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Una potencia ascendida. China y sus políticas de cooperación

Chapter · January 2017

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Francisco Javier Haro-Navejas

Universidad de Colima
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 Cooperación internacional para
el desarrollo y su futuro incierto:
Teoría, actores, cambios y límites

Francisco Javier Haro Navejas

Kenia María Ramírez Meda
Coordinadores
 Universidad Autónoma de Baja California

Dr. Juan Manuel Ocegueda Hernández

Rector

Dr. Alfonso Vega López

Secretario general

Dra. Blanca Rosa García Rivera

Vicerrectora Campus Ensenada

Dr. Ángel Norzagaray Norzagaray

Vicerrector Campus Mexicali

Dra. María Eugenia Pérez Morales

Vicerrectora Campus Tijuana

Dr. Rodolfo Martín Gómez Castellanos

Director de la Facultad de Ciencias Sociales y Políticas
Cooperación internacional
para el desarrollo
y su futuro incierto:
Teoría, actores, cambios
y límites

Coordinadores
Francisco Javier Haro Navejas
Kenia María Ramírez Meda
 Esta investigación fue dictaminada por pares académicos

AGRADECIMIENTOS

Los coordinadores desean agradecer primero que nada a sus

Cooperación internacional para el desarrollo y su futuro incierto : teoría, instituciones, en riguroso orden alfabético, la Universidad
actores, cambios y límites / coordinadores Francisco Javier Haro Navejas,
Kenia María Ramírez Meda. -- Mexicali, Baja California : Universidad Autónoma de Baja California y la Universidad de Colima, así
Autónoma de Baja California, 2017.
360 p. ; 21 cm.
como a las facultades de Ciencias Sociales y Políticas, de la
primera; de la segunda tanto a la de Ciencias Políticas y Sociales
ISBN: 978-607-607-399-5
como a la de Economía, así como a la Dirección de Planeación.
1. Cooperación internacional. 2. Desarrollo económico -- Cooperación
internacional. 3. Relaciones internacionales. I. Haro Navejas, Francisco Además, agradecemos la generosidad de dictaminadores y de
Javier, coord. II. Ramírez Meda, Kenia María, coord. III. Universidad
Autónoma de Baja California.
Daniel Lemus quien escribió la introducción de esta obra.
Por supuesto, damos las gracias a los autores de los diferentes
HC60 C66 2017
capítulos por escribirlos y por su paciencia.

©D.R. 2017 Francisco Javier Haro Navejas

Kenia María Ramírez Meda

Las características de esta publicación son propiedad de la

Universidad Autónoma de Baja California. www.uabc.mx

ISBN 978-607-607-399-5
Coordinación editorial: Francisco Javier Haro Navejas
Kenia María Ramírez Meda
Edición, formación y diseño
de portada: David Arteaga Reyes
 ÍNDICE

Introducción

¿Cooperando para el cambio o cambiando la cooperación?:

Experiencias de Cooperación Internacional para el
Desarrollo, una introducción 9

Daniel Lemus Delgado

EL DEBATE EN TORNO A LA COOPERACIÓN

Capítulo 1

La cooperación internacional para el desarrollo revisitada:

contexto, teoría y agenda 31

María Elena Romero Ortiz y Francisco Javier Haro Navejas

Capítulo 2

Teorías sobre cooperación internacional: realismo y

liberalismo en la ayuda tradicional de occidente 61

Jessica De Alba Ulloa y Javier Martínez Mendoza

DOS CASOS TRADICIONALES

Capítulo 3

Las transformaciones de la ayuda oficial al desarrollo de

Estados Unidos 115

Susana Beatriz Liberti Gepesky

7
Capítulo 4 ¿Cooperando para el cambio o cambiando la
El banco japonés para la cooperación internacional y los cooperación?: Experiencias de Cooperación
intereses estratégicos de Japón en América Latina en el siglo Internacional para el Desarrollo, una
XXI 163 introducción
Martha Loaiza Becerra y María Elena Romero Ortiz
Daniel Lemus Delgado
LAS EXPERIENCIAS EMERGENTES

Capítulo 5
I. De los Objetivos del Desarrollo del Milenio a los
Una potencia ascendida. China y sus políticas de cooperación Objetivos de Desarrollo Sostenible
199
Francisco Javier Haro Navejas
En septiembre del año 2000, representantes de 189 países
Capítulo 6 reunidos en la sede de las Naciones Unidas en la ciudad de
“En búsqueda de la visibilidad: La cooperación internacional Nueva York, se comprometieron a llevar a cabo las acciones
de Taiwán” 225 necesarias para erradicar la pobreza y construir un futuro mejor.
En la Declaración del Milenio aprobada por la Asamblea General
Fabricio Antonio Fonseca Fernández
señalaron: “No escatimaremos esfuerzos para liberar a nuestros
Capítulo 7 semejantes, hombres, mujeres y niños, de las condiciones
abyectas y deshumanizadoras de la pobreza extrema, a la que en
Participación de la sociedad civil y cooperación internacional
para el desarrollo en India: evolución y retos de este binomio la actualidad están sometidos más de 1.000 millones de seres
273 humanos. Estamos empeñados en hacer realidad para todos ellos
el derecho al desarrollo y a poner a toda la especie humana al
Cristina Tapia Muro y Francisco Javier Haro Navejas
abrigo de la necesidad”. (Naciones Unidas, 2000: 4).
Capítulo 8 En esta reunión se reconoció que la principal tarea que las
naciones enfrentaban consistía en lograr que la globalización se
A la cooperación descentralizada, más descentralización: el convirtiera una fuerza positiva para todos los habitantes del
caso de las organizaciones de la sociedad civil en Tijuana,
México 311 mundo sin importar el lugar en que vivieran. Desde esta
perspectiva, se diagnosticó que tantos los beneficios y costos de
Yair Candelario Hernández Peña y Marcela Reyes Ruíz la globalización se distribuían de forma muy desigual. Al mismo

8 9
tiempo, se destacó que los países en desarrollo y los países en
economías en transición experimentaban dificultades especiales
para garantizar mejores niveles de vida para sus habitantes. En
este contexto, se afirmaba que solo desplegando esfuerzos
amplios y sostenidos para crear un futuro común, se podría lograr
que la globalización fuera plenamente incluyente y equitativa.
Por lo tanto, el desarrollo podría alcanzarse en todo el mundo
(Naciones Unidas, 2000).
Esta declaración se tradujo posteriormente en un mapa de ruta
que estableció objetivos concretos cuya meta proponía que
fueran alcanzados en el año 2015. De esta manera, se
establecieron ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)
acompañados por veinte metas cuantificables. Estos objetivos se
derivaron de los acuerdos previos adoptados en la década
anterior en el marco de distintas cumbres y conferencias de las
Naciones Unidas (Comisión Económica para América Latina y
El Caribe, 2010). En conjunto, estas metas se propusieron
erradicar la pobreza extrema y el hambre; lograr la enseñanza
primaria universal; promover la igualdad entre los géneros y la
autonomía de la mujer; reducir la mortalidad infantil; mejorar la
salud materna; combatir enfermedades como el VIH/SIDA y el
paludismo; garantizar la sostenibilidad del medio ambiente y
fomentar la asociación mundial para el desarrollo (Naciones
Unidas, 2015a).
En retrospectiva es posible afirmar que los ODM
reconocieron explícitamente la relación recíproca entre
crecimiento económico, reducción de la pobreza y desarrollo
sostenible. Asimismo, reconocieron que la reducción de la
pobreza sólo sería posible en la medida en que se estableciera
una alianza mundial para el desarrollo en la cual, tanto los países
10
en desarrollo como los países desarrollados, asumieran sus
propias responsabilidades al respecto. La erradicación de la
pobreza exigía un actuar conjunto de la comunidad internacional.
Al mismo tiempo, se colocó como una preocupación central la
eficacia de la ayuda. Así, a mediados de la década de 1990 se
instaló en el centro del debate el hecho que no bastaba el
incremento en los flujos monetarios en la AOD para reducir la
pobreza, sino que igual de importante era su uso eficaz. Esta
preocupación se derivó de los riesgos de un colapso financiero,
del incumplimiento de las condiciones de la ayuda y de la
posibilidad de un impago de las deudas externas. Así, la ayuda se
condicionó a prácticas de "buen gobierno", lo que significó entre
otras medias, exigir frenar la corrupción, aumentar el esfuerzo
fiscal, transparentar la gestión de los ingresos públicos, permitir
una mayor participación de la sociedad civil y favorecer la
presencia de voces críticas que en los medios de información. Sin
embargo, en no pocas ocasiones estas medidas fueron
cuestionadas por el hecho de que la preocupación del régimen
tradicional de CID para impulsar la "democratización" de la
AOD como sinónimo de desarrollo no fue más que un truco más
para continuar con la implementación de medidas de austeridad
impopulares que perpetuaban los lazos de dependencia y
fortalecían las razones estructurales del atraso en los países
subdesarrollados (Sogge, 2015).
En el seno del reducido grupo de países donantes empezó a
resonar con mayor fuerza aquellas voces que afirmaban que lo
que había fallado para alcanzar el desarrollo había sido la
eficacia de la ayuda. Los cincuenta años previos de la CID para
la superar la pobreza habían sido a todas luces insuficientes ante
los resultados obtenidos (Romero, 2013). Así, la Declaración de
11
París sobre la Eficacia de Ayuda al Desarrollo (2005), el
Programa de Acción de Accra (2008) y la Asociación de Busán
por una Efectiva Cooperación para el Desarrollo (2011)
constituyeron momentos claves en este proceso de
fortalecimiento de los mecanismos para hacer eficiente la ayuda
(Alonso, 2013).
Los ODM proporcionaron un marco común sobre lo que se
esperaba que los Estados llevaran a cabo para superar la pobreza,
la desigualdad y la inequidad. Este marco fue determinado desde
una concepción paradigmática sobre lo que se suponía que el
sistema internacional era y sobre la manera en que debía
organizarse la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD). Así, cada
Estado debía asumir un rol predeterminado conforme a los
niveles de desarrollo en el que se encontrara. Conforme a la
visión del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, los
ODM eran el mecanismo por el cual los países pobres se
comprometían a gobernar mejor e invertir en los sistemas de
salud y educación para mejorar la calidad de vida de la población
mientras que los países ricos se comprometían a apoyarlos a
través de asistencia, alivio a la deuda externa y el establecimiento
de un sistema comercial más justo (Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo, 2000).
Los ODM conformaron una agenda que orientó a la
comunidad internacional a buscar alcanzar el fin de la pobreza
extrema y mejorar las condiciones de vida de las personas de
nuestro mundo a partir de acciones concretas y tangibles. Aunque
los países se comprometieron de manera distinta y con mayor o
menor intensidad con esta agenda, es un hecho que sirvieron de
plataforma para bosquejar medidas específicas destinadas a
avanzar en este rumbo, a la vez que se colocó en la mesa del
12
debate la necesidad de una mayor apropiación de las
intervenciones por parte de los países receptores así como la
búsqueda de una mayor coordinación, armonización y
alineamiento con las políticas de los donantes (Alonso, 2013).
Sin embargo, los límites de la propia Agenda del Desarrollo
del Milenio (ADM) permitieron que otras formas de cooperación
internacional que habían existido de manera marginal durante
años, crecieran de manera exponencial. Estas modalidades de
cooperación incluyeron la Cooperación Sur-Sur (CSS), la
cooperación triangular y la cooperación entre donantes y
receptores no tradicionales entre los que se encuentran
Organizaciones No Gubernamentales, fundaciones, el sector
privado y gobiernos descentralizados (Lucatello y Domínguez,
2014).
Al finalizar el plazo para el cumplimiento de los ODM
algunos de los logros alcanzados se mostraban esperanzadores.
Tal vez el logro más significativo había sido la reducción de la
pobreza extrema. De acuerdo a las Naciones Unidas (2015c), en
el curso de las últimas dos décadas, la pobreza extrema se redujo
significativamente. En 1990, casi la mitad de la población de las
regiones en desarrollo vivía con menos de 1,25 dólares al día.
Este porcentaje descendió a 14% en 2015. Mientras que a nivel
mundial, la cantidad de personas que viven en pobreza extrema
se redujo en más de la mitad, cayendo de 1.900 millones en 1990
a 836 millones en 2015 (Naciones Unidas, 2015c).
El otro lado de la moneda demostraba que a pesar de los
esfuerzos realizados la comunidad internacional presenciaba
enormes retos por resolver al concluir el plazo para alcanzar las
metas del milenio. Entre estos desafíos el informe de la Naciones
Unidas sobre el cumplimiento de los ODM destacaba la
13
persistencia en la desigualdad de género; la existencia de grandes
brechas entre los hogares más pobres y los más ricos, y entre
zonas rurales y zonas urbanas; el impacto desigual originado por
el cambio climático y la degradación ambiental que socavaron el
progreso logrado y que genera que aún hoy en día quienes más
sufran por este fenómeno sean las personas pobres y la
permanencia de graves y violentos conflictos, los cuales
continúan siendo una amenaza significativa para al desarrollo
humano (Naciones Unidas, 2015c).
Sin embargo, entre todos los desafíos, tal vez el mayor reto
sigue siendo el de la pobreza. Este informe también destacaba
que millones de personas todavía viven en pobreza y con
hambre, sin tener acceso a los servicios básicos. Así, en el año
2015 se calculaba que 800 millones de personas vivían en
pobreza extrema y padecían hambre. Además, más de 160
millones de niños menores de 5 años tienen una altura
inadecuada para su edad como consecuencia de una alimentación
insuficiente y 57 millones de niños en edad de asistir a la escuela
primaria no lo hacían. Asimismo, casi la mitad de los
trabajadores del mundo todavía trabajaban en condiciones
vulnerables y en pocas ocasiones contaban con los beneficios
vinculados a un trabajo decoroso. También se reportaba que solo
la mitad de las mujeres embarazadas en regiones en desarrollo
recibe la atención prenatal mínima recomendada y que 880
millones de personas viven en condiciones marginales en las
ciudades del mundo en desarrollo (Naciones Unidas, 2015c).
En la misma sede de las Naciones Unidas, quince años más
tarde la comunidad internacional se comprometió en la
elaboración de un nuevo pacto para reducir la extrema pobreza.
Una vez que la fecha para su cumplimiento se había alcanzado y
14
ante la necesidad de replantear los ODM, los jefes de Estado y de
Gobierno de más de 190 países aprobaron la Agenda 2030 para
el Desarrollo Sostenible y establecieron los Objetivos de
Desarrollo Sostenible (ODS). Estos objetivos daban continuidad
a los ODM, a la vez que se planteaban nuevos retos para el 2030.
El Secretario General de las Naciones Unidas Ban Ki-moon
afirmó: “Este es un momento decisivo para la historia de la
humanidad. La agenda es una promesa de los países miembros
con los ciudadanos de todo el mundo para acabar con la pobreza
en todas sus formas” (Ki-moon en Mars, 2015).
La Agenda 2030 fue presentado como un plan de acción a
favor de las personas, el planeta y la prosperidad, así como
también como un poderoso impulso para fortalecer la paz
universal y el acceso a la justicia (Naciones Unidas, 2015b). La
nueva agenda planteaba 17 Objetivos con 169 metas que
abarcaban las esferas económica, social y ambiental. Además, se
diseñó una nueva estrategia para los programas de desarrollo.
Asimismo, los Estados se comprometieron a movilizar los
recursos necesarios para su implementación privilegiando las
alianzas centradas especialmente en las necesidades de los más
pobres y vulnerables. Además de poner fin a la pobreza en el
mundo, los ODS propusieron erradicar el hambre; alcanzar la
seguridad alimentaria; garantizar una vida sana; impulsar una
educación de calidad; lograr la igualdad de género; asegurar el
acceso al agua y la energía; promover el crecimiento económico
sostenido; adoptar medidas urgentes contra el cambio climático;
promover la paz y facilitar el acceso a la justicia (Naciones
Unidas, 2015b).
15
II. La vertiginosa transformación del escenario
internacional y su impacto en el régimen de la CID
La transformación de las ODM a los ODS evidencia en los
cambios profundos del sistema internacional que impactan en
forma directa al régimen de la CID. Básicamente, lo que se
observa hoy en día es que el Estado nación moderno se muestra
insuficiente para garantizar la seguridad y brindar bienestar a la
población, dos principios básicos de su legitimidad como actor
político. Por lo tanto, presenciamos lo que ha sido denominado
globalización de la política, es decir, la necesidad de actuar más
allá de los límites territoriales del Estado nación con la intención
de garantizar los mínimos indispensables para el bienestar y
seguridad de los ciudadanos. En este sentido, la llamada política
global está anclada no sólo en los intereses geopolíticos
tradicionales, sino también en una gran variedad de asuntos
económicos, sociales y ecológicos. Así, el impacto de la
contaminación, el tráfico ilegal de drogas, los derechos humanos
y el terrorismo son parte de una realidad compleja que refleja un
creciente número de aspectos trasnacionales que atraviesan las
jurisdicciones territoriales de los Estados y los alineamientos
políticos tradicionales y exigen la cooperación internacional para
su resolución efectiva (Held, et. al., 2002).
Ahora bien, las transformaciones en el orden internacional
impactan en el régimen de la CID generando a su vez una serie
de cambios fundamentales. Entre estos cambios se encuentran, en
primer lugar, la heterogeneidad creciente del mundo en
desarrollo, un mundo cada vez más complejo, plural y diverso, lo
que complica identificar con claridad bajo una misma categoría
los países en desarrollo. En segundo lugar, la geografía de la
16
pobreza cambió. Este hecho ha generado dos impactos
significativos; por una parte, la ayuda al desarrollo se focalizó en
regiones específicas, por la otra, se disminuyó su flujo hacia los
países de renta media, al considerarse que este tipo de países
contaban con los recursos suficientes para gestar por sí mismos
solución a los problemas asociados a su desarrollo. Un tercer
factor se desprende del hecho de que el mundo transitó de un
sistema bipolar a uno multipolar con una creciente participación
de nuevos actores estatales que ganaron relevancia como
potencias medias, potencias emergentes y potencias regionales.
El cuarto elemento se deriva de que la globalización incrementó
la interdependencia y con ello surgió la necesidad de pensar que
los Bienes Públicos Internacionales (BPI); de esta manera,
gestionar adecuadamente los BPI está fuertemente ligados a los
problemas del desarrollo. Por último, es importante señalar que
nuevos actores y nuevos instrumentos han surgido en el
escenario de la cooperación, incrementado el número y
diversidad de fuentes de financiamiento al desarrollo. Como
ejemplo, baste citar que para el año 2006 existían
aproximadamente 225 agencias bilaterales y 242 de carácter
multilateral, de las cuales 24 eran bancos de desarrollo y 40
agencias de las Naciones Unidas, un número infinitamente mayor
a las cuatro que existían en la década de 1940 (Alonso, 2013).
El cambio no solamente representa una manera diferente de
ver el desarrollo. Es, al mismo tiempo, el reflejo que ha
cambiado el régimen de la Cooperación Internacional para el
desarrollo, tanto por la presencia de nuevos actores –como son
los representantes de la sociedad civil- como por el peso y
responsabilidad que los actores tradicionales tienen ahora al
interior del régimen de la CID. Como ejemplo baste señalar el
17
caso de China. Si bien desde al año 1990 más de 1.000 millones
de personas han logrado salir de la pobreza extrema, esto se debe
en buena medida al espectacular crecimiento en China. Entre
1981 y 2010 sacó a 680 millones de personas de la pobreza
extrema (García Vega, 2015).
Sin embargo, hoy en día el régimen de la CID se muestra más
complejo que hace un par de años. Por una parte, se encuentran
los países agrupados en el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD)
de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE). Estos países asumen que poseen los
mecanismos, política es instrumentos más adecuados para
orientar a los países subdesarrollados en su búsqueda por
alcanzar el desarrollo. Estos países son los que construyeron la
arquitectura dominante de la CID a través de una visión
particular de lo que el desarrollo debe ser y sobre la manera en
que es posible conseguirlo.
En un segundo grupo se encuentran aquellos países que
cuentan con una trayectoria amplia en el CID pero que su modelo
de cooperación se aleja y distancia del modelo tradicional
impulsado por los países miembros del CAD. Este grupo no sólo
está construyendo un discurso sugerente y alternativo sobre lo
que la CID debe ser, sino que ha empezado a construir un
régimen alterno de la CID soportado por sus propias
instituciones. Entre los miembros de este grupo se encuentran
China, India y Brasil. Apelando a una larga tradición de un
modelo de Cooperación Sur-Sur (CSS) proponen una
cooperación no condicionada, basada más en la idea de socios de
cooperación que la visión tajante entre donadores y receptores.
Entre estos dos bandos se encuentran un tercer grupo de
países que han sido clasificados como como países puente, ancla
18
o argamasa. En este caso se trata de países de renta media alta
cuyos promedios en los ingresos medidos conforme al Producto
Interno Bruto (PIB) no les permiten ser clasificados como
receptores tradicionales de AOD. Por lo tanto, estos países han
experimentado la necesidad de reinsertase en el régimen de la
CID desde una perspectiva diferente y con un nuevo rol. Por una
parte, impulsan la necesidad de reconocer que existen
responsabilidades compartidas pero diferenciadas, que deben
incluir las realidades diferentes tanto de los donantes como de los
receptores, sin renunciar a la demanda de hacer transparente y
eficaz la AOD. Por otra parte, aprovechando su experiencia
como países polivalentes en el campo de la cooperación, actúan
en los foros internacionales como intermediarios y conciliadores
entre las visiones opuestas de la CID. En este grupo destacan
países latinoamericanos como Colombia, México y Chile (Lemus
y Santa Cruz, 2015).
III. ¿Cooperando para el cambio o cambiando la
cooperación? Experiencias de cooperación internacional
para el desarrollo
En el presente siglo hemos sido testigos de un cambio en dos
sentidos en cuanto a la manera en que se concibe y se ponen en
marcha las prácticas de la CID. Por una parte, se observa un
cambio en cuanto a los actores dominantes de la cooperación y el
surgimiento de actores nuevos o renovados que cuestionan las
prácticas tradicionales de la misma. Por la otra, se puede
observar también un cambio en lo que se refiere a las metas y las
formas propuestas para alcanzar la cooperación. De esta manera,
la visión tradicional desde la cual se fundó la CID, comprendida
19
en un modelo vertical, está dando paso a múltiples formas,
actores y metas. Desde esta perspectiva, es posible plantear si lo
que estamos presenciando en las prácticas de las CID es una
redefinición de la cooperación para el cambio o, por el contrario,
un cambio en la cooperación. Más allá del juego de palabras que
se encierra en esta disyuntiva es un hecho de que la realidad hoy
en día de la CID es multifacética, cambiante y, en no pocas
ocasiones, contradictoria porque dichas prácticas de la CID
reflejan modelos en pugna que manifiestan los intereses y
motivaciones de los actores en el régimen de la CID.
Por esta razón, desde las disciplinas de la Ciencias Sociales,
resulta indispensable plantear una reflexión consistente sobre las
dimensiones actuales de la CID desde una doble perspectiva. La
primera de ellas refiere a una aproximación teórica que permita
aproximarse a este fenómeno a partir de un análisis riguroso de
las generalidades percibidas de este fenómeno. La teorías
científicas, como indica Popper, “…son redes que lanzamos para
apresar aquello que llamamos el mundo: para racionalizarlo,
explicarlo y dominarlo. Y tratamos de que la malla sea cada vez
más fina” (Popper, 1980: 57). Esta primera aproximación permite
tener un panorama amplio, sistemático y congruente sobre la
manera en que se ha concebido y se ha puesto en marcha
prácticas tradicionales y emergentes referentes a las CID, con la
intención de que nuestra aproximación a este fenómeno, como
diría Popper, pueda ser cada vez más fina.
Al mismo tiempo, de manera complementaria, se hace
necesaria una segunda perspectiva que parta de casos concretos y
de la realidad cotidiana, con la intención de comprender cómo en
la práctica se está gestando la CID. Evidentemente, se trata de
dos caras de una misma moneda. Así, el presente libro es una
20
contribución de los autores para comprender mejor la CID
teniendo en cuenta estos dos horizontes. Por lo tanto, este libro se
ha organizado en dos grandes secciones. La primera de ellas
aborda los debates en torno a la cooperación vinculadas a
enfoques teóricos en la búsqueda de una aproximación
ontológica a dicho fenómeno. La segunda sección, complementa
la primera parte teórica del libro introduciendo al lector a
diversos temas concretos de la CID que abordan tanto a actores y
formas tradicionales como a nuevas modalidades y actores
emergentes.
El primer capítulo escrito por María Elena Romero y
Francisco Haro presenta una visión panorámica de la CID cuyo
punto de partida es el contexto en que surgió la CID, el cual es
complementado por una aproximación desde la teoría así como
por la agenda que la define. Este primer capítulo tiene como
objetivo presentar al lector aspectos básicos relacionados con la
cooperación internacional. De este modo, se parte del contexto
en el que se originó la CID y la manera en que se ha
desarrollado; analiza los planteamientos teóricos dominantes y
presenta los temas relevantes de la discusión internacional
enfocados a mejorar los mecanismos de cooperación a partir de
las críticas que se han hecho a gobiernos y organismos
internacionales en cuanto a la manera en que conciben el
fenómeno de la cooperación, así como a la forma en la cual ésta
se implementa. Los autores de este primer capítulo nos recuerdan
que existen múltiples motivos que incentivan la cooperación -
ético-morales, geoestratégicos, ideológicos, económicos- lo que
puede presentar este tema como un tanto elusivo; por lo tanto,
resulta indispensable abordar con claridad las prácticas de la CID
considerando el contexto histórico en que se originó y la manera
21
en que históricamente esta práctica se ha presentado en el
escenario internacional.
El segundo capítulo obra de Jessica De Alba y Javier
Martínez introduce el tema de la CID desde las teorías clásicas
dominantes de las Relaciones Internacionales, el realismo y el
liberalismo. En este sentido, se analiza la manera en que ests dos
visiones paradigmáticas de las Relaciones Internacionales,
dominantes y opuestas, han explicado el fenómeno de la
cooperación. Así, el realismo ha acentuado el hecho de que la
base de la cooperación se encuentra en los intereses de los
donantes; mientras que el liberalismo ha destacado que el origen
de la misma se sustenta en la búsqueda por brindar una ayuda
ética y moral, la cual es impulsada por los imperativos de que se
derivan de la pobreza en el mundo. Este análisis teórico se realiza
a la luz de la CID desde la tradición derivada de los países
occidentales.
Susana Liberti analiza en el tercer capítulo las
transformaciones de la Ayuda Oficial al desarrollo de Estados
Unidos (AOD). Liberti recuerda que los Estados Unidos fue el
fundador de la AOD y a pesar de que en los últimos años han
surgido donadores no tradicionales, es indiscutible que este país
continúa siendo el mayor donador. La experiencia de los Estados
Unidos en el ámbito de la CID resulta ilustrativa porque nos
muestran la manera en que la transformación del régimen de la
CID pasa por y a través del donador más importante y principal
artífice de este régimen, el gobierno estadunidense. Para
comprender estas transformaciones Liberti contextualiza el
surgimiento de la AOD al final de la Segunda Guerra Mundial.
Posteriormente, nos desmenuza las trasformaciones de la AOD
desde los cambios conceptuales e institucionales que se han
22
experimentado en este terreno, como la creación de la Agencia
para el Desarrollo Internacional (USAID), el lanzamiento del
ambicioso programa de la Alianza para el Progreso, la definición
por parte de la administración del presidente G.W. Bush del
desarrollo como parte integrante de la política de seguridad
nacional y la creación de la Millennium Challenge Corporation
(MCC) que tiene un criterio diferente para el otorgamiento de la
ayuda.
Martha Loaiza y María Elena Romero retoman el caso de otro
donante tradicional al analizar El Banco Japonés para la
Cooperación Internacional (BJCI) y los intereses estratégicos de
esta nación en América Latina en el siglo XXI. Las autores de
este capítulo demuestran la manera en que el BJCI está
desempeñando un rol significativo en la colocación de
inversiones útiles para el desarrollo japonés y la consolidación de
sus intereses en América Latina en áreas sensibles como energía,
recursos naturales, infraestructura, manufacturas, maquinaria,
servicios y medioambiente. Este análisis les lleva a presentar los
países donde esta política es más visible: Bolivia, Brasil,
Uruguay, Colombia, Chile, Costa Rica y México. De esta
manera, las autoras analizan cuáles son los proyectos apoyados
por los créditos del BJCI en América Latina, cuáles son los
mecanismos de acceso a dichos créditos y, especialmente, las
condiciones que se estipulan para otorgarlos. En sus conclusiones
las autoras nos aportan que en el proceso de toma de decisiones
del gobierno japonés entorno a la CID ha estado permeado por
diversos intereses conforme a la región del mundo. Así, los
políticamente estratégicos que incentivan la cooperación se
presentan más en los países africanos; los comerciales en la
región del Sudeste Asiático; mientras que en América Latina
23
prevalecen los beneficios que se reportan están vinculados con
cuestiones de inversión y suministro de recursos naturales.
En el capítulo “Una potencia ascendida. China y sus políticas
de cooperación” Francisco Haro introduce un enfoque teórico
constructivista de las Relaciones Internacionales para abordar el
tema de la CID del gigante asiático. Así, Haro demuestra que el
actuar de China en el escenario internacional se ordenan en tres
niveles mutuamente interrelacionados: ideas, intereses, e
instituciones. Como apunta Haro, estas tres vertientes confluyen
en una misma racionalidad, la de convertir a China en una
potencia mundial. Es esta perspectiva la que sirve como telón de
fondo para analizar el fenómeno chino de la CID. El enfoque del
que parte el autor es tridimensional, ya que se analiza ideas,
instituciones e intereses que dan forma y son formadas alrededor
de la cooperación. Este capítulo evidencia cómo las políticas
tanto de ayuda como de asistencia son mecanismos esenciales a
partir de los cuales en un medio de socialización política, el
gobierno construye y le construyen una identidad internacional
en congruencia con sus aspiraciones para consolidarse como una
potencia mundial ascendida.
Otro de los capítulos que aborda el tópico de las experiencias
de actores emergentes es el que comparte Cristina Tapia y
Francisco Haro titulado “Participación de la sociedad civil y
Cooperación Internacional para el Desarrollo en India: evolución
y retos de este binomio”. La perspectiva en que los autores
abordan este capítulo nos muestran los cambios a la forma
tradicional de comprender la CID por la triple dimensión que
representa este caso en cuanto a los desafíos a la manera
tradicional en que desde los donantes tradicionales se comprende
la CID. En primer lugar, se analizar el rol de la CID de la India,
24
pero no en su rol tradicional como un país receptor que necesita
de la ayuda internacional para avanzar en la ruta del desarrollo
como históricamente se le ha concebido en la arquitectura de la
CID, sino como un país donante. En segundo lugar se establece
la participación de India en modelos más horizontales que
verticales en la cooperación que se asocia a la tradición de la
Cooperación Sur-Sur. Por último, este capítulo también arroja luz
sobre el rol de la sociedad civil india en las prácticas de la CID,
con lo que se refuerza la idea de que los cambios al interior del
régimen de la CID no sólo incluyen el rol de los actores
tradicionales en la CID –los Estados nación- sino también el
surgimiento de actores no estatales. Para ello, este artículo
presenta en primer lugar la evolución de India como actor en la
CID durante la última década; para posteriormente abordar el
tema de la participación de las organizaciones de la sociedad
civil y sus implicaciones de su contexto para garantizar acciones
efectivas para el desarrollo.
El último capítulo de esta obra es el escrito por Yair
Hernández y Marcela Reyes sobre la cooperación descentralizada
en el caso de las organizaciones de la sociedad civil en Tijuana,
una ciudad de frontera en el Estado mexicano de Baja California.
La presentación de este caso les permite a los autores evidenciar,
analizar y proponer la manera en que la cooperación
descentralizada ha transitado de su forma tradicional, llevada a
cabo por gobiernos locales, a permitir la participación de otros
actores que operan desde el territorio- las organizaciones de la
sociedad civil-. Particularmente, en el caso de una cooperación
para fortalecer la seguridad ciudadana en la ciudad de Tijuana.
Así, se muestra como están surgiendo temas, medios, actores,
25
mecanismos y fines nuevos en el tema multifacético y cambiante
de la CID.
El conjunto de esta obra colectiva presenta un análisis de los
cambios recientes de la CID desde una perspectiva teórica
analítica. Los distintos capítulos confluyen en el análisis sobre un
tema relevante y complejo del escenario internacional. Así, el
lector tiene en sus manos una obra que analiza distintas facetas
del fenómeno de la CID. Esperamos que la lectura de este libro
sea una buena oportunidad para comprender mejor uno de los
asuntos claves que definirán el siglo XXI: la posibilidad de
construir un régimen de ayuda al desarrollo que nos permita,
como humanidad, superar las ataduras de la pobreza y la
exclusión y construir modelos que permitan un auténtico
desarrollo en sintonía con la Agenda 2030 para el Desarrollo
Sostenible.
26
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27
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desarrollo, p. 61-86. Bogotá: Universidad Externado de
Colombia.

28 29
 CAPÍTULO 1

LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL

El debate en torno a la cooperación DESARROLLO REVISITADA: CONTEXTO,
TEORÍA Y AGENDA

María Elena Romero Ortiz

Francisco Javier Haro Navejas

RESUMEN

Este capítulo tiene como objetivo revisitar aspectos básicos

relacionados con la cooperación internacional: contexto de su
origen y desarrollo, los planteamientos teóricos dominantes
dentro de la disciplina de las Relaciones Internacionales y los
temas relevantes de la discusión internacional enfocados a
mejorar los mecanismos de cooperación a partir de las críticas
que se han hecho a gobiernos y organismos internacionales tanto
a la concepción del tema como a la manera en la cual se
implementa el proceso.
Palabras claves: Teoría; cooperación internacional; realismo;
institucionalismo; constructivismo.

INTRODUCCIÓN

Los motivos e intereses detrás de la cooperación son múltiples.

Entre ellos destacan: ético-morales, donde se considera un
imperativo ayudar al otro: geoestratégico, se da para ganar que
un aliado, por lo menos potencial, para que no se vaya con el

30 31
enemigo; se auxilia al que piensa como uno, o que por lo menos
podría pensar como uno, esta es la dimensión ideológica;
finalmente, existen razones de carácter económico, ayudar
permite tener acceso a mercados, y financieras, en algunos países
existen excedentes que es preciso hacer circular para evitar
constreñimientos que conduzcan o agraven crisis económico-
financieras. De esto se desprende la existencia de actores
involucrados en la cooperación internacional igualmente
múltiples, aunque en su sentido restringido los principales son los
gobiernos, ya sea como donadores o como receptores, a través de
sus instituciones nacionales o por medio de organismos
intergubernamentales de diferente alcance espacial y temático.
También existen organizaciones no gubernamentales que realizan
diferentes funciones dentro del proceso de la cooperación.
Dada la versatilidad en orígenes y actores, la cooperación
internacional es un tema abordable desde diversos ángulos.
Debido a ello, puede parecer un tema elusivo. Ambas
características, lo versátil y lo elusivo, han llevado a analizar a la
cooperación desde diferentes disciplinas y con varios marcos
analíticos. Ha sido abordada, tanto desde la academia como
desde la política, como contraparte del conflicto, herramienta de
política exterior, medio de negociación internacional y como
paliativo dela pobreza.
Dentro de la disciplina de las Relaciones Internacionales, es
uno de los temas más estudiados, pero que está lejos de darse por
agotado. En nuestro libro, por una parte, recuperamos temas
abundantemente investigados, como los relacionados con las
teorías. Lo hacemos con el fin de facilitar a los lectores su
comprensión y ofrecerles una perspectiva amplia. Sobre todo
ofrecemos, por otra parte, acercamientos a donadores no
32
tradicionales como China e India. No obstante, no dejamos de
lado a los tradicionales, como Estados Unidos y Japón,
añadiendo a Taiwán- un cooperante desde hace décadas, pero que
carece de relaciones diplomáticas con la inmensa mayoría de los
Estados del sistema internacional-. Para permitir un mejor
acercamiento a los capítulos de este libro, aquí nos ocupamos de
la cooperación internacional para el desarrollo (CID) desde su
definición hasta a algunos de los enfoques teóricos más
importantes para su estudio, pasando por ubicar su origen y
desarrollo en su contexto histórico. Parte esencial es la
descripción de las aspiraciones expresadas por las instituciones y
gobiernos que alientan la cooperación, pero sin obviar algunas de
las críticas más importantes que se hacen a la CID.
De acuerdo a la Ley de Cooperación Internacional para el
Desarrollo (6 de abril de 2011), que dota al Ejecutivo mexicano
de los instrumentos necesarios para manejar la Agencia
Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo
(AMEXCID), define la CID como la transferencia, recepción e
intercambio de recursos, bienes, conocimientos y experiencias
educativas, culturales, técnicas, científicas, económicas y
financieras tanto entre países como entre estos y organismos
internacionales para el desarrollo sustentable. Para definirla es
preciso tomar en cuenta determinados criterios (Alonso &
Glennie, 2015), como estar dirigida de forma explícita para
ofrecer apoyo internacional o nacional para el desarrollo, no
busca la obtención de ganancia, discrimina favorablemente a los
países que se estarían desarrollando, finalmente se trata de
establecer relaciones no jerárquicas de cooperación con la
pretensión de alcanzar el desarrollo de un país respetando su
soberanía.
33
 La CID como práctica de los actores estatales, ya sea en lo
internacional como en lo regional, tiene como vocación alentar el
desarrollo equitativo y estable de aquellos que no cuentan con los
medios para avanzar en sus planes de desarrollo. Por lo tanto, se
muestra como los actores más vulnerables de la comunidad
internacional podrían acceder a financiamiento para su
desarrollo. La CID es un instrumento que permite, mediante el
intercambio de diversas acciones y bienes, coadyuvar a cerrar las
brechas de desarrollo. Es también una herramienta de política
exterior que debe ser contemplada como un elemento
complementario a los esfuerzos que los actores vinculados a ésta
realizan y no debería provocar dependencia. Una de las
modalidades más utilizadas de la CID es la Asistencia Oficial al
Desarrollo (AOD), definida por el Comité de Asistencia para el
Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (OCDE) como el conjunto de flujos
destinados apaíses en desarrollo que forman parte de la lista de
beneficiarios de la misma del CAD y a instituciones
multilaterales. La misma puede llegar a través de estas o de
forma directa. Es proporcionada por organismos oficiales,
incluidos gobiernos estatales y locales, o bien por sus agencias u
organismos especializados. Se divide en donaciones, en especie o
financiera, o créditos blandos con diferentes niveles de
condicionalidad. Siempre se busca que los mismos sean
favorables para los receptores.
Por la relevancia en la discusión de la CID, en este apartado
damos cuenta de algunos enfoques teóricos que permiten estudiar
la cooperación internacional para el desarrollo.Esta sección nos
permitirá contar con un contexto sobre cómo la CID es
conceptualizada desde diversas facetas.
34
LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL
DESARROLLO, REVISIÓN Y CONTEXTUALIZACIÓN
HISTÓRICA
La cooperación internacional para el desarrollo después de la
Segunda Guerra Mundial fue una herramienta que permitió
sumar aliados a las esferas de influencia ideológica, ya fuera de
la Unión Soviética o de Estados Unidos. Con base en la
asignación de apoyo a proyectos de desarrollo, las naciones
fueron uniéndose a uno u otro poder. Programas como El Plan de
Reconstrucción de Europa, mejor conocido como el Plan
Marshall, representó uno de los mejores esfuerzos por incentivar
la recuperación europea y fortalecer la visión de un bloque unido
y próspero bajo la egida estadounidense. De esta forma, la
cooperación internacional para el desarrollo fortaleció las
estrategias para crear las también llamadas zonas seguras.
El discurso de Harry Truman del 10 de enero de 1949 hizo
patente el sentir de la época. Estados Unidos se enfilaba a
compartir recursos con sus aliados con la idea de un desarrollo
equitativo y de alivio de la pobreza. En él expresó: “tenemos que
embarcarnos en un programa nuevo y audaz para que nuestros
avances científicos y nuestro progreso industrial estén a
disposición de la mejora y el crecimiento de las áreas
subdesarrolladas. Más de la mitad de la población mundial vive
en condiciones próximas a la miseria. Su alimentación es
inadecuada y resulta víctima fácil de las enfermedades. Su vida
económica es primitiva y estancada. Su pobreza es una debilidad
y una amenaza, tanto para ellos como para las áreas más
prosperas” (The American Presidency Project s/f, p. falta
página). Se planteaba ya el subdesarrollo y la pobreza como
35
males que aquejaban al mundo, ante los cuales la cooperación cooperación técnica, uniéndose a los esfuerzos de desarrollo
internacional para el desarrollo sería un factor relevante para económico y social en los territorios recién descolonizados. En
paliarlos y propiciar un ambiente internacional más estable. este contexto, los apoyos brindados por países antes metrópolis
A partir de los años cincuenta, permeó el paradigma del en el continente africano vieron en la cooperación para el
crecimiento económico como la vía a través de la cual se podría desarrollo un instrumento importante para continuar con sus
lograr el desarrollo. Un crecimiento que a la luz de la CID se nexos en las recientes naciones emancipadas.
traduciría en aportaciones para la creación de infraestructura
como puentes, carreteras, aeropuertos, represas, construidas con
apoyos provenientes de la CID, ya sea en su modalidad bilateral
o multilateral. Durante el periodo de la Guerra Fría, Estados
Unidos se ubicó como el donador más importante de recursos,
seguido de lejos por países como Francia y Gran Bretaña (Ver
Cuadro 1). Los dos últimos tuvieron como destino de sus
aportaciones África, mientras que Estados Unidos se avocó a los
planes de reconstrucción de Europa y Asia.
El formato más representativo de cooperación en la posguerra
fue el programa de Estados Unidos encaminado a apoyar la
recuperación europea. Los recursos destinados a este programa
no se ubicaron directamente en la reconstrucción de viviendas o
en la atención de la salud. Se dirigieron al fortalecimiento de la
infraestructura económica, particularmente a la extracción y
procesamiento del acero y a la generación de energía, dos pilares
del desarrollo industrial y que darían sentido a la Comisión
Europea del Carbón y el Acero.
Durante ese periodo, el proceso de descolonización sumó al
sistema internacional a países con grandes necesidades. Países de
África y del Sudeste Asiático requerían de recursos para iniciar
sus planes de desarrollo. Organismos internacionales como
Naciones Unidas y donadores bilaterales como Francia, Holanda,
Portugal y el Reino Unido extendieron sus programas de

36 37
 La cooperación internacional para el desarrollo durante la
Guerra Fría se desplegó en dos ambientes diferentes y con una
1965

4023
752

472
sola justificación: beneficiar a los países más necesitados
apoyando sus estrategias de desarrollo. El primer ambiente
1964

3602
828

493
estuvo vinculado con el interés de las naciones poderosas y su
necesidad de mantener el control sobre aquellos países
1963

3580
820

415

estratégicos de los que obtienen recursos naturales indispensables

para su desarrollo y el segundo atendiendo a un compromiso por
1962

3317
945

421

colaborar con el desarrollo de aquellos que menos tienen a fin de

propiciar un mundo más estable y equitativo. Sin embargo, en la
1961

3026

práctica las potencias tenían claro que la cooperación era una

903

457

estrategia efectiva para alcanzar sus objetivos. Richard Nixon

1960

2760

confirmó claramente lo anterior cuando en 1968 afirmó: “el

823

407

propósito principal de la ayuda no es ayudar a otras naciones sino

ayudarnos a nosotros mismos” (Tomado de Hancock, 1989,
1959

2310
832

377

p.71).
Cuando la Guerra Fría llegó a su fin, los objetivos
1958

2388
884

276

geopolíticos y geoestratégicos quedaron de lado y se impulsaron

nuevos objetivos: los Objetivos del Desarrollo del Milenio, la
1957

2083
819

234

Agenda Post 2015 y la Agenda 2030. Todos ellos han estado

encaminados a redefinir qué tipo de desarrollo se desea y cuáles
1950-55 1956

1996
648

205

son las estrategias viables para alcanzarlo.

La CID se ha mantenido como una herramienta que a pesar de
1118
500

190

intereses individuales ha funcionado para sobrellevar las cargas

del desarrollo de aquellas naciones con escasos recursos. La
Reino Unido
País / Año

práctica de la CID llevó a la creación de normas, reglas,

Francia

Estados
Unidos

procedimientos y principios que se constituyeron en un sistema

internacional que involucra a cada día a un mayor número de
actores. Todo esto ha dado origen a un sistema de cooperación de
financiación internacional, un “régimen internacional de ayuda

