' ] i@ Le | Sell > S an = = ia oS = 2 cc Ld = = 3s & S n” Ww c — n oS meoell LOS TRES KIRCHNERISMOS UNA HISTORIA DE LA ECONOMIA ARGENTINA (2003-2015 MATIAS KULFAS16 Los tes kirchnerismos mas importantes. El capitulo 2 se propone revisar los antecedentes hist6ricos de -modo de contextualizar adecuadamente: los hechos econémicos y sociales que tuvieron lugar a partir de 2003. Enos capitulos 3,:4 y 5 se examinan los aspectos mas destacados de'lositres gobiernos kirchneristas. ‘El capitulo 6, por su parte; analiza laestra- tegia de desarrollo productivo; sus éambios y limitaciones alo largo de:Jos doce aiios que integran el ciclo. Por ultimo, y amodo de:cie- rre, se presentan las conclusiones y reflexiones finales. 1. Navegando entre los tres kirchnerismos Del colapso econémico al crecimiento y sus :desafios Doce'afios y medio y tres periodos presidenciales integran este ciclo politico denominado “kirchnerismo”.! Durante esa: etapa, la economia argentina sufri6 importantes transformaciones y atra- ves6 diferentes instancias, Se sucedieron fases de acelerado ‘creci> miento econdémico (sobre todo, entre 2003 y 2008, y entre’2010 y 2011), hubo periodos criticos (fundamentalmente, entre’ fines de 2008 y 2009, cuando el pais se vio afectado por la crisis internacio- nal), etapas de fuerte desaceleracién (2012 y 2013) y un final marca- do por el estancamiento general y la retraccién de algunos sectores (2014 y 2015). El mercado laboral tuvo un notable despegue, sobre todo hasta 2011, lo que permiti6 favorecer considerablemente la situacién de los trabajadores y los sectores hasta entonces excluidos, redujo la pobreza y mejoré la distribucién del ingreso. Con: posterioridad a 1 Tras la reforma constitucional de 1994, los perfodos presidenciales en ja ‘Argentina tienen un lapso de cuatro afios. Sin embargo, el primer gobierno, kirchnerista se extendié por un periodo algo mayor a los cuatro afios y medio ; debido a las caracteristicas del proceso politico tras ta orisis de 2001. Feman- do de la Rida renuncié a la presidencia en diclembre de 2001, dos afios antes de finalizar su mandato. En enero de 2002 la Asamblea Legisiativa designé presidente al entonces senador Eduardo Duhalde con el fin de completar mandato de De la Rida, que finalizaba en diciembre de 2003. Sin embargo, tras el episodio represivo del 26 de junio de 2002, en que Maximiliano Kostekt y Darfo Santillén, miitantes del Movimiento de Trabajadores Desocupados, fueron asesinados por miembros de la Policia de fa provincia de Buenos Ares, Duhalde decidié adelanter las elecciones presidenciales para el mes de abril de 2003 y concretar el traspaso del mando el 25 de mayo de ese mismo afio.18 Los tres kirchnerismos 2011, la‘creacién de'empleo privado se redujo de manera drastica y no hubo avances adicionales. El despegue productivo fue muy importante. El agro pudo aprove- char las nuevas condiciones econémicas para capitalizar las inversio- nes realizadas en la década de 1990, que lo equiparon con un buen paquete tecnolégico, pero también lo dejaron fuertemente endeu- dado y con la mitad de los campos hipotecados (Bisang, 2008). EL crecimiento fue innegable, pero quedé excesivamente volcado hacia el cultivo de la soja y sus subproductos, a lo que se sumé cierto estan- camiento en'la:produccién de carnevacunay en Jaindustria lechera; la producci6n avicola fue laexcepcion pues tuvo un salto importante. La industria manufacturera se recuperd como no habia sucedido desde los primeros aiios de Jadécada-de.1970. Se trat6, sin dudas; de unwverdadero:punto de inflexién. que produjo un quiebre histérico en la tendericia al éstancamiento yila pérdida de empleo :que'carac- teriz6:al sector durante el tiltimo:cuarto del siglo XX: Pero ese:de- sempeiio exitoso comenz6.a amesetarse mn: 2008. La recuperacion de 2010y 2011, tras la crisis internacional, fue muy. importante; sin embargo; nie. tuvo las. caracteristicas virtuosas del sexenio 2003-2008. En.2012 y 2013;los problemas se multiplicaron, y en 2014 y 2015 el sector entré en franca recesién. AIP Fueron también perfodos de implementacion de numerosas poli- ticas alternativas que marcaron un cambio de época. La:reestructu- racioni de la deuda.constituy6 un punto de quiebre en una historia iniciada afines de dos afios setenta, bajo el tiltimo gobierno militar, que gener6 el problema de sobreendeudamiento que afecté a la Argentina durante los Uiltimos veinticinco afios del siglo XX. Fue el puntapié inicial de un perfodo de desendeudamiento externo muy importante y significativo: ve Desde ‘el purito'de vista sdcial, tras'una etapa en que el mercado: Jaboral reaccioné de manera positiva, la implementacion de la Asig- nacién Universal por Hijo (AUH), y,otras politicas sociales fueron una respuesta.a la. grave crisis social.legada por: Jas, politicas neoli- perales, que la tecuperacién del' mercado laboral pudo morigerar, aunque al poco tiempo esas medidas mostrarian sus limitaciones, Se redefinis el papel del Estado. La etapa de politicas neoliberales habia ‘desmantelado muchas de las facultades estatales y sus institu: ciones. En ocasiones, la reestructuracion fue. tibia e informal, no ge- | neré-nuevas instituciones y se realiz6,con programas heredados de: Navegando entre los tres kirchnerismos 19 perfodos anteriores con algin grado de aggiomamento (por ejemplo; en politica industrial). En otros casos, por medio de in tervenciones mds directas y explicitas, se recuperé la participacién en empresas que histéricamente habian pertenecido a la érbita piiblica. Entre estas cabe destacar' la reestatizacion de los recursos previsionales, de la empresa nacional de aeronavegacién Aerolineas Argentinas y del 51% de las acciones de la compaiia petrolera YPF, asi como el desempefo de un papel mas activo en las areas de defensa (la indus- tria militar, aeroespacial, satelital, comunicaciones, etc.) a través de la recuperacion de las capacidades de produccion y la articulacién de la demanda con el sector privado. Desde lo productivo, reaparecié el interés estatal en promover el desarrollo industrial, en algunas ocasiones, asentado en mejores eondisiones macroeconémicas generales, y en otras, mediante ac- ciones més directas y especificas, aunque no del todo articuladas y con alto grado de dispersion (algo que se repetira en numerosos mbitos de la gestién de gobierno: una suerte de enemistad con Ia planificacion:a mediano y largo plazo). También se destacaron’ la creaci6n del Ministerio de Ciencia y Tecnologia y la recuperacién del sistema productivo vinculado a la defensa y las comunicaciones. Retomaremos este tema en el capitulo 6. : La gestion de la politica macroeconémica atraves6 diferentes eta- pas. Durante la primera, articulé elementos heredados de la transi- ci6n duhaldista con nuevos instrumentos, procurando implementar un régimen oportunamente definido como de tipo de cambio com- petitivo y estable.? La reaparici6n de la inflaci6n, primero en 2005 y luego con més fuerza a partir de 2007, puso en crisis esta opcion; pero muchos de sus aspectos virtuosos se sostuvieron hasta 2011. Durante esos afios, el pais tavo superavit en sus finanzas puiblicas y 2 La denominacién del nuevo régimen que emergié tras la Convertiblidad como de “tipo de cambio real competitivo y estable” se debe al economista Roberto Frenkel. Si bien Frenkel no ocup6 cargos publicos en él gobierno de Eduardo ‘Duhalde, tuvo una relacién cercana con Roberto Lavagna y cierto grado de Influencia en las discusiones acerca de la conformacién de un nuevo réginen de poittica macroeconémica, particularmente ante los desafios que trala apa- rejados el fin del ragimen de Convertiblidad y la neceskdad de introducir nue- vas pautas de gestion macroeconémica. Al respecto, véase Frenkel (2004).20 Los tres kirchnérismos una buena situacién en sus cuentas externas, que le'permiti gene- rar.un importante saldo comercial positivo y acumular reservas. « Se traté de una situacién inédita en Ja historia econémica argen- tina de las diltimas décadas. Pero la acumulacién de desequilibrios, fundamentalmente entre 2010:y 2011, ,trajo aparejada la necesidad de introducir canibios que, o bien no llegaron, ‘0 al: menos.no en la dimensi6n requerida, y el desemperio thacroeconémico:decay6 du- rante el perfodo'2012-2015. EI resultado fue el estancamiento €co- némiico junto ‘con un manejable pero creciente déficit fiscal yuna clata:desmejora en la situaci6n externa. . i zLa etapa de'crecimiento- mas importante. en la historia contemporanéa del pais?» Entre 2008 y 2011 la Argentina experiment6 una de las etapas de-cre- cimiento. econémico més aceleradas:dé.su historia contemporénea, solointerrampida breveménte por los coletazos de la crisis internacio; nal de