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  • Capitulo 15 Balbin Acto Administrativo

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    460. anes & agus loses Cabe actarar que el sentieo de as politicas p tos de fomento es superar los déficits del mercado. EL aspecto centr es que el modelo a clisefiar sea transparente y esti vided. 5) Por otra parte, es evidente qu el fomenio debe estar sujeto aun adecuado control previo y posterior. En efecto, genoralmente el otor- gamiento de incentivos se encuentra condicionado al cumplicnients iministracién desentenderse del cumplimiento de éstos. ~~ y obligaciones por parte de los beneficiarigs. No puede, CariTute 1s EL ACTO ADMINISTRATIVO Y EL REGLAMENTO TInrropucci6n ‘Hemos analizado en los primeros copftulos de este Manual los pilares fundamentales del sistema institucional y el Derecho Admal- histzativo, a shber: los principios de divisién de poderes, legalidad y Gerechos fundamentales. Luego, estudiamas las funciones estatales yen particular, Jas funciones admint 5; €8 deeis, los poderes Propios del Poder Ejecative y su mado de eercicio (poderes reglacios ydiscrecionsles). vo, el con- ‘También vepasamos la organizacién del Poder Fjec fdades estatales; as{ como su segtin los criterios clisicos del Derecho Administrat! poder estatal de ordenacién y regutac ales basicas, servicios publ Ultimo, el fomento. Creemos conveniente, entonces, desarrollar en este punto de nuestro estudio los medios o instrumentos por medio de los cuales el Poder Ejecutivo expresa sus decisiones. Es decir, la Teoria General de Jag Formas en el Derecho Administrativo. {Cudies son estas Formas? EL acto administrativo, el reglamento, el contrata, los hechos, las vias de hecho, el silencio y las omisiones. Sin Gudas, ¢l medio mas habitual y estudiado es el acto administrativa, (particular o general), por ello comenzarentos con el andlisis de éste. tes es Importante sefalar dos cuestiones. Por un lado, estas jones son juridicamente relevantes posque ef marco a aplicar fs distinto; por el otro, cabe advertir que el acto administrative es el cauce formal de la expresién de las decisiones del Poder Ejecutivo propio del Estado liberal de Derecho (Estado abstencionista) mien st CaM E Bata tras queen el contexto del Estado Sorial de Derecho (Estado interven. clonista) resutgen otras formas —igualmente televantes— como ei sifencio y Las omisiones. TB ATO ADMMISTRATIVO 1.4. El concepte Comencemos Derecho Privado. 1 recordar el cancepto (le aeto jutidico propio del ice el Cédigo Civily Comercial que “el acto jaridi to que tiene por fin inmediato la adquis ci6n, modilicacién o extincidn de relacfones o sitaaciones (art. 258). 6 su vez, “el acto voluntario es el ejecutado con iniento, intencién y libertad, que se manifiesta por un hecho exterior” fart. 260) y el acto involuntario es tal por “falta de discernimiento* Grt. 261). Por tiltimo, los actos “pueden exteriorizarse oralmente, pat escrito, por sighos inequivocos 6 por la ejecucién de un hecho mate- Hal (art 262}. #l acto juridico es entonces, en principio, el acto entre privadas. Por su parte, el acto admintstrativo es un acto juridico, pero con fucrte matices. Entonces, gq.sé es el acto administrativo? El acto ad- ministrativo es une declaracién unilateral de alcance particular dictado por el Estado, en ejercicio de functones administrativas, que produce efectos juridicos directos ¢lnmediatos sobre terceros. Por ejemplo si leemos el Bol ejemplos. Ast: “el Ministro de Justicia y Derechos Humanos resuelve otorgar un registra de Propiedad Automotor a favor de..."; “el Director Nacional dispone aplicar una sancién de X $ por In- ‘cumplimiento de clertos deberes..”. Oficial encontraremes multiples ‘Volvamos sobre el concepto tedrico. Pues bien, zcuél es el aleance de dicha definicién sobre acto administrative? Vamos por partes, () En primer término, el acto adininistrativo es aquél dictado en ejercicio de funclones administrativas y, como explicamos anterior- mente, éstes comprenden en principio las funciones propias del Po~ abe serial acto administrativo, aun cuando su titulo ITf establece sus elementos. Sin erabargo, cierto es que el Isobre “Procedimiento Admi- nistrativo” y su dmbito de aplicacién (1.PA) parte del concepto subjett jue Ia Jey {LPA), no nos dice puntualmente qué es el Uy Acie AMMINISTRATIVG 8, Recah ts 383 ja.conceptual eon contenido ‘yo quo nos permite trasladar ese ostandar sobre Yelacto estatal Esto es, defini el acto administra ee yetivo (acto dictado por el Poder Fjecuslvo). De todos mods, es importante recordar que las legislaciones lo- ales mas reclentes hacen uso del coneepto objetivo o mist. (2) En segundo tétmino, si bien es certo que el acto adi tivo es aquel dictado en ejercicio de fw preguntarse si cualquier actividad que Vicia de funclones administrativas es —-necesarlamente y en térml- hos conceptuates— acto adiministrattva, Creemos que no. Tal come ‘Gusge del concepto que hemos descrito anteriormente, el acto admi- histrativo es una declaracién unilateral de alcance Individual que produce efectos juridicos directos sobre las personas. De modo que, entonces, cube excluir de su marco conceptual al contrato en razén de su cardoter bilateral; al reglamento, es decir el goto de alcance general: a tos hechos y las vlas de hecho, toda vez. que ‘constituyen comportamientos materiales (esto es, decisiones estata- qos sin exteriorizactén previa de volunted); al silencio que es sizaple- mente wna decisién técita estatal; y, por tltimo, a los actos inzernos que no tienen efectos directos sobre terceros, Pero, spor qué distinguimos entre estos crlterios? Porque como yaadelantamos su marco juridico es diverso. Ast, por ejemplo, el re- glamento esti regido por las eléusulas constitucionales respectivas y, especificamente, por los articulos 11, 24 y 25 dela LPA. Por su parte, el contrato esta regulado por las leyes especiales, el titulo TV dela LPA y, en casos de indeterminaciones, pot las disposiciones del titulo HI, LPA. Los hechos y las vias de hechos por los articulos 9, 23 y 25 dela LPA.El silencio por los articulos 10, 23 y 26 dela LPAy, por tltimo, los ‘actos internos por los articutlos 48, 74 y 60 del deereto 1759/72, regla- mentario de ta LPA (RLPA). jemos con él andlisis puntual de los elementos que sur- gende la én que hemos dado. Dijimos que el acto administra: tivo es una decisidn estatal de carécter unilateral, Conviene detener hos aqui para aclarar diversas cuestiones. Porun lado, parece razonable distinguirentre el acto y el contrato; el primer caso ve trata de una decistén uniiateral, pues sélo coneurre la voluntad estatal; mientras que el segundo es de orden bilateral por- que en él participan el Estado y erceros. sot [CARLOS F BALIN, Por el otro, surge el inconventente de encuadrar los actos estatal pero en cuyo marco o pro sa valuntad, mas o me: .cla entre ef acto bilateral ei contrato? Quizis, el criteria es que sélo concurre en el tramite de formacién del acto; y en el segundo es partieipe del proceso de formacién y cumplimiento del act Por nuestro lado, ereemos que es necesario distinguir claramente entreel acto y el contrato, pero estamos persundidos —con igual con- Viecién— de que no es necesario, y por tanto Inconveniente, diferen- ciar entre el acto unilateral y bilateral Cabe también recordar que la Corte en ef antecedente “Metalme- c&nica SACI c, Nacién Argentina” (1976), dijo que “el régimen de pro- mocién dela industria atomotriz colecaba a ésta como una actividad reglamentada, cuye ejercicio requeria contat con a correspondiente autorizacién, La voluntad delinteresado debia, en consecuencia, ma- nifestarse para la incorporaci6n del ségimen; pero desde el momento que ésta era aceptada, otra voluntad, la de la Administracién Publica, en canjanciin con aquélla, daba nacimiento al acto administrativo ‘que resultaba de ese modo bilateral en su formacion y también en sus efectos". ‘Yagrege que “si se pretendiera equiparar lisemente a un contrato elacto administrative que se estudia, es posible que se hrallaran dife- tn in embargo, segiin el recordado concepto de la Corte, vo es preciso que la equivatencia sea perfecta, s6lo basta comprobar quese ‘esti ante una accién de datios y perjuuicios que tiene su causa eficiente y genezadora en un acto juridico bilateral y en el incumplimien be atribuye al Estado de obligaciones contrafdas, para encuadrar el casoen el articulo 4028 Cod. Civil’. De modo que, on el presente cas Ja Corte reconocié la existencia de actos de estructura bilateral y, g0, los asimmils a fos contratos. Mas adelante, la Corte volvi a aplicar él criterio expuesto en el caso anterior {actos unilateralos/bilaterales), pero con un resultado diverso. Asi, en el precedente “Compafifa Azucarera Concepcién S.A” (1999) ef Tribunal consider6, puntualmente, que el hecho las divisas provenientes de las exportaciones realizadas por la empre- sa actora por un tipo de cambio distinto de aquel autorizado par el BCRA, no Imports el incumplimiento de un convenio preexistente entre ias partes como pretendié el actor, sino simplemente “fa servicio’; j, por ende, se configuré un caso de responsabilidad ext Wyo es de aleance par- Jen qué aspec icto? Creemos cardcter indi to debemos ubicar: ‘que on el sujeto destinatario de vidual o plural (uno 0 varies su contextura ablerta o cervada respecte individuatizacién de éstos en ei propio acto. Asi, el acto es particular cuando dice quiénes son sus destinata- los y —ademas— ese campo es cerrado. is decir, elacto s particular (acto adminisirativo) st individualiza alos sujetos destinatarios, awn cuando se crate de un conjunto de in- ividuos y.no de un solo sujeto, y —ademas— ese campo es cerrado; Jntentras qe el reglamento es de aleance general porque su campo subjerivo