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Hacienda Pública, Línea Base para Retomar el Pacto Fiscal
INDICE Página
PRESENTACIÓN GENERAL 1
ANTECEDENTES 2
1. Presentación 3
2. Visión de coyuntura con respecto a perspectiva estratégica 4
3. Bajo peso relativo del gasto público sobre el PIB 5
4. Estructura tributaria extendida y pocos tributos mayoritarios 6
5. Prevalencia de impuestos indirectos sobre los directos 8
6. Reiteración de impuestos temporales con respecto a permanentes 9
7. Avance notable de la deuda pública interna y el servicio de la misma 9
8. Rigidez del gasto público 10
9. Rezago en el gasto social 11
10. Baja carga tributaria 13
11. La tendencia a la baja en la recaudación 14
1. Presentación 15
2. Bajo peso relativo del gasto público sobre el PIB 17
3. La dinámica y peso de los componentes principales del gasto
público 19
4. Reflexiones sobre la redistribución del gasto público 22
1. Presentación 23
2. Los factores que afectan la recaudación tributaria y que limitan la
presupuestación en la hacienda pública 24
3. El gasto tributario 26
4. La evasión tributaria 28
5. Exoneraciones de multas por parte de los presidentes de la
República 32
6. El caso del contrabando y la defraudación 35
7. RESUMEN 35
i
Hacienda Pública, Línea Base para Retomar el Pacto Fiscal
CONCLUSIONES 43
RECOMENDACIONES 44
BIBLIOGRAFÍA 45
ii
Hacienda Pública, Línea Base para Retomar el Pacto Fiscal
CAPÍTULO I
EL ACTUAL ESTADO DE SITUACIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN
GENERAL
Tablas
CAPÍTULO II
Tablas
iii
Hacienda Pública, Línea Base para Retomar el Pacto Fiscal
CAPÍTULO III
Tablas
iv
Hacienda Pública, Línea Base para Retomar el Pacto Fiscal
CAPÍTULO I
EL ACTUAL ESTADO DE SITUACIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN
GENERAL
Gráficas
CAPÍTULO II
Gráficas
v
Hacienda Pública, Línea Base para Retomar el Pacto Fiscal
PRESENTACIÓN GENERAL
Dentro de los aspectos que se buscando profundizar para un mejor conocimiento del
mismo, se encuentra la cuestión fiscal, para lo cual se ha impulsado un estudio de línea
base para recrear las potencialidades de un nuevo Pacto Fiscal.
Por qué la anterior afirmación, porque en Guatemala hemos tenido y mantenido cierto
nivel de crecimiento económico y aunque el mismo incluso es superior al crecimiento
promedio de América Latina e incluso de países desarrollados, ello no significa que la
población pueda percibir con certeza el resultado de ese crecimiento económico, en tanto
los niveles de pobreza y pobreza extrema resultan incrementales e igualmente la
desigualdad cada vez amplía más su brecha entre las minorías y los grupos mayoritarios.
Dentro de esta realidad merece una discusión de mayor calado sobre la realidad de la
situación fiscal del país, en donde la misma se debe alejar de los aspectos ideológicos
por premisa, sino discutir primero para luego plantear las posturas correspondientes,
pero sin debate, sin reflexión, sin discusión y sin conocimiento resulta difícil plantear una
cuestión de futuro.
Las finanzas públicas son claves para esta discusión, pero el tema de la tributación o la
recaudación resulta el elemento central en esta reflexión, en tanto, si no se obtienen
suficientes fondos derivados de los impuestos, es muy difícil asegurar asignaciones y
una redistribución más justa de los impuestos en las diferentes necesidades sociales que
la mayoría de la población demanda por medio de una provisión importante de bienes
públicos para satisfacer las necesidades más ingentes de la población.
En estas reflexiones, el presente estudio plantea tres informes o capítulos que permiten
conocer, en una primera instancia, esa realidad de las finanzas, pero que todavía resulta
oportuno profundizar en algunos aspectos para contar con una visión completa e integral
de la cuestión fiscal.
En este sentido, el presente informe, ciertamente es un avance en esa materia, pero que
todavía falta por alcanzar más y mejores resultados para contar con una visión completa
de la misma, sin embargo, los resultados permiten justamente sentar los fundamentos
de una primera línea basal para discutir el pacto fiscal en Guatemala.
1
Hacienda Pública, Línea Base para Retomar el Pacto Fiscal
ANTECEDENTES
La iniciativa del Pacto Fiscal se hizo en el marco de los Acuerdos de Paz que se firmaron
en diciembre de 1996, dentro de los cuales se consignaba dentro del Acuerdo
Socioeconómico, la necesidad de llevar la Carga Tributaria del país hasta un 12%. Para
ello, la Comisión de Acompañamiento de los Acuerdos de Paz organizó un proceso para
generar una concertación alrededor de la cuestión Fiscal, para lo cual propuso la
Comisión Preparatoria del Pacto Fiscal (CPPF), integrada por distintos académicos y
profesionales expertos en la temática fiscal, para concluir en una Propuesta del Pacto
Fiscal. Cuando se aceptó la creación de la CPPF, se estableció que el Pacto Fiscal
debería contar con dos aspectos fundamentales: a) Debería contar con un abordaje
integral; y b) Debería orientarse en perspectiva de mediano y largo plazo. Con ello, se
pretendía romper claramente con la idea que este esfuerzo concluyera en otra Reforma
Fiscal, sino implicaba un gran acuerdo para el futuro.
