¡;;icaciones y retos­

~~ 'idad, la democra­
-~n~ humanos", CO­ Introducción para el análisis

'ón Internacional

de las Políticas Públicas

~-J..,za.m iento forzado­

_ ~ jurisprudencia
_..,:teional", A CNUR,
o de las Naciones

e huye: Despla­
ia en una Nación
=otá, 1999.
L<1S nuevas guerras.
zada en la era glo­
:l. Kriterios Tus
_~=~Ol.
TERNACIONAL
CIONES-OIM,
re la población
s Departamentos André-Noel Roth DeubeFI
- " '. Bogotá, 2002.
~ . "Revista crimi­

-Sistemas de guerra.
ica del conflicto

71 Dr. en Cicncias Políticas, Profesor Titu­

lar del Departamento de Ciencia Política,
Universidad del Cauca, Popayán. E-mail:
roth@unicauca.edu.co

10 ....
 INTRODUCCIÓ

La actividad
distribuir los valor
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LA POLíTICA P
UNA DEFINICiÓN

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aspectos de la vida h ...
miento hasta el entie'T
 INTRODUCCiÓN
La actividad política consiste en
distribuir los valores y recursos socia­
les y económicos disponibles entre los
grupos e individuos de una sociedad.
Las intervenciones de las autoridades
políticas tienden a mantener o a modi­
ficar esta distribución . Las políticas
públicas son la concreción de estas
intervenciones. Por lo tanto, y con más
razón en sociedades muy heterogé­
neas y desiguales, con escasos recur­
sos, las tensiones se concentran en
las autoridades para que éstas favo­
rezcan, a través de sus políticas públi­
cas, a uno u otro grupo social. Por eso,
es imposible que la actividad guber­
namenta l se haga en el consenso, sin
controversias ni conflictos. El análisis
de las políticas públicas permite en­
tonces abordar la cuestión del Estado
desde la perspectiva de su actividad
concreta.
LA POLíTICA PÚBLICA:
UNA DEFINICiÓN
La aparición de un campo específi­
co y el interés para analizar el objeto
"políticas públicas" se debe al creci­
miento del intervencionismo del Esta­
do en muchos aspectos de la vida en
nuestras sociedades, independiente­
mente de sus niveles de desarrollo.
Hoy en día, en la casi totalidad de los
aspectos de la vida humana, del naci­
miento hasta el entierro, el Estado jue­
ga un papel mediante una u otra de
sus múltiples actividad es . El Estado y
sus instituciones son organizaciones
a través de las cuales los agentes pú­
blicos (electos o administrativos) per­
siguen metas que estructuran, mode­
lan e influyen tanto en los procesos
económicos como sociales y políticos.
Lo hace por medio de la promulgación
de textos jurídicos y administrativos,
de la creación de organizaciones y de
redes de interacción que sirven de
puente entre el Estado y la sociedad ,
entre la organización estatal y el en­
torno pertinente. Las políticas públ i­
cas, entendidas como programas de
acciones, representan la realización
concreta de una serie de decisiones
legitimadas por el Estado en su volun­
tad de modificar o mantener la
(re)distribuc ión de valores y recursos
disponibles mediante la acción sobre
el comportamiento de actores socia­
les . Las políticas públicas son el lazo
entre el Estado y la sociedad, el instru­
mento de concretización de sus obje­
tivos, ya que la sociedad no se cambia
por decreto! Es necesario recordar que
las políticas públicas como tal , tampo­
co cambian la sociedad: son los acto­
res de estas quienes, por sus activida­
des, hacen uso de recursos que facili ­
tan las políticas públicas. Las políti­
cas públicas ofrecen un marco de ac­
ción y eventualmente recursos para la
transformación social.
Según algunos autores las políti­
cas púb licas serian la simple resultan­
te del momento histórico vivido y del
entorno cultural, sociopolítico y/o eco­
nómico. Sin embargo, es necesario se­
ñalar qu e las políticas públicas tien­
 den también a modificar este entorno ma ilustra esa idea de una retroacción
(Parsons, 1995). Es decir que las polí­ pennanente y a todo nivel. Las flechas
ticas públicas, al mismo tiempo que sencillas indican el sentido de las de­
están inscritas en un contexto del cual terminaciones de l contexto sobre las
es imposible hacer caso omiso, éstas políticas públicas y las flechas dobles
inciden sobre ese mismo contexto en señalan el impacto de las políticas so­
un conjunto con for= :.
una relación permanente de interac­ bre e l entorno.
o varios objetivos
ción e intercambio. El siguiente esque-
siderados necesario: _
de medios y acciones ___
El contexto de las políticas públicas tados, por lo menos:: _
por una institución _ - _
gubernamental con " -:
orientar el compon "~ _
Condiciones históricas, culturales y geográficas tores individu ales
para modificar una s',
, Condiciones socioeconómicas bid a como insati sfac:
!\t mática (Roth, 2002).
I\ ~comportamiento político general
\~nStitUCiones gubernamentales El ciclo de pollllca: ad'M--....I

FASE I FASE 11

\comportamiento de las elites políticas Identificación de

Formu~
un problema .' soluclone3 e
I~ Políticas pública~ I acclof14S

Actividades: Activi~
Acontecimientos Elaboraa:
intereses, . valoraci6r. ::e
demandas respu estas
selecci6- ~
criterios
Actores:
Entre tantas definiciones existen­ un conjunto de decisiones de dife­ Actores:
Partidos, movi· Panamer:;:­
tes del concepto de política pública, rentes niveles jurídicos y de accio­ mientos sociales, gremios,
se puede señalar estas: nes, coherentes y enfocadas hacia gremios, medios, adminislld •
políticos, etc. pública.
un proceso por el cual se elaboran objetivos , que actores competen­ organizacO.- •
y se implementan programas de ac­ tes - pr ivados, asociativos o esta­ políticas y
sociales, e'
ción pública, es decir dispositivos ta les- toman o ap lican con la finali­
político-administrativos coordina­ dad de resolver un problema so­
dos, en principio, alrededor de ob­ cial (Bussmann y al , 1998).
jetivos explícitos (Muller y Surel, el conjunto de sucesivas iniciati­
1998) vas, decisiones y acciones del ré­

116 hTRODUCCIÓ:-; PARA EL A¡'''..\.1,ISIS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

CUADERNOS DE Alnll:-;ISTR.~ C

_
......._.. .. _-­
 :ea de una retroacción gimen político frente a situaciones
o n ivel. Las flechas socialmente problemáticas y que
~~:'::::.:: el sentido de las de­ buscan la resolución de las mismas
::-s i el contexto sobre las o llevarlas a niveles manejables
" O~':2S y las flechas dobles (Alejo Vargas Velásquez, 1999)
:::!'~ :o de las políticas so- un conjunto conformado por uno
o varios objetivos colectivos con­
siderados necesarios o deseables,
de medios y acciones que son tra­
as tados, por lo menos parcialmente,
por una institución u organización
gubernamental con la finalidad de
orientar el comportan1iento de ac­
o;:;i~cas
.-­ tores individuales o colectivos
para modificar una situación perci­
bida como insatisfactoria o proble­
~
mática (Roth, 2002).
l.
El ciclo de política: actividades y actores principales
l'
FASE I FASE/I
eS t?O:"~ ca s Idimtificacíón de Formulación de
unprobleme solúclones o
l·' '.. ', acciones ' I .-,;..
Es de anotar que en muchas oca­
siones, la respuesta a un problema por
parte del sistema político es conse­
cuencia de otra política y/o de una
política anterior. Es decir que la acción
pública es, además, causa de nuevos
problemas. Lo que lleva a considerar
la política pública como un proceso que
se desarrolla en forma cíclica y reitera­
tiva: es el ciclo de política. El ciclo de
política propone una descomposición
de la política pública en una serie de
etapas o de secuencias lógicas que
distingue cinco fases en la vida o el
desarrollo de una política pública: iden­
tificación de una problema, formulación
de soluciones, toma de decisión, im­
plementación y evaluación.
FASE 111 FASE IV I FASE V
Toma de<leclsJpn Implementación Evaluación . .,
" -'7'<:':. "
'/ r!¡

- -' Actividades: Actividades: Actividades: Actividades: Actividades:

Acontecimientos, Elaboración y Encontrar una Ejecución, ·Reacciones, juicio
intereses, valoración de coalición mayori· Gestión, Efectos sobre los efectos.
demandas respuestas, taria, legitimación concretos medición, valoración,
selección de propuestas de
criterios reajuste

_-':0 de decisiones de dife­

Actores: Actores: Actores: Actores: I
Actores:
Partidos, movi· Parlamentos, Parlamentos, Administración Medios, expertos,
administración
-' - ~;es j urídicos y de accio­ mientas sociales,
gremios, medios,
gremios,
administración
presidente,
ministro,
pública, Ong's,
empresa privada, pública, responsables
~-e::¡eS y enfocadas hacia políticos, etc. pública, gobernador, etc. políticos,
organizaciones alcalde, etc. organizaciones
~ . .:¡ue actores competen­
políticas y políticas y sociales,
:i':os. asociativos o esta­ sociales, etc. gremios, afectados,
etc. '
::-:::;; o aplican con la finali­
A i'=-so! ver un problema so­
~ .•.:mn y al, 1998). Tiempo
.. de suces ivas iniciati­
_•• •s,ones y acciones del ré­

