Aspectos de Las Entidades Paraestatales

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CaríTULO II
RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ENTIDADES

PARAESTATALES Y EL PROCESO
DE DESINCORPORACIÓN EN MÉXICO
Horacio LOMBARDO ABURTO
J. Jesús OROZCO HENRÍQUEZ
I. Evolución de la expansión y regulación del sector pa-

raestatal (1917-1982) ................... 254
1, Antecedentes .........o oo... o... ... 254

2. Etapas en la regulación de las entidades paraesta-
tales a partir de 1917 ................. 255
3. Panorama cuantitativo de la expansión del sector
paraestatal. ........o o... ooo... ..... 274
DR O 1994. Instituto de Investigaciones Jurídicas - Universidad Nacional Autónoma de México

DR © 1994. Instituto de Investigaciones Jurídicas - Universidad Nacional Autónoma de México
CarítuULO MI

DE DESINCORPORACIÓN EN MÉXICO*
Horacio LoMBARDO ABURTO**

J. Jesús OROZCO HENRÍQUEZ***
Conforme a las características del régimen mexicano de economía

mixta, las entidades paraestatales han constituido un importante ins-
trumento de intervención, planeación y política económica a lo largo
de nuestra historia. Bajo la tesis de que la rectoría del desarrollo
nacional no requiere de un Estado grande sino democráticamente
fuerte y que la expansión indiscriminada del Estado como política
del desarrollo no resuelve los problemas y sí conduce a congestio-
narlo —disminuyendo su eficiencia para atender áreas que sí son
fundamentales—, las dos recientes administraciones presidenciales
han promovido la llamada racionalización del sector paraestatal y
la consecuente y aún controvertida desincorporación de entidades
no estratégicas ni prioritarias, que ha propiciado una reforma al
Estado y al papel que le corresponde en la economía. Precisamente,
el objeto del presente trabajo es proporcionar un panorama sobre la
normatividad que rige a las entidades paraestatales y el reciente
proceso de desincorporación en nuestro país.
* Los autores agradecen al licenciado Juan Carlos Silva Adaya su valiosa colaboración
en la recopilación y sistematización de una gran parte de la documentación e información
utilizada.
** Profesor de Teoría Económica e Historia del Pensamiento Económico de la Facultad
de Derecho de la UNAM.
***Investigador Titular del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM e
Investigador Nacional bajo licencia. Actualmente, Magistrado de la Sala Central del Tribunal
Federal Electoral.

253

254 HORACIO LOMBARDO Y J. JESÚS OROZCO
TI. EVOLUCIÓN DE LA EXPANSIÓN Y REGULACIÓN DEL SECTOR

PARAESTATAL (1917-1982)
La intervención del Estado en la esfera económica ha sido una

constante a lo largo de la historia de México.! Aun cuando se puede
ubicar a la Constitución de 1917 como el punto de partida de la
expansión e intervención creciente del sector público en las activi-
dades económicas, cabe señalar que desde la Colonia se crean en-
tidades precursoras de la empresa pública.
1. Antecedentes
En la Nueva España, los monopolios que legalmente correspon-

dían al Estado sobre determinada rama de la producción, llamados
estancos, fueron ampliamente aceptados; en realidad, la estructura
económica y jurídica de la Colonia fue un suelo fértil para las em-
presas públicas monopolistas. En efecto, la Real Hacienda se reservó
la explotación, procesamiento o distribución de varios productos,
entre los que se encontraban: Pólvora, salinas, cordobanes, nieve,
lotería, tabaco, cobre, plomo, estaño, alumbre y azogue, monopolios
que se ejercieron en ocasiones sólo temporalmente. Al respecto,
también cabe mencionar a la Casa de la Moneda, que se incorporó
a la administración real en 1762, así como el Banco de Avío de
Minas y el Banco de San Carlos, establecidos hacia 1782.
Después de la independencia, como parte de los esfuerzos por
afirmar nuestra soberanía como nación, la intervención estatal adop-
tó modalidades diversas para responder a las nuevas necesidades de
la época. Así, por ejemplo, en 1830 se crea el Banco de Avío y en
1837 el Banco de Amortización de la Moneda de Cobre. Durante
la última administración de Antonio López de Santa Anna, el Estado
definió con mayor precisión su participación como promotor de las
actividades económicas, mediante el decreto del 22 de abril de 1853,
1 Vid. Marcos Kaplan, “El intervencionismo del Estado en la economía y el

desarrollo: Marco teórico, conceptualización y esquema analítico”, en Regulación
jurídica del intervencionismo estatal en México, México, Fondo de Cultura Eco-
nómica, 1988, pp. 13-93; asimismo, Manuel Barquín Álvarez, “Bases constitucio-
nales de la empresa pública”, en La Constitución Mexicana. Rectoría del Estado
y economía mixta, México, UNAM-Porrúa, 1985, pp. 295-296, y Jorge Ruiz Due-
ñas, Empresa pública. Elementos para el examen comparado, México, Fondo de
Cultura Económica-SEMIP, 1988, pp. 115-116.

RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES 255
otorgándole atribuciones importantes sobre el particular al Ministe-

rio de Fomento, Colonización, Industria y Comercio.
La generación de liberales que redactó la Constitución de 1857,
derrotando al Partido Conservador y posteriormente al ejército in-
vasor de Napoleón III, eran acérrimos partidarios del liberalismo
clásico. Uno de sus más preclaros representantes fue Ignacio L.
Vallarta, a quien se atribuye una influencia determinante en la con-
signación de la limitación de la intervención del Estado en la eco-
nomía y, con ello, en la prohibición de los estancos que se incluyó
en el texto constitucional.? Sin embargo, desde fines del siglo pa-
sado, el Estado mexicano estuvo participando en la operación y el
control de empresas creadas al amparo de la legislación mercantil
(piénsese, por ejemplo, en las relacionadas con la prestación del
servicio eléctrico en diversas regiones del país, así como las prime-
ras compañías ferrocarrileras y petroleras).
2. Etapas en la regulación de las entidades paraestatales

a partir de 1917
Aun cuando existen diversas clasificaciones relativas al proceso

de regulación jurídica de las entidades paraestatales, cada una de
ellas atendiendo a distintos criterios metodológicos,? para los efectos
2 Cfr. Antonio Carrillo Flores, “Límites y perspectivas de la economía mix-

ta”, en La Constitución Mexicana. Rectoría del Estado y economía mixta, México,
UNAM-Porrúa, 1985, pp. 457-458. El artículo 28 de aquella Constitución enfá-
ticamente establecía: “No habrá monopolios, ni estancos de ninguna clase, ni
prohibiciones a título de protección a la industria. Exceptuándose únicamente, los
relacionados a la acuñación de moneda, a los correos y a los privilegios que, por
tiempo limitado, conceda la ley a los inventores o perfeccionadores de alguna
mejora”.
3 Al respecto, destaca la clasificación de Alejandro Carrillo Castro y Sergio
García Ramírez (Las empresas públicas en México, México, Miguel Ángel Porrúa,
1983), quienes aportan una genealogía jurídica valiosa, dividiendo el proceso de
regulación en dos periodos. El primero (1917-1976) es considerado como de nor-
mación no unitaria, en tanto que el segundo (1976-1982) corresponde al de norma-
ción unitaria. El primer periodo estaría compuesto a su vez de dos etapas: Una
que va de1994.
DR © 1917 a de
Instituto 1947, considerada
Investigaciones como
Jurídicas de regulación
- Universidad implícita
Nacional Autónoma y que estuvo
de México
compuesta por las disposiciones constitucionales posrevolucionarias, así como por
las leyes, reglamentos y acuerdos del caso, si bien no existió una legislación es-
pecífica sobre control; la segunda etapa, que comprende de 1947 a 1976, se reco-
noce como de regulación explícita, y se inicia con la expedición de la primera Ley

del presente trabajo se ha considerado útil distinguir —convencio-

nalmente— tres etapas para el análisis de la evolución de la expan-
sión y regulación jurídica de tales entidades en nuestro país a partir
de la Constitución de 1917.
a) Primera etapa: Regulación incipiente y dispersa (1917-1947).
En México, la introducción de entidades paraestatales, bajo los pri-
meros años de vigencia de la Constitución de 1917, se produjo en
forma asistemática y coyuntural, sin una concepción normativa uni-
taria y conforme lo dictaban las necesidades de la política econó-
mica del presidente en turno. Esta primera etapa se inicia con las
para el Control por parte de Gobierno Federal de los Organismos Descentralizados

y Empresas de Participación Estatal (Diario Oficial de la Federación de 31 de di-
ciembre de 1947), a la que sucedieron las versiones publicadas el 4 de enero de
1966 y el 31 de diciembre de 1970; en esta etapa surgen algunas referencias
constitucionales que involucran a las entidades paraestatales, en el entendido de
que las empresas públicas de carácter financiero se normaron por disposiciones
paralelas.
El segundo periodo, denominado por los autores de normación unitaria, inicia
con la expedición de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (Diario
Oficial de 29 de diciembre de 1976) y la simultánea vigencia parcial de la Ley
para el Control de 1970, con lo cual también inicia la primera etapa de este periodo
llamada de control indiferenciado de las entidades paraestatales y va de 1976 a
1982, durante la cual también se expiden los siguientes ordenamientos asociados
al control: Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y sus refor-
mas; así como Ley General de Deuda Pública (ambas publicadas en el Diario
Oficial de 31 de diciembre de 1976); Ley sobre Adquisiciones, Arrendamientos y
Almacenes de la Administración Pública Federal (Diario Oficial de 31 de diciembre
de 1979); Ley General de Obras Públicas y Ley de Información Estadística y Geo-
gráfica (publicadas ambas en el Diario Oficial de 30 de diciembre de 1980, y Ley
General de Bienes Nacionales (Diario Oficial de 8 de enero de 1982); asimismo,
diversas adiciones constitucionales otorgaron nuevas facultades al Congreso de la
Unión con respecto a la aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación
y del entonces Departamento del Distrito Federal, a la revisión de la Cuenta Pú-
blica, y a la posibilidad de hacer comparecer a los directores y administradores de
las entidades paraestatales (Diario Oficial de 6 de diciembre de 1977); la reforma
al artículo 90 de la Constitución (Diario Oficial de 21 de abril de 1981) daría pie al
reconocimiento constitucional del sector paraestatal y a una legislación futura más
orgánica, lo DRcual fue previsto por los mismos autores como la posibilidad de un
© 1994. Instituto de Investigaciones Jurídicas - Universidad Nacional Autónoma de México
control diferenciado de las entidades paraestatales a partir de 1983, lo que consi-
deraron que configuraría una segunda etapa dentro de este segundo periodo. Como
se puede apreciar en el desarrollo de este inciso, en este trabajo se sigue, con
diversas adecuaciones, el criterio clasificatorio de los autores citados.

disposiciones constitucionales de 1917 y algunas reformas posrevo-

lucionarias, con las leyes secundarias que de ellas emanaron, así
como con los decretos y acuerdos del titular del Ejecutivo, expedi-
dos con base en la facultad reglamentaria, sin que hubiera una le-
gislación específica para el control de las entidades paraestatales.
En efecto, con el triunfo del movimiento revolucionario y a di-
ferencia de los ordenamientos constitucionales del siglo pasado, el
marco jurídico que emanó de él reconoció el papel que tenía el Es-
tado en la promoción de ciertas actividades económicas para el de-
sarrollo nacional. Las razones de la participación estatal en la eco-
nomía no obedecían solamente a un problema de soberanía nacional
sobre ciertos recursos naturales y actividades económicas, sino tam-
bién a que el Estado se convirtiera en un ordenador del crecimiento
económico, dadas las actividades productivas dispersas y escasas a
principios de siglo, así como al objetivo de mitigar las diferencias
sociales y prestar servicios que las fuerzas del mercado, por sí solas,
no podían desarrollar.
El texto original del artículo 28 de la Constitución de 1917, a
pesar de contener la misma prohibición respecto de los monopolios
como la preveía la Constitución de 1857, se convirtió en el marco
jurídico bajo cuya vigencia se articuló un régimen de economía
mixta. Dicha disposición, junto con el artículo 27 constitucional,
establecieron las bases incipientes para el ejercicio de la rectoría
del Estado, encomendándosele a éste un papel dinámico en la eco-
nomía.!*
En realidad, buena parte de las disposiciones constitucionales co-
rrespondientes a este periodo no hacían referencia expresa a las
“empresas públicas” o a los “organismos descentralizados” como
tales, pero de su lectura puede desprenderse o inferirse la autoriza-
ción o el mandato para su creación o funcionamiento. Por ejemplo,
la Constitución de Querétaro señalaba ya, en su artículo 73, fracción
X, que el Congreso de la Unión tenía facultades para... “establecer
el banco único de emisión de moneda, en los términos del artículo
28”, el cual desde entonces exceptuaba de la prohibición monopo-
lista “a la emisión de billetes por medio de un solo banco, que
controlará el Gobierno Federal”. Este banco fue creado en 1925
como una sociedad anónima, de acuerdo con su propia Ley Orgá-
4 Cfr. Antonio Carrillo Flores, “El concepto de la economía mixta”, en Nuevo

derecho constitucional mexicano, editado por José Francisco Ruiz Massieu y Diego
Valadés, México, Porrúa, 1983, p. 83.

nica, por el entonces socorrido procedimiento de que el Legislativo

le concediera facultades extraordinarias al Ejecutivo para legislar,
fuera de los casos limitativamente previstos en el artículo 29 de la
Constitución, pero con la connivencia de la jurisprudencia de la Su-
prema Corte de Justicia de la Nación.*
Fue así como las primeras acciones de la intervención estatal
consistieron en la creación de una infraestructura institucional que
sirviera de base para los proyectos que requeriría el desarrollo na-
cional en el futuro, habiéndose creado diversas instituciones que
regularon el sistema financiero y otras que promovieron directamen-
te sectores económicos de interés nacional. Entre las primeras, ade-
más del referido Banco de México creado en 1925, cabe mencionar
al Banco de Crédito Agrícola (1926), el Banco Nacional Hipoteca-
rio, Urbano y de Obras Públicas (1933), Nacional Financiera, S.A.
(cuya escritura pública data del 30 de junio de 1934), y más tarde
el Banco de Comercio Exterior (1937).
Durante el “maximato” y, especialmente, en el cardenismo (1934-
1940), el Estado tuvo la gran tarea de concentrar esfuerzos para
enfrentar las secuelas y rezagos que había dejado la profunda de-
presión económica que sacudió al mundo en 1929 y los primeros
años de la década de los treinta. Para lograr el resurgimiento del
país era necesario fortalecer todas las áreas económicas, particular-
mente el campo, la industria y el comercio. En este periodo el sector
paraestatal se presentó con mayor fuerza como el pilar del desarrollo
económico. Se impulsó la reforma agraria y se crearon y naciona-
lizaron empresas estratégicas, se expropiaron las compañías ferro-
carrileras y la industria petrolera, además de que se empezó a par-
ticipar en la generación de energía eléctrica.?
La compañía Ferrocarriles Nacionales de México, creada en el
año de 1908, constituyó la principal empresa del gobierno mexicano
posrevolucionario y recibió una especial atención del Estado, como
lo prueban las sucesivas rehabilitaciones y cuantiosas inversiones
que le fueron destinadas desde el “maximato” (complementada con
otras entidades, como el Ferrocarril Sonora-Baja California, S.A. de
C.V., creada por decreto presidencial de 24 de junio de 1932). Sin
embargo, no fue sino hasta el año de 1937 en que se ordenó su
s Vid.DRJosé deInstituto
© 1994. Jesúsde Orozco Henríquez,
Investigaciones El derecho
Jurídicas - Universidad constitucional
Nacional consuetu-
Autónoma de México
dinario, la. reimpresión, México, UNAM, 1993, pp. 110-112.

6 Cfr. Jacques Rogozinski, La privatización de empresas paraestatales, Mé-
xico, Fondo de Cultura Económica, 1993, pp. 26-28.

expropiación por causa de utilidad pública. La expropiación de las

acciones que todavía se encontraban en manos de particulares (el
gobierno poseía en ese momento el 51% de las acciones), se llevó
a cabo a través del decreto del 23 de junio de 1937,
El 18 de marzo de 1938 se expropiaron los bienes de las 17
compañías petroleras extranjeras y por decreto presidencial del 7 de
junio de ese mismo año se creó Petróleos Mexicanos (PEMEX),
como organismo descentralizado. Asimismo, el 9 de noviembre de
1940 se publicó en el Diario Oficial la reforma al párrafo sexto del
artículo 27 constitucional para establecer que “Tratándose del pe-
tróleo y de los carburos de hidrógeno, sólidos, líquidos o gaseosos,
no se otorgarán concesiones y la Ley Reglamentaria respectiva de-
terminará la forma en que la Nación llevará a cabo las explotaciones
de esos productos”. Como se menciona más adelante, dicha dispo-
sición fue reformada y adicionada en 1960.
Hasta 1940, las inversiones públicas se limitaban primordialmente
a los renglones de infraestructura y finanzas. La injerencia directa
del Estado en los ámbitos industrial y agropecuario se produjo, en
forma incipiente, durante el sexenio del presidente Cárdenas. Sin
embargo, la intervención decidida del Estado en empresas diversas
a las de infraestructura y finanzas, sólo se produjo masivamente a
partir de 1940, cuando se acentuó el viraje que se había iniciado
en 1934, con el abandono del proyecto predominantemente agrícola
de los regímenes de Obregón, Calles y los presidentes del “maxi-
mato”.
Como resultado de las condiciones generadas por la Segunda
Guerra Mundial, las oportunidades de impulsar el desarrollo indus-
trial se ampliaron, y con ello fue posible modernizar el patrón de
acumulación que se requería. La economía nacional tenía que inser-
tarse en una dinámica de mayor competencia, aprovechando que los
mercados internacionales atravesaban por situaciones poco estables.
Fue así como en la década de los años cuarenta los esfuerzos se
concentraron en expandir el sector industrial. En este contexto, la
sustitución de importaciones ocupó un lugar preponderante. El aho-
rro generado por la reducción en la compra de bienes del exterior
permitió canalizar esa inversión a otras áreas del sistema económi-
co. Los avances en el proceso de la industrialización modificaron
las DR
condiciones
© 1994. Instituto dedeInvestigaciones
vida en Jurídicas
la ciudad,
- UniversidadloNacional
cual Autónoma
impulsó al Estado a
de México
proporcionar mayor número de servicios públicos. Fue así como en

este periodo una gran parte de la inversión pública se destinó al
sector comunicaciones y transportes. Es importante recordar que las

inversiones en este tipo de áreas de actividad eran cuantiosas, de

escasa rentabilidad y de periodos de maduración muy prolongados,
por lo cual no existían grupos privados que estuvieran dispuestos a
invertir en tales áreas.”
Por lo que se refiere a la etapa que aquí se reseña y que se
caracteriza por el “crecimiento coyuntural de la administración pú-
blica paraestatal”,? se podrían señalar adicionalmente, como ejem-
plos de empresas de participación estatal mayoritaria, Organismos
descentralizados y fideicomisos, los siguientes: El fideicomiso del
Fondo de Cultura Económica (creado por contrato del 3 de septiem-
bre de 1934); Almacenes Nacionales de Depósito, S.A. (creados por
acuerdo presidencial del 26 de mayo de 1936); Productora e Impor-
tadora de Papel, S.A. de C.V. (creada por acuerdo presidencial
publicado en el Diario Oficial del 21 de agosto de 1935, y cuya
escritura pública es del 10 de septiembre de ese mismo año); Co-
misión Federal de Electricidad, creada como organismo descentra-
lizado por Ley del Congreso de la Unión publicada en el Diario
Oficial de 24 de agosto de 1937; Talleres Gráficos de la Nación,
creada como sociedad cooperativa de participación estatal y respon-
sabilidad solidaria (S.C. de P.E. y R.S.) por acuerdo presidencial
del 13 de enero de 1938; Banco Nacional de Fomento Cooperativo
(1941); Hospital Infantil de México e Instituto Mexicano del Seguro
Social (ambas instituciones de bienestar social fueron creadas en
1942); Altos Hornos de México, S.A., creada por escritura pública
de 6 de julio de 1942; Guanos y Fertilizantes de México, S.A.,
creada con base en decreto presidencial de 17 de junio de 1943 y
cuya escritura pública corresponde al 17 de julio de ese mismo año;
Servicio de Transportes Eléctricos del Distrito Federal, creado como
organismo descentralizado por decreto presidencial del 31 de di-
ciembre de 1943; Instituto Nacional de Cardiología (creado también
en 1943); Sosa Texcoco (1944), así como Ayotla Textil y Banco
Nacional Monte de Piedad (ambos establecidos en 1946).
Por otra parte, el 18 de noviembre de 1942 se publicó la adición
de una fracción XXXI al artículo 123 de la Constitución (la cual
se ha reformado y adicionado nuevamente en 1962, 1975 y 1977,
sin afectar lo que a continuación se indica) para señalar que:
7 Cfr. Rogozinski, op. cit., supra, nota 6, p. 29,

8 Vid. Carrillo Castro y García Ramírez, op. cit., supra, nota 3, pp. 37 a 42.

La aplicación de las leyes del trabajo corresponde a las autoridades

de los Estados, en sus respectivas jurisdicciones, pero es de la com-
petencia exclusiva de las autoridades federales en asuntos relativos
a... empresas que sean administradas en forma directa o descentra-
lizada por el Gobierno Federal...
La anterior fue la primera referencia explícita a “empresas des-

centralizadas” a nivel constitucional. Es con base en las disposicio-
nes constitucionales invocadas en este inciso que puede hablarse de
una primera etapa en la regulación de las entidades paraestatales,
durante la cual es posible inferir el mandato para la creación u
Operación de empresas oO instituciones públicas cuyas actividades
hubiesen quedado reservadas en exclusiva al Estado, o bien, se re-
conoce que éste podía administrarlas directa o descentralizadamente.
La necesidad de recurrir a otras fuentes de financiamiento, dife-
rentes de las del propio Estado, pudiera encontrarse en la magnitud
de la inversión y en la disminución del crédito; esto último se pro-
dujo como efecto de la salida de los capitales que se refugiaron en
México durante la Segunda Guerra Mundial, así como por la dis-
minución de la demanda de productos mexicanos de exportación,
en la posguerra. El volumen de las inversiones y las restricciones
del crédito pudieron haber hecho sentir que se requería de una re-
gulación del control de las empresas públicas, misma que fue aten-
dida por el Congreso de la Unión cuando emitió la Ley para el
Control, por parte del Gobierno Federal, de los Organismos Des-
centralizados y Empresas de Participación Estatal (Diario Oficial
del 31 de diciembre de 1947), con la cual terminó la que se ha
denominado la primera etapa en la regulación del sector paraestatal,
misma que se caracterizó por el establecimiento coyuntural, disperso
y anárquico de las empresas públicas, así como por la falta de un
criterio unitario para su control. La referida Ley marca el inicio de
una segunda etapa, que se prolonga hasta la primera mitad de la
década de los setenta, en la cual se expiden diversas leyes especí-
ficas para el control de las entidades paraestatales.?
9 Además de la obra citada, supra, en la nota 3, vid. Alejandro Carrillo

Castro, “La empresa pública y la reforma administrativa”, en Empresas públicas,
México, Coordinación General de Estudios Administrativos de la Presidencia de la
República, 1975, p. 25. Ahí mismo se señala a Fernando Solana como el autor de
la división en tres periodos de la evolución del control de las empresas públicas,
pero bajo otros criterios y etapas a los aquí propuestos, vid. Fernando Solana, “Los

b) Segunda etapa: Expedición de diversas leyes específicas para

el control (1947-1976). Como se ha señalado, la segunda etapa en
la que se ha dividido convencionalmente el proceso de regulación
de las entidades paraestatales, se inicia a finales de 1947 con la
expedición de la primera Ley para el Control, por parte del Gobier-
no Federal, de los Organismos Descentralizados y Empresas de Par-
ticipación Estatal (a la cual sucedieron las leyes bajo el mismo
nombre publicadas el 4 de enero de 1966, de la cual deriva la
fiscalización de los ingresos de algunas entidades paraestatales, y
del 31 de diciembre de 1970), y termina con la promulgación de la
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal de 1976, con-
cretándonos en las páginas siguientes a subrayar los aspectos que
se relacionan más directamente con las diversas modalidades de
regulación y control de las entidades paraestatales.
Como se podrá apreciar, durante la vigencia de las diversas leyes
específicas para el control de estas entidades se desarrollaron diver-
sos cambios relacionados fundamentalmente con el ámbito personal
de validez de las normas, así como con los agentes del control, los
responsables, sus atribuciones y los mecanismos de vigilancia y de
fiscalización. También fueron expedidos ordenamientos que regula-
ban materias específicas. Asimismo, en esta etapa surgen algunas
referencias constitucionales que involucran a las entidades paraes-
tatales. Por su parte, las empresas públicas de carácter financiero
se normaron por disposiciones paralelas.
1) La primera Ley para el control (1947). En esta Ley se defi-
nieron por primera vez de manera explícita las características y
formas de creación de los organismos descentralizados y las empre-
sas de participación estatal, así como las modalidades de vigilancia
y control a que habrían de quedar sometidos. Se señalaba así que
los organismos descentralizados podían ser creados bien por Ley
del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo federal, siem-
pre y cuando reuniesen los requisitos que la propia ley enumeraba,
caracterizándolos por dos elementos: sus recursos, y su objeto y
funciones.
En cambio, no se establecía requisito o modalidad específica al-
guna para la creación de las empresas de participación estatal o de
marcos de la reforma de la administración”, en Revista de Administración Pública,

México, núm. 22, 1971, pp. 41-48.

los fideicomisos, que no fuera la de su apego a las leyes de natu-

raleza mercantil; en lo referente a dichas empresas de participación
estatal, la caracterización se basó en los siguientes elementos: a)
Facultad de nombramientos a favor del gobierno federal; b) Control
del 50% o más del capital o acciones; c) Existencia de acciones de
serie especial, que sólo podían ser suscritas por el gobierno federal;
d) Disfrute, por una disposición general, de preferencia para realizar
operaciones o negocios con el gobierno federal o con organismos
descentralizados o empresas de participación estatal. También los
fideicomisos otorgados por el gobierno federal fueron regulados (ar-
tículo 10), ya fuera que los constituyera directamente el referido
gobierno federal o a través de una institución nacional de crédito,
correspondiendo a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público su
supervisión.
Los poderes que se otorgaban para el control de los entes paraes-
tatales fueron muy amplios, entre ellos se podían incluir: Los legales,
administrativos y financieros, incluyendo los de nombramiento, en
caso de que así se estipulara en los instrumentos que los crearan, así
como los de inspección y de iniciación de los procedimientos de
responsabilización de “funcionarios”. Además, a la Secretaría de Ha-
cienda y Crédito Público se le confirieron algunas facultades que
implicaban una incipiente planificación, tales como la reforma de
los presupuestos y-programas anuales de operación e inversiones, y
la promoción de innovaciones en la organización y funcionamiento
de las entidades paraestatales. La Secretaría de Bienes Nacionales
e Inspección Administrativa tenía intervención en materia de cele-
bración de contratos y adquisición o venta de bienes, por parte de
las entidades paraestatales (artículo 11).
Las atribuciones de vigilancia y control quedaban asignadas a la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con excepción de lo re-
ferente a las adquisiciones y contratos de obras, aspectos en los que
participaba la Secretaría de Bienes Nacionales e Inspección Admi-
nistrativa. Esta ley dotaba a la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público de amplísimas facultades en las que quedaba incluido el
control y vigilancia de las instituciones nacionales de crédito, segu-
ros y fianzas y sus filiales, así como los fideicomisos que otorgaba
el Gobierno Federal,
DR © 1994. Instituto directamente
de Investigaciones o por medio
Jurídicas - Universidad de alguna
Nacional Autónoma institución
de México
nacional de crédito, cualquiera que fuese el origen de los fondos
destinados a dichos fideicomisos.

La ley establecía asimismo que:
Por resolución del Ejecutivo, podrán asimilarse a Jos organismos

descentralizados o empresas de participación estatal a que esta ley
se refiere, sus filiales o subsidiarias y aquellas empresas con las que
su posición o situación sea análoga a la del Gobierno Federal con
respecto a los organismos descentralizados o empresas de participa-
ción estatal.
La Ley en comento asignó al sector paraestatal un papel comple-

mentario dentro de las actividades económicas, como se desprende
del artículo 12, que dispuso la liquidación o traspaso de las empre-
sas de participación estatal, con base en dos supuestos: Que no
realizaran funciones de utilidad pública o que compitieran con em-
presas privadas que llenasen debidamente su cometido.
Durante el sexenio del presidente Miguel Alemán Valdés (1946-
1952) continuó la inversión pública en el sector industrial, pero esta
vez su financiamiento comenzó a gravitar más sobre el ahorro in-
terno, que era captado por el sistema bancario privado, y el ahorro
externo, absorbido fundamentalmente por medio del Export-Import
Bank. Tanto los fondos provenientes del crédito interno como del
externo, eran canalizados a las empresas públicas a través de la
banca estatal y, principalmente, por medio de NAFINSA. Entre las
empresas públicas creadas en este periodo cabe mencionar Industria
Petroquímica Nacional (1949), Disel Nacional (1951), y Construc-
tora Nacional de Carros de Ferrocarril (1952).
Después de un intento frustráneo de crear un Comité de Inver-
siones dentro de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público —cuyo
fracaso obedeció principalmente a que rebasaba el ámbito de fun-
ciones de la propia Secretaría—, se creó en 1954, por acuerdo pre-
sidencial, un Órgano similar, pero esta vez dependiente de la presi-
dencia de la República: La Comisión de Inversiones. El éxito de la
nueva entidad, a la que correspondían el control y la planeación de
la inversión pública, fue tal que se decidió transformarla en secre-
taría de Estado. La Ley de Secretarías y Departamentos de Estado,
de 1958 llevó al cabo el proyecto antes mencionado, estableciendo
la Secretaría de la Presidencia, a la que correspondería elaborar el
plan general delInstituto
DR © 1994. gasto público Jurídicas
de Investigaciones e inversiones del Autónoma
- Universidad Nacional Poder deEjecutivo,
México
así como la coordinación y vigilancia de los programas de inversión
pública y de los organismos descentralizados y empresas de parti-
cipación estatal. La misma Ley transformó a la Secretaría de Bienes

Nacionales e Inspección Administrativa en la Secretaría del Patri-

monio Nacional, otorgándole las funciones de controlar y vigilar
financiera y administrativamente la operación de los organismos
descentralizados, instituciones y empresas públicas que manejaran,
poseyeran o explotaran bienes, así como instituciones en que el
gobierno federal poseyera acciones o intereses patrimoniales y que
no estuvieran expresamente encomendadas o subordinadas a otras
secretarías O departamentos de Estado.
La Ley de Secretarías y Departamentos de Estado delineó el con-
trol triangular del sector paraestatal por parte de las secretarías de
Hacienda y Crédito Público, del Patrimonio Nacional y de la Pre-
sidencia, lo cual en su época constituyó un avance, pero con el
tiempo se transformó en un sistema duplicatorio de controles y de
farragosa operación.!%
Durante el sexenio del presidente Ruiz Cortines (1952-1958) se
incrementó la inversión pública en el sector industrial, la cual pasó
a ocupar definitivamente el segundo lugar —en importancia——, mis-
mo que había ganado durante el sexenio del presidente Alemán Val-
dés, detrás del sector de comunicaciones y transportes. En el periodo
del presidente López Mateos (1958-1964), la inversión pública en
el sector industrial pasó a ocupar el primer lugar a partir de 1961,
en que relegó a la inversión en comunicaciones y transportes a un
segundo término.
En este periodo la orientación de la inversión se dirigió hacia
algunos sectores productivos, sobre todo en el área de los energé-
ticos. A partir de 1958 el Estado se hizo cargo de la petroquímica
básica. La creación de entes paraestatales tuvo como objetivo ase-
gurar el abastecimiento de productos y servicios, como energía
eléctrica, aceros y bienes intermedios, ya que en esos años se con-
sideraban indispensables para cualquier país en vías de industriali-
zación.
El 20 de enero de 1960 se publicó en el Diario Oficial de la
Federación la reforma al párrafo sexto del artículo 27 constitucional,
para puntualizar los términos en que se reserva al Estado la explo-
tación del petróleo y los hidrocarburos: “Tratándose del petróleo y de
los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos, no se otorga-
rán concesiones ni contratos, ni subsistirán los que se hayan otor-
gado DRy © 1994.
la Nación llevará a cabo la explotación de esos productos,
Instituto de Investigaciones Jurídicas - Universidad Nacional Autónoma de México
en los términos que señale la ley reglamentaria respectiva”.
10 Cfr. Barquín, op. cit., supra, nota 1, pp. 299-300.

También durante el gobierno del presidente López Mateos con-

cluyó la nacionalización de la industria eléctrica, a través de la
adquisición, por parte del gobierno federal, de las empresas extran-
jeras más importantes: Mexican Light Power Co. y American Fo-
reign Power Co. El 29 de diciembre de 1960 se publicó la adición
al párrafo sexto del artículo 27 de la Constitución para dar cabida
a la nacionalización de la industria eléctrica:
Corresponde exclusivamente a la Nación generar, conducir, transfor-

mar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la
prestación de servicio público. En esta materia no se otorgarán con-
cesiones a los particulares y la Nación aprovechará los bienes y
recursos naturales que se requieran para dichos fines.
Fue, asimismo, durante el sexenio de López Mateos en que se

dio impulso al sector agropecuario y al abastecimiento de productos
básicos; al respecto, la Compañía Nacional de Subsistencias Popu-
lares (CONASUPO) intensificó su intervención en la comerciali-
zación, distribución, venta y regulación de algunos productos de
primera necesidad como el maíz, trigo, frijol, arroz, etcétera, cons-
tituyéndose en un organismo regulador del mercado de los productos
en cuestión (Diario Oficial de 25 de mayo de 1961). Algunas otras
de las entidades paraestatales creadas en este lapso son Instituto
Mexicano del Café e Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de
los Trabajadores al Servicio del Estado (1960), así como —ya du-
rante la administración del presidente Gustavo Díaz Ordaz (1964-
1970)— Instituto Mexicano del Petróleo, y Aeropuertos y Servicios
Auxiliares (1965).
2) La segunda Ley para el control (1966). Dentro de la atmósfera
de control y eficiencia que venía a equilibrar la de gastos elevados
del sexenio de López Mateos, pero aprovechando la experiencia que
este último le heredara en materia de programación y control del
gasto público, se generó la segunda Ley para el Control, por parte
del Gobierno Federal, de los Organismos Descentralizados y Em-
presas de Participación Estatal, publicada en el Diario Oficial de 4
de enero de 1966, así como el Programa de Desarrolo Económico
y Social para 1966-1970 y la Comisión de Administración Pública.
En términos
DR © 1994.generales, dicha Jurídicas
Instituto de Investigaciones Ley consagra la distribución
- Universidad Nacional de la
competencia triangular que se había otorgado a las secretarías de

Hacienda y Crédito Público, del Patrimonio Nacional y de la Pre-
sidencia, en la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado de

1958. Los controles de tipo legal, financiero, de nombramiento e

inspección que correspondían a la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público se transfirieron a la Secretaría del Patrimonio Nacional, con
excepción de las relativas a las instituciones nacionales de crédito,
las instituciones nacionales de seguros y fianzas y sus filiales, los
fideicomisos del Gobierno Federal y las instituciones docentes y
culturales; asimismo, se reservaron a aquélla, entre otras, las facul-
tades de autorizar los créditos que requiriesen los organismos y
empresas del sector paraestatal, así como las de autorizar la expe-
dición de las Órdenes de pago que se necesitaran para el ejercicio
de los presupuestos de aquellos entes sujetos a control por la Cá-
mara de Diputados.
La Ley para el Control, por parte del Gobierno Federal, de los
Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal
de 1966 incluyó algunas otras novedades: La creación del Registro de
Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Esta-
tal; la obligación de organismos y empresas paraestatales de publi-
car, cada año, su estado financiero, en el Diario Oficial de la Fe-
deración; un más detallado y completo control sobre los bienes de
los multicitados organismos y empresas, disponiéndose medidas
para autorizar y controlar la enajenación de bienes muebles e in-
muebles, ordenándose también la formulación y actualización de
inventarios.
Por lo que se refiere a su transformación, fusión, disolución o
liquidación —salvo en los casos de las instituciones exceptuadas
por la propia Ley— correspondía a la Secretaría del Patrimonio
Nacional someter dicha decisión a la consideración del titular del
Ejecutivo.
Durante el sexenio de Díaz Ordaz (1964-1970), la inversión pú-
blica en la industria continuó ocupando el primer lugar, y la de
comunicaciones y transportes el segundo, con excepción de los úl-
timos años, en que la inversión en beneficio social ocupó el segundo
lugar. No obstante, la administración de Díaz Ordaz fue muy efec-
tiva en cuanto al control del sector paraestatal, como lo demuestra
el hecho de que haya sido el periodo en que el mayor porcentaje
del ingreso que financió la inversión pública federal provino de
recursos propios.
En el transcurso de esos años la mayor parte de la inversión
pública era realizada por las entidades paraestatales. Los montos de
inversión que se aplicaban eran asignados cuidadosamente y la aus-
teridad en el ejercicio del gasto era determinante. En este periodo

de desarrollo de nuestra economía el sector secundario (industrial)

se convirtió definitivamente en su eje dinámico, por lo que uno de
los objetivos de la política económica se encaminó a profundizar la
industrialización del país. Asimismo, el control de empresas de par-
ticipación estatal mayoritaria frecuentemente quedó en manos de las
instituciones de crédito que suscribían su capital, lo que significó
que el control se ejerciera a través de una especie de holdings fi-
nancieros, como fue el caso de la función que desempeñaron NA-
FINSA (Nacional Financiera, S. A.) y SOMEX (Sociedad Mexicana
de Crédito Industrial, S.A.).
Algunas de las entidades paraestatales creadas en este lapso son
Financiera Nacional Azucarera (1966), Sistema de Transporte Co-
lectivo (1967) y Siderúrgica Lázaro Cárdenas-Las Truchas (1969).
3) La tercera Ley para el control (1970). El sexenio del presi-
dente Luis Echeverría Álvarez (1970-1976) comenzó, por lo que al
sector paraestatal se refiere, con la emisión de una nueva Ley para
el Control, por parte del Gobierno Federal, de los Organismos Des-
centralizados y Empresas de Participación Estatal, publicada en el
Diario Oficial de 31 de diciembre de 1970. En realidad, la Ley de
1970 sólo reformaba algunos artículos de la de 1966 y adicionaba
dos capítulos, de dos y tres artículos respectivamente,
En efecto, esta Ley —parcialmente en vigor hasta 1986 en que
entró en vigor la Ley Federal de Entidades Paraestatales— conservó
la distribución de facultades que preveía la de 1966 por lo que se
refiere a las secretarías de la Presidencia, en cuanto al control de
las inversiones; la de Hacienda y Crédito Público, relativo al control
del presupuesto, y la del Patrimonio Nacional, por lo que hace a la
vigilancia y control de sus operaciones.
Como novedad importante, con respecto a las empresas de parti-
cipación estatal minoritaria, se facultaba a la Secretaría del Patri-
monío Nacional para designar un comisario que realizara las tareas
de vigilancia; asimismo, por lo que toca a los fideicomisos en los
cuales la Secretaría de Hacienda y Crédito Público hubiese actuado
como fideicomitente, la misma Secretaría del Patrimonio Nacional
podía designar un comisario, cuando tales fideicomisos tuviesen por
objeto la inversión, el manejo o la administración de obras públicas,
la prestación de servicios o la producción de bienes del mercado.
Continuaron, sin embargo,
DR © 1994. Instituto exceptuadas
de Investigaciones de Nacional
Jurídicas - Universidad este control
Autónoma dee México
inscrip-
ción en el registro (de organismos descentralizados, empresas de
participación estatal —4anto mayoritarias como minoritarias—, fi-
deicomisos del gobierno federal), las instituciones nacionales de cré-

dito, las organizaciones nacionales auxiliares de crédito, las institu-

ciones nacionales de seguros y fianzas, así como las instituciones
docentes y culturales. Asimismo, siguieron sin establecerse requisi-
tos previos para la constitución de las empresas de participación
estatal o de los fideicomisos.
Otra novedad era que, para los efectos de su transformación, fu-
sión, disolución o liquidación, se requería —salvo las excepciones
que la propia ley establecía— que la Secretaría del Patrimonio Na-
cional sometiese la autorización de dichas decisiones al presidente
de la República, “oyendo el parecer de las dependencias del Ejecu-
tivo cuyas funciones tengan relación con el objeto o fines del or-
ganismo o empresa de que se trate”.
Adicionalmente y como parte del proceso de incorporación de las
entidades paraestatales al texto de la Constitución federal, el 31 de
enero de 1974 se publicó la adición de un segundo párrafo al ar-
tículo 93 para establecer que
Cualquiera de las Cámaras podrá citar a los Secretarios de Estado,

y a los Jefes de Departamentos Administrativos, así como a los Di-
rectores y Administradores de los organismos descentralizados fede-
rales o de las empresas de participación estatal mayoritaria, para que
informen cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concer-
niente a sus respectivas normas o actividades.
Por otra parte, el 6 de febrero de 1975 se publicó la reforma del

párrafo sexto y la adición de un nuevo párrafo séptimo al artículo
27 constitucional a fin de nacionalizar los minerales radiactivos,
para quedar como sigue:
Tratándose del petróleo y de los carburos de hidrógeno sólidos, lí-

quidos o gaseosos o de minerales radiactivos, no se otorgarán con-
cesiones ni contratos, ni subsistirán los que en su caso se hayan
otorgado y la Nación llevará a cabo la explotación de esos productos
en los términos que señale la ley respectiva ...
Corresponde también a la Nación el aprovechamiento de los com-
bustibles nucleares para la generación de energía nuclear y la regu-
lación de sus aplicaciones en otros propósitos. El uso de la energía
nuclear sólo podrá tener usos pacíficos.
Asimismo, en este periodo se reformó el artículo 123 de la Cons-

titución, donde se dispuso la creación del INFONAVIT y del FO-
VISSSTE, organismos de bienestar social encargados de establecer

un sistema de financiamiento que permite otorgar a los trabajadores

crédito barato y suficiente para adquirir en propiedad una vivienda.
Entre las nuevas entidades que se crearon durante la administra-
ción del presidente Echeverría, que se caracterizó también por la
expansión acelerada del sector paraestatal, absorbiéndose varias em-
presas privadas con problemas financieros para salvar las fuentes
de trabajo, cabe señalar: Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología,
Comisión Nacional de la Industria Azucarera e Instituto Nacional
de Comercio Exterior (1970); Consejo Nacional de Fomento Edu-
cativo y Productos Pesqueros Mexicanos (1971); Fondo para la Vi-
vienda de los Trabajadores al Servicio del Estado y Comisión Na-
cional del Cacao (1973); Comisión para la Regularización de la
Tenencia de la Tierra y Fondo de Fomento y Garantía para el Con-
sumo de los Trabajadores (1974); Consejo para Promover la Cultura
y Recreación de los Trabajadores (1975), e Instituto Nacional de
Ciencias Penales (1976).
En general, como señala Manuel Barquín, el control que prescri-
bía la Ley para el Control, por parte del Gobierno Federal, de los
Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal
de 1970 era excesivo y, por lo mismo, poco efectivo. De hecho, era
contrario al margen de autonomía que debe caracterizar al sector
paraestatal y, por ello, su mera existencia implicaba la revocación
del régimen de descentralización. Cabría entonces preguntarse qué
objeto tuvo la creación de tales entes, que ciertamente la Constitu-
ción no preveía, si al final de cuentas se les iba a conculcar, con
una legislación farragosa e inoperante, la razón misma de su exis-
tencia. La regulación del control se convirtió en una regulación de
coadministración o en una especie de régimen de desconcentración,
En realidad, el sistema normativo del sector paraestatal mexicano
daba la impresión de ser el resultado de sobreponer sucesivos sis-
temas que no fueron completamente satisfactorios; también se ma-
nifestaba una voluntad de poner en práctica ideas preconcebidas, pro-
ducto de experiencias burocráticas del sector centralizado y, sobre
todo, se hacía evidente el afán continuo y renovado de ejercer una
autoridad, omnímoda y centralizadora, que recelaba de todo lo que
pareciera autonomía, delegación de responsabilidades e inde-
pendencia de criterio. Parecía que se tratase de aplicar al sector
paraestatal, por imitación extralógica, el bagaje de controles propios
de la administración desconcentrada.!!
1 Cfr. Barquín, op. cit., supra, nota 1, pp. 303-304.

