Derechos Humanos y Violencia

00A-Completo DH y Violencia.indb 1 11/12/2018 02:02:04 p.m.

Derechos humanos
y Violencia en méxico
ColeCCión AlternAtivAs

Comité Editorial del CEIICH
maya Victoria aguiluz ibargüen

ana maría cetto Kramis
carlos hernández alcántara
ricardo lino mansilla corona
aquiles negrete yankelevich
mauricio sánchez menchero
Guadalupe Valencia García
medley aimée Vega montiel
maría del consuelo yerena capistrán

Derechos humanos
y Violencia en méxico
Laura Loeza reyes

anaLiese richard
(coordinadoras)
universidad nacional autónoma de méxico
centro de investigaciones interdisciplinarias en ciencias y humanidades

méxico, 2018

Primera edición, 2018
D. R. © Universidad Nacional Autónoma de México
Centro de Investigaciones Interdisciplinarias

en Ciencias y Humanidades
Torre II de Humanidades 4º piso
Circuito Escolar, Ciudad Universitaria
Coyoacán 04510, México, CDMX
www.ceiich.unam.mx
Cuidado de la edición: Josefina Jiménez Cortés

Diseño de portada: Angeles Alegre Schettino
Ilustración: Los sembradores de discordia (1880) de Paul Gustave Doré
ISBN
La investigación y el libro fueron financiados con recursos del proyecto PAPIIT IN300315 La capacidad
de incidencia de las organizaciones civiles en los procesos políticos en México: 2000-2014
Esta edición y sus características son propiedad de la Universidad Nacional Autónoma de México.
Prohibida la reproducción total o parcial por cualquier medio sin la autorización escrita del titular
de los derechos patrimoniales.
Impreso y hecho en México

conteniDo
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Laura Loeza Reyes y Analiese Richard
El complejo impunidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
Juan Antonio Le Clercq Ortega
La defensa de los derechos humanos en contextos

de violencia extrema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
Laura Loeza Reyes y Analiese Richard
Derechos humanos, acción colectiva y rendición de cuentas

frente a las políticas de seguridad. Comparando
oportunidades legales en México y Colombia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
Jairo Antonio López Pacheco
La disputa por el derecho a decidir sobre el agua

y el territorio en el extractivismo mexicano. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
Sandra Miled Hincapié Jiménez
Ciudadanía ambiental y el derecho humano al agua:

un enfoque sobre el Valle de México. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
Guillem Ramírez Chico
y Felipe de Jesús de Alba Murrieta

contenido
TESTIMONIOS
Movimiento por Nuestros Desaparecidos en México:

un recuento de su lucha por una Ley . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
Sylvia Aguilera García
Sueños rotos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

Margarita Michelle Quevedo Orozco
Retos de las víctimas y sus organizaciones ante

las graves violaciones a los derechos humanos en el país . . . . . . . . . . . . . 185
Héctor Cerezo Contreras

introDucción
En México, como en el nivel global, los derechos humanos se encuentran en ple-

na crisis. Pensadores como De Sousa Santos (2002; 2015), Moyn (2010; 2018), y
Osiatynski (2009) señalan los límites del paradigma como un discurso utópico
y un movimiento que busca lograr la dignidad y la justicia global en el contexto
geopolítico actual. Moyn (2018) traza el traslapo histórico de movimientos por
los derechos humanos en la segunda mitad del siglo XX con el auge del proyecto
neoliberal. Aquella coyuntura trajo consecuencias importantes en las condiciones
bajo las cuales los derechos humanos serían institucionalizados en distintos países.
En México, como en otros países, los movimientos por la justicia que emplearon
el discurso de los derechos humanos eran en esencia movimientos igualitarios. Sin
embargo, con el tiempo el discurso de los derechos humanos comenzó a adoptarse
por actores y autoridades de distinta índole, y su incorporación a discursos oficiales
de gobernanza terminó arrinconando la agenda igualitaria original y reemplazán-
dola con una visión de garantías mínimas, alejada de la contención política. Así, a
pesar de la adopción amplia del lenguaje de los derechos humanos, la desigualdad
económica, social y política, sigue en aumento, fomentando la violencia, la corrup-
ción y la impunidad, y minando la capacidad de instituciones gubernamentales
para hacer frente a la crisis. De hecho, Osiatynski (2009) argumenta que hoy es la
sociedad civil, en lugar del Estado o de las organizaciones supraestatales, quien más
actúa para defender los derechos humanos. La institucionalización de los derechos
humanos mediante su incorporación en constituciones nacionales los hace apli-
cables y, por lo tanto, defendibles, pero sólo algunos actores pueden reclamarlos
ante los tribunales y la prensa, la cual tiene acceso a dichos espacios. Debido a que
la gran mayoría de la ciudadanía no se encuentra en tales condiciones, el acompa-
ñamiento de las ONG presenta una importante alternativa para que sus reclamos
puedan ser atendidos.
La crisis humanitaria que México atraviesa actualmente es un ejemplo muy
importante del devenir de estas dinámicas más generalizadas. Pero a la vez, el caso

derechos humanos y violencia en méxico
mexicano revela las posibilidades que surgen del uso estratégico de los derechos
humanos para generar nuevas formas de organización social y política, nuevas
modalidades de intervención y agencia ciudadana, y nuevas formas de autoridad
moral. Los trabajos reunidos en este libro comparten una motivación: reflexionar
acerca de esta crisis, sus posibles explicaciones desde la academia, y las acciones
concretas que las víctimas de las violencias han emprendido a partir de acciones
individuales que han desembocado en procesos organizativos; o bien, acciones
contenciosas comunitarias acompañadas por organizaciones civiles defensoras
de los derechos humanos o defensoras de los derechos ambientales. Partiendo de
los objetos y sujetos de estudio de los que se ocupan desde hace tiempo, los y las
autoras centran el análisis en dos vectores analíticos principales: los obstáculos
legales e institucionales que las víctimas de las violencias están enfrentando para
lograr la verdad y justicia; y el recurso a los derechos humanos como discurso y
proyecto político en estos procesos. Los procesos que aquí se analizan se sitúan
en contextos marcados por la corrupción y la impunidad que han postrado a las
instituciones y los procedimientos de la democracia formal en una profunda crisis.
Consideramos importante incluir una perspectiva comparada con otros países
latinoamericanos (véase capítulos de Jairo López y Sandra Hincapié) por dos
razones principales. La primera es que los procesos que se analizan en el conjunto
de la obra no son privativos de México, tienen una dimensión regional sin dejar
de tener sus especificidades en cada realidad nacional. La perspectiva comparada
resulta esclarecedora, siendo una de las cuestiones centrales de esta obra tratar de
entender en qué medida y cómo los marcos legales nacionales e internacionales, el
desempeño de las instituciones judiciales y de los organismos públicos de derechos
humanos han contribuido al éxito o fracaso de las estrategias de las organizaciones
civiles y de víctimas para lograr el acceso a la justicia y la rendición de cuentas por
parte de los actores estatales. La segunda razón obedece a que históricamente uno
de los recursos que movilizan las redes de organizaciones civiles es su capital político
cultural (conjunto de experiencias exitosas y fallidas), que orienta sus estrategias
de acción. En este sentido, para tratar de revertir las violencias, las organizaciones
mexicanas han adoptado y adaptado algunos instrumentos diseñados en otros
países, como el Mecanismo de Protección de Personas Defensoras de Derechos
Humanos y Periodistas, que diseñaron originalmente las organizaciones civiles
colombianas. Pero también estrategias como el litigio estratégico y la judicialización
de los procesos de defensa de las víctimas y los territorios.
El libro está dividido en dos secciones. La primera sección reúne cinco capí-
tulos redactados por académicas y académicos especialistas en diferentes aspectos
10

introducción
de la problemática. La segunda parte reúne tres testimonios de actores que están

protagonizando los cambios más importantes para incidir positivamente sobre la
problemática. El primero, de la directora de una organización civil que ha acom-
pañado los procesos de incidencia legislativa de organizaciones de víctimas y orga-
nizaciones de derechos humanos, conjuntamente; y los otros dos, de familiares de
personas desaparecidas, que a partir de su difícil experiencia han protagonizado los
procesos de organización de familiares de víctimas y sus estrategias de incidencia
legislativa, creación y dinámica institucional y formulación e implementación de
políticas públicas con altos estándares y perspectiva de derechos humanos. Siendo
este tipo de actores quienes han llevado a cabo las acciones más importantes de
defensa de los derechos de las víctimas (que son los derechos de todas y todos los
mexicanos) es imperativo darles la voz a través de sus testimonios, porque sin ellos
no es posible comprender la problemática en todas sus dimensiones y complejidad
ni acercarnos lo más posible a la comprensión de la crisis humanitaria, que es uno
de los objetivos centrales de esta obra. Han sido ellas quienes han confrontado a los
poderes instituidos e interpelado a la sociedad respecto a nuestra responsabilidad
conjunta en la situación actual del país y los cambios que debemos impulsar.
Pero en el conjunto de los capítulos encontramos otra división: los trabajos
dedicados a los procesos de defensa de los derechos humanos y los derechos am-
bientales, destacando el derecho al agua como un derecho humano del que se está
privando cada vez a más sectores de la población, sobre todo la más vulnerable.
Dicha privación va acompañada de formas de violencia diversas, de algunas de
ellas dan cuenta los autores. Esta división analítica no es arbitraria, obedece a
que son los propios activistas quienes han emprendido estrategias legales y de
defensa de los derechos de manera separada. A pesar de ello, podemos identificar
estrategias comunes en los procesos de defensa de ambos tipos de derechos, como
el litigio estratégico, la incidencia legislativa y la diplomacia ciudadana. Aún más,
los perpetradores que enfrentan las víctimas son los mismos: grupos criminales
organizados, funcionarios públicos, policías, militares y marina, así como empre-
sarios nacionales y extranjeros. En este sentido los gremios de los periodistas y los
defensores de derechos humanos (políticos y ambientales) han pasado a formar
parte de las víctimas, como se muestra en los diferentes capítulos.
Los capítulos muestran que no todos los procesos que han desembocado en
la actual crisis humanitaria son de nuevo cuño. Hay viejos problemas que históri-
camente no se resolvieron y que en los nuevos contextos se presentan con nuevas
características: desaparición forzada, privación indebida de la libertad, tortura
para obtener declaraciones falsas, privación del derecho a un ambiente sano; del
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derecho al agua y su instrumentalización política y despojo territorial, entre otros.

Se trata de problemas que tienen profundas raíces en procesos histórico-culturales
como la desigualdad y la injusticia; pero ahora ocurren en nuevos escenarios más
complejos, y los móviles y algunos de los actores involucrados son diferentes. En
la etapa previa a la liberalización, antes de la alternancia política, algunas de estas
formas de violencia estaban dirigidas a los disidentes políticos. Ahora las víctimas
pueden ser cualquier persona de cualquier edad. La violencia es generalizada y da
cuenta de una descomposición social y anomia de Estado crecientes. Antes había
un débil tejido asociativo en algunas entidades federativas, sobre todo en el nivel
local; actualmente, las organizaciones se han multiplicado y diversificado ante la
privación y violación creciente de derechos.
Evidentemente los problemas que se analizan en esta obra son sólo algunos
de los que caracterizan la crisis humanitaria. No se incluyen problemas como la
trata de personas, las víctimas en proceso de tránsito por el territorio nacional
(nacionales y extranjeros), la población desplazada por las violencias, las diferentes
formas de esclavitud, los feminicidios, las víctimas en situación carcelaria, etcétera.
Este libro es un primer ejercicio de acercamiento colectivo a la problemática, pero
consideramos que es necesario y urgente establecer espacios de diálogo y reflexión
conjunta entre líderes de organizaciones civiles de defensa de los derechos humanos,
participantes en movimientos de víctimas de las violencias y de violaciones a dere-
chos ambientales, académicas y académicos. Es importante visibilizar y reconocer
la importancia e implicaciones de defender los derechos humanos en contextos de
violencia extrema; reflexionar acerca de cómo esta afecta la calidad de la democracia
en México y pensar en posibles soluciones. El conocimiento y la experiencia de
estos actores es fundamental, pues las soluciones difícilmente pueden venir de las
instituciones gubernamentales.
El primer capítulo titulado “El complejo impunidad”, de Juan Antonio Le
Clercq, resulta un marco analítico fundamental para la comprensión del conjunto
de la obra. En efecto, la impunidad que, como señala el autor, tiene importancia
analítica por sí misma, es una de las variables de contexto que está permitiendo
la reproducción de la corrupción; ambas variables están siendo auspiciosas para la
reproducción de las diferentes formas de violencia e impidiendo a las víctimas el
acceso a la justicia. Su análisis incluye mediciones estadísticas como el Índice Global
de Impunidad (IGI), una herramienta analítica diseñada a partir de estudios de
casos y estudios comparados. Le Clercq analiza la impunidad como “un complejo
caracterizado por la interacción de trampas sociales anidadas”, mismas que define
como “la imposibilidad de generar la cooperación o el cambio social necesarios
12

introducción
para superar problemas de desempeño institucional ineficiente”. Su análisis lon-

gitudinal del IGI durante el periodo 2015-2018, le permite caracterizar contextos
políticos y sociales en los que la estructura y funcionamiento de los sistemas de
seguridad y justicia, aunados a violaciones sistemáticas a los derechos humanos,
generan una alta incidencia de delitos y actividades criminales, que no se investigan
ni sancionan por parte de las autoridades responsables. El análisis de este fenómeno
a partir de “un concepto de la impunidad grueso (thick)”, en lugar de “un concepto
delgado (thin)”, que se centre exclusivamente en el crimen sin castigo, lleva al autor
a proponer un enfoque analítico que “permite operacionalizar el concepto para
fines de medición estadística, como ocurre con el caso del IGI [el cual agrega otras
dimensiones al análisis, que permita entenderlo como fenómeno de hecho y de de-
recho, con repercusiones políticas y sociales al igual que jurídicas]” (p. 20). El autor
propone analizar la impunidad a partir de una escala incremental que es posible
observar en contextos donde esta es generalizada. Dicha escala constaría de cinco
niveles con características específicas, cuya combinación potencia la magnitud de la
impunidad y multiplica sus daños para la vida pública: 1) disfunción de la seguridad
y justicia; 2) acceso privilegiado a la justicia; 3) captura del Estado; 4) violaciones
a los Derechos Humanos; y 5) la impunidad como práctica social. Y, en efecto, en
los problemas que se analizan en los siguientes capítulos de esta obra es posible
observar la interacción de estos niveles y la presencia de trampas sociales anidadas.
La importancia de estas características legales e institucionales se evidencia en
la incidencia que han logrado con sus demandas y estrategias las organizaciones
civiles de derechos humanos y ambientalistas y las organizaciones de víctimas
de las violencias en México, que analizan Laura Loeza y Analiese Richard en el
capítulo “La defensa de los derechos humanos en contextos de violencia extrema”.
Ellas analizan los hechos de violencia extrema que se viven en el país como un
problema de gobernanza y un fenómeno sociológico, y muestran con cifras cómo
la corrupción y la impunidad practicadas y auspiciadas por las autoridades han
abierto oportunidades para diferentes formas de violencia social. Los datos empí-
ricos que presentan las autoras se inscriben en los cinco niveles de la escala de la
impunidad que identifica Le Clercq en el primer capítulo de este libro. También se
evidencian trampas sociales anidadas que han obstaculizado el acceso a la verdad
y la justicia a las víctimas y que han llevado a los actores movilizados a recurrir
constantemente a organismos internacionales de derechos humanos para tratar
de superar los obstáculos que encuentran en el sistema judicial y penal nacional.
Al mismo tiempo, muestran la capacidad de agencia que han desarrollado las
víctimas de las violencias y la especialización que han logrado en los procesos de
13

defensa de sus derechos, lo que hace pensar en que sus estrategias no han agotado
su capacidad de incidencia a pesar de la letalidad de las violencias que amenazan
a toda la población. Se destacan sobre todo las estrategias legislativas y el litigio
estratégico. A través de proyectos de elaboración de leyes nuevas, las víctimas de
la violencia buscan nombrarla con lenguaje y categorías precisas basadas en sus
experiencias, plasmando una visión más integral de los orígenes y los efectos de la
violencia en herramientas jurídicas homologadas que pueden ser empleadas para
fincar responsabilidades y evitar futuras violaciones de derechos humanos. De
manera similar, el litigio estratégico no sólo busca parar o revertir la violación de
derechos humanos y ambientales mediante la acción legal, sino que también permite
revelar las dinámicas que se ocultan detrás de las violaciones. Ambas estrategias se
basan en la colaboración entre expertos técnicos y ciudadanos de a pie, generando
nuevas formas de organización y participación democrática.
El objetivo del capítulo “Derechos humanos, acción colectiva y rendición de
cuentas frente a las políticas de seguridad. Comparando oportunidades legales en
México y Colombia”, de Jairo López Pacheco consiste en comparar las estrategias de
organizaciones civiles en México y Colombia que recurren a los derechos humanos
para garantizar el acceso a la justicia de las víctimas de las políticas de seguridad
pública basadas en la militarización de la sociedad. El autor justifica dicha com-
paración, por la similitud de las condiciones y las diferencias en los resultados en
ambos países. Por ello, dos preguntas centrales en su investigación son: ¿qué hizo
que los resultados fueran diferentes en ambos países?, y ¿cuál fue el efecto de estos
resultados en los procesos políticos nacionales? Para responderlas analiza las prác-
ticas de las detenciones arbitrarias sin orden o pruebas judiciales. El autor identifica
dos factores clave que hacen la diferencia en ambos países: lo que identifica como
oportunidades legales, es decir, el apoyo que los actores movilizados puedan obtener
de los tribunales, y la importancia de que dichos actores orienten la presión hacia
la exigencia de rendición de cuentas por parte de los gobiernos. Para comparar las
estructuras de oportunidad legal en ambos países se basa en tres dimensiones: “1)
la existencia de instancias institucionales y normas que garanticen los derechos;
2) la orientación de las principales instancias de garantía; 3) el tipo de acceso a los
mecanismos de protección de derechos” (p. 81). Encuentra que las oportunidades
eran más limitadas en el caso mexicano, donde el sistema de pesos y contrapesos
tiene menos independencia respecto del poder Ejecutivo. Los ciudadanos no tienen
derecho a presentar individualmente una demanda de inconstitucionalidad ante la
Suprema Corte de Justicia sino a través de un abogado, a diferencia del caso colom-
biano en donde los ciudadanos sí gozan de este derecho. En México el ombudsman
14

introducción
puede hacerlo, pero su alineación con los movimientos ciudadanos depende de

quien sea el titular. En Colombia, en cambio, la estructura de oportunidades legales
es más favorable a los actores organizados en defensa de los derechos humanos.
Esto les ha permitido lograr que los actores gubernamentales rindan cuentas de
sus actos, cosa que no ha ocurrido en México. Esto pone en evidencia diferencias
centrales en la democracia formal que rige en ambos países.
Como en el caso de las víctimas de la violencia ejercida contra la población en
nombre de la “guerra contra las drogas,” los defensores de los derechos ambientales
también recurren a los derechos humanos estratégicamente. En la jurisprudencia
mexicana, de hecho, los derechos ambientales se han formulado basándose en los
derechos humanos. La institucionalización todavía incompleta de los derechos
ambientales ha hecho necesaria una gran labor de legislación y reglamentación,
para aplicar los modelos internacionales a la realidad mexicana. Un ejemplo claro
es el derecho humano al agua, analizado en este volumen por Guillem Ramírez
y Felipe de Alba, además de Sandra Hincapié. Actualmente, este derecho se de-
fine en el nivel internacional (según distintas resoluciones de la ONU) por cinco
dimensiones: disponibilidad, aceptabilidad, asequibilidad, calidad y accesibilidad,
las cuales interactúan con otros principios básicos de los derechos humanos: igual-
dad y no discriminación; transparencia y acceso a la información; sostenibilidad;
rendición de cuentas y participación. Sin embargo, Ramírez y De Alba argumentan
en el capítulo “Ciudadanía ambiental y el derecho humano al agua: un enfoque
sobre el Valle de México”, que los múltiples actores que han empleado el derecho
humano al agua lo han conceptualizado de manera inconsistente, “resultando en
un concepto demasiado difuso para ser operacional” (p. 127). Como consecuencia,
las políticas que se implementan “no [consideran] contextos históricos ni procesos
sociopolíticos particulares que se encuentran en la raíz de los ‘problemas’ (la voca-
ción problematizadora del concepto es otra de las críticas) que se quieren ‘solucio-
nar’” (Ibid.) La falta de especificidad y traducibilidad de estos conceptos no sólo
obstaculiza su implementación por parte de las autoridades, también dificulta su
uso por parte de organizaciones y grupos de personas afectadas quienes reclaman
el derecho humano al agua.
Más allá de estas dificultades para construir un orden jurídico que defina el
derecho humano al agua y finque responsabilidades para su implementación, se
encuentran lo que Azuela caracteriza como “las condiciones no jurídicas del cum-
plimiento de la ley” (Azuela, 2006: 311-313). Ramírez y De Alba describen cómo los
componentes estructurales de los sistemas concretos de extracción, procesamiento
y distribución del agua también impactan sobre el cumplimiento o no del derecho
15

a la hora de implementar políticas públicas en México. De acuerdo con Hincapié,

en su capítulo “La disputa por el derecho a decidir sobre el agua y el territorio en
el extractivismo mexicano,” la creciente demanda de agua en México se debe al
mismo modelo económico extractivista
en la medida en que las actividades extractivas, como la megaminería o el fracking, no

sólo precisan de ingentes cantidades de agua para desarrollar sus procesos, sino que
además generan una gran cantidad de desechos tóxicos que son regresados a la tierra
y ríos, generando una enorme contaminación ambiental, lo que encarece, aún más, las
posibilidades de contar con agua en condiciones aptas para el consumo humano. (p. 99)
Esta contradicción entre la responsabilidad del Estado como garante del derecho
al agua, y su adopción de un modelo macroeconómico extractivista va acompañada
de otras contradicciones inherentes al sistema político y a la burocracia mexicana,
relacionadas con las condiciones analizadas por Le Clercq. Ramírez y De Alba
describen el surgimiento de una clase de actores intermediarios “que se apoyan en
las relaciones desiguales de poder creadas por un acceso al agua también desigual,
así como en la ausencia del Estado, para conectar las necesidades de los ciudadanos
con los actores que pueden satisfacerlas” (p. 136). Ellos demuestran, a través de dos
estudios de caso comparativos, cómo el “gobierno del agua” en el Valle de México,
plagado de “insuficiencias” estratégicas, funciona para asegurar el “voto duro” de
partidos políticos y extraer rentas. En este caso, las brechas entre el derecho y su
cumplimiento pleno se aprovechan para fines políticos y de negocios, lo cual de-
viene grandes desincentivos para solucionar el problema de escasez de agua que
aqueja sobre todo a las clases y zonas más marginadas. La corrupción, entonces,
contraviene el reconocimiento y ejercicio pleno de los derechos ambientales.
Otro factor que complica la defensa de los derechos ambientales como dere-
chos humanos es la falta de mecanismos oficiales de participación. Aunque la Ley
General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) menciona
en algunos artículos la responsabilidad de la Secretaría del Medio Ambiente y Re-
cursos Naturales (Semarnat) de promover la participación de la sociedad civil y
las universidades y centros de investigación en el ordenamiento del territorio y la
protección del medioambiente, ningún mecanismo oficial ha sido desarrollado para
permitirlo en la práctica. Como argumenta Hincapié, el mecanismo de la consulta
popular ha sido poco usado en México, en comparación con el resto de América
Latina, dado que todavía no existe fundamento legal para este tipo de participación
ciudadana. Tampoco se ha respetado el derecho de los pueblos indígenas a la consul-
16

introducción
ta libre y previamente informada sobre proyectos de extracción y desarrollo en sus

territorios. En realidad, “ha sido utilizado ‘desde arriba’ por gobiernos y empresas,
convirtiéndolo en un procedimiento más de las exigencias legales y burocráticas
establecidas en el desarrollo de los proyectos extractivos, y donde las comunidades
no tienen ninguna posibilidad real de influencia.” (p. 120) La carencia de oportu-
nidades oficiales para la participación ciudadana en la toma de decisiones acerca
del medio ambiente conlleva a la agudización de los conflictos, en los que muchas
veces la respuesta del gobierno o las empresas a la inconformidad de la ciudadanía
ha sido la represión y la intimidación. Como argumentan Loeza y Richard, un
indicador de la gravedad de esta crisis es el alto nivel de violencia cometida contra
defensores de derechos humanos en los últimos años, principalmente de parte de
autoridades y empresas privadas.
Laura Loeza Reyes

Analiese Richard
REFERENCIAS
Azuela, Antonio. 2006. Visionarios y pragmáticos: una aproximación sociológica al derecho

ambiental. México: IIS-UNAM/Fontamara.
De Souza Santos, Boaventura. 2002. “Toward a Multi-Cultural Conception of Human
Rights”. En Hérnandez-Truyal, Berta (coord.), Moral Imperialism: A Critical Anthology.
Nueva York: New York University Press, 39-60.
——. 2015. If God Were a Human Rights Activist. Palo Alto: Stanford University Press.
Moyn, Samuel. 2010. The Last Utopia: Human Rights in History. Cambridge: Harvard
University Press.
——. 2018. Not Enough: Human Rights in an Unequal World. Cambridge: Harvard Uni-
versity Press.
Osiatynski, Wiktor. 2009. Human Rights and their Limits. Cambridge: Cambridge Univer-
sity Press.
17

el complejo impuniDaD
Juan Antonio Le Clercq Ortega*
Como ciudadanos, argumentaré que somos pasivamente

injustos, cuando no reportamos crímenes, cuando
miramos hacia otro lado, cuando vemos engaños
y robos menores, cuando toleramos la corrupción
política y cuando silenciosamente aceptamos leyes que
consideramos injustas, insensatas o crueles.
Judith N. Shklar, The Faces of Injustice
En la práctica, se trataba de defender al Estado contra

los que lo representaban, lo detenían. El Estado
detenido. Y había que liberarlo. Pero él también estaba
detenido: sólo podía intentar abrir una brecha en el
muro.
Leonardo Sciascia, El Contexto
INTRODUCCIÓN
Este ensayo analiza el concepto de impunidad, su significado y alcance, con el objeto

de entender su particularidad y sus consecuencias como patología de la vida pública
(Friedrich, 1972). Retomando los resultados del Índice Global de Impunidad (IGI),
argumentamos que la impunidad tiene relevancia analítica por sí misma, en tanto
su existencia retroalimenta problemas sociales como la violencia, la desigualdad,
la corrupción o el acceso desigual a la justicia, y porque conforme se extiende se
multiplican también sus efectos destructivos para el orden social y el daño que
sufren las víctimas.
* Universidad de las Américas, Puebla.

Es relevante discutir el significado del concepto de impunidad ante los des-

órdenes conceptuales y la tensión definicional que afectan a este fenómeno. En
especial para superar su relación intuitiva (pero limitativa) a la noción de crimen
sin castigo, pero también como forma de acercarnos al problema del funciona-
miento y los límites del Estado de derecho. Al reconocer la impunidad como un
fenómeno de hecho y de derecho que afecta múltiples ámbitos de la vida pública
es posible identificar su reproducción en forma de escala y su interacción con
trampas sociales anidadas.
El argumento central de este trabajo consiste en que una definición delgada
(thin) de la impunidad, centrada en el total de sentencias que se emiten divididas
entre el total de delitos cometidos, es insuficiente para comprender su magnitud y
alcance. Por otro lado, algunas definiciones delgadas o incluso más gruesas (thick),
permiten operacionalizar el concepto para fines de medición estadística, como
ocurre en el caso del IGI al agregar las dimensiones de los sistemas de seguridad,
justicia y la protección de los derechos humanos. Sin embargo, es necesario analizar
la impunidad en una dimensión política y social más extensa, para lo que propo-
nemos un acercamiento que integra tres elementos conceptuales adicionales: un
enfoque de patologías políticas, la identificación de niveles específicos dentro de
una escala de impunidad y el análisis de un complejo (complex) caracterizado por
la interacción de trampas sociales anidadas.
El punto de partida consiste en los resultados de los diferentes reportes del IGI
(Le Clercq y Rodríguez, 2015, 2016, 2017 y 2018). Estos estudios analizan varia-
ciones en niveles de impunidad entre países y estados de la República Mexicana.
Entre algunas de sus principales conclusiones destaca la identificación de países con
altos y muy altos grados de impunidad, como es el caso de México, y, por lo tanto,
contextos en los que la impunidad va más allá de situaciones aisladas para referir a
ambientes políticos y sociales en los que problemas de estructura y funcionamiento
en los sistemas de seguridad y justicia, al igual que violaciones a los derechos hu-
manos, se traducen en alta incidencia de delitos o actividades criminales que no se
investigan y sancionan por parte de las autoridades responsables.
Este ensayo se divide de la siguiente forma: en primer lugar, analizamos el
significado del concepto de impunidad, poniendo énfasis en la distinción entre
conceptos delgados (thin) y gruesos (thick); en segundo, discutimos la problemática
del alcance de la impunidad como una patología política, retomando la propuesta
conceptual desarrollada por Friedrich (1972), como la existencia inevitable de
disfunciones institucionales o prácticas públicas reconocidas como indebidas; a
20

el complejo impunidad
continuación revisamos el fenómeno en forma de una escala en cinco niveles, a

través de los cuales se incrementa la complejidad y gravedad de la impunidad; fi-
nalmente, enmarcamos el fenómeno dentro de un complejo (complex) conformado
por trampas sociales anidadas, entendiendo por “trampa social” la imposibilidad
de generar la cooperación o el cambio social necesarios para superar problemas de
desempeño institucional ineficiente. En la última parte concluimos.
La relevancia de discutir la impunidad como parte de una reflexión centrada en
los derechos humanos y la calidad de la democracia en contextos profundamente
afectados por condiciones de violencia, se explica por tres razones principales:
en primer lugar, para el IGI, que parte de una interpretación gruesa y multidi-
mensional de la impunidad, no es posible entender este fenómeno en todas sus
consecuencias sin integrar variables desde la dimensión de los derechos humanos;
en segundo lugar, de acuerdo con los resultados de IGI 2015 e IGI 2017, la posición
de México como un país con niveles muy altos de impunidad, se relaciona tanto
con problemas de funcionamiento y estructura de los sistemas de seguridad y
justicia, al igual que la existencia de casos graves de violaciones a los derechos
humanos; finalmente, porque la extensión de la impunidad como una patología
generalizada, que retroalimenta a su vez otros problemas sociales, no permite a
las sociedades aspirar a una democracia más plena e incluyente o a un Estado de
derecho efectivo.
¿QUÉ SIGNIFICA LA IMPUNIDAD?
La impunidad refiere a una idea sencilla: crimen sin castigo, la ausencia o inexis-
tencia de sanciones o responsabilidades legales ante la comisión de algún delito.
En otras palabras, quien la hace no la paga. Un acercamiento de esta naturaleza
presenta varios problemas analíticos importantes, empezando por el énfasis en un
sentido exclusivamente punitivo de la justicia, donde lo que importa es el castigo
o el número de sentencias emitidas entre el número de delitos totales cometidos.
Entender la impunidad de esta forma, como un concepto “delgado” (thin) que
reduce al mínimo posible sus elementos de análisis, en este caso delitos y senten-
cias, difícilmente permite comprender sus consecuencias políticas, institucionales,
sociales, económicas, además de las propiamente jurídicas. Si bien la impunidad
refiere a una relación entre las personas y la ley, particularmente desde el derecho
penal, en la práctica representa un fenómeno multidimensional de hecho y de
21

derecho, que involucra problemas de desempeño institucional, tanto estructurales

como funcionales, en diversos ámbitos de la vida pública.1
La definición propuesta por la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones
Unidas en el Informe de Diane Orentlicher, supone repensar la impunidad como
un concepto “grueso” (thick), donde lo relevante es comprender la forma en que
afecta el acceso a la justicia e involucra la violación a los derechos humanos desde
el derecho internacional. La impunidad pasa a significar entonces
la inexistencia, de hecho o de derecho, de responsabilidad penal por parte de los autores

de violaciones, así como de responsabilidad civil, administrativa o disciplinaria, porque
escapan a toda investigación con miras a su inculpación, detención, procesamiento y,
en caso de ser reconocidos culpables, condena a penas apropiadas, incluso a la indem-
nización del daño causado a sus víctimas. (CDHIO, 2005: 6)
Ambos (1999a y 1999b), Viñuales (2007), Jorgensen (2009), Zepeda (2011),

Bailey (2014) o Casar (2016) tienden a coincidir en que, si bien la existencia de
impunidad necesariamente refiere a la no persecución penal y la ausencia de castigo
frente a violaciones a la ley o a los derechos humanos, no puede reducirse a un
problema únicamente legal, sino que se relaciona en alguna magnitud con climas
sociales, ambientes políticos y la conducta de actores institucionales que la favo-
recen, condiciones que permiten que las violaciones a la legalidad o a los derechos
humanos tengan lugar, no se investiguen, persigan o sancionen.
La impunidad representa un fenómeno tanto jurídico como político-institu-
cional de hecho como de derecho con efectos sociales, económicos, culturales e
incluso psicológicos para sus víctimas. Al definirse como concepto grueso, involucra
una doble dimensión analítica, que pone acento tanto en problemas de diseño y
funcionamiento institucional como en las condiciones político-sociales que de-
terminan y explican su reproducción cotidiana. En primer lugar, una situación de
derecho, de fragilidad o ausencia de Estado de derecho, que involucra la existencia
de leyes, su contenido específico y las autoridades responsables de garantizar su
cumplimiento. En segundo, el contexto político institucional y los ambientes sociales
que permiten, toleran o justifican la violación de las leyes, y que al obstaculizar el
1
La distinción principal entre conceptos delgados y gruesos es que los primeros incorporan
menos requisitos en su definición, los elementos indispensables, mientras los segundos incor-
poran elementos sustantivos en forma acumulativa (Tamanaha, 2004; Skaaning, 2010; Veersteg
y Ginsburg, 2017).
22

acceso a la justicia, agravan la violencia, la inseguridad o la corrupción, dinámica

que multiplica también el sufrimiento de las víctimas.
El IGI se distancia de la idea de impunidad como la simple división de delitos
entre sentencias, un concepto delgado, para retomar a Orentlichter (CDHIO, 2005)
y aproximarse desde una lectura de los problemas de estructura y funcionamiento
que ocurren en los sistemas de seguridad, justicia y la protección de los derechos
humanos, lo cual conforma una cadena de eventos (cadena de impunidad) que
inicia cuando un delito o acto ilícito ocurre, que continúa con la presentación de
una denuncia, la conformación de un expediente, el desarrollo de la investigación,
hasta llegar al juicio, una posible sentencia o proceso de reparación del daño. Estra-
tegia metodológica que retoma algunos de los elementos analíticos desarrollados
también en Viñuales (2007), Jorgensen (2009) y Zepeda (2011).
Diversos trabajos han subrayado la dificultad que supone conectar lógicamente
las definiciones conceptuales, vincular la estrategia metodológica y la selección
específica de indicadores dentro de un índice cuantitativo, en especial en aquellos
casos en los cuales se busca explicar los grados y el desempeño del Estado de de-
recho (Munck y Verkuilen, 2002; Tamanaha, 2004; Skaaning, 2010; Merry, 2011;
Davis, 2014; Moller y Skaaning, 2014; Merry, Davis y Kingsbury, 2015; Versteeg
y Ginsburg, 2017). Esto puede tener distintas causas: construcción conceptual
inadecuada, réplica de indicadores sin considerar la relación que tienen entre sí,
dificultades para operacionalizar el concepto, confusión de niveles de abstracción
o la necesidad de recurrir a indicadores alternativos ante la inexistencia de datos.
La construcción del IGI, la selección de indicadores y su relación con la defi-
nición propuesta, no es ajena a la existencia de este tipo de problemas (Le Clercq
y Rodríguez, 2015: 29-49; 2016: 31-45; 2017: 21-29; 2018: 24-37) En primer lugar,
una definición gruesa de impunidad implica necesariamente mayor complejidad
al momento de definir e integrar coherentemente dimensiones de análisis y varia-
bles. En segundo, si bien el concepto refiere a aspectos de desempeño del Estado de
derecho, limitaciones en su diseño o funcionamiento, no puede pretender explicar
la problemática del Estado de derecho en sí mismo. En tercer lugar, codificar re-
curriendo a información estadística, cuando la mayoría de los índices diseñados
para medir atributos del Estado de derecho o grados de corrupción se basa en
entrevistas con expertos, condiciona la efectividad de los resultados a la existencia
de información, su actualización periódica, al igual que a la calidad y confiabilidad
de esta. Finalmente, aun cuando formalmente sea posible definir un conjunto de
indicadores adecuados para medir el problema desde la definición propuesta, la
falta de información confiable sobre seguridad, justicia, corrupción o violaciones
23

a los derechos humanos, ha obligado a realizar estrategias aproximativas a través

de otros tipos de indicadores o buscar correlaciones entre tipos de problemas.
En tanto fenómeno de hecho y de derecho que afecta ámbitos de la vida pública,
más allá de la dimensión jurídica, la idea está sujeta necesariamente a tensiones
conceptuales. Viñuales (2007) destaca que la existencia de tensiones internas y altos
niveles de ambigüedad son inevitables en este concepto, por lo cual una estrategia
metodológica más efectiva requiere identificar sus condiciones estructurales, fun-
cionales, y distinguir la forma en que actores estatales y no estatales se involucran
en el tipo de actos a través de lo que se expresa la impunidad. Tensiones que inevi-
tablemente se hacen presentes en un ejercicio de medición estadística como el IGI.
Esta tensión interna puede tener orígenes diversos. Por un lado, el concepto
de impunidad no tiene un valor explicativo independiente a la existencia de otros
tipos de problemas sociales, como el acceso a la justicia, la seguridad pública,
la corrupción o la violación a los derechos humanos. Como concepto depende
necesariamente de esta relación y la forma en que califica su magnitud y alcance.
Esto implica que el concepto no es ajeno a desórdenes definicionales importantes
(Schedler, 2010). En términos de ambigüedad conceptual, la impunidad puede
llegar a entenderse como sinónimo de problemas, como la seguridad, el acceso a
la justicia, la violación a los derechos humanos o la corrupción. La condición de
fenómeno de hecho y de derecho, así como su carácter multidimensional, permiten
que pueda aplicarse o utilizarse para explicar diferentes problemas o tipos de actos,
provocando vaguedad conceptual.
Estamos entonces en el terreno de un término que describe prácticas inter-
namente complejas y que involucra referencias a múltiples dimensiones, lo que
refiere a un concepto esencialmente disputado, cuyos criterios pueden provocar
desacuerdos, que dialoga con otras ideas y definiciones y, por lo mismo, debe estar
abierto a (re)interpretaciones conforme nuevas situaciones emergen (Gallie, 1956;
Connolly, 1993; Collier, Hidalgo y Maciuceanu, 2006).
Al entenderlo como un fenómeno de hecho y de derecho estamos tratando con
un problema que va más allá del cumplimiento y respeto a la ley, para referir a la
regularidad de la arbitrariedad y la ilegalidad como una forma de injusticia social.
Siguiendo a Rawls (1971: 58), la justicia formal, el imperio de la ley, implica la im-
parcial, regular y coherente administración e interpretación de leyes e instituciones
por parte de las autoridades. La impunidad, en contraparte, supone regularidad de
la arbitrariedad, la suspensión del derecho a favor de la discrecionalidad de funcio-
narios o servidores públicos, sean estos autocrática o democráticamente electos.
Significa una regularidad de la ilegalidad, pues independientemente de la existencia
24

de un sistema jurídico que pueda ser entendido como tal, este no se cumple en la
práctica, las violaciones a la ley no son perseguidas y las víctimas no tienen acceso
a la justicia, y mucho menos reciben algún tipo de reparación por el daño sufrido.
Entender la impunidad como una forma de injusticia supone reconocer actos de
naturaleza política que ocurren incluso en casos en los que la justicia o la legalidad
no necesariamente se suspenden, y que producen víctimas a pesar de que existen
reglas reconocidas que se aplican cotidianamente. En palabras de Shklar (1990), la
injusticia es un fenómeno social que involucra decisiones de carácter fundamen-
talmente político, lo cual aplica de la misma forma para el caso de la impunidad:
Y el verdadero campo de la injusticia no es un estado de naturaleza pre legal o amoral.

No aparece en aquellas raras ocasiones cuando un orden político colapsa por comple-
to. No permanece afuera del portal de los mejores Estados conocidos. La mayoría de
las injusticias ocurre continuamente en tiempos normales dentro del marco de una
comunidad política establecida y un sistema legal operativo. A menudo las mismas
personas que en principio deben prevenir la injusticia dada su capacidad de oficial,
son quienes cometen los más graves actos de injusticia sin que la ciudadanía proteste.
(Shklar, 1990: 19)
La impunidad representa propiamente un acto de injusticia, la regularidad de

un estado de arbitrariedad e ilegalidad institucionales. En los siguientes apartados
analizaremos la impunidad como una variante de definición gruesa y como un
concepto “racimo” (cluster) donde coexisten en tensión diversos criterios analíticos
y conexiones complejas con otros conceptos e ideas, para entonces arrojar una
interpretación más dinámica frente a un fenómeno de carácter multidimensional
(Connolly, 1993: 13-14). En este sentido, retomaremos tres aproximaciones: la
impunidad como una patología política, la identificación de una escala de impu-
nidad y el complejo (complex) donde convergen trampas institucionales anidadas.
LA IMPUNIDAD COMO UNA PATOLOGÍA POLÍTICA
Al hablar de impunidad podemos referirnos a tres situaciones diferenciadas: 1)

actos delictivos particulares que quedan impunes; 2) ámbitos específicos en los
que prevalece impunidad dentro de una sociedad en la que en principio es posible
reconocer condiciones de legalidad; 3) contextos institucionales caracterizados por
impunidad sistemática y generalizada.
25

La existencia de casos aislados de impunidad puede relacionarse con fallas o

resultados injustos (o que se entienden como injustos por las víctimas) derivados
de las condiciones particulares de los procesos judiciales. De acuerdo con Rawls
(1971), ni siquiera la existencia de principios de justicia superiores de los que se
desprenden leyes e instituciones justas, garantiza que el resultado será necesaria-
mente justo en todos los casos. Por lo mismo, ningún sistema jurídico está libre de
cargar con la culpa de casos en los cuales no fue posible sentenciar a los culpables
o reparar el daño a las víctimas.2
En el segundo caso, a pesar de que en una sociedad exista algo que pueda iden-
tificarse como Estado de derecho, y que los mismos ciudadanos lo perciban como
tal, la existencia de costos de transacción ineficientes, problemas para monitorear
el cumplimiento de la ley o la falta de capacidades institucionales, pueden dificultar
el perseguir y sancionar determinados tipos de delitos en diversos ámbitos de la
vida pública. Incluyendo la falta de voluntad de las autoridades para investigar y
sancionar determinados actos, por ejemplo, delitos de odio, persecución de minorías
o la renuncia a perseguir violaciones a derechos humanos cometidas por juntas
militares como condición para garantizar una transición democrática. Si bien esto
implica una forma de aplicación selectiva o discriminatoria de la ley, lo relevante
para el argumento es que la impunidad se acota a ámbitos específicos reconocibles.3
Para identificar un ambiente de impunidad sistemático y generalizado, no es
suficiente señalar la existencia de impunidades particulares o su limitación a ámbi-
tos específicos en los que ocurre. Nos referimos antes bien a un estado de cosas en
donde marcos institucionales, autoridades y prácticas sociales la permiten, fomentan
o retroalimentan, formando círculos viciosos de regularidad de la arbitrariedad y
la ilegalidad. Mientras aquellos casos en los que la impunidad se entiende como
2
Rawls (1971: 85-86) distingue en este sentido la noción de justicia procesal perfecta, la cual aspira
a definir criterios y procedimientos justos que a su vez garanticen el resultado esperado, de justicia
procesal pura, donde lo importante es que los criterios y procedimientos se desprendan de principios
de justicia, aunque esto nunca va a garantizar que se obtendrá un resultado determinado durante
un juicio.
3
Esto no implica que en estos casos la situación sea menos injusta, que no produzca víctimas o que
no genere divisiones sociales profundas, como por ejemplo, el trato desigual que reciben las personas
por parte de la policía en Estados Unidos por el color de su piel o la exigencia de resolver crímenes
perpetrados por los militares durante la dictadura, la distinción sólo señala las diferencias entre
ámbitos específicos en los que existe impunidad de aquellos casos en lo que esta es generalizada. Un
caso interesante lo representa el acceso discriminatorio a la justicia como resultado del color de la
piel en Estados Unidos (véase Padilla, Galarza y Torres, 2016).
26

excepción en un contexto en el que por lo general se respetan las leyes y se garantiza

la justicia, un ambiente político generalizado de impunidad implica su extensión
como práctica cotidiana desde el sistema político, la justicia penal y administrativa
hasta alcanzar transacciones individuales o relaciones sociales.
Los resultados del Índice Global de Impunidad (Le Clercq y Rodríguez, 2015
y 2017), distinguen niveles de baja, media, alta y muy alta impunidad, y permiten
identificar entre aquellos casos en los cuales la impunidad es resultado de disfun-
ciones en dimensiones específicas, de aquellos en los cuales resultados negativos,
en prácticamente cada dimensión y variable, permiten señalar condiciones o am-
bientes políticos de impunidad generalizada. En la gráfica 1 puede observarse la
posición de los países con altos y muy altos niveles de impunidad de acuerdo con
la medición de IGI 2015 y 2017.
Gráfica 1. Impunidad alta y muy alta IGI
90
80
70
60
50
Grados
40
30
20
10
0
Filipinas
India
Camerún
México
Perú
Venezuela
Brasil
Colombia
Federación de Rusia
Paraguay
Honduras
Estados Unidos
Nicaragua
Kenia
Panamá
Turquía
Guatemala
Georgia
Kazajstán
Chile
Argentina
Trinidad y Tobago
Albania
Francia
Promedio Global
Jamaica
República Dominicana
República de Corea
Armenia
República de Moldavia
Australia
Ucrania
El Salvador
Ecuador
Singapur
Países
IGI2015 IGI2017
Fuente: elaboración propia a partir de IGI 2015 y 2017. La clasificación corresponde a aquellos países que se ubicaron
por encima del promedio global en 2015 (49.1) y 2017 (55.3). Los casos con información en blanco significan que
no fueron incorporados a la muestra en el año correspondiente.
Leonardo Sciascia, quien a lo largo de su obra analizó a profundidad la forma

en que el miedo, las complicidades y el silencio alimentaron el crimen y la violen-
27

cia en Sicilia, describe con precisión el ambiente político y social que produce la
impunidad generalizada:
—Sí, era inocente… ¿Pero qué significaba ser inocente cuando se cae en el engranaje?
No significa nada, se lo aseguro. Ni siquiera para mí, en cierto sentido. Como cruzar
una calle, y acabar debajo de un coche: ¿qué sentido tiene, decir algo así?
—Pero no todos son inocentes —dijo Rogas—. Me refiero a los que caen en el engranaje.
—Tal como va el engranaje, podrían ser todos inocentes.
—Y entonces también se podría decir: tal como va la inocencia, podríamos caer todos
en el engranaje. (Sciascia, 1984: 134)
La impunidad, cuando va más allá de eventos aislados y se transforma en un

ambiente político y social, cuando se normaliza como una práctica cotidiana, refiere
justamente al “engranaje” del que habla Sciascia: un “mecanismo” que erosiona las
instituciones, fractura la confianza de los ciudadanos en sus autoridades y destruye
el tejido social. Un tipo particular de patología política del que no es posible man-
tenerse al margen, que devora los fundamentos de la vida pública produciendo una
división entre las víctimas de un estado permanente de injusticia y los beneficiarios
de pactos de impunidad.
Carl J. Friedrich (1972) identifica como patologías políticas, fenómenos como la
corrupción, la violencia o la traición, los cuales, si bien representan y son reconoci-
dos como conductas públicamente indebidas o inadecuadas, son al mismo tiempo
omnipresentes en la vida pública de toda sociedad y, por tanto, se manifiestan y
se reproducen incluso en regímenes democráticos consolidados. De esta forma,
en todo sistema político coexisten inevitablemente grados de orden, desorden y
disfuncionalidad (Friedrich, 1968).4
4
Siguiendo a Friedrich (1968: 371), el orden político tiene un carácter operativo, y se define como
“el estado de una comunidad política en la que las partes de ésta, gobernantes y gobernados, están
dispuestas sistemáticamente de un modo correcto hasta el punto de reducir el uso de la fuerza (coer-
ción) y de procurar la realización de sus valores e intereses en una función de sus creencias comunes”.
Si bien esta definición refiere a la estructura legal, el ámbito legítimo de la coerción y del ejercicio de
la autoridad, se entiende principalmente como un producto institucional que por un lado involucra
reglas, estructuras, procesos y procedimientos constantes, al igual que el reconocimiento de valores,
creencias e intereses comunes, individuales y sociales, que se expresan como parte de pertenecer a
una comunidad humana plural. Elster (1989) entiende al orden social también desde una dualidad
en la que se expresan configuraciones de reglas que producen conducta estable y reiterada y, por
otra parte, las bases que hacen posible la cooperación social. Ambas perspectivas ponen énfasis en
la estructura institucional y en la coexistencia simultánea del orden y el desorden. Para fines de este
28

Para el enfoque desarrollado por Friedrich, resulta ingenuo pensar en la posi-

bilidad de erradicar por completo las patologías de la vida pública. La desviación
de las prácticas aceptadas como válidas o legítimas como parte del sistema de
valores y creencias que sostienen a un régimen, tienen la función de advertir sobre
la existencia de problemas públicos, exclusión de grupos sociales y amenazas al
orden político, que hacen necesario impulsar el cambio político y social, indepen-
dientemente de que representen y se entiendan como formas de enfermedad y
perturbación del cuerpo político. Al señalar signos de estancamiento y decadencia,
obligan a los actores a responder innovando y abriendo canales alternativos para
la adaptación y la transformación. Sólo así las instituciones sobreviven y evitan
su decadencia, como parte de un orden dinámico capaz de renovarse e integrar a
nuevos actores (Friedrich, 1972: 9).
La existencia de fenómenos como la violencia, la traición, la mentira o la
corrupción se entiende como inevitable; lo que es problemático es su extensión
más allá de ciertos límites, el crecimiento desbordado que erosiona la calidad de
las instituciones:
cuando se convierten en demasiado extendidos se vuelven destructivos de la comunidad

política. Su función parece depender de estar limitados y sólo dentro de estos límites
circunscritos pueden funcionar sin crear una amenaza seria para la supervivencia del
orden político. En este sentido, la desaprobación moral hacia esas prácticas tiene en
sí misma la función de ayudar a mantenerlas dentro de límites. (Friedrich 1972: 2)
El problema central radica en los límites, en la posibilidad de acotar la influen-

cia e impacto de las patologías que amenazan la reproducción del orden político.
Reinterpretando a Friedrich, las preguntas que nos parecen relevantes desde una
perspectiva de cambio institucional, son: ¿Cómo identificar los límites a partir de
los cuales las patologías se vuelven destructivas? ¿De qué forma su existencia activa
y genera cambios en beneficio de la comunidad, y cómo un sistema afectado por
patologías puede reformarse a sí mismo? ¿Se puede evitar que su crecimiento se
extienda desde las instituciones políticas hasta la vida social, generando una di-
námica de abajo hacia arriba (bottom-up) destructiva del tejido social y que, a su
vez, imposibilite la condena social a estas prácticas y evite demandas sociales de
cambio transformativo?
ensayo nos centraremos fundamentalmente en el problema del orden político en su relación con la
impunidad, pero entendemos que este es parte de un orden social más amplio.
29

