Hábitat y

asentamientos
irregulares en
Rosario
Reflexiones colectivas
para la construcción de
políticas públicas.

Proyectamos la ciudad entre todos.

Autoridades CEyS
Presidenta: Dra. Mónica Fein
Vicepresidente: Rabino Daniel Dolinsky
Coordinadora General: Lic. Natalia Carnovale
Integrantes Coordinación General: Raquel Ramírez y
Verónica Perelló

Coordinación de Edición: Lic. Natalia Carnovale y Lic. Verónica Perelló

Redacción: Lic. Natalia Carnovale y Paula de Altube
Corrección y revisión de textos: Lic. Natalia Carnovale y Lic. Verónica Perelló
Fotografías: Marcelo Beltrame, Silvio Moriconi, Darío De Carolis y SPV.
Diseño Gráfico: D.G. Pedro Aguirre
 Hábitat y
asentamientos
irregulares en
Rosario
Reflexiones colectivas para la
construcción de políticas públicas

Proyectamos la ciudad entre todos.

 Índice

Introducción 5

La problemática del hábitat en la ciudad de Rosario 8

Políticas del suelo vacante 13

Políticas sociales complementarias 21

Metodologías de intervención urbanísticas 26

Financiamiento 31

Acuerdos 38

4

El Consejo Económico y Social (CEyS) es
un órgano colegiado de carácter consultivo
y asesor del gobierno de la ciudad en ma-
teria socioeconómica, ambiental, cultural
y laboral.
Componen la estructura del CEyS una
Asamblea General, un Comité Ejecutivo,
Comisiones de Trabajo y la Coordinación
General.
En la primera se encuentran representadas
las instituciones que participan de la vida
económica, social y política de la ciudad que
tienen entre sus prioridades la búsqueda de
consensos para el desarrollo armónico de
Rosario. Por su parte, el Comité Ejecutivo
está compuesto por más de 30 miembros y
tiene a su cargo el tratamiento y conducción
de las acciones del Consejo. Las Comisio-
nes de trabajo son espacios específicos de
producción y tratamiento de las problemá-
ticas más relevantes de la ciudad. Aportan
propuestas, dictámenes y opiniones con la
finalidad de enriquecer las políticas públicas
Introducción
de Rosario. En tanto, la Coordinación General
asiste técnica y administrativamente a las
diferentes acciones que proponen el Comité
Ejecutivo y los diferentes espacios del CEyS.
Como cada año, en el 2014, se conformaron
distintas comisiones con el objetivo de traba-
jar en las siguientes problemáticas: Hábitat
y asentamientos irregulares, Convivencia y
seguridad, Desarrollo sustentable, Desarrollo
económico-productivo y Educación.
Cada una de estas comisiones se dio su
propia dinámica de trabajo en función de
los objetivos que se fijaron. Participaron de
las mismas más de 100 representantes de
diferentes instituciones vinculadas a las te-
máticas, tanto públicas como privadas, que
aportan riqueza al debate a partir de las
diferentes miradas y experiencias.
La Comisión de hábitat y asentamientos
irregulares fue coordinada por el Ing. Raúl
Álvarez, presidente del Servicio Público de la
Vivienda, y contó con la participación activa
de representantes de 23 instituciones.
5
 Arzobispado de Rosario, Pastoral Social Concejo Municipal de Rosario María Lidia Woelflin
Viviana Willy Bille Osvaldo Miatello
Bárbara Celle Mesa de Encuentro Barrial
Cámara Argentina de la Construcción, Alejandro Goldberg Valentín Scruin
Delegación Rosario Jesica Cantarotti Matilde González
Rubén Llenas Juan Alberto Gutiérrez
Consejo de Pastores Mayra Ledesma
Cámara de Empresas Inmobiliarias de Aldo Martín
Rosario Secretaría de Estado del Hábitat de la
Leonardo Beltramone Corporación de Empresas Inmobiliarias Provincia de Santa Fe
Carlos Rovitti de Rosario Pablo Ábalos
Ricardo Canut Marcelo Gustafsson Omar Saab
Luis Russo
Centro de Estudios Interdisciplinarios, UNR Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Héctor Floriani Internacionales, Escuela de Trabajo Social, Secretaría de Obras Públicas,
Universidad Nacional de Rosario Municipalidad de Rosario
Centro de Investigación Derecho Ignacio Castro Rojas Marcela Nicastro
Administrativo, Facultad de Derecho, Marta Basuino
Universidad Nacional de Rosario María Eugenia Garma Servicio Público de la Vivienda y el Hábitat,
Adriana Taller Municipalidad de Rosario
Débora Gisela Paredes Facultad de Arquitectura, Raúl Álvarez
Planeamiento y Diseño, UNR María Inés Capón
Colegio de Corredores Inmobiliarios de San- Isabel Martínez de San Vicente Laura Vrañizán
ta Fe, Sede Rosario María Sol Depetris Daniel Paradiso
Javier Grandinetti Marcelo Barrale Jorgelina Sandoval
Valeria Faelis
Colegio de Escribanos de la Provincia de Foro Regional Rosario
Santa Fe, 2da Circunscripción Arturo Araujo TECHO
Mónica Zanazzi Florencia Yaccarino
Stella Maris Estelrich Grupo Obispo Angelelli Julián Rosas
Jorge Carreras Florencia Marioni
Colegio de Profesionales de la Agrimensura Tomás Gregorini
de la Provincia de Santa Fe, Distrito Sur Instituto de Investigaciones Económicas, Ignacio Gregorini
Liliana Pasinato Facultad de Ciencias Económicas y Esta-
Ana Di Renzo dísticas, UNR Universidad Abierta Interamericana
Gabriel Frickx Isabel Raposo María Alejandra Pasquet
Alicia Castagna Cecilia Corletta
6
En el primer encuentro del 2014, los miem-
bros de la Comisión pusieron en común sus
miradas, experiencias y perspectivas so-
bre la problemática de los asentamientos
irregulares en la ciudad de Rosario, y cómo
ésta debe ser abordada desde las diferentes
dimensiones, complejas, que la componen.
En este sentido, acordaron tratar en los
distintos encuentros los ejes temáticos que
permitan mejorar el trabajo que se viene
realizando desde el gobierno local y dise-
ñar nuevas metodologías de abordaje. Los
ejes propuestos fueron: políticas de suelo
vacante, políticas sociales complementarias,
metodologías de intervención urbanística y
financiamiento.
Para ello se definió, como modalidad de
trabajo, el desarrollo de una exposición in-
troductoria de la temática a analizar sobre
cada uno de los ejes, a cargo de alguna de las
instituciones participantes. Esa presentación
funcionó como disparador de la posterior
conversación y como insumo inicial para
el arribo de las posteriores conclusiones.
Retomando lo trabajado por la comisión,
es que se presenta esta publicación que