Con las reservas anteriores, puede afirmarse que fue importante

lo que se logró avanzar en materia de regulación de las entidades
paraestatales durante esta segunda etapa, pero a todas luces era ne-
cesario realizar un mayor esfuerzo de sistematización conceptual
que permitiera regularlas con un criterio unitario, a partir de una
disposición constitucional que se refiriera a su creación y funciona-
miento de manera explícita e integral, que sirviera de base para su
incorporación a una Ley Orgánica de la Administración Pública Fe-
deral, a fin de ubicarlas con precisión dentro del vasto universo de
instituciones y mecanismos de los cuales se vale actualmente el
Estado para cumplir sus importantes funciones de regulación, fo-
mento, producción y prestación de servicios para el desarrollo eco-
nómico y social del país en su conjunto.
Fue durante las administraciones de los presidentes José López
Portillo y Miguel de la Madrid que se cubrieron los dos requisitos
anteriormente planteados, lo que a su vez permitió iniciar la revisión
y actualización de las muy diversas disposiciones jurídicas que rigen
la actividad de las entidades paraestatales, ya bajo un criterio uni-
tario y congruente, así como más sistemático.
c) Tercera etapa: Regulación unitaria y sistemática (a partir de
1976). Este periodo, convencionalmente establecido para efectos de
análisis del proceso de regulación jurídica de las entidades paraes-
tatales de 1917 a nuestros días, se inicia —como ya se mencionó—
con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal publicada
en el Diario Oficial de 29 de diciembre de 1976.
Aun cuando resulta justificado sostener que con la expedición de
la referida Ley Orgánica de la Administración Pública Federal ini-
cia la nueva etapa bajo análisis, es necesario advertir que la regu-
lación unitaria y sistemática de las entidades paraestatales recién
entró en vigor dicha Ley tuvo todavía un carácter incipiente. En
realidad, requirió también de posteriores leyes y reformas constitucio-
nales y legales —de manera destacada varias aprobadas entre 1982 y
1983—, para proporcionar un tratamiento normativo más sistemático,
racional, uniforme y congruente al sector, propiciando, junto con la
política económica promovida a partir de esos años, una auténtica
reforma del Estado, como se explica más adelante.
El artículo lo. de la Ley Orgánica señala que este ordenamiento
“establece las bases de organización de la Administración Pública
Federal Centralizada y Paraestatal”, advirtiendo —+€en forma coinci-

dente con lo dispuesto en el artículo 3o. de la misma— que la ad-
ministración pública paraestatal está compuesta por los “organismos

descentralizados, las empresas de participación estatal, las institu-

ciones nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros
y de fianzas y los fideicomisos”. Precisamente, en el apartado IV
de este trabajo se analizan los procedimientos de creación, organi-
zación, operación, evaluación y control diseñados para cada uno de
los tipos de estas entidades.
Como se aprecia, en esta Ley Orgánica no se mantienen ya las
excepciones que preveía la Ley para el Control de 1970 y que
impedían, en buena medida, el conocimiento, planeación, coordi-
nación y control unitarios y congruentes de tales entidades. Sin
embargo, el esquema de la Ley Orgánica para un control sistemá-
tico aún era limitado y la legislación específica y prolija de las
entidades financieras siguió vigente, al igual que algunas disposi-
ciones de la Ley para el Control de 1970 (misma que no se abrogó
sino hasta 1986 con la expedición de la Ley Federal de Entidades
Paraestatales).
El Título Tercero de la Ley Orgánica se denomina “De la Admi-
nistración Pública Paraestatal” y su Capítulo Unico contiene diver-
sos artículos que constituyen “las bases generales de creación de
las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal
en su operación”, tal y como lo ordena el actual artículo 90 de la
Constitución, según reforma publicada en el Diario Oficial de la Fe-
deración de 21 de abril de 1981.
Una de las reformas más importantes que introdujo la Ley Orgá-
nica de 1976 radica en haber facultado al presidente de la República
para agrupar diversas entidades paraestatales por sectores específi-
cos, a efecto de que sus relaciones con el Ejecutivo Federal se
realicen a través de la secretaría o departamento administrativo que
en cada caso se designe como coordinador de sector, al cual le
corresponde planear, coordinar y evaluar la operación de tales en-
tidades, sin que la integración por sectores implique la transforma-
ción de estructuras, ni modifique la personalidad, condición jurídi-
ca, ni el patrimonio de las respectivas entidades. Sin duda, la
integración sectorial de las entidades dio un sentido más coherente
al ejercicio del control, así como a la planeación en lo que corres-
ponde a entidades paraestatales no financieras.
A reserva de analizar con mayor profundidad dicha Ley Orgánica
más adelante, cabe aludir a otras leyes relevantes al control de las
entidades paraestatales que se promulgaron con posterioridad a 1976

y que, con sus correspondientes reformas, también se reseñan pos-
teriormente, como es el caso de la Ley de Presupuesto, Contabilidad

y Gasto Público y la Ley General de Deuda Pública, publicadas

ambas en el Diario Oficial de 31 de diciembre de 1976; la Ley
sobre Adquisiciones, Arrendamientos y Almacenes de la Adminis-
tración Pública Federal, publicada el 31 de diciembre de 1979 (la
cual fue abrogada por la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y
Prestación de Servicios relacionados con Bienes Muebles publicada
el 8 de febrero de 1985, misma que a su vez fue abrogada por la
Ley de Adquisiciones y Obras Públicas publicada el 30 de diciembre
de 1993); la Ley General de Obras Públicas y la Ley de Información
Estadística y Geográfica, publicadas ambas el 30 de diciembre de
1980 (la primera de las cuales también fue abrogada por la referida
Ley de Adquisiciones y Obras Públicas), así como la Ley General
de Bienes Nacionales publicada el 8 de enero de 1982.
Además de otras reformas constitucionales y legales durante la
etapa que se analiza y que se refieren a los controles sobre las
entidades paraestatales a cargo del Congreso de la Unión (como la
aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación y del en-
tonces Departamento del Distrito Federal, así como a la revisión de
la Cuenta Pública y a la posibilidad de hacer comparecer a los
directores y administradores de tales entidades), las cuales también
se abordan en el apartado relativo, es pertinente insistir aquí en la
reforma al artículo 90 constitucional, publicada en el Diario Oficial
de la Federación de 21 de abril de 1981, a través de la cual se
estableció que la administración pública federal es centralizada y
paraestatal conforme a la ley orgánica que expida el Congreso —mis-
ma que ya se había emitido desde 1976 y corresponde a la que se
ha venido reseñando en este inciso—, la cual se encarga de distri-
buir los negocios del orden administrativo de la Federación (que
están a cargo de las secretarías de Estado y de los departamentos
administrativos) y definir las bases generales de creación de las
entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo federal en su
Operación.
Igualmente, deben destacarse las relevantes reformas de 1982 a
los artículos 25, 26 y 28 de la Constitución Política que establecen
—entre otros aspectos— las bases de la rectoría del Estado, la eco-
nomía mixta y la planeación, configurando todo un capítulo econó-
mico de la Constitución y las bases de la reforma al Estado, a cuyo
estudio se dedican
DR © 1994. las siguientes
Instituto de Investigaciones páginas. Nacional Autónoma de México
Jurídicas - Universidad
Por otra parte, cabe mencionar que los años setenta son determi-
nantes en lo que respecta a la expansión del Estado en actividades
económicas, sobre todo porque se profundiza su crecimiento “no

planeado”. Participa en la producción de un amplio número de bie-

nes y servicios a consecuencia de la creación de empresas y orga-
nismos pero, principalmente, por la absorción de compañías del sec-
tor privado con problemas financieros y de eficiencia. En este
periodo el Estado emprendió la tarea de rescatar compañías al borde
de la quiebra con el fin de evitar que su desaparición provocara
desempleo y desajustes en la planta productiva.!?
El papel protagónico de la segunda mitad de la década de los
setenta correspondió al precio del petróleo. El fabuloso despegue
que registró en estos años provocó que el sector público se concen-
trara en expandir la plataforma petrolera y desarrollar la industria
de bienes de capital. Asimismo, el lo. de septiembre de 1982 se dio
a conocer la decisión de nacionalizar la banca. Con este acto se
añadieron 56 instituciones bancarias, y las empresas que de ellas
dependían, al ya para entonces cuantioso número de entidades del
sector paraestatal, cuya expansión se precisa en el siguiente numeral.
3. Panorama cuantitativo de la expansión del sector

paraestatal
Con esta breve descripción de cómo se fue regulando y confor-

mando el sector paraestatal de 1917 a 1982, se puede apreciar que
el tamaño y la composición que llegó a alcanzar el Estado siguieron
un camino paralelo al desarrollo económico nacional y, por lo tanto,
no dependieron de criterios únicos.
Con base en información de la Secretaría de Energía, Minas e
Industria Paraestatal, Jacques Rogozinski muestra gráficamente el
desarrollo creciente que registró el sector paraestatal entre 1917 y
1982. Al efecto señala que, hacia 1940, las entidades paraestatales
sumaban 36, en tanto que, para 1954 —catorce años después—,
llegaban a 144; asimismo, mientras que para el año de 1970 —sotros
dieciséis años— casi se duplicó el número al sumar 272, hacia 1982
se conformó un universo integrado por 1,155 entidades paraestata-
les, con lo cual en tan sólo doce años se incrementó significativa-
mente en más de cuatro veces el número de las mismas.!*
12 Se DRconsidera que deelInvestigaciones

© 1994. Instituto Estado absorbió, a partir Nacional
Jurídicas - Universidad de los Autónoma
años sesenta,
de México y con
mayor énfasis en los setenta, alrededor de 350 empresas en condiciones financieras
desfavorables (vid. Rogozinski, op. cit., supra, nota 6, pp. 31-32).
13 Cfr. Rogozinski, op. ult. cit., p. 32.

En relación con los diversos factores que han confluido en la

emergencia, estructuración y desarrollo de las empresas públicas,
Kaplan distingue entre los factores y justificantes de tipo histórico,
coyuntural y militar; factores y justificantes de tipo económico-so-
cial, y factores y justificantes de tipo político e ideológico.!*
En su momento, la creación de empresas e instituciones públicas
se encontraba justificada por necesidades de tipo coyuntural, lo cual
propició un crecimiento anárquico y excesivo. La instrumentación
de medidas de política económica de corto plazo generó grandes
problemas, entre otros de rezago tecnológico y de productividad en las
empresas, de asignación de recursos por parte del Estado y, en mu-
chos casos, de duplicidad de funciones. Fue así como el Estado
participó en la actividad económica de manera más extensiva que
selectiva, dificultando con esto la coordinación institucional y la
asignación de recursos, que en un contexto como el del país en
1982 (de severos desequilibrios económicos, acumulación excesiva
de deuda externa, estancamiento en la actividad productiva, infla-
ción y desplome en el precio del petróleo que constituía nuestra
fuente principal de divisas) generó la necesidad de adoptar medidas
que transformaran definitivamente la estrategia económica.!*
El aparato administrativo derivado de la magnitud del sector pa-
racstatal implicaba también una concentración de recursos humanos,
materiales, técnicos y financieros en esa área de la administración
pública federal y, consecuentemente, en el Ejecutivo, lo cual se
traducía en una causa más de su preponderancia sobre los otros
órganos del poder público. Todos los titulares y empleados de tales
entidades se encontraban sujetos, directa o indirectamente, al presi-
dente de la República, quien también les ordenaba y determinaba
los medios económicos y políticos para su acción, por lo que cual-
quier programa para su adelgazamiento significaba una reforma del
Estado no sólo para la modernización del sistema económico sino
para la del régimen político.!*
14 Vid. Kaplan, op. cit., supra, nota 1, pp. 69-70.

15 Cfr. Rogozinski, op. cif., supra, nota 6, p. 32.
16DR Cfr. José
© 1994. de deJesús
Instituto Orozco Jurídicas
Investigaciones Henríquez, “El Nacional
- Universidad sistemaAutónoma
presidencial
de Méxicoen el Cons-
tituyente de Querétaro y su evolución posterior”, en El sistema presidencial mexi-
cano (algunas reflexiones), México, UNAM, 1988, p. 30; vid. Juan Rebolledo, La
reforma del Estado en México, México, Fondo de Cultura Económica, 1994, pp.
114-116.

CaríTULO HI
Il. Marco constitucional para la rectoría del Estado y la

economía MÍXÍA .............. noo. 276
1. Rectoría del Estado del desarrollo nacional . ... 276

2. Régimen de economía Mixta ............. 282

TI. MARCO CONSTITUCIONAL PARA LA RECTORÍA DEL ESTADO

Y LA ECONOMÍA MIXTA
1. Rectoría del Estado del desarrollo nacional
La Constitución de Querétaro del 5 de febrero de 1917 recogió

los postulados sociales básicos de la Revolución Mexicana e inau-
guró la etapa del constitucionalismo social —a la cual siguieron la
Constitución de la República Socialista Federativa Soviética Rusa
de 10 de julio de 1918 y la Constitución alemana de Weimar del
11 de agosto de 1919—, al contemplar no sólo la estructuración de
los poderes del Estado y la protección de los derechos humanos
sino las bases de la organización social y económica del país. En
efecto, la Constitución de 1917 estableció, entre otros aspectos (véa-
se, por ejemplo, el texto original de los artículos 27, 28 y 123),
ciertas bases para la rectoría económica del Estado, las cuales se
expresaron y/o desarrollaron explícita o implícitamente durante el
régimen posrevolucionario a través de diversas leyes, reglamentos,
planes y programas, así como en el discurso político.
Sin embargo, con motivo de la crisis económica de los primeros
años de la década de los ochenta —caracterizada por devaluaciones
monetarias, rápido incremento de la inflación, aumento desmesurado
de la deuda externa, estancamiento económico, crecimiento del de-
sempleo, elevación del déficit del sector público, expropiación y
nacionalización bancaria, pérdida de control sobre el mercado finan-
ciero y cambiario, así como prevalencia de un ambiente de descon-
fianza, desconcierto, inseguridad y conflicto social, además de un
contexto internacional inestable y altamente competitivo— se pro-
pició una ingobernabilidad económica que amenazaba la tradicional
estabilidad social y política del país.!”
Como respuesta a la crisis y consciente, por experiencia propia,
de las limitaciones inherentes a un modelo económico estatista y
proteccionista, pero también ajeno, por su historia, a las corrientes
que pregonan liberalismos irrestrictos, el Estado mexicano empren-
dió una política de ajuste y estabilización, apoyada en un profundo
cambio estructural.!$ Fue así como el entonces nuevo gobierno per-
17 Vid. Miguel de la Madrid Hurtado, “El régimen constitucional de la eco-
nomía mexicana”, en Estudios jurídicos en torno a la Constitución Mexicana de
1917 en su septuagésimo quinto aniversario, México, UNAM, 1992, pp. 449-451.
18 Cfr. Rebolledo, op. cit., supra, nota 16, p. 115.

cibió la necesidad de ratificar y explicitar las bases del régimen

constitucional de la economía mexicana para fundar jurídicamente
las medidas correctivas de la crisis económica y las reformas es-
tructurales indispensables para el desarrollo nacional, a través de
las iniciativas de reformas promovidas por el Ejecutivo federal a
los artículos 25, 26, 27, 28 y 73 de la Constitución, que culminaron
en los decretos promulgatorios de 3 de febrero de 1983, a fin de
ampliar, explicitar, sistematizar, constitucionalizar y/o modernizar
—entre otros aspectos— el principio de rectoría económica del Es-
tado, el régimen de economía mixta, el sistema de planeación de-
mocrática del desarrollo, así como la definición de las áreas estra-
tégicas reservadas exclusivamente al Estado y la función de las
entidades paraestatales.!? :
Precisamente, el artículo 25 constitucional consagra el principio
de que corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional. De
conformidad con su primer párrafo, éste debe ser integral y perse-
guir el fortalecimiento de la soberanía de la nación y su régimen
democrático. Asimismo, el desarrollo nacional debe permitir, me-
diante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más
justa distribución del ingreso y la riqueza, el pleno ejercicio de la
libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales,
cuya seguridad protege la propia Constitución.
Aun cuando el texto constitucional no define lo que debe enten-
derse por “rectoría del Estado” —“lo cual tampoco se desprende de
la exposición de motivos de la iniciativa correspondiente ni del
debate legislativo—,? su alcance cabe derivarlo del segundo párrafo
19 Como lo han demostrado diversos autores, tales reformas no implicaron un

cambio filosófico sino sólo una mayor elaboración, precisión y explicitación del
texto constitucional (vid. De la Madrid Hurtado, op. cit., supra, nota 17, pp. 449-
451 y 456-459, así como José Francisco Ruiz Massieu y Diego Valadés, Nuevo
derecho constitucional mexicano, México, Porrúa, 1983; igualmente, Héctor Fix-
Zamudio, “El Estado social de derecho y la Constitución mexicana”; Jorge Madra-
zo, “La rectoría del Estado, la economía mixta y el régimen de propiedad”; Antonio
Martínez Báez, “El derecho constitucional económico mexicano”; José Francisco
Ruiz Massieu, “La rectoría del Estado y las nuevas bases constitucionales del
derecho administrativo mexicano”, y Diego Valadés, “El capítulo económico de la
Constitución”, todos deellos
DR © 1994. Instituto en La Jurídicas
Investigaciones Constitución mexicana:
- Universidad Rectoría
Nacional Autónoma del Estado y
de México
economía mixta, México, UNAM-Porrúa, 1985).
20 Conforme al diccionario de la Real Academia Española, la palabra “recto-
ría” deriva del vocablo “rector” y significa “el que rige o gobierna”, además de
relacionarse con el verbo “regir”, que significa “dirigir, gobernar o mandar. Guiar,

del propio artículo 25, el cual ordena las atribuciones del Estado en
materia de planeación, conducción, coordinación y orientación de la
economía nacional, así como las de regulación y fomento de las
actividades que demande el interés general, mismas que debe ejercer
en el marco de libertades que otorga la Constitución. Consecuente-
mente, se ejerce la rectoría no sólo al ejecutar o administrar, sino
también al legislar e, incluso, al juzgar,?! en el entendido de que
los derechos humanos (individuales y sociales, así como los llama-
dos de los pueblos o naciones, denominados de la “tercera genera-
ción”)? son el marco jurídico de la rectoría del Estado, lo cual
obliga al mismo tanto a respetar el ámbito de libertad de los parti-
culares como a propiciar un orden social y económico justo que
permita a los individuos y a los grupos el goce material de los
derechos humanos —de manera destacada, la libertad— a través de
niveles de vida dignos. Así pues, a partir de la reforma de 1983 se
cuenta con un conjunto explícito de atribuciones del Estado, con-
gruente, definido en sus alcances, con instrumentos económicos per-
feccionados y los fundamentos para llevar al derecho los nuevos
conceptos económicos.
En forma coincidente con lo anterior, el Plan Nacional de Desa-
rrollo 1989-1994 señala:
Modernizar a México es hacer frente a las nuevas realidades econó-

micas y sociales. Es, por tanto, innovación para producir y crear
empleos, eliminación de obstáculos para desatar la iniciativa y crea-
llevar o conducir una cosa” (Diccionario de la lengua española, 20a. ed., Madrid,
1984).
21 Por su parte, la noción “Estado”, conforme al primer párrafo del artículo
30. de la Constitución federal, alude a “Federación, Estados o Municipios”, lo cual,
si se relaciona con lo dispuesto en los artículos 39, 40, 41 y 115 del propio
ordenamiento, lleva a la conclusión de que el Estado (el pueblo, el gobierno, el
territorio y el poder soberano, que lo conforman, según la teoría general tradicional)
actúa a través de los órganos que conforman el poder público (legislativo, ejecutivo
y judicial) según los diversos ámbitos de gobierno, ya sea el de la Federación o
el de los Estados y, dentro de la competencia de este último, el municipal (por
conducto del ayuntamiento respectivo). Consecuentemente, se ejerce la rectoría no
sólo al ejecutar o administrar, sino también al legislar y al juzgar (vid. De la Madrid
Hurtado, op.DR cit.,
supra, nota 17, p. 457).
22 Vid. José de Jesús Orozco Henríquez y Juan Carlos Silva Adaya, Los de-
rechos humanos de los mexicanos, 2a. ed., México, Comisión Nacional de Derechos
Humanos, 1994.

tividad de los mexicanos, y obligación para el Estado de cumplir

eficazmente sus compromisos fundamentales; es decir, obligación de
ser rector en el sentido moderno: conductor, promotor, articulador
de las actividades dentro de las cuales cada quien debe perseguir-el
interés nacional, porque es en su interés. El Estado renueva sus ins-
tituciones políticas y su quehacer económico no para dictarle a nadie
cuál es el mejor plan de vida, sino para abrir mayores oportunida-
des para las decisiones libres de los ciudadanos y de los grupos
sociales; para no desatender sus responsabilidades, sino para estar
cerca de la población y apoyar el esfuerzo de los menos favorecidos
para dejar de serlo.??
Como destaca Miguel de la Madrid,?* del primer párrafo del ar-

tículo 25 constitucional se desprenden los siguientes objetivos de la
rectoría del desarrollo nacional:
a) El desarrollo debe ser integral. Esto es, debe abarcar no sólo
la economía sino también la política, la sociedad y la cultura, ade-
más de referirse a los distintos grupos y regiones del país, tomando
en cuenta la composición pluricultural y multiétnica que caracteriza
a nuestra nación, en los términos del artículo 40. constitucional.
Consecuentemente, la visión reduccionista que pretende equiparar a
la rectoría del Estado con la intervención del mismo en materia
económica, constriñéndola a ámbitos de carácter patrimonial, se ve
superada con la expresión en nuestro texto constitucional de que la
rectoría estatal se refiere al “desarrollo nacional”, el cual no signi-
fica sólo crecimiento económico, ya que debe ser integral.
b) El desarrollo debe fortalecer la soberanía de la nación. Es
decir, la facultad del pueblo mexicano para autodeterminarse, en los
términos de lo previsto en el artículo 39 de la Constitución que
establece que “La soberanía nacional reside esencial y originaria-
mente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se
instituye para beneficio de éste...” Asimismo, de acuerdo con el
segundo párrafo, así como con las fracciones II, inciso b); VI, y
VIl del artículo 3o. constitucional, la educación que impartan el
Estado y los particulares en los niveles de primaria y secundaria,
así como las universidades públicas autónomas, además de fomentar
el amor a la Patria, el criterio que debe orientarla será
23 Poder Ejecutivo Federal, Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994, México,

Secretaría de Programación y Presupuesto, mayo de 1989, p. XII.
24 Cfr. De la Madrid Hurtado, op. cit., supra, nota 17, pp. 457-458).

nacional, en cuanto —sin hostilidades ni exclusivismos— atenderá

a la comprensión de nuestros problemas, al aprovechamiento de
nuestros recursos, a la defensa de nuestra independencia política, al
aseguramiento de nuestra independencia económica y a la continui-
dad y acrecentamiento de nuestra cultura.?5
c) El desarrollo debe fortalecer nuestro régimen democrático. En

los términos del inciso a) de la fracción II del artículo 30. consti-
tucional, “considerando a la democracia no solamente como una
estructura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de
vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cul-
tural del pueblo”. Es decir, como democracia integral y de acuerdo
con el moderno concepto del Estado social de derecho,?é a través
del respeto del principio de legalidad y la realización de objetivos
de bienestar y justicia sociales, esto es, además del estricto apego
al derecho, la búsqueda de la complementariedad de la democracia
política con la democracia social, así como la consolidación de la
democracia representativa y la ampliación de los cauces de la de-
mocracia participativa.?”
25 Vid. Mario Melgar Adalid y J. Jesús Orozco Henríquez, “Comentario al

artículo 3o0.”, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada,
Sa ed., México, UNAM-Procuraduría General de la República, 1994, pp. 8-18.
26 Vid. J. Jesús Orozco Henríquez, “Estado de derecho”, en Diccionario Ju-
rídico Mexicano, 2a. ed., México, UNAM-Porrúa, 1987, tomo II, pp. 1328-1330.
27 Vid. Norberto Bobbio, El futuro de la democracia, México, Fondo de Cul-
tura Económica, 1986, pp. 40-44, y Giovanni Sartori, ¿Qué es la democracia?,
México, Tribunal Federal Electoral-Instituto Federal Electoral, 1993, pp. 5-8 y
140-143. En relación con la noción de democracia social y justicia social, Carrillo
Flores sostiene: “Importa mucho destacar que la Constitución de 1917 en su texto
original enfoca el problema de la justicia social como la necesidad de procurar “la
equitativa distribución de la riqueza”. La idea de promover mediante una acción
estatal deliberada, y especialmente mediante la inversión pública o el fomento de
la privada, la riqueza mayor que haga posible la justicia, no aparece recogida, al
menos de manera explícita, antes de la reforma al artículo 30. promovida por el
presidente Ávila Camacho y promulgada en 1946 ... Contrariando una opinión
general yo creo que lo que hoy se conoce incluso en el artículo 26, como “proyecto
nacional”, no figura en el texto primitivo de la Constitución, sino que progresiva-
mente se vaDRestructurando
© 1994. Instituto deenInvestigaciones
las reformas posteriores
Jurídicas y Nacional
- Universidad alcanza Autónoma
el rangode México
de doctrina
en 1946, en la definición que hace de la democracia el artículo 3o. ... Tiene pues,
el precepto de 1946, el valor jurídico y político de afirmar que México puede ser
una democracia, si bien una democracia social y no puramente política, sin tener
que abolir ni la propiedad privada, ni otros derechos y libertades que la Constitu-

d) Finalmente, el desarrollo nacional debe permitir, mediante el

fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa
distribución del ingreso y la riqueza, el pleno ejercicio de la liber-
tad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales cuya
seguridad protege la Constitución, Como puede observarse, la rec-
toría del desarrollo nacional debe evitar cualquier forma de autori-
tarismo, con pleno respeto de los derechos humanos (tanto los in-
dividuales como los sociales y los de los pueblos o comunidades
—<omo los indígenas— que conformamos la nación mexicana); en
efecto, conforme al texto que se analiza, no sólo se deben respetar
los derechos que consagran la libertad del individuo (piénsese, por
ejemplo, además de las garantías a la propiedad privada, en otras
libertades relevantes para el funcionamiento de la economía, como
la libertad de profesión, industria, comercio o trabajo, artículo 9o.; la
libertad de tránsito y de residencia, artículo 11, y la libre concu-
rrencia o competencia, artículo 28), sino todos aquellos que asegu-
ran la dignidad del individuo (como son, entre otros, los que tienden
a garantizar la justicia social), sin que se pueda privilegiar a deter-
minado grupo en perjuicio de cualquier Otro.
Es interesante apuntar la primacía que el artículo 25 constitucio-
nal otorga al crecimiento económico y al empleo y a una más justa
distribución del ingreso y la riqueza vis a vis, por ejemplo, la hoy
también reconocida facultad constitucional del Estado, a través de
un banco central autónomo (esto es, el Banco de México), para la
búsqueda de la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda na-
cional en el marco de la rectoría del desarrollo nacional (según
reforma al artículo 28 constitucional publicada en el Diario Oficial
de 20 de agosto de 1993), tomando en cuenta que en el mundo
económico no siempre resultan compatibles el fomento del creci-
miento económico y el empleo con la estabilidad del poder adqui-
sitivo de la moneda.?$
Conforme a lo que antecede, la rectoría del desarrollo nacional
por parte del Estado es el ejercicio de la responsabilidad guberna-
mental en el ámbito económico. Es decir, como en cualquier Estado
ción DR
consagra” (Antonio
© 1994. Instituto Carrillo Jurídicas
de Investigaciones Flores,- Universidad
“Límites Nacional
y perspectivas de la economía
mixta”, en La Constitución mexicana: Rectoría del Estado y economía mixta, Mé-
xico, UNAM-Porrúa, 1985, pp. 461-462).
28 Para un estudio amplio de este problema, vid. Fischer Dornbusch y Schma-
lense, Economía, 2a. ed., Mac Graw Hill, 1990, pp. 523-834.

moderno, el Estado mexicano promueve, induce y orienta la acción

de la nación hacia los grandes objetivos del desarrollo; ello lo hace
mediante los instrumentos que por ley tiene la facultad de ejercer,
como es el caso de la acción tributaria, del gasto público, la aran-
celaria, la financiera y la normativa, sin que el Estado pueda abdicar
de su responsabilidad de conducir de manera soberana la marcha de
la economía.??
2. Régimen de economía mixta
A partir del texto original del artículo 27 de la Constitución de

1917, es posible distinguir tres tipos de propiedad en México, aten-
diendo al sujeto a quien se atribuye o imputa el bien correspondien-
te: Propiedad privada, propiedad pública y propiedad social.*% En
efecto, la propiedad privada se encuentra garantizada en dicho pre-
cepto, el cual también establece que las expropiaciones sólo pueden
hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización, si
bien la nación tiene en todo tiempo el derecho de imponerle las
modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en
beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales sus-
ceptibles de apropiación, con el objeto de hacer una distribución
equitativa de la riqueza pública y cuidar de su conservación, así
como —según adición publicada el 6 de febrero de 1976— para
lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las
condiciones de vida de la población rural y urbana. Al respecto,
Carrillo Flores advierte:
(Nuestra carta magna no acepta ya, en realidad nuestra tradición

jurídica no ha aceptado nunca, que la propiedad sea el derecho de
disfrutar y disponer de las cosas de una manera absoluta, según la
fórmula del Código de Napoleón; pero tampoco está señalado como
situación de presente u objetivo de futuro, que sea ilimitada la po-
testad del Estado para poseer o administrar empresas de producción
de bienes o servicios. La regla general es la propiedad privada, salvo
tratándose de la territorial en que la nación no se haya desprendido
29 Cfr. Carlos Salinas de Gortari, “Rectoría del Estado”, en La Constitución

mexicana: Rectoría del Estado
DR © 1994. Instituto y economía
de Investigaciones mixta,
Jurídicas México,
- Universidad UNAM-Porrúa,
Nacional Autónoma de México 1985,
p. 15.
30 Vid. Jorge Madrazo, “Algunas consideraciones sobre el régimen de la pro-
piedad, desde la perspectiva constitucional”, en Derecho Pesquero, México, núm.
8, agosto de 1983, pp. 47-74.

RÉGIMEN JURÍDICO DE 1.AS ENTIDADES PARAESTATALES 283
del dominio originario que le atribuye el primer párrafo del artículo

27, según la Suprema Corte resolvió en las ejecutorias de la Fede-
ración contra el Estado sobre jurisdicción y propiedad de monumen-
tos arqueológicos en 1932 y para toda clase de bienes, en el caso
de Adolfo Jiménez y Contreras, fallado en 1934.31
En congruencia con el régimen triangular de la propiedad y la

rectoría del Estado, los párrafos tercero al octavo del propio artículo
25 constitucional establecen —de manera explícita y sistematizada
a partir de las reformas de 1982— las bases de nuestro sistema de
economía mixta. Al respecto, el párrafo tercero señala que al desa-
rrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social,
el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo
de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarro-
llo de la nación. A continuación se analizan las bases correspon-
dientes a cada uno de los sectores:
a) El sector público. El sector más claramente definido es el
público, compuesto, a su vez, de las áreas estratégicas y las priori-
tarias.
1) Las áreas estratégicas son aquellas que están a cargo, en for-
ma exclusiva, del sector público y se encuentran señaladas en el
cuarto párrafo del artículo 28 constitucional (o, como se explica
más adelante, en alguna ley federal). De acuerdo con lo dispuesto
en los párrafos cuarto del artículo 25, así como cuarto y quinto del
28, el Estado contará con los organismos y empresas que requiera
para el eficaz manejo de las áreas estratégicas a su cargo, debiendo
mantener el gobierno federal la propiedad y el control sobre los
organismos que, al efecto, se establezcan, sin que las funciones que
el Estado ejerza en estas áreas constituyan monopolios. Al respecto,
Miguel de la Madrid considera que la estructura más adecuada para
asegurar la propiedad y el control exclusivos de las áreas estratégi-
cas es el organismo descentralizado.??
Conforme a lo dispuesto en los párrafos cuarto y séptimo del
invocado artículo 28 en vigor (según reforma publicada en el Diario
Oficial de 20 de agosto de 1993), son áreas estratégicas: a) correos;
b) telégrafos; c) radiotelegrafía y la comunicación vía satélite; d)
petróleo y los demás hidrocarburos; e) petroquímica básica; f) mi-
nerales radioactivos
DR © 1994. y generación
Instituto de Investigaciones de energía
Jurídicas - Universidad nuclear;
Nacional g)México
Autónoma de electricidad;
31 Carrillo Flores, op. cit., supra, nota 27, p. 454.

32 Cfr. De la Madrid Hurtado, op. cit., supra, nota 17, p. 459.

h) ferrocarriles; i) acuñación de moneda y emisión de billetes, y j)

las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el
Congreso de la Unión.
Como puede apreciarse, las áreas previstas en los incisos a) al i)
están protegidas por la rigidez constitucional, esto es, tales áreas
sólo podrían ser suprimidas o adicionadas mediante el proceso de
reforma constitucional. Sin embargo, la lista puede ampliarse con
aquellas otras que una ley federal considere también como estraté-
gicas, aun cuando las eventuales adiciones también podrían supri-
mirse, obviamente, por mera reforma legal. Cabe señalar que la
iniciativa presidencial de 1982 no preveía la posibilidad de aumentar
la lista de áreas estratégicas mediante legislación ordinaria, pero el
constituyente permanente desde entonces así lo consideró conve-
niente.
Lo anterior no implica que el gobierno y sus organismos vean
limitadas sus facultades para contratar todo tipo de bienes y servi-
cios con particulares para el buen desempeño de sus actividades.
Sin embargo, de acuerdo con el párrafo sexto del artículo 27 cons-
titucional, tratándose de petróleo y de los carburos de hidrógeno
sólidos, líquidos O gaseosos, así como de minerales radioactivos, no
es posible otorgar concesiones o contratos y corresponde a la nación
la explotación de esos productos en los términos de la ley regla-
mentaria relativa, por lo que no cabe aceptar los llamados “contratos
de riesgo”, mediante los cuales el contratista participa de los resul-
tados de la exploración o explotación. El mismo precepto establece
que corresponde exclusivamente a la nación generar, conducir,
transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por
objeto la prestación de servicio público, sin que se puedan otorgar
concesiones a particulares para el efecto, si bien no hay impedimen-
to alguno para la autogeneración de energía eléctrica para consumo
propio. Finalmente, también corresponde a la nación la generación
de energía nuclear, así como su regulación para otros propósitos,
en el entendido de que su uso, constitucionalmente, sólo puede tener
fines pacíficos.33
Cabe mencionar también la adición de un quinto párrafo al ar-
tículo 28 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Fede-
ración de 17 de noviembre de 1982, por la cual se nacionalizó la
prestaciónDR del
servicio público de banca y crédito, misma que fue
derogada por ulterior reforma publicada el 27 de junio de 1990,
33 Cfr. ibidem, pp. 459-460.

volviendo al régimen financiero anterior a 1982. Como resultado de

la reforma de 1990, se expidieron tres ordenamientos que reorgani-
zan el sistema bancario: La Ley de Instituciones de Crédito, que
tiene por objeto regular los términos en los que el Estado ejercerá
la rectoría del sistema bancario; la Ley para Regular las Agrupa-
ciones Financieras, cuyo objeto es la integración de intermediarios
en agrupamientos financieros, y el decreto por el que se reforman
y adicionan diversas disposiciones de la Ley del Mercado de Valo-
res, por el que se regula la inversión extranjera en el capital de las
casas de bolsa. .
«Por su parte, con fecha 20 de agosto de 1993 el Diario Oficial
de la Federación publicó nueva reforma al artículo 28 de la Cons-
titución, con el propósito de otorgarle autonomía al Banco de Mé-
xico.3% Precisamente, la ley reglamentaria de los párrafos sexto y
séptimo del artículo 28 constitucional fue publicada el 23 de di-
ciembre de 1993, bajo el nombre de Ley del Banco de México.
El nuevo párrafo sexto del artículo 28 constitucional establece
que el Estado tendrá un banco central que será autónomo en el
ejercicio de sus funciones y en su administración; su objetivo prio-
ritario será procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la mo-
neda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo na-
cional que corresponde al Estado, en el entendido de que ninguna
autoridad podrá ordenar al banco conceder financiamientos.35 Antes
34 Para un análisis de la reforma constitucional para dotar de autonomía al

Banco de México, vid. Guillermo Ortiz Martínez, La reforma financiera y la de-
sincorporación bancaria, México, Fondo de Cultura Económica, 1994, pp. 121-
142.
35 El Capítulo 1 de la Ley del Banco de México, denominado “De la Natura-
leza, las Finalidades y las Funciones”, establece que el banco central será persona
de derecho público con carácter autónomo y se denominará Banco de México
(artículo lo.). Tendrá por finalidad proveer a la economía del país de moneda
nacional de curso legal; en la consecución de esta finalidad tendrá como objetivo
prioritario procurar la estabilidad del poder adquisitivo de dicha moneda; además,
promoverá el sano desarrollo del sistema financiero y propiciará el buen funciona-
miento de los sistemas de pago (artículo 2o.). Finalmente, desempeñará las funcio-
nes siguientes: Regular la emisión y circulación de la moneda, los cambios, la
intermediación y losde servicios
DR © 1994. Instituto financieros,
Investigaciones así como
Jurídicas - Universidad los Autónoma
Nacional sistemasde México
de pago; operar
con las instituciones de crédito como banco de reserva y acreditante de última
instancia; prestar servicios de tesorería al Gobierno Federal y actuar como agente
financiero del mismo; fungir como asesor del Gobierno Federal en materia econó-
mica y, particularmente, financiera; participar en el Fondo Monetario Internacional

de esta reforma, no existía a nivel constitucional un mandato claro

que comprendiera la facultad del Estado para la búsqueda de la
estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional en el marco
de la rectoría del desarrollo nacional.
Asimismo, el nuevo párrafo séptimo prevé que no constituyen
monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva,
a través del banco central, en las áreas estratégicas de acuñación
de moneda y emisión de billetes. El banco central, en los términos
que establezcan las leyes y con la intervención que corresponda a
las autoridades competentes, regulará los cambios, así como la in-
termediación y los servicios financieros, contando con las atribucio-
nes de autoridad necesarias para llevar a cabo dicha regulación y
proveer a su observancia.?6
y en otros organismos de cooperación financiera internacional o que agrupen a

bancos centrales, y operar con estos organismos, con bancos centrales y con otras
personas morales extranjeras que ejerzan funciones de autoridad en materia fi-
nanciera (artículo 30.).
36 El Capítulo II de la Ley del Banco de México, bajo el epígrafe “La Emisión
y la Circulación Monetaria”, establece que corresponde privativamente al Banco
de México emitir billetes y ordenar la acuñación de moneda metálica, así como
poner ambos símbolos en circulación a través de las operaciones que la misma ley
le autoriza realizar (artículo 4o.). Asimismo, se prevén las características que de-
berán contener los billetes que emita el Banco de México, precisando que el banco
podrá fabricar sus billetes o encargar la fabricación de éstos a terceros (artículo
50.). Finalmente, se establecen las obligaciones de canje del Banco de México; en
este sentido deberá cambiar a la vista los billetes y moneda metálicas que ponga
en circulación, por otros de la misma o de distinta denominación, sin limitación
alguna y a voluntad del tenedor (artículo 60.). Describir todas y cada una de las
operaciones que puede realizar el Banco de México, las que se encuentran norma-
das en el Capítulo II, excede el objetivo del presente trabajo, por lo que baste
mencionar que el Banco de México sólo puede realizar los actos expresamente
previstos en las disposiciones de esta ley o los conexos a ellos (artículo 7o.); que
sus operaciones deberán contratarse en términos que guarden congruencia con las
condiciones de mercado al tiempo de su celebración, exceptuando aquellas que por
su naturaleza no tengan cotización en el mercado (artículo 80.), y en general,
deberá sujetarse a los términos y condiciones que se establecen desde el segundo
párrafo de este último precepto al artículo 17 de la ley en comento.
El Capítulo IV regula la reserva internacional y el régimen cambiario, pre-
viendo que el Banco de México contará con una reserva de activos internacionales,
que tendrá por objeto coadyuvar a la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda
nacional mediante la compensación de desequilibrios entre los ingresos y egresos
de divisas del país (artículo 18); asimismo, se norman los términos bajo los cuales

La conducción del banco estará a cargo de personas cuya desig-

nación será hecha por el Presidente de la República con la aproba-
ción de la Cámara de Senadores o, en su caso, de la Comisión
Permanente; desempeñarán su encaigo por periodos cuya duración y
escalonamiento garanticen el ejercicio autónomo de sus funciones;
sólo podrán ser removidas por causas graves y no podrán tener
ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de aquellos
en que actúen en representación del banco y de los no remunera-
dos en asociaciones docentes, científicas, culturales o de beneficencia,
en el entendido de que las personas encargadas de la conducción
del banco central, podrán ser sujetos de juicio político conforme a
lo dispuesto por el artículo 110 de la propia Constitución.?”
deberá constituirse dicha reserva (artículo 19), y se demarca lo que deberá enten-
derse por el término divisas, así como las divisas susceptibles de formar parte de
la reserva (artículo 20). Finalmente, por lo que hace al régimen cambiario, el Banco
de México deberá actuar de acuerdo con las directrices que determine una comisión de
cambios, la que se integra y sesiona de conformidad con lo que establece el artículo
21 y cuyas facultades se encuentran precisadas en el artículo 22 de la ley en
comento. Los artículos 24 al 37 comprenden el Capítulo V, el cual establece los
casos en los cuales cl Banco de México podrá establecer disposiciones e imponer
sanciones.
37 Las funciones de gobierno y vigilancia del Banco de México se encuentran
desarrolladas en el Capítulo VI de la ley invocada, a través de los artículos 38 al
50. El Banco de México está administrado por una Junta de Gobierno y un Go-
bernador. La Junta de Gobierno está integrada por cinco miembros, designados
conforme a lo previsto en el párrafo séptimo del artículo 28 constitucional y en el
artículo 39 de la Ley del Banco de México, y tiene las facultades que establece
el artículo 46 de dicha ley. Al Gobernador lo nombra el Ejecutivo Federal de entre
los miembros de la Junta de Gobierno y tiene las facultades previstas en el artículo
47 de la ley de la materia. A los cuatro miembros restantes se les denomina
Subgobernadores (artículo 38). El Gobernador dura en su encargo seis años y los Sub-
gobernadores duran ocho años (artículo 40). Ni el Gobernador ni los Subgoberna-
dores podrán, con la representación del Banco, participar en actos políticos parti-
distas (artículo 42), pudiendo ser removidos por las causas que establece el artículo
43, para lo cual debe observarse el procedimiento contemplado en el artículo 44.
El quórum de asistencia y votación están normado en el artículo 45. Además, habrá
consejos regionales, los cuales tendrán únicamente funciones de consulta, así como
de obtención y difusión de información de carácter general en materia económica
y, particularmente, financiera (artículo 49). La vigilancia del Banco de México se
realizará a través de un auditor externo, según lo determina el artículo 50 de la
ley en análisis. Para mayor información sobre este tema, vid. Ortiz Martínez, op.
cit., supra, nota 34, pp. 130-142.