Desde nuestra perspectiva, la impunidad representa un tipo de patología política

especialmente destructiva para el orden político cuando se generaliza y extiende,
pues ante la falta de investigaciones y sanciones ante la comisión de delitos o activi-
dades ilegales: 1) multiplica las consecuencias políticas y sociales de otras patologías
como la corrupción, la inseguridad o la violencia; 2) retroalimenta fenómenos como
la desigualdad para profundizar la vulnerabilidad de quienes sufren previamente
exclusión por su situación socioeconómica; 3) erosiona el orden político y produce
un horizonte de incertidumbre y arbitrariedad intemporales; 4) a pesar de que exis-
ten señales que advierten de sus efectos destructivos, su extensión entre los actores
políticos y sociales no permite impulsar el cambio, o bien este se convierte en una
fachada que no toca la exclusión, las prácticas ilegales y los pactos de impunidad; 5)
normaliza socialmente un estado de injusticia políticamente creado y reproducido.
En este sentido, entenderemos aquí a la impunidad como una patología política
que funciona como un detonador para la extensión de otras patologías y como un
multiplicador de sus efectos negativos en la vida pública.5
LAS ESCALAS DE LA IMPUNIDAD
En los ambientes políticos caracterizados por impunidad generalizada, esta se mani-

fiesta en forma de una escala incremental conformada por niveles diferenciados de
complejidad institucional y en la organización social. Esto supone que la impunidad
al aumentar en forma de escala: 1) adquiere un orden de magnitud diferenciado; 2)
aumenta sus efectos de retroalimentación hacia otros tipos de problemas sociales;
3) tiene consecuencias incrementales como factor de destrucción del orden político;
y 4) enfrentar problemas públicos de naturaleza escalar requiere intervenciones de
política pública o procesos de cambio institucional multinivel.6
5
Un caso emblemático de la forma en que la impunidad retroalimenta otros fenómenos y contri-
buye a la erosión institucional, se encuentra en el periodo de gobierno de Javier Duarte en el estado
de Veracruz. El saqueo sistemático e impune de recursos públicos a través de empresas fantasma se
acompaña en ese mismo periodo de incrementos en la incidencia delictiva y la violencia, el descu-
brimiento de fosas clandestinas y la complicidad de policías locales en la desaparición de personas a
petición de organizaciones criminales (véase García, 2018; Ángel, 2018).
6
En el análisis de la gobernanza ambiental la aproximación temática a través de escalas representa
una estrategia analítica muy relevante, véase por ejemplo Young, 2002; Young, King y Schroeder, 2008,
y Paavola, Gouldson y Kluvánková-Oravská, 2009.
30

Bailey (2014: 28) destaca que entender la impunidad en México involucra dos
aspectos interconectados: un sistema de justicia disfuncional y la existencia de
personas que están por encima de las leyes:
Aquí subrayo la importancia central de la impunidad, término que posee dos con-
notaciones. En primer lugar, los individuos con mayores ingresos o nivel de riqueza,
los que ostentan influencias políticas, los militares y los policías o agentes judiciales
se hallan típicamente, por encima de la ley. En segundo lugar, el sistema de justicia no
funciona. Se procesa y sanciona sólo a una fracción mínima de aquellos que cometen
actos criminales, y a la vez el sistema encarcela a muchos que esperan un juicio y po-
drían ser inocentes.
En esta interpretación está latente la posibilidad de niveles incrementales de

impunidad, sin embargo, se refiere a connotaciones de un problema, que pueden
manifestarse conjuntamente o en forma aislada. Por el contrario, nuestra propuesta
de escala incremental en contextos donde es generalizada, retoma cinco niveles con
características específicas, cuya combinación potencia la magnitud del fenómeno y
multiplica sus daños para la vida pública: 1) disfunción de la seguridad y justicia; 2)
acceso privilegiado a la justicia; 3) captura del Estado; 4) violaciones a los Derechos
Humanos; y 5) la impunidad como práctica social.
Un primer nivel de impunidad, que coincide con lo que señala Bailey, identifica
problemas de funcionamiento de la justicia o su capacidad para procesar a muy
pocos de quienes cometen algún delito. Sin embargo, en este caso debemos hablar
de problemas de funcionamiento o falta de capacidades que pueden afectar en
cadena a la seguridad pública, la procuración de justicia, la impartición de justicia
y el proceso de readaptación en las prisiones. En casos como el mexicano, esto im-
plica que el sistema no es capaz de prevenir la ocurrencia de delitos; la existencia
de policía no disuade a los delincuentes potenciales, mucho menos garantiza la
seguridad de los ciudadanos y en muchas ocasiones se convierte de hecho en parte
del problema; las autoridades no son capaces de iniciar y desarrollar procesos de
investigación eficientes y los ciudadanos optan por no denunciar los delitos que
sufren; los juzgados se saturan de casos pendientes y las prisiones se llenan de
personas que esperan recibir su sentencia o que están detenidas arbitrariamente.7
7
La Encuesta Nacional de Población Privada de la Libertad (ENPOL) nos acerca a gran parte de esta
problemática (véase INEGI, 2017b).
31

Todo el proceso es a su vez afectado por la existencia de altos grados de corrupción,

arbitrariedad de las autoridades y maltrato por parte de las policías.8
El segundo nivel de impunidad señala problemas en el funcionamiento en la
cadena seguridad-justicia, en coincidencia con Bailey, que involucran un trato des-
igual y privilegiado para quienes tienen mayores recursos, fama o acceso al poder
político. Mientras que el primer nivel refiere a problemas de funcionamiento que se
desprenden de la falta de capacidades del sistema, ineficiencia de los funcionarios
o la existencia de corrupción, pero que en principio pueden afectar a cualquier
persona, el segundo nivel implica que los ciudadanos no son iguales ante la ley y
que las instituciones son utilizadas patrimonialmente en favor de quienes tienen
contactos políticos o mayores recursos para “lubricar” al sistema. Quienes pade-
cen condiciones de marginación y exclusión social enfrentan un triple proceso de
victimización: primero por el delito o daño sufrido; segundo ante la imposibilidad
de que su caso sea investigado por las autoridades y los responsables sancionados;
y, finalmente, como producto de la humillación social que supone observar que
otras personas, incluyendo sus victimarios, pueden “comprar” la justicia.9
Los dos primeros niveles de impunidad se relacionan fundamentalmente
con el acceso a la justicia en un sistema disfuncional, mientras que el tercer nivel
agrava el alcance y las consecuencias de la impunidad al extenderla al conjunto de
las instituciones políticas y económicas: la captura del Estado o el secuestro de las
instituciones públicas por parte de grupos particulares para satisfacer intereses
privados. No se trata de actos de corrupción o conflictos de interés aislados, sino
de una distorsión sistemática de la función pública que puede ser resultado de: 1)
autoridades que reforman las leyes o definen programas sociales para fomentar o
8
De acuerdo con la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre la Seguridad Pública
(ENVIPE), en 2016 se denunció solamente el 9.7% del total de los delitos y el Ministerio Público
inició una Averiguación Previa o Carpeta de Investigación en 65.2% de estos casos. Se estima que
en 62.4% de los casos la población no presenta denuncia por causas atribuibles a la autoridad, en
especial pérdida de tiempo y desconfianza en la autoridad (véase INEGI, 2017a). Sobre los problemas
estructurales y de funcionamiento en la procuración de justicia, véase también IGI-MEX 2016 y 2018).
9
Un enfoque sobre la exigencia de un trato privilegiado ante la ley por fama, riqueza, posición de
poder o poder político, se encuentra en Raphael (2016). En otro contexto, resulta interesante obser-
var los de casos de jugadores de futbol acusados de evasión fiscal y cómo han buscado trasladar su
responsabilidad a asesores fiscales, exigido un tratamiento diferente dada su fama o talento deportivo
y que grupos de ciudadanos se han llegado a manifestar públicamente en su defensa por el hecho de
ser estrellas del deporte. En el mismo sentido, resultan sorprendentes las omisiones y la tolerancia
sistemática de autoridades ante las prácticas de opacidad y corrupción de dirigente de las federaciones
locales e internacionales del futbol. Sobre esto véase Pérez, 2017; Carlin, 2014, y Kuper, 2017.
32

proteger los intereses de grupos económicos (Hellman et al., 2000; World Bank,
2007; Ferrajoli, 2011); 2) organizaciones criminales que a través de la corrupción,
colusión o amenaza de violencia penetran las instituciones y ponen a trabajar a
las autoridades a su servicio (Aguilar Camín, 2015; Guerrero, 2014); 3) pactos de
impunidad entre organizaciones políticas y partidos que utilizan puestos y recur-
sos públicos con fines contrarios al interés público, para no permitir procesos de
cambio institucional que puedan afectar sus intereses particulares o que permitan
perseguir en forma más efectiva la corrupción o la participación de actores políticos
en ilícitos (Acemoglu y Robinson, 2006; Bueno de Mesquita et al., 2006).10 En su
forma extrema, la captura del Estado puede traducirse en la existencia de crimen
organizado desde el Estado mismo (Chambliss, 1989; Friedrichs, 2009/2010; Mi-
chalowski, 2014; Karstedt, 2014).11
Un cuarto nivel en la escala incremental de impunidad refiere a la existencia
de violaciones a los derechos humanos que no son investigadas y sancionadas.
Este tema ha sido ampliamente estudiado en la literatura sobre el fenómeno de
la impunidad y es objeto de análisis en reportes internacionales (Ambos, 1999a y
1999b; CDHIO, 2005; Roth-Arriza, 1996; Tayler, 1996). Su relevancia como un factor
diferenciado que incrementa la magnitud de la impunidad, es que no se limita a
problemas de funcionamiento, capacidad o corrupción en las instituciones, sino
que refiere a actos reiterados de violencia cometidos por agentes del Estado, en su
calidad de servidores públicos, en contra de los ciudadanos, y el encubrimiento
10
De acuerdo con Aziz Nassif (2018), un pacto de impunidad refiere a “redes de intereses que re-
producen la corrupción y protegen con impunidad a la clase política. Van desde lo más alto de la
pirámide del poder y llegan a todos los rincones donde se toman decisiones”. Coincidiendo con la
hipótesis de nuestro ensayo, hay un efecto de retroalimentación entre la impunidad y otros proble-
mas, y se observa en el “incremento de una violencia que se mueve al amparo de la corrupción y la
impunidad dominante”.
11
El concepto de crimen organizado de Estado implica que funcionarios y servidores públicos uti-
lizan sus funciones, responsabilidades institucionales y el monopolio de la violencia legítima para
convertirse en agentes que actúan por influencia de organizaciones criminales o, todavía peor, que
sus actividades representan actividades criminales por sí mismas. Esto supone tipos de actos ilega-
les distintos a la corrupción o la violación a los derechos humanos, en tanto requiere cooperación
y complicidad con organizaciones criminales. En el caso mexicano implica ver bajo esta óptica la
creación de redes entre funcionarios públicos y actores privados para desviar recursos a través de la
figura de empresas fantasma, la colaboración de policías en la desaparición de persona a solicitud de
organizaciones criminales o la complicidad de gobiernos locales en protección de narcotraficantes
o en lavado de dinero. Sobre la problemática propia de la construcción conceptual del Estado como
organización criminal en sí misma, véase en especial Karstedt, 2014.
33

deliberado de dichos actos por parte de las autoridades responsables de investigarlas

y sancionarlas. Por tratarse de derechos inherentes a la persona de los que dependen
la calidad de vida y la posibilidad de que los pueblos puedan autodeterminarse
libremente, lo cual es reconocido por los propios Estados a través de los tratados
internacionales, este nivel de impunidad añade una dimensión ética distinta, que
incluso califica el estatus y la credibilidad de un Estado como miembro de la co-
munidad internacional (Rawls, 1998).
Los reportes IGI 2015 y 2017 incorporan los derechos humanos como una sub-
dimensión clave junto con el desempeño de los sistemas de seguridad y justicia para
entender la diferencia de grados de impunidad entre países. De igual forma, advierten
que la existencia de impunidad retroalimenta el daño que sufren las víctimas y abre
la puerta a la reproducción de nuevos casos. Los países con menores grados de im-
punidad en la escala del IGI 2015 coinciden en una mejor evaluación en la materia,
mientras que los cinco peor ubicados en el IGI 2015 (Filipinas, México, Colombia,
Turquía y Federación de Rusia) destacan por alcanzar valores máximos que reflejan
violaciones generalizadas a los derechos humanos (Le Clercq y Rodríguez, 2015:
41-48). Para 2017, si bien se presentan algunas variaciones y casos con impunidad
media, presentan problemas graves en materia de derechos humanos 22 de los
países con peores resultados; en esta dimensión se ubican dentro de los 25 países
con los grados más altos de impunidad, y siete de los casos con peor desempeño en
la materia son también parte del grupo de diez países con la mayor impunidad (Le
Clercq y Rodríguez, 2015: 38-39). En lo que respecta al caso mexicano, los datos del
IGI ponen en evidencia que no es posible entender niveles tan altos de impunidad
sin integrar al análisis el peso de las violaciones a los derechos humanos.12
El último punto en la escala de impunidad consiste en su transformación en
una práctica social, en su extensión y arraigo en la vida cotidiana de las poblaciones.
En este sentido y retomando la perspectiva desarrollada por March y Olsen (1989:
23-24), supone que a pesar de que la impunidad consiste en y es públicamente
12
La situación relacionada con violaciones a los derechos humanos en México y su importancia
como factor de altos niveles de impunidad, puede encontrarse en múltiples reportes internacionales:
Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas (CDHUN) (2014: 8, 9, 18 y 19); Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) (2015: 14); Grupo Interdisciplinario de Expertos
Independientes. Ayotzinapa (GIEI) (2015: 590); United States Department of State (2015: 1, 8 y 9);
Open Societies Foundations (2016); Amnistía Internacional (2016); y Human Rights Watch (2015).
Por sexto año consecutivo, México es calificado como “país parcialmente libre” por Freedom House
(2016): “Mexico’s justice system is plagued by delays, unpredictability, and corruption, leading to
pervasive impunity”.
34

reconocida como una patología, un elemento negativo que daña al cuerpo político,
adquiere la forma de un sentido de lo apropiado distorsionado, en la cual: 1) la
conducta apropiada para las personas en sociedad no es determinada por el marco
institucional, sino por la regularidad de la ilegalidad e injusticia; 2) los individuos
y grupos siguen prácticas y realizan actividades ilegales que son asumidos como
procesos y procedimientos rutinarios y entendidos como legítimos; 3) el incum-
plimiento de las reglas formales y las relaciones con actividades criminales se
transmiten y refuerzan socialmente; 4) al reproducirse cotidianamente, esta lógica
de lo apropiado normaliza la existencia de la impunidad.
Este nivel de impunidad puede involucrar diferentes tipos de actos y prácticas:
asumir la violación de la ley como un hecho inevitable ante el cual es necesario
adaptarse para sobrevivir (“el que no transa no avanza”); la decisión de participar
en actividades criminales ante el convencimiento de que es poca la probabilidad de
ser capturado o que se obtendrá la libertad con relativa facilidad; el involucramien-
to de comunidades en actividades criminales, articulando redes de complicidad
entre familiares, vecinos y organizaciones criminales; la exigencia ciudadana de
un espacio de impunidad personal para evadir obligaciones legales o cívicas;13 la
transformación del crimen en factor de movilidad social y crecimiento económico
local ante la falta de oportunidades y la distorsión en la dotación de bienes públicos
provocada por la corrupción;14 o incluso la tendencia a criminalizar a las víctimas
y responsabilizarlas de los delitos o violencia que sufren, en especial por factores
como género, preferencia sexual, grupo étnico o situación de pobreza.
Cuando la impunidad se convierte en sentido de lo apropiado, genera efectos
destructivos para el orden político y la vida de las comunidades en el nivel local
(Kalyvas, 2003 y 2006): 1) fractura los fundamentos de la cooperación social y
aumenta la vulnerabilidad social al extender el espacio para el desarrollo de ac-
tividades ilegales; 2) erosiona la legitimidad del Estado y, en contraparte, valida
13
Pocas prácticas ilustran esto como el fenómeno de los “lords” y “ladies”, denominado de esta forma
en redes sociales, y que refiere a personas que actúan en forma prepotente ante autoridades y ciu-
dadanos para exigir algún servicio o cuya conducta violó leyes o reglamentos. Entre ellos destaca la
figura de “lord Audi”, quien reclamaba a un policía: “esto es México, güey”, cuando en julio de 2016
invadió un carril confinado para ciclistas, golpeó a un ciclista, agredió verbalmente a un policía y se
dio a la fuga llevándose consigo una bicicleta propiedad de la Ciudad de México.
14
Fenómenos como el narcotráfico, la trata de personas o el robo de combustibles en México ejem-
plifican el caso de actividades criminales que penetran en la vida comunitaria. La entrevista realizada
por Ferri (2017) a un líder “huachicolero” es una radiografía única para entender la penetración de
organizaciones criminales a comunidades. Véase también Maljuf, 2015.
35

socialmente prácticas ilegales y grupos criminales; 3) dificulta la posibilidad de

instrumentar procesos de cambio institucional eficientes, efectivos y justos, al
reducir la condena moral a la impunidad desde la propia sociedad; 4) profundiza
los grados de exclusión social y sustituye la cobertura de instituciones por prácticas
informales e ilegales; 5) finalmente, genera en comunidades e individuos una falsa
concepción de socialización de los beneficios de la ilegalidad y la injusticia, cuando
de hecho es factor para el incremento de la incidencia delictiva, la violencia y el
acceso desigual a la justicia.15
Figura 1. Escala incremental de Impunidad
Sentido social de lo apropiado
Violaciones a los Derechos Humanos
Captura del Estado
Acceso privilegiado a la seguridad y justicia
Disfunciones en el acceso a la seguridad y la justicia
Fuente: elaboración propia.
15
El problema de la relación entre desigualdad e impunidad ha sido una preocupación constante del
IGI. En IGI (2015) e IGI (2017) se destaca la existencia de una correlación entre desigualdad e impu-
nidad. De acuerdo con el IGI-MEX (2018:43-44) y a partir de los diferentes modelos que se corrieron
“las variables que constantemente resultan significativas son el índice de GINI, que mide desigualdad,
pobreza, analfabetismo y desempleo; donde la correlación alcanza una r2 de 0.33. Es decir, como se ha
visto también en el índice global, si bien el PIB no resulta un indicador de la impunidad, la desigualdad
y la pobreza sí lo son”, en este sentido, “sirve para confirmar que, a decir de este modelo, la impunidad
es una variable que depende en gran medida de la desigualdad, desempleo y analfabetismo. Entre más
altas son estas tres variables, más alto tenderá a ser también el nivel de impunidad en los estados”.
36

LA IMPUNIDAD COMO COMPLEJO
¿Bajo qué condiciones la impunidad se puede convertir en una patología, que a

través de escalas incrementales erosiona las instituciones, fractura la confianza social
y amenaza la existencia del orden político? Desde nuestra perspectiva, la impunidad
no se limita a la existencia de delitos que no reciben una sentencia y criminales
que no terminan en prisión, como se desprende de una interpretación delgada,
sino que representa un fenómeno político-social que toma forma de “complejo”
(complex) o entramado de relaciones sociales e institucionales en la que coexisten,
interactúan y se retroalimentan trampas sociales anidadas.
Dos definiciones preliminares son importantes. La idea de complejo refiere a la
interacción dinámica, e incluso contradictoria, pero también flexible, entre variables
o elementos diferenciados como parte de un sistema de relaciones institucionales.
Desde la perspectiva de regímenes internacionales, Keohane y Víctor (2010) reto-
man el concepto de complejo como parte de su propuesta para una reconfiguración
adaptable y flexible de la arquitectura climática global en contraposición a los
intentos por desarrollar un régimen climático comprehensivo más rígido:
Al pensar sobre los regímenes y complejos de regímenes resultantes, es útil imaginar un

continuo. En un extremo están las instituciones plenamente integradas que imponen
regulación a través de reglas jerárquicas y comprehensivas. Al extremo contrario están
colecciones de instituciones altamente fragmentadas sin ningún núcleo identificable
y con vínculos débiles o inexistentes entre elementos del régimen. En el medio hay un
amplio rango que incluye regímenes anidados (semijerárquicos) con núcleos identi-
ficables y sistemas de instituciones no jerárquicas, pero flojamente acopladas. Lo que
llamamos “complejos de regímenes” son arreglos de esa variedad flojamente acoplada
que se localiza en algún lugar en medio de ese continuo: existen conexiones entre los
regímenes específicos y relativamente limitados, pero no hay una arquitectura general
que estructure todo el conjunto (Keohane y Victor, 2010: 3-4).
Una “trampa social” consiste en una situación caracterizada por la existencia

de actores sociales “atrapados” en equilibrios subóptimos y que por lo mismo no
son capaces de generar la cooperación necesaria para que tenga lugar algún pro-
ceso de cambio institucional. Esto supone que a pesar de que pueden identificarse
niveles de desempeño institucional superiores a través del cambio o hay un mejor
equilibrio disponible, la imposibilidad de cooperar no permite alcanzar resultados
sociales más eficientes, efectivos o justos (Rothstein, 2005; Bailey, 2014; Cox, North
y Weingast, 2015).
37

Al enfatizar la idea de impunidad como complejo, más que señalar la existencia

de relaciones de causalidad o una relación rígida entre estas trampas sociales y el
fenómeno de la impunidad, señalamos la existencia de una patología política que
es reconfigurada a través de un proceso de interacción dinámica, flexible y contra-
dictorio entre tres tipos específicos de trampas sociales: institucional, de seguridad
y desigualdad. Cada una de las cuales involucra una problemática particular, pero
en conjunto establecen las condiciones político-sociales para que el fenómeno de
la impunidad se extienda como patología por el orden político.
Lo que estos elementos tienen en común es que, siguiendo el concepto de tram-
pa social, los actores identifican en ellas problemas sociales graves que requieren
de cambio institucional, incluso pueden reconocer intervenciones en las políticas
públicas para producir resultados más eficientes, efectivos o justos, pero la falta
de cooperación en un contexto marcado por la exclusión social y la existencia de
pactos de impunidad entre las autoridades, imposibilita aspirar a un desempeño
institucional superior o bien los procesos de reforma se limitan a cambios super-
ficiales o de fachada.
Figura 2. La impunidad como complejo
Trampa
institucional:
Elementos de
diseño y tipos de
cambio
Niveles de
impunidad
Trampa de Trampa de
desigualdad: seguridad:
Grados y Características
formas de de la amenaza y
desigualdad capacidades de
respuesta pública
Fuente: tomado de Le Clercq, 2017.
Existe una trampa institucional cuando su desempeño es consistentemente

ineficiente, reproduce procesos de trayectoria dependiente (path dependency) o
38

genera permanentemente exclusiones sociales, sin que los intentos por reformarlas
se traduzcan necesariamente en mejores resultados (Pierson, 2000; Acemoglu y
Robinson, 2012). En el caso mexicano y de acuerdo con los resultados del IGI, po-
demos observar una trampa institucional como factor de impunidad que involucra:
a) capacidades institucionales deficientes o insuficientes, en especial aquellas que
deben garantizar la procuración e impartición de justicia, al igual que la protección
a los derechos humanos; b) mecanismos ineficientes o inexistentes para la rendición
de cuentas, transparencia y acceso a la información pública, y perseguir la corrup-
ción; c) incoherencia en el diseño y atributos institucionales que se convierten en
problemas de entrejuego institucional vertical y horizontal, así como deficiencia o
falta de voluntad para la implementación de mandatos tanto en el nivel nacional
como en el local; d) procesos políticos de toma de decisiones que producen refor-
mas institucionales deficientes, replicando trayectorias dependientes y reafirmando
pautas de exclusión y marginación social; e) la interacción con trampas de seguridad
y desigualdad activa procesos de erosión institucional y descrédito de autoridades
sin que estas sean capaces de articular procesos más efectivos de reforma.
Caer dentro de una trampa de seguridad significa una dinámica en la que se
intensifican la violencia y las actividades criminales, pero donde “la criminalidad, la
violencia, la corrupción y la impunidad se fortalecen mutuamente con la sociedad
civil, el Estado y el régimen, e invalida el esfuerzo de construir una gobernanza
democrática ética” (Bailey, 2014: 22). Desde otra perspectiva, para Cox, North y
Weingast (2015), los países en desarrollo suelen enfrentar una trampa de la violen-
cia que explica la dificultad del cambio institucional: adoptar reformas políticas es
posible solo en contextos caracterizados por el desarrollo de economías complejas,
pero estas a su vez dependen de la existencia de instituciones políticas eficientes,
interacción que es afectada por la disputa violenta por el poder político.16
Desde nuestra perspectiva, la trampa de seguridad en México se retroalimenta
de la trampa institucional para producir un círculo vicioso difícil de romper, aun
cuando existen condiciones de crecimiento económico. Esta dinámica involucra:
a) incremento de las tasas de violencia e incidencia delictiva; b) dimensión tras-
nacional y diversificación de los mercados ilícitos; c) incremento de capacidades
y letalidad de las organizaciones criminales; d) fuerzas de seguridad con capa-
cidades limitadas, rebasadas por la dimensión de la inseguridad y la violencia;
y e) autoridades coludidas con organizaciones criminales, existencia de redes
16
Otra perspectiva, cuando la dificultad para garantizar cooperación internacional se traduce en un
dilema de seguridad, fue desarrollada por Jervis (1978).
39

de corrupción multinivel, existencia de violaciones a los derechos humanos y

prácticas delictivas desde las instituciones que entran en la definición de crimen
organizado de Estado.17
Esta dinámica se complementa con la existencia de una trampa de desigual-
dad que se compone de: a) existencia de altos niveles de pobreza, desigualdad
socioeconómica y discriminación; b) mayor vulnerabilidad frente a la violencia y
la inseguridad como resultado de marginación y capacidades básicas (Sen, 1999);
c) exclusión institucional que fomenta grados de informalidad política, económica
y social y el desarrollo de redes clientelares; d) bajo desarrollo de una ciudadanía
con capacidad de agencia.18
La relación desigualdad e impunidad es relevante analíticamente en tanto
refiere a un proceso de segregación social que genera ciudadanos sin capacidad de
ejercer sus derechos y los excluye de la dotación de bienes públicos y acceso a las
instituciones (Le Clercq, 2017). En este sentido, la desigualdad no se reduce a un
problema de eficiencia económica, sino es un elemento central para comprender
los problemas de desempeño en los sistemas de justicia y seguridad (Wilkinson y
Pikett 2009; Stiglitz, 2012), pues implica que:
1. Las condiciones de marginación socioeconómica no permiten que las

personas puedan defender o ejercer sus derechos a través de canales insti-
tucionales.
2. Sufrir desigualdad reduce las oportunidades para acceder a bienes públicos
de calidad, en este caso seguridad, acceso a la justicia o respeto a los derechos
humanos.
17
Algunos estudios que ayudan a entender la forma en que la impunidad, la inseguridad y la violencia
se retroalimentan, refieren a casos como las masacres de San Fernando y Allende, la transformación
del penal de Piedras Negras en un centro de operaciones criminales por parte de Los Zetas o las
omisiones y complicidad de autoridades estatales en la desaparición de personas y el surgimiento de
cementerios masivos clandestinos (véase Aguayo, 2016; Aguayo y Dayán, 2017; UIA, 2017). Para el caso
de la relación entre impunidad y corrupción, Impunidad Cero advierte que sólo se sancionan ocho
de cada cien conductas administrativas irregulares por parte de la Secretaría de la Función Pública,
de las cuales 41.8% son anuladas por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa (véase Luis Darío
Ángeles, 2018). Mientras el IMCO (2018) identifica el riesgo de prácticas adversas en el ejercicio del
gasto federal, señala las entidades más vulnerables y propone reformas específicas a las instituciones
para evitar el desvío de recursos públicos.
18
Un acercamiento al papel de las trampas de pobreza como mecanismo de control político, puede
verse en Albertus et al., 2016.
40

3. Quienes tienen una posición política, económica o social privilegiada reci-

ben indebidamente trato preferente de las autoridades y en la dotación de
bienes públicos.19
4. Si bien la corrupción castiga a todos los ciudadanos, representa una carga
económica y costos proporcionalmente más altos para quienes tienen me-
nores niveles de ingreso o enfrentan condiciones de marginación y pobreza.
5. Vivir en condiciones de desigualdad limita las posibilidades para usar la voz
en los asuntos públicos.
6. La combinación de altos niveles de desigualdad y la falta de oportunidades,
facilita la captura y reclutamiento de personas en situación de marginación,
en especial los jóvenes, por parte de organizaciones criminales.
7. La exclusión institucional y los efectos distributivos desiguales de la toma
de decisiones se reproducen con el tiempo como procesos de trayectoria
dependiente y se arraigan como prácticas aceptadas o sentidos de lo apro-
piado en la vida pública.20
CONCLUSIÓN
Analizar la impunidad en forma de complejo implica reconocer que existen procesos

sociales y políticos más allá del ámbito de lo legal, que requieren ser comprendidos
para tener una dimensión más clara de los factores que permiten su existencia, o la
retroalimentan multiplicando también sus consecuencias. En este trabajo hemos
planteado que es preferible una aproximación gruesa que permita incorporar di-
chos factores políticos y sociales, antes que una definición delgada que reduzca su
problemática a la división de delitos ocurridos entre sentencias emitidas.
Una aproximación gruesa, que permita profundizar mediciones estadísticas
como el IGI con estudios de casos y comparados, es especialmente relevante en casos
como los de América Latina, donde coexisten altos niveles de impunidad y altos
niveles de desigualdad socioeconómica (Le Clercq, Cháidez y Rodríguez, 2016). Esto
implica que cuando la desigualdad facilita condiciones de impunidad generalizadas,
si bien afectan a toda la sociedad, incrementan en mayor medida la vulnerabilidad
de aquella población que enfrenta condiciones de marginación y pobreza.
19
Siguiendo a Walzer (1983), quienes controlan un tipo de bien adquieren un predominio injusto
en el acceso a otros bienes públicos.
20
Este argumento lo desarrollamos en Le Clercq, 2017.
41

El concepto de impunidad como complejo, donde la impunidad se transforma

en una patología generalizada, que escala incrementalmente y en la que interactúan
trampas de seguridad, diseño institucional y desigualdad socioeconómica anida-
das, nos lleva a discutir que una agenda de cambio institucional e intervención de
políticas públicas va más allá de aumentar la capacidad del sistema para castigar
a quienes cometen delitos. Requiere incorporar desde el rediseño de los sistema
de justicia y seguridad, la protección a los derechos humanos, mecanismos para
fiscalizar los recursos públicos y sancionar la corrupción, al igual que programas
redistributivos y preventivos dirigidos a la reconstrucción del tejido social y a incluir
a quienes están fuera de las instituciones y la dotación de bienes públicos como
resultado de la marginación social que sufren.
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la Defensa De los Derechos humanos
en contextos De Violencia extrema
Laura Loeza Reyes*

Analiese Richard**
¿Actualmente es eficaz apelar a los derechos humanos para tratar de frenar la vio-
lencia ejercida por los cárteles del narcotráfico, agentes estatales y otros actores no
estatales? ¿Son útiles en procesos en los que el despojo de recursos y territorios a
grupos importantes de población cobran cada día más vidas de activistas, líderes co-
munitarios, reporteros, defensores de los derechos humanos y ciudadanos comunes?
¿En dónde quedó el sueño cívico democratizador de los ochenta y noventa que mo-
vilizó el discurso de los derechos humanos a favor del cambio social e institucional?
La creciente violencia, asociada a la “guerra contra el crimen organizado” y el auge de
una economía neoextractivista han dado una nueva dinámica al acompañamiento
que las organizaciones civiles brindan a los grupos de la sociedad organizada y a la
atención de problemas sociales emergentes. En este capítulo exploramos el recurso
a los derechos humanos por parte de la sociedad civil mexicana, enfocándonos en
el caso de las víctimas de las violencias ejercidas por actores estatales y no estatales,
y hacemos una referencia especial a la violencia contra la población involucrada
en procesos de defensa del medioambiente, pues los grandes poderes económicos
nacionales y trasnacionales operan crecientemente, como el crimen organizado,
para defender sus intereses en proyectos extractivistas. Examinamos la estrategia
de incidencia legal que ambos movimientos (el de los defensores de los derechos
humanos y el de los derechos ambientales) han desplegado en los últimos años. Los
analizamos como casos “casi separados” porque es así como se están organizando
* Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades (CEIICH) de la Universidad

Nacional Autónoma de México (UNAM).
** Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Cuajimalpa (UAM-C)

y expresando como actores políticos en el espacio público, a pesar de compartir las

mismas problemáticas y desplegar estrategias muy similares. Al dirigir sus esfuerzos
a los ámbitos legislativo y judicial para exigir sus derechos y los de la población
en general y tratar de lograr cambios culturales e institucionales, participan en un
desplazamiento generalizado de la política desde los parlamentos y las calles hacia
los tribunales. Las organizaciones civiles han jugado un papel muy importante en
el acompañamiento de estas luchas, y han desarrollado nuevas formas de agencia
a través de la participación en la investigación, la documentación y la denuncia de
diferentes formas de violencia, además de su participación en procesos legislativos
y demandas legales.
En efecto, durante los últimos doce años los procesos políticos en México se
han caracterizado por transcurrir en escenarios de violencia extrema: violencia de
Estado, resultado de la política de “combate al crimen organizado” y violencia social,
que deriva de la estatal. Las expresiones actuales de ambos tipos de violencia no son
totalmente novedosas, tienen raíces profundas en procesos histórico-culturales de
larga duración a los que es preciso atender cuanto se trata de encontrar soluciones,
pues han contribuido a dar forma a las subjetividades de la población, influyendo
fuertemente en la acción social. Se trata de formas históricas de violencia estructural
y violencia cultural (Galtung, 1990; 2014). Sin embargo, los complejos escenarios
en los que transcurren actualmente las violencias, los actores involucrados (estata-
les y no estatales; nacionales y trasnacionales; legales e ilegales) y los vínculos que
establecen entre sí, dificultan nombrar estas formas de violencia con el lenguaje
ordinario y el jurídico. Esto hace problemático para las víctimas y el conjunto de
la sociedad dar sentido a lo que está ocurriendo. La manera como se nombra a las
violencias en la narrativa oficial, recurriendo a un lenguaje de guerra, eufemístico
y ambiguo es parte del problema y de la estrategia. Está dirigido a crear enemigos
imaginarios, tratar de legitimar políticas ilegítimas e ineficaces y a que la población
normalice el uso de la violencia. También ha permitido a los perpetradores gozar
de impunidad, contribuyendo a la reproducción de las violencias. Por ello la lucha
por la defensa de los derechos humanos se libra en buena medida en la dimensión
lingüística, en cómo se nombra a los hechos. Los estudios más recientes explican
este tipo de políticas como una adecuación de los gobiernos a las características y
la lógica del capitalismo contemporáneo, y han demostrado que tienen un impacto
negativo en el funcionamiento de las democracias.1
1
En esta línea analítica se inscriben los trabajos compilados en Estévez y Vázquez, 2017.
50

la defensa de los derechos humanos en contextos de violencia extrema
Por su parte, diversos movimientos de víctimas, acompañadas por organiza-

ciones civiles defensoras de los derechos humanos, libran una intensa lucha en
demanda de verdad, justicia, reparación, memoria y no repetición, tratando de que
el lenguaje jurídico y el contenido de las leyes reflejen la realidad de las violencias;
que los delitos que resultan de los hechos victimizantes puedan ser tipificados
jurídicamente de manera rigurosa y que las políticas públicas dirigidas a revertir
esta problemática tengan un enfoque de derechos humanos. Para ello han desple-
gado una intensa actividad legislativa en un contexto en el que las instituciones de
la democracia representativa (poderes ejecutivo, legislativo y judicial) atraviesan
por una profunda crisis de representación y legitimidad. Sus titulares son parte del
problema, y actúan más como obstaculizadores que como coadyuvantes del trabajo
de las organizaciones en los procesos de defensa y acompañamiento de las víctimas.
Al mismo tiempo, la autonomía y profesionalismo de los organismos públicos de
derechos humanos es cuestionable. En este contexto las organizaciones civiles y las
víctimas organizadas enfrentan dos grandes desafíos: 1) lograr que el discurso de los
derechos humanos tenga una capacidad performativa (Austin, 1970; Butler, 2003;
2004) que impacte al conjunto de la sociedad y que contrarreste la normalización
de diferentes formas de violencia que ha logrado la narrativa en la que se sustenta
la política de “combate al crimen organizado”; y 2) lograr incidir políticamente en
el marco institucional vigente marcado por la corrupción, la impunidad; la falta de
capacidad instalada de las instituciones y de voluntad política de los funcionarios
públicos. Se trata de un problema de gobernanza (Le Cercq y Rodríguez, 2016) y
de un fenómeno sociológico,2 pues los hechos victimizantes, el número de víctimas
y la magnitud de las violencias no cesan de aumentar, y los escenarios sociales y
políticos en los que ocurren devienen cada vez más complejos. La indiferencia
social o incapacidad de sentir duelo (Mitscherlich, 1973) ante el sufrimiento de
las víctimas forma parte de este fenómeno sociológico. Es particularmente pro-
blemática la participación de agentes estatales y no estatales cada vez más crueles
2
El hecho de que familiares de personas desaparecidas, al no obtener respuesta de las autoridades,
recurran a los grupos criminales para tratar de encontrar a sus seres queridos, es un indicador de
ello. En enero de 2018 los familiares de dos policías desaparecidos en Sinaloa publicaron una carta
en la que pedían ayuda al cartel de Sinaloa para encontrarlos. “Mi carpeta [en el Ministerio Público]
está vacía completamente, no hay ninguna investigación”, declaraba a la reportera la madre de uno
de ellos; mientras que un familiar, que por seguridad no quiso identificarse, explicaba esta decisión
de la siguiente manera: “como ellos tienen el poder en Sinaloa (cursivas nuestras) les pedimos apoyo”
(Suárez, 2018: 7). Carolina Robledo (2017) y Everardo González, en el documental titulado La libertad
del diablo, documentan cada uno un caso similar.
51

en hechos victimizantes inscritos en el terreno de lo inefable, a los que Cavarero

(2009) denomina horrorismo, que están dirigidos a víctimas inermes.
NUEVOS CONTEXTOS, VIEJAS PROBLEMÁTICAS
Como hemos mencionado, los principales retos que encuentran las víctimas or-
ganizadas y las organizaciones civiles que las acompañan para que las leyes sean
eficaces, responden a la complejidad de los contextos actuales en los que ocurren
las expresiones de violencia extrema. Estos se caracterizan por la corrupción,
impunidad y crisis institucional que se interrelacionan, reproducen y refuerzan
mutuamente, auspiciando la reproducción de las violencias. Si asumimos que
las raíces de estas prácticas son estructurales y culturales, las causas y soluciones
involucran no sólo a las autoridades sino a la población en su conjunto, como
muestran los siguientes datos.
México es percibido como el país más corrupto de la OCDE, y su desempeño
respecto a la percepción de esta variable se ha mantenido constante durante los
últimos 21 años, aunque ha descendido en el ranking mundial (Casar, 2015: 12).
De acuerdo con el Índice de Percepción de la Corrupción 2016 de Transparencia
Internacional, México ocupa el lugar 123 de 176 en el mundo, con una calificación
de 30 puntos, siendo Dinamarca y Nueva Zelanda los países mejor calificados, ambos
con 90 puntos. Respecto a la impunidad, México ocupa el sitio 66 de 193 países
miembros de la ONU en el Índice Global de Impunidad (IGI) 2017, pero ocupa el
lugar 66 de 69 países que cuentan con estadísticas suficientes para el cálculo de
dicho índice en 2017. El porcentaje de los entrevistados que la señalan como su
principal preocupación aumentó más del doble entre 2012 y 2016 (Institute for
Economics and Peace, 2017: 6).
El reporte de Peace and Corruption (2015) establece una relación estadística
entre la paz y la corrupción. Una vez que un país alcanza cierto nivel de corrupción,
hay un punto de inflexión en el que si esta aumenta, la violencia se incrementa.
En 2015 México figuraba entre los 64 países que ya estaban cerca de ese punto de
inflexión (Casar, 2015).
El combate a la impunidad es una de las cuatro áreas de política pública que el
Institute for Economics and Peace (IEP, 2017) considera decisivas para alcanzar altos
niveles de paz. Reducirla incidiría positivamente en la disminución de los altos niveles
de corrupción y el mal funcionamiento del gobierno (IEP, 2017: 51). De acuerdo con
este informe, la paz se deterioró 4.3% en 2016, en comparación con el año anterior.
52

Son igualmente importantes la “aceptación de los derechos de los demás” y la

“distribución equitativa de los recursos”, dos variables relacionadas que inciden
positivamente para lograr sociedades pacíficas. El porcentaje de mujeres econó-
micamente activas es un indicador de ambas variables. Pero a pesar de que este
porcentaje aumentó de 36% a 58% entre 2010 y 2016 en el nivel nacional (IEP, 2017:
41), la violencia que les es infligida va en aumento, como evidencia el número cre-
ciente de feminicidios. Este ha llevado a organizaciones y víctimas a presionar a los
legisladores y los gobernadores de los estados para que declaren la alerta de género
en diferentes entidades federativas. De acuerdo con Marcela Esternod, secretaria
ejecutiva del Inmujeres, el porcentaje de mujeres violentadas aumentó de 62.7%
en 2011 a 66.1% (Martínez, 2017: 7); mientras que la Encuesta Nacional sobre la
Dinámica de las Relaciones en los Hogares 2016, publicada por el INEGI, indica
que “cerca de cinco de cada 100 mujeres han sido víctimas de violencia laboral y
11 de cada 100 lo han sido en las aulas” (cit. por Martínez, 2017: 10). Estos datos
son consistentes con la percepción de inseguridad de la población. El porcentaje de
población que declara sentirse insegura aumentó entre 2011 y 2016, siendo mayor
el aumento en el caso de la población femenina. Este pasó de 64% a 68% en el
nivel municipal y de 42% a 48% en el nivel local, mientras que entre la población
masculina pasó de 57% a 62% y de 36% a 42%, respectivamente (IEP, 2017: 62).
De igual manera, el Latinobarómetro 2016 reporta la violencia intrafamiliar contra
las mujeres (65%) y contra los niños (60%) como los dos tipos de violencia que
la mayoría de los entrevistados identifica como la más dañina para el desarrollo
del país. Estas expresiones de violencia de género muestran la persistencia de lo
que las feministas denominan “cultura patriarcal”, que es la raíz de estas formas de
violencia cultural que, a su vez, sustenta diferentes formas de violencia estructural
y violencia física.
Pero la corrupción y la impunidad también influyen en la insatisfacción de la
población con la democracia y en su desconfianza en las instituciones. El Latino-
barómetro (2016: 8) concluye que en los países en los que la población percibe
que se avanza en la lucha contra la corrupción hay una mejor apreciación de la
democracia, que en aquellos en los que ocurre lo contrario. De acuerdo con este
informe, en los últimos 21 años el apoyo a la democracia ha ido descendiendo con-
siderablemente. En México alcanzó sus límites más bajos entre 2011 (40%) y 2013
(37%), periodo que coincide con la política de “combate al crimen” organizado,
iniciada por Felipe Calderón (2006-2012). La explicación que propone este informe
es que lo que motiva a los ciudadanos son mayores grados de igualdad y libertad,
traducida en garantías cívicas, políticas y sociales (Latinobarómetro, 2016: 9). En
53

México, en 2016, sólo 48% de los entrevistados respondió que la democracia es la

mejor forma de gobierno, y 50% estuvo “muy de acuerdo” en que la democracia
soluciona los problemas que tenemos en el país. Este bajo apoyo a la democracia
se asocia a la violencia, la corrupción y la desigualdad, que han alcanzado límites
inadmisibles y se refleja en la aceptación del autoritarismo. 46% de los entrevis-
tados declaró no importarles que un gobierno no sea democrático si resuelve los
problemas, y 44% se manifestó a favor de la expresión “un poco de mano dura del
gobierno no viene mal”. La demanda de orden (57%) se impuso a la de respeto a
las libertades individuales (39%). Esto se asocia al clima de violencia e inseguridad,
aunque pudiera también estar asociado al impacto de la narrativa oficial que sus-
tenta a la política de “combate al crimen organizado” que afirma que la violencia
sólo puede combatirse con más violencia. Según el Latinobarómetro estos datos
indican que la población atribuye a la democracia una función instrumental, más
que asociarla a valores e instituciones, y es esta concepción lo que ha impedido su
consolidación en la región.
Pero el bajo apoyo a la democracia y la insatisfacción con el desempeño de las
instituciones también están asociados con la enorme distancia que la población
percibe entre gobernantes y gobernados, que se expresa en el 76% que considera
que el país está gobernado por unos cuantos que actúan en su propio beneficio y
no para el bien de todo el pueblo. Sólo 25% aprueba la gestión del gobierno, y las
perspectivas de cambio son pesimistas: 56% afirma que el gobierno ha perdido
credibilidad y no la recuperará, y 39% considera que los políticos tienen libertad
de acción. Esta aserción no es sorprendente, pues la prensa y otros medios de infor-
mación difunden constantemente noticias que ponen en evidencia la captura del
Estado, es decir, “la influencia de los intereses privados en las instituciones estatales,
las leyes y las reglamentaciones para asegurar su beneficio personal a expensas del
bien público” (Gemma Aiolfi, entrevista publicada en Schuster, 2017: 1).
Todos estos datos hablan de la urgencia de trabajar en el desarrollo de una
cultura de la legalidad. Con base en su experiencia, las organizaciones civiles y las
víctimas identifican al Poder Judicial como el principal obstáculo para revertir las
violencias y las violaciones a los derechos humanos.
Quizá por ello un repertorio de acción colectiva contenciosa recurre creciente-
mente al litigio estratégico y a la búsqueda de la incidencia legal. La judicialización
de la política es una manifestación de que “el conflicto político, social o entre el
Estado y la sociedad se resuelve cada vez más en los tribunales”; así como de la
percepción por parte de los actores políticos y sociales de que la legitimidad del
régimen está cada vez más ligada a la capacidad del Estado para apegarse al Estado
54

de derecho, al debido proceso y a la rendición de cuentas (Domingo, 2011: 40). Es

decir, basar las luchas en la reivindicación de los derechos humanos solamente, no
es suficiente para lograr la justicia, como muestra Jairo López en el capítulo que
presenta en este volumen.
Al respecto, es elocuente la percepción ciudadana de la corrupción, en la que
se identifica a las autoridades responsables de la impartición de justicia (policías
en los tres órdenes de gobierno, procuradurías federal y estatales, jueces y ministe-
rios públicos) como las más corruptas y menos profesionales (Casar, 2015: 23). En
2016 63% de la población se expresó en este sentido (IEP, 2016: 37). Solo 52% de la
población entrevistada dijo tener “mucha” o “algo” de confianza en las autoridades;
63% dijo tener confianza en la policía federal; 54% en los jueces; 52% en la policía
estatal y 5% en la policía municipal y las procuradurías estatales (IEP, 2016: 35). Y
aunque el gasto del sistema judicial aumentó 41% de 2011 a 2016 (IEP, 2017: 5) esto
no se ha reflejado en mayor profesionalización ni eficacia del sistema. Esta misma
fuente revela que “la vigilancia policial es más eficaz cuando existe un alto nivel
de legitimidad en los procesos judiciales y la aplicación de la ley” (IEP, 2017: 5).
Esta desconfianza se expresa también en los problemas a los que la población
asocia su percepción de inseguridad. El problema que la población considera más
importante es la delincuencia, 30 por ciento. Después de Venezuela, México es el
país en el que más entrevistados dicen haber sido víctimas de algún delito (46%).
También ocupa el segundo lugar en temor permanente de ser víctima de algún
delito con violencia (31% de los entrevistados). Al carecer del interés por combatir
las raíces de la violencia, los gobiernos han elevado el gasto público para tratar de
demostrar que actúan para combatirla. Los expertos han demostrado que esto tiene
un fuerte impacto en la economía, sin que se traduzca necesariamente en eficacia
de las políticas (Ferrer, 2015). Las estimaciones del Instituto para la Economía y la
Paz, por ejemplo, indican que “en 2014 la violencia le costó a México tres billones
de pesos […] Un 77% de esa cifra deriva del homicidio y el crimen violento y
organizado” (Ferrer, 2015: 4). Steve Killelea, consultor de dicho Instituto, estima
que “cada dólar gastado contra la violencia reduce la actividad económica en otro
dólar” (Ferrer, 2015: 5). Por su parte, Laura Jaitman, editora del informe del BID
publicado en 2015, sostiene que hacer grandes inversiones en policía, lejos de re-
ducir la criminalidad, representa mayores oportunidades para que algunos actores
prosperen a costa de las arcas públicas (Ferrer, 2015: 5).
Es importante señalar la manera como la población concibe las leyes. De acuerdo
con la Encuesta Nacional de Cultura Política y Prácticas Ciudadanas 2012, aplicada
por la Secretaría de Gobernación, “existe una opinión mayoritaria respecto a que
55

las leyes están hechas para favorecer a los políticos y a los ricos y que la justicia se
imparte diferencialmente” (Casar, 2015: 34).
VULNERABILIDAD, RESISTENCIA Y DERECHOS HUMANOS
Las expresiones de violencia extrema han puesto en evidencia una profunda crisis
institucional producto de la corrupción que históricamente ha permitido el des-
arrollo y fortalecimiento de poderes fácticos. Algunos analistas los tipifican como
un Estado paralelo (Buscaglia et al., 2002; Segato, 2013) y su poder ha logrado
infiltrar, y en algunos estados de la República incluso convertir en feudos las insti-
tuciones públicas, penetrando de manera creciente los procedimientos que regulan
los procesos de elección popular. Dada la ilegalidad e ilegitimidad de sus fuentes
de poder y con el fin de sustentarlo y reproducirlo, los detentores de estos poderes
han recurrido al uso de la violencia, aprovechando prácticas ya existentes en la
sociedad, entre las que destacan aquellas que históricamente han dado sustento
a la desigualdad y las diferentes formas de injusticia social.3 No es casual que las
principales víctimas de ambos tipos de violencia (la violencia de Estado y la vio-
lencia social) sean los sectores de la población históricamente más desfavorecidos
y los profesionales capaces de desvelar dichos poderes, sus redes y los mecanismos
a través de los cuales se vinculan y reproducen. Tal es el caso de algunos activistas,
defensores de los derechos humanos y periodistas (Loeza, 2017).
Esto evidencia la situación de vulnerabilidad en la que nos encontramos toda la
población, que debe entenderse no como una condición intrínseca a las personas,
sino como una situación socialmente creada, producto de una distribución desigual
de poder (Butler et al., 2016). Al articularse en organizaciones, movimientos, co-
lectivos, brigadas de búsqueda de desaparecidos con o sin vida, las víctimas de las
violencias movilizan esa vulnerabilidad en acciones de resistencia, lo que las coloca
en situación de mayor “vulnerabilidad corporal” (Butler et al., 2016: 5) pero al mismo
tiempo les permite desarrollar su capacidad de agencia. Mientras que el discurso
3
Buscaglia da cuenta de 44 derechos (de los 58 que de acuerdo con los países miembros de la ONU
deben respetarse en la elaboración de instrumentos jurídicos y en la práctica) que son violados sis-
temáticamente por las autoridades del Estado mexicano. Mencionaremos sólo el derecho a la vida;
a la igualdad ante la ley; a la libertad y la seguridad; a la libertad de opinión y expresión; a la partici-
pación política; a la educación; a pertenecer a una cultura minoritaria y al agua y a la alimentación
(Buscaglia, 2014: 19-21).
56

de guerra que sustenta la política de “combate al crimen organizado” exhibe esta

vulnerabilidad para infundir miedo en la población, tratando de desincentivar las
movilizaciones políticas, el discurso de los derechos humanos pone en cuestión las
relaciones sociales que la producen. El “enfoque diferencial”4 de las leyes promovidas
por las organizaciones de víctimas y las organizaciones civiles que las acompañan
está dirigido precisamente a contrarrestar esta asimetría en la distribución del poder.
Podemos identificar dos indicadores de adquisición de agencia de las víctimas.
El primero es la proliferación de organizaciones, movimientos y colectivos de fa-
miliares de víctimas en diferentes estados del país. Se trata de experiencias organi-
zativas que se han conformado en los niveles local y regional y posteriormente han
recurrido al acompañamiento de las organizaciones civiles de derechos humanos
que tienen sede en los estados de la República o en la Ciudad de México. Villarreal
(2014; 2015; 2016) y López (2017) han documentado la actividad de diferentes
colectivos que tienen presencia por lo menos en quince entidades federativas desde
2001. Estas organizaciones recurren a estrategias previamente empleadas por otros
actores colectivos como su organización en redes, la actividad legislativa, etc., pero
también a estrategias novedosas como las “mesas de seguimiento de los casos de
personas desaparecidas”.
Las mesas de seguimiento reúnen a familiares de personas desaparecidas, re-
presentantes de organizaciones de víctimas, miembros de organizaciones civiles de
derechos humanos que las acompañan —y que tienen una amplia experiencia en
este campo, sobre todo, conocen los tratados internacionales que el Estado mexicano
ha signado en la materia—; o bien, abogados que forman parte de las organiza-
ciones de víctimas o de Facultades de Derecho de las universidades estatales, con
autoridades. Las mesas tienen como objetivo exigir a las autoridades la búsqueda
de las personas desaparecidas y supervisar el avance de las investigaciones. Uno de
sus logros más importantes es el desarrollo de metodologías para llevar a cabo las
investigaciones que se concretan en protocolos de búsqueda de personas desapare-
cidas; en estadísticas confiables de personas desaparecidas, a diferencia de las que
emiten las fuentes oficiales; “patrones de desaparición: perfiles de víctimas, fechas,
tramos carreteros donde ocurren estos delitos” (Villarreal, 2016: 11) y en muchos
casos, características de los responsables. A partir de recursos elementales como el
4
En razón de características de la población como su edad, género, preferencia u orientación sexual,
etnia y otros. Entre los más vulnerables señalan a las personas defensoras de los derechos humanos
y los periodistas, así como a las personas en situación de desplazamiento interno, que en su mayoría
son trabajadores migrantes centroamericanos en tránsito hacia Estados Unidos.
57

seguimiento de casos a través de la prensa y la información que reciben de personas

que se acercan a comentar sus casos en los eventos públicos e instalaciones de mesas,
han logrado investigaciones más profundas que las que realizan las autoridades,
cuando las realizan. Por ejemplo, Fuerzas Unidas por Nuestros Desaparecidos en
Coahuila (Fuundec) ha identificado zonas geográficas y horarios de mayor riesgo,
perfiles de las víctimas, circunstancias comunes, testimonios similares. Este co-
nocimiento del fenómeno les ha permitido proponer marcos legales mucho más
adecuados a las circunstancias en las que son cometidos los delitos. También han
logrado que las estructuras policiales se vean obligadas a actuar y a presentar a los
desaparecidos cuando los tienen detenidos (Villarreal, 2016).
Otra estrategia novedosa es la participación de familiares de víctimas y miem-
bros de organizaciones civiles de derechos humanos nacionales y extranjeras en
los procesos de investigación y búsqueda de personas desaparecidas, así como en
espacios de las instituciones encargadas de aplicar las políticas públicas relacionadas
con esta problemática. De esta manera aplican su experiencia en la supervisión del
trabajo de las autoridades. Estas formas de participación quedaron plasmadas en las
leyes promovidas por ambos tipos de organizaciones y así han logrado legitimarlas.
El acompañamiento de las organizaciones civiles de derechos humanos con-
tribuye a que las víctimas organizadas no desistan de sus reivindicaciones —aun
cuando no logren encontrar a sus familiares—, y lleven sus demandas más lejos,
por ejemplo redactando e impulsando iniciativas de ley hasta su aprobación y
manteniendo la presencia de los casos en el ámbito internacional, movilizando
el apoyo de otros actores. El testimonio de Margarita Michelle Quevedo Orozco,
familiar de tres víctimas, incluido en este volumen, da cuenta de estos procesos.
Actualmente se reportan hechos de violencia extrema en todo el país. Sin
embargo, podemos constatar que los estados en los que exgobernadores han sido
o están siendo investigados por corrupción, lavado de dinero, enriquecimiento
ilícito, y se encuentran prófugos, con orden de búsqueda y captura o presos, son
los mismos en los que han surgido organizaciones de víctimas, sobre todo de des-
aparición forzada, en los periodos en los que dichos funcionarios gobernaron la
entidad, como muestra el cuadro 1.
Además de los que aparecen en el cuadro 1, otros cinco exgobernadores se
encontraban en alguna de estas situaciones legales en 2017.5 Si consideráramos
5
Se trata de Roberto Borge, Quintana Roo; Jorge Herrera Caldera, Durango; Andrés Granier Melo,
Tabasco; Luis Armando Reynoso, Aguascalientes; Narciso Agúndez Montaño, Baja California Sur
(García, 2017b: 7).
58

