión Europea analizó las tendencias de desarrollo
espacial principalmente a través de los documentos Europa 2000.

En ausencia de una competencia clara para la planificación espacial de la Comisión Europea, los
estudios de Europa 2000 reconocieron la importancia de los sistemas y políticas de planificación
nacionales y regionales para las iniciativas de planificación transnacional.

Sin embargo, se reconoció que las variaciones en la forma en que operan los sistemas y las
diferencias en el significado de la planificación espacial entre los estados miembros presentan un
desafío considerable para una mayor cooperación a través de las fronteras nacionales. Una mejor
comprensión del significado y funcionamiento de los sistemas de planificación en otros países

por lo tanto, se consideró un requisito previo para un trabajo transnacional más eficaz y alimentó
el interés por los estudios comparativos. El Compendio de Políticas y Sistemas de Planificación
Territorial de la UE (CEC, 1997) fue encargado por la Comisión Europea para proporcionar una
perspectiva comparativa de los sistemas de planificación de los estados miembros de la UE-15.

Representaciones cartográficas a nivel europeo y nivel transnacional en Europa Occidental

La coordinación de las actividades de planificación espacial a nivel europeo y transnacional es cada

vez más importante. Hay, al menos teóricamente, pocas dudas de que el uso de representaciones
cartográficas en estos procesos de planificación transnacional podría ayudar a comprender y
comunicar las complejas relaciones espaciales en territorios "inexplorados". Sin embargo, las
experiencias recientes con la planificación a escala supranacional, demuestran que parece muy
difícil llegar a un consenso sobre cómo representar las políticas espaciales para un territorio
transnacional.
La ESDP se desarrolló durante un período de muchos años, y las controversias más difíciles en su
desarrollo han estado relacionadas con la visualización de opciones políticas (Faludi y Waterhout,
2002). Si bien se incluyeron “mapas de políticas” en borradores anteriores de la ESDP (CSD, 1997,
1998a), y se produjeron muchos más durante el proceso, el documento final (CSD, 1999) no
incluye ninguna cartografía.

ilustración de la estrategia espacial. La ausencia de mapas de políticas hace que la

ESDP un curioso documento de política espacial. Muchos considerarían los conceptos espaciales o
las imágenes como una parte integral de la planificación espacial. Sin embargo, parece claramente
más difícil llegar a un consenso sobre los mapas que sobre los conceptos verbales. Zonneveld
(2000: 275) ha argumentado que “visto desde la perspectiva de la conceptualización, la PESD es un
documento decepcionante. La PESD no da ninguna pista sobre formas de mirar la estructura
espacial del territorio europeo

En cuanto a la expresión cartográfica utilizada en el plan VASAB y la NWMA Spatial Vision, ambos
documentos se enfocan en una representación de políticas para el desarrollo del sistema urbano y
la infraestructura de transporte. El primer plan VASAB (ver Figura 1.4) ilustra las ahora famosas
"perlas" (el sistema de asentamiento urbano), cadenas (infraestructura de interconexión) y
"parches" (tipos seleccionados de asentamientos no urbanos).

áreas de distintas calidades) de manera prominente. Sin embargo, esta imagen no ha sido recogida
por el proyecto posterior, VASAB 2010 (VASAB 2010, 2001), que no incluye ninguna ilustración de
los temas clave de política.

Una explicación de esta falta de mapas de políticas comúnmente aceptados para la UE o los
territorios transnacionales es sin duda que, después de todo, la ordenación del territorio europeo
todavía está en pañales, y todavía se está debatiendo cómo llevarla a cabo de la mejor manera.
Además, la capacidad de conceptualizar territorios dentro de la estructura espacial de Europa en
su conjunto es una habilidad que debe desarrollarse. Williams (1996: 97) sugirió la término
“posicionamiento espacial” para este proceso que ayudaría a identificar oportunidades y ventajas
comparativas y, en general, permitiría captar las relaciones espaciales en un territorio más amplio
que el propio estado-nación o región. La estructura espacial cambiante de la UE es una
complicación adicional para la conceptualización del espacio europeo. Ampliaciones sucesivas en
combinación con grandes desarrollos de infraestructura (por ejemplo, el Túnel del Canal o el
Puente de Öresund) o decisiones de ubicación (por ejemplo, la decisión de trasladar la capital de
Alemania de Bonn a Berlín en 1991) contribuyen a un 'mapa de Europa' que cambia rápidamente y
que hace que sea difícil incluso para el planificador más experimentado "pensar en Europa".