2) En el caso de las llamadas áreas prioritarias del desarrollo,

según lo establece el párrafo quinto del artículo 25 constitucional,
el sector público puede participar, por sí o con los sectores social
y privado, para impulsarlas y organizarlas, de acuerdo con lo pre-
visto en la ley.
Cabe advertir que la Constitución federal no proporciona una de-
finición de áreas prioritarias, en tanto que el segundo párrafo del
artículo 60. de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales prevé,
crípticamente, que “Se consideran áreas prioritarias las que se es-
tablezcan en los términos de los artículos 25, 26 y 28 de la propia
Constitución, particularmente las tendientes a la satisfacción de los
intereses nacionales y necesidades populares”. Asimismo, es perti-
nente precisar que la participación del Estado en las áreas priorita-
rias no es obligatoria sino que la Constitución sólo lo autoriza ex-
presamente, por lo que tal participación es opcional y estas áreas
pueden estar exclusivamente en manos del sector privado o social.
El carácter prioritario de una área es eminentemente relativo; de-
pende de las circunstancias de cada etapa del proceso de desarrollo
y frecuentemente es objeto de debates ideológicos en cuanto al papel
que se le debe asignar al Estado (por supuestos desbordamientos
estatistas O, contrariamente, por insuficiencia o deficiencia). Con-
forme a la normatividad constitucional y legal en vigor, la defini-
ción de las áreas prioritarias corresponde a las autoridades ejecuti-
vas competentes —federales o locales—, principalmente, a través
de sus planes y programas de desarrollo.3% Como puede observarse
—y se aborda en el próximo apartado de este trabajo—, no se puede
desvincular la idea de la planeación económica del concepto de
economía mixta.
Ántes de que la Secretaría de Programación y Presupuesto desa-
pareciera, correspondía a la misma —lo que, según reforma a la
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal publicada el 21
de febrero de 1992, ahora es competencia de la Secretaría de Ha-
cienda y Crédito Público— delimitar el campo de acción de las
áreas prioritarias. Al efecto, el Programa Nacional para la Moder-
“.%
38 Para un estudio sobre el alcance del término “áreas prioritarias”, vid. De
la Madrid Hurtado, op. cit., supra, nota 17, pp. 460-461; Jorge Ruiz Dueñas, “Áreas
estratégicas y áreas prioritarias del desarrollo económico nacional”, en La Consti-
tución mexicana: Rectoría del Estado y economía mixta, México, UNAM-Porrúa,
1985, pp. 179-192; idem, op. cit., supra, nota 1, pp. 129-141.

nización de la Empresa Pública 1990-1994, señala que la partici-

pación del Estado en las áreas prioritarias se fundamentará en las
directrices globales y específicas que, según el interés nacional, emi-
ta el Ejecutivo Federal, y en las siguientes criterios:
Áreas en las que, por la naturaleza o características específi-

cas del mercado de la producción correspondiente, exista el
riesgo de propiciar prácticas monopolistas que lesionen un
ambiente de sana competencia, así como el equilibrio de los
precios y el fortalecimiento del proceso productivo. La inter-
vención del Estado se hará cuando no existan medios más
eficientes para prevenirlas, como modificaciones regulatorias
O cambios a las políticas comerciales. En todo caso, el Estado
deberá reglamentar aquellas inversiones que impliquen venta-
jas monopolistas, ya sea que otorgue concesión a los sectores
social y privado o que las asuma él mismo.
Areas o actividades en las que no exista capacidad o voluntad
de invertir por parte de los sectores privado o social, y cuya
permanencia resulte indispensable para el logro de objetivos
de política económica y desarrollo social. No se considerarán
entidades paraestatales de la administración pública federal
las sociedades mercantiles en las que, por necesidades de fo-
mento, participen de manera temporal las sociedades nacio-
nales de crédito.
Actividades tendientes'a generar insumos y productos básicos
que son indispensables para apoyar a la población que más
lo requiere y un desarrollo político participativo dentro de
causes legales establecidos.
Actividades tendientes a apoyar el desarrollo económico.
Actividades productivas básicas para lograr el cambio estruc-
tural del sector industrial nacional.
Actividades de comercialización para alcanzar una mejor y
mayor distribución de los ingresos a los productores.
Las actividades mencionadas en los tres últimos párrafos, po-
drán ser desarrolladas por el Estado únicamente cuando los
sectores social y privado no estén en condiciones de realizar-
las eficazmente.
39 Publicado en el Diario Oficial de la Federación de 16 de abril de 1990.

De conformidad con el artículo 28, párrafo quinto, de la Consti-

tución, el Estado contará con los organismos y empresas que re-
quiera para el eficaz manejo de las actividades de carácter priorita-
rio donde, de acuerdo con las leyes, participe por sí o con los
sectores social y privado. En estos casos, la actividad correspon-
diente desplegada por el Estado, de considerarse conveniente, se
efectúa, generalmente, a través de empresas (de carácter mercantil)
de participación estatal mayoritaria y fideicomisos públicos (si bien
la fracción I del artículo 14 de la Ley Federal de las Entidades
Paraestatales establece que el objeto de los organismos descentrali-
zados también puede ser la realización de actividades correspon-
dientes a las áreas prioritarias). En general, existe una clara tenden-
cia a que la gestión del Estado en la producción de bienes y
servicios para el mercado se realice a través de entidades paraesta-
tales (organismos descentralizados, empresas de participación estatal
o fideicomisos públicos), en tanto que las atribuciones de autoridad
se reservan para la administración central.
Por otra parte, el último párrafo del propio precepto constitucio-
nal establece que cuando estas actividades sean generales, de carác-
ter temporal y no afecten sustancialmente las finanzas de la nación,
se les puede otorgar subsidios, en cuyo caso el Estado vigilará su
aplicación y evaluará los resultados. Lo anterior sin olvidar lo ad-
vertido por Carrillo Flores, en el sentido de que es indudable que
no de toda entidad paraestatal puede esperarse que dé utilidades y
este punto no está mencionado en la Constitución; salvo casos ex-
cepcionales —aquéllos de entidades que tienen a su cargo lo que
los economistas llaman “gastos de transferencia”, la CONASUPO €s
un ejemplo típico— el Estado debe procurar que sus empresas in-
crementen sus recursos y no sean para él una carga, ya que servicio
social y ganancia O plusvalía no son necesariamente incompatibles.*
b) El sector social. Otra novedad de la reforma de 1982 fue haber
dado jerarquía constitucional a un sector que ya existía, el llamado
social, al definirlo el séptimo párrafo del artículo 25 como aquel
compuesto por ejidos, organizaciones de trabajadores, cooperativas,
comunidades, empresas que pertenecen mayoritariamente o exclusi-
vamente a los trabajadores y, en general, toda forma de organización
social para la producción, distribución y consumo de bienes y ser-
vicios socialmente necesarios. El referido precepto constitucional
prevé que la ley establecerá los mecanismos que faciliten la orga-
40 Cfr. Carrillo Flores, op. cit., supra, nota 27, p. 467.

nización y la expansión económica del sector social; esta preocupa-

ción programática responde al hecho real de que el sector social es
el menos desarrollado de nuestra economía y dentro de él pueden
generarse fórmulas que permitan alcanzar la finalidad de fomentar
el empleo y lograr una más justa distribución de la riqueza. Asi-
mismo, se prevé que, bajo criterios de equidad social y productivi-
dad, se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y
privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte
el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos
productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente.
Como se había anticipado, conforme al párrafo quinto del propio
artículo 25, el sector social (ya sea solo o conjuntamente con el
sector público y/o privado) puede participar en las áreas prioritarias
del desarrollo, en tanto que de acuerdo con lo dispuesto en el último
párrafo del artículo 28 constitucional, cuando las actividades en ta-
les áreas sean generales, de carácter temporal y no afecten sustan-
cialmente las finanzas de la nación, se les puede otorgar subsidios,
correspondiéndole al Estado en estos casos vigilar su aplicación y
evaluar los resultados.
c) El sector privado. Sin duda, el sector más tradicional y amplio
de la economía mexicana es el privado y, si bien se ha acentuado
la acción estatal, empero, la regla general o, al menos, residual sigue
siendo la actividad del sector privado,*! sin olvidar las significativas
facultades rectoras del desarrollo a cargo del Estado y las caracte-
rísticas de nuestro régimen de economía mixta y de democracia
social anteriormente expuestas.
El último párrafo del artículo 28 constitucional establece que la
ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los
particulares, y proveerá las condiciones para que el desenvolvimien-
to del sector privado contribuya al desarrollo económico nacional,
en los términos previstos en la propia Constitución, esto es, dentro
del régimen de libertades y objetivos de justicia social que la ca-
racterizan. Asimismo, como en el caso del sector social, el párrafo
sexto del artículo 25 del mismo ordenamiento prevé que, bajo cri-
terios de equidad social y productividad, se apoyará e impulsará a
las empresas del sector privado de la economía, sujetándolas a las
modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio ge-
neral, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el
medio ambiente.
41 Vid. Carrillo Flores, op. ult. cit., pp. 454-456.

Es interesante destacar que los párrafos antepenúltimo y penúlti-

mo del artículo 28 constitucional en vigor (según reforma que data
de 1982), establecen una modalidad específica para ciertas activi-
dades del sector privado: Las sometidas a “regímenes de servicio
público”, el cual se “apegará a lo dispuesto por la Constitución y
sólo podrá llevarse a cabo mediante ley”. Aunque no se define qué
debe entenderse por régimen de servicio público, salvo que se apoya
en una concesión, la adición aclara el texto original de 1917 que
parecía imponer la libre concurrencia, incluso, en los servicios pú-
blicos.*
Como también se había señalado respecto del sector social, el
párrafo quinto del referido artículo 25 prevé que el sector privado
(por sí sólo o en combinación con el sector público y/o social)
puede participar en las áreas prioritarias del desarrollo, en el enten-
dido de que el último párrafo del artículo 28 invocado establece
que, cuando las actividades en tales áreas sean generales, de carácter
temporal y no afecten sustancialmente las finanzas de la nación, se
les puede otorgar subsidios, estando a cargo del Estado vigilar su
aplicación y evaluar los resultados.
Como puede apreciarse, las bases constitucionales de la rectoría
del Estado y la economía mixta no establecen un sistema rígido y
permanente para la distribución de actividades entre los tres secto-
res, sino que las reformas de 1982 tienen la flexibilidad necesaria
para el desarrollo de México como una democracia social y una
nación igualitaria, libre y nacionalista. Consecuentemente, será la
dinámica del propio desarrollo la que determine el grado, la opor-
tunidad y las formas como ha de realizarse la concurrencia de los
sectores público, social y privado en la economía, en el entendido
de que —conforme a lo dispuesto en el tercer párrafo del multici-
tado artículo 25— dicha concurrencia debe hacerse con responsabi-
lidad social, lo cual pone de relieve el interés prioritario de la so-
ciedad, característica esencial de todo Estado social de derecho.
42 Naturalmente, no todo servicio al público es un servicio público en sentido

estricto, pues toda la economía está constituida por la producción, distribución y
consumo de bienes y servicios, por lo que si bien la norma constitucional sigue
reconociendoDR ©que
1994. Instituto de Investigaciones Jurídicas - Universidad Nacional Autónoma de México
deberá haber concurrencia entre los “empresarios de servicios”,
ya no cabe esto último respecto de lo que la legislación y la doctrina consideran,
por antonomasia, servicios públicos concesionados (cfr. Carrillo Flores, op. cit.,
supra, nota 27, p. 456).

CaríTULO MI
III. El sistema de planeación democrática del desarrollo

nacional y la empresa pública ............ . 293
1. Marco conceptual ................... 294

2. Bases constitucionales. ................ 295
3.Ley de Planeación ............ o... ... 298
4. El Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994 y la em-
presa pública ...................... 315
5. Programa Nacional para la Modernización de la
Empresa Pública 1990-1994 ............. 318

TII. EL SISTEMA DE PLANEACIÓN DEMOCRÁTICA DEL DESARROLLO

NACIONAL Y LA EMPRESA PÚBLICA
Con el propósito de hacer más efectivos y realistas tanto el diseño

como la estrategia del desarrollo económico y social para la conse-
cución del “Proyecto Nacional” contenido en nuestra Constitución
—y como complemento de las reformas encaminadas a reafirmar la
rectoría del Estado y el régimen de economía mixta—, en el mismo
año de 1982 se reformaron y adicionaron —entre otros— los ar-
tículos 25 y 26, así como la fracción XXIX-D del 73, de la propia
Constitución para establecer las bases de un sistema nacional de
planeación democrática. Asimismo, se modificaron diversas dispo-
siciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
y se promulgó la nueva Ley de Planeación que fue publicada en el
Diario Oficial de 5 de enero de 1983. A través de esta última se
dio un paso más —especialmente significativo— a los esfuerzos
iniciados en México, desde 1930, con la Ley sobre Planeación Ge-
neral de la República.
43 Para un panorama de los antecedentes jurídicos mexicanos en el área de la

planeación, vid. José Chanes Nieto, Gildardo Héctor Campero Cárdenas y Cipriano
Flores Cruz (compiladores), “Crónica de disposiciones”, Revista de Administración
Pública, México, núms. 55-56, julio-diciembre de 1983, pp. 375-524. Cabe señalar
que, anteriormente, diversos autores manifestaban que no existían en nuestra Cons-
titución federal facultades expresas para el Estado en materia de planeación, aunque
nadie podía dudar, con rigor y exégesis, de la rectoría del mismo y de nuestro
régimen de economía mixta, por lo que tomando en cuenta que la planeación no
constituye un fin en sí misma, sino sólo un medio para alcanzar los fines estatales,
era evidente desde antaño que si las normas constitucionales atribuyen al Estado
la facultad de intervenir, directa o indirectamente, en el proceso de desarrollo
económico y social, para beneficio de la colectividad, resultaba incongruente que
no pudiera disponer de los medios para cumplir esas atribuciones, por lo que de
conformidad con la fracción XXX del artículo 73 constitucional y en uso de fa-
cultades implícitas, el Congreso de la Unión eventualmente expidió diversos ins-
trumentos legislativos que establecieron algunas bases y mecanismos para la pla-
neación estatal, entre los que se pueden mencionar, por ejemplo —además de la
Ley sobre Planeación General de la República de 1930 y entre los más recientes—,
ciertas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, de
la Ley
DR ©de1994.
Presupuesto, Contabilidad
Instituto de Investigaciones y -Gasto
Jurídicas Público
Universidad NacionalFederal
Autónomaydede la Ley General
México
de Deuda Pública, todas ellas de 1976, las cuales constituyeron el régimen legal de
la planeación durante esa época y con posterioridad fueron parcialmente modifi-
cadas para adecuarlas al nuevo marco constitucional (Vid. Jorge Ruiz Dueñas,
“La vía de la planificación mexicana”, Revista de Administración Pública, México,

Al elevar a rango constitucional las características del Sistema

Nacional de Planeación Democrática, se establecen y sistematizan
las bases jurídicas de la planeación en México, conforme con la
tendencia seguida por el constitucionalismo moderno, tanto en Eu-
ropa como en Latinoamérica.*
En este apartado, se aborda el marco conceptual de la planeación
y se proporciona un panorama sobre el alcance y significado de las
mencionadas reformas constitucionales, especialmente en el área de
la planeación nacional para el desarrollo, así como la manera en
que las mismas han sido reglamentadas por la correspondiente Ley
de Planeación y otras disposiciones importantes, destacando algunos
aspectos relevantes a las entidades paraestatales,“
1. Marco conceptual
Para Marcos Kaplan, las reformas y adiciones de 1982 —y sub-

secuentes— a los artículos invocados definen al Estado mexicano
en una naturaleza y papel que van más allá del mero intervencio-
nismo y del dirigismo, para internarse en la nueva y compleja di-
mensión de la planificación. El mero intervencionismo se constituye
y Opera a partir y a través de una variedad de injerencias frecuentes,
pero no sistematizadas; no se pretende orientar la economía en un
sentido determinado, ni eliminar las causas de restricciones, dese-
quilibrios y conflictos, sino paliar las consecuencias. El dirigismo,
en cambio, se identifica con una injerencia estatal más sistemática,
núms. 55-56, julio-diciembre de 1983, pp. 35-49; José Sáenz Arroyo, “Bases cons-
titucionales de la planeación en México”, en Aspectos jurídicos de la planeación
en México, México, SPP-Porrúa, 1981, pp. 1-2 y 12-13). Incluso, cabe señalar que
la propia Ley de Planeación vigente fue formalmente aprobada en uso de facultades
implícitas ya que, si bien las reformas constitucionales publicadas el 3 de febrero
de 1983 adicionaron al artículo 73 una fracción XXIX-D que facultó al Congreso de
la Unión para expedir leyes sobre planeación nacional del desarrollo económico y
social, en realidad, aquella ley ya había entrado en vigor desde el 5 de enero de
1983.
44 Vid. Diego Valadés, “El capítulo económico de la Constitución”, Las cien-
cias sociales y El Colegio Nacional, México, El Colegio Nacional, 1985, pp. 180-
185.
45 Vid. J. Jesús Orozco Henríquez, “Marco constitucional de la planeación”,
en La Constitución mexicana: Rectoría del Estado y economía mixta, México,
UNAM-Porrúa, 1985, pp. 327-339.

destinada a orientar la economía y la sociedad en un sentido deter-

minado; lo constituye un conjunto de acciones gubernamentales que
no son nuevas reacciones inmediatas ante dificultades particulares,
sino que se inspira en ideas y procedimientos generales que buscan
superar dificultades más estructurales y globales, coordinándose en
políticas económicas más orgánicas y deliberadas. El dirigismo pre-
tende atenuar las crisis del capitalismo desarrollado, dentro de sus
marcos, conservando la propiedad privada de los medios de produc-
ción, pero reduciendo a veces de modo drástico los principios de
libre empresa y de competencia y propiedad privada irrestricta, don-
de el Estado interviene para reglamentar la inversión, la producción
y el reparto de bienes y servicios, así como la distribución de in-
gresos y el consumo.*
En la planeación existe una intervención deliberada basada en un
conocimiento racional mínimo del proceso socieconómico y político,
así como de sus leyes, caracterizándose, entre otros, por los siguien-
tes rasgos y elementos: a) Los agentes sociales son controlados de
modo consciente e integrados en la totalidad a través de un conjunto
de medios, mecanismos y procesos sociales; b) A partir de una
estrategia presupone al desarrollo como cuestión de Estado, de go-
bierno y administración pública; c) Existe un esquema para la so-
ciedad que define su proyecto histórico; d) Busca beneficiar a de-
terminadas clases, grupos, sectores, ramas, regiones; e) Asume una
orientación general; f) Requiere de una autoridad capaz de realizar
las tareas de planificación y arbitrar los conflictos, en el entendido
de que cada país debe buscar su método de planificación.*
2. Bases constitucionales
El segundo párrafo del propio artículo 25 constitucional expresa-

mente establece: “El Estado planeará, conducirá, coordinará y orien-
46 Marcos Kaplan, “Reformas a los artículos económicos de la Constitución”,

en Reformas legislativas 1982-1983, México, UNAM, 1983, pp. 39-40.
41 Ibidem, pp. 41-44. Un análisis exhaustivo, tanto a nivel federal y estatal
como municipal, sobre este tema, con anterioridad a la actual legislación, pero que
sirvióDRde© 1994.
base Instituto de Investigaciones
a la misma, puede Jurídicas - Universidad
consultarse en la Nacional Autónoma deAspectos
obra colectiva México jurídicos
de la planeación en México, México, SPP-Porrúa, 1981; en particular, respecto de
las características muy propias del sistema mexicano de planeación, vid. Carlos
Salinas de Gortari, “La inducción en el sistema nacional de planeación en México”,
en la referida obra, pp. 167 y ss.

tará la actividad económica nacional, y llevará a cabo la regulación

y fomento de las actividades que demande el interés general en el
marco de libertades que otorga esta Contitución”.
Consecuentemente, al conferirse por primera vez a nivel consti-
tucional facultades expresas al Estado en materia de planeación, se
advierte que ésta deberá respetar el ámbito de libertades y derechos
fundamentales que establece la propia Constitución, concibiendo a
los mismos no desde su obsoleta perspectiva individualista, sino en los
términos previstos por nuestro constitucionalismo social, caracterís-
tico del moderno Estado social de derecho. Conforme a esta última
concepción, se han pretendido superar las deficiencias y limitaciones
del individualismo clásico del Estado liberal burgués, caracterizado
por el abstencionismo estatal, a través del reconocimiento y tutela
de ciertos derechos sociales y la realización de objetivos de bienestar
y justicia sociales. De este modo, el Estado social de derecho se
caracteriza por su intervencionismo creciente en las actividades eco-
nómicas, sociales, políticas y culturales —con un Ejecutivo fuerte,
pero controlado—, para coordinar y armonizar los diversos intereses
de una comunidad pluralista, redistribuyendo los bienes y servicios,
en busca de la justicia social.*
Ahora bien, es evidente que la planeación estatal no sólo debe
ajustarse al marco de derechos y libertades fundamentales previstos
constitucionalmente —y que, en atención a ello y como se explica
más adelante, se establezca que la planeación del desarrollo, técni-
camente, tenga un carácter indicativo para los particulares—, sino
que también debe respetar la organización y estructura del Estado
prevista por la propia Constitución, tanto en lo que se refiere a la
Mamada “división de poderes” como a los lineamientos de nuestro
sistema federal y a las características del municipio libre.
El artículo 26 constitucional, por su parte, establece explícitamen-
te que el Estado organizará un sistema de planeación democrática
del desarrollo nacional con el objeto de imprimir solidez, dinamis-
48 Cfr. Manuel García Pelayo, El Estado social de derecho y sus implicacio-

nes, México, UNAM, 1975, pp. 19-32; Héctor Fix-Zamudio, “Estado social de
derecho y cambio constitucional”, Memoria del III Congreso Nacional de Derecho
Constitucional
DR ©(1983), México,
1994. Instituto UNAM, Jurídicas
de Investigaciones 1984, -pp. 340-346;
Universidad Alfonso
Nacional Noriega
Autónoma de México Can-
tú, “La reforma a los artículos 25 y 26 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos y su vinculación con los derechos sociales y el Estado social
de derecho”, Nuevo derecho constitucional mexicano, México, Porrúa, 1983, pp.
127-129.

mo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la in-

dependencia y la democratización política, social y cultural de la
nación.
Los objetivos y metas de la planeación deben ser determinados
a partir de los fines del proyecto nacional contenidos en la Consti-
tución. Además, la planeación será democrática, en tanto que me-
diante la participación de los diversos sectores de la sociedad —pú-
blico, social y privado— recogerá las aspiraciones y demandas de
la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo.
Igualmente, se señala la obligatoriedad del plan nacional de desa-
rrollo para los programas de la administración pública federal.
Por otra parte, se prevé que la ley facultará al Ejecutivo para
establecer los procedimientos de participación y consulta popular en
el sistema nacional de planeación democrática, así como los criterios
para la formulación, desarrollo, control y evaluación del plan y los
programas de desarrollo; asimismo, se prescribe que dicha ley de-
terminará los Órganos responsables del proceso de planeación y las
bases para que el Ejecutivo federal coordine —mediante convenios
con los gobiernos de las entidades federativas— e induzca y con-
cierte con los particulares las acciones para su elaboración y ejecu-
ción; a la vez, la propia ley preverá la intervención que le debe co-
rresponder al Congreso de la Unión en el sistema de planeación
democrática.
Es así como la actividad de la planeación estatal se somete al
principio de la legalidad, característica de todo Estado de dere-
cho, incluso ——por supuesto—, del moderno Estado social de de-
recho. De este modo, como señala el distinguido maestro Alfonso
Noriega, la acción sobre el proceso de desarrollo no es una tarea
libre, exclusiva y personal del Ejecutivo, sino que la obligación
constitucional de planear debe realizarse de acuerdo con la ley y,
en consecuencia, en los términos diseñados por el órgano de re-
presentación popular, Asimismo, la planeación no es privativa del
Estado sino que tiene un carácter democrático y solidario, puesto
que participan en ella, con responsabilidad social, los sectores pú-
blico, social y privado.*
Analizando con mayor detalle lo previsto en el artículo 26 cons-
titucional y ciertos lineamientos relevantes de la Ley reglamentaria
respectiva, cabe destacar que el sistema nacional de planeación de-
mocrática se concibe como un sistema organizado y participativo
49 Vid. Noriega Cantú, op. ult. cit., p. 126.

de planeación, que fija objetivos y metas, determina estrategias y

prioridades, asigna recursos, responsabilidades y tiempos de ejecu-
ción, coordina esfuerzos y evalúa resultados; en la exposición de
motivos de la iniciativa de reformas constitucionales se afirma: “Sin
dejar de reconocer la heterogeneidad de la sociedad mexicana es
necesario ir dando cauce a una creciente organización y participa-
ción de la sociedad civil en todos los procesos de la vida nacional”.
De este modo, al sistema de planeación no se le concibe como
un mero proceso de toma de decisiones, elección de alternativas y
asignación de recursos, sino, fundamentalmente, como un proceso
de participación social en el que la conciliación de intereses y la
unión de esfuerzos permitan el logro de objetivos respaldados por
toda la sociedad.
3. Ley de Planeación
En el capítulo primero, la Ley de Planeación establece que sus

disposiciones son de orden público e interés social, y define su
objeto, que consiste fundamentalmente en regular el ejercicio de la
planeación nacional del desarrollo, señalando las bases para la in-
tegración y funcionamiento del llamado sistema nacional de planea-
ción democrática.
El artículo 3o. de esta ley define a la planeación como la orde-
nación racional y sistemática de acciones que, con base en las atri-
buciones del Ejecutivo federal en materia de regulación y promoción
de la actividad económica, social, política y cultural, tiene como
propósito la transformación de la realidad del país, de conformidad
con las normas, principios y objetivos que la propia Constitución y
la ley establecen.
La planeación es un medio para el eficaz desempeño de la res-
ponsabilidad de Estado sobre el desarrollo integral del país. A través
de la planeación se fijan objetivos, metas, estrategias y prioridades;
se asignan recursos, responsabilidades y tiempos de ejecución, se
coordinan acciones y se evalúan resultados.
a) Principios básicos para la planeación. El artículo 20. de la
ley en comento establece que la planeación debe estar basada en
los siguientes principios: Fortalecimiento de la soberanía, la inde-
pendencia y la autodeterminación nacionales, en lo político, lo eco-
nómico y lo cultural; preservación y perfeccionamiento del régimen
democrático, republicano, federal y representativo; fortalecimiento

del pacto federal y del municipio libre para lograr un desarrollo

equilibrado del país; promoción de la descentralización de la vida
nacional; consolidación de la democracia, impulsando la participa-
ción activa de los grupos sociales en la planeación y ejecución de
las actividades del gobierno; igualdad de derechos; atención de las
necesidades básicas de la población; mejoría en todos sus aspectos
de la calidad de vida para lograr una sociedad más igualitaria; res-
peto irrestricto a las garantías individuales, a las libertades y a los
derechos sociales y políticos; equilibrio de los factores de la pro-
ducción, así como protección y promoción del empleo en un marco
de estabilidad económica y social.
b) El plan nacional de desarrollo y los programas. El Capítulo
Cuarto de la Ley de Planeación establece los lineamientos generales
para la elaboración del plan nacional de desarrollo y los programas
sectoriales, institucionales, regionales, especiales y anuales.%
1) Plan nacional de desarrollo. La categoría de plan, señala el
último párrafo del artículo 21 de la Ley de Planeación, queda re-
servada al plan nacional de desarrollo. El mismo deberá elaborarse,
aprobarse y publicarse en el Diario Oficial de la Federación dentro
de un plazo de seis meses contados a partir de la fecha en que tome
posesión cl Presidente de la República, y su vigencia no excederá
del período constitucional que le corresponda, aunque podrá conte-
ner consideraciones y proyecciones de más largo plazo (artículo 21,
párrafo primero, de la Ley de Planeación). El plan será sometido
por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a la consideración
y aprobación del Presidente de la República, quien lo mandará al
Congreso para su examen y opinión.
De conformidad con el párrafo segundo del artículo anteriormente
citado, el plan nacional de desarrollo precisará los objetivos nacio-
nales, estrategias y prioridades del desarrollo integral del país, con-
tendrá previsiones sobre los recursos que serán asignados a tales
fines, determinará los instrumentos y responsables de su ejecución,
establecerá los lineamientos de política de carácter global, sectorial
y regional; sus previsiones se referirán al conjunto de la actividad
económica y social, y regirá el contenido de los programas que se
generen en el sistema nacional de planeación democrática.
so Vid. Sergio García Ramírez, “Consideraciones jurídicas sobre los planes de

desarrollo en México”, en Aspectos jurídicos de la planeación en México, México,
SPP-Porrúa, 1981, p. 53.

El plan indicará los programas sectoriales, institucionales, regio-

nales y especiales que deberán ser elaborados. Estos programas ob-
servarán congruencia con el plan, y su vigencia no excederá del
periodo constitucional de la gestión gubernamental en que se aprue-
ben, aunque sus previsiones y proyecciones se refieran a un plazo
mayor (artículo 22 de la Ley de Planeación).
2) Programas sectoriales. Los programas sectoriales se sujetarán
a la previsiones contenidas en el plan y especificarán los objetivos,
prioridades y políticas que regirán el desempeño de las actividades
del sector administrativo de que se trate. Equivalen a proyecciones
parciales del plan, en razón de la materia sobre la que versen, y
deben contener estimaciones de recursos y determinaciones sobre
instrumentos y responsables de su ejecución (artículo 23 de la Ley
de Planeación). Estos programas serán sometidos a la consideración
y aprobación del Presidente de la República por la dependencia
coordinadora del sector correspondiente, previo dictamen de la Se-
cretaría de Hacienda y Crédito Público. Al igual que el Plan, serán
publicados en el Diario Oficial de la Federación.
3) Programas institucionales. Los programas institucionales que
deben elaborar las entidades paraestatales, se sujetarán a las previ-
siones contenidas en el plan y en el programa sectorial correspon-
diente. Las entidades, al elaborar sus programas institucionales, se
ajustarán, en lo conducente, a la ley que regule su organización y
funcionamiento (artículo 24 de la Ley de Planeación). Estos progra-
mas deben ser sometidos por el órgano de gobierno y administración
de la entidad paraestatal de que se trate, a la aprobación del titular de
la dependencia coordinadora del sector.
4) Programas regionales. Los programas regionales se referirán
a las regiones que se consideran prioritarias o estratégicas, en fun-
ción de los objetivos nacionales fijados en el plan, y cuya extensión
territorial rebase el ámbito jurisdiccional de una entidad federativa.
Estos programas son sometidos a la consideración y aprobación del
presidente de la República por la Secretaria de Hacienda y Crédito
Publico.
5) Programas especiales. Los programas especiales se referirán
a las prioridades del desarrollo integral del país fijados en el plan
O a las actividades relacionadas
DR © 1994. Instituto con dos
de Investigaciones Jurídicas o más
- Universidad dependencias
Nacional Autónoma de Méxicocoor-
dinadoras de sector (artículo 26 de la Ley de Planeación). La con-

sideración y aprobación del Ejecutivo federal de estos programas se

realiza también a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito

Público.
6) Los programas anuales. Los programas anuales son los ins-
trumentos de planeación a través de los cuales se ejecutan el plan y
los programas. Son elaborados por cada una de las dependencias
y entidades de la administración pública federal e incluyen los as-
pectos administrativos y de política económica y social correspon-
diente. Estos programas anuales, que deben ser congruentes entre
sí, regirán, durante el año de que se trate, las actividades de la
administración publica federal en su conjunto y servirán de base
para la integración de los anteproyectos de presupuesto anuales que
las propias dependencias y entidades elaboran (artículo 27 de la Ley
de Planeación).
c) Facultades del Congreso de la Unión en materia de planea-
ción. En el sistema de planeación democrática el Congreso de la
Unión tiene las siguientes facultades:
1) Expedir la Ley de Planeación. El artículo 73, fracción XXIX-
D, de la Constitución establece la competencia del Congreso de la
Unión para expedir leyes sobre planeación nacional del desarrollo
económico y social. La Ley de Planeación fue promulgada el 30 de
diciembre de 1982 y publicada en el Diario Oficial de la Federación
el 5 de enero de 1983, En ella quedó establecida la intervención
que el Congreso de la Unión tiene en el sistema de planeación de-
mocrática.
2) Examinar y Opinar sobre el plan nacional de desarrollo que le
remite el presidente de la República.
3) Formular las observaciones que estime pertinentes durante la
ejecución, revisión y adecuación del propio plan.
Precisamente, como complemento de las facultades que la Cons-
titución le conficre al Congreso de la Unión para controlar la gestión
administrativa y para que dicho órgano conozca y participe de las
tareas de plancación, así como de la ejecución de las acciones re-
lativas, el artículo So. de la Ley de Planeación establece que el
Ejecutivo hará llegar al Congreso de la Unión los criterios que ser-
virán de base para la elaboración del plan nacional de desarrollo, a
efecto de que esa representación nacional formule las observaciones
y recomendaciones que juzgue pertinentes; asimismo, informará
anualmente de la ejecución del plan y los programas, además de los
diferentes mecanismos que la Constitución contempla como facul-

tades de las Cámaras para analizar la actuación del Ejecutivo federal

y la gestión administrativa, como son: El informe presidencial; la
cuenta anual de la hacienda pública de la Federación; las iniciativas
de leyes de ingresos; los proyectos de presupuestos de egresos; el
informe que los secretarios de Estado y los jefes de los departa-
mentos administrativos deben rendir al Congreso de la Unión sobre
el estado que guarden sus respectivos ramos, así como las compa-
recencias de éstos y de los directores de las entidades paraestatales
cuando sean citados para ello por cualquiera de las cámaras en los
términos del artículo 93 de la Constitución.*!
Ahora bien, es evidente que el no someter el plan a la aprobación
legislativa obedece a que él mismo en ningún momento rebasa la
atribuciones expresas que el Ejecutivo federal tiene reservadas para
la conducción de la administración pública federal. De allí que se
someta un plan del Ejecutivo simplemente a las observaciones del
Legislativo. Sin embargo, habría que hacer la salvedad de que en
ningún momento se podrán condicionar los destinos que se le den
a la aprobación anual del presupuesto de egresos o de las leyes de
ingresos. Es por ello que resulta difícil pensar en la proyección
sexenal de los planes y programas, El propio artículo 40 de la Ley
de Planeación habla de la necesaria congruencia entre el presupues-
to de egresos de la Federación con las objetivos y programas que
se establecen en esa ley. Se postula así una necesaria congruencia
de instrumentos futuros, de obligatoria aprobación por parte del Le-
gislativo o de una de sus cámaras, con un instrumento de planeación
del Ejecutivo federal sobre el cual el Legislativo sólo puede emitir
su Opinión. Al respecto, deben realizarse las aclaraciones pertinentes
y afinar los alcances del plan en su relación específica con las leyes y
presupuestos anuales que expida el Congreso de la Unión o, en
su caso, la Cámara de Diputados en ejercicio del llamado “poder
de la balsa”, sin descartar, por otra parte, la posibilidad de un en-
riquecimiento innegable en las proyecciones a futuro, de corto y
mediano plazos, de las actividades del Ejecutivo federal que, sin
embargo, desde el punto de vista jurídico, deben ser vistos como
s1 Vid. J. Jesús Orozco Henríquez, “Las legislaturas y sus facultades de con-

tro] sobre laDRactividad gubernamental”,
© 1994. Instituto en Política
de Investigaciones Jurídicas y proceso
- Universidad Nacionallegislativos, México,
Senado de la República UNAM-Miguel] Ángel Porrúa, 1985, pp. 31-44; idem, “El
poder legislativo en el Constituyente de Querétaro y su evolución posterior", en
Estudios jurídicos en torno a la Constitución Mexicana de 1917 en su septuagésimo
quinto aniversario, México, UNAM, 1992, pp. 219-286.

meros ejercicios sujetos a las ulteriores facultades de control con-

feridas al Legislativo.32
d) Atribuciones del Ejecutivo federal en materia de planeación.
En el sistema de planeación democrática el Presidente de la Repú-
blica tiene, de acuerdo con la Ley de Planeación, las siguientes
facultades y obligaciones:
1) Conducir la planeación democrática con la participación de los
grupos sociales (artículo 40.).
2) Elaborar y remitir el plan al Congreso de la Unión para su
examen y opinión (artículo 50.).
3) Mencionar expresamente, al informar anualmente ante el Con-
greso de la Unión sobre el estado que guarda la administración
pública, las decisiones adoptadas para la ejecución del plan nacional
de desarrollo y los programas sectoriales (artículo 60., primer pá-
rrafo).
4) Remitir a la Comisión Permanente del Congreso de la Unión,
en el mes de marzo de cada año, el informe de las acciones y
resultados de la ejecución del plan y los programas sectoriales (ar-
tículo 60., segundo párrafo).
5) Relacionar el contenido de las cuentas anuales de la hacienda
pública de la Federación y del Distrito Federal, con las decisiones
adoptadas para la ejecución del plan y los programas sectoriales,
así como con el informe de las acciones y resultados de la ejecución
de los respectivos plan y programas sectoriales (artículo 60., tercer
párrafo).
6) Relacionar las iniciativas de leyes de ingresos y los proyectos
de presupuesto de egresos con los programas anuales a través de
los cuales las dependencias y entidades ejecutan el plan y los pro-
gramas sectoriales, institucionales, regionales y especiales (artícu-
lo 70.).
7) Señalar las relaciones que, en su caso, existan entre las ini-
ciativas de leyes y los reglamentos, decretos y acuerdos que formule
el Ejecutivo federal, con el plan y los programas respectivos (ar-
tículo 10).
8) Establecer, de conformidad con el artículo 19, comisiones in-
tersecretariales para la atención de las actividades de la planeación
nacional que deban desarrollar conjuntamente varias secretarías de
52 Vid. Federico Reyes Heroles, La planificación federal dentro del contexto

policultural de México (participación en el Ciclo de Conferencias “Planificación y
desarrollo”), México, 1984.