Este resultado permitió una discusión amplia y diversa con distintas organizaciones,
alejado de los antiguos acuerdos cerrados entre funcionarios de Gobierno y directivas
empresariales, lo cual abría una discusión y establecía una nueva forma de inclusión y
representación para llegar a un acuerdo de largo aliento.
Sin embargo, hubo una falla en su proceso de discusión. Nunca se incluyó a diputados,
principalmente que en ese momento el Congreso recién electo, se encontraba con
mayoría por parte del partido oficial, con lo cual cuando el Pacto Fiscal llegó al Congreso
de la República, el mismo fue rechazado y con ello se abandonó dicha iniciativa. A ello
se sumó una participación poco activa del Ministerio de Finanzas, con lo cual –
intencionalmente o no-, se terminó de abortar la propuesta del Pacto Fiscal en
Guatemala.
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Hacienda Pública, Línea Base para Retomar el Pacto Fiscal
1. Presentación:
3
Hacienda Pública, Línea Base para Retomar el Pacto Fiscal
Tabla No.1
Gasto Total, Gasto de Funcionamiento e Inversión, Servicio de la Deuda y
Tributación
Tasas de variación anual
5
Hacienda Pública, Línea Base para Retomar el Pacto Fiscal
por lo que el gasto total crece en promedio en la serie en 6.44%, mientras que el
servicio de la duda crece en 6.54%.
Fuera de ello, otro dato que llama la atención es que el crecimiento promedio en
la serie del gasto de funcionamiento, supera al resto de indicadores (gasto público
total, gasto de inversión, servicio de la deuda y tributación), pues alcanza una tasa
promedio de 7.73%, lo cual reitera el crecimiento paulatino del gasto de
funcionamiento en el caso de Guatemala.
Esto muestra que el gasto público y la tributación han crecido a una tasa de
variación anual similar, pero en términos absolutos, la diferencia indica que el
gasto público ha crecido mayormente, pero la deuda pública prácticamente
duplica la variación relativa del gasto y de la tributación, datos que muestran lo
consignado en relación al subtítulo de este acápite.
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Hacienda Pública, Línea Base para Retomar el Pacto Fiscal
Tabla No.2
Guatemala: Estructura Tributaria
Tabla No.3
Impuestos de mayor recaudación en la estructura tributaria
En millardos y porcentajes
Promedio
Concepto/Años 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
serie
Ingresos Tributarios Brutos 35.30 33.70 36.90 43.20 45.30 48.50 51.40 52.10 38.20 42.73
Recaudación Tributaria SAT
33.80 32.90 36.00 41.80 44.00 47.40 50.50 51.60 37.90
(b) 41.77
Valor Agregado
11.10 9.70 11.10 12.90 13.60 13.60 14.10 13.60 8.70
Importaciones 12.04
Derechos Arancelarios 2.40 2.10 2.40 2.50 2.30 2.00 2.00 2.20 1.50 2.16
Sobre la Renta 7.40 7.20 7.70 10.10 10.60 12.80 14.20 13.60 11.20 10.53
Al Valor Agregado Doméstico 7.00 7.20 8.00 9.40 9.80 10.40 11.30 12.00 8.90 9.33
Suma principales tributos
27.90 26.30 29.20 34.90 36.30 38.80 41.70 41.40 30.30
(a) 34.09
% sobre recaudación SAT
82% 80% 81% 84% 82% 82% 83% 80% 80%
(a)/(b) 82%
Fuente: Elaboración propia con datos de la SAT
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Hacienda Pública, Línea Base para Retomar el Pacto Fiscal
Los tributos que condensan la mayor tributación son cuatro: IVA importaciones
con el Q.41.77 millardos, DAI con Q.12.04 millardos, ISR con Q10.53 millardos e
IVA doméstico con Q.9.33 millardos, como promedio del total de la tributación de
la SAT entre 2008 y 2016. Estos cuatro impuestos suman Q34.09 millardos en
promedio en la serie, lo que significa el 82% del promedio del total de recaudación
en la serie.
Como se puede observar en la tabla anterior, de los cuatro tributos que proveen
el 82% del total de la tributación, en el promedio de los años 2008-16, únicamente
el ISR es un impuesto directo, que aporta Q.10.53 millardos al total de la
tributación, el resto para alcanzar el 82% de la tributación está integrado por
impuestos indirectos: IVA doméstico e importaciones y Derechos Arancelarios.