Cuadro 1. Relación entre corrupción en los gobiernos, violencia extrema
y surgimiento de organizaciones de víctimas en las entidades federativas
Organizaciones de víctimas
Estado Gobernador Situación legal
y OSC
Coahuila Humberto Moreira Detenido y liberado Fuundec
Partido: PRI
(2005-2011)
Coahuila Jorge Torres Prófugo Fuundec
Partido: PRI
(2011 gobierno interino)
Chiapas Juan Sabines Guerrero Detenido Casas del migrante articuladas
Partido: PRD con CDH Fray Matías de
(2006-2012) Córdova, CDH Paso del Norte y
Centro Fray Juan de Larios
Chihuahua César Duarte Prófugo Fuundec
Partido: PRI
(2010-2016)
Michoacán Jesús Reyna Preso Comité de Familiares de
Partido: PRI Detenidos-Desaparecidos
(2013 gobierno interino) Hasta Encontrarlos. Comité
de Familiares de Personas
Detenidas Desaparecidas en
México ¡¡Alzando Voces!!
(Cofadem)
Nuevo León Rodrigo Medina de la Detenido y liberado Fuerzas Unidas por Nuestros
Cruz Desaparecidos en México
Partido: PRI (Fundem), CADHAC
(2009-2015)
Oaxaca Gabino Cué Investigado Comité de Familiares
Partido: PRD-PAN Detenidos Desaparecidos Hasta
(2010-2016) Encontrarlos
Sonora Guillermo Padrés Elías Preso Unidos por los Desaparecidos
Partido: PAN de Baja California (agrupa a
(2009-2015) familiares de Sonora, Coahuila y
Baja California)
Tamaulipas Tomás Yarrington Detenido Ciudadanos en Apoyo a los
Partido: PRI Derechos Humanos (CADHAC),
(1999-2005) Casa del Migrante
Continúa...
59

Cuadro 1. Continuación
Organizaciones de víctimas
Estado Gobernador Situación legal
y OSC
Tamaulipas Eugenio Hernández Detenido CADHAC, Casa del Migrante,
Partido: PRI Comité de Derechos Humanos
(2005-2010) de Nuevo Laredo
Veracruz Javier Duarte Detenido Colectivo por la Paz, Buscamos
Partido: PRI a Nuestras Hijas
(2010-2016)
Veracruz Flavino Ríos Preso Colectivo por la Paz, Buscamos
Partido: PRI a Nuestras Hijas
(Interino 2016)
Fuente: elaborado a partir de Villarreal, 2014 y 2016; García, 2017b y López, 2017.
además a las autoridades municipales que se encuentran en la misma situación,

la lista sería mucho más larga. El hecho de que en algunas entidades federativas
se hayan beneficiado de la corrupción y la impunidad hasta tres gobernadores
consecutivos, abriendo oportunidades a grupos criminales y delincuenciales, y
dejando una larga estela de violaciones a los derechos humanos, es un ejemplo
de lo que Juan Antonio Le Clercq (en este volumen) denomina “interacción de
trampas sociales anidadas”.
El segundo indicador de la agencia de las víctimas son tres leyes que promovie-
ron para tratar de regular la problemática de las violencias y la violación sistemática
de los derechos humanos, a saber: la Ley para la Protección de Personas Defensoras
de Derechos Humanos y Periodistas; la Ley General de Víctimas y la Ley General
de Desaparición Forzada de Personas y Desaparición Cometida por Particulares. Se
trata de instrumentos legales complejos que involucran a instituciones responsables
de la seguridad e impartición de justicia. Algunos de ellos ya existían y otros fueron
creados a fin de hacer viable la aplicación de dichas leyes. Estas leyes son adecuadas
para revertir la actual situación de violencia e impunidad, pues su diseño permite
que se concreten en políticas públicas con enfoque de derechos humanos. Además,
al estar interrelacionadas y homologadas son más incisivas en las disposiciones
legales, lo que contribuye a su incidencia en los aspectos críticos del sistema de
impartición de justicia. Sin embargo, su aplicación ha encontrado obstáculos re-
lacionados con el contexto de impunidad, corrupción, falta de capacidad instalada
60

de las instituciones competentes, falta de profesionalismo y malas prácticas de los

funcionarios públicos encargados de su aplicación, en fin, con la “interacción de
trampas sociales anidadas”, pero sobre todo del Poder Judicial. La Ley de Seguridad
Interior, publicada en diciembre de 2017, lejos de contribuir a la solución de esta
compleja problemática, la agrava. No está armonizada con las tres leyes mencionadas
a pesar de que debería estarlo. Legaliza que las fuerzas armadas realicen funciones
de seguridad pública, a pesar de las múltiples violaciones a los derechos humanos
que cometen al hacerlo, “en las que se observa una falta de rendición de cuentas
conforme a los estándares internacionales” (CIDH, 2016); por lo tanto legaliza una
anomalía. La ambigüedad de las definiciones centrales6 abre oportunidades para
que dichas violaciones sigan ocurriendo, además de que no establece sanciones para
quienes las cometan, y en este sentido debería estar explícitamente armonizada
con las tres leyes mencionadas. La acción de inconstitucionalidad que interpuso el
titular de la Comisión Nacional de Derechos Humanos ante la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, que coincide con las recomendaciones del Alto Comisionado
de la ONU para los Derechos Humanos en México y diversas organizaciones civiles
defensoras de los derechos humanos que conocen la problemática, porque han
acompañado a las víctimas de las violencias, se vio favorecida por la resolución de
la Corte en noviembre de 2018.
A pesar de los múltiples obstáculos que enfrentan las víctimas para hacerlas
efectivas, las tres leyes tienen el potencial para promover cambios profundos y
durables en la sociedad que no serán visibles en el corto plazo. Este potencial se
encuentra en aspectos como los principios de “buena fe”, “debida diligencia”, “el
enfoque diferencial y especializado”, que deben cumplir los mecanismos, medidas
y procedimientos establecidos en las leyes en su diseño, evaluación e implementa-
ción; en el derecho de las víctimas “a la participación conjunta” con el Estado en los
procesos de búsqueda y de investigación, que puede contribuir a ponerle controles
y transparentar los procesos, así como en la creación y el adecuado funcionamiento
del registro nacional de víctimas y el registro único de personas desaparecidas, que
han quedado establecidos en las leyes, atendiendo a las recomendaciones de obser-
vadores internacionales y de las propias organizaciones civiles al Estado mexicano.
6
El artículo III, por ejemplo, es tautológico: define el Riesgo de Seguridad Interior como la “Situa-
ción que potencialmente puede convertirse en una amenaza a la seguridad interior” (Cámara de
Diputados del Congreso de la Unión, 2017). Siendo la salvaguarda de esta última el objetivo de la
ley, es una deficiencia grave que deja a la libre interpretación de las fuerzas armadas cuándo y de qué
manera deben intervenir.
61

Sin embargo, quedan abiertas algunas cuestiones como su alcance para contribuir
a la comprensión social y jurídico-política de las raíces históricas de las violencias.
O bien, en qué medida la participación de miembros de las organizaciones civiles
y de las organizaciones de víctimas en los espacios de implementación de las tres
leyes, les permitirá establecer controles a los funcionarios públicos y contribuirá
a transparentar las acciones del Estado. O en qué medida una nueva Ley de Segu-
ridad Interior anulará o fortalecerá el potencial de dichas leyes. En gran medida
el impacto de las leyes sobre estas complejas problemáticas que buscan regular,
dependerá de la capacidad de las organizaciones civiles y las organizaciones de
víctimas para capitalizar la experiencia de los obstáculos que vayan encontrando
en su implementación, modificando sus estrategias y promoviendo reformas a las
leyes para adecuarlas a escenarios adversos sin renunciar sus objetivos. Hasta aho-
ra han logrado hacerlo, no obstante, enfrentan retos de gran envergadura, como
muestran los tres testimonios que forman parte de este libro.
Por su parte los movimientos ambientalistas y los movimientos de defensa del
territorio han recurrido al litigio estratégico en sus acciones de resistencia, también
con una perspectiva de derechos humanos. En la jurisprudencia mexicana los de-
rechos ambientales están vinculados a los derechos humanos, los cuales tienen más
tiempo de institucionalización y, por lo tanto, constituyen una herramienta jurídica
más avanzada para reclamar los derechos ambientales (Rabasa et al., 2012; Namuúm,
2008). El Derecho a un Ambiente Sano y el Derecho al Agua están inscritos tanto
en la Constitución mexicana como en tratados y convenciones internacionales
ratificados por el Estado mexicano. El artículo segundo de la Constitución también
establece el derecho de los pueblos indígenas a la consulta previa libre e informada
en el diseño y aprobación de proyectos de desarrollo en sus territorios.
Sin embargo, durante la última década, la economía global ha experimentado
un boom en la producción y explotación de materias primas, dando lugar a la
expansión de las industrias mineras y de extracción forestal y agrícola en México.
Rodrigo Gutiérrez (2017) argumenta que la “guerra evidente” del combate contra
el crimen organizado (descrita arriba) ha coincidido con una “guerra invisible”
en “el avance agresivo de la frontera extractiva,” penetrando cada vez más áreas
naturales protegidas (ANP) y los territorios de pueblos indígenas. Las grandes
corporaciones multinacionales han extendido las fronteras de las industrias ex-
tractivas hacia zonas remotas, muchas veces hacia zonas de protección ambiental,
en donde todavía existen grandes reservas de minerales, metales y energéticos, o
en donde se pretende crear plantaciones agroforestales y agroindustriales para la
exportación. El neoextractivismo como modelo económico se caracteriza por el rol
62

clave del Estado en este proceso (Tetreault, 2013). De esta manera, las instituciones
gubernamentales se empeñan en facilitar el acceso a territorios y recursos en un
ambiente de creciente resistencia popular, y en resolver o aminorar conflictos ya
sea a través de la negociación o de la represión (Veltmeyer y Petras, 2014: 3-5). En
México, la extracción de metales y minerales se ha incrementado durante las últimas
décadas para compensar la falta de dinamismo en los sectores de la manufactura y
del petróleo, y la explotación agroalimentaria ha alcanzado niveles sin precedente.
Concesionando más de un cuarto del territorio nacional a empresas trasnacionales

para sus operaciones de exploración y extracción, el gobierno mexicano ha otorgado a
dichas compañías la libertad y la oportunidad de realizar grandes ganancias y después
transferirlas fuera del país con pocos beneficios en términos del desarrollo nacional.
(Veltmeyer y Petras, 2014: 17)
Según un estudio reciente, por ejemplo, 28% del territorio nacional mexicano
se encuentra concesionado a empresas mineras (Armendáriz-Villegas et al., 2015:
9-10). A la extracción de recursos minerales y la explotación agrícola y forestal, se
suma el creciente acaparamiento de recursos hídricos por empresas privadas y la
contaminación de agua y suelos, todos alentados por políticas públicas que ignoran
o contradicen los derechos ambientales inscritos en la ley mexicana y los tratados
internacionales suscritos por el Estado mexicano. Además, esta “guerra invisible”
ha generado otra clase de víctimas de la violencia estatal y paraestatal: los activistas,
abogados y periodistas, quienes han sufrido amenazas, secuestros y ejecuciones
por insistir en los derechos ambientales (García, 2017a; Godoy, 2011; Lira, 2017).
Desde 2013, el Centro Mexicano de Derecho Ambiental (CEMDA) ha llevado
un registro de las agresiones y amenazas sufridas por defensores ambientales en
México, analizados en reportes anuales.7 De julio de 2016 a diciembre de 2017, se
registraron 88 ataques en contra de defensores ambientales, 17 de los cuales resul-
taron en el homicidio de 29 personas (Leyva, García y Campuzano, 2018: 17). Los
ataques se concentraron en el Estado de México, Puebla, Oaxaca, Chiapas, Sonora,
Yucatán y la Ciudad de México (Leyva, García y Campuzano, 2018: 18). Los actos
7
Las cifras presentadas en los reportes de CEMDA provienen de varias fuentes, tales como “notas
de prensa en medios impresos y digitales; información y acciones urgentes de organizaciones no
gubernamentales (ONG) que realizan un trabajo en el tema de personas defensoras de derechos hu-
manos, información recibida de personas defensoras que han sido víctimas de agresiones, así como
información a la que se ha tenido acceso por el mismo trabajo que el CEMDA realiza en los casos en
los que brinda asesoría y representa legalmente” (Leyva, García y Campuzano, 2018: 11).
63

de represión se cometen más comúnmente en contra de comunidades que buscan

defender sus territorios de megaproyectos de minería, infraestructura, desarrollo
o energía, o quienes defienden sus recursos, como el agua o los bosques (Leyva,
García y Campuzano, 2018: 22).8 En 36% de los casos registrados, los agresores
fueron agentes del Estado mexicano, 14% particulares, 10% personal de empresas,
y 9% del crimen organizado, aunque se reconoce que dependiendo del tipo del
ataque, puede ser difícil identificar con certeza al autor (Leyva, García y Campuzano,
2018: 25). En el último año se ha registrado un aumento en el nivel de violencia
y su ampliación a otros cinco estados (Leyva, García y Campuzano, 2018:11). El
contexto de violencia generalizada, la impunidad y la creciente desconfianza en
las instituciones gubernamentales también ha hecho que muchos defensores am-
bientales omitan denunciar las agresiones y amenazas en su contra, sea por miedo
o porque la violencia se ha normalizado a tal grado que los defensores lo toman
como el precio a pagar por sus actividades. Los defensores ambientales todavía no
han sido plenamente reconocidos por el Mecanismo de Protección para Personas
Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas arriba mencionado. A pesar de
que se registraron diez peticiones de protección ante el Mecanismo por parte de
defensores ambientales entre junio de 2016 y noviembre de 2017, la respuesta ha
sido nula o insuficiente (Leyva, García y Campuzano, 2018: 41). CEMDA argumenta
que lejos de prevenir la violencia de manera integral o sistemática, el Mecanismo lo
atiende de manera discrecional y desarticulada, ignorando “las causas del origen de
la violencia” (Leyva, García y Campuzano, 2018: 47) por consiguiente prolongando
y agudizando los conflictos.
Ante esta situación han surgido dos tácticas para la defensa de los territorios y
los derechos ambientales estrechamente ligadas: el litigio estratégico y la vigilancia
del trabajo de las autoridades y su retroalimentación. En efecto, en los últimos años
ha habido una creciente judicialización de los conflictos ambientales, donde los
defensores de los derechos de grupos de afectados y de pueblos indígenas recurren
a instancias jurídicas para su protección (Azuela, 2006; Merlinsky y Latta, 2012).
No obstante, como en el caso de las víctimas de otros tipos de violencias, no buscan
solo resolver casos individuales, sino producir cambios sociales e institucionales
más amplios. El litigio estratégico, por ejemplo, puede ser empleado como una
herramienta para la acción política. El litigio estratégico que llevan a cabo grupos
como el CEMDA y Litiga OLE busca que se culmine con la redacción o la actualización
8
Acerca de la lógica cultural y el significado de la defensa del territorio en Latinoamérica más allá de
la lucha por la reproducción socioeconómica, véase Escobar, 2015.
64

de la ley, haciendo valer los derechos generales mediante casos específicos (Cerami,
2017). Según Gutiérrez (2017), el objetivo puede ser develar y exponer patrones de
conductas ilegales y estructuras desde las que sistemáticamente se violan derechos,
promover derechos no reconocidos o no garantizados por deficiencias de política
pública, redefinir o ampliar los derechos, o bien controvertir políticas públicas
que contradicen estándares internacionales. Estas acciones legales muchas veces se
apoyan en la labor de organizaciones de la sociedad civil o agrupaciones de expertos
científicos, quienes se dedican a vigilar los procedimientos y decisiones adminis-
trativas que se llevan a cabo en instituciones estatales encargadas de la protección
ambiental. Su trabajo es parecido al de las organizaciones civiles que acompañan
a las víctimas de otras formas de violencias. Por ejemplo, grupos como la Unión
de Científicos Comprometidos con la Sociedad (UCCS) llevan a cabo revisiones de
Manifiestos de Impacto Ambiental en casos estratégicos, ayudando a los litigantes
mediante la provisión de evidencia de mal manejo, fraude o violaciones de leyes y
reglamentos (Córdova, 2017).
Actualmente se utiliza el litigio estratégico para promover el derecho al territorio
de los pueblos indígenas y el derecho a la consulta previa e informada, mediante
varios casos ligados a la defensa ambiental. Un caso ejemplar ha sido el de un pueblo
otomí ubicado en el Estado de México, San Francisco Xochicuautla. El día 9 de julio
de 2015, el presidente de la República firmó un decreto expropiatorio de 38 hectá-
reas de tierras de uso común de esta comunidad. Los terrenos, que incluyen áreas
naturales protegidas, bosques y cerros sagrados, serán destinados a la construcción
de una autopista de cobro. Desde entonces, comunidades otomíes de la región del
Cerro de la Campana, con apoyo de grupos de derechos humanos y ambientalistas,
han manifestado su inconformidad con el megaproyecto, buscando su cancelación.
Recientemente, con la ayuda de organizaciones de defensa legal, el pueblo logró
ampararse contra la ejecución del proyecto, aunque a causa del conflicto sus líderes
han sufrido muchas amenazas (Sin Embargo, 2016; Loyo, 2017). La acción legal, en
este caso, contesta la falta de apego a la ley del mismo gobierno, específicamente el
despojo del terreno, además de la falta de una consulta previa e informada sobre
el proyecto, a la cual las comunidades indígenas tienen derechos constitucionales.
La judicialización de los conflictos sobre derechos ambientales, además, coincide
con la emergencia de lo que Zires (2017) denomina “la sociedad civil especializada,”
o la colaboración entre organizaciones de la sociedad civil y expertos académicos
y profesionales. Él argumenta que este tipo de colaboraciones, que se concretan
en casos de litigio estratégico, pero también en la conformación de observatorios
ciudadanos en torno a temas ambientales, facilita la participación ciudadana en el
65

diseño de políticas públicas, y ayuda a reducir la discrecionalidad de los funciona-

rios en la toma de decisiones y la administración de recursos naturales (muchas
veces desde el escritorio, sin recurrir a conocimiento de campo). Asimismo, dichas
colaboraciones desarrollan metodologías y protocolos para la revisión ciudadana de
Manifiestos de Impacto Ambiental; buscan patrones en la violación de reglamentos
ambientales y ayudan a sistematizar información que puede ser utilizada para el
litigio estratégico o para hacerla pública, generando apoyo social y presión política
a favor de los derechos ambientales.
A través de estas colaboraciones, los expertos científicos encuentran la manera
de aportar su conocimiento en el ámbito público, y los ciudadanos “de a pie” tienen
la oportunidad de desarrollar el conocimiento técnico necesario para defender
sus derechos. Al igual que en el caso de los familiares de las víctimas de otras
formas de violencia, la búsqueda de la verdad lleva a desarrollar nuevas formas
de conocimiento en la defensa de los derechos ambientales, la documentación y
el análisis se convierten en formas de agencia política. Sin embargo, a diferencia
de los defensores de víctimas de otras formas de violencia, hay poco respaldo en
la ley para la participación de las organizaciones civiles y grupos de víctimas de
violaciones de derechos ambientales y de despojos territoriales. En muchas oca-
siones el litigio estratégico por parte de organizaciones civiles ha sido desechado
por los tribunales al juzgar que no tienen “interés legítimo” en un caso dado, a
pesar de que las organizaciones argumentan que cuando se trata de los derechos
humanos, cualquier ciudadano afectado o representante de la sociedad civil debe
tener el derecho a litigar por las violaciones de derechos por parte de los gobier-
nos o el incumplimiento del trabajo de funcionarios de agencias de protección
ambiental. En este sentido, Jairo López muestra que la legislación colombiana sí
reconoce este derecho y ha permitido a los ciudadanos ganar litigios contra el
Estado. Y “si bien [en Colombia] en ninguno de los casos existió un cambio del
comportamiento estatal (entendido como el tránsito de una situación de viola-
ción a una de no violación), sí se presentó un proceso que detonó mecanismos
de control político a la institucionalización de políticas restrictivas de derechos”
(López, en este volumen: 93):
Mi argumento principal es que un factor fundamental que explica las posibilidades y

límites en la defensa de los derechos humanos frente a las políticas de seguridad, en
contextos de democracia formal, es el acceso que pueden tener los actores colectivos a
las oportunidades legales en el nivel nacional, y el apoyo estratégico que puedan lograr
de las cortes. Dados los limitados espacios de influencia política y las resistencias gu-
66

bernamentales a las críticas, los actores colectivos tienen pocas oportunidades reales
de limitar formalmente las políticas restrictivas de derechos humanos, de allí que las
oportunidades legales sean fundamentales para encontrar respaldo a las demandas
(López, en este volumen: 74).
A través del proceso de movilización y defensa para exigir el cumplimiento de

la ley o de sus derechos, estos nuevos actores sociales abren un debate más amplio
sobre los procesos de toma de decisiones dentro de las instituciones. Las disputas
por los derechos ambientales, entonces, pueden servir como plataformas para
un cuestionamiento más profundo acerca de las relaciones Estado-ciudadano y
sociedad-ambiente. El reclamo de los derechos humanos y ambientales, en esta
perspectiva, va de la mano con el reclamo y la ampliación de los derechos políticos
y de participación ciudadana.
REFLEXIÓN FINAL
En este documento hemos expuesto algunos de los principales problemas que

enfrentan actualmente las víctimas de diferentes expresiones de violencia y las
estrategias de las organizaciones civiles de defensa de derechos humanos y otros
actores sociales que las acompañan, enfatizando en las particularidades de los
problemas ambientales y de los procesos de defensa de este tipo de derechos. Los
casos a los que nos referimos ponen en evidencia la participación de funcionarios
públicos y fuerzas encargadas de salvaguardar la seguridad y el orden en los hechos
victimizantes, que constituyen violaciones de derechos humanos y privación de
derechos de la población, y el obstáculo que está representando el poder judicial
para la impartición de justicia y para que la incidencia legislativa que han logrado
las organizaciones sea más eficaz. Es importante entonces continuar la reflexión
acerca de en qué medida el paradigma de los derechos humanos seguirá siendo
un referente que guíe las acciones colectivas de los movimientos de víctimas y las
organizaciones civiles, pues de acuerdo con ambos actores la realidad de las víctimas
ha rebasado este tipo de derechos. Se trata de una cuestión relevante, pues algunos
autores identifican el paradigma de los derechos humanos como una utopía que
debe su poder y prominencia al hecho de que otras visiones (utopías precedentes)
implosionaron (Moyn, 2010: 4), “Si [los derechos humanos] no fracasaron, fue
sobre todo porque son ampliamente entendidos como una alternativa moral a las
utopías políticas en bancarrota” (Moyn, 2010: 5).
67

Ante la falta de rendición de cuentas del Estado mexicano y su colusión con el

crimen organizado, Open Society Justice Initiative y un grupo de organizaciones
de derechos humanos, mexicanas con apego al Estatuto de Roma han propuesto la
creación de un mecanismo internacional “basado en el país, integrado por personal
nacional e internacional, con autoridad para investigar de manera independiente y
eventualmente perseguir los crímenes atroces y los actos de corrupción relaciona-
dos con ellos” (Open Society Justice Initiative, 2018: 6). Probablemente sea esta la
estrategia a seguir, pues mantendría los derechos humanos como eje rector. Ante
una situación de captura del Estado por parte de grupos criminales y grandes po-
deres económicos, impunidad, y falta de legitimidad de las instituciones públicas
y de credibilidad en la democracia, el derecho nacional e internacional aparecen
como el único recurso y ámbito oficial en que los conflictos graves de la sociedad
puedan encontrar solución.
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72

Derechos humanos, acción colectiVa y
renDición De cuentas frente
a las políticas De seguriDaD.
comparanDo oportuniDaDes legales
en méxico y colombia
Jairo Antonio López Pacheco*
INTRODUCCIÓN
Una de las principales tensiones de los derechos humanos en lo corrido del siglo
XXI es la contraposición que establecen algunos gobiernos entre la implementa-
ción de políticas de seguridad nacional y las obligaciones de garantía y respeto de
los derechos (Wagner-Pacifici, 2009; Douzinas, 2007; 2008). Demandas contra los
fueros especiales para el juzgamiento de los delitos de militares o los mecanismos
de restricción temporal de derechos han estado en el centro de las acciones de
organizaciones y movimientos sociales, así como en las sanciones y sentencias
de las cortes nacionales e internacionales (Barreto y Madrazo, 2015; Arjona y
Hardaga, 2008; O´Donnell, 2005). En este capítulo analizo las posibilidades y los
límites que tiene la movilización de las víctimas y las organizaciones no guber-
namentales (ONG) de derechos humanos en escenarios de democracia formal,1
para oponerse o resistir a las políticas de seguridad nacional caracterizadas por la
militarización de la sociedad. Para ello utilizo una estrategia de análisis compa-
* Universidad Veracruzana.
1
Me refiero por democracia formal a la existencia de un mínimo de diseños institucionales como
son las elecciones competitivas y las propias del Estado de derecho. No valoro si el estado real de la
democracia en estos países es de alta o baja calidad. Hago esta acotación analítica entendiendo que los
mínimos institucionales deberían garantizar, en teoría, espacios para la movilización, participación y
demanda del cumplimiento de la ley y los derechos, a diferencia de contextos autoritarios.

rado de dos casos que presentan condiciones similares con resultados diferentes
en la movilización contra las políticas de seguridad: Colombia (2002-2010) y
México (2006-2015).
Los gobiernos de México y Colombia impulsaron en las dos últimas décadas
políticas de seguridad orientadas a una creciente militarización de la sociedad, en
el marco de la política global estadounidense de luchas contra el terrorismo y el
narcotráfico (Hincapié, 2015a). El incremento de recursos de las organizaciones
coercitivas estatales, se presentó a la par de la expansión del crimen organizado,
intensos conflictos por el ordenamiento territorial y dramáticas situaciones de
violencia y violaciones de los derechos humanos (Hincapié, 2015a, 2015b). Frente
a la aplicación de políticas de militarización, organizaciones sociales y de víctimas
de la violencia han mantenido demandas continuas por el respeto de los derechos
humanos; sin embargo, los resultados de la presión han sido disímiles: en el caso
colombiano las organizaciones lograron limitar, formalmente, algunos de los puntos
nodales de las estrategias de seguridad (como eran mecanismos de restricción de
libertades temporales), mientras que en México, a pesar de la presión, los pilares
de la política militar (como son el fuero penal militar o el arraigo) se mantuvie-
ron sin modificación alguna (López, 2013a; Hincapié y López, 2016; Anaya, 2012;
2014; 2015). En ambos casos, las respuestas de los gobiernos a las críticas de las
organizaciones y las víctimas ha sido tratar de legalizar las políticas militaristas que
afectan gravemente los derechos humanos de la población.
¿Cómo explicar resultados diferentes en la movilización y presión por los dere-
chos humanos frente a políticas de seguridad? ¿Qué tipo de efectos tienen estos re-
sultados en los procesos políticos nacionales? Para responder estas preguntas analizo
la presión y las demandas contra un mecanismo de restricción de derechos que ha
sido ampliamente controvertido en la jurisprudencia internacional: las detenciones
arbitrarias sin orden o pruebas judiciales. Mi argumento principal es que un factor
fundamental que explica las posibilidades y límites en la defensa de los derechos
humanos frente a las políticas de seguridad, en contextos de democracia formal,
es el acceso que pueden tener los actores colectivos a las oportunidades legales en
el nivel nacional, y el apoyo estratégico que puedan lograr de las cortes. Dados los
limitados espacios de influencia política y las resistencias gubernamentales a las
críticas, los actores colectivos tienen pocas oportunidades reales de limitar formal-
mente las políticas restrictivas de derechos humanos, de allí que las oportunidades
legales sean fundamentales para encontrar respaldo a las demandas.
Primero, planteo la importancia de orientar el análisis de la presión por los
derechos humanos hacia los efectos en el proceso político, en términos de rendi-
74

derechos humanos, acción colectiva y rendición de cuentas
ción de cuentas y su relación con las estructuras de oportunidad legal. Segundo,

identifico las principales características de las políticas de seguridad y militarización
implementadas en ambos casos. Tercero, analizo el tipo de estructuras de oportu-
nidad legales y su relación con los resultados de la presión frente a las políticas de
seguridad y militarización en Colombia y México. Finalmente, extraigo conclusiones
analíticas y comparadas.
LA DEFENSA DE LOS DERECHOS HUMANOS

Y LAS ESTRUCTURAS DE OPORTUNIDAD LEGAL
La firma y ratificación de los tratados y normas internacionales de derechos hu-

manos por parte de los estados ha ido en aumento en todo el mundo. A pesar de
lo anterior, los estudios especializados han evidenciado que este “compromiso
formal” no tiene una relación directa con el cumplimiento de los mismos; es más,
se ha señalado una tendencia al comportamiento retórico de los gobiernos frente
a los derechos humanos cuando las críticas aumentan (Landman, 2010; Wotipka
y Tsutsui, 2008; Cárdenas, 2010). La socialización de las normas de los derechos
humanos no garantiza, por sí sola, su cumplimiento; es la interacción y presión de
grupos sociales la que permite que condiciones de graves violaciones se empiecen
a traducir en términos de cambios o, por lo menos, en visibilidad pública sobre
la ilegalidad de las acciones gubernamentales (Tsutsui, Whitlinger y Lim 2012;
Simmons, 2009).
En este sentido, el principal cuerpo de literatura que estudia la presión por el
respeto de los derechos humanos ha planteado que existe una “limitación natural”
en el compromiso de los Estados con los derechos, en contextos de amenazas a la
seguridad nacional propios de la guerra contra el terrorismo, los conflictos arma-
dos internos o la lucha contra grupos del crimen organizado. Para estos estudios,
cuando los gobiernos apelan a un discurso de amenaza nacional siempre existe un
mayor respaldo de la población a las políticas militares, a pesar de los altos costos
que se corren en términos de restricción de derechos, disminuyendo o eliminan-
do la capacidad de presión sobre los gobiernos. Esta situación se debe, según la
literatura, a la “incapacidad” de generar “presión creíble” por parte de las redes de
presión, las organizaciones y los movimientos, sumados a la “capacidad” de los
Estados de generar un discurso que se presenta como “defensor de los derechos
humanos” (Gordon, 2014; Jetschke y Liese, 2013; Jetschke, 2010; Cárdenas, 2010;
Brysk, 2009; Shor, 2008; Anaya, 2012).
75

Estas investigaciones suelen orientar el estudio de los conflictos por los dere-
chos humanos al llamado “cambio del comportamiento estatal” (Anaya, 2012),
dado que los marcos teóricos sobre presión trasnacional fueron elaborados para
contextos con regímenes políticos cerrados, donde el efecto de presión “de adentro
hacia afuera” puede generar cambios de régimen, o aperturas democráticas que se
materializan en disminuciones sustantivas de las violaciones (Anaya, 2010). A pesar
de este consenso, pensar solamente en términos del “cambio en el comportamiento
del estado”, como si el Estado fuera un actor único y racional, descuida los procesos
políticos estratégicos de interacción entre actores y gobiernos bajo condiciones de
democracias formales y el potencial transformador que pueden tener los derechos
humanos (López, 2017; 2013b; Franklin, 2014; Hagan, 2010; Stammers, 2009).
Muchas de las demandas de los movimientos y organizaciones sociales pueden
tener no sólo efectos en términos de legislación y reformas constitucionales (que
efectivamente pueden quedarse en el nivel de compromiso retórico por parte de
los gobiernos),2 sino también pueden tener efectos en la limitación y control en la
implementación de políticas públicas. Si bien estos efectos no tienen necesariamente
una relación directa con el “cambio del comportamiento del Estado”, sí pueden
alterar intereses y estrategias gubernamentales, redefiniendo el proceso político
nacional bajo el marco de la defensa de los derechos humanos. En tal sentido,
cuando los actores colectivos apelan al marco de los derechos humanos, utilizando
recursos institucionales para limitar acciones de gobierno, sancionando o modifi-
cando políticas que violentaban derechos y generan abuso de poder, estamos ante
procesos de “rendición social de cuentas” (Olvera, 2006).
La rendición social de cuentas es un mecanismo de control vertical, no elec-
toral, de las autoridades políticas, que se sustenta en la acción de asociaciones,
movimientos ciudadanos, colectivos o medios de comunicación, cuyo objetivo es
monitorear el comportamiento de los funcionarios y gobiernos, haciendo visible y
buscando sancionar los actos ilegales o abusos de poder (López e Hincapié, 2014;
Olvera e Isunza, 2004; Peruzzotti y Smulovitz, 2002). En este modelo, la sociedad
civil es un “agente informal de rendición de cuentas” (Peruzzotti, 2010: 245), en
el sentido de que su capacidad de control y sanción depende de la manera en que
las denuncias logren activar mecanismos de control horizontales (como cortes,
2
La literatura plantea que las respuestas estatales serán retóricas o, en el mejor de los casos, acciones
que no pasan del compromiso “como la ratificación de tratados, la puesta en marca de reformas a
los marcos legales e institucionales o la formulación de políticas públicas, sin que necesariamente se
den cambios significativos en la situación de derechos humanos en la práctica” (Anaya, 2012: 39).
76

fiscalías, entre otras) que generen sanciones. Por estas razones, la rendición social
de cuentas puede llevar de la mano un proceso de judicialización de la política
en el que las demandas sociales y políticas se acoplan al lenguaje del derecho, lo
que les da una potencialidad mayor de control, impacto e influencia (Peruzzotti
y Smulovitz, 2006).
Aceptando el potencial de los derechos humanos para detonar procesos de
rendición social de cuentas, y buscando analizar la forma como este es posible o
limitado frente a las políticas de seguridad y militarización, debemos redefinir la
relación entre oportunidades y consecuencias de la presión por los derechos huma-
nos. En primer lugar, los derechos humanos brindan estructuras de oportunidad para
la acción colectiva ya que sugieren nuevas maneras en las que las personas pueden
percibir su relación con el gobierno y con los demás, enarbolando horizontes de
sentido de las reivindicaciones y generando un espacio político que sería mucho
más reducido si no existieran (Tsutsui, Whitlinger y Lim, 2012; Edelman, Leachman
y McAdam, 2010; Simmons, 2009).
En segundo lugar, en el caso particular de la defensa de los derechos humanos,
las estructuras de oportunidad cobran una mayor complejidad dado que existen
oportunidades políticas y jurídicas, nacionales e internacionales (Sikkink, 2005). La
estructura de oportunidad nacional se refiere a las relaciones de apertura o cierre
del sistema político y legal de un Estado para las demandas sociales y la presión
colectiva. Particularmente en el plano legal, las oportunidades nacionales se re-
fieren a las instancias nacionales como Cortes Constitucionales y Organismos y
Órganos de Protección de Derechos, que pueden recibir y tramitar demandas,
convirtiéndose en estructuras de soporte de las mismas (McCann, 2006; Epp,
1998). La estructura de oportunidad internacional se refiere al grado de apertura
de las instituciones internacionales para la participación de redes, coaliciones y
organizaciones no gubernamentales. En el plano legal se refieren a instancias in-
ternacionales de garantía como los órganos especiales de protección del Sistema
Internacional de Derechos Humanos, o en el caso de América Latina el Sistema
Interamericano de Derechos Humanos (Tsutsui, Whitlinger y Lim, 2012; Edelman,
Leachman y McAdam, 2010).
En tercer lugar, estas oportunidades se deben distinguir de acuerdo con el tipo
de acceso, es decir, cuán abiertas o cerradas son estas instancias institucionales a las
presiones y a la participación de las redes o movimientos sociales (Sikkink, 2005;
López, 2017). De este tipo de acceso y la disposición de los actores políticos o jurídicos,
dependerá la capacidad que tengan los actores colectivos para impulsar procesos
de rendición de cuentas bajo el marco de los derechos humanos.
77

Las oportunidades legales domésticas son, en pocas palabras, el medio ins-

titucional por el que se canalizan los conflictos por los derechos humanos en el
nivel nacional. Las dimensiones básicas para analizar las oportunidades legales
son entonces: a) la existencia de entramados institucionales y normas de dere-
chos humanos; b) la orientación de las instituciones judiciales en relación con
los derechos, principalmente de las Cortes; y c) el tipo de acceso al entramado
institucional para promover las demandas por parte de los actores colectivos o
amplias coaliciones.
Cuadro 1. Principales dimensiones de las Estructuras

de Oportunidad Legal Nacionales
Instancia Institucional
Orientación Cortes Acceso
y Normas
Reconocimiento de Perfil y tipo de decisiones Mecanismos eficientes de
normas internacionales de en relación con los protección de derechos
Características
derechos humanos y su derechos humanos de las

nivel constitucional Cortes
Existen instancias Tipo de control en materia Apertura a las demandas

institucionales de derechos humanos ciudadanas y colectivas
especializadas en la
garantía y protección de
derechos
Para analizar cómo se da la interacción entre movilización y oportunidades,

nos centraremos en los actores formales del movimiento de derechos humanos,
entendiendo que la movilización continua y sostenida en el tiempo ha instituido
campos de acción estratégicos en los que las ONG se instauran como profesionales
intermediarias de muchas de las demandas de las víctimas (López e Hincapié, 2015).
Comparar las demandas de las ONG frente a las políticas de seguridad nacional en
los dos contextos, brindará mayor claridad sobre cómo, cuándo y en qué medida,
las demandas enmarcadas en los derechos humanos pueden generar efectos en el
proceso político.
78

POLÍTICAS DE SEGURIDAD NACIONAL Y MILITARIZACIÓN

EN COLOMBIA Y MÉXICO: LÍMITES A LA LIBERTAD PERSONAL
Las políticas de seguridad nacional y militarización impulsadas por los gobiernos

de Colombia y México, se inscriben dentro de la agenda estadounidense, post 11
de septiembre de 2001, de lucha contra el terrorismo y securitización regional.
Múltiples organismos y organizaciones internacionales han probado que estas
políticas son detonadoras de violaciones a los derechos humanos, especialmente
desapariciones, torturas, quiebres del Estado de derecho, entre muchas otras (Ar-
jona y Hardaga, 2008).
En México, Felipe Calderón (2006-2012) llegó a la presidencia tras unas elec-
ciones sumamente cuestionadas en las que obtuvo la victoria por menos del 1%
de los votos y en medio de diversas irregularidades; en este contexto de crisis de
gobernabilidad, el presidente Calderón hizo de la “guerra contra el crimen orga-
nizado” el elemento central de su política de gobierno (Hincapié, 2015a, 2015c).
La intensificación de la política de militarización y guerra se dio en julio de 2007
cuando Calderón lanzó la estrategia de seguridad nacional “limpiemos México”,
con la cual profundizaba el papel de las fuerzas militares en tareas de combate al
crimen organizado y declaró abiertamente la guerra al narcotráfico (Hincapié,
2015a). Además de lo anterior, buscando financiamiento y legitimación para su
política, acordó en 2008, con el gobierno de Estados Unidos, la “Iniciativa Mérida”,
una estrategia de cooperación militar con una “ayuda económica” de 1 400 millones
de dólares a Centro América y México (Wolf, 2011).
Por su parte, en Colombia, Álvaro Uribe (2002-2010) llegó a la presidencia tras
el fracaso del proceso de negociación del gobierno nacional y la guerrilla de las
Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), en medio de una moderni-
zación sin precedentes de las fuerzas armadas, canalizando electoralmente mucho
del descontento de la población (Uribe, 2004). Álvaro Uribe estableció su política
como una de corte “antiterrorista”, donde el Estado y la población civil se situaban
como víctimas de dicha “amenaza”, y las fuerzas armadas tomaron un nuevo rol
de “salvaguardas de la población” dentro de la guerra (Vargas, 2010; Leal, 2006).
El discurso gubernamental planteó que las violaciones al derecho internacional
humanitario y a los derechos humanos eran consecuencia exclusiva de la guerra,
cuya solución se encontraba no solamente en la derrota de los actores armados
como el Ejército de Liberación Nacional (ELN) o las FARC, sino también, en la
derrota del narcotráfico como fuente de financiación y motor del “terrorismo”
(Borda, 2011: 131).
79

Para llevar adelante sus políticas nacionales de seguridad nacional y militariza-

ción, ambos gobiernos debieron promover reformas legislativas y constitucionales
que permitieran la implementación de medidas especiales. En México, el gobierno
federal impulsó en el Congreso de la Unión una reforma constitucional en materia
penal que, a pesar de incluir un importante conjunto de cambios favorables para la
modernización de la justicia, incluyó la figura del “arraigo” (medida cautelar con
la cual se puede detener a una persona sin orden judicial ni investigación previa
hasta por 80 días),3 asimismo solicitó la ampliación de facultades del Ministerio
Público para la intervención de comunicaciones, argumentando estas medidas
como necesarias para combatir al crimen organizado (Guerrero, 2012). Estas
propuestas legalizaban el recorte de libertades y extendían las facultades de las
organizaciones coercitivas del Estado para el ejercicio de su poder, de manera que
las Fuerzas Armadas pasaron a tener un rol central en la dinámica política nacio-
nal, constituyéndose en un gran retroceso de restricción de libertades y derechos
(Hincapié, 2015a). Si bien de manera menos vehemente que en el caso colombiano,
la implementación de las políticas militares en México vino acompañada de una
resistencia gubernamental al discurso de los derechos humanos, justificando la
mayoría de las bajas como “venganzas entre criminales”, al mismo tiempo que tuvo
un comportamiento “retórico frente a los mecanismos internacionales de derechos
humanos” (Anaya, 2014).
En Colombia, el gobierno nacional presentó diferentes proyectos de Ley que
incluían figuras restrictivas de derechos humanos, además que tenía un interés
explícito en restringir la acción de tutela y limitar las competencias y funciones de
la Corte Constitucional (Uprimny, 2006). Precisamente el primer acto de gobierno
fue la declaración del Estado de Conmoción Interior el 11 de agosto de 2002 (De-
creto 2002 de 2002), el cual le daba atribuciones de policía judicial a las Fuerzas
Militares y creaba zonas de rehabilitación y consolidación en las cuales se podían
3
Mediante el decreto de reforma constitucional de 18 de junio de 2008, el arraigo fue llevado a nivel de
norma primaria bajo la siguiente redacción: “La autoridad judicial, a petición del Ministerio Público
y tratándose de delitos de delincuencia organizada, podrá decretar el arraigo de una persona, con
las modalidades de lugar y tiempo que la ley señale, sin que pueda exceder de cuarenta días, siempre
que sea necesario para el éxito de la investigación, la protección de personas o bienes jurídicos, o
cuando exista riesgo fundado de que el inculpado se sustraiga a la acción de la justicia. Este plazo
podrá prorrogarse siempre y cuando el Ministerio Público acredite que subsisten las causas que le
dieron origen. En todo caso, la duración total del arraigo no podrá exceder los ochenta días” (Amparo
en revisión 81/2009, juicio de amparo indirecto: 326/2009-1 Cuarto Tribunal Colegiado en Materia
Penal del Primer Circuito).
80

establecer toques de queda, realizar allanamientos sin orden judicial, entre otras.
Además de lo anterior, en abril de 2003 el presidente radicó el Proyecto de Acto
Legislativo 223 de 2003 “Por medio del cual se modifican los artículos 15, 28 y 250
de la Constitución Política de Colombia para enfrentar al terrorismo”, conocido
como Estatuto Antiterrorista. El objetivo del Estatuto era elevar a rango constitu-
cional los principios que guiaban su doctrina de seguridad nacional, legalizando
prácticas como los allanamientos y capturas por sospecha sin previa orden judicial,
las interceptaciones sin orden judicial; ampliaba plazos para que una persona cap-
turada fuera puesta en manos de un juez, y otorgaba facultades de Policía Judicial
a las Fuerzas Armadas.
De acuerdo con lo anterior, en los casos de implementación de las políticas
de seguridad nacional y militarización en México y Colombia tenemos como
elementos comunes: a) los gobiernos impulsaron las políticas militaristas como
pilares de su gestión de gobierno y generaron un quiebre con el discurso de los
derechos humanos; b) implementaron la política militar bajo el argumento de la
“seguridad nacional”; c) las políticas de seguridad incluían figuras que según el
derecho internacional de los derechos humanos son restrictivas de derechos como la
libertad de circulación, el debido proceso, entre otras; d) los gobiernos se resistieron
a las críticas nacionales e internacionales frente a las políticas de seguridad y, por
el contrario, presentaron estas políticas como una cruzada necesaria y patriótica.
OPORTUNIDADES LEGALES NACIONALES DISÍMILES
Frente a estos escenarios de implementación de políticas de seguridad nacional y

de esfuerzos gubernamentales por legalizar lo que a la luz del derecho internacional
de los derechos humanos eran prácticas restrictivas en derechos, las organizacio-
nes y actores colectivos enfrentaban escenarios donde las oportunidades legales
diferenciadas fueron fundamentales. Para exponer analíticamente las estructuras
de oportunidad legal, haremos referencia a las tres dimensiones definidas ante-
riormente: 1) la existencia de instancias institucionales y normas que garanticen
los derechos; 2) la orientación de las principales instancias de garantía; 3) el tipo
de acceso a los mecanismos de protección de derechos.
En Colombia, la Constitución Política de 1991 había establecido la primacía
constitucional de los tratados internacionales de derechos humanos a partir de
lo que los expertos llamaron “bloque de constitucionalidad” (Uprimny, 2008), es
decir, el artículo 93 de la Constitución consagra que los derechos y deberes de la
81

Carta se interpretarán en conformidad a los tratados internacionales de derechos

humanos firmados y ratificados por el país. De la misma manera, las oportunidades
jurídicas nacionales estaban relacionadas con la existencia de un diseño de pesos
y contrapesos basado en organismos de control de balance y asignados. Dentro de
las principales instancias institucionales que permitían el acceso a la demanda y
exigencia del respeto a los derechos fundamentales se encontraban la Corte Cons-
titucional, la Corte Suprema de Justicia y la Personería de la República.
Además de las instancias institucionales, en Colombia se presentaba una tra-
dición de activismo pro derechos de instancias institucionales, como la Corte de
Justicia y la Corte Constitucional (Rodríguez y Rodríguez, 2010), cobijando una
variedad de alternativas para la exigencia del respeto de derechos, lo cual fortalecía
la legitimidad a las demandas y daba apoyo institucional a las mismas.
En México, las estructuras de oportunidad legales eran mucho más limitadas.
Por una parte, los tratados internacionales de derechos humanos tuvieron rango
constitucional tan solo hasta el año 2011. La reforma de 2011 reconoció los derechos
humanos y la interpretación de la Constitución conforme a dichos derechos y, de
manera inmediata, les dio carácter vinculante a los tratados internacionales y al
derecho pro persona en el orden jurídico constitucional (Carbonell y Salazar, 2011).
En contraste con el caso colombiano, el diseño de pesos y contrapesos del
Estado mexicano carece de elementos de mayor independencia. Para empezar, la
Procuraduría General de la República (órgano de investigación) es dependiente
de la Presidencia, y la Comisión Nacional de Derechos Humanos y las Comisiones
Estatales de Derechos Humanos (ombudsman), son designadas por los ejecutivos
federal y estatales. Sumado a lo anterior, según las investigaciones expertas, la
tradición de funcionamiento de la Corte Suprema de Justicia de la Nación como
tribunal constitucional ha tenido una tendencia de criterios de acción que “difícil-
mente pueden calificarse favorables a los derechos ciudadanos”, en otras palabras,
un tribunal “más pensado para los políticos que para los ciudadanos” (Rios, 2013;
Rios y Gómez, 2014; Ansolabehere, 2010; Domingo, 2005).
Además de estas diferencias en las condiciones institucionales y normativas
adecuadas, y la orientación de las Cortes, los accesos a las estructuras de oportunidad
presentaban diferencias importantes en ambos casos (véase cuadro 2).
Los dos principales elementos de comparación del acceso a las oportunidades
legales son el tipo de acceso a las demandas individuales de protección de dere-
chos y las demandas de constitucionalidad. En cuanto al acceso a las demandas de
protección individual, este puede verse limitado cuando existen condicionamientos
para su ejercicio, como puede ser la obligatoria delegación a un representante legal
82

Cuadro 2. Facilidades de acceso a las estructuras de oportunidad jurídicas nacionales
Recursos Estatus Derecho Jurisdicción