38 39
externa” y que está conformado por un “amplio y creciente
conglomerado de actores de la CID, adscritos tanto al hemisferio
Norte como del Sur…” (Prado, 2010, p. 11).
El avance de la CID ha cambiado sus estrategias,
diversificado sus objetivos, avanzando en el concepto de
desarrollo económico, hacia uno que no solo requiere de
infraestructura económica sino uno sustentable e incluyente que
considere para todos los frutos del progreso global (Edwards,
2000:41). De tal manera que la CID atiende los objetivos de sus
actores, sean Estados, receptores o donadores, organismos
nacionales o internacionales, gubernamentales o no
gubernamentales cada uno de ellos propicia una reflexión sobre
el abordaje teórico de la CID.
LOS INSTRUMENTOS TEÓRICOS PARA EL ESTUDIO
DE LA CID
Importantes contribuciones al entendimiento de la cooperación
internacional contribuyen al andamiaje teórico que sirve de
marco para comprender, desde diversas perspectivas, su
evolución y objetivos. Desde los clásicos del realismo a los
debates del constructivismo, la teoría nutre los estudios sobre
cooperación.
Desde el primero, la CID es un microcosmos donde los
Estados hacen coincidir sus intereses, buscan la concurrencia
entre las políticas y objetivos de los organismos internacionales y
de los proveedores de capital privado. Esta teoría estatista
responde a conceptos claves de poder, interés y seguridad.
Asimismo, mantiene tres premisas básicas sobre la cooperación
internacional: el poder como prioridad central, la autonomía del
40
Estado con relación al sistema internacional y el sentido
utilitarista de la cooperación.
Para ella, “la cooperación internacional es diseñada
fundamentalmente, si no de forma exclusiva, para defender los
intereses del donante en el Estado receptor, mismos que
consisten en incrementar su influencia política, seguridad militar,
el comercio y sus respectivas inversiones externas” (Prado, 2010,
p.15). Para el realismo clásico, el primer requisito para el
desarrollo de una filosofía política de la asistencia externa viable
es el reconocimiento de la diversidad de políticas que tienen en
común la transferencia de dinero y servicios económicos de una
nación a otra.
La asistencia es clasificada por los realistas diferentes tipos:
humanitaria, subsistencia, militar, asistencia de soborno,
prestigio y asistencia externa para el desarrollo. De las anteriores,
sólo la asistencia humanitaria no contiene elementos políticos
explícitos, aunque puede desempeñar una función política
cuando opera en un contexto político; no obstante mucho, de lo
que se hace en nombre de la asistencia externa hoy en día es de la
misma naturaleza que los sobornos.
La transferencia de dinero y servicios de un gobierno a otro
hace la función de un precio que se paga por favores y servicios
pasados o futuros (Morgenthau, 1965, pp. 71-73). Dentro de esta
perspectiva teórica, se presta especial atención a la asistencia de
soborno; es decir, aquella realizada por un gobierno con el fin de
obtener ventajas políticas. La transferencia de dinero y servicios
de un gobierno a otro se realiza en función de pagar un precio
por un favor. Se justifican primeramente en términos de
asistencia para el desarrollo económico, y se transfieren dinero y
41
servicios a través de una elaborada maquinaria para la genuina
asistencia económica.
Para los realistas, el desarrollo económico es tan solo una
ideología por medio de la cual se racionaliza y justifica la
transferencia de dinero y servicios de un país a otro. Incluso en el
contexto de la Guerra Fría, dentro del realismo hubo
elaboraciones sofisticadas que rompieron el simplismo atribuido
a esa corriente. Una de estas aportaciones es la del dilema del
prisionero modificado (Grieco, 1988) para explicar la
“colaboración internacional”. Parte del supuesto realista de que
los Estados son posicionales, no egoístas. Consideran sus logros
en cualquier terreno (militar, económico, educativo) comparando
los de sus pares. Los Estados buscan que impedir el avance del
poder relativo de los otros. Este enfoque permite analizar cómo
las instituciones y la cooperación internacional son utilizadas
para maximizar las ganancias relativas y los impactos positivos
de los acuerdos cooperativos.
Si consideramos la CID como una herramienta del
imperialismo para perpetuarse y continuar con sus estrategias de
extracción de beneficios, deberíamos señalar que la misma ha
diseñado un patrón de producción en el Tercer Mundo para
satisfacer las necesidades imperialistas y la asistencia ha sido
parte de este proceso. Asimismo, la cooperación multilateral se
diseña para apoyar la política y los intereses de los países del
centro. La cooperación bilateral trae consigo servidumbre
política y dependencia económica de los países de la periferia,
debido a que es otorgada, recibida y aplicada en tal forma que se
fortalecen los círculos empresariales externos y las oligarquías
locales del país receptor. Las oligarquías locales se entienden
42
mejor con actores externos que con los de sus propios países, con
los cuales muchas veces tienen intereses encontrados.
Muchos donadores tradicionales vinculan eficientemente sus
intereses de desarrollo industrial y la promoción de su comercio
con sus estrategias de cooperación para el desarrollo. Teresa
Hayter (1971) analiza la asistencia en el marco de la relación
estructural del mundo capitalista argumentando que ésta puede
explicase solo en términos de un intento por preservar el sistema
capitalista en el Tercer Mundo, sostiene que la asistencia es una
forma de explotación y que su contribución al bienestar de la
población de las naciones del Tercer Mundo es negativa.
Tibor Mende (1974), a su vez, discute el tema de la asistencia
externa como una estrategia de recolonización, así como un
medio que permite a los donadores mantener las vías para
controlar productos y mercados a partir del compromiso que
asumen con los recursos provenientes de proyectos para el
desarrollo.
Estas perspectivas se centran en la realidad de la pobreza,
misma que no ha sido erradicada. El subdesarrollo permanente en
el que viven algunas comunidades en el mundo a pesar de las
transferencias de capital provenientes de programas de la CID
ilustra este argumento. En este sentido, la cooperación implica un
grado de condicionalidad (Ayllón, 2007, p.29).
En las antípodas de la teoría, desde una visión fundamentada
en la idea de que la estructura de la política internacional es
básicamente social, se encuentran los constructivistas. Esta
corriente vincula a la CID con el compromiso ético de ayudar a
quienes menos tienen, sustentándose en principios morales. El
constructivismo parte de tres argumentos: el primero, considera a
la CID como una obligación imperfecta de provisión de las
43
necesidades básicas; el segundo, con un carácter utilitario,
considera a la cooperación como una respuesta ética a los
problemas que pueden remediarse con la capacidad técnica de los
donantes; y por último, el argumento de carácter humanitario,
que como su nombre lo indica se centra en el ideal del
humanitarismo (Ayllón, 2007, p. 37).
David Lumsdaine (1993), uno de los proponentes más
importantes de esta corriente, explica que la cooperación no
puede ser exclusivamente analizada con base en los intereses
económicos y políticos, las causas esenciales recaen en los
principios humanitarios y de igualdad de los donadores y lleva
implícita la creencia que sólo bajo un orden internacional justo
en el que los Estados tengan igualdad de oportunidades la paz y
la prosperidad serán posibles. De acuerdo con este mismo autor,
la evidencia acerca de lo que los donadores hacen evidentes las
preocupaciones humanitarias y el compromiso con el desarrollo y
la equidad en el desarrollo y en los derechos se encuentra
presente en el discurso oficial de organismos internacionales y de
los donadores tradicionales.
Roger Riddell (1987), quien analiza el debate a favor y en
contra de las propuestas teóricas, afirma que los asuntos morales
en la asistencia oficial son la plena justificación de la misma. Los
esfuerzos para ayudar a los pobres del Tercer Mundo se
encuentran justificados por la cuestión humanitaria vinculada con
la política y que influye en las decisiones y programas de la
cooperación. Esto por lo menos en el discurso, la práctica toma
otros derroteros.
Desde el análisis de los regímenes internacionales, son las
normas y los principios que guían la voluntad de los actores en la
comunidad internacional para crear instituciones que coordinen
44
acciones de interés para todos. Durante los años ochenta, el
análisis de los regímenes internacionales se desplazó de la
descripción del fenómeno de la interdependencia hacia un
análisis más profundo acerca de las condiciones en las cuales los
Estados cooperan, cómo es que la cooperación emerge entre
Estados soberanos y de qué forma y en qué medida las
instituciones internacionales afectan este proceso. Stephen
Krasner (1983) define a los regímenes como un conjunto de
principios implícitos y explícitos, normas, reglas y procesos de
toma de decisiones alrededor de las cuales convergen las
expectativas de los actores en un área determinada de las
relaciones internacionales. Esta definición implica que el
régimen es un concepto mucho más complejo que un simple
conjunto de reglas que regulan una actividad. En este sentido, la
institución que podría nacer producto de este conjunto de
elementos se constituirá en la expresión más acabada del régimen
internacional. Podemos plantear así que, el Comité de Asistencia
para el Desarrollo es la institución que recupera los acuerdos y
principios en torno al régimen internacional de cooperación al
desarrollo.
Oran Young, por su parte, definió a los regímenes
internacionales como instituciones sociales que coordinan las
acciones de aquellos interesados en actividades específicas
(1983, p.93). Robert Keohane, a su vez, afirma que el concepto
de régimen internacional no sólo nos permite describir las
estructuras de cooperación, también nos ayuda a dar cuenta tanto
de la cooperación como de la discordia. Aunque los regímenes
mismos dependen de acuerdos interestatales, también pueden
facilitar otros esfuerzos destinados a lograr coordinación de
políticas […]. Los regímenes internacionales demuestran de qué
45
modo pueden afectar la propensión -incluso de los gobiernos
egoístas- a cooperar (Keohane 1988, p. 27).
Esta teoría explicativa de por qué nace y existe el sistema de
ayuda y de por qué los Estados deciden incentivarlo, surgió en
los años setenta, cuando emergieron concepciones que intentan
explicar las nuevas formas de cooperación que se realizan a
través de organizaciones internacionales de carácter formal o de
regímenes internacionales. Para Oran Young (1983), además, los
regímenes internacionales son “instituciones sociales que
gobiernan las acciones de aquellos Estados involucrados en sus
actividades” PÁGINA. Así, la ayuda es un régimen internacional
que surge como resultado de la interdependencia cada vez más
compleja en las relaciones internacionales. Surgieron en el
mundo problemas relacionados con la articulación de los
intereses individuales de los Estados con sus intereses comunes,
la provisión de bienes internacionales – es decir el suministro de
beneficios que los Estados sólo podían asegurar a sus ciudadanos
apenas por medio de la interacción con otros Estados –, los
dilemas de la acción colectiva y el papel de las organizaciones
internacionales.
En la cooperación internacional el interés y las estrategias de
política exterior de un país marcan su tendencia, considerándola
un instrumento de ésta. En las naciones en donde haya una
política exterior proactiva, soberana y bien estructurada, la
cooperación internacional para el desarrollo tendrá una tendencia
y práctica bien definidas. De acuerdo a Juan Pablo Prado (2014),
las teorías liberales son las que se dedican a analizar con mayor
devoción el vínculo entre la cooperación internacional y los
factores de los cuales dependen sus acciones y efectos,
46
destacando aquellas instituciones necesarias para la puesta en
marcha de sus respectivas actividades.
El debate entre los neo-neo, neorrealismo y neoliberalismo,
plantea nuevas aproximaciones al tema de la política
internacional, y por lo tanto de la cooperación al desarrollo.
Desde los años ochenta, estos enfoques plantean paradigmas y
marcos conceptuales seguidos por teóricos que pretenden
explicar la realidad internacional. Mientras que en el
neorrealismo encontramos como referencia a Kenneth Waltz
(1979), quien enfatiza la importancia de la estructura del sistema
internacional en la determinación de la conducta del Estado. La
discusión en el neoliberalismo se enfoca a la proliferación de
actores en el mundo haciéndolo más plural y al mismo tiempo
más complejo. Son las instituciones las que median como agentes
activos para alcanzar la cooperación en el sistema internacional
(Lamy, 2005, p. 214).
Para bien o para mal, como afirman Robert Keohane y Lisa
Martin (1999), la teoría institucional es media hermana del neo-
realismo, ambos asumen la ausencia de una autoridad soberana y
pueden proponer acuerdos que a su vez creen oportunidades para
avanzar en sus intereses unilaterales.
Desde el neoliberalismo institucional, los Estados siguen
siendo actores racionales que buscan acrecentar su poder, no
obstante tienen la necesidad de cooperar a fin de alcanzar sus
objetivos, la cooperación no opera sin problemas, los Estados
encuentran en temas comunes una mayor facilidad de cooperar.
En la cooperación internacional para el desarrollo, la cooperación
bilateral será un modelo que permita a los Estados encontrar
temas afines para contribuir con el orden y la estabilidad
47
internacional, teniendo como marco de referencia una compleja
interdependencia internacional y el proceso de globalización.
De acuerdo a Keohane (1993), las variaciones en la
institucionalización de la política internacional afectan el
comportamiento de los gobiernos de manera que los modelos de
cooperación se pueden entender en el marco de los modelos de
cooperación y discordia sólo en el contexto de las instituciones
que ayudan a definir el sentido de la acción del Estado.
De esta manera el liberalismo estudia aquellas acciones que
los países realizan para fomentar acciones que permitan trabajar
conjuntamente a favor de temas relevantes de la política
internacional y así contribuir a una estabilidad internacional.
Temas como conservación del medio ambiente, la eliminación de
la pobreza o la equidad de género se convierten en tema de
colaboración internacional para lograr su objetivo. En este
sentido, las instituciones internacionales y nacionales marcan una
serie de principios y normas que guían el quehacer en materia de
cooperación internacional permitiendo un ambiente más
coordinado para el logro de los objetivos de la cooperación
misma.
El constructivismo, por su parte, tiene como conceptos
centrales las identidades a partir de los significados constituidos
colectivamente. Sus orígenes podemos encontrarlos en la década
de los ochenta, con la propuesta del concepto de Nicholas Onuf y
más específicamente en 1987 cuando Alexander Wendt debate la
propuesta del neorrealismo planteado por Waltz, argumentando
que Waltz falla en ver cómo las estructuras hacen más que
constreñir a los agentes, ellos también construyen o constituyen
las identidades y los intereses de los agentes (Barnett, 2005, p.
255).
48
Más allá de los confines de estas tres corrientes teóricas,
existen el poscolonialismo, el marxismo y la teoría crítica,
principalmente. En términos general, estarían de acuerdo en
enfatizar el elemento externo, bajo la forma de imperialismo y/o
el modelo capitalista como causantes del subdesarrollo y la
pobreza. Sin embargo, estarían a favor de la cooperación
multilateral en contraposición de cualquier esfuerzo bilateral. Los
estructuralistas, a su vez, en un marco de explotación de pobres
por ricos, la ayuda perpetua el dominio estructural del centro
sobre la periferia (Robledo, 2015).
El espectro de enfoques teóricos, sobre todo con base
empírica y de enfoque específico a la ayuda, por ejemplo, se ha
ampliado de manera considerable para analizar impactos y
discutir su necesidad a la luz de la ausencia-presencia de
instituciones estatales adecuadas. Aquí solamente hemos
presentado los clásicos y de mayor utilidad, sobre todo para los
estudiantes. Entre aquellos que sostienen, para explicar,
enfáticamente, el fracaso de la ayuda, que donde existen
instituciones adecuadas ésta es innecesaria y quienes aseguran
que donde es necesaria la arquitectura institucional es
inexistente, surgen análisis de los incentivos y la información.
Los primeros como formadores de los resultados de la ayuda y la
segunda como transformadores de los mismos (Wiliamson,
2009).
En resumidas cuentas, las teorías sirven para explicar,
principalmente, orígenes, razones, actores e intereses detrás de la
CID. Pero no solamente en la academia se discute profusamente
el tema de la cooperación y todos los relacionados con ella, como
el mencionado de la ayuda, sino también los gobiernos se
enfrascan en discusiones en intensas que se materializan en
49
documentos, que en algún momento se verán expresados en
acciones.
UNA REVISIÓN DEL DEBATE EN LOS FOROS DE
COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL
DESARROLLO
La cooperación internacional para el desarrollo se
institucionalizó en el Comité de Asistencia para el Desarrollo
(CAD) de la OCDE, en donde aparecen una serie de principios
que guían la práctica de los donadores. El CAD estipula como
objetivo fundamental el logro del desarrollo equitativo y
sustentable, lo cual tendría que lograrse teniendo como estrategia
la aportación de 0.7% del PIB de parte de los donadores
miembros del mismo. El proceso para el alcance del objetivo
encuentra en su propia estrategia un obstáculo, ya que por
razones de crisis económicas por las que atraviesan los
donadores, son pocos los países que realmente cumplen con el
índice estipulado.
El problema de la cooperación internacional para el desarrollo
está en la priorización de las necesidades que se atienden, cuáles
son las necesidades inminentes que la cooperación debe atender,
y cuáles las estrategias adecuadas para cada caso.
Años han trascurrido en la discusión sobre conceptos y
principios, también sobre intereses y objetivos. Encontramos el
Foro de Alto Nivel para la Efectividad de la Asistencia que en
sus encuentros de Roma (2003); París (2005); Accra (2008); y
Busan (2011) van planteando planes de acción para favorecer el
desarrollo.
50
En el Foro de Alto Nivel sobre Efectividad de la Asistencia,
celebrado en Roma en febrero de 2003, los participantes
establecieron compromisos de armonizar las políticas,
procedimientos y prácticas de las agencias donadoras. Además,
asumieron importantes principios, entre ellos, asegurar una
asistencia acorde a las prioridades de los países receptores y
facilitar la armonización de las políticas de cooperación.
También acordaron implementar principios de buena práctica,
apoyar los esfuerzos para el fortalecimiento de liderazgos
gubernamentales y apropiación de los resultados de desarrollo.
De acuerdo a los resolutivos, acordaron aplicar principios de
buenas prácticas, incluyendo la alineación con el presupuesto
nacional y las estrategias de reducción de la pobreza.
Como resultado del Foro, redactaron una Declaración en la
que la comunidad de donantes reconocía la dificultad que implica
el largo proceso y requisitos para la preparación, entrega y
seguimiento de la asistencia para el desarrollo, generando un
costo de transacción improductivo que disminuye la capacidad de
los países socios (Declaración de Roma, 2003). Dicha situación
impacta negativamente en el uso de los recursos.
Este Foro marcó un precedente al reconocer a los donantes
como los responsables del diseño de normas que limitan el
alcance de las metas, y por otro lado, la falta de una participación
más activa por parte de los receptores en la apropiación de los
objetivos de desarrollo.
Siguiendo este evento, se celebró en París en 2005, el Foro de
Alto Nivel sobre Eficacia de la Ayuda. Esta reunión de
donadores y receptores fue el marco para el surgimiento de una
crítica a los resultados de los Acuerdos de Roma de 2003. Los
resultados, incipientes, son visibles en acuerdo sustentado en
51
cinco pilares que sirviesen de guía para reorientar los esfuerzos
de la cooperación y hacer de ésta una verdadera herramienta de
impulso al desarrollo. Las directrices que compartirían donadores
y receptores fueron: apropiación, armonización, alineación,
resultados, y la mutua eficiencia en materia de cooperación.
En la Declaración de París se reitera como estrategia para
alcanzar el objetivo de contribuir al desarrollo el incremento de
los volúmenes de asistencia proporcionados por los donadores, se
suma el tema de efectividad de la asistencia como un medio para
dar seguimiento a los proyectos y verificar que éstos sean
eficientes los recursos que se otorgan, evitando la duplicidad de
esfuerzos. En esta Cumbre el tema de la corrupción se hizo
evidente como un obstáculo para alcanzar las metas de
desarrollo. El vínculo entre sectores que no tienen intención de
contribuir a sanar las necesidades de las comunidades más
vulnerables, sino de alcanzar sus propios intereses ha frenado los
programas de cooperación y desalentado la confianza en los
donadores. En la Declaración de París se afirmó que la
corrupción y la ausencia de transparencia minan el apoyo público
e impiden la eficaz asignación de los recursos, derivando en
desconfianza de los donadores hacia los países socios que los
requieren (Declaración de París, 2005).
Una nueva ruta de compromisos fue el resultado del Tercer
Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Asistencia celebrado
en Accra en 2008. En él, donadores, receptores, organismos
multilaterales, agencias, fundaciones y organizaciones de la
sociedad civil acordaron una Agenda para la Acción que les
permitiese alcanzar los objetivos planteados en París. Esta
agenda es contundente frente a una realidad apremiante: el
52
reconocimiento de un avance lento en la obtención de resultados.
Su conclusión: hay progreso, pero no el suficiente.
De acuerdo con la encuesta de seguimiento de 2008, una gran
cantidad de países en desarrollo ha mejorado su gestión de los
fondos públicos. Los donantes, a su vez, están haciendo más
eficiente su coordinación a nivel nacional. Aun así, el ritmo de
progreso es demasiado lento (AAA, 2008, p. 1).
En el 2011, el Foro de Alto Nivel sobre Eficacia de la Ayuda
realizado en Busán, Corea del Sur, se avanzó en dos cuestiones
sustantivas: primero, en la redefinición del término cooperación,
debería pensarse en dejar de lado el uso del concepto asistencia
para entender el proceso de cooperar. Decidieron impulsar el uso
del concepto de cooperación a partir del cual se fincó la idea de
la corresponsabilidad en el desarrollo. Tanto donadores como
receptores se convierten en socios para lograr metas de
desarrollo. Segundo, por primera vez, la discusión del Foro se
centró en definir el tipo de desarrollo que la cooperación
internacional busca y promueve. La idea de centrar los esfuerzos
en el desarrollo y no en la asistencia logró transitar de la
efectividad de la cooperación al desarrollo eficiente. Se concluyó
que “la cooperación es solo una parte de la solución para el
desarrollo. Es tiempo de redireccionar nuestra atención de la
efectividad de la asistencia a los retos que implica el desarrollo
efectivo” (Declaración de Busán, 2011 PÁGINA).
El debate actual sobre la cooperación se centra en asumir el
compromiso de parte de todos los actores involucrados en
alcanzar un desarrollo sustentable, como lo plantea la Agenda
2030 y los Objetivos del Desarrollo Sustentable.
En principio es necesaria una metodología que nos permita
avanzar para entender hasta dónde la cooperación realmente ha
53
alcanzado sus objetivos y cómo ha impactado realmente en el
desarrollo de los países que mayores montos de cooperación han
recibido. Resalta el caso de África Sub-Sahariana, región a la que
más esfuerzos en materia de cooperación se han dirigido y la que
aun reporta datos de extrema pobreza.
Se requiere de un cambio en el marco interpretativo de la
cooperación o bien uno en las estrategias, resignificando la
cooperación como un medio que se suma a otros esfuerzos para
el logro de un desarrollo estable y como herramienta que
contribuye a mitigar las desigualdades entre los Estados.
Diversos problemas se ha discutido en torno a si la
cooperación logró o no disminuir la brecha entre pobres y ricos.
Diversos factores parecen haber frenado el éxito de la
cooperación, como lo ha sido la condicionalidad de los
principales donadores, el compromiso real de los gobiernos por
avanzar en el desarrollo de las comunidades menos favorecidas
en sus países, y la pesada burocracia que se formó en torno a la
dinámica de la cooperación. En aras de transparentar la
disposición y uso de los recursos, este sector se volvió una carga
dentro de los proyectos mismos.
La persistencia de la desigualdad y de la pobreza extrema
habla de la insostenibilidad del modelo de desarrollo. Las
razones de ellos se deben a diversos factores, entre los que
destacan: la responsabilidad histórica de los países desarrollados
y sus intereses; los países en desarrollo para que puedan alcanzar
a los desarrollados requieren de un crecimiento más rápido y eso
provoca “omisiones” que disparan la desigualdad “inter-
generacional” y provocan un efecto nocivo para los seres
humanos como el cambio climático que provoca injusticia
ambiental. Cooperación y globalización han devenido en utopías
54
en el marco de un régimen internacional fincado en los intereses
de Estados Unidos (Domínguez, 2016).
Las perspectivas no parecen ofrecer un panorama
sustancialmente mejor.
EL FUTURO DE LA AGENDA ACADÉMICA SOBRE LA
COOPERACIÓN Y LA INSOSTENIBILIDAD DE UN
MODELO DE DESARROLLO
La revisión y análisis de las corrientes teóricas principales
existentes para el estudio de la cooperación internacional nos
llevan a concluir, en consonancia con una perspectiva creciente
en la disciplina de las relaciones internacionales, que la
existencia un número cada vez mayor de herramientas teóricas
plantea la doble necesidad de crear canales de comunicación
entre ellas para la investigación de realidades multitemáticas y de
complejas.
Como en sus orígenes y en la actualidad, el futuro de la
cooperación internacional seguirá siendo motivada por razones
múltiples y entremezcladas, las cuales incluyen búsqueda de
poder, asistencialismo, impulso al desarrollo económico, apoyo a
causas específicas, apoyo u oposición a ciertos gobiernos, o bien
la búsqueda de soluciones a grandes problemas de la humanidad
en su conjunto, principalmente.
El estudio de la evolución de la agenda académica nos
permite saber que la cooperación, además de ser estudiable y
establecer cuáles son los patrones de conducta de los actores
sociales perfectamente identificables, es posible a partir de
consideraciones objetivas, medibles y racionales. En etapas
posteriores, los actores encuentran otros alicientes para
55
profundizar y ampliar la cooperación. Los cuales pueden BIBLIOGRAFÍA
involucrar actuar grupalmente frente a circunstancias específicas,
como lo podría ser un desastre a partir de un sismo, o para AAA (2008). Agenda de Acción de Accra. Recuperado el 23 de
enfrentar circunstancias que afectan estructuralmente a los enero de
habitantes del planeta en su conjunto, el cambio climático es el http://www.oecd.org/dac/effectiveness/34580968.pdf
ejemplo por excelencia de ello. Ayllón, B. (2007, octubre). La Cooperación Internacional para el
La cooperación internacional, como problema práctico se Desarrollo: fundamentos y justificaciones en la perspectiva
encuentra, desde hace tiempo, en la disyuntiva de proseguir de la Teoría de las Relaciones Internacionales. Carta
manteniendo sus aspectos más ineficientes, sobre todo el que es Internacional, 2(2), 25-40. Disponible en
esencialmente asistencialista y no ayuda a cambiar las estructuras https://cartainternacional.abri.org.br/Carta/article/viewFile/
que conducen a la pobreza, o de convertirse en un instrumento 416/170
que colabore a disminuir radicalmente la desigualdad y a crear Barnett, M. (2005). Social Constructivism. En Baylis, J. &
sociedades inclusivas. El reto para la academia, especialmente Smith, S. (Coord), The globalization of world politics. An
para los diferentes teóricos, es convertirse en instrumento para introduction to international relations (pp. 251-270).
que la elección de los tomadores de decisiones, como donadores Nueva York: Oxford University Press.
y receptores, sea la la que permita reorientar el diseño y puesta Declaración de Roma, (2003). Disponible en
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60
CAPÍTULO 2
TEORÍAS SOBRE COOPERACIÓN
INTERNACIONAL:
REALISMO Y LIBERALISMO EN LA AYUDA
TRADICIONAL DE OCCIDENTE
Jessica De Alba Ulloa
Javier Martínez Mendoza
RESUMEN
La cooperación internacional existe como tal desde finales de la
Primera Guerra Mundial y adquirió mayor relevancia después de
la Segunda Guerra Mundial, cuando se instrumentaron
programas destinados a la reconstrucción de las naciones
europeas devastadas por el conflicto. Después fue alcanzando
amplitud, al extenderse a otros países y continentes,
desarrollándose y subdividiéndose en diferentes categorías según
el tipo de ayuda y sus objetivos.
Existen diversas aproximaciones a su estudio y análisis
teórico. En general, hay dos líneas opuestas: la que establece que
la ayuda al exterior se funda con base en los intereses de los
donantes, que se sustenta en el realismo; y la que establece que
es una ayuda ética y moral, por imperativos de pobreza en el
mundo, que tiene raíces en el liberalismo. Sin embargo, el punto
medio se encontraría en la caracterización constructivista y sus
aportaciones de los regímenes internacionales. Varios autores
61
han analizado las diferentes perspectivas. Resulta una
imposibilidad de categorización sobre un tipo de aproximación
teórica específica, sino que varía dependiendo de cada caso en
cuanto al tipo de ayuda, el objetivo de la misma, el tipo de
donante y receptor y el contexto específico.
Este capítulo analizará a la luz de estas visiones, la
cooperación llamada tradicional de occidente al desarrollo con el
realismo y el Plan Marshall y con el liberalismo y la política de
cooperación de Canadá.
Palabras clave: teorías; realismo; liberalismo;
constructivismo; Plan Marshall; Canadá; instituciones.
INTRODUCCIÓN
La ayuda internacional existe como transferencia de dinero y
servicios de una nación a otra, desde la existencia misma de los
Estados. Keenleyside (1966, citado en Ali y Zeb, 2016) clasificó
las conquistas junto con el comercio y las relaciones personales
en el pasado antiguo como formas de asistencia que
contribuyeron a la propagación de nuevas técnicas y
conocimientos, tanto para los vencedores, como para los
vencidos. Hacia el siglo IX d.C. existían registros de la solicitud
de ayuda de una misión amplia de asistencia técnica de un rey de
Moravia al emperador Miguel.
Varios siglos más tarde, iniciativas como esta fueron
encabezadas por las autoridades coloniales británicas y francesas,
como el Fondo de Bienestar y Desarrollo Colonial y la
Corporación de Desarrollo Colonial, consideradas diferentes
formas de asistencia económica en la historia reciente.Hjertholm
y White (2000, citado en citado en Ali y Zeb, 2016) rastrearon
62
los antecedentes dela asistencia externa bilateral en dos eventos
que se produjeron en el siglo XIX en EE.UU. Uno es la Ley de
1812 para el Alivio de la gente de Venezuela y el otro sobre el
suministro de los alimentos excedentes de EE.UU. a los
mercados internacionales en 1896. Por su parte, el Acta sobre el
Desarrollo Colonial de 1929 fue un paso importante en la historia
de la ayuda bilateral del Reino Unido, que sancionaba préstamos
y donaciones para el desarrollo de infraestructura física en sus
colonias.
Por su parte, Rist (2002, citado en citado en Ali y Zeb, 2016)
centró el origen de la cooperación internacional en la época de la
Liga de Naciones, cuando China, hizo un llamado a la
comunidad internacional para obtener capital y asistencia técnica
para su esfuerzo de modernización. Esta demanda fue otorgada
bajo los auspicios de la Liga, proporcionando a dicho país el
conocimiento y la experiencia que necesitaba. La colaboración se
extendió a la educación, el transporte y la organización de
cooperativas rurales.
Si bien entonces la ayuda internacional comenzó desde
tiempos antiguos, sus definiciones, condiciones, objetivos y
fines, se han ido desarrollando con el tiempo hasta transformarse
de la época moderna a la época contemporánea en instrumento de
política exterior. Quizás por sus características propias, es que la
cooperación internacional siempre ha estado inmersa en debates
sobre su viabilidad, sus propósitos reales u ocultos, sobre su
factibilidad en tanto herramienta de política internacional.
El capítulo desarrollará en la primera parte, un breve recuento
de las aproximaciones teóricas hacia la cooperación
internacional, para centrarse, en la segunda parte, en la
explicación del Plan Marshall bajo el realismo y en la última, la
63
cooperación de Canadá con el liberalismo, específicamente el
neoliberalismo y la interdependencia, haciendo apuntes sobre el
constructivismo por su relación con los regímenes
internacionales. Cabe señalar que el concepto que se privilegia en
este capítulo es el de la Cooperación Internacional para el
Desarrollo y es en este sentido que se debe entender el término
“cooperación internacional”.
LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y LAS TEORÍAS
DE RELACIONES INTERNACIONALES
Morgenthau (1962a) desarrolló un breve recuento sobre los
diferentes tipos de ayuda internacional. Una que existió desde
siglos atrás, era la que se pactaba en forma de sobornos, que era
un tipo de intercambio entre gobiernos para obtener ventajas
políticas. Este tipo de ayuda era parte integral de la diplomacia
hasta principios del siglo XIX. Era una condición común para un
gobierno pagar una pensión al embajador o ministro de asuntos
extranjeros de otro Estado y era considerada un soborno. Había
casos muy conocidos, como el de Lord Robert Cecil, ministro de
la Reina Isabel, quien recibía una pensión del gobierno español.
O bien, el embajador británico ante Venecia, Sir Henry Wotton,
quien en el siglo XVII aceptó una por parte de Savoy, mientras
solicitaba otra a España. Documentos publicados por el gobierno
revolucionario francés en 1793, mostraban que Francia
subsidiaba hombres de Estado austriacos entre 1757 y 1769 en
alrededor de 82, 652,479 libras. Cabe señalar que la primera acta
de apropiación adoptada por el primer Congreso de Estados
Unidos en 1789, incluía una modesta suma para dichos
propósitos.
64
Además del soborno, Morgenthau (1962a) enlistó otros cinco
tipos: la ayuda internacional humanitaria, la ayuda internacional
para la subsistencia, la ayuda internacional militar, la ayuda
internacional de prestigio y la ayuda internacional para el
desarrollo económico. De estos tipos, solamente la ayuda
internacional humanitaria es por sí misma, no política (cf.
Baldwin, 1966), pues es ayuda que se extiende a naciones que
son víctimas de desastres naturales, como inundaciones,
hambrunas o epidemias. En esta categoría están también los
servicios que proveen instituciones privadas, como la iglesia
católica o las fundaciones en diversos campos de medicina o
agricultura, que tradicionalmente han sido provistos a naciones
de Asia, África y América Latina. Y aunque por sí misma, la
ayuda internacional humanitaria no tiene objetivos políticos,
muchas veces puede ser percibida como ayuda destinada a actuar
con tales fines.
En la época moderna, los sobornos dejaron de ser una parte
normal de los intercambios de favores entre los gobiernos, para
llamarse ayuda o cooperación internacional para el desarrollo
económico, en donde la transferencia de dinero y servicios ya no
era por medio de agentes diplomáticos, sino mediante una
maquinaria sofisticada y ajustada a ese propósito. Morgenthau
(1962a) refería en sus escritos, que estos nuevos “sobornos” eran
bastante menos efectivos para conseguir favores políticos.
Además, esa nueva forma de ayuda derivó de una opinión
generalizada y universal respecto a que las naciones
industrializadas tenían una obligación de transferir dinero y
servicios a las naciones subdesarrolladas con el objetivo de su
desarrollo económico, considerando este tipo de ayuda como
legítima, mientras que otro sector consideraba la cooperación
65
como instrumento al servicio del interés nacional del donante.
Cabe señalar que la terminología se ha modificado, pues el
concepto de ayuda cambió a principios del siglo XXI y se
sustituyó por el término de cooperación, como una noción más
amplia que supone una relación menos asistencialista, que
incluye la contabilización de flujos sin importar sus
características.
En este contexto, la Carta de Naciones Unidas, fundada en
1945, consideraba ya dentro de sus postulados la cooperación
internacional para resolver problemas económicos y sociales,
vinculándolos con el desarrollo. El concepto de Cooperación
Internacional para el Desarrollo (CID), entendida como ayuda
internacional, se convirtió en una actividad para favorecer la
promoción de colaboración conjunta entre gobiernos donantes,
organismos internacionales, mecanismos regionales, con una
importante gama de actores públicos y privados de la sociedad
internacional (Prado Lallande, 2015). Se define como el flujo de
financiamiento oficial que tiene por objetivo promover el
desarrollo económico y bienestar de los países en desarrollo y
comprende tanto la ayuda bilateral que fluye directamente del
donante al receptor y la ayuda multilateral que se canaliza a
través de una institución internacional. Esta definición excluye el
alivio de la deuda, la asistencia técnica y otras formas de ayuda
(Abuzeid, 2009).
Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE), la ayuda o asistencia oficial para el
desarrollo (AOD) abarca subvenciones o préstamos destinados a
los países, territorios y organismos multilaterales, otorgados por
el sector público teniendo como objetivo la promoción del
desarrollo y el bienestar económicos por medio del otorgamiento
66
de condiciones financieras favorables, incluyendo fondos y
cooperación técnica (Hynes y Scott, 2013). La CID no es
únicamente dar apoyo económico mediante la AOD, sino que “se
conforma por un cúmulo de acciones, estrategias y modalidades
de colaboración, como la técnica, científica, tecnológica,
económica, política, educativa, deportiva, etc., que abarca tanto
al sector público (incluyendo gobiernos nacionales, estatales y
locales) como al privado” (Prado Lallande, 2015, p. 25).
Son muchas las razones que animan a los países a cooperar,
sin embargo, dicha ayuda siempre está en entredicho. Después de
varias décadas y miles de millones de dólares (Ayllón, 2007), el
subdesarrollo y la pobreza siguen siendo condiciones persistentes
en el mundo. Mucho se ha discutido sobre la cooperación
internacional y los intereses de las partes. La ayuda se puede
brindar por un interés genuino de combate a la pobreza y al
subdesarrollo, de generar condiciones para detonar industrias y
desarrollo económico en países surgidos después de periodos de
colonización o bien de estado de guerra. Sin embargo, subyacen
intereses que al final generan que esta cooperación surja y se
desarrolle conforme a los objetivos que se persiguen.
Las teorías de las Relaciones Internacionales han abordado el
estudio de la cooperación internacional desde diversos ángulos.
Existen dos líneas principales y contrapuestas. La primera
establece que los programas de ayuda se plantean siguiendo los
intereses de los donantes (Ayllón, 2007). Aquí se encuentran dos
paradigmas positivistas, el realismo y el estructuralismo, que
abordan el tema de manera sustancialmente diferente: la ayuda
externa relacionada directamente con el interés nacional
mediante el análisis realista y neorrealista, por un lado, y la
crítica estructuralista, que liga la ayuda externa con el
67
imperialismo, por el otro, en donde se encuentran la teoría de la
dependencia y la teoría de Sistema Mundo. En este sentido
crítico, se pueden también mencionar enfoques que ya
pertenecen al paradigma reflectivista (post-positivista), como la
Teoría Crítica con enfoque neo gramsciano, el postdesarrollo o el
deconstructivismo (Prado Lallande, 2009), incluido en el enfoque
postmoderno.
La segunda línea considera que la cooperación internacional
es una respuesta de carácter ético y con imperativo moral a la
pobreza del mundo. Está representada en el liberalismo (también
positivista), principalmente en las variantes del neoliberalismo y
la teoría de la interdependencia, que abarca también los
regímenes internacionales (Pauselli, 2013).
Ha surgido también una tercera línea, sobre todo derivada de
los regímenes internacionales, en donde imperan los aspectos
ideacionales y de creación de normas (Pauselli, 2013): el
constructivismo, que si bien es considerada una aproximación
teórica dentro del reflectivismo post-positivista, es un enfoque
que ocupa el “terrenomedio” (middle ground) al no ser radical
como los enfoques que se engloban en dicho paradigma, pero al
utilizar una ontología sustancialmente idealista, a diferencia de
los positivistas (ver diagrama 1).

A continuación se desarrollarán brevemente las

aproximaciones teóricas arriba planteadas, relacionadas con la
Cooperación Internacional para el Desarrollo: una visión de los