Tabla No.4
Guatemala: Impuestos de mayor aportación absoluta y relativa
En millardos y porcentajes
8
Hacienda Pública, Línea Base para Retomar el Pacto Fiscal
Tal como se señala en el subtítulo, los impuestos indirectos tienen una prevalencia
superior que los directos, lo que profundiza el sentido regresivo de la estructura
tributaria en Guatemala.
La deuda pública interna ha sido el expediente más utilizado por los Gobiernos
para evitar introducir reformas tributarias de largo calado, así como ha
representado el mecanismo para cubrir el déficit fiscal y con ello el factor en el
cual descansa el incremento que el gasto público ha venido experimentando
durante los últimos años.
Tabla No.5
Deuda Pública Interna
En Millones de Q. y porcentajes
Variación Absoluta
Años Montos anual % Q.
2007 24,191.0 0 0
2008 26,209.9 8.35% 2,018.9
2009 30,598.2 16.74% 4,388.3
2010 36,769.2 20.17% 6,171.0
2011 45,074.6 22.59% 8,305.4
2012 47,094.0 4.48% 2,019.4
2013 49,406.8 4.91% 2,312.8
2014 57,623.3 16.63% 8,216.5
2015 61,623.3 6.94% 4,000.0
2016 65,641.8 6.52% 4,018.6
2017 72,735.9 10.81% 7,094.1
Total 516,968.1 118.14% 48,544.9
Promedio 51,696.8 11.8% 4,854.5
Fuente: Elaboración propia con datos del BANGUAT
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Hacienda Pública, Línea Base para Retomar el Pacto Fiscal
Esto muestra que el gasto público y la tributación han crecido a una tasa de
variación anual similar, pero en términos absolutos, la diferencia indica que el
gasto público ha crecido mayormente, pero la deuda pública prácticamente
duplica la variación relativa del gasto y de la tributación, datos que muestran lo
consignado en relación al subtítulo de este acápite.
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Hacienda Pública, Línea Base para Retomar el Pacto Fiscal
Tabla No.6
Asignaciones del Gasto Fijas 2017 establecidas por la Constitución y otras
leyes
En millones de Q. y Porcentajes
Montos % s/Ingresos
Concepto Q. Corrientes
Asignaciones del IVA-Paz 10,563.80 16.94
Aportes Constitucionales 6,774.90 10.86
Asignaciones de gasto con destino específico 2,709.80 4.34
Ministerio de la Defensa Nacional 1,846.10 2.96
Servicios de la deuda pública 3,700.20 5.93
Remuneraciones 17,998.40 28.86
Clases pasivas 4,855.20 7.78
Aportes constitucionales con ingresos corrientes 7,369.20 11.81
Suma asignaciones rígidas (b) 55,817.60 89.48
Ingresos Corrientes Totales (a) 62,375.30 100
Saldo Final (a)- (b) 6,557.70 10.52
Fuente: Elaboración propia con datos del ICEFI.
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Hacienda Pública, Línea Base para Retomar el Pacto Fiscal
CEPAL presenta los distintos componentes sociales del gasto en su relación con
el PIB, que se presentan a continuación:
Gráfica No.1
Gasto social como porcentaje del PIB en Guatemala
La gráfica anterior, permite observar que el gasto social como máximo alcanza el
8% del PIB, sumando la protección social, la educación, la salud, la vivienda, las
actividades recreativas y la protección del medio ambiente. En este caso, la
educación y la vivienda y servicios comunitarios con los que mayor peso,
presentan y luego la protección social, tal como se podrá ver en adelante.
2
Dentro de esta discusión, vale la pena destacar la problemática de desnutrición del país, un indicador que refiere
que casi la mitad de la población de niños menores de 5 años sufre de este flagelo. La institucionalidad actual
encuentra como responsable a la SESAN; sin embargo, es una entidad que no ejecuta y que sus fondos se encuentran
adscritos a los ministerios de Salud, Agricultura y Educación. Una arquitectura institucional que merece discutirse,
al igual que el manejo directo de los fondos.
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Hacienda Pública, Línea Base para Retomar el Pacto Fiscal
Guatemala es uno de los países del continente con una de las cargas tributarias
más bajas e igualmente se sitúa entre los países del hemisferio en donde la carga
tributaria es de poca incidencia.
Gráfica No. 2
Carga Tributaria
En porcentajes
12.5
12 12.1
11.9
11.7
11.5 11.5
11.2 11.3
11
10.9 10.8 11.0 10.8
10.5
10.3 10.4 10.2
10.4
10 10.2
9.5
9
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Fuente: MINFIN.
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Hacienda Pública, Línea Base para Retomar el Pacto Fiscal
este año la misma decae hasta 10.3% en 2009, se eleva a 11% en 2013 y luego
vuelve a caer hasta 10.2% en 2017. El promedio de los 15 años de la serie que
se incluye en la gráfica es de 10.98%, lo cual muestra con claridad que pretender
eludir la responsabilidad histórica de mejorar las condiciones de recaudación, no
tiene sentido en la actualidad.
La recaudación también muestra una tendencia poco positiva en los últimos años,
en tanto ciertamente sus montos se han incrementado, pero su tasa de variación
anual muestra porcentajes bastante modestos y que guardan relación con la baja
carga tributaria.