fines:de 2008.;Esta sitttacion-abri6 al menos dos conjuntos de controversias: el primero, en torno aisu'cardcter y excepcionalidad? Al respecto, una somera contextualizacién historica revela datos elocuentes. Durante el tiltimo-cuarto delsiglo XX hubo en la.Argen- tina periodos de bajo crecimiento, crisis, inestabilidad, volatilidad y recuperaciones, de:corta duraci6n. En los yeintiocho aiios transcu- 4 rridos entre 1975 y 2002 pueden computarse catorce de crecimiento y catorce de caida del. PIB..La tasa de crecimiento promedio fue . de solo el 0,8% anual, cifra que refleja una economia virtualmente estancada y un producto por habitante en retroceso. La-etapa se # caracteriz6 por una elevada volatilidad, en:la que los breves perio- | dos:de crecimiento eran sucedidos por fases de caida, y por tres 9) episodios criticos: la crisis financiera de 1981, la hiperinflaci6n en a 3 Cristina Feméndez ha sefialado que la etapa de-ctecimiento. de los perfodos . kirchneristas ha sido la mas destacada de la. historia econémica del pals. Por ejemplo, en su discurso de asuncién del segundo mandato, en dlcleribre de 2011, afirmé: “Hoy tenemos un pais que ha''tenido et periodo de crecimiento rms largo de sus doscientos afios de historia’ (): . Navegando entre los tres kirchnerismos 21 1989 y 1990, y la que quiz haya sido la més severa crisis econémica y financiera de nuestro pais entre 2001 y 2002. Pero la historia de estos afios no se condice. con la trayectoria de largo plazo. Si nos remontamos en el andlisis hasta comienzos del siglo XX, encontraremos cinco periodos de crecimiento:ace- lerado; entendiendo por ello las etapas de crecimiento sostenido. del producto superiores al promedio histérico de largo -plazo , (Ia tasa promedio de crecimiento del perfodo 1900-2014 es del 51% anual). Lo lamativo del asunto es que todos los periodos tienen una duracién similar: once 0 doce afios (cuadro 1). Dos. de ellos corresponden a la etapa histérica agroexportadora: 1903-1913, con’ un crecimiento anual promedio del 7,1%, y 1918-1929, cuando el crecimiento promedié el 6,6% por afio. Otros dos periodos de.cre- cimiento acelerado ocurrieron durante la etapa de industrializacion sustitutiva de importaciones: 1933-1944 (a un promedio anual del 4%) f 1964-1974 (con un crecimiento del 4,8% anual promedio), El quinto periodo es el que-estamos analizando. En efecto; durante los once afios comprendidos entre 2003 y 2013, el pais crecié a una tasa anual del 6,7%, muy similar a la de los periodos de mayor creci- miento de la Argentina agroexportadora. Cuadro 1. Perfodos de crecimiento acelerado en la Argentina durante el siglo XX y comienzos del siglo XX! Tasa de crecimiento anual Periodo Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de la Comisin Econémi ‘América Latina (Cepal), Indec y Martinez (1998). ii22 Los tres kirchnerismos Durante los ciento catorce aiios de historia analizada, la Argen- tina logré sumar fases de crecimiento acelerado:én. menos' de la mitad. En otras palabras, lo que se observa es que esta etapa kirchnerista definida por CFK como “década ganada” se encuen- tra entre las de mayor crecimiento de la historia argentina, 'y si bien novha sido tinica y excepcional, si es acertado. destacar su importancia dados los antecedentes'de inestabilidad y las dificul- tadés para sostener etapas de-alto crecimiento que ha mostrado la economia argentina, ‘sobre todo: durante las viltimas ‘décadas del siglo XX. bh 4 La controversia sobre el crecimiento: contexto externo versus politicas internas La discusi6n’acerca de la naturaleza:del crecimierito y sus causas Y factores determinantes hha’ tendido a polarizarse en torno'a dos en~ foques:'Uno de ellos enfatiza -él impulso proveniente del:escenario internacional; originado en el-crecimiento de los precios ittternacio- nales de los productos primarios. Eso posibilitd no solo un notable crecimiento’ de la produccién primaria, fundamentalmente de la soja y sus subproductos, sino una abundancia de divisas que permi- tid financiar ‘una mejor situacién externa y estimuld:el:crecimiento doméstico. Este enfoque caracteriza al crecimiento de esta fase bajo el envi6n del denominado ‘viento.de cola’, entendiendo que la:Argentina crecié sustentada en,factores.externos y con una considerable dosis de buena suerte. De allf que Ja década ganada se parezca mésauna | “década desperdiciada”, en tanto equivocadas politicas internas no habrian permitido desplazar las trabas estructurales:que limitan el: | crecimiento del pais y habrian agotado sus beneficios con un enfo- 4 que cortoplacista. Quienes sostienen estas hipétesis suelen agregar que otros pat. ses de la region también se beneficiaron con el alza de los precios internacionales de los prdduictos primarios, pero pidieron crecer | implementando politicas macroecénémicas ‘mas consistente’ y, a raiz'de ‘ello, lograrop, un desempeho superior al argentino. La! politica econémica de nuestro pais no sdlo habria desperdiciado oportunidades, sino que habria incurride en-una serie de imperi- Navegando entre los tres kirchnerismos 23 oe ae condujeron a una compleja situaci6n que pudo haberse Si bien es cierto que todas Jas economias de América del Sur se beneficiaron con este auge de commodities, el beneficio fue mayor para aquellos paises especializados en minerales e hidrocarburos. En efecto, el precio internacional de los metales y el petréleo crecié mu- chisimo més que el de los productos agropecuarios, y los términos del intercambio fueron mucho més: favorables para otros paises de la region (véanse los gréficos 1.1 y 1.2), Desde un enfoque distinto, se puede argumentar que, si la tesis del viento de cola fuera cierta, Chile, Peri, Venezuela, Ecuador o Bolivia deberian haber. crecido mucho mas que la Argentina y mostrado un desempeiio a todas luces superior. Pero no fue asi: entre 2003 y 2011, es decir, en momentos de auge de los precios internacionales, la Argentina estuvo a la cabeza de os paises de mayor crecimiento en la regién, Asimismo, la mayoria de estos acentuaron sus rasgos tendenciales hacia una mayor primariza- cién de su economia y sus exportaciones, aspecto que no se verificd en el caso argentino,’ y tampoco muestran un.mejor desempefio en materia de inclusién social o dinamica del mercado laboral. 4 Probablemente la expresi6n més fuerte y polémica en esta direccion sea la de Damilly Frenkel (2015) cuando afirman que ta poltica econémica del goblemo habia logrado “chocar una calesita”. 5 El informe de la Cepal (2010) corrobora la mayor participacion de productos primarios en la canesta exportadora de las principales economia de América Latina al realizar une comparacién entre los inicios de la década de 2000 {tomando como referencia el promedio del trienio 2000-2002) y fines de ese decenio (promedio del petiodo 2007-2008). En el caso de Brasi se verifica una caida relativa de las exportaciones de manufacturas basadas en recursos industriales (del 21,8 al 19,8%) y también de las manufacturas industriales (del 47,1 al 39,1% del total exportado). Un fendmeno similar, aurique con diferen- ‘tes magnitudes, se registra en los casos de Pert y Uruguay. Chile y México ‘exhiben un aumento en la participacion de las manufacturas basadas en recursos naturales, pero en forma concomitante a una calda de la presencia, de manufacturas industriales en 'a canasta exportacora. Venezuela, por su parte, muestra una dréstica caida relativa en las exportaciones de manu- facturas basadas en recursos naturales, pero un aumento en la presencia de manufacturas industriales. El nico pais que presenta un aumento de las ‘exportaciones manufactureras, tanto basadas en recursos'naturales como industriales, durante la primera década del siglo XX! es la Argentina.Sc 24 Lostres kirchnerismos » Cuando comenz6 el periode de desaceleracion del.crecimiento econémico regional, a partir de 2019, la Argentina pas a seruna de las peores'economias en materia ‘de crecimiento, s6lo superada por Venezuela y:en. niveles similares a los de Brasil, lo cual revela que. existen.importantes factores internos que influyen decisiva; mente en el crecimiento. No-obstante, desde la perspectiva guber- namental-y'la tesis contraria al viento de‘cola, la:desaceleraci6n posterior a 2011 se deberia, en. gran ‘medida, a factores externds y coletazos; de. la crisis internacional, lo cual demuestra :que shay mucha tela para cortar a Ja hora de analizar la articulacién entre los factores externos ¢ internos que contribuyen al desempefio de Ia economia argentina. yeni bape Enitodo caso, resulta tan. desacertado atribuirel buen desempefio econémico a un escenario externo favorable como asociar la’ reyer- siénidel ciclo positivo a un contexto internacional desfavorable. «:! Las