es indeterminado y abierto Pensemos distintos supuestos con el propésito de dar mayor cl dad sobre este asunto: a || Estado dicta vn acto ordenando que el propietario de un mueble deterrolnado tribute una tasa espe 1b) si el Estado dicta igual acto con respecto a los sujetos que ftre- son propietarios el afi anterior y cuyas propiedades estén ub\- cadas en determinadas zonas de la ciudad y, en el anexo res- pectivo, detalla el nombre de los propiet por ultimo, ©) siel Estado impone dicha obl sobre los propletarios de Jos inmuebles situados en determinadas zonas de Ia ciudad, sin individalizacién de los sujetos obligades y sin solucidn de continuidad. Enel primer caso (9), el sujeto esta individuatizado por su condi- cidn de propietaria o directamente por su nombre. Fl segundo caso (Bes igual al anterior, ya que atin traténdose de una pluralidad de suletos, éstos estin claramente individuallzados y es un colectivo de sujetos cerrado (propietarios de intuebles en el ano anterior); es de- cir, no es posible intercambiar sujetos. En ambos supuestos, por tanto —ysegiin nuestro parecer, el acto es de alcance particular, Por tiltimo, el tercer supuesto (c) es un reglamento porque el des- tinatario de ta decisién es plural (conjunte de sujetos), el sujeto no fue gee pecialmente, el acto ¢s abierto en su covtorno sstado puede detallar g para hacerlo), pero .edlen ser reemplaza- los titulares transfiriesen su propiedad). ‘Tangase presente ademas que en tales casos el vini se trabd (sujeto y obj otro, Cabe agregar leva a la pluralidad ¢ indeterminactén de las situacione reglar (vocacién regulatoria del acto reglamentarto). .e entonces de entrecruzar Ios con- tives, cardcter unilat ‘ntender por efectos juridicos diree- istrativo es aquél que crea, modifica, ‘lara o extingue derechos en términos direc- detenerse en atros actos intermedios. (5) Bl acto y su defini ceptos de funciones admini particular; pero jqué debe tos ¢inmediatos? El acto adm! transfiere, conserva, tos y, por simismo, “saver, cteemos que los caracteres de los efectos (directo einme- diato) son concurrentes. En definitiv trea, modifies, transfiere, conserva, declara 0 extingue derechos por Es posible marcar ciertos mojones cuando recorremos el traza- én con sus efectos, concepto de acto ad- tales); y b) los efectos roduce efectos directos a saber: a) fos efectos i ministrative solo comprende a los actos directos o indirecios (el acto administ sobre las personas). En conclusion: el acto administrativo es aquel que produce efectos individuates y directos. 11.2, Elandlisis de otros actos estatales y su calificactén juridica 1. Los actos dictados por los otros poderes del Estado, Creemos que, tal como hemos explicado antes, las potestades materialmente admi nistrativas de los Poderes Legisiativo y das —en principio— Judicial no debe estar regula- por él Derecho Adroinistracivo ya que partimos jetivo de funciones estatales. —por via analégica— el marco juridico Sin embargo, cabe splicar (LPA) a los actos materialmente adm de fos actos administrativos busunente ao der las gara posttlamos el criterio obj Cirectamente dentro del smbito 2, bas actos jusrisdiccionales tenlendo en cuenta el eriter acto del Poder Bjectitive cor jurisdiccionales. Sin perjulcio de ello, los actos juried prpeutivo tienen peculiasidades qjze los distinguen de 10s actos pro- pamente administrativos, De modo que, si bien el régimen jicro eaevdeicamente el mismo, es posibte y quizés conveniente matizerlo, Sol el decreto reglamentario de la ley estabiece clertos matices 165° jpecto de fos actos jurisdiecionales del Poder Bjecutivo (art. 99 eh de- ‘ereto 1759/72). 44 Los actos dictadas por otras personas piiblicas estatales (entes descentrnlizados autérquico9. Tales actos son actos administratives, oes conetituyen decislones dictadas por personas jurfdieas péblieas aoe lee igual que el propio Estado—, en ejereicio de fumeiones ad rativas “4. Los actos dictados por las personas piiblicas no estatales. Bp este caso, sslo cabe aplicar excepeionalmente el titulo de acto adminis: rativo, ‘Asf, pues, el acto dictado por los entes piiblisos no estatales ¢¢ un acto juridige regulado por el Derecho Privader salvo en el tas de} aeconoeimiento de privilegios y ta consecuente aplicacin del marco janidico propio del Derecho Publico (LP), cuando asf aurja express. sarmey de modo especiico de las normas respectivas. A su vez, cabe Splicay los aspectos de la LPA que garanticen os derechos 619s per sanas, incluso con nayor agudeza que en et campo propio del Dere- cho Privado, tanto estemos situados en un marco especial con cier- jos (asados) por ol cardcter péblice del ente (fin cole Iehe geeonocerse —por mandato constitacional y come reequl- sae tas mayores govantins existentes con el propésite de proteger dezechos de los sujetos destinatarios. 5, Los actos dictados por las empresas del Estado, socledades del Estado, sociedades de econom{a mixta, soviedades anénimas con participacton estatal mayoritatia y sociedades andnimas de propie: dad del Estado. es CARLOS F BaLBiNy Enelcaso de les empresas det Estado, es claro que —segiin nues- tro parecer— sus actos son de caracter adh -ativo, tal como ocu- rye enel Ambito dei Estado ceptral y los entes descentralizades autdr- guicos. Respecto de las sociedades del Estado, es mas dudoso ya que la Jey20.705 —Ley General de Sociedades— dice que, porun lado, deben aplicarse “las normas quo regulan fas sociedades anéni era, ‘paso seguido establece clertas cortapisas. ;Cuéles? Debe aplicarse la ley 19.550 y sus disposiciones “en cuanto fueren compatibles con... la ‘presente ley’. alas sociedades del estado, icas y de Procedimientos Adi nistrativos". De made que en este sltimo caso, por mandato lege! reso, no debe aplicarse la LPA y, consecuentemente, el acto que dicte Trsociedad estatal no es un acto administrativo, Sin embargo las eyes ‘complementarias de la ley 20.705 imponen otro eriterio, En nuestro parecer, debe seguirse la LPA, con exclusién de los ac- ‘tos comerciales regidos espectficamente por el Derecho Privado. Porsu parte, los actos delas socledades mixtas son actos juridicos ‘fo actos administrativos, segiin estén constituidas como personas de derecha publico 0 privado. Un criterlo distinto cabe aplicar a las sociedades andnimas con participacién estatal mayoritaria. Aqui, el blogue es el Derecho Pri- Vado, salvo disposicién en sentido contraric y, consecuentemente, los aotos dictados por aquéllas son actos juridicos privados con matices del Derecho Publico. Por tiltimo, las sociedades andnimas de propiedad del Estado estan aleanzadas por el derecho privado eu términos expresos y, a su ‘ez, el legislador expulsé de su campo de acruucién alas reglas y prin ‘ipios propios del Derecho Publico. Por tanto, e} acto es privado con matices minimos y lejanos del Derecho Puibfico (control estatal) ivadas en ejercicto de fun 6, Los actos dictadas por las personi ciones administrati vados, sin perjuicio de los privilegios puede prever el ordenamiento en el caso del estatales (es decir, actos administrativos). ccepcionales y expresos que ‘cicio de potestades En estos supuestos, el acto esta aleanizado por el conjunto de ga rantias que prevé la LPA respecto de las personas, y slo rodeado por EL REGLAMEN TO. ea los privilegios estatales reconocidos expresamente y en tézminos ¢s- ecificos por las normas respectives. 7. Los actos dictados por el Estado reglades parcialmente por el De- recho Privado. Los actos dei Poder Bjecutivo aon siempre actos dicta- dos en ejercicio de funciones administrativas, pero regidos en ciertos casos —y sdlo en parte— por el Derecho Privado, sin desnaturalizar su cardcter administrativo. Bn tal caso, es ua acto administrativo re- gulado hasicamente por el Derecho Pitblico y sélo parcialmente por el Derecho Privado. 1as de goblerno, politicos e institucionales. Los actos de go- irse coneeptuatmente subsistencia del estin aleanzados por el control judicial. Entre nosotros, estos actos son mas cofiacides como “cuestiones politicas no justiciables”. Esta categorfa no es razonable y no tiene actos estan sujetos inexcusablemente in perjuicio del respeto del campo discrecional de icos con el alcanca que hemos detallado en el capitu- lorespectivo, IIL. LOS BLEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO La LPA (ley 19.549) tiene cuatro capftulos, ellos son: J) el proced!