CUAD ERNOS DE AD'IlNISTRA CIÓ¡';/ U \IVE RSIDAD DEL V ALLE/ N° 30/ D ICIDIBRE DE 2003 117
 Esta clave de lectura tiene la ven­
taja de presentar la política pública
como una sucesión de secuencias que
corresponden a la representación clá­
sica, ideal y racional de la actividad
política con sus distintos escenarios
y actores y permite una utilización para
cualquier política pública. También fa­
cilita la delimitación del objeto (de aná­
lisis) para su explicación. Por sus ca­
racterísticas, es frecuente que los mis­
mos actores de las políticas públicas,
el Estado, lo utilicen como un modelo
normativo para la acción: es decir que
planean una política pública en base a
estas mismas fases . Aunque es nece­
sario precisar que este proceso es un
ideal, y que por lo tanto, no ocurre de
manera tan ordenada en la realidad.
LOS INSTRUMENTOS DE
INTERVENCiÓN DEL ESTA­
DO
Para intervenir en la sociedad en
vista de modificar los comportamien­
tos de los actores sociales - razón de
ser y objetivo fundamental de las polí­
ticas públicas- , el Estado tiene a su
disposición un catálogo de instrumen­
tos de intervención muy diversifica­
do. Al diseñar una política pública, el
Estado debe decidir sobre el uso de
uno u otro, o de varios de estos ins­
trumentos para su implementación. El
estudio de una política pública en fun­
ción de los instrumentos jurídicos que
se han previsto e implementado per­
mite dar indicaciones sobre cómo el
Estado y las instituciones han enten ­
118 Il'iTROD\jCClÓN PAR<\. EL ANi,L1SIS DE LAS POLíTICAS PÚBLICAS
dido el problema que buscan resolver.
El análisis comparativo de los méritos
respectivos y de la eficacia de los ins­
trumentos utilizados, expresados casi
siempre bajo una forma jurídica, y de
las instituciones construidas para en­
frentar problemas similares en lugares
o tiempos diferentes puede ser una
ayuda importante para el diseño de las
políticas públicas. En el momento de
formular una política pública, los dise­
ñadores deben entonces proceder a
una selección de instrumentos que
permitirá que la política pública tenga
los efectos deseados.
Sin realizar mayores desaITollos en
este texto se puede señalar los siguien­
tes instrumentos de acción: los instru­
mentos prescriptivos, los instrumen­
tos incentivo s, los instrumentos de
información, educativos, reglamenta­
rios, los instrumentos de coordinación,
los instrumentos de organización y de
procedimiento, los instrumentos ma­
teriales y los in strumentos de delega­
ción a socios (ver Roth, 2002:44ss).
DEFINICiÓN DE PROBLE­
MAYAGENDA
El término Agenda se utiliza en el
sentido de indicar "el conjunto de pro­
blemas percibidos que necesitan un
debate público, o incluso la interven­
ción (activa) de las autoridades públi­
cas legítimas" (Padioleau, 1982). No
todos los problemas terminan en la
agenda o figuran en el " menú" del
Estado. Temas entran y salen de la
age nd a.
El reconocim ien" "
como una realidad p"
traducción discursiva :_
de múltiples interpreta . - ~
sentación de un p rob.e-_
dato objetivo. Es una e ,.. -_o
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I~~, :os instrumentos de
ó'(...:cativos, reglamenta­
-eritos de coordinación,
de organización y de
. ~o s instrumentos ma­
- ' -s:rumentos de delega­
=r Roth, 2002:44ss).
'- Agenda se utiliza en el
_ .=.::::-ar "el conjunto de pro­
e:-tib:dos que necesitan un
:.!~. o incluso la interven­
:!'ó' :as autoridades públi­
" Pad ioleau, 1982). No
~-;:;:: :emas terminan en la
-,;_!':m en el " menú" del
- entran y sa len de la
El reconocimiento de un asunto
como una realidad problemática y su
traducción discursiva es susceptible
de múltiples interpretaciones. La repre­
sentación de un problema no es un
dato objetivo. Es una construcción que
resulta del conjunto de las luchas que
los actores sociales y políticos libran
para imponer una lectura de un pro­
blema que sea la más ventajosa posi­
ble para sus intereses (entendidos en
un sentido amplio). La defmición de lo
que se puede problematizar, su priori­
zación o no, su inscripción en la agen­
da del gobierno están ligados de ma­
nera íntima a esta representación. En
este proceso de definición de proble­
ma, es preciso resaltar el papel impor­
tante que pueden jugar los medios de
comunicación, los círculos académicos
y científicos, los actores políticos - en
primer lugar el Estado-, las ong's, etc.
Una vez reconocido el problema
como un problema social y formulado
como tal, se busca su institucionaliza­
ción. Es decir su inscripción en la agen­
da. El reconocimiento de la necesidad
de una intervención pública (o políti­
ca) hace del asunto un problema polí­
tico. Generalmente, se traduce luego
en leyes y reglamentos que muchas
veces prefiguran una política públ ica.
Esta institucionalización se realiza a
través de un proceso que tiende a le­
g itimar tanto la definición dada al pro­
blema como a sus portavoces o pro­
motores. El carácter socialmente cons­
truido de los probl emas significa que
la definición dada al problema, su re­
presentación y interpretación , es una
CUADléH\OS DE ,~DM1\l STRAClÓ\'/ U\'lVERS lDAD DEL VA LLE/ N° 30/ DICIE~IBR E DE 2003
entre otras posibilidades potenciales.
De una cierta forma, los problemas (y
las soluciones) compiten entre ellos
para figurar en la agenda: un problema
que aparece importante en un momen­
to dado puede dejar de interesar en
otro momento, sin que se le haya re­
suelto.
EL PROCESO DE FORMU­
LACiÓN Y DE DECISiÓN
En la medida en que siempre existe
una pluralidad de soluciones posibles
para resolver o tratar un problema, tan­
to en términos de finalidades , de me­
dios como de contenidos, el proceso
que conlleva a tomar decisiones es
fundamental para entender las solucio­
nes adoptadas por las autoridades
gubernamentales. El gobierno fija prio­
ridades, metas, objetivos a alcanzar así
como estructuras y procesos de im­
plementación mediante la expedición
de planes, leyes, decretos, etc. En la
realidad interviene en este proceso una
pluralidad de actores . Estos actores
(políticos, administrativos, sociales,
económicos, científicos, morales, etc.)
van a influir sobre el proceso de deci­
sión a partir de sus intereses y recur­
sos tanto materiales como ideológicos.
La presencia de esa multitud de acto­
res explica por qu é las deci siones no
son siempre las más "racionales" o las
más coherentes; son el resu ltado de la
confrontación y negociación entre ac­
tores. La decisión es el fruto de un lar­
go y complejo proceso que poco tiene
que ve r con e l esq uema clásico de la
119
 decisión concebida como un acto li­ de decisiones para ayudar en la toma
neal basado en la libertad y racionali­ de decisión . Este esfuerzo de raciona­ más bien el fruto de UI'2
dad del toma~.or de decisión. Analíti­ lización se realiza a través de la planifi­ tuición y de razón (es ::~. -
camente se puede separar el proceso cación. Mediante el Plan se busca al­ razonable) que de razo~ :
de decisión en dos secuencias princi­ canzar los obj etivos de manera cohe­ Una manera muy dif. -
pales: laformulación de soluciones y rente definiendo prioridades, jerarquía cebir el proceso de d
_
la legitimación de una solución. de obj etivos, a corto y mediano plazo, día consiste en el m
.:~
. A partir del momento en el cual se medios y recursos necesarios. El Plan Choice o de elección
_
reconoce la existencia de un problema se constituye en el instrumento racio­ llamente, con este mod",
-
a resolver políticamente, las propues­ nal de integración y de coordinación explicar las decisione­ ¡- -
tas y alternativas de soluciones, in­ de las diferentes políticas sectoriales cando los métodos y
~
cluida la solución del statu quo, van a por un tiempo detem1inado. Hoy en día, economía. Según este I"L

entrar a " cQmpetir" entre ellas. Por las actividades de planificación deben viduo tiene un compon
- ".
intermedio de las luchas entre actores transformarse en un lugar privilegiado camente egoísta, raciona

políticos en defensa de sus intereses para la concertación y la evaluación dor de sus intereses. ¿C

materiaJes y/o ideológicos, una res- - de las escogencias y prioridades pú­ tos intereses ? Según 2..1." -.
puesta al problema P9cO a poco va a blicas. Debe concebirse como una he­ Downs (1957) la actua ',.: - _
predominar sobr.e otras. Luego, un acto rramienta prospectiva para anticipar tores políticos depende ce _
formal (voto, firma) se constituye en el las evoluciones y también como un lidad de conseguir su re:: - _
acto de legitimación que atribuye a la lugar de intercambio y diálogo entre obtener más recursos (I"L_
nueva decisión una fuerza particular. autoridades y sociedad civil. ~érminos de poder, de p~_ =
Desde este momento, lo que no era más Las condiciones y limitaciones mgresos.
que una opción posible, se transforma (tiempo, dinero, capacidad, informa­ En fin , El análisis de