recupera parte de las exposiciones, el in-
tercambio de las ideas, los materiales y
proyectos construidos por las instituciones
y las conclusiones arribadas en cada uno
de los ejes abordados.
Se retoma además, mediante entrevistas, la
mirada y reflexión de algunos de los funcio-
narios, empresarios, dirigentes económicos
y sociales y académicos que participaron
durante todo el año, sobre los diferentes
ejes que atraviesan la problemática de los
asentamientos irregulares.
7
 La problemática del hábitat en la ciudad de Rosario
La ciudad de Rosario cuenta actualmente con
un 15%1 de su población viviendo en asenta-
mientos irregulares. A pesar de los períodos
de mejoras económicas y la disminución del
desempleo de la última década, el número
de asentamientos se incrementó, siendo en
la actualidad más de cien.
En las discusiones de la Comisión, los espe-
cialistas resaltaron que estos asentamientos
representaron durante décadas una posibilidad
de ubicación provisoria o no, para aquellos
migrantes que llegaban a la ciudad en busca
de oportunidades laborales que ofrecía una
ciudad en pleno desarrollo. Sin embargo,
actualmente el crecimiento poblacional no
responde solamente al fenómeno migrato-
rio sino que encuentra su fundamento en el
crecimiento vegetativo de la propia población
que allí reside.
Los asentamientos se caracterizan por su
irregularidad dominial, heterogeneidad en el
tipo de materiales utilizados en las viviendas,
la irregularidad de las conexiones a la red de
8
energía eléctrica, la ausencia de red cloacal,
agua potable, gas natural e infraestructuras
urbanísticas.
Sin embargo, el problema de estas poblacio-
nes no sólo se resume al acceso a una vivienda
con los servicios necesarios para vivir digna-
mente sino que también atraviesan situacio-
nes de inseguridad, exclusión, discriminación,
desempleo o trabajo en el mercado informal,
entre otros, que impiden la posibilidad de mo-
vilidad social.
La complejidad y la multiplicidad de variables
que conforman la problemática de quienes
habitan en asentamientos irregulares, han obli-
gado al Estado a repensar el tipo de políticas
públicas destinadas a estos sectores a fin de
encontrar soluciones acordes que permitan
abordar la cuestión de manera integral.
En la ciudad de Rosario, la primera experien-
cia que trabaja en los asentamientos irregula-
res en forma integral es el programa “Rosario
Hábitat”, que comenzó a ejecutarse en el año
2000. A partir de éste, todos los programas
públicos actuales llevados a cabo por el Ser-
vicio Público de la Vivienda y el Hábitat han
priorizado “…las inversiones dirigidas a mejo-
rar las condiciones físicas y sociales de estas
áreas y a la regulación del mercado del suelo
urbano, facilitando el acceso a la propiedad de
estos grupos…” 2 .
Si bien se reconoce hoy al Estado como
un actor indispensable para la solución de
la problemática, se ha dejado sentado que
la responsabilidad no puede recaer sólo en
una jurisdicción sino que es imprescindible la
coordinación del Gobierno Nacional, Provincial
y Municipal para lograr un resultado eficiente.
Además, es necesario sumar el compromiso
de otros actores sociales y privados ya que los
mismos pueden ofrecer diferentes visiones
y soluciones acerca de la problemática que
atraviesa a toda la comunidad en su conjunto.
A continuación Raúl Álvarez, presidente del
Servicio Público de la Vivienda y el Hábitat, des-
cribe la situación actual de los asentamientos
irregulares en la ciudad.
 Palabras de especialistas
Ing. Raúl Daniel Álvarez Presidente del Servicio Público de la Vivienda y el Hábitat
Rosario ha tenido un desarrollo urbanístico
importante a raíz del constante desarrollo
que se produjo en la primera década del siglo
XXI. En esta etapa la ciudad se posicionó,
tanto nacional como internacionalmente,
como una ciudad con políticas modernas
y activas, lo que produjo la llegada de gran
número de turistas, situación impensada
pocos años atrás. A su vez, este proceso
también tuvo una faceta preocupante, ya
que aparejada a la difusión de las bondades
de la ciudad se produjo una migración in-
terna importante de sectores que pensaron
que eventualmente aquí podrían mejorar su
calidad de vida. Esta situación está ligada a
una crisis que vivió el país a comienzos del
año 2000 que disparó grandes masas de
gente necesitada de mejores condiciones
de vida hacia las grandes ciudades como
Buenos Aires, Córdoba, Rosario y otras. Por
esta razón, las diversas acciones que llevaba
adelante la Municipalidad, en algunos casos
con acuerdos con Nación o con Provincia, no
alcanzaron a frenar el avance del proceso de
crecimiento de sectores marginales.
Los asentamientos irregulares de la ciudad
se formaron por migraciones internas, la
mayor parte proveniente del norte del país
y en menor medida de países limítrofes, sin
embargo, el crecimiento actual se debe prin-
cipalmente al propio crecimiento vegetativo
de la población que reside en ellos.
En general, estos barrios, se iniciaron como
usurpaciones de tierras públicas fuera de
uso, como por ejemplo predios ferroviarios,
aunque, cabe destacar que en los últimos
tiempos, también se han dado ocupacio-
nes en terrenos privados. En algunos casos,
grupos familiares ocupan estos lugares ya
que necesitan un lugar para vivir y en otros
se reconocen acciones de especulación
inmobiliaria informal en el marco de las
ocupaciones irregulares. Las ocupaciones
comienzan con viviendas precarias con con-
diciones sanitarias preocupantes y a pesar
de que con el tiempo se consolidan, se re-
9
 emplaza la chapa y madera por materiales
más resistentes como bloques de hormigón,
cemento o ladrillos y se logra la provisión
informal de energía eléctrica o agua potable,
el resto de las condiciones sanitarias son
bastante precarias ya que generalmente se
encuentran en zonas alejadas de la trama
de servicios existentes.
La política que ha llevado adelante la Mu-
nicipalidad es en general similar a la que
se viene llevando adelante en otros países
de Latinoamérica y en algunas ciudades
argentinas y está basada en urbanizar los
sectores informales que permiten el uso
residencial.