Estado o departamentos administrativos. Estas comisiones podrán,

a su vez, contar con subcomisiones para la elaboración de progra-
mas especiales que el mismo presidente determine. Las entidades
de la administración pública paraestatal podrán integrarse a dichas
comisiones y subcomisiones, cuando se trate de asuntos relaciona-
dos con su objeto.
e) Organos responsables de la planeación. Además de la inter-
vención que el Congreso de la Unión y el presidente de la República
tienen en el sistema nacional de planeación democrática, existen
Órganos responsables de la planeación; éstos son: 1) La Secretaría
de Hacienda y Crédito Público (a la cual se le transfirieron, a partir
del 22 de febrero de 1992, las atribuciones que en materia de pla-
neación tenía la Secretaría de Programación y Presupuesto);*? 2) La
Secretaría de la Contraloría General de la Federación; 3) Las de-
pendencias de la administración pública federal; 4) Las entidades
paraestatales, y 5) Las agrupaciones sociales.
1) La Secretaría de Hacienda y Crédito Público tiene, de confor-
midad con el artículo 14 de la Ley de Planeación, las siguientes
atribuciones en materia de planeación: Coordinar las actividades de
la planeación nacional del desarrollo, salvo las correspondiente a
investigación y capacitación que corresponden a la Secretaría de
Educación Pública; elaborar el plan nacional de desarrollo (en el
ejercicio de esta facultad deberá tomar en cuenta las propuestas de
las dependencias y entidades de la administración pública federal y
de los gobiernos de los Estados, así como los planteamientos que
se formulen por los grupos sociales interesados);% proyectar y coor-
53 El artículo 50. del Decreto que deroga, reordena y reforma diversas dispo-
siciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, publicado en el
Diario Oficial de la Federación el 21 de febrero de 1992, señala: “Las atribuciones
que en otras leyes y en reglamentos se otorgan a las Secretarías de Programación
y Presupuesto y de Hacienda y Crédito Público se tendrán por conferidas a esta
última, las que ejercerá con base en lo que dispone el presente ordenamiento, con
excepción de las relativas a la coordinación y promoción del desarrollo científico
y tecnológico, que se entenderán atribuidas, en lo sucesivo, a la Secretaría de
Educación Pública”. Por lo anterior, es competencia de la Secretaría de Educación
Pública el coordinar las actividades que en materia de investigación y capacitación
para la planeación realicen las dependencias de la Administración Pública Federal
(artículo 14, fracción V, de la Ley de Planeación).
54 Con anterioridad al Decreto de fecha 21 de febrero de 1992, por el cual
se modificó la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público tan sólo participaba en la elaboración del plan

RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES
dinar la planeación regional, con la participación que corresponda

a los gobiernos estatales y municipales; elaborar los programas es-
peciales que le señale el presidente de la República; cuidar que el
plan y los programas que se generen en el sistema, mantengan con-
gruencia en su elaboración y contenido; elaborar los programas
anuales globales para la ejecución del plan y los programas regio-
nales y especiales (aquí también deberá tomar en cuenta las pro-
puestas que al efecto realicen las dependencias coordinadoras de
sector y los respectivos gobiernos estatales); verificar, periódica-
mente, la relación que guarden los programas y presupuestos de las
diversas dependencias y entidades de la administración pública fe-
deral, así como los resultados de su ejecución con los objetivos y
prioridades del plan y los programas regionales y especiales; adoptar
las medidas necesarias para corregir las desviaciones detectadas en
la ejecución del plan y los programas regionales y especiales, re-
formando, en caso de desviaciones, el plan y los programas respec-
tivos.
2) La Secretaría de la Contraloría General de la Federación tiene
como facultad expresa dentro del sistema nacional de planeación,
según lo determina el artículo 18 de la ley en análisis, aportar ele-
mentos de juicio para el control y seguimiento de los objetivos y
prioridades del plan y los programas.
3) Las dependencias de la administración pública federal, de con-
formidad con el artículo 16 de la Ley de Planeación, tendrán la
siguiente intervención en el sistema de planeación democrática del
desarrollo nacional: En primer término, intervendrán, respecto de
las materias que les competen, en la elaboración del plan nacional
del desarrollo. Además, coordinarán el desempeño de las actividades
respecto de la definición de las políticas financieras, fiscal y crediticias; proyec-

tando y calculando los ingresos de la Federación, del Departamento de Distrito
Federal y de las entidades paraestatales; considerando las necesidades de recursos
y la utilización del crédito público para la ejecución del plan y los programas;
procurando el cumplimiento de los objetivos y prioridades del plan y los progra-
mas, en el ejercicio de sus facultades de planeación, coordinación, evaluación y
vigilancia del sistema bancario; verificando que las operaciones en que se haga
uso del crédito público prevean el cumplimiento de los objetivos y prioridades del
plan DRy ©los1994.
programas, y considerando
Instituto de Investigaciones Jurídicaslos efectos Nacional
- Universidad de la Autónoma
política demonetaria
México y credi-
ticia, así como de los precios y tarifas de los bienes y servicios de la administración
pública federal, en el logro de los objetivos y prioridades del plan y los programas
(ver artículo 15 de la Ley de Planeación).

que en materia de planeación correspondan a las entidades paraes-

tatales que se agrupen bajo su sector. Como tercera atribución, les
corresponde elaborar los programas sectoriales; en la elaboración de
los mismos tomarán en cuenta las propuestas que presenten las en-
tidades del sector y los gobiernos de los Estados, así como las
opiniones de los grupos sociales interesados; además, deberán ase-
gurar la congruencia de los programas sectoriales con el plan y los
programa regionales y especiales que determine el Presidente de la
República. Asimismo, les corresponde elaborar los programas anua-
les para la ejecución de los programas sectoriales. Además, deberán
considerar el ámbito territorial de las acciones previstas en su pro-
grama, procurando su congruencia con los objetivos y prioridades
de los planes y programas de los gobiernos de los Estados. Otra
facultad de las dependencias de la administración pública federal es
la de vigilar que las entidades del sector que cada una coordine,
conduzcan sus actividades conforme al plan nacional de desarrollo
y al programa sectorial correspondiente, y cumplan con lo previsto
en el programa institucional. Finalmente, deberán verificar periódi-
camente la relación que guarden los programas y presupuestos de
las entidades paraestatales del sector que coordinen, así como los re-
sultados de su ejecución, con los objetivos y prioridades de los
programas sectoriales, a fin de adoptar las medidas necesarias para
corregir las desviaciones detectadas y reformar, en su caso, los pro-
gramas respectivos.
4) Las entidades paraestatales, de conformidad con el artículo 17
de la Ley de Planeación, deberán participar en la elaboración de los
programas sectoriales, mediante la presentación de las propuestas
que procedan en relación con sus funciones y objeto. Además, ela-
borarán su respectivo programa institucional,% así como los anuales. Al
igual que las dependencias de la administración pública federal, con-
siderarán el ámbito territorial de sus acciones, para lo cual atenderán
las propuestas de los gobiernos de los Estados, a través de la de-
pendencia coordinadora de sector y de conformidad con los linea-
mientos que la misma señale. Por último, deberán asegurar la con-
gruencia del programa institucional con el programa sectorial
respectivo y verificar periódicamente la relación que guardan sus

ss Este programa requerirá autorización expresa del presidente de la República
y deberá ser elaborado atendiendo a las previsiones contenidas en el programa
sectorial correspondiente.

actividades, así como los resultados de su ejecución con los objeti-

vos y prioridades del programa institucional.
5) Finalmente, participarán como órganos de consulta permanente
en los aspectos de la planeación democrática relacionados con su
actividad, las organizaciones representativas de los obreros, campe-
sinos y grupos populares; de las instituciones académicas, profesio-
nales y de investigación; de los organismos empresariales, y de otras
agrupaciones sociales.
J) Vertientes de la planeación. Conforme a lo dispuesto en el
artículo 26 constitucional y la Ley de Planeación, se pueden distin-
guir cuatro vertientes en la instrumentación o ejecución de la pla-
neación: de obligación, de coordinación, de inducción y de concer-
tación.56
1) Vertiente de obligación. Se aplica a la administración pública
federal centralizada y a la paraestatal, con las modalidades propias
a la distinta naturaleza de las dependencias y entidades que la in-
tegran.
En la exposición de motivos de la iniciativa correspondiente a la
Ley de Planeación, se menciona que el régimen anterior de la ma-
teria había adolecido de ciertas insuficiencias:
Una de ellas fue la falta de una clara obligatoriedad del Plan para
los sectores de la Administración Pública Federal. Como consecuen-
cia no se logró una adecuada vinculación entre las políticas de de-
sarrollo y los objetivos e instrumentos de la planeación, dificultando
el cumplimiento del Plan Global de Desarrollo... Por otra parte, la
integración del Plan Global en fecha posterior a la publicación de
los planes sectoriales obstaculizó la congruencia de los mismos y,
por tanto, su expresión en las políticas sectoriales. A esta situación
contribuyó el hecho de carecer de una definición precisa de las res-
ponsabilidades y atribuciones que le competen a cada nivel de pla-
neación.
2) Vertiente de coordinación. Se refiere a las relaciones de coor-

dinación para la planeación entre la Federación y los Estados, así
como, a través de éstos, con los municipios, planteando un esquema
de planeación de ámbito federal; de ahí se asume una plena libertad de
los gobiernos estatales y autoridades municipales —de acuerdo con
s6 Vid. Rubén Valdez Abascal, “La dimensión jurídica de las vertientes de

la planeación”, en La Constitución mexicana: Rectoría del Estado y economía
mixta, México, UNAM-Porrúa, 1985, pp. 363-388.

sus competencias— para llevar a cabo la planeación del desarrollo

en sus respectivas jurisdicciones, previendo su coordinación con la
Federación, ya que el desarrollo estatal y municipal no se concibe
como algo opuesto o distinto al desarrollo nacional.
A través de los artículos 33, 34, 35 y 36 de la Ley de Planeación,
el Congreso de la Unión fijó las bases para que el Ejecutivo federal
coordine, mediante convenios con los gobiernos de las entidades
federativas, las acciones a realizar para la elaboración y ejecución
del plan. Estos convenios deben publicarse en el Diario Oficial de
la Federación, previendo la participación que corresponda a los mu-
nicipios; asimismo, el Ejecutivo federal debe definir la participación
de los Órganos de la administración pública centralizada que actúen
en las entidades federativas, en las actividades de planeación que
realicen los respectivos gobiernos de las entidades.
En estos convenios el Ejecutivo federal puede convenir con los
gobiernos de las entidades federativas su participación en la planea-
ción nacional, a través de la presentación de las propuestas que
estimen pertinentes; los procedimientos de coordinación entre las
autoridades federales, estatales y municipales para propiciar la pla-
neación del desarrollo integral de cada entidad federativa y de los
municipios, su congruencia con la planeación nacional, así como la
promoción de la participación de los diversos sectores de la socie-
dad en las actividades de planeación; los lineamentos metodológicos
para la realización de las actividades de planeación, en el ámbito
de su competencia; la elaboración de los programas regionales, así
como la ejecución de las acciones que deban realizarse en cada
entidad federativa y que competan a ambos órdenes de gobierno,
considerando la participación que corresponda a los municipios
interesados y a los sectores de la sociedad. Para este efecto la Se-
cretaría de Hacienda y Crédito Público debe proponer los procedi-
mientos conforme a los cuales se convendrá la ejecución de estas
acciones, tomando en consideración los criterios que señalen las
dependencias coordinadoras de sector, conforme a sus atribuciones.
3) Vertiente de inducción. De acuerdo con lo previsto en la
Constitución, el capítulo sexto de la Ley de Planeación establece
las bases para que el Ejecutivo federal induzca a los particulares
a realizar las acciones para la elaboración y ejecución del plan y
los programas;
DR © 1994. al efecto,
Instituto se prevé
de Investigaciones el- Universidad
Jurídicas manejo Nacional
de Autónoma
instrumentos
de México de
política económica y social para fomentar, promover, regular, res-
tringir, orientar, prohibir y, en general, inducir acciones de los
particulares.

4) Vertiente de concertación. En el mismo capítulo sexto de la

Ley de Planeación se prevén las bases para que el Ejecutivo federal
concierte con los particulares y las representaciones de los grupos
sociales interesados, las acciones a realizar para la elaboración y
ejecución del plan y los programas. Así pues, de acuerdo con el
sistema jurídico-político mexicano y el régimen de economía mixta,
el Estado no busca imponer por vías coercitivas determinada orien-
tación para la sociedad sino concertarla con los distintos sectores
de la población.
Al efecto, el presidente de la República podrá concertar, por sí
O a través de sus dependencias o entidades paraestatales, con las
representaciones de los grupos sociales o con los particulares inte-
resados la realización de las acciones previstas en el plan, a través
de contratos o convenios que, se dice, serán de carácter administra-
tivo (derecho público) y de cumplimiento obligatorio para las partes
que lo celebren. Los mismos deberán ser congruentes con los obje-
tivos y prioridades del plan y los programas. Á fin de asegurar el
interés general y garantizar el cumplimiento de los mismos en tiem-
po y forma, se establecerán las consecuencias y sanciones que se
deriven de su incumplimiento, en el entendido de que serán los
tribunales federales los que resuelvan las controversias que se sus-
citen con motivo de su interpretación y cumplimiento.
g) La participación social en el sistema nacional de planeación
democrática. El capítulo tercero de la Ley de Planeación —concre-
tamente el artículo 20—-, por su parte, prevé la participación y con-
sulta de los diversos grupos sociales, con el propósito de que la
población exprese sus opiniones para la elaboración, actualización
y ejecución del plan nacional de desarrollo y los programas. Asi-
mismo, se prevén como órganos de consulta permanente, en los
aspectos de la planeación democrática relacionados con su actividad,
a través de foros de consulta popular que al efecto se convocarán, a
las organizaciones representativas de los obreros, campesinos y gru-
pos populares; de las instituciones académicas, profesionales y de
investigación; de los organismos empresariales, y de otras agrupa-
ciones sociales, así como los diputados y senadores al Congreso de
la Unión. Dejándose para ulterior reglamentación, por parte del Eje-
cutivoDR ©federal, la deorganización,
1994. Instituto funcionamiento,
Investigaciones Jurídicas formalidades,
- Universidad Nacional Autónoma de México perio-
dicidad y términos a que se sujetará la participación y consulta para
la planeación nacional del desarrollo.*”
57 Vid. Roberto Gómez Collado, *'La participación popular en la planeación

Sobre este particular, si bien es cierto que cualquier incremento

en la participación social y política resulta a la larga benéfico, a la
vez que le proporciona mayor estabilidad a un sistema político, es
necesario advertir —como atinadamente lo hace Federico Reyes He-
roles— que debe cuidarse el que tales nuevas instancias extraparla-
mentarias de negociación política en manos del Ejecutivo no des-
quicien o debiliten todavía más los mecanismos tradicionales, como
son la legislatura y los partidos políticos.% Para evitar lo anterior,
deben fortalecerse paralelamente las vías tradicionales de participa-
ción política y reglamentarse en forma objetiva, equitativa, demo-
crática y adecuada la correspondiente participación social en la
planeación, recordando que seleccionar quién es interlocutor y quién
no lo es, en sí, ya es un poder significativo, y que todo régimen
democrático debe proscribir cualquier vestigio de arbitrariedad.
h) Breve referencia a la planeación de la educación superior,
particularmente en las universidades públicas autónomas. Un aspec-
to importante por definir es el grado de obligatoriedad, si lo hay, del
plan y los programas nacionales para las instituciones de educación
superior autónomas por ley. Es conveniente recordar que la frac-
ción VII del artículo 30. de la Constitución en vigor —según refor-
ma publicada el 9 de junio de 1980— reserva a las instituciones
públicas autónomas, entre otros aspectos, la facultad de autogober-
narse y, especialmente, de determinar a través de sus propios órganos
todos sus planes y programas, ya se traten de los de estudio, inves-
tigación, difusión cultural o, en general, de desarrollo institucional
o de cualquiera otra índole relacionada con el cumplimiento de sus
fines, por lo que cualquier injerencia de alguna otra instancia —ya
sea gubernamental, sindical u otra—, que pretenda condicionar en
cierta forma la elaboración o el contenido de dichos planes y pro-
gramas, sería atentatorio contra la autonomía constitucionalmente
garantizada.*
democrática del desarrollo estatal en México”, Revista de Administración Pública,

México, núms. 55-56, julio-diciembre de 1983, pp. 65-75.
s8 Cfr. Reyes Heroles, op. cit., supra, nota 52.
s9 Vid. DRManuel Barquín
© 1994. Instituto y J. Jesús Jurídicas
de Investigaciones Orozco- Universidad
Henríquez, “Universidad
Nacional y Consti-
tución. Un enfoque comparativo”, en Estudios jurídicos en memoria de Alfonso
Noriega Cantú, México, Porrúa, 1991, pp. 59-70; J. Jesús Orozco Henríquez, Ré-
gimen de las relaciones colectivas de trabajo en las universidades públicas autó-
nomas, México, UNAM, 1993, pp. 132-136.

Es importante resaltar que el carácter de “autónomas” que se

confiere a ciertas universidades e instituciones de educación supe-
rior, significa una calificación especial que las convierte en “orga-
nizaciones atípicas” y permite diferenciarlas del resto de los or-
ganismos públicos descentralizados. En este sentido, la autonomía
proporciona un alto grado de independencia respecto de la propia
administración central y supone la existencia de un servicio público
que tiene prerrogativas propias, ejercidas por autoridades distintas
del poder central y que puede oponer a éste su esfera de autonomía.
Ahora bien, si sólo se tomara en cuenta que la naturaleza jurídica
de todas las instituciones públicas autónomas de educación superior
corresponde a la de organismos públicos descentralizados, con per-
sonalidad jurídica y patrimonio propios, pudiera llegar a pensarse,
erróneamente, que las instituciones de este tipo de carácter federal
(como la Universidad Nacional Autónoma de México, la Universi-
dad Autónoma Metropolitana y la Universidad Autónoma de Cha-
pingo) encuadrarían dentro de la vertiente obligatoria. Cierto es que,
de acuerdo con los artículos lo., 30. y 45 de la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal, por una parte, se establece que
la propia administración pública federal se divide en centralizada y
paraestatal, incluyendo en esta última a los organismos públicos
descentralizados; asimismo, el artículo 9o. de la Ley de Planeación,
por su parte, establece que tanto las dependencias de la administra-
ción pública centralizada como las entidades paraestatales, “deberán
planear y conducir sus actividades con sujeción a los objetivos y
prioridades de la planeación nacional del desarrollo”.
Sin embargo, el alcance de esta última disposición se matiza, en
el caso de las instituciones públicas autónomas, de acuerdo con lo
prescrito en el artículo 32 de la misma Ley de Planeación, ya que,
si bien establece la obligatoriedad del plan nacional de desarrollo
y los distintos programas para las dependencias de la administración
pública federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, señala
la salvedad de que “Conforme a las disposiciones legales que re-
sulten aplicables, la obligatoriedad del plan y los programas será
extensiva a las entidades paraestatales...”.
Sobre este particular, la exposición de motivos de la ley propor-
cionaDR ©una valiosa
1994. Instituto orientación,
de Investigaciones Jurídicaspues explica
- Universidad Nacionalque “Lade México
Autónoma obligatoriedad
de la planeación para la administración pública federal, se gradúa
en lo que respecta a las entidades paraestatales, considerando su
autonomía en los aspectos patrimoniales y de personalidad jurídica,
principalmente”. Por su parte, cabe señalar que el artículo 30. de la

Ley Federal de Entidades Paraestatales —publicada en el Diario

Oficial de 14 de mayo de 1986— expresamente establece que “Las
universidades y demás instituciones de educación superior a las que
la ley otorgue autonomía, se regirán por sus leyes específicas”.
Así pues, de acuerdo con lo dispuesto por la fracción VII del
artículo 3o. constitucional, que garantiza la autonomía universita-
ria, así como el texto y espíritu de la Ley de Planeación, no es
sostenible, por una parte, que la planeación que llevan a cabo las
instituciones públicas de educación superior, ya sean autónomas o
no, pudiera ser ajena O indiferente a la realizada por el Estado,
formen parte o no del sistema nacional de planeación democrática;
por otro lado, no es válido jurídicamente, ni conveniente, que las
instituciones públicas autónomas de educación superior —ya sean
federales o estatales— deban sujetarse rígidamente a las previsiones
del plan nacional de desarrollo y el correspondiente programa del
sector educativo (como es el caso del “Programa Nacional para la
Modernización Educativa 1990-1994”, que contempla lo relativo a
la educación superior), sobre todo si se considera el nivel de espe-
cialización de sus funciones que, para su mejor realización, requie-
ren de la libertad de cátedra e investigación, así como del libre
examen y discusión de las ideas. No debe esperarse de las institu-
ciones de educación superior, menos aun de las autónomas, una
aceptación acrítica (y por ello irresponsable) de las previsiones del
plan y los programas sectoriales, por lo que cabe apuntar la nece-
sidad de que en el ámbito del sistema nacional de planeación de-
mocrática se efectúe el diálogo que habrá de suscitarse entre el
Estado y las instituciones de educación superior autónomas, en re-
lación con los objetivos y prioridades de la planeación nacional del
desarrollo, así como con su actualización en la educación superior.
Consecuentemente con lo que antecede, las diversas disposiciones
de la Ley de Planeación, relativas a las características de los pro-
gramas institucionales de las entidades paraestatales, tampoco resul-
tan imperativamente aplicables a las instituciones públicas autóno-
60 Vid. Manuel Barquín y J. Jesús Orozco Henríquez, “Constitución y auto-

nomía universitaria en Iberoamérica”,
DR © 1994. Instituto de InvestigacionesenJurídicas
Cuadernos de Nacional
- Universidad Legislación
AutónomaUniversitaria,
de México
México, núm. 6, mayo-agosto de 1988, pp. 41-73; Mario Melgar Adalid y J. Jesús
Orozco Henríquez, “Comentario al artículo 3o.”, en Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos comentada, 5a. ed., México, UNAM-Procuraduría Ge-
neral de la República, 1994, pp. 8-18.

mas de educación superior. Al respecto, el artículo 24 de la propia

Ley establece:
Los programas institucionales que deban elaborar las entidades pa-

raestatales, se sujetarán a las previsiones contenidas en el plan y en
el programa sectorial correspondiente. Las entidades, al elaborar sus
programas institucionales, se ajustarán, en lo conducente, a la ley
que regule su organización y funcionamiento.
Precisamente, las leyes orgánicas de las instituciones que se ana-

lizan (UNAM, UAM, UACH y, en general, casi todas las universi-
dades públicas autónomas) las definen como autónomas, reservando
a Órganos internos, en concordancia con la Constitución, la elabo-
ración, aprobación, instrumentación, control y/o evaluación de sus
planes y programas institucionales. En este sentido, dada su auto-
nomía, la elaboración de sus programas institucionales habrá de lle-
varse a cabo en tanto entidades no agrupadas en el sector educativo
y, en tal virtud, no coordinadas por la Secretaría de Educación Pú-
blica (SEP), que es la dependencia coordinadora de dicho sector en
los términos de los artículos 50 y 51 de la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal; por consiguiente, el acuerdo del
Ejecutivo federal sobre el particular,*! no incluye a las instituciones
públicas autónomas de carácter federal mencionadas pues, en caso
de que lo hubiera hecho, violaría la autonomía universitaria consti-
tucionalmente garantizada y prevista por las respectivas leyes orgá-
nicas.
Cabe advertir que el artículo 29 de la Ley de Planeación prevé
la elaboración de programas institucionales por parte de entidades
paraestatales no agrupadas en sector específico, correspondiendo a
la Secretaría de Hacienda y Crédito Público la aprobación del pro-
grama institucional respectivo. Sin embargo, por las razones expues-
tas en el párrafo anterior y de acuerdo con lo dispuesto por la
fracción VII del artículo 3o. constitucional y las leyes orgánicas
correspondientes, jurídicamente la aprobación del programa institu-
cional en cuestión compete al órgano interno previsto y cualquier

61 Acuerdo por el que las entidades de la administración pública paraestatal
se agruparán por sectores a efecto de que sus relaciones con el Ejecutivo federal se
realicen a través de las secretarías de Estado o departamento administrativo, Diario
Oficial de la Federación de 3 de septiembre de 1982.

sujeción o condicionamiento sería violatorio de la autonomía uni-

versitaria.*?
De las universidades estatales autónomas puede decirse lo mismo
que de las federales a las que la ley otorga autonomía: La planea-
ción de sus actividades, así como el control y evaluación de la
aplicación de sus programas, debe considerarse como una de las
manifestaciones de su capacidad de gobernarse a sí mismas, que el
Estado les ha otorgado con el evidente propósito de facilitar un
desarrollo de la educación superior que responda de manera creativa
a las necesidades de la sociedad, aportando pluralidad de soluciones
(ideas, hombres calificados, etcétera) y generando los cambios que
su naturaleza les permite. Por consiguiente, cabe esperar que las
universidades estatales autónomas e, incluso, las que no tienen tal
carácter en sus leyes orgánicas, elaboren y apliquen programas ins-
titucionales con graduada libertad respecto de los planes y progra-
mas estatales.
En todo caso, conviene señalar que, desde el año de 1978 y como
resultado de una experiencia de más de treínta años, las instituciones
de educación superior, en combinación con las autoridades educati-
vas de la Federación y de las entidades federativas, han ensayado
un mecanismo ampliamente participativo al que se denomina siste-
ma nacional de planeación permanente de la educación superior, el
cual, si bien requiere de algún fortalecimiento jurídico y mayor
impulso en su realización, pretende resolver la tensión aparente en-
tre planeación nacional y autonomía universitaria.*?
1) Responsabilidades y sanciones. La ley de Planeación también
contempla un capítulo de responsabilidades, cuyo objetivo general
es el de procurar la observancia de la ley y la consecución de sus
62 Así, por ejemplo, el Reglamento de Planeación de la Universidad Nacional

Autónoma de México fue aprobado el 11 de diciembre de 1983 por el respectivo
Consejo Universitario, en cuyo artículo 60. se prevé que el rector presente a la
comunidad universitaria el programa académico anual de la Universidad.
63 Vid. La planeación de la educación superior en México (Ponencia aprobada
en la XVIII Reunión Ordinaria de la Asamblea General de la Asociación Nacional
de Universidades de Institutos de Enseñanza Superior, en la ciudad de Puebla,
noviembre de 1978), México, ANUIES, 1982, y Plan Nacional de Educación Su-
perior. Evaluación y perspectivas,
DR © 1994. Instituto México,
de Investigaciones Jurídicas -Coordinación Nacional
Universidad Nacional Autónoma para la Planea-
de México
ción de la Educación Superior, 1982; asimismo, J. Jesús Orozco Henríquez, “Eva-
luación de los modelos y experiencias de planeamiento universitario a nivel de
Latinoamérica en la última década. El caso mexicano”, en Universidades, México,
UDUAL, abril a junio de 1985, pp. 111-137.

propósitos; por su parte, para asegurar la oportuna y adecuada eje-

cución de los compromisos contraídos entre la Federación y los
Estados, los convenios de coordinación relativos incluyen sanciones
para su incumplimiento.
Las referidas disposiciones se complementan con la fracción II
del artículo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Ser-
vidores Públicos que establece como obligación del servidor el cum-
plimiento de “planes, programas y presupuestos correspondientes a
su competencia”. Además, esta última ley establece en la fracción
VI del artículo 70., como causal de juicio político: “Las violaciones
sistemáticas a los planes, programas o presupuestos de la adminis-
tración pública federal, o del Distrito Federal”, que realicen los
servidores públicos sujetos a juicio político (los senadores y dipu-
tados al Congreso de la Unión, los ministros de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, los secretarios de Estado, los jefes de
departamento administrativo, los representantes a la Asamblea del
Distrito Federal, el titular del Órgano u órganos de gobierno del Dis-
trito Federal, el procurador General de la República, el procurador
General de Justicia del Distrito Federal, los magistrados de Circuito
y jueces de Distrito, los magistrados y jueces del Fuero Común del
Distrito Federal, así como los directores generales o sus equivalen-
tes de los organismos descentralizados, empresas de participación
estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y
fideicomisos públicos); en este caso, corresponderá a la Cámara de
Diputados decidir sobre la acusación del presunto responsable ante
la Cámara de Senadores, la que resolverá, erigida en jurado de sen-
tencia y a través de las dos terceras partes de sus miembros pre-
sentes, si lo sanciona con la destitución y/o inhabilitación, en los
términos del artículo 110 constitucional.**
4. El Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994

y la empresa pública
El Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994, a cargo del Ejecutivo

federal, se publicó el 31 de mayo de 1989 en el Diario Oficial de
la Federación, en el cual se propone avanzar hacia el logro de cuatro
objetivos nacionales fundamentales: Primero, defender la soberanía
64 Vid. 3. Jesús Orozco Henríquez, “Régimen constitucional de responsabili-

dades de los servidores públicos”, en Las responsabilidades de los servidores pú-
blicos, México, Manuel Porrúa, S. A., 1984, pp. 109-129,

y preservar los intereses de México en el mundo; segundo, ampliar

nuestra vida democrática; tercero, recuperar el crecimiento econó-
mico con estabilidad de precios, y cuarto, elevar, productivamente,
el nivel de vida de los mexicanos.
La estrategia económica del Plan tiene dos metas primordiales:
alcanzar una tasa de crecimiento cercana al seis por ciento anual y
consolidar la estabilidad, hasta reducir el ritmo anual de aumento
de los precios a un nivel comparable con el de nuestros socios
comerciales,
Con el propósito de lograr estas dos metas económicas, el Plan
propone en su capítulo quinto el Acuerdo Nacional para la Recupe-
ración Económica con estabilidad de precios.
Las tres líneas básicas que propone este Acuerdo para crecer son:
la estabilización continua de la economía; la ampliación de la dis-
ponibilidad de recursos para la inversión productiva, y la moder-
nización económica.
Dentro de este último aspecto quedó incorporada la moderniza-
ción de la empresa pública, señalando como línea política: “Forta-
lecer a la empresa pública para que atienda con eficacia las áreas
en que su participación es estratégica o prioritaria para el desarrollo.
Para que sea financieramente sólida y para que preste servicios y
venda productos de buena calidad, a buen precio”. En la presenta-
ción del Plan, el presidente de la República señaló que
la modernización económica sería inconcebible sin la modernización

de la empresa pública, ya que ésta juega un papel esencial en la
planeación del desarrollo. Para atender a sus funciones la empresa
pública se sujetará a un profundo proceso de modernización estruc-
tural y se concentrará en las áreas estratégicas y prioritarias para el
desarrollo de su actividad.
En relación con la línea política de modernización de empresa

pública, se especifica que el Estado mexicano induce y regula la
acción de los sectores privado y social, a la vez que utiliza sus
propios recursos, para cumplir con sus responsabilidades; en todo
caso, las entidades paraestatales que actúan en las áreas estratégicas
y prioritarias de la economía, son los instrumentos que emplea el
Gobierno DRpara
© 1994.llevar
Instituto dea Investigaciones
cabo dichas acciones.
Jurídicas Asimismo,
- Universidad Nacional se México
Autónoma de remarca
que las áreas estratégicas constituyen campos de actividad exclusiva
del Estado, por tratarse de recursos no renovables o vinculados a
la seguridad nacional y estar comprendidas en el artículo 28 cons-

titucional, respecto de las cuales se reitera el control por parte del

Estado; se ratifica también la participación del Estado en empresas
consideradas como prioritarias, como los servicios de salud, vivien-
da, educación y abasto de productos básicos, entre Otras.
Del mismo modo, se reconoce la importancia de la empresa pú-
blica como instrumento del Estado para cumplir con sus objetivos
económicos y sociales, pero determinando categóricamente que las
entidades que no reúnan las características de estratégicas o priori-
tarias serán desincorporadas de la administración pública conforme
a lo siguiente:
— Liquidando o extinguiendo entidades que hayan cumplido sus

objetivos, carezcan de viabilidad económica o cuyas activida-
des convenga realizar en otras entidades paraestatales o de-
pendencias de gobierno;
— Fusionando entidades para el mejor aprovechamiento de sus
recursos y de sus procesos productivos, comercialización O
gestión administrativa;
— Transfiriendo a los gobiernos de los Estados, empresas prio-
ritarias de importancia regional o local, acordes con sus pro-
gramas de desarrollo, y
— Vendiendo empresas que, por no ser prioritarias ni estratégi-
cas, sean susceptibles de ser adquiridas por los sectores social
y privado.
Igualmente, se aclara que la desincorporación no significa replie-

gue del Estado, ni cesión de espacios que le corresponden, porque
en todo caso, dentro de la modernización del sector público, la
empresa pública es una organización concebida para llevar a cabo
las políticas del Estado, razón por la cual se decide impulsar y
fortalecer al sector paraestatal, de tal forma que todas las empresas
públicas se conviertan en modelos de eficiencia y cumplan con los
objetivos para los que fueron creadas.
Finalmente, se señala como lineamiento general para las entida-
des, que éstas deberán ser dotadas de autonomía de gestión, me-
diante el fortalecimiento de sus órganos de gobierno, inde-
pendientemente de continuar con la política de establecer comités
mixtos de productividad.
El Plan, en su numeral 5.3.9., relativo a la “Modernización de la
empresa pública”, delinea otros aspectos fundamentales para el efec-
to, mismos que son tratados de manera extensiva en el programa

sectorial de mediano plazo denominado Programa Nacional para la

Modernización de la Empresa Pública 1990-1994, a cuyo análisis
se dedica el tema siguiente.
5. Programa Nacional para la Modernización

de la Empresa Pública 1990-1994
Este programa fue elaborado por la Secretaría de la Contraloría

General de la Federación y publicado en el Diario Oficial de la
Federación el 16 de abril de 1990, Esencialmente, busca impulsar
y fortalecer al sector paraestatal, de tal forma que todas las empre-
sas públicas se conviertan en modelos de eficiencia y cumplan los
objetivos para los que fueron creadas, lo cual redundará en la cali-
dad y oportunidad de la oferta de los bienes y servicios que produ-
cen. Asimismo, orienta las acciones y el contenido de los programas
sectoriales, institucionales y especiales con él vinculados y sirve de
base para que las dependencias y entidades de la administración
pública federal promuevan o realicen las acciones que se requieran
para la modernización de las estructuras y el redimensionamiento
de las funciones de las entidades paraestatales.
Dentro de la clasificación que la Ley de Plancación hace de los
distintos programas, el que se analiza es un programa sectorial;
consecuentemente, es de observancia obligatoria para las dependen-
cias y entidades de la administración pública federal en el ámbito
de sus respectivas competencias y funciones. Además, las dependen-
cias coordinadoras de sector, en ejercicio de sus atribuciones, deben
adoptar las medidas encaminadas al cumplimiento y ejecución del
programa, en las vertientes de coordinación e inducción previstas
en la Ley de Planeación, atendiendo a los criterios generales que
establezca la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; asimismo,
para la ejecución del programa, deben promover la concertación que
al efecto resulte necesaria con los grupos sociales o los particulares
interesados y verificar periódicamente, a través de los mecanismos
de seguimiento y evaluación correspondientes, el avance y los re-
sultados del programa, a fin de adoptar las medidas necesarias para
corregir las desviaciones detectadas y promover, en su caso, las
reformas al mismo. Finalmente, las dependencias coordinadoras
DR © 1994. Instituto de Investigaciones Jurídicas - Universidad Nacional Autónoma de México de
sector y las entidades deben elaborar sus respectivos programas
anuales, los que servirán de base para la integración de sus ante-
proyectos de presupuesto anual, a fin de prever los recursos nece-

REGIMÉN JURÍDICO DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES 319
sarios para la ejecución del programa, en tanto que la Secretaría de

la Contraloría General de la Federación, en el ámbito de sus atri-
buciones, hará el seguimiento del programa y vigilará su estricto
cumplimiento.
El contenido del Programa Nacional de Modernización de la Em-
presa Pública 1990-1994, se divide, además de la presentación, en
cuatro apartados: En el primero, el programa expone los términos
para reestructurar al sector paraestatal; en el segundo, introduce los
lineamientos generales para el fortalecimiento de la autonomía de
gestión de las entidades paracstatales; en el tercero, se establecen
las medidas tendentes al incremento de la eficacia, eficiencia y
productividad, y en el último, el programa desarrolla los criterios
para la concertación al exterior y al interior de las entidades pa-
raestatales.
Además de precisar en la presentación del programa, como ne-
cesidad para la modernización del sector paraestatal, continuar con
la desincorporación de empresas no estratégicas ni prioritarias, a fin
de fortalecer el papel rector del Estado, se plantean los siguientes
objetivos: Redimensionar la estructura y funcionamiento del sector
paraestatal; consolidar a los órganos de gobierno de cada entidad;
promover la autonomía de gestión de las entidades; lograr que las
entidades cumplan con los objetivos para los que fueron creadas, y
establecer la concertación como principio básico de las relaciones
que sostengan las entidades.
Al efecto, en el programa se establecen los siguientes lineamien-
tos:
a) Racionalizar los recursos escasos con que cuenta el Estado
mexicano para cl logro de sus objetivos fundamentales, de tal suerte
que dichos recursos sean destinados a lo prioritario y de esta manera
se garantice a los mexicanos un mínimo de bienestar.
b) Continuar la desincorporación de empresas no estratégicas ni
prioritarias para que los recursos que se liberen con motiyo de la
misma se asignen a atender las prioridades requeridas para el bie-
nestar ciudadano: Agua potable, escuelas, centros de salud, vivien-
da digna, generación de nuevos empleos, abasto popular, principal-
mente.
c) Fortalecer a las entidades que actúan en las áreas estratégicas
y prioritarias a detravés
DR © 1994. Instituto de Jurídicas
Investigaciones allegarles recursos
- Universidad que les
Nacional Autónoma permitan de-
de México
sempeñarse con criterios de alta eficacia, eficiencia y productividad,

de tal suerte que se fortalezca el papel rector que el Estado mexi-
cano tiene asignado constitucionalmente.

d) Mantener la propiedad y el control de las entidades encargadas

de las áreas estratégicas señaladas en el artículo 28, párrafo cuarto, de
la Constitución, así como mantener la participación en las entidades
que atienden las áreas consideradas como prioritarias.
e) Profundizar la modernización de las entidades estratégicas y
prioritarias, con un claro criterio que evite la confusión de las em-
presas públicas propiamente dichas con las entidades de servicio
institucional.
Al respecto, se precisa que la diferencia entre entidades de ser-
vicio institucional y empresas públicas atiende a la finalidad y los
resultados de cada una de ellas. Las entidades de servicio institu-
cional son aquellas que cumplen con una clara función social, me-
diante la prestación de servicios públicos, la realización de activi-
dades de promoción del desarrollo, de investigación, salud y
educación, así como de regulación del mercado, distribución del
ingreso y de desarrollo social o regional, las cuales son medibles
por su capacidad de atención a las demandas sociales; en cambio,
las empresas públicas, en virtud del tipo de bienes o servicios que
producen, tienen objetivos preponderantemente económicos y, en
consecuencia, se sujetan a criterios de rentabilidad financiera, esto
es, se ajustan a pautas de costo/beneficio económico, con base en
el estudio y análisis del mercado en que actúan (véase, al respecto,
también el artículo 31 del Reglamento de la Ley Federal de las
Entidades Paraestatales, publicado en el Diario Oficial de la Fede-
ración de 26 de enero de 1990). Es así como se establecen objetivos
y criterios de operación distintos para las entidades de servicio ins-
titucional y las empresas públicas.
Los objetivos de las entidades de servicio institucional tendrán
que ajustarse a los programas sectoriales y especiales; el compor-
tamiento de la demanda de los servicios; las prioridades institucio-
nales de conformidad con los recursos disponibles; la infraestructura
de los servicios disponibles y la cobertura alcanzada en años ante-
riores, así como la disponibilidad del personal especializado de apo-
yo y de administración.
Por su parte, las metas y objetivos de las empresas públicas se
establecen conforme a los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo
y de los programas sectoriales y especiales; el análisis real del mer-
cado en que participa
DR © 1994. Instituto de la entidad, Jurídicas
Investigaciones así -como la Nacional
Universidad capacidad financiera
de la empresa y los niveles de producción, ventas y comercialización.

