León (Revisado) 1

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Financiamiento del Desarrollo Urbano Territorial el Tax Increment Financing -TIF-

Como Instrumento Alternativo de Financiación del Desarrollo Urbano Territorial
Clara Isabel León Mejía
Universidad de Barcelona
UNIBA: Centro Universitario Internacional de Barcelona
Barcelona
2022
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Financiamiento del Desarrollo Urbano Territorial el Tax Increment Financing -TIF- Como
Instrumento Alternativo de Financiación del Desarrollo Urbano Territorial
Trabajo de grado presentado por Clara Isabel León Mejía como requisito para optar al título
de Master de Planificación y Gestión Ambiental
Tutor: Profesor Jesús M. González Pérez
Universidad de Barcelona
UNIBA: Centro Universitario Internacional de Barcelona
Barcelona
2022
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Contenido
1. Preliminares.....................................................................................................................................7
1.1 Problematización........................................................................................................................7
1.2 Objetivos.....................................................................................................................................8
1.2.1 Objetivo General......................................................................................................................8
1.2.2 Objetivos Secundarios..............................................................................................................8
1.5. Sistema metodológico..............................................................................................................17
3. Marco Teórico...............................................................................................................................19
2.1 Financiamiento del Desarrollo Urbano en Colombia...............................................................19
2.1.1 Contexto general...............................................................................................................19
2.1.2 Fuentes Constitucionales y Legales..................................................................................20
2.1.3 Fuentes de Ingresos de los Municipios en Colombia........................................................25
Catastros descentralizados..............................................................................................................30
2.1.4 Financiamiento del Desarrollo Urbano en Medellín.........................................................33
2.2 Tax Increment Financing (TIF)................................................................................................47
2.2.1 Contexto Internacional......................................................................................................47
2.2.1.1 Chicago..........................................................................................................................50
2.2.1.2 Washington....................................................................................................................51
2.2.1.3 Georgia..........................................................................................................................51
2.2.1.4 S T. Louis, Missouri.....................................................................................................52
2.2.1.5 Montana. Jefferson.......................................................................................................53
2.2.2 Tax Increment Financing Colombia..................................................................................53
2.2.2.2 Proceso de reglamentación e implementación en Colombia.........................................53
2.2.3 Financiación para la Renovación Urbana (Tax Increment Financing Medellín)..............60
2.2.2.1 Diferencias entre Estados Unidos y en Colombia en la implementación del TIF.........67
2.2.1.6 Reflexiones. Aspectos positivos y críticos de su implementación...............................69
3 Proyecto estratégico para la renovación corredor urbano de movilidad la avenida
80, 82
3.1 En qué consiste el Proyecto......................................................................................................82
3.2 Metodología para la planificación de corredores urbanos........................................................85
3.3 Financiamiento.........................................................................................................................88
4. Conclusiones...............................................................................................................................90
Referencias..........................................................................................................................................94
4
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Tabla de Figuras
Figura 1.Producto Interno Bruto de Colombia.......................................................................................9

Figura 2. Tasa de ocupación en Colombia............................................................................................9
Figura 3. Retos de las ciudades colombianas.....................................................................................19
Figura 4. Esquema de la Estructura de Ingresos................................................................................26
Figura 5.Esquema de la Estructura de Gastos...................................................................................26
Figura 6. Distribución de los Recursos Según las Fuentes de Ingresos.............................................27
Figura 7. Participación de los titulos en el ingreso tributario de las principales ciudades 2012-2020..28
Figura 8.Principales marcos de actuación..........................................................................................32
Figura 9.Localización esquemática de la Ciudad de Medellín.............................................................34
Figura 10Esquema con representación del Conglomerado Público de Medellín................................35
Figura 11. Sistema de Ordenamiento Territorial.................................................................................39
Figura 12. Estructura del Plan de Ordenamiento Territorial – Acuerdo 48 de 2014............................42
Figura 13. Batería de Fuentes de Financiación.................................................................................47
Figura 14. Impuesto Anuales Generados............................................................................................49
Figura 15. Fases para la Implementación del TIF en Estados Unidos................................................55
Figura 16. Plan Nacional de Desarrollo...............................................................................................58
Figura 17. Simulación Financiera para el Cálculo de la Emisión – Distrito de Innovación...................62
Figura 18. Estructuración del instrumento de financiamiento para la renovación urbana....................66
Figura 19.Instrumentos de financiamiento a través de la captura del valor del suelo.........................73
Figura 20. Naturaleza de los recursos................................................................................................81
Figura 21. Gestión Urbana Metro de la 80.........................................................................................84
Figura 22. Proyecto estratégico de renovación...................................................................................85
Figura 23. Delimitación corredor metro de la 80................................................................................87
Figura 24. Operaciones Urbanas Priorizadas metro de la 80..............................................................88
6
Introducción
Este es un ejercicio de investigación en el área de la formación de la planeación del desarrollo
para obtener el título de Master de Planificación y Gestión Ambiental. La investigación se realiza en
la ciudad de Medellín y aporta además, a la gestión de la hacienda pública.
El trabajo consta de un primer capítulo que corresponde a los preliminares, un segundo
llamado marco teórico donde se aborda el financiamiento de las ciudades en Colombia identificando
las fuentes ordinarias y alternativas de financiación que facilitan no solo la provisión de bienes y
servicios sino, el financiamiento del desarrollo urbano en Colombia.
Adicionalmente, los principales instrumentos de planeación y desarrollo que orientan la forma
de gestionar los ingresos y gastos, a partir de los cuales es posible articular la política fiscal y la
política urbana para generar eficiencias en el manejo y disposición de los recursos públicos.
Teniendo en cuenta las distintas disposiciones normativas desde la constitución política de Colombia,
leyes, decretos y acuerdos de carácter urbano, tributario, fiscal que obran como marco jurídico de
actuación para que las ciudades, en cumplimiento de sus funciones logren el financiamiento a nivel
local.
Desarrolla particularmente, la figura del Tax Increment Financing (TIF) 1 desde el contexto
internacional, exponiendo a su vez, el proceso de reglamentación e implementación en el caso
colombiano y particularmente, en la ciudad de Medellín. Finalmente, se aborda el proceso de
implementación que se ha iniciado, específicamente para el proyecto estratégico Metro Ligero de la
80 en el cual se pretende, no solo dotar a la ciudad de la infraestructura de transporte a ciertos
sectores de la misma, sino motivar el proceso de transformación urbana, generando dinámicas de
crecimiento, densificación, ocupación del territorio y localización de las actividades.
1
Financiamiento por Incremento de Impuestos (TIF)
7
1. Preliminares
1.1 Problematización
Para dar respuesta a la pregunta formulada a continuación, se parte del contexto
constitucional y legal con base en el cual, los municipios en Colombia gestionan y administran los
recursos públicos. Se explicará cómo se financian las Ciudades en Colombia, cuáles son las fuentes
alternativas de financiación y específicamente el instrumento de financiación Tax Increment
Financing (TIF), desde el contexto internacional y el nacional y local colombiano para analizar cómo
aporta este instrumento al financiamiento de infraestructura en Medellín.
Además de la investigación teórica, académica, a partir de la cual se rastrean los
fundamentos con base en los cuales se valida la pertinencia de articular la política fiscal y la urbana,
la investigación es práctica por cuanto se presenta mi experiencia en la coordinación y apoyo en la
reglamentación del Plan de Ordenamiento Territorial y sus instrumentos de planificación, intervención
y financiación; la percepción y el aprendizaje del proceso de estructuración de varios instrumentos
de planeación y desarrollo, la visión de quienes en su momento y en ejercicio de sus competencias,
lideraron hitos en el proceso de reglamentación del TIF en Colombia y Medellín, y las buenas
prácticas y recomendaciones que se derivan de la asistencia técnica que se viene desarrollando con
Banco Mundial, aproximadamente desde 2011 para la reglamentación e implementación del
instrumento base suelo en Colombia.
Las cifras y datos relacionados en el presente trabajo corresponden a los análisis, resultados,
estrategias y buenas prácticas aplicadas por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín en
el cuatrienio 2016-2019 en el cual se concretaron algunos de los mayores hitos alcanzados en el
proceso de estructuración y reglamentación del TIF- en Medellín Colombia con el apoyo y asistencia
técnica del Banco Mundial al país y a la Ciudad de Medellín específicamente.
En este sentido, cabe preguntarse:

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Como aporta el TIF como instrumento de cierre para el financiamiento del desarrollo urbano
en Medellín?
1.2 Objetivos
1.2.1 Objetivo General.
Estudiar la reglamentación y aplicación del TIF como instrumento para el financiamiento del
desarrollo urbano en Medellín.
1.2.2 Objetivos Secundarios.
● Identificar las fuentes de financiación tradicionales que tienen los municipios en Colombia de
acuerdo con sus funciones
 Identificar las fuentes alternativas que tienen para el financiamiento del desarrollo urbano.
● Analizar la Estrategia que ha venido desarrollando el Municipio de Medellín articulando la
política fiscal y la urbana en torno al desarrollo urbano territorial.
1.3 Justificación.
El panorama político, fiscal, económico y social de las ciudades se ha visto altamente
impactado como consecuencia de la pandemia COVID-19. Según el Departamento Administrativo
Nacional de Estadística (DANE) el Producto Interno Bruto (PIB) y la tasa de ocupación de Colombia
disminuyen durante el segundo y tercer trimestre del año 2020 debido a las restricciones a la
actividad económica durante la época de pandemia, como se observa en las marcaciones de color
rojo de los siguientes gráficos.

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Figura 1.Producto Interno Bruto de Colombia
Fuente: Departamento Administrativo Nacional de Estadística.
Figura 2. Tasa de ocupación en Colombia

Fuente: Departamento Administrativo Nacional de Estadística.
El creciente déficit fiscal agudizado con ocasión de la pandemia, les impone nuevos e
inminentes retos a las ciudades; bajo estas circunstancias, las ciudades no tienen la misma
capacidad de respuesta para satisfacer las necesidades de los habitantes; sus gobernantes se
10
debaten entre la defensa a la salud pública y contener los impactos socioeconómicos que se han
materializado debido a las medidas de confinamiento adoptados por los gobiernos como estrategia
para evitar la propagación de la enfermedad.
Las condiciones económicas de los ciudadanos, el desempleo, la pobreza y la informalidad
han debilitado importantes sectores económicos que tradicionalmente, han sido los principales
aliados de las entidades territoriales para construir ciudades, no solo en Colombia sino a nivel
mundial. Los sectores económicos estratégicos de los Municipios para el desarrollo de proyectos han
tenido variaciones de su actividad productiva entre 2% y -27%, como es el caso de fabricación de
productos textiles (-27%), construcción de edificios y carreteras (-25%) y transporte (-21%) (DANE,
2022).
Si bien, las ciudades han venido sufriendo importantes índices de desigualdad y pobreza, a
nivel mundial, se ha intensificado esta situación todavía más por los efectos del Covid-19, esto hace
que lo que se hubiera avanzado para corregir el daño, sea incluso más que insuficiente.
La pandemia ha aumentado significativamente el desempleo mundial y ha recortado
drásticamente los ingresos de los trabajadores. Al respecto, la Organización de las Naciones Unidas
para los Asentamientos (ONU-Habitat), ha recomendado impulsar el progreso y ejercer acciones
para reactivar la economía con el fin de contener una de las peores crisis sociales y económicas que
se ha vivido a nivel mundial. “Posicionar ciudades justas y equitativas implica ser resilientes;
prepararnos para responder a todo tipo de obstáculos, esperados o inesperados” (ONU-Habitat,
2017).
Adicionalmente, y de la experiencia en la administración de ingresos en la ciudad de Medellín,
definir políticas y acciones para lograr una gestión efectiva de la Hacienda Pública en un contexto
social en el que se ha comprometido la capacidad retributiva de los ciudadanos y en consecuencia
las finanzas públicas, las cuales ya venían en decrecimiento y se han agravado a raíz de la crisis
económica derivada de las medidas impuestas para controlar el COVID-19.

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En respuesta, las ciudades han abordado la problemática a partir del endeudamiento y la
asignación de recursos con destinaciones específicas para el financiamiento de distintas
necesidades. Lo anterior, como medida excepcional, autorizada por el gobierno nacional para la
provisión de bienes y servicios en tiempos de pandemia, lo cual hace revaluar el modelo de gestión
de hacienda pública implementado hasta el momento, de manera que, las entidades territoriales, en
ejercicio de sus funciones, se fortalezcan no solo para asegurar un alto nivel de recaudo de sus
principales rentas, sino para diversificar las fuentes de ingresos a medida que se toman medidas
para racionalizar el gasto.
Siendo poca la autonomía que se les transfiere para afrontar los retos que se les presentan,
las ciudades, han sido facultadas para que, en tiempos de Covid 19 puedan redireccionar recursos
que inicialmente tenían una destinación específica, aprobar políticas y lineamientos en torno al
desarrollo social y económico, como medida de fortalecimiento y eficiencia del modelo tributario de
las ciudades y gestionar los niveles de endeudamiento. Aspectos que podrían tener solución de
continuidad en aras de aprovechar al máximo los recursos obtenidos de las fuentes directas e
indirectas que les fueron asignadas por ley y que sirven de instrumentos para generar los ingresos.
Al respecto, los artículos 311 y siguientes de la Constitución Política de Colombia (7 de julio
1991), la Ley 1551 de 201 y 136 de 1994 disponen que, corresponde a los municipios en Colombia lo
inherente a la gestión y administración de las fuentes de ingresos (tributos), con los cuales las
entidades territoriales cuentan para dar cumplimiento a sus funciones, en desarrollo del proceso de
descentralización territorial definido inicialmente en la Constitución de 1991 y posteriormente en la
Ley Orgánica de Ordenamiento territorial : La ley 1454 en el articulo 2 por la cual se dictan normas
orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones.
Descentralización. La distribución de competencias entre la Nación, entidades territoriales y
demás esquemas asociativos se realizará trasladando el correspondiente poder de decisión
de los órganos centrales del Estado hacia el nivel territorial pertinente, en lo que corresponda,
de tal manera que se promueva una mayor capacidad de planeación, gestión y de

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administración de sus propios intereses, garantizando por parte de la Nación los recursos
necesarios para su cumplimiento. (Congreso de Colombia, 2011)
En otras palabras y para estos efectos, la descentralización se define como el modelo de
gestión desde las regiones y para las regiones, que distribuye competencias entre la nación y las
entidades territoriales, en virtud del principio de delegación, para promover los procesos de
ordenamiento y desarrollo en cada una de las regiones sin que el poder central tenga que hacerlo
todo.
Tiene como una de sus características más relevantes, la autonomía que entrega a los
Departamentos, Municipios y Distritos, en el aspecto político, administrativo y fiscal; el primero
implica la posibilidad de elegir popularmente a las personas que van a regir los destinos de la
entidad; el segundo es la independencia para desarrollar las funciones y definir la estructura a cargo
de las Alcaldías y Gobernaciones, mientras que la autonomía fiscal vela por la asignación de unos
recursos constantes y estables a los entes territoriales para el cumplimiento de sus funciones, los
cuales tienen una protección constitucional que los asimila a la propiedad privada, situación que
otorga una considerable libertad para definir su inversión. (Secretaria de Hacienda 2019. Inédito)
Adicionalmente, les corresponde a los municipios garantizar la prestación de servicios
públicos en los términos que determina la Ley, construir las obras que aseguren el progreso local,
ordenar el desarrollo territorial, económico, social y ambiental de su territorio en coordinación con las
demás entidades.
En ejercicio de la función otorgada y de la autonomía de la que fueron revestidas, a escala
local se planifica, lidera y prioriza las políticas, programas y proyectos; establece, coordina e
implementa la estrategia fiscal y urbana de manera que se generen y apropien los recursos
necesarios para el cumplimiento de los planes, programas y proyectos contenidos en los planes de
ordenamiento territorial y en los planes de desarrollo municipales.
En otras palabras, les corresponde, mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, impulsar el
crecimiento coherente y ordenado de las ciudades; incentivar el desarrollo de las zonas de