En Rosario hemos intervenido con un pro-
grama llamado “Rosario Hábitat”, financiado
por el Banco Interamericano de Desarrollo
a través de la Nación. Este programa per-
mitió la urbanización de diez asentamientos
irregulares en sectores que permitían ese
tipo de radicación humana, recurriéndose
a la relocalización de familias sólo en los
10
casos en que fuera necesario para la aper-
tura de calles públicas o espacios de uso
comunitario (plazas, efectores de salud, etc.).
El número de relocalizaciones fue bajo ya
que este programa establecía a priori que
no podían ser objeto de relocalización más
del 30% de las familias. El objetivo de esto
es evitar el desarraigo, problema que viene
aparejado con la relocalización. Cuando a las
familias se las traslada a lugares alejados
del lugar donde viven se produce un quiebre
en su forma de vida, estas personas muchas
veces se dedican a realizar “changas” en la
zona, al empleo doméstico, tienen niños en
determinadas escuelas, un centro de salud
que los asiste, familiares viviendo en algún
lugar cercano, todo esto se puede perder y
muchas veces estas familias vuelven a su
lugar de origen, a una situación de precarie-
dad nuevamente, abandonando o vendiendo
la casa que se le otorgó como solución.
En las décadas del 70, 80 y principio de los
90 la idea era relocalizar, llevar a la gente a
barrios nuevos, alejados del lugar de origen.
Posteriormente esta estrategia cambia y se
empiezan a implementar estrategias más
integrales. La vivienda representa sólo una
parte del problema, nosotros llamamos hábi-
tat a esa situación más compleja y general, el
hecho de que la vivienda sea medianamente
habitable, de materiales más resistentes, no
resuelve toda una serie de situaciones aña-
didas que tienen que ver con este ambiente
más abarcativo que es el hábitat.
Las políticas actuales intervienen en los
barrios urbanizando, abriendo calles, per-
mitiendo que los barrios se conecten con
el resto de la ciudad, proveyendo de servi-
cios de infraestructura, cloacas, desagües
pluviales, agua potable, energía eléctrica,
pavimento, veredas y todo lo que mejore la
calidad de vida de la gente que habita allí.
El programa Rosario Hábitat trajo apa-
rejado intervenciones desde un punto de
vista social, como la capacitación en oficio,
financiamiento para microemprendimien-
tos y acciones culturales como cursos de
arte, dibujo, diseño, fotografía, actividades
deportivas, informática. Con esto se busca
no sólo resolver el problema de la vivienda
sino abarcar el hábitat teniendo en cuenta
no sólo el aspecto material sino también el
intelectual y cultural.
Lo primero que se propone mejorar en
las viviendas es el aspecto sanitario, ya
que repercute en la salud de los miembros
del hogar, otras veces se busca ampliar la
vivienda, ya que en ocasiones familias muy
numerosas habitan un solo ambiente, lo que
con frecuencia puede generar, entre otros
problemas, casos de violencia familiar.
Posteriormente al programa Rosario Hábi-
tat se implementó otro programa financiado
por el BID llamado PROMEBA (Programa
de Mejoramiento de Barrios) con el que se
realiza el completamiento de infraestructura
en diferentes barrios de Rosario. Al sur de
la ciudad, en Villa Itatí, ubicada en terrenos
ferroviarios, se han abierto y pavimentado
calles y actualmente se están realizando
las obras domiciliarias, cloacas, agua co-
rriente, conexiones eléctricas. Al norte de
la ciudad, en Barrio La Cerámica, que es un
asentamiento histórico muy consolidado,
se está realizando infraestructura. En Villa
Moreno, un asentamiento muy cercano a
Villa Itatí, se está comenzando a intervenir
a través de la pavimentación y la apertura
de calles, por la cual se deberán relocalizar
a algunas familias a viviendas ubicadas muy
cerca de allí. Además se ha presentado al
Gobierno Nacional y al BID el Programa de
Intervención Integral en Villa Moreno, de ma-
nera que estas acciones ya realizadas se
transformen en una intervención más amplia
que permita llevar infraestructura, mejorar
las condiciones edilicias de las viviendas,
las instituciones del barrio como centros de
salud, clubes, vecinales o cualquier espacio
de uso comunitario y además continuar con
la regularización dominial de los lotes.
Nuestra intención a futuro es seguir adelan-
11
 te con estas intervenciones barriales con la
mira puesta en el mejoramiento urbanístico
de todo el sector, no sólo de los asentamien-
tos, sino también de su entorno, donde la
puesta en valor de todo el barrio en el cual
está inserto el asentamiento sea el objeti-
vo final perseguido. La llegada de servicios
de infraestructura generalmente impacta
fuertemente sobre la actitud individual de
12
quienes viven allí ya que se ven motivados
para mejorar sus viviendas, mejorar su fren-
te, relacionarse con los vecinos, a estar más
en la calle, en las veredas.
Sin embargo, muchas veces se produce un
desequilibro con lo que pasa en su entorno,
en el barrio formal, que en ocasiones no tie-
ne la misma infraestructura que la realizada
por las intervenciones, sino que continúa sin
pavimento, con mejorado, zanjas y por lo
tanto estos vecinos también exigen obras.
Es importante por lo tanto, realizar mejoras
integrales que abarquen todos los sectores
de la ciudad y trabajar además la cuestión
de la conectividad de la ciudad desde el pun-
to de vista de la circulación vehicular para
generar una ciudad más homogénea, para
lograr el equilibrio urbanístico de Rosario.
 Políticas de suelo vacante
Las grandes ciudades presentan actual-
mente un grave problema para quienes ha-
bitan en ella, la escasez de suelo urbanizable
y el aumento desmedido de los valores tanto
del lote donde construir como de la vivienda,
dificultan a la mayoría de los sectores más
humildes y a la clase media el acceso a los
mismos en cualquier sector de la ciudad.
Quienes han participado de los encuentros
remarcan que esta situación, se ha visto
agravada por la ausencia de una clara inter-
vención por parte del Estado, en sus diferen-
tes instancias, en la regulación del mercado
de suelo. Como consecuencia de ello es el
mercado quien se encarga de posibilitar o