Hasta el momento, por lo tanto, no existe tal cosa como un “planificador espacial europeo”
(Faludi, 2002a: 19), y la habilidad del posicionamiento espacial no está necesariamente bien
establecida entre los planificadores en los estados miembros europeos. Más bien, los
planificadores de los estados miembros de la UE involucrados en procesos transnacionales de
planificación espacial provienen de diferentes tradiciones de planificación que pueden usar o
interpretar los mapas de políticas de manera diferente. Varios autores han sugerido que el
potencial de conflicto inherente a los debates sobre mapas de políticas para la UE o territorios
transnacionales podría ser el resultado de diferentes culturas de planificación y diferencias
nacionales y regionales en la visualización de políticas (Faludi, 2000; Zonneveld, 2000). ; Dühr,
2003). Sin embargo, en el centro del problema se encuentran las diferencias de opinión sobre la
política espacial en la Unión Europea y las preocupaciones sobre la representación del centro y la
periferia, las regiones económicamente fuertes y débiles. Además, continúa comprensión limitada
y falta de acuerdo en toda Europa sobre la agenda apropiada para la planificación a escala
transnacional. Al discutir el desarrollo de la Visión Espacial para el Noroeste de Europa, que fue
preparado bajo la Iniciativa Comunitaria Interreg IIC, Nadin (2002: 31) ha comentado que las
'dimensiones transnacionales del desarrollo espacial son hasta cierto punto evidentes por sí
mismas, pero que Todavía hay un margen considerable para diferentes interpretaciones sobre qué
temas deben abordarse en la cooperación transnacional (incluso si los resultados no tienen un
estatus formal), y cuáles deben seguir siendo de la incumbencia exclusiva de los gobiernos
nacionales y regionales.

Representaciones cartográficas en procesos de planificación espacial estratégica en Europa

Occidental

Las actividades de planificación espacial a nivel europeo están ganando importancia y esto, a su
vez, ha llevado a un resurgimiento de la planificación espacial estratégica en los estados miembros
europeos. Los marcos de planificación estratégica ahora se ven cada vez más como instrumentos
útiles para moldear “las mentes de los actores involucrados en el desarrollo espacial” (Faludi,
2001a: 664) y, por lo tanto, para coordinar los impactos espaciales de las políticas sectoriales. Los
esfuerzos de cooperación transfronteriza han aumentado en los últimos quince años,
especialmente en áreas donde existen problemas de planificación comunes obvios y urgentes que
abordar. La cooperación ha sido generalmente informal, aunque también hay ejemplos de
cooperación formal institucionalizada a través del establecimiento de grupos de trabajo o comités
conjuntos. Los países del Benelux (Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo) han sido los más activos. Se
han elaborado políticas conjuntas, aunque ha resultado difícil ponerse de acuerdo sobre temas
centrales en los que los beneficios del crecimiento pueden repartirse de forma desigual entre las
regiones implicadas. A raíz de un primer marco de desarrollo espacial que se publicó en 1986, el
Segundo Esquema Estructural para Benelux se publicó en 1996 e incluye numerosas ilustraciones
de política espacial.

Observaciones finales y estructura del libro.

Las imágenes espaciales y las representaciones cartográficas pueden desempeñar un papel

importante en los procesos de planificación transnacional. Sin embargo, las experiencias recientes
de planificación espacial europea también han demostrado que la elaboración de mapas es muy
difícil en un entorno internacional y, a menudo, es motivo de apasionadas controversias entre
funcionarios de diferentes países europeos.