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renovación y expansión para atraer inversión y por ende, generar nuevos ingresos para ejecutar los
grandes proyectos de ciudad, además de lo priorizado por sectores (salud, educación, transporte,
ordenamiento territorial, medio ambiente, entre otros.
Como lo resume Merriman en el resumen ejecutivo sobre TIF, publicado por el Lincoln
Institute, El éxito de una comunidad también requiere una actividad comercial regularmente
revitalizada; el mantenimiento y renovación de la infraestructura; y la provisión de bienes,
edificios y servicios públicos como policía, escuelas, hospitales y áreas públicas de
recreación2 (Merriman, 2018)
Como consecuencia de esto, actualmente, a nivel nacional y local, se viene repensando esa
distribución de competencias que establece el modelo de descentralización por cuanto las normas
que las disponen, resultan desactualizadas, las fuentes, recursos y la tradicional estructura de
financiamiento, insuficientes para asumir los retos que se presentan hoy en día a las ciudades por
cuanto se limitan a recibir pasivamente lo que se genera por concepto de impuestos, tasas y
contribuciones de las ciudades.
Se convoca a salir de la inercia fiscal fortaleciendo la gestión de las rentas, la gestión
catastral; la actualización y conservación del catastro como factor esencial para potenciar el recaudo
de uno de los impuestos más representativos para las entidades territoriales como lo es el impuesto
predial: Impuesto a los Bienes Inmuebles (IBI) y los demás instrumentos para la financiación del
desarrollo urbano que tienen como base dicho impuesto.
Implementar estrategias para aumentar la base de contribuyentes y en consecuencia, el
recaudo de los ingresos tributarios, disminuir la evasión y la elusión fiscal y mejorar los procesos y
programas para la administración y fiscalización de los ingresos.
Generar nuevas fuentes de ingresos con la inclusión de impuestos a la actividad comercial,
industrial o de servicios que se genera por la presencia corporativa como base económica de la
oferta institucional de las ciudades (Economía Digital) y de nuevos impuestos, verdes o pigouvianos
2
Traducción propia
14
que podrían mitigar, además, los efectos derivados de una actividad que produce impactos
socioambientales. Reglamentar e implementar fuentes de gestión y financiación definidas en los
Planes de ordenamiento Territoriales (POTs), los cuales se convierten en alternativas para la
financiación del desarrollo urbano.
Asimismo, fortalecer las capacidades técnicas e institucionales, para que en articulación
regional y metropolitana, se reglamenten e implementen esas otras fuentes alternativas de
financiación en articulación con los Estatutos Tributarios Territoriales, como en Medellín ocurrió con
el TIF, el cual, luego de un largo recorrido, fue autorizado en el artículo 278 de la Ley 1955 de 2019,
por el cual se expide el plan nacional de desarrollo 2018-2022 pacto por Colombia, pacto por la
equidad, como Instrumento de financiación de la renovación urbana, para el financiamiento de
infraestructuras y la ejecución de megaproyectos a partir de los cuales se provee de elementos
estructurales a las ciudades, los cuales, por su envergadura, tamaño y complejidad resulta casi que
imposible planear y ejecutar en un periodo de tiempo tan corto como el período de gobierno de un
Alcalde (cuatro años).
Al diversificar a escala local las fuentes generadoras de ingresos, se libera en parte, la
presión económica que generan las necesidades de las regiones sobre el Gobierno nacional,
teniendo en cuenta que al implementar otras fuentes de ingresos y fortalecer sus capacidades
técnicas y de gestión, se generan recursos adicionales para proporcionar bienes y servicios que de
otra forma no tendrían como hacer y en el presente también, para contener los efectos de la
pandemia, lo que, a su vez, robustece la entidad de forma tal que podría significar menor
dependencia de las transferencias y recursos que transfiere la Nación.
Conscientes de esto y con miras al fortalecimiento del modelo de gestión de la Hacienda
Pública, el Municipio de Medellín, Colombia, en el periodo 2016-2019:
1. actualizó la norma tributaria Acuerdo 66 de (2017) Por medio del cual se expide la
normativa sustantiva aplicable a los tributos vigentes en el Municipio, con el fin de articularla con los
distintos instrumentos de planeación y desarrollo, disponer algunos cambios en las políticas fiscales,
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implementar estrategias de sistematización, innovación y mejora de la experiencia de los
contribuyentes, lo cual permitió alcanzar óptimos resultados en la gestión fiscal de la entidad y una
sobre ejecución de ingresos, con la cual se logró destinar mucho más de lo presupuestado a
inversión; 134% respecto lo proyectado en Plan de Desarrollo. (Alcaldia de Medellín, 2019).
El informe de rendición de cuentas del período 2016-2019 confirma y evidencia los principales
resultados de la gestión fiscal realizada por la administración:
La buena actuación de la Administración Municipal para aumentar y optimizar el recaudo de
sus ingresos propios (Tributarios + No Tributarios – Trasferencias), permitió superar el
cumplimiento de la meta acumulada establecida en el Plan de Desarrollo para 2016-2019.
Ello contribuyó a que, durante este periodo, el Gobierno local pudiera priorizar la inversión
social como el principal y más importante componente del gasto, destinando durante todo el
cuatrienio el 84% del total a la ejecución de proyectos de inversión pública (Alcaldia de
Medellín, 2019, pág. 33).
Como resultado de la aplicación del modelo de gerencia de hacienda pública, se logró un
recaudo de más de $21,7 billones de pesos, aproximadamente $4,7 billones más de lo
proyectado en el Plan de Desarrollo, equivalente a un incremento del 27,6%. Esta mayor
adquisición de recursos es atribuida principalmente a la gestión de los ingresos tributarios por
concepto de Industria y Comercio ($547.799 millones) y Predial Unificado ($264.470
millones). (Alcaldia de Medellín, 2019, pág. 36)
Es decir, que, con la puesta en marcha de los programas de fiscalización, las estrategias para
mejorar el recaudo y la experiencia del contribuyente, efectivamente se incrementaron los ingresos y
en consecuencia disminuyeron los niveles de elusión y evasión.
Así mismo, se destacó el crecimiento de las transferencias del Sistema general de
participaciones para la prestación del servicio educativo ($231.062 millones) y los recursos
para el Fondo local de salud ($733.394 millones). Lo que quiere decir que, no obstante, ha
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avanzado significativamente en materia de eficiencia fiscal, aún requiere apoyo importante de
la nación.
También cabe destacar la disponibilidad adicional al presupuesto del Plan de Desarrollo de
$641.500 millones de recursos del crédito, $600.000 millones provenientes de la venta de
acciones de ISAGEN, $162.939 millones de Excedentes Financieros EPM, $246.297 millones
de rendimientos financieros, recursos que, en su mayoría, permitieron impulsar la financiación
de los programas y proyectos del Plan…el agregado de ingresos tributarios presentó durante
el cuatrienio un cumplimiento del 118%; lo que refleja la dinámica de crecimiento de la ciudad
y la confianza que la ciudadanía deposita en la Administración Municipal en el manejo de los
recursos públicos.
2. Se activó el Sistema Institucional y de Gestión que desarrolló el Plan de Ordenamiento
Territorial (POT)3 de Medellín en él Acuerdo 48 de 2014, a partir del cual se adopta la revisión
y ajuste de largo Plazo del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Medellín y se
dicta otras disposiciones complementarias, el cual, además de desarrollar el marco
estratégico y lo correspondiente a los Sistemas Fisco Espaciales, propios de un instrumento
como el POT, define la forma de lograr una correcta articulación interinstitucional que facilite
la aplicación de la norma, la formulación, reglamentación y aplicación de los instrumentos de
planificación, gestión y financiación del suelo con el único propósito de concretar las
disposiciones establecidas en el Plan. (Alcaldia de Medellín, 2019, pág. 36)
De esta manera y en ejercicio de sus funciones, la Secretaría de Hacienda y el Departamento
Administrativo de Planeación del Municipio de Medellín avanzaron significativamente en la
articulación institucional, logrando integrar, la política urbana y la fiscal, al coordinar lo dispuesto en el
POT y el Estatuto Tributario, como estrategia para generar ahorros y mayores eficiencias en la
administración de los recursos públicos, toda vez que implementando estos instrumentos, lograban
3
Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad de Medellín
17
potenciar y generar los recursos para cubrir con ellos, necesidades que de otra forma, le implicaría al
municipio un gasto.
Con la puesta en marcha de estas acciones, Medellín ha avanzado en su proceso de
transformación, y en la resolución de problemáticas semejantes a las que enfrentan la mayoría de
entidades territoriales en Colombia:
● Insuficiencia de recursos para cumplir con las metas asociadas a los planes de gobierno
● Inestabilidad y debilidad en la gobernanza pública
● La desarticulación entre los instrumentos, dependencias e instituciones
● La obsolescencia de las normas tributarias y urbanísticas,
● La necesidad de financiar la construcción, mantenimiento y mejoramiento de los sistemas públicos y
colectivos, infraestructuras viales, de transporte y servicios que representan alta complejidad para
resolverlo en un período de solo cuatro (4) años.
Por lo anterior y para los efectos de este trabajo, se parte del análisis de la estrategia de
financiamiento que ha venido efectuando Medellín y que alcanza hitos muy importantes en el período
2016-2019, específicamente, el proceso de reglamentación que ha adelantado el país y la ciudad de
Medellín para aplicar el TIF como instrumento alternativo de financiación derivado de las
disposiciones de nivel nacional y municipal, el cual ha avanzado como consecuencia de esta gestión
articulada que compone el modelo gerencial de la Hacienda Pública.
1.5. Sistema metodológico
El desarrollo de este trabajo se hace desde un enfoque cuantitativo. Basado en los datos y
cifras del período 2016-2019 para validar el modelo de gerencia de hacienda pública implementado
por la Secretaría de Hacienda para mejorar el recaudo y en general, la gestión de los ingresos. El
tipo de investigación que se lleva a cabo es investigación documental. Las técnicas de recolección
de información utilizadas serán en este aspecto, documentales. La ruta metodológica tiene como
base algunos libros, documentos, artículos y presentaciones realizadas en el periodo referido que
permiten consolidar este estudio.

18
Es cualitativo en la medida que para el análisis se parte de la investigación y valoración de la
información descriptiva y trasmitida a través de entrevistas, mesas de trabajo y observaciones de
profesionales que han sido claves, en razón de sus roles y conocimientos, en el proceso de
estructuración del TIF en Colombia y específicamente en la ciudad de Medellín. Insumos a partir de
las cuales se pretende concluir, desde sus experiencias, cuáles son esos aspectos esenciales que se
deben tener en cuenta para estructurar una operación TIF en el contexto colombiano; buenas
prácticas, beneficios y riesgos para la implementación del instrumento. El resultado de diagnósticos,
talleres con la consultoría del Banco Mundial para la implementación del TIF en Medellín y las
distintas reuniones estratégicas en las que se definió la ruta de trabajo para lograr no solo la
reglamentación, sino las bases para su implementación.

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3. Marco Teórico
2.1 Financiamiento del Desarrollo Urbano en Colombia
2.1.1 Contexto general
Como se ha sostenido, uno de los grandes retos que enfrentan las ciudades, más aún en
tiempos de crisis, es fortalecer y gestionar la debida articulación entre la política fiscal y urbana de
manera tal que se asegure el recaudo y a la vez, la generación de nuevos ingresos para satisfacer
las necesidades básicas esenciales de los ciudadanos, dar cumplimiento a la deuda, atender el gasto
y el funcionamiento de la entidad y adicionalmente financiar los planes, programas y proyectos
definidos en los Planes de Desarrollo Municipales y los programas de ejecución de los Planes de
Ordenamiento.
Según la Dirección de espacio urbana territorial del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio,
las ciudades en Colombia, enfrentan también 5 grandes retos, que comprometen el desarrollo urbano
y económico de las ciudades, lo cual se resume en la siguiente imagen:
Figura 3. Retos de las ciudades colombianas.
Las ciudades colombianas enfrentan cinco grandes retos
Reto Referencia
DNP (2017) – Banco Mundial (2018) -

1 Capacidad Gerencia Urbana : gestión y financiación OCDE (2016) – CONPES (2018)
Habitat Sostenible : medio ambiente, Cómo Vamos (2017) – Bases PND 2018 -
2 Sostenibilidad
espacio público y equipamientos sociales
2022- ELCA (2016) - IDEAM (2017) – IRCA
(2018)
Crecimiento Urbano Ordenado: MVCT (2019) – Atlas de Expansión Urbana

3 Ordenamiento
planificación y formalidad (1990 -2015) Banco Mundial (2018)
MinTransporte (2018) - ANSV (2019)

4 Infraestructura Infraestructura : movilidad y productividad TomTom (2019) - PND (2018 -2022)
Mckinsey (2017) – INRIX (2018) -

5 Innovación Innovación : conectividad y seguridad Mindefensa (2019), DANE (2019)
Mesa técnica con DNP en julio de 2020

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Esta situación conlleva que las ciudades se esfuercen para posicionarse en mejor categoría y
en ese orden de ideas, logren implementar instrumentos de financiación y fortalecer sus capacidades
institucionales, para el desarrollo urbano y lograr una articulación regional. Con lo cual, además,
disminuiría significativamente esa mayor dependencia de las transferencias de la nación,
proyectándose a futuro como territorios social, ambiental y económicamente sostenibles.
2.1.2 Fuentes Constitucionales y Legales
A continuación, se identifican las principales normas de carácter constitucional y legal que
generan el marco de actuación de las entidades territoriales para la gestión y administración de los
recursos públicos:
La Constitución Política de 1991 adoptó un modelo de descentralización que implica el
traslado de competencias y funciones del gobierno central a los entes territoriales para dar
cumplimiento a los fines del Estado, en función de la diversidad que representa cada uno de los
territorios y, en consecuencia, las diferentes necesidades que se manifiestan en el territorio en virtud
de los procesos individuales de desarrollo que surten regiones.
“En el presente, Colombia tiene 32 departamentos, 1123 municipios, Bogotá, como distrito
capital y cuatro distritos especiales” (Pavani & Estupiñán Achury, 2016, pág. 31). Revisten de
autonomía a los departamentos, municipios y distritos. Para la gestión administrativa: la
independencia para desarrollar funciones y definir la estructura administrativa. Para la gestión
política: establecer sus propias reglas de funcionamiento. Y para la gestión fiscal: velar por la gestión,
administración y recaudo de los bienes y recursos públicos, los cuales tienen una protección
constitucional que los asimila a la propiedad privada, y en consecuencia garantiza plena libertad para
disponer de ellos.
La descentralización tiene por objeto transformar los territorios a partir de una gestión
sostenible, transparente y eficiente desde las regiones de manera que, dichas entidades no solo
sean revestidas de funciones sino, que cuenten con los recursos necesarios para el cumplimiento de
21
estas aprovechando al máximo las oportunidades que tienen de diversificar las fuentes de ingresos,
disminuyendo con ello las transferencias del gobierno central.
No obstante, si bien el gobierno nacional dotó generosamente de funciones a las entidades
territoriales, no fue así con respecto a las fuentes de ingresos de las que disponen para el efectivo
cumplimiento de estas y la debida asistencia técnica que los soporte para dar cumplimiento a dicha
función.
“El artículo 1: Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República
unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales… en la que prevalece el
interés general”. (Constitución Politica de Colombia (Const.), 7 de julio 1991). traduce que,
constitucionalmente, a pesar de centralizar la toma de decisiones y reconocer un único Estado,
Colombia reconoce la diversidad de los territorios asignando funciones de delegación y colaboración
a cada una de las regiones como estrategia de gestión administrativa.
Adicionalmente, dispone que en procura del interés general y según lo dispuesto en el
numeral 9 del artículo 95 de la citada norma, son deberes de todo ciudadano, entre otros, “contribuir
al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad”.
(Constitución Politica de Colombia (Const.), 7 de julio 1991)
Así lo establece el artículo 286 y 287: “son entidades territoriales los departamentos, distritos,
los municipios y los territorios indígenas. Como entidades territoriales son las responsables
de gestionar los intereses de los territorios y personas que las componen dentro de los límites
de la Constitución y la ley”. (Constitución Politica de Colombia (Const.), 7 de julio 1991)
En este contexto, las entidades territoriales están facultadas para gobernarse por las
autoridades que establecen y ejercer las competencias que les fueron asignadas. En concreto, y de
acuerdo con el numeral 3 del artículo antes mencionado para, “administrar los recursos y establecer
los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones” (Constitución Politica de Colombia
(Const.), 7 de julio 1991). Participar de las rentas nacionales, “emitir títulos y bonos de deuda pública,
con sujeción a las condiciones del mercado financiero e igualmente contratar crédito externo, todo de
22
conformidad con la ley que regule la materia” (Constitución Politica de Colombia (Const.), 7 de julio
199, artículo 295). Y no les es permitido conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en
relación con los tributos de su propiedad.
La presente investigación, centrará su foco de interés en el papel de los municipios como
entidades públicas encargadas de la infraestructura y la prestación de servicios públicos. El
ordenamiento territorial, aspectos sociales y culturales y demás que defina la ley.
Según lo dispuesto en el artículo 320 desarrollado legalmente por el artículo 6 de la Ley 617
del 2000., los municipios se categorizan “de acuerdo con su población, recursos fiscales, importancia
económica y situación geográfica, y señalar distinto régimen para su organización, gobierno y
administración” (Constitución Politica de Colombia (Const.), 7 de julio 1991)
La Ley 44 de 1990, establece que los municipios han sido facultados para gravar la propiedad
inmueble, es decir, para regular y cobrar el impuesto predial en el territorio que lo compone y en
términos generales; están facultados para regular y cobrar todo impuesto o contribución que haya
sido autorizado, soportado en los estatutos territoriales y aprobado por concejos y asambleas según
el caso (Constitución Politica de Colombia (Const.), 7 de julio 199, Artículo 345). Igualmente, solo
puede programar los gastos que hayan sido previamente presupuestados y autorizados en los
respectivos planes y programaciones presupuestales. Tienen límites estrictos sobre sus niveles de
endeudamiento los cuales “no pueden exceder su capacidad de pago” (Constitución Politica de
Colombia [Const.], 7 de julio 1991. Art. 364).
Conforme con lo anterior entonces, los municipios tienen a su cargo los ingresos corrientes,
de libre destinación (artículo 358) que “los componen los ingresos tributarios y no tributarios con
excepción de los recursos de capital” (Constitución Politica de Colombia [Const.], 7 de julio 1991). Al
respecto, el Decreto 111 de 1996 al constituir el sistema presupuestal y los componentes del
presupuesto general de la Nación, define los ingresos corrientes y los clasifica como lo veremos más
adelante.
23
De otro lado, la ley 388 de 1997, armonizó y actualizó las disposiciones contenidas en la ley 9
de 1989, “con la constitución de 1991, la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, la Ley Orgánica de
Áreas Metropolitanas y la Ley por la que se crea el Sistema Nacional Ambiental.”
Se propuso, entre otros en la ley 388 de 1997 que:
El establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía,
promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y
defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de
desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes.
(El Congreso de Colombia, 1997)
Asignó competencias a la nación, los departamentos y en el caso de los municipios en
Colombia les distribuyó;
a. Formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio.
b. Reglamentar de manera específica los usos del suelo, en las áreas urbanas, de
expansión y rurales, de acuerdo con las leyes.
c. Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales, en
armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos (El
Congreso de Colombia, 1997)
Los Planes de ordenamiento territorial se definen como el instrumento de planeación que
dispone el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y
normas, destinadas a orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.
Orienta y prioriza las inversiones en el territorio, tanto del sector público como del sector privado.
(Artículo 13)
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 de la citada ley, hace parte del componente
urbano del plan de ordenamiento:

24
10. La definición de los procedimientos e instrumentos de gestión y actuación urbanística
requeridos para la administración y ejecución de las políticas y decisiones adoptadas, así como de
los criterios generales para su conveniente aplicación, de acuerdo con lo que se establece en la
presente Ley, incluida la adopción de los instrumentos para financiar el desarrollo urbano, tales como
la participación municipal o distrital en la plusvalía, la emisión de títulos de derechos adicionales de
construcción y desarrollo y los demás contemplados en la Ley 9 de 1989.
Instrumentos que, al ser incluidos en los respectivos planes de ordenamiento de las entidades
territoriales, facilitan la gestión asociada, regulan la especulación del suelo, capturan las plusvalías
generadas de la acción de estado y pueden financian las cargas en aplicación al principio equitativo
de cargas y beneficios y de la función pública de la propiedad (Ley 388 de 1997. Artículo 3).
Aportan a la concreción de los objetivos, políticas, estrategias y en últimas, a la concreción
del modelo de ciudad. En conclusión, facilitan la planeación, la intervención y financiación de
proyectos y actuaciones urbanos en procura de dar cumplimiento a lo que en virtud de la ley, le
corresponde a los municipios en Colombia (Los procesos del desarrollo urbano y territorial).
Estos instrumentos están Dirigidos a orientar la planificación, intervención del suelo y
financiación del desarrollo urbano, autoriza instrumentos de carácter tributario como la plusvalía y la
contribución por valorización. Otros de carácter compensatorio, como la venta y la transferencia de
derechos de construcción y desarrollo, el aprovechamiento económico del espacio público y el pago
por servicios ambientales. Otros como el desarrollo prioritario y el reajuste de tierras para promover
la integración.
Adicionalmente, es la base para el desarrollo de otros instrumentos más novedosos como el
derecho real de superficie, contenido en el artículo 97 del plan nacional de desarrollo, ley 1955 de
2020 y una de las más innovadoras para el logro de este apalancamiento en beneficio de las
finanzas municipales y el avance en los proyectos de infraestructura urbana, el Instrumento para la
Financiación de la Renovación Urbana (TIF; Tax Increment Financing, por sus siglas en inglés).
25
Finalmente, la Ley 1454 de 2011; Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial aprobada por el
Congreso de la República, luego de más de 19 proyectos que habían fracasado en el intento. Esta
Ley es el marco general del nuevo modelo de desarrollo territorial, que persigue el crecimiento
socioeconómico equitativo de las regiones del país para beneficio de todas sus entidades
territoriales, en los términos del Buen Gobierno, que implica equidad a la hora de distribuir los
recursos, la más absoluta transparencia, concurrencia del nivel nacional con las entidades
territoriales, esfuerzo fiscal, más inversión y menos gasto (Congreso de Colombia, 2011).
2.1.3 Fuentes de Ingresos de los Municipios en Colombia
De conformidad con lo dispuesto en el Decreto 111 de 1996, los municipios en Colombia
tienen acceso a diferentes fuentes de ingresos:
 Los ingresos corrientes son los recursos que ingresan al presupuesto público producto de la
gestión propia de los municipios, tienen un carácter permanente, generan los recursos necesarios
para el financiamiento de las ciudades y se clasifican en Ingresos Tributarios e Ingresos No
Tributarios.
 Los Ingresos Tributarios son los recursos obtenidos del recaudo de impuestos, tasas y
contribuciones establecidos en los Estatutos Tributarios Municipales.
 Los Ingresos No Tributarios son los recursos obtenidos de la provisión de bienes y servicios,
el cobro de tasas y multas. La recepción de transferencias y contribuciones de entidades
externas.
 Los recursos de capital son ingresos extraordinarios que reciben las entidades territoriales por
concepto de créditos, cofinanciaciones, inversiones, donaciones, venta de activos, inversiones,
excedentes y rendimientos financieros de empresas industriales y comerciales de carácter público.
 Los fondos especiales son los recursos que se recaudan y mantienen en cuentas separadas
(no hacen unidad de caja con los recursos corrientes y de capital) y se utilizan para la prestación de
un servicio público específico, por ejemplo, el servicio de salud.