en una norma oficial revestida de toda ción, etc.) impuestas por la realidad de toma de decisión re Jt~
_ -~
la autoridad y la fuerza reales y simbó­ humana y social, en la cual está inmer­ tades teóricas y práct ic~:
_
licas del Estado. Administraciones y so todo de proceso de decisión, hace una decisión raci onal
~ ~
autoridades legítimas, y también los que el decisor nunca toma una deci­ Pero, además, surge tarL -
;:­
ciudadanos, podrán valerse de esta sión siguiendo una lógica totalmente gunta central: ¿cómo co
e
decisió~ para exigir uno u otro com­ racional. El decisor tiende a contentar­ de decisión con la dem
_
portamiento. se con la primera solución que le pare­ cesidad de buscar proc t'SL'5
_ .
Para hacer frente a las presiones y ce satisfactoria. Se trata de buscar un sión y decisiones basa _ _
exigencias de los actores y limitar así télmino medio entre el análisis del pro­ peto a los valores democr:;
el riesgo de que las deCisiones y las blema y la urgencia de ofrecer una so­ a su vez, se fundan sobre -
políticas caigan en el empirismo, el lución aceptable. De antemano, el de­ tipo científico -la razón­ -~
subjetivismo y la incoherencia, el Es­ cisor privilegia a una solución sobre desafío para las instituci' ~-=s;-
tado se esfuerza -por lo general- ·por otra, minin1iza el examen de otras solu­ . ¿Cómo conciliar ciencia \ ~.
racionalizar sus mecanismos y proce­ ciones. Por lo general, no busca la ciencia y política? En a' , _
sos de elección y de decisión. Se bus­ mejor solución sino que trata de evitar dental existe una tensión •
ca el perfeccionamiento de las herra­ la peor (Simon, 1983). Finalmente, los sente entre la legitim idad
mientas de análisis y de elaboración criterios aplicados a la deci sión son democracia (es decir la \ _
mayoría: ¿tiene siempre b

120 INTRODUCCIÓN PAR·\ EL AN..\USlS DE L A S POLíTICAS r ÚBUc.-\s

CUAD ER:\"OS D E AD.\IJ:\" ISTR\
 _O" .. -'"3 ayudar en la toma más bien el fruto de una mezcla de in­ yoría?) y la legitimidad que ofrece la
Es"c ~sfuerzo de raciona­ tuición y de razón (es decir un juicio ciencia, el discurso científico (que sue­
a través de la planjfi­
razonable) que de razón pura. le equivocarse).
:e el Plan se busca al­
Una manera muy difundida de con­
. os de manera cohe­
cebir el proceso de decisión hoy en PROCESOS Y ENFOQUES
'-=-"'--"-':!'L' ::rioridades, jerarquía
día consiste en el modelo Public DE IMPLEMENTACiÓN DE
_ !:'O!10 y mediano plazo,
Choice o de elección pública. Senci­ LAS POLíTICAS PÚBLICAS
s necesarios. El Plan
llamente, con este modelo se trata de
,=" '::-;:' e: instrumento racio­
explicar las decisiones políticas apli­ Es común percibir la implementa­
: de coordinación
cando los métodos y criterios de la ción de las decisiones públicas como
_·...:es ¡x>líticas sectoriales
economía. Según este modelo el indi­ un problema meramente administrati­
-'--~~~:?l1l1 mado . Hoy en día,
viduo tiene un comportamiento bási­ vo, es decir técnico, de "simple" eje­
_~ ,.ie planificación deben
camente egoísta, racional y maximiza­ cución. Desde la perspectiva del aná­
~ ~n lugar privilegiado
dor de sus intereses. ¿Cuáles son es­ lisis de políticas públicas, al contrario,
__ •..."!ción y la evaluación
tos intereses? Según autores como esta etapa es fundamental porque es
~~.::as y prioridades pú­
Downs (1957) la actuación de los ac­ ahí que la política se transforma en
-ebirse como una he­
tores políticos depende de la probabi­ hechos concretos, en realidad "toca­
-....,,-=~tiva para anticipar
lidad de conseguir su reelección y/o ble". De hecho, el problema cambia de
también como un
obtener más recursos (maximizar) en naturaleza, se desplaza a otro espacio.
_:!.'11bio y diálogo entre
términos de poder, de prestigio y de Considerar que la implementación es
_. __ ciedad civil.
ingresos. principalmente un problema "técnico"
es y limitaciones
En fin, El análisis de los procesos es demasiado simplificador. De mane­
__.v_ . apacidad, informa­ ra que la pretendida o anhelada neu­
de toma de decisión refleja las dificul­
- .:.t'SffiS por la realidad
tades teóricas y prácticas para tomar tralidad de una administración pública
_.. en la cual está mmer­
una deci sión racional o razonable. que actúa según "criterios técnicos,
--::'-c::50 de decisión, hace
Pero, además, surge también otra pre­ impersonales, de competencia y de le­
- ::~mca toma una deci­ gunta central: ¿cómo conciliar la toma galidad" (Mény, Thoenig, 1992) es una
.!Da lógica totalmente de decisión con la democracia? La ne­ utopía. Por esto, la implementación
~ __ :sor tiende a contentar­
cesidad de buscar procesos de deci­ perfecta es perfectamente inalcanzable.
---er:l solución que le pare­
sión y decisiones basados en el res­ Se puede definir el concepto de
e trata de buscar un
peto a los valores democráticos y que, implementación como " la fase de una
~.:re el análisis del pro­
a su vez, se fundan sobre un saber de política pública durante la cual se ge­
-;e:!cia de ofrecer una so­ tipo científico -la razón-, representa un neran actos y efectos a partir de un
.2.:- e. De antemano, el de­
desafío para las instituciones políticas. marco normativo de intenciones, de
_~.! :1 una solución sobre
. ¿Cómo conciliar ciencia y democracia, textos o de discursos" (Mény,
¡.....-~~~ , 7"'"_' e: examen de otras solu­
ciencia y política? En la cultura occi­ Thoenig, 1992). Los estudiosos de la
(' gene ral , no busca la dental existe una tensión siempre pre­ implementación de políticas públicas
sino que trata de evitar sente entre la legitimidad política de la han observado y propuesto varios
-. 1983). Finalmente, los
democracia (es decir la voluntad de la enfoques que tienden a desan'ollarse
. 1dos a la decisión son
mayoría: ¿tiene siemp re la razón la ma­ como modelos de implementación. Es-