Tabla No.7
Guatemala: Recaudación Tributaria
En millardos de Q.
Promedio
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 en la
Años serie
Recaudación
Tributaria 33.8 32.9 36 41.8 44 47.4 50.5 51.6 53.6 56.2 58.8 46.1
SAT
Fuente: MINFIN
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Hacienda Pública, Línea Base para Retomar el Pacto Fiscal
Gráfica No.3
Guatemala: Tasas de variación anual de la Recaudación
En porcentajes
0.2
16.11%
0.15
0.1
9.42%
7.73%
6.54% 4.85%
0.05 5.26%
3.88% 4.63%
2.18%
0 0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
-2.66%
-0.05
Fuente: MINFIN y SAT,
La gráfica permite observar que, a partir del año 2011, la tasa de variación de la
recaudación mostró el porcentaje más alto en los últimos once años, con un
16.11%, para luego caer sin poder recuperar este porcentaje de 2011, incluso bajó
a 2.18% en 2015, a partir del cual se elevó modestamente, para volver a decrecer
en 2018 en 4.63%. En todo caso, las cifras todavía son positivas, pero las tasas
de variación muestran una tendencia errática, sin parecer apuntar a un crecimiento
positivo y creciente, sino un tanto estancamiento, con tendencias a la baja, aunque
en cifras todavía positivas.
Según los datos de la SAT, la brecha en 2019 tiende a ser más elevada en relación
a la meta de recaudación en los primeros dos meses, lo cual puede ser un
indicador de tendencia en la recaudación que podría caer aún más, así como estar
más alejado del pico del año 2011.
1. Presentación
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Hacienda Pública, Línea Base para Retomar el Pacto Fiscal
El ejercicio de presupuesto pasa por definir los elementos más importantes que
se pretenden para una sociedad distinta, implicará el recuento de necesidades y
con ello el establecimiento de prioridades de las mismas, para que, a partir de este
conocimiento, se pueda establecer con prioridad el destino del gasto, así como su
asignación correspondiente.
Este documento contiene las diferentes reflexiones acerca del gasto público para
conocer el estado de situación del mismo, sus orientaciones o tendencias y las
características particulares del mismo, con ello se profundiza en uno de los
elementos centrales de la Hacienda Pública.
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Hacienda Pública, Línea Base para Retomar el Pacto Fiscal
Tabla No.8
Guatemala: Gasto público con respecto del PIB
Porcentajes
Gasto Público
Años como % del PIB
2008 13.6
2009 14.2
2010 14.5
2011 14.4
2012 14
2013 13.8
2014 13.4
2015 12.8
2016 12.6
2017 12.1
Promedio 13.54
Fuente: ICEFI.
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Gráfica No. 4
Gasto Público sobre el PIB
10
El bajo porcentaje del gasto público en relación con el PIB de Guatemala puede
apreciarse aún más cuando se compara con los países de Centroamérica, así
como de México y Belice. Estos datos se presentan en la tabla a continuación:
Tabla No.9
Gasto Público como porcentaje del PIB, en países seleccionados
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Hacienda Pública, Línea Base para Retomar el Pacto Fiscal
En todos los casos, el gasto como porcentaje del PIB se encuentra en el 20%
hacia arriba en donde Belice muestra el porcentaje más elevado con 33%, lo cual
es un indicador de la baja cuantía del gasto público, lo cual guarda estrecha
relación con la baja carga tributaria del país que se mantiene alrededor del 10%.
Esta situación sumada a la rigidez propia del gasto público en Guatemala dificulta
el margen de maniobra de las autoridades para realizar una labor de asignación y
redistribución propia a las grandes necesidades de bienes públicos en Guatemala.
Si se observan los grandes componentes del gasto público y se compara con las
tasas de variación de la recaudación, se puede observar en la tabla siguiente:
Tabla No.10
Gasto Total, Gasto de Funcionamiento e Inversión, Servicio de la Deuda y
Tributación Tasas de variación anual
3
El Mundo.cr. https://www.elmundo.cr/opinion/estructura-evolucion-del-gasto-publico-centroamerica/
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Hacienda Pública, Línea Base para Retomar el Pacto Fiscal
Fuera de ello, otro dato que llama la atención es que el crecimiento promedio en
la serie del gasto de funcionamiento, supera al resto de indicadores (gasto público
total, gasto de inversión, servicio de la deuda y tributación), pues alcanza una tasa
promedio de 7.73%, lo cual reitera el crecimiento paulatino del gasto de
funcionamiento en el caso de Guatemala.
Esto muestra que el gasto público y la tributación han crecido a una tasa de
variación anual similar, pero en términos absolutos, la diferencia indica que el
gasto público ha crecido mayormente, pero la deuda pública prácticamente
duplica la variación relativa del gasto y de la tributación, datos que muestran lo
consignado en relación al subtítulo de este acápite.
En el caso de la educación, es aquel rubro del gasto social que mayor peso tiene
dentro del PIB, tal como se puede observar en la gráfica siguiente.