Facilidad
colectivos Internacional Acceso Justicia indígena y
País Año de Acceso
para proteger de los Derechos Constitucional** derecho a la
Demandas*
derechos Humanos protesta
Colombia 2011 Sí Nivel Abierto Abierto Sí
Constitucional
México 2010 No Menor que la Restringido Restringido Sí
Constitución
México 2011 Sí Nivel Restringido Restringido Sí
Constitucional
* Se requiere o no representación legal para interponer una acción o recurso encaminado a proteger derechos.
** Abierta cuando cualquier persona puede demandar una ley por inconstitucionalidad/Cerrada cuando solo alguna
institución es calificada.
(abogado). En Colombia cualquier ciudadano, sin necesidad de un experto legal,

puede entablar tutelas de protección de sus derechos, lo cual genera un mayor
acceso a este mecanismo; de manera contraria, en México entablar un amparo de
protección de derechos requiere de una intermediación profesional que, de por sí,
eleva los costos de la acción (esto no quiere decir que sea imposible, sólo muestra
un acceso más amplio en el primer caso).
El acceso a las acciones de constitucionalidad marca una diferencia aún más
importante. Aquí, el acceso es restringido en el caso mexicano ya que tan solo
autoridades gubernamentales pueden establecer las demandas,4 generando serias
limitaciones pues, como vimos arriba, los actores que tienen estas facultades
suelen ser dependientes del gobierno, y es difícil que se presente un alineamien-
to entre actores sociales, movimientos o ciudadanos, y los representantes de los
órganos que tienen la facultad de establecer las acciones de constitucionalidad.
De manera contraria, en Colombia el acceso a la justicia constitucional es abierto,
4
El 33% de los integrantes de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión; el 33% de los inte-
grantes de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión; el Procurador General de la República;
el 33% de los integrantes de alguno de los poderes legislativos estatales; el 33% de los integrantes de
la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; los partidos políticos con registro nacional o estatal; la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos; los organismos de protección de los derechos humanos
de las entidades federativas; el Ejecutivo Federal por conducto de la Consejería Jurídica del Gobierno.
83

dado que cualquier ciudadano puede establecer una demanda de constituciona-

lidad sobre leyes emitidas; en este caso depende de las habilidades y capacidades
de los demandantes para argumentar sus reclamos, campo en el que las ONG
han establecido una amplia experiencia de activismo y defensa jurídica de los
derechos humanos.5
Como podemos apreciar, al momento de la implementación de las políticas
de seguridad nacional y militarización en Colombia y México, se presentaban es-
tructuras legales de oportunidad desiguales para la acción colectiva y la defensa de
los derechos humanos. La principal diferencia de ambos casos en relación con las
estructuras de oportunidad, se encontraba en: 1) el reconocimiento constitucional
de los derechos humanos y el bloque de constitucionalidad; 2) los mecanismos de
acceso a las demandas colectivas; 3) el tipo de activismo jurídico de las cortes; 4)
la consolidación de una trayectoria de denuncia internacional sobre la crisis de
derechos humanos por parte del movimiento de derechos humanos en general y
de las ONG en particular.
A continuación analizamos cómo fue la interacción entre este tipo de estructuras
de oportunidad con las demandas colectivas por el respeto de los derechos huma-
nos en medio de la implementación de las políticas de seguridad y militarización,
específicamente en torno a las figuras del arraigo y las detenciones arbitrarias.
MÉXICO: EL ARRAIGO Y LA IMPOSIBILIDAD DOMÉSTICA

DE APELAR AL DERECHO DE LOS DERECHOS HUMANOS
Una vez implementada la política de guerra contra el crimen organizado en Mé-

xico, los principales reclamos e informes de las ONG enfatizaron en las fallas de
los procedimientos, técnicas y la ausencia de capacitación en derechos humanos
de las Fuerzas Armadas en todo el país, exigiendo un rediseño institucional que
posibilitara mayores controles a los militares. Partiendo de casos ejemplares y
de la información sobre quejas ante las Comisiones de Derechos Humanos,6 las
5
Sobre la experiencia en la acción de defensa de los derechos humanos de las ONG en Colombia
véase López, 2012. Sobre la experiencia en la acción de defensa de los derechos humanos de las ONG
en México véase López, 2015b.
6
Tan solo la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) entre 2003 y 2006 recibió 691 de-
nuncias de violaciones cometidas por soldados contra civiles; esta cantidad aumentó a 4 803 en el
periodo entre 2007 y 2010; mientras que entre 2003 y 2006 la CNDH emitió cinco recomendaciones
84

organizaciones señalaron que los operativos militares y la estrategia de combate

al crimen organizado estaban dejando una grave crisis en la que el gobierno era
responsable de abuso del poder (Tlachinollan, 2007). Igualmente fueron enfáticas
en señalar que había una “falta de controles civiles” sobre las fuerzas armadas, una
argumentación dirigida a la necesidad de implementar mecanismos de rendición
de cuentas a las acciones públicas (Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín
Pro Juárez, 2009).
Las organizaciones de derechos humanos señalaron que con las medidas es-
peciales adoptadas por el gobierno nacional se estaba actuando bajo el marco del
“derecho del enemigo” y que se estaban configurando, en todo el territorio nacional,
estados de excepción de facto. En un informe sobre el impacto de la figura del arraigo
presentado ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en 2011, se
sintetizan los argumentos bajo los cuales las ONG se opusieron a esta figura como
violadora de derechos humanos:
Desde 2008, el arraigo, el cateo y la prisión preventiva automática se han vuelto las
“técnicas” de investigación criminal más recurridas en México. Su regularidad con-
figura una mixtificación de los sistemas de justicia penal y de seguridad pública, en
que el primero se vuelve una mera herramienta del segundo, de ahí la pertinencia
de caracterizarlo como un subsistema de excepción consistente en la aplicación de
una pena precondenatoria, que flexibiliza las garantías judiciales de las personas,
colocándolas en un limbo jurídico en el que no son ni indiciadas ni inculpadas, y en
la mayoría de los casos, desconocen a la persona que los acusa bajo la figura de los
testigos anónimos, de los cuales se han documentado diversos casos de testimonios
rendidos bajo tortura […] El sistema penal en el que prevale el elemento cautelar, en
cuyo ámbito se ubica el arraigo, no tiene recato en postular la despersonalización de
los “delincuentes”, quienes son caracterizados como “enemigos” de la sociedad y, por
tanto, indignos de ser considerados como ciudadanos, tal como ocurre en el estado de
excepción. (CMDPDH et al., 2011: 7-8)
Las críticas a la estrategia de Calderón fueron constantes. De frente, el gobier-

no federal respondía que la guerra contra las drogas era una cruzada que debía
involucrar a todos los ciudadanos. Las evidencias sobre el aumento en las cifras
de asesinatos y desaparecidos durante el sexenio hacían cada vez más evidente la
en las cuales se reconoce la acción de tortura por parte de autoridades federales; en el periodo de 2007
a 2010 se vio obligada a formular 25 recomendaciones de este tipo (Centro de Derechos Humanos
Miguel Agustín Pro Juárez, 2010: 48).
85

necesidad de reconocimiento público de la gravedad de la situación de los derechos

humanos. Con el cambio de gobierno y la llegada del presidente Enrique Peña Nieto
(2012-2018) la política de seguridad y la aplicación del arraigo continuó.
Según el Observatorio Ciudadano del Sistema de Justicia (2015), integrado por
Asistencia Legal por los Derechos Humanos (Asilegal), el Instituto de Justicia Pro-
cesal Penal (IJPP) y la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos
Humanos (CMDPDH), entre los años 2006 y 2016 la figura de arraigo se presentó
en más de 18 mil casos, de los cuales solo 3.2% llegó a una sentencia. Aunado a
lo anterior, aproximadamente en el 20% de los casos las causas de las detenciones
son “delitos no definidos”, un porcentaje mayor a las detenciones relacionadas con
causas por terrorismo o secuestro (CMDPDH y OMCT, 2012; Toledo, 2014).
Dado que los actores colectivos no tenían la capacidad de entablar demandas
de constitucionalidad frente a la Ley que elevó a rango constitucional el arraigo,
la presión se basó en la denuncia pública de los anteriores indicadores sobre la
restricción de libertades y abusos de poder. Igualmente, en el nivel internacional
diferentes órganos emitieron informes y pronunciamientos sobre las consecuencias
para los derechos humanos del uso de la figura del arraigo y, en especial, sobre la
aplicación de este a casos no necesariamente relacionados con el combate a gru-
pos armados criminales.7 El Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria, el
Comité Contra la Tortura, el Relator Especial sobre la Tortura, entre otros, se han
pronunciado sobre el conflicto que existe entre la figura del arraigo y los tratados
internacionales de derechos humanos. De la misma manera, en los Exámenes Pe-
riódicos Universales se instó al Estado mexicano eliminar definitivamente dicha
figura del ordenamiento constitucional.
A pesar del aumento de las demandas nacionales e internacionales frente a las
políticas de militarización, y los múltiples informes que demuestran las violacio-
7
La relación entre el arraigo y la tortura ha sido especial y claramente documentada. El Subcomité para
la Prevención de la Tortura de la ONU resaltó en el párrafo 225 de su Informe sobre su visita a México
en 2016, que en la mitad de los 70 casos de exámenes médicos analizados sobre personas en situación
de arraigo, las personas presentaban signos de violencia reciente. Por su parte, tras una solicitud de
información, la CNDH informó que durante los dos primeros años de la constitucionalización del
arraigo, el 38% de las quejas generadas en el marco de la medida se refirieron a detención arbitraria y
el 41%, a tratos crueles, inhumanos o degradantes antes de recibir la orden de arraigo o durante este.
Del total de los casos, el 26% presentaron ambas violaciones” (IDHEAS y Observatorio Ciudadano del
Sistema de Justicia, 2016: 48). Finalmente, en el reporte sobre la visita a México del Relator contra la
Tortura de las Naciones Unidas, realizada entre abril y mayo de 2014, reiteró el llamado a eliminar la
figura del arraigo, toda vez que supone una circunstancia para la práctica de la tortura.
86

nes sistemáticas a los derechos humanos cometidos por las fuerzas armadas en
medio del cumplimiento de sus funciones, la figura del arraigo se mantuvo en pie.
En medio de esta creciente presión, tan solo hasta el año 2015 el caso del arraigo
fue discutido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), es decir, más
de 7 años después de su legalización y persistente abuso, y cuatro años después
de la reforma constitucional en materia de derechos humanos. En revisión de
dos acciones de inconstitucionalidad interpuestas por congresos estatales y tres
amparos de revisión directa, la SCJN declaró el 13 de abril de 2015 la constitucio-
nalidad del arraigo en una cerrada votación de seis ministros a favor de mantener
la constitucionalidad del mismo y cinco en contra. A pesar de los argumentos
basados en el derecho internacional de los derechos humanos, reproducidos por
las organizaciones defensoras de derechos y los propios ministros que estuvieron
en contra de la decisión (CMDPDH et al., 2015; 2014), el principal tribunal consti-
tucional mexicano mantuvo el arraigo como una figura legal sin realizar control
de convencionalidad (Silva, 2015).
En esta discusión de la SCJN sobre el arraigo, se refleja con claridad la impor-
tancia de la orientación de las cortes al momento de respaldar la defensa de los
derechos humanos. Como se supo en las justificaciones de los votos, algunos de
los ministros que votaron a favor del arraigo afirmaron que no les “agradaba” la
figura, pero que era “necesaria para poder llevar a cabo las labores de seguridad
nacional” (Excélsior, 15 de abril de 2015). Otro de los argumentos era que con la
entrada en vigor del nuevo Sistema Penal Acusatorio en 2016, se iban a superar
estas prácticas, es decir, la orientación del Tribunal Constitucional fue, conociendo
los perjuicios que implica esta figura para los derechos humanos, legitimarla por la
“necesidad” de la situación. En otras palabras, la SCJN se “alineó” en esta decisión
a los intereses del gobierno, el cual superponía la seguridad nacional al respeto de
los derechos humanos.
Si bien es cierto que la nueva realidad del Sistema Penal Acusatorio genera
cambios de fondo en el sistema de justicia mexicano, este no elimina el arraigo
totalmente. El nuevo marco normativo solo limita la figura del arraigo al combate
contra la delincuencia organizada. En este sentido, las organizaciones no guberna-
mentales han hecho énfasis en que la definición en la Ley de delincuencia organizada
es muy amplia,8 razón por la cual las fuerzas armadas y el Estado mantienen un
amplio margen de maniobra que posibilita el abuso de esta figura. Hasta finales
8
Básicamente se define como una organización de hecho de tres o más personas, para cometer delitos
en forma permanente o reiterada.
87

de 2017, y a pesar del consenso mundial sobre la crisis de derechos humanos que
vive México, la eliminación de la constitución de una figura violatoria de todas
las convenciones internacionales de derechos humanos sigue siendo una deuda
pública del Estado mexicano.
COLOMBIA: LIMITANDO LA LEGALIZACIÓN

DE LAS RESTRICCIONES A LA LIBERTAD PERSONAL
Desde la declaratoria del Estatuto de Conmoción Interior por parte del presidente
Álvaro Uribe, las ONG nacionales se opusieron al estado de excepción considerando
que dejaba vulnerable a la población civil y que restringía libertades y derechos
so pretexto de la guerra (Gallón, 2002). El argumento del gobierno, y expresado
claramente por el vicepresidente Francisco Santos, era que las medidas resultaban
“mínimas y suaves” en comparación con las que se tomaron “en las dictaduras del
cono sur en su lucha antiterrorista” (El Tiempo, 17 de septiembre de 2002). En el X
Foro Nacional de Derechos Humanos, en 2012, las ONG se trazaron como bandera
colectiva en el nivel nacional la oposición a la política de seguridad democrática,
buscando “visibilizar” lo contraproducente que eran las políticas del gobierno para el
Estado de derecho y el respeto de los tratados internacionales de derechos humanos.
De manera inmediata, las organizaciones no gubernamentales y un conjunto de
ciudadanos demandaron ante la Corte Constitucional el Estatuto de Conmoción.
La Corte Constitucional declaró constitucional el Estado de Conmoción Interior,
el cual tenía un periodo de vigencia de 90 días con posibilidad de prórroga, pero
señaló el carácter inconstitucional que tenía la atribución de funciones judiciales
de las Fuerzas Armadas. Este punto fue interpretado por el presidente Uribe como
una “intromisión” de la Corte en el imperativo de lucha contra el terrorismo.
Luego de estas resistencias del gobierno y sus diversos intentos por legalizar
prácticas contrarias a los parámetros internacionales de los derechos humanos, las
demandas de las organizaciones no gubernamentales se orientaron a oponerse al
Estatuto Antiterrorista (Acto Legislativo 223 de 2003). Este Estatuto permitía los
allanamientos y capturas por sospecha sin previa orden judicial, sobre lo cual la
Comisión Colombiana de Juristas (CCJ) presentó informes detallados de más de 1
200 capturas masivas en 34 redadas, donde varios activistas de derechos humanos
y líderes sociales fueron detenidos. Valiéndose de las oportunidades legales, espe-
cíficamente el acceso que posibilita a los ciudadanos y ciudadanas para entablar
directamente demandas de constitucionalidad, un grupo de 130 ciudadanos en
88

representación de 34 ONG defensoras de derechos humanos, en ejercicio de la ac-

ción pública de inconstitucionalidad, demandaron el Acto Legislativo Número 02
de 2003 (Auto 169/04). La demanda de las ONG se entabló bajo el argumento de
que la reforma contra el terrorismo violaba el artículo 14 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 10 de la Convención Americana de
Derechos Humanos.
Para las organizaciones de derechos humanos, las reformas del gobierno busca-
ban instituir un estado de cosas que atentaba contra la Constitución y los tratados
internacionales de derechos humanos:
A partir de las reformas constitucionales, efectuadas o previstas, se propone modificar

la estructura misma del Estado, incluida la administración de justicia, afectando los
avances constitucionales de la Carta del 91, recortando elementos del Estado Social de
Derecho, y buscando colocar todas las instituciones, incluso la Rama Judicial, bajo la
dirección del Ejecutivo en función de profundizar el conflicto, de involucrar a la pobla-
ción y a todas las instituciones en la llamada guerra contra el terrorismo y guerra contra
las drogas. Sin duda, para el actual Gobierno la Constitución resulta ser un obstáculo en
sus propósitos de formar un Estado Comunitario, especialmente en la forma que él lo
entiende, es decir, como un poder nacional excluyente, creando una simbiosis entre el
Estado y el ciudadano, basándose en la tesis del deber ciudadano frente a la seguridad
pública y subordinando la exigibilidad de los derechos a las necesidades militares en
el marco de la doctrina de la seguridad democrática. (CAJAR, 2003: 20)
Tras la revisión de la demanda colectiva, la Corte Constitucional declaró inexe-

quible el acto legislativo bajo el principio de vicios de procedimiento en la aproba-
ción de la Ley en la Cámara de Representantes (Sentencia C-816-04). Si bien fue
una decisión basada en procedimiento, estuvo orientada a respaldar las demandas
de las organizaciones y los ciudadanos demandantes, tumbando la propuesta del
gobierno de legitimar la implementación de políticas de seguridad a todas luces
restrictivas de la libertad personal.
El 6 de septiembre de 2004, el entonces Ministro del Interior y de Justicia, Sabas
Pretelt, solicitó a la Corte declarar la nulidad de la Sentencia C-816-04. Finalmente
fue declarada nula, subrayando que se trataba de una diferencia de interpretación
de una norma constitucional, por lo cual la Corte no violó el debido proceso del
fallo; para el gobierno nacional los fallos de la Corte nuevamente iban en la vía de
lo que para el presidente Uribe era la “interferencia de la Corte en la búsqueda de
la solución a la derrota del terrorismo” (Presidencia de la República de Colombia,
2003).
89

Este conflicto en torno al Estatuto Antiterrorista propuesto por el gobierno

nacional, ejemplifica cómo una de las estrategias de la acción colectiva de las ONG
se encaminó a entablar demandas judiciales de constitucionalidad, a partir del
acceso a oportunidades institucionales, que buscaban limitar los alcances de la
política de seguridad restrictiva en derechos. Como respuesta a esta estrategia, las
ONG se encontraron con una disposición positiva de la Corte en fallar bajo el marco
normativo de los derechos humanos, incluso deteniendo iniciativas que se presen-
taban como de “primera necesidad nacional” bajo argumentos de procedimiento.
En medio de la oposición a la política de seguridad, Uribe reaccionó calificando
a las organizaciones defensoras de derechos humanos como “guerrilleros vestidos
de civil”, “voceros del terrorismo” y “politiqueros al servicio del terrorismo”, ade-
más de “declararle la guerra a las ONG traficantes de derechos humanos” (López,
2015a), a pesar de los altos costos de la acción colectiva que llevaban a cabo las
organizaciones no gubernamentales.9 El tipo de oportunidades legales domésticas
y su acceso a las demandas de las organizaciones y los actores colectivos, permitió
que, en un escenario completamente adverso, la movilización por los derechos
humanos encontrara mecanismos para limitar las propuestas de legitimación de
políticas restrictivas de derechos civiles. Colombia es un caso relevante en este
tipo de relación entre las oportunidades legales y demandas sociales, ya que a pe-
sar de ser uno de los países con indicadores más altos de violación a los derechos
humanos, el acceso a las oportunidades legales nacionales es abierto, razón por la
cual actores colectivos han encontrado espacios para impulsar sus demandas en
materia de derechos humanos.
Durante la implementación de las políticas de seguridad y militarización del
gobierno de Uribe, se cometieron cientos de abusos de autoridad y violaciones de
derechos humanos. Sin duda, uno de los casos más dramáticos son las ejecuciones
extrajudiciales, mal llamadas “falsos positivos”, como expresión más atroz de la
guerra y la política militarista, sobre las cuales las organizaciones y los afectados
han documentado más de 1 228 víctimas. Si bien las demandas colectivas no evi-
taron las violaciones a los derechos humanos, el hecho de que sus exigencias y las
garantías legales se mantuvieran en pie, les ha permitido evidenciar la ilegalidad de
las acciones gubernamentales y de las fuerzas armadas (en cuanto a torturas, desapa-
riciones, detenciones arbitrarias, entre otras), lo cual ha potenciado un proceso de
9
Según los informes de la propia Fiscalía General de la Nación, desde el Departamento Administrativo
de Seguridad se persiguió, desde 2004, a las ONG, desatando una verdadera guerra política contra los
activistas de derechos humanos con altos costos en vidas y persecución (López, 2015a).
90

rendición de cuentas frente a militares y políticos involucrados en dicha violencia,

sin parangón con México.10
CONCLUSIONES: COMPARANDO OPORTUNIDADES

LEGALES PARA LA RENDICIÓN SOCIAL DE CUENTAS
FRETE A LAS POLÍTICAS DE SEGURIDAD
A partir de un análisis comparado de los casos de Colombia y México, advertimos

que el tipo de acceso a los mecanismos de protección de derechos es determinante
para adelantar demandas sociales y políticas bajo el marco de la defensa de los
derechos humanos, al igual que la orientación de las instancias institucionales de
protección.
En el caso mexicano encontramos un contexto de oportunidades legales res-
tringido, donde las organizaciones debieron apelar a la presión política frente a
la figura del arraigo, sin contar con la posibilidad de entablar demandas jurídicas
que fueran tramitadas exitosamente. Cuando la Corte Suprema de Justicia de la
Nación decidió sobre el particular, tomó una inclinación restrictiva de derechos
en relación con el marco internacional de los derechos humanos, justificando o
legitimando el argumento gubernamental de la superposición del discurso de la
seguridad nacional al de los derechos humanos.
En el caso colombiano encontramos un contexto de oportunidades legales
abierto, donde las organizaciones pudieron apelar por sus propios medios al litigio
estratégico de demandas de constitucionalidad, encontrando un aliado importante
en la Corte Constitucional al momento de confrontar el Estado de Conmoción
Interior y el Estatuto Antiterrorista como políticas que legalizaban la restricción
de derechos civiles, contrarias a la normatividad internacional.
Frente a las críticas que confrontaron las políticas de seguridad, específica-
mente las relacionadas con figuras violatorias de derechos humanos como son el
arraigo y las detenciones arbitrarias sin orden judicial, los gobiernos de Colombia
y México reaccionaron negativamente. Estas respuestas evidencian que el discur-
so de los derechos humanos no es lineal, por el contrario, los gobiernos pueden
10
Entre otras, tanto la Corte Penal Internacional, la Corte Interamericana de Derechos Humanos y
los mismos Tribunales de Justicia en Colombia, han investigado o responsabilizado a diversos actores
estatales de violaciones graves a los derechos humanos durante el periodo de gobierno de Uribe Vélez
(El Espectador, 11 de septiembre de 2017).
91

92
00A-Completo DH y Violencia.indb 92
Cuadro 3. Relación Estructuras de Oportunidad Legal en el conflicto
por los derechos humanos frente a las políticas de seguridad
y militarización en Colombia y México
Instancia Institucional y Normas Orientación Cortes Acceso Resultados Políticas Públicas de Seguridad
Reconocimiento constitucional Control de Abierto para Limitación del Estatuto de Conmoción
del Derecho Internacional de los convencionalidad demandas Interior
Derechos Humanos constitucionales
Decisiones pro derechos Derogatoria del Estatuto Antiterrorista
Funcionamiento esperable de la Mecanismos de
Colombia
división de poderes protección de Rechazo a la institucionalización de
derechos medidas restrictivas de derechos civiles
Instancias de garantía de derechos
Reconocimiento constitucional No control de Restringido Crítica política y pública a la política de
tardío del Derecho Internacional convencionalidad para demandas seguridad
de los Derechos Humanos constitucionales
Decisiones alineadas a la No hubo efectos concretos frente a la
Débil división de poderes dinámica política Mecanismos de política de seguridad
México
protección de
Instancias de garantía de derechos derechos Apoyo de las cortes a la institucionalización
de medidas restrictivas de derechos
Fuente: elaboración propia con información del texto.
11/12/2018 02:02:13 p.m.

construir contraargumentos poderosos frente a la presión, como son los discursos

de la “lucha contra el terrorismo”, “la seguridad nacional” o el “resguardo de la
democracia”, de allí la importancia de la experiencia y la capacidad de aprovechar
los marcos legales por parte de los actores colectivos para soportar sus demandas
por los derechos humanos.
Con estos resultados, y retomando críticamente los planteamientos de las teorías
de las redes de presión y socialización del régimen internacional de los derechos
humanos, podemos afirmar que si bien en ninguno de los dos casos existió un
cambio del comportamiento estatal (entendido como el tránsito de una situación de
violación a una de no violación), sí se presentó un proceso que detonó mecanismos
de control político a la institucionalización de políticas restrictivas de derechos.
Contrastando la experiencia del caso colombiano de limitación a la implementa-
ción de mecanismos que restringían formalmente derechos, con los resultados en
la denuncia sin éxito del arraigo en México, sobresale la importancia que para los
actores colectivos tiene la posibilidad de restringir políticas públicas contrarias
a los derechos humanos. En esta limitación de las políticas gubernamentales, se
confrontan y afectan intereses poderosos que buscan legalizar lo ilegal, detonando
procesos de rendición de cuentas.
Una de las mayores potencialidades de los derechos humanos frente a los abu-
sos es la posibilidad que brindan de evidenciar la “ilegalidad del poder” (Pisarello,
2011), es decir, restringir o cuestionar desde el propio derecho las arbitrariedades
gubernamentales que quedan sin espacios de legitimación. Esta potencialidad de
los derechos humanos no es armónica; como hemos visto en dos contextos con
políticas de seguridad y militarización restrictivas de derechos, se vuelve clave para
la sociedad, las organizaciones y las víctimas, el compromiso real que puedan tener
las cortes en el respaldo e impulso de estos derechos. Los procesos de rendición
social de cuentas, siempre dirigidos a los gobiernos, deben cuestionarse también
hasta qué punto los actores llamados a garantizar las normas, la constitución y los
derechos humanos, lo hacen consistentemente.
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la Disputa por el Derecho a DeciDir
sobre el agua y el territorio
en el extractiVismo mexicano
Sandra Miled Hincapié Jiménez*
INTRODUCCIÓN
En el año 2010 la Asamblea General de las Naciones Unidas reconoció explícita-

mente el derecho humano al agua y al saneamiento como condición esencial para
la realización de todos los derechos humanos (ONU, Resolución 64/292). Diversos
estudios han llamado la atención sobre la urgencia de atender una demanda cre-
ciente de agua, considerando la sobreexplotación y contaminación de acuíferos en
el mundo, así como la deficiente acción de las instituciones estatales incapaces de
enfrentar los retos ambientales que precisan de una urgente y efectiva intervención
(WWAP, 2016; OECD, 2015; Veolia e IFPRI, 2015).
Particularmente con un amplio territorio nacional semidesértico, México
enfrenta serios retos en materia hídrica, razón por la cual el agua y su distribu-
ción son considerados asuntos de seguridad nacional (ASF, 2017). A pesar de la
necesidad de resolver un problema apremiante y creciente, las políticas estatales
de desarrollo económico en las últimas décadas han profundizado el arraigo del
modelo extractivista, poniendo en riesgo la seguridad hídrica de la ciudadanía. Lo
anterior es así en la medida que las actividades extractivas, como la megaminería
o el fracking, no sólo precisan de ingentes cantidades de agua para desarrollar sus
procesos, sino que además generan una gran cantidad de desechos tóxicos que son
regresados a las tierras y ríos, generando una enorme contaminación ambiental, lo
que encarece aún más las posibilidades de contar con agua en condiciones aptas
para el consumo humano.
* Universidad Veracruzana.

En toda América Latina la profundización y expansión del extractivismo minero,

energético, agroindustrial y forestal, como proyectos económicos impuestos desde
los gobiernos centrales a los territorios, han llevado a la explosión de conflictos
sociales protagonizados por comunidades locales, organizaciones, movimientos
y ciudadanía en general, que reivindican la defensa de los bienes comunes, espe-
cialmente el agua, y la posibilidad de decidir sobre el desarrollo territorial local.
En este capítulo analizo los mecanismos de participación autorizados por el
Estado mexicano, susceptibles de contribuir en la mediación de los conflictos so-
ciales derivados de la oposición a proyectos extractivos. Me concentro en el análisis
de los mecanismos de democracia directa (consulta previa y consultas populares
locales o referéndum), que están siendo usados como recurso de movilización
en los conflictos socioambientales de América Latina. Respondo las siguientes
preguntas: ¿Cuál es el estado de los mecanismos de democracia directa en México
respecto a América Latina? ¿De qué manera son utilizados en los conflictos ligados
a las actividades extractivas? ¿Con qué resultados? ¿Cuáles son sus potencialidades
para la participación democrática en México respecto a la región en su conjunto?
EXPANSIÓN EXTRACTIVISTA COMO POLÍTICA ESTATAL
El extractivismo se caracteriza por la apropiación de grandes volúmenes de re-

cursos naturales bajo procedimientos de alta intensidad, que están orientados
esencialmente a la exportación como materias primas o con un procesamiento
mínimo (Gudynas, 2013; Acosta, 2012). Desde la colonia, América Latina ha sido
insertada en el mercado global como proveedora de materias primas, en una rela-
ción de dependencia con las economías centrales (O´Connor, 2001). Este modelo
primario-exportador se ha intensificado en las últimas décadas gracias al aumento
exponencial de la demanda de recursos naturales, donde China ha jugado un papel
fundamental, incrementando la presión sobre los bienes comunes (Bollier, 2014) y
favoreciendo procesos de “acumulación por despojo” (Harvey, 2004).
En la medida que se expande la frontera extractivista se han transformado
radicalmente entornos locales por la depredación voraz de recursos esenciales
para la reproducción de la vida, convirtiendo bienes compartidos, como el agua,
en mercancías privadas y costosas, debido, entre otras, a la contaminación de cuen-
cas y ríos, así como a la sobreexplotación de acuíferos por los grandes volúmenes
utilizados en la extracción de minerales como el oro. La titulación por parte de los
gobiernos nacionales de extensos territorios para el desarrollo de proyectos extrac-
100

la disputa por el derecho a decidir sobre el agua
tivos, así como los daños ya causados, han propiciado la movilización de diversos
colectivos que se resisten a la imposición de la política económica, configurando
intensos conflictos socioambientales en toda América Latina.
En la medida que el activismo en derechos humanos para la defensa del medio
ambiente y los bienes comunes se ha extendido en América Latina, y que cada vez
más comunidades locales se resisten a la imposición de proyectos extractivos, hemos
asistido al incremento significativo y dramático en la persecución, hostigamientos
y asesinatos de defensoras y defensores del medioambiente. La organización Global
Witness ha documentado casos en todo el mundo apoyada en el trabajo de orga-
nizaciones no gubernamentales (ONG) de derechos humanos locales. En su último
informe sobre la situación mundial en 2016, se establece que América Latina es
la región más peligrosa del planeta para el activismo en defensa de los derechos
humanos ligados al medioambiente y los bienes comunes (Global Witness, 2017).
Son cuatro los principales repertorios de demanda que han movilizado organi-
zaciones de derechos humanos de toda América Latina sobre las graves violaciones
a derechos humanos como consecuencia del modelo extractivista: primero, las
violaciones a los derechos humanos que sufren las poblaciones étnicas y campesi-
nas por parte de gobiernos y empresas en la imposición arbitraria e inconsulta de
proyectos extractivos en sus territorios; segundo, los graves daños ambientales a
bienes comunes, como el agua y el aire, en el marco de megaproyectos extractivistas;
tercero, la impunidad y corrupción generada alrededor de los pasivos ambientales y
la ausencia de planes y programas que reparen los graves daños causados; cuarto, la
persecución, estigmatización y violencia hacia defensores y defensoras de derechos
medioambientales (Hincapié y López, 2017).
Tanto en la protección medioambiental como en el reconocimiento de dere-
chos asociados, incluyendo el derecho humano al agua, ha prevalecido la retórica
por parte de gobiernos e instituciones, ya que los buenos propósitos expresados
—incluso constitucionalmente como en Ecuador, Bolivia y Colombia— sucumben
frente a enormes intereses económicos que se expresan en las políticas extractivistas
de los gobiernos y el poder de las empresas para evadir responsabilidades sobre
los daños causados.
La amenaza a bienes comunes fundamentales para la seguridad hídrica del
planeta como los glaciares en Chile y Argentina, el territorio indígena y parque
nacional Isiboro-Sécure (Tipnis) en Bolivia, y la selva del Amazonas en Ecuador,
Perú, Colombia y Brasil están siendo amenazados por las disposiciones guberna-
mentales para el desarrollo de proyectos extractivistas. Gracias a la acción colectiva
de comunidades locales y el compromiso decidido de las organizaciones no guber-
101

namentales de derechos humanos, es posible hacer visible conflictos y violaciones a

los derechos humanos localizados en lugares apartados y de difícil acceso. Las redes
de presión trasnacional han hecho posible ampliar las solidaridades, identificando
un drama compartido que no reconoce fronteras y nos afecta sin distinciones como
habitantes del mismo planeta.
En México, en las últimas décadas se han llevado a cabo reformas estatales que
han profundizado las dinámicas extractivistas en un estado cuya renta petrolera
ha sido fundamental en las finanzas públicas. Desde finales de la década de los
ochenta las reformas económicas transformaron la organización de la política
minero-energética del país, la cual se profundiza con la reforma energética de
2013.
En la década de los noventa, a través de políticas de privatización y desregula-
ción, se permitió la transferencia de empresas mineras estatales a manos privadas,
que en primera instancia contribuye a la formación de grandes conglomerados
monopólicos de capital nacional como Grupo México, Grupo Peñoles y Grupo
Carso,1 dejándoles también a disposición más de 6.6 millones de hectáreas que
hasta ese momento correspondían al 98% de las reservas federales (Delgado y Del
Pozo, 2001: 114-116).
Posteriormente, la reforma al Artículo 27 de la Constitución a través de la Ley
Reglamentaria en 1990,2 dispuso cambios en materia minera como antecedente
inmediato de la Ley Minera del 24 de junio de 1992 que le da preeminencia a la
minería por encima de cualquier otra actividad, considerándola de interés público
(Artículo 6, Ley Minera 1992). La Ley permitió la formación de empresas con capital
extranjero en su totalidad, la simplificación y desregulación en el otorgamiento de
concesiones sin límites de superficie para la exploración (6 años de vigencia) y la
explotación de recursos minerales (50 años de vigencia, prorrogables por 50 años
más), permitiendo también el traspaso a terceros de la titularidad de las concesiones,
entre otras medidas. Por otro lado, la reforma al artículo 25 de la Constitución de
1917 permitió la privatización de las tierras campesinas y ejidales, que unido al
1
Los tres grandes grupos beneficiarios de las reformas privatizadoras fueron: el Grupo Peñoles
obtuvo la Compañía Refractarios Mexicanos en 1988; el Grupo Minero México adquirió Mexicana
de Cobre en 1989 y Minera de Cananea en 1990; y el Grupo Carso, a través de empresas FRISCO,
obtuvo la participación estatal en Química Fluor, Minera Lampazos y Minera Real de Ángeles en
1989 (Basave, 1996: 185).
2
Por medio del “Reglamento de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en Materia
Minera” publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27 de septiembre de 1990.
102

Tratado de Libre Comercio de América del Norte TLCAN se constituyeron en el motor

de cambios profundos en las dinámicas extractivistas del país (Hincapié, 2015).
Estas reformas permitieron una fase de reactivación de la minería en México,
abriendo una nueva frontera de explotación. En esta nueva frontera minera que
se está desarrollando, los proyectos se expanden a regiones que no contaban con
una trayectoria histórica asociada a la minería, ubicadas en lugares alejados de
los centros urbanos y enclavados en territorios de difícil acceso, como las cadenas
montañosas de la Sierra en Chihuahua, Sinaloa, Sonora, Guerrero, Oaxaca y también
en territorios alejados del estado de Chiapas (Sariego, 2009). Lo mismo sucede con
la expansión planeada de proyectos petroleros derivada de la reforma energética de
2013, donde se tiene considerada la explotación petrolera por parte de privados en
aguas profundas y en regiones que nunca antes habían estado dedicadas a estos fines.
Las características de los procesos extractivos que se desarrollan actualmente,
tanto en la minería como en los hidrocarburos, se diferencian de las formas de
explotación anteriores en el daño medioambiental que generan, especialmente en
recursos naturales como el agua, esenciales para la reproducción de la vida. A dife-
rencia de la minería tradicional de socavón, en la actualidad los metales son cada vez
más escasos; se encuentran diseminados y precisan de formas de extracción mucho
más violentas, como la minería a cielo abierto, donde se dinamitan las montañas y
posteriormente, en la medida que el oro se encuentra en pequeñas cantidades en la
tierra, se extrae a través del uso de sustancias químicas (especialmente el cianuro,
pero también ácido sulfúrico, mercurio, entre otros) en soluciones con base en el
agua, proceso que se conoce como lixiviación.
Pasa lo mismo con la exploración y explotación de hidrocarburos a través de la
técnica de fracturamiento hidráulico (fracking), que es un procedimiento a través del
cual se logra extraer gas o petróleo fracturando las rocas del subsuelo con la ayuda
de agua, con una gran cantidad de químicos como el cianuro, a altísima presión,
que posteriormente es absorbida por la tierra o devuelta a fuentes de agua. Una
amplia variedad de estudios en Estados Unidos ha documentado cómo este tipo
de explotación contamina aguas y está relacionada con el aumento de temblores y
fugas de gas metano, razón por la cual ya ha sido prohibida en diversos países. Por
ello es de destacar que las nuevas formas de explotación extractivista en expansión
en México y América Latina, además de consumir enormes cantidades de agua,
acaparando las fuentes disponibles para el consumo humano y la reproducción de
la vida, contaminan y destruyen la vida en ríos, cuencas y fuentes de agua limpia.
En este contexto, las resistencias por parte de comunidades locales, colectivos
y movimientos ambientalistas, han jugado un papel fundamental para difundir
103

los riesgos inminentes del extractivismo para la seguridad hídrica de los países
latinoamericanos. Además de las marchas, protestas, plantones y tomas, como
recursos de movilización apropiados y extendidos en América Latina, los meca-
nismos de democracia directa están jugando un papel importante como forma de
acción colectiva para la reivindicación del derecho humano al agua en medio de
la avanzada extractivista. A continuación analizaremos estos mecanismos de de-
mocracia directa, los diseños institucionales en América Latina y las posibilidades
de utilización en México.
PARTICIPACIÓN, TERRITORIO Y BIENES COMUNES
Como dijimos anteriormente, en el escenario de profundización extractivista en

toda América Latina asistimos a un paralelo incremento de conflictos ecológicos
distributivos relacionados con “los patrones sociales, espaciales y temporales de
acceso a los beneficios obtenibles de los recursos naturales y a los servicios propor-
cionados por el ambiente como un sistema de soporte de la vida” (Martínez-Alier,
2009: 102).
Los conflictos socioambientales liderados por comunidades étnicas y campe-
sinas están centrados en la defensa de los bienes comunes de los recursos naturales,
especialmente el agua, amenazados por el avance del extractivismo depredatorio.
Los bienes comunes hacen referencia a la relación social de pertenencia producida
entre las comunidades y sus entornos naturales y culturales (Bollier, 2014). La
principal característica de este tipo de conflictos referidos a los bienes comunes se
encuentra en que son originados por disputas entre agentes colectivos por el acceso,
control o formas de aprovechamiento de los recursos naturales y el territorio en
que estos se encuentran (Paz, 2012; Leff, 2009).
En esta defensa de los bienes comunes frente al extractivismo y de la alta
conflictividad social derivada de la misma, las comunidades locales afectadas han
demandado la aplicación de mecanismos de participación donde la ciudadanía
pueda expresarse claramente sobre la planeación del desarrollo territorial y las
formas de aprovechamiento de los recursos naturales que implican los proyectos
extractivistas.
En ese sentido, los mecanismos de democracia directa cobran relevancia en
la medida que, por un lado, permiten expresar de manera clara las decisiones
ciudadanas sobre el acceso, control o formas de aprovechamiento de los recursos
naturales y el territorio en que estos se encuentran; y, por otro, son dispositivos que
104

vinculan la acción colectiva con las organizaciones y agentes estatales, traduciendo

las demandas ciudadanas al lenguaje institucional y buscando obligar la respuesta
estatal. En ese sentido permiten tejer interdependencias institucionales y servir de
dispositivo de mediación estatal de los conflictos.
Tal y como observamos en el cuadro 1, en las últimas décadas América Latina
ha tenido importantes transformaciones constitucionales donde se han incor-
porado diversos mecanismos de participación para el ejercicio de la democracia
directa, como un proceso de “institucionalización de la participación” (Lissidini,
2015; Lissidini et al., 2014). En medio de la disputa por el territorio en contextos
de extractivismo, la demanda por la aplicación de mecanismos de democracia
directa se ha concentrado en dos tipos: la consulta previa y las consultas popu-
lares locales.
La Consulta Previa es un mecanismo establecido en el Convenio 169 de la Or-
ganización Internacional del Trabajo (OIT), a través del cual se insta a los Estados a
respetar y valorar la diversidad y cultura de las comunidades étnicas, reconociendo
sus derechos en diversos ámbitos (Anaya, 2011). El derecho a la consulta y consen-
timiento libre, previo e informado, es una parte central del Convenio, donde las
comunidades étnico-raciales ya no son consideradas objetos de políticas y proyectos
de desarrollo, sino sujetos activos en la toma de decisiones con diferente grado de
obligatoriedad según el impacto potencial sobre sus vidas y los territorios ocupados
(Rodríguez y Morris, 2010).
Aunque las redes de presión trasnacional han sido decisivas en la divulgación
y promoción de los derechos humanos alrededor del mundo, el nivel estatal es
fundamental para determinar las diversas interpretaciones que se hacen de los
derechos, sus alcances y limitaciones. En ese sentido, el Convenio de la OIT ha sido
ratificado discrecionalmente por parte de los Estados y, del mismo modo, algunos
de sus presupuestos han encontrado desarrollo constitucional o legal al interior de
los países, en algunos casos para hacer más amplio el reconocimiento de derechos
de las comunidades étnicas o, por el contrario, para restringir el alcance de los
procesos de consulta.
Al ser la Consulta Previa un mecanismo de participación respaldado por el
Derecho Internacional de los Derechos Humanos, este proporciona estándares
que sirven como base de actuación y reivindicación de la acción colectiva en cada
país (Rodríguez y Morris, 2010). Por el contrario, las Consultas Populares son
mecanismos de participación derivados del reconocimiento interno del derecho
político a participar más allá de la elección de representantes a cargos públicos.
Para el caso de las Consultas Populares el derecho internacional no interviene, ya
105

106
Cuadro 1. Estado del reconocimiento de mecanismo de democracia directa de iniciativa popular
en el nivel local en América Latina

País Consulta previa de los pueblos indígenas Consulta popular local/referéndum local
Reconocimiento
Año de
constitucional Constitución/
ratificación Derechos conexos Desde arriba Desde abajo
de la CP y de los Ley/Decreto
Convenio OIT
tratados
Argentina 2000 — — Const.1994: Art. X* —
5,103
Brasil 2002 NINGUNA Art. 216,231 No — —
Uruguay No — — No — —
Colombia 1991 Tratados: Art. 93 Arts. Const.1991: X —
1,7,63,68,287, Art.103/ Ley 134
329,330 de 1994
Chile 2008 — — No — —
Ecuador 1998 Const. 2009. Ley X X
Orgánica 2010 (10% padrón
electoral)
Perú 1993 IV Disposición Arts. 2,19,88, Const.1993: Art. X —
Final y 89,149,191 2,31, 197
Transitoria /
Ley de Consulta
Previa (2011)
Venezuela 2002 No — —
Paraguay 1993 No — —
11/12/2018 02:02:14 p.m.

Bolivia 1991 Reconocimiento Arts.11.II.1;2, Ley Marco 2008: X X
explícito de CP 190,192,290, Art.6, 7, 8. (10% padrón
Art.30.II.15 293,294,295, electoral)

Tratados: Art. 342,352,403
410
Panamá No — — No — —
Guatemala 1996 Tratados: Art. 46 Arts. 58,60, Cód. Mpal. X —
62,66,67,68 Decreto 12/2002.
Art. 63,64,65,66
Nicaragua 2010 No — —
Honduras 1995 — — No — —
El Salvador No — — No — —
Costa Rica 1993 — — Decreto núm. Consejo —
27.895 Municipal
México 1990 Reforma — No X** X***
Constitución
2011
* Las Constituciones Provinciales de 16 Provincias reconocen el derecho: Córdoba, Chaco, Chubut, Entre Ríos, Río Negro, Salta, San juan, San Luis, Tierra
de Fuego, Formosa, La Rioja, Neuquén, Santa Cruz, Santiago del Estero, Corriente, Misiones, Catamarca.
** Aunque en algunas legislaciones estatales y ordenamientos municipales reconocen el derecho (con una gran asimetría en las formas y procedimientos) no
es posible activarlas en casos de proyectos extractivos ya que remiten a leyes y disposiciones de competencia federal.
*** Algunas legislaciones estatales y ordenamientos municipales reconocen el derecho con una gran asimetría en las formas y procedimientos. En algunos casos
las legislaciones estatales, aunque se reconoce el derecho, no especifican la manera de activar el mecanismo haciéndolo inoperante y, además, no es posible
activarlas en casos de proyectos extractivos ya que remiten a leyes y disposiciones de competencia federal.
107
11/12/2018 02:02:14 p.m.

que los estándares internacionales protegen un contenido mínimo de parámetros

convencionales para el respeto de los derechos a la participación política, dejando
una amplia autonomía a los Estados para que organicen sus instituciones políticas
de acuerdo con los equilibrios internos (Bernales, 2006).
Debido a lo anterior, los diseños institucionales que regulan las formas de
participación directa en los asuntos públicos de cada país, donde se inscriben las
Consultas Populares Locales, presentan una amplia variedad de mecanismos difí-
cilmente homologables debido a la pluralidad conceptual o terminológica, como
también a las formas de regulación y aplicación. En la gran mayoría de los casos,
dichos mecanismos han tenido poca aplicación —a pesar de estar contemplados
constitucionalmente— y fueron convocados “desde arriba”, bien por el ejecutivo
o por los congresos (Zovatto, 2014: 13-70).
Como observamos en el cuadro 1 las Consultas Populares Locales reguladas
nacionalmente sólo pueden ser activadas por las autoridades estatales “desde arriba”,
a excepción de Ecuador y Bolivia donde pueden ser activadas por la ciudadanía si
cuentan con el respaldo del 10% del padrón electoral.
En el caso de México, la Ley Federal de Consulta Popular de marzo de 2014, se
inscribe en el proceso más amplio de reformas estructurales promovidas durante
el gobierno de Enrique Peña Nieto. La Ley de Consulta Popular promovida como
parte de las reformas políticas para incentivar la participación, establece las direc-
trices para la activación de dicho mecanismo exclusivamente en el nivel federal,
y no establece ningún lineamiento, ni hace referencia alguna a la participación
ciudadana en el local.
A pesar de lo anterior, tanto antes como después de la reforma de 2014, en
documentos subnacionales, se encuentra una gran variedad de diseños (desorde-
nados y poco claros) para la activación de consultas populares locales. A pesar de
la posibilidad existente de activar dichos mecanismos con más o menos requeri-
mientos, estos han sido escasamente utilizados en buena medida por los engorro-
sos procedimientos y las facilidades para que sean desechadas por las legislaturas,
especialmente si son activadas “desde abajo” (Alacio, 2017; Hernández, 2012).
Para los efectos de esta investigación, lo más importante a destacar es que en
México no es posible activar ningún mecanismo de referéndum local, como me-
canismos de democracia directa, cuando la materia a tratar son megaproyectos
extractivos, ya que se considera una decisión exclusiva del ámbito federal. Más
adelante, a través de casos concretos, explicaremos las similitudes y diferencias con
los procesos llevados a cabo en América Latina.
108

LA (IN)CONSULTA PREVIA EN MÉXICO,

TESTIMONIO DE LA IMPOSICIÓN
Como observamos en el cuadro 1, México, al igual que la gran mayoría de países

latinoamericanos, ha ratificado el Convenio 169 de la OIT. Algunos pocos han re-
conocido explícitamente en sus constituciones el respeto por la diversidad cultural
de los pueblos. A pesar de dicha ratificación, la característica fundamental de los
gobiernos estatales ha sido el incumplimiento sobre la aplicación a cabalidad de la
Consulta Previa, como mecanismo de democracia directa que busca el consenti-
miento libre, previo e informado de las comunidades étnicas sobre cualquier pro-
yecto que pueda tener un impacto en el territorio que habitan. Las investigaciones
y estudios comparados sobre la implementación de la Consulta Previa en diversos
países subrayan que en los pocos países donde ha sido aplicado el mecanismo, ha
sido utilizado por gobiernos y empresas como un trámite burocrático para la apro-
bación de sus proyectos, con baja o nula incidencia de las comunidades (Hincapié,
2017a y 2017b; Puyana, 2016; Martínez, 2015; DPLF, 2015).
En México, según los datos de la encuesta intercensal realizada por el INEGI
(2015), son 25 694 928 personas las que se autodescriben como pertenecientes a
la población indígena, lo que representa 21.5% de la población total mexicana.
Según el Coneval, para 2016 el 77.6% de la población indígena vive en situación
de pobreza, de los cuales 34.8% lo hace en situación de pobreza extrema.
Lo anterior es significativo ya que los datos nos permiten dimensionar la
situación de vulnerabilidad de estas comunidades y evidenciar la omisión o
incapacidad de los diferentes gobiernos para transformar las condiciones de las
comunidades indígenas en términos de realización de derechos. Justamente, ese
tipo de comportamiento estatal que vulnera los derechos de los pueblos indí-
genas, explica la negativa sistemática para realizar Consultas Previas, Libres e
Informadas en la ejecución de proyectos extractivos, como ha quedado registra-
do en diversos informes oficiales, a pesar de todos los llamados de organismos
internacionales.
La propia Comisión Nacional de Derechos Humanos de México señaló en un
comunicado de marzo de 2017 que es perentorio “saldar la deuda histórica que
gobiernos y sociedad tienen con los pueblos y comunidades indígenas en materia
de consulta previa, libre, informada, culturalmente adecuada y de buena fe” (CNDH,
2017: 1). Según los datos de la Comisión para el Diálogo con Pueblos Indígenas de
México, a enero de 2018 hay 335 conflictos en el territorio nacional sin resolver,
de los cuales, más de la mitad tiene relación con derechos extractivos (mineros,
109

petroleros, gasíferos, hidráulicos, entre otros). Los proyectos mineros (43 docu-
mentados) son los más recurrentes, y los estados más afectados por los conflictos
son en su orden Chiapas, Oaxaca, Puebla y Guerrero (CDPI, 2018).
La expansión de las fronteras extractivistas ha implicado la violación sistemática
del derecho a la consulta previa de comunidades indígenas, y lo que es más grave,
las comunidades que exigen la realización de consultas han sido, en algunos casos,
reprimidas por las autoridades estatales, o en otros, han sido víctimas del crimen
organizado.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos se ha pronunciado en
diversas ocasiones, haciendo llamados al gobierno mexicano para que proteja a
las comunidades indígenas rarámuri en Chihuahua, las cuales se encuentran, en
las últimas décadas, frente al asedio de mineras y organizaciones criminales, pro-
vocando desplazamientos forzados, hostigamientos, asesinatos y amenazas a las
comunidades indígenas ante la mirada cómplice de las autoridades.
Uno de los casos más conocidos de los últimos años respecto a la exigencia
de Consulta Previa y que llegó hasta la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es
el de la Tribu Yaqui, que analizaremos por su importancia, para dimensionar la
dinámica de acaparamiento extractivista.
Caso de la Tribu Yaqui
La Tribu Yaqui es una comunidad indígena con una larga trayectoria histórica de
despojo, así como de resistencias, defensa del agua y el territorio en el norte de
México (Rodríguez y Macrina, 2010). El conflicto específico que llevó a la movili-
zación sociolegal ante la Suprema Corte de Justicia (631/2012), se produjo por el
programa hidráulico Sonora Sistema Integral, con la construcción del Acueducto
Independencia sin consulta previa a la comunidad indígena, que trasvasa agua pro-
veniente del río Yaqui al río Sonora para dotar a la ciudad de Hermosillo (García,
2016: 107-108). En el desenvolvimiento del conflicto se utilizaron diversos recursos
de movilización. Un peritaje realizado por el Instituto Nacional de Antropología e
Historia en 2014, determinó que la operación del Acueducto Independencia afecta
el derecho al agua de la comunidad indígena.
El derecho a la consulta previa en el conflicto por el derecho humano al agua de
la Tribu Yaqui, se inscribe en un marco más amplio de extractivismo minero en el
estado de Sonora. En este estado se destina la mayor cantidad de agua a proyectos
mineros en el país, de hecho, la mitad del agua destinada a la minería en el país se
110

extrae en tan solo tres estados: Sonora, Zacatecas y Michoacán (107.9; 55.8 y 44.4
millones de m3/a respectivamente) (Llano, 2016).
Es fundamental considerar que Sonora y Zacatecas son estados ubicados al
norte del país en una región semiárida, donde se ha proyectado que para 2050
se habrán agotado los recursos hídricos disponibles (OCDE, 2013; WWA, 2015). A
pesar de lo anterior, amplios territorios están concesionados a nuevos proyectos,
mientras los que están en funcionamiento generan conflictos por la contaminación
y el acaparamiento.
Uno de los hechos más dramáticos de contaminación ambiental es responsa-
bilidad del Grupo México. El 6 de agosto de 2014 en Cananea-Sonora ocurrió el
peor desastre ambiental en la historia de la minería mexicana, por el derrame en
los ríos Sonora y Becanuchí de 40 mil metros cúbicos de lixiviados mineros, con
altas concentraciones de metales pesados, entre ellos cianuro, provenientes de la
mina Buenavista del Cobre. Esta mina pertenece al Grupo México, cuyo dueño
es Germán Larrea, uno de los hombres más rico del país. El derrame afectó a los
ríos que abastecen de agua ocho municipios de la región incluyendo la ciudad de
Hermosillo, capital del estado.
Debido a la magnitud del ecocidio ocurrido en 2014, las autoridades estatales
se vieron obligadas a llevar a cabo investigaciones donde encontraron todo tipo
de irregularidades, entre ellas, la falta de renovación de la licencia ambiental ne-
cesaria para la operación legal de la mina. Una multa fue impuesta y el Gobierno
Federal negoció con la empresa la formación de un fideicomiso por 2 mil millones
de pesos, para operar la remediación de los ríos y las afectaciones a la población
(Profepa, 2015). Tres años después de ocurrido el derrame, las autoridades políticas
y ambientales han asegurado que los trabajos de remediación están terminados y
los afectados reparados (Escobar, 2017). Sin embargo, el panorama en la región
y la situación de los afectados es muy diferente del que advierten las autoridades
estatales encargadas.
En primer lugar, la opacidad sobre la dimensión real del daño causado ha sido
flagrante. Unos días después de los hechos la organización Proyecto sobre Organi-
zación, Desarrollo, Educación e Investigación (PODER) con apoyo de laboratorios
internacionales, realizó un muestreo del agua a lo largo del río Sonora y descu-
brieron que la presencia de nueve metales pesados superaba hasta en 32 mil veces
la Norma Oficial Mexicana. Según sus cálculos, de ser ingerida en la cantidad de
un litro mataría una persona de 47 kilogramos de peso (Méndez y Sánchez, 2015).
Entre 2015 y 2016 en un estudio realizado por la Universidad Nacional Autónoma
de México (UNAM), Universidad de Sonora y el Instituto Tecnológico de Sonora, se
111

encontraron afectaciones en los alimentos con altas concentraciones de sustancias

cancerígenas, fauna y flora silvestre contaminadas, mortalidad de árboles, así como
concentraciones que exceden los valores permitidos de plomo en sangre, niveles que
supondrían que más del 70% de la población infantil del municipio de San Felipe
de Jesús “podría tener niveles de plomo en sangre superiores a diez microgramos
por decilitro, lo que representa un alto riesgo para su salud”. La organización PODER
tuvo que llevar a cabo una batalla jurídica para tener acceso al documento, que no
se hizo público por la Semarnat, argumentando que los derechos eran de la empresa
minera que había pagado por su realización (Aroche, 2017).
En segundo lugar, no han sido cumplidos los trabajos de remediación ya que,
para agosto de 2017 sólo se ha construido una planta potabilizadora de agua de las
36 que fueron prometidas inicialmente. Tampoco ha sido construido el centro de
atención médica por parte de Grupo México, que daría atención y seguimiento a las
personas que presentan desechos tóxicos en sangre y orina y que requieren atención
especializada. Investigaciones realizadas en la Universidad de Sonora pudieron de-
terminar la presencia de arsénico —sustancia cancerígena— en el agua que llega a
Hermosillo proveniente del Río Sonora. A pesar de la evidencia, tanto la Comisión
Nacional del Agua (Conagua), la Cofepris, como los designados del fideicomiso de
la Secretaría de Gobernación, aseguraron que, en general, el agua está dentro de los
rangos normales, es apta para el consumo humano y fueron instalados bebederos
en las escuelas públicas, lo que supone la exposición a un riesgo inminente para la
niñez y la juventud de la capital del estado (Méndez y Sánchez, 2015).
En tercer lugar, hay serias dificultades para el acceso a la justicia de la población
afectada (ONU, 2017). Los Comités Cuenca Río Sonora (CCRS), acompañados por
organizaciones civiles, interpusieron durante tres años más de 12 amparos sin
encontrar ningún resultado favorable que obligará los trabajos de remediación
prometidos y reparación de los daños. En agosto de 2017 el Juzgado Primero de
Distrito del Estado de Sonora falló un amparo interpuesto a favor de las víctimas,
al validar la evidencia científica que demostraba la contaminación con arsénico
y manganeso de dos pozos de agua que abastecen la región, lo que a su vez deja
en evidencia a las instituciones estatales que aseguraron la potabilidad del agua.
Asimismo, los afectados demandaron a tres instituciones de salud, Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de Sonora (ISSSTE-
SON), la Secretaría de Salud y el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), por no
haber respondido a diversas solicitudes de información para conocer el estado de
salud de los habitantes del Río Sonora, y no haber atendido la población afectada
por el derrame.
112