condiciones externas pueden haber contribuido ono ala ges- ti6n de las politicas-econdémicas y; en diferentes circunstancias, fa- vorecido.o perjudicado el desempefio econémico nacional. Pero no radica alli la explitaci6n. de las fases de auge:ni tampoco del estan- camiento que caracteriza al periodo final del tercer kirchnerismo, tema que retomaremos en el capitulo 5. Mas atin, la recuperacién de capacidades productivas y de una mayor accion, estatal auments los grados de autonomia: El contexto internacional sin duda ¢jerce una considerable influencia, al igual que en todos los paises de menor desarrollo; Pero el incremento de estos margenes de accién permiten atribuir més relevancia los logros y limitaciones de:las politicas internas. Esto, de por si, es un “avance considerable. La naturaleza politica de la gestion econémica La historiaprevia'a los gobiernos kirchneristas estuvo signada por los fracasés del iltimo cuarto del siglo XX, etapa en Ja que primé cierta tendencia 'a’la“tercerizaci6n” de la gestion econdémica. La idea de que 1o8 politicos tienen el gen de la demagogia y el populis- mo y que, por ende, Jo. mds sano para el pais y para el éxito de-los politicos es que deleguen las decisiones econdmicas y. financieras en! un cuerpo de tecndcratas debidamente capacitados y dotados de un Navegando entre los tres kirchnerismos 25 saber cientifico® que estd fuera del alcance de la politica se habia ins- talado de manera contundente en la escena nacional de los tiltim: veinticinco aiios del siglo pasado, tl Este debate es mas amplio y refiere también a cierta crisis en las estructuras de los partidos polfticos y a la manifiesta debilidad para sostener sus cuerpos organicos. Tras la restauraci6n democratica a fines de: 1983; el sistema de partidos politicos sufrié diversas muta ciones y crisis. Si bien algunos partidos conservaron sus estructuras onganicas, la mayoria fue perdiendo densidad en su organizacion interna y la generacién de debates programiticos y de contenidos en materia econémica fue externalizada a través de diversas finda- ciones 0 institutos ajenos a la vida partidaria. Pero, en rigor, el origen mas evidente de este cambio.no.estuvo relacionado con la vida democratica sino con.el tiltimo gobierno mi- litar, que delegé por completo la politica econémica en Ia figura de su ministro de Economia, José Martinez de Hoz.? La idea inhere te a uy conformacién de un cuerpo de tecnécratas debidamente for ma a ane constituyen un “equipo econémico” proviene de aquel ; Le lamiativo es que, ya restaurada la democracia, esa idea con- tinué presente en la vida politica, no tanto durante el gobierno de Raul Alfonsin,® pero sf con toda claridad en la década de 1990. 6 La idea de la existencia de un saber clentifico Gnico, objetivo y superador no estd exenta de arbitrariedades ideologicas y da un trasfondo de intereses. ‘especificos. Como sostiene Beltran (2005), el estrecho vinculo de los intelec- tuales liberales con organismos multiaterales de crédito y capital financiero intemacional “les permitié cimentar una estrategia de legtimacién de sus redenciales, y proveys los postulades te6ricos # ideol6gicos que representa- ban’. Més aun, Sarah Babb apunta que “los dectorados en Harvard y el MIT pueden no prover la solucién mas eficiente a los problemas paticos, pero ‘ofrecen una funcién simbdlica indispensable con respecto ala oturided financiera intemacional” (cit. por Beltrén, 2005: 44). 7 José Alfredo Martinez de Hoz fue el primer ministro de Economia de la itima dictadura militar. Ocup6 el cargo entre 1976 y 1981. Su programa econémico de aperiura y liberalizacion financiera maroé un cambio de época y el fin del eriodo de industriakzacién sustitutiva de importaciones. 8 El primer ministro de Economia de Alfonsin fue Bernardo Grinspun, quien ‘duré poco tiempo en su cargo; Su reemplazante, Juan Sourrouille, no perte- ecia @ la Unién Civica Radical y recibié varios cuestionamientos por parte de26 tos tres Kirchnerismos Los principales think tanks de orientacion liberal a como usinas de cuadros técnicos ¥ funicnariss coe eu bas i 1 gobierno de Carlos Menem, reas econdémicas. Durante e! § Mer tién econémica fue incluso delegada a cuadros Ee mas de los principales grupos econ6micos del pais (Bunge | 2 iE Después seria la hora de Domingo Cavallo y los pe oe i i a 5 Negarian Roque on Mediterranea. ¥ mas tarde e Fen : pags mnomistas' del Centro de Estudios Macroeconomicos AL los €cot ; Ar le (CEMA). Parte de este esquema, con matices, S€ repetiria durante el gobierno:de Fernando De la Raa, tanto oon SE de Cavallo como en-el fallido intento de Ricardo L pez} ee economista de la Fundacion de Investigaciones Economicas noamericanas’(FIEL): En este marco; la figura de s cia dentro de la vida politica nacion: Jos economistas crecié en importan- al. Pero esta nueva convivencia ‘ambos dal partido. La trayecton inolectua de Sourulley 8 MUCTOS Triembtos de su equpo define diferencias notables respecto 42 ink tanks liberales que exéstian en la Argentina y $8 wa comenzaba a riaree aa de qu os parts pofioas no PoE ; vation a economia sh ya adecuada delegacion a e308 ink . Hacia hes de la década de 1980, a demanda de los actores de "er yee aes runlcanon en tomo a a necesidad de tener un minito més i y slojedo de los ntersses poticoperdaios 90 fue tensticandos «9B socislogo Gaston Betrén (2008) aduce que “la capaciciad els lectusos da define srtido dela accion polticaplantea Un proD ‘od Gp. aun cuando ya for aia nace tempo por Grmtan ae i ‘dimension mayor en el contexto de tos 10s noventa: la tendencia feseetzobn respecto de la clase social ala que, supuestamente, ellos siven, Desde esta perspectiva, los intelectuales SE fi jeados Y dominantes y su roles el de ejercer oF - od Soca hegemonia. Sin embargo, ol it jentos qué los lieve @ do los intelectuales puede-generar comportarion ea pie éllos son el Estado, dando lugar a, como dere erate plicaciones desagradables para el grupo fundamental que realmente lo es’ y planteando el punto de crisis al interior dal propio Estado”. mee rote ms a i gS PHO atia de. 1990 yy su reaparioion en el onan para analizar de manera més empl la tension entre la figura del Navegando entre los tres kirchnerismos 27 introdujo tensiones dentro del espacio politico. Las vivi6 el propio Carlos Menem, cuando le tocé discutir. con, Cavallo por la ““paterni- dad del modelo”, es decir, acerca de quién era el-responsable: de los logros de los afios iniciales del menemismo, como la notable reduc- cién de la inflaci6n y la recuperacién del.crecimiento econémico, episodio que culminé con el despido de, Cavallo y la llegada en 1996 de Roque Fernandez, un ministro de perfil mas bajo. Pero la abrup- ta salida de Cavallo no lo alejé de la vida politica; por el contrario, el exministro fue mas tarde candidato:a presidente (en 1999) y ajefe de gobierno portefio (en 2000), sin. lograr. imponerse en: ninguno de los dos casos, pero con:una fuerza electoral nada despreciable. Algo similar ocurrirfa con Ricardo Lépez Murphy. Si bien su gestion econémica fue précticamente inexistente (renunci6 a los pocos dias de anunciar su plan, debido.a las miltiples resistencias que desper- 16), fue candidato presidencial en 2003.en.una posicién.expectante. La tercera experiencia, que presenta analogias con.Ja dupla Me- nem-Cayallo, tuvo lugar durante el kirchnerismo., Roberto Lavagna, ministro-de-Economia de Duhalde, fue; ratificado en su puesto por Néstor Kirchner y los logros iniciales apuntalaron Ia figura-de ambos. El pais ya parecia acostumbrado a convivir con. un ministro de Eco- nomia fuerte, algo.que se mostraba como inevitable en una etapa de crisis, Pero Néstor Kirchner no estaba dispuesto a compartir el lide- razgo y, menos atin, a apuntalara su ministro hacia una candidatura presidencial. A fines de 2005, tras una fase. muy exitosa para ambos, desplazé.a Lavagna del gobierno y a partir de entonces no s6lo buscé borrarsu huella, sino también desterrar por completo la idea del “su- perministro” de Economia. En adelante; tanto Kirchner como CFK dejarian en claro que las decisiones econémicas.quedaban en manos de la figura presidencial, Resta completar este relato mencionando que Lavagna también fue candidato presidencial en 2007. La idea de que la politica habia cedido demasiado espacio a agentes ajenos a.ella es un. sello.de Jos.tiempos.kirchneristas. Este cambio re- presenté una recuperacién de capacidades de la politica para forjar su propio destino y asociarlo a proyectos de cariz popular. Pero, también trajo-nuevas complicaciones y, en ocasiones, ciertos excesos de volunta- ministro de Economia y el presidente de la nacion, que, sin lugar a dudas,’l kirchnerismo puso en crisis.s 28: Losires kirchnerismos rismioy la fantasia del Poder Ejecutivo'de una gestion en econdmicas objetivas, aspecto que se VO con eneere ee el 'tercer kirchnerismo. EL complejo trazado de una | ss Seat tre la'tomna de decisiones estratégicas Seine: te a ncial el implementacién de Jas politicas es ‘uno le'los ‘ rales ; intoveria, que retomarerhos en diferentes instancias de eget Los instrumentos de:gestién dela Polltealeconcrnrs dela recuperacion:macroeconémica @ los pies del desarrollo'y la reaparicion dela infec inica también fue mutando alo largo En los:inicios predomind una agen- pocos temas,'con la prioridad La gestion dé la politica bape de los pelle eee adi 4 econdémica concent 3€08 nla oe - consolidar'el incipiente crecimiento A ane ~ nia'registrandose tras ae ae me on cae a oe sone y lavesolucion’ de los miultip! les a a ceonmiss: cieros, producto de la finalizacion | le'eset ee scnpaeeee de la Gonvertibilidad’ trajo consigo la nec ; ‘ on aqua de politica monietaria; asi, ‘de-manera Se fe ae controversias internas; se avanz6 hacia un régimen Ee y centrado en la preservacion’ de un tipo de casal io : pe oe antes que’ en uno’ basado en metas de inflacion, como p! oper algurios séctores del gobierno y el Sebate’ economice ci ri Se Una vez'consolidada la recuperacion economica'y en solucin de los problemas mas acuciantes de la crisis in) eae de la'deuda,‘desdolarizacionyrescate de reenact ee ee del sistema finahiciero); la an Seb 2 a ao . oe ert sfiog. La reaparicién de la infle 05 (c 3 EL aie eat debates y a, gobierno:se inclind _ = resolucién basada en‘acuerdos de precios ane - dicionales de politica monetaria y fiscal. Esto’ ‘eonlley eaiedneeene intervencionés demercado, sobre todo en la industria 2 au na: Poco poco comenzaron.a emerger: herramienta _ jeans a objetivos multiples, pero la biisqueda de nara’ one inflacionaria colisioné con los objetivos de desarrollo pr s cremento:de'los salarios reales e inclusion social; situacién que tende- ria a intensificarse en. periados posteriores. Navegando entre los tres kirchnerismos 29 El desafio de promover una expansién de la oferta de bienes y servicios acorde con una demanda que se recuperaba a pasos ace- lerados -aspecto central para un control efectivo de la inflacién en el largo plazo~ chocé con las debilidades del sistema financiero do- miéstico, castigado tanto por los problemas heredados de la crisis como por cuestiories estructurales de largo alcance (baja propen- si6n al ahorro doméstico canalizado a través del sistema financiero y mayor tendencia a la acumulacién de activos financieros externos, en particular de délares billete). El gobierno eché mano a algunas herramientas nuevas (Ley de Promocién de Inversiones), puso‘en marcha un nuevo financiamiento a través del Banco Nacién y el Banco de Inversién y Comercio Exterior y programas especificos para pymes (a través de la Secretaria PyME), pero la mayor-parte de la inversién se financié con las propias ganancias de las empre- sas, quedando asi reducida la presencia de financiamiento dela inversién.'° t El primer kirchnerismo finalizaria con un éxito rotundo:en re- sultados econémicos, pero también con la aparicién del problema de la inflacién sin un abordaje claro. Habria que afrontar algunos desaffos que requerfan algo mas que una buena macro (que ademas ya no daba muestras de tener tan buena salud). El segundo kirch- nerismo pareci6 tomar nota de estas necesidades.con Ja creacién. del Ministerio de la Produccién, luego subdividido en tres carteras: Industria; Agricultura, Ganaderia, Pesca y Alimentacién; y Turismo: No obstante, no hubo innovaciones institucionales y.programaticas de relevancia. La politica industrial continué girando eh tomo'a ejes preexistentes sin que se verificaran mejoras sustanciales en tér- minos productivos, y al mismo tiempo se agravé la dependencia de las importaciones en sectores clave como Ia industria automotriz. 10 Una estimacién realizada por Kulfas y Goldstein (2014b) muestra que la inversi6n privada (excluyendo la construccion residencial) represent6, en 2007, el 13% del PIB, y exhibi6 una baja hacia ol afio 2013 que la ubicaba 6n 11,5% del PIB. Sin embargo, entre esos periodos cracieron las fuentes de. financiamiento extemias a la empresa, de modo que e! financiamiento de ia inversion realizado con fondos propios de las compafilas se habla modificada: en 2007 representaba 4 88% de los recursos destinados a finanolar Inversiones, mientras que en 2013 los fondos proplos explicaron el 75% dé ta inversion.90 Los tres kirchnerismos: La politica comercial procur6, mediante herramientas como Jas li cencias no automaticas de importacién, incrementar la produccion local y sustituir algunas importaciones. Pero ya durante el segundo y el tercer kirchnerismo comenzaria a chocar contra la logica de objetivos miiltiples: a veces se facilitaba el ingreso de algunas impor- taciones para contener el nivel de los precios domésticos, otras se buscaba promover una mayor produccién nacional, yen. determina- das situaciones el objetivo excluyente era generar mayores ingresos o-menores salidas de divisas. El segundo kirchnerismo también seria un perfodo de mayor ex- pansién de la politica fiscal, fundamentalmente orientada a generar nuevos programas de politica social que tuvieron un éxito importante en términos de inclusién social (véanse los cuadros 13y 14). La ex- pansi6n fiscal en tiempos de crisis internacional parecié abrir una eta- pa de politicas contraciclicas, pero en esencia este aspecto no termino de verificarse: la expansi6n del gasto fue notable durante la crisis, sin embargo, no se modificé cuando fue superada, aunque cabe destacar que se moderé (pero slo durante el segundo Kirchnerismo). Ya dur rante el tercer kirchnerismo la expansién del gasto adquirié mayor autonomia, En otras palabras, se tendié a gastar mucho en tiempos de desaceleracién econémica y crisis, pero no se generaron ahorros fiscales importantes durante el auge del segundo kirchnerismo. La economia del tercer kirchnerismo aparece atravesada porel fin de la holgura externa. El sector energético comenz6 a generar un abultado y creciente saldo comercial externo negativo yel sector industrial acentu6 su estructural rasgo deficitario. Las respuestas de politica econémica se orientaron a administrar la escasez de divisas, Jo cual. condujo a implementar restricciones asSU adquisicion y pro- picié una mayor intervencién en los sectores productivos expuestos al mercado externo. Una vez mis, estas intervenciones presentaron tlementos de frustracién debido a la biisqueda de objetivos multi ples: la administracién del balance de divisas Hey6 a restringir las importaciones, medida que en unas ocasiones tuvo efectos positives sobre las dinamicas productivas y en otras caus6 el efecto contrario, dada la alta dependencia de insumos y bienes de capital de nume- rosas ramas industriales. Sustentada en objetivos de corto, plazo ten- dientes a morigerar el drenaje de divisas, 0 bien sosteniendo a sec- tores netamente deficitarios, la politica econémica quedé envuelta en situaciones contradictorias. Navegando entre los tres kirchnerismos 31 Los gobiernos kirchneristas fueron ampliando poco a poco los mérgenes de intervencién, pero la bisqueda del mix entre la inter- vencién estatal y el accionar del mercado quedé siempre sujeta a pardmetros rigidos que dificultaron una adecuada calibracién. El primer kirchnerismo, una vez superado:lo'peor de'la crisis, necesi- taba una mayor orientacién de politica industrial y productiva, pero se contento con los buenos resultados de la recuperacién macroeco- némica y el renovado impulso de la demanda interna, protegida por un tipo de cambio real alto, El segundo kirchnerismo pareci6 tomar nota de este: déficit, pero sus herramientas no movieron el. ampe- rimetro y ademas se vieron limitadas por la conflictividad iniciada con el sector agrario y la emergencia de Ja.crisis internacional. Por iltimo,-el tercer kirchnerismo chocé contra estas restricciones y se ocupé de gestionar la escasez conservando numerosos logros de los periodos anteriores; y, si bien pudo evitar los dafios de las.ciclicas y tradicionales crisis que afectaron histéricamente a la Argentina, lo hizo a costa del estancamiento econémico. El rumbo siempre tuvo una orientacién clara y adecuada, pero es inevitable sefalar cierta rigidez'en el uso de las herramientas. A modo de ejemplo: las retenciones alas exportaciones cumplian ob- jetivos claros durante el primer kirchnerismo y parte del segundo, cuando el tipo de cambio real'era ‘muy elevado en términos hist6ri- cos y la coyuntura de precios internacionales favorecia a los produc- tores primarios, Esta situaci6n se modificé durante los tltimos aiios del segundo kirchnerismoy, sobre todo durante el tercero. Pero no hubo alteraciones ni innovaciones significativas en el manejo y las alicuotas de las retenciones a las exportaciones. Algo similar ocurre con la politica de desendeudamiento externo. La reestructuracién de la deuda represent6 un cambio fundamental en el historial de sobreendeudamiento que registraba la Argentina, materializado durante el tiltimo cuarto del siglo XX.