CUADER:\OS DE AD~I1:\ISTRAClÓN/ U:\IVERS IDAD DEL VALLE/ N° 30/ DlCIEMBRE DE 2003 121
 tos modelos constituyen el puente
entre el proceso de decisión de una
política y su proceso de ejecución.
Una primera diferenciación ya clá­
sica de los modelos los organiza en
dos categorías en función de la con­
cepción general utilizada para su reali­
zación práctica. La primera concep­
ción, llamada top-down, corresponde
a la idea tradicional del trabajo admi­
nistrativo que se desarrolla desde arri­
ba (top) hacia abajo (down) o desde el
centro hacia la periferia. Tiene como
postulados principales la primacía je­
rárquica de la autoridad, la distinción
_­
entre el universo político y el mundo
administrativo y fmalmente la búsque­
da del principio de eficiencia, es decir
la optimización de los recursos y los
resultados (Meny, Thoenig, 1992). En
otras palabras, este enfoque presupo­
:­
ne que existe una clara separación, tan­
to conceptual como temporal, entre la
formulación y decisión de la política
de un lado y la implementación de las
decisiones del otro. Y se considera por
lo general que los problemas que sur­
gen en la fase de ejecución se deben
esencialmente a problemas de coordi­
nación y de control (Thoenig, 1985).
Esta concepción top down es privile­
giada por las personas que creen más
en el control , la planeación , la jerar­
quía, la responsabilidad y el miedo a la
sanción como estrategia para lograr los
objetivos de una política.
La segunda concepción toma la
dirección opuesta y se llam a bottom­
up, es decir de abajo hacia arriba. His­
122 INTRODUCCIÓN PARA EL A'I'AUSIS DE LAS POLiTlCAS PlBUC\S
tóricamente los modelos que se inspi­
ren de esta segunda categoría se de­
sarrollaron como enfoques críticos o
alternativos frente a las deficiencias y
a la ineficiencia que presentan los pro­
cesos de implementación tradiciona­
les top-down. Según esta segun da
concepción, se trata de partir de los
comportamientos concretos en el ni­
vel donde existe el problema para
construir la política pública poco a
poco, con reglas , procedimientos y
estructuras organizativas por medio de
un proceso ascendente, o por retroce­
so, en vez de descendente, de la peri­
feria hacia el centro. Esta concepción
es preferida por las personas que creen
más bien en la espontaneidad, en la
capacidad de aprendizaje, en la adap­
tación y en la concertación.
Más que oponer estas concepcio­
nes de concebir la implementación, por
lo pronto, seria preciso definir en qué
medida la implementación de una polí­
tica en particular gana al quedar firme
ante la oposición que suscita, y en qué
medida gana al negociar su implemen­
tación con los destinatarios y/o con
los responsables de la implementa­
ción. A pesar de que no exista resp ues­
ta clara en que es mejor, resulta acon­
sejable detenerse lo suficiente, en el
momento de la formulación de la polí­
tica, sobre el esquema o el programa
administrativo más adecuado a la polí­
tica prevista, es decir a la manera más
segura de obtener los cambios de com­
portam ientos deseados.
EL MODELO AC
IMPLEMENTACIÓ :
VA GESTiÓN PÚBL C
La obtención de - =_ .
satisfacción de los ci é
a ser, hoy en día, una c o~:. _
pensable para la leg i .
autoridad pública. ­En c_ ~
importantes corrientes. . .
te de origen angloestad
han enfocada hacia una c­
la concepción admin is¡n­ _
delo de implementac ión­ __
sector público que se p
bajo el nombre de 'ue\:!
blica -NGP-. Si el desarr
nal del Estado y de las po
cas desde los años 1950 r ~-~
te ideológica en la SOCi2 .:,
los principios económi
y la administración públi.: _ _
la renovación adm inistra: '
ta se inspira directamemc ..:::'
la neo liberal y de la ges;j
rial privada. El discurso G¡.¡C
introducción de la 'GP=c- _­
los siguientes argumento:
ciones interno del Estado. _­
tización excesiva, la inc;- .: ,
in'acionalidad del sector 1-'~ - -.­
no al desarrollo que cons ' __
tervención estatal en los ~ _­
los efectos de la globa l iza:: ~
1998). En América latina -.
se viene aplicando en t
" CLAD: www.clad.or!!.\ e
América lalina. ­
CUADER;\OS DE AD."I"I STR.~
 EL MODELO ACTUAL DE ses bajo la impulsión del Centro Lati­
- modelos que se inspi­
IMPLEMENTACiÓN: LA NUE­ noamericana para la Administración
", anda categoría se de­
VA GESTiÓN PÚBLICA del Desarrollo -CLAD- 72 y los orga­
~u::::;o enfoques críticos o
nismos internacionales como el Fon­
-"-:.-[¡te a las deficiencias y
La obtención de resultados y la do Monetario Internacional y el Ban­
que presentan los pro­
satisfacción de los ciudadanos tiende co Mundial, con el fin de impulsar la
- :.-oentación tradiciona­
a ser, hoy en día, una condición indis­ reforma del Estado. En Colombia, la
egún esta segunda
pensable para la legitimidad de una implementación de este modelo se ini­
:> nata de pal1ir de los
autoridad pública. En este sentido, ció a partir del gobierno Pastrana
concretos en el ni­
importantes corrientes, principalmen­ (1998-2002). Actualmente, el gobierno
_ C" s,e e l problema para
te de origen angloestadounidense, se de Álvaro Uribe tiende a aplicar de
-ica pública poco a
han enfocada hacia una renovación de manera decidida este esquema gene­
-:;_:!5. pro cedimi entos y
la concepción administrativa ~I mo­ ral a todas las áreas de intervención
-;::::.izativas por medio de
delo de implementación-vigente en el del Estado. Existe un gran número de
~:'-ild ente, o por retroce­
sector público que se puede agrupar variaciones en función de las experien­
._ _ ~~sc ende nte , de la peri­
bajo el nombre de Nueva Gestión PÚ­ cias nacionales. En regla general, se­
el :"';;.tro. Esta concepción
blica -NGP-. Si el desarrollo tradicio­ gún la síntesis de Monks (1998), laNGP
personas que creen
nal del Estado y de las políticas públi­ pretende renovar la gestión pública
_ espontaneidad, en la
cas desde los años 1950 tiene su fuen­ tradicional mediante la introducción de
~¡:rendizaj e, en la adap­
te ideológica en la socialdemocracia, una mayor flexibilidad organizacio­
los principios económicos de Keynes na/, de una mayor eficiencia en el uso
.~ner estas concepc io­
y la administración pública weberiana, de los recursos (más resultados con
- '2 implementación, por
la renovación adm inistrativa propues­ menos recursos) y permitir una mayor
_ j}reciso definir en qué
ta se insp ira directamente de la escue­ participación de los ciudadanos en
- 'e:nentac ión de una polí­
la neoliberal y de la gestión empresa­ los procesos de decisión y una mayor
:!; gana al quedar fmne
rial privada. El discurso que justifica la satisfacción por los productos (bienes
_ ~il que susc ita, y en qué
introducción de la NGP se apoya en y servicios) para la población. (ver las
:.egoc iar su implemen­
los siguientes argumentos: las disfun­ Bases del plan Nacional de Desarrollo
s dest inatarios y/o con
ciones interno del Estado, la burocra­ " Hacia un Estado comunitario" 2002­
~~_~s de la impl ementa­
tizac ión excesiva, la ineficiencia y la 2006, capítulo IV).
- .1:'- Que no exista respues­
irracionalidad del sector público, el fre­ La introducción de una mayor fle­
mejor, resulta acon­
no al desarrollo que constituye la in­ xib ilidad en la organización admin is­
:.-rse lo sufic iente , en el
tervención estatal en los mercados y trativa se basa en tres principios: la
~_ •..'! ;orm ulación de la polí­
los efectos de la globalización (Urio, separación entre lo político y la admi­
~ el esquema o el programa
1998). En América latina, este enfoque nistración , la descentralización del sis­
It:::::::::::\~ :o.as adecuado a la polí­
se viene aplicando en todos los paí­ tema administrativo y, tercer principio,
es decir a la manera más
~er los cambios de com-