Es justamente en este contexto en el cual se inscribe la demanda de Consulta

Previa de la comunidad Indígena Yaqui y la disputa por el agua que nace en su
territorio. Actualmente el Grupo México es el grupo económico que tiene el ma-
yor volumen de agua concesionada del país a través de 147 títulos que explotan
aproximadamente 90 616 942 metros cúbicos anuales de agua, en un país donde
13.8 millones de personas no tienen acceso a agua en sus hogares (Llano, 2016).
Aunque la Suprema Corte de Justicia reconoció la violación del derecho a la
consulta previa como derecho de la Tribu Yaqui, el fallo no implicó cambio algu-
no respecto al Acueducto Independencia que sigue en funcionamiento, mientras
los líderes que se oponen al mismo son hostigados.3 La Corte Interamericana de
derechos emitió Medidas Cautelares para proteger la vida de los líderes defensores
del agua de sus territorios, mientras los proyectos megamineros se apropian de
buena parte de los recursos hídricos, causando además contaminación y muerte
en las fuentes disponibles.
LOS REFERÉNDUM LOCALES COMO DERECHO

DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Las consultas populares locales se han convertido en un repertorio de movilización

en diferentes países de América Latina en la defensa del derecho al agua frente al
extractivismo (Hincapié, 2017a). En el cuadro 2 podemos observar que su uti-
lización, a excepción de Colombia y Argentina, se ha llevado a cabo de manera
informal en la mayoría de los casos, es decir, sin que sean reconocidas legalmente
por las autoridades estatales. A pesar de eso, en todos los casos la realización de
consultas ha servido para hacer visible el respaldo popular a la movilización y la
ilegitimidad de los proyectos extractivos que atentan contra los bienes comunes y
el derecho humano al agua.
Fue en Perú donde por primera vez se utilizaron las consultas populares locales
como una importante estrategia de movilización (véase cuadro 2). La movilización
social llevada a cabo entre 2000 y 2003 en Tambogrande, departamento de Piura,
marcó una referencia fundamental de las acciones colectivas frente al extractivismo
3
Especialmente grave fueron las detenciones de Mario Luna y Fernando Jiménez Gutiérrez, líderes
de la Tribu Yaqui, acusados de secuestro. Sin ninguna prueba en su contra, tuvieron que ser libera-
dos gracias a la movilización de las organizaciones y defensores de derechos humanos que hicieron
visible la persecución.
113

114

Cuadro 2. Consultas Populares Locales/Vecinales/Comunitarias
frente a proyectos extractivos
Convocantes
Municipio/Distrito/ Fecha de Autoconvocada/ Reconocimiento del gobierno
País Procedimiento Legal
Localidad realización Organización Social central
“desde arriba”
“desde abajo”
Perú Tambogrande 2/jun/2002 Ordenanza Organizaciones sociales No
Municipal
Ayabaca y Huancabamba 16/sept/2007 Ordenanza Frente por el Desarrollo Sostenible de la No
Municipal Frontera Norte del Perú
Candavare 17/feb/2008 Ordenanza Organizaciones sociales No
Municipal
Cocachacra, Punta del 27/sept/2009 Ordenanzas Frente Amplio de Defensa del Medio No
Bombón, Dean Valdivia, Municipales Ambiente y Recursos Naturales
Islay-Matarani, Mejía
Kañaris 30/sept/2012 No Autoconvocada/ Líderes comunitarios No
Argentina Esquel 23/sept/2003 Ordenanza Asamblea de Vecinos Autoconvocados Sí
Municipal (AVA)
Loncopué 3/jun/2012 Ordenanza Asamblea de Vecinos Autoconvocados de Sí
Municipal Loncopué
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Guatemala Sipacapa 18/jun/2005 Ordenanza Organizaciones sociales No
Municipal vinculante
Mataquescuintla 11/nov/2012 Ordenanza Organizaciones sociales Sí
Municipal

Totonicapán (34) 2005-2015 No Autoconvocadas/ Organizaciones No
Huehuetango (30) indígenas, Consejo de los Pueblos de
San Marcos (13) Santa Occidente, organizaciones ambientalistas.
Rosa (12) Quiché (7)
Quetzaltenango (6)
Verapaz (2) Zacapa (2)
Guatemala (2) Jalapa (1)
Izabal (1) Petén (1)
Los Ángeles 3/nov/2013 No Autoconvocada/Organiza. religiosas e No
indígenas
Ecuador Tarqui y Victoria del Portete 2/oct/2011 No Autoconvocada/ Junta de Aguas, No
Federación de Organizaciones
Campesinas e Indígenas del Azuay
Colombia Piedras 28/jul/2013 Acuerdo Municipal Organizaciones sociales y campesinas No
Tauramena 15/dic/2013 Acuerdo Municipal Organizaciones sociales y campesinas No
Cabrera 26/feb/2017 Acuerdo Municipal Organizaciones sociales y campesinas Sí
Cajamarca 26/mar/2017 Acuerdo Municipal Organizaciones sociales y campesinas Sí
Cumaral 4/jun/2017 Acuerdo Municipal Organizaciones sociales y campesinas Sí
Arbeláez 9/jul/2017 Acuerdo Municipal Organizaciones sociales y campesinas Sí
Pijao 9/jul/2017 Acuerdo Municipal Organizaciones sociales y campesinas Sí
Sucre 1/oct/2017 Acuerdo Municipal Organizaciones sociales y campesinas Sí
115
11/12/2018 02:02:15 p.m.

en el país y en América Latina y de la importancia de consultas populares locales

como mecanismo de movilización (Bebbington, 2012: 67-87; Portugal, 2005; De
Echave, 2009: 17-44).
Después de Tambogrande la exigencia por el derecho a participar a través de
consultas locales, como mecanismos de democracia directa, se convirtió en referente
de extendidas acciones colectivas en todo el país. A Tambogrande la siguieron Aya-
baca, Huancabamba, Candavare, Cocachacra, Punta del Bombón, Dean Valdivia,
Islay-Matarani, Mejía y Kañaris (véase cuadro 2). Ninguna de las anteriores fue
reconocida por el gobierno nacional al considerarlas ilegales y no vinculantes. Sin
embargo, fueron fundamentales para detener proyectos mineros o fortalecer las
resistencias en defensa del agua (Hincapié, 2017a).
A partir del caso peruano, las consultas populares locales como estrategias de
movilización en defensa del agua y frente al extractivismo fueron retomadas en di-
versos países. En Argentina en 2003 y en 2012 fueron reconocidas gracias a la presión
por diversos medios. En Guatemala, a partir de 2005 se han desarrollado una gran
cantidad, pero al no ajustarse a los parámetros establecidos en el Código Municipal,
no han sido reconocidas en su mayoría. En Ecuador sólo se ha llevado a cabo una
consulta popular local en 2011, que no fue reconocida por las autoridades estatales.
Hasta ahora, el país donde han sido más exitosas, en términos del reconoci-
miento institucional a las consultas populares locales como estrategia de movi-
lización, ha sido Colombia. Esto ha sido posible gracias a una acción colectiva
sostenida desde 2010, momento a partir del cual se configuró un ciclo ascendente
de acción colectiva en torno a la defensa del agua y los bienes comunes (Hincapié
y López, 2016). La intensificación de los conflictos socioambientales derivados de
la profundización del modelo extractivista impuesto desde el gobierno central a
las regiones, ha encontrado una respuesta organizada por parte de la sociedad civil
que reivindica la descentralización efectiva y el uso de mecanismos de democracia
directa para decidir sobre el desarrollo territorial local (Hincapié, 2017b).
Como lo explicamos anteriormente, en México no es posible llevar a cabo de
manera legal consultas populares locales sobre proyectos extractivos, bajo el argu-
mento de que este tipo de decisiones corresponde al ámbito federal. Lo anterior
resulta paradójico, si consideramos que México es constitucionalmente un Estado
federal, por lo cual las decisiones deberían estar más descentralizadas que en países
como Colombia, que es unitario y donde dichos mecanismos de participación sí
son reconocidos.
A pesar de lo anterior, tampoco encontramos un uso informal de las consultas
populares como recursos de movilización por parte de la ciudadanía organizada tal
116

y como ha sido utilizado en Perú. El único antecedente conocido hasta ahora es el

caso de Cerro de San Pedro en San Luis Potosí como un ejercicio de movilización
similar a los que se han desarrollado en el resto de América Latina. Aprovecharemos
este caso para exponer las diferencias y presentar la forma de movilización más
cercana de consultas realizadas en México.
Entre el 22 y 23 de octubre de 2006 fue llevada a cabo una consulta ciudadana
en Cerro de San Pedro, municipio del estado de San Luis Potosí, convocada por el
Frente Amplio Opositor. Esta consulta ciudadana informal se inscribe en el marco
de un conflicto socioambiental, que se remonta al año 1997, donde la población
organizada se enfrentó a través de diversas estrategias de movilización, pero espe-
cialmente a través del litigio estratégico, a la Minera San Javier, filial de la canadiense
Metallica Resources Inc. (luego New Gold). El proyecto minero, pretendía explotar
un yacimiento de oro y plata a través de un tajo a cielo abierto a escasos metros de
la cabecera municipal del Cerro de San Pedro, considerado patrimonio histórico.
Gracias a la movilización sociojurídica se pudo demostrar que la ciudadanía afectada
por el proyecto nunca fue informada, omitiendo un procedimiento obligatorio;
además quedó probado que la Minera San Xavier obtuvo de manera irregular los
permisos (Schiaffini, 2011; Lamberti, 2010; Reygadas y Reina, 2008).
En 2006 se propuso llevar a cabo una “encuesta ciudadana” como estrategia
de movilización. A través del Informe de resultados definitivos del evento, el Comité
Organizador dio un reporte completo de todo el proceso de planeación, ejecución
y resultados de la consulta llevada cabo (Coordinación Consulta Ciudadana, 2006).
En este informe, se señala que los objetivos de la consulta eran dar “muestra cívica
a fin de pulsar su opinión respecto a la aceptación o rechazo al proyecto de Minera
San Xavier en Cerro de San Pedro”. Como lo señaló claramente la Convocatoria a la
Consulta Ciudadana, que explicaba los antecedentes para llegar hasta ese momento:
nuestra consulta se sustenta en el artículo 34 de la ley de Equilibrio Ecológico y Pro-

tección del Medio Ambiente, que establece la obligación de la autoridad de someter a
una consulta pública la opinión de la Sociedad que sería afectada con la autorización
de la Manifestación de Impacto Ambiental.” (Coordinación Consulta Ciudadana, 2006)
A pesar de hacer referencia al artículo 34 de la Ley de Equilibrio Ecológico y

Protección del Medio Ambiente, la consulta que se llevó a cabo fue singular y no
cumple con las características propias del ordenamiento que señalan. La consulta
realizada de manera informal en el estado de San Luis Potosí, como lo detalla el
informe presentado por el equipo coordinador, se llevó a cabo en cuatro muni-
117

cipios a través de 56 casillas instaladas y dos más “itinerantes”. En estas casillas

se depositaba un cuestionario de siete preguntas que podía responder cualquier
persona con identificación:
1. ¿Estás de acuerdo con que la Minera San Xavier contamine de cianuro y

otras sustancias peligrosas el manto acuífero y la atmósfera del Valle de San
Luis Potosí? Sí_ No_
2. ¿Estás de acuerdo con que la Minera San Xavier utilice 25 toneladas diarias
de explosivos durante 8 o 9 años, destruyendo el entorno y poniendo en
riesgo de desaparición al histórico pueblo de Cerro de San Pedro, patrimonio
de la nación? Sí_ No_
3. ¿Estás de acuerdo con que la Minera San Xavier utilice el Municipio de So-
ledad de Graciano Sánchez para el confinamiento de millones de toneladas
de desechos contaminantes? Sí_ No_
4. ¿Estás de acuerdo con la destrucción de flora y fauna protegida que ha
ocasionado la Minera San Xavier? Sí_ No_
5. ¿Estás de acuerdo con que el gobernador del estado, Marcelo de los Santos,
y el presidente de la República, Vicente Fox, apoyen la instalación de Minera
San Xavier en Cerro de San Pedro? Sí_ No_
6. ¿Estás de acuerdo con que desaparezca la referencia a Cerro de San Pedro del
escudo de armas de San Luis Potosí como símbolo fundacional de nuestra
historia? Sí_ No_
7. ¿Estás de acuerdo con la instalación de la minera San Xavier en Cerro de
San Pedro? Sí_ No_
Espacio para tu opinión libre: ______________________
(Coordinación Consulta Ciudadana, 2006)
En el caso de Cerro San Pedro la “encuesta ciudadana” que realizaron no tuvo

los efectos esperados y se distancia de las formas de consulta popular local imple-
mentadas en toda América Latina. El proyecto fue llevado a cabo, y después de
diez años de explotación intensiva, la afectación al agua y al medio ambiente son
significativos, y no hay claridad sobre las regulaciones y trabajos de remediación
(Amador, 2015).
Las consultas públicas que pueden realizarse en México en el marco de proyectos
extractivos, se estipulan en el artículo 34 de la Ley de Equilibrio Ecológico y Pro-
tección del Medio Ambiente; este señala que cuando un proyecto se encuentra en
el proceso de conseguir los permisos de impacto ambiental, cualquier persona de la
118

comunidad donde se pretenda realizar dicho proyecto podrá solicitar la realización

de una consulta pública a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
(Semarnat). Una vez realizada la petición, conforme a unos procedimientos cla-
ramente establecidos, la Semarnat decide, de manera autónoma, si la lleva a cabo
e informa al solicitante.4
Los procedimientos para llevar a cabo la consulta pública son específicos y
perentorios; básicamente las consultas tienen como objetivo informar sobre los
impactos ambientales de los proyectos, los esfuerzos de mitigación y remediación
de daños, dando espacio a las empresas y a las comunidades para que expresen
sus inquietudes, y abriendo espacio en tiempos precisos para la presentación de
algunos recursos si hubiese inconformidad. En ese sentido, nos encontramos
más con un espacio para la información y socialización de proyectos, y menos
con una oportunidad para que la ciudadanía interesada y afectada pueda decidir
sobre la planeación del desarrollo territorial local y la distribución de sus bienes
comunes.
CONCLUSIONES
En medio de una demanda empresarial creciente en el marco de la expansión de

proyectos extractivos, la propia Auditoría Superior de la Federación ha señalado
la ineficiencia y opacidad en la distribución de los recursos hídricos disponibles
por parte de Comisión Nacional de Agua (Conagua), generando desigualdades
notables que son fuente de conflictos crecientes y potencialmente escalables, con-
virtiéndose en un problema que afecta “la seguridad nacional” (ASF, 2017). Por lo
tanto, podemos proyectar el incremento exponencial de los conflictos sociales por
el agua en México en los próximos años, en la medida que los recursos hídricos
serán cada vez más disputados y escasos.
Del mismo modo, a lo largo de este capítulo, hemos podido observar cómo
los mecanismos de participación ciudadana disponibles para que la ciudadanía
pueda expresarse de manera clara y decisiva frente a la distribución de bienes
comunes en su territorio, son inexistentes. Los espacios disponibles para la par-
ticipación ciudadana en proyectos extractivos en nada se corresponden con los
4
Toda la información sobre los procedimientos y enlaces para presentar solicitudes pue-
den ser consultados [https://www.gob.mx/semarnat/acciones-y-programas/tramites-de-la-
semarnat/?id=284&Itemid=185].
119

mecanismos de democracia directa, establecidos en los diseños institucionales de

la gran mayoría de países en América Latina. Claramente podemos diferenciar el
alcance de la participación ciudadana que, en el caso mexicano, es acotada y sin
ninguna capacidad de incidencia real para decidir sobre la realización de proyectos
extractivos en sus territorios.
La Consulta Previa, un mecanismo de democracia directa originalmente pen-
sado como reconocimiento de los derechos de las comunidades étnicas sobre sus
territorios, ha sido utilizada “desde arriba” por gobiernos y empresas, convirtiéndola
en un procedimiento más de las exigencias legales y burocráticas establecidas en el
desarrollo de los proyectos extractivos, y donde las comunidades no tienen ninguna
posibilidad real de influencia.
Mientras en la mayoría de países de América Latina donde es utilizado este
recurso se ha terminado por ponerlo al servicio legitimador de los proyectos
extractivos, en México brilla por su ausencia. Aunque las ratificaciones obligan al
Estado mexicano a que cumpla los compromisos adquiridos en el reconocimiento de
derechos de sus comunidades étnicas, especialmente las comunidades indígenas, la
Consulta Previa simplemente es soslayada y no es considerada parte de los procesos
de adjudicación de contratos y explotación de los recursos naturales.
Aunque se critican los mecanismos de democracia directa local establecidos
en los ordenamientos estatales de América Latina, que en la práctica se encuen-
tran “candados” y obstáculos para su implementación efectiva, lo que destaca del
caso mexicano es que ni siquiera está la posibilidad de realización en sus diseños
institucionales. Mientras en la consulta previa el Estado mexicano ha ratificado el
Convenio de la OIT, y las comunidades indígenas pueden apelar al litigio estraté-
gico y presionar a través de la denuncia constante y creciente de la violación de sus
derechos, esto no es posible para el caso de las consultas populares.
Lo anterior puede ayudar a explicar por qué, a diferencia del resto de América
Latina, en México no hay una estrategia de utilización informal de las consultas
populares locales como recurso de movilización. El repertorio de la democracia
a través de mecanismos de democracia directa para decidir sobre el desarrollo
territorial local, no es una práctica establecida en los movimientos y acciones co-
lectivas que reivindican el derecho humano al agua y enarbolan la defensa de los
bienes comunes.
120

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124

ciuDaDanía ambiental y el Derecho
humano al agua: un enfoque
sobre el Valle De méxico
Guillem Ramírez Chico*

Felipe de Jesús de Alba Murrieta**
INTRODUCCIÓN
La Ciudad de México inició en 2016 un proceso para la elaboración y aprobación

de una Constitución Política que culminó en 2017. Dicha constitución ha sido
calificada por el propio gobierno de la ciudad como “la más joven de Latinoamé-
rica y la más progresista e innovadora” (Gobierno de la Ciudad de México, 2016).
Entre muchos otros avances, la nueva Constitución inscribe el acceso al agua
potable como un derecho humano, tal como se asumió en la Constitución Federal
desde 2012 (DOF, 8 de febrero de 2012) y también en las constituciones de las otras
dos entidades comprendidas en la Zona Metropolitana del Valle de México (Hidalgo
y Estado de México) (INEGI, 2014).
Aquí nos parece pertinente explorar los grados de realidad del derecho humano
al agua en la ciudad y en su área metropolitana, en un contexto de crisis hídrica
caracterizada por el acceso al agua potable desigual, dado que existe un modelo de
gestión del agua cuestionado por organizaciones ambientalistas y de defensa de
los derechos humanos. En este capítulo argumentaremos que el incumplimiento
del derecho al agua supone, en último término, una forma de violencia estructural
que imposibilita la ciudadanía como ejercicio, como la satisfacción de una de sus
necesidades humanas fundamentales.
Mostraremos cómo una nueva ciudadanía hídrica y ambiental emerge en
las disputas por hacer válido este derecho. El capítulo está organizado en tres
* University of Amsterdam.
** Centro de Estudios Sociales y Opinión Pública (CESOP).

secciones: la primera presenta un marco conceptual para analizar las distintas

arenas de esas disputas por el agua: los discursos que le dan forma política; las
estructuras de gobierno (actores involucrados, funciones, escalas desde donde
se ejerce el poder), y una crítica a la relación entre el Estado y la ciudadanía, en
profundos cambios en relación con el manejo del recurso hídrico. También se
profundiza en la definición y los componentes del derecho humano al agua, en
tanto que marco legal vigente.
En la segunda sección se traslada este marco analítico al ámbito gubernamental
de la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM), cuyos gobiernos locales
adoptan postulados del derecho humano al agua. El entramado de actores y escalas,
y la amplia diversidad de circunstancias sociales, económicas y ambientales en la
metrópolis han dado lugar a un “espacio de violencia simbólica”, entendida aquí
como una amalgama de prácticas institucionales y ciudadanas que, entre otras con-
secuencias, pueden dar lugar a nuevas formas de relación Estado-ciudadanía. Para
ello, se presentan dos estudios de caso: uno en la Ciudad de México (la comunidad
de los Pedregales, en la delegación Coyoacán), y otro en Ecatepec de Morelos (muni-
cipio del Estado de México), específicamente, la unidad habitacional CROC-Aragón.
En la tercera parte se reflexiona sobre los límites y las posibilidades del dere-
cho humano al agua en México, tanto en términos teóricos como prácticos, en un
contexto de reconfiguración de las relaciones entre gobierno y gobernados.
En relación con la metodología, se utilizan algunos referentes teórico-analíticos
para exponer las características de los discursos y definir el concepto de gobernanza
del agua (water governance). En la segunda sección se analiza el modelo hídrico y
su sistema de gobierno en la ZMVM, con una exhaustiva revisión de documentos
gubernamentales. Enseguida se tratan los casos de estudios a partir de entrevistas
a colonos y usuarios del servicio de agua en condiciones de crisis o precariedad.
Todo ello con el interés de demostrar en qué medida el derecho humano al agua
tiene lo que podría llamarse algunas “insuficiencias”, en la práctica local mexicana.
En este sentido, el capítulo contribuye a la caracterización de la situación en
México que Sandra Hincapié inicia en este volumen. Ella analiza el fenómeno del
extractivismo y sus implicaciones para el derecho humano al agua en comunidades
rurales; aquí vemos el rol de las instituciones en la distribución del agua en contex-
tos urbanos que, si bien tiene todas las formas que suponen actos pacíficos, refiere
un trasfondo de violencia simbólica. Hincapié pone de relieve las contradicciones
entre el sistema económico y el derecho al agua; aquí se enfatizan las incompati-
bilidades entre el sistema político y de gobierno del agua, y un acceso equitativo y
suficiente al recurso.
126

ciudadanía ambiental y el derecho humano al agua
LA POLÍTICA EN LAS DISPUTAS POR EL AGUA
En este capítulo abordaremos la cuestión de la gestión del agua y de los procesos

políticos que lo subyacen a partir del término “gobernanza”. Se trata de un concepto
controvertido, con distintas definiciones.1
Su conceptualización no ha sido consistente a lo largo del tiempo (Naciones
Unidas, 2006: parágrafo 4), y nuevos actores han sido incorporados en la ecuación
—especialmente organizaciones de la sociedad civil y otros actores sociales—, re-
sultando en un concepto demasiado difuso para ser operacional (De Alba, 2016a:
40). Resultado de ello, sólo hasta muy recientemente, el modelo de “gobernanza”
no consideraba contextos históricos ni procesos sociopolíticos particulares que
se encuentran en la raíz de los “problemas” (la vocación problematizadora del
concepto es otra de las críticas) que se quieren “solucionar” (De Alba, 2016a: 38).
Otro grupo de críticas sobre la gobernanza del agua se dirige a la presentación
que se hace del concepto, despojado de contenido ideológico explícito (De Alba,
2016a: 38; Perreault, 2014: 236). Sin embargo, en su versión normativa resulta
claro que el término “gobernanza” da cobijo a una clara agenda política (De Alba,
2016a: 48): se trata del llamado a un tipo determinado de gobierno mediante la
noción de “buena gobernanza” (good governance), comprendiendo las funciones del
gobierno y de un entramado de actores públicos y privados, incluyendo empresas
y sociedad civil.
En general, los críticos del concepto gobernanza del agua denuncian que tras
él se oculta una agenda que apuesta por la pérdida del liderazgo del sector público,
dando lugar a su uso por empresas o para intereses privados, lo que tiene como
resultado la legitimación de “nuevas relaciones entre política y economía, y por
tanto orientan decisiones políticas de acuerdo con tendencias del mercado global”
(De Alba, 2016a: 40).
La misma controversia —estructuras neutrales vs. estructuras ideológicas— se
produce en el caso de la gobernanza de los recursos hídricos. En ese mismo sen-
tido, el Global Water Partnership definió en 2003 la gobernanza del agua como “el
1
El Banco Mundial (1992: 2, traducción propia) lo ha definido como “el modo en que el poder es
ejercido en la gestión de los recursos sociales y económicos de un país para su desarrollo”; mientras que
el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) lo caracterizó en 1997 como “el ejercicio
de la autoridad administrativa, política y económica para gestionar los asuntos de un país en todos
los niveles. Comprende los mecanismos, procesos e instituciones mediante los cuales la ciudadanía
y los grupos articulan sus intereses, ejercen sus derechos legales, cumplen con sus obligaciones y
median sus intereses” (Naciones Unidas, 2006: parágrafo. 5, traducción propia).
127

conjunto de sistemas administrativos, económicos, sociales y políticos existentes

para desarrollar y gestionar los recursos hídricos y los servicios de provisión de
agua, a distintos niveles de la sociedad” (cit. en Biswas y Tortajada, 2010: 4, traduc-
ción propia). Otros autores coinciden en que se trata de una apuesta por incluir
a actores privados.
Frente a las críticas que ha suscitado el concepto de gobernanza, De Alba (2016a:
51-59) ofrece el término gobernabilidad para sortear las deficiencias conceptuales
y la tendencia ideológica de la noción anterior. Siguiendo la tradición académica
francesa, el autor propone dos tendencias interpretativas: la gobernabilidad como
transición conceptual del foco institucional al foco ciudadano en el análisis del
fenómeno urbano; y la gobernabilidad como análisis de la conflictividad social con-
ceptualmente territorializada en las metrópolis del sur global, más que concentrarse
en el sistema de provisión de servicios hídricos. Siguiendo esta discusión, lo que
pretendemos ofrecer aquí es una perspectiva multiactoral y ciudadanizadora de
la relación entre las instituciones y los habitantes de la ciudad en materia hídrica.
Sin olvidar la discusión teórica anterior, nos referiremos a las estructuras de toma
de decisiones y de gestión del recurso como sistema de gobierno y de gobernanza
del agua.
Diferentes discursos sobre el recurso hídrico
A lo largo de la historia, el agua ha sido entendida como patrimonio natural, como

bien social, bien económico; pero hasta muy recientemente como bien político y,
como derecho humano. Igualmente se concibe al agua como parte de un sistema
ecológico, incluso, como asunto de seguridad nacional e internacional (Gupta y
Pahl-Wostl, 2013). En este sentido, distintas culturas, concepciones del agua e inte-
reses de todo tipo compiten para influir la forma sociopolítica que acabe tomando
el recurso hídrico.
A continuación, se exploran algunos discursos relevantes en la conceptualiza-
ción en el ámbito político, académico y social.
a) La “tragedia de los Comunes”: el agua como bien económico
El agua es un “bien común”, caracterizado por “el alto coste de exclusión de los
usuarios que no pagan por su uso” (Distaso y Ciervo, 2011: 143, traducción pro-
pia). La consecuencia lógica de esta conceptualización es la llamada “tragedia de
128

los Comunes”, que se produce cuando “el beneficio social del consumo individual
es distinto [menor] que el beneficio privado” (Distaso y Ciervo, 2011: 146, tra-
ducción propia). Este mecanismo mercantiliza el agua, puesto que tales derechos
de propiedad violentan a la naturaleza, dado que se venden y se compran en un
mercado hídrico independientemente del uso que se le vaya a dar. Esta relación de
utilización de la naturaleza por el capital parese suponer que se trata de la misma
cosa satisfacer necesidades humanas que proveer de agua a las industrias.
Una variación de este enfoque es el que propone un “uso equitativo y [de no]
priorización” (Gupta, Ahlers y Ahmed, 2010: 295, traducción propia). Sin embargo,
la priorización del acceso al agua potable por encima de otros usos no fue aceptada
en la Watercourse Convention de la ONU de 1997.
b) Metabolismos urbanos: el recurso hídrico en el marco de la ecología política
Esta perspectiva teórica sitúa al agua en el centro de un sistema social, ecológico

y político constituido por la ciudad y su ecosistema humano y natural. En este
ecosistema el agua forma parte del metabolismo urbano en la medida en que es
provista a la ciudad, distribuida entre sus habitantes para “darles vida”, y es expul-
sada en forma de aguas residuales (Swyngedouw, 1999, cit. en Gandy, 2004: 363).
En general, tal conceptualización enfatiza las complementariedades entre las
dinámicas humanas y las dinámicas ecológicas (Rademacher, 2015), especialmente
aquellas que implican relaciones desiguales de poder y la construcción de entornos
urbanos inclusivos/exclusivos que materializan una geopolítica del agua (De Alba,
2016b: 3). Así, “la ‘escasez’ urbana del agua no es resultado de su disponibilidad
limitada en la naturaleza, sino […] que es política y socioeconómicamente cons-
truida” (Swyngedouw, 2004: 176). Como veremos, esta violencia simbólica en los
usos del agua es crucial en el contexto de la metrópolis mexicana.
c) El acceso al agua potable como obligación del Estado
La conceptualización del agua como derecho humano parte de su consideración

como “necesidad humana innegable” (Taylor y Nylund, 2013: 12, traducción pro-
pia) que constituye una condición esencial para la vida y para unas condiciones
de vida dignas. En consecuencia, el acceso al agua por parte de los ciudadanos ya
no depende de su capacidad para pagar el precio establecido por los mercados,
ni tampoco de la “caridad” del gobierno o de organizaciones benéficas para ayu-
darlos a satisfacer sus necesidades. Por el contrario, “lo que antes era visto como
129

‘necesidades’ ahora se traduce en derechos legítimos” (Filmer-Wilson, 2005: 217,

traducción propia), puesto que “los derechos imponen obligaciones legalmente
exigibles a los Estados [mientras que] las necesidades no lo hacen” (Gupta, Ahlers
y Ahmed, 2010: 304).
El derecho humano al agua no fue incluido de forma explícita en la Declaración
Universal de Derechos Humanos de 1948 —se ha argumentado que esto es debido
a que “el agua, como el aire, era visto como algo tan fundamental para preservar el
derecho a la vida que los redactores de la Declaración no consideraron necesario
‘hacerlo explícito’” (Filmer-Wilson, 2005: 227, traducción propia).2
Entonces, dejemos claro aquí que la definición del derecho al agua se articula
alrededor de cinco dimensiones: disponibilidad, aceptabilidad, asequibilidad,
calidad y accesibilidad:
disponible en cantidad suficiente y de

forma continua para ser usada para una diversidad de usos domésticos (UN-
CESCR, 2003: parágrafo 12.a): bebida, saneamiento personal, limpieza de ropa,
preparación de alimentos, e higiene personal y doméstica.
aceptables para asegurar que
los individuos no acuden a alternativas contaminadas que puedan parecer
más atractivas” (UN-OHCHR, 2011, traducción propia). Sin embargo, lo que
se entienda por “aceptable” debe ser interpretado por una “preferencia del
público general por agua que parezca limpia, insípida e inodora”, lo que “de-
pende esencialmente de la experiencia, educación, cultura y ecología locales”
(Bos et al., 2016: 20, traducción propia).
-
plica que debe ser asequible para todo el mundo —lo que no significa que
su acceso deba ser gratuito, sino que “el precio pagado […] no debe limitar
la capacidad de las personas para comprar otros bienes y servicios básicos,
incluyendo alimentos, vivienda, salud y educación, garantizados por otros
derechos humanos” (UN-CESCR, 2003: parágrafo. 11, traducción propia).
2
De hecho, su reconocimiento formal por parte de la Organización de las Naciones Unidas (ONU)
y sus estados miembro no llegó sino hasta mucho después: en 2010, en su Resolución 64/292, El
derecho humano al agua y al saneamiento. La Asamblea General de la ONU adoptó formalmente este
derecho. Siete años antes, el Comité de Derechos Sociales, Económicos y Culturales de la ONU (UN-
CESCR) ya había caracterizado el derecho humano al agua como parte del derecho a condiciones de
vida adecuadas, junto al derecho a la alimentación, a la salud y a la vivienda.
130

determinados estándares de calidad: “debe ser segura, y, en consecuencia,

estar libre de microorganismos, sustancias químicas y riesgos radiológicos
que constituyan una amenaza a la salud de las personas” (UN-CESCR, 2003:
parágrafo 12.b, traducción propia).
accesible y encontrarse “dentro de
una distancia segura para todos los sectores sociales” (UN-OHCHR, 2011: 9,
traducción propia).
Además de estas cinco dimensiones, que caracterizan de forma específica el

derecho humano al agua, su aplicación interactúa con otros principios genera-
les de los derechos humanos (UN-OHCHR, 2011): igualdad y no discriminación;
transparencia y acceso a la información; sostenibilidad; rendición de cuentas y
participación. Estos criterios afectan directamente a funciones del gobierno del
agua como las regulatorias, la planificación territorial y de infraestructuras, y los
procesos de diseño e implementación de políticas públicas de agua.
Actores, funciones y escalas
Independientemente de las concepciones anteriores, existen componentes que son

estructurales y que se adaptan a los valores y prioridades políticas emanadas de los
discursos del agua en el que se enmarcan: los actores, sus funciones y la provisión
del servicio de agua, y las escalas geográficas sobre las que los distintos actores
ejercen sus funciones. Es allí donde distinguimos diferentes planos de la violencia
simbólica, en la mise en place del marco jurídico, porque en la práctica no se cumple
o está recreado por la exigencia (protestas pacíficas o no, formales o informales)
de los actores en su cumplimiento.
a) Actores y funciones
La gobernanza del agua se organiza alrededor de diversas fases de la extracción

del líquido de sus fuentes naturales (río, lago, acuífero… en el marco de la cuenca
correspondiente) y, mediante infraestructura hidráulica, transportarla hacia donde
existe demanda. Este proceso se puede dividir en cinco funciones de gestión hídrica
ejercida por los distintos actores: gestión del recurso, provisión, drenaje, recolec-
ción y tratamiento de aguas residuales, y seguridad hídrica (OECD, 2016; Van Den
Brandeler et al., 2014; Miranda, Hordijk y Torres Molina, 2011).
131

La mayoría de actores del gobierno del agua tienen carácter institucional (OECD,
2016: 56-59). Fuera de este ámbito se encuentran actores como las organizaciones
de cuenca —que son “responsables por la gestión de los recursos hídricos dentro
de su propio territorio (Van Den Brandeler et al., 2014: 496, traducción propia)—
y los proveedores de servicios de agua —que pueden estar en manos públicas o
privadas, según el modelo de gestión en el que se enmarquen (Miranda, Hordijk
y Torres Molina, 2011: 7).
Este conjunto de actores puede desarrollar distintas funciones, según las com-
petencias que posea (OECD: 2016: 58): diseño de políticas públicas (incluyendo
definición de estrategias, establecimiento de prioridades, planificación e infraestruc-
turas) e implementación; funciones regulatorias (distribución de usos, definición
de estándares de calidad, regulaciones económicas); funciones de recolección (de
información, de monitoreo y de evaluación); y funciones de financiamiento (según
el grado de implicación en los presupuestos destinados a financiar políticas de agua).
Por otra parte, las organizaciones de la sociedad civil y los movimientos sociales
tienen también un papel fundamental. Las primeras pueden dotar de coherencia a
los objetivos sociales y ambientales de las políticas hídricas y de provisión de agua
potable, así como promover la apropiación de las decisiones resultantes por parte
de la sociedad y la población local (Krchnak, 2005: 34).
Los movimientos sociales, por su parte, muchas veces se encuentran en posición
de influir las agendas políticas y los debates —especialmente en relación con los
valores y principios que debieran guiar las políticas de agua, promoviendo uno u
otro discurso sobre el recurso hídrico (Gupta, Ahlers y Ahmed, 2010: 303).
Ambas categorías de acción colectiva pueden orientarse a asegurar una rendi-
ción de cuentas efectiva por parte de las instituciones (Susskind, 2013: 9; Krchnak,
2005: 34), mediante la impugnación de sus decisiones en los tribunales (Susskind,
2013: 1), la producción de reportes independientes sobre situaciones o cuestiones
específicas relacionadas con el recurso, o aumentando o mejorando las capacidades
de otros actores para que puedan “aprender sobre las cuestiones técnicas y sociales
en juego” y “sean capaces de expresar sus puntos de vista” (Susskind, 2013: 10,
traducción propia) en las diferentes modalidades de la protesta social o de lo que
de manera general se denomina acción social.
Por último, organizaciones de carácter privado, industrial o empresarial, se
encuentran muchas veces en posición de influir el proceso de gobernanza del
agua, lo que ha sido motivo de controversia también. De hecho, la proliferación
de acuerdos de colaboración público-privados (public-private partnerships, PPP)
bajo esquemas de gobernanza neoliberal sitúa a los actores privados en posición
132

de intervención en la gobernanza del agua a través de tres mecanismos principa-

les (Williams, 2015: 2): la inversión en infraestructuras hidráulicas (estos es, en
la financiación); el modo en que se maneja el agua de uso industrial por parte
de las empresas —lo que permite influir el discurso público con su ejemplo—;
finalmente, en la asunción de responsabilidades en la provisión de servicios tras
la privatización de estos.
b) El problema escalar y “la política de las escalas”
La dimensión espacial es fundamental puesto que las decisiones y las políticas

públicas se implementan en un territorio específico. La escala es un asunto rele-
vante porque “los actores pueden modificar [su] poder y autoridad en función
del nivel espacial sobre el que trabajan. Pueden alterar el acceso a los recursos, así
como el proceso de toma de decisiones respecto a estos recursos” (Lebel, Garden
e Imamura, 2005: 1, traducción propia). La selección de escalas implica diferentes
grados de ejercicio de violencia legítima, “por ser un mecanismo de exclusión o
inclusión” (ibid.).
El proceso de elección e implementación de ciertas políticas públicas en las
escalas de gobierno tiene dos caras. De un lado, es un proceso político, puesto
que las escalas son resultado de “fricciones entre relaciones sociales sedimentadas
históricamente” (Perreault, 2014: 237, traducción propia). En efecto, “el poder se
ve reflejado en, y reproducido por, la capacidad de controlar y capturar recursos
desde distintos niveles” (Lebel, Garden e Imamura, 2005: 2, traducción propia).
De otro lado, la escala desde la que se aborda la gobernanza del agua también
no es solo una elección técnica: “la gestión hídrica tiene lugar en distintas escalas
en función del servicio que se necesita (protección contra inundaciones, provisión
de agua potable, saneamiento, drenaje, etc.)” (OCDE, 2016: 56, traducción propia).
Así, el proceso escalar no es neutral, sino político.
Al mismo tiempo, pueden encontrarse protestas por los rasgos de inequidad en
la distribución o usos espaciales del agua: “muchas veces existe una gran brecha entre
las áreas geográficas en las que se produce la injusticia social y ambiental y niveles
administrativos o jurisdiccionales más amplios donde estas injusticias pueden ser
abordadas políticamente” (Lebel, Garden e Imamura, 2005: 2, traducción propia).
Aunque es claro que este desfase escalar tiene consecuencias prácticas (y sobre
todo políticas) para la gestión hídrica, también es cierto que no es un problema que
pueda ser resuelto exclusivamente como una cuestión técnica. Lo que definimos aquí
como violencia hídrica en su carácter de violencia simbólica supone considerar que
133

los conflictos políticos y las relaciones de poder que subyacen en dicha problemática
son estructurales, porque esencialmente no puede haber lugar para una solución
justa (Perreault, 2014: 237), al menos en el corto plazo.
Las consecuencias de los desajustes escalares efectivamente existen. De hecho,
se ha identificado una serie de desfases en la gestión del agua que son consecuen-
cia de estos desajustes en la aplicación de ciertas políticas públicas según la escala
de gobierno (OCDE, 2016: 77-91). Dichos desfases son: a) de tipo administrativo
(generado por la existencia de fronteras hidrológicas y fronteras administrativas
distintas sobre un mismo territorio); b) en relación con los objetivos (distintos
actores implicados en el gobierno del agua, con una pluralidad de intereses, tienen
objetivos divergentes); c) por problemas de financiación (desajuste entre los ingre-
sos de cada actor y el coste de las políticas que implementa); d) por problemas de
capacidad (falta de los conocimientos y habilidades necesarias para el desarrollo de
una política hídrica que haga frente a una realidad compleja); finalmente, e) por
problemas de transparencia y rendición de cuentas (por la falta de información
valiosa que pueda encontrarse en manos de otros actores).
Todo ello da lugar a una pregunta clave: ¿cuál es la escala más apropiada para
gobernar el agua? Según nuestra experiencia y según un análisis hecho sobre la
literatura basada en evidencia internacional no existe una respuesta clara a la
cuestión (OCDE, 2016: 67), y tampoco perspectivas teóricas o normativas sobre el
problema (Perreault, 2014: 237).
Estado, ciudadanía y la geopolítica del agua

como violencia estructural
En las controversias, los conflictos y los grados de violencia simbólica que existen
alrededor de la gobernanza del agua aparecen inequívocamente las instituciones y la
ciudadanía con roles, funciones y tipos de acciones y posturas en tensión. Es decir,
que muestran grados e intensidades de las “luchas” por el agua y de la atención que
recibe esta misma ciudadanía en términos de acceso al líquido.
Debe mencionarse aquí que este “contrato social” se encuentra en entredicho
en diversas partes del mundo, como demuestra la emergencia de movimientos
contestatarios alrededor del mundo (los Occupy estadounidenses, los indignados
españoles, la Nuit debut francesa, la Revolución de los paraguas en Hong Kong,
etc.); así como de alternativas electorales que han sido denominadas ‘populistas’,
pero que en realidad suponen una enmienda a la totalidad —tanto desde la de-
134

recha como desde la izquierda—, a los sistemas de gobierno vinculados a mode-

los democrático-liberales clásicos (el Frente Nacional y la Francia Insumisa, en
Francia; Podemos en España; Syriza en Grecia; Trump en Estados Unidos; Morena
en México, entre otros). Las causas de todo ello son diversas y es momento de
hacerlas explícitas aquí.
En primer lugar, podemos suponer con Analiese Richard que “con la autonomi-
zación del sistema económico durante las últimas tres décadas, el campo de acción
política se ha restringido y descentralizado” (2017: 212). Esto quiere decir que, en
la práctica, se observa una pérdida gradual de capacidad de incidencia ciudadana
en la esfera político-institucional y, en última instancia, una pérdida gradual de la
soberanía popular a favor de una agenda económica neoliberal que ha conducido
a políticas de austeridad presupuestaria, en México como en otros países situados
a lo largo y ancho del globo. En segundo, la desconfianza por una alta percepción
de corrupción en el nivel mundial.3 Y en tercero, la combinación de ambos factores
ha conducido a una incapacidad de la obligación de los Estados de respetar, prote-
ger y garantizar los derechos humanos —especialmente los derechos económicos,
sociales y culturales—, toda vez que la disminución de recursos disponibles para
gasto social (derivado de recortes presupuestarios y de los fondos desviados por
tramas de corrupción) impide garantizar la capacidad del Estado para tal efecto
(CoE, 2013: 15-16; UN-HRC, 2016: parágrafo 16-17).
Este cúmulo de circunstancias refuerza la idea de impunidad a la que se refiere
Le Clercq en este volumen. En él se refiere a la impunidad como la “regularidad de
un estado de arbitrariedad e ilegalidad institucionales”, que, como veremos, retroa-
limenta problemas sociales de primera magnitud como la violencia estructural, las
desigualdades y la corrupción.
En el ámbito hídrico, la arbitrariedad-impunidad se sustenta en la “geopolítica
del agua’” por la que la distribución del recurso es más desigual debido a la falta
de capacidad o falta de voluntad del Estado para satisfacer las necesidades de sus
ciudadanos conforme a los mínimos que marcan los estándares de derechos hu-
manos en términos de acceso al agua potable.
3
Por ejemplo, en el último informe de Transparencia Internacional sobre la cuestión (Transparencia
Internacional, 2016), la medida global se sitúa en niveles que indican “corrupción endémica en el sector
público de un país”. La corrupción, venga de donde venga (sector público, privado o comunitario)
es “un generador crítico de conflicto, tensión y desconfianza, que resulta en la pérdida de grandes
cantidades de recursos financieros […]” (Miranda, Hordijk y Torres Molina, 2011: 6) y, por tanto,
de diferentes grados de violencia.
135

Así, la impunidad permite a actores privados y públicos ampliar el rango geo-

gráfico y social de la escasez hídrica construida, con el objetivo de satisfacer sus
intereses particulares.
Vale la pena sugerir aquí que esta “geopolítica del agua” es el marco del tema
fundamental de este libro: la violencia en México. Distintos autores se han referido
a la violencia como la causa de las disparidades entre lo posible y lo real en térmi-
nos de satisfacción de las necesidades humanas (Galtung, 1969: 168; Ho, 2007: 7).
Así, Galtung, autor seminal en el estudio de la paz, define la violencia estructural
como aquella que se “inserta en las estructuras y que toma forma de desigualdad
de poder y, en consecuencia, de oportunidades vitales desiguales” (Galtung, 1969:
171; traducción propia). Implica que el poder de decidir sobre la distribución de
los recursos está distribuido también de forma desigual. El autor sugiere que la
“privación de agua” supone un claro ejemplo de violencia estructural (Galtung,
1969: 174), lo que sería ejercida en México por estructuras vinculadas a las institu-
ciones públicas para servir, como veremos, a intereses privados de funcionarios o
de grupos sociales organizados con agenda política en general, o agenda electoral,
específicamente.
Todo ello ha dado lugar a la apertura de una “brecha entre la política formal
y la ciudadanía” (Richard, 2017: 212), que a su vez ha supuesto una ventana de
oportunidad para la emergencia de lo que se han llamado “intermediarios del
agua” (De Alba, 2016b: 2): sujetos (individuos, empresas, organizaciones, ya sean
formales o informales) que se apoyan en las relaciones desiguales de poder creadas
por un acceso al agua también desigual, así como en la ausencia del Estado, para
conectar las necesidades de los ciudadanos con los actores que pueden satisfacerlas,
obteniendo así algún tipo de rédito económico o político, mediante “favores”. Es
así como se produciría lo que Le Clerq en este volumen denomina “la captura del
Estado o el secuestro de las instituciones públicas por parte de grupos particulares
para satisfacer intereses privados” (Le Clercq, en este volumen).
Los intermediarios que provienen de instituciones formales suelen usarlos con
fines políticos, respondiendo a “intereses corporativos, ideologías y programas de
gobierno y estableciendo redes de clientelismo político” (De Alba, 2016b: 2-3). En
cambio, “cuando los intermediarios trabajan de forma informal, los usos y favores
no son exclusivos, sino que a menudo son compartidos [entre un entramado de
intermediarios]” (De Alba, 2016b: 2). A estos procesos de politización ciudadana
los llamaremos el nacimiento de “ciudadanos ambientales” (Richard, 2017: 212);
les hemos llamado también “ciudadanías del agua” (De Alba, 2014). Esto significa
comprender a la ciudadanía como construcción “desde conceptos de la respon-
136

sabilidad moral o cívica [con el medio ambiente] y la participación en la esfera

pública” en vez de concebirla “exclusivamente como una relación formal entre el
Estado y la comunidad política” (Richard, 2017: 217).
EL GOBIERNO DEL AGUA EN LA ZONA METROPOLITANA
La Constitución Mexicana establece, desde 2012, que