26
 Los Recursos del crédito y la emisión de bonos que le permiten a las entidades territoriales
generar flujo y liquidez. La gestión y rentabilización de activos y, por último, la vinculación de capital
privado en los proyectos de renovación e infraestructura con lo cual se atrae inversión.
Para mayor ilustración, a continuación, la estructura de ingresos y gastos de las Entidades
Territoriales y la forma en la cual se distribuyen los recursos:
Figura 4. Esquema de la Estructura de Ingresos
Figura 5.Esquema de la Estructura de Gastos
Fuente: Elaboración Propia
Con los
ingresos
corrientes
se financia
Fuente: Elaboración Propia

27
funcionamiento, servicio a la deuda y algunos casos de inversión, cuando mediante ordenanza o
acuerdo se han dispuesto para el financiamiento de una obra o proyecto. Los recursos asociados a
los fondos locales de salud y demás fondos especiales y recursos de capital, financian la inversión de
planes, programas y proyectos del plan de desarrollo municipal, tal y como se puede observar en la
imagen siguiente:
Figura 6. Distribución de los Recursos Según las Fuentes de Ingresos
Fuente: Secretaría de Hacienda 2019 Caso de éxito Gerencia de Hacienda Pública Medellín – Presentación realizada a Honduras.
Al respecto y para los efectos del presente trabajo, es importante destacar que, que de
acuerdo con la Contaduría General de la Nación (CGN), los municipios en Colombia, pese a tener en
sus Estatutos Tributarios entre 16 y 23 rentas para financiarse, obtienen cerca del 70% del recaudo
principalmente de tan solo 3 o 4 de estas: impuesto predial, industria y comercio, alumbrado público y
sobretasa a la gasolina.
A nivel país, las principales rentas son el impuesto predial (Impuesto a la propiedad) y el
impuesto de industria y comercio (Impuesto a las actividades industriales, comerciales y de servicio)
seguidos por el impuesto de alumbrado público (al servicio de alumbrado público no domiciliario) y la
28
sobretasa a la gasolina (al consumo de gasolina en determinado territorio) como se puede ver en el
siguiente gráfico:
Figura 7. Participación de los titulos en el ingreso tributario de las principales ciudades 2012-2020
Fuente: Contaduría General de la Nación.
Según la Misión del Sistema de Ciudades, la inversión de recursos municipales en
infraestructura varía de acuerdo con el tamaño de cada ciudad, por lo cual, la principal fuente
de inversión para las ciudades de mayor tamaño son recursos propios (61%),
específicamente provenientes del impuesto predial y el impuesto de industria y comercio
(ICA), los cuales representan entre el 69% y el 76%. En los municipios pequeños, los
recursos propios sólo representan el 38% y 29%, respectivamente siendo las transferencias
nacionales una de las fuentes principales (DNP, 2014). (Teh World Bank, Junio 2020, pág. 8)
Hace parte de la información analizada para estos efectos:
Impuesto predial o impuesto a la propiedad
Es clave para la aplicación de los principales instrumentos de intervención del suelo y
financiación y la base para el cálculo del TIF como instrumento alternativo de financiación del
desarrollo urbano territorial.

29
El impuesto predial es un ingreso tributario de carácter municipal que autoriza la Constitución
Nacional (7 de julio 1991): “Solo los municipios pueden gravar la propiedad inmueble” (Art. 317). Y
desarrolla la Ley 44 de 1990. Grava la propiedad inmueble y se paga independientemente de quien
sea su propietario. El recaudo y cobro de este impuesto está en cabeza de las entidades territoriales.
A continuación, se procede a explicar dos de sus elementos esenciales: la base gravable, que
corresponde al avalúo catastral del inmueble que lo fija la autoridad catastral de cada municipio; la
tarifa, que se asigna en millajes (1 por cada 1000 - ‱) y es definida por las entidades territoriales y
aprobadas por los concejos territoriales, respetando los topes de Ley, hasta 16 x 1000 con algunas
excepciones contenidas en la Ley 140 de 1990, modificada por el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011.
Artículos 13 y siguientes del Acuerdo 66 de 2017.
En palabras de Claudia de Cesare (2016) en el Sistemas del Impuesto Predial en América
Latina y el Caribe afirma que:
En el contexto tributario, el impuesto que incide sobre la propiedad inmobiliaria (Impuesto
Predial) es el único tributo que hace viable la efectiva integración entre política fiscal y política
urbana, ocupando un papel preponderante en el desarrollo urbano de los municipios. …tiene
el potencial de promover la racionalidad en el uso y ocupación de la tierra, combatir la
especulación inmobiliaria, recuperar plusvalías generadas por la inversión pública, y hasta de
contribuir en el reconocimiento y regularización de la informalidad. Entre otros factores, lo que
atrae su institución a nivel municipal se puede explicar gracias a la fuerte conexión entre el
valor de los inmuebles y las inversiones públicas en infraestructura urbana. (Lincoln
Institute.2016) (pág. 8)
La efectividad de esta articulación entre la política fiscal y la urbana es precisamente lo que
pretende estudiar esta investigación, partiendo de la experiencia de la ciudad de Medellín, la cual,
con su modelo de Hacienda Pública enfocado al desarrollo urbano, social y económico ha logrado
generar eficiencias en la gestión de los ingresos, fortalecer el impuesto predial con medidas que
combaten la elusión y la evasión, y articular los distintos instrumentos de planeación y desarrollo,

30
para financiar grandes proyectos de ciudad, dar cumplimiento de las metas asociadas a la ejecución
del plan de desarrollo y el programa de ejecución del POT y fortalecer la gestión institucional al poner
en práctica el sistema de articulación interinstitucional previsto en el POT.
Catastros descentralizados
El catastro es el inventario de características de los inmuebles que realiza la autoridad
catastral de los predios localizados en un territorio, sean públicos o privados, a partir del cual se
identifican clasifican y actualizan sus condiciones físicas, jurídicas y económicas. (IGAC.2022)
El avalúo catastral es el valor que se asigna a un inmueble o mejora a través de ese proceso
de formación, conservación o actualización del Catastro de una Ciudad. Es una herramienta valiosa
que tiene la capacidad de influir sobre el recaudo del impuesto predial, bien sea potenciándolo o
comprometiéndolo cuando las entidades territoriales no se dan a la tarea de mantenerlo actualizado y
adelantar los procesos de conservación que define la ley. Contiene la base cartográfica a partir de la
cual se planea y ordena un territorio y es la base de la gestión inmobiliaria en Colombia.
Históricamente, han sido gestores de sus propios catastros las ciudades de Cali, Medellín,
Bogotá y el departamento de Antioquia. El catastro solo se ha visto como un inventario de inmuebles,
que actúa como base gravable del impuesto predial.
Con la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo “se definió la gestión catastral como un
servicio público” (Duque, 2018) que puede ser adelantado por cualquier entidad que sea habilitada
para cumplir esta función en aras de fortalecer la actualización catastral en el país. Lo anterior, con el
fin de darle mayor alcance e importancia a esta información bajo el concepto de catastro
multipropósito, según el cual esta información se vuelve un insumo fundamental para el
ordenamiento territorial y la conformación de observatorios de políticas públicas como elemento para
la toma de decisiones públicas (políticas urbanas y económicas).
Al respecto, el artículo 104 de la Ley 1753 de 2015, Plan Nacional de Desarrollo 2014–2018,
estableció que el Gobierno Nacional promoverá la implementación de un modelo de catastro con
enfoque multipropósito entendido como: aquél que dispone información predial para contribuir a la
31
seguridad jurídica del derecho de propiedad inmueble, al fortalecimiento de los fiscos locales, al
ordenamiento territorial y a la planeación social y económica».
Categorización de los Municipios en Colombia
Las diversas condiciones que presentan los territorios en Colombia, en términos de su
localización, número de habitantes, capacidad técnica, financieras y de gestión (Articulo 320
Constitución Política de Colombia) y el artículo 6 de la Ley 617 de 2000, tienen relación directa con
las capacidades y competencias que ostentan las entidades territoriales para ejercer su autonomía
administrativa, política y fiscal y en consecuencia, las capacidades para ser sostenibles y diversificar
las fuentes de ingresos. Generalmente, han sido los municipios de categoría Especial y primera, los
cuales han iniciado el proceso de aprestamiento para implementar otras fuentes alternativas, tal vez
por ser estos municipios los de mayor base económica y más dotados de capacidades e
instrumentos están.
Categorización de los Municipios-Ciudades Capitales
Categoría Especial Primera
 Barranquilla Armenia Cúcuta
 Bogotá Ibagué Manizales
 Bucaramanga Montería Neiva
 Cali Pasto Pereira
 Cartagena Popayán Santa Marta
 Medellín Tunja Valledupar

Villavicencio.
Si bien las mencionadas anteriormente, son las fuentes ordinarias con las que cuentan los
municipios en Colombia para financiar lo inherente al cumplimiento de sus funciones, solo algunos,
están capacitados para de la implementación de otras fuentes alternativas, pues no todos, cuentan
con las capacidades técnicas necesarias para hacerlo. Esta es la razón por la cual la categorización
32
de municipios en Colombia cobra real importancia al momento de soportar las mismas funciones con
menos recursos y alternativas para generarlos.
Solo las de mayor capacidad técnica logran, en virtud de esa autonomía territorial, generar
mayores eficiencias en la gestión administrativa, fiscal y financiera, efectos significativos sobre el
ahorro, el manejo del gasto, y apalancar proyectos tan complejos como la generación de
infraestructuras, las cuales se ven altamente impactadas a consecuencia del cambio climático (este
proceso satura las infraestructuras, presentando desgastes adicionales, haciendo que los planes de
reposición y/o modernización, proyectados a 20 y 30 años deban acelerarse para responder a la
demanda) y el crecimiento exponencial que desata el proceso de urbanización con la concentración
de población en las ciudades).
Este fortalecimiento de las finanzas públicas se genera del desarrollo de esos instrumentos
que, en virtud de lo dispuesto en la ley9 de 1989 y 388 de 1997, podrán ser integrados en los
respectivos planes de ordenamiento en favor del desarrollo del marco estratégico y los sistemas
físico espaciales contenidos en el plan, al tiempo que mejoran el recaudo y potencian los ingresos.
No obstante, como se muestra a continuación, se restringe la posibilidad de adoptar estos
instrumentos alternativos, teniendo en cuenta que muchas de las ciudades colombianas, a 2020
habían descuidado sus principales marcos legales, se encuentran desactualizados y es precisamente
a través de ellos que se viabilizan estas fuentes:
Figura 8.Principales marcos de actuación.
Departamento Nacional de Planeación. 2019

33
No obstante, el reto es para todas las ciudades de Latinoamérica, en Colombia ha sido un
reto aún mayor en el caso de las ciudades intermedias y pequeñas, las cuales no cuentan con las
herramientas técnicas y financieras para la adopción y reglamentación de este tipo de instrumentos.,
haciendo de estas, las más dependientes de las actuaciones y transferencias del nivel nacional.
Las ciudades capitales en cambio, avanzan cada vez más en el conocimiento de estas
fuentes para entender cada vez más su origen, potencial y gestión requerida para la implementación
en el contexto de país.
2.1.4 Financiamiento del Desarrollo Urbano en Medellín
2.1.4.1 Caso de estudio: Medellín
Medellín, se encuentra localizada en Departamento de Antioquia, Colombia, en el centro de la
región del Valle de Aburrá, en la Cordillera Central. Atravesada por el río Medellín como eje central
de la Planificación. Por el norte limita con los municipios de Bello, Copacabana y San Jerónimo; por
el sur con Envigado, Itagüí, La Estrella y El Retiro; por el oriente con Guarne y Rionegro y por el
occidente con Angelópolis, Ebéjico y Heliconia. En el año 2020 representa el 5,7% del PIB Nacional y
el 42 % del PIB Departamental (DANE, 2022).
Distribuida político-administrativamente en 16 comunas, 5 corregimientos, tiene un total de
249 barrios urbanos oficiales. Es la segunda en importancia en Colombia, y capital del departamento
de Antioquia; con una extensión de 105 kilómetros cuadrados de suelo urbano, 270 de suelo rural y
5,2 de suelo para expansión.
De acuerdo con las proyecciones basadas en el último Censo Nacional de Población y
Vivienda (DANE, 2018), en el año 2022 la ciudad de Medellín tiene una población de 2.427.129
habitantes, 47% hombres y 53% mujeres, lo que la hace la segunda ciudad más poblada de
Colombia.
La industria concentrada en Medellín y su área metropolitana contribuye con el 60% de la
economía del Departamento. Sobresale como uno de los principales centros financieros, industriales,
comerciales y de servicios de Colombia, primordialmente en los sectores textil, confecciones,

34
metalmecánico, eléctrico y electrónico, telecomunicaciones, automotriz, alimentos y salud. El avance
en este sector convierte a Medellín en la capital de la moda en Latinoamérica.
Figura 9.Localización esquemática de la Ciudad de Medellín
Fuente: Secretaría de Hacienda 2019

Es la primera
entidad territorial que se constituye como conglomerado público (Articulo 73. Decreto 883 de 2015)
modelo a partir del cual, se propende por la coordinación de forma coherente, ordenada y articulada
bajo un modelo gerencial el que hacer de las dependencias de nivel central y las descentralizadas
para lograr mayor eficacia en la gestión administrativa y financiera. Segundo conglomerado público
del país después de Ecopetrol.
Constituido por más de 36 empresas, con presencia en 11 sectores económicos (Transporte,
Infraestructura, Educación, servicios públicos, vivienda entre otros), representa una alianza
estratégica para el fortalecimiento de las finanzas municipales y para la generación de mayores
eficiencias en la administración de los ingresos. Al periodo de gobierno pasado, el conglomerado
contaba con más de 25 millones de dólares en activos y 13 millones de dólares en patrimonio

35
Figura 10Esquema con representación del Conglomerado Público de Medellín
Fuente: Secretaría de Hacienda Pública Medellín
Ejemplo en la generación de sinergias público-privadas para la construcción del tejido urbano
y empresarial, en desarrollo de la cual, a través del Comité, Universidad, Empresa, Estado (CUEE)
se articulan esfuerzos y genera conocimiento para mejorar la competitividad, la innovación y la
productividad en diferentes sectores económicos de la región atrayendo altos impactos en el
desarrollo socioeconómico de la Ciudad.
Es una Ciudad Compacta, continua y diversa, demandante en infraestructuras, que crece
hacia arriba y adentro. Resiliente en materia social y urbana. Que debe continuar potenciando los
mecanismos de actuación institucional coordinada, la gestión regional y metropolitana sobre todo en
torno a la infraestructura de movilidad, el financiamiento del sistema integrado de transporte, la
adaptación al cambio climático y la gestión del riesgo.
Es importante destacar que el modelo financiero de la ciudad de Medellín tiene un elemento
diferenciador: los ingresos que provienen de Empresas Públicas de Medellín (EPM). Una
empresa 100% pública que durante el cuatrienio le transfirió al Municipio cerca de 4,3 billones
de pesos en excedentes. Las transferencias son uno de los factores que inciden en los
36
resultados positivos del Plan de Desarrollo y generan la confianza de los ciudadanos y los
inversionistas. (Alcaldia de Medellín, 2019, pág. 31)
Es una empresa de servicios públicos, Industrial y Comercial del Estado. Una de las
más grandes de Colombia, muy importante en la gestión financiera del Municipio, debido a
que el 55% de las utilidades es recibido por la Administración vía transferencias, lo cual ha
significado que desde el año 2008 hasta el 2018, estas transferencias asciendan a 3,21
millones de dólares, los cuales han sido destinados a inversión social. (Medellín como vamos,
2022)4
Los excedentes financieros corresponden a la utilidad anual que obtiene EPM por la
realización de sus actividades económicas, es decir, la diferencia entre los ingresos obtenidos
y todos los costos y gastos incurridos durante el año.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo Municipal 69 de 1997, el
porcentaje de excedentes financieros… no pueden ser transferidos en un porcentaje superior
al 30% al Municipio de Medellín y se destinaran por este exclusivamente a inversión social y
pago del alumbrado público. (El Concejo de Mdellín, 1997, pág. 551)
2.1.4.2 Fuentes alternativas de financiación
Consagradas como se expuso anteriormente, en los Planes de Ordenamiento Territorial en un
esfuerzo de las entidades territoriales por ejercer su autonomía territorial y diversificar las fuentes
generadoras de ingreso, fueron autorizadas en las ya mencionadas Ley 9 de 1989, 388 de 1997 y
1454 de 2011. Han sido años de estudio para que las Ciudades en Colombia hayan logrado
entenderlas y reglamentarlas a través de sus distintos instrumentos de planeación.
Medellín ha avanzado significativamente en esta dirección. Las autorizó inicialmente en el
Acuerdo 46 de 2006 y posteriormente en la revisión de largo plazo de su Plan de Ordenamiento
4
Mesa metropolitana de vivienda asequible y protección a moradores. Es una alianza interinstitucional privada que tiene
como objetivo superior hacer seguimiento y análisis a la calidad de vida en la ciudad, con una mirada metropolitana en
sectores específicos.
37
Territorial -Acuerdo 48 de 2014-. No obstante, la Ciudad como se dijo anteriormente, ya había dado
grandes pasos en torno a la gestión de los instrumentos y había iniciado un proceso de intercambio
de conocimiento y acompañamiento técnico con organismos multilaterales y distintas ciudades con el
fin de prepararse para la gestión de estos instrumentos, fue en 2016, se incluyeron en el modelo de
Hacienda Pública, con el propósito de articular la política fiscal con la urbana para asegurar la
financiación de los programas y proyectos de inversión pública.
Algunas de ellas, incluso se integraron al sistema tributario territorial con la aprobación del
Estatuto Tributario -Acuerdo 66 de 2017-.
Se fortalecieron para su correcta administración, mediante la reglamentación en distintos
marcos legales de las adoptadas en el POT, la puesta en marcha del Sistema de Gestión
Interinstitucional definido en el POT el cual establece criterios y lineamientos a partir de los cuales,
todas las dependencias y entidades del conglomerado se disponen y articulan para poner en marcha
esta batería de instrumentos de planificación, intervención y financiación.
Sin embargo, las acciones adelantadas aún no logran todo el potencial que tienen estas
fuentes, bien sea porque los marcos jurídicos todavía no existen o porque aun cuando están
presentes, no se han reglamentado o no se aplican consistentemente (Smolka, Matim O, 2013, pág.
70).
Es el caso particular de fuentes como el Derecho Real de Superficie y el Instrumento para la
Financiación de la Renovación Urbana que continúan en proceso de reglamentación para su
implementación.
Medellín, ha realizado importantes esfuerzos para robustecer la batería de instrumentos y en
tal sentido ha avanzado en la reglamentación de los que adolecen de este proceso, ha ajustado
algunos existentes y ha innovado en los procedimientos administrativos internos que permitan una
adecuada implementación. Informe Anual de seguimiento al POT. DAP-2019
El punto de inflexión, se logra cuando en 2014, el Concejo de Medellín aprueba el Acuerdo
48 de 2014, por el cual adopta la revisión y ajuste de largo plazo del Plan de Ordenamiento Territorial
38
del Municipio de Medellín y se dictan otras disposiciones complementarias (Gaceta Oficial 4267 de
17 de diciembre de 2014), por cuanto es en esta versión en la cual la Ciudad, se muestra madura
nos solo para establecer los instrumentos, sino fortalecida técnica y administrativamente para la
gestión articulada de estos instrumentos, sobre los cuales, a nivel país, se ha avanzado más desde
lo teórico para ese momento.
Acuerdo 48 de 2014 Plan de Ordenamiento Territorial.
El plan de ordenamiento es el Instrumento de planificación y gestión territorial de escala
Regional y Metropolitano que se desarrolla la escala Municipal para un período de vigencia de 12
años (Visión a 2027) para planificar los sistemas públicos y colectivos y de gestión. La orientación del
POT Medellín se enmarca en el desarrollo regional por cuanto el objetivo de la planificación va más
allá de lo físico, para definir otras estrategias de gestión, política, del desarrollo económico, social y
ambiental.
Fue estructurado con miras a hacer de Medellín una ciudad incluyente, equitativa, sostenible
y compacta que le apuesta a la generación de espacios públicos calificados, la recuperación del
suelo rural, su estructura ecológica, el río como eje estructurante de ciudad, considerando
especialmente, la gestión del riesgo y el cambio climático y el mayor aprovechamiento del suelo
urbano.
Propende por el mejoramiento de infraestructuras; vial y de servicios y se constituye en factor
dinamizador del desarrollo económico, no solo a nivel local, sino regional, al constituir una base
territorial que incentiva la competitividad y el desarrollo de actividades productivas, a través de un
proceso participativo y democrático que conlleva una verdadera transformación urbana y la
concreción del modelo de ciudad para mejorar las condiciones de vida de sus habitantes.
De conformidad con lo dispuesto en su artículo 1, en desarrollo de lo dispuesto en la Ley 388
1997, la Ley 1454 de 2011 y el Decreto 1077 de 2015 y en el artículo 3 y siguientes del Acuerdo 48
de 2014, el Plan está definido a partir de:

39
El marco estratégico (objetivos, apuestas territoriales, estrategias, modelo de ocupación y
estructura),
El sistema municipal de ordenamiento territorial que desarrolla los sistemas físico
espaciales (sistema de espacio público y colectivo y sistema de ocupación), los cuales se apoyan en
3 elementos transversales orientadores de estrategias e intervenciones; la clasificación del suelo, las
áreas de intervención estratégica y las áreas de amenaza y riesgo.
Los sistemas institucionales y de gestión, lo componen el sistema de gestión para la
equidad territorial, el sistema ambiental de gestión del riesgo y cambio climático y el sistema
participativo e institucional. Establece las normas de mediano plazo para la gestión territorial y el
aprestamiento institucional necesario para la implementación del Plan.
Figura 11. Sistema de Ordenamiento Territorial
Fuente: Departamento Administrativo de Planeación de Medellín –DAP-, 2014
Dicho de otro modo, lo novedoso de este POT es la creación de este sistema que se
estructuró, para tratar de entender, cómo, a través de los instrumentos de gestión que tiene
nuestra legislación, se hacía posible la articulación interinstitucional y con los otros sistemas
de gestión previstos en la ley;

40
Con el desarrollo de este, el POT no solo se ocupa del proceso de planificación sino de
establecer, lineamientos para Gestionar las decisiones que se tomen en torno al sistema en lo
estratégico y en lo que se refiere a los sistemas físico espaciales.
Permite gestionar el plan y hacerle el seguimiento y evaluación permanente, así como;
garantizar la participación de las comunidades en todo el proceso.
Propone tres niveles de planificación: el primero de ciudad con el POT, el segundo sobre las
Áreas de Intervención estratégica y el tercero a nivel de polígonos de tratamiento con Planes
parciales, planes maestros, planes de regularización y mejoramiento integral, Planes
especiales de manejo y protección patrimonial y planes en unidades de planificación rural.
(Patiño Marín, 2022)
En el Sistema de Gestión para la equidad territorial, se materializa el principio del reparto
equitativo de cargas y beneficios, a partir de la identificación de los territorios y procesos en donde se
centran las cargas territoriales municipales, y por otra parte, las áreas y actuaciones que originan
beneficios, para establecer la articulación y correspondencia entre los mismos, a través de la
articulación de tres componentes esenciales que incorpora los diversos instrumentos tales como:
Viabilizan las actuaciones urbanísticas, por tanto la obtención de beneficios a sus agentes y
por consiguiente el aporte de las correspondientes cargas al municipio, tanto aquellos
individuales como las simples licencias de urbanización, construcción o parcelación, como
aquellos que dependen de Instrumentos de planificación complementaria, por parte del
municipio y de la gestión asociada en forma de Unidades de Actuación Urbanísticas en caso
de planes parciales y Macroproyectos, e igualmente en la aplicación de Unidades de
Planificación Rural en estos territorios, entre otros. El conjunto de estas herramientas
configura el primer Subsistema que conforma este Sistema. (Departamento Administrativo de
Planeaciòn, 2014)
Intervención del suelo o gestión de los suelos que se requieren para alojar cargas
urbanísticas, sean aquellos que viabilizan su aporte por cesiones urbanísticas originadas en
41
actuaciones privadas, precaver la especulación con los suelos a ceder, así como aquellos
para promover la asociación de propietarios para viabilizar el aporte de cargas o las
tradicionales herramientas de adquisición por parte del Estado.
Para evitar la especulación se propone la utilización de herramientas tales como el anuncio
de proyecto, el derecho de preferencia, el desarrollo prioritario, así como aplicar las
correspondientes afectaciones en los casos pertinentes.
Para promover la asociación entre actores privados y entre agentes públicos con privados, se
cuenta con las unidades de actuación urbanística y de gestión, los bancos inmobiliarios, así
como las posibilidades que ofrecen las alianzas público-privadas a ser gerenciadas por los
operadores urbanos (Departamento Administrativo de Planeaciòn, 2014)
Finalmente, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 499 del POT, los instrumentos que
conforman el subsistema de financiación el cual se define como el conjunto de instrumentos y
decisiones administrativas dirigidas a lograr la movilización de recursos necesarios para la ejecución
y el mejoramiento de las infraestructuras, a partir del cual se busca materializar el principio de reparto
equitativo de cargas y beneficios del desarrollo urbano territorial.
Al respecto concluye el Departamento Administrativo de Planeación de Medellín que:
Cada uno de los tipos de instrumentos de gestión tienen sus limitaciones y por sí solos no
logran equilibrar la tensión entre cargas y beneficios, entonces, así como los instrumentos de
planificación necesitan de los instrumentos de intervención del suelo para llevar a la práctica lo
planificado y los instrumentos de intervención del suelo necesitan de los instrumentos de
planificación para guiar su implementación, así mismo es necesario de los instrumentos de
financiación para aportar en el reparto equitativo de cargas y beneficios, mediante la obtención de
recursos que permitan ejecutar lo planificado y compensar las desigualdades provenientes de las
decisiones político-administrativas del POT. (Departamento Administrativo de Planeaciòn, 2014)
A continuación, la estructura del Plan, tal y como se plantea en el Acuerdo 48 de 1014:
Figura 12. Estructura del Plan de Ordenamiento Territorial – Acuerdo 48 de

2014
42
Es importante resaltar que las principales cargas que se generan de estas decisiones o
actuaciones coincide con aspectos que, como ya hemos visto, son prioritarios para la concreción del
modelo de ciudad definido en el POT:
 La generación de espacio público y equipamientos,
 La consolidación de la Estructura Ecológica Principal,

Fuente: Alcaldía de Medellín
 La preservación del patrimonio cultural inmueble,
 Las intervenciones en el Subsistema de movilidad y
 La ejecución de proyectos en el marco de procesos de Mejoramiento Integral de Barrios
y Renovación Urbana.
 La consolidación de los servicios públicos domiciliarios (Departamento Administrativo de
Planeaciòn, 2014)
Acorde con lo anterior, son instrumentos de financiación para la satisfacción de necesidades en
materia de ordenamiento, las siguientes:
Adoptadas POT Adoptadas Estatuto

Otras fuentes de
Acuerdo 48 de 2014 Tributario
financiación
Acuerdo 66 de 2017
 Transferencia de derechos  Tasas fiscales e impuestos  Los subsidios para la

de construcción y desarrollo con sus respectivos adquisición y mejoramiento de
 Venta de derechos de beneficios tributarios. vivienda
construcción y desarrollo  Contribución por valorización  Las asociaciones
 Cesiones urbanísticas  Participación en la plusvalía público/privadas a través de la
 Transferencia de cesiones concesión por obra pública
 Pago en especie  El sistema general de regalías
 Pago por Servicios Adicionalmente,  Recursos en el marco de
Ambientales – PSA contratos plan
 Compra de derechos  Recursos de cooperación
fiduciarios
 Contribución por internacional para el
 Financiamiento por parqueaderos desarrollo urbano y el
incremento en la mejoramiento del hábitat
recaudación impositiva –  • Asociaciones público
FIRI comunitarias.
 Disminución en la
43
estratificación
 Rentas generadas para el
mantenimiento y
administración de los bienes
inmuebles propiedad del
municipio de Medellín
Según el Estudio Técnico de soporte para la implementación del TIF, elaborado por el DAP
(2020-2023):
La Ciudad ha tenido un buen historial de utilizar la contribución por valorización, y ha
empezado también con la participación en plusvalía, y ha logrado muy importante las
obligaciones urbanísticas como una manera muy eficaz de captar las plusvalías…También,
se considera importante valorar los recursos derivados de la aplicación de la protección a
moradores y las formas de cumplimiento de la generación de vivienda de interés prioritaria
con la compra de derechos fiduciarios.
El Financiamiento por incremento en la recaudación impositiva (FIRI) que se define en el
artículo 536 del POT Medellín, constituye el primer intento de la ciudad en reglamentar la
implementación del TIF en Medellín y en Colombia, con el fin de fortalecer el financiamiento de
procesos complejos como el mejoramiento integral y la renovación urbana, financiar la construcción
de infraestructuras, anticipando recursos mediante la emisión de bonos de deuda pública que se
pagan con cargo al impuesto predial futuro que se generan en la zona objeto de intervención.
Las disposiciones anteriormente mencionadas, permiten evidenciar cómo estas fuentes
contenidas en los planes de ordenamiento territorial, cierran el sistema virtuoso de fuentes de
financiación con los que cuentan las entidades territoriales para satisfacer las necesidades y además
financiar los planes, programas y proyectos.
Según lo dispuesto en el parágrafo del artículo 499, la reglamentación e implementación de
estos instrumentos se encuentran condicionados a la viabilidad técnica, jurídica y financiera de la

44
Secretaría de Hacienda, situación que convalida aún más la necesidad de articular la política fiscal
con la política urbana para una gestión efectiva de la Hacienda Pública.
Estatuto Tributario. Acuerdo 66 de 2017, como parte de la gestión de estos instrumentos y en
desarrollo del modelo de gestión de Hacienda Pública, la Secretaría de Hacienda de Medellín (2017),
actualizó el Estatuto Tributario, que es el instrumento por el cual se adoptan los impuestos, tasas y
contribuciones, el régimen sancionatorio y los beneficios tributarios, el cual fue aprobado por el
Concejo Municipal Acuerdo 66 de 2017, como herramienta generadora de confianza para la
inversión, para lograr eficiencias en el recaudo y la gestión de los ingresos, impulsar el desarrollo
social, urbano y económico de la ciudad y el logro de las metas propuesta en el Plan de Desarrollo y
en el Plan de Ordenamiento local.
No obstante, la mayoría de entidades territoriales, cuando van hacer una actualización del
estatuto tributario, generalmente no logran darle la fuerza necesaria por cuanto lo consideran algo
simple que permite un copiar y pegar de un municipio en municipio, lo cual no les ayuda mucho a
configurarlo como una verdadera estrategia fiscal porque cada municipio tiene sus características,
fortalezas, y debilidades y en esa medida, son aspectos específicos en cada uno de ellos, los que se
deben Incentivar o desincentivar para lograr el desarrollo urbano, social y económico del municipio.
También ocurre, por temas políticos o administrativos que contratan asesores que no tiene la
experiencia necesaria para para realizar este tipo de trabajos tan técnicos.
En este contexto, el éxito de Medellín, básicamente fue entender que el estatuto tributario no
podía ser simplemente un instrumento creado desde la Secretaría de Hacienda, sino que debía,
abarcar lo necesario para que otras dependencias de la Administración, tanto del nivel central como
del nivel descentralizado, lograran cumplir las metas contenidas en el programa de gobierno.
Por más que allí estuviera principalmente el contenido y conocimiento técnico en lo tributario,
este instrumento debía constituirse en una herramienta esencial para poder fortalecer las distintas
políticas públicas reglamentadas por la administración en cumplimiento de su función. (Valencia
Escobar, 2022)
45
En consideración con lo anterior, el Acuerdo 66 es el resultado los siguientes hitos:
● Se estructuró en articulación con el Plan de Ordenamiento Territorial – Acuerdo 48 de 2014, las
políticas definidas en torno al desarrollo económico y al Plan Municipal de Desarrollo para
convertirse en un verdadero instrumento financiero potenciador del cumplimiento de los planes,
programas y proyectos municipales.
● Consagró beneficios tributarios sobre las zonas, actividades, sectores y servicios que,
de acuerdo con las disposiciones definidas en los instrumentos de planeación y desarrollo,
fueron identificadas como detonantes de la transformación urbana, social y económica de la
Ciudad. Lo anterior, con el propósito de incentivar el desarrollo urbano en las zonas de
renovación, fortalecer la gestión de los operadores urbanos para adelantar grandes proyectos
inmobiliarios.
Lo que se hizo fue hacerle una aplicación que permitiera obtener los recursos para satisfacer
las necesidades de los habitantes, desde el punto de vista de salud, educación de
saneamiento básico, la infraestructura y el desarrollo urbano en Medellín era vital porque eso
redunda en calidad de vida a los habitantes y en esa misma línea genera condiciones de
competitividad a la ciudad. (Valencia Escobar, 2022)
● Viabilizó la aplicación del TIF como instrumento condicionante del plazo o duración de los
beneficios tributario y en desarrollo de este instrumento propendió, no sólo por formular y
orientar el modelo de planificación territorial, sino también por apalancar los recursos necesarios
para la ejecución de los planes, programas y proyectos, en coordinación con el Departamento
Administrativo de Planeación y Desarrollo Económico principalmente.
● Su estrategia de relacionamiento fortaleció las capacidades institucionales necesarias para
articular acciones tendientes a la reglamentación de los instrumentos a nivel local y a nivel
nacional y su implementación al interior del municipio.
Básicamente lo que se hizo y que en palabras del entrevistado fue un diferenciador con
respecto con lo que ocurre habitualmente en otras entidades territoriales, es que se dieron
46
cuenta que a través de lo tributario se podían impulsar proyectos que eran muy
representativos para la ciudad y trataron de vincular estas necesidades con el Estatuto para
que fuera realmente una herramienta financiera para que se facilitara su aplicación no solo
con los ingresos generados de los impuestos, sino con la autorización de beneficios
tributarios en industria y comercio y en predial. (Valencia Escobar, 2022)
De lo anterior entonces, podemos concluir que por la gran relevancia que tienen los tributos
municipales, las Secretarias de Hacienda, tienen una gran injerencia en el cumplimiento de los
programas de cada sector; movilidad, seguridad, infraestructura, reactivación económica, urbana,
entre otros, razón por la cual, en su momento ”se consideró la necesidad de involucrar las demás
entidades del nivel central y descentralizadas, para no caer, justamente en lo que se comentaba
anteriormente con respecto a adoptar normas débiles por inexperiencia a partir de las cuales se
terminan tomando decisiones que no son correctas para el municipio.” (Valencia Escobar, 2022)
A continuación, se resume la batería de instrumentos tributarios y no tributarios, dentro de las
cuales, se tiene en cuenta las fuentes ordinarias, las alternativas, el endeudamiento, las provenientes
de otros instrumentos de planeación y de la articulación publico privada en cualquiera de sus
esquemas, los cuales resultan estratégicos para el financiamiento de grandes proyectos de
renovación e infraestructura:
47
Figura 4. Batería de Fuentes de Financiación
Estos retos, representan a su vez, limitaciones a esa autonomía territorial que, por ley,
ostentan las entidades territoriales.
2.2 Tax Increment Financing (TIF)
2.2.1 Contexto Internacional
En español traduce Financiación por Incremento de Impuestos, consiste en financiar los
costos de una intervención pública a partir del incremento futuro de los impuestos a la
propiedad que se producirá por esta intervención. Se define también como la habilidad de
capturar y usar la mayoría del incremento en el impuesto predial de nuevos desarrollos dentro
de un área geográfica definida. Este instrumento tiene una larga tradición en los municipios o
pueblos de los Estados Unidos donde fue introducido en 1952. (secretaria Distrital de
Planeación Dirección de Economía Urbana, 2019, pág. 20)
Tiene su origen en Estados Unidos-California como instrumento para obtener
anticipadamente los recursos necesarios para financiar procesos de regeneración y desarrollo. Es
decir, para que los gobiernos locales obtengan el flujo de caja necesario para detonar la inversión y
48
el desarrollo en un sector previamente delimitado que para los efectos se denomina Distrito TIF en el
cual se llevará a cabo una obra o proyecto que incentiva el desarrollo urbano territorial y que se
financia con los impuestos prediales futuros que se generen producto del desarrollo, lo que para los
efectos se denomina Delta.
Tiene la capacidad de detonar el crecimiento de la ciudad, toda vez que como instrumento
complementario o alternativo permite financiar obras de infraestructura sin afectar o disminuir los
ingresos actuales de las Ciudades.
Con la ejecución de la obra o proyecto determinado, se pretende satisfacer las necesidades de los
habitantes, atraer la inversión e incentivar con ello, la construcción de nuevos desarrollos con los
cuales se impacta positivamente los niveles de recaudo del impuesto predial a futuro como resultado
de las nuevas destinaciones que se generan en torno a los sistemas.
Ese incremento del impuesto predial futuro que se genera producto de las nuevas
destinaciones resultantes de la ejecución de un proyecto, es la base para la emisión o titularización
de bonos que se pagarán con ese impuesto predial futuro que se genera a medida que se va
ejecutando la obra o proyecto que incentiva la renovación del territorio.
Este impuesto predial que se genera al interior de la zona delimitada como Distrito a financiar
con TIF, es separado del recaudo base de la entidad, por un plazo previamente determinado, para
cubrir el monto obtenido anticipadamente con la emisión o titularización. Es decir que, mientras la
ciudad sigue recibiendo la base del impuesto predial para sufragar su estructura de gastos e
inversión, el mayor valor generado del desarrollo, cubre la deuda en la que incurre la Ciudad, al emitir
o titularizar bonos para llevar a cabo una obra o proyecto de importancia estratégica para la
transformación urbana y económica de un territorio.
No es un instrumento de captura de valor del suelo, sino un instrumento de financiación del
desarrollo que encuentra su base en el impuesto predial, impuesto que si tiene la naturaleza de ser
un instrumento de captura de valor. (DNP.2020)