\La reduccién de la deuda externa y de su peso relativo significé recuperar grados de libertad para la politica piblica. Pero una vez alcanzado cierto nivel de desendeudamiento e iniciada la fase de’ escasez de divisas, era evidente que resultaba oneroso continuar con ese proceso y que era recomendable estabilizar los niveles de endeudamiento antes que continuar reduciéndolos a costa de sacrificar divisas cada vez més escasas. Sin embargo, en lugar de retomar las ‘relaciones con los mercados de capitales a fines de 2011 y durante 2012, recién se82 Los tres Kirchnerismos hizo‘en 2014; cuando la situacién financiera ya mostraba‘una:clara desmejora y'las condiciones de acceso eran mucho mas complejas. Crecimiento y distribucién: zuna economia mas o:menos concentrada? oe ty sone Los gobiernos kirchneristas marcaron:un ‘punto de quiebre en: tér- minos:de la dindmica distributiva que venia registrandose durante eliiltimo cuarto del siglo XX: Antes de esa etapa de alta regresividad distributiva, en las'fasés de industrializacion sustitutiva'de impor- taciones se verificaba cierto ‘equilibrio en la distribucion funcional del ingreso y:una evolucién-mas “acompasada” entre los diferentes sectores:¢n los momentos de-auge aumentaban las gananéias’y los salarios industriales;'en tanto las crisis‘afectaban‘a los trabajadores y al sector empresarial en suconjunto (més alld de las heterogeneida- des naturales de todo proceso econémico). La creciente: oligopolizaci6n; que ‘comenz6 a acentuarse en la economia’ industrial argentinadurante 1a segunda fase sustitutiva de importaciones, dio lugar a:la'emergencia paulatina de un nuevo polo de-poder’econémico durante la Yiltima dictadura militar, tal como-describen Azpiazu; Basualdo y Khavisse (1986). Estos cambios alterarian significativamente la matriz distributiva del pais: En ese contexto recesivo “en que el PIB industrial se redujo alrededor de un 10% entre‘el-comienzo y-el final del xiltimo gobierno militar, se sucedieron veintisiete trimiestres’consecutivos de‘caida del ‘empleo industrial y cerraron’alrededor‘de:15 000 establecimientos fabri- Jes=algunos nticleosempresariales: lograron fortalecersu posiciona- miento én el mercado, Seguin estos autores, los grupos econdémicos y las empresas: ‘transnacionales integradas y/o diversificadas’ fueron Jos sectores mds dindmicos de’esa reestructuraci6én productiva. La economia del tiltimo cuarto del siglo XX: mostraba la-conso- lidacion' de un creciente divorcio entre el desempesio econémico nacional y la distribuci6n dé sits frutos. Asi, por ejemplo, durante la “crisis del Tequila” (asi llamada por tener su epicentro:en México; a fines de1994), que afecté a las'economias latinoamericanas y pro- vocd al'afio siguiente; en la Argentina, una'caidadel:2,8% en‘el PIB, las ganancias‘de las firmas privatizadas:de servicios: publicos y otras amas de alto’ peso en'la’ cipula empresaria‘continuaron su trayec- Navegando entre fos tres kirchnerismog, $3 toria,alcista;-aspecto atin mas evidente:durante el inicio, de la:crisis terminal del régimen. de Conyertibilidad..Gomo muestra Basualdo (2006); en.1995 las ganancias‘de Jas firmas privatizadas.y susiaccio-, nistas aumentaron.un 57.%)-respéctordel aio :anteriox, mientras Las ganancias del resto'de:las grandes\empresas que integramla cipula de.las doscientas firmas-de mayor.facturacién,sufrieron una retrac- cidn del-40%; Este fendmeno se-agudizé;entre los afios 1999 y. 2001, cuando, en un;contexto: recesivo y dectisis terminal.de la, Gonyerti- bilidad, las firmas privatizadas continuaban mostrando significativos ratios de rentabilidad, mientrasel restode.las empresas:dela cipula registraba-crecientes. pérdidas en sus balances y, fuera de Ja.cipula, se multiplicaban las quiebras, los concursos preventivos y los.cierres, Les sectores del trabajo, sufrieron Jas-consecuencias de], achica- miento del aparato productive; e]: aymento. del. desempleo, la xe: duccién del-salarié real: promedio. dela: economia y. la\tendencia a ‘una mayor concentraci6n.y segmentacién. de ingresos en:el mundo Jaboral.. La: década de,.1 990, aportarfa mutaciones notables: la diso- lucién. de.algunos grupos,econémiicos, la pérdida de relevancia re: Jativade otros y una mayor presencia,de:conglomerados transnacio- nales, sobre-todo-en los ‘servicios: pablicos priyatizados,.el petréleo, la mineria y la gran industria manufacturera. Pero mésialla de estas mutaciones, cabe destacar Ja consolidacién de.un.régimen de alta concentracién econémica,lasmayor presencia de capital extranjero, lapérdida de cierta trascendencia de actores-pequefios y medianos, yla disminucién del peso relativo de} mundo'del trabajo en la puja distributiva. (i... nose Ach gusflaaheno a. as ’ , En otras: palabras; .el, conflicto: distributivo..mut6. considerable- mente,.con-prédominio, de,los:choques'de intereses interemprese- riales:antes'que los clasicos conflictos entre! el. sector empresarial y los trabajadores. El.crecimiento de; Josiniveles de,desempleo resté. fortaleza al, movimiento, sindical y:la-conflictividad salarial cedié es- pacio.a la preseryaci6n'de los puestos laborales..» fy 2Con.qué aspectos diferentes:nos encontramos en la etapa de go- biernos kirchneristas?) En: primer ‘lugar, icon: el, cambio. en, el»mer cado laboral. El desempleo no sélo descendié, desde.¢l récord:his- térico.del 22%.en 2002, sino que ademas perfors los niveles;de la década.de.,1990 y lleg6..a-valores mds. parecidos‘a: las trayectorias hist6ricas:del pais (véanse los graficos 1.18,.1.14 y 1.15); El-salario real se recuperé, creciendo a una,tasadel,7% anual durante el pri-84 Los tres kirchnerismos mer ‘kirchnerismo y del 4,9% anual durante el segundo (en ambos casos, para los trabajadores del sector privado registrado). El em- pleo formal crecié notablemente, sobre todo durante los primeros aiios, y el consumo del sector laboral volvié a pesar en la economia. ‘A-estos-avances se sumaron los planes de inclusién previsional; que estimularon la incorporacién:de numerosas personas que se encon- traban fuera ‘de los beneficios de la seguridad social por no haber completado sus aportes, debido, entre otros aspectos, a Ja crisis del mercado laboral. Cuando'la recuperacién del empleo comenzé a mostrar limitacio- nes; all por 2009, el gobierno instrumenté una de sus medidas mas importantes de politica social: la AUH, con la que apunté al denomi- nadlo “nicleo duro” de la pobreza en la Argentina, que, Pest dela fuerte recuperacion econémica, no conseguéa siquiera arafiar algo de sus frutos. As{ se dbservé una fuerte expansién del consumo interno, producto indirecto de Ia expansién de la masa de salarios pagados en toda la ecoriomfa. No. obstante, el crecimiento del consumo mostré cierta continuidad incluso cuando Ja expansién de la masa salarial entro en una meseta, evidenciando el peso de las transferencias que prindé la politica sociala los sectores de menores recursos (véanse los graficos 1.18 y 1.19). i ‘Ahora bien, esta clara mejora en los salarios y recursos que reci- bieron los trabajadores y los sectores més vulnerables no se produjo a expensas de los sectores propietarios del capital. Por ‘el contra- rio: lo que se observé durante el perfodo, sobre todo en las fases de mayor expansién econémica, fue un significativo incrementode las ganiancias empresariales. El sector empresario vivid una etapa , de notable expansi6n qué beneficié a la mayorfa de sus segmentos: Las grandes firmas pudieron aprovechar mejor es¢ impulso-inicial, pero las estadisticas también:dan cuenta del buen desempeio y'la recuperacién de la rentabilidad en el mundo de las pymes (véase'el grafico 1.20). Pudo observarse que la rentabilidad de las empresas | de menor tamaiio se triplicé incluso con respecto a periodos de cre- 4 cimiento econémico durante la Convertibilidad, por ejemplo, 1996 y 1997 (Kulfas, 2011). Si fF Algunos estudios —entre los que cabe'desatacar por su profuridi dad y aportes el de Gaggero, Schorr y Wainer (2014)— caracterizait aeste périodo como una etapa de mayor:concentracién y extranh” jerizacién. Los investigadores basan sus afirmaciones en la evol Nevegando entre os tres kirchnerismos 95 cidn del Indice de Concentracién Econémica Global (ICEG), que compara el valor agregado de las grandes firmas con el PIBY La