“toda persona tiene derecho al acceso, disposición y sa-
neamiento de agua para consumo personal y doméstico
en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible. El
Estado garantiza este derecho y la ley define las bases,
apoyos y modalidades para el acceso y uso equitativo
y sustentable de los recursos hídricos, estableciendo la
participación de la federación, las entidades federativas
y los municipios, así como la participación de la ciuda-
danía para la consecución de dichos fines
Constitución de los Estados Unidos Mexicanos,
Art. 4., párrafo 6
El precepto constitucional del derecho al agua se repite en las constituciones

políticas de las tres entidades y sus municipios incluidos dentro de la Zona Me-
tropolitana del Valle de México-Ciudad de México (art. 9, parágrafo f), Estado
de México (art. 18) y Estado de Hidalgo (art. 5). Aquí sostenemos la hipótesis de
que esto no parece traducirse en una política pública regional con perspectiva de
derechos humanos.
De hecho, la Comisión Nacional del Agua (Conagua) sitúa como objetivo prin-
cipal del Plan Nacional Hídrico vigente (2014-2018) la consecución de “la seguridad
y la sustentabilidad hídrica en México” (Conagua, 2014: 14). El derecho humano,
aunque figura en el plan como elemento contextualizador y principio legal inspi-
rador, no consta operativamente entre los objetivos del mismo (Conagua, 2014: 62).
En intervenciones públicas, responsables de Conagua aseguran que uno de los
ejes de la política pública hídrica es asegurar agua suficiente para todos los usos —lo
que se alinea más con un discurso de “uso equitativo y [no de] priorización”, que
con una perspectiva de derechos humanos—. Es por todo ello que, en la práctica,
el agua es concebida más bien como un bien económico.
El responsable del Sistema de Aguas de la Ciudad de México (Sacmex) va más
allá y asegura que la cuestión del agua “tiene que ver con unas leyes universales, las
leyes de la oferta y la demanda: lo que no cuesta no se valora” (Entrevista a Ramón
137

Aguirre, 16 de agosto de 2017). Este funcionario señala también, que cualquier

enfoque de garantía del derecho humano al agua ha de pasar por asegurar una
financiación suficiente —en contraste a la tendencia menguante del presupuesto
del organismo.
Aquí puede observarse parcialmente la disonancia entre la consideración
constitucional del agua como derecho humano y su interpretación como bien
económico, que hacen actores clave en su gestión. El sistema de gobierno del agua
opera en una visión fragmentaria del orden político-administrativo.
Esta fragmentación política vertical y horizontal registra dos características
principales: a) las escalas: problema escalar metropolitano-cuenca, con una plu-
ralidad de actores que interviene desde los órdenes de gobierno federal, estatal
y municipal, lo que hace difícil la coordinación administrativa; b) la pérdida de
confianza en instituciones e incapacidad por garantizar el derecho humano al agua:
lo que se observa por fenómenos de corrupción (y la impunidad con que se ejerce),
y de recortes presupuestarios a los organismos gestores de agua.
Todo ello ha resultado en índices de confianza en las instituciones, que cada
año son más bajos (Hernández, 2016a y 2016b) y que conducen a que el 80% de la
población considere que no se respetan los derechos humanos en México (CESOP,
2016). La brecha entre la esfera institucional y la esfera ciudadana es una realidad
en el país, y constituye, por sus implicaciones en términos de satisfacción de la
necesidad humana fundamental que es el agua, una forma de violencia estructural
y violencia simbólica, como se ha afirmado antes.
Mediante los siguientes dos casos de estudio (CROC-Aragón en Ecatepec y
Pedregal de Coyoacán en la delegación del mismo nombre) veremos si coinciden
estos elementos con la visión que hay sobre esta desconfianza en la vida de quienes
viven el estrés hídrico, y cómo podría estarse articulando una relativa “autonomi-
zación” de la ciudadanía respecto a las instituciones en los márgenes del derecho
humano al agua.
Ecatepec de Morelos
Ecatepec de Morelos es el municipio más poblado del país. Es gobernado actual-

mente por el Partido Revolucionario Institucional (PRI).4 Según el Censo Nacional
4
Según la Enciclopedia de los Municipios y Delegaciones de México (INAFED), desde 1961, todos los
presidentes municipales de Ecatepec han pertenecido al PRI, excepto en dos periodos: en el periodo
138

de Población y Vivienda de 2010, el municipio contaba con 1 656 107 habitantes,

lo que lo situaba sólo por detrás Iztapalapa (1 815 786 habitantes) en la Ciudad de
México (INEGI, 2010).
Aunque colinda con la frontera noreste de la Ciudad de México, Ecatepec se
encuentra en el Estado de México, y es tristemente famoso por ser el municipio
mexicano con una inseguridad subjetiva más elevada (Martínez, 2017). Con 156.2
km2 de extensión, se trata de uno de los territorios metropolitanos más densamente
poblados, solo por detrás de Nezahualcóyotl, Chimalhuacán, y algunas delegaciones
de la capital federal.
En el ámbito socioeconómico, Ecatepec es bastante representativo de las ten-
dencias metropolitanas, puesto que se encuentra ligeramente por encima o por
debajo de la media en la mayoría de indicadores relevantes. Presenta un índice de
Gini de 0.39, lo que le sitúa sobre la media (0.402), mientras que tiene un índice de
pobreza relativamente menor a la tendencia general (40.81% en el nivel municipal,
contra un 43.38% metropolitano). En ambos casos se trata de cifras elevadas, pero
menores que las cifras en el nivel nacional. Su ingreso medio por habitante es de
2 837 pesos mensuales (2 939.47 en el ámbito de la metrópolis), y en promedio sus
habitantes cuentan con 9.43 años de escolarización, lo que le sitúa ligeramente por
encima de la media (9.24 años).
En lo que se refiere al acceso al agua entubada, en Ecatepec el 95.89% de las
viviendas poseen agua por conexión a la red, lo que le sitúa por encima de la me-
dia metropolitana (92.42%). Además, de acuerdo con información proveída por
el Ayuntamiento municipal, los habitantes de la ciudad consumen 4.1 m3 de agua
al mes, en promedio. Esto supone una media de 135/l/día por persona. Con un
precio de 7.58 pesos por metro cúbico, el agua proveniente de la red pública cuesta
a cada persona alrededor de 32.08 pesos al mes. Esta cifra supone un 1.13% del
ingreso mensual medio en el municipio, lo que se sitúa en niveles óptimos según
los estándares internacionales de derechos humanos.
En esta realidad estadística, las tres dimensiones presentadas (accesibilidad,
disponibilidad y asequibilidad) se encuentran entre los estándares aceptables del
derecho humano al agua. Enseguida veremos en detalle las contradicciones que se
presentan en la realidad cotidiana de sus habitantes.
Ahora nos ubicaremos en la unidad habitacional CROC-Aragón, al suroeste de
Ecatepec con 32 años de existencia y más de 3 mil habitantes, y que cuenta con una
2000-2003 (Agustín Hernández Pastrana, del PAN) y 2006-2009 (José Luis Gutiérrez Cureño, del PRD).
El actual presidente municipal es Indalecio Ríos Velázquez (PRI).
139

enorme cisterna en medio de la plaza, con un tinaco elevado encima para bombear
el agua hacia las viviendas.
Al lado, una antigua sala de fiestas reconvertida en cuartel de policía militar. Su
presencia es resultado de una petición vecinal para aumentar los niveles de segu-
ridad pública en una colonia marcada por la pobreza, la compra-venta de drogas
y la inseguridad. Todos los módulos habitacionales están conectados a la cisterna,
y algunos cuentan además con conexión a la red pública de agua operada por el
Servicio Descentralizado de Agua Potable y Saneamiento de Ecatepec (SAPASE), el
organismo municipal operador del líquido.
La señora María, vecina de la unidad, a quien entrevistamos, nos recibe en su
casa y nos explica que paga 1 280 pesos al año por la conexión a la red pública del
agua. [Esta cifra está muy por encima de los 32.08 pesos mensuales que nos proveen
las estadísticas municipales, ndlr].
No solo eso. El acceso al agua está regulado por un sistema de tandeo que
hace que, en teoría, únicamente haya agua tres días a la semana: martes, miércoles
y jueves. Sin embargo, en la práctica, la frecuencia es más irregular: “Ha habido
ocasiones en que tenemos agua una hora cada ocho días. Mucha gente dice: ‘¿por
qué voy a pagar, si no tengo agua’”, y el municipio dice “¿por qué te voy a dar agua
si no la pagas?” (Entrevista a la señora María, 27 de julio de 2017).
Esta irregularidad ha causado tensiones sociales cuyo rostro primero son
los “problemas de pago” de los habitantes, que resultan, a su vez, en dificultades
de financiación y prestación del servicio de agua potable. La señora María debe
abastecerse de agua también a través de pipas privadas para llenar su tinaco, que le
cuesta cien pesos a la semana, y con garrafones, que usa uno y medio cada semana,
pagando 13 pesos por cada uno. El agua de pipa la usa para bañarse y para lavar; el
agua embotellada, para beber y cocinar. Así, a final de mes, el coste total del agua
asciende a 535 pesos.
Su marido es la única persona con ingresos en el hogar; ella no nos cuenta
cuánto gana él al mes, aunque nos dice que es camarero. Si tomamos como refe-
rencia el ingreso mensual medio en el municipio, el coste del agua supone 18.86%
del mismo. Esta cifra casi triplica el estándar de asequibilidad del derecho al agua.
En su casa, la señora María es quien se encarga de asegurar que dispongan del agua
necesaria, mientras que su marido trabaja y compra los alimentos en el mercado.
En total, entre ellos dos consumen alrededor de 1 500 litros de agua semanales, esto
es, 107 litros diarios por persona —dentro del intervalo de 100 a150 litros diarios
que establecen los estándares de derechos humanos.
140

Como en otros casos, el agua que llega de las pipas no es de una calidad acepta-
ble, por lo que la trata con pastillas de cloro antes de usarla. Además, en la unidad
habitacional CROC-Aragón se han registrado casos de tifoidea, salmonelosis, piojos
y brotes de cucarachas y chinches dentro de los hogares “a consecuencia de la falta
de abastecimiento de agua en la Unidad Habitacional”, según han señalado algunos
medios periodísticos (Peñaloza, 2015).
La señora María considera que la crisis del agua es un problema de abasto mun-
dial, que en México se debe a la escasez —y que en este sentido podría contribuir
una mejor educación ambiental de las futuras generaciones, así como mecanismos
de captación de agua de lluvia a escala doméstica—, pero también considera que
se debe a la “ambición, al poder” de algunos. Ella explica que su hija (líder en la
unidad habitacional) saca sus propias conclusiones: “Igual SAPASE no nos manda
el caudal que requerimos para la cisterna porque muchos que trabajan ahí tienen
pipas y las mandan a venta. Entonces, ¿quién es el ganador, ahí?” (Entrevista a la
señora María, 27 de julio de 2017).
Es en estos momentos de escasez y problemas de acceso cuando ella cree ne-
cesaria la intervención de su hija: “Lo que ella hace [se refiere a su hija] es solicitar
apoyo al gobierno del Estado, a la CAEM [Comisión del Agua del Estado de México],
o a SAPASE” (Entrevista la señora María, 27 de julio de 2017).
La señora María cuenta cómo su hija, la señora Magda, tiene relación con el
diputado local que representa al distrito en el que se incluye la colonia CROC-Aragón
—priista—, y cómo a una llamada suya les llegan las pipas para llenar la cisterna,
según cuenta la señora Magda.
La señora Magda, también del PRI, ha resultado electa como presidenta del
Consejo de Participación Ciudadana de la unidad habitacional. Finalmente, en
otra entrevista (De Alba y Hernández, 2017: 52-53), la señora Magda había ex-
plicado que ella “moviliza” a los vecinos para apoyar electoralmente “a aquellos
funcionarios o partidos políticos que van a pedir el voto y ofrecen soluciones a la
problemática del agua”.
La cadena de valor del agua —la creación de plusvalía política y económica del
recurso— es clara. Todos los actores que intervienen el proceso de distribución y
provisión del agua potable acaban convirtiéndose en intermediarios —formales o
informales—, ya sea mediante prácticas de clientelismo político o de corrupción.
El partido en el gobierno en el Estado de México controla el flujo de agua (los
m3/segundo que llegan el municipio) a través de la CAEM, para favorecer o perjudicar
una administración de signo igual o contrario al suyo, tal como se ha demostrado
en otros trabajos (De Alba y Hernández, 2017: 50-51).
141

A su vez, trabajadores del organismo encargado de distribuir el agua (SA-

PASE) regulan el caudal que abastece a la cisterna para crear la necesidad de
pipas particulares que ellos mismos venden. Cuando la situación de escasez es
urgente, la líder vecinal se comunica con los tomadores de decisiones en el nivel
municipal y estatal para que lleven pipas para la cisterna, estableciéndose una
relación simbiótica entre ambos actores. Ella consolida su liderazgo porque
tiene la capacidad de resolver problemas, y ellos reciben el apoyo electoral del
colectivo que ella lidera.
Los consumidores-electores ven cómo su condición de vida —representado
aquí en su acceso al agua— va mejorando, aunque el problema hídrico de abasto
suficiente y permanente no se resuelva de manera definitiva.
En suma, la existencia de un liderazgo comunitario fuerte, como el de la señora
Magda, y de una cadena de extracción de valor político y económico del agua tan
consolidada, ha impedido (o ha permitido) otras formas de acción colectiva y de
“ciudadanización” de los habitantes de la ciudad: “Aquí la gente es muy apática, la
gente no coopera”, remata la señora María (Entrevista, 27 de julio de 2017).
¿Para qué implicarse políticamente si ya tienen a alguien que con sus contactos
políticos, les resuelve el problema, la intermediaria legítima?
En Ecatepec la falta de incentivos parece construir otra forma la politización
del agua; con ello puede creerse que los vecinos no alcanzan la “autonomización”
respecto a la política institucional. Sin embargo, el hecho de que la gestión hídrica
no pase exclusivamente por las instituciones, habla de un proceso de “separación”,
aun cuando los usos electorales estén a la vista. Esto deja creer que todo lo que
los vecinos requieren de la unidad habitacional es la connivencia electoral con los
líderes políticos de turno.
Coyoacán
Coyoacán es una de las delegaciones de la Ciudad de México con una tradición de

albergar a la intelectualidad de izquierda del siglo XX. La demarcación acogió a Frida
Khalo, a Diego Rivera y a Trotsky, en su exilio mexicano huyendo de la represión
estalinista. Desde las primeras elecciones democráticas para elegir al jefe de gobierno
(1997) y a los jefes delegacionales del antiguo Distrito Federal (2000), Coyoacán ha
sido gobernada por el Partido de la Revolución Democrática (PRD), que ha ostentado
también la jefatura de gobierno ininterrumpidamente. Este ejemplo es contrario a
lo que ocurre en Ecatepec, que casi siempre ha sido gobernado por el PRI.
142

En 2010 habitaban la delegación 620 416 personas, en un área de 53.9 km2, y

por tanto se sitúa en la parte alta de los municipios de la ZMVM en términos de
densidad (11 506 hab/km2). En el ámbito socioeconómico, Coyoacán es el cuarto
territorio metropolitano con una renta per cápita de las más elevadas (5 674 pesos
por habitante) y con una menor tasa de pobreza (20%), solo detrás de Benito Juá-
rez, Miguel Hidalgo y Cuajimalpa de Morelos. Tiene un índice de Gini por valor
de 0.45, que lo hace también el sexto territorio más desigual de la ZMVM, lo que
implica que existen importantes áreas de pobreza en la delegación.
Esta tendencia general de bienestar socioeconómico también se traduce en
un acceso de virtualmente todas las viviendas a la red pública de agua entubada
(99.03%). Según la información proporcionada por el Sistema de Aguas de la
Ciudad de México (Sacmex), el consumo mensual medio por toma es de 10.08
m3. Considerando que cada toma la utilizan 3.6 habitantes (la media de habitantes
por hogar en la ciudad), ello resulta en una tasa de 2.8m3 por persona al mes. Esto
es, 92.1/l/d por habitante. El precio medio mensual del agua es de 6.03 pesos por
metro cúbico por toma, esto es, alrededor de 60.8 pesos por toma al mes, lo que
supone un 1.07% del ingreso medio en Coyoacán.
Sin embargo, la gran desigualdad existente en la delegación se observa en el
acceso al agua potable, el cual no cubre los criterios de derechos humanos en todas
las colonias. Además, igual que como ocurre en Ecatepec, los entrevistados denun-
cian usos políticos del agua, mediante clientelismo político vinculados al partido
en el gobierno de la delegación —solo que en este caso se refieren a un partido
considerado de izquierda, el PRD. En el área llamada Pedregales de Coyoacán —una
zona de la delegación que comprende cuatro colonias populares: Santo Domingo,
Ajusco, Santa Úrsula y Ruiz Cortines— estas dinámicas se producen con intensidad.
Estas colonias populares, autoconstruidas, son las más densamente pobladas de la
delegación, y las que tienen los niveles de marginación más altos.
La señora B, de la colonia Ajusco, relata cómo la frecuencia con la que sale el
agua de la tubería es irregular: “desde enero para acá [2017] se nos ha estado es-
caseando mucho: hemos llegado a tener tres, cuatro semanas sin agua. Entonces,
pedimos pipas” (Entrevista a la señora B, 3 de agosto de 2017). De hecho, la red
pública de agua entubada en los Pedregales se rige por un sistema de tandeo, por
el que la señora B paga 482 pesos bimensuales.
Ante la insuficiencia del servicio, los vecinos se ven obligados a pedir pipas: las
públicas, propiedad de la delegación, son gratuitas, pero no siempre están disponi-
bles, y en ocasiones tardan hasta diez días en llegar. La urgencia de agua hace que,
143

alrededor de una vez al mes, los vecinos tengan que comprar pipas particulares,
con un coste de 900 pesos.
La señora B se organiza con otras tres vecinas para pagarla, por lo que le re-
sulta en un gasto de 300 pesos para cada una. Además, el agua que traen las pipas
no es de calidad. El señor Antonio, otro vecino, afirma que el agua que llega está
“muy cochina”. En su casa usan el agua de las pipas para bañarse, pero incluso
después de limpiarla, la calidad es mala: en ocasiones, en su familia después de
bañarse “les da mucha comezón en la cabeza, los ojos se les ponen rojos y todo
esto” (Entrevista al señor Antonio, 3 de agosto de 2017). Por ello la señora Elena
se ve obligada a comprar agua en garrafones para cocinar y beber, es decir, dos
garrafones a la semana, de 20L a 38 pesos cada uno. A final de mes abastecerse de
agua potable le cuesta a la señora Elena y su familia (ella, su marido y su suegra)
un total de 845 pesos, lo que supone el 4.2% de sus ingresos familiares de 20 mil
pesos mensuales.
El acceso al agua ha empeorado en los últimos años, especialmente desde enero,
y la señora Elena considera que siempre será peor: “yo platico con otras [personas]
de otras delegaciones, de otras zonas, y también me dicen que es escasa allá también”.
En esto coincide con lo que afirma el señor Antonio, quien cree que las fuentes de
agua de la ciudad ya no son suficientes para abastecer a toda la población, y que
esta situación “será cada vez peor”.
No a todo el mundo le va igual en los Pedregales. La señora Elena cuenta que
hay vecinos afiliados al partido del gobierno en la delegación (por doquier se ven
banderolas del PRD en los edificios). Ella afirma que dichos vecinos reciben y les
distribuyen el agua de las pipas: “hay vecinas que están con el partido que ahorita
nos dirige Coyoacán, el PRD, y [otras vecinas] me han dicho que les hablan, y las
señoras que están en el partido luego dicen, ‘pues llévale a ella agua, aquí agua y aquí
no”. Se establece aquí un mecanismo de clientelismo político claro. La señora Elena
dice: “[un vecino] para que le den agua, te dan una cuota cada año de 4 mil pesos,
pero tú tienes que votar por ellos […] y yo no estoy de acuerdo con eso porque el
agua es para todos” (Entrevista a la señora Elena, 3 de agosto de 2017). Otra vecina,
la señora Carmen, que además es organizadora comunitaria en los Pedregales, y se
dice experta en gestión hídrica para sus vecinas, abunda sobre la cuestión:
Como es una zona densamente poblada, el capital político es impresionante. Entonces,

ir ofreciendo pipas a cambio de votos cuando no tienes agua es garantía de que van a
votar por ti, y esto sucede [desde la delegación] manipulan las válvulas que distribuyen
a las colonias de forma electorera para ver quién puede tener agua y quién no […]
144

Entonces [hay] pipas que no pertenecen [al Departamento delegacional de] Operación
Hidráulica. Son las pipas que se utilizan para comprar votos: se determina una persona
por un distrito electoral o por ciertas manzanas, cierta colonia […] a esa señora le
llegan cuatro o cinco pipas al día, cuando uno puede pedir una pipa y se puede tardar
un mes sin llegar. Esas cinco pipas que le llegan al día a la señora las empieza a repartir
con personas que son partidarias del Partido de la Revolución Democrática. (Entrevista
la señora Carmen, 3 de agosto de 2017)
Además, existen formas de corrupción entre los choferes de estas pipas “clan-
destinas” (aunque en realidad pertenecen a la delegación): entre las personas que
no forman parte del PRD, los conductores de las pipas, de forma ilegal, “llegan a
cobrar 700 u 800 pesos más o menos por una pipa […] ese es un acto de corrupción
porque no pueden cobrar ese servicio, y es un dinero que se va para el chofer de la
pipa” (Entrevista la señora Carmen, 3 de agosto de 2017).
En definitiva, según la entrevistada, “hay una tendencia precisa a no dotar
de acceso equitativo: uno, por el compromiso político a la delegación que no le
conviene que todos tengamos agua porque pierde su coto político; y la otra, pues,
a mayor escasez puedes generar mejores costos, o sea, mejor ganancia para el sis-
tema lucrativo del agua” (Entrevista la señora Carmen, 3 de agosto de 2017). Esta
situación puede identificarse claramente como una forma de violencia estructural
ejercida por las instituciones delegacionales sobre las poblaciones más vulnerables
de la demarcación.
Frente a la situación de escasez hídrica construida con intereses políticos y
económicos, los residentes de los Pedregales de Coyoacán afectados por la escasez
de agua y sin afiliación al PRD parecen organizarse para luchar por sus derechos, en
lo que podría considerarse un proceso de “autonomización” respecto a la política
institucional.
Concluyamos inicialmente aquí que esta marginalidad política —estar fuera
de los “beneficios partidarios”—, favorecería su “autonomización”, algo contrario
a lo que ocurre en Ecatepec, que resulta en obstáculos a la ciudadanía debido al
control político que se ejerce.
Así, en los Pedregales nace la acción colectiva, según nos cuenta la señora Car-
men: “[se] empiezan a hacer otras acciones de vinculación con Agua para Tod@s,
con Pueblos Originarios, con diferentes colonias que están padeciendo lo mismo
dentro de la Ciudad de México.”
La actividad de defensa del derecho humano al agua se ha concretado en Co-
yoacán con el impulso de acciones legales y demandas; incidencia política tanto
145

por cauces institucionales (Sacmex, Programa de Derechos Humanos de la CDMX,

etc.), como en el marco de la colaboración con otras organizaciones de defensa de
derechos; manifestaciones, cortes de calle, etc. Estas últimas, aunque son parches
para una situación de vulneración del derecho humano al agua, son más eficaces,
tal como concluye la entrevistada: “generalmente, cuando hacemos manifestaciones,
a la media hora ya cae el agua, ya pueden abrir el grifo y hay agua” (entrevista a la
señora Carmen, 3 de agosto de 2017).
Así, el proceso de extensión y construcción de red se produce en paralelo a
la politización y capacitación de los ciudadanos, puesto que en esta colonia “la
escolaridad es muy baja […] la mayoría de la gente tiene apenas la primaria ter-
minada o no sabe leer ni escribir, entonces […] es difícil que llegue una persona y
haga demandas y todo esto […] La mayoría no sabe ni siquiera qué es el derecho
humano al agua” (Entrevista a la señora Carmen, 3 de agosto de 2017).
Parte del trabajo de la organización de estos vecinos está enfocado a la traduc-
ción del lenguaje técnico en un lenguaje más accesible, para que todo el mundo
pueda entender la información y sensibilizarse sobre sus derechos. Se trata de un
proceso de creación de ciudadanía con el telón de fondo de la exigencia de los
derechos humanos. En este sentido, cabe destacar también la importancia de la
dimensión de género en todo este proceso:
Hay un proceso de empoderamiento femenino de decir “yo estoy haciendo algo por
mi comunidad y voy a lanzarme” […] realmente no hay hombres, prácticamente —
serán dos o tres hombres los que participan. Si alguna vez ves un cierre de calle son
puras mujeres, y es por el derecho humano al agua, porque ellas son las que están
defendiendo a su comunidad a través del agua. Hay una vecina que […] una vez […]
llevaban como tres meses sin agua, estaban muy enojados y no llegaba la pipa, entonces
fue […] a donde se cargan las pipas, fue por la pipa, se subió a la pipa, casi se roba la
pipa, se peleó con los choferes y llega a su casa y está su marido y le grita, “¿qué estábas
haciendo arriba de esa pipa?”, y [ella] dice, “lo que tú no haces”. (Entrevista a la señora
Carmen, 3 de agosto de 2017)
En Coyoacán se reproduce la cadena de plusvalía hídrica identificada en Eca-

tepec como “el sistema lucrativo del agua”, este último según palabras de la señora
Carmen. Sin embargo, no toda la ciudadanía participa en ella ni de sus beneficios:
aquellos que se niegan a prestarse al juego del clientelismo político profundizan
en los márgenes del derecho al agua; se sumergen en su condición de ciudadanos
y en las vías creativas de su autonomía política.
146

CONCLUSIONES
Los dos casos presentados mantienen distintas constantes en relación con el (in)
cumplimiento del derecho humano al agua. De hecho, en ambos se ven vulnerados
la inmensa mayoría de los componentes del derecho al agua. Este incumplimiento
se observa en obstáculos a la satisfacción de la necesidad humana fundamental,
que es el acceso al líquido.
La generación premeditada de escasez hídrica por parte de actores de las insti-
tuciones públicas constituye un claro ejemplo de violencia estructural vía esquemas
clientelares. Estos se fundamentan en la impunidad con que tales mecanismos de co-
rrupción política sistémica se construyen y se mantienen en el tiempo. ¿El resultado?
Una violación sistemática del derecho humano al agua en la metrópolis mexicana.
La calidad y la aceptabilidad del agua son suficientemente malas como para
que nadie beba agua de las pipas o de la red pública sin tratarla antes de algún
modo (hirviéndola o clorándola); además, los entrevistados deben comprar agua
embotellada para beber y cocinar, puesto que la que reciben de las fuentes de abas-
tecimiento mencionadas no es considerada suficientemente buena. En cuanto a
su asequibilidad, el coste de abastecimiento se sitúa, para una de las entrevistadas,
dentro del rango del 3-5% de ingreso mensual del hogar, que marca el estándar
internacional, mientras que la otra paga más de cuatro veces más que la primera.
Destaca también la vulneración de los estándares de disponibilidad en su di-
mensión de regularidad del servicio: la incertidumbre marca la experiencia hídrica
de todos los entrevistados, tanto los que están conectados a la red pública y se rigen
por un sistema de tandeo que difícilmente cumple con las previsiones de servicio
y un servicio de pipas públicas que nunca es claro si van a llegar.
Todos ellos sufren de un servicio de provisión de agua potable que falla más
de 9 días al año, como marca el estándar. La causa común a ambos es la escasez
hídrica construida para servir a intereses políticos y económicos de una serie de
intermediarios tanto formales como informales.
El esquema clientelar de Coyoacán y Ecatepec es análogo en sus rasgos de vio-
lencia simbólica: la autoridad responsable regula la cantidad de agua a la que tienen
acceso los ciudadanos, vía mecanismos hidráulicos y administrativos (válvulas
de distribución, volumen de agua concesionado al municipio) o vía intermedia-
rios operativos. A continuación, a través de una gran variedad de intermediarios
hídricos, les ofrece alternativas de acceso a cambio de su favor político, a través
de mecanismos de cooptación social o vía liderazgos comunitarios vinculados al
partido en el gobierno. Esos intermediarios hídricos ofrecen agua para la comu-
147

Cuadro 1. Comparación de los casos de estudio
148
CROC-Aragón, Ecatepec Pedregales de Coyoacán
Situación del derecho humano Accesibilidad: agua entubada, por tandeo, con Accesibilidad: agua entubada, pero por tandeo de

al agua acceso irregular (en teoría, tres días por semana). distribución incierta (igual que pipas públicas).
Calidad: no se reportan enfermedades por agua. Calidad: algunos vecinos reportan problemas de
Disponibilidad: 107L diarios por persona (sufi- salud.
ciente). Disponibilidad: 5.71L diarios por persona para
Asequibilidad: 18.86% del ingreso medio. tomar (insuficiente).
Aceptabilidad: insuficiente, se compra agua embo- Asequibilidad: 4.2% de ingresos familiares.
tellada para tomar. Aceptabilidad: insuficiente, se compra agua embo-
tellada para tomar.
Fuentes de abastecimiento de Red de la unidad habitacional (cisterna comunita- Red pública; pipas públicas; pipas particulares;
agua ria); pipas particulares; agua embotellada. agua embotellada.
Clientelismo CAEM controla flujo de agua al municipio para fa- Partido de gobierno (PRD) controla el abasteci-
vorecer o perjudicar al ayuntamiento. SAPASE regula miento del tandeo mediante las válvulas, con las
el caudal a la cisterna para generar necesidad de que genera escasez. Los residentes con credencial
pipas particulares y favor político. Diputado local de electores y miembros del PRD acceden a las
manda agua a cambio de apoyo electoral. Líder pipas públicas.
comunitaria presta apoyo electoral de la comunidad
a cambio de agua, lo que, a su vez, le garantiza el
apoyo comunitario.
Intermediarios Formales CAEM, SAPASE, diputado estatal. Delegación (Operaciones hidráulicas).
Informales Funcionarios propietarios de pipas particulares. Vecinos miembros del PRD que distribuyen las pipas
públicas; piperos “clandestinos”.
Liderazgos Liderazgo político-comunitario fuerte. Liderazgo social difuso.
Prácticas de ciudadanía “Aquí la gente es muy apática, no coopera”. Organización comunitaria para exigir derechos;
incidencia política; extensión y vinculación con
otras organizaciones; empoderamiento de las mu-
jeres; capacitación política y en derechos humanos.
Fuente: elaboración propia, a partir de las entrevistas a las sras. María (27 de julio de 2017), Elena (3 de agosto de 2017) y Carmen (3 de agosto de 2017).
11/12/2018 02:02:18 p.m.

nidad a cambio de respaldo electoral al PRI (CROC-Aragón), o bien mediante el

condicionamiento del acceso gratuito a agua suficiente a la membresía al partido
político en el poder, el PRD (Pedregales de Coyoacán).
Este fenómeno viene a reforzar una dinámica más amplia, por la que todo el
proceso de distribución del agua se convierte en una cadena de creación de plusvalía
político-económica (y de una variedad de violencias simbólicas), en la que todos
los intermediarios hídricos —tanto formales como informales— sacan algún rédito
extra de su participación en el proceso: los responsables públicos controlan el flujo
del agua a cambio de apoyo electoral.
A su vez, las prácticas clientelares operan en los linderos entre legalidad e
ilegalidad, tanto por parte de los políticos, como los funcionarios o los interme-
diarios hídricos. Ello da lugar a prácticas corruptas por parte de los trabajadores
municipales encargados de las pipas, quienes sacando provecho de la necesidad
de la ciudadanía afectada por la escasez, cobran por la prestación de un servicio
público que en principio es gratuito.
En el proceso, emergen intermediarios informales que operan entre los ciu-
dadanos y el partido en el poder: distribuyen entre los primeros el agua que los
segundos les envían, condicionándolo a su apoyo político o electoral. A cambio,
ellos consolidan su liderazgo comunitario (caso de CROC-Aragón) o reciben un
apoyo económico del partido (caso de Pedregales de Coyoacán).
Frente a las vulneraciones o “insuficiencias” en el cumplimiento del derecho
humano al agua descritas en este artículo, puede concluirse que las estrategias de
“supervivencia” hídrica son distintas en cada caso de estudio. Además, están defi-
nidas en función de la relación (distante o cercana) que mantienen con la esfera
institucional en dos tipos: primero, son aquellos casos en los que el partido en el
gobierno mantiene un vínculo de control efectivo sobre la comunidad a través de
liderazgos locales o intermediarios, entonces el agua se consigue siguiendo el es-
quema clientelar que marca la propia institución (agua a cambio de votos) —caso
de CROC-Aragón—; segundo, en contextos donde este vínculo ciudadanía-partido-
institución está más difuminado, el incumplimiento del derecho humano al agua
sirve como catalizador de la autonomía política del colectivo afectado, cuyos in-
tegrantes desarrollan una diversidad de estrategias de acción colectiva —como en
el caso de los Pedregales de Coyoacán— y de socialización política de la protesta,
con el objetivo de defender sus derechos.
En suma, estas prácticas construyen comunidad, construyen sujetos sociales y
políticos, con el derecho al agua como uno de los reclamos vertebrales; en fin, estas
prácticas constituyen experiencias de “ciudadanización” ambiental.
149

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Entrevista a la señora María, 27 de julio de 2017, Ecatepec de Morelos, México.
Entrevista a la señora Carmen, 3 de agosto de 2017, Coyoacán, CDMX, México.
Entrevista a la señora Elena, 3 de agosto de 2017, Coyoacán, CDMX, México.
Entrevista al señor Antonio, 3 de agosto de 2017, Coyoacán, CDMX, México.
Entrevista a Ramón Aguirre, 16 de agosto de 2017, CDMX, México.
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153

testimonios

nota introDuctoria
Las autoras y el autor de los testimonios que presentamos en esta sección son sólo
tres de los cientos de activistas que se encuentran movilizados en todo el país desde
hace más de una década, luchando activamente en la defensa de los derechos de las
víctimas, que son los derechos de todas y todos. De igual manera, las organizaciones
a las que pertenecen son sólo tres de las que surgen constantemente a medida que
el número de víctimas aumenta. Se trata de tres actores colectivos, que articulados
con muchos otros han tenido una actuación relevante en los procesos de inciden-
cia legislativa para revertir la crisis humanitaria que padecemos actualmente en
México. Como parte de esta estrategia han redactado la Ley General de Víctimas
y la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas y Desaparición
Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas (Ley
de Desaparición Forzada). Además de vigilar que se apliquen, están exigiendo a
los funcionarios estatales la rendición de cuentas. Tanto los instrumentos legales
como el resto de sus estrategias se rigen por la demanda de “No sin las víctimas”.
En los procesos de defensa de derechos y demanda de justicia exponen cons-
tantemente su vida, al mismo tiempo que desarrollan su capacidad de agencia e
inciden positivamente en la apertura de oportunidades políticas para llevar ade-
lante sus demandas y posicionarlas en la agenda pública. Son ellas y ellos quienes
visibilizan constantemente el estado de cosas y están generando el conocimiento
y las metodologías para enfrentar la problemática a partir de sus experiencias y su
saber hacer, sin los cuales es imposible diseñar e implementar políticas públicas
para resolver la problemática y tratar de evitar que resurja.
Por todo ello consideramos fundamental darles voz en los espacios de divulga-
ción académicos, pues sin sus experiencias y conocimientos cualquier intento de
explicación y propuestas estarían solo parcialmente fundamentados.

moVimiento por nuestros
DesapareciDos en méxico:
un recuento De su lucha por una ley
Sylvia Aguilera García*
UN POCO DE HISTORIA
Socios México/Centro de Colaboración Cívica, A.C. (CCC) es una organización

civil que promueve espacios de diálogo y construcción de acuerdos, que desde sus
inicios ha trabajado en procesos de diálogo en procesos legislativos.
Como parte de sus líneas estratégicas, de promoción de espacios colaborativos
de construcción de acuerdos, el CCC ha diseñado y facilitado diversos procesos de
diálogo y articulación de sociedad civil en temas relativos a la seguridad ciudadana
y los derechos humanos. Es desde ese rol que comparto la experiencia que hemos
tenido de acompañamiento en procesos de impacto legislativo relativo a derechos
de las víctimas, entre ellos, de las y los familiares de personas desaparecidas.
En 2010 el CCC facilitó un proceso de diálogo entre diversas organizaciones
de la sociedad civil (OSC) que trabajaban los temas de seguridad y derechos hu-
manos, tomando en cuenta un contexto de alta desconfianza entre algunas de
ellas. Como parte de la vasta agenda que surgió de dicho espacio, quedó plasmada
la urgencia de generar un marco legal y de políticas públicas que reconociera
los derechos de las víctimas.1 En el marco del surgimiento del Movimiento por
la Paz con Justicia y Dignidad (en adelante, “Movimiento por la Paz”), diversas
OSC que participaron en el diálogo de 2010 retomaron la propuesta de generar
un marco legal y de políticas públicas para garantizar los derechos de las vícti-
mas. A partir de ese momento, el Movimiento por la Paz adoptó la propuesta y
* Sin adscripción institucional.

1
Diálogo sobre Seguridad Pública con enfoque de Derechos Humanos (www.colaboracioncivica.org).

la incluyó como parte de sus temas clave en los diálogos con el Poder Ejecutivo
federal. En ese contexto, el CCC fungió como facilitador del diálogo entre las y los
representantes del Movimiento por la Paz y las y los representantes del gobierno
federal. Como resultado del proceso, el Movimiento por la Paz logró generar
una serie de expectativas y estándares que deberían incluirse en una futura Ley
General de Víctimas.
La interlocución entre el Movimiento por la Paz y el Poder Ejecutivo federal
se rompió a finales de 2011. Sin embargo, el CCC continuó facilitando un espacio
de construcción colectiva de insumos técnicos para la generación de una ley en
materia de derechos de las víctimas. El espacio propició la participación de actores
más allá del Movimiento por la Paz, para construir una perspectiva más amplia
y fortalecer el sustento técnico de la ley. A principios de 2012 el Movimiento por
la Paz decidió desarrollar una iniciativa de ley en la cual sus integrantes se vieran
reflejados, y comenzó las acciones de incidencia en el Senado de la República para
su discusión. En paralelo, el CCC generó espacios de diálogo entre víctimas de
diversos delitos, que participaban o no en el Movimiento por la Paz, y entre estas
con legisladores y legisladoras clave para el proceso de aprobación de la ley. Estos
conversatorios tuvieron el objetivo de incluir en la discusión legislativa perspectivas
diversas desde los saberes de las víctimas. Una vez aprobada la Ley, el CCC continuó
generando espacios plurales de diálogo para la generación de insumos ciudadanos
—desde las perspectivas de las víctimas— para la implementación de la ley (por
ejemplo, sobre el reglamento, sobre la figura de declaración especial de ausencia
por desaparición, entre otros).
EL CONTEXTO
De acuerdo con las últimas cifras oficiales,2 al 31 de diciembre de 2016 en México

existen 30 mil 499 personas desaparecidas y no localizadas, de las cuales —al me-
nos— 125 son extranjeras. Si bien las cifras oficiales son en sí mismas preocupantes,
es necesario considerar que existe una cifra importante de subregistro que responde
a la falta de denuncia de más casos de desaparición, debido a que las personas no
2
Informe Anual 2016 del Registro Nacional de Datos de Personas Extraviadas o Desaparecidas (RN-
PRD), elaborado por la Secretaría de Gobernación, la Procuraduría General de la República (PGR)
y el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública [www.senado.gob.mx/sgsp/
gaceta/63/3/2017-09-12-1/assets/documentos/Informe_Anual_RNPED_2016_FINAL.pdf].
160

movimiento por nuestros desaparecidos en méxico
cuentan con condiciones mínimas de seguridad y medidas de protección para llevar

a cabo dichas denuncias.
Desde hace varios años, representantes del Sistema de Naciones Unidas y del
Sistema Interamericano de Derechos Humanos venían realizando una serie de re-
comendaciones respecto a la situación de desaparición de personas en el país. Entre
ellas, una recomendación vinculada a la necesidad de generar un marco legal que
dotara de mayores herramientas para la búsqueda de las personas desaparecidas y
para la defensa de los derechos de las víctimas.
Aunado a lo anterior, el 26 de septiembre de 2014 se ahondó la crisis con el caso
de la desaparición de los 43 estudiantes de la Escuela Normal Rural de Ayotzinapa,
caso que develó y puso el foco de atención —nacional e internacional— en dicho
fenómeno. Como parte del trabajo de acompañamiento a la investigación del caso
se creó un Grupo Interdisciplinario de Expertas y Expertos Independientes desde
la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Entre las recomendaciones
generales que hizo este grupo, más allá del caso Ayotzinapa, fue la de crear un
marco legal adecuado para garantizar los derechos, a la búsqueda y la justicia, de
las víctimas de desaparición en el país.
En paralelo, y como respuesta a la evidente crisis de desapariciones que hay
en México, desde hace algunos años se empezaron a consolidar espacios auto-
gestivos de articulación de familiares de personas desaparecidas. Estos colectivos
comenzaron a surgir en las entidades que estaban siendo fuertemente azotadas
por las desapariciones, acompañados por organizaciones de derechos humanos
que empezaron a conocer de sus casos. Algunos de estos colectivos se habían ar-
ticulado en un principio al Movimiento por la Paz. Sin embargo, al perder fuerza
dicho Movimiento, los colectivos de familiares de personas desaparecidas comen-
zaron a tomar fuerza por sí mismos. Si bien estos comenzaron como expresiones
locales de articulación y acompañamiento, tanto para la búsqueda como para los
procesos de investigación, pronto se empezaron a crear articulaciones regionales
y en el nivel nacional.
El alto nivel de articulación de los colectivos, y de estos con OSC, fue generando
paulatinamente las condiciones para que estos se convirtieran en interlocutores de
las autoridades: no sólo en lo concerniente a sus casos en particular, sino también
respecto a la exigencia de la generación de condiciones más amplias para mejorar
el acceso a la justicia y a la búsqueda de las personas desaparecidas. A través de la
suma de exigencias (de las y los familiares, de actores internacionales, de OSC, y
de la propia sociedad en su conjunto) se crearon las condiciones para analizar la
viabilidad de generar una Ley General sobre Desaparición de Personas.
161

¿QUÉ FUE PRIMERO, EL MOVIMIENTO POR NUESTROS

DESAPARECIDOS EN MÉXICO O EL PROCESO LEGISLATIVO?
Como parte del trabajo previo que habían realizado tanto las organizaciones de
derechos humanos como los propios colectivos de familiares, en estrecha cola-
boración con la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos (OACNUDH) en México, se detectó la necesidad de hacer una
reforma a la Constitución Política Mexicana. Ello, con el fin de dar la atribución
al Poder Legislativo federal para legislar de forma general en la materia, y no sólo
para el ámbito federal. A partir de esta necesidad se presentó desde OSC y algunos
colectivos la propuesta de reforma al artículo 73 fracción XXI, inciso a. El CCC se
involucró en este proceso de reforma como organización facilitadora del diálogo
entre el Senado de la República y las organizaciones de derechos humanos y co-
lectivos de familiares.
La reforma se procesó en un solo periodo de sesiones en ambas Cámaras del
Congreso de la Unión. El acuerdo sobre la reforma transitó de una forma relativa-
mente sencilla debido a la magnitud de presión nacional e internacional, y debido
a que el propio gobierno federal se había comprometido a contar con el marco legal
adecuado para 2015. En este proceso participaron principalmente organizaciones
de derechos humanos, algunos académicos y familiares de personas desaparecidas,
pero aún en una articulación incipiente.
Una vez aprobada la reforma se empezó a diseñar un proceso participativo para
la creación de una Ley General sobre Desaparición de Personas. Desde su inicio, el
proceso de articulación tuvo como objetivo asegurar la inclusión de la voz de las
familias en la discusión de esta nueva Ley.
El tema de la desaparición de personas es una violación a los derechos humanos
muy compleja, no sólo por lo que implica a las víctimas que quedan totalmente
desprotegidas y por el impacto inconmensurable a sus familiares y a la sociedad,
sino también por la complejidad de construir un entramado jurídico y de políti-
cas públicas que pueda responder a las necesidades de las víctimas. Derivado de
lo anterior se manifestó la importancia de incluir en el proceso las perspectivas y
propuestas de las familias, quienes han acumulado una experiencia muy importante
en los procesos de búsqueda e investigación, convirtiéndose en personas expertas
que podrían abonar a un resultado de alta calidad que respondiera —lo más po-
sible— a la realidad que se está viviendo.
Por ello, se convirtió en una necesidad el procurar espacios de generación colec-
tiva de propuestas para integrarlas en el proceso legislativo. Con ese fin, se llevaron
162

a cabo —en un primer momento— espacios de diálogo entre organizaciones de

derechos humanos y académicos, para construir un primer marco sobre el alcance
de un instrumento legal de esta naturaleza, en relación con los elementos técnicos
básicos que debía contener la Ley.
En un segundo momento se generaron espacios de articulación y construcción
de propuestas con y desde los colectivos de familiares. Esto incluyó el diseño y faci-
litación de seis conversatorios en diferentes regiones del país, donde se recogieron
las vivencias de las familias en su camino en la búsqueda de sus seres queridos y en
los procesos de investigación. Los conversatorios se diseñaron no sólo para tener un
espacio de confianza y seguridad para que las y los participantes compartieran lo
que les significa enfrentar esta situación, sino también para contar con un espacio
de contención, ya que había familias que por primera vez compartían su experiencia
de forma pública. Los conversatorios también fueron útiles para recuperar la expe-
riencia y saberes de las familias: saberes que se vuelven únicos e invaluables al estar
basados en la experiencia directa en la búsqueda y en los procesos de investigación.
En los conversatorios siempre se contó con la participación de personas de
las organizaciones de derechos humanos, quienes apoyaron en “traducir” los sa-
beres de las familias a temas concretos a ser integrados en la Ley. En palabras de
la exrelatora especial de agua y el saneamiento, Catarina Alburquerque, este sería
uno de los rasgos fundamentales para asegurar una participación activa, libre y
significativa, el buscar “equilibrio entre los conocimientos técnicos y el saber que
aporta la experiencia” (Naciones Unidas, 2014: 11).
Una vez que se llevaron a cabo los conversatorios, se trabajó de manera conjun-
ta —OSC y familiares— en un documento de propuestas que recogió la experticia
de las organizaciones y de las familias. Al final de este proceso de aterrizaje de las
experiencias recogidas en los conversatorios, el proceso de articulación decidió
ponerse un nombre y conformarse en un movimiento que agruparía a los distintos
colectivos, sin que estos perdieran su individualidad y seguimiento a su trabajo. Las
OSC también se sumaron a la articulación amplia, y es entonces cuando nació de
manera pública el Movimiento por Nuestros Desaparecidos en México (MNDM).
Como MNDM, en septiembre de 2015 se llevó a cabo una presentación pública
del documento de propuestas3 a representantes del Poder Ejecutivo y Legislativo
federales. Es relevante señalar que, si bien el documento presentó una serie de
puntos respecto a los aspectos y estándares que debería contener la Ley, se hizo
un especial énfasis en el proceso de construcción de la misma, donde se hizo un
3
Véase http://sinlasfamiliasno.org/introduccion/ (consultado el 14 de septiembre de 2017).
163

llamado a los tomadores de decisiones para que se comprometieran a garantizar

un proceso participativo de la redacción de la Ley, el cual contemplaría a las fami-
lias como actor central del mismo. Este evento de presentación de las expectativas
técnicas y de proceso sobre la Ley marcó un hito de cierre del trabajo centrado
hacia el interior del MNDM, para empezar a dirigir su estrategia también de cara
al proceso legislativo en la interlocución con las y los tomadores de decisiones.
Como parte de la presentación pública del MNDM en septiembre de 2015, este
adoptó la consigna #SinLasFamiliasNo. Desde entonces esta consigna ha representado
el corazón de la articulación del MNDM, ya que comunica varios mensajes importantes:
1. Es necesario que el gobierno y la sociedad dejen de invisibilizar e ignorar

la crisis de desapariciones que hay en el país, y sobre todo que se nombre
y reconozca tanto a las personas desaparecidas como a sus familiares en
búsqueda. Es un proceso de memoria y de dignidad para las víctimas y los
familiares que están en búsqueda.
2. Habla también de la necesidad de reconocer tanto el trabajo como los sa-
beres que las familias han generado en la búsqueda de sus familiares y en la
investigación para identificar a los culpables. Conocimiento que debe ser
la base de la Ley para que responda a la realidad que se enfrenta.
3. Expone la necesidad de reconocer a los colectivos como actores sociales a
quienes se les tiene que garantizar el derecho a participar en la generación
de legislación y política pública, como una forma también de aminorar el
dolor por el que atraviesan y de contribuir para alcanzar su fin último, que
es el de encontrar a sus seres queridos.
A través del proceso organizativo, las familias se asumen como sujetos de de-
rechos en lo colectivo, y no sólo en lo individual, y se asumen con un compromiso
de hacer cambios sociales estructurales que puedan beneficiar tanto a aquellas
personas que están viviendo esta gravísima situación, como evitar que esto con-
tinúe sucediendo.
Esta articulación se fortalece a través de alianzas con actores clave en la defensa
de los derechos humanos, como la OACNUDHy el Comité Internacional de la Cruz
Roja, entre otros. Esto aporta a la generación de un actor social colectivo con una
fuerza —lo suficientemente importante— como para constituirse como el actor
clave de interlocución para las y los tomadores de decisiones.
El proceso de interlocución con el Senado de la República, si bien no fue sencillo,
derivó en un ejercicio de participación ciudadana sin precedentes. Por vez primera,
164

las Comisiones encargadas de dictaminar la citada Ley convocaron a la realización

de conversatorios con familiares y colectivos. En los primeros meses de 2016 se lle-
varon a cabo tres conversatorios regionales, siendo las sedes Saltillo, Villahermosa
y Ciudad de México (enunciados de acuerdo con el orden de realización). Las y
los representantes del Senado de la República trascendieron la dinámica centralista
tradicional de llevar a cabo procesos únicamente en Ciudad de México, con el fin de
escuchar de viva voz las necesidades y propuestas de las víctimas, yendo hacia ellas.
Los conversatorios fueron auspiciados por el Senado de la República y los
estados sede, asegurando así la presencia amplia de familiares de distintas ciuda-
des y de estados aledaños. El diseño metodológico de los mismos, incluyendo las
propuestas de temas a abordar y la dinámica de exposición, se construyó de forma
coordinada entre las personas representantes del MNDM y los equipos técnicos de
las Comisiones respectivas del Senado de la República.
Para brindar contexto a dicho proceso, resulta importante señalar que estos
conversatorios se llevaron a cabo cuando el Poder Ejecutivo federal ya había pre-
sentado una iniciativa de Ley en diciembre de 2015. Después de una revisión a
fondo de la citada iniciativa, el MNDM comunicó que no estaba de acuerdo con la
misma, pues no se retomaban las propuestas ni el enfoque que se había propuesto
algunos meses atrás. Es en este sentido que se leyó como una señal positiva el que
fuera el propio Senado de la República quien convocara a los conversatorios para
fortalecer las iniciativas que hasta esa fecha estaban presentadas, incluyendo la del
Poder Ejecutivo.
En la apertura de este proceso participativo, amplio e incluyente, se puede ob-
servar la recuperación —en cierta medida— de algunas de las características que
propone Naciones Unidas respecto a la garantía al derecho a la participación, en
referencia a “Ofrecer oportunidades razonables para influir en la toma de decisiones
[...] Involucrar a las personas en el establecimiento de las reglas de participación
[y] crear espacios para la participación” (Naciones Unidas, 2014: 6-9).
Una vez terminados los conversatorios, hubo un impasse en la relación con el
Senado de la República y el Poder Ejecutivo federal, principalmente por la com-
petencia de temas considerados prioritarios en la agenda pública nacional. Sin
embargo, el MNDM continuó dando seguimiento a la relación, y creó una Comisión
Técnica para el seguimiento de la dictaminación de la Ley.
A finales de 2016 se establecieron mesas de discusión en la Cámara Alta del
Congreso de la Unión, donde participaron representantes del Senado de la Re-
pública y del Poder Ejecutivo federal, así como la Comisión Técnica del MNDM
y representantes de la Campaña Nacional contra la Desaparición Forzada. Estas
165

mesas de trabajo no tuvieron avances representativos, por el contrario, generó un

espacio de tensión entre los actores.
En enero de 2017 se establecieron mesas de trabajo solo entre i) el equipo
técnico de las Comisiones dictaminadoras, liderado por la Comisión de Derechos
Humanos —presidida por la Senadora Angélica de la Peña—; ii) la Comisión Téc-
nica y la Comisión de Familiares que dan seguimiento a la Ley, del MNDM; y iii)
representantes de la Campaña Nacional contra la Desaparición Forzada.
En estas mesas se revisó la propuesta de redacción basada en las necesidades
y planteamientos que las familias habían puesto sobre la mesa en los diversos
momentos previos. Se estableció tener la iniciativa propuesta por el titular del
Poder Ejecutivo en 2015 como referencia, pero no necesariamente como guía de la
discusión. Es en estas mesas donde se dio un proceso interesante de co creación de
una propuesta, de la mano de las y los representantes de las familias y de las OSC.
Este proceso de intensa interlocución con el Senado de la República implicó
que el MNDM creara un complejo mecanismo de comunicación, toma de decisio-
nes y retroalimentación constante. Fue complejo por: i) la propia dificultad de los
temas, ya que, si bien se cuenta con vasta información sobre estándares respecto a
búsqueda e investigación, era necesario —en muchos de los casos— crear nuevas
opciones que respondieran de forma realista a la situación mexicana, tanto en tér-
minos técnicos como en el tipo de diseño institucional necesario para hacer frente
a la situación; y ii) por la complejidad de tener la capacidad de ir transmitiendo con
todo el MNDM el proceso de construcción y negociación que se estaba llevando a
cabo en esas mesas de trabajo. Asimismo, este proceso se complejizaba con el hecho
de que las prioridades de los propios integrantes del MNDM están en la búsqueda
y no en el proceso formal de la Ley, y que el MNDM está conformado por OSC y
colectivos no solo de México, sino también de países de Centro América. Todos
estos fueron factores que hicieron aún más arduo el proceso de comunicación y
toma de decisiones, situación que se ahondó —sobre todo— en la parte final del
proceso, donde debían tomarse decisiones de forma muy expedita.
Algo relevante en este proceso fue la capacidad de los colectivos y las familias
de dar seguimiento a un proceso complejo de negociación política y técnica y de
transformarlo, desde su dolor, en propuestas que iban acompañando y retroali-
mentando.
Después de un par de semanas de intensa negociación de la propuesta cons-
truida en el Senado de la República, con la presencia del Poder Ejecutivo, el 27
de abril se votó en el pleno el dictamen y pasó a seguir el proceso legislativo en la
Cámara de Diputados.
166