Estados miembros. En un contexto transnacional, no solo existen diferencias individuales en las

capacidades del usuario del mapa, sino también factores sociales y culturales que influyen en la
comunicación a través de representaciones cartográficas en un proceso de planificación. La
ordenación del territorio a nivel europeo se enfrenta a una estructura institucional difícil y diversas
incertidumbres (Faludi, 2000; Zonneveld, 2000). Sin embargo, una de las principales razones de los
problemas con el “mapeo” a nivel europeo podría ser las diferentes culturas y tradiciones de
planificación, y la forma en que los diferentes países utilizan imágenes espaciales en sus procesos
de planificación y toma de decisiones.

Estas diferencias en la visualización de la política espacial dentro de los estados miembros

europeos y los problemas de comunicación que los 'mapas' pueden causar a nivel transnacional
nivel, son el foco de este libro. Para comprender mejor las controversias que rodean el uso de
mapas de políticas a nivel transnacional, es necesario identificar en qué medida la forma y el estilo
de las ilustraciones cartográficas varían en las diferentes tradiciones de planificación en Europa.
Esta será una condición previa para el uso efectivo de representaciones cartográficas para
comunicar la política espacial a nivel europeo y transnacional.

El tema se aborda a través de una comparación transnacional de las diferencias en el contenido y

estilo de las representaciones cartográficas en la planificación espacial estratégica en los países
europeos, usando los casos de Holanda, Alemania e Inglaterra, y a nivel transnacional usando el
ejemplo de la Unión Europea. Perspectiva de desarrollo espacial (CSD, 1999
 PERSPECTIVAS TEÓRICAS SOBRE LA ELABORACIÓN DE POLÍTICAS Y LA PLANIFICACIÓN, LA
COMUNICACIÓN CARTOGRÁFICA Y EL USO DE REPRESENTACIONES CARTOGRÁFICAS EN EL
PROCESO DE PLANIFICACIÓN

Capítulo 2

ENFOQUES DE PLANIFICACIÓN RACIONAL

En la literatura sobre planificación, este modelo también se ha denominado modelo de

planificación "sinóptico" (Hudson, 1979: 388) o modelo de planificación "racional-comprensivo"
(Sandercock, 1998: 169). El enfoque de planificación racional implicaba la especificación de metas,
la evaluación cuantitativa de los medios y sus posibles resultados, y un proceso continuo de
seguimiento y retroalimentación. Se hace una clara distinción entre el político que fija valores y
define la estrategia global y el planificador que, actuando como técnico, recopila y procesa la
información técnica necesaria para decidir los mejores medios para alcanzar los fines
políticamente definidos.

ENFOQUES POLÍTICOS PARA COMPRENDER LA PLANIFICACIÓN

Aunque el trabajo de la mayoría de los analistas del modelo de planificación racional hace alguna
referencia al tema de la concertación de valores en la planificación, la etapa de toma de decisiones
en la que se centra su trabajo presenta la planificación como un proceso esencialmente técnico
alejado de su contexto político. Long (1959, citado en Taylor, 1998) representa una notable
excepción a esto por ser uno de los primeros teóricos de la planificación en comentar sobre la
naturaleza fundamentalmente política más que técnica de la planificación:

LA APLICACIÓN DE LAS TEORÍAS SOCIALES CONTEMPORÁNEAS A PLANIFICACIÓN

El enfoque en la interacción de los niveles meta y micro de la planificación y las dimensiones del
poder en la planificación está fuertemente influenciado por los teóricos sociales y políticos
contemporáneos y se basa en particular en la teoría de la acción comunicativa de Habermas (1984)
y el trabajo de Foucault (1972, 1980). El enfoque habermasiano utilizado en el modelo de
planificación comunicativa se basa en pensamientos de la llamada teoría crítica de la escuela de
Frankfurt (Habermas, 1984). Esta teoría asume que la ciencia o los métodos científicos no pueden
simplemente producir "verdad". Más bien, la ciencia es un instrumento que puede usarse para
manipular y está formado por el poder en la sociedad.

Es posible que la ciencia no solo no muestre la verdad, sino que también la oculte: si bien puede
haber una verdad o una realidad "allá afuera", está oculta detrás de acuerdos construidos
socialmente (suposiciones, teorías) para todas las personas. Estos acuerdos representan las
relaciones de poder en una sociedad. Pueden dominar el mundo de la vida y hacernos ciegos a
otras realidades o "más profundas". Esta idea básica da como resultado una comprensión de los
teóricos críticos que se dirige contra el principio de la ciencia imparcial.