- miento administrative (Titulo 1); 2) la competencia del érgano (Titulo 1); 8) los requisitos esenciales det acto administrative; ¥ por tiktimo, 4) la impugaacién judicial de los actos administrativos ive a De modo que éf capitulo que nos interesa aqu( es el Titulo Iitsobre Jos requisitos o elementos del acto, sin perjuicio de que luego estudia- Temos fos otros titulos. Gierto es que los autores, en general, desarroilan los —més o menos complejos— sobre la teoria del acto en el campo del Derecho Pitblico coma sucedaneo del acto juridico propio del De- recho Privado y, en particular, respecto de la construccién dogmiitica de sus elementos como pilares cons Fotas ideas son —en ciertos casos-~ anteriores a la sancién del de- creto-ley del afio 1972 que os el primer texto normative entre nosotros, 410 Canto BLS queexplicé y sistematizé este edifieto jusidico (es dects, el acto estatah Singular y sus elementos). ‘Quizds, conviene marcar dos piezasen la construccién de este ed- ficio antes de la ley 19.549—. Por us lado, los precedentes judiciales que, apoyandose bisieamente en el derecho francés y en el criteria Fer Consejo de Estado Francés, comenzaron con la construcciGn dela feorla del acto administrativo y, por ef otro, el acto jurtdico propio del Derecho Privado. ‘atas piezas permiten reconstruts et dexrotero histérico del cami- zno que culminé con el cuerpo y contorno del acto adiingstrativa ae tual lejos y distance del acto juridice det Derecho Privado. n embargo, luego de fa aprobacién del decreto-ley 19.549, el crt terio mds acertado os el andlisis del propio texto normativo: es dect Simptementela ley de procedimiento (LPA) y su decreto reglaments- eon un eriterio hermenéutico arménico e integrador de las dispo- eiones normativas desde el escaparate de los principios. garanctas y Aorechos constitucionales. Ast, en el antecedente “Pustelnik’, resuel- to poria Corte en el ano 1975, es declx después del dictado de Ia LFA, tos jneces siguieron —con mayoro menor clatidad— Ios Iineamientos dela LPA. II1.1. Los elementos esenciales del acto Los articulos 7 y 8, LPA, nos dicen claramente cudles son 10s el mmentos del acto aunque, mas adelante, ol articulo 14 LPA sobre tas miilddades del acto introduce otros conceptos o categorias que no noineiden con el cuadro de los elementos descritos en ol texto de las disposiciones de los articulos 7 8 dela ley. “Veamios, entonces, cual es el contenido de estos artfculos y, luego, como es posible conciliar ambas disposictones en un eontexto armo> hice, de modo que unas normas no desplacen a las otras, sino que Invegremos ambos textos en un cuerpo furidico Gnico, coherente ¥ sistematico. ice el articulo 7 del Titulo It (requisitos esenciales del acto ad- ministrative) que son requisitos esenciales del acto los siguientes: a) competencia, 1b) causa, ©) objeto, @) procedimiento, ©) motivacisn, y 1 finalidad. Por su parte, el articulo 8 LPA agrega ol elemento Forma Ante todo, estos preceptos deben intexpretarse e1 articule 16 del mismo texto legal que establece a1 tuna cldusula accidental o accesoria de un acto adm portaré la nulidad de éste, siempre que Fuere separable y no afectace Ja esencia del acto emi De modo que es simple conchuir que el acto acministrativo esté compuesto por elementos esenciales y, en ciettos casos, por otros ele- mentos lamados accesorios. ‘Volvamos sobre los elementos esenciales descritos en ios articulos 7y8, LPA, y analicemos uno por uo. Quizds, convenga dar un ejern- plo y describir los elementos esenciales antes de avanzar en su desa- naollo tedrico. Buenos Atres, 10 de agosto de 2015. (forma) VISTO las actuactanes y expedient elagente X se ausents sin justificacién del trabajo durante die: ‘que, sin perjulcio de ser intimado 2 retomar sus tarens, no se reinte- ‘ged a su puesto de trabajo (antecedentes de hecho - causas)y (Que la Jey 25.164 dice on su articulo 32 que “son causales para Imponer cesantia: 6} abandono del servicio, el cual se considerard consumaco cuando el agente registrare més de cinco inasistencias Ccontinuas sin eatisa que io justifique y fuere intimado previemente fen forma fehaciente a retomar sus tareas" (arstececlentes de derecho ~ eausas): ‘Que si bien el hecho pudo haberse encundrado entre fas causales de exoneracién —falta grave que perfudique materialmente ala Ade cin cabe; sin embargo, ubicarlo entre las situaciones de ‘cosantia por su especificidad y, asimismo, en razbn de que el agente zo registra sanclones ameriores (motivacién) Que el servicio j (procedimiento}: Que el Jote de Gabinete es competenteen los términos del articulo 100, CN, y normas complementarias (competencia) Por ello, el Fefe de Gabinete de Ministros, RESUELVE, Articulo 1.— Ordenar la cesantia de! agente X. (ob- {jeto) Articulo 2.— Nocifiquese y oporcunsmente archives. Firmado: Jefe de Gabinete de Ministros. (forma) ico a Jing en las presentes actuaciones an CARLOS £ BaLaiN N11. Competencia La competencia es une de los elementos esencisles del acto y con siste en a aptitud —como ya sabemos— del érgano o ente estatal para ‘obrary cumplir asf con sus fines. En el capitulo sobre organizacién hemos esrudiado sui concepto, el modo de reconocimiento, los tipos de competencia, los conflicts y las técnicas de resolucion de éstos. El principio basico en el Fstado Democratic de Derecho es que ‘el Estado no puede actuar, salva que la ley lo autorice a hacerlo. Esto surge claramente, segtin nuestro criterio, del artieulo 19, CN. En sentido concordant, el Ii de Ia ley (LPA) competencia de los érganos administrativos seré la que resulte, segdn os casos, de la Constitucién Nacional, de las leyes y de tos reglamen- tos dictados en su consecuencia’. As(, las competencias deben surgir de un mandato pesitivo de le Constitucién, la tey 0 el reglamento, en términos express blemente implicitos. Cube recordar que los poderes aquellos necesarios, seguin el marco normativo y las circunstancias det caso, para el ejercicio de las competencias expresas, La competencia, concepto juridico que ya hemos analizado, pue- de clasificatse en razén de los siguientes criterios: a) materia, b) tert!- torio, ¢) tiempo y; por dtimo, d) grado jerérquico. La competencia en razén de Ia materia es un criterio cuyo con- tomno depende del contenido o sustancla de los poderes estatales (es decir, el émbito material). Por su parte, la competencia en virtud del serritorio es definida por el aumbito fisico o territorial en el que el 6r- gano debe desarrollar sus funciones. A su vez, la competencia en xa 26n del trempo es un modo atributivo de facultades por un periodo temporal determinado (el Ambito aquf es temporal y no material ote~ rritorial). Por Ultimo, la competencia en razén del grado es uncriterio - » cuyo eje rector es el nivel jerarquico de los érganos estatales. Estas clasificaclones son relevantes porque ¢! marco juridico de julidades —como veremos mds adelante— es distinto cuando ‘iempo, 0 el grado. jo reone sobre las matetias, el territorio, Asi, el articulo 14 LPA dice que el acto es “nulo, de nulidad absoluta fe insanable.., b) cuando fuere emitido mediando incompetencia en razén de la materia, del territorio, del tiempo o det grado, salvo, et este dltime supuesto, que la delegactén o sustitucton estuvieren permi- das..." BL ACTO ADMINISTANTIVO YUL Rs Porsu parte, elarticulo 19, LPA. tivo anulable puede ser saneado mi no superior, cuando el acto bubier en razén de grado y slempre que Ia avocacisn, delegacién a sustitu- cién fueren procedences". as estatales son la oblt- 1s Srganos estatales deben 'y,asu vez, no pueden tras- © del brgano correspondiente y es improrrogabl El Estado tiene la obligacién di prevén las normas, 0 sea que el es obligatorio y debe hacerse e1 jolver y hacerlo en tos plazos que io de las competencias estatales 1Po oportuno. ML 1.2, Causa Ela lo 7, LPA, establece que el acto “deberd susientarse en los hhechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplica- ‘Asi el elemento causa comprende los hechos y el derecho en que tado apoya sus decisions. En particular, fos hechos son los antecedentes facticos que tuvo en cuenta el 6rgano y qu con el marco juridico, constituyen el fundamento del anteriores que dan sustento al acto Como veremos més adelante, el acto admi strate esté vidio en los vstos,consderandos ,inalmente, su patte resolutiva, Este elemento debe surpir de modo cla detos eonallerandos del acto bajo estudio. revere Se ha discutido st los antecedentes pueden estar descritos en otro acto administrativo, o en los actos preparatorios que estén incorpo- rados en el expediente. Bs declt, glot antecedentes de hecho y derecho ypio acto? is Suficiente se ¥ apoyarse en otros con un relato sucinto? ;Puede el acto ren ‘actos anteriores 0 posteriores-? Greemos que el acio puede remitirse a otros actos, pero siempre que los trazos biisteos —hechos y derecho— surjan del propio acto table; solo asi es posible recustir a otros actos previos a4. CARLOS F BALAN simplemente los detalles o pormenores —contemplados en tos textos normatl Sin embargo, el Estado en ningtin caso puede completar tales an- tecedentes luego de su dictado (es decir, par medio de actos posterio- 03). Los antecedentes deben ser previos, claros y precisos segiin el texto del acto, sin perjuicio de que sea posible integrarlo y completarlo con otros actos dictados con anterioridad, tratese de actos preparatorios del propio acto 0 de otros actos administrativos. Cabe agregar que —-obviamente—- los hechos y el derecho deben ser clertos y verdaderos. Ademds, los antecedentes deben guardar relacién con el objeto y el fin del acto. En términos mas elaros, el acto estatal y su contenido 8 bisicamente el tripode integrado por los siguientes elementos: los antecedenies (causas), el objeto ye! fin, entrelazados unos con otros, Las causas y el objeto deen conducirnos necesariamente al otro elemento, es decir: Ia finalidad. En sentido concordante, eh objeto y la {finalidad nos levan hacia el antecedente y, por iitimo, chantecedente y 1a finalidad nos guar hacia el objeto, Sino es posible entrelazar estos tres elementos de este modo, en- tones, el acto esti claramente viciado y, por ende, es nulo. ;Por qué? Porque, en tal caso, el acto es incoherente e irrazonab As{,y dicho en otros términos, el acto es aquello que ei Estado de- cide (el objeto), segtin los antecedentes del caso (las causas y veremos, més adelante los mativos), y conel propésito de obtener el resultado perseguido (elfin). Los demés elementos son coadyuvantes de este cleo, sin perjul cio de su condicion esencial en términos de la LPA (es decir, los otros elementos esenciales —cormpeteneia, procedimiento y forma— no nos explican por si solos qué es el acto). H1.3. Objeto Bl objeto es aquello que el acto decide, debe ser cierto, y fisica y jur consistir en ua das, hacer 0 no determinado (cierto) y material Ive odectara. El objeto , de modo que puede cualquier caso debe ser LACT Apna srRariVe, LAEGLAMENTO, a5 Au ver, el objeto no puede ser jurtdicamente imposibie, esto ‘mo supone un objeto Ilicito, segrin el ordenamtento jurtdien: por el vicio espectfico del elemento objeto, tal come veremos més adelan. te, es la violacisn de la