evolucién:del ICEG confirmaria entonces la.consolidacién de una economia mas concentrada que la de‘los afios noventa. Pero un elemento llama la atencién: el indice de concentracién pega un salto muy importante en 2002, para luego iniciar una fase de des- censo, aunque sobre:niveles mis elevados que durante la Converti- bilidad. La explicacién es muy clara: la fuerte devaluacién de 2002 increment6 el valor de las exportaciones argentinas y, dado que el ee oe se concentra principalmente en grandes empre- sas, el resultado fue un m: Se manee ayor volumen de recursos concentrados Nétese que-no nos.referimos a un incremento en las cantidades producidas o vendidas, ni a un incremento de cuotas de merca- do. En un:sentido estricto, de eso se trata la concentracién, y asi la definia Marx cuando la diferenciaba de la cehtralieacién del capital: el aumento de la cuota de mercado debido a capacidades diferenciales.de crecimiento. En otras palabras, cuando una em- presa 0 conjunto de firmas crece mas rapido que el resto, es decir, cuando produce y vende mas que el resto del sector en que operas el mercado se concentra sin que medien cambios de propiedad. En este caso vemos un cambio asociado a una mera valoriza : las exportaciones de las grandes empresas se valorizaban a un tipo a cambio subvaluado hasta diciembre de 2001 y empezaron a va- lorizarse a un tipo de cambi i istéri aries ae ipo bio muy alto en términos histéricos a Un anilisis alternativo de esta situacién, haciendo a un lado el efecto gencrado por la dréstica alteracién del tipo de cambio, con- siste en volver a estimar el ICEG valorizando las eepoitaetnes de toda la serie a un mismo tipo de cambio promedio de todo el perio- do. Si bien esto dice menos sobre los recursos reales de que-dispu- sieron las grandes empresas, arroja un resultado mas claro sabre Ja concentracién “ffsica” del mercado. Con este criterio, el resultado es distinto::la economia argentina tiende a desconcentrarse tras la 11 E]ICEG 99 estima como ol cociente entre el valor agregado buto de las quinientas empress: de mayor facturacién del pals (segun estimaciones de la Encuesta Nacional a Grandes Empresas ~-ENGE- del Indeo) y el PIB.36 kos'tres kirchnerismos:) salida dela Convertibilidad, pero‘retoma una senda concentradora a partir'dé:2010. & : Se:puede:enicarar un tercer’enfoque ‘sobre -el temia;:restando las exportaciones del andlisis. Asf, estarfamos'elaborando'un ICEG cen- tyado’exclusivamente:en él mercado interno. El'resultado es: toda- via'mds extremo: la concentracién:se’réduce de manera ‘drastica‘en 2002; pero 'retoma su trayectoria alcista al punto de.que;'a partir'de 2014, Ja conceritracién supera Jos 'promedios de la-Convertibi dad (véanse'las tres estimaciones en el grafico 1). Fs errsat ‘res aspectos destacan en: el:andlisis sobre la distribucién.de:in- gresos.en la Argentina durante ‘los gobiernos kirchneristas: Como. se desprende del grafico 1, la economia no tuvo un proceso:de.des- concentracion. Segtin él-enfoque:que se adopte, podra coneluirse que interisificd su concentracién’o bien que no aument6:de'manera significativa, pero no lo contrario. Pero es una economfa.en'la‘cual, a diferencid de lo registrado durante ila Convertibilidad, elsegmen- to: pymetuvo unsextraordinario ¢recimiento? aumento-en un 50% el:ntimero‘de:empresasien el mercado: (de. 400.000 ‘pa a:600:000 firmas:activas), decacuérdo con:los datosique aporta ¢ OEDE del Ministerio de Trabajo:'Por otra parte, lasestadisticas extraidas.de la informacin impositiva provista por la Administracién Federal de Ingresos Puiblicos (AFIP) indican que Jasventas: de Jas empresas de menor porte sostuvieron wr ritmo de crecimiento y conservaron. cierta presenciaa lo largo de'la década (véanse los anuarios estadis- ticos de la AFIP). i Por otra parte, cabe recordar que nos referimos 'a*tna‘fase de fuerte'crecimiento en'el mundo laboral, La-masa de salarios paga- dos en'la economia crecié de: manera sustancial, impulsada por’el crecimientodel empleo y'la paulatina recuperacion del salario real: ‘Ahora bien, gpueden producirse en forma simulténea estos tres fendémenos: mayor:concentracién.econémica en-torno.a. las'grandes empresas, crecimierito del peso de las pequefias y medianas:empre- sas, y:mayor. participacién’salarial en el isigteso nacional? La res: puesta-es negativa si analizamos la situaci6n en términos de sus'par- ticipaciones relativas, pero positiva si la remitimos al aumento en la mejora absoluta de cada uno de estos segmentos. En una economia en fuerte crecimiento, como.seiverificd hasta 2011, el crecimiento del.ingreso, de Jas pymes.no se, produce.a. expensas; de.Jas grandes empresas; y el de:los trabajadores no implica-menos ingresos para Navegando entre los tres kirchnerismos 37 las. grandes y. pequefias empresas, Todos pudieron crecen sin que algiin sector ‘especifico se: viera. obligado a.perder. Lo imposible es péstular que todos sin excepcién aumenten su participacion relativa enel:ingreso nacional. “ Grafico 1, Evolucién del grado de:concentracién.econémica . (1993-2012) ‘ cs —ICEG ~“—— ICEG mercado interno —— ICEG recalcuilado Nota: El ICEG mide 6 peso de las empresas mas grandes en ia economia det pais, Se estima en funcion del cociente entre el valor agregado briito de las quinientas empresas de mayor facturacién del pals, de’acuerdo con la ENGE del indec y 61 PIB. Por.su parte, el ICEG "mercad interno? realiza €l mismo Gélcilo pero detrayendo las exportaciones, tanto las correspon- dierites a las quinientais empresas mas grandes como las del'total de la economia. Por titimo, el ICEG,“recalculado” consiste en reestimar ol. PIB y .,.__fivalor agregado bruto de las empresas grandes calculando el valor de las ‘exportaciones a un tipo de Gamnbio promnedio del perfodo 1993-2008, de modo de morigerar el peso de ds abruptas fluctuaciones' cambiarias en ia 6ongentracion, econdmica, ere. eames” all Fuente: Elaboracion propia 2 partir.de datos del Indeo, del Ministerio de Eco; noma y de Gaggero, Schor y Wainer (2014).38 Los tres kirchnerismos Ahora bien, como ya sefialamos, el vinculo entre Ja masa salarial y el consumo privado mostré una evoluci6n lineal hasta 2009. A partir de 2010, el consumo continué su marcha ascendente a pesar del comportamiento menos dindmico de Jos salarios. Esto significa dos cosas: en primer lugar, que el consumo continué creciendo estimu- lado por otros factores, entre otros, las transferencias desde el sector publico (inclusién previsional, AUH y otros programas sociales), el crédito bancario y el consumo de sectores de altos ingresos no pro- venientes del trabajo. En segundo lugar, que el mercado interno acentué cierta tendencia a la concentracién: el ingreso de las pymes y los trabajadores redujo su dinamismo y el sector puiblico compen- 86 en parte esta situacién. La evidencia apunta entonces a caracterizar la trayectoria dis- tributiva de la economia a partit de una tendencia a la descon- centracién hasta 2009 y 2010 (una evolucién mas parecida a la que indica el ICEG “secalculado”), con un comportamiento muy dindmico y en recuperacién en el mundo pyme y los sectores del trabajo. Esta situacién comenz6 a cambiar tras la salida de Ia crisis internacional y, si bien hubo mecanismos que impidieron fuertes redistribuciones regresivas -particularmente mediante el gasto pu- blico social-, la tendencia hacia una mayor concentracién volvié a presentarse. Resulta evidente que algunas tendencias estructu- rales se mantuvieron, aunque fue posible, en fases de crecimien- to, estimular una mayor participacion de los trabajadores y de las empresas de menor porte en la distribucién del ingreso, y en las fases de menor crecimiento, la politica econémica, sobre todo la fiscal, generé mecanismos que evitaron una reversion significativa de estos procesos. ‘Los cambios mas importantes del periodo no se produjeron den- tro de la ciipula empresaria, como en la década de 1990, sino fuera de esta, por lo que se observé la recuperacién del tejido pyme y el jncremento de ingresos en e] mundo laboral. El crecimiento eco- némico permitié una mayor inclusion social y una distribucién mas equitativa del ingreso sin afectar las ganancias empresarias, muchas de las cuales se vieron reforzadas por las ganancias en mercados externos y la ampliaci6n del mercado interno. Este fenémeno fue claro durante el primer y segundo kirchnerismos y més difuso en el tercero. Navegando entre los tres kirchnerismos 39 Los sectores econémicos y el debate sobre el cambio estructural Los sectores:productivos tuvieron un crecimiento muy significativo a partir de-2003, sobre todo hasta 2011. La industria manufacturera, que venia de largos afios de, estancamiento, productivo, declive en el empleo y pérdida de: densidad tecnolégica, tuvo una fuerte recupe- racion. El. sector .agrario disfruté elevados, precios internacionales que le permitieron-rentabilizar la produccién, aprovechar el alza de productividad que .generé la introduccién de nuevos: paquetes tec- nolégicos (particularmente en. el complejo de Ja soja), y expandir la frontera agropecuaria evando la produccién a regiones donde antes no: era viable debido a)su baja rentabilidad. La construcci6n también tuvo su auge, tanto la residencial como Ja vinculada aobra publica e inversiones privadas. 