72 CLAD: w\\'w.clad. org.ve Ver en particular el documento: Una l1ueva geslión pública para
Alll éri ca falina .

CUA DERIiOS DE AD~I IIiISTRAClÓ:\/ UN IVERSIDAD DEL V ALLE/ N° 30/ DICIDIBRE DE 2003 123
 el adelgazamiento de las administracio­
nes y la reducción de las jerarquías.
Los objetivos operacionales consisten
en separar la toma de decisión estraté­
gica, que corresponde al nivel políti­
co, de la gestión y de la responsabili­
dad operativa, que incumba a la admi­
nistración. Este primer elemento se
complementa con una delegación de
la gestión operativa al nivel más bajo
posible y una administración reduci­
da, flexible, competente y motivada.
Las herramientas de gestión privilegia­
das en este nuevo modelo organizati­
vo es el contrato de prestación de ser­
vicios, la división de las tareas entre
fmancistas, contratista y comprador o
usuario del servicio, la delegación me­
diante agencias de ejecución y la crea­
ción de agencias de control, tipo su­
perintendencias. En término general se
trata de sustituir una gestión burocrá­
tica por una gestión por contrato.
La NGP considera que se puede
obtener una mayor eficiencia en el uso
de los recursos mediante una orienta­
ción de la gestión hacia el mercado, la
transparencia en los procedimientos
admin istrativos y una disposición ha­
cia el producto. Básicamente, se trata
de introducir mecanismos competiti­
vos, de mercado, en la prestación de
los servicios púb licos (ej. privatiza­
ción, contrato de prestación) y de te­
ner a d isposición una información la
más completa posible sobre el produc­
7.' Se puede definir un sistema burocrático co mo un sistema de orga nizaci ón incapaz de
corregirse en función de sus errores, y cuyas disfunc iones se han convertido en elemento
esencial de su equil ibrio (Crozicr, 1964).
124 hTRODUCCIÓN PARA EL ANÁLIS IS DE L.AS pOLíTICAS PÚBLICAS
to ofrec ido, los costos y los clientes
de las unidades adm inistrativas . Se
enfatiza sobre un uso eficiente de los
limitados recursos considerando más
la calidad de los resultados o del pro­
ducto que las reglas. Las herramientas
desarrolladas para lograr mayor efi­
ciencia son las licitaciones públicas,
el benchmarking, la fact urac ión del
costo real al usuario, la construcción
de indicadores y medición de resulta­
dos, la contabi lidad analítica, las prác­
ticas de auditoría y el uso de los pre­
supuestos g lobales .
Finalmente, la NGP propone el for­
talecimiento de la participación de los
ciudadanos mediante el desarrollo de
forma de participación a los procesos
de dec isión, de seguimiento (monito­
reo) y de apropiación de la implemen­
tación mediante formas asociativas
(ONG's) (ver Restrepo, 2003). Se trata
también de conocer las opiniones de
los clientes mediante las encuestas de
satisfacción y la búsqueda de certifi­
cación de calidad tipo ISO.
El objetivo general declarado de
estas transformaciones en el modo de
gestión de los asuntos púb li cos con­
siste en reducir las intervenciones es­
tata les para devolver más iniciativa y
responsabilidad a la sociedad civil y al
indiv iduo para tener un Estado más
efic iente y evitar la burocratización 73 .
A pesar de que este modelo parece
seductor y encuentra nu merosos adep­
tos que muestran un ;-~ : ­
gioso en la difusión e ' ­
de estos principio s~' . <"5;.:e
las primeras evaluac ic-, ­
secuencias desp ués ..
aplicación de este ffi oGe
mentación d elas políri ::.:::: ­
son pcuticularmente po .
to al impacto social g ~o - :­
Urio (1998) muestra q_=
del modelo parece ha - =
en los países industria '
baja general del nivel ce _ :
degradación de las co
rales, al crecimiento de
al aumento de la brecha ~
pobn.:s (medid o por el '_':',::
causante de una ele\'(! .
de criminalidad. Los u ..~~
parecen observarse en . ~
yen particular en la Arge-­
berg, 2003), aunque re _ ;.:
sideral' estos impactos c
te de una sola causa.
LA EVALUACIÓN f
POLíTICAS PÚBLIC
La evaluación, ente ­
práctica seria de arguffi ­
da en una inform ación =
mite opinar acerca de os __ _
las acc iones públi cas . ... a ,
tiende a constitui rse c
disciplina en el ámb ito ~¿>
políticas públicas "que : ,= _
" El nuevo modelo de ge-s¡
( 1994)
 s costos y los clientes
~"'5 adm inistrativas. Se
--= .z' uso eficiente de los
___-sos considerando más
;; resultados o del pro­
-;;; as. Las herramientas
::'.'4 lograr mayor efi­
. itaciones púb licas,
;:. la facturación del
~::.rio, la construcción
'TIedición de resu lta­
. ·3d analítica, las prác­
_ y el uso de los pre­
_.... ~GP propone el for­
~, . J participación de los
,..::.:ante el desarrollo de
c.~:! ción a los procesos
_, ceguim iento (monito­
-~ción de la implemen­
:;; formas asociativas
ncrepo, 2003). Se trata
er las opin iones de
_~::mte las encuestas de
::: búsqueda de certifi­
....d ¡ipo ISO.
general declarado de
--#"'~:dones en el modo de
:!Suntos públicos con­
.as intervenciones es­
, olver más iniciativa y
ala sociedad civi l y al
~ener un Estado más
:-la burocratizac ión73 •
~e este modelo parece
_ ~e!1tra numerosos adep­
'- . rgan izac ión in capaz de
n convertido en elemento
tos que muestran un fervor casi reli­
gioso en la difusión e implementación
de estos principios 74 , es de anotar que
las primeras evaluaciones de las con­
secuencias después varios años de
aplicación de este modelo de imple­
mentación d elas políticas públicas, no
son particularmente positivas en cuan­
to al impacto social global generado.
Urio (1998) muestra que la aplicación
del modelo parece haber contribuido,
en los países industrializados, a una
baja general del nivel de sueldos, a una
degradación de las condiciones labo­
rales, al crecimiento del subempleo y
al aumento de la brecha entre ricos y
pobn;s (medido por el índice de Gini)
causante de una elevación de la tasa
de criminalidad. Los mismos efectos
parecen observarse en América latina
yen particular en la Argentina (Kliks­
berg, 2003), aunque resulta difícil con­
siderar estos impactos como resultan­
te de una sola causa.
LA EVALUACiÓN DE LAS
POLíTICAS PÚBLICAS
La evaluación, entendida como una
práctica seria de argumentación basa­
da en una información pertinente, per­
mite opinar acerca de los efectos de
las acciones públicas . La evaluación
tiende a constituirse como una nueva
disciplina en el ámbito del análisis de
políticas públicas "que se ocupa de
" El nuevo model o de gesti ón se divulgó principalmente con el libro de Osbo rnc y Gaeb ler
(1994).
CUADERi\OS DE AD'IINISTRACIÓNI U:\IVERSIDAD DEL V ALLEI
recolectar, verificar e interpretar la in­
formación sobre la ejecución y efica­
cia de las políticas y programas públi­
cos" (Majone, 1997). La variedad exis­
tente de concepciones, y por lo tanto
de defmiciones de la evaluación, es
muy amplia. Entre la evaluación de tipo
gerencial utilizada como instrumento
de gestión (o mejor de control de ges­
tión) y la evaluación interactiva, parti­
cipativa, pluralista, concebida como
una herramienta para la profundización
del ideal democrático, existe algo más
que matices.
Su impOltancia es aún mayor cuan­
do las instituciones y los gobiernos
contemporáneas tienden a fundamen­
tar su legitimidad no sólo en la legali­
dad de sus decisiones, sino en lo que
hacen, en resultados. Es entonces im­
portante que los gobiernos y los ciu­
dadanos sepan lo que se ha logrado
por medio de las acciones emprendi­
das. La práctica de la evaluación de­
bería ser considerada por el poder po­
lítico como un aporte en el proceso de
decisión y no como un contrapoder
que busca entorpecer su acción. Por
eso la evaluación debe permitir alimen­
tar el debate democrático favorecien­
do así las prácticas pluralistas y la de­
liberación política.
El desarrollo de las prácticas de
evaluación en el sector público coin­
cidió con la perdida progresiva de le­
gitimidad del Estado, inclusive en los
N° 301 DICIEMBRE DE 2003 125
 países industrializados avanzados (ver
Habermas, 1978). De manera general,
la ambición del Estado intervencionis­
ta o de bienestar del siglo XX, se frus­
tró parcialmente por el difícil cumpli­
miento de sus objetivos, a pesar de
los esfuerzos importantes realizados;
situación que se evidenció en particu­
lar en sus políticas sociales. Las du­
das y las críticas que surgieron sobre
-
la actuación del Estado y su costo cre­
"..
ciente, se tradujeron en una exigencia
de una mayor eficacia y eficiencia de
las autoridades públicas. Es uno de los
objetivos que justifica la introducción
de la Nueva Gestión Pública. Este nue­
vo enfoque va a abrir un campo am­
plio al concepto y a las prácticas de
evaluación. Pero no es el único moti­
vo. El desarrollo de la evaluación de
políticas públicas encuentra su legiti­
­
mación también en el hecho de que los
problemas que el Estado busca resol­
ver, controlar o mitigar por medio de
sus acciones públicas, son siempre
más complejos e inciertos en cuanto a
medios, resultados y efectos. Basta
pensar en la complejidad de los pro­
blemas ambientales o de las manipula­
ciones genéticas. Con frecuencia, aun­
que no se admita fácilmente, el Estado
tiene que andar casi que a tientas. La
actividad evaluadora permite entonces
al Estado y a los gobemantes, y tam­
bién a los ciudadanos, disponer de una
mayor información -con la exigencia
de transparencia- acerca de las conse­
cuencias de sus decisiones y accio­
nes. Un Estado responsable y demo­
crático no puede tomar dec isiones sin
126 I"TRODUCClÓ:-O PARA EL A:\ÁLISIS DE LAS pOLÍnc.\S PÚBLICAS
tener un mínimo de interés por las con­
secuencias que éstas conllevan más
allá del corto plazo. El propósito del
evaluador no está en eliminar todo jui­
cio de valor, sino en elevar el nivel de
la discusión entre intereses contradic­
torios, con la finalidad de que, en lo
ideal, el debate sea de mayor calidad y
permita elegir entre varias alternativas
de acción mejor conocidas.
Esta ambición de conjugar el rigor
analítico y la acción política lleva a
definir la evaluación de políticas pú­
blicas como una actividad de investi­
gación aplicada, de producción de un
conocimiento comprometido con las
realidades soc iales . Para Monnier
(1992), es solamente con este compro­
miso de la evaluación con la realidad y
con los actores, que ésta tendrá una
utilidad social.
CONCLUSiÓN
Fundamentalmente, el análisis de
las políticas públicas, y en particular
la actividad de evaluación, constituye
una herramienta para encarar los tres
principales retos de los gobiernos de­
mocráticos contemporáneos: compren­
der, comunicar y controlar. Los gobier­
nos deben tratar de comprender lo que
pasa con los procesos sociales indu­
cidos por la acción pública para fun­
damentar de manera la más acertada
posible las acciones futuras; los regí­ maydemocracia, . '0. _6.
menes políticos democráticos tienen
también la obligac ión de comunicar
para explicar, co n base en una infor­
mación argumentada, y dialogar con
CUADER:\OS DE .·\ D.\
sus públicos para ca =~ -
do a sus acciones' \' -­
gobiemos no puede~' !:'
responsabilidad de e 'e;-~-_
sobre las actividades -.~~ _
ran, 1999). En fin , el ....
,....-"-"""",
líticas públicas contn .
ra esencial al forta lec ir.: 'f:""'"
tura política responsal: ~
mocracia. En este sen '...
tiene un papel sociopo
te ajugar mediante el Ce
tividades de investi!!~_ .
ción y de divulgaciÓn '"
BIBLlOGRAF .
Bussmann w. , KIO,'
P., (editores), 1998. Po.
ques: Eva/uation, ed. E
ris
Crozier, Michel, 196-. _
ne bureaucratique, Se,;
Downs, 1957, An L
ojDemocracy, Harper &: •
Duran , Patrice. 1 -
1'action publique, LGD . .•
Habem1as, Jurgen.: ­
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wC
dans fe capitalisme
París
Kliksberg Bernardo.':: _ -
ble construir una econ r.:¡ _
humano?" en Revista d •C_
Majone 0., 1997. E
menfación y persuasi¿ _
/ación de las políticas p"­
México
 sus públicos para conseguir el respal­ Mény Yves, Thoenig, Jean-Pierre,
de interés por las con-
do a sus acciones; y, por último, los 1992, Las políticas públicas, Ariel,
o éstas conllevan más
gobiernos no pueden dejar de lado la Madrid
;;lazo. El propósito del
responsabilidad de ejercer un control Monnier, Eric, 1992, Evaluation de
_'5!3 en eliminar todo jui­
sobre las actividades que realizan (Du­ I 'action des pouvoirs publics, ed. Eco­
en elevar el nivel de
ran, 1999). En fin, el análisis de las po­ nomica, Paris
•. :re intereses contradic­
líticas públicas contribuyen de mane­ Muller Pierre, Surel Yves, 1998,
·":;¡alidad de que, en lo
ra esencial al fortalecimiento de un cul­ L 'analyse des politiques publiques,
-e sea de mayor calidad y
tura política responsable y de la de­ Montchrétien, Paris