ley. ‘También dice la ley que el acto debe dex nes de las partes e, —=previa audiencia del: adquiridos. sado— y siempre que no afectederechos El objeto (contenido) esté estrechamente ligado y entrelazado con Jas causes y el fin del acto. Es decir, los antecedentes —de hecho y de derecho— yel fin definen el contarno del objeto del acto, pues consti- tuyen sus limites externas. En general, el objeto esté incorporado en In parte resotutiva det acto, mientras que los otros elementos —eomo ya hexnos dicho y re- petimos agu{— surgon habitualmente de tos considerandos vistas, H1L.1.4. Procedimiento La ley también establece, entre los elementos esencialesdel acto, al procedimtento en srminos, a saber: “antes de su Jentos esenciales y sustancia- tos del ordenamiento juridico” 19 de actos previas relacio- les provistos y los que resulten iro Bl procedimiento es, entonces, un nados y concatenados entre si Cabe aclarar que, segiin nuestro criterio y por aplicacién de los egislador en el texto del articulo 1 dela LPA —wanscrip- fo anterior—, no debe interpretarse en ningin caso en. perjuicio delas personas. elactoafecte o pudiere alectar de- 305, el dictamen del servicio per- —procedimienta— es de carde- ter esencial y, por tanto, premisas. Por wr lado, el Estado debe cumplir con los procedimientos esenciales que surjan de modo expreso & i Juridico y, por ef otro, el dictamen juri juntarse como antecedence del acto cuando afeete o pudiere afectar derechos subjetivos o intereses legittmos. Bs decir, Ja ley previd el procedi del acto y —a su vez— regulé un pi Xo como elemento esencial sdimiento esencial especial, a6 CARWOS F BALDY esto es, el diccamen juridico. Clerto es también que este tramite no excluye otros tantos procedimientos esenciales que prevén otras tan- fas normas. En particular, el dictamen juridico comprende el andlisis det do yrreflexivo del marco juridico aplicable sobre el caso concreto, y tiene por finalidad garant cldad de las conductas esta embargo, ef dictamen jurfdico no es de cardcter vinculante; es decir, 1 Grgano comperente puede resolver en sentido coineldente ono con cleriterio del asesor juridico. En otros técninos, y tal como dicen los operadores juridicos babi- tualmentey con raz6n, el dictamen es obligatorio en el sentido de que debe produci:se si o sien el marco del tramite administrativo, perono es vinculante respecto del érgano decisor. Pues bien, més alld del dictamen juridico, cabe preguntarse cules son los otros procedimientos esenciales. En este contexto, debemos izar cada bloque juridico en particular, toda vez.que existen mtil- tiples trdémites especificos que completan el procedimiento general (tule Ide la LPA) y los procedimientos especiales (decreto 722/96). Por ejemplo, es posible que el Jegislador esteblezca que —en el curso de los trémites en materia ambiental— debadictaminar con ca- ricter obligatorio el drea competente sobre proteccién y conservacién del ambiente. Nétese que este tramite (dictamen de! 4rea con compe- tencias y conocimlentos especificos e id6neos sobre el ambiente) es ‘un procedimiento esencial y completa ast el procedimiento adminis trativo general. Por ello, sin perjuicio de los procedimientos generales (ey 19.549) y especiales (decreto 722), es importante buscar si existen otros trimites complementatios, pero esenciales y sustanciales res- pecto de In-validez del acto administrative Finalmente, el debido proceso ac talle més adelante, es otro trémite esencial porque es el cauce que, en el marco del procedimiento administeativo, sigue el derecho de de- tensa garantizado por el propio texto constitucional. Bste trémite esta previsto en el articulo 1, inciso f), apartado I dela LPAy es claramente obtigatorio. ivo, que estudizremos con de- 4H.15. Motivacion Ya nadie discute, menos atin después del dictado de la LPA, que el acto administrativo debe reunir los siguientes elementos esenciales: posible deciry sostener quo existe mas o menos acuerdo al contenido de estos elementos. Sin embargo, es clertamente confuso y a elemento motivactén. Entendemos que este bltimo, sin per} i de la ley, nace basicamente del pri A su voz, la reconstruccién del elemento mativacisny su insercién en el marco de la Teorfa General del acto administrative y 9us mulida~ des, permite garantizar un Estado mas transparente y respetuoso de los derechos, En sintesis, otro de los elementos esenciales del acto, segiin el pro- pio texto legal, es 1a morivacién del acto, de modo tal que el Estado debe expresar “en forma concreta las razones que inducen a emitir et acto, consignando, ademas, los recaudos indicados en el inciso b del presente articulo” (Inc. b: antecedentes de hecho y dezecho). De todos modos, ereemos que la motivacisn del acto noes simple mente el detalley exterior/zacién o explicacién de los antecedentes de hecho y derecho que preceden al acto y que el Estado tuvo en cuenta Para su dictado. Es decir, no se trata sdlo de extoriorizar en los consi- derandos del acto los hechos y derecho que sirven de marce o susten- tosino explicar, ademas, cudles son las razoneso motivosen virtud de Jos cuales el Ejecutive dicté el acto. Cabo agregar que trarindose de actos regiados, el elemento mott vaci6a es més difuso que en el caso de los actos discrecionales e, cluso, en ciertos supuestos (actos claramente reglados) se superpone a y lanamence con et elemento causal. Veamos el siguiente ejemplo: supongamos que las normas esta- bblecen que el Poder Ejecutivo, cuando se produzcan vacantes en st planta permanente, debe ascender a aquel agente que tenga mayor antigiledad en el Estado, Este acto, al igual que cualquier otro, debe cexteriorizar los antecedentes de derecho y de hecho (causas). Cudles son, en este caso, esos antecedentes? Fl antecedente de derecho es Ja norma juridica que dice que et Poder Ejecutivo debe ascender al agente que tenga mayor antigiledads y, por su parte, el antecedente de hecho es fa clreunstancia de que el agente designado es, entre to~ dos tos agentes puiblicos, el mas antiguo. Ahora bien, en este contexto, 978 CARLOS FL BALBINN sélo cabe una solucién posible. ;Cuxit? Fl Bjecutivo, en razén dei mar- ‘eo normativo y las circunstaneias de hecho, debe nombrar en el cargo vacante al agente con mayor antigiiedad. Entonces zen qué consists en este caso la motivacién del acto estatal? Creemos que traténdose de un acta cuyo objeto es enterconenie reglado, y ello acurre cuando el ‘marco normativo dice concretamente qué debe hacer el Estado y cémo hacerlo, elelemento motivacién es simplemente la expresiOn de ias cau- sas, confundiéndose uno con otro. Pore! contrario, en.ef marco de un acto parcialmente discrecional, Ia distincién entre ambos elementos (esto es, las eausas y la Tm cidn) es sumamente clara y —en tal caso— el Bjecutivo debe explicar los antecedentes de echo y de deracho y —a su vez— decir algo mas sobre sus decisiones (motivarias). Siguiendo, en parte, con el ejemplo desazrollado en et parrafo an- ongamos otras hipstests de trabajo, Por ejemplo, si el mar- co juridico establece que el Ejecutivo, en caso de que se produzcan vacantes en su planta de personal, debe nombrar a cualquier agence, siempre que tuviese més de diez afios de autigiiedad en el sector pii- blico. Por otro lado, imaginemos que el Estado, segiin sus registros, cuenta con cinco agentes que reiinen ese requisite, En este contexto, es claro que el acto y, en pai ; st objeto es en parte reglado (el Bjecutivo debe cubrir las v J; ademas, s6lo puede hacerlo por medio del nombramiento de agentes que tengan mas de diez afos de antigledad) y, en parte, discrecional (el Ejecntivo puede nombrar a cualqulera de entre los agentes que tuviesen esa antigiiedad). De mado que et Ejecutivo, respecto del elemento causa, cumple debidamente con el mandato legal (artfculo 7, LPA), expresando los antecedentes de derecho y de hecho (esto es, la ley y las cieunstan- clas de que los agentes A, B, C, Dy E por caso, poseen mas de diez afios de antigtiedad), Sin embargo, el Ejecutivo debe explicar también por qué elige al agente A, pudiendo haber optade por cualquier otx0 {B, C, DyE).Este pluses justamente la motivacién del acto que, como ya ad sta estrechamente vinculado con los aspectos discrecio- Asi, el Ejecutivo debe explicary dar razones de par qué designé al agente A y no a los agentes B, C, D y B. Si el Poder Ejecutivo no da exphicaciones de por qué obré de ese modo, entonces, el acto no estd debidamente motivado y es nuto. Cabe aclarar que, més alié de las distinciones conceptuales entre las causasy los motivos del acto, cierto es que habitualmente confun- dimos estas elementos superponiéndolos y desdibujando el principio” LACT ApMinstRAryo ¥ £1 RE iro. 79 de motivacién de los actos estatales, Por eso, creemos que el motive debe ser considerado como un elemento auténomo y esencial, en tér- minos de racionalidad y juridicidad de las decisiones estatales en el marco del Estado de Derecho. Los operadores sostienen —quizis mayoritariamente— que el elemento moiivacién debe vincularse con las causas y la finalidad det ‘acto. En igual sentido, se pronuncié la Corte en el antecedk te” (1997). Sin embargo, otros autores entienden que la mo: Parte de la forma del acto, en tanto comprende la exteriorizacion de las causas y el fin Por nuestro lado, creemas que este elemento debe ser definido como el uincuto o relacién entre las causas, el objeto y el fin. Repasemos: los elementos que permiten comprender bisicamente elacto y su real sentido son, como ya expresamos, a) las casas, b} el objeto y 0) la finalidad; sin perfuicto del cardcter esencial de los otros elesnentos que prevé la LPA, tales como la competencia, el proced- miento yla forma. Estos elementos —que quiz4s podemos Hamar ceatrales en la es- to administrativo— estin