49
Requiere condiciones inmobiliarias y económicas sólidas. Un TIF se usa más apropiadamente
cuando los usos de la tierra están zonificados y cuando hay una fuerte demanda en el mercado.
También es apropiado en los casos en que la ausencia de un interés de desarrollo previo en un sitio
con excelentes atributos está relacionada con un impedimento específico del sitio, como la
contaminación de antiguos patios ferroviarios. En tales casos, reducir los costos iniciales de
desarrollo puede hacer que el sitio sea más atractivo para los desarrolladores. Un ejemplo de este
tipo de caso TIF se describe en el recuadro.
Figura 14. Impuesto Anuales

Generados
Fuente: Informe Rebel.2019.
Los elementos centrales de TIF incluyen:
• un distrito designado con una definición estrecha límites geográficos;
• un período de operación definido y limitado;
• gastos que fomentan el desarrollo económico; y
• valorización inmobiliaria que genera nuevos ingresos del impuesto a la propiedad.
Dice Anthony Flint (2018) en su artículo, Los Costos Ocultos del TIF que, desde California,
que fue el primer estado en implementar el TIF, “se expandió rápidamente por todo el país. En el
50
centro oeste hubo un interés particular en Wisconsin, Minnesota e Illinois en los 70 y los 80” (Flint,
2018), hasta que en 1982 Misuri aprobó la ley de TIF. Relata cómo alrededor de 116 municipios han
creado distritos TIF en Estados Unidos e incrementado altamente sus fuentes tributarias. Agrega que
Estados Unidos ha conformado al menos 10.000 distritos con TIF en 49 estados (Merriman, 2018).
Recientemente se convirtió en el primer estado en revertir el rumbo y drásticamente reducir el uso de
TIF. Destaca la experiencia de algunos de los Estados en la implementación del TIF:
2.2.1.1 Chicago.
Utilizado desde 1990 para recuperar zonas deterioradas de la Ciudad y en todos los Usos.
Más de USD 4.8 billones para proyectos de renovación elegibles, de los cuales el 48.7% se
destinaron a proyectos de infraestructura pública, 19.7% para servicios de tránsito, 5.3% para
escuelas, 5.1% vivienda asequible y el 21.2% restante en otros destinos. (City of Chicago. 2020)
logrado generar más de USD 840 millones en incremento del impuesto a la propiedad anualmente,
de los cuales, en 2019 se invirtió el 71%, en mejoras públicas tales como vías, estaciones del tren,
paraderos de buses, escuelas y parques. Los fondos restantes se usan para apalancar inversión
privada, en proyectos comerciales, industriales y de vivienda asequible. (City of Chicago, 2020).
Se usó para reconstruir el distrito del teatro y la zona ribereña del centro de la ciudad. En el
distrito del teatro, TIF se utilizó para mejorar la iluminación de las calles y la señalización alrededor
del teatro. (Montaña Consultores. Anexo 5 Consultoría Jurídica. 2017).
Solo en 2015, los archivos TIF de Chicago recolectaron alrededor de $461 millones en
ingresos por impuestos a la propiedad.
2.2.1.2 Washington
El área TIF del centro representa 2.500 acres en el cuadrante noroeste del Distrito de
Columbia. El crecimiento sobre el valor base se genera actualmente por más de 15,000 propiedades
sujetas a impuestos, incluyendo: 452 grandes edificios de oficinas comerciales, 89 hoteles y / o
moteles, 453 propiedades comerciales y restaurantes, 1,222 propiedades comerciales y 12,680
propiedades residenciales.
51
Entre 1999 y 2014, el valor agregado de la propiedad comercial imponible aumentó en
aproximadamente $46.1 mil millones.
El monto de crecimiento de impuestos sobre bienes inmuebles disponibles después de
impuestos para el año fiscal 2014 fue de aproximadamente $640.1 millones.
2.2.1.3 Georgia
Una ciudad debe negociar un marco de tiempo realista con los desarrolladores para la
construcción y absorción y luego determinar el momento rentable para la emisión de bonos.
Para que sea más rentable, un TIF debe emitirse en el último momento posible, es decir,
cuando el sector privado esté listo y se haya comprometido a construir un programa de
desarrollo negociado. Dados los altos costos de transacción (por ejemplo, un asesor de bonos
o un asesor de finanzas públicas para ayudar a dimensionar una ciudad y estructurar el TIF
de manera adecuada), esta herramienta es menos apropiada para financiar proyectos más
pequeños. Además, una ciudad debe considerar la mejor manera de mitigar los riesgos
potenciales de pago, así como el impacto potencialmente negativo en la calificación crediticia
de una ciudad como resultado de proporcionar una garantía.
Además de las condiciones de mercado favorables, es necesario que existan ciertas
estructuras institucionales y regulatorias. Al evaluar el atractivo de un bono TIF, los
inversionistas potenciales en bonos observarán la solvencia subyacente de una ciudad, la
viabilidad de mercado del proyecto, la buena fe del desarrollador y cualquier garante (quizás
de una entidad gubernamental de nivel superior). Los inversores esperarán certeza con
respecto a la capacidad de la ciudad para cumplir con sus obligaciones contractuales. Si
existen riesgos significativos, los inversores querrán algún tipo de garantía de terceros, lo que
puede aumentar la complejidad y el costo general de la transacción5. (The World Bank, s.f)
Tuvo su origen en 2006, en la estructuración de un proyecto para el financiamiento de un
nuevo sistema de transporte que conectara varios vecindarios de Atlanta a lo largo de antiguos
5
Traducción propia
52
corredores ferroviarios que rodean la ciudad. Proyectado para completarse en 2030, con un costo
total aproximado de $4.8 mil millones, Beltline Tax-Atlanta ha impactado no solo sobre el tránsito,
sino sobre el paisaje urbano y la vivienda. No obstante, ello ha generado algunos rechazos de la
comunidad por los retrasos en la ejecución, las condiciones de desigualdad y el manejo del gasto
público.
2.2.1.4 S T. Louis, Missouri
La implementación del TIF, no fue pacífica en tanto que se estructuraron alrededor de 100
proyectos TIF que enfrentaron complicaciones fiscales y económicas, se orientaron básicamente al
comercio minorista, generando sospechas con base en la destinación de los recursos (A principios
de 2016 se había desviado $ 2 mil millones de dólares de los impuestos públicos a los
desarrolladores.
20 de estos proyectos fueron declinados antes de terminar el proceso de estructuración y
ejecución. Otros 16 fueron rechazados y otros fallidos al tener su mayor soporte de financiamiento en
el TIF.
2.2.1.5 Montana. Jefferson
La implementación del TIF fue clave para el Estado de Jefferson en la reorientación
productiva generada cuando la mina Golden Sunlight proyectó que cerraría, afectando con ello una
de las actividades más importantes en la base económica del condado.
A partir de este instrumento se financió la construcción de un parque empresarial que
generara otras fuentes de ingresos, nuevas empresas y puestos de trabajo.
Con fundamento en lo anterior, se puede concluir que la forma precisa en que se forman y
operan los distritos TIF varía de un estado a otro y de un caso a otro. No existe una tipología simple
para clasificar los distritos TIF, pero para los efectos de este informe, se pueden dividir con base en
las condiciones estatutarias necesarias para su formación y las fuentes y usos de financiamiento.6
6
Traducción propia
53
2.2.2 Tax Increment Financing Colombia
En la actualidad, las ciudades colombianas concentran más del 75% de la población y el 85 %
del Producto Interno Bruto (PIB) del país (Banco Mundial, 2016). Se estima que, durante las
próximas tres décadas, la demanda en infraestructura y servicios públicos en todas las ciudades,
aumentarán en un 10% (DNP, Banco Mundial, 2012).
2.2.2.2 Proceso de reglamentación e implementación en Colombia
Desde el año 2011, con el apoyo financiero del Fondo de Asesoría en Infraestructura Público-
Privada (PPIAF), el Banco Mundial ha proporcionado asistencia técnica al Gobierno de Colombia
para apoyar a las ciudades en la estructuración de nuevos instrumentos financieros basados en el
valor suelo, para que ante los grandes retos que implica para los gobiernos locales, la ejecución de
proyectos y de infraestructuras, estos logren apalancar recursos adicionales que de otra forma, no
podrían garantizar.
En el año 2016, se renovó la colaboración para continuar el apoyo al Gobierno de Colombia y
a la Ciudad de Medellín en el desarrollo legal, técnico y operativo del instrumento TIF, teniendo como
meta estructurar una primera operación TIF en los próximos años.
En esa oportunidad, la asistencia técnica se centró en determinar la viabilidad jurídica y
financiera de adelantar una operación de Financiación con el recaudo de ingresos futuros para
financiar proyectos de renovación urbana e infraestructura en Medellín, para lo cual los equipos del
Banco, el DNP y la Ciudad de Medellín (Departamento de Planeación, Secretaría de Hacienda,
Subsecretaría de Catastro, Ruta N y la EDU) trabajaron en el análisis técnico, jurídico y financiero
para reglamentar el TIF en el contexto Colombiano y bajo un modelo de gobierno descentralizado,
inicialmente teniendo como principal aliada la Ciudad de Medellín, que ha puesto a disposición, lo
referido al Distrito de Innovación como primer proyecto piloto y área de estudio.
Se aseguraba con esta alianza el apoyo al Gobierno Nacional en la revisión del marco
legal/regulatorio para habilitar el instrumento. El apoyo a la ciudad de Medellín para reglamentar las
disposiciones autorizadas por el gobierno y la estructuración técnica y operacional del TIF en un

54
proyecto. Finalmente, el apoyo a una segunda ciudad (Bogotá o Barranquilla) en el análisis de
aplicación del instrumento a un proyecto susceptible de ser financiado con TIF. (Bases del Acuerdo.
Banco Mundial. 2016).
En 2017 se inició el análisis jurídico de viabilidad para la reglamentación del TIF en Colombia
con Montaña Consultores y en 2018 la Ciudad continuó con la consultoría Jurídica e inició con la
financiera.
De acuerdo con lo expuesto por la firma consultora Montaña y Consultores en la Asesoría
Jurídica para el Desarrollo del Instrumento de Financiamiento por Impuestos Futuros (TIF) en
Medellín, el proceso de aplicación de este instrumento en ciudades de Estados Unidos, se ha
surtido generalmente a partir de las siguientes fases y así mismo, se recomienda debe
pensarse para la reglamentación del instrumento en Colombia. (Magda Montaña.TIF.2018)
Figura 15. Fases para la Implementación del TIF en

Estados Unidos
Fuente: firma consultora Montaña y Consultores
A manera de conclusión, la consultoría determinó que, para la reglamentación del Instrumento
en Colombia era indispensable que la estableciera los mecanismos tácticos y los marcos legales que
le permitiera entre otras: definir un área o distrito TIF objeto de la intervención, el proyecto
55
estratégico. Separar la base del delta o impuesto predial futuro generado en la zona o área
delimitada. Asegurar la destinación específica de estos recursos para el proyecto o inversión definido
previamente. Requiere el uso de los diferentes instrumentos de financiación además de los
dispuestos en la estructura tradicional de ingresos, que sería lo ideal para la ejecución del proyecto.
Partiendo de los lineamientos anteriormente descritos, en esa primera experiencia se
concluyó que lo primero para adoptar un instrumento tan novedoso como el TIF en Colombia, era
consolidar un marco jurídico de nivel nacional que reglamentara el instrumento, definiera las bases
para su reglamentación a nivel municipal y nos facultara como Entidades Territoriales para aplicar el
instrumento sin que con ellos se afectara la capacidad de endeudamiento. Lo anterior, como
estrategia para adaptar el TIF al contexto jurídico colombiano. Posteriormente, se incluyen como
lineamientos para su implementación, tener definido el proyecto y aprobarlo como estratégico, las
obras que se ejecutaran con los recursos del TIF, la autorización para la cesión de los recursos y
constitución del vehículo fiduciario administrador de los mismos
Esta validación, implicó la revisión de las normas presupuestales y financieras que definen el
endeudamiento, planifican, programan y ejecutan el gasto, las disposiciones a partir de las cuales las
entidades territoriales están facultadas para asumir compromisos con cargo a vigencias fiscales, los
niveles de solvencia y liquidez, control fiscal para, con ello entender la forma de emitir, titularizar,
separar la base del recaudo de la renta futura y garantizar su destinación.
Se concluyó que para que el instrumento realmente tuviera la capacidad de generar los
recursos necesarios para sustentar la emisión, era determinante que la Ciudad tuviera y conservara
actualizado el catastro, contara con la capacidad técnica y financiera para gestionar instrumentos y
proyectos, altos índices de cultura de pago en sus impuestos y un nivel consistente de recaudo del
impuesto predial.
Al respecto, resalta la Secretaría Distrital en Colombia en un esfuerzo por documentar el
estudio de caso Medellín que:

56
Dentro de los elementos para tener en cuenta, se debe iniciar con el desarrollo de una idea
de planeación o un proyecto urbanístico. Este plan debe establecer los límites de la zona a
intervenir y definir las características planeadas para los distintos usos del suelo, así como las
necesidades de infraestructura y equipamientos municipales requeridos para desarrollar la
zona de acuerdo con el plan. También se debe preparar un estudio de mercado inmobiliario
que evalúe la factibilidad de implementar el plan y que proyecte el impacto en el recaudo por
impuesto predial generado por las nuevas propiedades resultado del desarrollo inmobiliario.
Esta proyección del impacto en los precios inmobiliarios es importante para el instrumento
TIF, porque establece cuanto subirá el recaudo del impuesto predial por la valorización
causada por el proyecto inmobiliario. Este incremento en el recaudo se utiliza para garantizar
la deuda que debe adquirir el municipio, que se conoce como bonos TIF. Estos bonos se
emiten en el mercado de capitales para poder financiar la infraestructura necesaria dentro de
la implementación del plan. (Secretaria Distrital de Planeación Dirección de Economía
Urbana, 2019, pág. 20)
Todo lo anterior, dio paso a la autorización legal del TIF en Colombia con la expedición del
artículo 278 de la Ley 1955 de 2019, Plan Nacional de Desarrollo (Duque.2019), como el instrumento
para la financiación de la renovación urbana el cual fue posteriormente reglamentado por el
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Decreto
1382 de 2020 en el cual se establecen los parámetros, condiciones y requisitos para su
implementación. A partir de su aprobación, el Gobierno Nacional, el Banco Mundial y la Alcaldía de
Medellín continuaron el análisis para reglamentar el instrumento para la financiación de la renovación
urbana a nivel local.
En este contexto, podemos concluir que el TIF en Colombia, es el instrumento de
financiación, a partir del cual se obtienen los recursos necesarios para la ejecución de un proyecto
previamente estructurado, declarado como estratégico y delimitado como distrito TIF, el cual tiene el
potencial para recuperar una zona determinada de la ciudad, generar la infraestructura necesaria,
57
detonar los procesos de renovación que son tan costos, atraer la inversión, dinamizar la economía y
potenciar el recaudo del impuesto predial generado por las nuevas destinaciones que surjan producto
del desarrollo.
Ese distrito TIF genera la base para el cálculo del impuesto futuro (los prediales actuales de la
zona donde se desea aplicar TIF) a partir del cual se calcula el monto de la emisión para la
titularización la cual se estructura generalmente a 20 años, dependiendo de la capacidad financiera
de la entidad.
Aplicado al contexto colombiano y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 278 y el
mencionado decreto reglamentario, consiste en la titularización de la totalidad o parte de los mayores
valores de recaudo futuro del impuesto predial que se genere en las zonas de influencia de los
respectivos proyectos para cubrir el monto de la emisión.
Figura 5. Plan Nacional de Desarrollo
● Los municipios de categoría especial, 1 y 2 que gestionen sus propios catastros.

58
● Las entidades territoriales que cumplan con los requisitos que defina el Gobierno nacional:
Para su aplicación, las entidades territoriales deben gestionar los riesgos, frente al proyecto y
la emisión. Adicionalmente establece criterios para Definir el proyecto estratégico: Los
contemplados en los POT y en los Planes de Desarrollo como estratégicos. A su vez, requisitos
para su declaratoria: Que se encuentren contemplados como proyectos de inversión en el Banco de
proyectos, cuenten con estudio de prefactibilidad urbanística y de financiación. La necesidad de
validar la insuficiencia de los demás instrumentos para financiar parte de la infraestructura urbana
vinculada a proyectos estratégicos de renovación urbana contemplados en sus planes de
ordenamiento territorial y planes de desarrollo territorial. Analizar el costo de la infraestructura versus
las posibles fuentes de financiación con las que cuenta el Municipio.
Lo anterior, teniendo en cuenta que el TIF en Colombia es un instrumento de cierre financiero de los
proyectos por cuanto para aplicarse, la entidad territorial debe haber agotado la capacidad de los
instrumentos y aun así concluir que sin TIF, el proyecto no tiene cierre.
Adicionalmente, cumplir criterios de eficiencia en el recaudo del impuesto predial. Acreditar
lo correspondiente a 5 años previos a la aprobación del acuerdo de autorización de la cesión de la
renta futura del recaudo del impuesto predial y de la titularización del mismo.
Obtener la respectiva autorización del Concejo Municipal para la cesión de la renta. El
mayor valor del recaudo futuro del impuesto predial se cede como aporte de la entidad territorial al
patrimonio autónomo constituido para administrar los recursos de los proyectos de infraestructura
urbana. Estos recursos se descuentan de la capacidad de endeudamiento y por ende no se
reflejarán en el presupuesto de gastos de la entidad territorial.
Ell aumento de los impuestos causados por el crecimiento de los precios de las propiedades,
gracias a la implementación del plan, se destina a cubrir la deuda que permite pagar por la
infraestructura pública.
Para hacer efectiva la garantía sobre los bonos, la municipalidad debe convertir la zona a
intervenir en un ‘Distrito TIF’, esto significa que los aumentos del impuesto predial provenientes de la
59
zona, no irán a la bolsa general del municipio por un período predeterminado, sino que tendrán como
destinación específica el cubrir la deuda contraída a través de los bonos TIF.
Finalmente, se puede concluir que, con la adopción del instrumento de financiación para la
renovación urbana, si se estructura adecuadamente, la deuda TIF no afecta el balance fiscal de la
ciudad. Tiene impacto fiscal positivo ya que la ciudad invierte en infraestructura sin afectar su
presupuesto, ni su base de ingresos. Maximiza inversión privada. Fortalece la gerencia municipal ya
que requiere alta coordinación entre entidades.
2.2.3 Financiación para la Renovación Urbana (Tax Increment Financing Medellín)
Como consecuencia del proceso de análisis, la Ciudad proyectó el TIF como uno de los
instrumentos alternativos de financiación que además de potenciar las finanzas públicas, genera
crecimiento y desarrollo, promueve la inversión privada y en consecuencia incrementa el recaudo de
los impuestos en una proporción que, como ya se dijo, en principio, de ninguna otra forma sería
posible.
Impulsa el desarrollo económico de la ciudad. La inversión se ve reflejada no solo en lo
inherente al proyecto ejecutado, sino en la generación de empleo, en la activación de la economía
local y finalmente en mejores condiciones de vida para los Ciudadanos.
Como ya se expuso, si bien el municipio de Medellín, ya había autorizado el Financiamiento
por incremento en la recaudación impositiva (FIRI) en el artículo 536 del POT, el mismo no sido
reglamentado ni aplicado, teniendo en cuenta que según el análisis presentado por la Consultoría
Jurídica a la Ciudad en 2017 sobre TIF, esta operación como fue adoptada en el POT, estaría dentro
de balance por cuanto se estructura a partir de la emisión de bonos de deuda pública y en
consecuencia afectaría la capacidad de endeudamiento del municipio.
Un primer ejemplo de lo calculado en el caso de estudio - Distrito Innovación- que fue el
primer piloto para aplicar el mecanismo (Distrito TIF) es que, con corte a diciembre de 2017, el
Municipio de Medellín recibía por año aprox. $1.700 millones de pesos. Según los cálculos en 16
60
años estos recursos crecerían aproximadamente hasta $19 mil millones de pesos. Según la
proyección de ese momento (2017) estas eran las cifras esperadas en la renovación del Distrito de
Innovación en su totalidad.
Fue entonces como a partir de lo dispuesto en el artículo 278 del Plan Nacional de Desarrollo,
la ciudad inicia el proceso para la implementación del instrumento de financiación para la renovación
urbana en la Ciudad, el cual inicia con la preparación de los documentos para dar cumplimiento a las
condiciones establecidas en el artículo para la autorización del TIF y continúa con otras, igualmente
importantes para contener los riesgos de su implementación, tanto el proyecto como sobre la
emisión; estas son:
● Actualizar los principales marcos de actuación que desarrollan la política fiscal y urbana.
● Nuevas tecnologías para la consolidación y análisis de datos para fortalecer la toma de
decisiones.
● Impulsar un modelo de articulación interinstitucional que facilite la coordinación entre
entidades y dependencias.
● Mantener el catastro actualizado, conservado y fortalecido para que sea un verdadero
potenciador del Sistema tributario.
● Nuevas estrategias para la administración, liquidación, fiscalización y cobro de los impuestos.
● Seguimiento, control y un efectivo manejo presupuestal y financiero que asegure sus niveles
de recaudo.
● El fortalecimiento del rol de operador urbano que ostentan algunas de las entidades
descentralizadas que hacen parte del conglomerado público del Municipio de Medellín.
Por expresa disposición normativa, este instrumento constituye una operación fuera de
balance por cuanto se estructura a partir de la titularización de la renta y en consecuencia no afecta
la capacidad de endeudamiento de la entidad territorial. Se diferencia de otros instrumentos
tradicionales en puntos como:

61
● Por lo general representan entre el 15 y el 25% del costo total del proyecto y más importante
aún son recursos anticipados que se tienen para iniciar el proyecto u obra.
● Permite una gestión eficiente de los recursos teniendo en cuenta que con los recursos
derivados de la aplicación del instrumento se direccionan recursos para el financiamiento del
desarrollo, mientras que con los recursos ordinarios no podrían ser priorizados.
● Genera liquidez para realizar inversiones anticipadas; las fuentes tradicionales, por el
contrario, se van generando y se aportan en el tiempo.
● Potencia el recaudo de los Ingresos tributarios y no tributarios en un rango de tiempo menor
que la expectativa del crecimiento vegetativo de los impuestos esperados naturalmente en una zona
tal y como se desprende de la siguiente gráfica, elaborada por la Empresa de Desarrollo Urbano -
EDU- en el proceso de análisis del Distrito de Innovación como piloto para la implementación del TIF,
a partir de la cual se pretendía ilustrar lo que se sostiene frente al crecimiento del impuesto:
Figura 17. Simulación Financiera para el Cálculo de la Emisión –

Distrito de Innovación
Fuente: Alcaldía de Medellín

62
En este sentido, es importante precisar que el instrumento es uno solo, no obstante, al traerlo
a Colombia, puede representar que se tengan distintas modalidades de aplicación, que es lo que
pasa con FIRI del POT y del Instrumento de financiación para la renovación urbana del Plan Nacional
de Desarrollo como se compara a continuación:
Cuadro
comparativo con las TAX INCREMENT FINANCING - TIF

Permite que los gobiernos locales destinen una parte del impuesto predial que se genera en
modalidades de
determinado territorio, para financiar la infraestructura durante un período especifico.
aplicación deldel
Los flujos TIFrecaudo
en futuro soportan la deuda que está por lo general (no siempre) ligada a los
bonos emitidos, mientras que la base predial continúa financiando los gastos de funcionamiento e inversión
Medellín: Instrumento
de la ciudad en los términos de lo proyectado en el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
de Financiación Para la MODALIDADES
Renovación Urbana y
FINANCIACIÓN POR INCREMENTO EN INSTRUMENTO PARA LA
LA RECAUDACIÓN IMPOSITIVA- FIRI RENOVACION URBANA
Firi POT Medellín Plan Nacional de Desarrollo.
Instrumento de financiación Para Instrumento de Financiación de la

viabilizar y facilitar los procesos de infraestructura urbana vinculada a los
Renovación Urbana y Mejoramiento Integral proyectos estratégicos de renovación
urbana contemplados en los planes de
ordenamiento territorial y planes de
desarrollo territorial,
DEFINICIÓN
A través de la emisión de bonos de A través de la titularización de la
deuda pública, que serán pagados con los totalidad o parte de los mayores valores
recursos que se obtengan con el recaudo de recaudo futuro del impuesto predial
de los nuevos impuestos prediales que se genere en las zonas de influencia
generados por los proyectos de Renovación de los respectivos proyectos estratégicos
Urbana financiados vía este instrumento. de renovación urbana durante el periodo
necesario para cubrir el monto de la
63
emisión, que se pagaran con el mayor

valor del recaudo futuro del impuesto
predial que se genere en las zonas de
influencia de los respectivos proyectos
estratégicos de renovación urbana.
DESARROLLO Artículo 536 del Acuerdo 48 de Artículo 278 de la Ley 1955 de
LEGAL 2014. Plan de Ordenamiento Territorial 2019.Plan Nacional de Desarrollo
Medellín
Para financiar Procesos de Para financiar infraestructura
AMBITO DE Renovación Urbana y Mejoramiento urbana vinculada a los proyectos
APLICACION Integral. estratégicos de renovación urbana
Proyectos de espacio público, Proyectos estratégicos de

equipamientos, movilidad y vivienda de renovación urbana según Decreto
interés social, proyectos para la ampliación Reglamentario del Gobierno Nacional en
y/o reposición de las redes primarias de los términos que lo define el Decreto
servicios públicos domiciliarios en las Áreas Reglamentario:
de Intervención Estratégica del corredor del (…) aquellos cuyo desarrollo es
Río y el Borde Urbano – Rural. concordante con los objetivos y directrices
contenidos en el plan de ordenamiento
territorial, y los instrumentos que lo
desarrollen o complementen, y con la
parte General Estratégica del Plan de
PROYECTOS A Desarrollo del respectivo municipio o
FINANCIAR distrito.
En estos proyectos se podrá
financiar total o parcialmente la
infraestructura urbana a la que se refiere
este Capítulo, a través de la titularización
de la totalidad o parte del mayor valor del
recaudo futuro del impuesto predial
unificado que se genere en la zona de
influencia.
Estos proyectos deberán ser
declarados como estratégicos, mediante
acto administrativo, por el Consejo de
Gobierno de los municipios o distritos
64
categoría especial, 1 y 2, que sean

gestores catastrales o gestionen su
catastro a través de esquemas asociativos
territoriales.
Emisión ordinaria de bonos de Para municipios de categorías
deuda pública que se garantiza con el especial, 1 y 2, que:
mayor valor del impuesto predial. ● Gestionen sus propios catastros
El concejo Municipal autorizará la directamente o a través de esquemas
titularización del recaudo futuro del asociativos territoriales
impuesto predial y del aporte al fideicomiso ● Cumplan con criterios de eficiencia en
de las rentas a ceder para el desarrollo de el recaudo del impuesto predial
los proyectos. definidos por el Gobierno nacional,
A la fecha no se conoce ● Proyectos que estén contemplados en
reglamentación o desarrollo para la los planes de ordenamiento y planes
aplicación del mismo. Es importante definir de desarrollo territorial.
si requiere reglamentación de un Las entidades territoriales
procedimiento o si es posible que funde su deberán aplicar lo dispuesto en el Decreto
marco de actuación en el decreto 1382 de 2020 para la reglamentación e
reglamentario nacional. implementación a nivel local.
El concejo Municipal autorizará la
titularización del recaudo futuro del
impuesto predial y del aporte al
fideicomiso de las rentas a ceder para el
REQUISITOS desarrollo de los proyectos.
Ese mayor valor se cederá́ como
aporte de la entidad territorial a los
patrimonios autónomos autorizados por el
artículo 121 de la Ley 1450 de 2011, los
cuales podrán realizar la respectiva
titularización y ejecutar el proyecto de
renovación urbana.
Procesos de renovación y No comprende el mejoramiento
mejoramiento integral. Sin embargo, el proyecto de
reglamentación incorpora la gestión
predial y la social derivada de los
proyectos estratégicos de renovación.
65
No se limita al polígono de Hay definición precisa de proyecto

DIFERENCIAS tratamiento sino a las áreas de intervención estratégico de renovación.
estratégica. No tiene lista taxativa de
proyectos.
Afecta la capacidad de Sin sujeción a la limitación

Endeudamiento y los indicadores de ley por prevista en el artículo 76 de la Ley 617 de
ser una operación dentro del balance. 2000. Excluidos de la Autorización del
Ministerio de Hacienda a la que hace
referencia el inciso 2 del artículo 3 de la
Ley 358 de 1997.Se consideran un menor
valor del ingreso por concepto de
impuesto predial, se descuentan de la
capacidad de endeudamiento y no se
reflejan en el presupuesto de gastos de la
entidad territorial.
Puede garantizar el total del valor Instrumento de cierre una vez

del proyecto acreditada la insuficiencia de otros
instrumentos de captura de valor.
Fuente: secretaria de Hacienda Municipio de Medellín. Mesa Jurídica. inédito
66
En conclusión, se representa la estructuración de la operación en Colombia a partir de la
siguiente imagen:
Como se desprende de la gráfica anterior, se estructura a partir de la titularización de todo o
en parte del impuesto predial futuro que se genera producto de los nuevos desarrollos que se
generen en determinada zona de la ciudad y que ha sido previamente delimitada para la ejecución de
proyectos de renovación urbana por un tiempo determinado, con el fin de cubrir el monto de la
emisión.
El mayor valor del recaudo futuro del impuesto predial que se genera se cederá como aporte
de la entidad territorial al patrimonio autónomo que se configure para administrar y hacer seguimiento
a los recursos.
La titularización del recaudo futuro del impuesto predial y la cesión de la renta debe ser
Figura 6. Estructuración del instrumento de financiamiento para la renovación urbana.
Desarrollo Urbano
Impuesto Predial Unificado anual
Mayor Valor generado

de la
ejecución del proyecto
Nueva Base Tributaria
Cesión-Pago titu-
larización
Bienes y Servicios Gastos

Impuesto Predial Base de recaudo futuro de funcionamiento e in-
versión
Tiempo de vida del Distrito TIF
autorizada por el respectivo Concejo municipal.

67
Se delimita un área de la ciudad que requiera intervención. Definir un proyecto de renovación
(Distrito TIF) que se declare como estratégico para justificar la aplicación de este instrumento. Se
define la base del predial, el cual seguirá siendo direccionado a las arcas municipales como ingreso
corriente de libre destinación.
Se emite la titularización, con la cual se pagará las obras requeridas para incentivar la
renovación.
Con base en el recaudo del mayor valor del impuesto predial que se genera se paga la
emisión durante el tiempo específico estipulado para ello. Al final del plazo, el municipio reincorpora
el predial base y el mayor valor a su presupuesto.
2.2.2.1 Diferencias entre Estados Unidos y en Colombia en la implementación del TIF
Como se infiere de lo anterior y partiendo del hecho que como se expuso, Estados Unidos
opera bajo un modelo de estado federado, cada Estado tiene la respectiva autonomía administrativa
y financiera para dictar o regular los criterios a partir de los cuales se autoriza la estructuración de
TIF en cada uno de los territorios, han sido distintas las experiencias y los logros que se han derivado
de su implementación.
Colombia, por el contrario, está organizada como republica unitaria, descentralizada, modelo
a partir del cual los municipios actúan en consideración con las funciones que les ha sido otorgadas
desde el nivel nacional. Todas las operaciones de crédito consumen capacidad de endeudamiento y
deben ser aprobadas por concejos municipales conforme a marco fiscal de mediano plazo y a reglas
de presupuestales, fijados por leyes para la administración central y descentralizada.
A prueba de ensayo y error, durante los últimos años, se ilustró como varios de los Estados
que conforman Estados Unidos, han desarrollado diferentes modalidades de TIF para el
financiamiento de proyectos que promueven una reactivación o desarrollo de zonas con alto
potencial de aprovechamiento y transformación, pero para los cuales, los gobiernos no tienen el flujo
presente para intervenirlos.

68
A nivel internacional, TIF puede actuar como único instrumento de financiación del proyecto
urbano. En el caso colombiano, llega a complementar las fuentes tributarias y no tributarias, a darle
cierre financiero al proyecto cuando se ha agotado la capacidad de inversión de la entidad.
Ha sido muy cuestionado por cuanto a nivel internacional permite la financiación tanto de los
costos públicos, como los privados (desarrollos inmobiliarios, costos de la gestión social o
financieros) teniendo en cuenta que el fin último de su implementación es llevar a feliz término el
proyecto en la zona delimitada como distrito TIF. Sin embargo, los costos privados de un proyecto
deben ser asumidos por inversionistas y desarrolladores por cuanto sus obligaciones no pueden ser
cubiertas con recursos públicos en nuestra legislación. (En el caso colombiano solo para financiar
gastos públicos asociados a la renovación e infraestructura).
No afecta la capacidad de endeudamiento de los Estados por cuanto, una vez más, al tener
un modelo federado, cada estado es autónomo en la gestión de sus ingresos. Al respecto, en
Colombia, la modalidad contenida en el artículo 536 del POT; FIRI, afecta la capacidad de
endeudamiento por cuanto se estructura a partir de la emisión de bonos de deuda pública los cuales
computan para el nivel de endeudamiento de la entidad y debe entenderse como una operación
dentro del balance.
Mientras que la modalidad contenida en el artículo 278 del Plan de Desarrollo Nacional, por la
mencionada disposición legal, se estructura a partir de una titularización, sin sujeción a la limitación
prevista en el artículo 76 de la Ley 617 de 2000. Tales recursos se considerarán como un menor
valor del ingreso por concepto de impuesto predial, se descontarán de la capacidad de
endeudamiento y por ende no se reflejarán en el presupuesto de gastos de la entidad territorial.
Por esto mismo, en Estados Unidos, puede financiar la totalidad de los costos de los
proyectos urbanos solo con la aplicación de este instrumento, al igual que ocurre en Colombia con el
FIRI. Con la modalidad autorizada en el Plan Nacional de Desarrollo, obra como instrumento de
cierre financiero del proyecto por lo cual debe ser considerado luego de haber implementado los
demás instrumentos de financiación y diversificado sus fuentes de ingresos.

69
En Estados Unidos no requiere de autorización de órganos colegiados u otra instancia para el
traslado o disposición de los recursos. En Colombia se encuentra pendiente de reglamentación el
artículo 536 del POT y en el caso del Instrumento de Financiación para la Renovación Urbana,
requiere autorización del respectivo Concejo de la Ciudad para su implementación y ceder la renta
del impuesto predial futuro a favor del vehículo de administración que haya sido igualmente aprobado
con antelación a la disposición de los recursos.
No se requiere la aprobación estatal o federal para crear un distrito TIF. Las autoridades
municipales controlan la asignación y desembolso de fondos dentro del distrito TIF (Montaña
Consultores. 2017. Anexo 5 Consultoría Jurídica.). En Colombia, para la modalidad contenida en el
Plan Nacional de Desarrollo, es obligatorio que para la implementación del instrumento se declare
como proyecto estratégico el desarrollo y se delimite, específicamente, el distrito TIF, es decir la zona
objeto de intervención.
2.2.2.2 Reflexiones. Aspectos positivos y críticos de su implementación
 Efecto multiplicador del TIF:
La implementación de un instrumento que basa su efectividad en el potencial de recaudo del
impuesto predial y requiere de la constante actualización de los catastros de los municipios, genera
adicionalmente, una serie de beneficios escalonados que fueron analizados por la Secretaría de
Hacienda para la inclusión del TIF en el Estatuto Tributario Municipal, que no solo se generan para el
ente territorial que lo implementa, sino también para los habitantes, la administración local e incluso
para la Nación, y que al analizar el impacto, yo interpreto como efecto multiplicador, así:
 Municipios:
El Municipio que opta por implementar el instrumento para la ejecución de un proyecto
determinado, podrá desarrollar obras e infraestructuras que, de no mediar la figura propuesta, serían
imposibles de realizar por la complejidad del proceso urbano y las grandes sumas de dinero que se
70
requiere para adelantar este tipo de proyectos con los cuales se genera un efecto de crecimiento
antes, durante y después de la ejecución del proyecto.
 Habitantes:
Mejora las condiciones de vida de sus habitantes, los índices de espacio público,
infraestructuras y equipamientos, aporta a la concreción del modelo de ciudad, dinamiza el empleo y
la economía.
 Administración local:
Genera recursos para apalancar el TIF pero además incrementa el recaudo de los ingresos
tributarios y no tributarios en los años subsiguientes.
 Predial Unificado: Aunque en principio este gravamen compromete parte del recaudo futuro,
el delta que se genera por las nuevas edificaciones e inmuebles resultantes del proceso, cubre y
supera los recursos dejados de percibir. Lo anterior, pues donde anteriormente existía una matrícula
inmobiliaria sobre la cual recaía el tributo, se generarán cientos de ellas que, por su destinación,
avalúo y construcción, causan un impuesto Predial mucho más significativo que aquel que se pagaba
antes de la intervención.
 Industria y Comercio: Debido a que este impuesto recae sobre actividades económicas, al
realizarse uno de los proyectos estratégicos de ciudad, se activa toda una cadena de actividades que
generan el tributo; desde la construcción, compra de materiales e insumos, interventoría, publicidad y
demás labores inherentes a la obra causan el tributo en el Municipio.
 Delineación Urbana: Esta carga impositiva se genera por la construcción de bienes
inmuebles y es uno de los más representativos para los Municipios, razón por la cual, la realización
de una obra a través de TIF, aumenta el recaudo por concepto de delineación urbana.
 Alumbrado Público y Teléfonos: Estos tributos del orden municipal recaen sobre el
aprovechamiento del alumbrado público y por la tenencia de líneas telefónicas fijas, respectivamente.
Al generarse nuevas unidades de vivienda, industriales, comerciales o de servicios, estos tributos
serían susceptibles de incrementar el recaudo.