Teorías sobre la función comunicativa de los ‘mapas’

Paralelamente a los desarrollos en la disciplina de planificación, la comprensión de los "mapas"
cambió significativamente con el tiempo en las disciplinas de geografía y cartografía. Durante la
revolución cuantitativa, The Look of Maps (1952) de Robinson fue influyente

en la definición de un nuevo objetivo para la cartografía: que los mapas tenían que ser "correctos"
gráficamente, así como representar la información correctamente. Esto condujo a un mayor
interés en el usuario del mapa y “el desarrollo de principios de diseño basados en pruebas visuales
objetivas, experiencia y lógica; la búsqueda de investigaciones sobre los efectos fisiológicos y
psicológicos del color, y las investigaciones sobre la perceptibilidad y la legibilidad en la
tipografía. . .’ (Robinson, 1952: 13). Se forjó un vínculo entre la psicología y la cartografía, que
hasta principios de la década de 1970 resultó principalmente en estudios experimentales de
estímulo-respuesta en los que no hay un significado específico en o más allá de los símbolos
utilizados como estímulos. Según el conductista, sólo importan los fenómenos físicamente
observables y, por lo tanto, los procesos mentales que ocurren entre el estímulo y la respuesta,
incluidos todos los aspectos del pensamiento, son irrelevantes porque no son directamente
observables. La mayoría de los estudios psicofísicos hicieron uso de mapas muy simplificados con
poca información básica o simplemente símbolos dentro de un marco. Esto restringió los tipos de
preguntas que podían investigarse y la aplicación de los resultados a situaciones de lectura de
mapas genuinas y, por lo tanto, más complejas (Wood, 1993). A fines de la década de 1970, la
investigación cartográfica se desarrolló en la dirección de la psicología cognitiva y se interesó por
cómo se elaboraban los mapas.

procesado mentalmente y recordado. Este énfasis en las cuestiones cognitivas en el uso de mapas
fue estimulado en gran parte por The Nature of Maps (1976) de Robinson y Petchenik. La
cognición, definida como los “procesos y productos inteligentes de la mente humana” (Flavell,
1977), incluye actividades mentales tales como la percepción, el pensamiento, el razonamiento, la
resolución de problemas y las imágenes mentales. Gran parte del trabajo adoptó un modelo de
representación de la teoría de la correspondencia que entendía el mapa como un registro del
paisaje, con el que luego se podían comparar los mapas mentales "distorsionados".

Los primeros modelos para explicar la comunicación cartográfica seguían el esquema general y
más bien mecánico de transmisión de información: el emisor codifica la información mediante
vehículos de signos, y estos signos son presentados al receptor, quien debe decodificar la
información. Para que un proceso de comunicación sea completo, se requiere de un repertorio
común de signos entre 'emisor' y 'receptor' de la información.

Los modelos más completos, por ejemplo, consideraban "ver" como un proceso activo: una
transacción entre el individuo y su entorno, en la que el espectador crea algún tipo de orden a
partir de la matriz esencialmente desordenada que es el estímulo visual. De interés para la
investigación cartográfica, entonces, no es solo el mapa, su mensaje y los usos que se le dan, sino
también el conocimiento que el usuario aporta al entorno de uso del mapa, como experiencias
personales o conceptos espaciales del mundo. Los cartógrafos comenzaron a darse cuenta de que
era vital ser específicos sobre cómo se usaban los mapas, qué tareas de uso de mapas se
realizaban, cómo se extraía la información mapeada y cómo su diseño influye en ese uso.