fuertemente relacionados entre si por el elemento motivaciGn. Asi, la motivacién del acto estatal #85 el nexo entre ellos otorgéndole un sentido coherente y sistemético. Dicho en otros términos, la motivactén es, por tanto, la relacién o correspondencla entre la causa y el objeto y, a su vez, entre el objeto ya Jinalidad. De modo que el Ejecutivo debe explicar cusl es el vinculo entrelas causasyel objeto, y entre éste ylafinalidad;ysdlo en tal caso, eLacto estd debidamente motivado en términos racionalesyjuridicos. Asu vez, es importante advertir quela comunicacién entre la cau say el objeto siempre debe tener como punto de apoyo al fin que per- sigue el acto Imaginemos el siguiente caso: el Poder Ejecutivo debe elegir entre tres ofertas y todas ellas cumplen con los requisitos que exige laley, de modo que puede adjudicar el contrato a cualquiera de los oferentes, Supongamos que el Estado decide adjudicar el contrato al oferente que presenté el mejor cuadro econémico-financiera. En tal caso, sit. erjuicio de que el criterio utilizado por el Estado es razonable para decidir det modo en que lo hizo (en el maxco del vinculo entre las eauu- sas y et objeto}; cierto es también que el Estado debe relacionario con el fin del acto y, en tal sentido, explicar cual es el nexo entre el objeto 480 {cauuos & Batts ylla finalidad (es decir, el vinculo entre la adjudicaci6n a ese oferente —objeto—y la prestacién del servicio en condiciones continuas, reg- ares y transparentes —fin—). De todos modos, cabe agregor que la motivacién no es simplemen- ‘al que nos permite unirlos elementos del acto; es distribucién coherente y tica de las partes, >. 2Cul es, entonces, el contenido de este elemento? Creemos que la mottvacién Ueva dentro de st dos com- ponentes, esta es: las razones y la proporcionalidad. Ast, el vinculo entre la causa y el objeto debe guardar razonabilidad y, ademas, proporcién entre ambos; igual que el frato entre el objeto y el fin det acto. En otras palabras, el elemento motivacién del acto debe unin, pero no de cualquier modo sino de forma ractonal y proporcional, las cau- Sas, elobjeto yel fin, déndoleal acto un sentido cokerente y sistemdtico, Bl elemento motivacién (elemento eset jual que las cau- sas del acto) tiene efectos radiales, esto es, ectamente en el plano de los derechos porque sélo a través de la expresién de las raz0- nes que sirven de fundamento a las decisiones estatales, las personas afectadas pueden conocer el acto integramente e impugnarlo funda- damente en sus propias rafces. Bl razonamiento es relativamente simple: icémo es pos! pugnar aquello que no se conoce o que aélo se canace en pi sintesis, para qué las personas puedian ejercer su derecho de a saen forma adecuada, es necesario que el Estado diga cudles son las pauttas que sigui6 en su camino; ¢s decir, no s6lo qué decidié sino bé- sicamente por qué decidi6 a Dicho en otras palabras, si el particular no conoce cuales son los motivos del acto, cémo puede —entonces— argumentar y dar otras, razones en sentido contrario a aquellos argumentos que desconoce y que simplemente intuye. puede controlar eficazmente el acto estatal a io de los motives que justificaron el dictado de Cabe agregar que el Estado, habitualmente, no motiva sus actos ¥ que, en muchos casos, las razones dadas son poco claras e insuficientes. -Encendemos que el Estadio debe motivar todos sus actos y que esos ‘motivos deben ser mis o menos profundos y detallados, seguin suma- ELACIO ADM yor o menor incidencia en e] Ambito de los derechos fundamentals. Cabe aftedir que siempre es necesario exigir un estinder tal que me ‘comprender racionalmente d de de cada acto administrativo, su configuracién, a ta indole particul no cabe la admisi6n de formas carenies de contenido, de expresiones de manifiesta generalidad o, en su caso, circunscribirla a la meneiGn de citas legates, que contemplan sélo una potesiad genérica no justifi- cada en los actos concret HELG, Finalidad c ies pertinentes del drga- no emisor” y que, ademés, “las medidas que el acto involucte deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad, Es decir, et acto debe cumplit con el fin que preven las normtas. Ee general, el fin del acto surge de las disposiciones normativas que atri- buyen Ins competencias y que dicen cual es el fin que debe perseguir el érgano estatal. Es mis, el fin del acto debe ser siempre piiblico, esto es, un prop6- sito colectivo de modo que el acto no puede perseguit un fin privado, ‘nj tampoco un fin publico distinto de aquél que establece la norma ya dictada, Cabe resaltar que el elemento finalidad —como ya describimos— nace de la norma atributiva de competencias y que, ademas, su con tenido es de cardcter general y abstracto. En verdad, si este concepto es particularizado y concreto se superpone y confunde con el propio objeto delacto, BI in, seqin el concepto legal, comprende también la propor- clonalidad entre medios y fines (objeto y finalidad). Asi, las medidas que ordene el acto —decisiones, resoluciones o declaraciones— de- ben guardar proporcionalicad con el fin que se persigue. Cabe re- cordar que nosotros hemos incluide este aspecta bajo el elemento motivacién. 482 CARLOS F Bat bine BLACTO ADMINISTAATIVG Y EL REGLAMENTO dor establecté respecto de los actos nu- criterio de enumeraeién 9 listado: es de. seine de los casos de nulidades de caricter absolute (vietce Ge incompeteneis, falta de eausa y violacién de la ley aplicable eee Stsos) Asu ver, en elcampo de los.acins anulables de maldadl chanes é lable de ne ide la existencia de los elementos esenciales), sin descripcién ni detalle, De todas manera: ables de nulidades re TL. Forma 'a ley menciona Ja forma como otro de los elementos esenciales del acto. Asi dice el articulo &, LPA, que: “el acto adminis. age se manifestara expresamente y por escrito; Indicars ol lugar yfecha en que se lo dicta y contendré la firma de ta auttoridad que fo emite” y, luego, agrega que “sélo par excepcidn y silas ctreunstanciag lo permitieren podrd utilizarse una forma distinta”, Aqui, cabe analizar das casos complejos. Por un lado, el acto no Glortory, por el otro, el acto dictado en soporte digital y, ademés, cuye firma es digital, £1 acto — en principio os escrito, pero excepcionalmente puede ser verbal o expresarse por signos (tal es el caso de una sefial de in, Fo wblcada en ls via publica o la orden imapartida por un agente pi blico verbalmente). For otro lado, ta Ley de Firma Digital (Ley 25.506), reglamentada or el decreto 2628/02, inttodujo el concepto de acto adininistrative digital: esto es, reconoce valldez legal al acto estatal dictado en sopon fe ¥con firma digital. En particular el texto legal prevé el uso de la firma digital por el Estado “en su dmbito interno y en relacién con los administrades de acuerdo con las condiciones que se fijen teglamon tarlamente en cada uno de sus poderes”, cus Glementos esenclales, Asi, el detalle de los casos de actos avon te 4 abspluta que prevé el articulo M4, LPA, es simplemente enn, ¥no de cardcter taxativo, . ¥ ste es el aspecto central en este contexto, las Rulidades absohutas que prevé el articulo I, igual que las nulldades Rau del articulo 15, LP, dehea vincutarse con los elementos ser ado antes y que estan detallados en los articulos 7y8de Talley, o sea los elementos esenciales del acto, Cuando el acto esté viciado y el defecto f la existencia de Vers de los elementos esenciales, el acto es ntlo de nulidad 2b, 2Cuando el vicio no impide la existencia de tales elementon, entonces, el acto es anulable de nulidad relativa, S72 fmubargo, existe un Inconventente claro, Asi s!comparames tos elementos con tos vicios de dichos elementos, es desth of heer ter Riraislismo entre los articulos 7 y 8y los articulos lay 1s EPA, a, ‘vertimos que las cofneidencias no son absolutas entre anibos extrema, 4LLE. Los otros elementos del acto. La voluntad del agente Hemos detallado los elementos esenciales de los actos adminis. {rativos que establece 1a ley de procedimiento en térmninos oxpresos Grticulos 7 y 8, LPA). Antes de abandonar este capitulo, es necesarla Sepasat brevemente el cégimen de las aulidades que esta apoyado y construido sobre los elementos del acto, y observar asi si éstos cotned, den con los elementos antes descritos, maeetnos las semejanzas y diferencias entce los dos campos (ele- Mentos y Vicios). Asi, entre las semejanzas: @) Porun lado, el articulo 7, LPA, prevé el elemento ‘competencia; Yepor lotro, elarticulo 14 LPA establece el vicio de “incompe, fencia en raz6n de le materia, del territorio, del tiempo o del Por un lado, el articulo M4 del mismo texto legal (LPA) regula el sistensa de nulidades de los actos estatales y nos dice en qué casos él acto es nulo de nulidad absoluta; y, por et otro, el articule 18, LPA Ceptos construyen el modoto de nulidades en el Ambito dei Derecho FPulblice sobre los elementos esenciales del acto —igual que ocurre on ej Derecho Privado—. La teoria de las mulidades de los actos estarales distingue basicamente entre: los actos nulos de nulidad absoluta y los actos snuables de nulidad relativa. (B) Fronze al elemento causa (articuto 7, LPA), el articulo 14 LPA fstablece el vicio de “falta de eause. por no existiz o ser faleee Jos hechos 0 el derecho invocados”. 