2Se traté de un verdadero salto productivo, de un cambio rele- vante, en la estructura, productiva nacional, del cumplimiento de aquella vieja promesa fallida de laestauracién democritica? No ol- videmos'las promesas electorales de Rail Alfonsin en.1983 (“Vamos a abrir las persianas de las fabricas’), expresadas también en cier- to optimismo no exento de voluntarismo (“Con la democracia se come, se cura y se educa”), para graficar tanto el interés de ofrecer al electorado una necesaria recuperacién productiva ~condicién fundamental para retomar.una senda de crecimiento compatible con una distribucién mas equitativa del ingreso— como cierta subes- timacién de Ia delicada situacion-que la tiltima dictadura habialega- do al pafs. También viene a cuento la promesa de Carlos Menem de implementar una “revolucién productiva”* y un “salariazo” durante su campaiia electoral de 1989. La recuperacién del tejido producti- vo era.una de las deudas de la restauraci6n democratica. Lainformaci6n disponible es contundente en, cuanto al excelente desempeiio industrial entre 2003 y 2008, etapa de recuperacién de la produccién acompaiiada por la expansion del empleo (algo que no se vefa desde comienzos de la.década de 1970), el surgimiento de nuevas firmas pequefias y medianas, y el alza dela productividad, 412 Ese fue el titulo del libro en ef que Menem, junto con Eduarco Duhalde, sintetizé su plan de gobiemo: La revolucién productiva.ee ———————— 40 Los tres Kirchnerismos entre otros fenédmenos virtuosos. ‘Lo que vino con posterioridad fue primero un freno, un evidente coletazo de la crisis internacional, se guido por una fuerte recuperacion entre 2010 y 2011, aunque ya sin las caracteristicas virtuosas del periodo 2003-2008 (el empleo crecié menos y la expansion de la capacidad. productiva se basé mds en aumentos de productividad que en nuevas inversiones): Por ultimo, avpartir de 2012 el sector ingres6 en una etapa més compleja, con dificultades crecientes, y ya desde 2014 entré en franca recesion. Se trat6é de un fuerte proceso de reindustrializacion fandamental- mente frenado por las debilidades del proceso inversor que estimu- laron cambios de estructura, y estos Uiltimos desplazaron de manera consistente la restriccidn externa, Ciertos enfoques y estudios han puesto el énfasis en. los problemas en-el frente externo, la menor demanda internacional debido a la ctisis en paises centrales (por ejemplo, Manzanelli, Barrera, Belloni-y Basualdo, 2014) y en ‘algu- nos de nuestros vecinos (Brasil; a partir de'2012). Para los criticos de esta tesis, solo se traté de-una mera recuperacién inducida por la profundidad de la crisis anterior, sin ‘mayores alteraciones en la estructura industrial, que peneficié fundamentalmente ‘a Jos secto- res mas concentrados y asociados al nticleo empresarial emergente durante el tiltimo cuarto del siglo XX. | Para quienes atribuyen Jos logros a Ja accién activa del pobiernoy Ja reindustrializaci6n se debié al cambio en las politicas internas, tanto macroeconémicas como sectoriales, y a la formalizacion de nuevas instituciones (un ministerio especial para el 4rea, un Minis: tetio de Ciencia y Tecnologia, mayor actividad en las empresas Pt blicas, etc.). Para los criticos, no fue mds que el aprovechamiento de un contexto especifico, con un tipo de cambio muy competitivo que oper6 como ‘parrera protectora durante cierto tiempo y con politicas industriales que, lejos de promover un cambio estructural, terminaron fortaleciendo a aquellos sectores que habian. consolida- do los componentes de menor conténido tecnolégice y s¢ iperectan mucho a una mera maquila de piezas jmportadas (la electronica de Tierra del Fuego en la versién masextrema, la industria automotriz, i en la més liviana). cs . A esto cabe agregar la compleja situacion durante este periodo del sector energético argentino que nunca terminé de definir un; nuevo régimen regulatorio compatible comel fuerte crecimiento de la demanda motivado por la expansién del sector productivo y la Navegando entre fos tres kirchnerismos 41 mejora en el ingreso y consecuente alza del consumo en los ho- gares. Las autoridades no disefiaron, 0 lo hicieron cuando ya.era tarde, un régimen que permitiera salir del. esquema fijado en los aiios: noventa, exitoso'en materia de inversiones pero plagado de defectos en cuanto a equidad, accesibilidad y sustentabilidad (de- sarrollaremos el tema en el capitulo 6). No hubo régimen privado, ptiblico 0 mixto que reemplazara‘al anterior y se produjo un cre- ciente incremento del gasto ptiblico en materia de subsidios para éontener las tarifas e importar combustibles. Ahora bien, ges posible afirmar que todo. Jo bueno que ocurrié en materia productiva se debi6 pura y exclusivamente al contexto ma- croeconémico, local e internacional? La informacién disponible no parece sustentar esa hipotesis. Si bien durante la presidencia de.Nés- tor Kirchner se observaron pocas iniciativas especificas y muy pocas modificaciones institucionales, a partir del primer gobierno.de. CFK as iniciativas se multiplicaron, a saber: la. creacién del Ministerio:de laProduccién, luego dividido:en tres (Industria; Agricultura, Gana- deria, Pesca y Alimentacién;y Turismo); el lanzamiento de lineas de financiamiento a tasas de fomento por parte del Banco Nacién y del Banco de Inversién y Comercio y Exterior (en este tiltimo caso, por un volumen menor que el primero); ¢l mayor direccionamiento de recursos del ahorro jubilatorio a financiamiento de proyectos pro- ductivos y de infraestructura a partir de la estatizacién del sistema previsional a fines de 2008; la creacién del Ministerio de Ciencia y Tecnologia y las iniciativas especificas en el area estatal, con Arsat, Invap y el complejo de defensa y érea militar; las estatizaciones de Aerolineas Argentinas e YPF, de gran importancia esta ultima, por el peso de la empresa en la economia nacional y por la implementa- cién-de un plan de inversiones con voliimenes que superan al resto de los operadores del:sector; el cambio en la:politica regulatoria del Banco Central de la Republica Argentina (BGRA), que introdujo la obligaci6n de los bancos més importantes de destinar una propor- cién de sus recursos'a préstamos para inversiGn productiva,con'un porcentaje especifico para pequetias y medianas empresas. Se observa entonces que la politica publica en materia producti- va tuvo numerosas iniciativas, con mayores grados de intervenci6én y disponibilidad de recursos, ya sea a través de Ia inversién piiblica de manera directa o bien mediante la orientacién de recursos privados por via regulatoria. Ahora bien, este proceso no mostré resultados42 Los tres kirchnerismos: de’ gran: relevancia en términos del:surgimiento de nuevos sectores © actores,'ni tampoco in redimensionamiento estratégico. Se.obser- va, en cambio, que destaca la reaparicién ide los viejos problemas de restriccién externa; cuyo correlato.material es una industria con.altos componentes importados inducidos pordos sectores:apoyados insti- tuciohalmente mediante politicas piblicas (automottiz y electr6nico) yun sector energético que comienzaa ser.cada vez més deficitario: En sumna, antes que de una carencia de politicas industriales, energéticas y de desarrollo productivo, tal vez se trate de sus falenciasy deas difi- cultades para Ia coordinacién de accionesiestratégicas. “El problema, entonces; no-es la falta:de politicas 0 iniciativas de desarrollo, sectorial;. sino: las’ litmitaciones: falencias en:su.imple- mentacién, La diferencia:no es menor sirecordamos que el debate sobre el rol del Estado y las politicas.de desarrollo tuvo numerosos cuestionamientos histéricos. Debido a. ellas;‘los- problemnas:dé im- plementacién conllevan:dos dificultades::si'se fracasa en:el.intento, por un lado, es necesario justificar, dar.cuenta de las limitaciones de esas medidas; por otro ~y quiz4 m4s importante que el primero~, surge el cuestionamiento ya'no dela implementacién de unamedi- da fallida, sino de las posibilidades reales del Estado de ejecutar:con eficacia politicas industriales y sectoriales.: Vedmoslo con'un ejemplo concreto: el de Ja carne. Las intervencio- nes.en