no el acceso a éste, principalmente al suelo
servido, es decir, a aquel que cuenta con
infraestructura adecuada.
En este sentido, el Estado, aparece en sus
diferentes niveles y poderes como un actor
clave para fijar un marco normativo acorde,
regulando así el mercado inmobiliario urba-
no. Además se destacó que las normas en
materia de usos y destinos del suelo deben
estar claramente definidas para poder de
esta manera asegurar el acceso al suelo de
toda la población.
En este sentido, la ciudad de Rosario cuenta
con un nuevo Plan Urbano que se basa en
el “…convencimiento de que el logro de un
desarrollo urbano sustentable exige una
adecuada planificación territorial, que in-
cluya un conjunto complejo de variables:
la gestión de los grandes temas de escala
metropolitana y el ordenamiento del suelo
en términos de accesibilidad y movilidad, la
provisión de infraestructura, la construcción
de vivienda, el desarrollo de usos productivos
y de servicios y la preservación del patrimo-
nio urbano y ambiental…” 3.
Por otro lado, la provincia cuenta con un
proyecto de ley de suelo, que fue enviado por
el poder Ejecutivo provincial a la legislatura
en el año 2013 y que aún no fue aprobado.
El mismo, “…promueve un conjunto de he-
rramientas que contribuyen a la consolida-
13
 ción de un marco legal más igualitario en
materia de acceso al suelo, que permiten al
Estado provincial y a los municipios y comu-
nas que adhieran a la misma, avanzar en la
construcción de soluciones habitacionales,
y prevenir y revertir situaciones de informa-
lidad urbana…”4.
Ambos instrumentos fueron abordados en
la comisión, fundamentalmente el proyecto
de ley de suelo, sobre el cual los participan-
tes hicieron aportes y sugerencias. Entre la ciudad de Rosario y las comunas y mu- viviendas individuales, teniendo en cuenta
ellas podemos resaltar: la necesidad de nicipios que integran el área, ya que esta las particularidades de cada territorio.
contar con un marco normativo más espe- problemática excede el límite administrativo De los intercambios de opiniones y miradas,
cífico que regule la disponibilidad y los usos de cualquier municipio. existe un acuerdo generalizado entre los ac-
del suelo; que promueva la distribución del Por su parte, se propuso trabajar con la tores económicos y sociales presentes en los
suelo y del hábitat; que contemple la capta- noción de que el suelo es un bien no re- encuentros de que el acceso al suelo es una
ción de plusvalía por parte del Estado, con novable, es agotable mediante su uso ex- condición indispensable, en nuestra ciudad
mecanismos de devolución o compensación tensivo. Se consideró necesario favorecer y en el país ser abordada para la solución
por parte de quienes realizan especulación el uso intensivo del suelo ya que de esta de la problemática.
inmobiliaria. forma se optimizaría el acceso a servicios
También se señalaron la necesidad de e infraestructura. Se propuso que una al- A continuación especialistas de diferentes
contar con una legislación metropolitana ternativa podría estar representada por el instituciones expresan su opinión acerca de
o provincial para lograr un equilibrio entre uso mixto del suelo, viviendas colectivas y las políticas de suelo vacante.
14
 Palabras de especialistas
Dra. Adriana Taller Centro de Investigación Derecho Administrativo. Facultad de Derecho. UNR
Cuando hablamos del régimen del suelo
lo que estamos determinando son los de-
rechos y obligaciones que los propietarios
del suelo tienen, derechos en cuanto pueden
disponer, usar y gozar del suelo, urbanizar,
lotear, construir, edificar, respetando siempre
las normativas que se dicten al respecto.
El suelo puede ser tanto propiedad de parti-
culares como del Estado, excepto el suelo del
Estado que esté afectado al dominio público,
es decir, al uso y goce gratuito de todos los
habitantes y por lo tanto es imprescriptible e
indisponible por el Estado por la afectación
que le dio; el resto del suelo que es propie-
dad del Estado e integra su dominio privado,
tiene las mismas cargas y beneficios que el
suelo de los particulares.
Es importante que haya un régimen del
suelo, que se regule el uso del suelo para
poner límites a los propietarios y determinar
cuáles son sus derechos y sus obligaciones.
Cualquier política que se inicie sobre
asentamientos irregulares trabajará sobre
el suelo. En cuanto al suelo vacante es in-
dispensable saber en primer lugar de quién
es, es decir, quién es el propietario de ese
suelo, quién tiene la tenencia, si es propie-
dad privada o pública, si es del Estado, sea
nación, provincia o municipio, si es de su
dominio privado y si fuera de particulares
conocer bajo qué modalidad jurídica tienen
esos particulares ese suelo; porque a partir
de ese conocimiento podremos saber qué
instrumentos de gestión urbana podemos
emplear. Si el suelo es del Estado es más
fácil, ya que puede decidir libremente cómo
intervenir de la mejor manera posible, respe-
tando la calidad de vida de las personas, uti-
lizando el reglamento de edificación vigente
o estableciendo normativas propias: plan de
detalle o particular, sancionando ordenan-
zas especiales para esos los asentamientos
irregulares donde el uso que se haga del
suelo, las normas técnicas y jurídicas que
lo afecten pueden ser diferentes al del resto
de la ciudad, es decir, donde los indicadores
15
 urbanísticos que se usen sean otros, que se
acepten, por ejemplo lotes más chicos a los
fines de la edificación, etc.
En aquellos casos en que se enfrentan
derechos humanos, o cuando se trabaja
sobre el derecho a la ciudad, es necesario
privilegiar alguno de los derechos, aunque
se suponga que todos los derechos humanos
están en el mismo rango, por ejemplo entre
el derecho al acceso a una vivienda digna y
el derecho de propiedad de un particular, o el
acceso al disfrute de un bien público versus
el derecho de propiedad, uso en exclusividad,
el Estado debe optar por privilegiar alguno
de estos. Y en el tema que nos ocupa, suelo
vacante, puede que esté urbanizado y parce-
lado, pero carece de edificación y se podría