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Hacienda Pública, Línea Base para Retomar el Pacto Fiscal
Gráfica No. 5
El gasto en educación como porcentaje del PIB en Guatemala
Gráfica No. 6
El gasto en medio ambiente como porcentaje del PIB en Guatemala
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Hacienda Pública, Línea Base para Retomar el Pacto Fiscal
Tabla No.11
Presupuesto de Egresos Aprobados del Ministerio de la Defensa Nacional*
En millones de Q
Esto marca una enorme diferencia en la forma de analizar el gasto público, puesto
que quedarse en la relación de asignado contra ejecutado, únicamente refleja la
eficiencia en la ejecución del gasto, lo cual es una visión extremadamente
reducida de lo que dicha etapa representa.
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Hacienda Pública, Línea Base para Retomar el Pacto Fiscal
1. Presentación
23
Hacienda Pública, Línea Base para Retomar el Pacto Fiscal
tributario, la evasión fiscal, las exoneraciones otorgadas por los presidentes, como
elementos fundamentales.
En este informe, justamente se recrean e ilustran los datos oficiales que respaldan
algunos de estos elementos que minan significativamente la tributación de la SAT
y con ello se puede evidenciar que se necesitan implementar acciones que
reduzcan o, en todo caso, concluyan con dichas deficiencias.
Sin embargo, es pertinente indicar, que con ello no se debe saltar a conclusiones,
como que con esta mejora en los factores que reducen la tributación ya no se
necesitan más impuestos, esta afirmación no sería del todo cierta, pues en
Guatemala se necesita discutir abiertamente sobre la necesidad de no sólo
mejorar la recaudación, sino además de definir una estructura tributaria distinta,
por ello el uso de la hacienda pública provee un marco que puede significar la
línea base para la discusión de un pacto fiscal en Guatemala.
Este es el caso, en primer lugar, del denominado gasto tributario, el cual significa
todas aquellas exoneraciones que se encuentran establecidas en cada ley que
ampara el cobro de los impuestos. La idea de este gasto tributario generalmente
descansa en la premisa que, al permitir ciertos beneficios fiscales a actividades
económicas o productivas, propiciará un crecimiento importante de las empresas
vinculadas a esta actividad, con lo cual se elevará su producción, mejorará su
competitividad y con ello genera mayor empleo para las personas, permitirá
también la incorporación de acervo tecnológico.
24
Hacienda Pública, Línea Base para Retomar el Pacto Fiscal
económico, así como producirá empleo e ingresos para sus empleados, con lo
cual se espera que contribuya a nivel social para producir también mayor consumo
y ahorro.
El hecho que los resultados no son concluyentes, devienen del hecho que las
autoridades que son responsables de administrar los privilegios fiscales, no
cuentan con registro sistemático de los beneficios propios de reducir la presión
fiscal, tales como la generación de empleo (cantidades, sueldos y condiciones
laborales), la sostenibilidad empresarial y ambiental de las empresas, el impacto
del crecimiento de las empresas en la industria en donde se desenvuelven, así
como su impacto o incidencia en el PIB.
Otros aspectos que no son sujeto de medición exacta son aspectos como el
tiempo dentro del beneficio del gasto tributario, su posterior salida para iniciar un
proceso de competencia abierta o el mejoramiento en procesos, costos, productos
y empleo.
4
El empleo decente es una categoría conceptual creada por la Organización Internacional del Trabajo, OIT, que
considera que dicho empleo tiene características particulares como las siguientes: a) existe una relación formal de
trabajo entre el empleador y el empleado; b) el empleo tiene establecido un horario determinado de conformidad
con la ley; c) existe un sueldo o salario que guarda estrecha relación con el nivel de competencia que demanda el
trabajo contratado y de acuerdo con la ley; d) las personas empleadas gozan de todas las prestaciones de ley
existentes (vacaciones, bonos, aguinaldo, feriados o descansos, trabajo extra remunerado, IGSS y se tiene el derecho
a ser promocionado dentro del trabajo). El concepto de trabajo decente también implica que el empleo se
desenvuelve en condiciones dignas (trato de los empleadores, lugar de trabajo, dotación de equipo básico,
iluminación, oxigenación, espacio para almorzar, seguridad en el trabajo, entre las principales).
25
Hacienda Pública, Línea Base para Retomar el Pacto Fiscal
el pago de impuestos, sino además obtienen del Estado recursos financieros como
producto del denominado crédito fiscal, principalmente en el IVA, con lo cual se
amplía más la brecha de cobros de impuestos que la SAT puede realizar.
En todo caso, todos estos aspectos guardan estrecha relación con la hacienda
pública, en tanto si la capacidad de recaudación se ve limitada por los distintos
elementos enunciados, ello significa que también la presupuestación también se
encuentra sumamente afectada para la asignación y redistribución de los distintos
elementos de gasto, con lo cual la interrelación entre el Estado y su población
también se ve disminuida, puesto que las instituciones responsables de la
dotación de los distintos bienes públicos a la población, no cuentan con la
suficiencia necesaria de fondos para cubrir a toda las personas que demandan
bienes o servicios esenciales del Estado.