LOS MAPAS COMO CONSTRUCCIONES SOCIALES

El enfoque constructivista social de los mapas como prácticas de poder-conocimiento se ha
relacionado principalmente con el trabajo de J. B. Harley (1989), Denis Wood (1992) y John Pickles
(1992). Al discutir los mapas como prácticas y relaciones de poder y conocimiento, Harley,
basándose en el trabajo de Michel Foucault y Jacques Derrida, fue particularmente influyente para
cambiar los puntos de vista sobre la cartografía y

mapas como representaciones imparciales de la realidad. Harley trató de desentrañar las

relaciones de intereses políticos, el poder y las agendas ocultas de los mapas: el “segundo texto
dentro del mapa” (Harley, 1989: 9). Este enfoque promueve una lectura más sutil de la cartografía
y la comprensión de que los mapas “no comunican tanto como proporcionan una retórica
poderosa y, por lo tanto, pueden examinarse críticamente como textos en sí mismos”.

Teorías sobre la función y el uso de la cartografía representaciones en el proceso de planificación

Existe una fuerte relación entre los planos y representaciones cartográficas y la disciplina
urbanística. Claramente, los mapas, planos, bocetos, imágenes u otras representaciones
cartográficas son (además del lenguaje) el medio de comunicación más importante para la
planificación, ya que solo ellos son capaces de visualizar claramente la complejidad de diferentes

demandas en el espacio. Sorprendentemente, tal vez no se han realizado muchas investigaciones

sobre el uso de la cartografía en la planificación, y Jarvis (1994, citado por Faludi, 1996a) incluso
comentó que la teoría de la planificación apenas toca el "dibujo" en absoluto. Una explicación de
esto podría ser la comprensión de la planificación como una disciplina artesanal en muchos países.
Las tradiciones de creación de planes espaciales están fuertemente arraigadas en la disciplina de
planificación de los estados-nación y, por lo tanto, nunca fueron cuestionadas.

La literatura sobre trabajos previos que comparan el uso de representaciones cartográficas en la

planificación en diferentes países también es limitada. El planificador austriaco Otto Neurath, sin
embargo, ya en la década de 1930 abogó por un lenguaje de señas comprensible
internacionalmente para la planificación. Faludi (1989, 1996b) ha documentado que Neurath
emprendió una investigación sobre los símbolos gráficos en la planificación y la comparabilidad de
los símbolos pictóricos en diferentes tradiciones de planificación con miras a desarrollar un
lenguaje visual "universal" o un lenguaje de señas internacional para la planificación urbana. En
una época en que dominaba la visión científico-racional de la planificación, Neurath fue

notable por aceptar la incertidumbre del conocimiento en la toma de decisiones y en los

conocimientos científicos en general.

Observaciones finales

Pocos enfoques en las "teorías disciplinarias" que se discutieron en este capítulo consideran
explícitamente el papel de las representaciones cartográficas en los procesos de planificación
espacial, sin embargo, surgen varias ideas que son relevantes para el tema. La revisión de los
enfoques teóricos sobre la planificación y la formulación de políticas mostró que las ideas de

Los analistas que siguen el enfoque de planificación racional conciben la planificación como un
proceso de elección racional, en el que los responsables de la toma de decisiones utilizan la
información en un intento de seleccionar el curso de acción mejor u óptimo entre una gama de
alternativas.

Aunque no se menciona especialmente el papel de las representaciones cartográficas en el

proceso de planificación, se puede suponer que los mapas de análisis espacial (y posiblemente
incluso los mapas de políticas) también fueron vistos como un instrumento objetivo, científico y
cuantificable para apoyar el proceso de toma de decisiones. la misma comprensión

de la representación infalible, fiable y objetiva del territorio ha dominado la ciencia cartográfica

durante varias décadas y, se podría argumentar, todavía persiste en la mente de planificadores,
tomadores de decisiones, expertos en SIG y cartógrafos en la actualidad.

La teoría de la acción comunicativa de Habermas contrarresta esta conceptualización de la

elaboración de políticas como un proceso de elección racional, así como la percepción de la
planificación como un proceso político en última instancia. El enfoque de planificación de la
racionalidad comunicativa considera que la elaboración de políticas es una elección, pero también
se preocupa por la forma en que los actores del proceso se comunican e interactúan. En particular,
el modelo de racionalidad limitada de Forester (1989) vincula la idea de que la planificación tiene
que ver tanto con la toma de decisiones como con la interacción con ideas sobre los diferentes
papeles políticos e instrumentales que se espera que desempeñen la información y el
conocimiento en el proceso de planificación. Su nivel de análisis interactivo se centra en la relación
entre

lenguaje, información y poder en la planificación, y aunque su modelo no considera explícitamente

el papel de las representaciones cartográficas en el proceso, la tipología de las distorsiones
comunicativas es un marco útil para el análisis de la comunicación de la política espacial a través
de mapas (como una forma particular de conocimiento).