Asimismo, se señalan como indicadores para evaluar a las enti-
dades de servicio institucional y las empresas públicas a la efica-

cia, la eficiencia y la productividad. Al respecto, se reitera que la

rentabilidad financiera será un indicador importante en la empresa
pública y no necesariamente en las entidades de servicio institu-
cional.
En consecuencia, las empresas públicas propiamente dichas, por
los tipos de bienes y servicios que producen, deben sujetarse a cri-
terios de rentabilidad y regirse de acuerdo con la competencia que
impone el mercado para su mejor desempeño y más alta utilidad
social; como lo señala el programa, dentro de la modernización del
sector público, la empresa pública es una organización concebida
para llevar a cabo políticas del Estado. Su calidad de empresa y su
carácter público la distinguen como una organización peculiar; es
producto de las políticas nacionales y debe estar sujeta a ellas sin
perder de vista su carácter empresarial y, por tanto, debe igualmente
atender a exigencias de eficiencia y productividad dentro de un re-
novado marco jurídico y con estricto control en el. cumplimiento
de las políticas, los programas y los presupuestos. Uno de los pro-
pósitos centrales de las empresas públicas será la calidad y oportu-
nidad de la oferta de los bienes y servicios que producen. Por todo
ello, continúa señalando el programa, se impulsará y fortalecerá el
sector paraestatal de tal forma que todas las empresas públicas se
conviertan en modelos de eficiencia, cumplan los objetivos para los
que fueron creadas y se apeguen a las normas que las rigen. El
administrador público tiene un compromiso muy claro en ese sen-
tido con la sociedad, propietaria de los recursos que administra. Se
prevé el perfeccionamiento del marco normativo (como es el caso
de la promulgación del Reglamento de la Ley Federal de Entidades
Paraestatales que, como se indicó, se publicó en 1990) de la empresa
pública, a efecto de hacer coincidir sus fines de servicio, concebidos
en el derecho público, con la eficiencia, eficacia y productividad
que su modernización reclama.
f Buscar elevar la productividad y mejorar los incentivos de la
empresa pública, así como profundizar el proceso de descentraliza-
ción a través de la desregulación y simplificación, tanto al interior
como al exterior del sector público. Para ello, se eliminarán obs-
táculos y prácticas obsoletas que impiden mayor dinamismo y óÓp-
tima actividad.
g) DREliminar
la reglamentación excesiva a la que están sujetas para
que no sean las instancias centrales las que las administren.
h) Dotar a las empresas públicas de autoridad de gestión, a través
del fortalecimiento de sus Órganos de gobierno.

i) Requerir que asuman el compromiso de alcanzar una mayor

autonomía financiera.
j) Definir las líneas de autoridad, así como los objetivos globales
y particulares de cada empresa, para evaluar con mayor certeza sus
resultados.
k) Desarrollar un adecuado sistema de evaluación para estimular
la eficiencia, a fin de premiar o penalizar los resultados.
1) Perfeccionar el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de
los convenios de desempeño de las empresas, con sentido claro de
sus administradores.
m) Incrementar la productividad como apoyo sustantivo para su-
perar la problemática actual. En este sentido, se reconoce al recurso
humano como fundamental. Por ello, se continúa con el estableci-
miento de comités mixtos de productividad y la realización de pro-
gramas integrales de capacitación y desarrollo orientados a este fin.
n) Fortalecer el diálogo y la concertación con las organizaciones
de los trabajadores porque de ellos depende el cumplimiento de los
objetivos institucionales, entre ellos la modernización de la empresa
pública.
ñ) Incrementar la intervención y participación de los diferentes
niveles de decisión de la administración pública, especialmente de
los cuadros directivos de las propias entidades.
o) Fortalecer los cuadros de empresarios públicos altamente ca-
lificados, con capacidad y claro compromiso social, para que asu-
man plenamente la responsabilidad de dirigir y administrar las áreas
estratégicas y prioritarias propiedad de la nación.
IV. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES
El artículo 90 de la Constitución federal —según reforma publi-

cada en el Diario Oficial de la Federación de 21 de abril de 1981—
establece que la administración pública federal será centralizada y
paraestatal conforme a la ley orgánica que expida el Congreso de
la Unión, la cual distribuirá los negocios del orden administrativo
de la Federación que estarán a cargo de las secretarías de Estado y
los departamentos administrativos, a la vez que definirá las bases
generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención
del Ejecutivo federal en su operación. Las leyes —+ermina previen-
do este artículo— determinarán las relaciones entre las entidades

en: https://goo.gl/ÍvCVNtq
CaríruLo III
IV. Régimen jurídico de las entidades paraestatales . . . 322
1. Tipología .............
o... ....... 324
2. Constitución ...................... 332
3. Organización .....

i) Requerir que asuman el compromiso de alcanzar una mayor

autonomía financiera.
j) Definir las líneas de autoridad, así como los objetivos globales
y particulares de cada empresa, para evaluar con mayor certeza sus
resultados.
k) Desarrollar un adecuado sistema de evaluación para estimular
la eficiencia, a fin de premiar o penalizar los resultados.
1) Perfeccionar el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de
los convenios de desempeño de las empresas, con sentido claro de
sus administradores.
m) Incrementar la productividad como apoyo sustantivo para su-
perar la problemática actual. En este sentido, se reconoce al recurso
humano como fundamental. Por ello, se continúa con el estableci-
miento de comités mixtos de productividad y la realización de pro-
gramas integrales de capacitación y desarrollo orientados a este fin.
n) Fortalecer el diálogo y la concertación con las organizaciones
de los trabajadores porque de ellos depende el cumplimiento de los
objetivos institucionales, entre ellos la modernización de la empresa
pública.
ñ) Incrementar la intervención y participación de los diferentes
niveles de decisión de la administración pública, especialmente de
los cuadros directivos de las propias entidades.
o) Fortalecer los cuadros de empresarios públicos altamente ca-
lificados, con capacidad y claro compromiso social, para que asu-
man plenamente la responsabilidad de dirigir y administrar las áreas
estratégicas y prioritarias propiedad de la nación.
IV. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES
El artículo 90 de la Constitución federal —según reforma publi-

cada en el Diario Oficial de la Federación de 21 de abril de 1981—
establece que la administración pública federal será centralizada y
paraestatal conforme a la ley orgánica que expida el Congreso de
la Unión, la cual distribuirá los negocios del orden administrativo
de la Federación que estarán a cargo de las secretarías de Estado y
los departamentos administrativos, a la vez que definirá las bases
generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención
del Ejecutivo federal en su operación. Las leyes —+ermina previen-
do este artículo— determinarán las relaciones entre las entidades

paraestatales y el Ejecutivo federal, o bien, entre éstas y las secre-

tarías de Estado y los departamentos administrativos.
Sirven de marco reglamentario a este artículo constitucional la
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), así
como la Ley Federal de las Entidades Paraestatales (LFEP) y su
Reglamento (RLFEP).
La Ley Orgánica de la Administración Publica Federal, publicada
en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre de 1976,
establece las bases de organización de la administración pública
federal, centralizada y paraestatal. Conforme al artículo lo. de la
misma, la administración publica centralizada está integrada por el
Presidente de la República, las secretarías de Estado, los departa-
mentos administrativos y la Procuraduría General de la República,
en tanto que la administración pública paraestatal se compone por
los organismos descentralizados, las empresas de participación es-
tatal (incluyendo a las sociedades nacionales de crédito,*% organiza-
ciones auxiliares nacionales de crédito e instituciones nacionales de
seguros y fianzas) y los fideicomisos públicos; el artículo 30. reitera
dicha composición y afirma que el Ejecutivo federal se auxiliará
con dichas entidades en los términos de las disposiciones legales
correspondientes.
La Ley Federal de las Entidades Paraestatales, publicada en el
Diario Oficial de la Federación el 14 de mayo de 1986, regula la
organización, funcionamiento y control de las entidades paraestata-
les de la administración pública federal; asimismo, el artículo lo.
establece que las relaciones del Ejecutivo federal o de sus depend-
encias con las entidades paraestatales se sujetarán, en primer térmi-
65 Aun cuando los artículos lo. y 30. continúan aludiendo a las “instituciones
nacionales de crédito”, cabe advertir que de conformidad con la reforma al artículo
46, fracción I, de la propia LOAPF, publicada el 14 de mayo de 1986, debe
entenderse que tales disposiciones se refieren a “sociedades nacionales de crédito”,
tomando en cuenta que, a partir de 1985 en que entró en vigor la entonces Ley
Reglamentaria del Servicio Público de Banca y Crédito, aquéllas se transformaron
en las referidas sociedades, en los términos del artículo noveno transitorio de esta
última ley; asimismo, es pertinente señalar que el artículo 30 de la vigente Ley de
Instituciones de Crédito, publicada en el Diario Oficial de la Federación de 18 de
julio DRde© 1994.
1990Instituto
y quede Investigaciones
derogó a laJurídicas
Ley - del
Universidad Nacional
Servicio Autónoma
Público dede Banca
México y Crédito,
establece que las instituciones de banca de desarrollo son entidades de la adminis-

tración pública federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, constituidas
con el carácter de sociedades nacionales de crédito, en los términos de sus corres-
pondientes leyes orgánicas y de la propia ley.

no —esto es, con las salvedades específicas que la misma ley prevé
y se comentan más adelante—, a lo establecido en la propia ley y
sus disposiciones reglamentarias y, sólo en lo no previsto, a Otras
disposiciones según la materia que corresponda; el artículo 20. sen-
cillamente establece que son entidades paraestatales las que con tal
carácter determina la Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal, en tanto que el artículo 12 prevé que la Secretaría de Ha-
cienda y Crédito Público publicará anualmente en el Diario Oficial
de la Federación la relación de las entidades paraestatales que for-
men parte de la administración pública federal.
Por su parte, el Reglamento de la Ley Federal de las Entidades
Paraestatales, publicado en el Diario Oficial de la Federación de 26
de enero de 1990, tiene por objeto reglamentar la referida ley en
lo que toca a la constitución, organización, funcionamiento, control
y extinción de las entidades paraestatales.
1. Tipología
Aun cuando hay diversas clasificaciones relativas a las entidades

paraestatales (destacando, por ejemplo, la que diferencia entre enti-
dades no financieras y financieras, y la que lo hace entre entidades
del servicio institucional y empresas públicas),% para los efectos de
este trabajo se considera importante distinguir —siguiendo en gran
medida la tipología derivada de las leyes aplicables— entre orga-
nismos descentralizados, empresas de participación estatal mayo-
ritaria (con sus diversas estructuras jurídicas) y fideicomisos públi-
cos, en el entendido de que a algunas de las respectivas entidades
pudiera no aplicárseles la Ley Federal de las Entidades Paraestata-
les, como se explica al final del presente tema.
a) Organismos descentralizados. De conformidad con el artículo
45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, son
organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto
del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo federal, con
personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la
estructura legal que adopten.
66 La primera clasificación puede consultarse en Ruiz Dueñas, op. cit., supra,
nota 1, pp. 141-154, en tanto que la segunda proviene del artículo 31 del Regla-
mento de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y el Programa Nacional
para la Modernización de la Empresa Pública 1990-1994.

Como todas las entidades paraestatales, los organismos descen-

tralizados pueden ser financieros O no financieros. Entre los prime-
ros cabría mencionar, por ejemplo, al Patronato del Ahorro Nacio-
nal, rigiéndose por su ley específica y sólo de manera supletoria
por la Ley Federal de las Entidades Paraestatales. En cuanto a los
organismos descentralizados no financieros —exclusión hecha de las
universidades e instituciones de educación superior autónomas por
ley y otro tipo de instituciones que se precisan en el inciso d) de
este tema— se rigen, fundamentalmente, por la referida ley, como
sería el caso de Petróleos Mexicanos, Comisión Federal de Electri-
cidad y Ferrocarriles Nacionales de México.
El artículo 14 de la LFEP, por su parte, establece que son orga-
nismos descentralizados las personas jurídicas creadas de conformi-
dad con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y
cuyo objeto sea la realización de actividades correspondientes a las
áreas estratégicas o prioritarias; la prestación de un servicio público
o social, o la obtención o aplicación de recursos para fines de asis-
tencia O seguridad social.
b) Empresas de participación estatal mayoritaria. El artículo 46
de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece
que son empresas de participación estatal mayoritaria las siguien-
tes:
1) Las sociedades nacionales de crédito constituidas en los tér-
minos de su legislación específica;
2) Las sociedades de cualquier otra naturaleza, incluyendo las
organizaciones auxiliares nacionales de crédito y las instituciones
nacionales de seguros y fianzas, en que se satisfagan alguno o varios
de los siguientes requisitos:
— Que el gobierno federal o una o más entidades paraestatales,

conjunta o separadamente, aporten o sean propietarios de mas
del 50% del capital social;
— Que en la constitución de su capital se hagan figurar títulos
representativos de capital social de serie especial que sólo
puedan ser suscritos por el gobierno federal, o
— Que al gobierno federal corresponda la facultad de nombrar
DR ©a 1994.
la Instituto
mayoría de los Jurídicas
de Investigaciones miembros delNacional
- Universidad órgano de de gobierno
Autónoma México o su
67 Las reformas a la LOAPF, publicadas el 14 de mayo de 1986, eliminaron

las empresas de participación estatal minoritaria de entre las definiciones legales
de entidades paraestatales.

equivalente, o bien, designar al presidente o director general,

o cuando tenga facultades para vetar los acuerdos del propio
Órgano de gobierno.
Se asimilan a las empresas de participación estatal mayoritaria

—AHermina previendo este precepto—, las sociedades civiles y aso-
ciaciones civiles en las que la mayoría de los asociados sean de-
pendencias o entidades de la administración pública federal o ser-
vidores públicos federales que participen en razón de sus cargos, O
bien, cuando alguna o varias de ellas se obliguen a realizar o reali-
cen las aportaciones económicas preponderantes.
El artículo 28 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales,
por su parte, se concreta a señalar que son empresas de participación
estatal mayoritaria las que determina como tales la Ley Orgánica
de la Administración Pública Federal, en tanto que el artículo si-
guiente establece que no tienen el carácter de empresas de partici-
pación estatal mayoritaria las sociedades mercantiles en las que par-
ticipen temporalmente y en forma mayoritaria en su capital, en
operaciones de fomento, las sociedades nacionales de crédito, salvo
que conforme a la legislación específica y tratándose de áreas prio-
ritarias, el Ejecutivo federal decida, mediante acuerdo expreso en
cada caso, atribuirles tal carácter e incorporarlas al régimen de la
propia LFEP; de este modo, se establecen límites para evitar un
crecimiento desmesurado del sector paraestatal a través de las lla-
madas “banco empresas”.
En cuanto a las empresas en que mayoritariamente el gobierno
federal o una o más entidades paraestatales participan en su capital
social, el artículo 30 de la LFEP prescribe que las mismas deben
tener por objeto las áreas prioritarias.
c) Fideicomisos públicos. En la actualidad —como el resto de las
entidades paraestatales de carácter federal—, los fideicomisos pú-
blicos se rigen, fundamentalmente, por la Ley Orgánica de la Ad-
ministración Pública Federal y la Ley Federal de las Entidades Pa-
raestatales y su Reglamento; asimismo, por lo que hace sólo a los
fideicomisos públicos, en forma supletoria y en cuanto no se con-
trapongan con estos ordenamientos, les son aplicables la Ley de
Títulos y Operaciones de Crédito y la Ley de Instituciones de Cré-
dito. DR © 1994. Instituto de Investigaciones Jurídicas - Universidad Nacional Autónoma de México
Ni la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal ni la
Ley Federal de las Entidades Paraestatales definen al fideicomiso
público; tan sólo establecen en sus artículos 47 y 40, respectiva-

mente, que son aquellos que el gobierno federal o alguna de las

demás entidades paraestatales constituyen con el propósito de auxi-
liar al Ejecutivo federal en las atribuciones del Estado para impulsar
las áreas prioritarias del desarrollo, que cuentan con una estructura
orgánica análoga a las otras entidades y que tienen comités técnicos.
Conforme al artículo 346 de la Ley General de Títulos y Opera-
ciones de Crédito, en virtud del fideicomiso el fideicomitente' des-
tina ciertos bienes a un fin lícito determinado, encomendando la
realización de ese fin a una institución fiduciaria. Acosta Romero
define al fideicomiso público como
un contrato por medio del cual, el Gobierno Federal [Estatal o Mu-

nicipal], a través de sus dependencias y en su carácter de fideico-
mitente, transmite la titularidad de bienes de dominio público (previo
decreto de desincorporación), o del dominio privado de la Federación
[del Estado o del Municipio], o afecta fondos públicos, en una ins-
titución fiduciaria, para realizar un fin lícito de interés público.
El objeto de los fideicomisos públicos puede ser tan amplio como

las necesidades que la Federación, los Estados y los municipios
tengan para cumplir con sus fines; sin embargo, es claro que los
fideicomisos que constituya el gobierno de la Federación o alguna
de las entidades paraestatales de la administración pública federal
deben constreñirse a la áreas prioritarias del desarrollo, en el en-
tendido de que a los fondos y fideicomisos públicos de fomento les
será aplicable la LFEP sólo en las materias y asuntos que sus leyes
no regulen (artículo 40. de esta última ley).*
68 Miguel Acosta Romero, Teoría general del derecho administrativo, México,

Editorial Porrúa, 1984, p. 276.
69 Tratándose de fideicomisos privados, el objeto del fideicomiso puede ser
toda clase de bienes o derechos, salvo aquellos que, conforme a la ley, sean es-
trictamente personales de su titular, según lo establece el primer párrafo del artículo
351 de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito. A mayor abundamien-
to, los bienes que se den en fideicomiso —continúa previendo el segundo párrafo
de este mismo precepto—, se considerarán afectos al fin a que se destinan y, en
consecuencia, sólo podrán ejercitarse respecto a ellos los derechos y acciones que
al mencionado fin se refieran, salvo los que expresamente se reserve el fideicomi-
tente, DRlos© 1994.
que Instituto
para de él Investigaciones
deriven del Jurídicas - Universidad
fideicomiso Nacional
mismo o Autónoma de México legalmente
los adquiridos
respecto de tales bienes, con anterioridad a la constitución del fideicomiso, por el
fideicomisario o por terceros. El fideicomiso constituido en fraude de terceros
-—termina señalando el párrafo tercero del propio artículo— podrá, en todo tiempo,
ser atacado de nulidad por los interesados. Finalmente, los artículos 353 y 354 de

Los sujetos de la relación fiduciaria en el fideicomiso público

son:
i) El fideicomitente, que es la persona de derecho público titular
de los bienes o derechos que serán fideicomitidos; cuando el que
constituye el fideicomiso es el gobierno federal, el fideicomitente
único será invariablemente la Secretaría de Hacienda y Crédito Pú-
blico, en los términos del segundo párrafo del artículo 47 de la
LOAPF.?0
ii) El fiduciario, que invariablemente será una institución de cré-
dito que esté autorizada por la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público para realizar este tipo de operaciones;”! los derechos y obli-
gaciones del fiduciario, por su parte, se encuentran normados en los
artículos 42, 43 y 44 de la Ley Federal de las Entidades Paraesta-
tales.?2
la misma ley establecen el término a partir del cual el fideicomiso surte sus efectos
contra terceros. Esto dependerá de que el objeto del fideicomiso recaiga en bienes
inmuebles o bienes muebles.
70 Tratándose de fideicomisos privados, sólo pueden ser fideicomitentes las
personas físicas o morales que tengan la capacidad necesaria para hacer la afecta-
ción de bienes que el fideicomiso implica, y las autoridades judiciales o adminis-
trativas competentes, cuando se trate de bienes cuya guarda, conservación, admi-
nistración, liquidación, reparto o enajenación corresponda a dichas autoridades o a
las personas que estas designen (artículo 349 de la Ley General de Títulos y
Operaciones de Crédito).
71 En los fideicomisos privados puede acontecer que al constituirse el fidei-
comiso no se designe nominalmente a la institución fiduciaria. En este supuesto y
de conformidad con lo establecido en el artículo 350 de la Ley General de Títulos
y Operaciones de Crédito, se tendrá por designada la que elija el fideicomisario
o, en su defecto, el juez de primera instancia del lugar en que estuvieren ubicados
los bienes; el fideicomitente podrá designar varias instituciones fiduciarias para
que conjunta o sucesivamente desempeñen el fideicomiso, estableciendo el orden
y las condiciones en que hayan de substituirse y, salvo lo dispuesto en el acto
constitutivo del fideicomiso, cuando la institución fiduciaria no acepte, o por re-
nuncia o remoción cese en el desempeño de su cargo, deberá nombrarse otra para
que la sustituya, en el entendido de que si no fuere posible esta substitución, cesará
el fideicomiso.
72 Conforme a tales disposiciones, las instituciones fiduciarias, a través del
DR © 1994. Instituto
delegado fiduciario general, de Investigaciones
dentro de Jurídicas
los seis- Universidad Nacional Autónoma
meses siguientes a la deconstitución
México
o modificación de los fideicomisos, deberán someter a la consideración de la de-

pendencia encargada de la coordinación del sector al que pertenezcan, los proyectos
de estructura administrativa o las modificaciones que se requieran. Asimismo, cuan-

la mitad de los miembros del consejo, además de ser servidores

públicos de la administración pública federal o personas de recono-
cida calidad moral o prestigio, con experiencia respecto a las acti-
vidades propias de la empresa que se trate (artículo 34 LFEP).
El artículo 58 de la LFEP enumera las siguientes atribuciones
indelegables de los órganos de gobierno de las entidades paraesta-
tales: Establecer, en congruencia con los programas sectoriales, las
políticas generales y definir las prioridades a las que deberá suje-
tarse la entidad paraestatal relativas a producción, productividad,
comercialización, finanzas, investigación, desarrollo tecnológico y
administración general; aprobar los programas y presupuestos de la
entidad paraestatal, así como sus modificaciones, en los términos
de la legislación aplicable (en lo tocante a los presupuestos y a los
programas financieros, con excepción de aquellos incluidos en los pre-
supuestos de egresos anuales de la Federación o del Distrito Federal,
bastará con la aprobación del órgano de gobierno respectivo); fijar
y ajustar los precios y tarifas de los bienes y servicios que produzca
O preste la entidad paraestatal con excepción de los de aquellos que
se determinen por acuerdo del Ejecutivo Federal;$! aprobar la con-
certación de los préstamos para el financiamiento de la entidad pa-
raestatal con créditos internos y externos, así como observar los
lineamientos que dicten las autoridades competentes en materia de
manejo de disponibilidades financieras, en el entendido de que con
31 El artículo 26 del RLFEP establece los criterios para el ejercicio de estas

facultades, señalando que, sin perjuicio de las atribuciones que conforme a la ley
correspondan a las autoridades competentes, los precios y tarifas de las entidades
se fijarán conforme a los criterios de eficiencia económica y saneamiento finan-
ciero. Al efecto, los precios y tarifas de los bienes y servicios susceptibles de
comercializarse internacionalmente, se fijarán considerando los prevalecientes en
el mercado internacional de estos productos; para aquellos bienes o servicios que
no sean susceptibles de comercializarse en el mercado internacional, los precios y
tarifas se fijarán considerando el costo de producción que se derive de una valua-
ción de los insumos a su costo real de oportunidad, en el entendido de que el costo
real de oportunidad será el precio en el mercado internacional cuando los insumos
sean susceptibles de comercializarse en el mismo, y el precio en el mercado na-
cional para los que no lo sean; asimismo, se podrán establecer precios diferenciales
en la venta de los bienes o servicios sólo cuando dichos precios respondan a
DR © 1994.
estrategias de Instituto de Investigaciones yJurídicas
comercialización - UniversidaddeNacional
se otorguen maneraAutónoma de México
general. Para que los
órganos de gobierno de las entidades puedan ejercer esta facultad deberán informar
de ello a la coordinadora de sector y a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
con un mínimo de cinco días hábiles de anticipación.

El artículo 348 de la Ley General de Títulos y Operaciones de

Crédito nulifica al fideicomiso que se constituye en favor del fidu-
ciario; esta disposición tiene por excepción los fideicomisos cons-
tituidos para garantizar los derechos del Banco Nacional de Obras
y Servicios Públicos, S.N.C. (BANOBRAS), tomando en cuenta que
de conformidad con el artículo 9o. de su ley orgánica este banco de
desarrollo pude ser fiduciario y fideicomisario en el mismo negocio.
Finalmente, el artículo 355 de la Ley General de Títulos y Opera-
ciones de Crédito determina que el fideicomisario tendrá, además
de los derechos que se le concedan por virtud del acto constituti-
vo del fideicomiso, el de exigir su cumplimiento a la institución
fiduciaria; el de atacar la validez de los actos que ésta cometa en
su perjuicio, de mala fe o en exceso de las facultades que con base
en el acto constitutivo o la ley le correspondan, y cuando ello sea
procedente, el de reivindicar los bienes que a consecuencia de estos
actos hayan salido del patrimonio objeto del fideicomiso.”?*
d) Entidades paraestatales no sujetas a la Ley Federal de las
Entidades Paraestatales. Existen ciertas entidades paraestatales a
las que no les es aplicable la referida ley, entre las que se encuen-
tran:
1) Las universidades y demás instituciones de educación superior
a las que la ley otorga autonomía, las cuales se rigen por sus leyes
específicas (artículo 30., primer párrafo, LFEP).?5
sarios para que reciban simultánea o sucesivamente el provecho del fideicomiso,

salvo el caso de la fracción II del artículo 359 de la Ley General de Títulos y
Operaciones de Crédito que prohíbe los fideicomisos en los cuales el beneficio se
conceda a diversas personas sucesivamente que deban substituirse por muerte de
la anterior, a menos de que la substitución se realice en favor de personas que
estén vivas o concebidas ya a la muerte del fideicomitente. Cuando sean dos o
más los fideicomisarios y deba consultarse su voluntad, en cuanto no esté previsto
en la constitución del fideicomiso, las decisiones se tomarán a mayoría de votos,
computándose por representaciones y no por personas; en caso de empate, decidirá
el juez de primera instancia del lugar del domicilio del fiduciario.
74 El propio artículo 355 de la Ley General de Títulos y Operaciones de
Crédito termina previendo que, cuando no exista fideicomisario determinado o
cuando éstaDR ©
sea1994.
incapaz,
Instituto delos derechos Jurídicas
Investigaciones a que - Universidad
se refiereNacional
el párrafo anterior
Autónoma de Méxicocorres-
ponderán al que ejerza la patria potestad, al tutor o al ministerio público, según
el caso.
75 Vid. supra, el desarrollo del inciso h) del tema 2 del apartado III de este
trabajo.

2) Atendiendo a sus objetivos y a la naturaleza de sus funciones,

la Comisión Nacional de Derechos Humanos, la Procuraduría Agra-
ria y la Procuraduría Federal del Consumidor quedan excluidas de
la observancia de este mismo ordenamiento (artículo 3o0., segundo
párrafo, LFEP, según reforma publicada el 24 de julio de 1992).
Cabe advertir que también deben entenderse excluidos de la apli-
cabilidad de la LFEP, tanto el Instituto Federal Electoral como el
Tribunal Federal Electoral, ya que a diferencia de las anteriores
entidades que tienen el carácter de organismos descentralizados en
términos de sus correspondientes leyes específicas,” la primera de
las instituciones electorales tiene el carácter de “organismo público
autónomo” y la segunda el de “órgano autónomo y máxima autori-
dad jurisdiccional en materia electoral federal”, conforme a lo dis-
puesto en los artículos 41 constitucional, así como 70 y 264 del
Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales,”” por
lo que especialmente estos últimos ni siquiera pueden considerarse
entidades paraestatales de la administración pública federal.
3) El Banco de México, las sociedades nacionales de crédito, las
organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones na-
cionales de seguros y fianzas, los fondos y fideicomisos públicos
de fomento, así como las entidades paraestatales que formen parte
del sistema financiero, quedan sujetos por cuanto a su constitución,
organización, funcionamiento, control, evaluación y regulación a su
legislación específica, siéndoles aplicable la LFEP en las materias
y asuntos que sus leyes específicas no regulen (artículo 40. LFEP).
4) El Instituto Mexicano del Seguro Social, el Instituto de Segu-
ridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, el Insti-
tuto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, el
Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas y los demás
organismos de estructura análoga, se rigen por sus leyes específicas
76 Vid. artículos 20. de la Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos

(Diario Oficial de la Federación de 29 de junio de 1992); 134 de la Ley Agra-
ria (Diario Oficial de la Federación de 26 de febrero de 1992), y 20 de la Ley
Federal de Protección al Consumidor (Diario Oficial de la Federación de 24 de
diciembre de 1992).
71 Vid. J. Jesús Orozco Henríquez, “Comentario al artículo 41”, en Constitu-
ción DR
Política de losde Investigaciones
© 1994. Instituto Estados Unidos Jurídicas -Mexicanos comentada,
Universidad Nacional 5a.México
Autónoma de ed., México,
UNAM-PGR, 1994, pp. 181-196; idem, “Los sistemas de justicia electoral desde
una perspectiva comparativa”, en Tendencias contemporáneas del derecho electoral
en el mundo. Memoria del Il Congreso Internacional de Derecho Electoral, Mé-
xico, UNAM, 1993, pp. 793-826.

en cuanto a la estructura de sus Órganos de gobierno y vigilancia,

pero quedan sujetos a la LFEP en cuanto no se oponga a sus leyes
específicas por lo que hace a su funcionamiento, operación, desa-
rrollo y control (artículo 50., párrafo primero, LFEP).
5) Aquellas entidades que además de órganos de gobierno, direc-
ción general y Órganos de vigilancia cuenten con patronatos, comi-
siones ejecutivas o sus equivalentes, se rigen en cuanto a estos
Órganos especiales de acuerdo a sus leyes u ordenamientos respec-
tivos. (Segundo párrafo del artículo 50. de la LFEP).
6) Finalmente y como se había indicado, las sociedades mercan-
tiles en las que participen temporalmente y en forma mayoritaria en
su capital, en operaciones de fomento, las sociedades nacionales de
crédito, salvo que, conforme a la legislación específica de éstas y
siempre que estén destinadas a actividades prioritarias, el Ejecutivo
federal decida, mediante acuerdo expreso en cada caso, atribuirles
tal carácter e incorporarlas al régimen de la Ley Federal de las
Entidades Paraestatales (artículo 29 LFEP).
En lo sucesivo, en general se hará referencia sólo a las entidades
paraestatales a las que se aplica la LFEP, salvo que se indique de
Otra manera.
2. Constitución
El artículo 50. del Reglamento de la Ley Federal de las Entidades

Paraestatales establece que la Secretaría de Hacienda y Crédito Pú-
blico, a propuesta o previa opinión de la dependencia coordinadora
de sector y con el dictamen favorable de la Comisión Intersecretarial
Gasto-Financiamiento, someterá a la consideración del Ejecutivo fe-
deral la constitución de entidades paraestatales. Si el Presidente de
la República decide dar curso a la recomendación de la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público, autorizará la constitución de la en-
tidad paraestatal por conducto de la misma Secretaría, la que emitirá
la resolución respectiva, salvo que por los fines o características
particulares se requiera que se constituya por ley o decreto del Con-
greso de la Unión o se trate de un organismo descentralizado, en
cuyos casos el Ejecutivo federal remitirá al propio Congreso la co-
rrespondiente iniciativa de ley o emitirá el decreto constitutivo.
De conformidad con el artículo número 15 de la Ley Federal de
las Entidades Paraestatales, en las leyes o decretos relativos que se
expidan por el Congreso de la Unión o por el Ejecutivo federal para

la creación de un organismo descentralizado se establecerán, entre

otros elementos: La denominación del organismo; el domicilio legal;
el objeto del organismo (el cual debe ser acorde con lo establecido
en el artículo 14 de la LFEP); las aportaciones y fuentes de recursos
para integrar su patrimonio, así como aquéllas que se determinen para
su incremento; la manera de integrar el órgano de gobierno y de
designar al director general, así como a los servidores públicos en
las dos jerarquías inferiores a éste; las facultades y obligaciones del
Órgano de gobierno, señalando cuáles de dichas facultades son in-
delegables; las facultades y obligaciones del director general, quien
tendrá la representación legal del organismo; sus órganos de vigi-
lancia, así como sus facultades, y el régimen laboral al que se su-
jetarán las relaciones de trabajo.
Tratándose de empresas de participación estatal mayoritaria, los
requisitos mínimos legales que deberán aparecer en el acta consti-
tutiva correspondiente varían según el tipo de sociedad o asociación
que se adopte. Estos requisitos se encuentran previstos en la ley
civil o mercantil que regula a cada una de las personas jurídicas
que el derecho positivo mexicano reconoce como tales.
Los constitución de fideicomisos públicos, por su parte, deberá
constar por escrito e invariablemente deberá ser un acto entre vivos,
tomando en cuenta su carácter contractual.?9 Asimismo, los fideico-
misos públicos tendrán una duración indefinida (artículo 85 de la
Ley de Instituciones de Crédito).?? Además, conforme al artículo 41
de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, en los contratos de
fideicomiso deberán quedar precisados los derechos y acciones que
corresponda ejercer al fiduciario sobre los bienes fideicomitidos, las
limitaciones que establezca o que se deriven de derechos de terae-
ros, así como los derechos que el fideicomitente se reserve y las
facultades que fije en su caso el comité técnico, el cual deberá
78 En cambio, el fideicomiso privado, según lo determina el artículo 352 de

la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, puede ser constituido por acto
entre vivos o por testamento, debiendo constar también por escrito y ajustarse a
los términos de la legislación común sobre la transmisión de los derechos o la
trasmisión de propiedad de las cosas que se den en fideicomiso.
79 En cambio, los fideicomisos privados tendrán una duración máxima de
treinta DRaños cuando
© 1994. se Investigaciones
Instituto de designe cemo beneficiario
Jurídicas a una Autónoma
- Universidad Nacional personade jurídica
México que no
sea de orden público o institución de beneficencia. Sin embargo, podrán constituirse
por tiempo indefinido cuando el fin del fideicomiso sea el mantenimiento de mu-
seos de carácter científico o artístico que no tengan fines de lucro (artículo 359,
fracción III, de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito).

existir en este tipo de fideicomisos,5 correspondiéndole a la Secre-

taría de Hacienda y Crédito Público vigilar el cumplimiento de lo
que antecede. Igualmente, deberán precisarse las facultades especia-
les, si las hubiere, que el Ejecutivo federal determine para el comité
técnico, indicando, en todo caso, cuáles asuntos requieren de la
aprobación de este último para el ejercicio de acciones y derechos
que correspondan al fiduciario, entendiéndose que las facultades del
citado cuerpo colegiado constituyen limitaciones para la institución
fiduciaria (artículo 44, párrafo primero, LFEP). Finalmente, en los
contratos constitutivos de fideicomisos de la administración pública
federal centralizada, se deberá reservar al gobierno federal la facul-
tad expresa de revocarlos, sin perjuicio de los derechos que corres-
pondan a los fideicomisarios o a terceros, salvo que se trate de
fideicomisos constituidos por mandato de la ley o que la naturaleza
de sus fines no lo permita.
3. Organización
La organización y administración de las entidades paraestatales

se rige, principalmente, por la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal, la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y su
Reglamento. Asimismo —con las reservas y modalidades señaladas
en el inciso d) del tema 1 de este apartado—, tratándose de orga-
nismos descentralizados, su Organización se norma también por la
ley o decreto respectivo de creación; en el caso de empresas de
participación estatal mayoritaria, por la legislación civil o mercantil
que les sea aplicable en virtud de la forma societaria que llegasen
a adoptar (artículo 31 LFEP) y los estatutos constitutivos corres-
pondientes, en tanto que por lo que se refiere a los fideicomisos
públicos, además del contrato constitutivo relativo, les es aplicable,
en forma supletoria, la Ley de Instituciones de Crédito y la Ley
General de Títulos y Operaciones de Crédito.
La administración de los organismos descentralizados está a cargo
de un órgano de gobierno que puede ser una junta de gobierno o
su equivalente y un director general (artículo 17 LFEP). La de las
empresas de participación estatal mayoritaria está a cargo de un
Órgano deDR gobierno, al que comúnmente se le denomina consejo de
30 La formación de un comité técnico en los fideicomisos privados es potes-

tativa, según lo determina el último párrafo del artículo 80 de la Ley de Institu-
ciones de Crédito.

administración, y de un director general (artículos 34 y 37 LFEP).

Por su parte, los fideicomisos públicos cuentan con un órgano de
gobierno, al que se le denomina comité técnico, y un director ge-
neral (artículo 40 LFEP).
Los organismos descentralizados, por lo general, no cuentan con
Órganos de decisión distintos al Órgano de gobierno (junta de go-
bierno o equivalente) y al director general. En cambio, las empresas
de participación estatal mayoritaria pueden contar con un tercer ór-
gano de decisión, que generalmente será el de mayor jerarquía,
como en el caso de las sociedades anónimas, donde encontramos a
las asambleas generales de accionistas, las cuales pueden ser ordi-
narías o extraordinarias, según el asunto a tratar; en este caso y de
conformidad con el artículo 33 de la LFEP, el Ejecutivo federal,
por conducto de la secretaría coordinadora de sector, determinará
los servidores públicos que deban ejercer las facultades que impli-
quen la titularidad de las acciones o partes sociales que integren el
capital social de las empresas de participación estatal mayoritaria.
Por lo que se refiere a los fideicomisos públicos, además del comité
técnico y del director general, ciertos derechos y acciones corres-
ponden a la institución fiduciaria, contando con un delegado fidu-
ciario general (artículos 41 y 42 LFEP).
a) El órgano de gobierno. Si se trata de entidades consideradas
como estratégicas o prioritarias, el órgano de gobierno será presi-
dido por el titular de la coordinadora de sector; en las demás enti-
dades, el titular de la coordinadora de sector designará al servidor
público que presidirá el órgano de gobierno, cuyo nivel no podrá
ser inferior al de director general o su equivalente (artículo 16
RLFEP).
El órgano de gobierno estará integrado por no menos de cinco ni
más de quince miembros propietarios y de sus respectivos suplentes
si se trata de organismos descentralizados; por lo que se refiere a
las demás entidades, se integrará de acuerdo con lo previsto en sus
estatutos, en su contrato constitutivo o en las disposiciones aplica-
bles (artículos 18 LFEP y 17, último párrafo, RLFEP). Este último
precepto establece que serán miembros del órgano de gobierno: El
presidente del mismo; los representantes de la Secretaría de Hacien-
da y Crédito Público; los representantes de las dependencias o en-
tidades cuyo
DR © 1994. ámbito
Instituto de competencia
de Investigaciones o Nacional
Jurídicas - Universidad funciones
Autónomase relacione con
de México
el objeto de la entidad (con el propósito de asegurar la adecuada

toma de decisiones en las reuniones del órgano de gobierno, se
prevé que estos representantes deban tener reconocida capacidad o

experiencia vinculada con la naturaleza y tipo de operaciones oO

servicios que realiza la entidad), así como representantes de los
sectores privado o social que, por su experiencia vinculada con la
producción de los bienes o la prestación de los servicios objeto de
la entidad, puedan contribuir al logro de los objetivos de la misma
(en tales casos, éstos constituirán una minoría significativa en el seno
del órgano de gobierno). Los propietarios acreditarán ante el propio
Órgano de gobierno a sus respectivos suplentes, los que fungirán
como miembros en sus ausencias; los miembros propietarios debe-
rán tener el nivel jerárquico equivalente al de director general de
alguna dependencia de la administración pública centralizada y los
suplentes al de director de área; ambos miembros deberán contar
con la disponibilidad necesaria para atender con diligencia y opor-
tunidad los asuntos inherentes a su representación. Finalmente, por
lo que hace a los organismos descentralizados, el artículo 18 de la
LFEP prescribe que el cargo de miembro del órgano de gobierno
será estrictamente personal y no podrá desempeñarse por medio de
representantes.
De conformidad con el artículo 19 de la LFEP, en ningún caso
podrán ser miembro del órgano de gobierno de un organismo des-
centralizado: El director general del organismo de que se trate (se
exceptúa de esta prohibición al Instituto Mexicano del Seguro So-
cial, al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabaja-
dores del Estado, al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda
para los Trabajadores, al Instituto de Seguridad Social de las Fuer-
zas Armadas y a los demás organismos de estructura análoga); los
cónyuges y las personas que tengan parentesco por consanguinidad
o afinidad hasta el cuarto grado o civil con cualquiera de los miem-
bros del órgano de gobierno o con el director general; las personas
que tengan litigios pendientes con el organismo de que se trate; las
personas sentenciadas por delitos patrimoniales, las inhabilitadas
para ejercer el comercio o para desempeñar un empleo, cargo O
comisión en el servicio público, así como los diputados y senadores
en los términos del artículo 62 constitucional.
Tratándose de empresas de participación estatal mayoritaria, sus
consejos de administración o equivalentes se integrarán de acuerdo
con sus estatutos y, en lo que no se oponga, se sujetarán a la LFEP.
Los integrantes de dicho órgano de gobierno, que representen la
participación de la administración pública federal, serán designados
por el titular del Ejecutivo federal, directamente o a través de la
coordinadora de sector, y deberán constituir en todo tiempo más de

la mitad de los miembros del consejo, además de ser servidores

públicos de la administración pública federal o personas de recono-
cida calidad moral o prestigio, con experiencia respecto a las acti-
vidades propias de la empresa que se trate (artículo 34 LFEP).
El artículo 58 de la LFEP enumera las siguientes atribuciones
indelegables de los órganos de gobierno de las entidades paraesta-
tales: Establecer, en congruencia con los programas sectoriales, las
políticas generales y definir las prioridades a las que deberá suje-
tarse la entidad paraestatal relativas a producción, productividad,
comercialización, finanzas, investigación, desarrollo tecnológico y
administración general; aprobar los programas y presupuestos de la
entidad paraestatal, así como sus modificaciones, en los términos
de la legislación aplicable (en lo tocante a los presupuestos y a los
programas financieros, con excepción de aquellos incluidos en los pre-
supuestos de egresos anuales de la Federación o del Distrito Federal,
bastará con la aprobación del órgano de gobierno respectivo); fijar
y ajustar los precios y tarifas de los bienes y servicios que produzca
O preste la entidad paraestatal con excepción de los de aquellos que
se determinen por acuerdo del Ejecutivo Federal;$! aprobar la con-
certación de los préstamos para el financiamiento de la entidad pa-
raestatal con créditos internos y externos, así como observar los
lineamientos que dicten las autoridades competentes en materia de
manejo de disponibilidades financieras, en el entendido de que con
31 El artículo 26 del RLFEP establece los criterios para el ejercicio de estas

facultades, señalando que, sin perjuicio de las atribuciones que conforme a la ley
correspondan a las autoridades competentes, los precios y tarifas de las entidades
se fijarán conforme a los criterios de eficiencia económica y saneamiento finan-
ciero. Al efecto, los precios y tarifas de los bienes y servicios susceptibles de
comercializarse internacionalmente, se fijarán considerando los prevalecientes en
el mercado internacional de estos productos; para aquellos bienes o servicios que
no sean susceptibles de comercializarse en el mercado internacional, los precios y
tarifas se fijarán considerando el costo de producción que se derive de una valua-
ción de los insumos a su costo real de oportunidad, en el entendido de que el costo
real de oportunidad será el precio en el mercado internacional cuando los insumos
sean susceptibles de comercializarse en el mismo, y el precio en el mercado na-
cional para los que no lo sean; asimismo, se podrán establecer precios diferenciales
en la venta de los bienes o servicios sólo cuando dichos precios respondan a
DR © 1994.
estrategias de Instituto de Investigaciones yJurídicas
comercialización - UniversidaddeNacional
se otorguen maneraAutónoma de México
general. Para que los
órganos de gobierno de las entidades puedan ejercer esta facultad deberán informar
de ello a la coordinadora de sector y a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
con un mínimo de cinco días hábiles de anticipación.

respecto a los créditos externos se estará a lo que se dispone en el

artículo 54 de la propia LFEP; expedir las normas o bases generales
con arreglo a las cuales, cuando fuere necesario, el director general
pueda disponer de los activos fijos de la entidad que no correspon-
dan a las operaciones propias al objeto de la misma; aprobar anual-
mente, previo informe de los comisarios y dictamen de los auditores
externos, los estados financieros de la entidad paraestatal y autorizar
la publicación «e los mismos; aprobar, de acuerdo con las leyes
aplicables y el RLFEP, las políticas bases y programas generales
que regulen los convenios, contratos, pedidos O acuerdos que deba
celebrar la entidad paraestatal con terceros en obras públicas, ad-
quisiciones, arrendamientos y prestación de servicios relacionados
con bienes muebles (el director general de la entidad y, en su caso,
los servidores públicos que deban intervenir de conformidad a las
normas orgánicas de la misma realizarán tales actos bajo su respon-
sabilidad con sujeción a las directrices fijadas por el órgano de
gobierno);9 aprobar la estructura básica de la organización de la
entidad paraestatal y las modificaciones que procedan a la misma,
así como aprobar, en su caso, el estatuto orgánico tratándose de
organismos descentralizados; proponer al Ejecutivo federal, por con-
ducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, los convenios
de fusión con otras entidades; autorizar la creación de comités de
apoyo; nombrar y remover, a propuesta del director general, a los
servidores públicos de la entidad paraestatal que ocupen cargos con
las dos jerarquías administrativas inferiores a la de aquél, aprobando la
fijación de sus sueldos y prestaciones, así como a los demás que
señalen los estatutos, concediéndoles licencias; nombrar y remover,
a propuesta de su presidente, entre personas ajenas a la entidad, al
secretario, quien podrá ser miembro o no del propio órgano, así
como designar o remover, a propuesta del director general de la
entidad, al prosecretario del citado Órgano de gobierno, quien tam-
bién podrá ser miembro o no de dicho órgano o de la entidad;
aprobar la constitución de reservas y aplicación de las utilidades de
las empresas de participación estatal mayoritaria (en los casos de los
excedentes económicos de los organismos descentralizados, propo-
ner la constitución de reservas y su aplicación para su determinación
82 Para DR
estos efectos,
© 1994. el Investigaciones
Instituto de artículo 28 Jurídicas
del RIFEP establece
- Universidad que los deÓrganos
Nacional Autónoma México de
gobresas sólo estarán sujetos a lo dispuesto por las leyes de Obras Públicas y de
Adquisiciones, Arrendamientos y Prestación de Servicios relacionados con Bienes
Muebles, según la materia, así como a sus respectivos reglamentos.