En este informe se incluirán todos estos datos con datos que permiten conocer el
impacto en montos y porcentajes que dichos aspectos producen en la tributación
o recaudación tributaria que la SAT tiene bajo su responsabilidad directa.
3. El gasto tributario
Aunque en el primer año de la serie el ISR era el que representaba una mayor
proporción del gasto tributario total con más del 71%; a partir de 2013 es el IVA
doméstico el que tiene la mayor parte, con más del 60%. En conjunto, el gasto
tributario derivado de ambos impuestos suma alrededor del 90% en cada año.
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Hacienda Pública, Línea Base para Retomar el Pacto Fiscal
Tabla No.12
Principales impuestos que generan gasto tributario en Guatemala
En millones de quetzales
Años
Promedio
Impuestos
2014 serie
2012 2013 2015 2016
Gasto tributario total 26,330.70 10,825.30 11,469.83 12,062.96 12,841.75 14,706.11
Comercio exterior 551.99 595.31 563.06 452.07 480.52 528.59
Impuesto sobre la renta
18,750.14 2,894.84 2,933.50 3,656.99 3,913.82 6,429.86
(ISR)
Impuesto de solidaridad
916.60 857.93 875.70 825.66 877.77 870.73
(ISO)
Impuesto al valor
6,212.77 6,616.61 7,314.92 7,259.24 7,716.13 7,023.93
agregado doméstico
Derechos arancelarios
341.92 338.21 246.60 201.75 214.45 268.59
de importaciones
Fuente: Elaboración propia con datos de la SAT. https://portal.sat.gob.gt/portal/analisis-
estudiostributarios/#1506976607233-cfdb5baf-4926.
Para una mayor comprensión de la dimensión del impacto del gasto tributario en
relación a cada uno de los impuestos que lo componen, se presenta en la tabla a
continuación la visión desde una perspectiva de porcentajes de incidencia.
Tabla No.13
Peso porcentual de los impuestos con respecto el gasto tributario total
En porcentajes
Promedio
Impuestos/Años 2012 2013 2014 2015 2016 Serie
CE 2.10% 5.50% 4.91% 3.75% 3.74% 4.00%
ISR 71.21% 26.74% 25.58% 30.32% 30.48% 36.86%
ISO 3.48% 7.93% 7.63% 6.84% 6.84% 6.54%
IVA 23.60% 61.12% 63.78% 60.18% 60.09% 53.75%
DAI 1.30% 3.12% 2.15% 1.67% 1.67% 1.98%
Fuente: Elaboración propia con datos de la SAT
En lo que se refiere a las tasas de variación anual, se puede colegir que el gasto
tributario tiende a disminuir en todos los impuestos, aunque en el caso del ISR, tal
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como se indicó, es atípico el año 2012, con lo cual toda la serie se ve influenciada
por el monto de ese año.
El ISR, en todo caso, muestra una tendencia hacia arriba pero leve, lo cual, si se
excluye el 2013, que muestra un dato negativo como resultado del alto monto del
2012, tendría una tasa de variación anual promedio del 11%, que significaría la
más alta de todos los impuestos que aportan al gasto tributario. Los datos referidos
se pueden observar en la tabla que a continuación se presenta.
Tabla No.14
Gasto Tributario
Tasas de Variación Anual
Porcentajes
4. La evasión tributaria
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Tabla No.15
Estimación del Incumplimiento del IVA
En Millones de Q y en porcentajes
Variación Variación
Descripción 2017e/ 2016e/
Absoluta Relativa
A. Consumo potencial total en bienes y servicios 549,441.00 512,025.18 37,415.82 7.3%
B. Producción para uso final propio 70,397.51 66,948.51 3,449.00 5.2%
C. Consumo no afecto 1,382.83 1,246.49 136.34 10.9%
D. Gasto de Gobierno no gravable 35,483.44 33,609.02 1,874.42 5.6%
E. Gasto de instituciones sin fines de lucro que
3,764.46 3,492.35 272.11 7.8%
sirven a los hogares no gravable
F. Renglones presupuestarios afectos a IVA 3,409.36 3,357.34 52.01 1.5%
G. Consumo exento 62,503.53 58,063.54 4,439.98 7.6%
H. Consumo gravable (A-B-C-D-E+F-G) 379,318.58 352,022.61 27,295.98 7.8%
I. Base imponible potencial (H/(1+12%))+G 401,180.83 372,369.44 28,811.39 7.7%
J. Recaudación potencial (I*12%)-Gasto tributario asociado al
consumo potencial 40,641.28 37,716.71 2,924.57 7.8%
La SAT hace uso de toda la información disponible que maneja, por lo tanto, su
cálculo se considera la cifra más exacta al respecto. Como se puede observar,
en los años 2016 y 2017, los montos que reflejan el incumplimiento del IVA son
de Q.14.2 y Q.15.4 millardos respectivamente, un dato que vinculado al total de la
tributación permite obtener los siguientes indicadores:
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Tabla No.16
Relaciones entre la recaudación tributaria y el incumplimiento del IVA
En millardos de Q y porcentajes
Como se puede observar el incumplimiento del IVA significa un poco más de una
cuarta parte que se deja de recaudar, lo cual tiene un gran costo de oportunidad
para la autoridad tributaria y aún más para la redistribución dentro del presupuesto
nacional.