_=:: ~r.:re varias alternativas
mocracia. En este sentido, la academia Muller, Pierre, 2002, Las políticas
~ ~on ocidas.
tiene un papel sociopolítico importan­ públicas, Universidad Externado de
de conjugar el rigor
te ajugar mediante el desarrollo de ac­ Colombia, Bogotá
~~ ~ ió n política lleva a
tividades de investigación, de forma­ Osbome David, GaeblerTed, 1994,
~ción de políticas pú­
ción y de divulgación en este campo. La reinvención del Gobierno, Paídos,
-:! actividad de investi­
Barcelona
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Padioleau J., 1982, L 'Etat au con­
¡;.;:.....=....;u -:::Jmprometido con las
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para encarar los tres
Habermas, Jurgen, 1978, Raison et cas participativas: entre la socializa­
de los gobiernos de­
légitimité. Problemes de légitimation ción y la privatización de las políticas
¡emporáneos: compren­
dans le capitalisme avancé, Payot, públicas" en Revista del CLAD Refor­
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Paris ma y Democracia, N"25, Caracas, pp.
-- - de comprender lo que
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ble construir una economía con rostro Roth Deubel, André-Noel, 2002,
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humano?" en Revista del CLAD Refor­ Políticas públicas. Form lllación, im­
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México nomica, Paris
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91-124
Vargas Velásquez, Alejo, 1999, No­
tas sobre el Estado y las políticas pú­
blicas, Almudena editores, Bogotá.
RESUMEN
Se ha planteado reite;::~
la «buena gob ern an:::{]' ~
para erradicar la pobreZ2 ­
finalmente, el desarrollo. - -_
no está del todo cl aro a
mos con el termino bue r ., _
za, o gobernanza dero ­
flexionar sobre los vac ío: -.
concepto, así como sus r~ .
posibilidades de aplica::" - -,
ta una oportunid ad para -_
nuestras propias realida t'S
der de las formas emerge-- .
bernanza que le son par.-­
profundos procesos de
conflictos de América La:" ­
ha sido y es insuficiente __ _
complejidad de la prax is_5 - _
es extremadamente úti l co~ :: _
analítico para abordar di ., ~ •
dad. Por su parte, el ejerc: _" :­
es la materia prima de la "_ ­
campo de validación.
El carácter normat i\ o ~= _
ca política, ya sea en la
de teoría o en el ejerc icio: _"
indiscutible, con esto qui~-~ .:._
si bien en otros campos ¿~
debate sobre la supUe-t2 ':_
del conocimiento puede :ly- ­
bida en el terreno particll-2; __
tica pública no lo tiene. _-~ __
C UADERNOS DE AD.\ II 'irSTIt\c
 · -ouvelle gestion pu­ APORTES DE LA TEORíA Y LA PRAXIS PARA LA NUEVA
-::0. Paris, Geneve, pp. GOBERNANZA
squez,Alejo, 1999,No­
_" Es::do y las políticas pú­
j~a editores, Bogotá.
RESUMEN
Se ha planteado reiteradamente que
la «buena gobernanza» es la clave
para erradicar la pobreza y promover,
finalmente, el desarrollo. Sin embargo
no está del todo claro a que nos referi­
mos con el termino buena gobeman­
za, o gobernanza democrática. Re­
flexionar sobre los vacíos teóricos del
concepto, así como sus limitaciones y
posibilidades de aplicación represen­
ta una oportun idad para repensar
nuestras propias realidades y apren­
der de las formas emergentes de go­
bernanza que le son particulares a los
profundos procesos de cambio y los
conflictos de América Latina. La teoría
ha sido y es insuficiente para captar la
complejidad de la praxis, sin embargo
es extremadamente útil como ejercicio
analítico para abordar dicha complej i­
dad. Por su parte, el ejercicio práctico
es la materia prima de la teoría y su
campo de validación.
El carácter normativo de la prácti­
ca política, ya sea en la construcción
de teoría o en el ejercicio práctico es
indiscutible, con esto quiero decir que
si bien en otros campos de la ciencia el
debate sobre la supuesta neutralidad
del conocimiento puede aun ten er ca­
bida en el terreno pal1icular de la poI Í­
tica pública no lo tiene. Nuestra forma
CU,\DER"iOS DF. .-\D\lI:\ISTR.-\CIÓ:\/ U :\I\'ERSIOAD DEL V.-'.LLE/
María Victoria Wltittingltam
de leer la realidad socio-política, de
utilizar los conceptos teóricos, de pri­
vilegiar una explicación sobre otra, las
decisiones sobre cuales son las pre­
guntas relevantes, etc., son expresio­
nes de decisiones valorativas, y por
ende normativas.
El concepto de gobernanza es par­
ticularmente útil para ilustrar el argu­
mento propuesto, sus diversas acep­
ciones y aplicaciones reflejan clara­
mente decisiones acerca de cómo debe
ser el sistema socio-político y el ejerci­
cio del poder al interior del mismo. Este
documento tiene como objetivo pre­
sentar una revisión, no exhaustiva, de
los diferentes usos y acepciones del
concepto de gobernanza, así como de
los proyectos de investigación e in­
tervención orientados a promover y
fortalecer la ' buena gobernanza' -teo­
ria y praxis- tratando de identificar los
vacíos existentes y las preguntas emer­
gentes.
La intención final si n embargo, es
aportar al debate sobre los valores y
acciones que han orientado y orien­
tan los procesos de cambio en los sis­
temas socio-políticos Latinoamerica­
nos, particulamlente los procesos de
democratización y descentralización;
el supuesto básico que orienta este
documento es que las interacciones
entre los diferentes actores políticos,
N° 30/ DICIDIBRE DE 2003 129
 y entre sus intereses, reflejan la cali­
dad del régimen político, e impactan la
calidad de vida del sistema como un
todo y de los individuos que lo con­
forman.
ABSTRACT
One has considered repeatedly
that «good gobernanza» is the key to
eradicate the poverty and to prom 0­
te,fina/ly, the development. Neverthe­
!ess it is not absolutely clear to that
we talked about with lfinish good go­
bernanza, 01' gobernanza democratic.
To reflect on the theoretical emptines­
ses ofthe concept, as well as their li­
mitations and possibilities of appli­
cation represent an opportunity to
rethink our own realities and to learn
ofthe emergent forms ofgobernanza
that is to him particular to the deep
processes ofchange and the conjlicts
ofLatin America. The theOfy has been
and is insujJicient to catch the com­
plexity of praxis, nevertheless is ex­
tremely useful like analytical exerci­
se to approach this comple.xity. On the
other hand, the practical exercises is
the raw materia! ofthe theory and its
field of validation.
The normative character of the
politica! practice, 01' in the construc­
tion oftheot)J or the practica! exerci­
ses is zmquestionable, with this J mean
that a!though in otherfields ofscien­
ce the debate on the sllpposed neu­
tralit)' ofthe knowledge can even herve
capaci/)' in the particular !und ofthe
public polic)' does not have it. Ollr
130 ABSTR.-\CT
form to read the partner-political rea­
lity, to use the theoretical concepts,
to privi!ege an exp!anation on ano­
PARA INTERN
ther one, the decisions on as are the
excellent questions, etc., they are e.x:­
pressions of decisions valorativas,
and therefore normative RESUMEN
The concept ofgobernanza is par­
ticularly usefu! 10 illustrate the pro­ En la primera secci ' ,..
posed argument, their diverse me­ presenta las caracterí i ­
anings and applications reflect deci­ de las Políticas Púb licas
sions clear!y about how it must be the América Latina y El Cari _,
partner-political system and the exer­ se con una introducciór
cise ofthe power to the interior ofthe sus orientaciones actua: , __
same one. This document must like ob­ perspectiva conceptual. re
jective present/disp!ay a revision, no­ las con los heterogéneos ¡:­
nexhaustive, of{he different uses and Desarrollo que se im ple _
región. Se introduce tan:. '~ _
meanings ofthe concept from gober­
que de las Organizacion
nanza, as we!! as ofthe projects ofin­
dad Civi l (OSC) sobre e :~
vestigation and intervention oriented
cando en ellas su carnc ,t'- _ _
to promote and to fortijj; , good go­
mentos para satisfacer ..oS -_
bernanza ?-teoria and prCL-.;;is- being
des de la población.
tried to identijj; the existing emptines­
En la segunda secció'" :~ _
ses and the emergent questions
ce la asociación entre Te _
The final inlention nevertheless,
ciones y los Servicios d
is lo contribute to lhe debate on {he
gado, que en la región h:l.~
values and actions {hat have orien­
ted and orient {he processes ofchan­ tre 1990 y el momento a ,
so de modernizaci ón :e""
ge in the Latin American partner-po­
litica! systems, particular!y the pro­
empresarial que en este ú ':
ha significado su priva '<>2_
cesses ofdemocratization and decen­
mayoría de los países. au
tralization; the basic assumption that
cepciones, confirman do ~
it orients east document is that {he
estructural que hace parte e
interactions between the different
dad del continente.
politica! actors, anc! Iheir interests,
reflect the qua/ity of the politica! re­
gim e, and hit the qZlality ofliJe ofthe
se hace una caracteriza
sys/em /ike a who!e anc! the indivi­ cha digital entre nue [ro
dua!s that conform il. los países desarro llados _
 p arlner-political rea­
_ theoretical concepts,
explanation on ano­
_ ,_~cisions on as are the
'fans, etc., they are ex­
isions valorativas,
ormative
__ ~, 01gobernanza is par-
o /O iIIustrate the pro­
_ ,t. Iheir diverse me­
¡,::ications rejlect deci­
~O ll/ hm\! it mus! be Ihe
~ -!:!G.ili:.J! system and the exer­
C" 10 the interior ol/he
:ioclIment musllike ob­
Jisplay a revision, no­
.'-,he different uses and
¡e concept from gober­
olthe projects olin­
el intervention oriented
d to 10rtifY ( good go­
-,~ a,.ia and pra.;'Cis- being
~ ¡he existing emptines­
rgent questions
. ,lention nevertheless,
'e 10 the debate on the
_,ions that have orien­
¡he processes 01 chan­
. ¡ American partner-po­
, p articularly the pro­
::rm ization and decen­
basic assumption Ihat
: do cument is tha! the
:J terween Ih e diflerent
s, and Iheir inleresls,
..:iT)· 01 the political re­
:!le quality ol lije ol/he
.hole and Ih e indivi­
'''',./11 il.
POLíTICAS PUBLICAS
PARA INTERNET EN AMERICA LATINA y EL CARIBE
RESUMEN
En la primera secc ión la ponencia
presenta las características generales
de las Políticas Públicas actuales en
América Latina y El Caribe, iniciándo­
se con una introducción que aborda
sus orientaciones actuales desde una
perspectiva conceptual, relacionándo­
las con los heterogéneos procesos de
Desarrollo que se implementan en la
región, Se introduce también el enfo­
que de las Organizaciones de la Socie­
dad Civil (OSC) sobre el tema, desta­
cando en ellas su carácter de instru­
mentos para satisfacer las necesida­
des de la población.
En la segunda sección se estable­
ce la asociación entre Telecomunica­
ciones y los Servicios de Valor Agre­
gado, que en la región han vivido en­
tre 1990 y el momento actual un proce­
so de modernización tecnológica y
empresarial que en este último ámbito
ha sign ificado su privatización en la
mayoría de los países, aunque con ex­
cepciones, confirmando la diversidad
estructural que hace parte de la identi­
dad del continente.
En la tercera sección se describe el
crecimiento del Internet en la región y
se hace una caracterización de la bre­
cha digital entre nuestro continente y
los países desarrollados a través de
Ct:A DER1\OS DE .\IDlI\I STRA CIÓ,,/ U\ I\' ERSIDAD DEL VALLE/
Paul Bonilla Soria
indicadores que confirman la situación.
Los elementos del contexto presen­
tados en las secciones anteriores, per­
miten explicar las características de las
Políticas Públ icas para Internet que se
han identificado en el momento actual ,
desde los conceptos y valores de re­
ferencia que se convierten en objeti­
vos y metas a alcanzar en los diferen­
tes países, reconociendo su especifi­
cidad. Finalmente se presentan las ac­
tividades concretas que las Políticas
Públicas se encuentran desarrollando
en el área de la legis laci ón, la modern i­
zación tecnológica y en proyectos de
instalación de puntos de conectividad.
ABSTRACT
Thejirst section olthis papa pre­
senls th e general characterislics 01
Lain American and Caribbean public
policy. Jt begins wilh an introduction
Ihat slates i/s con/emporary orienta­
tions Irom a conceptual perspec/ive
which relate Ih em to Ihe development
process implemented in Ihe region. /1
is also introduced Ihe civil society or­
gani:::alions (CSO) approche lo Ihis
isslle in which Ihe stress is on popula­
lion needs salisjaclÍons .
The second seclion, slales Ih e re­
lalionship bel1\' een lelecornmunica­
lions and Valu e Added Sen 1ices. Since
/990 until n01l' Ih ey have go n e
N° 30/ D ICl DIIJRE DI:: 2003 131