edificar de inmediato en él, hay que contar
con instrumentos de gestión urbana que per-
mitan intervenir en el mismo, privilegiando
el acceso a la vivienda digna, sin violentar el
derecho del propietario del suelo. Pero puede
que no esté correctamente urbanizado, es
16
decir que no haya aún suelo servido, en ese
caso la normativa deberá ser más severa
para el propietario del suelo.
Creo que es necesaria una política de suelo
equitativa para saber cómo intervenir en
suelos vacantes ocupados. Es necesario
conocer de quién es la titularidad de la tie-
rra, si es de un privado hay que plantearse
cómo intervenir para que el suelo cumpla
con su función social, si es necesaria una
expropiación, por ejemplo o implementar
otros instrumentos de gestión urbana de
promoción y desarrollo (convenios urba-
nísticos, consorcios de urbanización social,
fondo de desarrollo urbano, banco social de
microcrédito, banco de materiales u otros).
Saber si quienes tienen esas tierras tienen
también tierra en otro lado, si se puede ne-
gociar su uso, por ejemplo mediante algún
convenio urbanístico, estableciendo cargas
y beneficios sobre el suelo, para ver si se
pueden obtener esas tierras y qué proyecto,
qué emprendimiento o qué normativa favo-
rable puede darse como solución, siempre
y cuando sea razonable.
Es importante además, balancear el interés
público, el interés general de todos en rela-
ción al interés de unos pocos. Desafectar
e intervenir en un espacio apropiado por
particulares que era del dominio público
puede ser beneficioso también para el resto
de la sociedad, porque se abren calles, se
hacen obras de saneamiento, se da otra
calidad de vida a sus ocupantes y estos
también reaccionan distinto hacia el resto
de la sociedad, hacia las autoridades y hacia
ellos mismos en sus relaciones de vecindad.
Debe también analizarse qué tratamiento
impositivo se le dará al suelo vacante. Hay
regímenes que tienen mayores gravámenes
para aquellos que mantienen ocioso el suelo,
y es allí donde radica la importancia de es-
tablecer un buen régimen de uso del suelo,
entendido como el conjunto de derechos y
obligaciones que cada uno de los propieta-
rios de la tierra tienen en relación a ésta,
ya se trate de personas físicas o jurídicas,
civiles o comerciales, o del propio Estado.
El proyecto de ley provincial existente (an-
teproyecto de uso del suelo y hábitat) tiene
algunos aspectos positivos, sin embargo, es
necesario profundizarlo más. Además de los
principios rectores (derecho a la ciudad, dere-
cho al hábitat, derecho al acceso a una vivien-
da digna, entre otros) es necesaria una mayor
regulación del suelo que fije más obligaciones,
que delimite bien cuáles son los derechos y
cuáles las limitaciones de los propietarios.
Por otra parte es positiva la incorporación de
instrumentos de gestión urbanísticas, decla-
rar áreas de interés social y llevar adelante el
desarrollo de las urbanizaciones a través de
organizaciones consorciadas u otras formas
jurídicas de participación pública-privada que
permita trabajar de manera coordinada a
los privados y al sector público, así el Estado
no tiene toda la carga y a su vez el privado
cuando urbaniza y desarrolla beneficia al
resto de la comunidad.
En un artículo del proyecto se aclara que
el derecho de propiedad no significa que se
pueda edificar libremente, sino que se está
sujeto a la normativa de los municipios y
comunas, y allí establece pequeñas obliga-
ciones al propietario, quizás es allí donde
se debe profundizar: establecer una política
agresiva sobre el suelo, sobre todo sobre
el suelo vacante y disponer también cómo
gravar la propiedad, y trabajar sobre la cues-
tión de recuperar la plusvalía del suelo. Un
ejemplo es nuestra costa, quien vivía sobre
calle Wheelwright, durante muchos años
vivió frente a un paredón amarillo, cuando
éste se tira abajo y las vías de ferrocarril se
transforman en un parque, el valor de esas
propiedades aumenta; en este caso por la
obra pública, pero a veces aumenta el valor
del inmueble por el cambio de normati-
vas en materia de edificación o cambio de
zonificación. Es por esta razón que cuando
se sancionan los códigos urbanos, se re-
forman o cuando se planifican o se dictan
17
 las normas urbanísticas, hay que tener en
cuenta que no son inocentes, que agregan o
restan valor económico al suelo, luego, si se
agrega es importante recuperarlo, porque lo
fue sin el esfuerzo del propietario, y esto se
puede hacer sólo mediante el dictado leyes
nacionales o provinciales.
En cuanto a legislación a nivel nacional, hay
varios intentos de proyecto de ley como el
del Ministerio de Planificación de la Nación.
Por otro lado cuando Silvia Augsburger fue
diputada nacional (2005/2009) presentó un
proyecto de ley y también lo hicieron legis-
ladores de otros partidos pero los mismos
nunca se trataron, por lo tanto no hay nor-
mativa nacional.
Si bien podría existir una ley nacional que
fije principios rectores, la normativa con-
creta de regulación de derechos tiene que
ser de la Provincia ya que la potestad sobre
el suelo es originaria de cada una de las
provincias, por lo tanto no es imprescindible
una ley nacional, pero sí resulta de suma
18
importancia una ley provincial sobre todo
que unifique criterios de urbanización resi-
dencial e industrial.
Por su parte, los municipios pueden san-
cionar algunas ordenanzas pero son muy
limitadas, ya que cuando se regula suelo, se
regula derecho de propiedad y éste, como
cualquier derecho constitucional, sólo pue-
de ser regulado por el Congreso de la Na-
ción o las Legislaturas de cada Provincia.
La Municipalidad de Rosario, por ejemplo,
dentro de sus competencias fija las alturas
de edificación y estableció una contribución
por bonificación si se quiere superar, en
determinadas calles de la ciudad la media y
alcanzar la máxima ya existente en la zona.
Esto es factible porque la contribución como
tributo es de competencia municipal, pero
para cualquier otro tipo de regulación que
afecte el derecho de propiedad se necesi-
ta de una ley provincial de uso del suelo y
ordenamiento urbano.
Rosario ha crecido en términos urbanos,