La revisión de trabajos relacionados con la teoría de la comunicación cartográfica ha

demostró que aunque esta es un área bien investigada, la mayor parte del trabajo previo se ha
concentrado en explicar los aspectos gráficos de la comunicación cartográfica. En lugar de
continuar concentrándose en desarrollar el modelo 'perfecto' de comunicación cartográfica, los
desarrollos en el campo de los Sistemas de Información Geográfica (SIG) y la visualización
geográfica han recibido una atención creciente en el campo de la cartografía durante los últimos
años, y potencialmente aumentaron la comprensión de cómo se construyen los mapas y los
procesos y elecciones subyacentes a la presentación de los datos. Además, una comprensión
constructivista social de los mapas como formas y prácticas de poder y conocimiento también
ofrece algunas herramientas para analizar el "significado" de los mapas.

Reuniendo las discusiones de las perspectivas teóricas sobre la planificación y la comunicación

cartográfica, se hace evidente que muestran algunos paralelismos importantes en su desarrollo a
lo largo del tiempo. Ambos evolucionaron desde enfoques positivistas y racionales, que se
concentraron en fenómenos “observables” utilizando métodos objetivos, principalmente
cuantitativos en las décadas de 1950 y 1960, a una comprensión más comunicativa,
hermenéutica6 y constructivista social en la actualidad. El enfoque hermenéutico comunicativo se
centra en la interacción social en un mundo complejo y emplea cada vez más métodos
cualitativos. La necesidad de comunicación y negociación en un mundo de poder compartido es
evidente. Los nuevos paradigmas también han llevado a la aceptación de que existen diferencias
culturales en valores y normas entre estados-nación y regiones, y que estas deben ser tratadas en
un contexto europeo o incluso internacional.

Söderström (1996), al analizar la historia de la cartografía en la planificación, ha señalado que la

planificación ha llegado a significar "lo que se puede expresar en términos gráficos",
concentrándose así en los objetos y lo que es "visible". Esto toca una fibra sensible en relación con
los tipos de distorsión estructural o legitimación estructural que Forester (1989) ha establecido en
su marco de racionalidad limitada (Figura 2.1), pero también con respecto a las diferentes
concepciones del espacio, que se discutirán en el Capítulo 3. Además, en este contexto Lussault
(1994) ha señalado que la estandarización de los mapas de zonificación en la planificación conduce
a una percepción de estos como fiables, neutrales y objetivos, por lo tanto 'científicos' y
confiables. Esto recuerda las discusiones sobre la teoría de la planificación racional y la
comprensión tradicional de la ciencia cartográfica, e ilustra que la comprensión epistemológica de
una representación objetiva y realista del territorio sigue estando profundamente arraigada en la
teoría y la práctica de la planificación.

Söderström (1996, 2000), al analizar el uso de representaciones cartográficas en el proceso de

planificación, ha sugerido dos conceptos útiles. Estos son, en primer lugar, su diferenciación en las
dos funciones interrelacionadas de la eficacia "interna" y "externa" de la representación, por lo
que la "eficacia interna" se relaciona con la producción cartográfica.

proceso (los procedimientos técnicos), y la "eficacia externa" al potencial comunicativo de las

representaciones cartográficas y su uso en la coordinación de la acción (los usos sociales y políticos
a los que se destinan las ilustraciones cartográficas). En segundo lugar, el modelo de Söderström
del “circuito visual” para el análisis de las representaciones cartográficas en el proceso de
planificación es un punto de partida útil para estructurar los factores relevantes que influyen en la
forma, el estilo y el uso de las representaciones cartográficas en los procesos de planificación
transnacional.