 through a process o( technological
and enterpreneurial modernization
which, in the last meant their
privatizations in most ofthe countries
althought there are exceptiont that
confirm the structural diversity that
characterized the continent identity.
The third section describes the
growth process ofthe Internet in the
region. A characterizations of the
digital gap is made comparing our
continent and the developped coun­
tries by means ofindicators that con­
firm this situations.
132 ABSTRACT
The contextual elements pre­ LA REMESA DE L E
sented in the previus sections explain PARA IMPULSAR P
the public policy characteristics for
internet which have been identified
in the present momento Concepts and
references values that become objec­
tives and goals fo reach in different
countries acknmvledge their speci­ RESUMEN
ficities. Finally, concref acfivities that
public policies implement in the field Este documento re la~
oflegislations, technological modern­ Lii un conjunto de e:\per:e _
izations and connectivity process are operación internacional p:!"­
presented. ción del desarrollo. E • •::::
rasgo novedoso estriba ,,­
cooperación no cOITesjX' .:.
nismos institucionales. ba.-_
teral, donantes de pa ise5 - _
Sino que, al contrario. es~ _ __
ejemplifica de que man _ __
tes pobres de los pa íses --­
canos son, hoy en día. --­
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pital y la contribución al ¿~-_
nómico, a paltir del em'ió ~e
de divisas, a través de m:í - ~ _
nismos de giros, para sus ¡".,­
el país de origen. El au:, - e
como, a través de numer - -­
tos, se han podido con :,,--­
matizar los esfuerzos de eL -~_­
entre los hondureil os qUE'
Estados Unidos, respec: .:e ­
las necesidades de sus f:m¡"
país de origen.
Finalmente, el autor ~
cesidad de que este tema -~ _
te reconocido y sobre é -.
políticas por parte de l .: - •
cuales, por supuesto. po.::: - _
se para otros países de "
CC.-\DER"OS DE ..\D.\II."I STR\
 ___lII al elements pre­ LA REMESA DE LOS EMIGRANTES: UN FACTOR DECISIVO
_ ¡;r<C\-ius sections explain PARA IMPULSAR POLíTICAS DE DESARROLLO SOCIAL EN
.~- characteristics for HONDURAS
_ _ llave been identified
omento Concepts and
's lhat become objec­
lO reach in different
ow/edge their speci­ RESUMEN
{;oncret activities that
mplement in thejield Este documento relata y sistemati­
~chnological modern­ l.a un conjunto de experiencias de co­
__ ;neetivity proeess are operación intemacional para la promo­
ción del desarrollo. En este caso, el
rasgo novedoso estriba en que dicha
cooperación no corresponde a orga­
nismos institucionales, banca multila­
teral, donantes de países ricos, etc.
Sino que, al contrario, ésta experiencia
ejemplifica de que manera los emigran­
tes pobres de los países latinoameri­
canos son, hoy en día, un factor muy
impol1ante para la acumulación de ca­
pital y la contribución al des3lTollo eco­
nómico, a partir del envió de remesas,
de divisas, a través de múltiples meca­
nismos de giros, para sus familiares en
el país de origen. El autor evidencia
como, a través de numerosos proyec­
tos, se han podido concretar y siste­
matizar los esfuerzos de cooperación,
entre los hondureños que viven en los
Estados Unidos, respecto del apoyo a
las necesidades de sus familiares en el
país de origen.
Fina lmente, el autor recl ama la ne­
cesidad de que este tema sea claramen­
te reconocido y sobre él se formulen
políticas por parte del gobierno, las
cuales, por supuesto, podrían replicar­
se para otros países de América Lati-
CU DER\OS DE ..\D.\II\ISTR·\CIÓ\/ Ü" \\'ER SID..\D DEL V ALLE/ ,\0
Ricardo Puerta
na, y que este asunto sea tomado en
cuenta a la hora de elaborar programa­
ciones y planes de desarrollo, tanto
sectoriales, como territoriales, en paí­
ses que tengan este mismo tipo de si­
tuaciones, las cuales resaltan positi­
vamente como factores para el mejora­
miento de la calidad de vida y las diná­
micas de participación comunitaria.
ABSTRACT
This doellment relates and syste­
mati::es a set of experienees of inter­
national cooperation for the promo­
tion ofthe development. 1n Ihis case,
the novel characteristic is based in
which this cooperation does not co­
rrespond to instilulional organisms,
multilateral bank, donors of rieh
eoun!ries, etc. But !hal, on !he con­
!rary, Ihis one experience exemplifies
ofwhich lvay the poor emigrants of
the Latin American eountries are,
nowadays, a ve/») importanlfaetorfO/­
the aecl/mlllalion of capital and the
contribution lo Ihe eeonom ie deve/o­
pmenl, frOIl1 sent of rem ittanees, of
cllrrencies, through /I1l1/lip/e traver­
sing gears, for Iheir re/atives in Ihe
origin counlry The aulhor de/l1ons­
Irates like, Ihrough 1711/17erOllS pro­
jec/s, have been able lo /I1ake sfleciJic
30/ DICIDIIlRE DE 2003 133
 and to systematize the cooperation
efforts, between the Hondurans that
live in the United States, respect to
the support to the necessities of his
relatives in the origin counlly.
Finally, the author demands the
necessity that this subject clearly is
recognized and on him policies on the
part of the government are formula­
tec/, which, ofcourse, cOl/Id talk back
itselffor other cOl/ntries ofLatin Ame­
134 ABSTR.\CT
rica, and who this subject is taken
into account at the time of elabora­
"INCONGRUENCI
ting programmings and plans of de­ DE POLITICA P
velopment, sectorial, as as much te­ MIGRACION y DESP
rritorial, in countries that have this
same type ofsituations, which positi­
vely emphasize likefactorsfor the im­
provement of the quality of lije and
the dynamic ones of communitarian
RESUMEN
participa/ion.
En Colombia, como s _
acentúado en la última é
so de migración forzosa _ ~ _
las violencias de di stin to ~ .:: _
lan esta sociedad . Se cal .
de dos millones y med io ~::
se constituyen en suje'OS _
desplazamiento y de mi. ~
sa, en los últimos tres años ­
que provienen desde los .:_
económicos de áreas en­ ns
retaliación y amenazas p­
del conflicto armado y s~
Estos desplazamientos·h.., - =_
enormes presiones para I : _
rritoriales (departamentos -=
ciones, municipios y gob: -
les). Igualmente se ha ir. - - _
figurar una política públi _
respuesta a este problema. .: _. _
da por el papel de organi zc. _
tilaterales tales como la cr. _-.
Internacional de Migraci --~:
así como por organiza i
bernamentales de distimo
ticulo, por lo tanto, an ali~:: _
de respuesta y la creati ..
da frente a los probl emas
el tratamiento del d es p l ?7~:~"1i
zoso y la migraci ón e "",-i.. I'--~""
 "'~J¡O this subject is taken
, al the time of elabora­
-r-=:zr;mings and plans of de­
-eclorial, as as much te­
::OImtries that have this
~ ....,--s;lUations, which positi­
: e Iikefactorsfor the il11­
/ .he quality of lije and
ones of communitarian
"INCONGRUENCIAS Y DIFICULTADES EN LAS RESPUESTAS
DE POLlTICA PUBLICA FRENTE A LOS PROCESOS DE
MIGRACION y DESPLAZAMIENTO INTERNO EN COLOMBIA"
RESUMEN
En Colombia, como se sabe, se ha
acentúado en la última época el proce­
so de migración forzosa generado por
las violencias de distinto tipo que aso­
lan esta sociedad . Se calcula que más
de dos millones y medio de personas
se constituyen en sujetos activos de
desplazamiento y de migración forzo­
sa, en los últimos tres años por causas
que provienen desde los desplomes
económicos de áreas enteras, hasta la
retaliación y amenazas provenientes
del conflicto armado y sus actores.
Estos desplazamientos han generado
enormes presiones para los entes te­
lTitoriales (depmiamentos o goberna­
ciones, municipios y gobiernos loca­
les). Igualmente se ha intentado con­
figurar una política pública externa, en
respuesta a este problema, detennina­
da por el papel de organizaciones mul­
tilaterales tales como la Organización
Internacional de Migraciones -OIM-;
así como por organizaciones no gu­
bernamentales de distinto cariz. El ar­
ticulo, por lo tanto, analiza el proceso
de respuesta y la creatividad suscita­
da frente a los problemas presentes en
el tratamiento del desplazamiento for­
zoso y la migración especialmente en
Edgar Varela Barrios
el suroccidente colombiano, a lo largo
de los últimos cuatro años; cOITelacio­
nando los actores internacionales, las
instituciones no gubernamentales, los
gobiernos locales, el gobierno nacio­
nal, y la propia dinámica implícita en el
denominado "Plan Colombia", meca­
nismo de lucha contra la drogadicción,
soportado en el apoyo económico y
militar de los Estados Unidos a Colom­
bia desde la administración Pastrana y
que continúa con el actual gobierno
del Presidente Alvaro Uribe Vélez.
ABSTRACT
1n Colombia, as it is know the
forced migration process generated
by differents sorts ofviolence which
devastate society has increased in
recent times. 1t is estimate that in the
last three years more than two l11il­
lions and a half people have been
active subjets of displacement and
forced migration. The associated
causes to this phenomenon comefrom
economics crashes in wide geo­
graphical areas to reta/iations and
threats cOl11ingfrol11 the diverse armed
confict actors. This displacem ent has
generated strong stress for the
territiorial entities (i. e. departments