68 69
paradigmas realista, estructural y del liberalismo, con una nota
breve sobre el enfoque constructivista. La selección deriva del
hecho de ser las teorías y enfoques más representativos y que
más se han discutido en materia de CID.
Realismo
Las raíces del realismo provienen de los escritos de Tucídides,
quien explica la naturaleza de la guerra su recurrencia;
Maquiavelo, quien retoma la idea de la lucha por el poder; y
Hobbes, quien trata la importancia de una autoridad política
poderosa y centralizada para mantener el orden y evitar la
anarquía. Dichos autores, entre otros, fueron retomados por los
realistas clásicos como Morgenthau, quien centró su análisis en
la importancia de la anarquía como la ausencia de una autoridad
central a nivel internacional, así como la naturaleza humana
caracterizada como egoísta y en búsqueda de satisfacer su propio
interés (Chacón y De Alba Ulloa, 2014).
El realismo se basa en cuatro supuestos para su análisis: el
Estado es el único actor en el sistema internacional; es un Estado
unitario y racional en su acción en política internacional, con el
objetivo de preservar su seguridad nacional e incrementar su
poder (Chan y Moore, 2006). La supervivencia y la seguridad
nacional son el objetivo central de los Estados, por tanto, hacia
eso dirigen su política exterior, siendo la ayuda externa parte de
ella. Por su parte, el neorrealismo planteado por Kenneth Waltz
(1979) coincide con los supuestos realistas en el sentido en que el
Estado busca maximizar su poder para obtener seguridad, por lo
que en el tema de la cooperación internacional, la ideología será
la misma, aun cuando se encuentren en distintos niveles de
70
análisis. Los Estados están organizados en términos de poder
relativo en donde el liderazgo hegemónico facilita la cooperación
y el equilibrio de poder desincentiva los conflictos. Así, los
Estados crean alianzas cuyos principios también se aplican a las
relaciones económicas, donde se evitarán las guerras comerciales
(McKinlay y Little, 1986; Gilpin, 1987).
Así, la ayuda externa se basa en los intereses de los donantes,
siendo la moralidad de la política exterior dependiente del interés
nacional dejando de lado valores morales individuales. La
cooperación se ve sólo en términos de suma cero, en donde lo
que gana una parte, lo pierde la otra. Los recursos debidamente
movilizados constituyen el poder nacional que determina la
potencia de un Estado para dar lugar a un fenómeno de control o
de dominación (Barbé, 1990, citado en Chacón y De Alba Ulloa,
2014). De acuerdo con Morgenthau (1962b), la ayuda o
cooperación por parte de las grandes potencias no debe verse
como un medio para mejorar la situación económica de los
Estados destino, sino para mejorar el estatus de gran potencia de
los que presten la ayuda.
Los marcos de seguridad y poder siempre han estado
presentes en las ideas de la realpolitik. Morgenthau (1962a)
argumentaba que mucho de lo que se ofrecía como ayuda
externa, cumplía la función de un precio pagado por el donador
al receptor, por servicios políticos otorgados o por otorgar. Otros
autores como Griffin y Enos, Kato, Porter, Schoultz y Wittkopf,
apuntan a intereses de seguridad; otros como Alesina y Dollar,
Hoadley, Keohane, Lebovic o Mosley, enfatizan consideraciones
estratégicas o políticas y de poder. Igualmente, hay una serie de
variables que explican la asignación de la cooperación al
desarrollo en la teoría realista, como la geográfica, la del
71
comercio, el grado de cercanía como potencial alianza entre
donante y receptor, la influencia de la estructura sobre las
relaciones entre los Estados y la lucha por el poder (cf. Pauselli,
2013). Sin embargo, la explicación más común sobre la ayuda en
términos de interés, es el interés económico, desde asegurar o
desarrollar mercados para la exportación, para salvaguardar el
suministro de importaciones valiosas, interpretaciones que
desarrollan Banfield, De Schaetzen, Baird y Hoebink, entre otros
(van der Veen, 2011).
Estructuralismo
El paradigma estructuralista, de raíces marxistas, ve al mundo
como un lugar de opresión y abuso hacia las clases
desfavorecidas y la variable analítica son las clases sociales,
mediante una visión centro-periferia (Barkin, 2006). El interés
principal es el estudio de los factores estructurales de la
economía capitalista mundial, enfatizando el imperialismo
económico como una de las características del capitalismo
moderno. Los enfoques neo marxistas, de tradición más crítica,
enfatizan la ley del desarrollo desigual (Galtung, 1971; Frank,
1969). En varios de sus enfoques, que van desde la teoría de la
dependencia y pasan por los análisis de Sistema Mundo, la ayuda
externa es vista como una continuación del imperialismo que
refuerza los patrones de explotación y de desigualdad, lo que
ocasiona que no haya cambios estructurales que permitan un
modelo de desarrollo acorde con las necesidades de los países
subdesarrollados (cf. Muñoz, 2000). El Sistema Mundo, como
concebido por Immanuel Wallerstein (1974), pretende extender
el análisis marxista sobre el desarrollo del capitalismo para
72
incluir los mercados mundiales, el sistema de Estado y la lucha
de clases a nivel mundial. Es una reinterpretación de la teoría de
la dependencia en donde las estructuras políticas no contienen
economías, sino que la economía mundial contiene estructuras
políticas o Estados. Por lo tanto, cualquier esfuerzo de
cooperación entre Estados no podrá apartarse de las leyes de la
economía mundial capitalista.
Los primeros economistas del desarrollo desde la década de
1940 en adelante, concebían el papel de la ayuda dentro de una
perspectiva más amplia de la relación entre el desarrollo tardío y
el desequilibrio de la balanza de pagos. Teniendo en cuenta que
la industrialización era considerada como una condición
necesaria para el desarrollo, estos economistas explicaban los
obstáculos a la industrialización tardía en el contexto de un
mundo de postguerra y descolonización. Autores que se llamaron
a sí mismos “estructuralistas”, como Rosenstein-Rodan y
Nurkse, Myrdal, Lewis, Hirschman, Singer y Prebisch, resaltaron
varios impedimentos estructurales de crecimiento a través del
curso del desarrollo, incluyendo los obstáculos internos y los
impedimentos externos. Hicieron hincapié en los requisitos
financieros y tecnológicos exigidos para el crecimiento industrial
y urbano, siendo particularmente importante en un contexto de
dependencia de los países subdesarrollados a las importaciones
de capital intensivo de los países industrialmente avanzados y en
divisas para financiar estas importaciones, acentuados por la
dependencia, dados los retrasos en tecnología (Fischer, 2009).
Diferentes autores, como Mende, Zelystra, George o Hayter,
han explicado la ayuda de los países desarrollados como un
instrumento de dominación, con valor estratégico, con el que se
logra el control de los países subdesarrollados obteniendo a
73
cambio ventajas políticas, económicas y militares. Al igual que
en el realismo, el verdadero objetivo de la cooperación no sería
ayudar a los países pobres, sino servir a los intereses de los
donantes manteniendo para ello en el poder a élites políticas
corruptas que perpetúan los vínculos de dependencia; por tanto,
la cooperación se traduce en sinónimo de explotación y
herramienta de intrusión en los asuntos internos de otros Estados.
De la misma forma, dicha dominación se trasladaría a la
imposición de modelos de civilización occidental y pautas de
consumo diferentes a las tradicionales de los países del sur,
acentuando la dependencia (Ayllón, 2007).
La cooperación se ha explicado en términos de estructuras
históricas, en donde la Pax Britannica o la Pax Americana son
considerados sistemas de Estados imperiales y un mecanismo de
estructura imperial de poder, que no toman en cuenta los
intereses de la clase dominada. De aquí también se explica la
teoría de la dependencia, en donde los centros industriales
establecen relaciones de dominación con las periferias
subdesarrolladas, que tienen estructuras basadas en la época de la
colonia y que se perpetúan en un sistema neocolonial de división
del trabajo (Dos Santos, citado en Siitonen, 1990). Así, la
cooperación es vista como herramienta para mantener estructuras
de poder de las élites gobernantes.
Liberalismo
El paradigma pluralista engloba diversas teorías, entre las que
destaca el liberalismo. La escuela liberal señala la posibilidad de
cooperación y de la creación de un contexto para el progreso.
Una de las ventajas del liberalismo deriva en que las preferencias
74
son importantes, como lo menciona Moravcsik (1997), por lo que
la interacción estratégica de todos los actores, Estados, sociedad
y actores sub estatales, moldean las preferencias estatales y las
elecciones de políticas. Rathbun identificó al liberalismo como la
corriente que se centra en el análisis de la cooperación entre los
Estados como variable dependiente, en donde se espera un mayor
potencial de cooperación y progreso en las relaciones
internacionales (citado en Pauselli, 2013).Las consideraciones de
interés nacional o distribución de capacidades materiales no
entran en consideración.
De acuerdo con Rathbun (citado en Pauselli, 2013), las
variantes del liberalismo se encuentran el neoliberalismo
institucional, el liberalismo comercial, el liberalismo militar, el
liberalismo sociológico, el liberalismo cognitivo y el liberalismo
regulativo. Sin embargo, la división más clásica del liberalismo
recae en el neoliberalismo institucional, la teoría de la paz
democrática (liberalismo republicano) y la interdependencia.
El neoliberalismo se refiere a una escuela de pensamiento que
sostiene que, incluso en un sistema anárquico de Estados
racionales y autónomos, la cooperación es posible a través de la
construcción de normas, regímenes e instituciones. Entiende que
los Estados traten en primer lugar, con ganancias absolutas en
términos económicos, estratégicos u otros, en lugar de las
ganancias relativas de otros Estados, lo que se relaciona con la
teoría económica neoliberal.
Autores de este enfoque surgieron en la década de 1970, en
una crítica hacia la ayuda exterior, como perjudicial para un
proceso de auténtico desarrollo. Para autores como Friedman,
Bauer, Krueger o Krauss, la ayuda externa distorsiona el libre
mercado, considerado como el verdadero motor del desarrollo,
75
pues supone una intervención perjudicial en los sectores
competitivos de las economías. De esta manera, el desarrollo
internacional debía darse mediante la liberalización de los flujos
de capitales, el acceso a los mercados, el respeto a la propiedad y
el fomento a la libre iniciativa (Ayllón, 2007).
Así, se enfatiza la necesidad de tener instituciones que
aseguren estos derechos, limitando el poder del Estado (Burchill,
2009) y en este sentido, instituciones clave para el desarrollo que
tengan que ver con comercio internacional, como el Fondo
Monetario Internacional (FMI), la Organización Mundial de
Comercio (OMC) y en general, la adopción de los principios
neoliberales del Consenso de Washington. Se puede mencionar
en este espacio a la teoría neoclásica de las ventajas comparativas
y de las ganancias del comercio internacional, desarrollada por
Balassa, Bagwati, Lal y Little, que afirma que el único
instrumento para tener relaciones internacionales pacíficas que
propicien la prosperidad internacional, junto con una solución
para los países del sur, es el comercio, acuñada en la frase “Trade
not Aid” (Ayllón, 2007; Baldwin, 1969).
Por otro lado, en respuesta al neorrealismo avanzado en los
años 70 por Waltz principalmente, como una teoría sistémica que
replanteara el realismo tradicional bajo términos nuevos,
Keohane y Nye (2001) desarrolló la teoría de la interdependencia
y dentro de ella, el concepto de interdependencia compleja. El
argumento central es que en la política internacional existen
múltiples canales que conectan las sociedades, superando el
sistema convencional de Estados westfalianos. Esto se manifiesta
de muchas formas que van desde los lazos gubernamentales
informales a las empresas y organizaciones multinacionales, en
76
donde no hay una jerarquía en los asuntos y la línea entre temas
internos y externos se borra.
En este sentido, surge el análisis de la cooperación y la ayuda
externa como una condición natural existente en un mundo
interconectado, que no necesariamente va a depender de las
transferencias de un país desarrollado a uno subdesarrollado, sino
a través de la cooperación multilateral y sobre todo en el marco
de las instituciones internacionales. Keohane y Martin (1995)
argumentaron que, aun cuando las instituciones internacionales
hayan sido creadas en respuesta a los intereses de los Estados, la
cuestión empírica real consistía en saber cómo distinguir los
efectos de las condiciones subyacentes, a aquellos propios de las
instituciones. De igual forma, Rosecrance (1986) se enfocó en el
estudio de la interdependencia económica entre los Estados,
aseverando que ésta era la responsable de que la cooperación
rebasara en resultados positivos a la competencia militar, pues se
obtenían mayores beneficios.
En el mismo sentido, otros autores como Young (1989) y
Krasner (1983) van a desarrollar posteriormente un enfoque
dentro de la interdependencia, que logra englobar el concepto de
los regímenes internacionales, que son principios, ya sean
implícitos o explícitos, normas, reglas y procedimientos de toma
de decisiones, en los que confluyen las expectativas de los
actores de un área determinada de las relaciones internacionales.
Desde este punto de vista, la ayuda o cooperación es un régimen
internacional, que resulta de la interdependencia en las relaciones
internacionales. Es derivado de este concepto que se retoma la
tercera línea en cooperación internacional, el constructivismo.
77
Constructivismo
Una posible interpretación teórica de la cooperación se puede
encontrar en el enfoque del constructivismo. Se ocupa de papel
de las ideas en la formación del sistema internacional. Este
enfoque se inspira sin duda en la tradición del liberalismo, pero
vincula la cooperación para el desarrollo con imperativos de
índole humanitaria y con el mencionado compromiso ético
universal y consideraciones morales de ayuda a los
desfavorecidos, traducida a la esfera internacional (cf. Chandler y
Heins, 2007). Varios constructivistas aceptan los postulados
realistas –con excepción sobre las limitaciones de naturaleza
ideacional de las preferencias–, así como también otros se
alinean con las versiones orientadas hacia las ideas del
liberalismo. Todos, sin embargo, se enfocan en las preferencias
de los actores –que además pueden ser cambiantes–, construidas
en el proceso de interacción con otros en un contexto de
estructuras interno e internacional (van der Veen, 2011).
Los constructivistas creen que los factores ideacionales –es
decir, del mundo de las ideas– pueden tener efectos de largo
alcance y pueden imponerse a las preocupaciones de índole
material de las que se ocupa el realismo y en una parte, el
neoliberalismo (Sodupe, 2003). Además, hacen hincapié en la
importancia de las normas e ideas que residen en la conciencia
colectiva de la nación, asociada con concepciones de identidad
nacional (van der ven, 2011). Por ello, la anarquía del sistema
internacional no presenta problema en todos los casos, pues los
Estados mismos deciden cómo trabajar bajo condiciones de
anarquía (Wendt, 1992). Para este enfoque, las normas sociales
dan forma a la política exterior y cambian con el tiempo,
78
eliminando el imperativo de la seguridad como principal
preocupación de los Estados.
El constructivismo no es una teoría de la política, sino una
teoría social sobre política internacional en temas como la guerra
o la cooperación internacional (Adler, 1997). Ayllón (2007)
enumera tres tipos diferentes de argumentos dentro de este
enfoque. El primero es de carácter deontológico y entiende a la
cooperación para el desarrollo como una obligación de
suministro de las necesidades básicas que resulta imperfecta. El
segundo argumento es de carácter utilitario y examina a la
cooperación como una respuesta ética y moral a los problemas,
que podrían remediarse mediante la capacidad técnica que los
donantes transfirieran a los receptores. Finalmente, el tercer
argumento es de carácter humanitario y considera a la
cooperación para el desarrollo como la personificación dela
ayuda humanista en sí misma.
En este sentido, Lumsdaine afirmaba que la ayuda exterior no
podía ser explicada solamente sobre la base de los intereses
políticos y económicos de los donantes, puesto que se volvía
necesario dar un espacio central a la influencia de las ideologías
humanitarias con respecto a la cooperación (Lumsdaine, 1993).
Igualmente, Ridell (1987, citado en Ayllón, 2007) establece que
las necesidades de las personas pobres, la ausencia de equidad en
los recursos y de equidad en las oportunidades, las relaciones
históricas injustas entre países desarrollados y subdesarrollados y
la posibilidad de que estas injusticias sean compensadas, son las
circunstancias que dan un marco ético para que los Estados
avanzados estén interesados en la promoción del desarrollo de
los países subdesarrollados desde una obligación ética.
79
 Es claro que elaborar un catálogo de la ayuda y cooperación
internacional no resulta una tarea fácil, pues intervienen
múltiples tipos de razonamientos y consideraciones. Las teorías
de relaciones internacionales aplicadas a la cooperación
internacional representan una herramienta para evaluar los
objetivos, fundamentos y resultados de determinadas acciones.
De ninguna manera son parámetros fijos e inmutables que no
permitan una flexibilidad a la hora de analizar los distintos casos
de cooperación, exitosos o no. En las siguientes secciones se
expondrán de manera más profunda los razonamientos de la
cooperación internacional en sus variantes realista y liberal.
LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y EL REALISMO
En líneas anteriores se ha desarrollado el avance y la utilización
de la ayuda internacional desde tiempos antiguos y durante la
existencia de la Liga de Naciones. Igualmente se deben recordar
otros programas, como el iniciado en 1941 bajo el presidente de
Estados Unidos Roosevelt, llamado Préstamo y Arriendo (Lend-
Lease), que algunos autores consideran el primer programa de
ayuda moderno de ese país (cf. Viner, Meany, Hamilton,
Passman, y Hoffman, 1963), así como la Doctrina Truman. Sin
embargo, hay un consenso generalizado de que la cooperación
internacional comenzó de manera formal después de la Segunda
Guerra Mundial. No es extraño que en ese contexto, la ayuda se
viera inmersa en debates sobre el poder, el interés y la seguridad.
Diversos autores comenzaron a sustentar argumentos acerca de
dicho fenómeno, sobre todo bajo un análisis de la política
exterior de EE.UU., como Hans Morgenthau, George Liska,
80
McKinlay y R. Little, Mughan, Hook, entre otros, que
compartían una visión realista sobre el tema y lo estudiaban
también bajo las particularidades de la cooperación para el
desarrollo económico (Morgenthau, 1962a).
El realismo sugiere en dos de sus principales supuestos, que
los actores –lugar único que les corresponde los Estados– son
unificados y racionales. La unicidad se refiere a que los Estados
actúan hacia el exterior como unidad integrada, con una sola voz
y una única postura, mientras que la racionalidad significa que
los tomadores de decisiones gubernamentales evalúan las
diferentes alternativas para seleccionar aquella que maximice su
utilidad, de acuerdo a sus intereses. Dicha racionalidad es
meramente instrumental, en donde las decisiones que se toman,
son dictaminadas con base en el orden que tienen las preferencias
o intereses (Chan y Moore, 2006; Viotti y Kauppi, 1999),
dejando de lado la racionalidad cognitiva.
Los Estados que ejercen su poder para influir en los demás,
simplemente se están comportando como actores racionales, lo
que tiene tres implicaciones (Goldstein, 1999, citado en Chacón
y De Alba Ulloa, 2014): el actor unitario que ejerce el poder es
una unidad que toma sus acciones en forma coherente y se utiliza
para describir el estado natural de los Estados como actores
internacionales; los Estados pueden identificar intereses y
establecer prioridades y acciones para alcanzar sus intereses; y
los actores pueden analizar el costo–beneficio de una acción. Así,
la política internacional es una lucha por el poder en la que los
Estados poderosos influyen las decisiones de sus pares, sobre
todo, tomando en cuenta que las decisiones son racionales y
tratarán primordialmente sobre la protección de su seguridad e
intereses nacionales (Morgenthau, 1948).
81
 Los investigadores en la tradición realista han reconocido a lo
largo del tiempo a la cooperación como una característica
importante de la política mundial. Autores como Jervis y Van
Evera estudiaron el dilema de seguridad y sus efectos sobre la
cooperación; otros como Gilpin y Krasner, se dedicaron a temas
de liderazgo hegemónico y de cooperación económica; Gowa,
analizó los vínculos entre las alianzas militares y la cooperación
económica, mientras que Aron, Morgenthau, Snyder, Walt y
Vals, se dedicaron a explicar los movimientos en el equilibrio de
poder y las alianzas militares; Mearsheimer por su parte, estudió
las implicaciones del cambio sistémico para la cooperación en la
post-Guerra Fría Europa (Grieco, Powelly Snidal, 1993).
Si bien diversos autores han subrayado que la cooperación
internacional es posible, los realistas han argumentado que es
más difícil de conseguir y más difícil de mantener que lo que la
tradición institucionalista o liberal sugiere. El realismo
manifiesta que la anarquía impide la cooperación, no sólo porque
genera problemas de engaño, sino también porque hace que los
Estados “aliados” puedan alcanzar mayores beneficios relativos
de la cooperación y una vez fortalecidos, se puedan convertir en
“amigos” más dominantes del presente y posibles enemigos del
futuro (Jervis, 1999; Grieco, Powell y Snidal, 1993).
Bajo estos supuestos, es posible analizar el caso ejemplar de
éxito de cooperación internacional: el Plan de Recuperación
Europea (ERP, por sus siglas en inglés), conocido como Plan
Marshall, utilizando diversos conceptos y elementos de la teoría
realista. Cabe señalar que si bien este caso ha sido analizado de
manera exitosa utilizando otras aproximaciones teóricas, el
realismo sigue siendo una herramienta útil y pertinente para este
análisis.
82
Plan Marshall: la cooperación realista
La ayuda externa como una institución comenzó en 1947 con el
Plan Marshall (Bräutigam y Knack, 2004). Se considera que el
período posterior a la Segunda Guerra Mundial dio lugar al
nacimiento de la ayuda exterior en su forma moderna (Ali y Zeb,
2016), siendo el Plan Marshall el punto de partida de los
programas de ayuda internacional, en un contexto donde el
mundo se perfilaba la profunda división en dos bloques –el
capitalista liderado por Estados Unidos (EE.UU.) y el comunista,
por la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS).
Además de la división del mundo en dos bloques, los países de
África y de Asia iniciaron sus procesos de descolonización,
separándose de las potencias occidentales capitalistas y en donde
América Latina también empezó a tener una importancia
geopolítica creciente.
Los intereses geopolíticos dictaban que se debía ayudar un
país débil económicamente para no correr el riesgo de que se
aliara con el bloque enemigo. Según Unceta y Yoldi (2000,
citado en Tassara, 2012), desde la óptica de competencia entre
los bloques, la cooperación al desarrollo tendría también una
importancia gradual como instrumento político, haciendo que
aumentara su impacto o jerarquía a nivel internacional. La URSS
y Estados Unidos comenzaron a instrumentar políticas orientadas
a canalizar recursos financieros, asistencia técnica y ayuda
militar en el marco de programas de cooperación, aprehensibles
en los discursos de la época. Al respecto, se puede revisar el
discurso del Presidente de Estados Unidos, Harry Truman, en
enero de 1949 (DOS, 1949) en el que llamaba a compartir los
avances de su país con el mundo subdesarrollado amante de la
83
paz, así como el de Nikita Kruschev, Secretario General del
Comité Central de la URSS, que ofrecía igualmente ayuda a los
países en desarrollo para contrarrestar el apoyo ofrecido por
EE.UU.
Cabe señalar que anterior al discurso de Truman, hubo otro
fundamental, sobre todo para Europa, en Harvard en junio de
1947, del Secretario de Estado de EE.UU., General George
Marshall, quien apuntaba que
[…]para los próximos 3 o 4 años, las necesidades que
tiene Europa de alimento y otros productos esenciales,
principalmente de América, son mucho más elevadas que
su actual capacidad de pagar y necesita una ayuda
adicional sustancial para evitar un deterioro económico,
social y político que podría llegar hasta un punto muy
grave. Nuestra política no está dirigida hacia ningún país
o doctrina, sino contra el hambre, la pobreza, la
desesperación y el caos. Su objetivo debería ser el revivir
una economía dinámica en el mundo, capaz de permitir la
emergencia de condiciones políticas y sociales en las
cuales puedan existir instituciones libres y democráticas
(Discurso en la Universidad de Harvard, 5 de junio de
1947, tomado de Tassara, 2012, p.24).
Estados Unidos necesitaba y esperaba obtener la cooperación
Soviética para la reconstrucción de Europa. Los Premieres Bevin
de Reino Unido y Bidault de Francia, arreglaron una reunión en
París, a la que invitaron a Molotov, de la URSS, quien llegó a la
misma con 89 expertos el 27 de junio de 1947. La conferencia no
tuvo éxito y el 2 de julio la delegación soviética se retiró, en una
atmósfera de recriminaciones y amenazas. Molotov no tenía
objeción en la ayuda estadounidense, pero sí objetó
84
violentamente la cooperación intra europea. Su propuesta era que
EE.UU. donara el dinero necesario y se desinteresara del
resultado. Cuando la conferencia falló, los premieres de Reino
Unido y Francia invitaron a todos los gobiernos europeos a
reunirse el 12 de julio. Austria, Bélgica, Dinamarca, Irlanda,
Francia, Grecia, Islandia, Italia, Luxemburgo, Noruega, Países
Bajos, Portugal, Reino Unido, Suecia, Suiza y Turquía aceptaron.
De los países dentro de la esfera de influencia soviética, sólo
Checoslovaquia aceptó, pero se retiró poco después, pues Stalin
había convocado a su ministro de Asuntos Exteriores a Moscú.
Las consideraciones geopolíticas se evidenciaban. Era claro que
la reconstrucción de Europa y de ser posible, de Asia, era
considerada esencial para la construcción de cualquier tipo de
paz (Berle, 1948; Weissman, 2013).
Marshall presentó un programa largo y detallado para la
reconstrucción de una Europa devastada por la guerra. En virtud
de este plan, EE.UU. proporcionó durante 1948 a 1952 una
asistencia de entre $13 y 14,000 millardos de dólares para
adquirir equipos y bienes necesarios para la recuperación de la
industria destruida por la guerra. A través de dicha transferencia,
EE.UU. veía también un beneficio al contener a la Unión
Soviética y al mismo tiempo incentivar el comercio internacional
(Ali y Zeb, 2016; Ayllón, 2007).
Lo anterior estaba claro en el Preámbulo de la Ley de
Asistencia Exterior de 1948 y la Ley de Cooperación Económica
de 1948, durante la 2ª sesión, Capítulo 169 del 80 oCongreso de
Estados Unidos del 3 de abril de 1948, donde se establecía la
importancia de la promoción de la paz mundial, el bienestar
general, el interés nacional y la política exterior de Estados
85
Unidos a través de la economía, las finanzas y otras medidas
necesarias (citado en Weissman, 2013).
Los recursos fueron invertidos: 26% en materias primas y
productos semi manufacturados; 25% en comida y fertilizantes;
15% en maquinaria, vehículos y equipamiento; 12% en
combustible; 22% en otros rubros. Más tarde se conformarían la
Organización Europea para la Cooperación Económica (OECE,
antecedente de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico, OCDE) en 1948, con la participación de
15 países europeos y de Turquía, teniendo como una de sus
finalidades principales a corto plazo, aprovechar la ayuda del
Plan Marshall y a mediano y largo plazo, promover la
cooperación económica en la región (Berle, 1948; Tassara, 2012;
Hogan, 1989).
Por otro lado, casi de inmediato bajo este esquema de ayuda
internacional, se evidenciaron preocupaciones sobre el impacto
de las grandes cantidades de ayuda en el comportamiento y las
actitudes de los gobiernos receptores. Comenzó la inquietud de
que los países europeos se basaran demasiado en la financiación
externa y no en la movilización de recursos propios para su
recuperación. Un funcionario del Departamento de Estado de
Estados Unidos, envió un comunicado al equipo negociador de
los términos del Plan Marshall a París en el que mencionaba la
“demasiada poca atención” que los participantes estaban
prestando a los elementos de auto ayuda (citado en
BräutigamyKnack, 2004:256). Era claro que Europa tenía que
jugar el papel mayor en la reconstrucción, y que la ayuda de
EE.UU. debía estimular el sistema europeo de autoayuda (Berle,
1948).
86
El análisis de la teoría realista sobre el Plan Marshall se centra
entonces en el contexto de posguerra desde la reconstrucción
para recuperar mercados hasta la contención de la Unión
Soviética. El papel de los intereses y preferencias de los Estados
es aquí fundamental. El realismo clásico permite un margen más
amplio para éstos, teniendo en cuenta las cualidades internas del
Estado, así como la naturaleza del sistema internacional. Sin
embargo, las preferencias que van más allá de la seguridad y del
poder, invariablemente tienden a perder el foco que define al
realismo en preferencias fijas y limitadas (van der Veen, 2011).
Además, está la cuestión, no de si todo va a ser mejor a través de
la cooperación para todos los Estados, sino cuál es el que ganará
más que otro. Dado que los Estados coexisten en un sistema de
autoayuda, no se preocupan por la ganancia colectiva, sino por
evitar la pérdida y en preservar o aumentar su bienestar y su
poder (Waltz, 2000).
Es debido a esta preocupación por los temas ganancias
relativas, que los realistas argumentan que la cooperación es
difícil de lograr (Dunne y Schmidt, 2011). Aunque esto no hace
imposible la cooperación entre las naciones, sí condiciona de
manera tajante su operación y limita su cumplimiento (Waltz,
2000). Además, este principio de autoayuda apunta a que los
Estados no dirigirán sus esfuerzos hacia la creación de un orden,
sino a satisfacer sus intereses nacionales por los medios posibles.
La colaboración puede existir, siempre y cuando esté
condicionada por la estructura de la anarquía, además que la
dependencia se presenta como problemática y como fuente de
vulnerabilidad. En este sentido, la colaboración económica se
lleva a cabo en un marco de competencia política que refleja las
87
fortalezas de los Estados y sus capacidades relativas para proveer
su propio bienestar (Waltz, 1979).
Cabe señalar igualmente, como lo menciona Grieco (1993),
que los Estados también pueden temer que sufrir deficiencias en
las ganancias de hoy, podría resultar en una erosión de su
independencia y autonomía mañana. Un socio aventajado podría
utilizar su creciente influencia para obligar a los demás a aceptar
términos progresivamente menos favorables en los acuerdos
originales que originaron la brecha, así como en otros acuerdos.
A través de un proceso acumulativo de convertir las deficiencias
en ganancias de un período, en mejores acuerdos
progresivamente en períodos posteriores, el socio con ventaja
podría, con el tiempo, volverse lo suficientemente poderoso
como para restringir la capacidad para la elección y la acción
independiente de los socios en desventaja, en el acuerdo en el
que se estuviera produciendo la cooperación y en otros
relacionados (Grieco, Powell y Snidal, 1993). Podría parecer que
no convenía a Estados Unidos ayuda a Europa; sin embargo, las
consecuencias de hacerlo serían positivas en todos los sentidos,
comenzando con el interés nacional, siguiendo con la economía
internacional y finalizando con el equilibrio de poder; mientras
que no hacerlo hubiera significado altos costos en conflicto y
desequilibrio.
El Plan Marshall tuvo varios efectos que se pueden explicar
bajo el enfoque realista. Por un lado, si bien proporcionó
asistencia humanitaria imprescindible a corto plazo para Europa,
a Estados Unidos le significó un impacto económico inmediato
por el aumento de las exportaciones a ese continente, así como
un aumento en la producción y las ganancias.
88
A mediano plazo contribuyó a la recuperación industrial y
económica de Europa, lo que le permitió insertarse de nuevo en
los mercados económicos internacionales y establecer bases para
una cooperación regional, teniendo como aliado a Estados
Unidos. Sin embargo este país no iba a dejar que Europa tuviera
un comportamiento independiente en el sistema internacional. Su
inclusión en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE), sucesora de la Organización Europea para
la Cooperación Económica, se inserta en este contexto, así como
la creación de la Organización del Tratado del Atlántico Norte,
teniendo margen y poder suficientes para dictar políticas y
beneficiarse de los intercambios (Baldwin, 1969; Berle, 1948;
Weissmanm, 2013).
A largo plazo y con dependencia de los fondos
estadounidenses, el Plan Marshall legitimaba un modelo
económico particular de producción y consumo, que fomentaba
una economía de libre mercado al estilo americano y la
“americanización” de Europa Occidental. En lo concerniente a la
competencia entre los dos bloques, Este y Oeste, redujo la
influencia soviética en la zona de manera contundente, ayudando
a la reconstrucción de los gobiernos democráticos de Europa
Occidental basados en el estado de derecho, sobre todo en
Francia y Alemania. Al hacerlo, ayudó a restaurar el equilibrio de
poder en Europa, con grandes repercusiones políticas (Hitchcock,
2010 citado en Weissman, 2013).Estados Unidos era entonces
considerado como el protector del mundo occidental y libre en su
conjunto.
89
LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y EL
LIBERALISMO
A diferencia de la corriente realista, el liberalismo aplicado a las
Relaciones Internacionales sugiere que la cooperación es posible
y deseable por parte de los Estados. Además, asume que las
preferencias de los actores pueden modificarse y no son
generadas de manera exógena, sino por medio de los procesos
internos de cada Estado (Pauselli, 2013, p.83). En ese sentido, las
teorías liberales se empeñan en estudiar las motivaciones
ideológicas de actores e instituciones dentro y fuera del Estado,
que los llevan a perseguir la cooperación y la provisión de bienes
públicos internacionales, orientados por cuestiones morales –
relacionadas con el progreso de la sociedad internacional, la
democracia y los derechos humanos–, el fortalecimiento de las
relaciones comerciales y la persecución del bien común en un
sistema interdependiente.
Asimismo, la interdependencia económica ha fomentado el
establecimiento de un mercado global de bienes, capitales y
trabajo, cuyo efecto en las instituciones y las sociedades se
refleja de forma positiva y negativa, tanto en la redistribución de
la riqueza y los ingresos gracias a los regímenes comerciales,
como en la reproducción de desigualdades sociales y económicas
y el debilitamiento del Estado de bienestar (Beitz, 1999, pp. 516-
517).
De acuerdo con Lumsdaine (1993), el apoyo a la cooperación
para el desarrollo por parte de los donantes surge como respuesta
a la pobreza mundial, a partir de preocupaciones humanas y
éticas, además de la creencia en que solamente un orden
internacional justo y generoso garantiza la consecución de paz y
90
prosperidad duraderas. Más allá de los fines estratégicos o
comerciales, aquellos actores que ven la ayuda al desarrollo
como parte de su interés, la asocian con un deber moral, la
noción de ciudadanía global y aquella de que el interés de la
humanidad en su conjunto es parte del interés nacional.
Además, los principios morales de los actores se reflejan en la
política internacional; por lo tanto, se asume que sus creencias y
valores en la vida política interna se transfieren a su
entendimiento y su comportamiento en los asuntos exteriores.
Debido a que los valores y las prácticas de la política interna son
preferidos en la escena internacional, no es de extrañar que los
actores de una democracia aprecien acuerdos e instituciones con
una estructura democrática, o que tengan como prioridad su
relación con otras democracias (Lumsdaine, 1993). La
cooperación para el desarrollo, entonces, sirve como un
instrumento para promover la democracia entre los países en
desarrollo. De manera indirecta, la ayuda al desarrollo fomenta
cambios estructurales que permiten la transición o la
supervivencia de un régimen, al fomentar la modernización y el
éxito económico. De forma directa, la cooperación empodera
agentes por medio de su contribución a la educación y a grupos
políticos, sindicales, de derechos humanos, de defensa de la
mujer, entre otros destinos (Bandyopadhyay y Vermann, 2013).
Dadas las características de su ayuda, el siguiente análisis
mostrará la vocación moral y los valores éticos, que constituyen
la motivación preponderante para la ayuda al desarrollo
proveniente de Canadá.
91
Canadá y la ayuda al desarrollo: el liberalismo y los
motivos morales de la cooperación
Canadá es un país desarrollado y miembro de la OCDE. Desde
1945, el gobierno canadiense ha gozado de una autonomía
significativa a la hora de articular su política exterior. No
obstante la importancia de los intereses estratégicos de la clase
gobernante a la hora de conducir al Estado en los asuntos
internacionales, se argumenta que la sociedad y sus valores
tienen una importante influencia entre los tomadores de
decisiones y a la hora de determinar los intereses económicos y
geopolíticos nacionales. En ese sentido, a lo largo de esta sección
se desarrollará cómo las motivaciones morales son clave en la
ayuda al desarrollo procedente de Canadá y se propondrá la
vigencia del liberalismo como teoría explicativa de la
cooperación canadiense (Pratt, 2003).
El Estado canadiense está comprometido con un orden
económico internacional neoliberal (Pratt, 2003, p.85). Este
sistema ha sido posible debido a un importante proceso con el
que está relacionado de manera intrínseca: a lo largo de las
últimas décadas se ha experimentado un aumento sustancial en la
interdependencia económica, manifestada en la apertura de las
sociedades a la influencia de fuerzas económicas más allá de las
fronteras nacionales. Este fenómeno es causa y consecuencia de
la articulación cada vez más compleja de arreglos económicos,
financieros, comerciales y ambientales, que han provocado la
configuración de un amplio cuerpo de normas internacionales
relacionadas con Estados y organizaciones internacionales, así
como el establecimiento de un vasto conjunto de capacidades
para la acción colectiva a nivel mundial. Por lo tanto, la
92
interdependencia compleja ha permitido la creación de un marco
institucional que permite y facilita la cooperación entre actores
con intereses mutuos y susceptibles a fenómenos trasnacionales
que afectan y conectan a sus sociedades (Beitz, 1999, pp.516-
517).
El orden económico internacional, caracterizado por la
interdependencia, permite que las desigualdades propias de
países en desarrollo se reproduzcan también en ciudades
desarrolladas y globales como Toronto o Vancouver y que el
riesgo de desaparición de las políticas de bienestar sea latente
incluso en las sociedades de países de la OCDE. Ante la
presencia global de la pobreza y las desigualdades en las
prospectivas de vida alrededor del mundo, surge la necesidad de
buscar “justicia internacional” (Beitz, 1999), lo que constituye
una de las motivaciones morales para la cooperación. Esta
vocación moral, que será abordada a detalle más adelante, surge
de la lógica propuesta por Alain Nöel y Jean-Philippe Thérien
(1995, p.524), quienes afirman que “un Estado generoso con sus
propios ciudadanos tiende naturalmente a ser generoso también
con la gente de países en desarrollo”.
En este mercado global, los Estados como Canadá que
comulgan con el libre comercio, tienen la necesidad de fortalecer
los intercambios comerciales con otros países, atendiendo así a
los intereses de la clase empresarial en sus asuntos exteriores
(Pratt, 2003, p.85), por lo que encuentran en la cooperación para
el desarrollo una forma de promover sus exportaciones hacia los
países receptores de su ayuda. Además, destaca el hecho de que
las naciones desarrolladas, exportadoras de bienes de capital,
tienden a ofrecer mayor ayuda a los países en desarrollo que
importan este tipo de mercancías (Bandyopadhyay y Vermann,
93
2013). De esta forma, se hace tangible que el económico es uno
de los intereses que influyen en la ayuda al desarrollo, debido a
que orienta quiénes serán sus destinatarios, siempre que exista un
beneficio en los términos del comercio o un aumento en los
ingresos hacia el país donante (Milner y Tingley, 2011).
Finalmente, cuando se trata de intereses económicos
colectivos, los regímenes internacionales llevan a los actores a
cooperar, especialmente cuando hay una potencia líder que los
impulse. La interdependencia y los regímenes crean condiciones
para la provisión de bienes públicos y la aparición de diversas
formas de cooperación, así como mecanismos para evitar el
problema del polizón o gorrón (Lumsdaine, 1993).
Antes de avanzar en esta línea argumental, es necesario
aclarar que, en un principio, la ayuda canadiense al desarrollo sí
estaba orientada por la lógica de la Guerra Fría y surgió como
resultado de las presiones de EE.UU. a sus aliados occidentales
para compartir la carga de la ayuda al exterior, destinada a
contrarrestar el avance de la URSS. No fue sino hasta la década
de 1960 que las convicciones morales comenzaron a influir en las
políticas canadienses de ayuda al desarrollo. Entre 1966 y 1975
la cooperación para el desarrollo aumentó de forma destacable y
se concentró e objetivos auténticamente desarrollistas, al punto
que en 1975, la estrategia quinquenal de asistencia elaborada por
el gobierno, reflejaba consideraciones éticas en su planteamiento
(Pratt, 2003).
Aunque Cranford Pratt (2003) afirma que solamente durante
el periodo anteriormente mencionado y de 1985 a 1987 (con las
iniciativas del gobierno de Mulroney hacia Sudáfrica) la moral
fue preponderante para las políticas de ayuda al desarrollo, esta
lógica sigue siendo una motivación vigente, junto a la económica
94
y la estratégica, para que Canadá lleve a cabo esta modalidad de
política exterior, sobre todo si se toma en cuenta la trascendencia
de los procesos y actores que llevaron al auge de su influencia: el
surgimiento de una sociedad civil involucrada, y el apoyo a las
políticas de bienestar social.
Para situar de manera correcta el papel de la sociedad civil en
la política internacional, es importante para el liberalismo
reconocer la existencia de una sociedad internacional, entendida
como un ordenamiento de sociedades organizadas como Estados,
en la que existe una división del deber moral a nivel interno e
internacional. En este contexto, el Estado tiene la responsabilidad
principal sobre el bienestar de su población, al tiempo que la
sociedad internacional provee y preserva las condiciones bajo las
que los pueblos puedan desarrollarse y prosperar. Las sociedades
constituyen los agentes que se encargarán de alcanzar la justicia
internacional y la satisfacción de los intereses legítimos de sus
poblaciones (Beitz, 1999).
Beitz (1999) propone que existe una sociedad civil
internacional formada por redes internas y trasnacionales de
asociaciones no gubernamentales, cuyo surgimiento y auge ha
sido consecuencia de la interdependencia manifestada en el
desarrollo de las tecnologías de la comunicación y los medios
globales. Estos grupos, que incluyen organizaciones no
gubernamentales, asociaciones de voluntarios, movimientos
sociales y organizaciones religiosas, tienen una amplia capacidad
de acción independiente en la política mundial, ya que pueden
formar y defender, a nivel interno e internacional, normas sobre
el comportamiento de los Estados, además de influir en el
proceso interno de determinación de sus preferencias.
95
 En el caso de Canadá, uno de sus mayores impulsos a sus
políticas de ayuda al desarrollo provino de la ciudadanía,
crecientemente preocupada por la pobreza alrededor del mundo.
Esta inquietud se manifestó también en el involucramiento de
varias organizaciones no gubernamentales en asuntos del Tercer
Mundo. Estos fenómenos llevaron eventualmente a que los
tomadores de decisiones consideraran los programas de ayuda al
exterior como orientados a fines humanitarios y no estratégicos.
De esta forma, los defensores de estas políticas hallaron la
oportunidad de impulsar mejoras y programas más generosos y, a
su vez, la interacción de la Agencia Canadiense de Desarrollo
Internacional (CIDA, por sus siglas en inglés) con las
organizaciones no gubernamentales, formó un cuerpo de
funcionarios que apoyaban dentro del gobierno con políticas de
cooperación que respondieran más a convicciones éticas (Pratt,
2003).
Es así como la sociedad civil se consolidó como un actor
clave en el debate alrededor de la ayuda al desarrollo y sus
motivaciones, ya que el gobierno se preocuparía por hacer
tangible su compromiso con alcanzar y ayudar a las poblaciones
y a los países más pobres del mundo. No obstante, otro factor
importante en el ímpetu canadiense por las políticas de ayuda al
exterior fue el gran apoyo público a los programas de bienestar
social en Canadá (Pratt, 2003). Bajo la óptica liberal, los
programas de ayuda al desarrollo establecidos por los países
desarrollados constituyen una reproducción internacional de sus
mecanismos de redistribución de la riqueza, por lo que tanto la
cooperación para el desarrollo como las políticas de bienestar se
conciben como la respuesta a las desigualdades entre ricos y
96
pobres ocasionadas por el mercado global del orden económico
internacional y su interdependencia (Thérien y Nöel, 1994).
Alain Nöel y Jean-Philippe Thérien (1995) se basan en un
enfoque de segunda imagen de la política interna para entender el
comportamiento internacional de los Estados. Aunque reconocen
que los sistemas políticos nacionales están esencialmente
diferenciados del internacional, asumen que los valores y
prácticas políticos a nivel nacional tienen una creciente
repercusión en la política internacional, por lo que se enfocarán
en estudiar cómo determinados valores y principios
institucionalizados en un Estado se reflejan en el desarrollo de
sus relaciones interestatales, como al dar ayuda al desarrollo.
Esta, a su vez, es concebida por los teóricos liberales como una
proyección externa de los valores y las fuerzas sociales de una
nación, además de un instrumento para fomentar la
interdependencia y la justicia internacional.
Es importante distinguir la influencia de los valores,
principios y prácticas de la política interna en el comportamiento
internacional del Estado, de aquella que los intereses de actores
subnacionales y facciones internas puedan ejercer en la política
exterior. Si bien las negociaciones internas entre grupos
nacionales y su resultado afectan los asuntos exteriores del país,
no son suficientes por sí solos para modificarlos sistémicamente
(Beitz, 1999). Es solamente con las convicciones
institucionalizadas que la conducta a nivel internacional del
Estado guarda congruencia, por lo que, para que los intereses de
los grupos sub nacionales se reflejen en la ayuda al desarrollo,
primero deben institucionalizarse y formar parte de los principios
centrales en la política interna de su nación.
97
 Cabe agregar que, para estudiar el debate alrededor de las
políticas de ayuda al desarrollo y de bienestar, se debe trazar una
dicotomía derecha-izquierda, a lo largo de la que las instituciones
gubernamentales, las agrupaciones políticas, las organizaciones
de la sociedad civil y las organizaciones internacionales se
ubicarán según su comunión con los análisis costo-beneficio (a la
derecha) o con principios morales (a la izquierda). Al abordar la
cooperación para el desarrollo, los actores derechistas tienden a
enfocarse en los resultados y son más reacios a defenderla, al
considerarla ineficiente; mientras tanto, los actores de izquierda
se enfocarán en señalar que se trata de un asunto moral, ya que
las naciones desarrolladas están éticamente comprometidas con
los países pobres y reclaman el insuficiente grado de ayuda que
se ofrece (Thérien, 2002). A partir de este supuesto, se puede
comprender por qué, de acuerdo con Pratt (2003), las
motivaciones preponderantes de Canadá para embarcarse en
programas de ayuda al desarrollo han fluctuado a través del
tiempo entre convicciones morales e intereses estratégicos, ya
que el debate, así como el gobierno, ha sido alternadamente
dominado por la izquierda y la derecha en diferentes momentos.
Así, de acuerdo con la corriente liberal, Canadá en el ámbito
exterior es una potencia mediana con responsabilidad de
mantener un sistema internacional armonioso, y su política de
ayuda al desarrollo se entiende desde la lógica del consenso
social, ya que sus programas de cooperación internacional
reflejan la voluntad colectiva de la sociedad canadiense. En esta
dinámica, el gobierno funciona para mediar entre las elecciones
colectivas y convertirlas en políticas, de tal forma que el
altruismo y la solidaridad de individuos y grupos aportan una
98
dimensión filantrópica y humanitaria a la acción gubernamental
y, así, a su política exterior (Thérien y Nöel, 1994).
El desarrollo de la política canadiense en sus últimos
gobiernos da testimonio de la dinámica entre la derecha y la
izquierda en el contexto de una sociedad con voluntad de replicar
al exterior los programas sociales que han consolidado. Como se
mencionó anteriormente, la derecha interactúa con la ayuda al
desarrollo basándose en un análisis pragmático. En ese sentido,
el gobierno de Stephen Harper, primer ministro conservador,
congeló entre 2010 y 2015 el gasto en ayuda al desarrollo con el
fin de mitigar el déficit fiscal de Canadá. A pesar de presentarse
como un país líder en ayuda al exterior, durante el último año del
gobierno conservador, el gasto canadiense destinado a este rubro
se encontraba entre los más bajos de los países miembros de la
OCDE (Blanchfield y The Canadian Press, 2015).
A partir de noviembre de 2015 tomó posesión un nuevo
gobierno de corte liberal (de izquierda) en Canadá, encabezado
por Justin Trudeau. El discurso oficial comprueba que este nuevo
gobierno concibe la moral y los valores de su nación como
fundamento de la ayuda al desarrollo, siempre que “los
canadienses son un pueblo compasivo” que espera que “espera
que su gobierno refleje los valores que asumen, incluyendo la
gobernanza incluyente y responsable, la responsabilidad
ambiental, el respeto a los derechos humanos y la diversidad, así
como la generosidad de espíritu” (Global Affairs Canada, 2016).
De esta forma, el gobierno liberal de Canadá se ha planteado una
rexaminación de su política de ayuda al desarrollo, con la
finalidad de asumir nuevamente su compromiso internacional
para atender los retos globales del desarrollo.
99
 No obstante, debe aclararse que existen Estados como Italia y
Austria que, a pesar de presentar altos grados de gasto en
políticas de bienestar social al interior y, al mismo tiempo, ayuda
al desarrollo poco ambiciosa en comparación. Asimismo,
sistemas de bienestar social como el alemán (en el siglo XIX) no
surgieron necesariamente por reivindicaciones a favor de la
justicia social, sino debido a un raciocinio conservador. A partir
de estos cuestionamientos, se argumenta que, más allá del gasto
público, las dinámicas partidistas y la opinión pública, los
mecanismos causales que explican las políticas de bienestar y de
ayuda al exterior de un país están determinados por la forma
como estos y otros ejemplos de acción colectiva contribuyen a la
institucionalización de ciertos valores y principios, provocando la
manifestación de estos valores en las instituciones y su
materialización en instrumentos de política (Nöel y Thérien,
1995).
Esta reflexión abre la puerta al punto de encuentro entre las
teorías liberales y el constructivismo. De acuerdo con Thérien
(2002), las políticas de ayuda al desarrollo no pueden
comprenderse fuera del ambiente ideológico y discursivo en el
que fueron concebidas. Asimismo, otro de los puntos de
encuentro entre ambos paradigmas radica en el liberalismo
cosmopolita que, según Charles R. Beitz (1999), busca
posicionar el problema de la justicia internacional como uno de
justicia hacia las personas.
100
¿Canadá y la tercera vía? El constructivismo en la
cooperación internacional
El constructivismo se nutre de las convicciones éticas defendidas
por el liberalismo, pero las lleva más allá del supuesto de que
estos valores o ideas tienen una fuerza causal por y en sí mismas.
En su lugar, esta corriente reflectivista argumenta que los
principios éticos constituyen el componente discursivo de una
práctica social. Por lo tanto, la ayuda al desarrollo es más que
una práctica moral, sino un tipo especial de práctica social en las
relaciones internacionales: se trata de un presente que un
individuo o sociedad otorga a otro, y cuyo enfoque principal no
es el beneficio material, sino la relación social que ocasiona o
fortalece (Hattori, 2003).
Una de las características principales de la perspectiva
constructivista se basa en el reconocimiento de la primacía de los
Estados, al mismo tiempo que resalta la importancia de otros
actores, como las agencias estatales, la sociedad y las
organizaciones internacionales en la dinámica global, y se hace
hincapié en la “conciencia humana” como factor explicatorio de
la conducta humana y, por lo tanto, de los asuntos internacionales
(Nguyen, 2014).
La identidad cobra un papel relevante para el constructivismo,
ya que constituye la forma como los agentes se refieren a sí
mismos y a cómo conciben a los otros. En ese sentido, su
importancia en la política internacional radica en su asociación
con las ideas, debido a que las ideas propias de cada agente
permiten que construyan de forma social el significado del
mundo que le rodea, volviendo insignificantes a las fuerzas
101
materiales a la hora de hacer sentido de la realidad (Nguyen,
2014).
De acuerdo con esta perspectiva, los Estados tienen
motivaciones morales para llevar a cabo la cooperación para el
desarrollo, por lo que los factores humanitarios y solidarios han
desempeñado constantemente una función central en la política
internacional y, por lo tanto, en el suministro de ayuda al
desarrollo. Este fundamento moral se basa en el deber de la
humanidad de colaborar con el prójimo y de aliviar su
sufrimiento (Prado Lallande, 2009).
En el caso de Canadá, de acuerdo con David R. Black (2016),
su inclinación a proporcionar ayuda al desarrollo se debe al
“internacionalismo humano” de su sociedad, es decir, la
obligación ética que los canadienses sienten hacia sus semejantes
más allá de las fronteras, que se traduce en trasladar este deber a
su gobierno.
Asimismo, la importancia que el constructivismo atribuye a
las agencias estatales se ve aplicado en la preocupación que
generó la fusión de la CIDA con el Departamento de Asuntos
Exteriores y Comercio Internacional llevada a cabo en 2013 por
el gobierno de Harper. La inquietud radicaba en las lógicas
divergentes que regían a ambas agencias: mientras la primera se
orientaba por motivaciones auténticamente prioritarias, la
segunda resultaba más pragmática en su funcionamiento
(Chapnick, 2016).
Otra dicotomía mencionada por Chapnick (2016) se refiere a
la importancia que el gobierno conservador otorgó a la ayuda a
desastres y emergencias en detrimento de la ayuda al desarrollo
plenamente concebida como ayuda contra la pobreza. Mientras el
gasto de Canadá en ayuda al desarrollo decrecía de 0.27% a
102
0.24% de su PIB de 2013 a 2014, la ayuda en caso de desastres e
inseguridad alimentaria aumentó 62% (Blanchfield y The
Canadian Press, 2015).
Al tomar en cuenta las aportaciones que la teoría
constructivista, por medio del estudio de las motivaciones
morales, hace a los enfoques liberales, se puede atestiguar la
importante contribución que esta novedosa corriente tiene por
ofrecer a un debate paradigmático ya de por sí rico en
perspectivas y análisis, ayudando así al mejor entendimiento de
fenómenos internacionales como la cooperación para el
desarrollo.
CONCLUSIÓN
Las teorías de Relaciones Internacionales pueden ayudar a
entender el fenómeno de la cooperación internacional desde
distintos puntos de vista. Si bien no se puede hacer una
categorización de dichas explicaciones, sí hay rasgos esenciales
que permiten identificar patrones de conducta que van desde la
cooperación por un interés nacional y la seguridad de los
Estados, hasta una genuina voluntad de ayudar por
consideraciones éticas y morales. De cualquier forma, la
cooperación no se puede ver en blanco y negro, como lo reflejan
los dos casos estudiados en las vertientes más tradicionales de la
disciplina, pues si bien puede haber intereses en las intenciones
de ayuda, también puede haber consideraciones derivadas
simplemente del deseo de bienestar mundial.
Así, en este análisis se planteó el Plan Marshall como ejemplo
de cooperación internacional desde un punto de vista realista,
mediante el análisis de factores como interés nacional definido
103
en términos de poder, de equilibrio de poder y de poder relativo, orden para su mantenimiento. De ahí la búsqueda de una teoría
en un contexto de anarquía internacional y de Guerra Fría, en la sobre Cooperación Internacional o en su defecto, el uso de las
que el sistema de autoayuda dictaba la necesidad de teorías existentes para entender y analizar los fenómenos de la
comportamientos que llevaran a la búsqueda de la seguridad. realidad internacional.
Situaciones contemporáneas podrían usar este tipo de análisis, Las teorías de Relaciones Internacionales son pues,
aun sin las consideraciones de aversión de las dos súper herramientas para analizar este y otros fenómenos de la política y
potencias. el sistema internacional. Dependerán sus propias características,
Por otro lado, se mostraron los argumentos de las ventajas de que definirán el enfoque más útil para dicho análisis. Queda para
la cooperación en un mundo considerado interdependiente, otro espacio, el debate de la eficiencia y efectividad de las
plasmados en un país cuyos patrones de comportamiento sirven políticas de ayuda.
para aseverar que su cooperación al desarrollo proviene de un
sentimiento de solidaridad con los demás pueblos del mundo y
que además se ve moldeado por un sistema bipartidista que da
más o menos margen a esta ayuda. Con esto se demuestra la
relación entre las políticas de bienestar y la ayuda al desarrollo,
ya que un Estado generoso con sus ciudadanos tiene por
naturaleza a serlo con los pueblos de los países en desarrollo.
Este supuesto coincide con el supuesto liberal sobre la
importancia de las estructuras estatales y la utilidad de la política
comparativa para comprender el comportamiento internacional.
Igualmente se mostraron las posibilidades de dar a las ideas un
comportamiento propio, con el que es posible crear las
estructuras del sistema internacional y con ello, avanzar en la
cooperación.
Sin embargo, hasta después de la Primera y Segunda Guerras
Mundiales, el paradigma hobbesiano dominó la teorización en
las relaciones internacionales. Desde entonces, el sistema
internacional ha cambiado drásticamente, especialmente a través
de un sistema estatal en expansión, también con una economía
mundial en expansión. Todo sistema necesita reglas y normas, un

104 105
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112 113
 CAPÍTULO 3

LAS TRANSFORMACIONES DE LA AYUDA

OFICIAL AL DESARROLLO
DE ESTADOS UNIDOS

Susana Beatriz Liberti Gepesky

RESUMEN

La cooperación al desarrollo es un elemento central de la política

internacional contemporánea, en la que participan todas las
naciones, ya sea como donadores o receptores. Estados Unidos
fue el iniciador de la asistencia oficial al desarrollo (AOD) y,
aunque en los últimos años han surgido donadores no
tradicionales, sigue siendo el mayor donador. Inició esta política
al final de la II Guerra Mundial, si bien de una manera tentativa,
como se ve por la sucesión de las agencias encargadas de
administrarla; el primer cambio conceptual e institucional
consistió en la creación de la Agencia para el Desarrollo
Internacional (USAID) en 1961, con una visión de largo plazo,
año en que también se lanzó el ambicioso programa de la Alianza
para el Progreso, un plan regional para estimular el desarrollo
económico y social de América Latina y que fracasó.
La USAID se ha mantenido hasta ahora como eje central de la
AOD: los cambios en la AOD se produjeron en su distribución,
no en su administración ni en su concepción, de acuerdo con la
visión internacional de cada presidente. Las últimas innovaciones