Otro indicador que permite dimensionar el impacto que tiene el incumplimiento del
IVA es en su relación con la recaudación de impuestos directos, tal como se puede
observar en la siguiente tabla:
Tabla No.17
Relaciones entre la recaudación de impuestos directos y el incumplimiento del
IVA
En millardos de Q y porcentajes
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Tabla No.18
Relaciones entre la recaudación de impuestos indirectos y el incumplimiento del
IVA
En millardos de Q y porcentajes
Tabla No.19
Incumplimiento del ISR
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Tal como se puede observar, la evasión del ISR representa para el año 2017 un
total de Q.24.7 millardos y Q.24.1 millardos para el 2016, lo cual implica un
incumplimiento en términos relativos de 80.9% para 2016 y 79.9% para 2017.
Estos datos, si se trabajan por diferencia, significa que aproximadamente y
únicamente el 20% de las personas y empresas hacen efectivo el pago del ISR,
mientras el 80% lo evaden.
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Tabla No.20
Exoneraciones de Multas de Impuestos otorgadas por Presidentes de Guatemala
En Millones de Q y porcentajes
Períodos Exoneración
de Nombres No. de en Multas en
Gobierno Presidentes Solicitudes % s/total Q. % s/total
1996-2000 Álvaro Arzú 505 8.78% 77,817,837.00 12.01%
2000-2003 Alfonso Portillo 869 15.11% 24,779,881.00 3.83%
2003-2007 Oscar Berger 2,554 44.42% 287,030,755.00 44.31%
2007-2011 Álvaro Colom 891 15.50% 162,659,410.00 25.11%
2011-2015 Otto Pérez 108 1.88% 33,536,804.00 5.18%
Alejandro
2015-2016 Maldonado 1 0.02% 72,112.00 0.01%
2016-2020 Jimmy Morales 822 14.30% 61,839,148.00 9.55%
Totales 5,750 100.00% 647,735,947.00 100.00%
Fuente: Soy 502.
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solicitudes otorgadas, pero en montos es más alto que Portillo. Sin embargo, el
caso del actual mandatario ha otorgado 822 solicitudes, pero es el 4º en montos
concedidos.
Tabla No.21
Tributación y Montos Exonerados
En millardos y porcentajes
Recaudación
Montos de
Años Tributaria
exoneraciones*
SAT
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RESUMEN
Hasta acá se ha hecho una descripción y análisis con respecto los distintos
elementos que dañan o erosionan la recaudación tributaria. Como se ha podido
observar todos tienen una incidencia mayor por el lado de la credibilidad tributaria,
así como afecta procesos judiciales en donde la SAT ha hecho erogaciones
significativas de recursos humanos y materiales para enderezar juicios y buscar
ganarlos en los tribunales de justicia.
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Datos publicados por Prensa Libre el 19 de noviembre de 2019.
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Tabla No.22
Factores que erosionan la recaudación tributaria en Guatemala 2016
En millardos de Q y porcentajes
Concepto/Año 2016
Incumplimiento del IVA 14.2
Exoneraciones Presidenciales 0.06
Gasto Tributario 12.84
Total Erosión Tributaria 27.102
Indicadores
Erosión tributaria/PIB 2016 5.19%
Erosión Tributaria/Recaudación total 2016 50.56%
Erosión Tributaria/Recaudación Impuestos Directos 2016 80.90%
Erosión Tributaria/Recaudación Impuestos Indirectos 2016 131.56%
Recaudación tributaria incluyendo los factores de
erosión 548.90
Fuente: Elaboración propia con datos de la SAT y el BANGUAT
Los factores que erosionan la tributación para el año 2016, muestran un total de
Q.27.1 millardos, los cuales cuando se convierten en indicadores revelan que
representan un 5.2% del PIB –como un punto de comparación, las remesas
familiares llegaron al 11% del PIB en 2018-, constituyen el 50.6% de la
recaudación total, el 80.9% de la recaudación de impuestos indirectos, así como
superan a los directos en un 131.56%. Si en todo caso, estos factores que
reducen la tributación, se recaudaran el monto total de la tributación alcanzaría los
Q.548.90 millardos.
En este caso, no se incluye la única cifra estimada de evasión del ISR, que
propone el ICEFI con Q.5.0 millardos, situación que afectaría la recaudación, así
como elevaría los indicadores señalados; pero como el estimado es para 2012, no
se incluye para evitar incongruencias con los datos.
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En este sentido, vale la pena discutir, en primer lugar, las premisas sobre las
cuales descansa un pacto fiscal; es decir, aquellas bases que delinean el
contenido y alcance del pacto fiscal, de cara al futuro de nuestra sociedad.