la industria, cuyo:objetivo:era-evitar Ja suba de precios, gene- raron problemas en el sector (estancamiento, cierre de frigorificos y, peor atin; el precio de la carne siguid aumentando). Ahora bien; esto Tleva:a-analizar- los errores.de.diagnéstico:y-los problemas de dichas medidas: Pero también provoca que'muchios sectores s¢ alineen con Ia idea de que en realidad el Estado-no debe intervenir en ningtin mercado; porque Jas distorsiones que produce no:sélo no resvelven ‘el problema; sino que lo agravan. En otras palabras, el fracasode una iniciativa concreta y particular muchas veces lleva'a impugnar, deuna manera general, ciertas politicas piblicas de intervencién..: XEs posible concluit que, durante los perfodos de: gobiernios kir- chneristas, el: Estado recuper6 un papel relevante en la definicién del rambo econémico y su vocacién industrializadora, hecho funda- ;, menital'a la hora de pensar estrategias de desarrollo. No obstante; Jas iniciativas, las medidas ylos formatos institucionales no tuvieron la'efectividad necesaria, por lo que se vuelve necesario en el futuro poner-el foco en estos aspectos. ¥ Navegando entre los tres kirchnerismos 43 Logros, avances y limitaciones: glos resultados podrian haber sido diferentes? El balance sobre el periodo de gobiernos kirchneristas ha generado un intenso debate en diferentes ambitos, tanto politicos como aca- démicos e intelectuales. Es de esperar que el intercambio continue en los. préximos afios y se produzcan numerosas investigaciones y controyersias. El debate ha quedado clausurado en torno a posicio- nes extremas, o bien de defensa de los logros del periodo y reivindi- cacién de las politicas implementadas “a libro cerrado”, o bien, en elotro extremo, de caracterizacion negativa, relativizando los logros © atribuyéndolos a factores ajenos a las politicas implementadas, y sefialando la falta de aprovechamiento de las oportunidades del contexto histérico nacional e internacional que habrian permitido dirigir el pais hacia un camino de desarrollo. Este tipo de debate, cuya expresién antinémica se cristaliza en las caracterizaciones de “década ganada" y “década desperdiciada’, puede servir para agitar pasiones y trazar lineas divisorias en términos politi- cos, pero aporta poco a una mayor comprensi6n de Jo acontecido en estos afios y a su adecuada contextualizacién historica. Reconocer los logros atribuyendo las limitaciones 0 falencias a los efectos de cambios ocurridos en el escenario internacional o a problemas estructurales de cardcter hist6rico incurre en el defecto de afirmar que las politicas eco- ndmicas fueron siempre adecuadas y que no era posible implementar otras o mejores politicas. Y esta afirmacién, como veremos a lo largo del libro, no se condice con los numerosos errores o limitaciones de politicas en diferentes ambitos ¢ instancias. Esto no implica sefialar que el rumbo general g la mayoria de las politicas implementadas hayan sido erréneas, sino que todo proceso requiere necesariamente revisio- nes y modificaciones en los instrumentos de politica, aun sin modificar el rumbo general. Esto no es nuevo en la Argentina ni en Ja historia del peronismo (cabe recordar los cambios de politica econémica im- plementados por Perén en su segunda presidencia, que despertaron numerosas criticas incluso dentro de sus propias filas) . Significa, sobre todo, interpretar criticamente los resultados de la politica econémica para generar procesos de aprendizaje colectivo. Desde la otra posicién, desconocer los logros atribuyéndolos pura y exclusivamente al contexto internacional contradice Ja evidencia estadistica presentada y los resultados positivos logrados en materia44 Los tres kirchnerismos de crecimiento (entre los més altos de'la region), inclusién:social (en muchos casos, a contramano de algunas realidades regionales) e industrializacién (claramente a contramano de una situaci6n re- gional signada por la reprimarizacién productiva). ‘ Otro de los problemaside algunos enfoques criticos se vincula con aspectos de la‘economia' politica del periodo kirchnerista: Ciertas criticas se centran en que-algunas politicas publicas, particularrhen- te'la fiscal, habrian sobreestimulado el crecimiento econdémico, con buenos resultados a corto-plazo en términos productivos, laborales y de inclusi6n social, pero poco sustentables. Desde la perspectiva del sector externo, un crecimiento por‘encima de la tasa'compati- ble con el equilibrio en el’mercado de divisas" habria generado'un problema asociado a la estructural restricci6n externa que sufre la Argentina, incluso en un'contexto de mejores precios internaciona- les para la produccién primaria y agroindustrial eo Aqui es necesario retomar-un problema histérico de: la Axgen- tina’y sus:ciclos:politicos. Analizar las politicas econémicas seguin un‘esquema estrictamente centrado en su:consistencia intertempo- ral no. contempla las dificultades ‘que han’ tenido a lo largo de la historia los proyectos politicos de cariz popular o distribucionista para afrontar tanto’ las restricciones econdmicas como la oposicién politica y los conflictos con factores de poder. En otros momentos histéricos, estas dificultades se dirimfan en pujas que terminaban en golpes civicomilitares que expresaban la ‘conjuncién de intereses entre sectores de las Fuerzas Armadas y fracciones econdmicas vin- culadas a intereses agrarios y de otros niicleos empresarios.'* Los gobiernos kirchneristas:‘no fueron ajenos a este historial de oposicién, lo que se evidencié desde’ los: inicios ‘del gobierno de Néstor Kirchner." En este sentido, pretender que un gobierno con 418 Una’ expresi6n de asa restriccion de fargo plazo es la'‘denorninada Lay de » Thirlwall, Retortiarémos’este punto en ef capitulo 6.” wats 14 Alrespecto cabe ititzar las caracterizaciones de fraocionés da la cupula,..° ‘empresaria, como la oligarqula diversificada, tal,como sefiala Basualdo (2006). 16 En este sentido se puede citar, a modo de ejemplo, 6! editorial del periédica, La Naoién (José Claudio Escribano, "Treinta y seis horas de un camaval decadente’, 18 de marzo de 2003), a dias de ia eleccién de Néstor Kirchner, ‘en la que se |o sindicaba como un presidente de transicion al due no &e le ‘deba mas de’ un afio de gestién..O la notable aglutinacién, ent 2008, de un’ Navegando entre los tres Kirchnerismos 45 objetivos redistributivos -que lesionan intereses econdémicos espe- cificos y, poderosos- se atenga a un estricto marco de consistencia intertemporal que trascienda la inestabilidad politica y las pujas.dis- tributivas, aceptando pasivamente que su acumulaci6n politica cho- que con limites objetivos y lo exponga a una r4pida derrota politica yelectoral, presupone atribuir a la politica y la construccién de po- der una racionalidad que no se condice con los procesos histéricos nacionales ni de otros paises. Esto no significa aceptar que este tipo de proyectos deba transitar por carriles alejados de marcos de con- sistencia o que se mueva en un mundo desprovisto de restricciones. Pero apelar a una construccién a contrapelo de los poderes estable- cidos implica, necesariamente, cuestionar los marcos preexistentes y replantear los esquemas de funcionamiento. Estos limites tienen también un significative componente ideo- logico. Existe una linea, de trazos borrosos, que configura el marco de lo que es posible. hacer en materia de politica econémica sin alterar los equilibrios macroeconémicos. Pasada dicha Ifnea, si-un gobierno. se excede en implementar politicas de estimulo.al con- sumo y de mayor distribucién del ingreso a través-de, por ejemplo, politicas fiscales expansivas, enseguida se alzan voces que lo tildan de populista. Sin embargo, esa linea divisoria es por completo difusa e ideolégica y su mantenimiento presupone la inmutabilidad, tanto de Ia estructura productiva como de la propia légica interna del consumo y la distribuci6n. En definitiva, implica una causalidad que va del crecimiento, como condicién previa y necesaria, a una mayor distribucién, cuando existen elementos suficientes para pensar que un mercado interno pequetio establece limites objetivos. para una mayor acumulacién de capital, crecimiento y un aprovechamiento de los beneficios que un mercado més grande ofrece en términos de ganancias de productividad. Si bien es posible realizar un inventario de Ios logros del perfo- do, el replanteo del papel del Estado y el cuestionamiento de los estrechos margenes de maniobra heredados del-perfodo neolibe- ral y sus teoremas de imposibilidad vienen a la mente. Los grados ‘Polo opositor en tomno a las entidades agropecuarias ante un conficto qua, en todo caso, afectaba a un sector especffico y minoritario de la sociedad argentina.