115
conceptuales e institucionales relacionadas con la AOD se
produjeron durante la presidencia de G.W. Bush y consistieron
en definir al desarrollo como parte integrante de la política de
seguridad nacional (a la par de la diplomacia y la defensa) y en la
creación de la Millennium Challenge Corporation (MCC) que
tiene un criterio diferente para el otorgamiento de la ayuda,
innovaciones que se han mantenido durante la administración del
presidente Obama. Se estudian las transformaciones producidas
desde el fin de la II Guerra Mundial hasta nuestros días y se
presenta la congruencia de los principios que guiaron a la AOD
desde un principio con los principios consagrados por los Foros
de Alto Nivel del siglo XXI.
Palabras clave: ayuda al desarrollo, desarrollo económico y
social, seguridad nacional.
LOS INICIOS
La supremacía militar y económica de los Estados Unidos al final
de la II Guerra Mundial les permitió intentar construir un orden
internacional acorde con su propia visión, confrontada con la de
la otra potencia surgida del conflicto, la URSS. A pesar de la
amenaza latente que suponía ese enfrentamiento ideológico, la
mayoría de la opinión pública y muchos políticos
estadounidenses estaban más preocupados por los problemas
internos que por los internacionales. Resultaba paradójica esta
tendencia a volver al aislacionismo, pero las elecciones
legislativas de 1946 expresaron ese descontento dándole al
partido republicano la mayoría en ambas cámaras; cuando se
presentó la crisis en Grecia y Turquía, el presidente Truman tenía
que convencer a un Congreso hostil de la necesidad de ayudar a
116
esos países y lo hizo planteando la nueva política de Estados
Unidos, la de ayudar a los países que estuvieran amenazados por
la subversión o por fuerzas externas, lo que se conocerá como la
Doctrina Truman, que se considera la declaración formal de la
política de contención, es decir que el discurso fue más allá del
caso específico de Grecia y Turquía para tomar un alcance
global; más aún, en esa oportunidad planteó de manera
inequívoca lo que se convirtió en la base doctrinal de la AOD de
Estados Unidos cuando dijo que los “regímenes totalitarios
impuestos a los pueblos libres, por agresión directa o indirecta,
debilitan los cimientos de la paz internacional y por lo tanto la
seguridad de los Unidos” (Truman, 1947).
De esa manera convirtió los asuntos internos de un país en
componente esencial del orden mundial y los vinculó con la
seguridad nacional, relación que justifica la intervención tanto
militar como económica: el bienestar engendra la estabilidad
política, y si aquél no existe porque la población está hundida en
la pobreza, la inestabilidad permitirá el avance del comunismo y
en consecuencia será una amenaza para la seguridad nacional 1.
Esta relación de la pobreza e inestabilidad en otro país con la
seguridad nacional de Estados Unidos será un argumento
empleado para convencer a la opinión pública y congresistas de
que es preciso ayudar financieramente al desarrollo.
Este discurso del 12 de marzo de 1947 incluyó la solicitud de
la autorización del Congreso para enviar un paquete de ayuda
militar y técnica para Grecia y Turquía por 400 millones de
dólares. Con la aprobación del Congreso, se desembolsaron los
1
En el siglo XXI se usará igualmente el argumento, esta vez en relación
con el terrorismo.
117
fondos solicitados y se enviaron asesores militares y civiles para
lograr la estabilidad económica y la reorganización militar de los
dos países, considerándose éste el primer ejemplo de ayuda
económica y técnica.
El año anterior George Kennan había analizado la política
soviética en el “largo telegrama”, que en julio de 1947 fue
publicado en Foreign Affairsbajo el título de “Las fuentes de la
conducta soviética”. El artículo resumió las conclusiones del
telegrama y de las discusiones sobre la situación en Irán, Grecia
y Turquía y precisó que el interés nacional de Estados Unidos
consistía en llevar a cabo una política de contención a largo
plazo, paciente y vigilante, porque la amenaza se veía como
amenaza ideológica a largo plazo; base teórica de la política de
contención, tuvo un gran impacto en el gobierno y sería el marco
de referencia de las administraciones durante la guerra fría. En
esos momentos, el empobrecimiento de los países europeos se
veía como caldo de cultivo para la expansión y activismo de los
partidos comunistas, particularmente fuertes en Francia e Italia;
simultáneamente, la desmovilización exigida por la opinión
pública estadounidense y la concentración de las reservas hacían
temer un alto índice de desempleo y una repetición de la gran
crisis y depresión de los años ’30; las exportaciones no tendrían
mercado en una economía europea colapsada (Wood,
1989:passim).
El análisis de la política soviética y el agravamiento de las
circunstancias externas -el golpe de Estado comunista en
Checoslovaquia- y las necesidades de la economía nacional se
conjuntaron para que el Congreso aprobara, en marzo de 1948, la
Economic Cooperation Act, que puso en marcha el plan de
recuperación de Europa occidental esbozado por el secretario
118
George Marshall en junio del año anterior. En estos
acontecimientos se reconocen dos rasgos de lo que será la ayuda
oficial al desarrollo (AOD): su carácter de instrumento de la
política exterior, al servicio del interés nacional, y la interacción
de la política interna y la internacional. A pesar de la influencia
del Plan Marshall en las ideas posteriores sobre la asistencia al
desarrollo, hay que señalar que no se trató de ayuda al desarrollo,
pues el Plan contribuyó a la recuperación de economías que,
antes del colapso provocado por la guerra, habían sido
desarrolladas. El gran mérito del plan fue que legitimó el
concepto de la ayuda exterior como un medio que se sumaba a la
diplomacia tradicional y a la presencia militar (Morgenthau,
1965, p.71).
De gran interés es el paso siguiente en este nuevo camino de
la ayuda externa, que es el discurso inaugural de Truman del 20
de enero de 1949. Después de comparar las características del
comunismo y de la democracia, ahí expuso las cuatro líneas de
acción del país para lograr la paz y la libertad. Esas cuatro líneas
son: el continuo apoyo a las Naciones Unidas, la continuación de
los programas para la recuperación de la economía mundial (Plan
Marshall y el aumento del comercio mundial), la negociación de
un tratado de defensa colectiva -que culminaría ese año en el
Tratado de la Organización del Atlántico Norte- y “un nuevo y
audaz programa para que los beneficios de nuestros avances
científicos y progreso industrial estén disponibles para el
mejoramiento y crecimiento de las áreas subdesarrolladas”
(Truman, 1949). Obsérvese que mientras que en el segundo
punto se habla de la “recuperación” de la economía mundial, el
Punto 4 se dirige al “crecimiento de áreas subdesarrolladas”.
119
 El empleo del término subdesarrolladas evidencia que hay
una posibilidad de evolución hacia una vida mejor, que hay una
escala continua que va del subdesarrollo de esas personas que
viven casi en la miseria hasta el desarrollo de las “áreas más
prósperas”, lo que parece invitar a imitar el proceso seguido por
Europa occidental y Estados Unidos desde el siglo XIX. Y “por
primera vez en la historia, la humanidad posee el conocimiento y
la habilidad para aliviar el sufrimiento de estas personas”: la
intervención ajena permitirá, “al ayudar a los menos afortunados
de sus miembros a ayudarse a sí mismos”, que la familia humana
alcance el bienestar.
Los Estados Unidos tienen “recursos imponderables en
conocimiento técnico [que] están creciendo constantemente y son
inagotables”, pero sus recursos materiales son limitados, por lo
que en este renglón deberán contar con la cooperación de otras
naciones para fomentar la inversión de capital en las zonas que
necesitan desarrollarse. Porque Truman hace de esto una empresa
mundial, “en la que todas las naciones trabajen juntas por medio
de las Naciones Unidas y sus agencias especializadas todas las
veces que sea factible”; participarán la empresa, el capital
privado, la agricultura y la mano de obra estadounidenses, y el
progreso industrial y económico de otros países beneficiará al
comercio nacional. “Nuestro objetivo debe ser ayudar a los
pueblos libres del mundo, por medio de sus propios esfuerzos”
[énfasis añadido], a producir más, porque solo la democracia
puede impulsar a los pueblos a la acción contra la opresión y
contra sus antiguos enemigos, “hambre, miseria y
desesperación”. Lo que se deriva del discurso es la voluntad de
intervenir para ayudar, pero -advierte Truman- “el viejo
imperialismo -explotación para la ganancia extranjera- no tiene
120
lugar en nuestros planes. Lo que contemplamos es un programa
de desarrollo basado en los conceptos del trato justo
democrático”, crítica abierta a los imperios que se habían
justificado y escudado en el propósito de civilizar a los pueblos
inferiores o atrasados, desde ahora llamados subdesarrollados y
por lo tanto en el camino hacia un desarrollo posible. Finalmente,
Estados Unidos contribuiría así a crear las condiciones que
conducirían a la libertad personal y a la felicidad para toda la
humanidad.
En estos dos discursos, la política de ayuda externa de los
Estados Unidos se proyecta a todos los países -como se afirma en
la Doctrina Truman- y busca la cooperación de otras naciones y
de la ONU, con un trasfondo de carácter más militar en el primer
discurso y orientada a la asistencia técnica limitada a los pueblos
libres en el segundo. La comparación entre los dos sistemas
políticos antagónicos se hace explícitamente y la derrota del
comunismo es un objetivo primordial de los programas de ayuda.
El nuevo instrumento diplomático se puso en práctica al año
siguiente. La demora en aprobar la ley correspondiente llevó al
presidente Truman a dirigirse al presidente del Comité de
Relaciones Exteriores de la Cámara de Representantes en marzo
de 1950, urgiendo la aprobación de la ley porque la pobreza y la
inseguridad creaban el ambiente en el que medraba el
comunismo y había que seguir apoyando a Europa, a Corea y a
los países del sudeste de Asia donde podía infiltrarse, así como a
las agencias de la ONU para auxiliar a los palestinos, de modo
que pudiera asegurarse la paz en Asia, el Medio Oriente y otras
partes del mundo.
En junio de 1950 se aprobó la Foreign Economic Assistance
Act, no sin oposición durante el debate porque el Punto IV
121
apuntaba a dos vías de cooperación, la asistencia técnica y el
fomento de la inversión de capitales, y este último tema no estaba
contemplado en el texto definitivo de la ley; finalmente fue
aprobada en el Senado por un voto, oponiéndose a ella tanto los
que no estaban de acuerdo con brindar asistencia técnica como
los que consideraban que debía incluirse la inversión de capital.
En la ley se señala que hay que buscar la mayor participación
posible de agencias e individuos privados, y asegurar que el
receptor haga un uso efectivo de la asistencia y pague una parte
justa de los costos, además, que “coopere con otros países en el
intercambio de conocimiento técnico y habilidades”, condición
que, de poder cumplirse, hubiera tenido un efecto multiplicador
de la ayuda (FAA, 1950). Esta ley asignó 35 millones de dólares
para la cooperación bilateral y multilateral, y además creó la
Technical Cooperation Administration (TCA), que funcionaría
dentro del Departamento de Estado.
La TCA asimiló al Institute of Inter-American Affairs, que
había sido creado en 1942 bajo los auspicios del coordinador de
Inter-American Affairs (que había estado encargado de
operaciones de intercambio cultural y propaganda durante la
guerra) y que había pasado al Departamento de Estado en 1946.
El instituto desapareció en 1953 y sus funciones pasaron a la
Foreign Assistance Administration (FOA).
De esta manera quedó institucionalizada la ayuda externa en
la administración de Estados Unidos, aunque las agencias que se
encargaron sucesivamente de ejecutarla no tuvieron una vida
muy larga: la TCA desapareció en 1953, igual que la Mutual
Security Agency, creada en 1951 y orientada a la asistencia
económica, técnica y militar. Ambas agencias se fundieron en la
FOA en 1953, con el propósito de centralizar y controlar tanto
122
los programas de asistencia económica y técnica cuanto los
relacionados con seguridad. Esta administración fue
reemplazada, en mayo de 1955, por la International Cooperation
Administration (ICA), que coordinó los programas de asistencia
exterior y los programas de seguridad que no tuvieran carácter
militar; sus operaciones terminaron en septiembre de 1961,
cuando se creó la Agencia para el Desarrollo Internacional
(USAID).
Durante las presidencias del general Eisenhower, que sucedió
a Truman, el mayor crecimiento se vio en la ayuda militar, que
alcanzó más del 50% de los fondos destinados al exterior.
LA CONSOLIDACIÓN DE LA AYUDA
Desde antes de que John F. Kennedy llegara a la presidencia,
había claros indicios de que la nueva administración iniciaría una
transformación en la política de asistencia y le imprimiría un giro
más idealista. El escenario mundial cambiaba rápidamente, y
mientras en la década anterior la ayuda había estado orientada a
responder al “peligro militar inmediato presentado por el
movimiento comunista internacional” (Action Program, 1960),
los estudios hechos por el Congreso y el Ejecutivo demostraban
que había que orientar la ayuda hacia el desarrollo, reemplazando
el énfasis que se le había dado a cuestiones de defensa y política.
Según ese programa de acción, las dificultades encontradas en
la conducción de la asistencia exterior se debían a la falta de
continuidad de las acciones (evidente en la vida breve de las
agencias), a la carencia de personal de alto nivel, a la rigidez de
procedimientos, a que no se enfocaba a las necesidades
específicas de cada país y, finalmente, a que había demasiadas
123
agencias con responsabilidades y programas que se traslapaban.
Se sugería el nombramiento de un director de ayuda al
desarrollo con jerarquía de secretario, que coordinaría todas las
acciones de asistencia; además de esta innovación, el documento
también incluía otra: los objetivos debían ser claros y no podían
ser a corto plazo, y los países que llamaba ‘emergentes’ deberían
establecer metas de desarrollo cuantitativas y cualitativas; en
contraste con las acciones de ayuda anteriores, se sugería que los
receptores tuvieran programas propios para aplicar los fondos
recibidos.
La ayuda al desarrollo fue un tema destacado durante la
campaña presidencial.
La Agencia para el Desarrollo Internacional (USAID)
La teoría del desarrollo económico de W.W. Rostow, publicada
en 1960 y cuyo autor era asesor del presidente Kennedy, influyó
poderosamente en el pensamiento de éste y en la concepción de
la misión de la nueva agencia. “Las nuevas directivas más
enfáticamente subrayadas consistían en la dedicación al
desarrollo como un esfuerzo de largo plazo que requería
planeación país por país y comprometer recursos sobre una base
plurianual y programada” (Duffy, 1991, p.1).
Fue un cambio radical respecto a las anteriores políticas de
ayuda: el objetivo era buscar el crecimiento autosostenido,
abandonando la política de financiar proyectos aislados o
programas cortos que no satisfacían sus propósitos. El otro
cambio radical era que cada país receptor debía hacer su propio
plan y fijar sus prioridades, estimular, en otras palabras, la
autoayuda porque no solo el país formularía plan y prioridades
124
sino que además debía promover la movilización de todas las
personas, porque de esa manera sentirían que tenían un interés
directo en el progreso del país y que participaban en él. “[Se
prestará] atención especial a aquellas naciones más dispuestas y
capaces de movilizar sus propios recursos, de hacer las
necesarias reformas sociales y económicas, y de hacer los demás
esfuerzos necesarios si quieren alcanzar la etapa de crecimiento
autosostenible” (Kennedy, 1961). Esto, a su vez, generaría
reformas internas y una mayor justicia social, porque el
presidente veía a la miseria, la pobreza y la tiranía como los
enemigos a vencer. Se confiaba en que esta nueva perspectiva
demostraría que el desarrollo era posible en libertad: era un claro
objetivo político que debía contrarrestar el ejemplo puesto por la
Unión Soviética, que, mediante la planificación centralizada,
había logrado importantes avances en el periodo inmediato a la
guerra y presentaba un modelo alternativo a las naciones que se
estaban independizando. Se sumaban, pues, las razones
humanitarias y las políticas, el desarrollo y la contención.
Estos objetivos, planteados por Kennedy en el mensaje al
Congreso del 22 de marzo de 1961 y aprobados en la ley del 4 de
septiembre, significan una innovación: son precursores de lo que
serían los cinco puntos de la Declaración de París de 2005 en
materia de apropiación y de participación, destacando el papel
del receptor, que ya no sería pasivo. También era novedosa la
solicitud de que se autorizaran fondos por cinco años, lo que
posibilitaría prever la evolución del financiamiento de un
programa y utilizar el dinero de manera más eficaz, lo mismo que
la insistencia en que el desarrollo era un objetivo a largo plazo y
que debía ser autosostenible: el presidente solicitó al congreso
900 millones para el año fiscal 1962 y 1,600 millones para cada
125
uno de los siguientes cuatro años, justificando la solicitud por el
hecho de que el progreso económico no se puede alcanzar “con
entregas de ayuda de corto plazo y la incertidumbre en cuanto a
las futuras intenciones”, lo que años después se retomará en la
Agenda de Acción de Accra (2008) cuando se recomienda que la
ayuda sea “previsible”.
Desde un comienzo, la ayuda estuvo ligada: no más del 20%
de la ayuda afectaría a la balanza de pagos, porque
aproximadamente “2 billones de los solicitados $2.4 billones en
ayuda económica se gastarán directamente en bienes y servicios
en beneficio de la economía americana” (Kennedy, 1961); en el
archivo presidencial se encuentran comunicados de prensa sobre
concursos obtenidos por firmas estadounidenses para
proporcionar maquinaria y equipo en Filipinas, Vietnam del Sur,
Turquía, para capacitar profesores de inglés (Taiwan), para
construir escuelas (Panamá) o para brindar asesoría en
agricultura (El Salvador), señalándose en cada caso que los
proveedores americanos tienen oportunidad de concursar en las
licitaciones de los países receptores, “de esta manera casi dos
tercios del dinero gastado para financiar la asistencia externa de
Estados Unidos se regresa a la economía de los Estados Unidos”,
y además se apunta en el caso de los préstamos para el desarrollo
que se requiere “que todos los bienes adquiridos fuera del país
asistido se obtengan de fuentes americanas” (Press Releases,
1963).
La ayuda atada se mantendrá en las décadas siguientes y el
beneficio para las empresas estadounidenses se presentará como
un argumento más en favor de la ayuda, contribuyendo a
disminuir la resistencia legislativa a aprobar los fondos.
126
USAID se mantuvo durante el periodo de la guerra fría como
la agencia fundamental de ejecución de la política de ayuda; los
cambios solamente se produjeron en la distribución del
financiamiento según los vaivenes de la política internacional. El
objetivo central siguió siendo la seguridad nacional, vinculada a
un contexto mundial estable y éste, a su vez, al crecimiento. De
ese objetivo central se derivaron otros, como el apoyo a los
aliados estratégicos, aunque se supiera que la ayuda no llegaba a
las personas por la corrupción de la administración local, o el
financiamiento a programas que permitían que el receptor
dedicara sus propios fondos a objetivos militares.
La distribución de la ayuda fue influida por intereses políticos
y los primeros entre los países receptores fueron los países
asiáticos (Corea del Sur, India, Taiwán, Vietnam, en particular),
lo que concuerda con el interés de las administraciones de
contener el avance de la ideología comunista en Asia, y esto se
mantuvo desde la creación de USAID hasta mediados de la
década de los ’70 (Aid Dashboard, 2016)2. En los ’70, la Foreign
Assistance Act de 1973 insistió en que había que dar la mayor
prioridad a los programas presentados por los receptores “que
directamente mejoren la vida de las personas más pobres y su
capacidad para participar en el desarrollo de sus países” (Hook,
1995:122), continuando la línea iniciada en 1961 respecto del
papel activo de los receptores.
2
Es la fuente estadística más completa publicada por USAID y siempre
incluye la ayuda militar como parte de la asistencia brindada, aunque es
administrada por el Departamento de Defensa. La presentación gráfica
de la distribución mundial de la ayuda resulta también una
representación gráfica de la política exterior estadounidense.
127
 Durante la presidencia de Carter siguió poniéndose el acento
en el desarrollo, más que en la seguridad, con un enfoque
centrado en el alivio a la pobreza y en las necesidades básicas. La
intervención del presidente en el proceso de paz entre Israel y
Egipto convirtió al primero en el mayor receptor de asistencia y a
partir de 1978 Egipto fue el segundo receptor, consecuencia del
interés estadounidense de mantener la paz entre los dos países y
de compensar a Egipto por encontrarse aislado del mundo árabe.
Ambos fueron los dos primeros receptores hasta 2002, aunque
Israel recibía fondos mayores y el mayor porcentaje de ellos era
ayuda administrada por el Departamento de Defensa; la ayuda a
Israel tenía también la intención de apoyar a un aliado estratégico
en el Medio Oriente, de importancia vital para el interés nacional
estadounidense.
La revolución iraní, la revolución sandinista y la invasión
soviética a Afganistán reavivaron las tensiones entre las dos
superpotencias y se inició la llamada segunda guerra fría; el
presidente Reagan mantuvo los flujos hacia Israel y Egipto pero
durante su presidencia la AOD estuvo influida, por una parte, por
la política de contención (p.ej. la ayuda a El Salvador y a los
contras nicaragüenses), y por otra, por la ideología que exigía
reformas que favorecieran el libre mercado y a la empresa
privada como promotora del desarrollo. Intentó, además,
condicionar la ayuda al apoyo que los países dieran a Estados
Unidos en los foros internacionales, aunque el intento no tuvo
consecuencias. Los años ’80 fueron los de la crisis de la deuda en
los países en desarrollo, la “década perdida” de América Latina.
Durante la administración de George H. W. Bush, las
dificultades económicas nacionales -déficit presupuestal y
comercial, recesión- sirvieron a los críticos de la asistencia
128
exterior para atacarla tanto por los montos destinados cuanto por
el escepticismo respecto de la eficacia de esos programas. Desde
esos años los receptores de ayuda estuvieron condicionados por
la exigencia de reformas económicas, las que se han agrupado
bajo el nombre del ‘consenso de Washington’ y que precipitaron
los programas de privatización, eliminación de subsidios,
apertura comercial y orientación hacia la exportación. Durante
esta presidencia se dio por terminada la guerra fría y se
disolvieron tanto el bloque soviético cuanto la propia Unión
Soviética; en consecuencia, a partir de 1991 los países de Europa
Oriental (en especial Ucrania) y Rusia se incorporaron a la lista
de los mayores receptores de AOD americana.
El fin de la guerra fría impactó en la importancia dada a la
asistencia externa porque ya no se la veía como un instrumento
necesario de la seguridad nacional. Entre 1990 y 2002 se le
destinó menos del 0.2% del PIB y cayó a la mitad de lo que se le
había destinado en el presupuesto federal de los años 80´s. La
presidencia de William Clinton apuntó al desarrollo sostenible
como nuevo objetivo de la AOD, junto con temas demográficos
y ambientales, pero la mayoría republicana en el Senado -y
también parte de la opinión pública- criticó esa orientación por
considerar que el desarrollo sostenible podía alcanzarse de
manera más eficaz por medio del sector privado; otra propuesta
era que el fomento del desarrollo se hiciera por medio del
comercio, abriendo los mercados de Estados Unidos y de los
demás países ricos a los productos de los países en desarrollo
(PED), tradicionalmente productos agrícolas, productos básicos,
textiles y otros bienes con escaso valor agregado. Finalmente,
también se objetaba que Estados Unidos fuera el mayor
contribuyente de fondos de ayuda al desarrollo, lo cual era (y es)
129
cierto en términos absolutos pero no si se considera la
contribución per cápita o la ayuda como porcentaje del PIB.
No obstante las críticas, la administración apuntó que la AOD
servía a fines relacionados con la política exterior (al crecimiento
económico, la salud, la democracia, la estabilización demográfica
en los PED); para defender el financiamiento de la ayuda, la
administración traspasó programas desde el Departamento de
Estado y de USAID a otros departamentos, como Agricultura,
Educación, Trabajo y Salud, una maniobra que “disimulaba” el
financiamiento de la AOD e impedía la disminución radical que
pretendían sus adversarios, encabezados por el presidente del
Comité de Relaciones Exteriores del Senado, Jesse Helms.
La opinión pública favorable a la AOD también había
disminuido: si en 1983, 50% declaraba el apoyo a la ayuda
externa, en 1995 se había reducido a 45%, y 75% de los
entrevistados consideraba que había que disminuirla (Stern,
1998:5), figurando la ayuda a mejorar el nivel de vida en países
en desarrollo como la novena de diez prioridades de la política
exterior3. El Senado reflejaba este cambio de actitudes, y Helms,
en particular, trató de debilitar la estructura administrativa de la
ayuda al proponer que USAID, la Agencia de Control de Armas
y Desarme y la Agencia de Información quedaran bajo el control
del Departamento de Estado, disminuyendo su independencia
política; esta propuesta no prosperó porque encontró una fuerte
3
De diez prioridades de la ayuda exterior, en la mayoría de los casos la
opinión era que había que mantenerla igual, salvo la ayuda a la niñez y
al Cuerpo de Paz, cuyo aumento apoyaba 56 y 48%, respectivamente,
mientras que 56% opinaba que había que disminuir la ayuda a Egipto e
Israel y 51% que había que disminuir la ayuda militar (Stern, 1998,
p.8).
130
resistencia en las propias agencias, otros senadores y la
administración de Clinton. “La disputa reflejaba profundas
diferencias sobre el papel de los Estados Unidos en el mundo de
la post Guerra Fría, alterando sus relaciones bilaterales y
multilaterales y creando un peligroso vacío en el liderazgo
global” (Zimmerman y Hook, 1996, p. 58). Los fondos
aprobados para la asistencia externa alcanzaron su nivel más bajo
en 1996, con 13,740 millones de dólares (constantes) aprobados,
de los cuales 32% se asignó a Israel y 23% a Egipto. El descenso
se había iniciado en 1987 (de 29,325 millones de dólares el año
anterior disminuyó a 25,161 millones en 1987) y en los años
siguientes había oscilado entre los 23,000 y los 26,000 millones
de dólares (Aid Dashboard, 2016).
La permanencia de USAID como eje de la implementación de
la AOD de Estados Unidos no significa que concentre la
totalidad de la ayuda, pero sigue siendo la mayor de las agencias
de cooperación y administra cerca de 55% del total de la ayuda
bilateral (OECD, 2014, p.105). El sistema es fragmentario y
participan en él veintisiete agencias de gobierno, algunas en
actividades muy específicas, como el Departamento de Justicia,
el Departamento de Energía o el Departamento de Trabajo que
dan asesoría técnica en sus áreas especializadas. El propio
Departamento de Estado tiene a su cargo temas de refugiados,
democracia, control de narcóticos, reconstrucción posterior a
conflictos, y asigna la asistencia económica de carácter
estratégico que implementa USAID y la asistencia militar que
lleva a cabo el Departamento de Defensa, que es a veces el
primero en responder a una crisis, y además entrena fuerzas de
seguridad, participa en operaciones de mantenimiento de la paz y
brinda ayuda económica y humanitaria generalmente de manera
131
conjunta con operaciones militares. El Departamento de
Agricultura administra el programa PL-480, creado en 1954 y
que vende o dona los excedentes agrícolas estadounidenses,
financia programas de ayuda alimentaria de emergencia y de
desarrollo agrícola que administra USAID, programas de
alimentos donados para programas escolares, de nutrición
materno-infantil y de capacitación a los gobiernos sobre sanidad
alimentaria e inspección de alimentos. El Departamento del
Tesoro administra las contribuciones a los organismos
internacionales y brinda asistencia técnica a PED sobre reformas
económicas y alivio de la deuda.
El Administrador de USAID es nombrado por el presidente y
confirmado por el Senado, muestra de la importancia del cargo.
Es un logro de la visión de Kennedy la continuidad de la agencia
y que a partir de su creación haya establecido estructuras
organizativas que permitieron lograr la planeación país por país y
la programación a largo plazo (Duffy, 1991, p.1).
La Alianza para el Progreso (AP)
La otra innovación de la presidencia de Kennedy fue la atención
que le prestó a América Latina en cuestión de desarrollo. Las
relaciones hemisféricas se habían deteriorado por el apoyo que
Eisenhower había brindado a los gobiernos militares de
Paraguay, Perú, Venezuela y a las viejas dictaduras de Nicaragua
y República Dominicana; a esto hay que sumar la conspiración
de la CIA para derrocar al presidente Arbenz y, aunque sin
consecuencias dramáticas, la referencia del vicepresidente Nixon
a Fulgencio Batista como “el Lincoln de Cuba” (no es de
sorprender que la gira latinoamericana de Nixon despertara
132
rechazo y violencia). Por añadidura, el gobierno revolucionario
que había reemplazado a Batista en enero de 1959 había llevado
la guerra fría a las puertas de Estados Unidos.
La preocupación por América Latina, igual que el tema del
desarrollo, se puso de manifiesto antes de que asumiera su cargo:
en agosto de 1960, el senador Mike Mansfield -que después
colaboraría en la administración de Kennedy- declaró que era
preciso ayudar a los países de América Latina, sin mezclar esa
política con la disputa existente con Cuba (Mansfield, 1960). Las
relaciones hemisféricas se consideraban malas y más aún como
consecuencia de la revolución cubana, tan es así que el
subsecretario de Estado, Douglas Dillon, solicitó al Comité de
Relaciones Exteriores del Senado que autorizara una partida de
500 millones de dólares para un nuevo programa de desarrollo
social en América Latina: se entregarían en préstamos en
condiciones favorables, incluyendo su reintegro en monedas
locales, y en algunos casos serían donaciones. Después de
describir las malas condiciones económicas y sociales de las
repúblicas, señalaba que la propiedad de la tierra y los impuestos
sobre la misma databan de la época colonial, pero “las masas
están despiertas. Aspiran intensamente a una vida mejor” (Dillon,
1960)4.
En su discurso inaugural Kennedy ofreció el compromiso de
crear una nueva alianza para el progreso con las repúblicas
latinoamericanas; en una reunión con diplomáticos del
continente, el 3 de marzo de 1961, Kennedy lanzó la Alianza
para el Progreso (AP), formalizada en la Carta de Punta del Este
4
Dillon era republicano, y fue Secretario del Tesoro en los gobiernos de
Kennedy y Johnson.
133
(17 de agosto de ese año). La AP constituía una innovación: en
primer lugar, porque era un programa proyectado a diez años,
cosa que no se había hecho nunca en materia de AOD, y en
segundo lugar por las condiciones que debían llenar los
receptores. América Latina había recibido (en dólares constantes
de 2012) unos 200 millones en 1946, suma que se elevó a 900
millones en 1953 y llegó a 2,000 millones en 1958, pero en
realidad la región en su conjunto estaba lejos de merecer la
atención que recibían Europa y Asia (Aid Dashboard, 2016). Fue
el primer programa regional del que se hizo cargo USAID.
La AP fue el mayor programa de asistencia dirigido a países
en desarrollo hasta esa fecha: el compromiso estadounidense era
desembolsar 20,000 millones de dólares en diez años, los países
latinoamericanos invertirían 80,000 millones. Los objetivos
apuntaban al mejoramiento económico y social: aumentar el
ingreso per cápita y mejorar la distribución de la riqueza,
diversificar la economía iniciando y diversificando los procesos
de industrialización, llevar a cabo la reforma agraria y de la
fiscalidad de la propiedad de la tierra, terminar con el
analfabetismo, aumentar la esperanza de vida, generar programas
de vivienda de bajo costo, aumentar las exportaciones. Era cada
país quien tenía que formular su propio programa de desarrollo
económico y social y someterlo a un panel de nueve expertos que
evaluaría su viabilidad, lo que se podría considerar un
antecedente de la apropiación por parte del país receptor.
Los fondos de ayuda fueron en aumento: en 1962 llegaron a
los 6,000 millones y en 1968 habían aumentado a 6,400, para ir
descendiendo en los años siguientes (Meyer, 2014, p.3).
El programa fue promovido con gran entusiasmo y
equivocadamente se lo comparó con el Plan Marshall, sin tomar
134
en cuenta que en el caso del Plan Marshall se trataba de
reconstruir economías que eran desarrolladas y solo necesitaban
capital para volver a ponerse en pie, mientras que en América
Latina había que construir instituciones y hacer modificaciones
profundas que iban en contra de los propios intereses de los
empresarios estadounidenses (Hickman, 2013: passim). En el
caso del Plan Marshall se habían visto resultados muy pronto y lo
mismo se exigía de la AP, cuando el horizonte propuesto era de
diez años. Por último, ¿cómo hacer que las minorías locales,
políticas y económicamente dominantes, adoptaran la reforma
agraria, o aceptaran una nueva política fiscal orientada a una
mejor distribución de la riqueza?
Se esperaba reforzar los vínculos hemisféricos gracias al
desarrollo, sin embargo, “un elemento clave de la Alianza era la
asistencia militar a los regímenes amigos de la región, un aspecto
que aumentó su prominencia con el ascenso al poder del
presidente Lyndon B. Johnson a finales de 1962 (en tanto se
rebajaban los otros componentes de la Alianza” (State,
Milestones, 1961-1968). Enmarcada en el contexto de la guerra
fría, la AP buscaba crear aliados leales en el hemisferio y en ese
sentido no significó ningún cambio, por el contrario, a fines de la
década las relaciones se deterioraron; los cambios que introdujo
consistieron en que confiaba a los receptores crear sus propios
programas de desarrollo, que a su vez debían pasar por una
evaluación, y que se adoptaba una perspectiva de largo plazo.
Abrumada por la falta de confianza de los gobiernos
latinoamericanos, por el recrudecimiento del enfrentamiento con
Cuba y por la falta de apoyo de los presidentes posteriores a
Kennedy, la AP fue considerada un fracaso y en 1973 la
135
Organización de Estados Americanos disolvió el panel de nueve
expertos.
LA RENOVADA IMPORTANCIA DE LA AYUDA Y SU
TRANSFORMACIÓN
Los ataques del 11 de septiembre de 2001 marcaron una
variación en la concepción de la ayuda al desarrollo, vista
nuevamente como un elemento valioso de la política exterior y
de la estrategia de seguridad nacional. En consecuencia, muchos
críticos de la ayuda abandonaron su postura para convertirse en
partidarios del financiamiento a los PED y la presidencia de Bush
introdujo cambios conceptuales y renovó la estructura de la AOD
estadounidense.
Un año después del 11/09 la Estrategia Nacional de Seguridad
de 2002 reconoció el papel central del desarrollo para la
seguridad nacional, junto con la diplomacia y la defensa (las 3
D). La inestabilidad y la fragilidad de algunos estados donde
predominaban la pobreza y el estancamiento creaban el clima
propicio donde crecían el terrorismo y el crimen organizado,
elementos que, junto con las pandemias, había que combatir para
que pudiera expandirse el desarrollo económico y social; en
consecuencia, la asistencia externa cobraba una gran relevancia y
al inicio de la administración Bush se consideró que debía
orientarse hacia el crecimiento económico, la salud global y la
democracia y prevención de conflictos.
En un documento de la USAID se amplían esos tres ejes y se
proponen cinco objetivos operativos: 1) promover el desarrollo
transformativo (gobernanza, capacidad institucional,
restructuración económica), 2) fortalecer a los estados frágiles, 3)
136
proporcionar ayuda humanitaria, 4) apoyar los intereses
geoestratégicos de Estados Unidos (particularmente en Iraq,
Afganistán, Pakistán, Jordania, Egipto e Israel) y 5) mitigar los
males globales y transnacionales, incluyendo VIH/SIDA. “Desde
la perspectiva de los intereses estadounidenses a largo plazo, la
meta del desarrollo transformativo sigue siendo la mejor
inversión” (USAID, 2004, p. 5). La agencia señala la importancia
del liderazgo del país receptor, pues si no hay compromiso y
voluntad política no habrá progreso; llama la atención que entre
las vías para mejorar la eficacia de la ayuda se encuentran:
“poner más énfasis en la asociación, apropiación y participación
interna del país huésped”, lo que anticipa parte del contenido de
la Declaración de París de 2005, además de insistir en la
necesidad de fortalecer la capacidad institucional y de “mejorar
la coordinación y armonización el donante”, referencia al
fragmentado sistema de ayuda estadounidense.
La secretaria de Estado Condoleezza Rice, a comienzos de
2006, presentó la iniciativa de una diplomacia transformativa, es
decir, una diplomacia que no solamente se relacionara con el
mundo sino que buscara cambiarlo: la concebía como “trabajar
con nuestros muchos asociados alrededor del mundo para
construir y sostener estados democráticos, bien gobernados, que
responderán a las necesidades de su pueblo y se conducirán
responsablemente en el sistema internacional”, una diplomacia
basada en la asociación, no en el paternalismo (Rice, 2006). En
ese contexto, la asistencia externa es un componente esencial de
la diplomacia transformativa y debe contribuir a que la gente
obtenga resultados, se fortalezcan la seguridad y la democracia,
se aumente el comercio y la inversión: en ese discurso anunció la
creación del cargo de Director de Asistencia Externa y
137
Administrador de USAID, con una función coordinadora para
mejorar la operación de la AOD, al tiempo que diluía la
autonomía de la administración de USAID (a partir de 2009 se
separaron las dos funciones). Esta reforma guiaría a la
asistencia externa de Estados Unidos a “promover una mayor
apropiación y responsabilidad de parte de las naciones huéspedes
y sus ciudadanos”, repitiendo los principios de apropiación y
responsabilidad. Se niega toda política paternalista para insistir
en la iniciativa y responsabilidad del receptor.
En la Estrategia Nacional de Seguridad de 2006 el presidente
volvió a señalar al desarrollo como el refuerzo de la diplomacia y
la defensa, poniendo a los tres elementos en un mismo plano en
el que la asistencia no está al servicio ni es inferior a los intereses
geoestratégicos sino que es uno de los medios para alcanzarlos al
mismo nivel que los otros dos. USAID, comprometida en esas
fechas no solamente con el desarrollo sino también con la
reconstrucción de Iraq y Afganistán, enumera los principios que
resumen las características de una asistencia que logre alcanzar el
crecimiento económico, la democracia y el cambio social, y que
guiarían las acciones para alcanzar los cinco objetivos señalados
antes, en el documento del año 2004:
 Apropiación: liderazgo, participación y compromiso de
un país y su pueblo.
 Construcción de capacidades: fortalecer las instituciones
locales, transferir habilidades técnicas y promover
políticas apropiadas.
 Sustentabilidad: diseñar programas para asegurar que su
impacto permanece.
 Selectividad: asignar recursos basados en la necesidad,
compromiso local e intereses de la política exterior.
138
 Evaluación: realizar una investigación cuidadosa, adaptar
las mejores prácticas, diseñar para las condiciones locales.
 Resultados: enfocar recursos para alcanzar objetivos
claramente definidos, mensurables y estratégicamente
centrados.
 Asociación: colaborar cercanamente con gobiernos,
comunidades, donadores, ONG, el sector privado,
organizaciones internacionales y universidades.
 Flexibilidad: ajustarse a condiciones cambiantes,
aprovechar las oportunidades y maximizar la eficiencia.
 Rendición de cuentas: diseñar sistemas de rendición de
cuentas y transparencia y construir controles y equilibrios
para protegerse de la corrupción (USAID, 2005).
El enunciado de estos principios coincide con la orientación
general que se le daba a la asistencia externa a nivel global pues
es el mismo espíritu de la Declaración de París de ese año, en
particular cuando se refiere a la apropiación, a la gestión por
resultados, a la asociación y a la rendición de cuentas. Son ideas
que dominaron las deliberaciones sobre la AOD y su eficacia en
las reuniones internacionales de alto nivel y que estaban
incluidas en documentos del Banco Mundial y de la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
(OCDE).
Este papel renovado y fortalecido de la ayuda al desarrollo en
la política exterior estaba inserto en la lucha contra el terrorismo,
porque si anteriormente se veía la miseria como el terreno en que
podía arraigarse el comunismo, ahora se reconocía que las
instituciones débiles y el estancamiento económico favorecían la
expansión del terrorismo. Prueba de la importancia otorgada a la
AOD por la administración Bush es que en 2008 -su último año-
139
la suma asignada fue de 50,897 millones de dólares, por
comparación, en 2001 -su primer año- había sido de 20,456
millones (Aid Dashboard, 2016)5. Fuera del ámbito de USAID, el
presidente Bush también comprometió al país en un esfuerzo
para luchar contra el SIDA, la malaria y la tuberculosis, en el que
se invertirían 15,000 millones de dólares a lo largo de cinco
años.La guerra contra el terrorismo alteró la distribución de la
ayuda, Iraq (a partir de 2003) y Afganistán (a partir de 2008) son
los mayores receptores de ayuda, aunque un alto porcentaje, en el
caso de Afganistán, es de carácter militar. Entre los países
africanos más pobres, solamente Etiopía y Sudán del Sur figuran
entre los primeros países asistidos, y Colombia, ligada al
problema del narcotráfico, en el caso de América Latina (Aid
Dashboard, 2016).
Una preocupación que la administración compartía con los
demás donadores consistía en evaluar qué resultados se obtenían
de la ayuda económica y técnica a los PED; después de los
ataques terroristas, se había examinado la eficacia de la ayuda
para conquistar aliados y fortalecer la seguridad nacional,
comprobándose que la relación era, en el mejor de los casos,
incierta. Por otra parte, si bien reducir la pobreza contribuía a la
paz y seguridad, era evidente que la ayuda reducía la pobreza
solamente cuando en el receptor existía la voluntad propia de
implementar políticas económicas adecuadas, no porque existiera
la posibilidad de recibir asistencia o alivio de la deuda. “Estos
enfoques no crean incentivos para el crecimiento. Por el
5
La cifra incluye la ayuda canalizada a través del Departamento de
Defensa: 17,995 y 5,650 millones de dólares respectivamente. A partir
de 2003, entre un 20 y un 25% estuvo destinada a la reconstrucción de
Iraq.
140
contrario, muchos gobiernos han estrangulado el crecimiento al
permitir alta inflación, mercado negro, tasas negativas de interés,
corrupción, reglamentación excesiva y servicios públicos
ineficientes” (USAID, 2003, P.6)
El papel del sector privado
El sector privado y las organizaciones de la sociedad civil (OSC)
han tenido un papel creciente desde las últimas décadas del siglo
veinte en los programas y proyectos de desarrollo a nivel
mundial, de manera que no es sorprendente que desde el año
2000, dentro de USAID, se discutiera la posibilidad de su
participación como socios en las actividades de desarrollo. Si en
los años ’70 solamente el 30% de los fondos estadounidenses
destinados a los PED provenían de fuentes privadas, treinta años
después ese porcentaje llega al 80%; en respuesta a esos cambios
se anunció en 2001 la iniciativa conocida como Alianza Global
para el Desarrollo (AGD): las alianzas consisten en asociaciones
entre USAID y corporaciones, universidades, OSC, empresas
locales, etc.
Se basan en la convergencia entre los intereses privados y los
objetivos de desarrollo de USAID y en ellas las partes comparten
los riesgos, la planeación, la responsabilidad y la toma de
decisiones. “Para ser considerada una AGD, la contribución del
sector privado tenía que ser una combinación notable de dinero,
tecnología y/o conocimiento. El socio tenía que tener derechos de
propiedad sobre la tecnología y el conocimiento o tenían que ser
exclusivos del socio” (Clapp-Wincek, 2004, p.6), lo que subraya
la importancia del aporte de nuevas ideas y de la innovación.
Además, tiene que haber una contribución por igual de parte de
141
USAID y del socio, en cuyo caso se toman en cuenta las
aportaciones en especie, por ejemplo, las horas de trabajo del
personal, espacio y material de oficina, viáticos.
En 2002 se destinaron 20 millones de dólares para financiar el
arranque de las primeras alianzas: para principios del 2015, se
habían creado más de 1,500 alianzas con más de 3,500 diferentes
socios, con un valor estimado de más de 20,000 millones de
dólares entre aportaciones oficiales y privadas que abarcaban
distintos sectores: crecimiento económico (empleo, acceso a
servicios, producción agrícola), medio ambiente e infraestructura
(USAID, Global, 2015). Dos de las doce alianzas de alto impacto
se desarrollaron en México, una, Remesas para el Crecimiento
Económico, y la otra era parte de la Iniciativa Centroamericana
del Café (Clapp-Wincek, 2004, p. 9).
Los socios de una alianza pueden contribuir con recursos, o
bien contribuir con recursos y ejecutar las acciones
contempladas, hay socios a los que se les pagan sus servicios y
finalmente están los beneficiarios. En algunos casos, los socios
pueden ser varios o uno solo y son de diferente tipo: a veces, es
una corporación multinacional como Monsanto, pero la mayoría
consiste en asociaciones con organizaciones o empresas locales;
al contrario, ha habido más alianzas con ONG internacionales
que con ONG locales, quizá porque las misiones de USAID en
los países ya tienen experiencia de la colaboración con una ONG
internacional y a su vez las grandes organizaciones tienen
experiencia de cómo presentar solicitudes y proyectos a los
organismos internacionales y agencias gubernamentales.
La AGD es un enfoque innovador que se ha mantenido en la
administración siguiente.
142
Millennium Challenge Corporation (Corporación de Desafío
del Milenio)
Impulsado por el nuevo interés en la asistencia al desarrollo,
en una reunión del Banco Interamericano de Desarrollo, el 14 de
marzo de 2002, el presidente Bush exhortó a la creación de un
nuevo acuerdo para el desarrollo global en el que los países ricos
aumentarían su contribución y los PED tendrían una mayor
responsabilidad. Estados Unidos pondría el ejemplo aumentando
en 50% su AOD durante los siguientes tres años, aumento que
iría a una nueva Millennium Challenge Account (MCA). Los
fondos se destinarían “a proyectos en naciones que gobiernan
con justicia, invierten en su pueblo y fomentan la libertad
económica” (Bush, 2002).
La propuesta contó con el apoyo bipartidista y la Millennium
Challenge Corporation (MCC) quedó instalada en 2004 como
una nueva agencia independiente para administrar la MCA, con
la misión de “reducir la pobreza al apoyar el crecimiento
económico sostenible y transformativo en países de bajos
ingresos que mantienen políticas razonables”. Este enunciado
aleja a la MCC de obligaciones de ayuda humanitaria o de
reconstrucción, no favorece el financiamiento a aliados
estratégicos por el hecho de serlo y cambia radicalmente el
criterio para asignar la asistencia.
La MCC presenta varias innovaciones, comenzando por su
administración: a la cabeza tiene un director ejecutivo (nombrado
por el presidente y confirmado por el Senado) quien es miembro
del consejo de administración, integrado además por los
secretarios de Estado y del Tesoro, el administrador de la
USAID, el Representante de Comercio y cuatro representantes
143
del sector privado, propuestos por el presidente y aprobados por
el Senado.
La innovación más relevante es la relación con los países a
financiar. Hay un proceso de selección por el que la MCC
determina qué países pueden recibir financiamiento, en función
de tres aspectos: gobierno justo, inversión en la población y
apoyo a la libertad económica. Estos aspectos se pueden medir
objetivamente por medio de dieciséis indicadores originados en
fuentes externas (Freedom House, Banco Mundial, fuentes
nacionales, Naciones Unidas, FMI, Institutional Investor
Magazine) y que reflejan la práctica de ese gobierno en materia
de gobierno justo por su respeto a las libertades civiles y
políticas, participación y transparencia, eficiencia, imperio de la
ley y control de la corrupción; en materia de inversión en la
población, por el gasto público en educación primaria y en salud;
en materia de libertad económica, por la calificación del crédito
del país, inflación, déficit presupuestal, política comercial,
calidad de la reglamentación y facilidad para iniciar un negocio.
Claro está que, al promediarlos, un buen resultado en un área
compensaría el mal resultado en otra, pero para competir por el
financiamiento se exige que los candidatos muestren
compromiso en los tres aspectos de gobierno evaluados y es
condición necesaria que el desempeño en el área de la corrupción
tenga un puntaje por encima de la mediana del grupo de países
considerados; como el ingreso influye en los resultados
obtenidos, pues es de esperarse que los países más pobres
muestren un desempeño menos satisfactorio, se realizan dos
listados, uno, de los países con menos de 1,435 dólares de PIB
per cápita, y el otro, de aquéllos con PIB per cápita entre 1,435 y
2,975 dólares, para que los países con menos recursos no se vean
144
perjudicados. El desempeño medido por los indicadores será la
guía para aprobar propuestas y asignar recursos, sin embargo, si
un país queda cerca de esa aprobación (en el “umbral”) será
candidato a recibir asistencia al desarrollo de USAID para
acceder finalmente a la firma de un pacto con la MCC.
El paso siguiente es que el país candidato aprobado presente
su propuesta después de un proceso de consulta interna, es decir,
un proceso de abajo hacia arriba, lo que resultaría en una
verdadera apropiación del programa o proyecto y respondería a
las prioridades nacionales; la MCC puede apoyarlo técnicamente
para mejorar la propuesta, trabajando ambas partes en estrecha
asociación y finalmente, cuando la propuesta resulta aprobada, se
firma el “pacto” (compact) que detalla el programa y establece
los objetivos y los resultados esperados, parámetros para medir el
avance y la definición de responsabilidades, la identificación de
los beneficiarios y el plan financiero. La ejecución es
responsabilidad del país. Los pactos son financiamientos
mayores, de cinco años de duración y pueden abarcar varios
sectores; hasta 2015, el financiamiento iba de 66 a 700 millones
de dólares por pacto. Los países que quedaron en el “umbral”
(threshold), es decir, muy cerca de aprobar los criterios de
elegibilidad, reciben concesiones menores, siempre que estén
comprometidos a mejorar su desempeño; el financiamiento va de
7 a 55 millones de dólares y generalmente se concentra en un
sector determinado. La ejecución de los programas de umbral
está en manos de USAID. Un país puede tener programas
financiados en las dos modalidades (por ejemplo, Honduras,
Jordania) y repetir el pacto o el programa de umbral; entre 2004
y 2015, de los 10,400 millones de dólares de financiamiento 95%
145
se destinó a pactos. En ese periodo se han completado 16 pactos
y actualmente hay once activos.
Este enfoque que vincula los incentivos con el desempeño a
menudo logra resultados antes de que se inicie el financiamiento:
un estudio de la Universidad de Harvard corroboró que los
criterios de selección de la MCC pueden haber acelerado
reformas en países que aspiraban a ser elegidos (OECD, 2006).
A pesar del entusiasmo y apoyo tanto presidencial cuanto
senatorial, los fondos aprobados por el Senado nunca alcanzaron
lo solicitado por el Ejecutivo y después de alcanzar un máximo
de 1,750 millones de dólares en 2006 y 2007 (contra los 3,000
millones solicitados), descendieron a 900 millones a partir de
2011. Estos recortes reflejan la siempre desconfiada actitud del
Senado hacia la ayuda externa y también las dificultades que
atraviesa la economía de Estados Unidos desde fines de 2007
(CGD, 2013).
La MCC ha puesto énfasis en el seguimiento y la evaluación
de los programas como remedio contra la crítica a la ineficacia
de la asistencia exterior. Mediante un proceso competitivo se
seleccionan profesionales independientes para profundizar y
validar las evaluaciones internas realizadas por la propia MCC y
las contrapartes nacionales; hay dos tipos de evaluaciones, del
impacto y de la ejecución, la evaluación del impacto es más
rigurosa pues compara lo que se obtuvo gracias a la inversión de
la MCC con la situación que hubiera existido sin ella, dejando
fuera factores externos (como podría ser la influencia de un clima
favorable o el alza de precios de un producto en el mercado
internacional). La evaluación de la ejecución es menos rigurosa,
pero aun así resulta útil para comparar el antes y el después de la
inversión.
146
Incorporar las evaluaciones a la operación de un programa
exige un proceso difícil y trabajoso, pero es la mejor manera de
saber qué es lo que da resultado y lo que no, y no es frecuente
que se lleven a cabo. Se han realizado más de 150 evaluaciones,
“MCC es un líder en la comunidad internacional del desarrollo
por su compromiso con la rendición de cuentas, transparencia y
aprendizaje” (MCC, 2014). Los beneficios de la práctica no se
reducen a la MCC sino que sirven de ejemplo de buenas
prácticas para los donadores en general, porque ponen a prueba
los supuestos sobre lo que funciona para contribuir a la reducción
de la pobreza, contribuyen a la comprensión de quiénes se
benefician de las inversiones -es decir, qué grupos sociales, de
qué edad, género y nivel de pobreza-, mejoran la toma de
decisiones al brindar evidencias en qué basarlas en el futuro o
cómo corregir la ejecución de un programa, y, finalmente,
“contribuyen a las mejores prácticas globales: las evaluaciones
de la MCC se espera que contribuyan a la comprensión global de
qué funciona en el campo del desarrollo. Los resultados de sus
evaluaciones están públicamente disponibles para que los usen
otros donantes, países socios, investigadores y organizaciones no
gubernamentales” (ídem). Es un aporte importante para los
intentos de mejorar la eficacia de la AOD.
Las buenas prácticas de la MCC incluyen un rasgo
sorprendente en la asistencia exterior de Estados Unidos, la falta
de ayuda atada. Obligar a los receptores a adquirir bienes y
servicios estadounidenses es una práctica inherente a la AOD, y
se justifica porque la opinión pública y el Senado apoyan más
fácilmente programas que redundan en beneficio nacional al
favorecer a firmas locales. Los casos de la ayuda alimentaria y de
la asistencia técnica son evidentes, porque los contratos se
147
celebran con firmas estadounidenses, o del uso de vehículos
fabricados en Estados Unidos; se ha probado que esta práctica
provoca un aumento en los costos y, por lo tanto, reduce la
eficacia de la asistencia. Por último, “la ayuda atada también
contradice el interés más general del gobierno de Estados Unidos
de eliminar las barreras al comercio” (OECD, 2006, p. 32). El
ejemplo de la MCC, si demuestra la mayor eficiencia en la
aplicación de los fondos cuando el receptor contrata libremente,
podría extenderse a la USAID y a otras agencias relacionadas
con la AOD.
Innovaciones políticas
El cambio de administración no trajo aparejado ningún cambio
en la estructura administrativa de la AOD y hubo continuidad en
la afirmación de las 3 D como pilares de la política exterior, en
cuya vinculación y refuerzo mutuo se insiste una y otra vez. El
22 de septiembre de 2010, por primera vez en la historia, el
presidente Obama dio a conocer la Directiva Política Presidencial
sobre Desarrollo Global. El desarrollo se presenta como “un
imperativo estratégico, económico y moral”, vital para la
seguridad nacional. No es nuevo que se presente el vínculo entre
prosperidad, estabilidad y democracia como objetivos a lograr
mediante el crecimiento económico, pero el documento acentúa
que el desarrollo sostenible solo será posible si hay voluntad
política e instituciones sólidas en los países frágiles o pobres, una
idea persistente y ya manifestada por administraciones anteriores.
Para enfrentar los desafíos que encara la nación se propone
una política centrada en un desarrollo sostenible: como forma de
acelerar el desarrollo y erradicar la pobreza, el foco estará en un
148
crecimiento económico de amplia base y en formas de gobierno
democráticas; se invertirá en innovaciones con potencial para
resolver desafíos que vienen de tiempo atrás, fomentando la
utilización y la creación en el campo de la ciencia y la tecnología
de los PED; habrá que fortalecer la capacidad del sector público
de los receptores para que puedan proveer los servicios básicos a
largo plazo; se adaptarán las estrategias de desarrollo a
situaciones de estabilización posteriores a una crisis; finalmente,
se debe “hacer responsables a todos los receptores de la
asistencia de Estados Unidos de lograr resultados en materia de
desarrollo” (U.S. White House, 2010). Lo novedoso está en el
tipo de documento más los conceptos no son nuevos.
El nuevo modelo operativo plantea que el país será más
selectivo en la distribución geográfica y sectorial, reubicando
recursos para apoyar los esfuerzos que tengan mayor impacto; se
subrayará la importancia de la apropiación y la responsabilidad
del país receptor; se aprovecharán las ventajas que ofrece la
participación del sector privado, de las organizaciones
filantrópicas y no gubernamentales y de las comunidades de la
diáspora americana; la aplicación del análisis de impacto guiará
la política y la práctica.
Hay dos puntos de este nuevo modelo operativo de particular
importancia, sobre todo por la preeminencia de Estados Unidos
como donador: se creará “una deliberada división de trabajo
entre los donadores clave”, según la cual Estados Unidos se
centrará en países y regiones específicos y en un número menor
de sectores, se trabajará con donadores bilaterales, los bancos
multilaterales de desarrollo y otras organizaciones
internacionales para asegurar la complementariedad y
coordinación de esfuerzos. Esta política de armonización entre
149
los donadores (también uno de los puntos de la Declaración de
París) es difícil de llevar a la práctica y si se la siguiera
aumentaría la eficacia de la ayuda y disminuirían las presiones
sobre los receptores, que deben atender las exigencias de los
distintos donadores cuando a veces no tienen las capacidades
administrativas para hacerlo. Sería un gran avance en la
administración mundial de la AOD. El otro punto se refiere al
fortalecimiento de las capacidades de las organizaciones
internacionales de desarrollo, que a menudo están
financieramente limitadas pero acuden adonde a los donadores
quizá no les parezca políticamente atractivo ir. Estos dos puntos
sobresalen en el documento por su posible influencia sobre la
AOD a nivel global.
El documento también apunta a la renovación de la estructura
administrativo-política del desarrollo, y como éste se enmarca en
la Estrategia Nacional de Seguridad, el administrador de USAID
participará en las reuniones del Consejo Nacional de Seguridad,
mientras que el secretario de Estado coordinará desarrollo y
diplomacia. Además de fortalecer a la MCC, se buscará la
participación de las diferentes agencias de gobierno para que
aporten sus capacidades y una mayor cooperación entre ellas a
fin de no dispersar esfuerzos y recursos. En estas disposiciones,
el documento refuerza el papel del Departamento de Estado y de
USAID como los ejes de la AOD y les confía la elaboración de la
Revisión Cuatrienal de Diplomacia y Desarrollo (QDDR), que
había sido propuesta por la secretaria de Estado en 2009 y que
estaba en vías de elaboración.
Uno de los temas más críticos de esta Política es el que se
refiere a una nueva asociación con el Congreso: para satisfacer
los intereses de sus electores o de grupos de cabildeo, al revisar
150
el presupuesto los senadores adjudican fondos a proyectos o
programas específicos (earmark) que debilitan programas
fundamentales al disminuir sus recursos para atribuirlos a otros, o
bien recortan los recursos solicitados, perjudicando al potencial
receptor y comprometiendo la confiabilidad de los programas
plurianuales de USAID, obligada por ley a formular los
presupuestos año con año. Las prioridades del Congreso y de la
Administración no siempre coinciden, por lo que los presidentes
han lanzado sus propias iniciativas que quedan fuera de ese
proceso (por ejemplo, la iniciativa del Programa de Emergencia
para el Alivio del SIDA, del presidente Bush, y las tres
iniciativas del presidente Obama, Alimentar el Futuro, Iniciativa
Global de Salud y la Iniciativa Global sobre Cambio Climático),
así como la MCC; es una buena manera de evitar esas
limitaciones, pero resulta en una mayor fragmentación del
sistema de asistencia exterior. Al proponer esta nueva asociación,
“buscaremos mayores flexibilidades, incluyendo una reducción
de la adjudicación (earmark) y la capacidad de reasignar fondos
de programas menos efectivos a otros más efectivos”.
En cumplimiento de la Directiva Política Presidencial, en
diciembre de 2010 se dio a conocer la QDDR, que consiste en
una evaluación de cómo volver más eficientes, responsables y
efectivos al Departamento de Estado y a USAID y en propuestas
para lograrlo. Una de las propuestas centrales es fortalecer y
emplear el “poder cívico” al servicio de los intereses
estadounidenses en el mundo, entendiendo ese poder como la
fuerza del personal civil en el gobierno y en la sociedad; es la
suma de las misiones diplomáticas, “de los profesionales del
desarrollo en más de cien países y de los expertos de otras
agencias gubernamentales”, poniéndolo a la par con el poder
151
militar para alcanzar los objetivos nacionales en política exterior.
En materia de desarrollo, se propone “realzarlo y modernizarlo
para lograr resultados” concentrando las inversiones en los
sectores donde el país tiene ventajas comparativas (alimentación,
salud global, cambio climático, crecimiento sostenible,
democracia y gobierno), con énfasis en un enfoque de género;
también se incluye la creación de asociaciones con los
receptores y “seguir haciendo de USAID la primera institución
de desarrollo del mundo”, mejorar la coordinación de los
programas y monitorear y evaluar los programas de ayuda para
promover que las futuras asignaciones de recursos se basen en el
desempeño de los receptores (QDDR, 2010). Se trata de un
planteamiento general de principios y recomendaciones para
poner a la diplomacia y al desarrollo a la par con el poder militar,
y como tal incluye recomendaciones que van más allá del tema
de la ayuda externa y que afectan al organigrama general del
Departamento de Estado.
La segunda QDDR fue presentada en 2015: el secretario de
Estado señaló en ella que “la política exterior es política
económica. Estamos comprometidos a impulsar esa visión y a
reforzar los esfuerzos existentes para alcanzar las metas de
desarrollo global” (QDDR, 2015). Allí se afirma que la
continuación de la lucha para acabar con la extrema pobreza se
hará por medio de un nuevo modelo de desarrollo, el crecimiento
económico inclusivo y sostenido, cuyo resultado sería la
expansión de la clase media y la estabilidad política y
económica. El crecimiento económico inclusivo, según esta
concepción, es mucho más que el aumento del PIB porque
significa disminuir el desempleo juvenil y la desigualdad de la
riqueza, promover la igualdad de género, aumentar el acceso a
152
los servicios y la rendición de cuentas de los gobiernos. En otras
palabras, está hablando de desarrollo económico y social.
También incluye en su referencia al desarrollo la necesidad de
fortalecer las capacidades técnicas y el conocimiento económico
del personal encargado de los proyectos financiados con ayuda.
La Directiva presidencial de 2010 se refiere solamente al
desarrollo, más el documento central que fija las orientaciones de
la política nacional en su totalidad es la Estrategia Nacional de
Seguridad. En la que se dio a conocer en 2015 se fijan los
principios y las prioridades que describen cómo se guiará al país
hacia un mundo con mayor paz y con una nueva prosperidad. Se
mencionan las prioridades que son de esperar (seguridad,
promoción de la democracia, impulsar el establecimiento de un
orden mundial que promueva la paz, la seguridad y las
oportunidades) y entre las veinticuatro que se describen hay dos
que se refieren específicamente al desarrollo, consistentes en
liderar los esfuerzos para reducir la pobreza extrema, la
inseguridad alimentaria y las muertes prevenibles, y en probar
nuevos modelos de desarrollo sostenible. En el capítulo III,
“Prosperidad”, en el apartado que se dedica a terminar con la
extrema pobreza, se sostiene que hay una oportunidad histórica
de terminar con la pobreza extrema y construir una prosperidad
compartida y sostenida: “al hacerlo, fomentaremos los mercados
de exportación para los negocios estadounidenses, mejoraremos
las oportunidades de inversión, y disminuiremos la necesidad de
costosas intervenciones militares” (NSS, 2015, p.17).
Queda claramente expresado que la justificación para
contribuir al desarrollo sostenible y mejorar las condiciones de la
vida en el resto del mundo consiste en ventajas económicas para
Estados Unidos. Añade que se fomentarán las inversiones
153
transformativas -las que se dirigen a sectores sociales y de
gobernanza-, el comercio y la inversión serán las fuentes de un
crecimiento económico con abundante trabajo, pero la
administración se concentrará “en la clara necesidad de la
apropiación y el compromiso político del país [receptor] y
reforzaremos la vinculación entre el desarrollo social y el
económico”. Se refuerza el nuevo enfoque de desarrollo, que da
cabida al sector privado y que contempla la participación social
en el país beneficiario, cuando se señala que Estados Unidos
promoverá un financiamiento que cuente con billones
provenientes del sector privado y que aproveche las fortalezas
científicas, tecnológicas y empresariales estadounidenses, en
asociación con gobiernos, empresas y la sociedad civil.
Los documentos oficiales reconocen, repetidamente, el nexo
entre desarrollo, estabilidad mundial y seguridad nacional. Los
desafíos cambian según la época y sin embargo esa vinculación
persiste a lo largo de las diferentes administraciones.
CONCLUSIONES
La ayuda al desarrollo de Estados Unidos muestra, a lo largo de
su evolución, una constante tensión entre los objetivos de
desarrollo y los objetivos políticos. Esto quedó muy en claro
durante toda la guerra fría, y en particular en los documentos
fundacionales de la AOD -el Punto 4, el mensaje del presidente
Kennedy y la Foreign Assistance Act de 1961: se comprendía
que la miseria favorecía al comunismo, por lo tanto, para derrotar
al comunismo había que ayudar a los países menos desarrollados.
Lo político privó sobre el desarrollo: la ayuda se dio, en primer
lugar, a los países estratégicos y anticomunistas, sin prestar
154
demasiada atención a la eficacia de la ayuda ni a la corrupción
asociada a ella. El presupuesto para 2017 muestra que la
importancia que se les da a los países estratégicos está presente.
Aunque la tensión sigue existiendo, la paridad entre
desarrollo, diplomacia y defensa tiende a atenuarla. A partir del
2000 ha habido cambios congruentes con los que se observan en
el escenario internacional, como son la creciente importancia del
sector privado, de las ONG y de la evaluación de la ayuda, que
va de la mano con la creciente exigencia de la eficacia. Estos
elementos están presentes en las actividades de la USAID pero,
sobre todo, en la creación de la MCC, cuyo enfoque
selectivo/competitivo es un incentivo para que los países
candidatos aumenten la participación de la sociedad y mejoren el
desempeño de sus gobiernos, aunque cabe la pregunta: ¿qué pasa
con los países con un pobre desempeño y con una capacidad
institucional limitada?
La construcción de instituciones es casi una condición para el
desarrollo o, por lo menos, ambos deben avanzar
simultáneamente; en este aspecto los propósitos de la
administración Obama de fortalecer las organizaciones
internacionales de desarrollo pueden dar la solución, apoyando el
financiamiento que les permita atender mejor a los más pobres.
La meta de la Directiva Política Presidencial de armonizar las
actividades con otros donadores (bilaterales y multilaterales), de
mantenerse y llevarse a la práctica sería una verdadera
revolución de la AOD mundial: el papel preponderante que tiene
Estados Unidos -por los recursos financieros y humanos de que
dispone- le daría peso en las negociaciones para implementar
paulatinamente la armonización, lo que ahorraría recursos
financieros y humanos en favor de los países receptores y
155
racionalizaría las actividades de los donantes, idealmente tanto
de los tradicionales como de los emergentes. Con excepción de la
armonización, son recurrentes desde el inicio de la ayuda
estadounidense las menciones a la voluntad política y a la
participación e iniciativa del receptor, así como a la necesidad de

US$ 384.00
17.75
40.91
154.80
4.07
14.11
3.43
11.67
5.46
15.26
Ayuda per
obtener resultados. Que se siga insistiendo en esos temas setenta

cápita
años después es una muestra de que la AOD no siempre ha sido
todo lo participativa y eficaz que podría esperarse.
Las dos últimas administraciones, de distinto signo político,

US$ 36,051
3,314

505
6,862
665
5,213
1,275
1,246
3,006
913
per cápita
Ingreso
han realizado transformaciones en la AOD cuyos efectos a
mediano plazo están pendientes de evaluación; por el
mejoramiento de la ayuda al desarrollo es de esperar que

(millones de dólares)
perduren y se profundicen.