4 canuos F BABIN, {articulo7, LPA), el articuto 14 LPA dis sbsoluta en caso de *viola- ., cuando el objeto es juridica- (© Ante elelemento obj pone que el acto es mente impostb! {a) Ante elelemento finalidad (articulo 7, LPA) la ley prevé el vicio de violactén ‘de la finalidad que inspiré su dictado” (©) Por stim, frente al elemento forma (arcieulo 7; LRA) oor Houle Hf dice que el acto es nulo en caso de trasgresi6n de "las formas esenciales’. Asuvez, entre las diferencias: {a) Frente al elemento procedimiento (artioulo 7, LPA), es 14y siguientes de Is LPA (aulidades) guarda iwacién, sin perjutcio de su pre- a eton en tos términos delarticulo 7, LPA, laley nada dice sobre los vicios de éste (articulo 14 LPA). (© Finalmente, el artculo 14, LPA, on su ineiso a) establece aye dacto os sulo de nulidad absoluta “cuando la voluntad de Ia cjministracion resultare excluida” por error esencial, dolo, prelenia fisica o moraly simulaci6n absoluta. Sin embargo, los aris 7y dno incluyer a la voluntadentre los elementos det acio- (b) En el marco de) element De modo que la deseripetén de las disposiciones normativas ¥ st estyetig on términas comparativas, nos plariea dos canfiletas interPre- tativos que debemos resolver. Poruntado, elrégimen de nulidades (erticulos 14 y 15, LPA) omits lemon elementos que el mismo texto legal incluye como esenciales esto es, el procedimiento y tos motivas—- Porelotro, el modelo de sulidades, propio del Derecho Piiblico en elmanco de la LPA, introduce el concepto de voluntad de la Adminis: traclén y sus respet ido —por su lado— los preceptos tspecifices sobre Jos elementos dol acto —articulos 7 y 6 no Inet” oraron ese elemento. Entonces, cabe preguntarse a oluntad es wn Elemento esenctal del acto administrative? Primero, debemos planteatnos una cuestion més genérica y de conden previo en terminos metodologicns, a saber: Ja construcee Seistuttca sobre la Toorfa General del Acto Administraivo auc or ellegislador en el marco de la LPA es o no razonable? En princ! cee que pueden intentarse muchas otras construcclones tet EL ACTY ADMINISTRATIVO ¥ EL RIGLANENT 385 los elernentos del acto. Sin embargo creemos que e! mode rerpretacisn integral det porque garantiza cazonabl cionales. A su ver, cualquier otro modelo que in- ‘0 construyamos puede crear mis contusién e in- cer on aspecto que es relativamente simple, esto es, Jos elementos del acto administrative y sv régimen. Consecuentemente, no es necesario ni razonable cre dogmitica sabre la Teoria General del Acto Adm larmente sobre sus elementos, mds alld del texto ‘por eso, proponemos seguir el criterlo que marcé el legislador y salvar Jas lagunas y contadiectones que hemos deserica en Tos perafos an- seriores. En sfatesis, Jos elementos del acto eatin clara medianamente explicados en Jos articulos 7 y8 de ke definidos y Volvamos sobre ol escenario de contradic ef marco de la LPA entze el regimen de ls e fle las mulidades del acto (erticulos iy i que planteamos en mentos (articulos 7y 8) y Recordemos cules son los dos conilictos interpretativos: A) Por un lado, el legislador no incluyé entre los elementos del ‘acto al consentiniento 0 voltinted estatal, pero luego entre Jas nulidades del acto sf incorpord el vicio sobre la voluntad. Es decir, el concepto no esta regulado entre los elementos del acto, pero sfen el marco de las mulidades de éste. Aquise plan- tea un caso claro de contradicctén en el propio texto. B) Por el otro, ta incorporacién del proc entre los elementos del acto, pero su: ‘en el plano de los vicios y nulidades. Bstas Indeterminaciones —mds que contra dicciones— soo, quizds, un caso de lagunas del modelo. jento y los motivos En otros términos, las indeterminactones descritas constiuyen, en un caso, contradicciones y, en el of10, lagunas (siempre que ane- licemos el modelo jutidico desde el terreno de Hos elementos del acto y eonvengamos que el criterio de los articulos 7 y 8, LPA, es valide). ‘Asi, por ejemplo, cuando el elemento es incorporado y regullado por la LDA, pero —asu vez—se omite entre las nulidades, existe una laguna. ‘Assu ver, siel eoncepto no esté regulado entre Ios elementos ¥, 8 pesar ae CARLOS & BALIN: de ello, es incorporado en el marco de las nulidades, existe entonces contradiceién entre las normas. Mas alld de este enfoque 0 cualquier otro, ¢ aspecta relevante es ‘que hay indeterminaciones normativas en ei marco de la LPA que de- ben ser salvadas porel operador juridico. Intentemos hacerlo. A) Por un lado, la votuntad det Estado plicado en el capitulo sobre organizacién ad miento del agente estatal (es decir, el asentimiento 0 intencién d cas que integran el Estado y son parte de éste). En uuntad constituye —segrin nuestra criterio— el presu- salvéndose ast las contradicciones entre los ry dy 15, por el otro. artfculos 7y 8 por un: entendemos que es légico y razonable que el legislador concepta de voluntad (es decir ol consentimienta, elec- cién o asentimiento del Estado por medio de sus agentes) en el marco istrativos —més allé de sus propio de aqui elementos— y, consecuentemente, el ‘Creemos entonces que la voluntad estatal es un presupuesto del acto que debe integrarse con un componente objetivo (notma atrl- butiva de competencias que nos dice qué el Estado debe obrar y, en su caso, como hacerlo), y otro de contenido subjetivo (voluntad del agente). ‘Muchas veces, en particular tratindose de actos reglados, es po- sible prescindir del componente subjetivo. Obviamente, si el acto es. regiado, el componente volitivo es ~~en principio— irrelevante ya que, aun si el acto es dictado por un agente demente o que actuase bajo presi6n o amenazas, el acto es iguaimente valido (es decir, vale como sihubiese sido dictado por un agente en pleno uso de sus facultades) Sin embargo, en otros casos no es asi. En efecto, en el marco de losactos discrecionales el presupuesto volitivo def acto es sumamente relevante, Ademés creemos que, en tal supuesto, no es posible recon- Aucir y enctiadrar los vicios de consentimiento del agente {voluntad) en el cuadro de los vicios propos de los elementos esenciales del acto estatal. En sintesis, entendemos que este caso de contradiccin entre los elementos (articalos 7 y 8, LPA) y les mulidades del acto (articulo 14 LBA), debe salvarse en esos términos: el componente volitivo que prevé el erticulo 14 —pero no ast los preceptos 7 y 8 LPA— no es un Ee REGLANENTO 37 element sino un psupvesto del acto. Pas seule ios vice da asenlimientoo ntenciin (vont) conferman actos cava invalidos. » veramente B) Por otro lado, respecto de las Ingunes en el marco de las nuli- dades de los actos estatales —esto es, la prevision de etertos elenen- tos esenciales qué mds adelante no figuran en el sistema de vicios y sulidades (axticulos 14 y 15 LPA)— deben rellenarse e integrase con el texto de los articutos 7 y 8, LPA, que establecen con claridad y de modo literal cudles son, segtin el criterio del legislador, los elementos det acto. Bs decis, el cuadra de los vicios del acto administeativo dot sgrarse con los elementos no previstos de modo expreso, pero sf incor. orados en €l marco regulador de los elementos esenciales, esto os, el mandato de los articulos 7 y 8 LPA. " Asf, el cuadro de los preceptos Jas piezas progedimiento y motivac 5, el incump! que prevé ¢] ordenamiento juridi fala de motivacién o, en su caso, la Invocaciéa de mo: tes 0 irrazonables en el dictado del zespectivo acto estat LPA, debe completarse con sus respectivos vieios (esto ‘Otros operadores creen que las indeterminaciones que hemos se- falado anteziormente de ins disposiciones dein LPA deen lenaese a través de otros caminos interpretativos. elemento delas formas comprende, cedimiento, formas y motivactén del acto. Es decir que —segdn este eriteri— las formas del acto incluyen los matvos l procedimieat ¥las formas proplamente dichas, En conchusin, si bien el artieulo Id dela LPA no describe entre losvictos del acto alos motives yal prove- dimiento, éstos estén comprendides en el elemento forme sus vicios (lolacion de “las formas esenciales") ‘Sin embargo, entendemos que es més razonable salvar les ind terminaciones normativas a partir de los elementos y no desde ios del acto. Bs decis; debemos rospetar las piezas en los te de los articulos 7y 8, LPA, y readaptar las nulidades, pero no al reves Potgue cresmos que ao es razonable redefinis los elementos con el bropésita de encastrarlos en el marco de las nulidades ‘cul Propastod de las nulidades de los articulos _Este camino se ve reforzado, segtin nuestro parecer, por las si guientesrazones: CARUDS & Bains 1. fos vicios en el Derecho Pabiico pueden ser expresos 0 implici- 105, de modo que no es necesario atenerse al texto normative 1 ademas, 2. siseguimos otzo camiina, puede desdibujarse el cardcter auté- ‘homo del elemento motivacisn del acto al confurdlrse con las causas de éste, Este dltimo aspecto pues es necesario reconocet —més al mentos del acto y de sus inagotables cla ter racional, jusvificado y transparente de los actos estatales y, particularmente, el control judicial sobre éstos. En conelusi vicios en los si vos. , debemos Integrar el marco juridice del acto y sus tes términos. Veantos los trazos més significati- Primero: los elementas esenciales del acto estén detailados en el mandato de los articulos 78, LPA, y—asu vez— el componente volt- tivo es un presupuesto necesario del acto. ‘Segundo: el acto es nulo de nulidad absoluta ¢ insanable, en tos slo H4 de la LPA y anulable de nulidad eulo 15, LPA. ‘Tercero: el acto es nulo de nulidad absoiuta e insanable cuando no est motlvado 0 sus motivos juesen insuficientes 0 irrazonables, 0 si no cumple con los procedimientos esenciales y sustanciales. Estos vicios surgen impliciamente dela LPA. 111.2. Los elementos accesorios del acto Los elementos accidentates delos actos administrativos, igual ‘ocurze en el Derecho Privado respecte de los actos juridicos, s ‘modo, la condicién y el plaza. Elprimero de ellos (modo), es una obligacién accesoria que se ima- pone sabre el beneficiario del acto, pero ;cudl es la consecuencia en caso de incumplimionto de ese deber? Bn el derecho privado el incumplimiento no extingue cio, sin perjuicio de que el sujeto obligado pueda ser comp: ciabmente al cumplimiento de sus deberes. En parti Civil y