por el Ejecutivo federal a través de la Secretaría de Hacienda y

Crédito Público); establecer, con sujeción a las disposiciones legales
relativas, sin intervención de cualquiera Otra dependencia, las nor-
mas y bases para la adquisición, arrendamiento y enajenación de
los inmuebles que la entidad paraestatal requiera para la prestación
de sus servicios, con excepción de aquellos inmuebles de organis-
mos descentralizados que la Ley General de Bienes Nacionales con-
sidere como del dominio público de la Federación, en el entendido
de que el RLFEP establece los procedimientos respectivos; analizar
y aprobar, en su caso, los informes periódicos que rinda el director
general con la intervención que corresponda a los comisarios; acor-
dar, con sujeción a las disposiciones legales relativas, los donativos
O pagos extraordinarios y verificar que los mismos se apliquen pre-
cisamente a los fines señalados conforme a las instrucciones de la
coordinadora del sector correspondiente, así como aprobar las nor-
mas y bases para cancelar adeudos a cargo de terceros y a lavor de
la entidad paraestatal cuando fuere notoria la imposibilidad práctica
de su cobro, informando a la Secretaría de Hacienda y Crédito Pú-
blico, por conducto de la coordinadora de sector.
Por lo que hace a las empresas de participación estatal mayori-
taria debe precisarse que los consejos de administración O sus equi-
valentes, además de las facultades específicas que se les otorgan en
los estatutos o legislación de la materia, tendrán, en lo que resulten
compatibles, las facultades a que se refiere el artículo 34 de la
LFEP, con las salvedades de aquellas que sean propias de las asam-
bleas ordinarias O extraordinarias (artículo 36 de la LFEP).
Finalmente, los artículos 20 y 35 de la LFEP, así como 18 y 19
de su Reglamento, establecen los lineamientos para el funcionamien-
to del Órgano de gobierno.*?
83 Al efecto, el órgano de gobierno deberá sesionar por lo menos una vez

cada tres mesés, de acuerdo con un calendario que será aprobado en la primera
sesión ordinaria del ejercicio; asimismo, puede celebrar las reuniones extraordina-
rias que se requieran. Para la celebración de las reuniones, la convocatoria deberá
ir acompañada del orden del día y de la documentación correspondicnte, los cuales
deberán ser enviados por el titular de la enudad o por el secretario técnico, en su
caso, y recibidos por los imembros del órgano de gobierno y comisarios públicos,
con una anticipación no menor de cinco dias habiles. En vaso de que la reunión
DR © 1994.
convocada no Instituto
pudiera de Investigaciones
llevarse acaboJurídicas
en- Universidad
la fecha Nacional Autónoma de
programada, México celebrarse
deberá
entre los cinco y quince días habiles sigujentes. Para la validez de las reuniones
del órgano de gubierno se requerirá de la asistencia de por lo menos la mitad más

b) El director general. De acuerdo con el artículo 21 de la LFEP,

el director general será designado por el presidente de la República
o, a indicación de éste a través del coordinador de sector, por el
Órgano de gobierno, debiendo recaer tal nombramiento en persona
que reúna los siguientes requisitos: Ser ciudadano mexicano en ple-
no ejercicio de sus derechos; haber desempeñado cargos de alto
nivel decisorio, cuyo ejercicio requiera conocimientos y experiencia
en materia administrativa; no encontrarse en alguno de los impe-
dimentos que para ser miembro del órgano de gobierno señalan las
fracciones IL, MI, TV, y V del artículo 19 de la LFEP (los cuales
se precisaron en el inciso anterior). Además, quien a la dirección
general aspire no deberá tener participación o intereses particulares
o familiares en empresas relacionadas con las operaciones de la
entidad de que se trate y no desempeñar algún otro empleo, cargo
o comisión oficial o particular que de alguna manera obstaculice su
función (artículo 14 RLFEP).
De conformidad con los artículos 37, 40 y 59 de la LFEP, serán
facultades y obligaciones de los directores generales de las entidades
las siguientes: Administrar y representar legalmente a la entidad
paraestatal;$5 formular los programas institucionales de corto, me-
uno de sus miembros, así como que la mayoría de los asistentes sean representantes
de la administración pública federal. Finalmente, las resoluciones del órgano de
gobierno se tomarán por mayoría de los miembros presentes, teniendo el presidente
voto de calidad para el caso de empate.
34 El artículo 14, fracción II, del RLFEP precisa como requisito para ser titular
de un organismo descentralizado el tener una experiencia no menor de 5 años en
el desempeño de cargos de alto nivel decisorio.
$5 Tratándose de organismos descentralizados, el artículo 22 de la LFEP enu-
mera las siguientes facultades que los directores tendrán para administrar y repre-
sentar legalmente a la entidad paraestatal: Celebrar y otorgar toda clase de actos
y documentos inherentes a su objeto; ejercer las más amplias facultades de dominio,
administración, así como pleitos y cobranzas, aun de aquellas que requieran de
autorización especial según otras disposiciones legales o reglamentarias con apego
a la LFEP, la ley o decreto de creación y el estatuto orgánico; emitir avalar y
negociar títulos de crédito; ejercer y desistirse de acciones judiciales, inclusive del
juicio de amparo; comprometer asuntos en arbitraje y celebrar transacciones; otor-
gar poderes generales y especiales con las facultades que les competan, entre ellas
DR © 1994.
las que requieran Instituto de Investigaciones
autorización o cláusula Jurídicas - Universidad
especial, en elNacional Autónoma
entendido de deque
México
para el
otorgamiento y validez de estos poderes bastará la comunicación oficial que se
expida al mandatario por el director general, en tanto que los poderes generales,
para surtir efectos frente a terceros, deberán inscribirse en el Registro Público de

diano y largo plazo, así como los presupuestos de la entidad, y

presentarlos para su aprobación al órgano de gobierno (si dentro de
los plazos correspondientes el director general no diere cumplimien-
to a esta obligación, sin perjuicio de su correspondiente responsa-
bilidad, el Órgano de gobierno procederá al desarrollo e integración
de tales requisitos); formular los programas de organización; esta-
blecer los métodos que permitan el óptimo aprovechamiento de los
bienes muebles e inmuebles de la entidad paraestatal; tomar las
medidas pertinentes a fin de que las funciones de la entidad se
realicen de manera articulada, congruente y eficaz; establecer los
procedimientos para controlar la calidad de los suministros y pro-
gramas de recepción que aseguren la continuidad en la fabricación,
distribución o prestación del servicio; proponer al órgano de gobier-
no el nombramiento o la remoción de los dos primeros niveles de
servidores de la entidad, la fijación de sueldos y demás prestaciones
conforme a las asignaciones globales del presupuesto de gasto co-
rriente aprobado por el propio órgano; recabar información y ele-
mentos estadísticos que reflejen el estado de las funciones de la
entidad paraestatal para así poder mejorar la gestión de la misma;
establecer los sistemas de control necesarios para alcanzar las metas
u objetivos propuestos; presentar periódicamente al órgano de go-
bierno el informe del desempeño de las actividades de la entidad,
incluido el ejercicio de los presupuestos de ingresos y egresos y los
estados financieros correspondientes (en el informe y en los docu-
mentos de apoyo se cotejarán las metas propuestas y los compro-
misos asumidos por la dirección con las realizaciones alcanzadas);
establecer los mecanismos de evaluación que destaquen la eficiencia
y la eficacia con que se desempeñe la entidad y presentar al Órgano
de gobierno, por lo menos dos veces al año, la evaluación de gestión
con el detalle que previamente se acuerde con el órgano y escu-
chando al comisario público; ejecutar los acuerdos que dicte el ór-
gano de gobierno; suscribir, en su caso, los contratos colectivos e
individuales que regulen las relaciones laborales de la entidad con
sus trabajadores, así como las que señalen las leyes, reglamentos,
Organismos
DR © 1994.Descentralizados, así Jurídicas
Instituto de Investigaciones como - Universidad
sustituir Nacional
y revocar poderes
Autónoma de Méxicogenerales o
especiales. Las facultades mencionadas en segundo, tercero, cuarto y séptimo lugar
serán ejercidas por los directores generales bajo su responsabilidad y dentro de las
limitaciones que señale el estatuto orgánico que autorice el órgano o junta de
gobierno.

decretos o estatutos y demás disposiciones administrativas aplica-

bles, con las únicas salvedades a que se contrae este ordenamiento.
El artículo 15 del RLFEP, por su parte, con el objeto de garan-
tizar que la conducción de las entidades paraestatales se sustente en
criterios de eficiencia, eficacia y productividad, así como para al-
canzar las metas y objetivos de los programas institucionales res-
pectivos, establece como obligaciones del director general instru-
mentar y ejecutar en sus términos los acuerdos que dicte el Órgano
de gobierno; cumplir con las disposiciones aplicables; establecer
indicadores de gestión y sistemas adecuados de operación, registro,
información, seguimiento, control y evaluación de las operaciones
de la entidad; instrumentar y supervisar el cumplimiento de los pro-
gramas de modernización, descentralización, desconcentración, sim-
plificación administrativa y de capacidad, actualización y entrena-
miento de personal; establecer, con autorización del órgano de
gobierno, los sistemas de administración de personal e incentivos,
así como vigilar que los distintos niveles de servidores públicos de
la entidad, desarrollen sus actividades con sujeción a lo establecido
en este precepto.
4. Desarrollo y operación
El desarrollo y operación de las entidades paraestatales deberá

sujetarse a la Ley de Planeación, al Plan Nacional de Desarrollo, a
los programas sectoriales que se deriven del mismo y en cuya ela-
boración participen, así como a las asignaciones de gasto y finan-
ciamiento autorizadas. Dentro de tales directrices las entidades for-
mularán sus programas institucionales a corto, mediano y largo
plazo, que aprobará su Órgano de gobierno; para la ejecución de
los programas arriba mencionados las entidades elaborarán progra-
mas anuales, a partir de los cuales deberán integrase los presupues-
tos anuales respectivos; finalmente, los órganos de gobierno emiti-
rán los criterios y políticas de operación que las entidades deban
observar, tomando en cuenta la situación financiera de las mismas
y los objetivos y metas a alcanzar (artículos 46 LFEP y 22 RLFEP).
De conformidad con el artículo 46 de la LFEP, los objetivos de
las entidades paraestatales se ajustarán a los programas sectoriales
que formule la coordinadora de sector y, en todo caso, contemplarán
la referencia concreta a su objetivo esencial y a las actividades
conexas para lograrlos; los productos que elabore o los servicios

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CaríTULO IMI

DE DESINCORPORACIÓN EN MÉXICO
IV. Régimen jurídico de las entidades paraestatales
4, Desarrollo y Operación .......... o... .. 342
5. Control y evaluación ................. 344
DR
DR ©
O 1994.
1994. Instituto
Instituto de
de Investigaciones
Investigaciones Jurídicas
Jurídicas -- Universidad
Universidad Nacional
Nacional Autónoma
Autónoma de
de México
México
decretos o estatutos y demás disposiciones administrativas aplica-

bles, con las únicas salvedades a que se contrae este ordenamiento.
El artículo 15 del RLFEP, por su parte, con el objeto de garan-
tizar que la conducción de las entidades paraestatales se sustente en
criterios de eficiencia, eficacia y productividad, así como para al-
canzar las metas y objetivos de los programas institucionales res-
pectivos, establece como obligaciones del director general instru-
mentar y ejecutar en sus términos los acuerdos que dicte el Órgano
de gobierno; cumplir con las disposiciones aplicables; establecer
indicadores de gestión y sistemas adecuados de operación, registro,
información, seguimiento, control y evaluación de las operaciones
de la entidad; instrumentar y supervisar el cumplimiento de los pro-
gramas de modernización, descentralización, desconcentración, sim-
plificación administrativa y de capacidad, actualización y entrena-
miento de personal; establecer, con autorización del órgano de
gobierno, los sistemas de administración de personal e incentivos,
así como vigilar que los distintos niveles de servidores públicos de
la entidad, desarrollen sus actividades con sujeción a lo establecido
en este precepto.
4. Desarrollo y operación
El desarrollo y operación de las entidades paraestatales deberá

sujetarse a la Ley de Planeación, al Plan Nacional de Desarrollo, a
los programas sectoriales que se deriven del mismo y en cuya ela-
boración participen, así como a las asignaciones de gasto y finan-
ciamiento autorizadas. Dentro de tales directrices las entidades for-
mularán sus programas institucionales a corto, mediano y largo
plazo, que aprobará su Órgano de gobierno; para la ejecución de
los programas arriba mencionados las entidades elaborarán progra-
mas anuales, a partir de los cuales deberán integrase los presupues-
tos anuales respectivos; finalmente, los órganos de gobierno emiti-
rán los criterios y políticas de operación que las entidades deban
observar, tomando en cuenta la situación financiera de las mismas
y los objetivos y metas a alcanzar (artículos 46 LFEP y 22 RLFEP).
De conformidad con el artículo 46 de la LFEP, los objetivos de
las entidades paraestatales se ajustarán a los programas sectoriales
que formule la coordinadora de sector y, en todo caso, contemplarán
la referencia concreta a su objetivo esencial y a las actividades
conexas para lograrlos; los productos que elabore o los servicios

RÉGIMEN JURÍDICO DF LAS ENTIDADES PARAESTATALES 343
que preste y sus características sobresalientes; los efectos que cau-

sen sus actividades en el ámbito sectorial, así como el impacto
regional que originen, y los rasgos más destacados de su organiza-
ción para la producción o distribución de los bienes y prestaciones
de servicio que ofrece.
El programa institucional de la entidad paraestatal se elaborará
bajo los términos y condiciones a que se refiere el artículo 22 de
la Ley de Planeación y se revisará anualmente para introducir las
modificaciones que las circunstancias le impongan (artículo 49
LFEP). Este programa constituye la asunción de compromisos en
términos de metas y resultados que debe alcanzar la entidad paraes-
tatal. La programación institucional de la entidad deberá contener,
en consecuencia, la fijación de objetivos y metas, los resultados
económicos y financieros esperados, así como las bases para evaluar
las acciones que lleve a cabo; la definición de estrategias y priori-
dades; la previsión y organización de recursos para alcanzarlas; la
expresión de programas para la coordinación de sus tareas, así como
las previsiones respecto a las posibles modificaciones a sus estruc-
turas (artículo 48 LFEP).
En materia de formulación de sus presupuestos o anteproyectos
de presupuesto, los artículos 50 de la LFEP y 24 de su Reglamento
prescriben que las entidades los elaborarán a partir de sus programas
anuales y deberán contener la descripción detallada de objetivos, metas
y unidades responsables de su ejecución, así como los elementos que
permitan la evaluación sistemática de sus programas. Además, de-
berán sujetarlos a los lineamientos generales y las asignaciones que
en materia de gasto financiamiento establezca la Secretaría de Ha-
cienda y Crédito Público, así como a los lineamientos específicos
que defina la coordinadora de sector, debiendo ser aprobados, pre-
viamente dichos anteproyectos por el órgano de gobierno y remiti-
dos a la propia secretaría a través de su coordinadora de sector, con
el fin de que se integren al proyecto de Presupuesto de Egresos de
la Federación que, conforme a la legislación, será remitido a la
Cámara de Diputados.
El órgano de gobierno establecerá los criterios de racionalidad,
austeridad y disciplina conforme a los cuales la entidad paraestatal
correspondiente deberá ejercer su presupuesto autorizado, en con-
cordancia con los lineamientos de los Presupuestos de Egresos de
la Federación y, en su caso, del Distrito Federal. El titular de la
entidad deberá presentar periódicamente al órgano de gobierno un

informe sobre la aplicación de dichos criterios y los resultados ob-

tenidos (artículo 23 RLFEP).
Los programas financieros serán elaborados por el director gene-
ral y sometidos para su autorización al órgano de gobierno respec-
tivo. Deberán formularse conforme a los lineamientos generales que
establezca la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, expresando
los fondos propios, aportaciones de capital, contratación de créditos
con bancos nacionales, extranjeros o con cualquier otro intermedia-
rio financiero, así como el apoyo financiero que pueda obtenerse de
los proveedores de insumos y servicios o de los suministradores
de los bienes de producción. El programa también contendrá los
criterios conforme a los cuales deba ejecutarse el mismo en cuanto
a montos, costos, plazos, garantías y avales que en su caso condi-
cionen el apoyo (artículo 53 LFEP). Independientemente de lo an-
terior, en la formulación de sus programas financieros las entidades
deberán considerar el acceso al crédito en forma complementaria a
la generación de su ahorro interno para financiar sus planes de
expansión y necesidades de operación. Las entidades deberan con-
tratar exclusivamente los montos de crédito que se destinen a acti-
vidades productivas y que generen los recursos suficientes para
atender el servicio de la deuda contraída, así como cuidar que se
mantenga en equilibrio su balanza de divisas. En el caso de los
créditos externos, darán prioridad a la contratación de financiamien-
tos preferenciales con organismos internacionales o agencias oficia-
les bilaterales de financiamiento. En el caso de las importaciones
que requieran efectuar las entidades, deberán utilizar líneas de cré-
dito del exterior (artículo 25 RLFEP).
5. Control y evaluación
El control es uno de los aspectos más debatidos en la doctrina

sobre las entidades paraestatales, especialmente preocupada por un
adecuado equilibrio entre autonomía y control a fin de satisfacer las
expectativas de eficiencia productiva y financiera para la debida
atención de las áreas estratégicas y prioritarias en el desarrollo na-
cional. Aun cuando hay varias clasificaciones sobre el control —al
efecto destacan las que distinguen entre controles internos y exter-
86 Para un análisis histórico, doctrinal y jurídico sobre el control de las enti-

dades paraestatales en nuestro país, vid. Carrillo Castro y García Ramírez, op. cit.,
supra, nota 3.

nos; entre controles previos y posteriores, así como entre controles

directos e indirectos—*” para los propósitos de este trabajo cabe
aludir a los controles que dimanan según la instancia que los ejerce,
esto es, ya se trate de aquellos que estén a cargo del Ejecutivo y
la administración pública federal, del Legislativo o del Judicial.
a) Controles a cargo del Ejecutivo y la administración pública
federal. Al respecto,9 es posible distinguir, a su vez, entre los con-
troles de carácter global, sectorial e interno, respecto de los de
índole patrimonial, si bien varios de esta última naturaleza se en-
cuentran íntimamente vinculados con aquéllos, pero por sus pecu-
liaridades se analizan por separado.
1) Control global, sectorial e interno. Conforme a lo dispuesto
en el artículo 48 de la Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal, a fin de que se pueda llevar a efecto la intervención que,
conforme a las leyes, le corresponde al Ejecutivo federal en la ope-
ración de las entidades paraestatales, éste las debe agrupar por sec-
87 Por lo que se refiere al control interno o externo, mientras el primero lo

efectúa la misma entidad a través de agentes y mecanismos insertos en la propia
estructura (corresponde a un principio de vigilancia que toda institución lleva a
cabo orgánicamente, no sólo para prever desviaciones de cualquier naturaleza, sino
para realimentar la programación), el externo, como lo indica la expresión, se da
desde fuera de la entidad y es, en consecuencia, el más nutrido, extenso y abru-
mante. Atendiendo al tiempo en que se lleva a cabo, se pueden distinguir los
siguientes: Ex-ante, el cual se antepone a los hechos, demanda una autorización
previa y es típico en materia de gasto e inversión (la doctrina suele reconocerlo
como potencialmente paralizante); su opuesto es, desde luego, ex-post, y significa
que se lleva a cabo después de los hechos, como en el caso de las verificaciones;
en Ocasiones suele haber mecanismos simultáneos que tienden a confundirse con
la actividad de gestión efectuada en los órganos de gobierno; en este caso, los
representantes de dependencias centrales revisten de manera disfrazada un control
permanente; las supervisiones financieras externas, por otra parte, algunas veces
son controles periódicos; ocasionalmente también surgen los de oportunidad, aso-
ciados a evidencias o indicios de desviaciones, los cuales irrumpen en la marcha
de la entidad. Por otra parte, según el tipo, los controles pueden clasificarse, entre
otras formas, en las siguientes: Directo, si no acude a mecanismos colaterales y
emplea información inmediata suministrada generalmente por la empresa u orga-
nismo; el indirecto, por el contrario, acude a información no suministrada en forma
inmediata al Instituto
DR © 1994. órganode Investigaciones
de control Jurídicas
(cfr. Ruiz Dueñas,
- Universidad op.Autónoma
Nacional cit., supra,
de Méxiconota 1, pp.
146-147).
88 Para un estudio agudo y documentado sobre el tema, vid. Manuel Barquín
Álvarez, “El control del ejecutivo y la administración pública federal sobre el sector
paraestatal”, en Anuario Jurídico, UNAM, México, vol. VIH, 1981, pp. 31-73.

tores definidos, considerando el objeto de cada una de esas entida-

des en relación con la competencia legal de las secretarías de Estado
y los departamentos administrativos.
Precisamente, la referida intervención se debe realizar a través
de la dependencia que corresponda según el agrupamiento por el
propio Ejecutivo, la cual fungirá como coordinadora del sector res-
pectivo. Corresponde al titular de tal dependencia coordinar la pro-
gramación y presupuestación, conocer la operación, evaluar los re-
sultados y participar en los Órganos de gobierno de las entidades
agrupadas en el sector a su cargo, en el entendido de que dicho
titular podrá agruparlas en subsectores cuando así convenga para
facilitar su coordinación y dar congruencia al funcionamiento de las
respectivas entidades (artículo 49 LOAPP).
Por otra parte, las relaciones entre el Ejecutivo federal y las en-
tidades paraestatales, para fines de congruencia global de la admi-
nistración pública paraestatal con el sistema de planeación y con
los lineamientos generales en materia de gasto, financiamiento, con-
trol y evaluación, se llevarán a cabo en la forma y términos que
dispongan las leyes, por conducto de las secretarías de Hacienda y
Crédito Público y de la Contraloría General de la Federación, sin
perjuicio de las atribuciones que competan a las coordinadoras del
sector (artículo 50 LOAPF).
El artículo 31 del Reglamento de la Ley Federal de las Entidades
Paraestatales, por su parte, establece que en la evaluación de la
gestión de las entidades paraestatales deberá tomarse en considera-
ción de manera preponderante el grado de cumplimiento de los pro-
pósitos para los que fueron creados, distinguiéndose las entidades
del servicio institucional, de las empresas públicas; sin perjuicio de
lo anterior, los parámetros que se establezcan para verificar, medir
y evaluar el desempeño de las entidades, deberán considerar el gra-
do de eficacia, eficiencia y productividad con el que hayan alcan-
zado sus metas y objetivos.
El órgano de vigilancia de las entidades paraestatales estará in-
tegrado por un comisario público propietario y un suplente, desig-
nados por la Secretaría de la Contraloría General de la Federación,
quienes asistirán con voz pero sin voto a las reuniones ordinarias
y extraordinarias del Órgano de gobierno, así como a las de los
comités yDRsubcomités
técnicos especializados. Los comisarios públi-
cos tendrán como atribuciones evaluar el desempeño general y por
funciones del organismo, realizar estudios sobre la eficiencia con la
que se ejercen los desembolsos en los rubros de gasto corriente e

inversión, así como en lo referente a los ingresos y, en general,

solicitar la información y efectuar los actos que requiera el adecuado
cumplimiento de sus funciones, sin perjuicio de las tareas que la
Secretaría de la Contraloría General de la Federación les asigne
específicamente conforme a la ley (para el cumplimiento de las
funciones indicadas, el órgano de gobierno y el director general
deberán proporcionar la información que soliciten los comisarios
públicos (artículos 60 y 63 LFEP, así como 29, 30 y 32 RLFEP).*?
89 El artículo 30 del RLFEP enuncia las siguientes atribuciones que los co-
misarios públicos tienen en la vigilancia y evaluación de las entidades paraestatales:
Vigilar el cumplimiento de las disposiciones legales, así como de las reglamenta-
rias, administrativas y de política general y sectorial que emita el Ejecutivo federal
o sus dependencias en relación con las entidades paraestatales; vigilar el cumpli-
miento de las disposiciones y lineamientos relativos al sistema de control y eva-
luación gubernamental; vigilar la instrumentación y funcionamiento de los sistemas
de programación-presupuestación de las entidades; vigilar que las entidades con-
duzcan sus actividades conforme al programa sectorial correspondiente, así como
que cumplan con lo previsto en el programa institucional; promover y vigilar que
las entidades establezcan indicadores básicos de gestión en materia de operación,
productividad, financieros y de impacto social, que permitan medir y evaluar su
desempeño; opinar, con base en las autoevaluaciones de las entidades, sobre su de-
sempeño general (la opinión respectiva deberá presentarse por escrito al órgano de
gobierno y abarcará los siguientes aspectos: Integración y funcionamiento del ór-
gano de gobierno; situación operativa y financiera de la entidad; integración de
programas y presupuestos; cumplimiento de la normatividad y políticas generales,
sectoriales e institucionales; cumplimiento de los convenios de desempeño; con-
tenido y suficiencia del informe, señalando en su caso las posibles omisiones;
formulación de las recomendaciones procedentes, y los demás que se consideren
necesarios); evaluar aspectos específicos de las entidades paraestatales y hacer las
recomendaciones procedentes; vigilar y dar seguimiento a los procesos de desin-
corporación de las entidades paraestatales (fungir como representante de la Secre-
taría de la Contraloría General de la Federación ante las dependencias, entidades
e instancias que intervengan en estos procesos; requerir a las instancias involucra-
das la información necesaria para el cumplimiento de las funciones a su cargo, así
como recomendar las medidas que procedan tendientes a promover la conclusión
de los procesos con estricto apego a las disposiciones aplicables); verificar la de-
bida integración y funcionamiento de los órganos de gobierno de las entidades,
vigilar que las entidades proporcionen, con la oportunidad y periodicidad que se
señale, DRla© 1994.
información que requieraJurídicas
Instituto de Investigaciones el Sistema Integral
- Universidad Nacionalde Información
Autónoma de México de los In-
gresos y Gastos Públicos; solicitar y verificar que se incluyan en el orden del día
de las sesiones de los órganos de gobierno de las entidades, los asuntos que con-
sideren necesarios; rendir anualmente al órgano de gobierno o, en su caso, a la
asamblea de accionistas, un informe sobre los estados financieros, con base en el

En el proceso de control global, la Secretaría de la Contraloría

General de la Federación tiene importantes atribuciones. El artículo
65 de la LFEP le confiere la facultad de realizar visitas y auditorías
a las entidades paraestatales, cualquiera que sea su naturaleza, a fin
de supervisar el adecuado funcionamiento del sistema de control; el
cumplimiento de las responsabilidades a cargo de cada uno de los
niveles de administración y, en su caso, promover lo necesario para
corregir las deficiencias u omisiones en que se hubiere incurrido.?
Cabe aludir aquí también a la atribución conferida a la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público para publicar anualmente, en el Dia-
rio Oficial de la Federación, la relación de las entidades paraesta-
tales que formen parte de la administración pública federal, así
como para llevar el Registro Público de los Organismos Descentra-
lizados, en los términos de los artículos 18 y 24 a 27 de la LFEP.
Asimismo, la coordinadora de sector, a través de su titular o
representante, mediante su participación en los Órganos de gobierno
o consejos de administración de las paraestatales, podrá recomendar
las medidas adicionales que estime pertinentes sobre las acciones
tomadas en materia de control (artículo 64 LFEP).
Además del órgano de vigilancia integrado por los comisarios
públicos, de las facultades que en esta materia tiene la Secretaría
de la Contraloría General de la Federación y de las atribuciones del
coordinador sectorial, las entidades paraestatales contarán con órga-
nos internos de control (artículos 61 y 63 LFEP).*
dictamen de los auditores externos, y las demás inherentes a su función y las que
les señale expresamente la Secretaría de la Contraloría General de la Federación,
en el ámbito de su competencia.
90 De conformidad con el artículo 33 del RLFEP, las visitas podrán ser reali-
zadas por los comisarios adscritos a la entidad paraestatal.
91 De conformidad con el artículo 61 de la LFEP, la responsabilidad del con-
trol al interior de los organismos descentralizados se ajustará a los siguientes li-
neamientos: Los órganos de gobierno controlarán la forma en que los objetivos
sean alcanzados y la manera en que las estrategias básicas sean conducidas (debe-
rán atender los informes que en materia de control y auditoría les sean turnados
y vigilarán las implantación de las medidas correctivas a que hubiere lugar); los
directores generales definirán las políticas de instrumentación de los sistemas de
control que fueren necesarios (tomarán las acciones correspondientes perz corregir
las deficiencias que se detectaren y presentarán al órgano de gobierno informes
periódicos sobre el cumplimiento de los objetivos del sistema de control, su fun-
cionamiento y programas de mejoramiento); los demás servidores públicos del or-

Conforme a los artículos 62 de la LFEP y 34 de su Reglamento,

los órganos internos de control serán parte integrante de la estruc-
tura del organismo descentralizado. Sus acciones tendrán por objeto
apoyar la función directiva y promover el mejoramiento de gestión
del organismo; tendrán acceso a todas las áreas y operaciones de la
entidad y mantendrán independencia, objetividad e imparcialidad en
los informes que emitan; desarrollarán sus funciones conforme a los
lineamientos que emita la Secretaría de la Contraloría de la Fede-
ración y las bases legalmente previstas. Además, llevará a cabo o
promoverá la realización de auditorías integrales que permitan ve-
rificar el desempeño general de las entidades, considerando para tal
efecto sus objetivos, características específicas y recursos asignados,
así como el contexto en el que se desarrollan sus operaciones.”
Finalmente, según se desprende del artículo 66 de la LFEP, en
aquellos casos en los que el órgano de gobierno, el consejo de
administración o el director general no dieren cumplimiento a las
obligaciones que les atribuye la propia ley, el Ejecutivo federal, por
conducto de las dependencias competentes así como de la coordi-
nadora de sector que corresponda, actuará de acuerdo con lo pre-
ceptuado en las leyes respectivas, a fin de subsanar las deficiencias
y omisiones para la estricta observancia de las disposiciones legales,
sin perjuicio de que se adopten otras medidas y se finquen las res-
ponsabilidades a que hubiere lugar.
Por lo que se refiere a los fideicomisos públicos, además de ajus-
tarse a las disposiciones anteriores que les sean compatibles, de
conformidad con los artículos 43 y 63 de la LFEP, cuando por virtud
de la naturaleza, especialización u otras circunstancias de tales fi-
deicomisos, la institución fiduciaria requiera informes y controles
especiales, de común acuerdo con la coordinadora de sector, ins-
ganismo responderán dentro del ámbito de sus competencias correspondientes sobre

el funcionamiento adecuado del sistema que controle las operaciones a su cargo.
92 El propio artículo 62 de la LFEP establece las siguientes bases: Dependerán
del director general del organismo; realizarán sus actividades de acuerdo con reglas
y bases que les permitan cumplir su cometido con autosuficiencia y autonomía;
finalmente, examinarán y evaluarán los sistemas, mecanismos y procedimientos de
control;
DR © efectuarán
1994. Instituto derevisiones y Jurídicas
Investigaciones auditorías, vigilarán
- Universidad Nacionalque el manejo
Autónoma de Méxicoy aplicación
de los recursos públicos se efectúe conforme a las disposiciones aplicables; pre-
sentarán al director general, al órgano de gobierno y a las demás instancias internas
de decisión, los informes resultantes de las auditorías, exámenes y evaluaciones
realizados.

truirán al delegado fiduciario para someter a la previa consideración

de la institución que desempeñe el cargo de fiduciaria, los actos,
contratos y convenios de los que resulten derechos y obligaciones
para el fideicomiso o para la propia institución; consultar con la
debida anticipación a la fiduciaria los asuntos que deban tratarse en
las reuniones del comité técnico; informar a la fiduciaria acerca de
la ejecución de los acuerdos del comité técnico, así como al propio
comité técnico; presentar a la fiduciaria la información contable
requerida para precisar la situación financiera del fideicomiso, y
cumplir con los demás requerimientos que de común acuerdo con
la coordinadora de sector, le fije la fiduciaria.”
Finalmente, cuando en cumplimiento de la encomienda liduciaria
se requiera la realización de actos urgentes, cuya omisión pueda
causar notoriamente perjuicios al fideicomiso, si no es posible reuni:
al comité técnico, por cualquier circunstancia, la institución fiducia-
ria procederá a consultar al Gobierno federal, a través del coordi-
nador de sector, quedando facultado para ejecutar aquellos actos que
éste autorice (párrafo tercero del artículo 44 de la LFEP).**
2) Control patrimonial. En relación con el régimen patrimonial
de las entidades paraestatales —y con independencia de las atribu-
ciones del órgano legislativo sobre el particular las cuales se ana-
lizan más adelante—, cabe distinguir diversos controles que se ejer-
cen sobre los bienes nacionales, como es el caso del control
presupuestal, de endeudamiento, así como de adquisiciones y Obras,
93 En todo caso, la institución fiduciaria deberá abstenerse de cumplir la re-

soluciones que el comité técnico dicte en exceso de las facultades expresamente
fijadas por el fideicomitente o en violación a las cláusulas del contrato de fidei-
comiso, debiendo responder de los daños y perjuicios que se causen en caso de
ejecutar actos en acatamiento de acuerdos dictados en exceso de dichas facultades
o en violación al citado contrato (artículo 44, párrafo segundo, LFEP). Tratándose
de fideicomisos privados, la institución de crédito estará libre de toda responsabi-
lidad si obra ajustándose a los dictámenes del comité técnico del fideicomiso (ar-
tículo 80 de la Ley de Instituciones de Crédito).
94 De conformidad con el artículo 356 de la Ley General de Títulos y Ope-
raciones de Crédito, la institución fiduciaria tendrá todos los derechos y acciones
que se requieran para el cumplimiento del fideicomiso, salvo las normas o limita-
ciones que se establezcan al constituirse el mismo; estará obligada a cumplir dicho
fideicomiso conforme al acto constitutivo; no podrá excusarse o renunciar su en-
cargo sino por causas graves a juicio de un juez de primera instancia del lugar de
su domicilio, y deberá obrar siempre como un buen padre de familia, siendo res-
ponsable de las pérdidas o menoscabos que los bienes sufran por su culpa.

varios de los cuales tienen su origen en diversos ordenamientos y

reformas legislativas que se han promovido a partir de 1976, como
complemento de lo previsto en la Ley Orgánica de la Administra-
ción Pública Federal.?
A) Control presupuestario. La publicación de la Ley de Presu-
puesto, Contabilidad y Gasto Público Federal (Diario Oficial de 31
de diciembre de 1976) constituyó igualmente un paso importante en
el esfuerzo por modernizar la administración del gasto público fe-
deral, ya que en éste quedaron incluidas “las erogaciones por con-
cepto de gasto corriente, inversión física y financiera y pagos de
pasivo, tanto de las dependencias centralizadas como de las entida-
des paraestatales” (artículo 2o., fracciones VI, Vil y VID). Se es-
tablece en su texto que la programación del gasto público federal
se basará en las directrices y planes de desarrollo económico y
social que formule el Ejecutivo Federal, por conducto de la actual
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (artículo 40). Igualmente,
prevé que las entidades que realizan gasto público deben contar con
una unidad para planear, programar, presupuestar, controlar y eva-
luar sus actividades (artículo 70.) y se exige que los presupuestos
se elaboren con apoyo en programas que señalen objetivos, metas
y unidades responsables de su ejecución (artículo 13).
Prevé también la responsabilidad que tienen las secretarías de
Estado y departamentos administrativos para orientar y coordinar la
planeación, programación-presupucsto, control y evaluación del gas-
to de las entidades agrupadas en el sector bajo su coordinación
(artículo 60.), y se señala que sólo podrán concertarse créditos para
financiar programas incluidos en los presupuestos de las entidades
paraestatales, cuando éstos hayan sido aprobados por la actual Se-
cretaría de Hacienda y Crédito Público.
Finalmente, se establece que las entidades están obligadas a llevar
su propia contabilidad, de acuerdo a las normas emitidas por la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a la cual deberán propor-
cionar —al igual que al coordinador del sector— la información
presupuestal, contable, financiera y de otra índole que requieran, y
permitirán a su personal la práctica de visitas y auditorías para
la comprobación del cumplimiento de las obligaciones derivadas de
95 Vid. Francisco Javier Osornio Corres, Aspectos jurídicos de la administra-
ción financiera en México, México, UNAM, 1992, pp. 115-121; asimismo, Carrillo
Castro y García Ramírez, op. cit., supra, nota 3, pp. 191-197, y Ruiz Dueñas, op.
cit., supra, nota 1, pp. 147-149.

la propia ley, previendo el establecimiento de sus correspondientes

Órganos de auditoría interna.
B) Control del endeudamiento. Con la Ley General de Deuda
Pública (publicada en el Diario Oficial de 31 de diciembre de 1976)
se buscaba recoger, en un solo instrumento, las diversas disposicio-
nes vigentes en la materia, a fin de otorgar mayor claridad a las
bases sobre las cuales el Ejecutivo federal puede concertar o auto-
rizar empréstitos y pagar la deuda pública de la Federación.
En este ordenamiento se considera a la deuda interna y externa
en forma unitaria, en atención a la estrecha interdependencia que
existe entre ambos conceptos y, en consecuencia, se les somete a
sistemas similares de control y vigilancia. Se establece expresamen-
te que los créditos deben estar destinados a la realización de pro-
yectos de inversión o actividades productivas que generen los re-
cursos suficientes para el pago de los mismos, así como que en
ningún caso se podrán autorizar financiamientos de los que se de-
riven obligaciones que excedan de la capacidad de pago de las en-
tidades del sector público que los promueva.
Prevé además las modalidades para obtener el financiamiento re-
querido por los organismos descentralizados, las empresas de par-
ticipación estatal mayoritaria y los fideicomisos públicos. Á tal
efecto, los coordinadores de sector deberían presentar a la Secre-
taría de Hacienda y Crédito Público todos los proyectos y progra-
mas de las entidades correspondientes. Las dependencias coordina-
doras y las entidades paraestatales coordinadas quedan obligadas a
permitir las visitas del personal de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público que acuda a comprobar la debida contratación, apli-
cación y manejo de la deuda, así como a comunicar a la misma
Secretaría los datos de todos los financiamientos contratados y de
los movimientos que en éstos se efectúen para el registro de obli-
gaciones financieras.
C) Control de adquisiciones y obras. El objeto de la Ley de
Adquisiciones y Obras Públicas, publicada en el Diario Oficial de 30
de diciembre de 1993 (misma que abrogó a la Ley General de Obras
Públicas publicada el 30 de diciembre de 1980 y a la Ley de Ad-
quisiciones, Arrendamientos y Prestación de Servicios relacionados
con Bienes Muebles publicada el 8 de febrero de 1985, misma que
a su vez había abrogado la Ley sobre Adquisiciones, Arrendamien-
tos y Almacenes de la Administración Pública Federal publicada el
31 de diciembre de 1979), es regular las acciones relativas a la
planeación, programación, presupuestación, gasto, ejecución, con-

servación, mantenimiento y control de las adquisiciones y arrenda-

mientos de bienes muebles, la prestación de servicios de cualquier
naturaleza, así como de la obra pública y los servicios relacionados
con la misma que contraten, entre otros, los organismos descentra-
lizados, las empresas de participación estatal mayoritaria y los fi-
deicomisos públicos que, de conformidad con las disposiciones le-
gales aplicables, sean considerados entidades paraestatales (artículo
lo., fracciones V y VD.
Al efecto, se faculta a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
y a la Secretaría de la Contraloría General de la Federación a dictar
las disposiciones administrativas que sean estrictamente necesarias
para el adecuado cumplimiento de esta ley (artículo 80.), así como
a la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial a dictar las reglas
que, derivadas de programas que tengan por objeto promover la
participación de las empresas micro, pequeñas y medianas, deban
observar las dependencias y entidades de la administración pública
federal (artículo 9o.).
D) Control de los bienes nacionales. Con el objeto de establecer
un sistema integral de control, administración, aprovechamiento y
vigilancia tanto de la propiedad mueble como inmueble de la nación,
se expidió una nueva Ley General de Bienes Nacionales, publicada
el 8 de enero de 1982, actualmente en vigor.
La ley divide el patrimonio nacional en bienes de dominio público
y de dominio privado (artículo 1lo.). Entre los primeros, el artículo
20. considera los inmuebles que la Federación destina a un servicio
público o los que se le equiparen, los muebles de propiedad federal
que por su naturaleza no sean normalmente sustituibles y diversos
elementos artísticos incorporados a los inmuebles patrimonio de los
organismos descentralizados (fracciones V, XI y XII). El artículo
34 determina que están destinados a un servicio público, y por tanto,
se hallan comprendidos en la fracción V del artículo 2o., los inmue-
bles destinados a las dependencias y entidades de la administración
pública federal y los inmuebles que constituyen el patrimonio de
los organismos públicos de carácter federal, directamente utilizados
para la prestación de sus servicios (fracciones TII y VD), en el en-
tendido de que estos últimos sólo podrán gravarse con autorización
expresa del Ejecutivo federal (artículo 36). El artículo 30. define
como DRbienes de dominio
© 1994. Instituto privado
de Investigaciones Jurídicasa - Universidad
aquellosNacional
que Autónoma
hayan deformado
México parte
de las entidades de la administración pública paraestatal, que se
extingan, en la proporción que corresponda a la Federación. Expre-
samente el artículo 90. sujeta a las disposiciones de la ley y sus

reglamentos los actos de adquisición, administración, uso, aprove-

chamiento, explotación y enajenación de inmuebles por parte de las
entidades que componen la administración pública paraestatal. Las en-
tidades están obligadas a formular un inventario de inmuebles, el
cual deberá estar permanentemente actualizado y a disposición de
la actual Secretaría de Desarrollo Social (artículo 10).
Los bienes de dominio público son inalienables e imprescripti-
bles, y no están sujetos a acciones reivindicatorias o de posesión
definitiva o provisional; sin embargo, se rigen por el derecho común
los aprovechamientos accidentales o accesorios (artículo 16). Es al
Ejecutivo federal a quien corresponde declarar un bien como parte
del dominio público, así como los actos de incorporación y desin-
corporación (artículo 17, fracciones 1, 11 y II). Cuando alguna en-
tidad sea autorizada a enajenar un inmueble, la ley establece el
derecho del tanto para las dependencias y entidades de la adminis-
tración pública federal; sin embargo, está previsto que las paraes-
tatales sólo podrán adquirir, poseer o administrar los inmuebles que
sean estrictamente necesarios para el cumplimiento de su objeto o
fines (artículo 40). Los inmuebles de dominio privado que no sean
adecuados para destinarlos prioritariamente al servicio de las enti-
dades, podrán ser objeto de transmisión de dominio en favor de
instituciones públicas, permuta con las entidades paraestatales o go-
biernos locales; enajenación onerosa para adquirir otros inmuebles,
donación a Estados o municipios, arrendamiento o donación a aso-
ciaciones privadas que efectúen actividades de interés social no lu-
crativa, enajenación onerosa a personas de derecho privado para
empresas de beneficio a la colectividad, y enajenación o donación
justificados en los términos de la ley (artículo 58). Ahora bien, los
inmuebles de dominio privado de la Federación son inembargables
e imprescriptibles. Por lo que corresponde a los muebles de dominio
privado, es la Secretaría de Hacienda y Crédito Público la respon-
sable de expedir normas para su clasificación, en tanto que la ins-
pección y verificación corresponden a la Secretaría de la Contraloría
General de la Federación (artículo 77). Normalmente, las enajena-
ciones de estos últimos bienes deberán sujetarse a licitación pública;
además, éstos son inembargables aunque prescriptibles (artículo 80).
Una importante institución del régimen a que se sujetan los bienes
inmueblesDR ©es1994.
el Instituto
Registro Público de la Propiedad Federal a cargo
de Investigaciones Jurídicas - Universidad Nacional Autónoma de México
de la Secretaría de Desarrollo Social.

b) Controles a cargo del Legislativo sobre las entidades paraes-

tatales. Al respecto, es posible distinguir, a su vez, entre los con-
troles sobre la gestión administrativa de las entidades paraestatales
y los de carácter económico y hacendario.
1) Facultades de control sobre la gestión administrativa de las
entidades paraestatales.
A) El proceso legislativo. Uno de los instrumentos más efectivo
para controlar a las entidades paraestatales es el propio proceso
legislativo, a través del cual las legislaturas tienen oportunidad de
debatir, discutir y criticar la gestión administrativa. Al considerar
alguna iniciativa relacionada con tales entidades, las legislaturas
examinan su administración en particular, utilizan la oportunidad de
la legislación financiera para evaluar el uso por el gobierno del
dinero asignado o lo que se propone hacer con lo solicitado; es
propio de las asambleas legislativas buscar remedios a ciertas quejas
antes de aprobar una ley que autorice al Ejecutivo el gasto de ciertos
fondos o el establecimiento de contribuciones a los ciudadanos.
Asimismo, las legislaturas pueden dictar leyes en que se establez-
ca un procedimiento distinto para el nombramiento y remoción de
los titulares de entidades paraestatales importantes, sustrayendo esta
facultad del Ejecutivo —por ejemplo, que se requiriera la ratifica-
ción del órgano legislativo o de una de sus cámaras en el caso de
los nombramientos de algunos de ellos— o, por lo menos, limitán-
dola al establecer ciertos requisitos más rigurosos para su designa-
ción. Al respecto, cabría insistir en la conveniencia de que se esta-
blezca en México el servicio público de carrera, tal y como ocurre
en otros países —como Bolivia, Costa Rica, El Salvador, España,
Honduras, Panamá y Venezuela—, a efecto de garantizar la eficien-
cia de la administración pública (incluida la paraestatal) y que el
96 Vid. J. Jesús Orozco Henríquez, “Las legislaturas y sus funciones de control

sobre la actividad gubernamental”, en Política y proceso legislativos, México, Se-
nado de la República-UNAM-Miguel Ángel Porrúa, 1985, pp. 31-44; idem, “El
Poder Legislativo en el Constituyente de 1917 y su evolución posterior”, en Estu-
dios jurídicos en torno a la Constitución Mexicana en su septuagésimo quinto
aniversario, México, UNAM, 1992, pp. 219-286. Asimismo, entre las obras que
en forma sistemática y desde una perspectiva comparativa se ocupan de las diversas
funciones atribuidas a las legislaturas es posible destacar las de Michel Ameller,
DR © 1994.
Parlements, 2a. Instituto
ed., de Investigaciones
París, Presses Jurídicas - UniversidaddeNacional
Universitaires France,Autónoma de México
Union Interparlamen-
taire, 1966; Kenneth Bradshaw y David Pring, Parliament and Congress, Londres,
Constable, 1972, y K. C. Wheare, Legislatures, 2a. ed., Londres, Oxford University
Press, 1968.

acceso y promoción al servicio público se realicen de acuerdo con

los principios de mérito y capacidad. Igualmente, resulta imprescin-
dible promover amplios y permanentes programas de capacitación
que superen la improvisación que ha imperado en diversas áreas.
Entre los medios —distintos al estricto proceso legislativo— em-
pleados por las cámaras para controlar la gestión administrativa de
las entidades paraestatales en nuestro país, cabe mencionar: Los
citatorios o comparecencias, para informes y preguntas, así como
las comisiones de investigación (mientras que los primeros se de-
sarrollan dentro de cada asamblea, las últimas se funcionan fuera
de las sedes de sesiones de las cámaras). Aun cuando los mecanis-
mos anteriores tuvieron su origen en los regímenes parlamentarios,
desde el siglo pasado se utilizan cada vez más, incluso —con ciertas
adaptaciones—, en los regímenes presidenciales, a efecto de que las
cámaras puedan conocer las noticias y los datos necesarios para
formular sus propios juicios y permitir una plena valoración del
comportamiento del gobierno a fin de ejercer adecuadamente sus
diversas facultades.
B) Citatorios o comparecencias: Informes y preguntas. El segun-
do párrafo del artículo 93 constitucional —según reforma publicada
el 31 de enero de 1974—, prevé la posibilidad de que cualquiera
de las cámaras cite, entre otros, a los directores y administradores de
los organismos descentralizados federales o empresas de participa-
ción estatal mayoritaria, para que informen cuando se discuta una
ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o
actividades.
Precisamente, a partir de la reforma de 1974, se ha vuelto a dar
plena vigencia a este importante mecanismo de control parlamenta-
rio que, si bien fue usado en los años posteriores a la promulgación
de la Constitución respecto de los secretarios de Estado, había caído
prácticamente en el olvido desde el periodo del “maximato”, incre-
mentándose desde hace más de tres sexenios las llamadas compare-
cencias, incluso de algunos entes paraestatales de importancia es-
tratégica, como Petróleos Mexicanos. De este modo se ejerce un
control indirecto sobre los auxiliares del Ejecutivo, en tanto que los
miembros de las cámaras pueden formular preguntas que no sólo
impliquen la obtención de información sino la intención de poner
en evidencia la Instituto
DR © 1994. posible responsabilidad
de Investigaciones del funcionario
Jurídicas - Universidad Nacional Autónomapor incom-
de México
petencia, negligencia o dolo en el desempeño de sus funciones.