71
 Participación en Plusvalía: Las obras realizadas por la administración a través de
instrumentos como el propuesto, en principio, puede generar el cobro de este tributo, en los términos
dispuestos en la Ley.
 Obligaciones Urbanísticas: Como resultado de las construcciones previstas, se aumentan
las cargas urbanísticas las cuales pueden ser compensadas suelo de cesión y construcción de
equipamientos o liquidarse en dinero.
 Nación:
Incrementa el recaudo tributario, como se explica a continuación:
 Renta y Complementarios: Este impuesto que se genera por la obtención de ingresos
susceptibles de incrementar el patrimonio, sería uno de los más impactados por la realización de
proyectos a través de las TIF, toda vez que al igual que ocurre en industria y comercio, se genera
una cadena de actividades económicas que produce ingresos que son base de Renta, desde la
construcción, pasando por los proveedores y terminando en quien finalmente explotará
económicamente los bienes resultantes.
 IVA7: Se constituyen en hecho generador del IVA la venta de bienes muebles corporales y la
prestación de servicios gravados, siendo claro que ante un escenario como el que se ha planteado,
al desarrollarse proyectos de gran envergadura a través del TIF, se presentarán multiplicidad de
actividades que incurren en el hecho generador del impuesto, a lo largo de toda la cadena de la
actividad económica, ocasionando un mayor recaudo.
 Gravamen a los Movimientos Financieros: Se generarían este tributo por la necesidad de
trasladar recursos entre cuentas y personas, con lo cual se incurre en el hecho generador.
De esta forma, desde la coordinación del proyecto de modificación del Estatuto Tributario, se
evidenció de la teoría a la práctica, lo que se genera sobre los ingresos al articular la política fiscal y
7
Impuesto al Valor Agregado
72
la política urbana en beneficio de la ciudad y con miras a fondear procesos tan complejos como la
renovación urbana y el financiamiento de infraestructuras.
La aplicación de este instrumento les permite a las entidades territoriales intervenir
estratégicamente en las operaciones urbanas contenidas en los Planes de ordenamiento territorial,
utilizando el mayor valor del impuesto, el cual, se ha denominado Delta para así obtener
anticipadamente los recursos que requiere la entidad pública para la ejecución de proyectos de
desarrollo urbano, para los cuales la entidad territorial no cuenta con los recursos necesarios para su
ejecución.
Impulsa el desarrollo urbano, social y económico de la ciudad. La inversión se materializa en
la creación de empleo, en la circulación de dinero en la economía local producto de todas las
inversiones requeridas, desarrollo, bienestar, competitividad, mejores condiciones de vida,
modernización, renovación urbana y prosperidad.
Mayores y nuevos Ingresos tributarios y no tributarios a recaudar que son potencializados en
un rango de tiempo menor que lo expectativa del crecimiento vegetativo de los impuestos esperados
naturalmente en una zona. Incrementa el recaudo de los impuestos en una proporción que de
ninguna otra forma es posible.
Detona el crecimiento ordenado de la ciudad a través de la ejecución de infraestructuras y
potencia sectores estratégicos para la revitalización económica de la Ciudad. A su vez, los nuevos
desarrollos potencian los niveles de recaudo del impuesto predial y de otros impuestos como
industria y comercio, alumbrado público, delineación urbana, entre otros.
El costo, tarifa del impuesto predial en principio se mantiene. Lo que aumenta es el recaudo
del impuesto en consideración con las nuevas destinaciones que se generan de la obra o proyecto.
Incentiva los procesos de renovación y reactivación urbana los cuales, requieren de una
inversión inicial muy alta que genere las condiciones necesarias para que se dé el desarrollo. El TIF
es un instrumento que ayuda a solucionar dos aspectos fundamentales; por un lado, ayuda a dar
cierre financiero para la ejecución de los proyectos de renovación, generando liquidez para apalancar
73
las inversiones iniciales y, por otro lado, facilita la gestión asociada de suelo y la gestión social desde
el momento previo al desarrollo.
Se soporta en impuestos futuros para atraer recursos del mercado de capitales, para que las
entidades territoriales obtengan anticipadamente los recursos que necesitan sin incurrir en una vía
tradicional de financiación (endeudarse utilizando sus recursos del balance) que afecte la capacidad
de endeudamiento de la entidad.
Por medio de este, las entidades territoriales obtienen liquidez para realizar las primeras
inversiones que detonen el desarrollo en una zona o sector; en el caso de los instrumentos
tradicionales, los recursos se van generando y diluyen en el tiempo sin que se logre un avance
significativo que atraiga la inversión. Lo anterior, se representa gráficamente en la siguiente imagen:
Figura 7.Instrumentos de financiamiento a través de la captura del valor del suelo
En los Estados Unidos, el
crecimiento económico de una
comunidad es una función
gubernamental importante que
requiere coordinación con el sector privado…el sistema funciona mejor cuando los actores del
74
gobierno y del sector privado trabajan en armonía para lograr objetivos compatibles mediante el uso
de sus propias herramientas, y TIF puede proporcionar un marco para esa cooperación.
Este instrumento tiene la capacidad de generar sinergias entre el sector público y privado,
comprometiendo las partes, en pro del desarrollo económico de las ciudades.
Con la participación del sector privado, las ciudades también están uniendo el TIF con otros
instrumentos de financiamiento, como convenios para la mejora crediticia o fondos de
estabilización; tal es así, que los TIF tradicionales y aislados se conocen como TIF “vacíos”, y
son cada vez menos frecuentes. (Flint, 2018, pág. 9)
Por otro lado, ha sido un instrumento muy cuestionado, por un lado, se reconoce el potencial
de recaudo que tiene, pero por otro, genera dudas con respecto a la transparencia y la correcta
gestión de los recursos en su aplicación. Lo anterior, teniendo en cuenta que, si no se establecen los
debidos controles y seguimiento al recaudo puede prestarse para generar beneficios o incentivos
para inversionistas y desarrolladores por encima de los beneficios esperados a favor de la Ciudad.
(Anticipar los recursos suficientes para ejecutar grandes proyectos de renovación urbana e
infraestructura que requieren tanto esfuerzo económico del gobierno).
 Desafíos
No obstante, viene perfeccionándose en su evolución, no es en sí mismo un instrumento
defectuoso, sino vulnerable, esta es la razón por la cual se ha evidenciado distintos resultados en su
aplicación a nivel mundial.
Es un riesgo mayor en el caso que las ciudades no estén capacitadas técnicamente para
estructurar los proyectos TIF, presenten debilidad en su institucionalidad, gobernanza y alto margen
de corrupción, razón por la cual, hay quienes han sostenido que este instrumento es un riesgo más
que un aliado en el desarrollo urbano de las ciudades, porque puede llegar a afectar el sistema de
gobierno de manera que destruya la confianza y la reputación por incremento en los índices de
corrupción, desviación de los recursos obtenidos de la operación y en consecuencia, poca
transparencia en la gestión de las finanzas.

75
Merriman concluyó que el problema más grave relacionado con el TIF en los últimos veinte
años es la falta de transparencia. El exalcalde de Chicago, Richard M. Daley, adoptó el
financiamiento por incremento impositivo con fervor, y este tuvo un crecimiento tan grande
que se destinaron USD 660 millones (casi un tercio del total de impuestos inmobiliarios en la
ciudad) a distritos con TIF; así, se logró escudar el dinero de la supervisión estándar de los
funcionarios electos.
Los reporteros locales mostraron cómo el mecanismo se convirtió con efectividad en una
especie de fondo ilegal para proyectos favorecidos. El alcalde Rahm Emanuel contrató a un
cuerpo especial que recomendó reformas, pero el cambio se podría dar con lentitud, ya que
decenas de distritos con TIF no llegaron ni a la mitad del período estipulado. (Flint, 2018, pág.
11)
Para contener estos riesgos se recomiendan controles estrictos y veedurías que garanticen la
operación, al punto de no viabilizarlo; pero sí, de manera tal que se proteja el recurso público, tanto
en el direccionamiento como en la destinación. (Flint.2018), tal y como se desprende de lo expuesto
por Merriman quien descubrió que una serie de pasos relativamente simples podrían promover la
transparencia y beneficiar a casi todos los usos del TIF en Chicago y otros lugares. En Cómo mejorar
el financiamiento por incremento impositivo (TIF) para el desarrollo económico.
…Recomienda que los Estados sigan de cerca y controlen el uso del TIF. En Wisconsin e
Illinois
se pueden encontrar programas modelo; allí, los entes estatales registran e informan las
rentas
totales por impuesto inmobiliario que se destinan a distritos con TIF, se exige que los
gobiernos
locales brinden información detallada sobre las rentas y su base imponible, y casi todo se
publica en bases de datos en línea. Dice que sería sensato que todos los gobiernos locales
brindaran información detallada y de fácil acceso sobre el uso del TIF, la renta y los gastos.
76
Que los investigadores pueden hacer lo propio: estudiar y documentar los distintos resultados
del TIF en una amplia variedad de zonas. (Flint, 2018, pág. 11)
A partir de esta revaluación del instrumento, en muchos sentidos, “ya se están viendo
cambios. El TIF evoluciona con rapidez, a medida que los gestores de políticas notan los problemas.
California, que podría ser el lugar donde comenzó todo, una vez más lidera la reinvención del
financiamiento de redesarrollo urbano y la infraestructura” (Flint, 2018, pág. 12)
Estos casos de corrupción y los controles propuestos han motivado la modificación de normas
que se han expedido en las diferentes Ciudades de EEUU para el funcionamiento del TIF, con el fin
de minimizar los riesgos que puede generar para el gobierno y las finanzas públicas, razón por la
cual, en el caso colombiano, el artículo 278 del Plan Nacional de Desarrollo definió criterios
específicos para su implementación, que en virtud de la potestad reglamentaria, posteriormente,
materializaría, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, a través del Decreto 1382 de 2020.
Dice Anthony Flint (2018) que: “el TIF (que adelanta futura renta por impuesto inmobiliario
para acelerar proyectos seleccionados) parecía beneficiar a los vecindarios que ya se estaban
aburguesando, y se malversaban fondos que deberían haberse invertido en escuelas públicas… solo
se beneficia una pequeña cantidad de gente” (pág. 9). .. el TIF se convirtió en poco más que un
subsidio para el sector privado, porque desvía las ganancias de las escuelas y otros servicios
importantes, y sostienen que, desgraciadamente, muchos programas de TIF son poco transparentes.
En respuesta a esta problemática, …”Metzger colaboró en la creación de un grupo llamado Team
TIF, que vigila el modo en que la ciudad usa este mecanismo de financiación pública. Hasta ahora, el
grupo organizó reuniones públicas y creó material informativo para concientizar al público” (Flint,
2018, pág. 9).
Flint (2018) Concluye que: El TIF se puede considerar como algo que salvará y transformará
los vecindarios o como algo que aburguesará los vecindarios y expulsará a las personas”. (pág. 11)
Si bien el TIF está implementado en muchas partes, no se lo comprende muy bien, salvo entre
77
quienes saben de financiación pública. Además, está sujeto a muchas variaciones en diseño e
interpretación.
También han sido criticados en la medida en que, en algunos casos, permite recuperar una
mínima parte del plusvalor, dada las bajas tasas del impuesto predial. Por otro lado, la proliferación
de Distritos TIF pueden afectar los recursos de la bolsa general del municipio y, por tanto, impactar
negativamente el gasto público en las prioridades de la ciudad como un todo.
Dentro de los desafíos que tienen los TIF se mencionan:
‒ No aplica a todas las ciudades, ni en todo momento dado que se debe tener un mercado de bienes
raíces robusto.
‒ Requiere un catastro y sistema de recolección de impuestos fuerte.
‒ Puede requerir garantías de la ciudad y/o la nación.
‒ Absorbe y restringe el uso de ingresos futuros (el cambio generado por el desarrollo).
‒ Es vulnerable a crisis económicas nacionales y locales, lo cual genera riesgos de no pago. ‒
Requiere un alto compromiso de la ciudad más allá de los periodos de gobierno para no afectar el
periodo de redesarrollo, absorción, y pago de los bonos.
‒ Al actuar como instrumento de cierre, es deber de las entidades territoriales potenciar las demás
fuentes de financiación para probar la insuficiencia de estas y la necesidad de aplicar el instrumento.
Se debe mencionar que probablemente lo más importante de este instrumento, no es
simplemente acceder a nuevos recursos, sino es la forma de cómo se concibe la ciudad. Es ver la
ciudad como un activo y no como una carga. Un activo que puede ser aprovechado y apalancado
hacia el futuro para potenciar sus beneficios hoy. Es un activo de sus habitantes, del gobierno local y
también del gobierno nacional.
2.2.2.3 Principales dificultades en el proceso de reglamentación e implementación en
Colombia.
Durante el período de análisis que llevó a cabo Medellín con el Banco Mundial para la
estructuración y viabilización de una operación TIF para financiar proyectos de renovación urbana en
78
Medellín, algunos de los retos que representaron mayor dificultad en el proceso, fueron los asociados
a la necesidad de un marco legal que definiera los principales requisitos y lineamientos para ejecutar
una operación TIF que no solo permitiera alcanzar el propósito propio de este instrumento que es el
anticipar los recursos necesarios para la ejecución de una obra, sino lo inherente al tratamiento
presupuestal y contable de los recursos que se generan de la operación y el tratamiento mismo de la
renta derivada del recaudo del impuesto predial.
Según los resultados de la Consultoría Jurídica y financiera, el punto crítico se centró en los
impedimentos de tipo jurídico para el desarrollo de la operación fuera de balance que no afectara la
capacidad de endeudamiento de la entidad territorial, lo cual, inicialmente, no se veía viable teniendo
en cuenta lo dispuesto en las leyes; 617 de 2000, 819 de 2003 y 1483 de 2011.
Algunas de las preguntas que guiaron el análisis de los lineamientos adoptados en el articulo 278 del
Plan Nacional de Desarrollo fueron los siguientes:
La renta a partir de la cual podría estructurarse la operación. ¿Solo el predial o podría
también computar para el cálculo otros impuestos como el impuesto de industria y comercio,
delineación urbana y los demás que se fortalecen producto del desarrollo urbanístico?
La cesión de la renta futura. Cómo se desprende la ciudad de los recursos obtenidos por
concepto del impuesto predial. Tiene la potestad de cederlos en virtud de su autonomía o se requiere
la aprobación del respectivo concejo y bajo cuales condiciones. ¿Constituye una enajenación de
activos? Un gasto público? Fueron para determinar que se podría autorizar la cesión, por cuanto ello
no implica el desprendimiento de la soberanía tributaria de la administración. No obstante, se
determinó que era indispensable contar con la autorización del respectivo concejo como ya se
analizó. No obstante, están facultados los concejos para comprometer presupuesto con cargo a
vigencias futuras en uso de este mecanismo, podrá superar el respectivo periodo de gobierno.
¿La cesión de la renta futura es también la disposición de un activo futuro y por ende un
menor ingreso presupuestal y no un gasto presupuestal?

79
Constitución del patrimonio autónomo. Cuál es el fundamento legal para que las entidades
territoriales puedan transferir a Patrimonios Autónomos a través de un contrato de fiducia mercantil,
recursos públicos que se recauden producto del nuevo desarrollo.
Con respecto a la titularización. Quien tiene la competencia para emitir los bonos. Quien
respalda o cual es la garantía para la emisión. ¿Afecta o no la capacidad de endeudamiento?
Gobernanza pública. Cuáles serían los puntos de seguimiento y control a la renta y a la
operación. Cuenta la ciudad con las Capacidades técnicas y financieras requeridas para soportar el
peso de la operación. Articulación interinstitucional para la aplicación del instrumento.
La destinación de los recursos. Cuáles son los costos susceptibles de financiar con los
recursos derivados del TIF. ¿Para renovación? ¿Solo infraestructura? ¿Incluye las cargas sociales?
El desarrollo inmobiliario. Como detonar la actividad transformadora y constructiva. Quien
gestiona. ¿Y si no se da el desarrollo como soporta la operación la entidad territorial?
Se determinaron como factores de riesgo: El proceso de gestión social y predial que implican los
proyectos de renovación urbana. Retrasos o suspensión de las obras en razón del contexto
económico de la ciudad o por asuntos políticos. Falta de apetito de mercado de valores o reticencia
por lo novedoso del instrumento. Que no haya una garantía fuerte para la emisión,
2.2.2.4 Diferencia entre el financiamiento por incremento impositivo y la captura de valor
territorial.
Tanto a nivel mundial como en Colombia, se han presentado algunas reflexiones a partir de la
confusión que se ha generado sobre el alcance del instrumento y la naturaleza del impuesto predial
para determinar si ambos son instrumentos para la captura de valor o hay alguna diferencia.
En un distrito con TIF, el desarrollo se financia al calcular la renta por tributos inmobiliarios
que generará el proyecto en un determinado período; por ejemplo, 20 años. Ese dinero se
reúne efectivamente con el fin de concretar el desarrollo, en una especie de proceso con
concentración inicial. Esta renta anticipada a futuro se calcula al proyectar lo que pagarían los
80
propietarios del suelo y la propiedad, bajo el sistema de tributación inmobiliaria vigente, según
el valor tasado.
La captura de valor territorial, por su parte, les permite a las comunidades recuperar y
reinvertir aumentos en el valor territorial que resultan de inversiones públicas y medidas
gubernamentales, como una nueva línea de metro o una rezonificación. Los aumentos, que
también se conocen como el aumento en el valor territorial, se miden para reflejar el impacto
de dichas acciones públicas, ya sean de infraestructura, un parque nuevo o el cerramiento de
la ampliación de un edificio. (Flint, 2018, pág. 13)
Con la aprobación del instrumento para el financiamiento de la renovación urbana consagrado
en el artículo 278 del plan nacional de desarrollo, se aprobaron además otras fuentes de financiación
para la sostenibilidad de los Sistemas de Transporte, la calidad del servicio y de su infraestructura,
en el artículo 97 mediante el cual se modifica el artículo 33 de la ley 1753 de 2015. Teniendo en
cuenta que el numeral noveno de la disposición mencionada establece que:
Además de las anteriores fuentes de financiación y pago, se podrán utilizar recursos de otras
fuentes como valor residual de concesiones, valorización, subasta de norma urbanística,
herramientas de captura del valor del suelo, sobretasa a la gasolina o al ACPM, cobro o
aportes por edificabilidad adicional y mayores valores de recaudo futuro generados en las
zonas de influencia de proyectos de renovación urbana, así como recursos obtenidos a través
de ingresos no operacionales. (Congreso de la Repüblica de Colombia, 2015)
Posterior a la expedición de la norma, y luego de surtir distintos debates entre las distintas
ciudades, el Banco Mundial y el Departamento Nacional de Planeación, con respecto a si por el
hecho de haber sido incluida también como una de las fuentes de financiación para la sostenibilidad
del sistema, el TIF también se podía considerar como una herramienta para captura de valor del
suelo para efectos de lo dispuesto en el artículo 97 de la ley 1955 de 2020 o, si por el contrario
simplemente actúa como una fuente alternativa de financiación que tiene sus bases en un
instrumento de captura de valor del suelo que es el predial, se concluye que el TIF no es un
81
instrumento de captura de valor del suelo por lo cual no debe ser aplicada para financiar la
sostenibilidad del sistema, en los términos del artículo 97 (DNP.2020) se concluye que
Lo anterior, en consideración con la naturaleza y destinación de los recursos que se generan
producto de su aplicación, lo cual se detalla en la siguiente imagen:
Figura 8. Naturaleza de los recursos
Al tener una naturaleza recurrente, las fuentes alternativas de financiación consagradas en el
artículo 97 financian la operación, mientras que el TIF financia la infraestructura, teniendo en cuenta
que se titulariza el impuesto predial por una sola vez. En palabras del DNP y la consultoría del Banco
Mundial esto significa que, para financiar la operación, no es necesario titularizar ni emitir bonos
porque los recursos, en consideración con su libre destinación pueden ser asignados del impuesto
predial recaudado por la entidad territorial. No obstante, para el financiamiento de infraestructuras, el
TIF obra como instrumento de cierre financiero, a partir del cual, las entidades territoriales logran
financiar proyectos estratégicos de infraestructura como el sistema de transporte.