CUADER'\OS DE AD~";\ISTRACIÓ'\! UNI\"ERSIDAD DEL VALLE! N° 30! DICIDIBRE DE 2003 135

 and department governors, mUnLc/­
palities and local governments). In
this sense, it has been intended to built
an external public policy to solve the
problem which has been determinated
by the rol tha! multilateral organiw­
lions such as, Inlernational Migrat ion
Organization lMO and NGOs p lay.
This papel' analize the response pro­
cess implemented in the lastfour years
and the creativity generated to flnd
out alternatives to the present prob­
lems re/ated to migrations andforced
136 ABSTRACT
displacement treatment particlllarly
in colombian sOllthwest area. It con­ UNA IN
siders the international actors, the
NGOs, the local and national
govermen/ and Ihe imp/icil dynamic
of the so called "Plan Colombia",
flghtind mechanism against drl/gs
supported by /h e militar and eco­
nomic aid from de United S/ate /0 RESUMEN
Colombia, started in Pas/rana admin­
istrations and continued in Pres ident En Colombia la in e­
Alvaro Uribe goverm en/. bre políticas públicas e ­
piente a pesar de un no
to del interés por el tem~ ~
tanto en el campo aca ..('
político-administrativo. e
te artículo se pretende '-­
manera senci lla al lector e ~
análisis de las políticas
través de la cómoda da ;> __
del llam ado ciclo de poI;;'
se presenta brevemente
les conceptos utilizados ­
po de estudio: definició .:::­
agenda , formulaci ón.
implementación y eva lua ­
de una invitación al desar:
bajos de investigación en _-­
las ciencias soc iales que _~ ~
za por su conexión tan- _
flexión teórica como con e ­
la realidad política, soci:t _f:"~
Y administrativa a partir
pectiva interdisc ipli nari:t_
Palabras claves
Políticas públicas
Análisis de polít icas
Ciclo ele políticas
CC.-\ll ER\"OS DE .\D\II.'1 TR\(
---
-

 t";~.

reallnent particular!y
_'lwhwest area. Jt con­ UNA INTRODUCCiÓN PARA EL ANÁLISIS

'n¡ariona! actors, the DE LAS POLíTICAS PÚBLICAS

cal and national

¡he implicit dynamic
~J "Plan Colombia ", André-Noel Rollz Deubel
. •. Jllis m against dr1lgs
- -- -he militar and eco­
de United State to RESUMEN ABSTRACT
;cd in Pastrana admin­
,'onlinlled in President En Colombia la investigación so­
In Colombia the investigation on
bre políticas públicas está aún inci­
pub/ic policies is still incipiente in
piente a pesar de un notable crecimien­
to del interés por el tema desarrollado spite of a remarkable grolVth of the
tanto en el campo académico como
interest by the developed subject so
político-administrativo. Con el presen­ much in the academic field as politi­
te artículo se pretende introducir de cal-administrative. With the present

manera sencilla al lector en el tema del article it is tried to in/rod1lce ofsim­

anális is de las políticas públicas. A ple way lo the reader in the subject of

través de la cómoda clave de lectura

the analysis of the public p olicies.
del llamado ciclo de políticas públicas, Through the comfortable key of rea­
se presenta brevemente los principa­
ding of the calf cycle of public poli­
les conceptos utilizados por este cam­
cies, one briejly appears the main con­
po de estud io: definición, problemas,
agenda, formulación, decisión, cepts used by thisfield ofstudy: defini­
implementación y evaluación. Se trata tion, problems, agenda, formulation,
de una invitación al desarrollo de tra­ decision, implementa/ion and evalua­
bajos de investigación en esta área de tion. One is an invitation to the deve­
las ciencias socia les que se caracteri­ lopment of works of investigation in
za por su conexión tanto con la re­ this area ofsocial sciences that is cha­
flexión teórica como con el análisis de racterized as much by its connection
la realidad política, soc ial, económica with the theorelical rejlection as with
y administrativa a partir de una pers­
the analysis of politica/, social, eco­
pectiva interdisciplinaria.
nomic and administrative the reality
Palabras claves
ji-om a interdisciplinwy perJpeClive.
Políticas públicas

Análisis de políticas
Keywords

Ciclo de políticas Public policies

Analysis ofpolicies

Cycle ofpolícies

CLID ER:\OS DE . ID~II:\ISTR.ICl6:\/ U"WERSIIHD DEL VALLE/ 1\0 30/ DICIDIBRE DE 2003 137