Una buena parte de las constituciones latinoamericanas confieren
facultades al Órgano legislativo —ya sea a las cámaras, a sus co-

misiones o, incluso (como en Perú), a los propios legisladores en

lo individual— para que, a través del presidente de la respectiva
cámara, se puedan solicitar los informes que estimen necesarios para
el cumplimiento de sus funciones. Al respecto, en ejercicio de lo
que se podrían denominar facultades implícitas, los artículos 42, así
como 89 y 90 de la Ley Orgánica del Congreso General de los
Estados Unidos Mexicanos —según reformas publicadas el 20 de
julio de 1994— facultan a las comisiones de las cámaras de Dipu-
tados y de Senadores para solicitar, por conducto de su presidente,
la información y las copias de documentos que obren en poder de
las dependencias públicas, así como para celebrar entrevistas con
los servidores públicos para ilustrar su juicio.
Asimismo, a efecto de lograr la eficacia de tales resoluciones de
las comisiones de las cámaras legislativas, con fundamento en las
facultades implícitas previstas en la fracción XXX del artículo 73
constitucional, se debieran establecer sanciones en la referida ley
orgánica para los casos de desacato según su gravedad y no sólo
—<como actualmente ocurre, según el invocado artículo 90, tratán-
dose de los requerimientos formulados por el presidente de alguna
de las comisiones de la Cámara de Senadores y que inexplicable-
mente ni siquiera esto se prevé para los de las comisiones de la
Cámara de Diputados— el acudir en queja ante el titular de la de-
pendencia o el Presidente de la República; incluso, se estima que
el desacato puede llegar a considerarse, en el caso de servidores
públicos de alta jerarquía, como causa de juicio político, en virtud
de que representa un ataque a las instituciones democráticas y una
violación a las leyes federales que trastorna el funcionamiento de
las instituciones, por lo que procedería la destitución y/o inhabili-
tación del infractor.
C) Comisiones de investigación. En tanto que en nuestro sistema
no se prevén las interpelaciones ni las mociones de censura o des-
confianza, mayor relevancia tiene la facultad de investigación pre-
vista en el tercer párrafo del artículo 93 constitucional, el cual es-
tablece expresamente:
Las cámaras, a pedido de una cuarta parte de sus miembros, tratán-

dose de los diputados, y de la mitad, si se trata de los senadores, tiene
la facultad de integrar comisiones para investigar el funcionamiento
de dichos organismos descentralizados y empresas de participación
estatal mayoritaria. Los resultados de las investigaciones se harán
del conocimiento del Ejecutivo federal.

En relación con esto último, aun cuando no se establezca expre-

samente, se estima que debe entenderse que si como resultado de
la investigación se acredita que el titular de la dependencia en cues-
tión incurrió en alguna causal de juicio político (por ejemplo, cierta
infracción a la Constitución o a las leyes federales que cause per-
juicios graves), nada impide que dicho juicio se sustancie e, inde-
pendientemente del parecer del Ejecutivo, se destituya y/o inhabilite
al responsable.
Al igual que en México, la regla en diversos sistemas es que la
facultad de establecer comisiones de investigación corresponda al
pleno de la cámara o congreso (como ocurre, por ejemplo, en Bo-
livia, Costa Rica, Guatemala, Perú y Uruguay), si bien en nuestro
país, de acuerdo con el texto constitucional, se prevé, como una
especie de requisito de procedibilidad, que así lo solicite una cuarta
parte de los diputados o la mitad de los senadores, respectivamente.
El sistema mexicano es parecido en esencia al español, en tanto que
también éste lo contempla como una facultad del Congreso de los
Diputados, del Senado y, en su caso, de ambas cámaras conjunta-
mente —+es decir, de las Cortes Generales— (artículo 76 de la Cons-
titución de 1978), previéndose igualmente, como requisito de pro-
cedibilidad, que la propuesta de integración de una comisión de
investigación provenga del gobierno, de la mesa, de dos grupos
parlamentarios o de la quinta parte de los diputados (artículo 52 del
Reglamento del Congreso de los Diputados de 1982), o bien, del go-
bierno o de veinticinco senadores que no pertenezcan al mismo
grupo parlamentario (artículo 60 del Reglamento del Senado de
1981). Los anteriores sistemas deben diferenciarse del caso alemán,
en tanto que en este país la facultad de integrar comisiones de
investigación se contempla, incluso, como un derecho de las mino-
rías, puesto que el artículo 44 de su Ley Fundamental establece que
“El Bundestag (Parlamento Federal) tiene el derecho, y a petición
de una cuarte parte de sus miembros, el deber de nombrar comisio-
nes investigadoras que reunirán las pruebas necesarias en sesión
pública. La sesión podrá celebrarse también a puerta cerrada”. La
diferencia entre la facultad del pleno de las cámaras en los sistemas
mexicano y español cuando se satisface el requisito de procedibili-
dad y el deber del Parlamento Federal alemán salta a la vista.
Por lo DR
que© 1994.
haceInstituto
a México, la reforma
de Investigaciones objeto Nacional
Jurídicas - Universidad de estudio constituye
un avance innegable en el proceso de racionalización y democrati-

zación de los controles sobre las empresas públicas. No obstante,
no ha habido todavía suficiente oportunidad de presenciar la apli-

cación de la disposición constitucional en cuestión, si bien como

referencia cabe señalar que, por ejemplo, mientras en el año de 1989
el pleno de la Cámara de Diputados acordó, ante la solicitud de más
de una cuarta parte de sus miembros, la creación de una comisión de
investigación para el caso de BANPESCA, en el año de 1991, ante
una solicitud similar respecto de la Comisión Federal de Electrici-
dad, el propio pleno acordó que, por instrucciones de la Comisión
de Vigilancia, se encomendara a la Contaduría Mayor de Hacienda
la práctica de una auditoría a dicha entidad. En todo caso, en virtud
del carácter no permanente de las comisiones investigadoras que se
lleguen a establecer, pareciera que, al igual que en el caso de la
adición del segundo párrafo del artículo 93, se trata de medidas
excepcionales, que se usan como válvulas de seguridad del sistema
y que no persiguen llevar a cabo un control permanente.
En opinión de Manuel Barquín, además de este recurso extraor-
dinario y de última instancia previsto en el artículo 93 constitucio-
nal, así como del que ejerce, en cuanto a los aspectos financieros,
la Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados con
motivo de la revisión anual de la cuenta pública, se requiere de un
sistema permanente que constituya una instancia de supervisión con-
tinua y que, a su vez, pueda implicar una posibilidad de contar con
un sistema de verificación y eventual rectificación de la gestión de
los entes paraestatales, contemplados no sólo en su individualidad,
sino en conjunto. Al respecto, cabría ponderar la conveniencia de
que en un futuro, en lugar de que sólo se integren eventualmente
comisiones investigadoras, se confieran facultades permanentes de
investigación a alguna comisión legislativa ordinaria que pudiera
constituirse para la fiscalización del sector paraestatal, tal y como
ocurre en Inglaterra con el Comité de Empresas Nacionalizadas (Se-
lect Committee of Nationalized Industries) o en la India con el Co-
mité de Empresas Públicas (Committee on Public Undertakings).”
Por este conducto, obviamente, la comisión respectiva se puede in-
formar en mayor detalle de lo que un miembro en lo individual
97 Cfr. Manuel Barquín Álvarez, “El control parlamentario sobre el Ejecutivo

desde una perspectiva comparativa”, en Revista-Mexicana de Estudios Parlamen-
tarios,DRMéxico, Instituto
© 1994. Instituto de Investigaciones
de Investigaciones Legislativas
Jurídicas - Universidad de la H.de Cámara
Nacional Autónoma México de Dipu-
tados, núm. 1, enero-abril de 1991, pp. 46-47; vid. Manuel Barquín Álvarez, “El
control parlamentario del sector paraestatal (la reforma del artículo 93 de la Cons-
titución mexicana, con un estudio comparativo)”, en Anuario Jurídico, UNAM,
México, vol. XI, 1982, pp. 733-776.

lograría al plantear una pregunta a un ministro o secretario de Es-

tado durante una sesión del Congreso.
El sistema previsto en el artículo 93, como aparece hasta ahora,
prevé el control de un ente o de varios de ellos, parte del tiempo,
cuando en realidad se requiere también del control de todos y cada
uno de ellos, durante todo el tiempo. Por lo que tal y como lo
sugiere Manuel Barquín, además de las comisiones de investigación
que pudieran integrarse, con carácter temporal, es aconsejable el
establecimiento de una Comisión Permanente de Supervisión del
Sector Paraestatal, principalmente por dos razones. En primer tér-
mino, existe una necesidad de vigilar la aplicación de los ingresos
provenientes de subsidios, lo que podría realizar la Comisión de
Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda, pero la que quizá
no fuera tan efectiva, debido a que se requiere una dedicación es-
pecial y un enfoque que tome las particularidades del sector paraes-
tatal; en segundo término, se requiere de un órgano supervisor espe-
cializado y permanente para fiscalizar la política de subsidios. Esta
última constituye un área crítica, tanto por lo que respecta a la efi-
ciencia del sector, como por lo que concierne al problema de la
transferencia de recursos al sector privado o a los consumidores, a
través de la fijación de tarifas y precios, por debajo del nivel re-
querido para que la operación de un ente paraestatal sea autofinan-
ciable o incluso le permita acumular excedentes, que posteriormente
pudieran ser utilizados para ampliar la capacidad instalada o para
transferirlos a otros sectores.*
La propuesta concreta para el sistema mexicano sería la creación
de una Comisión Permanente de Supervisión del Sector Paraestatal,
que se subdividiera en subcomisiones para cada uno de los subsec-
tores. La Comisión en pleno tendría funciones de supervisión de las
políticas generales en el sector paraestatal, en cuya formulación,
además, coadyuvaría. Tendría, asimismo, funciones de vigilancia e
investigación, y sus puntos de vista serían tomados en consideración
por las comisiones permanentes de dictamen legislativo, cuando se
elaborasen O modificaran las normas que rigen al sector paraestatal.
En el caso de que tuvieran que integrarse comisiones especiales de in-
vestigación, tendría derecho a incluir dentro de éstas a algunos de
sus miembros, como representantes, así como que se consideraran sus
puntos de DRvista. Finalmente,
© 1994. Instituto en caso
de Investigaciones Jurídicasde que laNacional
- Universidad supervisión o inves-
tigación estuviera restringida a un subsector, se encomendaría a la
98 Cfr. ibidem.

subcomisión correspondiente, la que tendría que informar del resul-

tado de sus trabajos a la comisión y/o al pleno de la Cámara. Na-
turalmente habría que delimitar su esfera de competencia, siguiendo
aquellos patrones y experiencias que, derivándose de otros sistemas,
sean asimilables para el nuestro.”
Es claro que para el efecto de establecer una Comisión Perma-
nente de Supervisión del Sector Paraestatal, con las facultades apun-
tadas, no se requeriría de reforma constitucional alguna sino que se
debe considerar ya prevista en la fracción XXX del artículo 73
constitucional, por lo que en ejercicio de facultades implícitas el
Congreso puede, a través de su ley orgánica, establecerla para de-
sempeñar tales funciones de investigación. Incluso, conviene recor-
dar que en los términos del artículo 70 constitucional la correspon-
diente ley orgánica del Congreso no puede ser vetada por el
ejecutivo ni requiere de éste la promulgación.!%%
En todo caso, es necesario advertir que el trabajo de las comi-
siones —particularmente en un sistema presidencial como el nues-
tro-— no debe traducirse en una obstaculización de la gestión admi-
nistrativa ni que los miembros de las legislaturas pretendan sustituir
a los administradores en el desempeño de sus funciones —dando
lugar a un falso congresionalismo, que arrojó experiencias negativas
en nuestro país a mediados del siglo pasado—, sino en la oportu-
99 Cfr. ibidem,
100 En este sentido, por ejemplo, a pesar de que la Constitución de los Estados
Unidos no faculta expresamente al Congreso para controlar la gestión administra-
tiva, éste en ejercicio de facultades implícitas ha establecido que, a fin de “ayudar
al Congreso a apreciar la administración de las leyes y desarrollar las enmiendas
a la legislación complementaria que estime necesaria, cada comisión permanente
del Senado y de la Cámara de Representantes ejercerá una continua vigilancia de
la ejecución por las agencias administrativas de las leyes que pertenezcan a la
jurisdicción de cada comisión...” (“Public Law 601”, 79th Congress, 2nd session,
ch. 753, secc. 136, citada por Carlos María Bidegain, El Congreso de Estados
Unidos de América, Buenos Aires, Depalma, 1950, pp. 159-174 y 373-398). Es
así como las comisiones legislativas del Congreso de los Estados Unidos (organi-
zadas de tal manera que cada una se asigna a ciertos campos de la actividad
gubernamental: Agricultura, comercio, defensa, etcétera), se han considerado habi-
litadasDRpara investigar
© 1994. continuamente
Instituto de Investigaciones lo -que
Jurídicas el gobierno
Universidad hace en deestos
Nacional Autónoma Méxicocampos. De
alguna manera, esta misma situación se presenta en Venezuela, cuyo artículo 160
constitucional establece que “Los cuerpos legislativos o sus comisiones podrán
realizar las investigaciones que juzguen convenientes, en conformidad con el re-
glamento”.

nidad de que los legisladores cuenten con las atribuciones necesarias

para modernizar, perfeccionar y complementar varios de los contro-
les previstos constitucionalmente en nuestro sistema presidencial
para lograr su eficacia práctica y garantizar la regularidad constitu-
cional de las funciones encomendadas a cada uno de los órganos
del poder público, a través de un mejor equilibrio entre los mismos
y de su estricta vigilancia para que éstos se sujeten a sus respectivos
límites.
D) Juicio político. Un importante instrumento de control por parte
del Legislativo sobre el sector paraestatal radica en la posibilidad
de seguir un juicio político en contra, entre otros, de los directores
generales o sus equivalentes de los organismos descentralizados, em-
presas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones
asimiladas a éstas y fideicomisos públicos, por medio del cual la
Cámara de Diputados tiene la facultad para acusar a tales servidores
públicos por presuntas infracciones graves de carácter político pre-
vistas legalmente en forma general y expresa, con independencia de
que las mismas configuren o no algún delito sancionado por la le-
gislación penal, debiendo resolver la Cámara de Senadores, a través
de las dos terceras partes de sus miembros presentes de manera
similar al impeachment de tipo angloamericano.!%!
En efecto, por lo que hace al caso mexicano, de acuerdo con la
reforma constitucional publicada el 28 de diciembre de 1982, la frac-
ción I del artículo 109 establece la procedencia del juicio político
para aquellos servidores públicos de “alta jerarquía” (si bien se cuida
de no utilizar esta expresión) señalados en el artículo 110, “cuando
en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que
redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de
su buen desempeño” correspondiendo a la ley reglamentaria del título
cuarto constitucional establecer las causales respectivas. El artículo
110 constitucional, por su parte, regula los sujetos, sanciones y sus-
tanciación del juicio político. El párrafo tercero establece precisa-
mente las sanciones, las cuales consisten en la destitución y en la
prohibición de que vuelva a desempeñar otro cargo, empleo o comi-
sión en el servicio público (desde uno hasta veinte años, según lo
dispuesto en el artículo 80. de la ley reglamentaria).
101 Vid. J. Jesús Orozco Henríquez, “Régimen constitucional de responsabili-

dades de los servidores públicos”, en Las responsabilidades de los servidores pú-
blicos, México, UNAM-Manuel Porrúa, 1984, pp. 109-129.

2) Facultades de control económico y hacendario. Los principales

controles económicos y hacendarios accesibles al órgano Legislativo
respecto de —entre otros— las entidades paraestatales, son el pre-
supuesto de egresos (además del control indirecto derivado de la
propia ley de ingresos), así como la revisión de la cuenta pública.
F) Presupuesto de Egresos de la Federación. Conforme a lo dis-
puesto en la primera parte del párrafo primero de la fracción IV del
artículo 74 constitucional, es facultad exclusiva de la Cámara de
Diputados “Examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto
de Egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones
que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo”. Desde un punto
de vista técnico, el Presupuesto de Egresos de la Federación es un
plan de actividades y una estimación del costo que significa la con-
secución de los objetivos propuestos. Este presupuesto no sólo tiene
que planearse y ejecutarse, sino también controlarse —interna y
externamente—, tanto por lo que concierne a la administración pú-
blica centralizada como a la paraestatal.
Las asignaciones de fondos federales a los organismos descentra-
lizados y empresas de participación estatal mayoritaria —ya sea
para efectos de inversión, gasto corriente o simple subsidio— deben
ser objeto de revisión y control legislativos. El control sobre la
adopción de políticas y programas se ejerce de manera directa sólo
en el caso de los organismos y empresas incorporados al presupues-
to; existe sin embargo, la posibilidad formal de extender el con-
trol programático a las demás entidades paraestatales. Debe consi-
102 El artículo 11 de la Ley de Ingresos de la Federación, por su parte, esta-

blece que se aplicará el régimen establecido en la propia ley a los ingresos que
perciban los organismos descentralizados y empresas de participación estatal ma-
yoritaría que estuvieran sujetos a control presupuestal en los términos del Presu-
puesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1988, entre los que
se comprende a Petróleos Mexicanos; Comisión Federal de Electricidad; Compañía
Nacional de Subsistencias Populares; Caminos y Puentes Federales de Ingresos y
Servicios Conexos; Aeropuertos y Servicios Auxiliares; Ferrocarriles Nacionales
de México; Instituto Mexicano del Café; Productos Forestales Mexicanos; Forestal
Vicente Guerrero; Instituto Mexicano del Seguro Social; Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado; Lotería Nacional para la Asis-
tenciaDRPública; Azúcar,
© 1994. Instituto S.A. de C.V.;
de Investigaciones JurídicasAltos Hornos
- Universidad de Autónoma
Nacional México, de S.A.;
México Siderúrgica
Lázaro Cárdenas-Las Truchas, S.A.; Compañía de Luz y Fuerza del Centro, S.A.,;
Aeronaves de México, S.A.; Fertilizantes Mexicanos, S.A., Productos Pesqueros
Mexicanos, S.A. de C.V.; Diesel Nacional, S.A.; Constructora Nacional de Carros
Productora e Importadora de Papel, S. A.

derarse que sólo un pequeño número de entidades paraestatales están

controladas de manera directa, si bien se trata del núcleo más sig-
nificativo del sector en un muy elevado porcentaje, en el entendido
de que cabría ponderar ampliarlo.
De igual manera, la contratación de deudas por los organismos
y empresas, cuando implica afectación a la deuda pública, en virtud
de estar avalada por el gobierno federal o sus agencias financieras
—y aun en el caso de no existir esa afectación, si se trata de las
entidades incorporadas presupuestalmente—, la Secretaría de Ha-
cienda y Crédito Público tiene obligación de informar trimestral-
mente a la Cámara de Diputados.
Finalmente, es la Cámara de Diputados la que debe aprobar la
iniciativa de presupuesto, a la cual puede introducir las mejoras y
adiciones adoptadas durante el debate. Con la posterior promulga-
ción del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación se
establecen las bases a las cuales deberán sujetarse las dependencias
y entidades de la administración pública federal para su operación
anual.
G) Revisión de la cuenta pública. Con respecto a la revisión de
la cuenta pública, las reformas de 1977 al artículo 74, fracción IV,
constitucional, indudablemente han contribuido a establecer su al-
cance, teniendo por objeto conocer los resultados de la gestión fi-
nanciera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por
el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos comprendidos en
los programas. De esta manera, la función que anteriormente sólo
pretendía realizar un control de tipo financiero, hoy busca también
comprobar la eficiencia y la eficacia de la administración pública
federal. Para tal efecto, la Cámara de Diputados cuenta con el apoyo
de la Contaduría Mayor de Hacienda, la cual se encarga de deter-
minar las responsabilidades legales que resulten.
El contador mayor es designado para un periodo de ocho años
por la Cámara de Diputados, de terna propuesta por la Comisión de
Vigilancia,'% la cual se integra por no más de treinta diputados
electos por el pleno de la Cámara (cuidando que en ella se encuen-
tren representados los diferentes grupos parlamentarios, esto es, los
diversos partidos políticos que cuenten, cuando menos, con cinco
diputados) a propuesta de la Comisión de Régimen Interno y Con-
103 Cfr. particularmente, los artículos 2o., 50. y 10 de la Ley Orgánica de la

Contaduría Mayor de Hacienda, publicada en el Diario Oficial de la Federación
de 29 de diciembre de 1978.

certación Política (conformada, a su vez, con los coordinadores de

cada uno de los diversos grupos partidistas, más otro tantos dipu-
tados del grupo mayoritario) de la misma.!%
El Ejecutivo federal está igualmente obligado, por ley, a presentar
anualmente a la Cámara de Diputados, para su revisión, un informe
detallado de la cuenta pública. Este informe es resultado del ejer-
cicio del Presupuesto de Egresos de la Federación, y en él deberá
estar precisado el gasto correspondiente a las entidades del sector
paraestatal comprendidas en dicho presupuesto.
La Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda, le confiere
a ésta, en tanto Órgano técnico de la Cámara de Diputados, atribu-
ciones para fiscalizar los resultados de la gestión financiera de la
administración pública federal, así como para fiscalizar e investigar
el funcionamiento de organismos públicos descentralizados y em-
presas de participación estatal mayoritaria.
La Contaduría Mayor de Hacienda proporciona a la Cámara de
Diputados los resultados de sus trabajos de revisión de la cuenta
pública en dos informes: El previo y el de resultados. Estos infor-
mes se presentan al pleno de la Cámara; el primero es parte del
dictamen que la Comisión de Programación, Presupuesto y Cuenta
Pública somete a debate. La revisión de dichos informes comprende
la totalidad de gastos e inversiones realizados por las entidades in-
corporadas al Presupuesto de Egresos de la Federación, así como
por las no incorporadas al mismo, siempre y cuando éstas sean
financiadas con fondos federales, cualquiera que sea el mecanismo
de transferencia que para ello se utilice. Igual criterio se adopta
para la posterior evaluación de resultados.
El informe previo que a la Cámara rinde la Contaduría Mayor de
Hacienda —por conducto de la Comisión de Programación, Presu-
puesto y Cuenta Pública— debe contener opinión fundada acerca de
los siguientes conceptos: Observancia de los principios de contabi-
lidad aplicables en la presentación de la cuenta; resultados de la
gestión financiera; adhesión a los criterios señalados en el Presu-
puesto de Egresos y cumplimiento de las disposiciones legales apli-
cables; cumplimiento de objetivos y metas de los principales pro-
gramas aprobados; análisis de los subsidios y transferencias al
sector paraestatal, así como análisis de desviaciones presupuestales.
104 Cfr. artículos 45 y 47 de la Ley Orgánica del Congreso General de los

Estados Unidos Mexicanos, según reformas publicadas en el Diario Oficial de la
Federación el 20 de julio de 1994,

Con lo anterior se pretende facilitar a la Cámara la emisión de

juicios generales sobre el comportamiento de la administración de las
diversas entidades y, particularmente, sobre el impacto de su acción
en orden a la consecución de los objetivos previamente fijados y a
las metas propuestas. Con base en ese informe previo, la Comisión
referida elabora un dictamen sobre la cuenta pública, el cual incor-
pora el análisis e interpretación de los hechos consignados en dicho
documento. Se consigue así una más realista intervención de la Cá-
mara de Diputados en el análisis de los resultados de la actividad
de la administración pública federal, con un carácter eminentemente
político, ya que puede cuestionar la eficiencia y eficacia de la acción
pública, con especial énfasis en las entidades paraestatales incorpo-
radas al Presupuesto de Egresos de la Federación.
La aprobación del referido dictamen no produce efectos de fini-
quito sobre la responsabilidad de los encargados de la conducción
de las entidades, ni prejuzga sobre el comportamiento específico en
la gestión de las mismas. Permite, sin embargo, la formulación de
recomendaciones sobre la intensificación de las medidas de control
en áreas O aspectos que lo requieran, así como el acopio de mayor
información para las investigaciones de detalle. Cabe señalar que,
además de la formulación del informe previo, la Contaduría Mayor
de Hacienda puede “someter a investigaciones detalladas a las en-
tidades y empresas públicas incorporadas presupuestalmente, para
evaluar su gestión y verificar la correcta comprobación de las ero-
gaciones efectuadas”.
Este tipo de fiscalización implica, por tanto, la auditoría de es-
tados financieros y la auditoría legal y la administrativa. La primera,
está enfocada a posibilitar la emisión de opiniones respecto a la
razonabilidad de la presentación de la situación financiera y a los
resultados de operación; la segunda, a determinar si se cumplen o
no las previsiones legales, y la tercera, a evaluar la eficiencia y
eficacia de la gestión en términos de los objetivos y metas propues-
tos en los planes y programas de gobierno. Esta tarea fiscalizadora
se amplió, durante 1982, a la verificación física de la calidad y la
observancia de normas en la ejecución de obras e instalaciones así
como los bienes y servicios producidos. También se verifica la co-
rrecta aplicación de las transferencias de fondos federales a las en-
tidades paraestatales noInvestigaciones
DR © 1994. Instituto de incorporadas, con un Nacional
Jurídicas - Universidad carácter
Autónomaselectivo
de México y
mediante pruebas de auditoría. Conviene mencionar que la Conta-
duría Mayor de Hacienda posee legalmente las más amplias facul-
tades para el ejercicio de sus funciones fiscalizadoras, incluyendo

la posibilidad de ampliarlas a los particulares a los que se hubiese

concedido subsidios, para la revisión y comprobación de los mismos.
Los resultados de las investigaciones practicadas por la Contadu-
ría Mayor de Hacienda se reportan a la Cámara de Diputados —por
conducto de la Comisión de Vigilancia— mediante la presentación
del informe de resultados de la cuenta pública, disponiéndose que
“si del examen que realice la Contaduría Mayor de Hacienda apa-
recieran discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas
respectivas del Presupuesto, o no existiera exactitud o justificación
en los gastos hechos, se determinarán las responsabilidades de
acuerdo con la Ley”.
Ahora bien, a efecto de impedir que el control efectivo de la
legalidad financiera del sector público se encuentre supeditado a
eventualidades políticas, se estima indispensable que las funciones
permanentes de control, vigilancia y fiscalización de los recursos
económicos y financieros de carácter público se encomienden a un
órgano autónomo. Al respecto y para evitar duplicidad, cabría pon-
derar que la mencionada Contaduría Mayor de Hacienda y la Se-
cretaría de la Contraloría General de la Federación se fusionaran en
un solo órgano que podría considerarse como auxiliar del legislati-
vo, tomando en cuenta que a éste tradicionalmente le han corres-
pondido las funciones de control apuntadas, pero garantizando su
autonomía funcional. Esta última podría obtenerse, por ejemplo, en
la medida en que su titular (habiendo sido nombrado directamente
por el Congreso o alguna de sus cámaras, o bien, mediando pro-
puesta en terna del Ejecutivo) disfrute de las garantías equivalentes
a las de los miembros del Poder Judicial, especialmente la relativa a
la inamovilidad, pudiendo ser destituido previo juicio político o, en
caso de haber cometido algún delito, separado de su encargo previa
declaración de procedencia, tal y como ocurre en otros sistemas
jurídicos. Asimismo, sería necesario que se le dotara de los recursos
técnicos, humanos y financieros para el óptimo ejercicio de sus fun-
ciones de control y para que pueda determinar eficientemente las
responsabilidades derivadas de las irregularidades de la cuenta pú-
blica, 105
105 Desde un punto de vista comparativo, con respecto de la revisión de la

cuenta pública y a fin de ejercer una fiscalización financiera permanente sobre la ad-
ministración pública, las diversas constituciones latinoamericanas establecen a un
Órgano auxiliar del Legislativo, frecuentemente dotado de autonomía funcional, de-

c) Controles a cargo del Poder Judicial. Finalmente, como es

obvio y conforme a sus atribuciones, el Poder Judicial de la Fede-
ración tiene a su cargo el control de la legalidad de las actividades
realizadas bajo la responsabilidad de las entidades paraestatales de
la administración pública federal, cuando sea instado para ello, así
como de los actos de autoridad, en su caso, de carácter violatorio.
V. EL PROCESO DE DESINCORPORACIÓN DE ENTIDADES PARAESTATALES!%6
1. Aspectos conceptuales y consideraciones cuantitativas

de la desincorporación
Como se expuso en el apartado I de este trabajo, la creciente

participación del Estado en la economía hasta 1982 tuvo diversos
fines, como el de impulsar la construcción de infraestructura, pro-
teger recursos estratégicos, promover y proteger el empleo, asegurar
el abasto de productos básicos o simplemente rescatar empresas pri-
vadas. Fue así como el número de entidades paraestatales llegó a
1,155, y el problema comenzó cuando el déficit del sector público
llegó a 18% del PIB y en un entorno de recesión.!%”
La crisis de 1982 obligó a revisar las prioridades de financia-
miento público, dado que muchas de las empresas paraestatales re-
nominado por lo general contraloría general de la República o de cuentas (Bo-

livia, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Repú-
blica Dominicana y Venezuela), o bien, corte o tribunal de cuentas (como en Brasil,
El Salvador, España, Paraguay y Uruguay), así como algunos sistemas mixtos
(como en Guatemala), donde además de la Contraloría General de Cuentas desig-
nada por el Congreso y con garantías equivalentes a la de los magistrados judicia-
les, hay tribunales de cuentas que constituyen una segunda instancia, en tanto que
los jueces ordinarios integran la primera instancia. La mayoría de esas constitucio-
nes contempla que el respectivo titular o sus miembros durarán un específico pe-
riodo que coincide con el presidente de la República o en ocasiones establecen un
periodo mayor; pero la mayor autonomía funcional es la prevista para la Contraloría
General de la República de Chile, ya que el titular es inamovible hasta los 75
años; e, igualmente, para los tribunales de cuentas de Brasil y España, ya que a
sus miembros se les otorgan garantías equivalentes a las de los miembros del poder
judicial, incluida la inamovilidad.
106 El presente análisis no trata la desincorporación bancaria; para este tema
vid. Ortiz Martínez, op. cit., supra, nota 34, pp. 215 y ss.

CaríTULO MI
V. El proceso de desincorporación de entidades paraes-

LALAleS Lo... ooo... oo... o... ...... 368
1. Aspectos conceptuales y consideraciones cuantita-

tivas de la desincorporación ............. 368
2. Marco normativo y modalidades de la desincorpo-
TACIÓN 373

c) Controles a cargo del Poder Judicial. Finalmente, como es

obvio y conforme a sus atribuciones, el Poder Judicial de la Fede-
ración tiene a su cargo el control de la legalidad de las actividades
realizadas bajo la responsabilidad de las entidades paraestatales de
la administración pública federal, cuando sea instado para ello, así
como de los actos de autoridad, en su caso, de carácter violatorio.
V. EL PROCESO DE DESINCORPORACIÓN DE ENTIDADES PARAESTATALES!%6
1. Aspectos conceptuales y consideraciones cuantitativas

de la desincorporación
Como se expuso en el apartado I de este trabajo, la creciente

participación del Estado en la economía hasta 1982 tuvo diversos
fines, como el de impulsar la construcción de infraestructura, pro-
teger recursos estratégicos, promover y proteger el empleo, asegurar
el abasto de productos básicos o simplemente rescatar empresas pri-
vadas. Fue así como el número de entidades paraestatales llegó a
1,155, y el problema comenzó cuando el déficit del sector público
llegó a 18% del PIB y en un entorno de recesión.!%”
La crisis de 1982 obligó a revisar las prioridades de financia-
miento público, dado que muchas de las empresas paraestatales re-
nominado por lo general contraloría general de la República o de cuentas (Bo-

livia, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Repú-
blica Dominicana y Venezuela), o bien, corte o tribunal de cuentas (como en Brasil,
El Salvador, España, Paraguay y Uruguay), así como algunos sistemas mixtos
(como en Guatemala), donde además de la Contraloría General de Cuentas desig-
nada por el Congreso y con garantías equivalentes a la de los magistrados judicia-
les, hay tribunales de cuentas que constituyen una segunda instancia, en tanto que
los jueces ordinarios integran la primera instancia. La mayoría de esas constitucio-
nes contempla que el respectivo titular o sus miembros durarán un específico pe-
riodo que coincide con el presidente de la República o en ocasiones establecen un
periodo mayor; pero la mayor autonomía funcional es la prevista para la Contraloría
General de la República de Chile, ya que el titular es inamovible hasta los 75
años; e, igualmente, para los tribunales de cuentas de Brasil y España, ya que a
sus miembros se les otorgan garantías equivalentes a las de los miembros del poder
judicial, incluida la inamovilidad.
106 El presente análisis no trata la desincorporación bancaria; para este tema
vid. Ortiz Martínez, op. cit., supra, nota 34, pp. 215 y ss.

querían altas inversiones no sólo para modernizarse y ampliar su

cobertura sino para sobrevivir. Resultaba imposible continuar con
las tendencias proteccionistas y expansionistas del Estado, pues
mientras éste administraba desde la industria siderúrgica, aerolíneas,
teléfonos, hoteles, minas de cobre, sector financiero, sector pesquero
e ingenios azucareros, hasta la producción de agua mineral, partes
para automóviles, camiones, motores, textiles, fábricas de bicicletas
y un equipo de fútbol, entre otros, la población demandaba agua
potable, salud, educación, inversión en el campo, mejor alimenta-
ción, vivienda, medio ambiente y justicia. Las realidades del país
eran diferentes pues ya no permitían que el Estado, por sí mismo,
se colocara como la pieza fundamental de los procesos económicos;
tenía que abrir espacios a la iniciativa privada.
Las entidades paraestatales enfrentaban problemas financieros se-
veros que, aunados a los de carácter operativo y de control, reque-
rían el establecimiento de medidas de ajuste. Entre éstas se encon-
traban cuantiosas inversiones en planta y equipo, así como la
introducción de procesos tecnológicos modernos que redujeran el
rezago que presentaban con respecto a competidores nacionales e
internacionales y que les otorgaran la posibilidad de contribuir al
desarrollo del país.
La referida crisis de 1982 colocó al país en una situación econó-
mica compleja; la dinámica internacional y las necesidades internas
propiciaron severos desequilibrios de orden económico que deriva-
ron en los de carácter social; los problemas de pobreza y desigual-
dad social se acentuaron. Sin embargo —<como el presidente Salinas
de Gortari puntualizó en su Primer Informe de Gobierno en 1989 —-
la crisis de 1982 también otorgó una gran enseñanza: Puso en evi-
dencia que “un Estado más grande no es necesariamente un Estado
más capaz y que ser más propietario no significa ser más justo”.
Se cobró conciencia de que el gobierno no podía asumir la respon-
sabilidad completa de todos los aspectos económicos y que el sector
privado podía y debía llevar a cabo eficazmente parte de esta tarea.
Desde 1983 la economía mexicana experimentó un cambio de
orientación sin precedente. Dio inicio una serie de reformas econó-
micas que la administración del presidente Salinas intensificó y am-
plió, con el propósito de frenar la inflación y recuperar el creci-
mientoDR ©para comenzar a erradicar la pobreza extrema y mejorar los
1994. Instituto de Investigaciones Jurídicas - Universidad Nacional Autónoma de México
niveles de vida de la población en general. De este modo, las de-
sincorporaciones a partir de 1983 han tenido dos propósitos: Permi-
tir al Estado fortalecer sus finanzas para contribuir a la estabiliza-

ción macroeconómica, cumplir con sus obligaciones sociales e in-

crementar la productividad en los sectores estratégicos a su cargo,
y de manera concomitante, abrir espacios de participación al resto
de la sociedad en áreas que no son estratégicas ni prioritarias.
En efecto, tratándose del redimensionamiento del sector paraes-
tatal, dentro de las bases que sustentan el programa que por primera
ocasión se estructuró en el país respecto de la modernización de la
empresa pública —las cuales se precisan en el apartado 5.3.9 del
Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994—, se establece categórica-
mente, entre otros aspectos, la desincorporación de entidades pa-
raestatales que no reúnan las características de estratégicas o prio-
ritarias, ni de ambas, bajo los siguientes criterios:!%8
— Se liquidarán o extinguirán entidades que ya cumplieron con

sus objetivos, que carecen de viabilidad económica, o cuyas
actividades conviene realizar, por razones de mayor eficien-
cia, en otras entidades paraestatales o dependencias del go-
bierno;
— Se fusionarán entidades para mejorar el uso de los recursos
con la integración o complementación de procesos producti-
vos, de comercialización y de gestión administrativa;
— Se transferirán a gobiernos de los Estados empresas priorita-
rias de importancia regional o local vinculadas con sus pro-
gramas de desarrollo, y
— Se venderán empresas que no son prioritarias ni estratégicas
y que, por sus condiciones de viabilidad económica, son sus-
ceptibles de ser adquiridas por los sectores social y privado.
En general, se considera que la desincorporación y redimensio-

namiento de entidades, además de dar un mayor espacio de partici-
pación a los sectores social y privado, permite la liberación de re-
108 Los lineamientos generales de la modernización económica se encuentran

expresados y detallados en el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994, específica-
mente, en las páginas 89-91; al respecto, en la “Presentación” del Plan se señala:
“La modernización económica sería inconcebible sin la modernización de la empresa
pública, ya que ésta juega un papel esencial en la promoción del desarrollo. Para
atender conDR ©eficacia sus defunciones,
1994. Instituto InvestigacioneslaJurídicas
empresa públicaNacional
- Universidad se sujetará a México
Autónoma de un profundo
proceso de modernización estructural, y se concentrará en las áreas estratégicas y
prioritarias para el desarrollo de su actividad” (ibidem, p. XVIID; vid. supra, el
desarrollo de los temas 3 y 4 del apartado TlI de este trabajo.