82
3 Proyecto estratégico para la renovación corredor urbano de movilidad la avenida 80,
En América Latina y el Caribe (ALC), la brecha general de inversión en infraestructura ha
socavado la capacidad de la región para sostener los niveles recientes de crecimiento económico.
Las estimaciones sugieren que la región necesita invertir al menos el 5% de su PIB durante un
período prolongado de tiempo para cerrar efectivamente el déficit de infraestructura.8
Hacen parte de esas infraestructuras, específicamente de las de transporte, los corredores de
movilidad o corredores urbanos los cuales hacen parte de la infraestructura vial y del sistema de
transporte masivo y son definidos como franjas concentradoras de servicios que además de ser
conectoras (dado que tienden a ser ejes de transporte público masivo) se asocian al sistema
completo de centralidades de manera que se propician en ellos usos mixtos del suelo, ofreciendo
servicios de igual o menor nivel con fácil acceso para todos.
La planificación de nuevos corredores de transporte en Colombia, es necesaria para resolver
los problemas de crecimiento urbano acelerado, contaminación, problemas de movilidad e
integración social.
3.1 En qué consiste el Proyecto.
El Proyecto estratégico para la renovación corredor urbano de movilidad la avenida 80
consiste en la ejecución de un metro ligero en la ciudad, como infraestructura detonante del proceso
de renovación que conectará todo el costado occidental de Medellín de norte a sur y abarca “13,25
km de longitud. 17 estaciones. 3 puentes viales. 1estación soterrada. Tiene cobertura sobre 32
barrios del occidente de la ciudad y se articula con las principales vías municipales. Cuenta con un
área de 1.370,70 hectáreas, y u área de intervención de 496,75 hectáreas” (Patiño, 2022).
Recorre las comunas de Castilla (5), Robledo (7), Laureles (11), la América (12), San Javier
(13), Guayabal (15), Belén (16) en las cuales se encuentra concentrada una población total de
8
Traducción propia
83
976.235 personas. Comunidades que en su mayoría conforman los estratos 2 (22.5%), 3 (31.4%) y 4
(19.8%).
Se estructura en tres (3) tramos asociados a su integración con las líneas A y B del Metro y Buses de
Transporte Rápido (BTR) de la calle 30:
Tramo 1: Estación Caribe (Línea A del Metro) y estación Floresta (Línea B del Metro) con una
longitud de 4.800 m.
Tramo 2: Estación Floresta (Línea B del metro) y la Calle 30 (Líneas 1 y 2 de Metroplús) con una
Tramo 3: Calle 30 (Líneas 1 y 2 de Metroplús) y Estación Aguacatala (Línea A del metro) con una
Dependiendo del propósito, estos tres (3) tramos se subdividen en porciones más acotadas:
en 14 para la caracterización físico espacial y en 17 para la intervención y adquisición predial.

84
Figura 9. Gestión Urbana Metro de la 80
Comprende un territorio muy fragmentado y densificado, que ha venido migrando de ser
reconocido principalmente como residencial a comercial, lo cual ha generado un fuerte proceso de
deterioro en algunos sectores y un fortalecimiento de las condiciones de habitabilidad en otros.
De acuerdo con el modelo de ocupación definido en el Plan de Ordenamiento Territorial, se
encuentra localizado en zonas de media ladera, heterogéneas y densificadas moderadamente, de
acuerdo con la capacidad de soporte. En tratamiento de consolidación 1 y 2 principalmente
(reactivación) y otras zonas de renovación urbana en la modalidad de redesarrollo, en Áreas de
Intervención Estratégica (AIE);
Con mixtura de usos en las centralidades emergentes y tradicionales. Razón por la cual, este
proyecto requiere esfuerzos importantes para aplicar la integración inmobiliaria y otros instrumentos
85
de intervención del suelo que faciliten el desarrollo y proceso de transformación del área de
influencia.
3.2 Metodología para la planificación de corredores urbanos
La planificación y ejecución de este proyecto, se fundamenta en la metodología para la
planificación de corredores urbanos de transporte público, desarrollada por la Empresa de Transporte
Masivo del Valle de Aburra, Metro de Medellín, la cual propone articular la gestión de los sistemas de
transporte al ordenamiento territorial para lograr una verdadera transformación del entorno.
Es decir, integrar el proceso de planificación a la gestión de infraestructuras. De esta forma se
pone de presente la gestión de los corredores de transporte en los diferentes momentos de la
planificación, de manera que mejoren las condiciones urbanas, satisfacer la necesidad de
transporte público, permear las comunidades con la cultura metro y promover la regeneración
urbana basado en la experiencia de la ciudad., la cual representa gráficamente el clico de
preparación, ejecución y puesta en operación del corredor: (Patiño Marín, 2022)
Figura 10. Proyecto estratégico de renovación
De acuerdo con los documentos consultados y la entrevista realizada, en la Fase de
Planeación Estratégica y Caracterización se adelanta un análisis y descripción del área objeto del
planeamiento en el contexto de ciudad y de acuerdo con la normativa urbanística aplicable, el modelo

86
de ocupación definido en el POT y los proyectos que se enmarcan en el Plan Rector de expansión
para definir alcance e importancia de la intervención. La Prefactibilidad; Es la base de análisis que
determina el alcance y objeto de la intervención. Se asemeja a un diagnóstico que permite concluir o
no sobre la viabilidad del proyecto. La Factibilidad; Es la estructuración del proyecto a desarrollar.
Detalles y ejecución: Verificación de lo planificado con respecto a lo que se va ejecutando. Operación
instructiva y funcionamiento; Corresponde a la verificación, ejecución y puesta en marcha del
proyecto, lo cual incluye la aplicación de instrumentos y la captura de valor del flujo para su
rentabilización.
El Área de Influencia es el resultado de cruzar las diferentes variables establecidas de
distancia recorrida en 10 minutos, teniendo en cuenta las pendientes del terreno y la estructura
predial actual y los tratamientos urbanísticos, de acuerdo con el de definidos en el Acuerdo 48.
El radio de acción estándar de 500 metros a cada lado de la infraestructura principal de
movilidad, o de estaciones de acuerdo con la tecnología definida ya que cada tecnología tiene
un área de influencia de acuerdo a su relación con el entorno, si el sistema es elevado, en
superficie o subterráneo y de esta manera dicha área será lineal entorno a todo el corredor si
es en superficie y radial alrededor de estaciones si es elevado o subterráneo. Esta definición
de influencia basada en la proximidad y accesibilidad al sistema, es el radio de acción
definido por las teorías del desarrollo orientado al transporte (Pardo y Calderón. 2014), cómo
el área máxima que los usuarios caminaran para acceder al sistema y se debe cruzar con la
isócrona30 de 10 minutos, que es la distancia promedio recorrida por un peatón según las
condiciones del terreno durante tiempo. (Patiño Marín, 2022)
El Área de Intervención que es el área dentro de la cual se construye la línea de la
infraestructura detona el proceso de renovación urbana. “Es el área en la cual se genera mayor valor
en el suelo. Sobre el área de intervención se declara por parte de las autoridades municipales el
anuncio de proyecto, para evitar la especulación del valor del suelo.” (Patiño, 2022)
87
En el siguiente esquema, realizado por el Área de Gestión Urbana de la Empresa Metro de
Medellín se ilustra claramente cual es el área de intervención y a que corresponde el área de
influencia del proyecto.
Figura 11. Delimitación corredor metro de la 80
El alcance de la transformación incluye el área de intervención que se ocupa con la
infraestructura
mas el área que
se delimita como
de influencia, en
la cual, se mejora
no solo lo
inherente a los
sistemas físico espaciales de la zona, sino las condiciones sociales y económicas de estos sectores.
Con fundamento en esta delimitación y en aras de constituir el corredor, la captura de valor en
el Corredor de movilidad de la Av. 80, se estima a partir de hechos generadores como flujos,
dinamización de nuevos desarrollos y elementos atractores.
En ese orden de ideas, es fundamental para el proyecto, identificar los suelos con potencial
de desarrollo y los posibles instrumentos y actuaciones objeto de aplicación que detonen el
desarrollo en la zona previamente delimitada. “Con la identificación de los suelos de oportunidad es
posible el cálculo de operaciones urbanas en el entorno de estaciones, así como el recaudo por
instrumentos de gestión del suelo y captura de valor permitidos por la ley y los planes de
ordenamiento territorial.” (Patiño, 2022). Lo anterior, se concreta en la siguiente imagen en la cual se
localizan las operaciones urbanas priorizadas, a partir de las cuales se incentiva la conformación del
corredor:
88
Figura 12. Operaciones Urbanas Priorizadas metro de la 80
Se concluye de lo anterior, que “de los conceptos propuestos por el Desarrollo Orientado al
transporte es importante resaltar que la planificación urbana deberá estar siempre articulada al
transporte; que es necesario promover la concentración y diversidad de actividades cerca de los
corredores de movilidad; y que es necesario educar a los ciudadanos para que tengan hábitos de
movilidad sostenibles.” (Patiño, 2022)
3.3 Financiamiento
Según los estudios realizados por la Firma ARP para el corredor del tranvía de la av. 80 en Medellín,
los costos totales del proyecto a precios 2017 son de: $1,369 Billones pesos colombianos, en este
costo solo se contempla el CAPEX del proyecto.
Venta de derechos: $0, 410 billones
Obligaciones urbanísticas: $2,127 billones
Plusvalía: $0, 333 billones
Firi: $4,008 billones
Total: $6.878 billones de pesos colombianos
De acuerdo con el análisis realizado por el Área de Gestión Urbana del Metro de Medellín, para la
ejecución de este proyecto, se viabilizaron algunos instrumentos que permitirán obtener los recursos
89
necesarios para la ejecución de los sistemas públicos y colectivos (espacios públicos, equipamientos,
movilidad, etc.), estos son:
 Venta de derechos de construcción y desarrollo
 Cesiones urbanísticas
 Participación en la plusvalía
 Instrumento de financiación para la renovación urbana.
De lo anterior, podemos concluir que para el financiamiento del proyecto del corredor urbano de
la avenida 80, es necesario aplicar distintos instrumentos de financiación, esquema en el cual, el tif
hace un importante aporte para dar cierre financiero al proyecto.
4. Conclusiones
Teniendo en cuenta las diferentes fuentes de financiación tradicionales que tienen los
municipios en Colombia de acuerdo con sus funciones se ve pertinente revaluar el proceso de
descentralización y el modelo de gestión de hacienda pública, de manera que, las entidades
territoriales, en ejercicio de sus funciones, se fortalezcan técnica y administrativamente, no solo para
asegurar un alto nivel de recaudo de sus rentas, sino para diversificar las fuentes de ingresos a
medida que se toman medidas para racionalizar el gasto. Lo anterior, teniendo en cuenta que, si
bien el gobierno nacional delegó importantes funciones en los municipios y transfiere, en parte, los
recursos para el cumplimiento de estas, conservan en cabeza del gobierno nacional, la mayor parte
de los ingresos fiscales, razón por la cual estos recursos no son suficientes para responder a los
retos y desafíos que implican las ciudades modernas. Aunque delega funciones y transfiere recursos,
limita su autonomía para determinar el uso y destinación de estos recursos por lo cual el esfuerzo de
la administración debe ser mucho mayor para la efectiva atención de todos los sectores.
Se dificultad actualmente que las entidades territoriales en Colombia logren obtener los
beneficios que les genera la reglamentación e implementación de fuentes alternativas de

90
financiación. Lo anterior, teniendo en cuenta que los principales marcos de actuación que se
requieren a nivel municipal para que las ciudades puedan aplicarlas (catastros, estatutos tributarios y
planes de ordenamiento territorial), se encuentran desactualizados, en la mayoría de las ciudades.
Integrar la política fiscal y la política urbana a partir del impuesto Predial y la correcta
articulación del catastro, el estatuto tributario y el plan de ordenamiento territorial permite a las
entidades territoriales generar ahorros y mayores eficiencias en la administración de los recursos
públicos, fortaleciendo así la hacienda pública y a su vez, aportando al desarrollo social, económico y
urbano territorial. Toda vez que implementando estos instrumentos, logran potenciar y generar los
recursos necesarios para cubrir con ellos, asuntos que de otra forma, le implicarían al municipio un
gasto.
El Acuerdo 48 de 2014, es un referente para las demás ciudades de Colombia teniendo en
cuenta que desarrolla un Sistema Institucional y de Gestión a partir del cual, no solo se ocupa del
proceso de planificación sino de establecer los lineamientos estratégicos para gestionar
administrativa e institucionalmente, las decisiones que se tomen en torno al marco estratégico y en lo
que se refiere a los sistemas físico espaciales. Define el modelo de seguimiento y evaluación
permanente y garantiza la participación de las comunidades en todo el proceso.
Los Estatutos Tributarios municipales deben proyectarse como reales instrumentos
financieros que faciliten la consecución de las metas definidas en los planes municipales de
desarrollo y aporten al fortalecimiento de las políticas sociales, urbanas y económicas de la ciudad al
articularse con los principales marcos de planeación y desarrollo que guían el que hacer de las
administraciones territoriales.
El TIF es un instrumento que permite anticipar los recursos necesarios para detonar la renovación y
la ejecución de infraestructuras razón por la cual resulta estratégico para la transformación de
ciudades, siempre y cuando se ejerza el seguimiento y control necesario a la cesión de la renta, la
destinación de los recursos y la ejecución del desarrollo inmobiliario.

91
Es eficiente solo en la medida que se aplique como instrumento de cierre financiero de los proyectos,
es decir que solo se pueda aplicar de manera residual, cuando ya se haya evaluado la insuficiencia
de los otros instrumentos de financiación aplicables para la entidad territorial y agotado su capacidad.
Se aplique en casos concretos, en zonas estratégicamente delimitadas de la ciudad. Lo anterior, por
cuanto abusar de este instrumento, puede afectar las finanzas municipales en la medida que, de
aplicarse sin control, podría terminar comprometiendo todos los recursos de la entidad territorial. Es
un instrumento de financiación mas no uno de captura de valor del suelo. Sirve para atraer inversión
y desarrollar procesos complejos urbanos, pero no financia gastos recurrentes en torno a las
necesidades urbanas.
Del proceso que se viene adelantando para el desarrollo del proyecto para la renovación del corredor
urbano de la avenida 80, se resalta la necesidad de integrar el proceso de planificación a la gestión
de infraestructuras de manera tal que el proyecto no sea solo la ejecución de una infraestructura,
sino una real transformación urbana. La gestión de los corredores de transporte en los diferentes
momentos de la planificación, de manera que mejoren las condiciones urbanas, satisfacer la
necesidad de transporte público, se inyecte en las comunidades la cultura metro, la cual ahorra
muchos gastos de mantenimiento y reparación y se promueva la regeneración urbana.
De los conceptos propuestos por el Desarrollo Orientado al transporte es importante resaltar que la
planificación urbana deberá estar siempre articulada al transporte; que es necesario promover la
concentración y diversidad de actividades cerca de los corredores de movilidad; y que es necesario
educar a los ciudadanos para que tengan hábitos de movilidad sostenibles.

92
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1

Financiamiento del Desarrollo Urbano Territorial el Tax Increment Financing -TIF-

Clara Isabel León Mejía

Tutor: Profesor Jesús M. González Pérez

Figura 1.Producto Interno Bruto de Colombia.......................................................................................9

Este es un ejercicio de investigación en el área de la formación de la planeación del desarrollo

para obtener el título de Master de Planificación y Gestión Ambiental. La investigación se realiza en

la ciudad de Medellín y aporta además, a la gestión de la hacienda pública.

El trabajo consta de un primer capítulo que corresponde a los preliminares, un segundo

servicios sino, el financiamiento del desarrollo urbano en Colombia.

Adicionalmente, los principales instrumentos de planeación y desarrollo que orientan la forma

internacional, exponiendo a su vez, el proceso de reglamentación e implementación en el caso

colombiano y particularmente, en la ciudad de Medellín. Finalmente, se aborda el proceso de

implementación que se ha iniciado, específicamente para el proyecto estratégico Metro Ligero de la

80 en el cual se pretende, no solo dotar a la ciudad de la infraestructura de transporte a ciertos

sectores de la misma, sino motivar el proceso de transformación urbana, generando dinámicas de

crecimiento, densificación, ocupación del territorio y localización de las actividades.

Para dar respuesta a la pregunta formulada a continuación, se parte del contexto

alternativas de financiación y específicamente el instrumento de financiación Tax Increment

aporta este instrumento al financiamiento de infraestructura en Medellín.

Además de la investigación teórica, académica, a partir de la cual se rastrean los

la investigación es práctica por cuanto se presenta mi experiencia en la coordinación y apoyo en la

reglamentación del Plan de Ordenamiento Territorial y sus instrumentos de planificación, intervención

y financiación; la percepción y el aprendizaje del proceso de estructuración de varios instrumentos

de planeación y desarrollo, la visión de quienes en su momento y en ejercicio de sus competencias,

Banco Mundial, aproximadamente desde 2011 para la reglamentación e implementación del

instrumento base suelo en Colombia.

el cuatrienio 2016-2019 en el cual se concretaron algunos de los mayores hitos alcanzados en el

técnica del Banco Mundial al país y a la Ciudad de Medellín específicamente.

En este sentido, cabe preguntarse:

1.2.1 Objetivo General.

desarrollo urbano en Medellín.

1.2.2 Objetivos Secundarios.

acuerdo con sus funciones

● Analizar la Estrategia que ha venido desarrollando el Municipio de Medellín articulando la

política fiscal y la urbana en torno al desarrollo urbano territorial.

El panorama político, fiscal, económico y social de las ciudades se ha visto altamente

impactado como consecuencia de la pandemia COVID-19. Según el Departamento Administrativo

rojo de los siguientes gráficos.

Figura 1.Producto Interno Bruto de Colombia

Fuente: Departamento Administrativo Nacional de Estadística.

Figura 2. Tasa de ocupación en Colombia

para evitar la propagación de la enfermedad.

Las condiciones económicas de los ciudadanos, el desempleo, la pobreza y la informalidad

tenido variaciones de su actividad productiva entre 2% y -27%, como es el caso de fabricación de

La pandemia ha aumentado significativamente el desempleo mundial y ha recortado

para los Asentamientos (ONU-Habitat), ha recomendado impulsar el progreso y ejercer acciones

prepararnos para responder a todo tipo de obstáculos, esperados o inesperados” (ONU-Habitat,

Adicionalmente, y de la experiencia en la administración de ingresos en la ciudad de Medellín,

social en el que se ha comprometido la capacidad retributiva de los ciudadanos y en consecuencia

económica derivada de las medidas impuestas para controlar el COVID-19.

En respuesta, las ciudades han abordado la problemática a partir del endeudamiento y la

asignación de recursos con destinaciones específicas para el financiamiento de distintas

para racionalizar el gasto.

Al respecto, los artículos 311 y siguientes de la Constitución Política de Colombia (7 de julio

descentralización territorial definido inicialmente en la Constitución de 1991 y posteriormente en la

orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones.

Descentralización. La distribución de competencias entre la Nación, entidades territoriales y

demás esquemas asociativos se realizará trasladando el correspondiente poder de decisión

de tal manera que se promueva una mayor capacidad de planeación, gestión y de

necesarios para su cumplimiento. (Congreso de Colombia, 2011)

En otras palabras y para estos efectos, la descentralización se define como el modelo de