Comercial establece que “el cargo es una obligactén acceso ra impuesta al adquirente de un derecho. No impide los efectos de! acto, excepto que su cumplimiento se haya previsto como condicién suspensiva, ni los 1 Jiento se haya es- tiputad como condieién re vez, “la estipula- cin coma cargo en los actos jurdicos de hechos que no pueden serio como condici6n, s¢ tiene por no escrita, pero no provoca la nutidad del act” (art. 357). Por su parte, en el marco del Dereche Pablico, el modo es fa obli- gacién que cae sobre el destinatario det acto y guarda relacién con el derecho reconocido. A su vez, el Estado puede exigit el cumplimiento: de tales obtigaciones. to tiene efectos desde su dictaco —sin solucién de continuidad— y slempre que el Estado no declare su caducidad por incumplimiento del cargo. Por otro lado, ia condicin, segyin el Cécigo Civil y Comercial, es “la eldusuila de los acto: icos por la cual ias partes subordinan su a eficacia S‘resolucidr a un hecho futuro e incierto” (art. 343). Las condiciones son suspensivas o resolutorias, En el priser caso el nacimiento del derecho esté subordinado al acontecimiento det hecho de que cto s6lo produce sus efectos desde el cumpiimiento de las condiciones, En otros términos, el acto esté suspendidoa resultas de éstas, En elsegundo, esa e aquello que ests te, el acto produce sus efectos i del derecho —y no su nacimiento— 1s del caso y, consecuentemen- ediatamenta (desde el principio), 1 por cumplimiento de las condicio- Cabe recordar que, coniorme ef Cédigo Civily Comercial, “es mulo elacto sujeto aun hecho imposible, contrario ala moral yas buenas costumbres, prohibido par el ordenamiento juridico o que depende exclusivamente de la voluntad del obligado. La condicién de ni cer una cosa imposible no perjudica la valides de la obligactén, si fuera pactada bajo modalidad suspensiva’. ¥, finalmente, afiade que “se tienen por no escrita las condiciones que afecten de mado grave las libertades de las personas, como la de elegir domicilio 9 veligién, 0 decidir sobre su estado civit” (art. 344). J acto sujeto a plazo o condicién suspensiva es vslido, si deviene posibie to de la condicién” (art. 280). 490 CARLOS & BaLainy Igualmente en el émbito del Derecho Publico la condicién es un hecho futuro e inclerto en virtud del cual el acto estatal (objeto), se cumple 0 no (eficacia). Un caso tipico de acto estatal bajo condicion suspensiva es, segtin nuestro criterio, el acto dictado por un érgano sujew a aprobacién o antorizacién de otro Srgano. Asi, por ejemplo, elacto dictado (objeto), pero luego rechazado por el érgano que debe aprobarlo 0 auterizarlo, debe ser dejado sin efecto (condiciones sus- pensivas). A su vez, el acto ad referendum de otro érgano es habitual- mente regulade como condicién resolutoria; es decir, el acto surte efectos, pero en caso de no ser refrendado cae yy fica s posible que Jos elementos accesorios se superpongan (a saber, el modo o carga con las condiciones). Por ejemplo, cuando e! hecho i io del derecho (condicién suspensiva) figura una, sutorizaeién para habilitar un comercio, requiere colocar papeles ignifugos. En tal caso, es uun modo (cargo) y —a su vez~ condicién para el elercicio del de- recho. Finalmente, el plazo es la modalidad que difiere en el tiempo los efectos del acto, pero que inevitablemente ocurrira. El plazo puede sex, en el marco del Derecho Privado, suspensivo (los efectos del acto son diferidos hasta el cumplimiento del término), 0 resolutorio (los efectos del acto comienzan; pero cumplide el plazo, cesan tales efec- 105). “Asimismo, ef plazo puede ser cierto (asf ocurre cuando el término std definido con precision) o incierto (el plazo es Indererminad: perjuicio de que necesariaroente habré de ocurrir). Por ‘zo puede ser expreso 0 técito. EI Cédigo Civil y Comercial dispone que “la exigibilidad ola extin- cién de un acto juridico pueden quedar diferidas al vencimiento de un plazo";y “el plaza se presume establecido en beneficio del; acumplir oa restituir a su vencimiento, ano ser que, por la naturaleza del acto, por otras circunstancias, resulte que ha sido previsto a favor del acreedor ode ambas partes” (arts. 350y 351, respectivamente). En el marco del Derecho Piiblico, el plazo es un hecho futuro y cierto, en raz6n del cual nacen 0 cesan los efectos del acto adminis trativo, Explicados Ios elementos accesorios, cabe agregar que éstos no son piezas que Integren el abjeto del acto y, por tanto, sus vicios no re~ caen sobre los elementos esenciales, De tal modo, las nulidades de los ELAGTO ADsMINISTIATIVG Y €L REGLAMENIO, 2 aspectos accesorios no afectan la validex del acto, siempre que sean separables de aquél y de sus elementos esenciales. THL.3. La notificacién det acto Lanotificacién es ei hecho por ef cual se pone en conocimientodel interesado el acto y su contenido. Puntualmente, ha sido objeto de discusién si fa norificacién dat acto estatal debe ser considerada como wio de sus elementos y, conse- ‘euentemente, suincumplimiento es un vicio deaguélo, por etcontrario, es simplemente condicion de eficacia del acto estatal. La ley es suficlentemente clara cuando expresa que “para que ef acto administrativa de alcance particular adquiera eficacia debe ser ‘objeto de notificacién al interesado” (articulo 11, LPA), Lego, el tex to afiade que “los adrninistrados podrén antes, no obstante, pedir el cumplimiehto de esos actos si no resultaren perjuicios para el dere- cho de tereeros”, ‘Vale recordar que el mismo precepto establece que “para que el acto administrativo [de alcance general]... adquiera eficacia debe ser objeto de... publ " Por su parte, la Corte sostuvo en el precedente “La internacional Empresa de Transporte” (2001), que “el acto administ producir sus efectos propios a partir de la notifieac! ¥y que la falta de notificacién dentro del término de vigeneta de la ley no causa ia anulacién del acto en tanto no hace ast validez sino asa eficacia’. IV. LOS CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO Hemos explicado en su oportunidad que ¢l Estado goza de cler- tos privilegios que puestos en términos comparativos con el Derecho Privado, cabe caracterizatlos —razonablemente y sin exageraciin— ‘como exor Entre estas ventajas, debe mencionarse al marco juridico especial de los actos estatales y, en particular, sus caracteres, {Cules son esos caracteres? Laley (LPA) en suarticulo 12 dice que “el acto administrativo goza de presuncién de legitimidad; su fuerza ejecutoria faculta a la Administracidn a ponerlo en préctica por sus, propios medias”. Luego, y antes de concluir este capitulo, estudiare- ‘mos el caracter no retroactivo del acto estatal. 492 Canios £ BAL Pues bien, el Poder Bjecutivo gova de autotutela declarativa y efe- ceutiva porque puck { mismo —sia p: lar s6lo puede obtener esas declaraciones y ejecuciones a tra- intervenciones judiciales, esto es, por medio de otros (hetero- Ivo, entonces, y # diferencia de los actos juridi- cos rodeadas por el Cédige Civil y Comercial, goza de presuncién de legitimidad y fuerza ejecutoria, segiin surge del texto del articulo 12, LPA, Estudiemos estos caracteres por separado. 1V.1. La presuncién de legitimidad En el Ambito del Derecho Privado cuando cualquier sujeto preten- de hacer vater un acto juridico debe alegar y probar su existencla y, ademis, su validez, En cambio, en el marco del Derecho, Pablico no es ast, pues la ley dice que el acto adminisirativo es legitimo (articulo 12, LPA) tanto, ef Estado 0 quien intente valerse de él, no debe probar su dez porque el acto es por sf mismo valido. Cabe, sin embargo, aclarar que esta presuncidn es furis tantum (es decir que cede y se rompe si se prueba la invalidez del acto, e incluso si sus vicios son claramente manifiestos). De modo que se impone al destinatario del acto, la carga de probarla ilegitimidad de éste si pre- tende su exclusion del mundo juridico. La Corte reconocié este cardcter en numerosos precedente, entre elios: “Los Lagos” (1941), “Lipara” (1961) y *Pustelnik” (1975), incluso antes de ta sancién de ja LPA (1972). iCudl es el fundarento de este cardoter del acto estatal? Es decir, gpor qué debemos presumir que el acto estatal es legitimo? Porque es un principio necesario para el desarrollo de las actividades estatates. En efecto, en caso contzario, e] Ejecutive veria trabado permanente- mente el ejercicio de sus funciones y, consecuentemente, el cumpli- miento de sus fines, Este camino que traz6 el legislador tiene dos consecuencias jurt- dicastelevantes. Porunlado, eljuez no puede declarar la invalidez delacto admi- nistrativo de oficio —es decir, por si mismo y sin pedimento de par- ELAGTO ADMINISTRATIVG Y EL RE te—, sino que sélo puede hacerlo ance el pedide puntual dk en el marco de un proceso j iecordemios que, cor en el caso del Derecho Privado, el juez puede deciarat de ofi validez de los actos juridicns de nulidad absoluta y manifiesta Por el otto, las rogtas y el juego de los medios probatorios es dis- tinto del modelo tradicional propio del derecho procesal privado. En efecto, en el Derecho Privado quien intente valerse de un acto debe alegarlo y probario en el proceso. Es decix, el esquema ligico juridico es cl siguiente: si alguien pretende valerse de un acto debe probar su validez. Ee quien debe cargar con ese extreme y, en su caso, !a con- traparie debe, luego, argumentar y probar —en sentido contrario— su invalidez, En el Derecho Piiblico no es asi porque el principio de las cargas respecte de Jas pruebas debe invertirse por la presuncién de validez de los actos. Asi, ef Estado no debe alegar ni probar la vatider det acto de que se vale, sino que es el particular Interesado quien debe llegar y probar su invalidez). Asi, en el Derecho Pi- debe plantear y justificar le invalidez del acto