por el uso de los convenios urbanísticos,
por la presencia de una Secretaría de Pla-
neamiento osada, que no le tenía temor a
la innovación, al dictado de normas nuevas
o a aplicar nuevos instrumentos de gestión
urbana, que antes no se habían utilizado.
Pero Rosario ha sido una excepción.
Lo necesario e ideal, lo que permitiría un
desarrollo integral y equitativo es la san-
ción de una norma provincial que pueda
ser aplicable a todos los casos y en toda la
Provincia y que de manera uniforme per-
mita una planificación a largo plazo y un
ordenamiento urbano sustentable, a través
de instrumentos legales de gestión urbana
que permitan dar solución a la existencia de
suelo vacante, que posibilite el acceso de un
lote urbano a familias que hoy resuelven su
problema de falta de acceso a una vivienda
digna a través del alquiler, el comodato o
préstamo de uso o instalándose en asenta-
mientos irregulares, porque no tienen acceso
al mercado formal de tierras.
 Palabras de especialistas
Dra. María Alejandra Pasquet
En primer lugar, es dable destacar que
nuestro país es muy extenso y tiene una
instrumentación legal, desde el punto de
vista urbanístico, que está incipientemente
organizada. Por otro lado, la Constitución
Nacional ha diferido la regulación local de
las cuestiones sobre utilización del territorio
y zonificación. Por ello es importante que
Santa Fe tenga sus políticas socio-econó-
micas de suelos vacantes y que organice
la problemática del hábitat en general, la
regulación dominial y la nebulosa situación
de los asentamientos irregulares.
Es necesaria una nueva perspectiva del
Proyecto de Ley Provincial de Uso de Suelo
a causa de la entrada en vigencia, a partir
del 1 de agosto del 2015, del nuevo Código
Civil y Comercial de la Nación. Este actua-
lizado corpus normativo aborda temas de
protección de la vivienda y acoge la cuestión
de la función social del suelo y del interés
social e intenta dar una solución a aquellas
personas que habitan espacios, privados o
Universidad Abierta Interamericana
públicos, y que no tienen las condiciones
de hábitat señalados en el artículo 14 de la
Constitución Nacional cuando hace mención
al derecho a la vivienda digna. Por este mo-
tivo es necesario contar con un marco legal
para, posteriormente, determinar políticas de
recursos económicos y financieros y cuáles
serían los instrumentos legales para poner
en acto estas políticas.
La legislación marco que existe actualmen-
te en el orden nacional es la Constitución, el
Código Civil y algunas leyes administrativas.
Por otro lado, cada localidad, comunidad,
provincia, tienen sus propios códigos ur-
banos entre los cuales es necesaria cierta
coherencia para no generar políticas que
vayan en contra de lo que ya está consoli-
dado en el código urbanístico.
En el orden local, la problemática urba-
nística fue regulada, específicamente para
los barrios cerrados, countries, parques in-
dustriales, parques científicos, conjuntos
inmobiliarios, que ahora, con el nuevo Código
19
 Civil y Comercial están consolidados como
derechos reales.
Además de la normativa mencionada existe
una ley de contenidos mínimos ambientales
que establece, entre otras pautas importan-
tes, la obligación de realizar un informe de
impacto ambiental antes de proyectar un
desarrollo inmobiliario a gran escala, que
debe ser aprobado por la Municipalidad. Este
informe, que en nuestro país es relativamen-
te nuevo, en otros como Estados Unidos y
España, existe desde los años ´60. Esto es
así porque la legislación estadounidense está
mucho más avanzada y tiene sus fuentes
principales en los precedentes. En los casos
de España y Alemania, al ser países tan chi-
cos, necesitaban regularlo, tener cierto tipo
de recursos, de instrumentos, para poder
racionalizar el uso del suelo. En Argentina en
cambio, nuestro sistema jurídico continental
europeo hace más compleja la posibilidad
de modificación y aggiornamiento de las
regulaciones territoriales.
En cuanto al derecho a la vivienda es in-
teresante destacar lo expresado por Alicia
Castagna en la Comisión: “no es lo mismo
el derecho de propiedad que el derecho a
una vivienda digna”, quienes no pueden
acceder a una propiedad tienen derecho a
una vivienda digna. Esto abre un panorama
de posibilidades como el leasing, los fidei-
comisos mixtos, con una participación del
Estado y otra privada, el comodato. A partir
del nuevo Código Civil y Comercial existe la
posibilidad del derecho real de superficie,
donde un sujeto es el dueño del terreno y
otro de la edificación, con una duración de
20
hasta 70 años. Este punto todavía no está
reglamentado pero esos son los parámetros
principales.
Desde el punto de vista de la función so-
cial del suelo, tenemos que apuntar a ge-
nerar, como bien lo expresa el proyecto de
ley de suelos local, la racionalización, a que
cada uno pueda a llegar a tener equitati-
vamente una porción de suelo disponible,
ya sea como propietario o como habitante.
Es importante hacer hincapié en la función
social de la tierra. El proyecto de ley trata
este tema, y se aleja de ese criterio donde
la renta del suelo hace a la fortuna de las
personas con fines especulativos. Es dable
sostener los principios rectores del proyecto.
El país cambia, el marco jurídico vigente
responde al paradigma decimonónico y no
va de la mano de los derechos humanos y
del pacto global. Pero, a partir de la entrada
en vigencia del Código Civil y Comercial se
abre una puerta para el reconocimiento de
los tratados internacionales.
Para finalizar cabe destacar dos directrices
que debería seguir tratando la Comisión de
Hábitat, estas son: la regulación dominial
y los recursos para la adquisición de la vi-
vienda digna.
Los sectores de bajos recursos muchas
veces se encuentran con una valla legal, de
desconocimiento de la legislación, y otra de
orden financiero. Es necesario que todos los
actores que conformamos la sociedad civil
intervengamos con aportes en este sentido,
ya que la suma de voluntades engrandece
la propuesta y seguramente la aceptación
de aquellos que se encuentran en situación
de mayor vulnerabilidad.