Si bien la minuta votada en el Senado de la República tiene varias cuestiones

que pueden y deberán mejorarse, sobre todo aquellas relativas a la operatividad de
los procesos de búsqueda, es importante rescatar que en el proceso de negociación
y construcción colectiva están reflejadas propuestas importantes para el MNDM.
Como se menciona anteriormente, para el MNDM son importantes no solo las
cuestiones técnicas y operativas que debiera contener la propia Ley, sino también
que en el diseño e implementación de la misma siga asegurándose una participación
activa y significativa de las familias y sus representantes. En ese sentido, se colocó
un énfasis en que la Ley garantizara la participación diferenciada de las víctimas: a
través de la participación en instancias ciudadanas de supervisión, propuesta técnica
y rendición de cuentas, y en sus casos en lo individual. Otro rasgo interesante de
este proceso, es que se reconoce a los familiares de las víctimas como un actor clave
en toda la letra de la Ley. Si bien la Ley General de Víctimas reconoce a las víctimas
indirectas, en esta Ley se nombra de forma clara que las familias como víctimas
indirectas tienen derechos en el proceso y son un actor en sí mismas.
EL MOVIMIENTO QUE TRASCIENDE UNA LEY
Si bien la tarea que dio articulación al MNDM es la generación de una Ley sobre
desaparición de personas, en el camino el MNDM fue fortalecido, de tal forma que
se empezaron a generar otras dinámicas y estrategias que no tienen que ver con el
proceso legislativo. Hubo un momento en que pareciese que a diversos integrantes
del MNDM ya no les importaba el proceso de la Ley ni el contar con ella, pues ellos
continuaban en sus estrategias con o sin la Ley. Sin embargo, cuando se reactivó la
interlocución con el Senado de la República, se reapropiaron del proceso y parti-
ciparon de forma más directa, constante e intensiva.
El espacio de articulación también ha servido para generar propuestas, acompa-
ñamiento y contención de los colectivos, como el que se llevó a cabo en las Brigadas
de Búsqueda, donde se descubren diversas fosas clandestinas en Morelos y Veracruz.
Asimismo, el MNDM se ha convertido en un paraguas que acompaña los procesos
de avance legislativo y propuestas de política pública en el nivel estatal, como en
los casos de Coahuila y Nuevo León.
Al terminar de escribir estas palabras, la minuta de Ley emanada del Senado de
la República sigue en el proceso legislativo en la Cámara de Diputados, con altas
probabilidades de aprobarse en este mismo periodo. Si bien la aprobación de una
Ley de esta naturaleza dará un nuevo impulso a las estrategias de los colectivos para
167

hacer realidad su implementación, es claro que la fuerza del MNDM la trascenderá:

impulsando nuevos cambios a través de la implementación, de las prácticas y de
la incansable exigencia de verdad y justicia. Es por eso de vital importancia seguir
acompañando un proceso participativo que generará una nueva forma de ciuda-
danía frente a la realidad de crisis de violencia y derechos humanos que se vive en
México y que, tristemente, no se percibe que vaya a cambiar en el mediano plano.
REFERENCIAS
Naciones Unidas, Asamblea General. 2014. “El derecho humano al agua potable y el sanea-
miento”, A/69/213, s/l, s/n.
Consultas en línea
Informe Anual 2016 del Registro Nacional de Datos de Personas Extraviadas o Desapare-
cidas (RNPRD), elaborado por la Secretaría de Gobernación, la Procuraduría General
de la República (PGR) y el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad
Pública [www.senado.gob.mx/sgsp/gaceta/63/3/2017-09-12-1/assets/documentos/
Informe_Anual_RNPED_2016_FINAL.pdf].
Diálogos sobre Seguridad Pública con Enfoque de Derechos Humanos [www.colabora-
cioncivica.org].
Movimiento por nuestros Desaparecidos en México [http://sinlasfamiliasno.org/intro-
duccion/].
168

sueños rotos
Margarita Michelle Quevedo Orozco*
Nosotros éramos una familia normal: mi madre, mi padre y mis dos hermanitos.
Vivíamos en la Colonia Arboleda San Ramón, en Medellín, Veracruz. Yo vivía muy
cerca de ellos, con mi novio, con el cual tenía una relación desde hacía cerca de 6
años.
Fue el sábado 15 de febrero de 2014 cuando empezó el peor día de nuestras
vidas. Ese día por la tarde nosotros asistiríamos a una boda; una señora nos iba a
peinar en mi casa a mi madre y a mí. Eran las 10:30 am aproximadamente, cuando
recibí la llamada que cambiaría toda mi vida; esa llamada provenía del celular de
mi hermanito Gerson Quevedo Orozco.
Quiero hablarles un poco de él ya que no es solamente un número más en esta
lista interminable de personas secuestradas y desaparecidas. Él era un chico de 19
años, estudiante de la carrera de arquitectura, la cual le encantaba, era su pasión.
Desde chiquito le gustaba dibujar, estaba muy contento con su carrera. Le gustaba
jugar futbol; desde pequeño perteneció a varios equipos, estuvo en las fuerzas básicas
de los Albinegros de Orizaba. Era un joven muy sociable, tenía muchos amigos,
a muchos de ellos los consideraba como sus hermanos, le encantaba divertirse y
siempre estaba sonriendo. Tenía una novia con la cual llevaba, a pesar de su corta
edad, 8 años. Siempre que hablaba de ella decía que era su esposa, claro está que
pensaba casarse con esa chica, la quería y admiraba muchísimo. Cuando yo contesté
la llamada de mi hermano, él me dijo: “Magui, me levantaron, por favor paga el
rescate para terminar con esto”. Enseguida le arrebató el teléfono un tipo (el se-
cuestrador) el cual me dijo que tenía que juntar y entregarle 80 mil pesos para que
pudiera dejar libre a mi hermano. Yo le dije que sí, que me diera tiempo ya que era
sábado y necesitaba ir al banco, él me contestó que me apurara y que me hablaba
* Movimiento Por Nuestros Desaparecidos en México.

más tarde para darme indicaciones. Posteriormente me comuniqué con mis padres
y les dije lo que estaba pasando, ellos me comentaron que ya iban de camino a mi
casa pero que mejor regresarían a su casa para buscar a mi hermanito porque él
había salido de casa por la mañana. Cuando mis padres regresaron se encontraron
con un amigo de mi hermano, quien les dijo que había visto pasar a mi hermano
junto con otro amigo hacia el Oxxo. Mi papá fue a buscarlo pero no lo encontró,
encontró al amigo con el que lo habían visto. Mi papá lo empezó a interrogar y él
le dijo que sí había visto a mi hermano pero que lo había dejado a una cuadra del
Oxxo y de ahí no había visto para dónde se fue. Posteriormente nosotros, con la
desesperación, al ver que mis padres no encontraban a mi hermano nos comuni-
camos al 060 para pedir el apoyo de las autoridades; estas nos respondieron que se
trataba de un secuestro express, que buscáramos a mi hermano, que seguramente
por ahí andaba y que solo había perdido el celular y seguro una mala persona lo
había encontrado y nos estaba extorsionando.
Al ver que no teníamos el apoyo de la policía decidimos empezar a juntar el
dinero, sólo juntamos 50 mil pesos en efectivo. Íbamos a empeñar una cadena de
oro, cuando recibí la segunda llamada. El secuestrador me indicó que no empeñara
la cadena, que se la entregara junto con los 50 mil pesos, que metiera el dinero y
la cadena en una bolsa negra y después me dirigiera a una plaza comercial en el
puerto de Veracruz, ¡¡que fuera sola!!, que nadie me fuera a acompañar. Cuando
yo iba de camino a la ubicación indicada, recibí la tercera llamada en la cual me
dijeron que en el siguiente alto doblara a la derecha y me estacionara por un árbol
170

sueños rotos
que se encontraba ahí. Me estacioné y sin apagar el motor de mi carro esperé a que
se acercara una persona, la cual me extendió su mano para que yo le entregara la
bolsa con el dinero. Yo se la di y la persona que tenía al teléfono me dijo que siguiera
avanzando. Le pregunté en dónde me iba a entregar a mi hermano y él me volvió
a dar la ubicación de un lugar. En ese momento colgó y yo les hablé a mis padres
para decirles que se dirigieran al lugar donde supuestamente iban a entregar a mi
hermano. Pasaron las horas, dieron las 10 de la noche y nosotros no sabíamos nada
de él. Mis padres siguieron esperando, pero mi hermanito pequeño, la novia de
mi hermano Gerson, mi novio y yo, decidimos ir a la casa de mis papás pensando
que probablemente ahí podrían soltar a mi hermano, ya que se lo habían llevado
de esa Colonia. Cuando estábamos en la casa de mis padres tocaron la puerta, era
el amigo que por la mañana les había dicho a mis padres que había visto pasar a
mi hermano con otro amigo rumbo al Oxxo. Nosotros le abrimos la puerta y él
nos dijo que sabía dónde podrían tener a mi hermanito. Mi novio y mi hermanito
menor decidieron salir a buscarlo. Yo les dije que mejor esperáramos, al menos a
que llegaran mis papás para ver que hacíamos, pero ellos no me hicieron caso. Yo
les marcaba o mandaba mensajes cada 5 minutos para saber si estaban bien. De
pronto escuché unas detonaciones. Nunca en mi vida había escuchado un arma, sin
embargo, me asusté y empecé a marcarle a mi novio, pero no me contestaba. A los
pocos minutos me marcó mi papá y me dijo que le habían disparado a mi novio y
a mi hermanito pequeño, que ellos venían entrando a la colonia cuando mi novio
alcanzó a marcarle a mi papá y le dijo que los venía siguiendo un carro, que salió
persiguiéndolos de la casa donde ellos se bajaron a preguntar por mi hermano.
Mi papá me dice que estaban por el Oxxo, el mismo Oxxo en donde vieron por
última vez a mi hermano Gerson. Estaba cerca de la casa, por lo cual mi cuñada y
yo salimos corriendo hacia esa dirección. Cuando íbamos en camino logramos ver
a lo lejos a varios tipos parados en una esquina; estaban armados. Ellos, al vernos,
empezaron a correr hacia nosotras. Al darnos cuenta de esto doblamos en una calle
y empezamos a tocar las puertas de varias casas hasta que una señora nos dejó pasar
y fue ella quien nos salvó la vida. Cuando estábamos resguardadas le marqué a mi
padre para contarle lo que había pasado y para pedirle que viniera por nosotras,
pero que no viniera solo, que lo acompañara la policía porque los malos andaban
por ahí. Cuando él llegó acompañado de una camioneta de la policía le pregunté
cómo estaban mi hermanito y mi novio, él me repitió que les habían disparado.
Cuando llegamos al Oxxo vi a lo lejos nuestro carro todo rafagueado y a mi madre
gritando y llorando. Alcanzaba a ver a lo lejos a mi novio sentado en el asiento del
copiloto con su cabeza hacia arriba. En el lado del piloto estaba mi hermanito. Al
171

verme, mi madre me grito: “nos los mataron Magui, los dos están muertos”. En ese
momento sentí que la vida se me iba, no podía creer lo que estaba escuchando y
viendo. Era como si estuviera en una película de terror, como si fuera un mal sueño
del cual rogaba por despertar. Gritaba con toda mi alma: ¡¡¡¡por qué, Dios!!!! Traté
de acercarme al carro, pero en eso recordé que una vez mi novio me contó que
cuando su hermanita murió en un accidente automovilístico él se acercó a verla
pero hubiera preferido no hacerlo, que hubiera preferido guardar en su mente el
recuerdo de cuando su rostro estaba lleno de vida, por lo cual decidí no acercarme y
quedarme con esa imagen que aún tengo en mi mente, de sus rostros llenos de vida.
MI HERMANITO ALAN ENRIQUE QUEVEDO OROZCO
Era un niño, sólo era un niño de 15 años, estudiante de preparatoria. Su pasión

era el futbol. Desde los 3 años empezó a jugar, pasó por diferentes equipos. Él era
portero, y en esos momentos pertenecía a la sub 17 de los Tiburones Rojos de Ve-
racruz. A pesar de que no era su categoría, estaba ahí por ser muy bueno jugando
en su posición. Él, a diferencia de mi hermano Gerson, era más tímido, pero era
una de las personas más nobles que he conocido. Él también tenía una novia, su
primera y única novia. Antes de morir escribió una carta que le pidieron en la
172

sueños rotos
escuela, en donde tenía que relatar cómo se veía en un futuro. Mi hermanito era
bastante soñador, se exigía mucho en su vida y en su carrera, quería llegar a ser
un gran futbolista. Prefería quedarse a entrenar que irse de vacaciones, este era su
proyecto de vida:
Proyecto de vida
Mi proyecto de vida en el ámbito deportivo es ser jugador profesional pasando por
la liga mexicana en el equipo de Cruz Azul; también pasando por la liga inglesa en
el equipo del Manchester y terminando mi carrera en la liga española de Barcelona
o en el Real Madrid. También quiero ser portero de la selección mexicana y ganar
un mundial y tener todos los campeonatos que se puedan obtener.
En el ámbito educativo quiero ser ingeniero en robótica, graduarme en la UNAM
e irme a trabajar al continente asiático.
En el ámbito económico quiero tener mucho dinero, tener casa en Veracruz, Aca-
pulco, Cancún, Playa del Carmen, Tijuana y México; y fuera del país, tener una casa
en Barcelona, España, Inglaterra, China, Hawai y una en Estados Unidos. También
quiero tener muchos carros.
En el ámbito familiar, quiero casarme cuando ya tenga un trabajo fijo y esté ganando
mucho dinero; cuando me case quiero tener a una mujer que ame mucho y tener
3 hijos hombres, y mis hijos quiero que tengan todo lo que ellos quieran, que no
173

les falte nada y cumplirles todos sus sueños que ellos quieran en su vida, también
quiero llevarlos de vacaciones cada 3 o 6 meses y llevarlos a donde ellos quieran.
A mi esposa también le compraré todo lo que ella me pida, y nos iremos de va-
caciones a veces solos y a veces con nuestros hijos, pero antes de todo quiero una
familia donde haya mucho amor, respeto y cariño.
A mis padres queridos quiero comprarles igual todo lo que me pidan y cuidar de
ellos en todo momento para que no les pase nada, cada lugar que me vaya a vivir
les preguntaré que si se quieren ir conmigo y mi familia para nunca tenerlos lejos
de mi =)
Alan Enrique Quevedo Orozco
MI NOVIO MIGUEL ELIACIM CALDELAS MORALES
Tenía 25 años, nos conocimos en la Universidad y empezamos a salir cuando

apenas teníamos tres meses en la Universidad. Cuando terminamos la carrera
pusimos un negocio de transporte de contenedores. Nos estaba yendo muy bien.
Él tenía muchas metas en su vida, y a pesar de su edad cumplió muchas de ellas.
174

sueños rotos
Fue subcampeón nacional de Taekwondo; un tiempo se dedicó a dar clases de esta

disciplina. Este deporte era su pasión. Era una persona muy carismática, positiva
e indiscutiblemente trabajador.
Mi madre, que llegó a los pocos minutos de que habían balaceado a mi her-
manito Alan y a mi novio Miguel, dice que ellos aún tenían signos vitales, pero la
ambulancia llegó 5 minutos después. El amigo que iba con ellos, extrañamente solo
recibió el rozón de un balazo en una de sus piernas.
En la misma cuadra donde ellos fueron asesinados se encontraba una camioneta
Mazda estampada contra el camellón, y en su interior había un hombre muerto
del lado del piloto. Resulta que iban dos carros persiguiendo a mi hermano y a
mi novio: un carro iba detrás de ellos y la camioneta Mazda les cerró el paso por
delante. En ese momento se bajaron hombres armados y los asesinaron, pero justo
en ese instante entró a la colonia una patrulla de policía y los malos les empeza-
ron a disparar también a ellos. Los policías respondieron la agresión y lograron
matar al piloto de la camioneta Mazda, los demás sicarios lograron escapar. Este
sujeto que murió traía puestos los tenis de mi hermanito Gerson, y en el interior
de la camioneta se encontraron papeles que mi hermano traía en su cartera en el
momento de su secuestro.
En menos de 24 horas nuestra vida dio un giro de 180 grados, ya no era la
misma, ya no éramos los mismos, ya todo había cambiado. Nos habían arrebatado
a tres miembros de nuestra familia, nuestro corazón estaba partido en tres peda-
zos. Era aproximadamente la 1:15 de la madrugada del día 16 de marzo de 2014
cuando ellos fueron asesinados. A las 5 de la madrugada, aproximadamente, mis
padres y yo nos encontrábamos en la delegación dando nuestra declaración de los
hechos. No teníamos fuerzas, nos encontrábamos en shock y aun así tuvimos que
estar ahí, relatando un hecho que hasta la fecha nos duele en el alma contar. A las
9 de la mañana, aproximadamente, terminamos de declarar y lo que proseguía
era ir a la morgue a identificar los cuerpos, preparar dos velorios y, además, seguir
buscando a mi hermano Gerson. ¿¿¿Cómo pudimos hacerlo??? No lo sé. Tuvimos
que regresar a casa de mis padres a buscar ropa de mi hermanito Alan para poder
vestirlo como a él le hubiera gustado: con su uniforme de portero de los Tiburones
Rojos de Veracruz. Y fue aquí donde vi una de las escenas más dolorosas de mi vida.
Vi a mi padre destrozado, tirado en la cama de mi hermano Alan abrazando su
sudadera de portero, llorando y a la vez preguntándole a Dios ¡¡por qué le había
hecho eso!! ¡¡Qué había hecho él para merecer tanto dolor!! ¡¡Por qué no se lo había
llevado mejor a él!! Yo en esos momentos pensé que mi padre iba a morir. Estaba
completamente destrozado, nunca lo había visto llorar. Pasar por una situación así
175

es desgarrador. De verdad sientes cómo tu cuerpo se va quedando sin fuerzas poco

a poco, como si te fueras desvaneciendo. Sientes que ya no puedes más, pero sin
embargo sigues respirando. Ese día velamos a mi hermanito y a mi novio. Al día
siguiente nos despedimos por última vez de ellos; a mi hermanito lo cremamos y a
mi novio su familia decidió enterrarlo. No tuvimos ni siquiera tiempo para asimilar
las cosas puesto que tuvimos que tomar fuerza para seguir en la búsqueda de mi
hermano Gerson, y entonces empezó nuestro calvario.
Fuimos a la delegación de Veracruz, en donde habíamos declarado los hechos,
pero nos dijeron que habían pasado la carpeta a la Unidad Especializada en Com-
bate al Secuestro (UECS) del estado de Veracruz. El personal de esta unidad fue a
una casa de seguridad en la que, de acuerdo con las investigaciones, podrían tener
a mi hermano privado de su libertad. Al llegar a la casa se dieron cuenta de que
había gente mejor armada que ellos cuidando la casa, por lo cual decidieron no
entrar a pesar de que había fuertes sospechas de que ahí podría haber estado mi
hermano. Y aunque ellos iban con la marina y el ejército, según ellos, estaban más
armados los malos que ellos.
Posteriormente se empezó a perder evidencia y decían que no había líneas de
investigación, además de que la propia autoridad nos indicó que lo mejor que po-
díamos hacer era salirnos del puerto de Veracruz, ya que estaba en riesgo nuestra
vida, por lo cual decidimos trasladarnos a la Ciudad de México para poner nuestra
denuncia en la Subprocuraduría Especializada en Investigación de Delincuencia
Organizada (SEIDO) y en la Procuraduría General de la República (PGR). Sin em-
bargo, no llegamos solos, nos apoyó la familia Trujillo. Ellos pasan por una tragedia
similar a la de nosotros, tienen a cuatro miembros de su familia desaparecidos:
dos en Veracruz y dos en Guerrero. Ellos nos dieron apoyo y acompañamiento;
nos condujeron a estas instancias y nos marcaron el camino que debíamos seguir,
porque cuando uno pasa por una situación como esta no sabe ni qué hacer, ni a
dónde dirigirse. Después de mucha insistencia logramos que la SEIDO y la PGR
tomaran nuestro caso. ¿Por qué presentamos la denuncia en las dos instancias?
Porque una se dedica a buscar a los delincuentes y la otra a buscar a tu familiar
desaparecido. La familia Trujillo no sólo nos ayudó a hacer más ágil este proceso,
también nos abrió las puertas de su casa, ya que nosotros fuimos desplazados de
nuestro lugar de origen, y salimos sin dinero, sin ropa y sin nada. Pedimos el apo-
yo a la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas (CEAV) pero no nos brindaron
lo que por Ley teníamos derecho a recibir. Aunque llegamos hasta presentar un
amparo no logramos nada, porque el juez llegó a la conclusión de que sí nos ha-
bían atendido porque sí habían leído nuestra petición. Nosotros aclaramos que
176

sueños rotos
no bastaba con que leyeran nuestra petición; necesitábamos que nos atendieran,
que nos brindaran la ayuda necesaria, pues para eso fue creada la CEAV, pero fue
imposible y sumamente desgastante. Se supone que ellos están para ayudarnos y
hacernos un poquito más fácil este horrible camino, pero fue al revés. A pesar de
que estuvimos peleando y exigiendo nuestros derechos, utilizaron a sus licenciados,
que según deben apoyar a las víctimas, para luchar en contra nuestra. Nosotros
estábamos solos, al no contar con licenciados ni con dinero, perdimos el amparo
y no recibimos ninguna ayuda de la CEAV.
FAMILIARES EN BÚSQUEDA MARÍA HERRERA

Y LA RED DE ENLACES NACIONALES
Al pasar de los días nos dimos cuenta de que las instituciones te hacen más caso si
vas con un conjunto de víctimas que si te presentas solo a la institución, porque si
lo haces de la segunda manera difícilmente te hacen caso. Poco a poco más y más
víctimas llegaron a reunirse con nosotros. Nos contactaban por medio de Facebook,
o alguna víctima les comentaba de nosotros y nos pedían ayuda en sus procesos,
acompañamiento, orientación, búsqueda, etc., por lo cual fundamos el Colectivo
Familiares en Búsqueda María Herrera, que lleva el nombre de la señora que tiene
a cuatro hijos desaparecidos. Entonces empezamos a reunirnos para formular
estrategias de búsqueda, exigencia, y hacer cumplir nuestros derechos frente a las
autoridades. Posteriormente nos fuimos complementando con asociaciones de
la sociedad civil especializadas en defender los derechos humanos. Una de ellas
fue ReverdeSer, una asociación que lucha en contra de la guerra de combate a las
drogas, que fue declarada en el sexenio de Felipe Calderón; esta pretende ser una
guerra contra el narco, pero ha robado miles de vidas inocentes. Justo con ellos y
otras organizaciones empezamos a unir fuerzas. Sin embargo, nos empezamos a dar
cuenta de que comenzaron a llegar familiares de víctimas de diferentes estados, por
lo que decidimos formar Enlaces Nacionales, que como su nombre lo dice, enlaza a
víctimas de diferentes estados de la República Mexicana. Entonces nos empezamos
a coordinar, nos empezamos a dar cuenta de que no solo eran el estado de Veracruz
o el de Guerrero los que estaban pasando por una situación complicada; también
era Tamaulipas, Sinaloa, Tabasco, Coahuila, Jalisco, etcétera.
Aun así, sentíamos que hacía falta hacer algo más; cada día que pasaba era más
desesperante, era un día más sin poder saber en dónde estaba nuestro familiar.
177

BRIGADA NACIONAL DE BÚSQUEDA

DE PERSONAS DESAPARECIDAS
El 26 de septiembre de 2014 desaparecieron a 43 estudiantes de la Normal Rural

“Raúl Isidro Brugos” de Ayotzinapa en Iguala, Guerrero. En la búsqueda de los es-
tudiantes fueron encontradas fosas clandestinas con cuerpos que no correspondían
a los estudiantes. Esto llevó a que familiares de personas desaparecidas de todo el
país nos preguntáramos si no podían ser de alguno de nuestros familiares, y a que
familiares de personas desaparecidas en Guerrero comenzaran a salir a buscar otras
fosas clandestinas. Con el ímpetu de las familias de Guerrero, familiares y colec-
tivos de familiares de personas desaparecidas de diversos estados de la República
empezamos a salir al monte a buscar en fosas clandestinas.
Sabíamos que cada cuerpo que pudiéramos encontrar era una persona más
que podía regresar a casa, no como quisiéramos, pero no hay peor crimen que vivir
una tortura día con día de no saber si tu familiar come, si pasa frío, si está siendo
torturado, esclavizado, violado(a), explotado. No hay un solo día que alguna de
estas ideas deje de pasar por nuestra cabeza. En un principio hasta nos daba culpa
el poder reírnos, el poder comer, porque nos carcome la idea de no saber cómo
estará él. Por eso era tan importante para nosotros poder salir a la calle a buscar a
nuestra persona desaparecida.
A principios de 2016 nació la Brigada Nacional de Búsqueda de Personas Desa-
parecidas, un esfuerzo que permitió unificar y fortalecer las búsquedas de fosas en
diferentes estados de la República. Con nuestros propios recursos, con donativos de
personas de la sociedad civil y con el acompañamiento y apoyo de organizaciones
de la sociedad civil de derechos humanos, hemos realizado búsquedas en los estados
de Veracruz (marzo y julio de 2016) y Sinaloa (enero-febrero de 2017).1 La Brigada
Nacional identifica lugares donde hay colectivos que ya realizan búsqueda, pero
requieren fortalecimiento, o que desean iniciar la búsqueda de fosas, y concentra a
las y los familiares de personas desaparecidas que se han convertido en expertas en la
búsqueda de fosas clandestinas para realizar búsquedas en un territorio delimitado.
Durante las intervenciones de la Brigadas se revisan terrenos donde hay indicios
de fosas clandestinas y se presiona a las autoridades para la identificación de los
1
Carta a Michel Forst, Relator Especial de la ONU, Brigada Nacional de Búsqueda de Personas Des-
aparecidas, 4 de enero de 2017 [https://brigadanacionaldebusquedamx.wordpress.com/2017/01/18/
carta-a-michel-forst-relator-especial-de-las-naciones-unidas-sobre-la-situacion-de-las-y-los-
defensores-de-derechos-humanos/].
178

sueños rotos
restos encontrados, la toma de muestras de ADN, la generación y funcionamiento

eficaz de políticas públicas de atención a familiares de personas desaparecidas y
para la prevención de futuras desapariciones.
PRIMERA CARAVANA INTERNACIONAL DE BÚSQUEDA EN VIDA
Hasta este momento habíamos concentrados nuestros esfuerzos en la búsqueda en

muerte, pero también necesitábamos hacer búsqueda en vida. Y, entonces, como
familia, empezamos a visitar las diferentes cárceles del país, ya que se han dado
casos en los que hay gente encarcelada que nunca ha tenido comunicación con su
familia, o que están internos registrados con otro nombre. Al hacer estas visitas nos
pudimos percatar de que las cárceles de nuestros país están en pésimas condiciones;
que no existen los registros adecuados para su control; que hay incluso cárceles en
las que los registros no cuentan ni siquiera con las fotografías de los internos y que
estos registros, que deberían de estar todos ingresados en la Plataforma México,2
no lo están.
Al mismo tiempo que nosotros estábamos haciendo esfuerzos de una u otra
forma para encontrar a nuestro desaparecido, otras familias y otras organizaciones
también estaban buscando maneras de búsqueda y de combate a este problema
nacional.
En mayo se llevó a cabo la Primera Caravana Internacional de Búsqueda en
Vida,3 la cual tuvo lugar en Coahuila, en la que participó mi madre, Maricela Orozco
Montalvo. En ella buscaron en cárceles, algo que mi madre ya conocía porque ella
antes ya había buscado en 13 cárceles en Sinaloa y Oaxaca, y ahora en Coahuila.
Pero en esta caravana también buscaron en centros de regulación sanitaria y con
2
La Secretaría de Seguridad Pública define la Plataforma México como “un concepto tecnológico
avanzado de telecomunicaciones y sistemas de información, que integra todas las bases de datos
relativas a la seguridad pública, con la finalidad de que se cuente con todos los elementos de infor-
mación, para que las instancias policiales y de procuración de justicia de todo el país, lleven a cabo
las actividades de prevención y combate al delito, mediante metodologías y sistemas homologados”.
Secretaría de Seguridad Pública. 2008. Plataforma México. Sistema de interconexión para la generación
de inteligencia operativa [disponible en https://www.oas.org/dsp/Presentaciones/secret%20seg%20
pub-mexico.pdf (última consulta: 19 de septiembre de 2017)].
3
Redacción, “Integrantes de la Caravana de Búsqueda de Personas Desaparecidas denuncian hos-
tigamiento en Coahuila”. Revista Proceso, 18 de mayo de 2017 [www.proceso.com.mx/487066/
integrantes-la-caravana-busqueda-personas-desaparecidas-denuncian-hostigamiento-en-coahuila].
179

base en datos presentados por el Servicio Médico Forense (Semefo). Tanto en los
centros de regulación sanitaria como en las cárceles varias madres tuvieron varios
posibles positivos4 porque algunos internos dijeron saber dónde estaban algunos
desaparecidos, información que actualmente se está verificando.
MOVIMIENTO POR NUESTROS DESAPARECIDOS

EN MÉXICO
En marzo de 2015 nació el Movimiento por Nuestros Desaparecidos; está con-

formado por más de 70 colectivos y organizaciones de familiares de víctimas de
desaparición de los diferentes estados de la República. Nos unimos para trabajar en
una Ley Contra la Desaparición Forzada y Cometida por Particulares. En esta Ley
se busca tipificar el tipo penal de desaparición forzada, porque existen diferentes
estados de la República Mexicana en los que este tipo penal ni siquiera existe,
por lo cual no se puede juzgar bajo este cargo a los delincuentes que lo cometen.
Otra de las principales propuestas de esta ley es la creación de una Comisión
Nacional de Búsqueda, cuya principal función sería buscar inmediatamente a
cualquier persona que esté en calidad de desaparecida. También se propone la
creación de registros nacionales de panteones, huellas dactilares, ADN, forense,
etc. Estos registros permitirían cruzar la información entre los diferentes estados,
ya que últimamente se han dado muchos casos de personas que desaparecen en
un estado y aparecen muertas en otro. También sería de gran utilidad en la bús-
queda de personas migrantes desaparecidas, pues para sus familiares el acceso a
la información es bastante limitado y la búsqueda es aun mucho más complicada
de lo que es para nosotros. Otro de los puntos importantes de esta Ley es que una
persona pueda reportar a su familiar desaparecido para su búsqueda, pero no
necesariamente se abrirá una carpeta de investigación, porque hoy en día muchas
personas no están denunciando las desapariciones por miedo a sufrir represalias,
pues en la mayoría de los casos las autoridades están involucradas en los delitos
de desaparición; entonces muchas personas deciden no buscar a su familiar. Con
este nuevo proceso se pretende que no se empiece ningún proceso de tipo penal,
a menos que la familia así lo argumente.
4
Posible positivo: cuando cabe la posibilidad de que coincidan datos de una persona con alguna
víctima desaparecida.
180

sueños rotos
ESFUERZOS INTERNACIONALES
A la par de la primera Brigada Nacional de Búsqueda de Personas Desaparecidas, en

marzo y abril de 2016 participamos en la Caravana por la Paz, la Vida y la Justicia,5
que empezó en Honduras y terminó en Nueva York, en la Sesión Especial sobre
Drogas de la Asamblea General de la Organización de Naciones Unidas (ONU) en la
que participaron muchos presidentes de varios países. En el marco de dicho evento
mi madre participó en el evento paralelo “¿Cómo puede el sistema internacional de
control de drogas proporcionar un mejor mañana para los jóvenes del mundo?”,6
donde tuvo la oportunidad de contar nuestra triste y dolorosa historia y tuvieron
la oportunidad de conocerla representantes e integrantes de la sociedad civil de
varios países, ahí en la ONU.
Estas caravanas se realizaban para concientizar a la demás población, para
que se dieran cuenta de lo que estaba pasando en el país y en América Latina, para
hacerle ver al mundo la guerra silenciosa por la que están pasando México y los
países vecinos.
Mi madre ha tenido la oportunidad de viajar a Washington y entrevistarse
con varios congresistas para compartirles todas las irregularidades y falta de
respuesta inmediata que hay por parte de las autoridades en nuestro país, con
la ilusión de que nos ayuden a encontrar a mi hermanito y, como mi madre
dice, para que otras madres no pasen por este horrible sufrimiento. Pero no
tuvo ningún resultado y ahora nos damos cuenta de que esto es un negocio
muy importante para ellos porque involucra la venta de armas. Y lo que a ellos
les importa es ganar dinero con la venta de las armas, y mientras, que nos sigan
matando a los jóvenes.
Luego la invitaron a la VI Conferencia Latinoamericana y Caribeña sobre Polí-
ticas de Drogas en Santo Domingo,7 República Dominicana, donde el tema era la
legalización de las drogas, porque es un tema que siempre sale a relucir en cualquier
secuestro o desaparición forzada. Lo que siempre dice el gobierno es: “la guerra
contra las drogas”. Pero, ¿cuál guerra contra las drogas? Mejor deberían decir: “la
desaparición indiscriminada de los jóvenes”, porque eso es lo que ha pasado en
5
Caravana Paz, Vida, Justicia [http://pazvidajusticia.org/que-es-la-caravana-2016-2/].
6
“How can the international drug control system provide a better tomorrow for the world’s youth?”
[www.unodc.org/documents/ungass2016//Flyers/How_can_the_international_drug_control_trans-
form_drug_policy_foundation.pdf].
7
VI Conferencia Latinoamericana y I Caribeña sobre Políticas de Drogas, conferenciadrogas.com/2016/
181

estos últimos 10 años. Han desaparecido a miles y miles de jóvenes, y la primera

excusa del gobierno es decir: “En algo estaban metidos”.
Algo que les he mencionado tanto es que mis hermanitos y mi novio eran jó-
venes deportistas, estudiantes (mis hermanitos) y responsables, con gran futuro,
y les truncaron su vida.
Luego invitaron a mi mamá a la II Caravana por la Paz, la Vida y la Justicia que
se llevó a cabo en Colombia, en la cual recorrieron 11 ciudades y tuvo la oportu-
nidad de conocer a muchas madres que igual sufren la desaparición de un hijo;
de hermanas que buscan a su hermano o hijas que buscan a su padre, que tienen
una resistencia de muchos años, que han logrado cambiar algunas leyes. Tuvo la
oportunidad de compartir mucho con ellas, de abrazarse, de llorar juntas, de pla-
ticar, preguntarles qué nos aconsejaban ellas. Le regalaron un display donde viene
su historia de resistencia. Pero lo más triste que me comenta mi madre, es que ellas
no se han atrevido a salir a buscar a sus familiares desaparecidos, a pesar de que
tienen casi el cien por ciento de certeza de en dónde están enterrados. No se atreven
a ir y escarbar, como lo hemos hecho nosotros, que somos desobedientes hacia el
gobierno, pues si no los buscan ellos, lo estamos haciendo nosotros. Mi madre les
platicó y la han estado invitando para que les dé pláticas de cómo hicimos para
empezar nuestra búsqueda de fosas clandestinas.
También fue invitada a Nueva York, con algunas organizaciones, para que fue-
ra a compartir tantas atrocidades que pasan en nuestro país, con el fin de que se
conozcan. Al respecto me comenta que mucha gente se queda asombrada porque
no se imaginan tantas atrocidades. Ellos nada más sabían de los 43 desaparecidos
de Ayotzinapa.
NUESTRA LUCHA SIGUE
Mi nombre es Margarita Michelle Quevedo Orozco, tengo 27 años, estudié la li-

cenciatura en Comercio Internacional y Aduanas, y ahora mismos estoy cursando
mi segunda carrera en Criminalística.
Ahora me dedico, junto con mi madre y los colectivos a los que pertenecemos,
a ayudar a las víctimas nuevas. Así como a nosotros nos ayudaron en este proceso
tan complicado que es la justicia y las instituciones, ahora nosotros hacemos lo
mismo, tratamos de abrirles las puertas de las instituciones a estas nuevas víctimas.
Ayudamos en sus investigaciones, analizamos algunos casos y sugerimos líneas
de investigación, les damos el acompañamiento frente a las autoridades, algunas
182

sueños rotos
veces para exigirles los principales protocolos para la búsqueda de una persona,
pero también visitamos las universidades, secundarias y preparatorias para contar
nuestro testimonio y tratar, de alguna manera, de hacer conciencia, compartirles
a los jóvenes que deben cuidarse entre ellos mismos, estar más atentos cuando van
caminando en la calle, cuidar sus amistades, no compartir tanta información en
sus redes sociales, avisarles a sus padres en donde estarán, buscamos también pre-
venir el delito. Día con día tratamos de aprender más, vamos a cursos nacionales e
internacionales. Yo decidí empezar una nueva carrera porque no me puedo quedar
cruzada de brazos al ver cómo está el país y no hacer nada. Necesito prepararme
cada día más y tener las herramientas necesarias para luchar en esta guerra.
En nuestro caso, en particular, existen tres detenidos. Una de estas personas
es el amigo con el que vieron pasar a mi hermano rumbo al Oxxo. Este supuesto
amigo fue el que entregó a mi hermano con los otros tipos que lo subieron a una
camioneta. Él está sentenciado a 36 años de prisión por el crimen de secuestro. Las
otras dos personas detenidas son madre e hijo, participaron también en el secuestro;
aún están en proceso, pero falta que detengan a muchos más. Pero lo más grave de
todo esto es que hasta el momento ninguna autoridad está llevando el proceso de
asesinato de Alan y Miguel.
Las víctimas hemos buscado una y mil maneras de combatir toda esta injusticia
que se vive en el país, pero ya no encontramos la manera de hacerlo. Hemos hecho
búsquedas en vida y muerte, lo cual también ha servido para presionar al gobierno
para que se ponga a hacer su trabajo. Porque nosotros nos tenemos que convertir
en investigadores, abogados, antropólogos, peritos, políticos, etc. Y seguiremos
luchando para poco a poco poder cambiar un poco las cosas en nuestro país; para
poder volver a salir a la calle sin miedo a que alguien te secuestre; que nuestros
niños puedan jugar tranquilamente sin temor a ser desaparecidos; que podamos
caminar y no estar con la preocupación de encontrarnos de repente en medio de
una balacera; o poder salir a escalar a algún cerro sin temor a encontrar cosas que
no debes ver, como un plantío de mariguana, y por esta razón te maten.
El gobierno sólo ha tratado de incriminar a los desaparecidos. Por eso nosotros,
además de luchar para que nos tomen la denuncia, también tenemos que defender
y argumentar que nuestro familiar no era ningún delincuente. Porque es lo primero
que dice el gobierno: “lo levantaron porque andaba metido con la maña8 o porque
consumía drogas”. Para ellos todos son personas malas, pero muchos de todos los
miles de desaparecidos víctimas de esta supuesta guerra contra el narco son estu-
8
Grupos delictivos o crimen organizado.
183

diantes, niños, padres y madres trabajadoras, deportistas, empresarios, mujeres,

periodistas, sacerdotes, migrantes, activistas, defensores de derechos humanos.
También tenemos que argumentar que ya no hay distinción alguna para estas
desapariciones. Que nadie merece ser privado de su libertad y de su vida de esta
manera. Que por eso se supone que vivimos en un país libre y soberano. Que todo
empieza por la educación y es correcto, pero muchos sicarios también empiezan a
dedicarse a esto por la falta de pan, por la falta de dinero, porque nuestro país no es
pobre, sin embargo, la rebanada grande del pastel solo se la llevan algunas personas
y por eso nuestro país está en una crisis económica. Nosotros día a día luchamos
por encontrar a nuestro familiar, por justicia, por no repetición. No queremos que
por nada del mundo otra persona llegue a pasar por esta situación. Queremos que
México y los mexicanos despierten, que se den cuenta de que desafortunadamente
esto está pasando; que nadie está exento de pasar algún día por esta situación.
184

retos De las Víctimas
y sus organizaciones ante las graVes
Violaciones a los Derechos humanos
en el país
Héctor Cerezo Contreras*
Para hablar sobre la desaparición forzada en México y los retos a los que se en-
frentan las familias víctimas de esta grave violación a los derechos humanos, y sus
organizaciones, debemos conocer el contexto económico, político y de seguridad
que marca al país, sobre todo a partir de 2006 con la llamada “guerra contra el
narcotráfico”, impulsada por Felipe Calderón y que, hasta nuestros días, determina
en gran medida la política de Enrique Peña Nieto.
Como Comité Cerezo México, organización de derechos humanos, hemos ca-
racterizado lo que está pasando en el país como un proceso que revive o reinventa
el terrorismo de Estado, y este proceso tiene una relación directa con un modelo
neoliberal que se está profundizando no solamente en México. Un proceso de
profundización del despojo y de la sobreexplotación de la fuerza de trabajo.
A continuación mencionaremos diez características del contexto económico,
político y de seguridad del México contemporáneo:
1. Profundización del neoliberalismo: la reacción conservadora ante la crisis

económica global
De manera alarmante, desde 2006 hasta la fecha, México padece una espiral de
violencia institucional y social que parece no tener fin. El arribo a la presidencia de
la República del panista Felipe Calderón Hinojosa (FCH), mediante unas elecciones
altamente cuestionadas como fraudulentas por diversos sectores de la sociedad, mar-
* Comité Cerezo, A. C.

có el inicio de un proceso que, más complejo y refinado, continúa bajo el gobierno

priista de Enrique Peña Nieto (EPN). Nos referimos al proceso de configuración del
Estado mexicano en un Estado marcadamente represor de la protesta social y de
las libertades democráticas. Un Estado que revive las prácticas de la llamada guerra
sucia de décadas pasadas, las cuales no son otra cosa que terrorismo de Estado.
Una de las principales razones de este proceso, que ha significado una regresión
en materia de la defensa de los derechos humanos, debemos buscarla de manera
general en la política económica, sobre todo en la continua crisis sistémica del
modelo económico capitalista imperante, producto de poco más de cuatro décadas
de neoliberalismo en el mundo y en las distintas salidas que los propios Estados
están implementando para sostener dicho modelo.
De lo que se trata, como en todas las crisis económicas mundiales, por un lado,
es de destruir de manera masiva las fuerzas productivas de la competencia para
reactivar las economías propias. Destruir para volver a construir sin competencia y
de manera que se garantice, no sólo el control de las materias primas y de la mano
de obra sobreexplotada, sino también de nuevos mercados de consumo. Por otro
lado, donde no se puede desatar una guerra de un país contra otro, se impulsa la
balcanización al interior de los países o, como en el caso de México, so pretexto de
un enemigo interno (el narcotráfico), se impone una política de guerra contra el
resto de la sociedad.
En México el Estado sigue siendo el instrumento principal de una minoría
para profundizar las políticas económicas neoliberales en nuestro país en perjuicio
del resto de la sociedad. Y en los periodos de crisis esta afirmación se muestra con
mucha claridad. Se podrían contar en el país por cientos o miles los casos en los
que el Estado actúa en beneficio de las empresas mineras, eólicas, inmobiliarias y
en detrimento de la población afectada por los megaproyectos o por las políticas
de precarización y tercerización neoliberal.
Para que México pueda cumplir con el papel que le toca en esta crisis económica
mundial necesita transformarse y adecuarse a las nuevas exigencias de la economía
mundial. Sin embargo, el proceso de construcción del tipo de Estado que necesita
para seguir profundizando el neoliberalismo no está exento de contradicciones,
avances y retrocesos. No es un proceso lineal y su configuración se ve marcada
principalmente, por un lado, por los intereses geoestratégicos de Estados Unidos
(EUA), los intereses económicos de la oligarquía mexicana y, por otro lado, por las
diferentes oposiciones de algunas de las fuerzas políticas y sociales del país.
Por lo anterior, no se puede explicar el retroceso en materia de derechos humanos
como consecuencia de la maldad, ineptitud o ignorancia de los gobernantes ni a
186

retos de las víctimas y sus organizaciones
causa del error no intencional de determinadas políticas gubernamentales ni mucho

menos, como sostienen la derecha y algunos “pensadores de izquierda”, con la teoría
del llamado “Estado fallido” o el “Estado con funciones fallidas”, pues esta teoría no
sólo nos aleja de la comprensión de la realidad, sino que nos coloca en el terreno de
la justificación de las políticas de seguridad emprendidas por el Estado mexicano.
La aprobación de las llamadas reformas estructurales mediante el Pacto por
México y la consecuente alza de precios, baja real de salarios y aumento de la po-
breza tienen como consecuencias un mayor descontento social organizado, y en
muchos de los casos no organizado, es decir, espontáneo. Y si bien en lo general
la política económica explica el porqué de la regresión en derechos humanos, de
manera particular, la política de seguridad es la que se encarga de llevar a cabo los
mecanismos de contrainsurgencia, control social y represión política en contra de
la población organizada y no organizada.
2. El narcotráfico como economía criminal y uno de los pilares del modelo neo-
liberal
El narcotráfico como fenómeno dentro de la economía mundial no es nuevo y

tampoco el comportamiento de la droga como mercancía, ya sea cocaína, opio o
cualquier otra sustancia. Pero lo que sí es un fenómeno relativamente nuevo es la
producción masiva de estas mercancías; incluso se puede decir que la economía
ilegal está pasando por una etapa violenta que recuerda la acumulación originaria
de capital, un proceso que pasa por el control de territorios y de poblaciones para
garantizar la producción, la distribución y el consumo de la droga.
El problema del narcotráfico es fundamentalmente económico. La droga es una
de las mercancías que genera más ganancias que cualquier otra mercancía legal. Y
esto es posible, no por la venta de la mercancía y su alto costo en el mercado, sino
porque permite una amplia explotación de mano de obra que trabaja en condiciones
de semiesclavitud o esclavitud, sin ningún tipo de derecho o prestación social. Lo
que busca la economía ilegal o criminal es garantizar que efectivamente esta mano
de obra permanezca en este estado de total sometimiento. De ahí el terror como
política de control y de ahí la utilización del Estado para garantizar la producción,
circulación, distribución y consumo de esta mercancía.
La economía neoliberal de por sí es criminal, porque opera en beneficio de
una minoría de la sociedad, pero el narcotráfico rompe incluso con esa “legalidad”
establecida desde los gobiernos, que dicen basarse en el Estado de derecho, y me-
diante una democracia formal.
187