[18,100]
Ayuda

50,100
742
626
606
575
514
510
3,100
1,457
1,250
1,000

[Ayuda económica]
Total aprox.
País

Afganistán

Paquistán

Tanzania
Jordania

Nigeria

Etiopía
Israel*
Egipto

Kenya

Irak
156 157
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162
CAPITULO 4
EL BANCO JAPONÉS PARA LA COOPERACIÓN
INTERNACIONAL Y LOS INTERESES
ESTRATÉGICOS DE JAPÓN EN AMÉRICA LATINA
EN EL SIGLO XXI
Martha Loaiza Becerra
María Elena Romero Ortiz
RESUMEN
Sabemos que Japón es un país dependiente del exterior en
materia de recursos naturales desde que alcanzó el estatus de
potencia industrial en la década de 1930. La energía se produce a
partir de insumos importados y, sectores industriales clave como
el eléctrico dependen del cobre que se extrae en países como
Chile. Mientras que el sector industrial automotriz depende de la
apertura de mercados en expansión como los que ofrecen algunos
países latinoamericanos para la venta de sus automóviles. Así, la
penetración de mercados en América Latina para los productos
japoneses está ligada a una acción decidida y estratégica de las
instituciones de cooperación internacional.
El Banco Japonés para la Cooperación Internacional está
desempeñando desde hace una década un papel muy importante
en la colocación de inversiones útiles para el desarrollo japonés y
la consolidación de sus intereses en América Latina en áreas
sensibles como energía, recursos naturales, infraestructura,
163
manufacturas, maquinaria, servicios y medioambiente en países
como Bolivia, Brasil, Uruguay, Colombia, Chile, Costa Rica y
México. Este trabajo tiene el objetivo de establecer cuáles son los
proyectos que reciben los créditos del Banco Japonés para la
Cooperación Internacional en América Latina, cuáles son los
mecanismos de acceso a dichos créditos y, especialmente, las
condiciones que se estipulan para otorgarlos. Si bien, el objetivo
del JBIC es apoyar a las empresas japonesas en el exterior, su
presencia tiene efectos positivos en el amplio esquema de la
economía global porque contribuye al desarrollo a nivel local de
los países en los que se invierte.
Palabras clave: Banco Japonés para la Cooperación
Internacional; Japón; América Latina;
A MANERA DE INTRODUCCIÓN: LA BUROCRACIA
JAPONESA PARA LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL
AL DESARROLLO
El año 2014 marcó el sexagésimo aniversario del programa de
cooperación para el desarrollo de Japón. Con su adhesión al Plan
Colombo en 1954 Japón inició su programa de ayuda
internacional, pagando daños causados en la guerra. En poco
tiempo se convertiría en un importante donador, asumiendo que
la cooperación internacional para el desarrollo (CID) es una
importante herramienta para visibilizar su presencia en la
comunidad internacional, asegurar nichos comerciales y
suministro de recursos materiales. Los tres objetivos contribuían
al logro del interés nacional de Japón.
El aniversario de sus acciones en materia de cooperación
brinda una oportunidad para reflexionar en torno a los
164
instrumentos y programas que Japón ha seguido para el logro de
sus objetivos.
En la década de los años ochenta, Japón se convirtió en el
donador número uno por el monto de sus contribuciones, sin
embargo, fue criticado por el fin que perseguían sus proyectos.
La búsqueda de sus objetivos económico – comerciales propició
una imagen negativa de sus programas y le obligó a revisar sus
principios y fundamentos para recuperar la credibilidad
internacional. No obstante, los montos para asistencia han
disminuido paulatinamente; con un presupuesto aproximado de
10 mil millones de dólares, Japón no se ubica hoy entre los
donadores más importantes, pero sí está considerado como un
actor significativo.
Japón enfoca sus recursos a Asia, pero tiene grandes
proyectos en África y desarrolla proyectos en países
latinoamericanos.
Con el fin de dar sentido a sus esfuerzos de cooperación
Japón ha diseñado un entramado administrativo responsable de
atender los requerimientos de Japón y de sus receptores.
El proceso de la cooperación tiene como base el ejercicio de
la política basado en un compromiso entre los diferentes actores
burocráticos quienes reflejan su poder e interés en las decisiones
y orientación de los programas. Estos actores no están guiados
por ningún plan maestro de estrategia nacional coherente sino
por las diferentes concepciones de los objetivos nacionales,
burocráticos y personales (Allison y Halperin, 1972 y Halperin,
1974). Rix afirma que el sistema de toma de decisiones en
materia de cooperación para el desarrollo en Japón está
primeramente basado en el modelo político propuesto por Allison
quien argumenta que desde la perspectiva de los actores
165
involucrados en el proceso de decisiones es determinada por la
posición burocrática en la que se encuentra, es decir, whereyou
stand dependswhereyousit (1980). De acuerdo a este modelo la
política burocrática está fincada en un modelo plural clásico
originalmente desarrollado para explicar las democracias
occidentales.
El modelo de política burocrática aplica a grupos de interés
plurales dentro del mismo gobierno y enfatiza el pluralismo
dentro de ellos. De acuerdo a esto, la política es un compromiso
dentro de los diferentes actores burocráticos, reflejando su poder
e intereses en determinados asuntos. Estos actores están
orientados por concepciones conflictivas de objetivos nacionales
burocráticos personales. De manera que la política dentro de un
gobierno influye sobre las decisiones de la política exterior y sus
acciones.
La burocracia japonesa, su complejidad y su influencia tienen
su fundamento en dos elementos: 1) la estructura heredada de la
etapa previa a la segunda Guerra Mundial, misma que
permaneció aun después de la Guerra y, 2) en el vínculo que se
estableció entre esta pesada estructura y las reformas creadas
durante la ocupación estadounidense de la posguerra. Mientras la
nueva estructura buscó reorganizar y dirigir la política y la
economía de Japón, el proceso lo llevó a cabo a través de la
burocracia que ya existía. “Las autoridades de la ocupación
asumieron incorrectamente, que de la misma manera que la
burocracia estadounidense, la japonesa operaría como
instrumento políticamente neutro, sin obstaculizar el proceso de
ocupación ni los esfuerzos de reforma” (Arase 1995, p. 17). No
fue así, uno de los factores que permitieron el fortalecimiento del
sector burocrático y su capacidad de control fue la herencia de
166
una estructura educada para servir al emperador sin
cuestionamientos y una opinión pública poco interesada en los
asuntos políticos, más dedicada a la actividad económica que
permitiría sacar adelante al país; elementos que no fueron
considerados por las fuerzas de ocupación.
La estructura burocrática responsable de coordinar el
programa de cooperación económica inició su conformación al
establecerse los primeros pagos por reparaciones posteriores de
la Segunda Guerra Mundial. La complejidad del sistema
burocrático japonés y en particular el que se relaciona con el
proceso de toma de decisiones en la cooperación es el sistema de
tetewarigyosei (administración vertical) en el que cada ministerio
o agencia tiene autoridad exclusiva sobre cierto rango de la
política. Debido a la falta de comunicación ágil entre los
ministerios el proceso de decisión se alentaba, prevaleciendo la
duplicación de tareas (Hirata, 2000, p. 3). Los burócratas son los
actores centrales en la asistencia, son fundamentales en el
proceso de toma de decisiones y en la implementación de los
proyectos; mientras que los políticos se involucran
marginalmente (Hirata, 2000, p. 4).
La jerarquía interna de la burocracia estatal es determinada no
sólo por la legislación sino por una variedad de recursos políticos
tales como el presupuesto anual y el personal.
Con el incremento de las acciones de cooperación y su
diversificación creció la estructura administrativa y el complejo
burocrático. Debido a la rigidez de la burocracia japonesa y a los
conflictos persistentes en torno a los propósitos que debía seguir
la política de cooperación, la burocracia encargada de ella se
fragmentó y no surgió un líder natural para dicha políticade
ninguno de los Ministerios (Rix, 1980, p. 49).
167
 La transformación administrativa y la complejidad burocrática
afectan negativamente el proceso mismo de la asistencia, en la
medida en que más instancias participan en las decisiones, el
proceso se dificulta para los solicitantes.
El comienzo, con poco personal calificado para llevar a cabo
acciones de cooperación favoreció conductas negativas que
afectaron la eficiencia de los proyectos de asistencia, hizo que
algunas empresas desviaran importantes recursos inflando los
proyectos, cobrando altas cuotas por la supervisión y haciendo
solicitud de equipo costoso, pero inadecuado para el proyecto.
Esta acción se vincula con el pago por “favores” que las
empresas consultoras daban a ciertos burócratas por el aviso
oportuno sobre los proyectos, además del pago que hacían a los
gobiernos de las naciones solicitantes para acordar la forma y
objetivos del proyecto que se presentaría ante las autoridades
japonesas a cambio de abrirles el camino ante los ministerios
involucrados, igualmente las empresas asentaban en el proyecto
las condiciones favorables con las que debían ser considerados
en caso de aprobarse el proyecto.
El problema inicial de la política de cooperación es que el
Estado japonés no había establecido una agencia central para
administrar esta área debido a las diferencias intra-burocráticas y
las responsabilidades inter-burocráticas. De acuerdo a la imagen
clásica sobre la relación entre burocracia y democracia se espera
que los políticos diseñen las políticas y los burócratas las
implementen. En el caso de la asistencia japonesa, la burocracia
asumió el papel de diseñadora de la política de asistencia
tomando el lugar de la rama legislativa para la toma de
decisiones y favoreció la formación de una agencia cuasi-
gubernamental que se consolidó en lugar de una rama ejecutiva
168
para su implementación. En este proceso las estructuras tanto
verticales como horizontales se diferenciaron en el sector
burocrático, de manera que se propició una pugna por el manejo
de diferentes aspectos de la asistencia. A fin de controlar esta
rivalidad, la Dieta trató de jugar un papel más activo.
La jerarquía interna de la burocracia estatal es determinada no
sólo por la legislación sino por una variedad de recursos políticos
tales como el presupuesto anual y el personal. A un mayor acceso
a los recursos, mayor posición e injerencia en los asuntos
políticos. Tanto elFondo para la Cooperación Económica en
Ultramar como la Agencia de Cooperación Internacional de
Japón, mejor conocida por sus siglas en inglés como JICA,
fueron los órganos legalmente encargados de implementar los
créditos de asistencia y las donaciones, no obstante, la práctica
generó tensiones, ya que ambos organismos trataron de ganar
independencia y prestigio, además de mayor número de
financiamiento para los proyectos que presentaban.
JICA, la Agencia representativa de la cooperación japonesa,
se fundó en 1973, entró en funciones en agosto de 1974. El
Ministerio de Asuntos Exteriores (MAE) asumió el control de
JICA y ShinsakuHogen, vice-ministro de Asuntos Exteriores,
experto en seguridad, fue el primer presidente de JICA. Fue
principalmente la encargada del programa de cooperación
técnica, sin embargo, sus alcances fueron más allá de lo
pronosticado. Como Alan Rix afirma(1980), JICA fue el
escenario en el que se reflejaron los cambios, contradicciones y
pugnas entre los ministerios, así como la transformación de los
programas de cooperación y lo difuso de la política del gobierno
japonés, también ilustra el cambio en el proceso presupuestal y lo
complejo del proceso legislativo.
169
 Si bien JICA es reconocida como la Agencia central de
coordinación de los programas de cooperación para el desarrollo;
el Fondo para la Cooperación Económica en Ultramar y el Banco
de Importaciones y Exportaciones de Japón jugaron un papel
importante en la consecución de los objetivos de la cooperación
japonesa. Por su parte, el Banco Japonés de Exportaciones e
Importaciones, una de las organizaciones financieras más
importantes de ese país, incentivó el comercio y la inversión en
el extranjero proporcionando una serie de servicios desde 1950
cuando nació para apoyar la actividad exportadora de Japón. Su
principal actividad es proporcionar préstamos a bajo costo para
apoyar el crecimiento de la actividad industrial, incluyendo
apoyo a las exportaciones de productos de la industria pesada e
importaciones de recursos naturales, esta actividad encajaba en el
interés japonés de incentivar el comercio internacional de sus
industrias en el extranjero, conjugando los programas de
cooperación de JICA con las estrategias del Banco.
Por su parte, el Fondo para la Cooperación Económica en
Ultramar, se fundó en 1961 y es el brazo financiero del desarrollo
otorgando créditos blandos en apoyo a los esfuerzos de
desarrollo de los países. El Fondo proporcionó inicialmente
financiamiento directamente a los gobiernos, o bien, apoyó con
recursos a corporaciones que realizan proyectos en países en
desarrollo; por lo tanto, el Fondo proporciona créditos blandos y
a su vez co-financia actividades en las corporaciones bajo la
condición de participación equitativa enfatizando sus actividades
en industrias agrícolas, pesqueras y de minería (MOFA, 1998).
En la medida que las actividades de cooperación en Japón se
incrementaron y hubo la necesidad de replantear su estructura, la
demanda por una política de cooperación más autónoma y con
170
libertad para decidir incidió en que JICA tuviese más autonomía.
Posterior a la Reforma de la Asistencia para el Desarrollo de
2003, logró alcanzar cierta autonomía, aunque permanece
vinculada por reglamento a los objetivos del Ministerio de
Asuntos Exteriores.
Por su parte, desde 1995 se decidió que tanto el Fondo para la
Cooperación Económica en Ultramar como el Banco de
Importaciones y Exportaciones de Japón se fusionasen para dar
paso al Banco de Cooperación Internacional de Japón (JBIC). En
abril de 1999 la Ley del Banco de Cooperación Internacional de
Japón fue aprobada por la Dieta facilitando el establecimiento del
JBIC; heredero de las funciones del Fondo y del Banco, el JBIC
se convirtió en una organización responsable de la política
económica de Japón en el exterior y de las actividades de
cooperación. Así, esta institución conduce operaciones en dos
cuentas estrictamente separadas, una en las que realiza las
Operaciones Financieras Internacionales, que anteriormente eran
llevadas a cabo por el Banco de Exportaciones e Importaciones
de Japón y otra, de Operaciones de Cooperación Económica en el
Extranjero que era realizada por el Fondo; el JBIC crea sinergia
de ambas actividades y experiencia acumulando una variedad de
herramientas financieras, cadenas de recursos humanos para
proporcionar una respuesta efectiva y eficiente a los
requerimientos de las corporaciones japonesas y de la comunidad
global (JBIC, 1999)
El JBIC es así una institución financiera y una agencia de
créditos a la exportación creada en octubre de 1999 y es la rama
internacional de la Corporación Financiera de Japón,
administrada por el Ministerio de Finanzas. El Banco sigue una
política de no competir con instituciones financieras tradicionales
171
y opera como uno de los instrumentos de la asistencia oficial
para el desarrollo.
Una de las particularidades del JBIC es su principio de
contribución a fines sociales y de conservación del medio
ambiente, por lo tanto, todos los proyectos que financia deben
contener un estudio en dónde se especifique el impacto ambiental
del mismo.
En el año 2007 con la aprobación de la Ley de la Corporación
Financiera de Japón durante la 166 sesión de la Dieta, las
operaciones financieras internacionales del JBIC, la Corporación
Financiera para la Vida Nacional, la Corporación Financiera para
Agricultura, Ganadería y Pesca, así como la Corporación de
Japón para el Financiamiento de la Pequeña y Media Empresa se
fundieron y dieron paso en 2008 en una nueva institución
tentativamente denominada Corporación Financiera de Japón o
JFC, por sus siglas en inglés, no obstante, a fin de mantener la
imagen y confianza depositada en el JBIC el sector financiero de
la JFC continuaría con el nombre de Banco de Cooperación
Internacional de Japón.
Más tarde en el mismo año 2008, como resultado de las
reformas de las instituciones bancarias estatales, las secciones de
créditos en yenes y de donaciones del JBIC se amalgamaron con
JICA, esta ‘nueva JICA’ se creó para conjuntar tres programas
claves de la cooperación: donaciones, créditos en yenes y
cooperación técnica en una sola institución (Punendra, 2014). En
el año 2015 se aprobó una nueva Carta de Cooperación
Internacional, atrás quedó la Carta de Asistencia para el
Desarrollo. El nuevo concepto de la Carta pretendió dar cabida a
una más amplia gama de modalidades de cooperación, ir más allá
172
del tema de asistencia, incluir a la cooperación del sector privado
y plantear un papel más amplio de Japón en los asuntos globales.
Salvaguardando los principios tradicionales de la cooperación
japonesa, respeto a los derechos humanos, buen gobierno y
construcción de democracia, la nueva Carta enfatiza el objetivo
de trabajar por un pacifismo activo que dé cuenta de una
sociedad internacional segura y pacífica que sirva al interés
nacional de Japón (Dugay, 2015)
La nueva Carta hace explícito el uso de la cooperación para el
desarrollo en temas de seguridad nacional, despertando la duda
entre sus vecinos sobre los fines que realmente persigue la
cooperación japonesa. Sin embargo, esta nueva interpretación de
la cooperación da un nuevo sentido a las estrategias de asistencia
oficial para el desarrollo, en China es particularmente visto como
un movimiento estratégico frente al incremento de la influencia
militar china en la región (Punendra, 2014). Así, la cooperación
internacional satisface los objetivos externos, pero también da
sentido a la política interna. Para ser más eficientes en el logro de
los objetivos, el gobierno japonés decide apoyar a los ministerios
y organismos involucrados en la cooperación, fortalece al
Ministerio de Asuntos Exteriores quien estará al frente de la
consecución de los principios de la Carta en coordinación
cercana con JICA, encargada de la implementación, quien a su
vez trabajará coordinadamente con el JBIC, la Aseguradora de
Inversiones y Exportaciones Japonesas (NipponExport and
InvestmentInsurance) y la Corporación Japonesa para
Inversiones e Infraestructura en el Extranjero para Transporte y
Desarrollo Urbano (JapanOverseasInfrastructure and
InvestmentCorporationforTransport and UrbanDevelopment) que
se verá fortalecido (Dugay, 2015).
173
 La burocracia japonesa para atender los requerimientos de los
nuevos objetivos de la cooperación se diversifica, pero al mismo
tiempo mantiene un entramado en donde las decisiones en la
materia dependen básicamente de ella y suman intereses del
sector empresarial, conjuntando los esfuerzos y los recursos.
La estructura japonesa para la cooperación internacional tiene
bien definidas sus estrategias e intereses en el mundo. Planea con
un sentido amplio en término de plazos y proyectos de inversión
de su sector privado, para avanzar en el logro de su objetivo
final. En este sentido, América Latina representa una región
estratégica para sus inversiones y para el aseguramiento de
fuentes de recursos naturales y materia prima.
LA PRESENCIA DEL BANCO DE COOPERACIÓN
INTERNACIONAL DE JAPÓN (JBIC) EN AMÉRICA
LATINA
La presencia de Japón en América Latina ha sido constante, data
de las migraciones japonesas durante el periodo Meiji y se
diversifica con el tiempo. En las décadas de los sesenta y setenta
del siglo XX se caracterizó por los grandes proyectos de
construcción de infraestructura. América Latina representa para
Japón una fuente importante de recursos minerales, productos
agrícolas y bienes intermedios, además de ser un mercado clave
para los bienes y servicios japoneses; así, la cooperación
japonesa y sus inversiones se han convertido en el instrumento de
la política exterior japonesa en la región.
Países como Chile, Brasil, Perú, Costa Rica, se han visto
beneficiados con los programas de cooperación japonesa, la cual
se enfoca en la diversificación de productos y en sectores
174
intensivos en tecnología. Mientras para Brasil y Chile son
relevantes los sectores agrícola y minero-metalúrgico; para
México destaca el apoyo al sector automotriz. Después de los
altibajos económicos que ha sufrido la región en las décadas de
los ochenta y los noventa, Japón inició una nueva fase de sus
relaciones con América Latina, profundizando la cooperación
económica y política en una “marcha vigorosa hacia el futuro”;
como lo dijo el primer ministro Shinzo Abe en su discurso en
Sao Paulo, Brasil en 2014 (Myers y Kuwayama, 2016)
Durante el mismo discurso el ministro Abe resaltó tres
premisas que guiarían la relación: progresar juntos, liderar juntos
e inspirar juntos. Desde la práctica de la cooperación, América
Latina también ha sido una región clave en los proyectos de
JICA. Entre 2009 y 2011 Japón fue el donador más importante
para naciones como Antigua y Barbuda, Costa Rica, Dominica,
Granada, Panamá, Santa Lucía y San Vicente; mientras que
Brasil y México recibieron grandes apoyos a través de créditos
blandos, aunque es importante anotar que la cooperación
disminuye en su modalidad de asistencia oficial para el
desarrollo en la medida que los países alcanzaron un estatus de
país de renta media (Myers y Kuwayama, 2016).
La cooperación con países de renta media es mayormente a
través del JBIC, mismo que se ha convertido en una fuente
importante de financiamiento para actividades productivas en
Brasil, Chile, México, Perú y Colombia debido a que el Banco
cumple su objetivo de promover las exportaciones japonesas e
incentivar la inversión en sectores claves que crean un ambiente
propicio para la industria japonesa ubicada en esos países.
El JBIC ha llegado a tener tal relevancia en la región que
supera en inversiones a las del mismo Banco Mundial, por
175
ejemplo, en el año fiscal 2012 el Banco de Cooperación
Internacional de Japón proveyó 10 mil millones de dólares a la
región, mientras que el Banco Mundial solo otorgó 6.6 mil
millones de dólares (Myers y Kuwayama, 2016).
La región ha sido responsable de al menos 20 % de los
compromisos pendientes de JBIC en los últimos años. Mientras
que un porcentaje considerable de los préstamos en el extranjero
para la adquisición de los recursos energéticos y minerales por
parte de empresas japonesas proviene del JBIC, este Banco
muestra una gran disposición a contribuir con los gobiernos
latinoamericanos para incentivar sectores productivos claves para
las inversiones japonesas (Kuwayama, 2015)
El nuevo tipo de relación que Japón plantea con América
Latina se basa no solo en la firma de convenios y en la
liberalización de la economía, el gobierno japonés enfatiza que el
comercio debe ser complementado con la cooperación. El
gobierno japonés cierto de las implicaciones que la integración
regional pueden tener para el comercio de su país, asegura sus
espacios a través de la cooperación para el desarrollo que
promueve la implementación, actualización y renovación de
tecnología, así como la capacitación de recursos humanos.
PAÍSES, SECTORES Y PROYECTOS FINANCIADOS POR
EL JBIC EN AMÉRICA LATINA
La divisa “La fuerza de Japón para el mundo” (Nihon no chikara
wo, sekai no tameni) no es sólo una expresión ya que durante el
periodo comprendido entre 2010 y 2014, el JBIC ha distribuido
13, 058.1 billones de yenes a través de préstamos, participaciones
de capital y garantías de pago en Asia, Oceanía, Medio Oriente,
176
Europa, África, Norteamérica y, América Latina y el Caribe. De
ese gran total, 1,992.4 billones de yenes se destinaron a la región
de América Latina y el Caribe, esto es, sólo 15.25 %. Los montos
de los capitales colocados en los países latinoamericanos han
decrecido desde 2012 cuando alcanzaron los 805.5 billones de
yenes hasta el año fiscal 2014 cuando el JBIC reportó la suma de
136.1 billones de yenes y parecen nada si se los compara con los
1389.3 millones que se invirtieron en la región de Norteamérica
(Estados Unidos y Canadá). Además, en el mismo trienio los
préstamos y compromisos de participación destinados a dicha
región se duplicaron mientras que los de América Latina se
desplomaron (JBIC, 2015, p. 35).
El Ministerio de Economía, Comercio e Industria (METI)
reconoció en el comienzo de 2016 que Japón a diferencia de
países como China y Alemania que lideran las exportaciones no
ha sabido tomar ventaja de la creciente demanda global y que su
capacidad productiva instalada tanto dentro como fuera del país
debe utilizarse para producir bienes de exportación de alto valor
agregado, y estimular la competitividad de las multinacionales
japonesas. (White Paper on International Economy and Trade,
2015)
Las empresas japonesas que operan en Brasil, Chile,
Colombia, México, Uruguay, Paraguay y Perú son las principales
receptoras de préstamos con el objetivo de apoyar su expansión y
potenciar sus redes de producción y ventas. Como se ha
mencionado, todas las acciones del JBIC y los proyectos que
apoya se enmarcan en 4 ejes: 1) el aseguramiento de un
suministro constante de recursos naturales hacia Japón; 2) la
protección de las operaciones de negocios en el extranjero de las
firmas japonesas, 3) el patrocinio de obras de infraestructura; y
177
4) la promoción del cuidado al medioambiente. Los proyectos
más grandes financiados por el JBIC a lo largo de la última
década han sido para garantizar la seguridad energética y de
recursos naturales (Véase Figura 1). A continuación,
presentamos algunos ejemplos de los proyectos financiados.
178
Brasil
Brasil es el principal destino del financiamiento para la región,
sólo durante el año fiscal 2014 recibió más de 54 % del total. En
ese mismo año el JBIC otorgó al Banco Nacional de Brasil para
el Desenvolvimiento Económico y Social (BNDES-por sus siglas
en portugués) una tercera línea de crédito para apoyar proyectos
de energía renovable que utilicen tecnologías ambientales de
Japón. Como parte de las operaciones verdes del JBIC se
canalizan a través del BNDES los fondos necesarios para
proyectos ambientales que hagan uso de energía renovable como
la eólica o los biocombustibles. La relación entre ambas
entidades es estrecha puesto que el BNDES es la única
institución financiera gubernamental responsable de la provisión
de fondos a largo plazo para proyectos ambientales que utilizan
energías renovables. De esta manera, la cooperación no es sólo
financiera sino también técnica. Mientras se busca disminuir las
emisiones de dióxido de carbono se generan las oportunidades
para introducir la tecnología ambiental japonesa de última
generación.
No obstante, uno de los proyectos más importantes
financiados por el JBIC en Brasil desde el 2011 fue la operación
de una Unidad Flotante de Producción, Almacenamiento y
Transferencia en agua-ultra profunda (FPSO).6 Las empresas
japonesas involucradas fueron MODEC, Inc; Mitsui & CO.,
LTD., Mitsui O.S.K. Lines, Ltd., y Marubeni Corp., mientras que
del lado brasileño fue Petróleo Brasileiro S.A., una empresa
estatal.
6
Siglas en inglés de Floating Production, Storage and Offloading Unit.
179
 Aunado a esto, el JBIC ha firmado Memorándums de
Entendimiento (MOU) con el Banco Nacional de
Desenvolvimiento Económico e Social (BNDES) con el
propósito de cooperar en el financiamiento a largo plazo en
reales brasileños y con terceros países. La expectativa es que los
MOU promuevan la inversión de las empresas japonesas debido
a la demanda financiera creciente para el desarrollo de
infraestructura en Brasil, y para el desarrollo de recursos
naturales en terceros países en África y América Latina.
En 2012 el JBIC firmó un acuerdo de préstamo con la Amapa
Florestal e Celulose S.A. (AMCEL), una compañía brasileña
capitalizada por empresas japonesas. El préstamo proporciona los
fondos necesarios a la AMCEL para plantar árboles de eucalipto,
manufacturar y vender astillas obtenidas de los bosques de
plantación. La expectativa fue que la oferta y la demanda
mundial de astillas se fortalecería a mediano y largo plazo en la
medida en que la demanda de papel se expandiera en
congruencia con el crecimiento económico de los mercados de
los países emergentes; este crédito ha permitido a las compañías
japonesas asegurar un abastecimiento estable y de largo plazo de
astillas de los bosques de plantación.
Durante el año fiscal 2013, se establecieron líneas de crédito
con la paraestatal Petróleo Brasileiro S.A. (PETROBRAS) para
que la empresa pudiera comprar equipo y servicios de empresas
japonesas, una estrategia recurrente para potenciar la
competitividad internacional de las compañías japonesas a la vez
que se acrecienta la relación económica.
180
En congruencia con el artículo 20 de la Ley Básica de
Alimento, Agricultura y Áreas Rurales 7 que rige la política
alimentaria japonesa, el JBIC proporcionó los fondos para
comprar acciones de empresas brasileñas agrícolas productoras
de granos como Cantagalo General Grains S.A y CGG Trading
S.A. Puesto que, es responsabilidad del Estado esforzarse para
promover la cooperación técnica y financiera con miras al
desarrollo de la agricultura para coadyuvar en el logro de la
estabilidad de la oferta y la demanda en el largo plazo.
Chile
En el caso de Chile los proyectos financiados son para el
desarrollo de la minería cuprífera. En 2011 el JBIC firmó un
acuerdo de préstamo con Sierra Gorda SCM, una compañía
incorporada en Chile y en la que invirtieron la Sumitomo Metal
Mining Co., Ltd., y la Sumitomo Corporation para financiar el
desarrollo del Proyecto de la Mina de Cobre Sierra Gorda en la
región de Antofagasta. La inversión en el proyecto es estratégico
puesto que Japón depende únicamente de las importaciones de
concentrado de cobre de Chile y otros países. En el largo plazo,
se busca garantizar un abastecimiento estable de recursos
cupríferos a Japón. En este mismo tenor, se firmó otro acuerdo
de préstamo con la Minera Escondida Limitada (MEL), una
compañía chilena capitalizada por la Mitsubishi Corporation, JX
Nippon Mining & Metals Corporation, Mitsubishi Materials
Corporation, BHP Billiton Group y Rio Tinto Group.
7
Esta Ley aprobada en 1999 fue actualizada en 2005.
181
 Los fondos son necesarios para que la MEL expanda la Mina
de Cobre Escondida, la mina de cobre más grande del mundo e
incremente la producción de concentrado de cobre; este producto
es indispensable para las compañías japonesas debido a su alta
calidad. En suma, el otorgamiento de créditos en este sector
contribuye al abastecimiento estable en el largo plazo de
concentrados de cobre para Japón. También se firmaron acuerdos
de préstamo separados con la Mitsubishi Corporation y con la
Mitsui & CO., LTD., con el propósito de facilitar la adquisición
de igualdad en la Anglo American Sur S.A.; una subsidiaria
chilena de la más grande compañía minera británica la Anglo
American plc, poseedora de una cartera de activos en la minería
del cobre sumamente valiosos que les permiten ampliar sus
derechos sobre la producción de los concentrados cupríferos.
Estas relaciones de cooperación son estratégicas en grado
superlativo. En el año fiscal 2013 arrancó el proyecto a largo
plazo para el desarrollo de la Mina de Cobre Antucoya
implementado por la Minera Antucoya una compañía chilena en
la cual tanto Marubeni Corporation como la compañía británica
Antofagasta PLC tienen paridad accionaria.
En el 2012 se firmó un acuerdo de préstamo para financiar el
Proyecto Central Térmica a Carbón Cochrane con la Empresa
Eléctrica Cochrane SpA, una subsidiaria chilena de la Mitsubishi
Corporation. En este proyecto de infraestructura en el rubro de
energía, la Mitsubishi Corporation, como un inversionista
igualitario, asume todos los procesos de desarrollo, desde la
construcción hasta la operación, de manera conjunta con la
compañía chilena AES Gerner S.A. Este fue el primer proyecto
de infraestructura en el sector energético chileno con
participación de capital de una compañía japonesa, por lo que se
182
convirtió en el modelo de proyectos futuros de infraestructura en
Chile asumidos por empresas japonesas.
Colombia
La política de estímulo a las compañías japonesas que exportan
equipos y tecnología para la generación de energía se expresó en
2011 en la concesión de un préstamo de exportación para el
proyecto de la Planta de Energía Hidráulica. El JBIC firmó un
acuerdo crediticio de comprador con la ISAGEN S.A. E.S.P., una
compañía incorporada en Colombia, para financiar la compra de
equipo que incluía generadores de un consorcio de la Mitsui &
Co. Plant Systems, Ltd., y la Toshiba Internacional Corporation,
ya que la ISAGEN construirá y operará una planta hidroeléctrica
con capacidad de 820 MW en la cuenca del río Sogamoso en
Santander en la región noreste de Colombia. Se espera que esto
sirva para detonar oportunidades de negocios para las industrias
japonesas en el sector energético en Colombia. Estos
compromisos se refrendaron en 2012 con la apertura de una línea
de crédito para el Banco de Bogotá S.A. para seguir financiando
proyectos “verdes” con el objetivo último de expandir el uso de
las tecnologías ambientales japonesas en Colombia y reducir la
emisión de gases de efecto invernadero a la atmósfera.
México
Como parte del fortalecimiento de la competitividad global y el
apoyo a la expansión de negocios en el exterior de las industrias
acereras japonesas, el JBIC firmó un acuerdo de préstamo con
TENIGAL, S.A. de R.L. de C.V., una alianza estratégica
183
formada en México por la Nippon Steel, la Sumitomo Metal
Corporation y Ternium S.A., para hacerse cargo del proyecto de
manufactura y venta del galvanizado en caliente así como de las
láminas de acero galvanizadas para cubrir la demanda creciente
de láminas de acero automotrices desde 2011. El JBIC otorgó
una garantía para la porción co-financiada. Las láminas de acero
producidas serán vendidas a los fabricantes automotrices en
México, incluyendo a sus afiliados japoneses, estadounidenses y
europeos.
La industria automotriz japonesa y sus operaciones de
negocios están muy apoyada por el JBIC y sus préstamos. Un
caso típico es el de Mazda Motor Manufacturing de Mexico S.A.
de C.V., una subsidiaria mexicana de la Mazda Motor
Corporation. Con este financiamiento fabrican, ensamblan y
venden automóviles en México y para todas las regiones del
continente americano. La misión es fortalecer las redes globales
de producción y expandir las operaciones en el exterior buscando
mejorar la competitividad internacional de las empresas
japonesas que integran el sector.
En 2012 la Nippon Steel Pipe Mexico, S.A. d C.V (NPM),
una compañía mexicana establecida de manera conjunta por la
Nippon Steel & Sumitomo Metal Corporation, SPT, la SC
Invesment Co., LTD (una empresa conjunta de la Sumitomo Pipe
& Tube Co., Ltd, y la Sumitomo Corporation) y la Metal One
Corporation recibieron fondos para costear la manufactura y
venta de tubos de acero de alto grado para automóviles en
México.
Ese mismo año el JBIC hizo una adquisición parcial de los
bonos extranjeros denominados en yenes emitidos y colocados
públicamente en Japón por el Gobierno de México. Esta
184
adquisición ayudó a mantener e incrementar la presencia de los
bonos del gobierno mexicano en el mercado tokiota, dotando de
un rango amplio de oportunidades de inversión a los inversores
japoneses. Además, el JBIC sostiene un encuentro anual con el
gobierno de México para dialogar sobre políticas que promuevan
la cooperación mutua y profundicen las relaciones económicas de
orden bilateral.
Durante el año fiscal 2013 se registraron nuevos préstamos
para el establecimiento de SIIX en México para la fabricación de
partes electrónicas para el mercado de autopartes automotrices no
sólo de México sino también de Estados Unidos, Centro y
Sudamérica. Simultáneamente, la Mazda Logistics Co. Ltd.,
solicitó fondos al JBIC para fundar Mazda Logística de México,
S.A., de C.V. en Salamanca, Guanajuato, una empresa
proveedora de servicios para el transporte de autopartes, el
almacenaje y las operaciones de empaquetado.
También resulta relevante acotar que empresas medianas
establecidas desde 2012 como la subsidiaria Nissin Manufactura
de México, S.A. de C.V. (NMX) que opera en San Luis Potosí
han continuado recibiendo apoyos financieros para expandirse.
Cabe señalar, que la NMX se dedica a la fabricación de
autopartes y que ha crecido en importancia a la par del aumento
de la demanda del sector automotriz a nivel continental. La
potencia del sector ha permitido el asentamiento de nuevas
empresas como la Kurota Seiki-Seisakusho Co., Ltd., que opera a
través de la firma Kurota de México S.A. de C.V. (KRM) en
Aguascalientes desde junio de 2014.
En 2014 el Primer Ministro Shinzo Abe y el Presidente
Enrique Peña firmaron Memorándums de Entendimiento entre el
JBIC con el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos
185
S.N.C (BANOBRAS), abocado al apoyo financiero de proyectos
de infraestructura, Nacional Financiera (NAFIN) y Petróleos
Mexicanos (PEMEX). En lo que respecta al primero, el objetivo
básico del MOU es el intercambio de información y opiniones
enteradas respecto a cómo el JBIC proporciona financiamiento
denominado en peso mexicano, así como cooperación en materia
de infraestructura. Por supuesto, los japoneses consideran que
este tipo de marco con BANOBRAS “promoverá el desarrollo de
proyectos de infraestructura en los cuales las compañías
japonesas participarán” (JBIC Annual Report 2015: 49). En
cuanto al MOU con Petróleos Mexicanos (PEMEX) que
“sustituyó” a uno firmado en 2007, éste revisa puntualmente las
áreas en las que el JBIC y PEMEX buscan fortalecer su relación
y generar un marco para crear y desarrollar una sociedad
amigable y cooperativa de largo plazo entre ambas entidades con
la meta clara de no sólo fortalecer sino acrecentar la relación
económica Japón-México. Mientras que el MOU firmado con
NAFIN al igual que en el caso de BANOBRAS pretende mejorar
el intercambio de información sobre el sector manufacturero de
las PYMES locales y el sector de medio ambiente que incluye los
proyectos de energía renovable; el gobierno japonés considera
que la meta fijada en la Reforma del sector enérgico para
aumentar hasta 35 por ciento la energía producida mediante
fuentes renovables hacia 2024 ofrece una oportunidad de
negocios imperdible para las compañías líderes en ese sector.
Uruguay
Aquí el JBIC ha contribuido para activar el mercado de bonos
Samurai con el fin de diversificar los recursos de financiación del
186
gobierno uruguayo. Así se firmaron un conjunto de acuerdos para
otorgar garantías a los bonos extranjeros denominados en yenes
(Bonos Samurai) emitidos por el Gobierno de Uruguay en el
mercado de bonos japonés. El apoyo a la emisión de bonos
Samurai por parte de emisores extranjeros en el mercado de
bonos de Tokio mediante una ampliación del crédito gracias a la
garantía del JBBIC, permite ponerlos a disposición de los
inversionistas japoneses, esto ayuda a la expansión y
diversificación de las oportunidades de inversión, e incrementa la
actividad de mercado de bonos Samurai. De manera simultánea,
el JBIC auxilia al gobierno uruguayo para diversificar sus
recursos de financiación.
Paraguay
En este país el JBIC le otorgó un préstamo a la Tsuneishi
Holdings Corporation (Tsuneishi HD) para financiar el Astillero
Tsuneishi Paraguay S.A. (ATP), una subsidiaria local de la
Tsuneishi Shibuilding Co., Ltd., para construir barcazas de río y
remolcadores de barcazas. La Tsuneishi HD, es una PYME
especializada en la construcción de barcos y las operaciones de
negocios de embarque a nivel global, construye varios tipos de
barcos con énfasis en los llamados graneleros tanto en Japón
como en el extranjero. La compañía durante el año fiscal 2014
puso en marcha la nueva empresa de construir barcazas y
remolcadores en Sudamérica partiendo de la premisa de que la
demanda actual continuará debido al aumento de la navegación
fluvial. Así, el JBIC cumple un doble propósito, ya que con el
crédito otorgado a la ATP promueve la competitividad global de
187
las firmas japonesas mientras que contribuye al desarrollo y
fortalecimiento de sus propias PYMES instaladas fuera del país.
Perú
Este país al igual que Chile ofrece un gran potencial para el
abastecimiento de materias primas. Por ello, la Mitsubishi
Corporation (MC) mediante un préstamo del JBIC adquirió el
18.1 por ciento de las acciones de la Anglo-American Quellaveco
S.A. (AAQ) que estuvieron en propiedad de la International
Finance Corporation (IFC). Esta adquisición accionaria le
permitirá a la Mitsubishi la obtención de intereses en el Proyecto
Cobre Quellaveco que administra la AAQ, también pretende
hacerse cargo de la entrega del cobre concentrado producido por
la AAQ en proporción al porcentaje de la parte que posee para
abastecer las refinerías japonesas, así como a otros compradores.
El cobre es un metal indispensable en la industria de Japón por
los múltiples usos y aplicaciones que tiene. Además, su demanda
global no bajará sino por el contrario aumentará por la demanda
creciente en los países emergentes y por el aumento de las ventas
de los vehículos híbridos y eléctricos. Sabemos que, en este
momento, Japón depende por completo de las importaciones de
concentrado de cobre a partir del cual se funden los lingotes de
cobre.
Promoción de la sustentabilidad
Uno de los ejes fundamentales del JBIC en el momento actual es
la contribución a la promoción de la sustentabilidad ambiental
global valiéndose de la cooperación con instituciones financieras
188
regionales multilaterales. Por ejemplo, el JBIC firmó un acuerdo
de préstamo con el Banco Centroamericano de Integración
Económica (BCIE), con el propósito de dar cumplimiento a las
operaciones VERDES, promoviendo los proyectos de energía
renovable en los países centroamericanos. Este tipo de crédito
busca contribuir a la aceleración del aprovechamiento de la
energía renovable y reducir las emisiones de gas de efecto
invernadero, mientras se difunden las tecnologías ambientales
avanzadas desde 2011. Un caso específico lo ofrece el proyecto
de la disminución del embotellamiento por el tráfico vehicular
excesivo y la consecuente contaminación del aire en Brasil. Con
tal propósito se concedió un préstamo al gobierno del Estado de
Sao Paulo para emprender la construcción del metro; un
elemento indispensable en la infraestructura urbana del
transporte. (JBIC Annual Report 2012, p. 53)
LOS PAÍSES MÁS PROMETEDORES A MEDIANO
PLAZO
Para fines prospectivos el JBIC realiza anualmente desde 1989
una Encuesta sobre las operaciones de negocios en el exterior
que aplica a las compañías manufactureras japonesas (Survey on
Overseas Business Operations by Japanese Manufacturing
Companies) cuyo reporte es publicado. Los resultados arrojan
información valiosa para la toma de decisiones a mediano plazo
con respecto a la IED japonesa. Así, durante el año fiscal 2014 se
estableció una clasificación de los mejores destinos para la
inversión de acuerdo con las compañías encuestadas. En dicha
clasificación aparecen México y Brasil entre los 10 mejores
como podemos verlo en el siguiente cuadro.
189
 Esta clasificación nos permite advertir que el interés de los
empresarios japoneses se centra en Asia. Sin embargo, México
TABLA 1. CLASIFICACIÓN DE LOS MEJORES DESTINOS PARA LA INVERSIÓN JAPONESA EN 2014.

con el florecimiento del sector automotriz ofrece grandes

oportunidades a los inversionistas por lo menos hasta 2017.
Además es importante señalar que este tipo de cooperación
Porcentaje (%)

está normada por la Carta de la Asistencia Oficial para el

45.9
45.7
43.7
35.3
31.1
20.2
16.6
13.2
12.0
11.0
Desarrollo, que constituye la base de la Asistencia Oficial para el
Desarrollo instrumentada durante seis décadas. En ese
documento “cooperación para el desarrollo” refiere a las
“actividades de cooperación internacional que llevan a cabo el
(Compañías)

Gobierno japonés y las entidades afiliadas con el objetivo

encuestados
Número de

Fuente: Tomada de JBIC Annual Report (2015, p.57).

primordial de promover el crecimiento de las regiones en

229
228
218
176
155
101
83
66
60
55

desarrollo”. En este mismo documento se establecen como

asuntos de política prioritaria para la región de América Latina la
asistencia japonesa para fomentar un entorno más propicio para
el desarrollo económico, a través del comercio y la inversión,
Estados Unidos
País/Región

entre otros medios, proporcionando la cooperación económica

Indonesia

Myanmar
Tailandia
Vietnam
México
China

Brasil

Rusia
India

necesaria […] (Carta de la Asistencia Oficial para el Desarrollo,

p. 10) En suma, para garantizar la idoneidad de la cooperación
para el desarrollo, se recomienda el fortalecimiento de alianzas
como parte de la estructura de implementación. Así el JBIC, en
su calidad de agencia de financiación oficial, tiene un papel clave
en la comunidad internacional, y en especial para los países más
Clasificación

prometedores, como canalizador de recursos que incluyen los del

10
1
2
3
4
5
6
7
8
9

sector privado.

CONCLUSIONES

El proceso de toma de decisiones entorno a la cooperación

internacional ha estado permeado por diversos intereses: los

190 191
políticamente estratégicos que incentivan la cooperación en
regiones como África, los comerciales como en el caso del
sudeste asiático, aquellos que combinan lo político, económico y
comercial como el caso de China y aquellos en donde los
beneficios que se reportan están vinculados con cuestiones de
inversión y suministro de recursos naturales como es el caso de
América Latina. En este sentido, la burocracia organizada en
instituciones y dependencias que dan sentido a las estrategias de
cooperación japonesa, siguen un modelo jerárquico. El proceso
de toma de decisiones se organiza en el marco de los agentes
burocráticos vinculados a los sectores más poderosos de los
sectores político y económico en Japón.
JICA, sin duda es la Agencia encargada de la práctica
cooperativa japonesa, su experiencia desde 1974 la ubica como
una de las agencias más reconocidas a nivel mundial. Su
reestructuración da cuenta de los nuevos lineamientos e intereses
que guían la cooperación japonesa y su fusión con el JBIC da
cuenta de ello. En esta nueva reestructuración quedan claras las
estrategias que la política japonesa utiliza para alentar a sus
inversiones en el extranjero a partir de favorecer escenarios que
contribuyan a la prosperidad de su industrias, y a la aseguración
del suministro de recursos naturales esenciales en su desarrollo.
El JBIC invierte prácticamente en todas las regiones, de
acuerdo con el SurveyReportonOverseas Business
OperationsbyJapaneseManufacturingCompanies de 2014, China,
India, Indonesia y Tailandia ocupan los primeros lugares como
destinos de interés para las compañías manufactureras japonesas
que han extendido sus operaciones en el exterior.
Japón invierte en la región de Asia, especialmente en China,
debido al tamaño, valor y crecimiento potencial del mercado no
192
obstante alguna proporción de las compañías que operan en
China reconoce que su presencia obedece al bajo costo de la
mano de obra. Pero otras regiones, como la latinoamericana de la
que aquí se rescataron los proyectos financiados por JBIC
atienden a intereses claves de las estrategias de desarrollo
industrial japonés.
En este trabajo se hacen explícitas las formas o modalidades
en que se realiza la inversión en América Latina. Resulta
interesante saber que las empresas manufactureras japonesas en
su gran mayoría sólo realizan transacciones con otras empresas
japonesas, es decir, que indistintamente del tipo de mercado, sea
este emergente o desarrollado tienen como clientes a otras
empresas japonesas que operan allí. La vía común es la firma de
acuerdos con las entidades bancarias y financieras responsables
de financiar grandes proyectos de desarrollo e infraestructura en
el caso de México BANOBRAS y en el caso de Brasil BNDES.
Los apoyos que brinda el JBIC sirven para solucionar asuntos
que tienen que ver con la infraestructura (suministro de agua
industrial y electricidad, transporte y comunicaciones) que
afectan las operaciones de las empresas, así se satisfacen dos
objetivos: contribuir con el desarrollo a partir de programas de
cooperación internacional y a su vez, incentivar el ambiente que
rodea a sus inversiones para hacerlas más prósperas.
193
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196 197
 CAPÍTULO 5

UNA POTENCIA ASCENDIDA. CHINA Y SUS

POLÍTICAS DE COOPERACIÓN

Francisco Javier Haro Navejas

RESUMEN

Las acciones internacionales de China se ordenan en tres niveles

interrelacionados: ideas, intereses, e instituciones. Mientras que
la racionalidad de las mismas gira alrededor del objetivo de
convertirla en una potencia global. El tema central es el de la
cooperación materializada en ayuda y asistencia. El enfoque es
tridimensional, ya que se analizan ideas, instituciones e intereses
que dan forma y son formadas alrededor de la cooperación. El
estudio muestra cómo en un medio de socialización política, el
gobierno construye y le construyen una identidad internacional,
para lo cual sus políticas tanto de ayuda como de asistencia son
componentes esenciales.
Palabras clave: China; asistencia; ayuda; cooperación;
potencia global.

AYUDA Y ASISTENCIA CHINAS, UNA PROPUESTA

PARA SU ANÁLISIS

El tema central de este capítulo es el de la cooperación china

materializada en ayuda y asistencia. El enfoque es
tridimensional, ya que analizo las ideas, instituciones e intereses

199
que dan forma y son formadas alrededor de la cooperación. Me
planteo el objetivo de mostrar cómo, en un medio de
socialización política, el gobierno construye y le construyen una
identidad internacional, para lo cual sus políticas tanto de ayuda
como de asistencia son componentes esenciales.
En este trabajo no se aborda la llamada posición única de
China como donadora y al mismo tiempo receptora de ayuda,
sobre todo en relación a Japón (Bräutigam, 2010); tampoco me
ocupo de su papel como cooperante para resolver problemas
financieros, por ejemplo en Europa. Incluso, quedan fuera del
texto casos que merecen una investigación particular por su
importancia, como el tema de la transparencia (Grimm, 2011); o
relevantes para los chinos, como Pakistán.
La racionalidad de las políticas internacionales de las elites
políticas chinas gira alrededor del objetivo de convertir al Estado
de la República Popular China (China y/o Beijing) en una
potencia global. A pesar de todas las limitantes que se pueden
argumentar en contrario e incluso respecto al discurso del
ascenso pacífico, China ya es una potencia global; es decir, se
encuentra presente en prácticamente todo el planeta. Se trata de
una afirmación demostrable a partir de los grandes cambios de
los que la elite gobernante fue coparticipe desde inicios de la
década de los noventa. Desde hace poco más de dos décadas, sus
capacidades de construcción y participación en instituciones
internacionales, sobre todo regionales, se incrementó
exponencialmente. De ser un actor aprendiz, luego
crecientemente influyente en el sistema de la Organización de las
Naciones Unidas (ONU), China se construyó como la principal
fuerza creadora de la Organización para la Cooperación de
Shanghai (OCS), así como del Foro sobre la Cooperación China-
200
África (FCCA). Sus relaciones con los gobiernos de la
Asociación de Naciones del Sudeste de Asia (ANSEA)
alcanzaron niveles organizacionales inexistentes antes, incluso
creando agenda institucionales para temas no económicos
relacionados con seguridad militar. Además, inició y afianzó su
presencia en instituciones latinoamericanas ya constituidas, como
la Organización de Estados Americanos (OEA) y ha hecho
intentos por delinear su orden institucional en la región mediante
la organización de reuniones internacionales con diferentes
gobiernos y empresarios. En este proceso de fines del siglo XX,
presente desde prácticamente el nacimiento de la República
Popular, la cooperación es un componente clave de las acciones
internacionales de actores políticos y económicos chinos.
Las acciones chinas se ordenan en tres esferas
interrelacionadas: ideas, intereses, instituciones. Las elites
políticas que iniciaron a construir formalmente un aparato estatal
a partir de octubre de 1949 adquirieron su fuerza al crear un
discurso adecuado para alcanzar la satisfacción de intereses y que
se materializó en instituciones, desde lo simple, como el pequeño
grupo armado que dio origen al Ejército Popular de Liberación,
hasta llegar a la complejidad de la república posrevolucionaria.
Desde 1949 hasta 2015 los tres elementos han estado presentes
como parte permanente e hilo conductor de la aspiración de ser
una potencia con tácticas variables y acordes a realidades
cambiantes. Este elemento omnipresente implica la presencia de
aspectos concomitantes, entre ellos el de la cooperación y el de la
construcción identitaria. La cooperación, desde la perspectiva de
los chinos, tiene dos facetas: la primera es la de la ayuda, la cual
es esencialmente financiera; y la de la asistencia, que cubre la
transmisión de know how mediante la transferencia de tecnología
201
y la presencia de recursos humanos. Las acciones cooperativas le
sirven a las elites chinas para cimentar y levantar su poder
material, pero también son un componente para el
fortalecimiento de los elementos simbólicos que sirven para darle
forma y utilizar el poder material. Estos elementos dan forma a la
identidad transmitida, pero también a la percibida.
Aunque ocasionalmente se le considera a China un nuevo
actor (South), su presencia en el área de la cooperación es añeja.
Durante las décadas de los cincuenta, sesenta y setenta la
cooperación estuvo asociada a la supervivencia del nuevo
Estado: reconocimiento y creación de alianzas que le permitieran
desplazar a Taiwán, o que lo fortalecieran internacionalmente. A
partir de la primera parte de la década de los noventa los chinos
establecieron claramente el patrón dominante hasta 2015: China
como potencia utiliza la ayuda y la asistencia como instrumentos
para fortalecer el poder tanto de los actores estatales como de los
no gubernamentales, así como para participar en diferentes
esquemas institucionales regionales, pero también para construir
sus propios entramados organizacionales.
IDEAS: LA PERSECUCIÓN DEL LIDERAZGO Y LA
AYUDA AL EXTRANJERO
El marco identitario que hospeda a las ideas de sus políticas
internacionales y que la dan forma al mismo, por lo menos para
el tema de este capítulo, están agrupadas dentro de la idea de que
China es un país en desarrollo impulsor de la cooperación sur-
sur. Este supuesto es aceptado, incluso, por instituciones
internacionales (The World Bank, 2015).
202
La construcción identitaria depende de procesos de
socialización política e institucional, donde la cooperación ocupa
un sitio prominente. De acuerdo a un organismo de la
Organización para las Naciones Unidas (UNDP, 2015), la
cooperación es donde “no solamente se promueve la cooperación
sur-sur entre China y otros países en desarrollo, sino que también
se “mejora la participación china en los asuntos internacionales”.
La propia burocracia china, al insertarse en la socialización,
participa, junto con sus interlocutores, en su propia construcción
identitaria.
Ayuda y asistencia, desde los años cincuenta, están asociadas
a la idea motriz de la actuación internacional de los actores
políticos chinos: ser una potencia global y ser la única China en
contraposición a Taiwán. Dentro de la concepción gubernamental
china, la ayuda y la asistencia caen dentro de la categoría de
ayuda sur-sur. Se trataría de un fenómeno de auxilio
desinteresado, o que en todo caso tiene el objetivo de enfrentar a
las grandes potencias del norte que alimentan sus economías con
las materias primas de las naciones sureñas, las cuales además no
pagan de manera justa. Esta situación comprensible entre los
años cincuenta y setenta del siglo pasado, fue transformada por
los actores internacionales chinos desde inicios de la década de
los noventa cuando China se convirtió en una potencia comercial
y cada vez necesito de insumos provenientes de otras economías.
La relación de los chinos con muchos de sus socios tiende a
asemejarse al binomio norte-sur.
Desterrados del orden institucional de la posguerra, los chinos
buscaron crear sus propios espacios políticos e incluso intentaron
levantar su propio orden institucional. Algunas de las acciones
las realizaron de manera colectiva, a partir de acuerdos,
203
principalmente, con Egipto, India e Indonesia. Sin embargo, las
acciones individuales fueron más relevantes. Los grandes
conflictos de la década de los años cincuenta y que se
extenderían de diferentes formas hasta décadas posteriores, como
los de la península coreana y el de Vietnam, fueron las primeras
pruebas de fuego para realizar acciones de ayuda considerables,
sortear disputas con Moscú y enfrentarse a Estados Unidos.
A partir de reajustes internos y del creciente alejamiento
respecto a la Unión Soviética, Beijing trazó de manera más clara
ideas para su política internacional propia.
Después de haber viajado por varios países de Asia, incluso a
algunos de ellos en dos ocasiones, como India y Camboya, entre
diciembre de 1963 y febrero de 1964, Zhou Enlai dio a conocer
las directrices conocidas como los Ocho principios para la
Ayuda Económica y la Asistencia Técnica a otros países. Dichos
principios fueron: basarse en el principio de igualdad y beneficio
mutuo cuando se facilitara ayuda, no impondría condiciones o
solicitarían privilegios, ayudaría a aligerar el peso de los
receptores de la ayuda, buscaría que éstos se lograran el
desarrollo independiente y autosuficiente, impulsaría proyectos
con menor inversión y resultados más rápidos, daría el mejor
equipo, mandaría a los mejores expertos, quienes no
demandarían nada en especial. Los éxitos fueron limitados, sobre
todo debido a sus propios recursos exiguos y a sus problemas
internos producto de la Gran Revolución Cultural Proletaria
(1966-1969).
Los principios guías del siglo XXI fortalecen y actualizan
aquellos de los años sesenta, en materia de ayuda y asistencia. El
llamado libro blanco (Information Office of the State Council,
2011) es el documento más importante en materia de ideas y
204
principios, algunos de los cuales son los siguientes: ayudar a los
recipientes a que desarrollen su propia capacidad de desarrollo,
con sus propios recursos e infraestructura; no imponen
condiciones, tampoco interfieren en asuntos internos o utilizan la
ayuda para lograr privilegios políticos; consideran que la ayuda
es mutua entre países en desarrollo y para promover el beneficio
mutuo, todo dentro de un marco de relaciones bilaterales
amistosas; otorga lo mejor que puede, de acuerdo a sus
condiciones internas y diseña la ayuda de acuerdo a las
necesidades específicas de los receptores; finalmente, adapta sus
políticas a nuevos contextos y hace innovaciones para mejorarla.
En África es donde el componente discursivo se actualiza y
rebasa lo establecido en documentos con ideas más cercanas a la
realidad, donde la cooperación china ya se materializa. De
acuerdo al Primer Ministro chino (Li, 2014) los cuatro principios
rectores son, antes que nada, tratarse mutuamente con sinceridad
completa y totalmente como iguales, sobre el sustento de que han
sido agredidos por otros y nunca han interferido en los asuntos de
otros; igualmente, para lograr la cooperación y coordinación en
temas regionales e internacionales, el respeto mutuo para
fortalecer la solidaridad y la confianza mutua; establece la
necesidad de buscar de manera conjunta el desarrollo incluyente,
para lo cual están dispuestos compartir su tecnología “sin
ninguna reserva”. Para los chinos es necesario innovar la
cooperación en términos prácticos, por lo cual consideran
necesario lograr que la agenda se expanda e incluya, por ejemplo,
industrialización, en uso de energías verdes y combinar el papel
del mercado con el del gobierno. Con ello lograría que la
cooperación sino-africana fuera “un modelo de
complementariedad, resultados prácticos y eficiencia”.
205
 El conjunto de ideas apuntan hacia el fortalecimiento de
relaciones bilaterales, la profundización de las relaciones
multilaterales, creación de un contexto de ganancias mutuas,
establecimiento sutil de las diferencias y el lugar de cada uno de
los actores dentro de la relación. El objetivo es establecer qué
pueden ofrecer las partes. En el caso africano, además de la
posibilidad de establecer alianzas con 54 Estados que tienen un
peso considerable dentro de la Asamblea General de la ONU, los
chinos buscan crear un orden institucional ad hoc a sus intereses
y partir de sus ideas.
INSTITUCIONES, FRAGMENTACIÓN INTERNA Y que algunos préstamos son manejados por el EXIMBANK,
DEBILIDAD ESTRUCTURAL EXTERNA
En el nivel institucional existen por lo menos dos planos
interrelacionados. El interno, esencialmente fragmentado por la
cantidad de actores involucrados; y el externo, diversificado e
insuficientemente estructurado, tanto por la existencia de
múltiples organizaciones gubernamentales, las de cada uno de los
Estados y las multilaterales, como por la propia naturaleza
anárquica del sistema internacional. La conexión entre ambos
niveles es multidireccional. Las instituciones externas han
ayudado a modelar los cambios del Estado de la reforma china,
pero los internos han reaccionado a esta influencia y logrado con
éxito poner ciertos límites; además, han podido influir sobre el
sistema internacional.
En el primero, si bien el Ministerio de Comercio, a través de
su Departamento de Ayuda Extranjera, es el principal
responsable del diseño y la materialización de la ayuda china en
el exterior, existe un número considerable de instituciones que
206
históricamente han ejercido una influencia decisiva en materia de
ayuda. Por ejemplo, el Ministerio de Educación es el responsable
de la llegada de estudiantes extranjeros a sus universidades, el de
Salud manda médicos al exterior y el de Agricultura facilita la
cooperación en materia de asistencia técnica. La lista incluye a
ministerios tan importantes como el de Finanzas y el Eximbank,
así como al de Ciencia y Tecnología. Los dos primeros son
importantes en el otorgamiento de la ayuda, pero es la Comisión
para el Desarrollo y Reforma Nacionales la encargada de
asignarles los presupuestos. De hecho, toda la ayuda funciona de
acuerdo al presupuesto y la contabilidad de Finanzas, mientras
adecuadamente subsidiados por el Estado.
Los ministerios de Comercio y Finanzas aparecen como los
más importantes organismos para el otorgamiento de ayuda
(Lancaster, 2007), pero el proceso es fragmentado. Lo cual se
debe a que las personas a cargo de los diferentes ministerios, u
otro tipo de oficina, buscan influir sobre diferentes aspectos de la
toma de decisiones, con lo cual se colocarían en mejores
condiciones de contender en diferentes arenas de la distribución
del poder. El plano externo les resulta esencial para acumular
fuerzas y aliados. Dentro de toda esta lista de componentes del
gobierno que disputan, tanto económica como políticamente una
porción de la ayuda, ocupa un espacio importante el Ministerio
de Asuntos Exteriores. Por su cercanía con los actores candidatos
a recibir ayuda china, el cuerpo diplomático y la burocracia de
este ministerio desearían ser la institución responsable de definir
y materializar las políticas de asistencia. Ambos serían el
instrumento esencial para decidir qué proyectos apoyar, a quién
beneficiar y cómo influir sobre los receptores. Sin embargo, la
207
diplomacia política tradicional está sometida a las necesidades
económicas, predominantemente comerciales.
El Ministerio de Comercio tiene entre sus objetivos diseñar
leyes y reglamentos para encuadrar la ayuda jurídicamente,
además de administrar los fondos que China otorga, pero también
lo que recibe. Existe un departamento específico para todo lo
relativo a la ayuda y es el sucesor del Ministerio de Cooperación
con Países Extranjeros. En él se elaboran las políticas
correspondientes, encabezan negociaciones y supervisan los
proyectos aprobados.
La fragmentación interna obedece a factores múltiples, como
son los intereses y objetivos específicos de cada uno de los
ministerios y oficinas involucradas, así como la propia lógica
doméstica de formación de grupos y la imposibilidad de
constituir un Estado unitario. Los actores locales, si bien no
pueden controlar todas las variables en juego, son capaces de
fijar las reglas de competencia formal, con leyes y reglamentos, e
informal, sobre la base de acuerdos muchas veces implícitos pero
interpretables para todos a partir de un conjunto de intromisiones
externas controladas relativamente. Internacionalmente la
influencia china es global, pero dispar e institucionalmente, salvo
excepciones.
A nivel global podemos encontrar cuatro patrones
institucionales distintivos de China como proveedor de ayuda y
asistencia. En Asia Central, China y Rusia, con una preeminencia
de la primera, se ha construido un débil orden proto-
bihegemónico, donde China aporta muchos de los elementos que
sostienen el orden institucional regional de la Organización para
la Cooperación de Shanghai (OCS), como pueden ser ideas,
dinero, mercados, tecnología y saber hacer. En el sureste de Asia,
208
Beijing desarrolla esfuerzos cooperativos múltiples, que incluyen
competencia por demostrar mayor fuerza frente a Japón y Corea
ante desastres naturales hasta la cooperación bilateral con
prácticamente todos los países de la región, pasando por todos
los esfuerzos por encuadrarse dentro del marco institucional
flexible vigente y donde se enfrenta a diferentes poderes en la
lucha por influir sobre la región. El espacio donde China es
percibida internacionalmente de forma clara como la potencia es
en África, donde es un cooperante decisivo y creador de un orden
institucional propio, no obstante enfrentarse con otras potencias y
a que existen instituciones otrora fuertes y útiles. Finalmente,
tenemos América Latina, donde el orden institucional aparece
como más estable y rígido, lo que no impide la presencia china y
bilateralmente aún es considerablemente débil pero crece de
manera consistente.
La diferencia esencial entre todos los casos mencionados
radica en el involucramiento institucional chino y su posibilidad
para levantar sus propias instituciones, como ha pasado en Asia
Central y en África.
De ser solamente un tratado con tintes militares en 1996 para
enfrentar problemas fronterizos, los Cinco de Shanghai se ha
convertido en la OCS, una institución muy atractiva para los
vecinos. Formada por China, Kazajistán, Kirguistán, Rusia y
Tajikistán, a quienes se sumó Uzbekistán en 2001. Ahora cuenta
con cinco Estados observadores: Afganistán, India, Irán,
Mongolia, y Pakistán. Tres socios de diálogo: Bielorrusia, Sri
Lanka y Turquía. Además de tres huéspedes: Asociación de
Naciones del Sudeste Asiático, Comunidad de Estados
Independientes y Turkmenistán. Ayuda y asistencia están
protegidas por este organismo regional. El marco multilateral le
209
da a los chinos el espacio para influir en temas bilaterales e
inclusive en los específicos de cada uno los miembros.
En términos de desarrollo institucional, Asia Central es muy
importante para el proceso de establecimiento de China como
potencia a partir de los años noventa. En esta región Beijing fue
capaz de construir una institución, la OCS, a partir de sus ideas,
recursos, instituciones internas y habilidad para negociar. El
único limitante para ser la única potencia fue la presencia de
Moscú, cuyo interés centenario en la zona hacía imposible su
desplazamiento. No obstante, los chinos son la fuerza esencial en
la región.
En el sureste de Asia los actores internacionales chinos han
encontrado un orden institucional desarrollado y complejo, pero
al mismo tiempo flexible. Mientras que en Asia Central la
competencia a nivel institucional es prácticamente nula, hacia el
sur es muy fuerte. De hecho, el andamiaje institucional de
ANSEA es la competencia misma. Su diseño tiene el objetivo de
atraer a su seno, a la negociación, a las partes en disputa, con lo
cual se ha creado un contexto competitivo cooperativo (Kitaro,
2012). Las ganancias que se pueden obtener a través de la
cooperación son mayores que las que se pudieran lograr gracias
al conflicto. Los que la burocracia responsable de los asuntos
internacionales ha hecho es tratar de mimetizarse en ANSEA y
aprender, aprendizaje que tiene su máxima expresión en la OCS
(Haro Navejas & Hernández Mendoza, 2013). Dentro del
organismo del sureste, China ha negociado acuerdos sustanciales
respecto a casi cada tópico (ASEAN, 2014).Lo que lo diferencia
la presencia china en ambas regiones tiene que ver con el
dinamismo económico en sureste, el cual permite que exista un
gran flujo en bienes y servicios, además de inversión. Lo que no
210
sucede en Asia Central. Lo cual al mismo tiempo permite que
China sea el motor integrador regional.
Además de las acciones en el contexto multilateral, a nivel
bilateral Beijing se desvive por destinar millones de yuan de
forma bilateral, a veces en franca competencia con sus vecinos.
Tal es el caso de Vietnam, donde Japón busca convertirse en el
principal donador y prestamista. En Laos, los chinos apoyan la
construcción de infraestructura y la protección de la salud
(Vientiane Times, 2013). A su vez, en Camboya se ha convertido
en gran aportador de ayuda, pero también en prestamista e
inversor.
En África el éxito institucional chino es más grande, ya que
son más los países que pertenecen al organismo impulsado por
Beijing, Foro sobre la Cooperación China-África (FOCAC). Sus
miembros son Argelia, Angola, Benín, Botsuana, Camerún, Cabo
Verde, Chad, Congo (B), Congo (RDC), Costa de Marfil,
Djibout, Eritrea, Etiopía, Gabón, Guinea, Guinea Bissau, Guinea
Ecuatorial, Kenia, Lesoto, Libia, Madagascar, Malawi, Mali,
Marruecos, Mauricio, Mozambique, Namibia, Nigeria, República
Centro Africana, Ruanda, Sierra leona, Seychelles, Somalia,
Sudáfrica, Sudán, Tanzania, Túnez, Uganda, Zambia, Zimbawe y
la Comisión de la Unión Africana.
Mientras que en Asia Central no existía ninguna tradición
institucional, en África desde los años cincuenta la aspiración
organizacional ha sido muy fuerte por la doble vía de la ONU y
de los impulsores de Bandung. De hecho, Beijing se ha
convertido en el heredero de esos esfuerzos institucionales y es el
punto de referencia obligado. Como continuador ha sido, por
ejemplo, sede de la 54 sesión de la Organización Consultiva
Legal Asia-África (AALCO, por sus siglas en inglés).
211
 En el continente africano los actores chinos muestran toda su
capacidad institucional al conjugar diferentes esfuerzos para
lograr fines comunes. Esta región es importante por la manera en
la que los chinos están construyendo su entramado institucional,
al tiempo que existe una fuerte competencia con otros actores
internacional. Para maximizar las ganancias, sobre todo de las
compañías, existe un “triángulo dorado” (Executive Reseach
Associates, 2009) conformado por las empresas, el Estado y las
instituciones prestamistas chinas el cual sirve para producir
financiamientos baratos que no pueden ser igualados por los
occidentales.
En lo institucional los chinos conjugan lo doméstico con lo
internacional. Diferentes tipos de instituciones trabajan en el
exterior para poder alcanzar sus objetivos, pero lo hacen a la par
de que construyen un andamiaje multilateral, el FOCAC, y tratan
de influir sobre las organizaciones locales.
Al igual que en el sudeste asiático, los chinos trabajan de
manera conjunta con organizaciones internacionales, en este caso
el Banco Mundial (BM). De tal suerte que, en julio de 2015, el
Ministerio de Finanzas chino hizo público el establecimiento de
un fondo de 50 millones de dólares con el BM para apoyar la
infraestructura en varias regiones en desarrollo, sobre todo en
África.
En el continente americano la presencia institucional china es
más modesta, pero constante y creciente. A inicios de los años
noventa se acercó al Grupo de Río, a fines de la misma década al
Mercosur y en 2004 a la Organización de Estados Americanos
(OEA). Es observador en organizaciones como la Asociación
Latinoamericana de Integración (ALADI), el Parlamento
Latinoamericano, la Comisión Económica para América Latina
212
(CEPAL), y el Banco Interamericano de Desarrollo. En este
contexto la cooperación más importante es con la OEA, con la
cual renovó sus intercambios cooperativos en 2014 (Madrigal,
2014). Los asiáticos están otorgando 1,5 millones de dólares al
organismo para proyectos de cooperación con el fin de alcanzar
estabilidad política, desarrollo económico; además de programas
de intercambio. Una parte muy importante es la formación de
recursos humanos mediante el otorgamiento de becas, lo cual
redundaría en cuadros conocedores de China y de creciente
afinidad a los chinos.
La cooperación de los chinos con América Latina cubre
numerosos aspectos, los cuales caben dentro de los cultural,
político y económico. En el primero están ciencia, tecnología,
educación, principalmente. Mientras que en lo segundo, las
múltiples visitas mutuas de todo nivel gubernamental, el
establecimiento de mecanismos de cooperación legislativa y
entre los partidos; de hecho, a mediados de 2015 los chinos
empezaron a hacer visitas para cooperar en materia de derechos
humanos. Finalmente, en lo económico existe cooperación en
materia aduanal, agrícola, construcción de infraestructura,
turismo y varios aspectos financieros, principalmente.
A nivel bilateral la participación china en el continente es
considerable. En argentina, por ejemplo, financia obras
hidráulicas y ferroviarias, así como también de riego y para que
exportaciones argentina cumplan con los requisitos fitosanitarios
chinos; en Brasil es similar, ya que busca entrar a la construcción
de puentes, carreteras y puertos, además de apoyar el mayor uso
de la telefonía móvil con lo cual se beneficia a Huawei. En otros
países, como Chile, Colombia o Perú, la presencia china es
considerable. Es necesario mencionar a Venezuela, por lo menos
213
por dos razones. Una es la pretendida afinidad ideológica entre

http://news.xinhuanet.com/english/china/2014-07/10/c_133474011.htm, recuperado el 5 de mayo, 2015.