estatal, Sin embargo, cteemos que este ctiverio propio y rigide del Derecho ico debe matizarse. En efecto, el (oclasico probatorio ysus 1gas en el marco del Derecho Publico, debe congeniarse con el pos- tulado de las pruebas dindmicas. Fn qué consiste este critetio proce- sal? Pues bien, dice R. Anat que “Ia teoria de la carga probatoria di- némica 0 del principio de la solidaridad y colaboracién considera que tiene que probar Ia parte que se encuentra en mejores condiciones de hacerlo”, Sin embargo, B. FALCON advlerte que “el desplazamiento de fa carga probatotia da una cierta se verian obligados a probar todos los hechos, incluso los negatives, .d de que el juez al dictar sentencia encuemtre que la rueba pudiera corresponder @ uno 11 otto, De moda que secuencia generalmente admitida en cuanto ala carge ar coneretamente sobre quién pesa Es deci st bien cada parte en principio— debe proba: los he- cchos que alega como sustento de su pretensién, este criterio general 8¢ ve morigerado por la aplicacién de la doctrina de las cargas pro- batorias dindmicas que establece que cuando una de Jas partes esté fen mejores condiciones lacticas de producir o agregar cferta prueba 494 Cantos F BAL vineulada a tos hechos controvertides, debe soportar el deber proba- torio. Ast, siporla indole de la controversia las constancias de la causa, surge ovidente que una de las partes litigantes se encuentra en una posicién dorinante o privilegiada en rolacion con el matersal proba- torio —ya sea por ejemplo porque esta en posesisn del instrumento probatorio o por su participacidn en el hecho controvertido—, su de- ber procesal de colaboracién se acentia al extremo de atribuirsele la carga probatoria En conclusién, el particular damni estas dos principios —presuncién 4 cas— debe en el marco del proceso ju do el Estado esté en mejores condiciones de hacerlo (por virtud de los expedientes u otros elementos que estuviesen en poder ae ste). acto administrative nulo de nulidad absoluta goza 0 no de este pri- ‘vilegio o pretrogativa —presuncién de legitimidad—. Creemos que cuando elactaes nulo de nulidad absolutay demés de modo mant- _flesto, entonces, debe ceder el principio de presuncién de I ‘pues se trata simplemente de una ficciGn legal que es posi ‘war por las circunstancias del caso. Enel precedente “Pustelnik” (1975) ya citado, la Gorte dijo “que di- ‘cha presuncién de legitimidad de fos actos administrativos no puede siquiera constituirse frente a supuestos de actos que adolecen de una invalidez evidente y manifiesta” Mas adelante, el Tribunal en el am ci6n ¢. Alou Hnos, por nulidad de con viene preciser que la presuncién dele, tivos, que es garantia de seguridad y estabitid decisién adolece de vicios formales o sustanciales 0 ha sido dictada sobre la base de presupuestos facticos manifiestamente irregulares, reconocidos fehaclentemente comprobadas, pues los actos adini- nistratives, por serlo, tienen @ su favor la presuncién de constituir el gjereicio legitimo de ta autoridad administrativa y, por consiguiente, toda invocacién de nulidad contra ollos debe ser necesariamente ale- ada y probada en juicio”. jente “Gobierno de la Na- 10" (1976), sostuvo que “con dad de los actos administra- s6lo cede cuando la ELACTO ADMINIS FIUATIVO ¥ EL REGLAMENTS. a5 IV.2. El cardcter ejecutorio del acto El acto estatal, ademas de presumirse legitimo —como ya expli- camos—, es de cardcter ejecutoria (es decte, el Estado puede hacerlo dos excepeiones, a saber: (@) cuan- © (b) cuando Ja naturaleza del acto cexigiese la interveneién Jud El primer supuesto es claro, pero'no asi el segundo. Veemos: jen qué casos a natursleza del acto requier¢ la intervenci6n judictal para ‘su cumplimiento coactivo? Se ha dicho que ello ocurre cuando et acto afecte o pudiese afectar derechos o garantias constitucianaies, pero ‘en tal caso —practicamente— ningiin acto estatal es ejecutorio, Asi Jas cosas, en este contexto interpretativo, el principio ya no es el ca- rdcter ejecutorio sino suspensivo del acto. Bl cardcter ifecutorio de los actos administrativas nace del texto de 1a LPA y, consecuentemente, el legstador puede cerogar © modi- fleas este postulado sin contradecir principio constitucional algune, “Los medios de ejecucién forzosa son los siguientes: a) et embar- oy ejecucién cuando se trate de sumas liquidas; b) el cumplimiento subsidiasio —es decir por otros y a cargo det destinatario~; yd las astreintes. Finalmente, en razdn del principto pro libertad, el Bstado debe aplicar el medio menos gravoso respecto del destinatario del acto a ejecutar, iCémo es la prdctica en nuestro sistema institucional respecto del carécter ejecutorio de los actos? En verdad, las excepciones que prevé la ley son tan amplias y extensas como ya adelantamos— que el principio (fuerza ejecutora) comienza a desdibujarse y eonclaye invirtiéndose. Es decir, el principio general de la ejecutividad de los actos se ve transformado y constituido simplemente como excepeién. Por tanto, la excepci6n al principio (esto es, la suspensién del acto), segiin el criterio literal de la fey, acaba siendo la regla a segulr. Asi, en la realidad, los actos no son ejecutorios; salvo casos de ex cepelén (por ejemplo, en et campo tributario y —ademss— con cier- tas limitaciones). ‘Veamos algunos ejemplos: los actos sancfonadores disciplinarios —por caso las cesantias o las exoneraciones de los agentes publicos— son ejecutorios. Sin embargo, los actos sanciondores de contenido 16 CARLOS F BALaiN patrimonial, como por caso las multas, no son ejecutorios. En efecto, {a mula es un acto administrative sancionador de contenido pat, montal que no es ejecutorio ya que el Estado debe iniciar un proceso Judicial (juiclo ejecutivo o de apremio) con el objeto de hacerlo cum. Pliry, consecuentemente, hacerse del dinero adeudada. Si el acto es. tata! que impone la muta fuese realmente ejecutorio, entonces, el Fe. tado podria embargar y ejecutar los bienes del deudor, sin necesidad de recurriral jucz, Por ejemplo, las clausuras, en clertos casas, revisten cardcter ofe- cutorioy en otras no, Otro supuesta: el acto que dispone el desalojo por ocupacién de pienes del dominio publica o el decomntso de bienes peligrosos para 4a seguridad o la salubridad y que, porlas circunstancias del caso, re. quiere de medidas urgentes, es claramente ejecutorio, La Jey 25.239 que modificé en parte la ley de procedimiento tri butarto (ley 13.683} establece que en el trémite judicial de apremto Guicio especial) "el agente fiscal representante de la AFIP estacd la. caltado a librar bajo su firma mandamlento de iatimacion de pago y eventualmente embargos...”. Asi, el agente fiscal puede decretar en bargose, incluso, anotarlos; pero en ningtin caso desapoderat los bie. nes, sin perjuicio de que, luego de dictada la sentencia, si puede llevar adelante la ejecucién mediante el remate de los bienes embargados, La Corte se expidis sobre esta cuestion en el precedente “Adminis, (eaciOn Federal de Ingresos Piblicos c. Intercary sostuvo que la ley “contiene una inadmisible de del Fisco Nacional, de atribuciones que hacen a la ese! ictal”, (2010). Anns, 1 en cabeza de la fun- En conclustén, et acto administrativo no tiene fuerza efecutoria, saluo casos dle excepcién. Agreguemos que cuando el acto no es ejecutorio y el Poder Ejecti- tivo intente haceslo cumplir, debe iniciar el praceso judicial pertinen. te, cuyo objeto es justamente su cumplis Descrito el principio, veamos ciertos aspectos puntules propios ycomplementarios de aquél () La interposicion de los recursos administrativos 0 acetones jt dictales contra el acto estatal, no suspende por si solo su cardcter tle. EL AGTO ADMINASTAANVO Y EL REGLAMENTS a7 —ELASTO Abang VO VEL REGLAMENTO cutorio, sabvo que una norma uxpresa dispanga lo contrario. Hste es el criterio legat (LPA), en términes literales. @) Sin embargo, no debe confundirse e segundo parrafo del artic £0 12, LPA, con el primero que ha sito objeto deestitdio.en los apartados anteriores. Asi, el segundo parsafo dice que “la Administeacién po- dré, de oficio 0 a pedido de parte y mediante resolucidn fundaca, sus- ponder la ejecucién por razones de interés publico, o para evitar per- juicios graves al interesade, o cuando se alegare ftindadamente una nulidad absoluta’, Esta clausula se cefiece al régimen de las medidas precautorias de suspensién del acto en el procedimiento administra. fivo (sede adiministrativa). Es decir, el Poder Eecutivo en ei marco del articulo 12 LPA, segunda parte, debe suspender en ciertos casos el cumplimiento (¢/ecucidn) de los actos administrativos. 133. Ei cardcter no retroactive Los actos adfninistrativos singulares tienen effcacia desde eu no- tificacién (articulo 11, LPA). Sin embargo, la LPA dispone que “el acto administrative podrd tenet efectos rettoactivos— siempre que no se Iesionaten derechos adquiridos— cuando se dictare en sustitucion de otro revocado 0 cuando favoreciere al administrado” (artfctilo 13). Es decir, la retroactividad encusenira sus limites en el derecho de propie~ dad y el principio de seguridad juridica. Asimismo, el articulo 89 del decreto reglamentario de la ley (LPA) establece que “los actos administrativos de alcance general podran ser derogados, total o parcialmente, y reemplazados por oiros, de oficlo o a peticion de parte y aun mediante recurso en los casos en que éste fuere procedente, Todo ello sin perjuicio de los derechos ad quiridos al amparo de las normas anteriores y con indemnizacién de los datos efectivamente sulridos por los adzinistrados", Aclaremos —ademas— que respecta de | aplicar por via analégica el Codigo Ci itkada en vigeneia, las leyes se af ‘elaciones Tetroactivo, sean o no de orden pabli reuroactividad establecida

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