Los asentamientos irregulares se presen-
tan en nuestra ciudad como un problema
que tiene múltiples causas, por lo tanto las
respuestas del Estado a esta problemática
que atraviesan los sectores más humildes
de Rosario deben tener en cuenta no sólo la
cuestión del techo. Es imprescindible que se
aborde el tema en toda su complejidad y que
se transforme a los protagonistas en actores
activos en la búsqueda de soluciones.
Las intervenciones que se realizaron en los
últimos años en nuestra ciudad, con los obje-
tivos de realizar un reordenamiento urbano y
mejoramiento de viviendas, interpretaron al
tema de manera global, como consecuencia
de concebir a la problemática de los asenta-
mientos irregulares como una consecuencia
de la pobreza. “…Si los problemas derivados
de la pobreza están integrados, las acciones
también deberían ser integrales...”5
Al respecto se ha señalado que las accio-
nes gubernamentales en territorio deben
ser planificadas, discutidas y consensuadas
Políticas sociales complementarias
con quienes se encuentran involucrados,
trabajando desde los intereses individuales
a los generales para poder dimensionar los
beneficios de la intervención para todo el
barrio y generar acuerdos colectivos. Esto
permite lograr una apropiación por parte de
los beneficiarios de la política, un uso eficien-
te de los recursos y el éxito de las mismas.
“…Las intervenciones deben tener como
objetivo reducir la desigualdad social, que
se manifiestan en el espacio urbano en el
acceso diferenciado a la salud, la educación,
el trabajo…”6 y a partir de esto diseñar las
políticas dando cuenta de estas dimensiones.
En este sentido, se ha señalado que las
intervenciones más recientes en la ciudad
tienen en cuenta la complejidad del fenó-
meno al que se le busca dar solución y en
consecuencia se intenta trabajar la proble-
mática de forma más amplia e integral.“…
El mejor modo de actuar para quebrar este
círculo es integrar en la solución los aspec-
tos urbanísticos con los sociales (políticas
sociales urbanas), en un abordaje más efi-
ciente, no sectorizado: que intensifica las
acciones públicas en las zonas donde más
se necesitan…”7.
Si bien Rosario viene llevando adelante
una política integral en las intervenciones
en los asentamientos irregulares, aún si-
guen teniendo mayor peso los proyectos
físicos y urbanísticos. Se ha considerado
necesario redoblar los esfuerzos para seguir
incorporando otras dimensiones como las
educativas y sociolaborales.
A continuación especialistas de diferentes
instituciones expresan su opinión acerca de
las políticas sociales que deben acompañar
los procesos de intervención como partes
de un todo junto a las urbanas.
21
 Palabras de especialistas
Dra. Viviana Wille Bille
Las llamadas políticas sociales comple-
mentarias son fundamentales a la hora de
establecer políticas públicas sobre hábitat y
asentamientos irregulares ya que los asen-
tamientos son de personas y lo primero a
tener en cuenta es que el centro de la política
son los seres humanos.
No debería hablarse de políticas sociales
complementarias sino de políticas centrales
a la hora de intervenir en esta materia.
El mejoramiento del hábitat no lo es ex-
clusivamente de las condiciones de higiene,
salubridad y comodidad de los inmuebles
y de la trama urbana, sino que debe mi-
rarse hacia la efectiva superación de las
situaciones de vida de las personas con la
consiguiente movilidad social y posibilidad
de acceso a la titularidad de su vivienda.
En el planeamiento de la ciudad no se pue-
de pensar sólo en proyectos que den lugar
a barrios ordenados, estéticos, funcionales,
adecuados a la salud o lo que fuere, si se
olvida a los protagonistas, sus necesidades,
22
Arzobispado de Rosario, Pastoral Social
intereses y pautas culturales entre las que
debe incluirse lo espiritual.
Es necesario incorporar las dimensiones
educativa, sociolaboral y cultural como as-
pectos medulares.
En el marco de las reuniones mantenidas
en la Comisión de Hábitat y Asentamientos
Irregulares, se nos ha hecho saber que en
las intervenciones actuales en la ciudad de
Rosario se aplican diferentes estrategias
según los casos: se reúne a la gente, se la
concientiza acerca de los distintos trabajos
que se deben realizar, se la consulta y se
dialoga, buscando soluciones consensuadas,
obteniéndose mejores o peores resultados.
Esto debe hacerse siempre para que el
abordaje sea integral y respetuoso de la
dignidad humana.
Uno de las premisas básicas del socialcris-
tianismo, surgida del principio fundamental
de la dignidad de la persona, es la promoción
humana. Ella exige acompañar al hombre
para hacerlo consciente de su valor y prota-
gonista de su propia vida y decisiones. Ese
tiene que ser el eje en estas políticas.
Otra cuestión a tener en cuenta es la de
las relocalizaciones y la resistencia y pre-
juicios de los vecinos de los barrios donde
los habitantes de los asentamientos son
derivados. Es necesario trabajar con las dos
partes, a través de los mejores profesionales
para generar el diálogo y el encuentro que
permita a todos aprender a respetarse y a
reconocer los derechos del otro.
También tenemos que reflexionar sobre
cómo ha ido variando el modo de afrontar
las soluciones en esta materia. Hasta hace
algunas décadas se pensaba en erradicar
las villas, después se empezó a hablar de
urbanizarlas. Hoy el concepto que empieza
a madurarse y que tenemos que asumir,
porque condice con el reconocimiento de
los derechos humanos, es el de integración.
Se trata de entender que las personas que
viven en los asentamientos no sólo deben
acceder a una vivienda mejor, sino a todas
las condiciones que hacen a un modo más
humano de estar en su lugar, desde la in-
fraestructura a todos los servicios que sean
necesarios para gozar plenamente de la
condición de ciudadanos.
No basta con invertir en obras materiales,
sino que es necesario modificar el mensaje
de la cultura, el cómo escuchamos, inter-
cambiamos e interactuamos: de eso se trata
la integración. Lo que hay que lograr con
las políticas públicas sobre asentamientos
irregulares es rescatar, reafirmar y respetar
la ciudadanía de sus habitantes.
Sólo de este modo estaremos aportando
a lograr una sociedad más justa y respe-
tuosa de los derechos humanos, objetivo
primordial que justifica cualquier gestión
político-institucional.
23
 Palabras de especialistas
Lic. Valeria Faelis
En los proyectos de intervención urbana no
resulta suficiente la intervención del Servi-
cio Público de la Vivienda y el Hábitat sino
que es necesaria la concertación de todos
los actores sociales involucrados, privados,
ONGs, organizaciones de la sociedad civil y
todas las instituciones gubernamentales
de las diferentes jurisdicciones. Se necesita
además articulación en el territorio, lo cual
es bastante complicado, pero existen algu-
nos ejemplos donde esto se logró, mediante
procesos de gestión y articulación.
Desde el Servicio Público de la Vivienda y
el Hábitat no planteamos la cuestión como
políticas sociales complementarias, por-
que en realidad no son “complementarias”
sino que todas las políticas sociales deben
articularse para poder lograr mejores resul-
tados. Si bien hay componentes sociales y
realizamos acciones específicas, la idea es
poder articular con instituciones del barrio
los distintos planes, programas y proyec-
tos que lleva adelante la Municipalidad o la
24
Servicio Público de la Vivienda y el Hábitat
Provincia. No son complementarias ya que
son políticas que existen, con las cuales es
necesario articular para llevarlas adelante.
En cuanto a nuestra metodología de in-