Beijing y Caracas, supuesto que asume erróneamente la posición
política del primero en el mundo. La otra, demostrable desde

Fuente: Tomado de Information Office of the State Council (2014), China's Foreign Aid,
FIGURA 1. DISTRIBUCIÓN ESPACIAL DE LA AYUDA CHINA, 2010-2012 (%)
muchas perspectivas, la creciente necesidad de aliados del
gobierno de Nicolás Maduro, sobre todo por el bajo precio del
petróleo. Los chinos becan estudiantes, dan cursos a
funcionarios, y desarrollan exploraciones petroleras de manera
conjunta. Gracias a acuerdos de cooperación bilaterales,
empresas chinas han penetrado en el sector agrícola, uno de los
sectores que más llaman la atención a los chinos, pero no el
único.

INTERESES MULTIDIMENSIONALES

Una potencia global, como China, construye intereses

multidimensionales en función de los intereses específicos de un
creciente número de actores domésticos volcados a la arena
internacional en busca de mayores ganancias.
La ayuda china es global, pero desigual. En términos
espaciales, el dinero chino se encuentra en todo el mundo. La
distribución es en función de sus intereses, posibilidades y
perspectivas. África es el continente preferido, seguido de Asia y
muy atrás están América Latina, Oceanía y Europa. (Figura 1)

En consonancia con la distribución espacial, encontramos la

distribución de acuerdo a los niveles de ingreso de quienes
reciben la ayuda. Un poco más de la mitad va a los países de
menor ingreso y los de ingreso bajo-medio.

214 215
 económica, con casi la mitad de los recursos. Le siguen los
destinados a transporte, comunicaciones, telecomunicaciones y
abastecimiento de energía; seguida por la infraestructura social y
pública, lo cual incluye hospitales, escuelas y tratamiento de
agua. Lo que el gobierno destina a industria y agricultura es
mínimo, 3.6% y 2%, respectivamente. En la primera apoyan
proyectos para la irrigación y la producción, mientras que el
segundo impulsa la industria ligera y textil, además de
construcción de materiales e industria química.

En materia sectorial, la ayuda se distribuye también de

manera desigual. Sobresale lo destinado a infraestructura

216 217
 De manera resumida, es posible señalar que los intereses
chinos, sobre todo los ligados a las empresas paraestatales, peor
exclusivamente, están relacionados con la búsqueda de materias
primas, mercados y destinos para la inversión (Sheng, Fang , &
Lien, 2012). Tanto la ayuda como la asistencia se relacionan con
estos aspectos, pero no de forma automática, sobre todo porque
los intereses evolucionan y se supone que los actores no chinos
tendrían las posibilidades de negociar.

HACIA UNA CONCEPTUALIZACIÓN DE LAS

POLÍTICAS INTERNACIONALES CHINAS

En una primera etapa, considerablemente larga, desde los años

cincuenta hasta los setenta del siglo XX, la ayuda y la asistencia
chinas fueron utilizadas esencialmente como una herramienta de
poder político en un marco internacional polarizado y con el
doble fin de asegurar el reconocimiento frente a la China oficial
de la época, Taiwán. Posteriormente, sobre todo desde inicios de
los noventa, la dupla aún sirvió para el mismo propósito, pero
con el afianzamiento como potencia comercial, incipiente
exportadora de capital y potencia global participante activa en la
(re)configuración institucional del sistema internacional, su
utilidad cambió radicalmente. Ya no solamente son los
componentes del Estado los que actúan en el plano internacional,
ahora son también actores no gubernamentales. Surge un
binomio, fortalecido por entes bajo control gubernamental
relativo, que se coordinan para reforzarse mutuamente. Instancias
estatales ayudan a la entronización de China como poder
mundial, lo hacen a través de ideas, instituciones e intereses
abanderados por actores específicos, a los cuales fortalecen, lo

218 219
cual a su vez da mayor presencia y poder a los chinos en el y una resistencia de parte de los actores domésticos. El
mundo. Las políticas internacionales chinas son globales, andamiaje institucional de la ANSEA permite amortiguar los
multidimensionales y de actores múltiples. Fluyen en múltiples conflictos, pero es insuficiente para que China sea un poder cada
canales, entre ellos los institucionales, con muchos y diversos vez mayor y con muchas iniciativas bilaterales, muchas de ellas
intereses con el objetivo explícito de ser una potencia. Asistencia de ayuda y asistencia. En América Latina, aún sin tanta fortaleza
y ayuda son esenciales para lograrlo. el poder chino, hay una considerable dependencia económica en
El destino espacial y sectorial de ellas ha evolucionado, sobre lo comercial que ha fortalecido el monocultivo.
todo el del segundo. En el futuro África se fortalecerá como Donde es necesario, los chinos se apoyan en el estatus
destino principal de la ayuda china, pero América Latina dominante para transformarlo de forma paulatina e institucional.
incrementará su participación como receptora. A su vez, la La construcción de China como poder, con una identidad acorde
importancia relativa de las materias primas será debilitada por la a ese estatus, no es comprensible solamente como una economía
manufactura. Para disminuir costos y especializar la división del ávida de materias primas o dispuestas a conquistar al mundo por
trabajo empresas chinas saldrán de su territorio, como ya está fuerza, mucho menos como un conjunto de actores estatales
pasando en diferentes partes y por razones aparentemente meramente institucionales. Al analizar a los actores chinos,
disimiles, tanto en Estados Unidos como en África. gubernamentales o no, se observa su multidimensionalidad. Ante
En la medida que es una potencia global con limitaciones, con eso, se deben crear enfoques teóricos que permitan la
situaciones desiguales en todo el mundo y debido al peso aprehensión de su actuación.
específico de cada uno los actores, las interacciones chinas son
de diferentes grados de interdependencia-dependencia. El mayor
grado de interdependencia compleja lo encontramos con el
sudeste asiático, mientras que el de dependencia es el de los
africanos con los chinos. En Asia Central, y en menor medida en
América Latina, es posible observar una situación mixta de
dependencia-interdependencia compleja con predominancia
china. Al oeste chino existe en algunos aspectos, como el de la
seguridad, mientras que en otros es dependencia, la cual se debe
a la mayor fortaleza china en lo económico. Además, existe una
bihegemonía parcial, Beijing-Moscú, que ayuda a mantener la
estabilidad en la zona y a que no sea mayor la intromisión
estadounidense. En el sudeste hay una disputa por la hegemonía

220 221
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223
 CAPÍTULO 6

“EN BÚSQUEDA DE LA VISIBILIDAD: LA

COOPERACIÓN INTERNACIONAL DE TAIWÁN”

Fabricio Antonio Fonseca Fernández

RESUMEN

En el esfuerzo por mantener e incrementar su espacio y

visibilidad internacionales, Taiwán ha utilizado diferentes
mecanismos de ayuda orientada al exterior. El presente capítulo
analiza la cooperación internacional de una economía
industrializada, enfrentada a un constante aislamiento
diplomático.
Palabras clave: Taiwán; cooperación; espacio internacional

INTRODUCCIÓN

La República de China (RCh o Taiwán) actúa como y goza de las

características básicas de un Estado, pero carece d un
reconocimiento internacional ampliado. A pesar de ser un
miembro fundador de las Naciones Unidas, su retiro de la
organización en 1971, y la insistencia por mantener vigente la
política de Una Sola China del gobierno de Chiang Kai-shek

225
(Jiang Jieshe)8 durante las primeras décadas de la Guerra Fría,
fueron puntos clave para facilitar un creciente aislamiento
diplomático. En la actualidad, solo 22 naciones mantienen
relaciones diplomáticas oficiales con Taiwán, y se caracterizan
por ser pequeños Estados con economías menos desarrolladas y
abiertos a recibir asistencia técnica y financiera del exterior. 9 En
comparación, la República Popular China (RPCh o China
continental) mantiene vínculos oficiales con 175 países y
presenta una economía cada vez más próspera que le ha
permitido incrementar su peso en todos los foros y organismos
internacionales.
Una vez que la RPCh comenzó a tener una mayor
representatividad en la comunidad internacional, su insistencia
para el respeto a las políticas de Una Sola China, y de Taiwán
como una parte indivisible del territorio chino, provocó un mayor
rechazo a otorgar a la RCh un asiento en mecanismos de diálogo
y cooperación en el mundo. A la fecha, la RCh es miembro de
unas pocas instituciones internacionales, incluidas la
Organización Mundial de Comercio (OMC), el foro de la
8
En el presente capítulo utilizo el sistema de romanización del idioma
chino conocido como Hanyu Pinyin, excepto en los casos donde los
nombres de personas o lugares son identificados tradicionalmente con
otro sistema. En tal caso, el nombre en Pinyin aparece a un lado entre
paréntesis.
9
Los 22 países que en 2016 mantienen vínculos diplomáticos oficiales
con Taiwán son: en África (3): Burkina Faso, Santo Tomé y Príncipe, y
Suazilandia; en América (12): Belice, El Salvador, Guatemala, Haití,
Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, República Dominicana, San
Cristóbal y Nieves, Santa Lucía, y San Vicente y las Granadinas; en
Europa (1): la Santa Sede; y, en Oceanía (6): Islas Marshall, Islas
Salomón, Kiribati, Nauru, Palao, y Tuvalu (datos disponibles en el sitio
web del MOFA, 2016).
226
Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC), el Banco
Asiático de Desarrollo (ADB), la Organización de Aviación Civil
Internacional (OACI), el Comité Olímpico Internacional (COI), y
la Asamblea Mundial de la Salud (AMS), entre otros. No
obstante, en todos ellos la representación de la República de
China se presenta bajo diferentes nombres (siendo Taipéi Chino
el más común), con el fin de evitar la imagen de un Taiwán
independiente, de la existencia de dos Chinas, o de la
coexistencia de un Estado soberano a cada lado del Estrecho de
Taiwán (Wang, et al., 2011).
Ante tales circunstancias, las autoridades taiwanesas han
flexibilizado su diplomacia en las tres últimas décadas, y se han
aprovechado de su asombroso proceso de industrialización y
modernización económica, con el fin de promover distintas
formas de cooperación internacional. Con ello, buscan romper el
cerco invisible a su alrededor y sortear el aislamiento
diplomático que los enfrenta constantemente; en otras palabras,
su objetivo es incrementar el espacio internacional de Taiwán
(Connelly, 2014:456-459). Independientemente si está dominado
por líderes favorables a la independencia formal, o a una
eventual reunificación con el continente, el gobierno de la isla ha
buscado mantener e incrementar su visibilidad en el exterior, con
el fin de generar una imagen de distinción frente a las
autoridades continentales.
El presente capítulo busca entonces estudiar cómo puede
explicarse teóricamente este impulso de la RCh por mantener la
cooperación internacional, y analiza su evolución desde su
retirada a la isla de Formosa, al final de la Guerra Civil China,
hasta la actualidad. La siguiente sección expone algunos
conceptos teóricos útiles, tomados del realismo neoclásico y el
227
constructivismo, para entender mejor el uso de la cooperación
internacional por parte de Taiwán. La tercera sección se divide
en dos partes. La primera de ellas se adentra en desarrollos
históricos clave, y muestra la importancia de la cooperación con
Estados Unidos para el desarrollo económico que caracterizó a la
isla durante las primeras tres décadas de la Guerra Fría. La
segunda parte presenta los impactos del rompimiento de
relaciones con la primera potencia mundial y la democratización
de la RCh sobre sus mecanismos de cooperación internacional,
enfatizando su diversificación y transformación hasta el presente.
Las conclusiones preliminares son presentadas en la última
sección.
Entre la cooperación y la supervivencia: Consideraciones
teóricas
A pesar de que la cooperación internacional suele ser un tema
abordado desde la óptica institucionalista liberal, y en ocasiones
usando herramientas teóricas del constructivismo (Hopmann,
2010), en el presente trabajo he considerado adecuado el uso de
conceptos vinculados al realismo y al constructivismo.
Tradicionalmente, tras el surgimiento de la alternativa
constructivista a los paradigmas dominantes en el estudio de las
relaciones internacionales, ésta ha sido señalada como contraria o
incompatible con el realismo (Wendt, 1994). Sin embargo, a
inicios de la década pasada, como resultado de los diversos
debates teóricos entre el realismo y el liberalismo clásicos, y
entre el neorrealismo y el neoliberalismo, comenzó el desarrollo
de una nueva corriente más alejada de los postulados Waltzianos
y preocupada por la inclusión de elementos complementarios a la
228
centralidad del Estado en el estudio de las relaciones
internacionales. Dichos elementos incluyen la importancia de las
burocracias estatales y otros grupos de interés, el papel de las
élites nacionales y locales, y la influencia de las percepciones
entre los tomadores de decisiones y elaboradores de las políticas
exteriores de los Estados. Dicha corriente ha sido conocida como
realismo neoclásico (Glenn, 2009).
La aceptación de nuevos elementos en el análisis de las
políticas exteriores de los Estados, y el reconocimiento de la
dificultad de encontrar un patrón general de comportamiento por
parte de los Estados en la arena internacional dentro de la escuela
realista, ha abierto la puerta para la colaboración con el
constructivismo. Desde hace más de una década, diferentes
estudiosos de las relaciones internacionales han hecho un
llamado para entablar un diálogo entre el realismo y el
constructivismo, resaltado las complementariedades entre ambos.
Entre los exponentes más activos de dicho tendido de puentes
destacan Jennifer Sterling-Folker (2002), Samuel J. Barkin
(2003) y John Glenn (2009). Todos ellos reconocen la utilidad de
las herramientas analíticas ofrecidas por el constructivismo,
como la centralidad de las ideas y percepciones, y la importancia
de conceptos clave como la trayectoria dependiente (path
dependence) y las coyunturas críticas (critical junctures), en el
desarrollo histórico de las instituciones y la construcción social
de la realidad. Citando las palabras de Sterling-Folker, una nueva
lectura del realismo ofrece “una explicación del proceso de
transformación institucional global en sí mismo, pero también
confirma que el realismo no puede servir como una explicación
sobre el contenido de dicha transformación institucional. Para
completar sus narrativas de la realidad social, el realismo debe
229
colaborar entonces con un enfoque como el constructivismo,
capaz de abordar la evolución de contenidos sociales
particulares” (2002:75).
No obstante, dichos autores, particularmente Barkin, quien
acuñó el término constructivismo realista, recuerdan también que
el factor de poder, concepto central en la escuela realista, sigue
siendo determinante en el estudio de las relaciones entre Estados.
De ahí que el realismo neoclásico y el uso de algunos conceptos
asociados al constructivismo puedan ser de mucha ayuda para el
estudio de diferentes fenómenos actuales en el sistema
internacional, entre los que se incluye el tema del presente
capítulo. El realismo neoclásico mantiene algunas de las
nociones clave del realismo clásico desarrollado a mediados del
siglo XX por autores como Morgenthau (1948) y Carr (1964),
derivadas del poder, como la centralidad del Estado y sus
diferentes intereses en la arena internacional, que van desde su
supervivencia hasta el dominio del sistema. Para lograr satisfacer
y preservar dichos intereses, el Estado se sirve de sus
capacidades materiales y se guía por una lógica racional en todo
momento. Todos estos elementos remiten a la necesidad de
reconocer la importancia del poder en las relaciones entre
Estados, pero el reto planteado por la globalización ha hecho
necesaria la inclusión de conceptos más ajenos al aparato estatal,
con el fin de entender mejor la formulación de políticas
exteriores en la actualidad (Jackson, et al., 2004).
De esta forma, es casi impensable abordar temas relacionados
con el espacio internacional de Taiwán y las relaciones a ambos
lados del estrecho sin tomar en cuenta el factor de poder. En este
sentido, el constructivismo realista es útil para entender las
complejidades encontradas en el estudio de la cooperación
230
internacional de Taiwán. Al contar con las principales
características de un Estado, entendidas como territorio,
población y gobierno, y al ser reconocida por unos pocos
miembros de la comunidad internacional, la RCh elabora una
política exterior basada en intereses y necesidades. Sin embargo,
por no contar con el reconocimiento oficial de las grandes
potencias ni pertenecer a los organismos internacionales más
representativos, Taiwán se enfrenta a un constante aislamiento
diplomático, que se ha vuelto más firme conforme aumenta la
presencia e importancia de la RPCh en el sistema internacional.
Dadas las impresionantes capacidades materiales
desarrolladas por la China continental en las últimas décadas, es
posible imaginar que un escenario de reunificación con Taiwán
en el mediano plazo verá minadas muchas de las prerrogativas
con las que actualmente cuenta el gobierno de la isla. De igual
manera, un súbito desplazamiento hacia una independencia
formal ha sido visto como un atrevido movimiento con seguras
consecuencias catastróficas para la RCh y para la propia
estabilidad regional. Es por ello que la mayoría de la población
taiwanesa continúa prefiriendo un mantenimiento del statu quo
en sus relaciones con Beijing, influyendo decisivamente en la
clase política del país (Cornejo y Navarro, 2014). De ahí que el
mantenimiento del status quo pueda ser entendido como el
interés por la supervivencia del Estado, y la política exterior
desarrollada por las autoridades de Taiwán, incluyendo su
modelo de cooperación internacional, se rijan por dicha
necesidad primordial, así como por sus cálculos racionales
derivados de la observación de sus capacidades materiales y las
de las potencias a su alrededor.
231
 De igual forma, los realistas reconocen la tendencia de
algunos actores internacionales por emular e imitar algunas de
las prácticas comunes entre los Estados más poderosos del
sistema, con la finalidad de diferenciarse de otros grupos de
actores y de eficientar la explotación de recursos comunes
(Resende-Santos, 1999). En este caso, el presente estudio toma
en cuenta que el modelo de cooperación internacional
desarrollado por las autoridades taiwanesas ha seguido algunos
de los pasos dados por el gobierno japonés en la materia, así
como su propia experiencia como receptor de ayuda económica y
asistencia técnica por parte de Estados Unidos. Asimismo,
muchos de sus objetivos y mecanismos pretenden imitar las
prácticas de los países de la Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económicos (OCDE), aún sin ser un miembro de
dicha institución.
No obstante, aunque la cooperación internacional puede ser
vista como una herramienta constantemente utilizada para el
mantenimiento e incremento del espacio internacional de
Taiwán, entendido como el elemento realista de la supervivencia,
la presentación e institucionalización de la misma ha estado
fuertemente influenciada por el desarrollo histórico y las
coyunturas críticas de la isla. Dichos eventos han servido para
modificar las percepciones de la clase política y la sociedad civil
organizada en la RCh, y han impactado sobre la forma de recurrir
a la cooperación para presentarse al exterior (Chan, 1997). De
esa forma, una vez expuestos los principales conceptos teóricos
usados en este capítulo, las siguientes partes se adentran en una
explicación más detallada de la evolución de la cooperación
internacional de Taiwán.
232
La evolución de la cooperación internacional de Taiwán
La cooperación internacional de Taiwán ha estado
constantemente influida por el desarrollo de las relaciones a
ambos lados del estrecho, y la evolución de la República Popular
China en el escenario mundial. Para entender mejor este proceso
es necesario comprender la posición histórica de Taiwán de cara
a la China continental, así como sus perspectivas hacia el futuro.
A pesar de encontrarse a menos de 200 kilómetros de distancia
de las costas de Fujian, la isla de Taiwán fue poblada
originalmente por tribus que compartían raíces culturales y
lingüísticas con los pueblos malayos y austronesios del Sudeste
Asiático. Luego de ser explorada por europeos en el siglo XVI,
quienes le otorgaron el nombre de Formosa, los súbditos de la
entonces decadente dinastía Ming empezaron a migrar y
establecerse en la isla hacia el siglo XVII. Con el establecimiento
de la dinastía Qing en 1644, piratas y guerreros leales a los Ming
se establecieron cerca de la actual ciudad de Tainan, expulsaron a
los holandeses establecidos en la isla, y crearon un gobierno
alterno, decidido a recapturar el continente, expulsar a los
invasores manchúes, y restablecer una dinastía de origen han.
Ante tal amenaza, los Qing continuaron sus planes
expansionistas, logrando someter a los rebeldes de la isla en 1683
(Hung, 2011: 177-179).
Desde entonces, Taiwán quedó formalmente incorporado al
imperio chino, aunque sus lazos con el continente se
concentraron principalmente en el sur de la provincia de Fujian,
y las rebeliones en contra de un control más estricto de Beijing
por parte de los pobladores de la isla se sucedían año con año. En
1885, luego de percatarse de las ambiciones expansionistas de
233
Japón tras su anexión de las islas Ryukyu, y de la creciente
influencia francesa en Indochina, el imperio Qing comenzó a
prestar más atención a la importancia estratégica de Taiwán,
elevándola al rango de provincia. Sin embargo, una década más
tarde, ante su imposibilidad de reformar el imperio, y después de
la penosa derrota en su guerra contra los japoneses, las
autoridades chinas cedieron el control de la isla a Japón (Gelber,
2007: 19).
Durante cincuenta años, entre 1895 y 1945, Taiwán fue una
colonia japonesa y experimentó un desarrollo económico y social
acelerado, aunque siempre supeditado a los designios de Tokio
(Rigger, 2011: 19-22). A finales de la Segunda Guerra Mundial,
y después de negociarse el retorno de la isla a manos chinas
durante la Conferencia de los Aliados de El Cairo en 1943, la
situación socioeconómica en Taiwán era mucho mejor que la del
resto de provincias chinas en el continente. Los niveles de
educación, salud e infraestructura de la isla contrastaban
enormemente con el de la China continental, por lo que los
taiwaneses fueron particularmente sensibles a la hora de tratar
con las tropas y funcionarios de gobierno recién llegados del
continente (Lin, 2016). La desastrosa política económica y
financiera de la China de posguerra, y la inmediata reanudación
del conflicto entre el Partido Nacionalista Chino o Guomindang
(GMD) y el Partido Comunista Chino (PCCh), tuvieron
repercusiones negativas entre los pobladores de la isla.
Muchas de las elites políticas locales, quienes habían abogado
por una mayor autonomía e incluso la independencia de Taiwán
durante la época colonial japonesa, mostraban sus
inconformidades hacia el nuevo gobierno central en Nanjing y
sus enviados. La dura represión por parte de éstos, liderada por el
234
gobernador militar de la provincia, Chen Yi, ocasionó un serio
resentimiento entre la población local. La situación se agravó una
vez que Chiang Kai-shek tomó la decisión de establecer el
gobierno central de la República de China en Taipéi, llevando
consigo las reservas de oro del país, tesoros históricos y
culturales, y alrededor de dos millones de funcionarios, soldados,
empresarios, intelectuales, y familias fieles a su régimen (Fenby,
2003).
El factor de la cooperación estadounidense durante las
primeras décadas de la Guerra Fría
El nuevo orden internacional de posguerra, de naturaleza bipolar,
marcó el rumbo de la cooperación internacional de Taiwán. El
triunfo de Mao Zedong y su Ejército Popular de Liberación en el
continente, el establecimiento de la RPCh, y el consiguiente
anuncio de su alianza con la Unión Soviética, plantearon un duro
dilema a los tomadores de decisiones en Estados Unidos.
Después de desembolsar préstamos y ayudas millonarias al
gobierno nacionalista durante años, con el fin de evitar su
colapso y el triunfo de un régimen hostil a Washington, la
administración de Harry Truman se debatió entre varias
opciones. Éstas iban del abandono de Chiang Kai-shek y la toma
de Taiwán por parte de los comunistas, buscando un
acercamiento con la recién fundada RPCh para promover su
neutralidad frente a Moscú, de la misma forma que ocurrió con la
Yugoslavia de Tito; hasta la intervención de la ONU en Taiwán,
para promover su estatus como protectorado, intentando impedir
su absorción por parte de China en el corto y mediano plazos. Al
final, el rápido desembarco de Chiang en la isla y el estallido de
235
la Guerra de Corea a mediados de 1950, empujaron al gobierno
estadounidense a incluir a Taiwán en su estrategia de contención
al comunismo en el Este de Asia (Lin, 2016).
En menos de una década, Taiwán pasó de ser colonia
japonesa, a provincia china, y finalmente a sede del gobierno
central de la República de China, antagonizando al gobierno
comunista establecido en el continente. Debido a su estatus como
miembro fundador de la ONU y de otros organismos
internacionales como el FMI y el Banco Mundial, y su asiento
permanente y derecho de veto en el Consejo de Seguridad, la
RCh siguió fungiendo como la representante legal de todo el
pueblo chino ante diversos foros internacionales. Para mantener
una fachada de legitimidad ante el mundo, Chiang promovió el
mantenimiento y continuación de las instituciones establecidas
en el continente, como la Asamblea Nacional, conformada por
miembros elegidos en todas las provincias desde 1948, y
otorgando puestos clave en el gobierno a funcionarios del GMD
provenientes de diversas provincias continentales. Ello causó aún
más resentimiento entre la población local, aunada a un
endurecimiento de la ley marcial aplicada desde los disturbios
contra el gobierno y la dura represión tras los disturbios del 28 de
febrero de 1947 (Connelly, 2014: 86-92).
La entrada de la RPCh a la Guerra de Corea en noviembre de
1950, a través del envío de miles de “voluntarios” al campo de
batalla en apoyo a los norcoreanos, provocó el inicio de la
asistencia económica y militar a la isla, entonces referida como
Formosa. A pesar del ofrecimiento hecho por Chiang, del envío
de tropas nacionalistas a la península coreana en apoyo de las
fuerzas de las Naciones Unidas, el General Douglas MacArthur
rechazó la idea, aunque celebró la orden de Truman de estacionar
236
la Séptima Flota en el Estrecho de Taiwán. Con ello, los planes
de una posible toma de la isla por parte de las fuerzas de Mao
quedaron frustrados, y la negociación para una alianza duradera
entre la RCh y Estados Unidos quedó reforzada (Lin, 2016).
Zhao Jichang identifica cinco objetivos principales de la ayuda
estadounidense en ese momento: 1) apoyo para el desarrollo de la
situación general de Taiwán e incremento gradual de sus
capacidades económicas; 2) apoyo para el mejoramiento de las
tropas nacionalistas llegadas a Taiwán desde el continente; 3)
asesoramiento para incrementar la producción de alimentos y
bienes de exportación con el fin de generar reservas de divisas y
poner en pie la economía de la isla; 4) cooperación económica y
provisión de ayuda material y técnica para la recuperación de la
industria local, con una meta a cinco años para lograr la
autosuficiencia del país; y, 5) evitar la captura de la isla por parte
del ejército comunista como objetivo político estadounidense,
dentro de su política de contención de la RPCh en el Este de Asia
(Zhao, 1985: 11; Sun, 2007a: 216).
La asistencia estadounidense a Taiwán duró quince años,
desde 1950 a 1965, en los que Washington destinó un promedio
de alrededor de US$ 100 millones de dólares por año, y se
concentró en diversos rubros, como el económico y financiero,
de seguridad y defensa, cooperación técnica y desarrollo agrícola
(Sun, 2007a: 214). La ayuda económica estadounidense se
presentó bajo dos formas, la material y la técnica. Durante
muchos años, Taiwán fue provisto de trigo, maíz, soya, harina y
lácteos estadounidenses; mientras que decenas de economistas,
ingenieros, agrónomos, técnicos y otros especialistas
norteamericanos arribaron a la isla para dar asesoría a las
diferentes agencias gubernamentales en sus planes de desarrollo.
237
Las industrias más beneficiadas por la asesoría técnica de
Estados Unidos fueron la agrícola, eléctrica, de transportes,
telecomunicaciones, y la educativa. (Ma, 2007:245-250). De
acuerdo con un estudio realizado por Sonya Wen (1988), en los
15 años que duró la asistencia estadounidense a Taiwán, la isla
recibió un total de US$3,600 millones de dólares, conjuntando la
ayuda militar y la económica. De ese total, aproximadamente
US$ 2200 millones fueron apoyo para el ejército nacionalista,
US$ 250 millones en bienes agrícolas bajo los términos de la Ley
Pública no. 480 de Estados Unidos, y US$ 1200 millones
provenientes de fondos de la Agencia para el Desarrollo
Internacional (USAID, por sus siglas en inglés) y sus organismos
predecesores (Wen, 1988: 69-70; Sun, 2007: 220).
La asistencia estadounidense a Taiwán estaba regida por
varias leyes aprobadas por el Congreso entre 1950 y 1964.
Tradicionalmente, el poder legislativo norteamericano ha sido un
fuerte aliado de Taipéi y un actor cauteloso ante las voces en
Washington que buscan una mejora sustancial en las relaciones
con Beijing (Fonseca, 2014: 274-276). Esta situación se remonta
a los años de la Segunda Guerra Mundial, cuando algunas
personalidades clave en la administración nacionalista china
montaron una extensa y eficaz red de cabildeo en ambas cámaras
del Capitolio. El llamado “Lobby chino” era identificado en
Estados Unidos con la poderosa familia Soong-Kung (Song-
Kong), particularmente Mayling Soong (Song Meiling) y T.V.
Soong (Song Ziwen), esposa y cuñado de Chiang Kai-shek, y con
David Kung (Kong Lingkan), sobrino de aquéllos. Todos ellos
procedentes de una familia prominente de Shanghái, pero
educados en instituciones superiores de Estados Unidos,
dominaban a la perfección el inglés y despertaban admiración y
238
fascinación en varios círculos de poder en Washington
(Seagrave, 1985). Los cabilderos nacionalistas se aprovecharon
entonces de la creciente psicosis anti-comunista desatada por la
cacería de brujas bajo el liderazgo del Senador McCarthy y el
joven Congresista Richard Nixon, para lograr importantes apoyos
a su causa, principalmente entre representantes del Partido
Republicano. Con el estallido de la Guerra de Corea, el
Departamento de Estado, usualmente sospechoso y desafecto al
régimen de Chiang, cooperó entonces con estos grupos del
Congreso, con el fin de brindar un mayor apoyo al gobierno
nacionalista chino, ahora asentado en Taiwán (Tyson Li, 2007).
Al interior de la isla, la asistencia estadounidense se reflejó en
cambios sucedidos de forma rápida. El renovado apoyo no vino
sin restricciones. Preocupado por evitar un nuevo desastre
económico y financiero en la isla, como el ocurrido en la China
continental durante los años de la Guerra Civil, los funcionarios
estadounidenses del Departamento de Estado exigieron una serie
de cambios en la estructura del gobierno. Apoyados en figuras
políticas relevantes cercanas a ellos, como Sun Liren y K.C. Wu
(Wu Guozhen), además de la cooperación de otros políticos más
cercanos a Chiang, como Chen Cheng, los oficiales
estadounidenses supervisaron una serie de reformas que
transformaron el paisaje de la RCh. Empezando por la
profesionalización del GMD y la exitosa reforma agraria, los
cambios ocurridos en esos años contaron siempre con el visto
bueno de los representantes norteamericanos en la isla.
Las asesorías técnicas rindieron sus frutos de forma acelerada,
logrando primero la estabilización de la economía y la
contención de la inflación, y posteriormente un despegue de las
industrias locales. La planificación centralizada y la explotación
239
de sectores estratégicos a manos de empresas estatales, se
conjugó con un fuerte impulso a la creación de pequeñas y
medianas empresas, logrando un promedio de tasas de
crecimiento económico del 8% durante los quince años de la
asistencia económica estadounidense. De acuerdo con datos de la
USAID, durante las primeras décadas de la Guerra Fría la ayuda
estadounidense destinada a Asia se concentró principalmente en
cinco países: Tailandia, Filipinas, Corea del Sur, Turquía y
Taiwán. De entre todos ellos, Taiwán reportó las tasas de
crecimiento del PIB y PIB per cápita más altas entre 1950-1970,
y fue junto con Tailandia, los lugares que mejor desempeño
mostraron por cada dólar estadounidense recibido (Jacoby, 1966:
150-162; Li, 2007: 231).
Después de decretado el fin del periodo de ayuda
estadounidense, ambos lados acordaron la creación del Fondo
Sino-Estadounidense para el Desarrollo Económico y Social
(SAFESD, por sus siglas en inglés), en julio de 1965, cuyo
objetivo fue mantener el esquema de manejo de las cuentas
especiales del anterior fondo de contrapartida, para promover la
inversión en proyectos relacionados con la investigación y la
planificación de varias áreas económicas en Taiwán, incluidos el
mejoramiento de la agricultura, los intercambios con el exterior,
y las pequeñas y medianas empresas. El rápido crecimiento
económico de la isla durante esos años permitió que las
inversiones hechas por el fondo conjunto impactaran
positivamente sobre el desarrollo de la RCh. Durante sus
primeros años de funcionamiento, el SAFESD tuvo mucho éxito
en la colocación de importantes inversiones, principalmente en
los rubros de desarrollo industrial, desarrollo rural, proyectos de
240
infraestructura de transporte, y en menor medida en educación,
salubridad, y desarrollo urbano (Li, 2007: 227).10
En cuestiones de asistencia técnica, durante todo este tiempo,
el gobierno de Taiwán ha promovido continuamente el envío de
estudiantes y funcionarios de la isla a Estados Unidos, con el fin
de absorber los conocimientos de las mejores instituciones
educativas y de formación de la primera potencia mundial. Los
quince años de asistencia ecónomica fue un periodo dorado para
este tipo de intercambios. Por poner un ejemplo, en solo una
década, entre 1951 y 1961, alrededor de tres mil taiwaneses
fueron enviados a Estados Unidos para recibir capacitación
técnica y profesional. La mayoría de ellos regresaron
eventualmente a su país para incorporarse a las filas del gobierno
y a las universidades taiwanesas, colaborando con el rápido
desarrollo de la isla. 11
10
La utilización de este fondo continuó hasta finales del año 2005,
cuando el Yuan Ejecutivo optó por la creación del Comité para la
Administración del Fondo de Desarrollo Nacional, combinando el
manejo del SAFESD con el del Fondo Nacional para el Desarrollo.
11
El envío de estudiantes de educación superior y funcionarios para
capacitación en el extranjero no se dio únicamente hacia Estados
Unidos. Japón fue el segundo receptor de Taiwaneses durante ese
tiempo, educando o capacitando a 6399 personas entre 1960 y 2005.
Japón también envió a 2506 ciudadanos a enseñar a Taiwán durante ese
tiempo. Otros países que han sido tradicionalmente promovidos como
destino para la capacitación de taiwaneses por el gobierno,
particularmente desde el fin de la Guerra Fría, son Alemania, Francia,
Austria y Rusia, entre otros. Las áreas de estudio enfatizadas por el
gobierno incluyen: agricultura y recursos naturales, industria,
transporte, relaciones laborales, salubridad, seguridad pública, y
desarrollo comunitario, entre otros (Li, 2007: 241-242).
241
La cooperación de la RCh con otros países y y posteriormente fue extendido a otras naciones en Asia, África y
organizaciones internacionales
A pesar de no haber sido invitada a participar del Tratado de San
Francisco para firmar la paz con Japón en 1951, la RCh negoció
un acuerdo separado con los nipones, con el beneplácito de los
estadounidenses, en 1952. Dicho tratado legitimó al gobierno de
Chiang Kai-shek como representante de toda China, aunque en la
realidad la situación resultaba paradójica. Dos años más tarde, en
1954, con la primera crisis del Estrecho de Taiwán, Estados
Unidos firmó el Tratado de Defensa Mutua con la República de
China. El tan ansiado espaldarazo oficial al régimen de Chiang
no vino sin restricciones. A cambio del apoyo norteamericano
garantizado, el acuerdo acotó la cooperación a lo meramente
defensivo, y negó la asistencia militar ante cualquier plan de los
nacionalistas para reconquistar el territorio continental (Lin,
2016). Ansioso de mantener el apoyo técnico y financiero de los
estadounidenses, el gobierno de Chiang buscó un acercamiento
inmediato con otros países de la región en su misma situación de
vulnerabilidad. Las partes capitalistas de naciones divididas,
como Corea del Sur y Vietnam del Sur, o bajo la esfera de
influencia de Washington, como Japón y Filipinas, fueron los
primeros objetivos para el establecimiento de relaciones
estrechas por parte de Taipéi. La cooperación internacional de
Taiwán inició entonces como una promoción de valores
anticomunistas y pro-capitalistas, primero en su entorno regional,
242
América Latina.12
Entre los primeros países en recibir ayuda por parte de la RCh
se encuentra la República de Vietnam (también conocida
entonces como Vietnam del Sur), donde enviados taiwaneses
supervisaron la construcción de fábricas textiles e ingenios
azucareros a finales de los cincuenta, y una delegación de
cooperación técnica agrícola llegó también a Saigón en 1958.
(Ma, 2007: 251). De la misma manera, luego del éxito de la
llamada “Operación Vanguardia”, proveedora de asistencia
técnica en temas rurales en distintos países africanos
recientemente independizados, incluida la primera misión
agrícola a Liberia en 1961 y la primera delegación médica a
Libia en 1962, ese año se creó el Comité para la Cooperación
Técnica entre la RCh y África. En 1972 este comité se fusionó
con el Comité para la Cooperación Técnica con el Exterior,
dependiente del Ministerio de Relaciones Exteriores, para formar
el Comité para la Cooperación Técnica Internacional. Por otro
lado, ante los anuncios de la inminente disminución de la ayuda
norteamericana, el gobierno taiwanés se fue preparando desde
1963 para tomar las riendas del crecimiento económico,
impulsando sus contactos con el exterior. Algunas agencias de
planificación de los ministerios de Economía, Agricultura, y
Transportes se conjugaron para crear el Comité para el
12
De hecho, un ejemplo cercano de este tipo de cooperación se presentó
a inicios de la década de los setenta, cuando instituciones educativas
latinoamericanas, como el caso de la Universidad Autónoma de
Guadalajara (UAG), promovieron eventos en conjunto con las
autoridades representativas de la RCh, discutiendo el combate al
comunismo y otros mecanismos de cooperación entre los países
asiáticos y latinoamericanos (López Macedonio, 2010).
243
Desarrollo de la Cooperación Económica Internacional,
dependiente del gobierno central. Este organismo fue mutando
con el paso de los años, dando más espacio a la investigación y la
planificación económicas, cambiando su nombre a Comité para
la Planificación Económica en 1973, y Comité para el Desarrollo
Económico a finales de 1977 (Li, 2007: 224-225).
Durante los años cincuenta y sesenta, Taiwán recibió
asistencia de la ONU, particularmente para la erradicación de la
malaria, consistente en asesoría técnica de expertos de la
Organización Mundial de la Salud (OMS) y en la provisión de
DDT y equipos de fumigación. Fue así como en 1965 Taiwán fue
declarado un país libre de malaria, y demostró la importancia de
la cooperación con este organismo internacional. La relación de
cooperación de Taiwán con el Banco Mundial fue más
complicada. A pesar de ser un miembro fundador, la RCh no
figuró entre las prioridades del organismo durante sus primeros
años de vida, enfocándose principalmente a las labores de
reconstrucción de Europa Occidental. Debido a la Guerra Civil
China, y al repliegue del gobierno de la RCh a Taiwán, el BM se
negó a hacer préstamos sustanciales a las autoridades de la isla y
disminuyó su línea de crédito. Ello se debió al temor provocado
por un posible default o falta de pago derivado de los constantes
llamados a recuperar el continente por parte de Chiang Kai-shek.
Fue hasta 1961, cuando la situación económica de la isla mejoró
notablemente, que el BM decidió ofrecer préstamos al gobierno.
De igual forma, un año antes la RCh fue admitida como miembro
fundador de la Asociación Internacional de Fomento, y recibió
algunos préstamos para la mejora de infraestructura hidráulica y
portuaria durante esa década (Li, 2007: 233-236).
244
Durante las décadas de los sesenta y setenta, Taiwán recibió
importante asistencia de otras naciones. Entre ellos, destaca
Japón, país que cooperó técnicamente con las autoridades de la
isla para el desarrollo de infraestructura y la modernización de la
industria. La ayuda recibida de Japón no igualó a la enviada por
Estados Unidos; no obstante, fue significativa por los vínculos
históricos entre ambos países, y porque Taiwán fue capaz de
observar de cerca el exitoso despegue económico y la
reconstrucción de posguerra de los nipones. Por otro lado,
Taiwán impulsó fuertes vínculos de cooperación con Arabia
Saudí desde principios de la década de 1970. Por su acelerado
proceso de desarrollo económico, y ante la ausencia de recursos
naturales, la isla se convirtió en uno de los principales
consumidores de petróleo árabe en el este asiático. Luego de la
creación del Fondo Saudí para el Desarrollo en 1974, Taiwán se
convirtió en uno de los grandes beneficiarios, recibiendo
importantes sumas para sus proyectos de infraestructura,
incluidos los famosos 10 Megaproyectos (Li, 2007: 238-240).
Impacto de las transformaciones política y económica
Un importante punto de inflexión para Taiwán vino el primer día
de 1979, cuando el gobierno de Estados Unidos decidió poner fin
unilateralmente al Tratado de Defensa Mutua con la República
de China, para así formalizar el establecimiento de relaciones
diplomáticas con la RPCh ese mismo día. El enorme reto para las
autoridades taiwanesas significó un duro revés a su política de no
reconocer ni negociar con los “bandidos comunistas” en el
continente. El cambio de reconocimiento diplomático hacia
Beijing por parte de Washington mandó una señal clara al resto
245
del mundo, y ocasionó que un mayor número de países rompiera
relaciones con Taipéi y buscara un acercamiento con las
autoridades continentales. No obstante, como respuesta a la
decisión del presidente Jimmy Carter, el Congreso se movilizó de
forma rápida y en cuestión de semanas redactó, discutió y aprobó
la llamada Ley de Relaciones con Taiwán (TRA, por sus siglas
en inglés), cuyo objetivo fue obligar al gobierno estadounidense
a seguir manteniendo los contactos con las autoridades de la isla.
Siguiendo el modelo japonés adoptado en 1972, los legisladores
en Washington aprobaron la continuidad de relaciones
diplomáticas de-facto, con el establecimiento del Instituto
Americano en Taiwán (AIT, por sus siglas en inglés), y su
funcionamiento como una embajada de-facto. Para evitar
mayores complicaciones con la RPCh, los funcionarios adscritos
al AIT tienen un estatus similar al de diplomáticos de carrera
jubilados, y no como empleados del gobierno en activo (Rigger,
2011: 174-178).
En el aspecto militar, la TRA obliga también al gobierno
estadounidense a continuar el suministro de armas a Taiwán, con
la única finalidad de fortalecer la defensa de su territorio y
disuadir un ataque por parte del continente. De la misma forma,
en lo que ha sido identificado como una “ambigüedad
estratégica” en la política exterior estadounidense hacia China, la
ley contempla la intervención militar norteamericana en caso de
un ataque a la isla, pero también rechaza cualquier intento de
cambiar el statu quo de forma no pacífica. Esta parte ha sido
interpretada como un rechazo implícito a cualquier intento de
formalizar la independencia de Taiwán, provocando una
situación de conflicto entre ambos lados del estrecho. Es así
como la cooperación militar entre Estados Unidos y la RCh ha
246
podido continuar, aunque cada vez es más difícil mantener o
incrementar el suministro de armas, ante las protestas enérgicas
de los líderes chinos y el crecimiento acelerado de sus
capacidades militares en los últimos 25 años (Kissinger, 2011:
381-386). La venta de armamento a Taiwán continúa siendo un
tema controversial en las relaciones sino-estadounidenses, pero
también es evidente una creciente negativa de proveer de armas y
aviones de la más alta tecnología, ante los temores de una futura
reunificación con el continente.
El año de 1979 trajo también mayores dificultades en el
ámbito doméstico. Frente al temor de perder legitimidad tras el
reconocimiento estadounidense de la RPCh, las autoridades en la
isla reforzaron el control y la censura sobre la población, para
evitar cualquier insurrección. Ello incluyó la represión de una
manifestación en favor de la democracia y los derechos humanos,
organizada en la ciudad de Kaohsiung (Gaoxiong) el 10 de
diciembre. Varios líderes políticos de una naciente oposición al
GMD, conocida como los Dangwai (gente externa al partido)
fueron encarcelados y sentenciados por sedición y faltas al orden
público, luego de una excesiva intervención por parte de la
policía y el ejército. Este incidente se sumó al ocurrido dos años
antes, en la ciudad de Zhongli, donde parte de la población se
movilizó para evitar lo que veían como un posible fraude en las
elecciones locales en favor del candidato oficialista, siendo
también reprimidos por la policía (Hung, 2011: 387-392).
Estos eventos fueron condenados por organizaciones civiles
en Estados Unidos y Europa, y coincidieron con una activa
promoción de los derechos humanos y valores democráticos por
parte de la Administración Carter. De igual forma, la llegada de
Deng Xiaoping al poder en la RPCh, y su agenda de reformas
247
modernizadoras, incluyendo la apertura económica y un mayor
papel de las fuerzas del mercado, provocó que varios grupos
otrora simpatizantes a la causa de la RCh cuestionaran el apoyo
estadounidense a un gobierno de partido único, igualmente
represor y antidemocrático como el existente en el continente.
Ante la presión doméstica y la internacional, Chiang Ching-kuo
(Jiang Jingguo) aceleró los planes para una mayor
“Taiwanización” del GMD y del gobierno, atrayendo más talento
local a las filas del partido, como una estrategia para
congraciarse con el mayor grupo étnico de la isla. La década de
1980 vio importantes cambios encaminados a una mayor apertura
política y el fin del periodo de “democracia tutelada”, propuesta
originalmente por Sun Yat-sen (Sun Zhongshan) para justificar el
gobierno autoritario del Partido Nacionalista Chino. El anuncio
de la legalización de partidos de oposición ocasionó que los
líderes del movimiento Dangwai se unieran bajo una misma
organización, creando el Partido Democrático Progresista (PDP)
a finales de 1986, aunque por algunos meses continuó operando
en una zona legal gris. El gobierno mantuvo la prohibición de
manifestarse públicamente a favor de la independencia de
Taiwán, por lo que el nuevo partido tuvo que ser cuidadoso en
ese aspecto, a pesar de que la mayoría de sus líderes eran
identificados con el movimiento independentista (Tien, 1989).
En 1987 Chiang dio por terminado oficialmente el periodo de
ley marcial en el territorio de Taiwán, iniciado cuarenta años
antes, y permitió la participación del PDP en los comicios
locales. De igual forma, un movimiento sorpresivo por parte del
líder del GMD se dio cuando éste eligió a Lee Teng-hui (Li
Denghui) como su sucesor. Un economista agrónomo taiwanés
educado en la Universidad Cornell, con pocos años de
248
experiencia política, Lee fue observado como la apuesta política
de un liderazgo nacionalista capaz de ser pragmático, ante las
muchas adversidades dentro y fuera de la isla. Meses despues,
Lee tomó el control del gobierno tras la muerte de Chiang Ching-
kuo, iniciando una nueva ronda de transformaciones
encaminadas a consolidar la transición de Taiwán a la
democracia, y una mayor representatividad del pueblo taiwanés
dentro del gobierno de la RCh (Cabestan, 2007).
El nuevo liderazgo taiwanés se mostró decidido a dejar atrás
la rigidez ideológica de los Chiang, y apostó por el desarrollo de
una diplomacia más pragmática. Desde antes de su muertes,
Chiang Ching-kuo mostró una actitud más conciliadora hacia
Beijing, permitiendo el viaje de personas autorizadas para visitar
a sus familiares en el continente. Los viajes se hacían a través de
un tercer destino, usualmente Hong Kong. De igual forma,
ordenó la creación de un organismo descentralizado encargado
de estudiar los contactos con la China continental, conocido
como Fundación para los Intercambios a través del Estrecho
(SEF, por sus siglas en inglés). Dicha fundación comenzó un
diálogo con un organismo similar en el continente, aprobado por
Beijing, conocido como la Asociación para las Relaciones a
través del Estrecho de Taiwán (ARATS, por sus siglas en inglés)
(Connelly, 2014: 248-254).
El diálogo informal con el gobierno continental, su celebrada
transición democrática, su acelerado crecimiento económico,
traducido en más de tres décadas con tasas promedio cercanas al
9%, y el fin de la Guerra Fría, dieron la confianza suficiente a
las autoridades en la isla para expandir sus contactos con el
exterior. Así por ejemplo, en octubre de 1989 se creó el Fondo
para el Desarrollo Económico y la Cooperación Internacional
249
(IECDF, por sus siglas en inglés), bajo la supervisión del
Ministerio de Asuntos Económicos, con el fin de asistir
económicamente a los países en vías de desarrollo con los que
mantenía relaciones diplomáticas o que le mostraban una actitud
positiva (Chan, 1997). Igualmente durante esos años, la RCh
perdió dos de sus últimos aliados estratégicos importantes, y los
últimos del continente asiático: Arabia Saudí en 1990 y Corea del
Sur en 1992. No obstante, varios países comenzaron a establecer
oficinas representativas, sin la calidad de representaciones
diplomáticas oficiales, en Taipéi. La mayoría de ellas empezó
operaciones con el objetivo de promover vínculos comerciales,
culturales y académicos entre sus países y Taiwán (Rigger,
2011). A ello, las autoridades taiwanesas respondieron con la
apertura de oficinas en esos mismos países, aunque no sin sortear
las dificultades impuestas por sus contrapartes, gobiernos
cautelosos, conscientes de los retos que implica no sobrepasar
una frágil línea invisible, interpretada como el entendimiento de
la política de Una Sola China. 13
Los cambios impulsados por el gobierno de Lee incluyeron
enmiendas constitucionales dirigidas a dar mayor autonomía a
Taiwán, como la abolición de la Asamblea Nacional elegida en
todo el territorio chino en 1947, cediendo muchas de sus
atribuciones al Yuan Legislativo. Este último pasó a ser
conformado por representantes elegidos en las zonas controladas
13
Este fue el caso de México, que abrió la Oficina de Enlace de México
en Taiwán en 1992, mientras que la Oficina Económica y Cultural de
Taipéi en México fue establecida en 1993, asumiendo muchas de las
tareas que antes correspondían a la Far East Trade Service, Inc., una
empresa que funcionaba como un consulado taiwanés de-facto. El sitio
web de la institución es: https://oficinaenlace2.sre.gob.mx/taiwan/
250
efectivamente por la RCh, y a formar un contrapeso al poder del
ejecutivo. No obstante, la figura presidencial fue dotada de
mayores atribuciones, y se aprobó que por vez primera en la
historia del país el presidente fuera elegido directamente por el
voto de todos los ciudadanos (Chen, et al., 2005; y, Cabestan,
2007). Las campañas electorales de 1995-1996 se vieron
afectadas por los esfuerzos de Beijing para influir en los
resultados y mandar una señal clara de oposición a ciertas
políticas de Lee que eran vistas por los comunistas como
diseñadas para fomentar los sentimientos pro-independencia
entre los taiwaneses. La estrategia de la RPCh consistió en una
serie de lanzamientos de misiles sobre las aguas del Estrecho de
Taiwán, provocando una respuesta inmediata por parte del
gobierno de Bill Clinton, manifestada en el envío de dos
portaaviones estadounidenses para patrullar la zona (Zhao,
1999).
Los meses de tensión entre ambos lados del estrecho, y la
victoria de Lee Teng-hui como el primer presidente elegido
democráticamente en las urnas, coincidieron con una
reestructuración de los mecanismos de cooperación internacional
de Taiwán. Así, entre finales de 1995 e inicios de 1997, las ramas
ejecutiva y legislativa del gobierno colaboraron para lograr la
combinación del Comité para la Cooperación Técnica
Internacional (CITC) y el Fondo para el Desarrollo Económico y
la Cooperación Internacional (IECDF), creando así el Fondo para
la Cooperación Internacional y el Desarrollo (ICDF, por sus
siglas en inglés). Esta institución se constituyó como un
organismo autónomo dentro de la estructura gubernamental,
conjugando los muchos proyectos de asistencia técnica y ayuda
251
económica de la isla con el resto del mundo (He, 2007; y, Ma,
2007: 254-255).
La creación del ICDF refleja también la intención de las
autoridades taiwanesas para emular las prácticas más efectivas de
las potencias percibidas como más cercanas o dignas de
imitación debido a su capacidad de generar poder suave (soft-
power). La institución tomó parte de la estructura de la Agencia
Japonesa de Cooperación Internacional (JICA, por sus siglas en
inglés), centralizando la administración de proyectos de
cooperación y asistencia técnica con los países con los que
mantiene relaciones diplomáticas o vínculos amistosos no-
oficiales (Wang y Lu, 2008). Igualmente, algunas de las políticas
del fondo fueron inspiradas en las de los países de la OCDE, y
tuvieron el objeto de demostrar el compromiso del gobierno
taiwanés con prácticas más democráticas y transparentes en
materia de cooperación internacional. Durante varios años se
discutió la posibilidad de encontrar la forma de ingresar a esta
organización internacional (Zhao, 1992). Tras ser considerado en
el ámbito académico como un país de nueva industrialización y
uno de los milagros económicos de posguerra más
impresionantes, Taiwán, por su difícil posición internacional, no
ha podido acceder a este codiciado club, al que ya pertenecen
Corea del Sur y otros países con un menor nivel de desarrollo
económico, como Chile, México y Turquía.
No obstante, al igual que lo sucedido con su relación con el
FMI y el BM, las autoridades taiwanesas observan de cerca los
desarrollos de la OCDE, buscando implementar algunas de las
políticas favorecidas por la organización, y que han probado ser
efectivas en miembros con el mismo nivel de calidad de vida de
la isla. De la misma forma, cuando la Asamblea General de las
252
Naciones Unidas aprobó la agenda de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio en el año 2000, el ICDF de Taiwán se
propuso cooperar con aquellos países menos desarrollados con
los que mantiene relaciones. Varios de los proyectos de
cooperación ideados en estos quince años, tuvieron como meta
contribuir al cumplimiento de los ODM, a pesar de no ser un
miembro de la ONU (Chyou, 2008; y, Tubilewicz y Guilloux,
2011). El trasfondo de la imitación de estas prácticas consiste en
proyectar una imagen de un actor responsable, y generar una
percepción favorable entre los países democráticos y entre la
sociedad civil y las elites del resto del mundo.
A pesar de todas las metas anunciadas, los mecanismos de
cooperación internacional de Taiwán durante los años de Lee
Teng-hui en el gobierno fueron también utilizados en la fuerte
competencia por atraer el reconocimiento de otros países al
campo nacionalista chino. Entre 1986 y 1990, la RCh logró
incrementar el número de aliados diplomáticos de 23 a 28;
aunque en ese mismo periodo de tiempo, la RPCh pasó de tener
134 a 139 países de su lado. Sin embargo, en los años siguientes
varios gobiernos aprovecharon la rivalidad entre ambos del
estrecho, para obtener ventajas económicas que rara vez se
tradujeron en bienestar para sus poblaciones (Qiu, 2009). Varios
países africanos reconocieron a la RCh como el gobierno
legítimo de China durante las administraciones de Lee,
obteniendo considerables beneficios económicos, presentados
ante el resto del mundo como proyectos de asistencia y
cooperación económica (Cai, 1990). No obstante, pasados
algunos años, los líderes de esas naciones cambiaron nuevamente
su postura, ofreciendo su reconocimiento a la RPCh; en la
mayoría de los casos, ante ofertas de préstamos y donaciones que
253
no pudieron ser igualadas por las autoridades taiwanesas
(Connelly, 2014: 273-279).14
La llamada “diplomacia de chequera” o “diplomacia del
dólar” ha sido motivo de estudio en el ámbito académico, pero
también ha sido fuertemente criticada por gobiernos
democráticos y organizaciones no-gubernamentales, por
fomentar la corrupción y dar apoyo a regímenes autoritarios o a
líderes dictatoriales que aprovechan ese dinero para sus propios
fines (Lefeuvre, 2013). Por otro lado, el rápido crecimiento
económico de China y su posicionamiento como la segunda
economía del mundo (o la primera medida en términos de poder
adquisitivo), han dificultado las opciones de Taiwán para
competir eficazmente por la atracción de reconocimiento
internacional por parte de aliados diplomáticos.
La cooperación internacional de Taiwán en el nuevo siglo
La llegada al poder del PDP, en las elecciones presidenciales del
año 2000, significaron la alternancia en el poder en Taiwán, y la
primera vez que un político abiertamente favorable a la
independencia de la isla, Chen Shui-bian (Chen Shuibian), llegó
al más alto cargo en el gobierno de la RCh. Su gobierno mantuvo
el trabajo constante del ICDF de los tiempos de Lee, pero
también se vio vuelto en escándalos por la continuación de
prácticas poco claras. El último de ellos salió a la luz en los
14
Entre los países mencionados se encuentran: Chad (1997-2006),
Guinea Bisáu (1990-1998), Lesoto (1990-1994), Liberia (1989-1993 y
1997-2003), Níger (1992-1996), República Centroafricana (1991-
1998), y Senegal (1996-2005), así como Granada en el Caribe (1989-
2005) y Macedonia en Europa (1999-2001),
254
últimos meses de la segunda administracion de Chen, cuando el
ex-presidente guatemalteco Alfonso Portillo (2000-2004) fue
acusado de corrupción y malversación de fondos, y años más
tarde, en 2014, siguió un proceso penal en Nueva York,
admitiendo haber recibido fuertes sumas de dinero a cambio de
mantener el reconocimiento de Taiwán durante su gobierno. 15
Los ocho años de Chen en la presidencia de la RCh fue un
periodo de continua tensión con el gobierno del continente,
debido en gran parte a la retórica usada por el líder del PDP y sus
esfuerzos por acercar a la isla a una independencia formal de
China. Propuestas como la de redactar una nueva constitución, o
cambiar la bandera y el nombre oficial del país a Taiwán o
República de Taiwán, encontraron fuerte oposición, no solo del
GDM, pero también de Beijing y Washington. A pesar de los
esfuerzos de las autoridades taiwanesas por convencer a sus
aliados diplomáticos para presentar su causa ante la ONU,
promoviendo resoluciones para la readmisión de la RCh, bajo el
nombre de Taiwán, sus planes nunca prosperaron (Larson y
Shevchenko, 2010). Al mismo tiempo, Beijing continuó su
estrategia de arrebatar países aliados a Taipéi, logrando
convencer a algunos países de África y Oceanía para retirar su
reconocimiento a la isla. En esos años, solo Kiribati (2003),
Nauru (2005), Vanuatu (por pocos meses en 2004), y Santa Lucía
(2007), establecieron, o reestablecieron en el caso de dos de
ellos, relaciones diplomáticas oficiales con la RCh (Connelly,
2014: 401-404).
15
La nota del escanalo de los sobornos al presidente Portillo pueden
encontrarse en la liga: http://www.prensalibre.com/hemeroteca/2005-
se-destapa-el-escandalo-de-portillotaiwan
255
 De hecho, una investigación llevada a cabo por Tubilewicz y
Guilloux (2011) sugiere que, en realidad, Taiwán no incrementó
en gran medida los recursos utilizados en sus planes de
cooperación internacional durante los años de Chen Shui-bian.
Según estos autores, a pesar de las acusaciones, en la práctica las
autoridades taiwanesas entendieron la imposibilidad de seguir
compitiendo con Beijing por el reconocimiento de aliados, por lo
que se dedicaron a mejorar la calidad de la asistencia técnica y
proyectos de cooperación con los países con los que ya
mantenían relaciones diplomáticas. No obstante, en 2007 Taiwán
perdió a uno de sus aliados más sólidos en Latinoamérica. Ante
las ofertas de una variedad de préstamos importantes y la
construcción de un moderno estadio de fútbol, Costa Rica
justificó su reconocimiento de la RPCh como una aceptación de
la nueva realidad económica del mundo, y la gran relevancia
adquirida por China en la misma (Esteban Rodríguez, 2013).
Una de las reacciones más determinantes a las osadas
políticas de Chen vino en 2005, cuando la Asamblea Popular de
China aprobó la Ley Anti-Secesión, obligando al gobierno chino
a responder militarmente ante una posible declaración de
independencia de Taiwán. Este movimiento coincidió con un
acercamiento entre líderes del GMD y el PCCh. El partido
nacionalista buscó entonces posicionarse ante la población de la
isla como una opción viable ante lo que se percibía como
provocaciones innecesarias a la cada vez más poderosa China
continental. De igual forma, la enorme cantidad de inversiones
taiwanesas en el continente obligaba a cualquier autoridad de la
isla, independientemente de su color, a mejorar sus relaciones
con el gobierno de la RPCh y aumentar sus contactos
económicos y comerciales (Hung, 2011).
256
De esa forma, en 2008 el GMD logró regresar a la presidencia
de la mano de Ma Ying-jeou (Ma Yingjiu), ofreciendo un
mejoramiento de las relaciones entre ambos lados del estrecho, y
una promesa de hacer mejor uso de los recursos públicos en la
cooperación internacional de Taiwán, a través de lo que llamó
“diplomacia viable”. En sus años como presidente, las relaciones
con el continente mejoraron notablemente, estableciendo vuelos
directos entre los dos territorios y otro tipo de contactos. En 2010
se concluyó la negociación del Acuerdo Marco de Cooperación
Económica (ECFA, por sus siglas en inglés) entre los dos
gobiernos, liberalizando cientos de productos en el comercio
bilateral, e incrementando el volumen del mismo. Dicho
comercio ha tendido a ser superavitario para la parte taiwanesa,
beneficiando principalmente a los grandes negocios de la isla
(Pérez Expósito, 2010).
Uno de los puntos más importantes en el mejoramiento de
relaciones con la RPCh fue la llamada “tregua diplomática”
donde ambos lados acordaron informalmente terminar la
competencia por aliados diplomáticos. Durante las
administraciones de Ma, ningún país rompió relaciones
diplomáticas con la RCh, con excepción de Gambia en 2013. No
obstante, Beijing se abstuvo de entablar relaciones oficiales con
ésta durante varios años, hasta 2016, cuando ya era un hecho que
el PDP volvería a tener el control del ejecutivo y el legislativo de
la isla. En esos años, el ICDF mantuvo sus misiones técnicas en
los países con los que tiene relaciones diplomáticas, además de
otros países en los que el gobierno tiene oficinas representativas,
como es el caso de Ecuador en Latinoamérica (ICDF, 2016).
Los proyectos del fondo se dividen en cuatro grandes áreas:
cooperación técnica, ayuda humanitaria, préstamos e inversiones,
257
y educación y capacitación. El Ministerio de Asuntos Exteriores
también se encarga de algunos proyectos de cooperación. En un
libro publicado por el mismo en 2011, presentando los resultados
de un programa para ayudar a países africanos a promover el uso
de energías renovables, mediante la provisión de paneles solares
para la generación de luz eléctrica, el entonces ministro Timothy
C.T. Yang afirmó que el presidente Ma “ha instruido que toda
asistencia al exterior debe adherirse a unos objetivos apropiados,
procesos legales y una administración eficaz [...] Al hacerlo, la
RCh se ha integrado más cercanamente a la comunidad
internacional por medio de proyectos de cooperación para el
desarrollo”; el ministro prosigue detallando que sus proyectos
incluyen distintas áreas, como “la agricultura, pescaderías,
construcción de infraestructura, salud, educación, trabajo
voluntario, y tecnologías de la información” (MOFA, 2011: 7).
Asimismo, además del ICDF y el Ministerio de Asuntos
Exteriores, otras agencias gubernamentales están a cargo de la
administración de proyectos de cooperación con otros países,
incluyendo algunos con los que no poseen vínculos oficiales.
Entre las principales dependencias destacan el Comité de
Agricultura, el Departamento de Salud (encargado de misiones
de asistencia médica, capacitación y ayuda humanitaria en zonas
de extrema pobreza), el Ministerio de Asuntos Económicos
(incluyendo sus direcciones de comercio exterior, cooperación
internacional, y capacitación de personal en materia técnica e
industrial), el Ministerio de Educación y el Ministerio de Ciencia
y Tecnología (Sun 2007b: 290-302). Estos dos últimos han
seguido los pasos del MOFA y el ICDF, y se han encargado
también de ofrecer una serie de becas y apoyos económicos a
estudiantes alrededor del mundo, para ir a Taiwán a aprender la
258
lengua china o cursar una carrera universitaria o posgrado en las
instituciones de educación superior de la RCh. Asimismo, han
facilitado la invitación de académicos e investigadores de otros
países para dar conferencias o hacer estancias de investigación en
la isla (Alexander, 2015). Con ello, han buscado también
incrementar el número de convenios de cooperación entre las
universidades taiwanesas y las del exterior, y han desarrollado
técnicas para estimular los intercambios estudiantiles, y la visita
de delegaciones de estudiantes taiwaneses a varias partes del
mundo cada año, durante las vacaciones de verano.
Las organizaciones de la sociedad civil (OSC) han servido
también como actores importantes en la cooperación
internacional de Taiwán. Desde principios de este siglo, las
autoridades de la isla han promovido la participación de las OSC
en eventos internacionales y en el estrechamiento de vínculos
con organizaciones similares en otros países. De esta forma, el
uso de la diplomacia pública o la para-diplomacia es vista como
una opción más atractiva y eficaz para romper el aislamiento
diplomático y la oposición del gobierno chino continental para la
participación taiwanesa en foros internacionales. El proceso de
democratización motivó la movilización de la sociedad y la
formación de cientos de organizaciones con diferentes temáticas
y preocupaciones.16
16
De acuerdo con un estudio publicado por la Universidad Nacional
Chengchi en 2002, de las 1690 OSCs registradas en Taiwán en ese año,
38.8% de ellas se relacionaron con temas educativos y académicos
(incluyendo educación 23.4%, investigación académica 11.9%,
investigación de políticas públicas 1.7%, becas y apoyos 1.3%); 20% se
vincularon con ayuda en emergencias (incluyendo organizaciones
caritativas 7.2%, servicios o bienestar de la comunidad 9.7%, asistencia
internacional 0.4%, y apoyo en desastres naturales 2.7%); 12.8% con
259
 Entre las principales OSCs locales que se interesan por el
tema de la cooperación internacional y han desarrollado
profundos contactos con otros grupos en el exterior destacan: la
Fundación Taiwanesa para la Infancia y la Familia, la Cruz Roja
de la República de China, la Organización World Vision de
Taiwán, la Fundación Católica Cáritas de Taiwán, la Asociación
China para los Derechos Humanos, la Asociación para la Cultura
y la Educación de la República de China, la Organización Root
de Cuerpos Médicos de Paz de Taiwan, la Asociación de
Asistencia Médica Internacional de Taiwán, la Fundación ORBIS
Internacional para la Asistencia y Prevención de la Ceguera en
Taiwán, y la Fundación Budista de Ayuda Compasiva Tzu Chi
(Sun 2007b: 306-307). Esta última se ha erigido como una de las
organizaciones budistas más exitosas y activas alrededor del
mundo, con una presencia en más de 45 países, incluyendo
México, Estados Unidos y Canadá. A través de una extensa red
de voluntarios, así como escuelas, hospitales y hasta un canal de
televisión, la Fundación Tzu Chi ha representado una de las
apuestas más ambiciosas del pueblo taiwanés por incrementar su
visibilidad en el exterior.17 De esa forma, a pesar del constante
temas culturales y artísticos; 4.9% con la cooperación internacional y
servicios profesionales; 4.5% con otros intercambios internacionales; y
0.9% con temas de ayuda al exterior.
17
Otro ejemplo simbólico de la actitud compasiva de la sociedad civil
organizada se vio durante 2011, cuando Taiwán se consolidó como el
país que mayor ayuda económica privada ofreció a Japón, luego del
devastador terremoto y tsunami que ocasionaron el desastre nuclear de
Fukushima. A través de la Sociedad de la Cruz Roja, los taiwaneses
donaron un aproximado de US$134 millones de dólares, más que
Estados Unidos y otros países con un mayor poder adquisitivo. La
noticia completa del Taipei Times se puede consultar en:
260
aislamiento diplomático y los posibles desencuentros con la
RPCh que se presenten bajo una nueva administración del PDP
en la isla, con el liderazgo de la presidenta Tsai Ing-wen (Cai
Yingwen),18 la cooperación internacional de Taiwán ha sido
desarrollada bajo formas más flexibles durante las últimas
décadas, y está planeada para continuar, buscando aferrarse al
limitado espacio internacional que su estatus legal le permite.
CONCLUSIONES
Taiwán ha emulado las prácticas de cooperación internacional de
los países más desarrollados y ha presentado sus proyectos de
asistencia técnica y económica con el exterior como una forma
de retribución por toda la ayuda recibida en el pasado. Es común
encontrar en los discursos de funcionarios y voluntarios
encargados de la cooperación un reconocimiento del papel
jugado por la asistencia internacional, particularmente
estadounidense y japonesa, en el rápido crecimiento económico
http://www.taipeitimes.com/News/taiwan/archives/2011/04/17/2003500
974
18
Tsai se ha negado a otorgar su reconocimiento al llamado Consenso
de 1992, un entendimiento tácito entre ambos lados del estrecho,
reconocido por el PCCh y el GMD, derivado de supuestos contactos
sostenidos en ese año, y donde aceptan la existencia de una sola China,
aunque con una interpretación diferente de la misma. La RPCh ha
indicado en múltiples ocasiones que la continuidad de su relación con
las autoridades taiwanesas depende del reconocimiento explícito de
dicho consenso por parte de éstas. Ante la ambigüedad de la nueva
administración del PDP, Beijing ha cancelado unilateralmente los
contactos con Taipéi desde mayo de 2016. Una nota del New York
Times puede ser consultada en:
http://www.nytimes.com/2016/06/26/world/asia/china-suspends-
diplomatic-contact-with-taiwan.html?_r=0
261
de la isla (Tubilewicz y Guilloux, 2011). De ahí que brinden su
experiencia a los países con los que mantienen relaciones
diplomáticas o vínculos amistosos, naciones usualmente con un
nivel menor de desarrollo y con muchas carencias económicas.
No obstante, este tipo de ayuda sirve también para el propósito
de mantener e incrementar el espacio internacional de la RCh. La
tregua diplomática con Beijing que caracterizó los ocho años del
gobierno de Ma Ying-jeou, tuvo el efecto de minimizar las
críticas hacia lo que era considerado como una “diplomacia de
chequera”, y consolidó la visión de Taiwán como un país que
ofrece asistencia de calidad, y no en grandes cantidades pero con
poca efectividad.
Conscientes de su incapacidad de competir con los enormes
recursos económicos adquiridos por el gobierno de la RPCh en
las últimas décadas, las autoridades taiwanesas han diversificado
sus mecanismos de cooperación internacional, centralizando los
proyectos principales en el ICDF, e involucrando otras agencias
estratégicas dentro de otros ministerios. De la misma forma, el
gobierno de la RCh ha facilitado el trabajo de las OSCs y otros
grupos no-gubernamentales en sus contactos con el exterior,
promoviendo los intercambios educativos, científicos,
económicos, culturales, artísticos y de otra índole. Al ser
considerado como una forma de contacto entre los pueblos, y sin
necesidad de involucrar directamente a funcionarios del
gobierno, este tipo de cooperación es desarrollada de una manera
más suave, aunque no siempre exenta de presiones externas o
ciertas precauciones, ante lo que pueda considerarse como una
transgresión a la noción de Una Sola China.
De igual forma, parte de la ayuda que ofrece el gobierno
taiwanés en el exterior ha sido criticada por estar dirigida a
262
audiencias que no necesariamente la necesitan, como personas
identificadas como cercanas a ciertas elites políticas o
económicas del país receptor; es decir, la asistencia no siempre
se destina a las comunidades en situaciones más precarias o a los
individuos en situaciones más desfavorecidas (Alexander, 2015).
Sin embargo, es necesario comprender que, independientemente
del color del partido que gobierne, o sus preferencias por una
futura reunificación con China o una independencia absoluta, las
autoridades taiwanesas han recurrido a los distintos mecanismos
de cooperación con el fin de obtener una mayor visibilidad en el
plano internacional, entendida también como su supervivencia.
De ahí la necesidad de acercarse a personajes clave en distintos
países, de la misma forma que lo hacen otros gobiernos en el
mundo.
La cooperación internacional de Taiwán puede ser entonces
asociada con conceptos clave del realismo, con el elemento de
poder siempre presente; pero a la vez es imposible ignorar
herramientas ofrecidas por el constructivismo, como el análisis
de las trayectorias dependientes y las coyunturas críticas, para
entender la forma en que se ha presentado y la evolución de su
uso. De esa forma, la presencia futura de Taiwán en organismos
internacionales se vislumbra más difícil, y mucho dependerá,
como es costumbre, del desarrollo de sus relaciones con Beijing
y Washington. No obstante, con una economía industrializada y
generadora de conocimientos, y con un alto nivel de calidad de
vida, es previsible que Taipéi continúe ofreciendo asistencia y
cooperación a las naciones con las que mantiene relaciones
diplomáticas o vínculos amistosos en el corto y mediano plazos.
Algunas de ellas han demostrado preferir la asistencia ofrecida
por Taiwán, de naturaleza más técnica y especializada, con un
263
trato preferencial mucho mayor al correspondiente por su
tamaño, que la que pueden obtener estableciendo lazos formales
con la RPCh (Bonilla, 2015). A la vez, la población más
cosmopolita de la isla buscará seguir viajando al exterior, y la
cooperación de la sociedad civil organizada quedará marcada por
una identidad taiwanesa que sigue transformándose a pasos
acelerados.
264
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Wendt, Alexander (1994), “Collective Identity Formation and the
International State”, en The American Political Science
Review, vol. 88, no. 2, Cambridge.
Zhao, Jichang (1985), Meiyuan de yunyong (El uso de la ayuda
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Zhao, Shuisheng (ed.) (1999), Across the Taiwan Strait:
Mainland China, Taiwan, and the 1995-1996 Crisis,
Nueva York, Routledge.
271
 CAPÍTULO 7

PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL Y

COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL
DESARROLLO EN INDIA: EVOLUCIÓN Y RETOS
DE ESTE BINOMIO19

Cristina Tapia Muro

Francisco Javier Haro Navejas

RESUMEN

El siglo XXI marcó un cambio a nivel global en las políticas

relativas a la Cooperación Internacional para el Desarrollo (CID):
entre otras cosas, ahora los actores relevantes no se limitan a los
Estados sino que incluyen entre sus filas a la sociedad civil. En
este marco, India experimentó un cambio en su identidad como
actor en la CID. De acuerdo con Fuchs y Chaitanya (2012, p. 5),
el periodo 2003-2004 es considerado como un punto de ruptura
en el que este Estado emprendió diversas acciones para
consolidarse como un oferente emergente pese a las grandes
necesidades domésticas que enfrenta en la materia.
A partir de lo anterior, el presente capítulo busca responder
principalmente cuáles son los retos que experimenta la sociedad

19
Los autores agradecen a Melissa Mercedes Álvarez Silva su valiosa
colaboración como asistente de investigación y la elaboración de las tablas y
gráficos contenidos en el mismo.

273
civil india para participar activamente en los procesos de CID.
Para ello, en una primera parte del texto se recupera la evolución
de India como actor en la CID durante la última década,
enfocándose específicamente en su papel como donante.
Posteriormente se aborda el tema de la participación de las
organizaciones de la sociedad civil y el posicionamiento de las
mismas sobre las condiciones e implicaciones de su contexto
para garantizar acciones efectivas para el desarrollo.
Palabras clave: participación social, cooperación
internacional, sociedad civil, India.
INTRODUCCIÓN
El auge económico de India ha impactado diferentes aspectos
tanto de la vida doméstica de este país como de la realidad
internacional. Según datos del Banco Mundial (2015), del 2005
al 2013 India creció en promedio 7.5% anualmente, con una tasa
máxima de 10.26% en el 2010 y mínima de 3.89% en el 2008.
Esta trayectoria económica en combinación con sus
características geográficas e internas le ha valido a la Unión ser
considerada por varios actores como una potencia consolidada a
nivel regional y como emergente a escala global (Sahni, 2013, p.
2).
En este marco, uno de los temas que ha cobrado mayor
importancia para India es el de la Cooperación Internacional. Sus
acciones y desembolsos reflejan una significativa "conciencia" de
estas prácticas como herramientas de política exterior que
favorecen, entre otros aspectos, el acceso a elementos clave
como la energía y vínculos comerciales (IDCR, 2014, p. 4).
274
En consonancia con la relevancia del tema, ha habido un
incremento en la literatura respecto al mismo. La mayor parte de
los trabajos sobre la CID de India han sido realizados durante los
últimos años: Chanana (2010), Chaturvedi (2008), Chaturvedi,
Chenoy, Chopra, Joshi y Lagdhyan (2014), Mullen (2013) y
Quadir (2013) entre otros.Sin embargo, el papel de la sociedad
civil en la CID ha recibido hasta el momento poca atención.
Autores como Balbis (2013, p. 68) destacan la importancia de
estudios que registren los casos específicos en los que la sociedad
civil organizada haya participado en la oferta de la cooperación,
dado que esto permitiría documentar y difundir tanto las “buenas
prácticas” como los aprendizajes y hallazgos resultantes.
El presente capítulo se vincula con los grupos de literatura
mencionados al presentar la evolución de India como actor en la
CID durante la última década, específicamente en cuanto a su rol
como donante emergente. Por otra parte, se pretende también
analizar cuál es el papel actual de la participación de la sociedad
civil en la CID de/para la Unión, identificando la situación y las
condiciones contextuales en las que ésta se desempeña.
A partir de los objetivos anteriores, el texto se estructura
como sigue: en la primera parte se presenta un panorama general
de la CID de India, abarcando desde los primeros antecedentes (a
finales de los 40’s) hasta las características y magnitud de la
actual política de cooperación. En un segundo apartado, se
aborda la forma en que la participación de la sociedad civil ha
entrado a formar parte del mundo de la CID para, posteriormente,
analizar el la situación de India. Finalmente se presentan las
conclusiones correspondientes.
275
INDIA Y LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL
DESARROLLO
Antecedentes
La historia de la CID en India inicia poco después de su
independencia, a finales de los años 40’s. De acuerdo con
Chaturvedi, Chenoy, Chopra, Joshi y Lagdhyan (2014, p.35) es
en 1949 cuando se establecen los primeros intercambios
culturales con países en vías de desarrollo a través del Ministerio
de Asuntos Exteriores (MAE). En este sentido, la etiqueta de
“donador emergente” hace referencia más que a la novedad de
otorgar ayuda, al ascenso o emergencia de la economía de este
país y el reconocimiento del mismo como un “complemento
viable” de la ayuda de que otorgan los países reconocidos
tradicionalmente como donantes (Chanana, 2010, p. 1).
Durante la década subsecuente a esos años, se modelaron las
características de la asistencia para el desarrollo ofrecida por
India a partir de un tono igualitario que evocaba más una
“asociación para el desarrollo” –término favorecido por el
Gobierno- que una “ayuda” (Mullen, 2013, p. 3).
De acuerdo con Mukherjee y Malone (2011, pp. 87-90), la
política exterior de India puede ser analizada de la siguiente
forma, a partir de tres diferentes etapas:
1. De los cincuenta a los sesenta. En el contexto de la Guerra
fría, la postura de la Unión estuvo caracterizada por la visión
idealista y moralista de Nehru y su postura “no alineada”. El
interés nacional fue definido en términos de paz y cooperación
mundial.
276
2. De los setenta a los ochenta. Posterior al tiempo de Nehru,
su hija Indira Gandhi llega al poder. Este periodo se destacó por
una visión más de corte realista a partir de la creencia de que los
problemas del país no podían ser enfrentados vía idealismo.
3. De los noventa en adelante. Época caracterizada por el
"pragmatismo económico". Después de un pasado “no alineado”
y posteriormente “antiimperialista”, la Unión se enfoca que la
construcción de relaciones positivas con las potencias
prevalecientes y la defensa nacional.
Al observar la CID contextualizada en las etapas descritas
anteriormente, se aprecia que los avances en la materia son
congruentes con la visión de política exterior predominante en
esos momentos (ver Cuadro 1). Es decir, durante los cincuenta y
sesenta existió gran actividad dada la importancia asignada a la
paz y la cooperación, equiparándolas con la idea del interés
nacional.
Para los setenta y ochenta, en consonancia con la visión
realista que señalan Mukherjee y Malone (2011), no se
identificaron cambios o avances significativos en materia de
cooperación internacional. Destaca únicamente el
establecimiento del Ala de Cooperación Económica en la misión
de Nepal (1984), sin embargo, esta representa un caso particular
de la Misión de Cooperación India (MCI) establecida en 1966.
A partir de 1990 y hasta la fecha, se aprecia un repunte en la
actividad en torno a la CID. El pragmatismo por el cual se
reconoce este periodo (Mukherjee y Malone, 2011, pp. 89-90),
incentiva el establecimiento de nuevos mecanismos y estructuras
de cooperación centrados en la diplomacia económica. Es a partir
de este momento que el país promueve de manera más enfática
mecanismos de cooperación sur-sur como los que destaca Pratap
277
(2016, p.71): Nueva Asociación para el Desarrollo de África
(NEPAD, por sus siglas en inglés), el Foro IBSA (India, Brasil y
Sudáfrica), Asociación de Cooperación Regional del Océano
Índico (IOR-ARC, por sus siglas en inglés).
En este contexto, Jobelius (2007, p. 3) señala que los factores
que incidieron en la decisión de India respecto a fortalecer sus
acciones de cooperación para el desarrollo en esos años, se
sintetizan en su realce en la escena global tanto en temas
económicos como políticos. Así, dentro de este periodo se da un
cambio sustancial en la política de cooperación: en 2003 India
expresa intención de promover sus intereses estratégicos en el
exterior y para ello se erige como donante emergente (en la
sección siguiente se ampliará la información al respecto dado que
es el punto de inicio de la política actual de la Unión en materia
de cooperación).
Situación actual
Tal como lo rescata de Chaturvedi et al (2014, p. 8), la política
actual de India respecto a la CID inició en 2003, año en que el
entonces Ministro de Finanzas, Jaswant Singh, presentó en su
discurso presupuestal frente al parlamento las denominadas
“Cinco Prioridades”20. Este nombre hace referencia a cinco
20
La expresión correspondiente en inglés es “Panch Priorities”, misma que está
relacionada con la expresión “Panch Sila”, que puede considerarse un pilar
fundamental de la política exterior de India. Dichas palabras provienen del
sánscrito, están fuertemente arraigadas en el budismo y significan “cinco reglas
de conducta”. Los principios que se desprenden de estas reglas son: "respeto
mutuo a la integridad y soberanía territorial de otros, no agresión, no
intervención en asuntos domésticos de otros, beneficio mutuo y equidad y
278
objetivos para la seguridad económica de la Unión. Para el logro
de los mismos, una de las medidas propuestas fue la “Iniciativa
India para el Desarrollo” (IID), la cual se enfocaba en “promover
India como centro de producción y destino de inversión” para
posicionar y facilitar la consecución de sus “intereses
estratégicos en el exterior” (Singh, 2003, p. 20).
Entre otras cosas, dentro de este discurso también se señalaba
la importancia de tres acciones específicas respecto al desarrollo:
"revisar la dependencia de donadores externos", apoyar a otros
países en desarrollo y re-analizar" la ruta de la línea de crédito de
asistencia internacional a otros". Así, se deja de manifiesto la
preferencia de India por cooperar con compañeros
bilateralmente, ofrecer un paquete de alivio o ayuda a la deuda
(para los países pobres altamente endeudados) y el cambio de los
préstamos y las líneas de crédito por donaciones o proyectos de
asistencia a través de IDI (Singh, 2003, pp. 21-22).
coexistencia pacífica". Durante la última década, estos principios han ido
sufriendo extensiones y cambios. (Jayapalan, 2001, pp. 54-55)
279
280 281
 De acuerdo con Chaturvedi et al (2014, p. 12), actualmente la
Cooperación para el Desarrollo otorgada por India integra cuatro
componentes centrales: la cooperación técnica y económica, los
créditos, acciones relativas al comercio e inversión y los
donativos. En este sentido, al observar la ayuda entregada por
cualquiera de estas vías, es posible apreciar el patrón siguiente:
- Se centra en intervenciones pequeñas, privilegiando el
crecimiento económico mutuo y los vínculos de largo plazo en
cuanto al comercio se refiere; este aspecto es un reflejo de la
experiencia colonial del país en cuanto al crecimiento y la
democracia (Chanana, 2010, p. 3).
- Favorece a los países que se encuentran geográficamente
cerca y con niveles de desarrollo similares al suyo (Fuchs y
Chaitanya, 2012, p. 24). Los principales receptores de la ayuda
india son Bután, Nepal, Bangladesh, Myanmar, Sri Lanka y
Afganistán como se muestra en los datos más adelante.
Es de destacar que la cooperación proveniente de India
presenta características diferentes a los esquemas de ayuda
tradicional. En este sentido, Mullen (2013, p. 8) identifica tres
elementos centrales:
1. Asistencia "dirigida sobre demanda". Es decir, el país que
recibirá la ayuda identifica sus necesidades y, a partir de ellas, la
naturaleza de la asistencia que desea obtener. Con base en estas
consideraciones, se ofrece la ayuda correspondiente.
2. Entrega de asistencia sin condicionalidad.
3. Administración descentralizada de la cooperación. La
estructura institucional que se hace cargo de la asistencia
corresponde a diferentes instancias, principalmente a través del
ITEC y así, del MAE. Vale la pena señalar que si bien en el 2007
se habló de la próxima apertura de una Agencia India de
282
Cooperación Internacional para el Desarrollo por parte del
gobierno de la Unión, para el 2010 finalmente se descartó la idea
(Quadir, 2013, pp. 329-330).
Respecto a la magnitud de la CID de India, vale la pena
retomar una aclaración hecha porChaturvedi, Chenoy, Chopra,
Joshi y Lagdhyan (2014, p.12), antes de presentar la información
correspondiente: los datos relativos a los diferentes componentes
están diseminados en diversas fuentes y obedecen a definiciones
de cooperación diferentes de las "tradicionales", esto dificulta
tanto el proceso de sistematización como de estudio de los
mismos, dejando como resultado que los datos mostrados sean
"ilustrativos más que comprehensivos”21.
El esquema más importante para la entrega de cooperación
técnica y económica es el programa que lleva este mismo
nombre, ITEC, por sus siglas en inglés. Fue instituido por
primera vez en 1964 como un esquema de asistencia bilateral con
la intención de establecer lazos entre las naciones “no solo a
partir de los ideales y las aspiraciones sino también de vínculos
económicos sólidos”. Con los años, sus recursos también se han
destinado a actividades y programas de carácter regional e inter-
regional con organismos intergubernamentales y grupos tales
como la Asociación de Naciones del Sureste Asiático (ASEAN),
la Unión Africana (UA), la Comunidad del Caribe (CARICOM),
la Organización Mundial del Comercio (OMC), entre otros
(Indian Technical and Economic Cooperation, 2013).
21
En este sentido, si bien los datos mostrados en este texto provienen de
diferentes fuentes (mismas que oportunamente se indican en las tablas y
gráficas), la salvedad mencionada prevalece, dadas las características del
andamiaje institucional de la CID en India.
283
 El ITEC agrupa seis elementos clave: 1) entrenamiento, 2) tendencia ascendente, especialmente en 2009 y, posteriormente,
proyectos y actividades como estudios de factibilidad y en el 2014 (ver figura 2).
consultoría, 3) expertos indios en el extranjero, 4) visitas de
estudio, 5) donaciones de equipo a petición de los países socios y
6) ayuda para alivio de desastres (Indian Technical and
Economic Cooperation, 2013).La importancia de este programa
es tal, que los recursos canalizados bajo este esquema han ido en
aumento durante los últimos años: desde su inicio en los 60’s
India ha entregado a través de él más de $ 2 billones USD en
asistencia técnica (Chaturvedi, 2008, p. 32).
Por su parte, las líneas de crédito son entregadas a través del
Export- Import Bank of India. El gobierno de este país promueve
el comercio facilitando financiamiento para proyectos de
exportación, equipo, bienes y servicios. Tradicionalmente se
identifica el proyecto y se realizan los preparativos pertinentes,
posteriormente se revisa y en caso de aceptarse la propuesta se
lleva a cabo el préstamo, se implementa el proyecto y se
monitorea el desarrollo del mismo. Una vez finalizado, se hace
una evaluación del impacto socioeconómico resultante (Export
Import Bank of India, 2012).
Durante el 2014-2015, 17 líneas de crédito fueron otorgadas
por el Banco, esto corresponde a 1.67 billones de USD para los
gobiernos de Cuba, República Democrática del Congo, Dijibouti,
Islas Fiji, Gambia, Nepal, Nicaragua, Nigeria, República del
Congo, Senegal, entre otros. Con esto suman ya 194 líneas de
crédito en 63 países en Asia, África, América Latina y Oceanía
(Export Import Bank of India, 2015, p. 21).
Respecto a la cantidad de recursos totales asignados a la
cooperación en India desde elaño 2000, se puede apreciar una

284 285
EL PAPEL DE LA PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD
CIVIL EN LA CID DE INDIA
La sociedad civil y la CID
Desarrollo y sociedad civil representan dos términos cada vez
más vinculados, paso a paso se reconoce al segundo como un
actor decisivo para el logro del primero (Ulleberg, 2009). En
cuanto a la forma en la que participa para este fin o aporta a los
objetivos específicamente de la CID, Balbis (2013, p. 62) rescata
las ideas de Secretaría General Iberoamericana (SEGIB) en
cuanto a considerar dos ángulos diferentes: desde el lado del
receptor y desde el lado del donante. Es decir, existe un espacio
propicio para la participación en la realización de programas y
proyectos en el país receptor, mientras que otra arena para estas
prácticas corresponde a la definición e implementación de las
actividades ofrecidas por los países donantes.
Sin embargo, independientemente del ángulo, el rol de la
sociedad civil organizada en el tema del desarrollo varía y
comprende diferentes acciones relacionadas con la provisión de
servicios, la difusión de conocimiento especializado, el
desarrollo de capacidades, la transparencia en el uso de recursos
y la sensibilización ciudadana en torno a temas de interés general
(Tomlinson, 2013, pp. 45-48).
En constaste, si bien la importancia de este actor para lograr el
desarrollo ha sido reconocida desde años atrás, no fue sino hasta
tiempos recientes que se le incorporó activamente en la CID.
Para entender esta inclusión en el sistema de la ayuda global y el
papel que desempeña en el mismo la participación de la sociedad
civil, es necesario remitirnos a tres acontecimientos
286
internacionales que han marcado la pauta al respecto: la
Declaración de París (2005), la Agenda de Acción de Accra
(2008) y el Cuarto Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la
Ayuda realizado en Busan, Corea del Sur (2011).
La relevancia de la Declaración de París (DP) reside en el
establecimiento de principios básicos para mejorar la CID, tales
como: "apropiación" sobre las políticas de desarrollo,
"alineación" de las estrategias, "armonización" de acciones,
"gestión orientada a resultados" y “mutua responsabilidad".
Asimismo, otro importante avance es la inclusión de metas,
objetivos e indicadores para medir y monitorear los avances en la
materia.
Por su parte, la concreción de la Agenda de Acción Accra
(AAA) representóun alto en el camino para valorar los logros a
partir de la DP. En el documento, los países declaran:
"Aceptaremos con agrado a todos los actores involucrados en el
desarrollo y trabajaremos con todos ellos" y "Profundizaremos
nuestra colaboración con las organizaciones de la sociedad civil"
(OCDE, s.f., pp. 4-5). Así, una de sus principales aportaciones
tiene que ver con la cuestión de la “apropiación”, realzando la
importancia de considerar diferentes voces y demandas en las
políticas de desarrollo; prestando atención a actores como la
sociedad civil, parlamentos, gobiernos locales, medios de
comunicación, entre otros (Schultz, 2008, p. 3).
Pese a estos avances, es hasta tres años después, en Busan
(Corea del Sur), que se realiza el IV Foro de Alto Nivel sobre la
Eficacia de la Ayuda (IV FANEA), integrando ya como un actor
a la sociedad civil organizada para dialogar sobre aspectos del
tema. Procesos como Better Aid (plataforma de consulta) y el
Foro para la Eficacia del Desarrollo de las OSC, fungieron como
287
escalones en los que la sociedad civil delineó directrices para establecimiento conjunto de las condiciones y la predictibilidad
orientar sus esfuerzos en materia de cooperación y participar en (véanse tablas siguientes).
el IV FANEA. Asimismo, se realizaron consultas en diversos
países tanto de carácter nacional como regional o temático en las
que también participó la sociedad civil india como se detallará
más adelante. El producto de las actividades mencionadas se
cristalizó en el Marco Internacional para la Eficacia del
Desarrollo de las OSC (Open Forum for CSO Development
Effectiveness, s.f.)22.

Avances y retos actuales en India

Como puede apreciarse a la luz de lo anterior, durante el siglo

XXI se dio una tendencia internacional a la inclusión de actores
no estatales en la cooperación con el objetivo de aumentar su
eficiencia.En este contexto global, India está adherida tanto a la
DP como a la AAA (OECD, 2015).
Pese a esto, de acuerdo con Roy (2013), en el marco del Foro
para la Cooperación para el Desarrollo de India (FCDI), las áreas
de oportunidad en la Unión cuanto a la DP corresponden a la
armonización y la gestión por resultados. En cuanto a la AAA, lo
realizado se resume en elementos relacionados con el uso de los
sistemas nacionales para la operación de la asistencia, el

22
Paralelo al III Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda (III FANEA)
en Accra, Ghana (en el que se concretó la AAA), se estableció por parte de la
sociedad civil el Foro Abierto (FA) como respuesta de la misma a la invitación
recibida para firmar la DP. A partir del FA y la primera Asamblea Global del
mismo en Estambul, Turquía (2010), se establecieron “Los ocho principios de
Estambul para la Eficacia del Desarrollo de las OSC”. Estos principios
constituyeron la base para el Marco Internacional para la Eficacia del
Desarrollo de las OSC concretado años después (Open Forum for CSO
Development Effectivenes, s.f.).

288 289
290 291
 En cuanto a la sociedad civil en India, en 2009 existían cerca
de 1.5 millones de organizaciones no gubernamentales, siendo la
mayoría pequeñas y funcionando con trabajo de personas
voluntarias. La relación entre estas y el sector gubernamental ha
transitado hacia la colaboración a partir de la promoción del
diálogo en diferentes foros y la identificación de objetivos
comunes tales como el empoderamiento de comunidades, la
promoción de la participación, el aumento de la calidad y
cobertura de servicios en materia de educación y salud, entre
otros (Asian Development Bank, 2009, pp. 2-4).
Sin embargo, pese a la participación activa en el ámbito
interno, en el externo no ocurre lo mismo. Hasta el 2007, existía
poca evidencia de la incorporación de la sociedad civil
organizada en los programas de Cooperación Sur-Sur del país.
Presumiblemente, la razón era en gran medida la pobre
identificación de mecanismos claros bajo los cuales se pudiera
dar un trabajo conjunto. Sin embargo, el área especializada del
gobierno indio en materia de cooperación, la DPA, ha venido
realizando esfuerzos en fechas recientes para manifestar su
interés y fomentar el diálogo para colaborar con la sociedad civil
organizada en materia de cooperación para el desarrollo
(Tomlinson, 2013, p. 314).
En las consultas realizadas para concretar el Marco
Internacional para la Eficacia del Desarrollo de las OSC también
participó la sociedad india. Durante marzo y septiembre de 2010
se recogieron las principales inquietudes, ideas y propuestas
respecto al papel de las OSC en el desarrollo, sistematizándose
las respuestas en dos diferentes documentos, uno procedente del
sur (Bangalore) y otro del norte (Nueva Delhi). En ambos

292 293
procesos el diálogo se dio tanto entre las mismas OSC como incidencia de los partidos en las organizaciones o bien
entre estas y otros actores relevantes. organizaciones auspiciadas por los mismos), las falta de
En el caso de la sociedad civil del norte del país, la consulta disposiciones legales claras y específicas para el trabajo de
en sí misma fue acogida de forma positiva por los participantes, las OSC y la forma en que los requerimientos e indicadores
de los que aproximadamente 6 de cada 10 evaluaron con alta
fijados por los actores internacionales afectan la
calidad los servicios recibidos en cuanto a la información
personalización del servicio otorgado.
recibida y la forma en que se realizó el proceso. Asimismo, casi
la mitad señaló que los tópicos fueron de utilidad y abarcaron los
Ante las condiciones y los retos identificados en la
temas relevantes(Open Forum for CSO Development consulta, algunas de las recomendaciones del documento
Effectiveness, 2010). citado se enfocan en los aspectos siguientes:
El reporte(Open Forum for CSO Development effectiveness, - Organización colectiva del trabajo, tanto por medio
2010) presenta como retos relevantes principalmente los temas de redes como a partir de la identificación de temas
de legitimidad, responsabilidad y transparencia. Asimismo, específicos.
destaca la importancia de avanzar en la situación de los recursos - Sistematización de información para recuperar las
tanto humanos como materiales para fomentar condiciones “buenas prácticas”.
óptimas de funcionamiento, la profesionalización de la actividad - Vinculación de los documentos referentes al
de las OSC (organización, planeación, monitoreo, dominio del
desarrollo en sus diferentes niveles, con las actividades de
idioma inglés, entre otras) y la documentación específica de los
las organizaciones.
resultados, constituyen temas sobre los que es preciso apoyar a
las organizaciones.
En materia de indicadores para la efectividad, el documento
destaca el análisis del funcionamiento y estructura de la sociedad
civil organizada y la realización de actividades desde una
perspectiva de género que fomente la equidad en todos los
sentidos.
Otro de los ejes clave de la consulta versó sobre los retos del
contexto para fomentar un trabajo fructífero en términos de
desarrollo. En este sentido, pueden remarcarse las presiones
políticas del entorno (efectos de las relaciones clientelares,

294 295
 En el sur del país el foro fue igualmente calificado de forma

Fuente: Elaboración propia con información de Open Forum for CSO Development effectiveness (2010a) y Open Forum for CSO
favorable, obteniendo incluso mayor porcentaje de satisfacción
FIGURA 2. ELEMENTOS RESULTANTES DE LA CONSULTA DE LAS OSC PARA LA EFICACIA EN EL DESARROLLO EN INDIA .

que su homólogo del norte: entre 8 y 9 de cada 10 participantes

evaluaron como de “muy alta calidad” las discusiones y la
información compartida en el foro(Open Forum for CSO
Development effectiveness, 2010).
El reporte elaborado a partir de esta consulta refiere los
siguientes como algunos de los principales retos reconocidos
tanto por las organizaciones de la sociedad civil como por otros
actores relevantes en la búsqueda del desarrollo:
- Fomentar la vinculación a nivel internacional de las OSC.

Development effectiveness (2010b).

- Mejorar las relaciones entre las organizaciones del sur y
del norte, dado que estas se han dificultado algunas veces a partir
del “análisis situacional y las dificultades funcionales y cuando
los procesos siguen el modelo “de arriba hacia abajo” (p. 1).
- Se considera que el “marco de referencia legal está contra
la gente pobre” (p. 2).
- El flujo de los fondos en los estados de esta parte del país.
- La relación entre las organizaciones y el gobierno está
relativamente condicionada a la promoción de los intereses del
segundo.
En el diálogo realizado únicamente entre miembros de las
organizaciones, se destacaron algunos de los siguientes
elementos como desafíos para la eficiencia(Open Forum for CSO
Development effectiveness, 2010):
- Las condiciones financieras de los microcréditos para las
organizaciones.
- La agenda establecida por los donantes y las políticas de
estos.
- Corrupción e ineficiencia en los diversos actores.