cursos públicos para una mayor y mejor atención a lo estratégico y

prioritario.'% La desincorporación —sostiene el Plan— no significa
repliegue del Estado ni cesión de espacios que le corresponden; por
ello, un Estado democráticamente fuerte no tiene por qué ser com-
plejo; la modernidad de una nación se mide por la fluidez con que
marchan los asuntos públicos y privados.
Para Jacques Rogozinski es posible distinguir los siguientes ob-
jetivos del programa de desincorporación: Fortalecimiento de las
finanzas Públicas; canalización adecuada de los escasos recursos del
sector público en áreas estratégicas y prioritarias; eliminación de
gastos y subsidios no justificables desde el punto de vista social ni
económico; promoción de la productividad económica, a través de
la transferencia de parte de esta tarea al sector privado, y mejora-
miento de la eficiencia del sector público, disminuyendo el tamaño
de su estructura.!!'
El proceso de desincorporación se llevó a cabo de una forma
gradual: de 1983 a 1985 se liquidaron muchas entidades públicas
que no eran viables; en 1986-1989 se desincorporaron empresas
pequeñas y medianas con resultados no siempre exitosos pero que
dieron experiencia y conocimiento técnico en cuanto a las desincor-
poraciones; y, de 1990 en adelante, se procedió a privatizar las
empresas más grandes, como las aerolíneas, las mineras y siderúr-
gicas, la compañía de teléfonos y la banca comercial.!!!
109 Como se explicó en el desarrollo del tema 2 del apartado II de este trabajo,
con base en lo dispuesto en los artículos 25 y 28 constitucionales, así como en la
Ley Federal de Entidades Paraestatales, las áreas estratégicas se refieren a los
sectores en los que el Estado tiene participación exclusiva, dado que su funciona-
miento, rendimiento y desarrollo afectan de manera directa la soberanía de la
nación. Estas áreas están relacionadas con los recursos no renovables, con servicios
públicos o con la infraestructura de otras actividades económicas. Las áreas prio-
ritarias, por su parte, son aquellas que otorgan un amplio beneficio social, por lo
cual requieren atención especial, como son los servicios de salud, vivienda, edu-
cación, así como las actividades de regulación y abasto de productos básicos. Dado
que estas áreas no están delimitadas constitucionalmente, la actividad prioritaria
dependerá de las necesidades del país en un momento determinado, constituyéndose
así como un concepto dinámico sujeto a modificaciones.
110 Cfr. Rogozinski, op. cit., supra, nota 6, p. 41.
111 En el caso de los bancos, la privatización representó, en el ámbito finan-
ciero, la derivación lógica de la reforma del Estado. Lo que se buscó fue abrir
mayores márgenes de maniobra al Estado para atender necesidades sociales ingen-
tes y abrir la oportunidad al sector privado para modernizar un sector clave de la

En conjunto, de las 1 155 entidades paraestatales que existían en

diciembre de 1982 —4e las cuales hacia diciembre de 1988 sumaban
618—, al 31 de diciembre de 1993 sólo había 210 vigentes (102
entidades de servicio institucional, 70 empresas públicas propiamen-
te y 38 entidades de banca de desarrollo y fideicomisos de fomento),
encontrándose en proceso de desincorporación 48 (32 en liquida-
ción, 3 en extinción y 13 en venta).'??
La desincorporación de entidades par estatales forma parte de un
conjunto de reformas económicas que, unidas a la reforma fiscal, la
financiera, la renegociación de la deuda, la apertura comercial y
la desregulación, entre otras, conforman lo que se ha denominado la
reforma del Estado. Este aspecto es importante porque, en el caso
de México, la desincorporación de paraestatales es un instrumento
economía. Los bancos se vendieron de acuerdo a ocho principios: 7) conformar un

sistema financiero más eficiente y competitivo; 2) garantizar una participación di-
versificada y plural en su capital; 3) vincular la aptitud de los administradores con
adecuados niveles de capitalización a partir de una visión de largo plazo; 4) ase-
gurar que fueran controlados por mexicanos; 5) procurar la descentralización y el
arraigo regional de las instituciones; 6) obtener un precio justo por su venta; 7)
buscar la conformación de un sistema financiero y 8) propiciar prácticas financieras
sanas para evitar el uso deficiente o inescrupuloso de los recursos. Al concluir el
proceso de venta de los bancos, en julio de 1992, se afirma que se había cumplido
con cada uno de estos principios. El precio de venta ascendió a 39 mil millones
de nuevos pesos, es decir, tres veces su valor en libros, al tiempo que el número de
accionistas pasó de 8 mil a cerca de 130 mil en todo el país. Se diseñó un marco
regulatorio estricto (las nuevas leyes de Instituciones de Crédito y de Agrupaciones
Financieras) para mantener las atribuciones de rectoría que el Estado debe ejercer
en los servicios financieros, evitar el uso de información privilegiada o las llamadas
“operaciones de complacencia” y canalizar la participación de los pequeños aho-
rradores a través de fondos institucionales. Además, el Estado mantiene su pre-
sencia en los mercados financieros a través de la banca de desarrollo y de un
porcentaje de la participación accionaria en los bancos comerciales (vid. Rebolledo,
op. cit., supra, nota 16, pp. 132-134).
112 Vid. Pedro Aspe y María Elena Vázquez Nava, Desincorporación de enti-
dades paraestatales. Información básica de los procesos del lo. de diciembre de
1988 al 31 de diciembre de 1993, México, Fondo de Cultura Económica, pp. 21-51.
La desincorporación se llevó a cabo con diversas modalidades: La venta de la
participación accionaria del gobierno; la liquidación, cuando la entidad no era
DR © cumplido
viable o había 1994. Instituto los
de Investigaciones
propósitos Jurídicas - Universidad
para los que fueNacional Autónoma de
establecida; la México
extinción,
aplicada básicamente a los fideicomisos públicos; la fusión, cuando la actividad
que desarrollaban varias empresas podía desarrollarla una sola, y la transferencia,
cuando se trataba de empresas de importancia especial para algunos Estados.

de política económica y no un fin en sí mismo. Se ha afirmado que,

aun cuando el Estado se está retirando de muchas áreas de actividad,
esto no significa que se esté debilitando ni que esté renunciando a
regular y conducir el desarrollo nacional; por el contrario —se sos-
tiene—, el Estado mexicano asume con esta actitud un nuevo perfil:
el de un Estado que se fortalece, que promueve, estimula y fomenta
a la iniciativa privada para que participe más en el bienestar social a
fin de que le permita a aquél dedicarse con mayor énfasis a las
áreas económicas que considera estratégicas y prioritarias, estiman-
do que no se necesita un Estado que administre más, sino uno que
continúe gobernando mejor.!!3
2. Marco normativo y modalidades de la desincorporación
El sustento constitucional de la desincorporación se encuentra en

los artículos 25, 28, 90 y 134, en tanto que a nivel reglamentario
cabe señalar las disposiciones relativas de la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal y la Ley Federal de las Entidades
Paraestatales, además del Reglamento de esta última y, de manera
destacada, los nrocedimientos que la Comisión Intersecretarial de
Gasto-Financiamiento ha establecido sobre el particular.
Al efecto, la Ley Federal de las Entidades Paraestatales establece,
como norma general, que cuando algún organismo descentralizado
creado por el Ejecutivo no cumpla con el fin u objeto para el que
fue creado e cuando alguna empresa de participación estatal mayo-
ritaria ya no tenga como objeto una área prioritaria, o bien, cuando
el funcionamiento de cualquiera de ellos ya no resulte conveniente
desde el punto de vista de la economía nacional o del interés pú-
blico, se propondrá su desincorporación al Ejecutivo federal (artícu-
los 16 y 32 de la LFEP). En este sentido, el artículo 50. del Re-
glamento de dicha Ley establece que la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público a propuesta O previa opinión de la dependencia
coordinadora de sector y con el dictamen favorable de la Comisión
Intersecretarial de Gasto-Financiamiento, someterá al Ejecutivo fe-
deral la desincorporación de entidades paraestatales, en el entendido
de que para la desincorporación de entidades creadas por ley o
decreto del Congreso de la Unión o por decreto o acuerdo del Eje-
cutivo, se deberán observar las mismas formalidades seguidas para
113 Cfr. Rogozinski, op. cit., supra, nota 6, pp. 38-39.

su creación; en los demás casos, la autorización del Ejecutivo se

formalizará por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, la que emitirá la resolución respectiva.
Conforme al propio artículo 16 de la LFEP, para la desincorpo-
ración de un organismo descentralizado se prevé su disolución, li-
quidación o extinción, o bien, puede proponerse su fusión, cuando
su actividad combinada redunde en un incremento de eficiencia y
productividad. Por su parte, tratándose de una empresa de partici-
pación estatal mayoritaria, el artículo 32 de la LFEP prevé la ena-
jenación de la participación estatal o, en su caso, su disolución o
liquidación.
Por su parte, el artículo 60. del RLFEP establece que en el caso
de entidades consideradas por la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal como empresas de participación estatal mayoritaria,
éstas serán desincorporadas (mediante su disolución, liquidación,
extinción, fusión o transferencia a los Estados) a través de los actos
por virtud de los cuales dichas entidades dejen de encontrarse en
los supuestos a que se refiere el artículo 46 de la Ley Federal de
la Entidades Paraestatales.!!*
Una vez concluido el proceso de desincorporación de una entidad,
la coordinadora sectorial lo informará a la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público, en un plazo no mayor de treinta días naturales,
para que la entidad sea dada de baja de la relación de entidades
paraestatales que anualmente y durante los primeros quince días del
mes de agosto debe publicar la Secretaría de Hacienda Y Crédito
Público (artículo 13 del RLFEP).
Según Rogozinski, si determinada entidad paraestatal no cumplía
adecuadamente con los objetivos para los que fue creada, no era
rentable y no poseía potencial económico o sólo existía en papel,
se liquidaba o extinguía. Si dos o más paraestatales incrementaban
su eficiencia al unirse, se fusionaban. Si eran entidades prioritarias
que estuvieran vinculadas con los programas de desarrollo regional,
114 Artículo 46 del RLFEP: Los objetivos de las entidades paraestatales se

ajustarán a los programas sectoriales que formule la coordinadora de sector y, en
todo caso, contemplarán: 1. La referencia concreta a su objetivo esencial y a las
actividades conexas para lograrlo; II. Los productos que elabore o los servicios
que preste y sus características sobresalientes; III Los efectos que causen sus
actividades en el ámbito sectorial, así como el impacto regional que originen, y
IV. Los rasgos más destacados de su organización para la producción o distribución
de los bienes y prestación de servicios que ofrece.

se transferían a los Estados. Finalmente, se enajenaban o vendían

cuando se trataba de una entidad no estratégica ni prioritaria con
viabilidad económica.!!5
a) Disolución y liquidación. El artículo 39 de la LFEP determina
que la disolución de las empresas de participación estatal mayori-
taria se efectuará conforme a los lineamientos o disposiciones esta-
blecidos en los estatutos de las empresas y legislación correspon-
diente. La dependencia coordinadora del sector al que corresponda
la empresa, en lo que no se oponga a su regulación específica y de
conformidad a las normas establecidas al respecto por la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público, intervendrá a fin de señalar la forma
y términos en que deba efectuarse la disolución, debiendo cuidar en
todo tiempo la adecuada protección de los intereses del público, de
los accionistas o titulares de las acciones o partes sociales, y los
derechos laborales de los servidores públicos.
Conforme al artículo 80. del RLFEP, el proceso de disolución y
liquidación de una empresa de participación estatal mayoritaria se
sujetará a las disposiciones establecidas en los estatutos de la em-
presa y la legislación correspondiente, además a las siguientes re-
glas: El liquidador designado informará mensualmente a las secre-
tarías de Hacienda y Crédito Público y de la Contraloría General
de la Federación (SCGP), así como a la coordinadora sectorial, so-
bre el avance y estado que guarde el proceso; el liquidador someterá
al dictamen del auditor designado por la SCGF, los estados finan-
cieros inicial y final de liquidación y, cuando proceda, los anuales
intermedios; finalmente, la dependencia coordinadora del sector al
que corresponda la empresa, intervendrá en el proceso en los tér-
minos del artículo 39 de la LFEP.
b) Extinción. En los términos del último párrafo del artículo 15
de la LFEP, para la extinción de los organismos descentralizados
deben observarse las mismas formalidades establecidas para su crea-
ción, debiendo la ley o decreto respectivo fijar la forma y términos
de su extinción y liquidación.
Para la extinción de un organismo descentralizado, señala el ar-
tículo 70. del RLFEP, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
o la coordinadora sectorial, según se determine en la ley o decreto
respectivo, señalará las bases para el desarrollo del proceso y de-
signará un liquidador quien tendrá las siguientes atribuciones: Le-
vantar el inventario de los bienes pertenecientes al organismo; so-
115 Cfr. Rogozinski, op. cit., supra, nota 6, p. 44.

meter al dictamen del auditor designado por la Secretaría de la

Contraloría General de la Federación, los estados financieros inicial
y final de liquidación; informar mensualmente a las Secretaría de
Hacienda y Crédito Público y a la Secretaría de la Contraloría Ge-
neral de la Federación, así como a la coordinadora sectorial, sobre
el avance y estado que guarde el proceso; levantar el acta de en-
trega-recepción de los bienes y recursos del organismo, y las demás
inherentes a su función.
Una vez ordenada la extinción de un fideicomiso que conforme
a la ley reúna las características de entidad paraestatal, la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público o, a indicación de ésta, el comité
técnico del fideicomiso de que se trate, emitirá los lineamientos
conforme a los cuales se llevará a cabo el proceso de extinción.
Cuando el referido proceso deba resolverse sobre adeudos en que
sea notoria la imposibilidad práctica de su cobro, el comité técnico,
como órgano de gobierno del fideicomiso, emitirá los criterios para
su cancelación, e informará de ello al fideicomitente. La extinción
de los fideicomisos se formalizará mediante la firma del convenio de
extinción correspondiente, mismo que será elaborado por la institu-
ción fiduciaria y sometido a la consideración del fideicomitente. En
el caso de que el comité técnico no hubiere sesionado durante el
año anterior a la fecha en que se autorice la extinción del fideico-
miso, la coordinadora sectorial, con base en las propuestas que le
formule la fiduciaria, someterá a la aprobación de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público como fideicomitente único de la admi-
nistración pública centralizada, las acciones que se deben adoptar
con respecto a la extinción del fideicomiso (artículo 9o. del
RLFEP).!!*$
c) Fusión. De conformidad con el artículo 10 del RLFEP, en el
caso de la fusión de entidades paraestatales, se observará lo siguien-
te: La coordinadora sectorial, en los términos de la ley, señalará las
116 De conformidad con el artículo 357 de la Ley General de Títulos y Ope-

raciones de Crédito los fideicomisos privados se extinguen: Por la Realización del
fin para el cual fue constituido; por hacerse éste imposible; por hacerse imposible
el cumplimiento de la condición suspensiva de que dependa o no haberse verificado
dentro del término señalado al constituirse el fideicomiso o, en su defecto, dentro
del plazo DRde ©veinte años de siguientes
1994. Instituto Investigacionesa Jurídicas
su constitución; por Autónoma
- Universidad Nacional haberse decumplido
México la
condición resolutoria a que haya quedado sujeto; por convenio expreso entre el
fideicomitente y el fideicomisario; por revocación hecha por el fideicomitente cuan-
do éste se haya reservado expresamente ese derecho al constituir el fideicomiso,
y en el caso del artículo 350.

bases conforme a las cuales se desarrollará el proceso; la entidad

que será fusionada levantará el inventario de sus bienes y someterá
los últimos estados financieros al dictamen del auditor designado al
efecto por la Secretaría de la Contraloría General de la Federación;
la entidad fusionante informará mensualmente a la coordinadora de
sector y a las secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la
Contraloría General de la Federación, sobre los avances y estado
que guarde el proceso, y la entidad fusionante será responsable de que
se formalice la entrega-recepción de los bienes y recursos respec-
tivos.
Asimismo, tratándose de empresas de participación estatal mayo-
ritarias, se debe observar lo establecido en los artículos 39 de la
LFEP y 80. de su Reglamento, los cuales fueron mencionados al
desarrollar el inciso correspondiente a disolución y liquidación.
d) Transferencia a los Estados. Para llevar a cabo la transferencia
de entidades paraestatales a los gobiernos locales, de acuerdo con
lo dispuesto en el artículo 11 del RLFEP, la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público, con la intervención de la coordinadora de sector,
elaborará y formalizará con las entidades federativas los acuerdos
de coordinación respectivos en el marco de los convenios únicos de
desarrollo, a fin de establecer las acciones que conforme a la natu-
raleza de la entidad de que se trate, deban efectuarse.
Por su parte, la coordinadora sectorial será la responsable de que
se instrumenten y ejecuten los actos necesarios para la realización
de la transferencia, verificando que en todos los casos: Se levante
el inventario de bienes y recursos de la entidad previamente a su
transferencia; se sometan al dictamen del auditor designado al efecto
por la Secretaría de la Contraloría General de la Federación, los
últimos estados financieros de la entidad, y se suscriba el documento
por el que se formalice la entrega-recepción de los bienes y recursos
de la entidad.
e) Venta. En el presente inciso se alude, brevemente, a la instan-
cia responsable de la venta de entidades paraestatales, la normati-
vidad y el procedimiento aplicables al proceso de venta, así como
a las etapas que se siguen para tal efecto.
1) Instancia administrativa responsable de la venta. Corresponde
a la Secretaría de deHacienda
DR © 1994. Instituto y Crédito
Investigaciones Jurídicas Público,
- Universidad a travésde México
Nacional Autónoma de la Unidad
de Desincorporación de Entidades Paraestatales, coordinar, supervi-
sar, controlar y ejecutar la venta de empresas paraestatales. Esta
última fue creada por acuerdo del C. Presidente de la República,

publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de octubre de

1990.11?
La Unidad de Desincorporación de Entidades Paraestatales está a
cargo de un coordinador general, auxiliado por un subcoordinador
y por los directores generales de Ingeniería Financiera; de Enajena-
ciones; de Saneamiento Financiero y Seguimiento, y de Operación
y Control de Empresas, así como por el personal de apoyo que las
necesidades del servicio requiera.
De conformidad con el artículo 132 del Reglamento Interior de
la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, compete a la Unidad
de Desincorporación de Entidades Paraestatales: Acordar con el Se-
cretario los asuntos de su competencia; coordinar, supervisar, con-
trolar y ejecutar los actos que el Secretario le encomiende para la
enajenación de los títulos representativos del capital social de em-
presas en las que el gobierno federal participa, ya sea directamente
O a través de entidades paraestatales; vigilar que el proceso de ena-
jenación relativo se lleve a cabo de conformidad con los acuerdos,
117 Carlos Bazdresch y Carlos Elizondo, en su artículo “Privatization: The Me-

xican Case”, Texas Papers on Latin America, Pre-publication Working Papers of
the Institute of Latin American Studies, University of Texas at Austin, p. 10, se
refieren a la creación de esta Unidad de la siguiente manera:
“Perhaps the most important decision made to improve the privatization pro-
cedures was the creation of the Unidad de Desincorporación (the Disincorporation
Task Force) within the Secretaría de Hacienda (Treasury) in 1988. The analysis
and opinions coming from this task force have in general been very influential in
the decisions made during the sell-off process.
The Unidad de Desincorporación has operated almost unchanged since its crea-
tion. lts most important characteristics are (1) the hiring of the best-trained per-
sonnel available, usually economists and lawyers; (2) the chief of the group holds
the rank of subsecretary and has the authority to take part in high level decision
making; (3) once the decision to privatize a firm has been made, its administration
passes to the task force. In this way, the personnel of SOEs to be privatized do
not carry out the sell-off (which they are usually against); and (4) the concrete
negotiations of the sale are not carry out by the task force, but, rather, by the
distinct banks that are selected to take responsability for the last stage of priva-
tization procedure.
With the functioning of this office, a specialized knowledge has been developed
to resolve the problems associated with the transfers in ownership. In particular,
special attention has been paid to the questions of valuation and the organization
of the procedures of the actions that often must achieve many distinct objectives
at the same time. In this same office, ideas and studies are developed to promote
the privatization of distinct operations of the government.”

lineamientos y directrices que señale la Comisión Intersecretarial de

Gasto-Financiamiento, para lo cual emitirá las autorizaciones o asig-
naciones correspondientes, en su esfera de competencia; coordinar
sus actividades con la dependencia coordinadora del sector de la
entidad paraestatal de que se trate, así como con la institución de
crédito que corresponda y, en su caso, con el síndico designado;
designar a la institución de crédito que fungirá, en su caso, como
banco agente del gobierno federal para la enajenación de la parti-
cipación accionaria de la entidad paraestatal de que se trate; coor-
dinar, supervisar y, en su caso, autorizar al banco agente las accio-
nes a desarrollar durante las diferentes etapas del proceso de
enajenación de que se trate; promover lo conducente para concretar
la enajenación de entidades paraestatales; solicitar la intervención
de otras unidades administrativas competentes de la Secretaría, así
como de otras dependencias y organismos, cuando se requiera du-
rante el proceso de enajenación o una vez efectuada ésta; evaluar
el proceso de enajenación de la participación accionaria en cada
caso, así como rendir los informes que correspondan, y ejercer las
demás facultades que le señalen otras disposiciones y las que le
confiera directamente el Secretario.
Finalmente, cabe destacar que la Secretaría de la Contraloría Ge-
neral de la Federación es la facultada para vigilar que los procesos
de desincorporación se realicen conforme a derecho.
2) Normatividad y procedimientos aplicables al proceso de venta.
Como se mencionó, cuando alguna empresa de participación estatal
mayoritaria deje de realizar actividades prioritarias o ya no resulte
conveniente conservarla como entidad paraestatal desde el punto de
vista de la economía nacional o del interés público, la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público, atendiendo la opinión de las de-
pendencia coordinadora del sector que corresponda, propondrá al
Ejecutivo federal la enajenación de la participación estatal o, en su
caso, su disolución o liquidación. Para la enajenación de los títulos
representativos del capital de la administración pública federal, se
procederá en los términos que se dispone en el artículo 68 de la
Ley Federal de las Entidades Paraestatales (artículo 32 de la LFEP).
Para la enajenación de los títulos representativos del capital social
que sean propiedad del gobierno federal o de una o más entidades
paraestatales, en los términos del artículo 68 de la LFEP, la Secre-
taría de Hacienda y Crédito Público procederá a la designación, en
su caso, de la sociedad nacional de crédito que será la responsable
de practicar la enajenación respectiva. Corresponderá a dicha socie-

dad nacional de crédito realizar la evaluación técnico-financiera de

la entidad de que se trate, tomando en consideración los estados
financieros dictaminados por el auditor designado al efecto por la
Secretaría de la Contraloría General de la Federación, con objeto
de determinar las mejores condiciones de venta (artículo 12 del
RLFEP).
El artículo 68 de la LFEP determina que la enajenación de tí-
tulos representativos del capital social, propiedad del gobierno fe-
deral o de la entidades paraestatales, podrá realizarse a través del
mercado de valores o de las sociedades nacionales de crédito, de
acuerdo con las normas que emita la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público.
En relación con el proceso de desincorporación realizado durante
la administración del presidente Salinas de Gortari, Rogozinski men-
ciona que el mecanismo de venta más usado fue a través de licita-
ción y no el de la Bolsa de Valores, toda vez que eran pocas las
entidades del sector público que estaban registradas en el mercado
bursátil y menos aún las que habían mostrado resultados favorables
en sus estados financieros en los últimos tres ejercicios, tal y como
lo requiere la Comisión Nacional de Valores (el caso de excepción
fue Teléfonos de México).!13
En los casos en que se acuerde la enajenación, en igualdad de
condiciones y respetando los términos de las leyes y de los estatutos
correspondientes, los trabajadores organizados de la empresa ten-
drán preferencia para adquirir los títulos representativos del capital
de los que sea titular el gobierno federal (artículo 32 de la LFEP).
Como puede observarse, los requisitos establecido tanto en la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal como en la Ley Fe-
deral de las Entidades Paraestatales y su Reglamento para la desin-
corporación de entidades paraestatales vía venta o enajenación son
muy generales. Esta generalidad legal y reglamentaria ha sido sub-
sanada a través de procedimientos establecidos por la Comisión In-
tersecretarial de Gasto-Financiamiento, en particular con el llamado
“Procedimiento para la enajenación a título onerosos, en favor de
los sectores social o privado, de los títulos representativos del ca-
pital social o de la participación que en el mismo tengan el gobierno
federal o alguna entidad paraestatal, tratándose de empresas de par-
ticipaciónDR estatal mayoritaria”,
© 1994. Instituto que por
de Investigaciones Jurídicas su importancia
- Universidad Nacional Autónoma ade México
continua-
ción se transcribe en sus aspectos esenciales:
18 Rogozinski, op. cit., supra, nota 6, pp. 52 y 53.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 5 y 12 del Re-

glamento de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y del
Artículo 48 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Fede-
ral, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a propuesta de la
dependencia coordinadora de sector correspondiente, obtendrá el
acuerdo presidencial para proceder a la enajenación de los títulos
representativos de las acciones que el gobierno federal o alguna
entidad paraestatal tengan en empresas de participación estatal ma-
yoritaria y, cuando así proceda, el acuerdo presidencial para resec-
torizar en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público las empresas
en venta, comunicando dichos acuerdos a la propia dependencia
coordinadora y designando a la sociedad nacional de crédito que
fungirá como agente encargado de la enajenación. Al proceder a la
resectorización de las empresas y de así estimarlo conveniente la Se-
cretaría de Hacienda y Crédito público, se modificará el órgano de
gobierno de las mismas, a fin de que lo presida el titular de esa
secretaría o la persona que éste designe; asimismo, dicha depen-
dencia podrá proponer al consejo de administración ratificar o de-
signar a un nuevo director general de la empresa.
Para efectos de lo anterior, las propuestas que en ejercicio de sus
atribuciones legales formule la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público para enajenar la participación estatal en las empresas pa-
raestatales, se basarán en dictámenes que al efecto deberá emitir la
Comisión Intersecretarial Gasto-Financiamiento, en los términos de
las disposiciones aplicables en la materia.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público mantendrá, a partir
de este punto y a lo largo de todo el proceso, la facultad de coor-
dinar, supervisar y ejecutar la venta de la participación estatal en
las empresas propuestas para tal efecto, siendo la responsable del
desarrollo del mismo, de acuerdo con las normas que emita al res-
pecto esa dependencia, de conformidad con lo que señala el artículo
68 de la LFEP.
Esta responsabilidad y facultad de la Secretaría de Hacienda y Cré-
dito Público será ejercida por el C. Secretario de Hacienda y Crédito
Público, a través de la unidad administrativa que al efecto se señale
en el Reglamento Interior de esa dependencia.
La DRdependencia
coordinadora de sector, una vez conocida la de-
cisión de venta, proporcionará a la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público un perfil de la entidad, las recomendaciones que juzgue
pertinentes para la venta y la información que le solicite, y desig-

nará a la instancia que fungirá como enlace para dar agilidad a estos
procesos.
Cuando las acciones motivo de enajenación sean propiedad de
alguna entidad del sector público, será responsabilidad de la depen-
dencia coordinadora de sector promover que el órgano de gobierno
sesione y tome, en su caso, el acuerdo para proceder a la enajena-
ción de la participación accionaria que en el capital social de la
empresa le corresponda a la respectiva entidad paraestatal.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público cuidará que la so-
ciedad nacional de crédito que designe como agente encargado de
la enajenación, no sea acreedora de la empresa cuyas acciones se
enajenarán.
La sociedad nacional de crédito designada promoverá, por con-
ducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, una reunión
con los niveles directivos de la empresa cuyas acciones estén sujetas
a enajenación, para exponer las características del proceso y definir
los requerimientos de información necesarios,
La Secretaría de la Contraloría General de la Federación, con
fundamento en el artículo 12 del RLFEP, designará al auditor que
dictaminará los estados financieros de la empresa y definirá, en
coordinación con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la
fecha del dictamen.
La sociedad nacional de crédito, una vez que cuente con la in-
formación de la empresa y con los estados financieros dictaminados
por el auditor designado por la Secretaría de la Contraloría General
de la Federación, procederá a la evaluación técnico-financiera de
la misma, con objeto de definir la estrategia más adecuada a seguir
para la enajenación de la participación estatal, a fin de que el Es-
tado obtenga el mayor beneficio y las mejores condiciones posibles
en este proceso. Esta estrategia deberá considerar, entre otros as-
pectos, los siguientes: La factibilidad de venta y las adecuaciones
O ajustes que será necesario realizar para la misma; en función de
las características técnicas, económicas, financieras, tecnológicas y
de mercado de la empresa, la sociedad nacional de crédito elaborará
un perfil de la empresa y establecerá un precio mínimo que refleje
el valor de las acciones que la entidad, de acuerdo con las condi-
ciones citadas; log mecanismos de propalación más adecuados; el
desarrolloDR ©del prospecto
1994. Instituto de venta
de Investigaciones Jurídicasa- Universidad
distribuir entre
Nacional Autónomalos posibles
de México
interesados, el cual deberá contener la información que permita a
éstos evaluar el proyecto, sin que ello represente una desventaja
para la participación de la empresa en el mercado o descubra in-

formación estrictamente confidencial de la operación de la misma,

así como las bases de licitación, estableciendo la fecha límite para
la recepción de ofertas.
La sociedad nacional de crédito presentará, para su aprobación a
la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la estrategia de venta
considerada como la más adecuada y los resultados de la evaluación
técnico-financiera. Cuando la evaluación realizada por la sociedad
nacional de crédito indique que los criterios de venta establecidos
para la operación la dificultan, imposibilitan o van en detrimento
de la misma, expondrá el caso a la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público para que ésta, a su vez, lo someta a la consideración de la
Comisión Intersecretarial Gasto Financiamiento.
En los casos en que existan socios de los sectores social o privado
en la empresa y de que en los estatutos de la misma se establezcan
derechos al tanto o de preferencia, los mismos deberán respetarse
en la licitación pública. Una vez agotada esta posibilidad, se podrá
continuar con el proceso de adjudicación de las acciones, de acuerdo
con los resultados de la licitación.
En este proceso también debe considerarse el derecho de prefe-
rencia que, de acuerdo con el artículo 32 de la LFEP, tienen los
trabajadores organizados de la empresa, en igualdad de condiciones
y respetando los términos de las leyes y estatutos correspondientes.
La sociedad nacional de crédito que funja como agente de venta
de la participación accionaria en una empresa, no la podrá adquirir
por sí misma o a través de las empresas filiales que tengan consti-
tuidas, en su caso, para participar en el capital accionario de em-
presas, salvo que así se lo autorice la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público.
Una vez propalada la versión y recibidas las ofertas de compra,
la sociedad nacional de crédito procederá a hacerlas comparables y
las contrastará, en su caso, con los criterios de venta.
Como criterio general, el pago de las acciones de una empresa
deberá ser de contado, entendiendo por éste un plazo no mayor de
180 días con pago de intereses después de los primeros 30 días en
razón de la tasa mensual de CETES. La Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, con base en las facultades que confieren los ar-
tículos 68 de la LFEP y el 12 de su Reglamento, podrá definir los
casos especiales en los que la venta se hará a crédito y establecerá
las condiciones en las que se realizará; del ejercicio de estas atri-
buciones deberá informar mensualmente a la Comisión.

La sociedad nacional de crédito presentará ante la Secretaría de

Hacienda y Crédito Público su recomendación sobre las condiciones
en que pudiera llevarse a cabo la operación, definiendo el posible
adquirente, el precio y las demás condiciones de la misma; las ac-
ciones de la empresa objeto de la enajenación podrán constituirse
como garantía única que otorguen los adquirentes, cuando el pago
en efectivo presente, al menos, el 50% del precio de venta.
Cuando las ofertas recibidas se ubiquen por encima del precio
mínimo definido por la sociedad nacional de crédito y una vez co-
nocidas las recomendaciones de esta última sobre la venta, la Se-
cretaría de Hacienda y Crédito Público tomará la decisión de ena-
jenar la participación accionaria, comunicando a la sociedad
nacional de crédito su autorización y las condiciones en que deberá
proceder a formalizar la operación.
Cuando la oferta o las ofertas recibidas se ubiquen por debajo
del precio mínimo definido por la sociedad nacional de crédito, la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrá decidir aceptar o
negociar las ofertas con los postores, siempre y cuando el precio
no sea inferior al 80% del precio mínimo mencionado y este último
sea de hasta diez mil millones de pesos; dicha dependencia también
podrá rechazar las ofertas; si las ofertas recibidas se ubican por
debajo del 80% del precio mínimo mencionado o son rechazadas
por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la dependencia
presentará el caso a la Comisión Intersecretarial Gasto-Financia-
miento para la definición del curso de acción a seguir.
Con excepción del ejercicio de los derechos de preferencia de los
socios actuales de la empresa o de las ofertas públicas realizadas a
través del mercado de valores y de conformidad a los lineamientos
y normas establecidas por la ley correspondiente, en el resto de los
casos deberán recibirse, por lo menos, dos o más ofertas de posibles
adquirentes para el análisis de las mismas. Sin embargo, cuando el
proceso de licitación dé por resultado una sola oferta, la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público podrá decidir aceptarla, negociarla
o rechazarla, de acuerdo con lo establecido en el párrafo anterior.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público informará a la Co-
misión, mensualmente, sobre las decisiones que haya tomado en
aquellos casos en los que el precio de venta de las acciones de la
empresa haya sidoInstituto
DR © 1994. inferior al precio
de Investigaciones Jurídicasmínimo
- Universidaddefinido por delaMéxico
Nacional Autónoma socie-
dad nacional de crédito o haya habido una sola oferta.
La sociedad nacional de crédito deberá especificar, en el contrato
de compraventa, las garantías, las condiciones y los márgenes razo-

nables que habrá en la auditoría de compra que lleve a cabo el

comprador, inmediatamente después de que tome posesión de la
empresa; adicionalmente, cuando las ventas se realicen a crédito,
deberá incluirse una cláusula donde se establezcan sanciones eco-
nómicas al comprador, en el caso de que éste pretenda revertir la
operación de compraventa y devolver la empresa al sector público.
Una vez formalizada la operación y descontados los gastos incu-
rridos autorizados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
y la comisión convenida con esa dependencia, la sociedad nacional
de crédito enterará los recursos producto de la venta a la Tesorería de
la Federación, de conformidad con lo que establecen la Ley del
Servicio de la Tesorería de la Federación y su reglamento.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público enviará la informa-
ción del finiquito, así como toda la documentación que sustente la
operación, a la Secretaría de la contraloría General de la Federación
para los efectos de lo dispuesto en el artículo 13 del RLFEP.
En adición a lo anterior, en aquellos casos que a juicio de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público se presenten circunstan-
cias no previstas en los presentes lineamientos y que afecten sus-
tancialmente al procedimiento de venta, los pondrá a consideración
de la Comisión Intersecretarial Gasto-Financiamiento.
Derivado de las necesidades de que los estados financieros de las
entidades paraestatales en general, y particularmente las que entran
a un proceso de desincorporación, cuenten con valores reales de los
activos a enajenar, liquidar, etcétera, la Secretaría de la Contraloría
General de la Federación, en uso de las facultades que le confiere
la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, sugerirá que
se determinen los correspondientes valores de uso de los activos
fijos a través de peritos independientes.
Pedro Aspe Armella, secretario de Hacienda y Crédito Público,
ha señalado que
todas y cada una de los cientos de empresas paraestatales vendidas

pasan [por este proceso]. Este procedimiento ha sido diseñado de tal
manera que la discrecionalidad queda reducida a un mínimo, el pro-
cedimiento se mantiene tan transparente y sencillo como es posible
y se observan estrictamente todos los requisitos legales. !!?
119 Vid. Pedro Aspe Armella, El camino mexicano de la transformación eco-

nómica, México, Fondo de Cultura Económica, 1993, pp. 169-172.

Como se ha podido apreciar, el proceso se inicia formalmente

con la propuesta de desincorporación presentada por la dependencia
coordinadora de sector a la Comisión Intersecretarial Gasto-Finan-
ciamiento. Esta Comisión analiza la propuesta y decide sobre la
alternativa de desincorporación más adecuada. Si la mejor opción
es la venta, se emite el acuerdo de desincorporación y la empresa
se resectoriza a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Una
vez que la misma ha sido resectorizada, dicha secretaría designa al
banco agente de venta quien, en estrecha colaboración con la Unidad
de Desincorporación de Entidades Paraestatales, elabora los linea-
mientos de venta, el perfil y prospectos de venta y la evaluación
técnica y financiera. Recibidas las ofertas, el agente financiero las
evalúa y emite una recomendación a la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público. Esta Secretaría presenta los análisis de las ofertas
a la Comisión Intersecretarial Gasto-Financiamiento. Si esta Comi-
sión emite una resolución favorable, la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público expide la resolución y autorización legal para el
cierre de la venta. A partir de este momento se inicia la negociación
del contrato de compraventa. Firmado este contrato, los recursos se
enteran a la Tesorería de la Federación. Finalmente, se emite el
oficio de desincorporación por el cual se da de baja a la empresa
como entidad paraestatal y se integra el “Libro Blanco”, mismo que
es remitido a las áreas correspondientes.
El énfasis en la desincorporación de entidades paraestatales no
estratégicas ni prioritarias para el desarrollo nacional, ha traído con-
sigo la aún controvertida redefinición del papel del Estado en la
economía.!?% Esto es, el Estado mexicano ha dejado de ser un Estado
propietario (excepto en las áreas estratégicas y prioritarias) para
constituirse en un Estado rector que, a través del ejercicio de sus
otras atribuciones —como son, por ejemplo, la regulación, la pla-
neación, el fomento o la inducción— busca conducir e impulsar el
desarrollo nacional y la justicia social con mayor eficacia que si
pretendiera lograrlo haciéndose cargo directamente también de las
demás áreas de la economía, propiciando la racionalización del sec-
tor paraestatal.
120 Por lo que hace a Iberoamérica, cabría consultar a Fernando Jeannot, La

modernización del Estado Empresario en América Latina. Hacia una teoría del
sector público, México, Universidad Autónoma Metropolitana, 1990, 223 pp., y
Jorge Witker, La empresa pública en México y España. Un estudio comparativo
de derecho administrativo, Madrid, UNAM-Editorial Civitas, 1982, 319 pp.

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Esta obra forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Esta obra forma parte del acervo

RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ENTIDADES

Horacio LOMBARDO ABURTO

J. Jesús OROZCO HENRÍQUEZ

I. Evolución de la expansión y regulación del sector pa-

1, Antecedentes .........o oo... o... ... 254

DR O 1994. Instituto de Investigaciones Jurídicas - Universidad Nacional Autónoma de México

RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ENTIDADES

Horacio LoMBARDO ABURTO**

Conforme a las características del régimen mexicano de economía

DR © 1994. Instituto de Investigaciones Jurídicas - Universidad Nacional Autónoma de México

DR O 1994. Instituto de Investigaciones Jurídicas - Universidad Nacional Autónoma de México

TI. EVOLUCIÓN DE LA EXPANSIÓN Y REGULACIÓN DEL SECTOR

La intervención del Estado en la esfera económica ha sido una

En la Nueva España, los monopolios que legalmente correspon-

1 Vid. Marcos Kaplan, “El intervencionismo del Estado en la economía y el

DR O 1994. Instituto de Investigaciones Jurídicas - Universidad Nacional Autónoma de México

otorgándole atribuciones importantes sobre el particular al Ministe-

2. Etapas en la regulación de las entidades paraestatales

Aun cuando existen diversas clasificaciones relativas al proceso

2 Cfr. Antonio Carrillo Flores, “Límites y perspectivas de la economía mix-

DR O 1994. Instituto de Investigaciones Jurídicas - Universidad Nacional Autónoma de México

del presente trabajo se ha considerado útil distinguir —convencio-

para el Control por parte de Gobierno Federal de los Organismos Descentralizados

DR O 1994. Instituto de Investigaciones Jurídicas - Universidad Nacional Autónoma de México

RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES 257

disposiciones constitucionales de 1917 y algunas reformas posrevo-

4 Cfr. Antonio Carrillo Flores, “El concepto de la economía mixta”, en Nuevo

DR O 1994. Instituto de Investigaciones Jurídicas - Universidad Nacional Autónoma de México

258 HORACIO LOMBARDO Y J. JESÚS OROZCO

nica, por el entonces socorrido procedimiento de que el Legislativo

dinario, la. reimpresión, México, UNAM, 1993, pp. 110-112.

DR O 1994. Instituto de Investigaciones Jurídicas - Universidad Nacional Autónoma de México

RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES 259

expropiación por causa de utilidad pública. La expropiación de las

proporcionar mayor número de servicios públicos. Fue así como en

DR O 1994. Instituto de Investigaciones Jurídicas - Universidad Nacional Autónoma de México

260 HORACIO LOMBARDO Y J. JESÚS OROZCO

inversiones en este tipo de áreas de actividad eran cuantiosas, de

DR © 1994. Instituto de Investigaciones Jurídicas - Universidad Nacional Autónoma de México

7 Cfr. Rogozinski, op. cit., supra, nota 6, p. 29,

DR O 1994. Instituto de Investigaciones Jurídicas - Universidad Nacional Autónoma de México

RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES 261

La aplicación de las leyes del trabajo corresponde a las autoridades

La anterior fue la primera referencia explícita a “empresas des-

9 Además de la obra citada, supra, en la nota 3, vid. Alejandro Carrillo

DR O 1994. Instituto de Investigaciones Jurídicas - Universidad Nacional Autónoma de México

262 HORACIO LOMBARDO Y J. JESÚS OROZCO

b) Segunda etapa: Expedición de diversas leyes específicas para

marcos de la reforma de la administración”, en Revista de Administración Pública,

DR O 1994. Instituto de Investigaciones Jurídicas - Universidad Nacional Autónoma de México

RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES 263

los fideicomisos, que no fuera la de su apego a las leyes de natu-

DR O 1994. Instituto de Investigaciones Jurídicas - Universidad Nacional Autónoma de México

264 HORACIO LOMBARDO Y J. JESÚS OROZCO

La ley establecía asimismo que:

Por resolución del Ejecutivo, podrán asimilarse a Jos organismos

La Ley en comento asignó al sector paraestatal un papel comple-

DR O 1994. Instituto de Investigaciones Jurídicas - Universidad Nacional Autónoma de México

Nacionales e Inspección Administrativa en la Secretaría del Patri-

en los términos que señale la ley reglamentaria respectiva”.

10 Cfr. Barquín, op. cit., supra, nota 1, pp. 299-300.