La economía criminal, como toda rama económica, no está exenta de las leyes
propias del capitalismo monopolista. Los carteles del narcotráfico son monopolios, y
la pelea descarnada entre ellos tiene que ver no sólo con el control de la producción
y exportación de mercancías, sino también de capitales.
Los Estados, en la lucha tenaz por mantener sus respectivas hegemonías,
necesitan controlar esta mercancía que les reditúa gran capital; tener también el
control territorial desde donde se produce y de las redes de distribución que per-
mitan generar un consumo masivo. El narcotráfico es, así, uno de los pilares de la
economía moderna mundial, y uno de los pretextos ad hoc para justificar una serie
de políticas gubernamentales no encaminadas a la erradicación de las drogas, sino
guiadas para garantizar el control de la población, que permita al mismo tiempo
intensificar la explotación de la mano de obra.
En México, tras diez años de “guerra contra las drogas”, la estadística nos dice
que no ha disminuido la producción, el tráfico y el consumo de las drogas; por
el contrario, se han creado las condiciones materiales de violencia para su incre-
mento. En este sentido, al menos, los objetivos públicos de esta “guerra contra el
narcotráfico” han sido un fracaso. La pregunta es, ¿por qué si en 10 años ha sido
demostrado estadísticamente el fracaso de los objetivos públicos de esta “guerra
contra el narcotráfico”, el Estado mexicano continúa profundizando esta política
de muerte?
Y si a este dato le sumamos que la mayoría de las víctimas de desaparición
forzada no tenían relación con el narcotráfico, podemos afirmar que el objetivo
de la política de “guerra contra el narcotráfico” no sólo no es erradicar o frenar la
producción, circulación y consumo de las drogas, puesto que se ha incrementado;
ni tampoco es su objetivo acabar o eliminar a los narcotraficantes, puesto que la
mayoría de víctimas son personas ajenas a esta actividad ilícita. Por lo tanto, la
cantidad de víctimas, considerando sus características, responde más a una lógica
de control y desplazamiento social que al combate al narcotráfico.
3. La construcción de un “enemigo interno”: la delincuencia organizada y el

narcotráfico para justificar la restricción de derechos a la población
El narcotráfico, fenómeno existente y en expansión, ha sido el enemigo interno que

el gobierno mexicano, en seguimiento con los dictámenes de EUA, ha construido
para justificar el inicio de una “guerra” a la que después llamaron “lucha contra el
narcotráfico”, y actualmente “política de seguridad nacional”. Política cuyos métodos
violentos ha provocado terror, miedo y zozobra en la población, y cuyos resultados
188

saltan a la vista: más de 160 mil ejecuciones al inicio de 2017 y una cifra oficial
aproximada de 30 mil desapariciones.
Un ejemplo de las consecuencias de esta “guerra contra el narcotráfico” es el valle
de Juárez, Chihuahua, con cerca de 250 mil desplazados forzados a raíz de que en
ese lugar se inició la construcción del puente fronterizo más grande de la historia.
La “guerra o lucha” contra el narcotráfico fue durante el sexenio de Calderón
el pretexto que le facilitó al Estado su estrategia de control social y su estrategia
represiva en contra del movimiento popular y la sociedad en su conjunto. Por un
lado, el narcotráfico es uno de los pilares de la economía mundial neoliberal, pues
no sólo genera capital sino que también es fuente de financiamiento para las gue-
rras imperialistas y para los grupos paramilitares; por otro, también es el pretexto
de los Estados capitalistas para incrementar la industria militar, e incluso para
generar guerras en las cuales se busca el control, ya no sólo del narcotráfico, sino
de los recursos geoestratégicos necesarios para mantener la hegemonía económica
sobre otros Estados.
Por ello, no se sostiene la tesis de que el narcotráfico es un fenómeno ajeno a
los Estados neoliberales ni aquella que afirma que el narcotráfico ha corrompido
o está penetrando al Estado y adueñándose de él. El narcotráfico es en este mo-
mento parte de la política estatal y, como vimos más arriba, parte de la economía
mundial. Los narcotraficantes son empresarios, ilegales, sí, pero a fin de cuentas
empresarios, y el Estado es, entre otras cosas, el instrumento de los empresarios
legales e ilegales. Sin embargo, en el discurso, es el enemigo a vencer e incluso es la
fuente de todos los males del país.
4. El uso sistemático del terror para combatir al “enemigo interno”
Las ejecuciones extrajudiciales de jóvenes, niños, mujeres y ancianos en retenes

policiacos u operativos conjuntos de las fuerzas armadas en la “guerra contra el
narcotráfico” del gobierno panista o en la actual política de seguridad nacional del
gobierno priista, como en Tlatlaya o Tanhuaco, así como la tortura como práctica
cotidiana y sistemática de obtención de información o de autoinculpación del
detenido, la desaparición forzada, las masacres de jóvenes sin relación alguna con
el narcotráfico, las masacres de migrantes, los feminicidios, los cateos ilegales, el
reclutamiento forzoso, las amenazas y los ataques contra personas defensoras de
los derechos humanos, todos estos actos son terroristas, primero, por la crueldad
con la cual son realizados y por los objetivos que persiguen: la destrucción del
tejido social y la eliminación física de toda oposición y, segundo, por el grado de
189

terror que provoca en las víctimas, pero también en su entorno familiar, el de su

organización y en una parte de la sociedad y, además, porque van en contra de
los pactos, convenciones y protocolos que protegen los derechos humanos que el
Estado mexicano ha firmado.
El uso sistemático del terror tiene como finalidad identificar y destruir al
supuesto enemigo interno, así como a todo aquel actor que lo tolere, además de
disuadir a quienes se consideran enemigos potenciales y controlar la vida social a
través del mismo. No es casualidad que la Marina mexicana en la mayoría de sus
operativos contra el narcotráfico no detenga personas, sino que las ejecute.
5. La militarización institucional y de la vida social
“México representa el continuismo de la ortodoxia neoliberal en la región dispuesto

a dar una vuelta de tuerca más” (Rodríguez Rejas, 2010: 29). Esta vuelta de tuerca
pasa por el proceso de militarización.
Conforme a cifras oficiales, en México hay más de 60 mil elementos de las Fuer-
zas Armadas y de la Marina cumpliendo ilegalmente tareas que les corresponde,
en teoría, exclusivamente a las autoridades civiles.
Las fuerzas armadas (Ejército, Marina y Policía Federal) se han convertido en
el principal instrumento para combatir al “enemigo interno” y para garantizar la
imposición de la profundización del neoliberalismo. La militarización es pieza
esencial para la profundización neoliberal, es un elemento en el que se apoyan las
oligarquías nacionales y extranjeras para mantener la dominación. Militarización
sin fundamento legal, constitucional, pero vía de los hechos legitimada desde el
Estado y los grandes medios de comunicación.
El 2017, en el Senado, se discute una reforma constitucional para hacer legal
lo ilegal, es decir, volver legal la participación del ejército y la marina en labores
de seguridad pública, esto a pesar de las más de 10 mil denuncias por violación a
los derechos humanos en contra de las fuerzas armadas en los últimos diez años.
Con el objetivo de acostumbrar a la población al proceso de militarización,
en muchos estados del país ya no es raro observar retenes, vuelos rasantes de heli-
cópteros, usos de drones, operativos en ciudades y poblaciones rurales, patrullajes,
militares con licencia o retirados al mando de Secretarías de Seguridad Pública
Estatales y Municipales.
La presencia de las fuerzas armadas y de la Marina aumenta en todos los ámbitos
de la vida social y sobre todo en los lugares donde los pueblos se organizan o hay
proyectos económicos trasnacionales en curso o proyectados. Aunado a esto, se crea
190

una nueva casta privilegiada y fiel al sistema: los militares. Mientras al trabajador
común se le aumentó en los últimos años 4.85% a su salario, a los soldados y mari-
nos se les aumentó 40%. Ser un miembro activo de las fuerzas armadas se convierte
en la única opción legal de mejorar las condiciones de vida para amplios sectores
de la población, y si a eso sumamos la impunidad que los ampara, el resultado es
catastrófico para la población civil.
La militarización como un elemento garante del modelo neoliberal y subordi-
nado a las exigencias de seguridad y de la crisis económica de EUA coloca a México
cada vez más en un papel de subordinación, cuyo objetivo es actuar como la policía
de los intereses estadounidense. Los militares, como nuevo actor político que ve
incrementado su poderío y como casta privilegiada, se convierten en uno de los ma-
yores obstáculos para frenar la dinámica de guerra y sometimiento de la población.
6. El paramilitarismo como la mano siniestra del Estado
Como el Estado mexicano necesita, por la presión nacional e internacional, de

cierto grado de legitimidad para seguir aplicando su política económica neoliberal
y su proyecto de control social, no puede violar descaradamente todas las leyes a
las cuales se debe, ni tampoco violar derechos humanos abiertamente sin tener
cierto costo político ante la misma sociedad que desea que lo apoye. Incluso, por
este motivo, el gobierno Federal ha abandonado el discurso de “guerra contra el
narcotráfico” y ha retomado más el discurso de seguridad democrática o seguridad
nacional.
El Ejército no puede mantener por sí solo el orden neoliberal sin que sus miem-
bros sean señalados o acusados de graves violaciones a los derechos humanos. Para
quitarse cierto costo político, el Estado recurre al paramilitarismo como una política
que le permite aplicar el uso sistemático del terror, al mismo tiempo que evade ante
la opinión pública su responsabilidad directa en estos actos. Incluso la existencia
de paramilitares se convertirá en otro motivo más del aumento de la militarización
del país, como sucedió en el estado de Michoacán, Guerrero o Chiapas.
La existencia de grupos paramilitares le permite al Estado tratar de evitar cues-
tionamientos sobre su estrategia de seguridad y le permite erigirse como víctima
de entidades armadas “ajenas a su control”; con esto puede volver a adoptar una
posición de “defensor” de la sociedad o de “garante” de sus derechos. Ahora bien,
probar que el paramilitarismo es la mano siniestra del Estado no solamente es
difícil en términos de documentación, sino que implica un riesgo muy alto para la
organización o persona que lo haga. Sin embargo, la experiencia de otros países nos
191

dice que los grupos paramilitares no pueden surgir ni desarrollarse al margen de

la protección del Estado que casi siempre dice combatirlos, ni pueden mantenerse
sin el control territorial de la economía criminal.
En México, por lo menos en los últimos diez años, existen cuatro formas de
paramilitarismo:
oficiales o se cubren sus insignias, y como escuadrones de la muerte, fuera

de la legalidad, actúan en contra de la sociedad.
-
mes oficiales o se cubren sus insignias y, en coordinación con el narcotráfico,
actúan en contra de la sociedad.
Ejército o la Marina y su fuente de financiamiento es directamente el narco-

tráfico, pero actúan bajo las órdenes y la lógica militar.
ex profeso o mercena-
rios privados entrenan a la población civil para que esta cometa los crímenes
en contra del resto de la población. Michoacán es uno de los ejemplo de la
política de paramilitarismo utilizada para el control del territorio y población.
Conocer los fines del paramilitarismo nos puede ayudar a comprender el por-
qué de la violencia y crueldad extrema en la que nos han sumergido y el grado de
impunidad que se tiene contra los responsables de esta situación.
Muchas de las desapariciones forzadas siguen el patrón de paramilitarismo an-
tes mencionado, por ello la complejidad que muestran las desapariciones forzadas
cuando las comete el Estado a través de particulares, del crimen organizado o de
alguna forma de paramilitarismo.
7. La criminalización de las personas defensoras de los derechos humanos, así

como de la sociedad en general
La criminalización de las personas defensoras de los derechos humanos o de

los luchadores sociales tampoco es un fenómeno nuevo en México, pero en este
marco de combate al enemigo interno adquiere características distintas en com-
paración con las décadas anteriores. Es una estrategia del Estado que consiste en
estigmatizar a la persona utilizando las estructuras de comunicación estatales y los
medios masivos de comunicación con el objetivo de acusarla de ser violenta, de
192

actuar al margen de la ley, de ser transgresora de la ley, de estar involucrada con

la delincuencia organizada, narcotráfico o con el terrorismo, con la finalidad de
judicializarla (meterla a la cárcel) o crear las condiciones sociales y mediáticas para
que los militares o los paramilitares ejecuten a la persona bajo el pretexto de que
pertenece a este “enemigo interno” del que hablamos anteriormente.
Otra de las características de la criminalización es que no sólo va dirigida en
contra de luchadores sociales o movimientos de oposición, sino que se amplía a
toda la sociedad. Ser joven, ser mujer, ser pobre, ser drogadicto, vivir en la calle,
ser estudiante, ser migrante, defender algún derecho, te vuelve, bajo el pretexto de
estar ligado al narcotráfico, al crimen organizado o a un movimiento popular o de
defensa de los derechos humanos, blanco de la violencia del Estado.
La criminalización de la pobreza es un ejemplo de la criminalización como una
política que busca castigar y disciplinar a la sociedad que más padece las políticas
neoliberales. Mientras miles de personas están presas por delitos de hambre, es
decir por robar comida, los funcionarios, exgobernadores o secretarios de Estado
que han robado millones de dólares gozan, en su mayoría, de total impunidad.
Existen muchos casos documentados donde a las personas defensoras de los
derechos humanos se les fabrican delitos del fuero común o del fuero federal para
encarcelarlos y coartarles sus derechos de manifestación, organización y de protesta.
8. La creación de un marco jurídico de excepción que legaliza las prácticas vio-

latorias de derechos humanos y garantiza la impunidad
El gobierno federal ha venido impulsando propuestas de reformas constitucionales

para legalizar prácticas violatorias de derechos humanos.
La Reforma de Seguridad Nacional que impulsó el gobierno de Calderón y que
actualmente lleva a cabo Peña es un ejemplo de legalizar lo ilegal; es decir, legalizar
el proceso de configuración del Estado mexicano como un Estado que coarta los
derechos fundamentales y dotarle de una herramienta jurídica que le permita, en
el futuro inmediato, aprobar nuevas reformas que restrinjan aún más los derechos
de los ciudadanos como la reforma que haría legal la presencia de los militares en
labores de seguridad pública. Otro ejemplo son las llamadas “leyes bala” que en
cuatro estados de la República se impulsaron con el claro objetivo de coartar la
protesta social y crear mecanismo de impunidad para la represión política.
Un elemento a tomarse en cuenta es que la creación de leyes, que en teoría
tendrían que favorecer el respeto a los derechos humanos como la Ley de Vícti-
mas o la Ley para la protección de periodistas y defensores, en los hechos, no ha
193

significado una reducción de las violaciones a los derechos humanos ni el acceso

a la justicia para las víctimas.
La misma aprobación en el Senado de una Ley General contra la Desaparición
Forzada refleja la concepción del Estado mexicano de considerar que la gran mayoría
de las desapariciones las comete el crimen organizado y sólo una pequeña parte la
cometen funcionarios del Estado, cuando en realidad es lo contrario.
Una Ley General, en este sentido, lejos de ser una herramienta efectiva para
erradicar las desapariciones forzadas, será un manto de impunidad para los per-
petradores.
9. Los medios de comunicación como partes de guerra en el gobierno de Calderón

Hinojosa y como constructores del nuevo “enemigo interno” con Peña Nieto
Justificar la “guerra contra el narcotráfico”, exacerbar la violencia a través de la

televisión, la radio y la prensa, contabilizar las ejecuciones, los descuartizamientos,
las torturas y el linchamiento mediático en contra de todo aquel que el gobierno
señale como parte del narcotráfico fue parte de la estrategia de Felipe Calderón.
En cambio, la política de Ernesto Peña Nieto ha sido la de intentar invisibilizar
o disminuir la violencia tanto en el discurso oficial como a través de los medios
masivos de comunicación. El gobierno Federal intenta trasmitir un mensaje de segu-
ridad y de paz como producto de su política de seguridad, sin embargo, la violencia
institucional y social continúa recrudeciéndose en la mayor parte de la República.
También continúa la estigmatización de amplios sectores de la población como
partes de este “enemigo interno”, y sobre todo la justificación de la mano dura para
obtener buenos resultados; es decir, de las graves VDH en este contexto de seguridad
nacional continúa presentándose. Sólo el discurso es lo que ha cambiado con el
retorno del PRI a la presidencia.
Ahora, no sólo el narcotráfico es la fuente de todos los males o ese “enemigo
interno” al cual combatir, sino aquellos que no quieren “Mover a México”, aquellos
que se oponen a las reformas estructurales y que se convierten en blanco de fuertes
campañas mediáticas para tacharlos de violentos y desestabilizadores y con ello
justificar la represión en su contra.
10. La polarización social mediante la ruptura acelerada del tejido social
En México, como en todo país que padece graves problemas económicos, la pola-
rización social no es un fenómeno nuevo. Existe una división de la sociedad que
194

se ve agudizada por la crisis económica mundial y que se manifiesta políticamente

a través de diversas fuerzas sociales.
La ruptura del tejido social en México ha entrado en una nueva fase. La violencia
estructural y la violencia dirigida en contra de amplios sectores de la población y en
contra de la sociedad organizada buscan polarizar aún más los diferentes sectores
de la sociedad.
Con la ruptura del tejido social, el Estado pretende “orillar” a la sociedad a
permanecer en extremos opuestos. En un extremo se encuentra la parte de la
población que no sólo apoya incondicionalmente la estrategia de seguridad del
Estado o las reformas estructurales, sino que también es parte activa de la misma,
convirtiéndose así en la base social que la legitima y reproduce; y, por otro, está la
otra parte de la población que no está de acuerdo con la estrategia de seguridad y
con las reformas estructurales del Estado, con una parte de la misma o incluso que
tan sólo cuestiona su validez y que es mostrada como un enemigo interno y, por
lo tanto, como un objetivo al cual hay que neutralizar o eliminar.
Con este tipo de estrategia de terror se profundiza la división social que lleva
a una diferenciación radical entre “ellos y nosotros”.
LA DESAPARICIÓN FORZADA SE GENERALIZA
Poco se ha estudiado el origen y la naturaleza de la desaparición forzada en México

y mucho menos se ha estudiado la ampliación de las desapariciones forzadas en
contra de las organizaciones armadas y del movimiento social a las desapariciones
forzadas como mecanismo de control social en contra del conjunto de la sociedad
organizada y no organizada.
Se cree erróneamente que la práctica de la desaparición forzada que desarro-
lló el Estado mexicano en el periodo conocido como “guerra sucia” se trasladó
mecánicamente al crimen organizado por medio de la práctica que se denominó
“levantones”. Esta explicación parte de que militares y policías de diferentes órganos
de seguridad del Estado se corrompieron y se volvieron parte del crimen organi-
zado y trasladaron la práctica de la desaparición forzada a la pelea territorial y de
mercado entre los diferentes grupos del crimen organizado. En esta explicación,
las desapariciones en México se deben principalmente a la práctica de desaparición
que comete el crimen organizado.
Esta explicación contiene elementos de verdad, pero en su conjunto oculta que
la desaparición forzada es una política de Estado. Es cierto que militares y policías de
195

diferentes corporaciones se han corrompido e incluso se convirtieron en parte del

crimen organizado. Un caso famoso es el de los Gafes, militares de fuerzas especiales
que se incorporaron al narcotráfico y luego conformaron su propia organización
criminal. Sin embargo, esta explicación no ve con profundidad el fenómeno del
narcotráfico como economía criminal ligada a las políticas neoliberales, y no ve al
Estado como garante de esta policía económica y, por lo tanto, separa al narcotráfico
del Estado y con ello la relación existente entre política de seguridad con la política
de desapariciones forzadas.
El nexo histórico de las desapariciones forzadas con las desapariciones en ge-
neral, bajo esta lógica explicativa, se fundamenta en la existencia de funcionarios
corrompidos, que actúan fuera y dentro del Estado y que funcionan bajo la lógica
del crimen organizado. Explicación que va en consonancia con la teoría del “Estado
fallido” o “con funciones fallidas” que desde las universidades estadounidenses se
ha desarrollado para explicar lo que está pasando en México y en muchos países
del mundo.
En este sentido, el Estado mexicano se erige como víctima y no como el per-
petrador. El discurso oficial es que el crimen organizado es el principal actor que
desaparece personas y que las desapariciones forzadas son aisladas, no generalizadas
ni sistemáticas y que no corresponden a una política de represión o control social
sino a agentes del Estado corrompidos o que actúan por cuenta propia o que caen
en excesos.
Y de nueva cuenta, para respaldar esta teoría se pone como ejemplo a los mili-
tares entrenados como fuerzas especiales (los Gafes) que se convirtieron en sicarios
del narcotráfico y luego conformaron su propia organización criminal, o la incor-
poración de militares y exmilitares salvadoreños a grupos del crimen organizado,
que “exportaron” la práctica de la desaparición forzada utilizada en contra de los
movimientos revolucionarios de Centroamérica. Otro ejemplo recurrente es la
participación de militares de bajo y medio rango en las desapariciones forzadas y
en las cuales la máxima autoridad militar alega desconocimiento del actuar de su
subordinado como en el caso de Jetro Ramses en el estado de Morelos.
De ser cierta esta explicación en la cual las desapariciones forzadas son ais-
ladas y el reto principal son las desapariciones cometidas por los particulares, el
Estado Mexicano tendría que afinar su política de seguridad pública y combatir
la corrupción entre sus filas para acabar con el flagelo de las desapariciones en ge-
neral. Explicación que desgraciadamente se apuntala desde muchos centros de la
academia y ONG que han adoptado el discurso que tiene como objetivo fortalecer
la seguridad del Estado, como si el problema fuera sólo de buenas políticas públicas
196

en materia de seguridad y capacitación de funcionarios para erradicar las desapa-

riciones forzadas, y no de una política de seguridad que incluye el mecanismo de
desaparición forzada como un elemento del control social.
Sin embargo, esta explicación del Estado como víctima de la actuación del
crimen organizado se cae con la documentación respecto a las desapariciones
forzadas en el país realizado por las víctimas y organizaciones de derechos
humanos.
Y lo que la documentación nos dice es que el Estado es el perpetrador, es quien
comete las desapariciones forzadas como una política de eliminación de la disidencia
y como política de control social, y comete las desapariciones mediante su aparato
militar y policiaco, pero también mediante el crimen organizado, mediante grupos
paramilitares que no solo son tolerados sino son funcionales o están bajo la lógica
de seguridad interna que el Estado mexicano viene desarrollando muy afín a la
política de seguridad hemisférica de Estados Unidos.
No es casualidad que el vínculo o hilo conductor de las desapariciones forzadas
en el país desde los tiempos de la guerra sucia hasta la actualidad sean los militares.
Incluso que sean los mismos generales (Quiroz Hermosillo y Acosta Chaparro)
quienes encabezaron las políticas de desaparición forzada en contra de la disidencia
armada y no armada en la llamada “guerra sucia” los que vuelven a tomar un papel
importante en la política contrainsurgente en 1994 con el alzamiento del Ejercito
Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), y en 1996 con la aparición del Ejército
Popular Revolucionario (EPR) y, posteriormente, en 2006 con el inicio de la mal
llamada “guerra contra el narcotráfico”.
Tampoco es casualidad que esos mismos generales y policías políticos hayan
sido los que a cambio de desarrollar la política de contrainsurgencia, el Estado no
sólo les garantizó impunidad, sino que les permitió el control del comercio de dro-
gas y la venta ilegal de autos (como Nazar Haro), entre otras industrias lucrativas
propias del crimen organizado. Está documentado que a muchos narcotraficantes
de la década de los setenta y ochenta se les dio credenciales de la extinta Dirección
General de Seguridad (DFS) para que pudieran operar con impunidad y al mismo
tiempo servir en la labor contrainsurgente. Es decir, el narcotráfico en México, en
su generalidad, siempre fue un actor controlado por el Estado, no nace como actor
independiente, ajeno a las estructuras ni a las políticas de seguridad y económicas
de los gobiernos en turno. No es cierto también que el narcotráfico se les haya sa-
lido de control, que el Estado se encuentre rebasado. El narcotráfico como vimos
páginas atrás, es completamente funcional a la política económica neoliberal y a
la política de seguridad interior; es más, es uno de sus componentes.
197

El discurso del Estado en el que se erige como víctima y no como victimario,

desgraciadamente, ha permeado a muchas organizaciones de la sociedad que siendo
víctimas de la delincuencia creen que se debe fortalecer al Estado en sus funciones
de seguridad e incluso se debe apoyar al Estado en esas labores. Resultado de lo
anterior, resalta la exigencia de militarizar la seguridad e, incluso, organizaciones
de derecha justifican las violaciones a los derechos humanos bajo el pretexto de
combatir a toda costa la inseguridad.
LA DESAPARICIÓN FORZADA EN EL SEXENIO

DE FELIPE CALDERÓN HINOJOSA: EL INICIO DEL TERROR
Cifras del Gobierno Federal que encabeza Enrique Peña Nieto indican que durante
el sexenio de Felipe Calderón Hinojosa, se registraron 26 121 desapariciones, entre
las cuales, según datos de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH)
2 433 serían desapariciones forzadas. Cifra que posteriormente el mismo Gobierno
Federal redujo a 13 195 personas desaparecidas sin hacer público el tipo de meto-
dología que usaron para reducir la cifra de personas desaparecidas.
Por su parte, el secretariado ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pú-
blica (SNSP) informó que de 2007 a octubre de 2014 tiene oficialmente registrados
23 272 casos de desaparición. Y que de esta cifra de desaparecidos 9 384 casos
corresponden de diciembre de 2012 a octubre de 2014, es decir, a los primeros 22
meses del gobierno de Enrique Peña Nieto.
Lo anterior nos indica que el mismo gobierno federal en su registro de cifras
reconoce un incremento de desapariciones a partir del año 2007 y que, a su vez,
este registro no indica cuántas de esas desapariciones son desapariciones forzadas.
La desaparición forzada resurge con Felipe Calderón Hinojosa como mecanismo
de represión contra la disidencia política, armada y no armada; sin embargo, la
política de desaparición forzada no se limita a eliminar o controlar la disidencia,
sino que se amplía a otros sectores de la sociedad bajo el pretexto o la justificación
de la guerra contra el narcotráfico y con un objetivo mucho más amplio: el control
social mediante el terror.
Las cifras más conservadoras que diversas organizaciones de derechos humanos
han dado a conocer se acercan a las 30 mil desapariciones forzadas en el sexenio de
Calderón. Las organizaciones populares señalan cifras que van desde las cien mil
hasta las 300 mil desapariciones forzadas.
198

La desaparición forzada, al ampliarse de un mecanismo de eliminación y control

de la disidencia a un mecanismo de control social amplio, funciona también como
mecanismo de control social y cambio de rutas migratorias, como mecanismo de
reclutamiento forzado de jóvenes y de mujeres y, en regiones específicas, contra
toda la población como un mecanismo de desplazamiento forzado.
Por esta razón, la mayoría de las víctimas de desaparición forzada durante el
sexenio de Calderón son jóvenes, trabajadores, migrantes y mujeres que no pertene-
cen al movimiento social o a organizaciones políticas, hecho que dificulta aún más
la documentación de los casos, puesto que uno de los objetivos de la desaparición
forzada es el terror y el silenciamiento de las víctimas y de la sociedad en general.
El hecho de que se den desapariciones forzadas indiscriminadas como una
política planificada es con el objetivo de hacer sentir a la población en general que
cualquier persona en cualquier momento o zona geográfica específica puede ser
víctima de una desaparición forzada.
Ejemplos en Sudamérica y Centroamericana de desapariciones forzadas al azar
o para entrenar a los perpetradores, sean estos militares, policías o paramilitares nos
dice que al masificarse esta práctica logra arraigar el sentimiento de vulnerabilidad
en la población en general.
Puedes ser víctima de desaparición forzada por cualquier motivo en cualquier
lugar y en cualquier momento: el terror se convierte en control social. Ese es uno
de los saltos cualitativos y cuantitativos respecto al inicio la práctica de desapari-
ción forzada en México, la cual se podía ubicar claramente en diversos territorios
determinados o en contra de un grupo o sector específico de la población, por
ejemplo, los subversivos, guerrilleros o revoltosos.
Las organizaciones o colectivos de víctimas de familiares de desaparecidos del
México contemporáneo comenzaron a conformarse en 2007, por una parte; la
mayoría ligadas a organizaciones no gubernamentales pertenecientes a la Iglesia,
posteriormente a algunas ONG financiadas por las grandes agencias estadouniden-
ses; y, por otra, comenzaron a surgir colectivos ligados al movimiento popular.
Los colectivos que surgieron desde la Iglesia, atienden, hasta la fecha, princi-
palmente a las víctimas no organizadas; víctimas que no pertenecían a algún mo-
vimiento social y que, en un inicio, al igual que el Estado, señalaban únicamente al
narcotráfico como el autor de las desapariciones, y que, paradójicamente, también
eran víctimas de una fuerte estigmatización por parte del Estado y los medios
masivos de comunicación, porque supuestamente a sus familiares se los habían
“llevado por algo” o porque “en algo malo” estaban metidos.
199

En el segundo caso, los colectivos ligados al movimiento popular, nacieron por

los familiares y las organizaciones populares que comenzaron a sufrir la política de
desaparición forzada de sus familiares o miembros de sus organizaciones.
Ahora bien, así como la cifra de desapariciones forzadas se ha incrementado en
los últimos 10 años, también las desapariciones forzadas en contra de defensores
de derechos humanos y de luchadores sociales se ha incrementado año con año.
La Campaña Nacional Contra la Desaparición Forzada, iniciativa ciudadana
formada el 30 de agosto de 2010, documentó durante el sexenio de Felipe Calde-
rón 53 casos de desaparición forzada por motivos políticos en contra de perso-
nas defensoras de los derechos humanos y dos casos en contra de miembros de
grupos insurgentes. Cabe destacar que más de la mitad de personas defensoras
de los derechos humanos, víctimas de desaparición forzada en ese sexenio eran
dirigentes o coordinadores de organizaciones sociales o colectivos, lo cual indica
la existencia de una estrategia de descabezamiento en contra de una parte del
movimiento social.
Este dato es importante porque, por un lado, la desaparición forzada se masifica
en contra de amplios sectores de la sociedad y, por otro, sigue siendo selectiva en
contra del movimiento social al desaparecer de manera forzada a muchos de sus
dirigentes, fundadores o coordinadores, lo cual general en muchas de estas organi-
zaciones consecuencias negativas, en tanto capacidad organizativa, de movilización
y claridad política.
DESAPARICIONES FORZADAS SELECTIVAS EN CONTRA

DE LUCHADORES SOCIALES: INVISIBLES ENTRE LOS INVISIBLES
La crisis económica, la política de seguridad, la desigualdad, la falta de un marco

jurídico acorde a los estándares internacionales en materia de desaparición for-
zada, la militarización y la paramilitarización, cuya responsabilidad recae en el
Gobierno Federal, han perpetuado las condiciones de violencia generalizada en
casi todo el territorio nacional y han afianzado y complejizado los mecanismos
de impunidad que ya existían desde el periodo conocido como “guerra sucia”,
los cuales continuaron con Vicente Fox, se agudizaron en el gobierno de Felipe
Calderón y se perfeccionaron en el de Enrique Peña Nieto. Situación propicia
para que las desapariciones forzadas dirigidas en contra de luchadores sociales
y personas defensoras de los derechos humanos encuentren escenarios más fa-
vorables para llevarse a cabo, al mismo tiempo que quedan invisibilizadas ante
200

las decenas de miles de desapariciones forzadas en contra de personas que no

son parte del movimiento social organizado, pero que también padecen de esta
política de Estado.
Las desapariciones forzadas en contra de luchadores sociales y personas
defensoras de los derechos humanos responden a una política de eliminación y
control de la disidencia política y, actualmente, el Estado mexicano la ha utilizado
de manera selectiva.
En los 55 casos de desaparición forzada por motivos políticos registrados en
el sexenio de Calderón, si bien existen elementos suficientes para acreditar la res-
ponsabilidad del Estado mexicano, en el 99% de los casos no se ha juzgado a los
responsables materiales e intelectuales, en cambio, lo que también es una constante
es el hostigamiento y las amenazas en contra de los familiares de las víctimas de
desaparición forzada, sobre todo cuando denuncian ante el Ministerio Público o
cuando realizan actos de denuncia pública o de movilización social.
La impunidad es casi total en estos casos y este hecho trasmite el mensaje a
los perpetradores de que se puede continuar cometiendo desapariciones forzadas
en contra de personas defensoras de derechos humanos y de miembros de grupos
insurgentes sin consecuencias legales o políticas.
Un elemento de análisis en el patrón de la desaparición forzada en contra de
personas defensoras de los derechos humanos y luchadores sociales como mencio-
namos anteriormente es que casi el 50% de ellos eran dirigentes o fundadores de
organizaciones sociales. Lo cual nos indica que la práctica de desaparición forzada
tiene como uno de sus objetivos el descabezar a las organizaciones populares. Por
ello, en el sexenio de Felipe Calderón Hinojosa hablamos de desapariciones for-
zadas de carácter selectivo; 2011 fue el año que más desapariciones de personas
defensoras de los derechos humanos (27) registró.
En México, desde el sexenio de Calderón Hinojosa hasta la actual administración
de Peña Nieto, la desaparición forzada muestra, al menos, tres formas de operar de
los perpetradores, lo cual nos habla de planeación, sistematicidad y complejidad
en la desaparición forzada:
con uniforme o sin el uniforme reglamentario.
mismo tiempo, a estructuras del crimen organizado.

-
nizado que, bajo la lógica del Estado, cometen las desapariciones forzadas.
201

En su mayoría, las personas víctimas de desaparición forzada en el contexto

de la guerra contra el narcotráfico de Felipe Calderón fueron registradas por los
medios de comunicación como víctimas de “levantones”, o en la actual política de
seguridad de Enrique Peña como el término genérico de desaparecidos o personas
desaparecidas, no localizados o ausentes, eufemismos utilizados para ocultar la
participación del Estado en las desapariciones forzadas.
El Estado mexicano no sólo desaparece forzadamente a personas defensoras de
los derechos humanos, sino también a personas que son señaladas o estigmatizadas
como integrantes del crimen organizado o que efectivamente están relacionadas,
de alguna manera, con el crimen organizado y, peor aún, también desaparece a
personas que no tienen nada que ver con actividades delictivas, con el objetivo del
control social y territorial mediante el terror, y por el alto grado de impunidad que
gozan los elementos militares y policiacos.
Ahora bien, un elemento poco estudiado y que es importante para comple-
mentar el análisis de las desapariciones forzadas en México es el carácter clasista
de las desapariciones forzadas. La mayoría de las víctimas de esta grave violación a
los derechos humanos son personas jóvenes y pobres, trabajadores o trabajadoras.
Los casos de víctimas de desaparición forzada de empresarios son escasos e incluso
la respuesta estatal es diferente cuando la víctima es una persona que pertenece
al círculo empresarial o cuando es familiar de esta, al trato indiferente, discrimi-
nador, clasista y en muchos casos racista dado a la población pobre, trabajadora,
migrante o indígena.
La política de control social en contra de la población va dirigida principal-
mente en contra de la población trabajadora. Una forma de disciplinar y mantener
sometido al pueblo trabajador para que no cuestione las políticas económicas
neoliberales y para que cuando se organice se enfrente a un estado militarizado y
paramilitarizado.
LA DESAPARICIÓN FORZADA EN EL SEXENIO

DE PEÑA NIETO: EL TERROR QUE NO TERMINA
En diciembre de 2012, con el regreso del Partido Revolucionario Institucional (PRI)

al poder, la estrategia de seguridad que se venía implementando desde el gobierno
panista, se profundiza y se vuelve más compleja. El PRI abandona el discurso de
“guerra contra el narcotráfico” y lo sustituye por el de seguridad nacional y el de
seguridad interna. En la primera mitad del sexenio, la violencia es matizada en los
202

grandes medios de comunicación, y con la captura de grandes capos del narcotráfico

el gobierno federal trata que la población crea que la violencia está disminuyendo,
lo cual, por lo menos en cuanto a la desaparición forzada es falso.
No fue casualidad que después de 6 años de someter a una violencia extrema
a la sociedad por parte de Caldrón, en dos años, Peña pudiera concretar el Pacto
por México, y con ello legalizar las llamadas reformas estructurales. Para Peña el
enemigo interno ya no es solamente el narcotráfico, sino también los que se oponen
a las reformas estructurales, los que no “quieren mover a México”.
De diciembre de 2012 a octubre de 2014, el gobierno federal, a través de la
encargada de la Subprocuraduría de Derechos Humanos, Prevención del Delito y
Servicios de la Comunidad, Eliana García Laguna, informó la existencia de 11 309
personas desaparecidas, sin especificar, al igual que en el gobierno de Caldrón,
cuántas de esas desapariciones eran consideradas desapariciones forzadas.
Las cifras de desaparecidos, desde el inicio del gobierno de Peña Nieto, no han
variado sustancialmente. El Gobierno Federal registra 27 659 desaparecidos, desde
2007 hasta el 31 de diciembre de 2015. Cifra muy cercana a la de 26 mil que dio a
conocer al inicio del sexenio.
La desaparición forzada como mecanismo de control social y territorial, de
desplazamiento forzado y de combate a lo que es considerado el enemigo interno,
llámese narcotráfico, movimientos insurgentes o movimiento social, marca la ca-
racterística actual de esta grave violación a los derechos humanos.
El gobierno federal continua sin reconocer la magnitud de la práctica de la
desaparición forzada y, ante los cuestionamientos de las organizaciones interna-
cionales de derechos humanos, acepta que existen casos de desaparición forzada,
pero que son aislados y que no corresponden a una política de Estado.
La actual política de seguridad del gobierno federal, en lugar de garantizar el
derecho a la seguridad a las personas, ha generalizado y profundizado la violencia
institucional y social. Muestra de ello es el incremento no sólo de las desapariciones
forzadas sino de las ejecuciones extrajudiciales, torturas y detenciones arbitrarias.
Incluso la violencia atribuida al crimen organizado se ha incrementado en diver-
sas partes del país, siendo también responsabilidad del Estado el no garantizar el
derecho a la seguridad de las personas y, segundo, cuando por comisión u omisión
no garantiza el derecho a la justicia, es decir, cuando no investiga ni sanciona a los
responsables de esos crímenes.
En este sentido, el Estado mexicano tiene una deuda histórica de verdad, justicia
y reparación integral del daño no solo con las víctimas de desapariciones forzadas
ocurridas durante el periodo conocido como “guerra sucia” sino también con las
203

recientes víctimas de desaparición forzada ocurridas en el actual contexto de la

“guerra contra el narcotráfico” impulsada por el gobierno federal y continuada
por Enrique Peña Nieto.
AYOTZINAPA: EL TERROR CONTRA EL MOVIMIENTO SOCIAL
El 26 y 27 de septiembre en el Municipio de Iguala, estado de Guerrero, se cometió

la desaparición forzada de 43 normalistas de la Escuela Normal Rural Raúl Isidro
Burgos, integrantes de la Federación Estudiantil Campesina Socialista de México,
(FECSM), la ejecución extrajudicial de 6 personas; además resultaron más de 20
personas lesionadas.
La desaparición forzada de un grupo grande de personas, integrantes de un
movimiento social con más de 50 años de antigüedad, es la primera en su tipo
en el México contemporáneo. Aquí cabe mencionar que desapariciones forzadas
masivas ya se habían dado en México, como es el caso de los 72 migrantes que
fueron víctimas de desaparición forzada y posterior ejecución extrajudicial en
San Fernando Tamaulipas en 2011; sin embargo, fueron desapariciones forzadas
colectivas en contra de población no organizada, hecho que no quita ni disminuye
la gravedad del crimen, pero que sí explica la diferenciación respecto a la política
de desaparición forzada en contra de la población organizada y la no organizada.
En el sexenio de Felipe Caldrón y por lo menos en los dos primeros años de
EPN, la desaparición forzada en contra del movimiento social y organizaciones
de derechos humanos se cometía de manera selectiva como un mecanismo de
represión política y política contrainsurgente, principalmente, para descabezar a
las organizaciones sociales. Sin embargo, el caso de los 43 normalistas y el incre-
mento año con año de personas defensoras de los derechos humanos, que han
sido víctimas de desaparición forzada, nos indica que esta grave violación a los
derechos humanos, lejos de disminuir aumenta y conlleva el grave riesgo de que
las desapariciones colectivas en contra del movimiento social vuelvan a cometerse
o incluso a incrementarse.
La desaparición forzada de los 43 normalistas de Ayotzinapa ilustra el modus
operandi de muchas de las desapariciones en el país: la participación de agentes
del Estado, que directamente cometen la desaparición; la utilización de grupos
paramilitares en diferentes momentos de la desaparición y la negación del Estado
en sus diferentes niveles de gobierno sobre su responsabilidad en la desaparición,
aun cuando es pública la participación de la policía municipal, estatal, federal y el
204

ejército. Un ejemplo de la negación de la responsabilidad estatal es que ninguno

de los detenidos por la desaparición forzada de los 43 normalistas está acusado
formalmente ante instancias judiciales del delito de desaparición forzada. Es decir,
que si bien en el discurso se reconoce que hubo una desaparición forzada en el
ámbito jurídico, legal, sigue sin reconocerse.
Otra característica en el sexenio de Peña Nieto es que la mayoría de las personas
defensoras de los derechos humanos que fueron víctimas de desaparición forzada,
hasta la fecha, no se sabe su paradero. Un cambio significativo respecto al sexenio
de Calderón donde cerca de 50% de las víctimas culminaron en ejecución extra-
judicial, es decir, que al menos sus familiares pudieron dar entierro o sepultura a
sus seres queridos.
Lo anterior nos indica, que el Estado asume con mayor facilidad el costo po-
lítico de no presentar a las víctimas de desaparición forzada y que cada vez es más
difícil poder arrancar a los detenidos desaparecidos de sus manos. La esperanza
de las familias y de las organizaciones de poder encontrar a sus seres queridos con
vida, al paso de los años, es cada vez menor, aunque políticamente se mantenga la
lucha de exigirlos vivos.
DESPUÉS DE AYOTZINAPA: EL TERROR CONTINÚA
El año posterior a la desaparición forzada de los 43 normalistas de Ayotzinapa,

2015, siete personas defensoras de los derechos humanos fueron víctimas de
desaparición forzada, y en 2016, 11 personas, cifras que contrastan con las que
cada año se venían registrando en el país, las cuales rondaban en las dos doce-
nas de personas. La disminución se debió al alto costo político que significó la
desaparición forzada de los 43 normalistas, disminución que no se refleja en las
desapariciones forzadas en contra de la población en general, de la población
no organizada, pues la desaparición forzada como mecanismo de control social
continúa aplicándose.
La denuncia nacional e internacional impulsada por la constante movilización
popular en el caso de la desaparición forzada de los 43 normalistas, logró mostrar
o evidenciar nacional e internacionalmente el grave problema de las desaparicio-
nes forzadas en México. Después del Movimiento de Paz con Justicia y Dignidad
(2011) no se había vuelto a presentar una movilización que incorporará no sólo a
la sociedad organizada sino a miles de ciudadanos no organizados, pero sensibles e
indignados ante la injusticia, específicamente a las víctimas de la violencia de Estado.
205

Lo que mostró el caso de los 43 normalistas de Ayotzinapa fue el modus ope-

randi de la desaparición forzada en México y la respuesta que ha dado el Estado
mexicano en la mayoría de las desapariciones forzadas: la no presentación de los
detenidos desaparecidos o de las víctimas de desaparición forzada, la negación de la
verdad, la falta de acceso a la justicia, la carencia de medidas de reparación integral
del daño y el hostigamiento en contra de los familiares y organizaciones solidarias.
LA LUCHA CONTRA LA DESAPARICIÓN FORZADA,

UNA TAREA DE TODO EL PUEBLO
La lucha contra las desapariciones forzadas es una historia heroica, llena de vicisi-
tudes, de aprender en el camino, de tomar conciencia de la gravedad del crimen, de
la perversidad de los perpetradores, de la mezquindad de algunas organizaciones,
de la indiferencia inicial de la sociedad y de la academia, de lucrar con el dolor, de
la dignidad que aflora.
La lucha contra la desaparición forzada en México y en Latinoamérica no ha
terminado de escribirse, puesto que las víctimas de desaparición forzada son siem-
pre del presente. Mientras existan regímenes que tengan como política de Estado
la desaparición forzada de su pueblo, mientras no se sepa el paradero real de los
detenidos desaparecidos, mientras no haya juicio y castigo a los responsables ma-
teriales e intelectuales, mientras la memoria del horror y de la lucha no se socialice,
la desaparición forzada seguirá existiendo y lastimando a los pueblos.
Ahora bien, ¿de quién o quiénes son las víctimas de desaparición forzada? Pa-
reciera una pregunta obvia, o incluso sin sentido, pero en la práctica la respuesta
a esta interrogante ha dividido a familias y organizaciones que luchan contra la
desaparición forzada.
Escribimos anteriormente que la mayoría de víctimas de desaparición forza-
da en México son pueblo trabajador y joven; que la desaparición forzada es una
política de Estado que tiene como objetivo el control social y la eliminación de la
disidencia política; por lo tanto, las víctimas de desaparición forzada al pertenecer
a ese pueblo son del mismo pueblo, del pueblo trabajador, del pueblo que lucha y
en un término mucho más amplio de la sociedad en su conjunto.
Pareciera obvia la respuesta, pero no es así. Cuando una familia se enfrenta a
la desaparición forzada de uno de sus miembros y este no tiene una participación
política, el primer impulso es no reconocerse ni siquiera como víctima de una
violación a los derechos humanos, como víctima de un delito cometido por el
206

Estado. La familia es consciente del dolor, de la desgracia, de lo terrible que es no

saber dónde está el familiar, pero esta conciencia no alcanza a ver la complejidad de
la desaparición forzada ni los nexos con la política de seguridad ni mucho menos
con la política económica del régimen.
Las familias que poco a poco van afrontando el miedo comienzan un peregrinar
para buscar a sus seres queridos y la terrible situación como si fuera un problema
solo de su familia. En este camino de búsqueda de sus seres queridos, muchas veces
las familias son estafadas por policías o abogados corruptos o por delincuentes que
lucran con su desgracia, o se vuelven instrumento de agrupaciones o vividores para
conseguir favores o recursos del Estado.
Cuando las familias toman conciencia de que “su problema” no solo es “solo
su problema”; cuando en el camino de la búsqueda coinciden con otras familias
que también están buscando a sus seres queridos, dan un paso muy importante,
pues les permite identificarse con otras personas y aprender y compartir de la
experiencia adquirida.
Las familias comienzan a conocer el significado y los objetivos de las desapa-
riciones forzadas, la diferencia entre la desaparición forzada y otros tipos de des-
aparición, y las diferentes formas que implementa el Estado para no reconocer su
autoría en las desapariciones forzadas, para obstruir la justicia, para corromper a
los familiares, para simular que hace algo, cuando en realidad a cuenta gotas adopta
medidas gracias a la presión de los familiares y para disminuir el costo político de
su política de seguridad, que es todo menos seguridad para el pueblo.
Si las desapariciones forzadas afectan a la persona desaparecida, a su familia,
a su comunidad, a su entorno social, laboral, cultura y político, ¿por qué la lucha
por la presentación con vida debe reducirse a las familias o a las organizaciones no
gubernamentales? o ¿en el caso de desapariciones forzadas por motivos políticos,
por qué debe limitarse la lucha a la organización o a la familia que tiene víctimas
de tan aberrante crimen?
Si las desapariciones forzadas afectan al pueblo y a sus organizaciones, la lucha
contra esta política de terror debe ser de todo el pueblo. No importa si la víctima
de desaparición forzada estaba organizada o no, si militaba en alguna organización
popular o era trabajador, migrante o mujer, todas las víctimas son pueblo y, por lo
tanto, nadie puede tener la exclusividad sobre las víctimas de desaparición forzada
y, muchos menos, nadie debe escoger por cuál víctima se debe luchar y por cuál
no, como si hubiera víctimas de primera, de segunda o de tercera.
¿Cómo se puede justificar éticamente que se luche por la presentación con vida
del trabajador o del técnico que fue víctima de desaparición forzada y no por el joven
207

luchador social, por la mujer militante de una organización indígena o incluso por
aquellas personas que decidieron enfrentar con las armas el régimen imperante?
Desde los derechos humanos no se puede, pues ninguna persona, bajo ninguna
circunstancia, merece ser o se puede justificar que sea víctima de desaparición for-
zada, que sea detenida, desaparecida, ya sea por su militancia política, por su forma
de pensar o por su capacidad técnica o por ser migrante o mujer; por vivir en un
territorio el cual el Estado ha determinado ceder a las grandes empresas, por lo que
necesita desplazar a la gente, abaratar sus tierras, sembrar el terror y la discordia.
Incluso si la persona es un criminal, si ha roto las leyes o si es el mal encarnado,
no mereces, nadie merece, ser víctima de desaparición forzada, y con esto no se está
diciendo que no se deben sancionar o castigar las conductas delictivas, sino que
el Estado no puede aludir a la maldad o perversidad de tal o cual persona, grupo
u organización para justificar un crimen, puesto que al hacerlo, el mismo Estado
se convierte en criminal con una doble penalidad puesto que él mismo está para
garantizar seguridad, para hacer valer el tan repetido Estado de derecho, donde las
leyes y normas rijan la conducta de los individuos y pueblos y no la arbitrariedad
del poderoso.
Por lo tanto, la lucha contra las desapariciones forzadas debe ser una lucha
de todo el pueblo, y en este sentido los movimientos y organizaciones que luchan
por mejorar las condiciones de vida son los primeros que están obligados ética y
políticamente a luchar contra esta política de Terrorismo de Estado.
Las organizaciones o colectivos que sufren la desaparición forzada de uno o
varios de sus integrantes sufren estigmatización en varios sentidos: por un lado,
el Estado los señala como delincuentes o terroristas, y veladamente justifica la
desaparición forzada; por otro, muchas organizaciones sociales también se alejan
de las organizaciones que han sido víctimas de esa grave violación a los derechos
humanos y las señalan como radicales, guerrilleros o simplemente como organiza-
ciones incómodas. No juntarse ni solidarizarse pareciera para estas organizaciones
ser una garantía de no ser víctimas también de una política represiva del Estado. Y,
por último, padecen el señalamiento de la sociedad, de la gente que, gracias a los
grandes medios de comunicación, repite el discurso de que si algo malo te pasa es
porque algo malo hiciste o porque en algo malo estabas metido.
Las organizaciones o movimientos que luchan por un mundo mejor, por me-
jorar las condiciones de vida, por la defensa del territorio, por los derechos de las
mujeres o laborales deberían en teoría luchar también contra las desapariciones
forzada, en contra de la represión en general; sin embargo, pocas son las que abrazan
la lucha por la presentación con vida de los detenidos desaparecidos.
208

La lucha contra las desapariciones forzadas no debe ser ajena a la lucha por
cambiar las condiciones económicas y políticas que permiten que el Estado desa-
parezca de manera forzada a miles de personas.
REFERENCIAS
Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo. 2001. ¿Terrorismo o rebelión? Equipo Nizkor
Derechos Human Rights [disponible en http://www.derechos.org/nizkor/colombia/
libros/dih/ (consultado el 23 de agosto de 2017)].
Comité Cerezo México. 2011. Saldos de la represión en México 2009-2010: una guerra contra
el pueblo [disponible en http://www.comitecerezo.org/spip.php?article993 (consultado
el 23 de agosto de 2017)].
—— (coord.). 2013. Manual ¿Qué hacer en caso de desaparición forzada? [disponible en
https://www.comitecerezo.org/spip.php?article1565 (consultado el 23 de agosto de
2017)].
——. 2016. Defender los derechos humanos en México: La normalización de la represión
política (junio de 2015 a mayo de 2016) [disponible en https://www.comitecerezo.org/
spip.php?article2557 (consultado el 23 de agosto de 2017)].
Emmerich, Norberto. 2009. Globalización, Estado y narcotráfico. El caso Southern Winds.
Buenos Aires: Ojos del Mundo.
Equipo Bourbaki. 2011. El costo humano de la guerra por la construcción del monopolio del
narcotráfico en México (2008-2009). México: S/E.
Rodríguez Rejas, María José. 2010. “El proceso de militarización en México: un caso ejem-
plar”. En Calderón Rodríguez, José María (coord.), América Latina: Estado y sociedad
en cuestión. México: Edimpo.
209

Derechos Humanos y violencia en México, de Laura Loeza
Reyes y Analiese Richard (coordinadoras), se terminó de
imprimir en diciembre de 2018, en los talleres de Gráfica
Premier, S.A. de C.V., 5 de Febrero 2309, Col. San Jerónimo
Chicahualco, Metepec, Estado de México. En la composición
se utilizaron tipos AGaramond, Arial, Minion, ZapfCalligra-
phic. La formación estuvo a cargo de Luis Alejandro Romero
Reyes. El tiro fue de 300 ejemplares sobre papel Cultural de
90 gramos.

Derechos Humanos y Violencia

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00A-Completo DH y Violencia.indb 3 11/12/2018 02:02:05 p.m.

maya Victoria aguiluz ibargüen

00A-Completo DH y Violencia.indb 4 11/12/2018 02:02:05 p.m.

Laura Loeza reyes

universidad nacional autónoma de méxico

centro de investigaciones interdisciplinarias en ciencias y humanidades

00A-Completo DH y Violencia.indb 5 11/12/2018 02:02:05 p.m.

D. R. © Universidad Nacional Autónoma de México

Centro de Investigaciones Interdisciplinarias

Cuidado de la edición: Josefina Jiménez Cortés

Impreso y hecho en México

00A-Completo DH y Violencia.indb 6 11/12/2018 02:02:05 p.m.

La defensa de los derechos humanos en contextos

Derechos humanos, acción colectiva y rendición de cuentas

La disputa por el derecho a decidir sobre el agua

Ciudadanía ambiental y el derecho humano al agua:

00A-Completo DH y Violencia.indb 7 11/12/2018 02:02:05 p.m.

Movimiento por Nuestros Desaparecidos en México:

Sueños rotos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

Retos de las víctimas y sus organizaciones ante

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En México, como en el nivel global, los derechos humanos se encuentran en ple-

00A-Completo DH y Violencia.indb 9 11/12/2018 02:02:05 p.m.

00A-Completo DH y Violencia.indb 10 11/12/2018 02:02:05 p.m.

de la problemática. La segunda parte reúne tres testimonios de actores que están

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derecho al agua y su instrumentalización política y despojo territorial, entre otros.

00A-Completo DH y Violencia.indb 12 11/12/2018 02:02:06 p.m.

para superar problemas de desempeño institucional ineficiente”. Su análisis lon-

00A-Completo DH y Violencia.indb 13 11/12/2018 02:02:06 p.m.

00A-Completo DH y Violencia.indb 14 11/12/2018 02:02:06 p.m.

puede hacerlo, pero su alineación con los movimientos ciudadanos depende de

00A-Completo DH y Violencia.indb 15 11/12/2018 02:02:06 p.m.

a la hora de implementar políticas públicas en México. De acuerdo con Hincapié,

en la medida en que las actividades extractivas, como la megaminería o el fracking, no

00A-Completo DH y Violencia.indb 16 11/12/2018 02:02:06 p.m.

ta libre y previamente informada sobre proyectos de extracción y desarrollo en sus

Laura Loeza Reyes

Azuela, Antonio. 2006. Visionarios y pragmáticos: una aproximación sociológica al derecho

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Juan Antonio Le Clercq Ortega*

Como ciudadanos, argumentaré que somos pasivamente

En la práctica, se trataba de defender al Estado contra

Este ensayo analiza el concepto de impunidad, su significado y alcance, con el objeto

* Universidad de las Américas, Puebla.

00A-Completo DH y Violencia.indb 19 11/12/2018 02:02:06 p.m.

Es relevante discutir el significado del concepto de impunidad ante los des-

00A-Completo DH y Violencia.indb 20 11/12/2018 02:02:06 p.m.

continuación revisamos el fenómeno en forma de una escala en cinco niveles, a

¿QUÉ SIGNIFICA LA IMPUNIDAD?

00A-Completo DH y Violencia.indb 21 11/12/2018 02:02:06 p.m.

derecho, que involucra problemas de desempeño institucional, tanto estructurales

la inexistencia, de hecho o de derecho, de responsabilidad penal por parte de los autores

Ambos (1999a y 1999b), Viñuales (2007), Jorgensen (2009), Zepeda (2011),

00A-Completo DH y Violencia.indb 22 11/12/2018 02:02:06 p.m.

acceso a la justicia, agravan la violencia, la inseguridad o la corrupción, dinámica

00A-Completo DH y Violencia.indb 23 11/12/2018 02:02:06 p.m.

a los derechos humanos, ha obligado a realizar estrategias aproximativas a través

00A-Completo DH y Violencia.indb 24 11/12/2018 02:02:06 p.m.

Y el verdadero campo de la injusticia no es un estado de naturaleza pre legal o amoral.

La impunidad representa propiamente un acto de injusticia, la regularidad de

LA IMPUNIDAD COMO UNA PATOLOGÍA POLÍTICA