296 297
 - Problemas o “choques” a partir de la ideología, espacios,
etc.
- Algunas veces las organizaciones se comprometen con las
estructuras gubernamentales y empiezan a actuar como “agentes”
de este.
- El precario o nulo reconocimiento que se otorga a las
causas y desempeño de las organizaciones.
- Las actividades locales realizadas por los políticos
representan interferencia algunas ocasiones, un ejemplo de esto
son las organizaciones iniciadas por este sector.
- Los efectos de las zonas económicas especiales (SEZ, por
sus siglas en inglés) sobre las organizaciones y la represión
sufrida por quienes se manifiestan en su contra.
- Fomentar la equidad y el desuso de los sistemas de casta y
la lógica patriarcal en un contexto en el que ambos elementos son
practicados por el gobierno.
Como puede apreciarse, al comparar los documentos tanto del
norte como del sur de India resaltan retos comunes. Estos se
dividen en dos categorías: por una parte aquellos elementos
exógenos o del contexto y otros de carácter endógeno, es decir,
relativos a la organización y funcionamiento de las
organizaciones (Open Forum for CSO Development
effectiveness, 2010). Los principales factores contextuales están
relacionados por una parte, con la carencia de un marco legal y
estructuras específicas de trabajo y de colaboración Estado-OSC,
mientras que, por otro lado, la dinámica social dificulta en
diversos sentidos la eficiencia de la ayuda (esto comprende desde
la forma en que operan las élites políticas a nivel local, hasta los
valores y antivalores que se promueven desde las estructuras
formales y tradiciones). En cuanto a los elementos endógenos,
298
estos se concentran en dos categorías: recursos tanto humanos
como materiales y elementos de índole organizacional.
Posterior a los procesos mencionados, la promoción del
acercamiento entre la sociedad civil organizada y el gobierno,
continuó. El Sistema de Investigación e Información para Países
en Desarrollo (SIIPD) incentivó el lanzamiento del Foro para la
Cooperación para el Desarrollo de India (FCDI) en 2013 (PRIA,
2013). El objetivo de este evento fue “incrementar el mutuo
entendimiento de los esfuerzos de la CID india, incluyendo la
experiencia de las OSC indias a nivel global y establecer algunos
mecanismos para el diálogo en las política exterior para el
desarrollo de India” (Tomlinson, 2013, p. 314 refiriéndose a lo
señalado por Vaes y Huyse).
En el contexto descrito, se organizaron diferentes seminarios
y talleres (como parte del FCDI). De este conjunto, vale la pena
destacar el realizado en mayo de 2013: “La presencia de India en
el desarrollo global y el compromiso de la sociedad civil india”.
A este evento asistieron, además de diversos actores políticos,
representantes de aproximadamente 50 organizaciones de la
sociedad civil. Los principales resultados de este diálogo pueden
entenderse en dos vertientes según lo documentado por PRIA
(2013):por una parte, se logró avanzar en la identificación de
espacios y roles de participación de la sociedad civil organizada
en la CID de India, situándolos en la generación de información
y la construcción de capacidades a partir de los conocimientos
adquiridos en campo, favorecimiento de la transparencia en el
uso de los recursos gubernamentales y participación en el
establecimiento de la agenda en la materia. Por otro lado, se
establecieron acuerdos sobre las prioridades del programa para el
futuro: abordar el tema de la visión del Ministerio de Asuntos
299
Exteriores sobre la política pertinente para el desarrollo, la
creación de instrumentos y vías tanto para "la
institucionalización del proceso" como para facilitar el flujo de
información entre los actores y por último la evaluación y
monitoreo minucioso.
A partir de lo anterior, el país también ha ido realizando
esfuerzos para cristalizar estructuras que permitan aterrizar de
forma eficiente la colaboración entre el Gobierno y las OSC’s.
En este sentido, una interesante aproximación a las modalidades
que podrían construirse al respecto es presentada por PRIA
(2016) en un documento que podría ser calificado como
“pionero” en su tipo, dado que enlista estudios de caso de OSC
involucradas en Cooperación Sur-Sur (CSS). Las opciones
recuperadas por la Sociedad de investigación participativa en
Asia (PRIA, por sus siglas en inglés) incluyen: colaboración a
partir de contratos por proyecto, fondos para áreas estratégicas
previamente definidas, actividades educativas y para la
construcción de capacidades y “canales” de comunicación o
como recursos informativos (PRIA, 2016, pp. 11-12). Es posible
presumir que estos elementos serán explorados formalmente en
los próximos años dada la tendencia global y del país a integrar a
la sociedad civil organizada en la cooperación para el desarrollo.
REFLEXIONES FINALES
Si bien India ha recibido la etiqueta de “donador emergente”, el
camino de la Unión en el tema de la cooperación se remonta a
sus inicios como nación independiente. Sin embargo, resulta
evidente que a partir de las reformas que incentivaron el
crecimiento de su economía a principios de los noventa, la
300
política exterior de este país entró en una etapa pragmática que
vio en la CID un instrumento favorable no solo a los ideales y
valores tradicionales de esta cultura, sino también a sus intereses
políticos y económicos. Así, 2003 marcó el inicio de una nueva
postura en torno a la CID a partir de la Iniciativa India para el
Desarrollo. A partir de este año, se observan esfuerzos para
cristalizar una estructura institucional que facilite las actividades
respecto al tema así como una tendencia ascendente en los
recursos canalizados para este fin (aunque con altibajos en
algunos años, tales como 2008 y 2010).
Por su parte, en cuanto al papel de la sociedad civil
organizada en la CID, se aprecia que si bien este sector presta
importantes servicios en la materia, dada la evidencia disponible
(casos de éxito y las declaraciones en los foros) es posible
concluir que sus actividades están desarticuladas de la planeación
de la CID realizada por el gobierno. En este sentido, los
principales retos se configuran tanto en el contexto a partir de la
dinámica gobierno-sociedad civil como al interior de las mismas
OSC dados los problemas de recursos que predominan en ellas.
Así, lograr la integración y coordinación de este sector entre
sus mismas células y con el gobierno, es la meta a alcanzar; sin
embargo, este camino aún se encuentra incipiente. El proceso
para las condiciones idóneas de colaboración se encuentra en
construcción: la Unión ha ido avanzando en el diagnóstico de los
desafíos de la sociedad civil organizada para la promoción del
desarrollo y, poco a poco, en la identificación de mecanismos o
esquemas que garanticen una colaboración eficiente, resta
esperar los frutos en un plazo no muy lejano.
301
302 303
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308 309
 CAPÍTULO 8

A LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA,
MÁS DESCENTRALIZACIÓN: EL CASO DE LAS
ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL EN
TIJUANA, MÉXICO

Yair Candelario Hernández Peña

Marcela Reyes Ruíz

RESUMEN

El objetivo de este artículo es evidenciar, analizar y proponer que

la cooperación descentralizada ha transitado de su forma
tradicional, llevada a cabo por gobiernos locales, a permitir la
participación de otros actores que operan desde el territorio- las
organizaciones de la sociedad civil (OSC)-, ello mediante la
cooperación para fortalecer la seguridad ciudadana en la ciudad
de Tijuana. En este caso encontramos que la recepción de
cooperación por parte de dichas organizaciones de otros actores
del ámbito internacional, viene no solo a impactar directamente
en la sociedad tijuanense, sino que a fortalecer sus capacidades
institucionales, y es justo la falta de capacidades en algunas, que
hacen a lar organizaciones trabajar con otras organizaciones para
cubrir otros aspectos, por lo que hemos detectado nuevas formas
de cooperación descentralizada.
Palabras clave: OSC, cooperación descentralizada, Tijuana.

311
INTRODUCCIÓN
La finalidad de este artículo es evidenciar que la cooperación
descentralizada presenta nuevos esquemas de cooperación dentro
de la propia modalidad. Así mismo, el sustento de tal afirmación
es parte de los resultados del Proyecto de investigación, “La
cooperación descentralizada en seguridad ciudadana para jóvenes
en el municipio de Tijuana, Baja California de 2012-2014:
actores, tipología e incidencia”, realizado por Yair Hernández
con la dirección de Marcela Reyes (autores) a lo largo de
aproximadamente dos años (de 2014 a mayo de 2016) como
parte del Programa de Posgrado en Administración Pública de la
Facultad de Ciencias Sociales y Políticas de UABC.
El contexto en el que se da la cooperación descentralizada
para el fortalecimiento de la seguridad ciudadana en jóvenes en
la ciudad de Tijuana, Baja California, se integra por fenómenos
complejos como: la violencia, el crimen, la migración, la
maquiladora, entre otros tópicos con los que se estigmatiza a las
ciudades fronterizas del norte de México y que muchas veces
resultan ciertos.
En este caso la cooperación descentralizada se trabaja desde
su concepción ampliada, por lo que el gobierno local como actor
central o tradicional queda de lado, dando prioridad a las
Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) con trabajo en el
espacio local y que surgen desde tal territorio, por eso lo
novedoso del texto.
El artículo se compone por un marco teórico-conceptual,
donde se revisa los postulados de la teoría liberal, en particular
los del liberalismo utópico, institucional y la interdependencia;
enseguida se describen a los actores y herramientas de la
312
cooperación descentralizada; posteriormente se expone el
régimen internacional (acuerdos de los actores desde la eficacia
de la ayuda al desarrollo) que norma la participación de las OSC
como actores de la cooperación internacional, por ello el título de
París a Addis Abeba; después se revisa a los actores y su
cooperación en el tema de la seguridad ciudadana en Tijuana,
como área de acción; después se presenta la importancia de las
OSC como actor local aliado para el fortalecimiento de la
seguridad; y finalmente se reflexiona sobre el texto.
MARCO TEÓRICO- CONCEPTUAL
Hablar de cooperación descentralizada es referirnos a una
modalidad de la cooperación internacional para el desarrollo, y
esta segunda, se entiende como un instrumento de política
exterior de los Estado- nación (los países) que implementan en
sus relaciones internacionales (en sus interacciones) para el
beneficio mutuo, inclusive hay quien dice que la cooperación es
un bien público global (Sánchez, 2014). Y son las relaciones
internacionales como disciplina la que aborda para este caso de
estudio a la cooperación desde sus teorías y postulados.
Es conveniente mencionar, que las relaciones internacionales
actuales, ya no sólo son interacciones entre Estados-nación, sino
que tal sistema cuenta con otros actores, tales como las
organizaciones internacionales, las empresas transnacionales, las
empresas multinacionales, los grupos no estatales, las
organizaciones no gubernamentales, las organizaciones de la
sociedad civil (OSC), entre otros.
Muchas de esas interacciones son del tipo cooperativas parte
de tales actores y sujetos, y han proliferado después de la caída
313
del muro de Berlín en 1989. Entonces el análisis de las relaciones
internacionales es complejo, pues ya no solamente la disciplina
analiza al Estado como único actor, sino que también son objeto
de estudio los otros actores, por lo que se ha pasado del análisis
estatocéntrico a otras corrientes de análisis multiactoral.
Así mismo, dentro de tal disciplina existen teorías y sus
supuestos que dan sustento a procesos y fenómenos que pasan en
el contexto internacional, pues ayudan a explicar el porqué de
estos. Algunas de estas teorías son, el realismo, el neorrealismo,
el liberalismo, el neoliberalismo, el constructivismo, la teoría
crítica, entre muchas más.
En el caso de la cooperación internacional, se argumentará
desde la teoría liberal, en particular del liberalismo institucional,
el interdependiente y del liberalismo utópico. Ya que, a decir de
Prado (2014, p. 251), “los liberales son más optimistas con
respecto a las posibilidades de que los Estados y muchos otros
actores internacionales cooperen entre sí”.
La idea del tercer tipo de liberalismo que interesa mencionar
es el idealismo de Woodrow Wilson, quien anhelaba una orden
internacional donde los países cooperaran en pro de la paz y la
seguridad internacionales, así como en materia de desarrollo, ello
entre las naciones; posteriormente tal corriente queda rezagada
pues se desata la Segunda Guerra Mundial, y los sustentos se
vienen abajo.
Sin embargo, por lo antes dicho no quiere decir que
mencionada corriente teórica, no ayudé a explicar lo que ocurre
actualmente con la cooperación, sino que ayuda explicar “el
idealismo” del por qué cooperar. Por lo que, para este texto tanto
la teoría del liberalismo institucional como la de la
314
interdependencia, son las más atinadas para explicar el concepto
de cooperación.
El liberalismo institucional por su parte, da importancia a las
instituciones23, ya que ellas estas las “que promueven, mejoran, y
aumentan la permanencia a través del tiempo de la cooperación
internacional (Prado, 2014, p. 256). Tal cooperación se da
cuando los Estados cooperan entre sí en organismos
internacionales (OI) y cuando desarrollan una serie de regímenes
internacionales (más flexibles que las OI) por actores públicos y
privados para hacer frente a ciertas problemáticas que les afecta-
inseguridad, deterioro medioambiental, pobreza, desigualdad,
inclusive la propicia financiación al desarrollo, entre muchas
más.
Por su parte, la interdependencia es también de gran utilidad
para explicar la cooperación, pues dentro de sus supuestos, se
incluye que “junto al Estado, existen otros actores…” (Schiavon,
2014, p. 275), por lo que las relaciones internacionales, son
relaciones de interdependencia entre los actores de las relaciones
internacionales, por lo cual la cooperación internacional está
presente. Además porque integra a otros actores, tales como a las
organizaciones de la sociedad civil
Ahora bien, el concepto de cooperación internacional a decir
de Tamayo (2009, p. 231), “es un proceso a través del cual las
políticas seguidas por los gobiernos llegan a ser consideradas por
los asociados como acciones que facilitan sus propios objetivos,
como resultado de la coordinación de políticas”. Dicho concepto
sigue teniendo una connotación tradicional, es decir donde solo
se puede reconocer el papel de los Estado-nación.
23
Las instituciones pueden ser formales e informales.
315
 Sin embargo, desde una visión más amplia, tal proceso o
instrumento, “se ve atravesada por agendas y valores universales
que dictan prioridades y metas y que exigen, cada vez con mayor
contundencia, la participación activa de la sociedad civil, de la
academia y del sector privado, en la realización de acciones de
cooperación internacional” (Sánchez, 2014, p. 12).
La multiplicidad de actores que nos revela la cita anterior y el
actual contexto de la cooperación internacional hacen el análisis
más complejo sobre la misma, puesto que, “Cada uno de los
actores tiene agendas diferentes, concepciones, intereses y
lógicas de funcionamiento, también muy distintas. (Sánchez,
2014, p.16). Lo que da como consecuencia que los temas, los
tiempos y los objetivos de la cooperación dependan de dicha
concepción, intereses y lógicas de los actores.
Dentro de la multiplicidad de actores se encuentran los
organismos internacionales de corte gubernamental (constituidos
por gobiernos nacionales), los organismos internacionales no
gubernamentales constituidos por ciudadanos con los mismos
intereses pero que cuentan con sedes en muchos países, las
agencias bilaterales de cooperación internacional y las
organizaciones de la sociedad civil (OSC), estos por citar
ejemplos que aquí interesan.
En resumen,
Los actores de la cooperación internacional en general,
públicos o privados, son instituciones y personas que
pueden participar en alguna etapa del proceso de gestión.
Entre ellos se reconocen actores, tales como: gobiernos,
organizaciones no gubernamentales, organismos
internacionales, grupos sociales y cívicos, empresas,
universidades, centros de investigación, cámaras de
316
comercio, dirigentes políticos y sindicales, etc. (Wolf
López, 2011:8 en Vázquez, 2014, p. 58)
Tanto la cooperación internacional como los actores que se
involucran dentro de la misma en la actualidad se enfrentan a tres
escenarios, el primero caracterizado por un mundo globalizado;
el segundo por un escenario nacional como motor que brinda las
oportunidades para que este proceso se convierta en relevante
para impulso del propio desarrollo y se alinee armónicamente a
áreas, sectores, actores; y un tercero marcado por la importancia
del ámbito local (Acuña y Vergara, 2014, p. 312).
Justo es el ámbito regional, local o subnacional, como se
quiera denominar y por ende a los actores que en estas escalas se
encuentran, están emergiendo nuevas expresiones y modalidades
de cooperación” (Sánchez, 2014, p.11). Por lo que, la
cooperación descentralizada es una de estas modalidades, que si
bien ya no es tan nueva, se vislumbra como tal.
Por cooperación descentralizada (CD) se entiende a la
cooperación internacional que realizan los actores locales (como
donantes y/o como receptores desde la visión tradicional o como
promotores y socios, desde una visión desde el sur global) con
otros actores iguales o del ámbito internacional- organizaciones
internacionales, fundaciones, banca internacional de desarrollo,
los organismos internacionales no gubernamentales- que tiene
como objetivo realizar acciones a nivel local. Tema que retoma
Díaz (2014) al decir,
El principal salto cualitativo que se produce con ello es
que las administraciones regionales y locales dejan de ser
simples beneficiarias y se convierten en genuinos sujetos
y protagonistas de la vida internacional y de las
iniciativas concretas. Las colectividades territoriales o
317
 sociedades locales generan así sus propias políticas de
cooperación descentralizada, a veces apoyadas en
programas de organismos internacionales. (Díaz, 2014, p.
33)
Desde un concepto formalizado, la Comisión Europea acuña
por cooperación descentralizada desde 1992 (aquí cuando se dice
que el termino no es relativamente nuevo) al
[…] nuevo enfoque (...) que busca establecer relaciones
directas con los órganos de representación local y
estimular sus capacidades de programar y llevar a cabo
iniciativas de desarrollo con la participación directa de la
población interesada, tomando en consideración sus
intereses y sus puntos de vista sobre el desarrollo (Díaz,
2014, p. 25).
Cabe mencionar que esta nueva modalidad de cooperación se
da en un contexto donde surgen “nuevos enfoques sobre el
desarrollo (sobre todo que ponen en el centro al humano-
desarrollo humano) y nuevos principios” (Díaz, 2014, p. 33). He
aquí donde la CD se vuelve bien importante para el desarrollo
local, se concibe como una herramienta para tal fin. Por ejemplo,
Brasil y sus instituciones la tienen como prioritaria, pues gracias
a esta pueden “compartir experiencias basadas en el saber local
gracias a la diversidad territorial, cultural y de formas de gestión
que se hallan presentes en su espacio nacional”. (Ayllon, 2014, p.
213)
Sin embargo se sigue refiriendo a instituciones
gubernamentales, lo cual desde lo conceptual se denomina
cooperación descentralizada pública, por otro lado existen otros
modelos de cooperación descentralizada, ejemplo de ello son
España e Italia, quienes en su enfoque de cooperación
318
descentralizada incluyen a organismos intermediarios y a ONGs
de desarrollo; por una parte a organismos intermediarios para que
en alianza con el gobierno definan acciones que favorezca el
nivel local. En el otro sentido, las organizaciones a través de
mecanismos como las convocatorias emitidas por el donante y el
cumplimiento de una serie de requisitos las OSC locales son
subvencionadas para llevar a cabo proyectos y programas a nivel
local, mismo que se considera como un modelo vertical de
cooperación descentralizada. (Díaz, 2014, p. 34)
Es aquí donde la CD,
[…] ha tratado de integrar a los actores y agentes situados
lejos de los aparatos gubernamentales centrales o
federales, como son los gobiernos descentralizados
(locales, municipales o estatales) de ahí el origen de su
nombre. Y posteriormente incorporó la cooperación de
los actores no gubernamentales de la cooperación, como
los actores del ámbito sindical, empresarial, universitario
y sociedad civil (Martínez y Sanahuja, 2009, p. 41 en
Vázquez, 2014, p. 31).
Finalmente, como se puede leer en este apartado sobre marco
teórico conceptual, las referencias y especialistas sobre el tema
tienen diferentes posturas y definiciones, pero en lo que se
concuerda es que la cooperación internacional es un instrumento
o proceso de las relaciones internacionales que cada vez más se
fortalece por fenómenos como la globalización; lo que trae como
resultado que los actores a nivel local entren al proceso y den
origen a nuevas modalidades de cooperación, tal cual la
cooperación descentralizada.
319
ACTORES Y HERRAMIENTAS DE LA COOPERACIÓN
DESCENTRALIZADA
Los actores de la cooperación descentralizada son los actores que
se han mencionado en el marco teórico –referencial, para fines de
este artículo solamente se trabajará con los organismos
internacionales (gubernamentales o no), con las agencias
bilaterales de cooperación internacional y con las organizaciones
de la sociedad civil, vaya, que dan vida a la concepción amplia
sobre cooperación descentralizada.
Por organismo internacional se entiende a las organizaciones
que van más allá de las fronteras nacionales, que en su manera
tradicional están conformadas por los propios Estados-nación, el
ejemplo clásico es la Organización de las Naciones Unidas y
todo su sistema; pero también ahora se entiende a las
organizaciones conformadas por personas y que también van más
allá del país de creación o conformación inicial y ponen sedes en
otros países, entonces son de corte no gubernamental, tales como
Cruz Roja Internacional, Oxfam Internacional, Green Peace, por
citar ejemplos, y que también trabajan sus propios temas,
agendas y tienen sus propias maneras de gobernanza y
organización internas. Muchos autores las denominan ONG para
diferenciarlas de las OSC locales.
Por Agencias Bilaterales de Cooperación al Desarrollo, este
actor es parte de los gobiernos nacionales por donde gestionan y
canalizan la cooperación con otro Estado (país) y con quienes
integran a dicho país, es dice sus gobiernos subnacionales, OSC,
universidades, etc. A decir de Delgadillo, Segura y Ayala (2012,
p. 117) “Las agencias bilaterales de los países oferentes
320
usualmente obedecen a la agenda de política exterior de sus
país…”
El último actor a definir son las OSC, y por
[…] organización de la sociedad civil se debe entender, a
una institución no gubernamental, que resulta pieza clave
en el desarrollo local, sobre todo porque en muchas
ocasiones es el puente entre el gobierno y la ciudadanía,
por ende incide en políticas públicas, se manifiesta en
favor o en contra de ciertas decisiones del gobierno,
ejecuta proyectos que abonen al desarrollo local (en lo
social, económico, cultural y demás). Y sobre todo ha
venido a ser una pieza clave en la provisión de bienes y
servicios públicos a escala focalizada donde el gobierno y
su aparato han olvidado o se han desinteresado, no
porque no sea su mandato y obligación, sino porque su
gestión resulta ineficaz, ineficiente, vaya inoperante.
(Hernández y Reyes, 2016, p. 425).
Ahora bien, la cooperación entre estos actores siempre
teniendo como referencia el beneficio de lo local- para lo local-,
es mediante herramientas comúnmente conocidas como
programas y proyectos, específicamente los proyectos, mismos
que de manera singular se define por la Agencia Alemana de
Cooperación Técnica (GIZ), como “una tarea innovadora, que
tiene un objetivo definido, debe ser efectuada en un periodo, en
una zona geográfica delimitada y para un grupo de beneficiarios,
solucionando de esta manera problemas específicos, o mejorando
una situación.” (Gómez, 2012, p. 190)
Por tanto tal herramienta es muy específica y meticulosa,
sigue todo un ciclo de gestión de proyectos que se divide en
diferentes fases, entonces esta herramienta se convierte también
en técnica para las OSC que gestionan recursos con otros actores
321
del ámbito internacional, pues recordemos que después de los
debates de la fatiga sobre la ayuda al desarrollo, surge todo un
entramado de instrumentos que permiten verificar que la
cooperación otorgada por los donantes hacia los actores
receptores realmente se lleva a cabo y que tiene resultados en
torno a la transformación de las realidades con problemáticas.
DE PARIS A ADDIS ABEBA: ¿RECONOCIMIENTO A
NIVEL INTERNACIONAL SOBRE LA IMPORTANCIA DE
LOS ACTORES LOCALES PARA EL DESARROLLO?
importancia a las OSC como actores del desarrollo internacional
desde el espacio local.
Para Palacios (2014, p. 86), “Las OSC se reconocen como
agentes para el desarrollo por derecho propio en el marco del
Tercer Foro de Alto Nivel de Accra, en 2008, y luego en el
Cuarto Foro de Alto Nivel de Busán, en 2011, cuando fueron
incluidas en las negociaciones de manera formal como
participantes plenos e iguales”, por lo que el cuadro siguiente
expone de manera específica el reconocimiento que se otorga a
las OSC como actores del desarrollo:

Por actores locales dentro de la cooperación internacional para el

desarrollo, se entiende a los actores con capacidad de agencia, es
decir de actuar en pro del fortalecimiento de las capacidades de
la comunidad, sociedad y de las personas, sobre todo en la
transformación de sus realidades, estos actores son los gobiernos
locales (ayuntamiento, municipio, gobiernos estaduales o de las
entidades federativas), las organizaciones de la sociedad civil
(OSC), sindicatos, partidos políticos, universidades, los
congresos locales de diputados, el cabildo, etc.
Si bien, la participación de las organizaciones no
gubernamentales al igual que la cooperación internacional para el
desarrollo no es algo nuevo, sino que ya tiene historia, uno de sus
referentes es el apoyo de organizaciones como Cruz Roja en las
Guerras Mundiales vividas al en las primeras décadas del siglo
XX, sin embargo, el reconocimiento por parte de la comunidad
internacional es relativamente nuevo, por ello este apartado se
titula de Paris a Addis Abeba, señalando foros y conferencias
internacionales sobre cuestiones de eficacia, calidad, retos y
demás en torno al desarrollo y su financiación, donde se da la

322 323
 Si bien, las conferencias, declaración y agenda que se pueden
leer en el cuadro 1 dentro de las relaciones internacionales
conforman el régimen sobre eficacia de la ayuda dentro de la
financiación al desarrollo, que a su vez es pare de la cooperación
internacional para el desarrollo, ya que fungen como una serie de
reglas y normas a seguir, en este caso para mejorar la eficacia de
la ayuda en torno al desarrollo internacional.
También son instrumentos internacionales negociados y
consensuados donde se reconoce la importancia que dentro de los
procesos de desarrollo participen los actores locales, tales como
las OSC, mediante la ejecución de programas y proyectos que
son financiados por otros actores del ámbito internacional, que
van desde organismos internacionales gubernamentales, la propia
ONU y su sistema, bancas multilaterales de desarrollo, agencias
bilaterales de desarrollo, fundaciones internacionales del sector
privado, inclusive otros actores locales ubicados en el norte
global, entre otros actores.
Por tanto, se puede decir que de Paris a Addis Abeba justo
son 11 años (hasta 2016) del reconocimiento de las OSC a nivel
internacional de manera institucional, ello mediante los
regímenes internacionales antes expuestos.

LOS ACTORES EN ACCIÓN. EL CASO DE LA

COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA PARA
FORTALECER LA SEGURIDAD CIUDADANA EN EL
MUNICIPIO DE TIJUANA DE 2014-2016

Como actores del ámbito internacional realizando cooperación

con OSC locales aquí estudiados (cooperación descentralizada),
pero no los únicos que quede claro, se tiene a La Agencia de

324 325
Cooperación para el Desarrollo Internacional de Estados Unidos
(USAID, por sus siglas en inglés) y al Instituto Nacional
Demócrata (NDI por sus siglas en inglés), ambos de Estados
Unidos, pero con presencia en el mundo, y en México por
supuesto.
USAID es un actor internacional clave para llevar a la
realidad la teoría y los conceptos revisados en apartados
anteriores. Así mismo, se revisa a esta Agencia específicamente
bajo la actuación del programa que lleva a cabo en varios
proyectos en ciudades de la frontera norte de México. La
Agencia tiene dos principios u objetivos de alto nivel claves para
cooperar con México, el primero es el fortalecimiento de la
seguridad dentro de la Iniciativa Mérida; el segundo es, la
mitigación de los efectos del cambio climático (USAID, 2016).
Entre sus cuatro líneas de acción de 2014-201824, se
encuentran la que se relaciona directamente con los actores
locales, focalizándose al tema de prevención de la violencia y
delincuencia. USAID en su múltiples folletos para dar a conocer
el trabajo que realiza en los espacios de frontera, presenta uno de
donde se toma la siguiente frase, “la violencia, así como la rápida
urbanización, especialmente en las ciudades fronterizas del norte
de México, ha contribuido al aumento de los niveles de la
delincuencia, amenazando la seguridad y el bienestar de los
ciudadanos” (USAID, 2016), he aquí una de las principales
razones para cooperar en las ciudades fronterizas, tales como la
ciudad de Tijuana.
El Programa para la Convivencia Ciudadana (PCC), es el
instrumento por el cual dicha Agencia trabajó en los espacios de
24
Para conocerlas, revisar: https://.usaid.gov/es/mexico/estrategia
326
frontera25, pero no fue tal actor quien trabajó directamente, sino
que a través de la Consultoría Tetra Tech ARD, se llevó a cabo el
denominado PCC. Tales acciones se realizaron desde 2012 hasta
2015, mediante el modelo de prevención social, situacional y
psicosocial, que fue el paraguas para implementar varios
proyectos en los territorios focalizados (llamados también
polígonos) de Camino Verde, Granjas Familia y Mariano
Matamoros en Tijuana, entre dicha agencia de corte bilateral en
alianza con actores locales (OSC y empresas).
Según Tetra Tech ARD, lo que hicieron fue:
 “Apoyamos al Gobierno en el monitoreo, evaluación y
aprendizaje de los programas de prevención y reducción
de la violencia.
 Desarrollamos un modelo de intervención para
programas de prevención social y situacional en zonas
urbanas.
 Visualizamos esfuerzos de prevención y promovemos
cambios de conductas.
 Desarrollamos Planes Maestros comunitarios de
prevención del delito y la violencia.
 Contribuimos a desarrollar políticas públicas y
presupuestos en el ámbito local enfocados a la
prevención del delito y la violencia.
 Promovemos modelos de policía de proximidad.
 Apoyamos mecanismos que ayuden a los jóvenes en
situación de riesgo y fortaleciendo programas de Apoyo
Psicosocial.
25
Tal modelo lo trabajó en tres ciudades fronterizas- Tijuana, Ciudad
Juárez y Monterrey.
327
  Promovemos modelos público-privados
intervención.” (Iskandar, 2012)
Entonces cómo es qué USAID a través de Tetra Tech
ARD descentralizó la cooperación hacia organizaciones de
la sociedad civil, para explicar esto, la propia operadora de
Tetra Tech ARD en Tijuana nos dijo a grandes rasgos el
procedimiento. Primero la finalidad era,
Fortalecer la capacidad local, buscar a todas las
organizaciones que ya desarrollaban alguna actividad en
materia de prevención, generar metodología, o a
sistematizar su experiencia. De esta manera convocaron a
estas organizaciones, fue difícil encontrar a muchas, la
mayoría trabaja con adicciones y con migrantes y algunas
ecologistas. Finalmente trabajaron con 9 organizaciones
que cumplieron con los requisitos. (Entrevista de
Gabriela Posada, 2016).
Entonces el PCC benefició a 9 organizaciones locales 26, con
experiencia probada en prevención de la violencia a nivel local,
aunado a esto se detectó que USAID cooperó con la organización
Fronteras Unidas Pro Salud para trabajar mediante el Proyecto
Órale durante 2014-2015 en habilidades de empleabilidad para
jóvenes del municipio y con ello, dotarles de herramientas para la
vida y sacarlo un poco de la dinámica violenta del territorio
donde el propio proyecto trabajó.
26
Las organizaciones son, Fundación Internacional para la Comunidad,
Cómplices Comunitarias, Centro de Artes Musicales, Gente Diversa de
Baja California, A.C., Casa de las ideas, Comunidades Emergentes,
Estudio Público , Centro de Arte y Cultura- El Globo y Scouts de
México, A.C.
328
de El otro actor del ámbito internacional que se detectó en la
investigación realizando cooperación, fue el Instituto Nacional
Demócrata para Asuntos Internacionales (NDI por sus siglas en
inglés). Este actor es ejemplo de organismos internacionales de
corte no gubernamental, que a decir del Observatorio de
Cooperación Internacional para el Desarrollo (2008, en Díaz,
2014: 60) se define como, “organizaciones de la sociedad civil
que se constituyen como instancias no lucrativas; sus objetivos
apuntan hacia la transformación social sobre problemáticas como
el combate a la pobreza, desigualdad, defensa de los derecho
humanos, entre otros.”.
En este sentido NDI cumple con tal definición y fue fundada
en 1983, justo para el apoyo de las organizaciones políticas y
cívicas. Trabaja en 8 áreas: Participación ciudadana, debates,
democracia y tecnología, democracia y gobernanza, elecciones,
género- mujer y democracia, inclusión política de grupos
marginados y partidos políticos. (NDI, 2016).
El NDI en la materia coopera con actores locales de Tijuana
brindándoles asistencia técnica, ello comentado por Arlen
Ramírez (Entrevista 2016),
“Como parte del proyecto de construcción de consensos
entre sociedad civil y gobierno municipal en materia
de seguridad ciudadana, prevención de la violencia y
el delito, derechos humanos y acceso a la justicia,
hemos colaborado con Instituciones de la sociedad civil
como la Coalición Ciudadana por la Seguridad Pública,
Comisión de Justicia Penal y Prevención del Delito, y el
Comité Ciudadano de Seguridad Pública; con
Instituciones Gubernamentales, colaboramos durante
2013 con la Coordinación de Gabinete del XXI
Ayuntamiento de Tijuana, a través de la cual convocamos
329
 a actividades de diálogo en materia de seguridad
ciudadana con otras autoridades del municipio (mesas de
diálogo en las que participaron por ejemplo la Regidora
encargada de la Comisión de Seguridad, la Directora de
Prevención; y un Foro público al que asistió el Secretario
de Seguridad Pública de Baja California, así como
regidores de distintos municipios de Baja California, la
Directora de prevención, entre otros).”
Entonces a grandes rasgos esta organización brinda
asistencia técnica a actores locales de Tijuana.
LAS OSC Y SU TRABAJO EN FORTALECER LA
SEGURIDAD CIUDADANA A NIVEL LOCAL
Dentro de los actores locales que fungieron como receptores de
cooperación descentralizada en el periodo estudiado, claramente
son las organizaciones de la sociedad civil. La gestión de estas en
materia de seguridad ciudadana resulta fundamental, sobre todo
como coadyuvadora del gobierno ante tan compleja problemática
que involucra muchos factores.
Si bien, Baja California, es una entidad azotada desde hace
décadas por la inseguridad ciudadana, puesto los indicadores
sobre violencia social, delito, robo a casa habitación, robo de
vehículos y demás nos delatan. De acuerdo a Ramos (2012, p.
21):
[…] la situación se hace compleja si se considera que las
fronteras son regiones de tránsito de personas donde se
conjugan imaginarios, costumbres, códigos y normas
morales individuales que complejizan su alineación con
metas sociales y colectivas. Estos elementos
socioculturales deben de gestionarse con un enfoque de
330
desarrollo, que generalmente ha estado ausente en
México, lo cual ha provocado que aumenten los factores
de riesgo en la población juvenil mexicana y las mujeres.
Según la Encuesta Nacional sobre Inseguridad de 2010,
los jóvenes como el grupo poblacional con más víctimas
de algún delito, pues los coloca como víctimas y
victimarios, violencia determinada por cuestiones
estructurales y culturales.
Lo antes citado, es un reflejo del gran problema que ha puesto
la entidad en la mira no solo de la opinión pública internacional,
sino de las instituciones internacionales y federales preocupadas
por la gestión de tan grave cuestión, por ello que han puesto en
marcha recursos para desarrollar proyectos que apoyen el
fortalecimiento de la seguridad ciudadana en jóvenes y mujeres,
principalmente. Y lo han hecho a través de OSC y el gobierno
municipal, pero principalmente con OSC porque son ellas, las
que están en el trabajo y contacto directo y más focalizado con la
ciudadanía tijuanense.
El hecho de que se esté trabajando con este actor a nivel local-
territorial responde a ciertas cuestiones, por un lado, al sentido
estructural de las instituciones, es decir que hay una
descentralización de las funciones del actor gubernamental a
actores no gubernamentales con capacidad de gestión, tal es el
caso de las OSC; a la que se necesita “estratégicamente” delegar
tal función debido a que la situación diagnóstico lo tienen estos
entes; porque es importante contener la inseguridad ciudadana,
sobre todo en los espacios de frontera, y más cuando se tiene a un
vecino como Estados Unidos, quien ha dedicado toda una partida
presupuestal a través de la Iniciativa Mérida mediante el
Programa para la Convivencia Ciudadana administrado por la
Agencia de Cooperación Internacional para el Desarrollo de
331
EE.UU. (USAID por sus siglas en inglés) en los territorios
focalizados de Tijuana, Cd. Juárez y Monterrey.
Y sobre todo porque hay una transición de enfoque tradicional
al estratégico en la forma de gestionar la problemática, es decir
que en el aspecto de seguridad, hay una redefinición de la
seguridad pública, asociada a la seguridad nacional (defensa del
territorio, integridad física, etc.), que utilizan el aparato público
que se encarga de velar por la seguridad- fuerza policiaca de
manera punitiva, no reeducativa, es aquí donde tal enfoque
tradicional ya no responde a la ciudadanía, esta diversa, que
responde a modas culturales, formas de pensar actuar y demás
diferentes, por ende usar el enfoque de gestión ciudadano, he
aquí donde encaja el término de seguridad ciudadana, seguridad
enfocada a las personas, siempre en estricto apego de sus
derechos humanos, sin discriminar y estigmatizar a la ciudadanía.
(Ramos, 2009).
LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA, MÁS
DESCENTRALIZADA POR LAS OSC A NIVEL LOCAL:
ALGUNOS HALLAZGOS
En un mapeo de organizaciones, solo se tomaron en cuenta
aquellas organizaciones con trabajo en el fortalecimiento de las
dos dimensiones más importante de la inseguridad ciudadana: el
delito y la violencia, puesto que según organismos
internacionales como Naciones Unidas mencionan que estas
dimensiones son amenazas constantes a la vida e integridad física
de la ciudadanía; mientras el delito se relaciona con las
cuestiones económicas, la violencia es motivada por razones
políticas e institucionales a causa de la exclusión y la
332
discriminación, en una traducción más sencilla, la violencia
permite saber que la inseguridad puede estar fundada por normas
y conductas que no pueden resolverse mediante la pura
aplicación de las leyes, aun cuando sean estas más severas, sino
por acciones de transformación más profundas que promuevan la
cultura de la paz, la convivencia democrática y la equidad de
género.
Del total de organizaciones registradas en el Catalogo de
Organizaciones de la Sociedad Civil en Baja California, por la
experiencia y por lo leído y demás, se localizan 2527
organizaciones con trabajo en estas dos dimensiones de la
seguridad ciudadana. Es decir que apenas 1.9% del total del
padrón trabajan a través de sus proyectos y actividades en el
fortalecimiento de la seguridad ciudadana.
Otro hallazgo es, que son pocas las OSC receptoras de
cooperación para que lleven a cabo su trabajo en el día a día
27
Se localizan para Mexicali las siguientes organizaciones: Mujeres por
un Mundo Mejor, Chimaltiquic, A.C., Gente Diversa de Baja
California, A.C., Integración Social Verter, Mexicali Rose/Centro de
Arte, A.C., CAVIM (apenas 6 organizaciones); de Tijuana se localizan:
Alianza Civil, A.C., Alianza por la Niñez y Adolescencia en Situación
de Calle, Acción Juvenil Preventiva, Agencia de Desarrollo
Comunitario y Cohesión Social ,A.C., Alianza de Mujeres por Mujeres,
Asociación de Scouts de México, Centro de Investigación y Desarrollo
Económico del Noroeste, Consejo de Colonos en Materia de
Inseguridad Pública y abusos políticos, Consejo Ciudadano de
Procuración de justicia y prevención del delito, Fronteras Unidas Pro
Salud, Fundación Internacional de la Comunidad, Fundación
Entijuanarte, Free Bullying, Instituto de Posgrado en Ciencias Penales
y Política Criminal de B.C., Instituto de Investigación sobre prevención
y participación ciudadana, Jóvenes Líderes, Jóvenes constructores,
Vivamos la Calle (18 organizaciones); y para Ensenada, solo la
Asociación del Agente de Seguridad Pública de Ensenada, A.C.
333
mediante algún proyecto, se identifican pocas organizaciones
beneficiaras de cooperación internacional, entre ellas, Fundación
Internacional para la Comunidad, Cómplices Comunitarias,
Centro de Artes Musicales, Gente Diversa de Baja California,
A.C, Casa de las Ideas, Comunidades Emergentes, Estudio
Público, Centro de Arte y Cultura, El Globo, A.C., Fronteras
Unidas Pro Salud, A.C, Centros de Integración Juvenil; Centro
de Investigación y Desarrollo del Noroeste (CIDEAN, A.C.).
Se localizaron tres proyectos exitosos en Tijuana
desarrollados por las OSC y que han sido receptoras de
cooperación económica y técnica por parte de USAID y NDI,
estos proyectos son,

334 335
 Dentro de la cooperación descentralizada se registran nuevos
esquemas de este tipo de cooperación, pues de la cooperación
que los actores internacionales ofrecen a los actores locales, son
estos quienes a su vez descentralizan los recursos para lograr los
objetivos que se plantean en los proyectos financiados.
Se detectaron dos ejemplos de esto llevados a cabo por dos
organizaciones locales a quienes se les financió proyecto por
parte de USAID:
1. Fundación Internacional para la Comunidad (FIC), fungió
como la administradora de los recursos de tres organizaciones
que para la fecha de la subvención no estaban constituidas
legalmente, estas organizaciones fueron: Estudio Público,
Cómplices Comunitarias y Globo, Arte y Cultura; cada una de
estas organizaciones operó en los diferentes polígonos donde
operó el Programa para la Convivencia Ciudadana de USAID.
2. Gente Diversa de Baja California, quién trabajó el
proyecto, Tijuana Segura para las Mujeres, esta organización
requirió del apoyo de otras dos organizaciones de Tijuana que
pudieran trabajar dos temas en los que la organización no era
experta, el primero, referente al tema de salud comunitaria para
la atención de mujeres en situación de violencia, para ello se
apoyó de la organización Fronteras Unidas Pro Salud; otra de las
organizaciones fue Centro Ser, A.C. quien trabajó con el tema de
masculinidades, quienes también trabajaban en territorio
detectando casos de hombres violentos, para invitarles a trabajar
con ellos en un esquema de concebir su masculinidad desde otra
posición.
Para cerrar este apartado, siguiendo a Vázquez (2014, p. 32),
se puede decir entonces que, “Esta modalidad de cooperación
incorpora además de una diversidad de actores y agentes locales,

336 337
la idea de un desarrollo más participativo surgido desde lo local y
el partenariado con otros actores locales y comunitarios. Es decir,
partir de que la cooperación se puede dar desde una perspectiva
local con apoyos internacionales.”

338 339
REFLEXIONES FINALES Finalmente, el texto es novedoso, ya que a nivel nacional no
se cuenta con un registro de la cooperación internacional que
La sistematización de las acciones de cooperación que realizan realizan las OSC, entonces en este sentido, el capítulo es
los diferentes actores de la cooperación internacional en la novedoso.
ciudad de Tijuana para fortalecer la seguridad ciudadana de los
jóvenes nos arroja que existe cooperación descentralizada. Lo
cual demuestra a su vez el interés de los actores del ámbito
internacional por las zonas de frontera, específicamente USAID,
quien es uno de los brazos de la política exterior de Estados
Unidos, y cómo no cooperar en dicha ciudad de frontera para
contener fenómenos como el de la violencia y el delito.
También podemos dar cuenta de que hay actores a nivel local
como lo son las OSC que están trabajando en la temática, lo cual
fortalece otros procesos como la gobernanza local y multinivel, y
es conveniente seguir contando con estos agentes locales, puesto
que son de relevancia para la gestión de la problemática de
inseguridad ciudadana.
Sin embargo, es importante que las OSC se capaciten en otras
técnicas para la gestión de recursos internacionales y puedan
llevar a cabo sus actividades a nivel local, ello a raíz de que los
intereses y agendas de los actores donantes cambian, entonces
para cuando no se cuente con financiación para el trabajo en el
tema, estas cuenten con otras entradas de recursos económicos y
técnicos sobre todo.
Además, así como se coopera en materia de seguridad
ciudadana, se está cooperando en el tema de medio ambiente, de
género, empleabilidad juvenil, pero que el tema de la seguridad
sigue colocado como prioridad para los organismos
internacionales oferentes de cooperación.

340 341
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ENTREVISTAS
Armenta, Brisa [entrevistada], 2016, por Yair Hernández [trabajo
de campo], “La Cooperación internacional descentralizada
para fortalecer la seguridad ciudadana de jóvenes en el
Municipio de Tijuana, Baja California de 2012-2014:
actores, tipología e incidencia”, Tijuana.
Machuca, Raquel [entrevistada], 2016, por Yair Hernández
[trabajo de campo], “La Cooperación internacional
descentralizada para fortalecer la seguridad ciudadana de
jóvenes en el Municipio de Tijuana, Baja California de
2012-2014: actores, tipología e incidencia”, Tijuana.
Maltos, Rebeca [entrevistada], 2016, por Yair Hernández [trabajo
de campo], “La Cooperación internacional descentralizada
para fortalecer la seguridad ciudadana de jóvenes en el
Municipio de Tijuana, Baja California de 2012-2014:
actores, tipología e incidencia”, Tijuana.
Posada, Gabriela [entrevistada], 2016, por Yair Hernández
[trabajo de campo], “La Cooperación internacional
descentralizada para fortalecer la seguridad ciudadana de
jóvenes en el Municipio de Tijuana, Baja California de
2012-2014: actores, tipología e incidencia”, Tijuana.
Ramírez, Arlen [entrevistada], 2016, por Yair Hernández [trabajo
de campo], “La Cooperación internacional descentralizada
para fortalecer la seguridad ciudadana de jóvenes en el
Municipio de Tijuana, Baja California de 2012-2014:
actores, tipología e incidencia”, Tijuana.
347
RESEÑAS BIOGRÁFICAS DE LOS AUTORES
Daniel Ricardo Lemus Delgado
Es Profesor Investigador del Centro Asia Pacífico de la Escuela
Nacional de Ciencias Sociales del Tecnológico de Monterrey.
Cuenta con una maestría en Estudios Humanísticos con
especialidad en Historia por el Tecnológico de Monterrey y un
doctorado en Relaciones Internacionales Transpacíficas por parte
de la Universidad de Colima, México. Entre sus líneas de
investigación se encuentran los Modelos Emergentes de
Cooperación Internacional para el Desarrollo; Identidad y
Política Exterior; Constructivismo y Relaciones Internacionales.
Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores en México.
María Elena Romero Ortiz
Es doctora en ciencias políticas y sociales, área Relaciones
Internacionales por la UNAM, es profesora de tiempo completo
de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad
de Colima desde 1992. Trabaja temas de cooperación
internacional para el desarrollo con énfasis en la experiencia de
Japón. Recientemente ha escrito: Japón: ¿asegurando la
cooperación o cooperando para su seguridad? Artículo publicado
por la Revista: México y la Cuenca del Pacífico de la UdG, así
como el libro: La cooperación internacional para el desarrollo.
Japón, la práctica de un donador comprometido con su
desarrollo, publicado por la Universidad de Colima. Es miembro
del Sistema Nacional de Investigadores nivel I.
348
Francisco Javier Haro Navejas
Ha publicado artículos y capítulos de libros entre los que
destacan Viaje al oeste. La asociación sino-mexicana: una
posibilidad funcionalista, China in the Central America and
Caribbean Zone, La dimensión institucional en la relación
ANSEA y OCS, The People´s Republic of China in Central
America and the Caribbean: Reshaping the region; Beijing frente
a las ‘minorías nacionales’: la fe grande y las fes pequeñas; La
identidad como eje del conflicto Beijing-Taipei y Comercio y
cooperación: estrategias taiwanesas de inserción internacional.
Además están: Three Amigos & A Non-Regional Player: China
As A Challenge Inside And Outside N.A.F.T.A.’s y Rectificación
de los nombres y antropología de las relaciones internacionales
en la República Popular China. Sus trabajos más recientes, en
co-autoría, son Representaciones de China en las Américas y en
la Península Ibérica (Bellaterra) y El entorno chino (El Colegio
de México).
Jessica De Alba Ulloa
Investigadora de la FEG, Universidad Anáhuac México (SNI
nivel I). O’Gorman Fellow, ILAS-Columbia University (NY).
Fulbright alumna, SUSI program on National Security &
Policimaking 2017.
Temas: Teoría de Relaciones Internacionales, Estados Unidos,
América del Norte, Política Exterior de México. Miembro del
Centro Anáhuac de Investigación en RR.II. y del Centre
d’Analyse des Différends et leurs Modes de Solution, Francia,
centro con el que participó en misiones de cooperación.
Miembro de la International Studies Association (ISA), coeditora
de la sección Organizaciones Internacionales; coordinadora del
349
Comité de Política Exterior de AMEI y miembro de COMEXI.
Principal publicación: De Alba Ulloa, J. (coord.) (2014). Libia:
el final de la primavera. El conflicto libio visto desde las teorías
de Relaciones Internacionales (ed. Tirant).
Fue asesora en la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE); en
el Instituto Nacional de Migración y Delegada en la Misión de
México ante la UNESCO.
Es internacionalista, Universidad de las Américas México.
Master en Diplomacia y organizaciones internacionales y
Doctora en Ciencias políticas, Universidad de París XI, Francia
(Becas EGIDE-Francia y CONACYT).
Javier Martínez Mendoza
Licenciado en Relaciones Internacionales por la Universidad
Anáhuac México, graduado con Mención Honorífica y el Premio
CENEVAL al Desempeño de Excelencia. Durante sus estudios
de licenciatura fue productor y locutor del programa de la
Facultad de Estudios Globales en Radio Anáhuac, y obtuvo el
Primer Lugar en el concurso Jacques Delors de la Delegación de
la Unión Europea en México, por su tesis “Formación de una
identidad europea común”. Es coautor del capítulo sobre teoría
de juegos del libro Libia. El final de la primavera, y ha
colaborado en la columna de su Facultad en Excélsior. En el
ámbito profesional, se ha desempeñado en consultoría estratégica
y, actualmente, en la consultora de comunicación política Central
de Inteligencia Política. Como Asociado Joven del Consejo
Mexicano de Asuntos Internacionales (COMEXI) ha participado
en Radio UNAM, Enfoque Internacional y el blog de la revista
Foreign Affairs Latinoamérica.
350
Susana Beatriz Liberti Gepesky
Licenciada en historia por el Instituto Superior del Profesorado
(Buenos Aires, Argentina), maestra en Estudios de Asia y África,
con especialización en Medio Oriente, por El Colegio de México,
doctora en Relaciones Internacionales por la Universidad
Nacional Autónoma de México. Jefa del Área de Asia y África
del Instituto Mexicano de Comercio Exterior, secretaria general
del CONESCAL, asesora de USAID en proyectos educativos en
Honduras y Nicaragua, diseñadora y coordinadora del doctora a
distancia en Relaciones Internacionales Transpacíficas de la
Universidad de Colima. Ponente en congresos nacionales e
internacionales sobre temas de Medio Oriente y cooperación
internacional, sobre los que también ha publicado artículos,
capítulos de libros e impartido conferencias. Ha impartido
seminarios y asignaturas en la Universidad de Las Américas
(Ciudad de México) y en la Universidad del Valle de México
(campus San Rafael). Profesora de Historia de las Relaciones
Internacionales y de Política Internacional Contemporánea en el
SUAED-UNAM (en la Facultad de Ciencias Políticas).
Martha Loaiza Becerra
Es egresada de la licenciatura en historia de la Facultad de
Filosofía y Letras de la Universidad Autónoma de Nuevo León
(UANL). Realizó su posgrado en Estudios de Asia y África,
especialidad Japón en el Centro de Estudios de Asia y África de
El Colegio de México. En 1999 el gobierno japonés le otorgó la
beca Monbusho y fue estudiante-investigador en la Universidad
de Chiba hasta el año 2001. Durante su estancia en aquel país se
dedicó a la investigación del papel de los ingenieros científicos
en la modernización tecnológica de la industria siderúrgica
351
japonesa desde mediados del siglo XIX hasta los primeros años
del siglo XX. Sus principales esfuerzos académicos se hallan
dirigidos hacia la investigación y la docencia. Ha sido profesora
auxiliar en el Departamento de Ciencias Sociales de la
Universidad de Monterrey (UDEM), profesora de cátedra en el
Departamento de Relaciones Internacionales del Instituto
Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM), y
en el Colegio de Historia de la Facultad de Filosofía y Letras de
la Universidad Autónoma de Nuevo León (UANL).
Actualmente, es profesora de tiempo completo en la Facultad de
Economía de la Universidad de Colima y realiza diversas tareas
relacionadas con la investigación en el Centro Universitario de
Estudios e Investigaciones sobre la Cuenca del Pacífico
(CUEICP).
Fabricio Antonio Fonseca Fernández
Es candidato a Doctor en Estudios de Asia-Pacífico por la
Universidad Nacional Chengchi en Taiwán. Recibió el título de
Licenciado en Estudios Internacionales por la Universidad de
Guadalajara, y el de Maestro en Estudios de Asia y África, con
especialidad en China, por El Colegio de México. Ha cursado
estudios de chino mandarín en la Universidad de Estudios
Internacionales de Shanghai y en la Universidad Nacional
Chengchi. En esta última se ha desempeñado también como
docente y secretario ejecutivo del Centro de Estudios
Latinoamericanos. Es también investigador asociado en el Centro
de Estudios de Economía y Comercio de América Latina de la
Universidad Tecnológica Chihlee, e investigador auxiliar en el
Instituto de Ciencias Políticas de la Academia Sínica de Taiwán.
Entre sus temas de interés destacan la economía política
352
internacional, las relaciones económicas entre Taiwán y América
Latina, particularmente México, y las relaciones China-Estados
Unidos.
Cristina Tapia Muro
Doctora en Ciencias económico-administrativas con orientación
en Políticas públicas por la Universidad de Guadalajara.
Actualmente es profesora-investigadora de la Facultad de
Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad de Colima,
México. Su interés académico se encuentra en las intersecciones
entre política y sociedad civil tanto en México como en Asia,
abordando temas como la participación social, el clientelismo y
la cultura política.
Yair Candelario Hernández Peña
Maestro en Administración Pública por UABC- Mexicali;
también cuenta con estudios de especialidad en Estudios de la
Frontera México- Estados Unidos por El Colef. Tiene estudios de
licenciatura en Relaciones Internacionales por la Facultad de
Ciencias Sociales y Políticas de la UABC, ha realizado estancias
de intercambio e investigación en la Facultad de Ciencias
Políticas de la UNAM, Universidad de Guadalajara- UDG y El
Colegio de la Frontera Norte- COLEF (2012 y 2015); también ha
colaborado con varias organizaciones de la sociedad civil y ha
participado en proyectos de investigación. Ha sido becario de la
AMC (2010 y 2012), del COLMEX, de la OEA y recientemente
de la Fundación Carolina para realizar curso de actualización en
la Universidad Complutense de Madrid. Actualmente es docente
de asignatura en la UABC.
353
Kenia María Ramírez Meda
Profesora investigadora en la Universidad Autónoma de Baja
California, Facultad de Ciencias Sociales y Políticas. Doctora en
Relaciones Transpacificas por la Universidad de Colima y
Licenciada en Relaciones Internacionales por la UABC, realizó Cooperación internacional para el desarrollo y
también estudios de posgrado en la Universidad de Castilla la su futuro incierto: Teoría, actores, cambios y límites
Mancha, España. Autora de diversas publicaciones en revistas se terminó de imprimir en mayo de 2017
indexadas y arbitradas, así como capítulos de libro y ponencias. en Groppe Impresiones, calle Hospital, #2295-B,
Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores (SNI- Col. ladrón de Guevara, C.P. 44650,
Conacyt, Nivel 1) y participa como miembro activo de diversas Guadalajara, Jalisco
asociaciones y redes académicas, también es integrante del El tiraje consta de 300 ejemplares.
Cuerpo Académico “Gestión y Políticas Públicas” en la UABC.

Diseño Editorial
David Arteaga Reyes

354
El sistema internacional de la segunda posguerra mundial se levantó, en gran
medida, para que la pobreza, sobre la base de la cooperación, no fuera causa de
desequilibrios que condujeran a actores sociales a buscar solución a la misma por
medio de la fuerza. Los constructores de ese sistema crearon un andamiaje
multilateral para, por lo menos, disminuirla. Los países ricos diseñaron programas
para enfrentarla y que no fuera una variable que les afectara a ellos en lo interno
o que les dificultara el acceso a los mercados en lo externo.
Sus motivaciones iban de la ayuda casi incondicional hasta la destinada a
favorecer intereses económicos y geopolíticos precisos, pasando por la obligada
como una especie de reparación de guerra. Con el tiempo, las características y
condicionantes de cooperación-ayuda se sofisticaron. Los ricos hablaron de
respeto a los derechos humanos, democracia-participación de la sociedad civil y
gobernabilidad. Otros simplemente persistieron en condicionamientos clásicos,
como votos en la ONU o privilegios para acceder a mercados.
La cooperación internacional, de manera particular la denominada ayuda oficial
para el desarrollo, dio origen a todo un campo cada vez más sofisticado de
investigación, pero también para mejorar su aplicación. La (des)aparición de
Estados, la crisis estructural, pero sobre todo el surgimiento de nuevos poderes, ha
debilitado el sistema internacional y sus mecanismos para enfrentar y resolver los
problemas socio-económicos. Gobiernos como los de los llamados BRICS (Brasil,
Rusia, India, China y Sudáfrica), o China por si misma, tratan de presentar
alternativas para enfrentar de manera no muy diferente los retos que enfrentan
las sociedades.
Los retos encontrados por los países, también son enfrentados por los especialistas
de todo el mundo, particularmente para responder a preguntas básicas: ¿Qué
investigar? ¿Cómo hacerlo? ¿Cómo construir nuevos enfoques teóricos?
La presente obra ofrece reflexiones desde diferentes perspectivas sobre espacios
disímiles, pero con temas similares. El punto de partida es ofrecer un marco de
referencia para situar el debate de los tópicos relevantes y un análisis sobre las
teorías relevantes para los temas analizados en el libro. La parte más importante
ofrece investigaciones sobre los casos tradicionales, Estados Unidos y Japón, y sobre
los emergentes, China e India. No menos importante es el cierre del libro, donde se
analiza el caso de la sociedad civil en Tijuana.

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