Así, por ejemplo, una de las premisas fundamentales en este pacto, es que en
Guatemala, no se tenido la oportunidad de debatir acerca de que primero
necesitamos saber qué sociedad queremos, para luego establecer qué Estado
necesitamos6, de otra forma, plantear el inicio de la discusión sobre el gasto o
sobre el ingreso, continuará siendo importante pero no pertinente, pero si se
establece con claridad qué sociedad se pretende en el futuro, entonces es más
fácil acoplar las necesidades a las disponibilidades financieras y éstas a los
ingresos tributarios correspondientes.
Luego, el pacto fiscal debería de contener los antecedentes del anterior ejercicio
que ocurrió en Guatemala y que, desafortunadamente, fue abortado por falta de
incorporación activa de otros actores en la discusión del mismo.
Los antecedentes que refieren a otros países, constituyen una forma de ilustrar
aciertos y errores en la conducción de un pacto de este nivel, así como de la
trascendencia del mismo que supera cualquier coyuntura, así como va más allá
de un ejercicio de gobierno.
A partir de acá, se integran uno a uno los elementos que le son la parte esencial
del Pacto Fiscal y que se discuten también en este documento.
6
Este premisa corresponde a Guillermo O´donnell, un sociólogo argentino quien la acuñó hace ya varios años; sin
embargo, su validez para el caso de Guatemala es indiscutible.
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Luego de estar definidos los elementos más importantes que se pretenden para
una sociedad distinta, implicará el recuento de necesidades y con ello el
establecimiento de prioridades de las mismas, para que, a partir de este
conocimiento, se pueda establecer con prioridad el destino del gasto, así como su
asignación correspondiente.
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7
La estructura presupuestaria no cambió con el advenimiento de la democracia en 1985, lo cual implica que tiene
ya 40 años de vida, e incluso durante los períodos militares se constituyó como una estructura contrainsurgente, y
así pasó a la democracia. Pero lo más importante, es que no tenido ninguna revisión o cambio de fondo durante
todo el período democrático, por lo tanto, parte de este esfuerzo para hacer un pacto implica también la revisión de
la estructura presupuestaria.
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La carencia sobre una Ley de Competencia en Guatemala es también oportuna, e igual vale la pena reflexionar
sobre los impactos que producirían mercados más abiertos con respecto los imperfectos.
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Por lo tanto, el financiamiento del déficit fiscal debe perfilarse de una forma más
sostenible; es decir, que el mismo descanse en recursos proveniente de los
impuestos y no necesariamente venga nada más de la deuda pública interna.
Esta condición también debe visualizarse desde la perspectiva que los ingresos
tributarios tampoco han venido a ser lo suficientemente importantes para evitar
mayor endeudamiento e igualmente, es necesario discutir el monto del servicio de
la deuda que se ha venido incrementando gradualmente.
9
Según datos existentes, el 65% de la deuda pública interna se encuentra colocada en los bancos del sistema, un
dato que merece analizarse puesto que de seguir en esta tendencia, la situación tiende a hacerse menos sostenible
en el tiempo.
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ocurren en distintos países y que permiten ilustrar, en buena medida, las brechas
sociales que las sociedades atraviesan y deterioran su matriz social.
Los ODS, vienen a sumarse a los ODM y el IDH, pero el horizonte de éstos se
estableció para 2030, por lo que es importante para Guatemala “internalizarlos”
en la Agenda de Gobierno, e igualmente guardan una estrecha relación con la
Política Fiscal y aún más en la propuesta de un Pacto Fiscal, por lo que su
discusión y reflexión dentro del mismo, constituye una inclusión fundamental.
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Esta es una discusión de política económica, que representa una reflexión técnica,
la misma no es para servir a intereses particulares, ni grupos de presión, es
justamente orientar el país hacia un despegue económico trascendental, lejano de
invasiones que buscan preservar privilegios y exenciones que dañan la situación
económica.
Dentro de esta discusión la Política Fiscal tiene un rol crucial, es necesario abrir
esta discusión y permitir que la misma haga su trabajo de redistribución, pero
también la de un eje fundamental en el crecimiento y el desarrollo económico.
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CONCLUSIONES
• La situación fiscal amerita una discusión de fondo, que, en primer lugar, rompa
con los planteamientos ideológicos como premisa, para adentrarse en la
discusión, la reflexión, el debate y la comprensión profunda de dicha problemática.
Negarse a discutir la cuestión fiscal, e incluso desde una perspectiva de la
hacienda pública es imprescindible para el país. Justamente esta es la visión que
propone el CES con este estudio.
• Los factores que erosionan la tributación son varios y con ello se generan enormes
brechas en los ingresos tributarios y por ende en la asignación y redistribución del
gasto público.
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RECOMENDACIONES
• Dentro del gasto corresponde analizar con detenimiento la relación entre gasto de
funcionamiento e inversión, puesto que el último constituye el factor de ajuste por
definición, puesto que el gasto de funcionamiento presenta una extrema rigidez.
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BIBLIOGRAFÍA
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