tervención, la misma sigue una serie de
momentos en los cuales está presente fun-
damentalmente un abordaje interdisciplina-
rio a través de equipos de campo en cada
proyecto, en cada barrio donde lo que se
hace es un acompañamiento a las familias
que viven allí durante todo el proceso, desde
que empieza hasta que termina mediante
talleres, reuniones, etc.
Los ejes transversales del proceso de in-
tervención son: la información, o sea que
la gente debe estar informada desde el
primer momento para poder ir avanzan-
do en las distintas etapas del proyecto y la
participación. En cuanto a este punto, se
implementan talleres de planificación y de
loteo participativo donde ellos mismos son
los que toman la manzana en la que viven
y entre todos se diseña cómo van a quedar
los lotes de acuerdo a las reglamentaciones neral lo que más cuesta ya que si bien exis-
municipales. Se realizan también reunio- ten políticas, programas y proyectos cuesta
nes, visitas y otros talleres donde se van mucho la articulación en el territorio de todos
consensuando las diferentes cuestiones del esos actores para poder optimizar los re-
proyecto, como por ejemplo quiénes se tie- cursos y que realmente se hagan las cosas.
nen que relocalizar porque están asentados A modo de conclusión:
sobre una calle, quiénes quedan en el lugar, Si bien la acción del Estado busca ser in-
dentro de su manzana, cómo va a quedar su tegral en los procesos de intervención ur-
lote y qué servicios va a recibir. En general bana, no resulta suficiente para resolver
este es el mecanismo que empleamos y que problemas estructurales, evidenciándose
lleva años, ya que son políticas a mediano la necesidad de propiciar desde el sector
y largo plazo. público el involucramiento del resto de la
En todos los momentos hay instancias de comunidad.
participación, talleres, reuniones e incluso
cuando hay que definir cuestiones individua-
les de cada familia, de cada lote, se realizan
reuniones con cada familia en su casa, donde
se define cómo queda su casa y se hace
una especie de miniproyecto individual con
cada familia.
En los programas se intenta articular ade-
más con otras políticas de niñez, juventud,
promoción social, mujer, etc. pero es en ge-
25
 Metodologías de intervención urbanística
Las intervenciones estatales en asenta-
mientos irregulares realizadas en los últi-
mos años han mostrado un cambio consi-
derable. Actualmente, se caracterizan por
intentar minimizar el desplazamiento de la
población hacia otros sectores de la ciudad,
construyendo por el contrario, soluciones
habitacionales en espacios cercanos al de
la vivienda de origen. Con estas acciones lo
que se pretende es disminuir las consecuen-
cias negativas de la relocalización, como son
las rupturas de redes sociales, pérdida de
identidad barrial y el desarraigo.
Por su parte, se ha observado en los últi-
mos años que las metodologías de interven-
ción en asentamientos irregulares abarca
de manera más amplia la problemática. La
construcción de una vivienda como objeto
aislado y como única solución posible se
deja de lado y se consolida una visión glo-
bal del hábitat. Empiezan a cobrar impor-
tancia otros factores claves para la vida de
los vecinos, como son la infraestructura, el
26
saneamiento ambiental, la movilidad urbana
y el transporte público, los equipamientos y
servicios urbanos y sociales, incorporando
además la participación activa de los bene-
ficiarios, que permite tener en cuenta las
particularidades de cada barrio en el que
se interviene y también la sustentabilidad
de los programas. “… [El] objetivo general
es encausar los procesos de ocupación in-
formal y mejorar la calidad de vida de la
población de asentamientos irregulares en
Rosario, promoviendo la integración física y
social de dichas áreas informales a la ciudad
formal mediante mejoras en infraestructura
urbana, oferta de servicios sociales y regula-
rización de las propiedades de la población
beneficiaria…”8.
Durante los encuentros quienes parti-
ciparon sostuvieron que en la actualidad
es pertinente hablar de “hábitat” ya que la
problemática está atravesada por múltiples
cuestiones que exceden al problema de la
vivienda. El término “hábitat” permite abar-
car relaciones más complejas, en referencia
a las condiciones sociales necesarias para
la vida de la comunidad en la ciudad. Impli-
ca hablar de un lugar en la ciudad y de la
posibilidad real que tienen sus ciudadanos
de acceder ella.
A continuación especialistas reflexionan
sobre las metodologías de intervención en
hábitat y sobre los desafíos en el derecho
a la ciudad.
 Palabras de especialistas
Dr. Héctor Floriani
El urbanismo es un área de conocimiento,
y una técnica de intervención, que se propo-
ne, en última instancia, proyectar la ciudad,
o más precisamente, el hábitat humano.
El ser humano se caracteriza, entre otros
rasgos, por esta ambiciosa pretensión: la de
proyectar su hábitat. Vale la pena recordar
que “proyectar” quiere decir organizar algo
–en este caso, el hábitat humano- anticipa-
damente, fijar sus reglas de organización
formal y funcional antes de que ésta se
materialice. La etimología del término es
contundente: el latín proiectare significa
lanzar hacia delante. Claramente se trata
de una aspiración ambiciosa, ya que es muy
complejo proyectar el hábitat humano. Pero
en cualquier caso, la intervención urbanística
tiene que ver con esa aspiración.
Este campo de conocimiento y de actuación
produce continuamente alguna reflexión
sobre sí mismo, como consecuencia de su
propia práctica. La experiencia de proyectar
el hábitat, de proyectar ciudades y territorios,
Centro de Estudios Interdisciplinarios, UNR
enriquece la propia capacidad de pensar
cómo hacerlo. Pero los urbanistas estamos
influenciados también por lo que pasa en
otros campos del conocimiento muy relacio-
nados con la producción del hábitat humano:
la sociología, la economía, la ciencia política,
la administración.
Un problema que tenemos es que no siem-
pre las estructuras públicas específicas
están dispuestas a incorporar en tiempos
reales las nuevas ideas, los nuevos con-
ceptos referidos al proyecto del hábitat, y
en particular a la problemática de la mar-
ginalidad urbana; suele pesar la inercia de
lo conocido. El aparato del Estado, e incluso
sectores relevantes de la sociedad, no apa-
recen siempre preparados cultural y psi-
cológicamente a incorporar los conceptos
nuevos, y esto traba los intentos por tornar
más eficaz la intervención.
Si hubiese que sintetizar el espíritu del
cambio en la metodología de intervención
sobre la problemática de la marginalidad
27
 urbana habría que hacer hincapié en que hoy
hay más consciencia de que no funcionan,
o funcionan mal, las propuestas excesiva-
mente formalizadas, que pretenden reem-
plazar en su totalidad un hábitat surgido
espontáneamente, es decir generado –en
alguna medida- por los propios habitantes.
Actualmente se sabe que ese paradigma
de reemplazar totalmente no funciona, que
genera más dificultades que soluciones; y es
por eso que tendemos a creer –apoyados en
valiosas experiencias- que es mucho mejor,
más eficaz, proyectar colaborativamente con
los mismos habitantes. De aquí el concepto
de planificación participativa, que implica
un involucramiento de los habitantes en el
proyecto y la gestión de esa transformación.
Esto contradice aquella pretensión un poco
omnipotente del técnico proyectista de con-
trolar todas las variables y diseñar como si
se tratase de una maqueta. Existe una suerte
de “pensamiento iluminista”, operante de
hecho en el Estado y en los ámbitos profe-
sionales, que tiende a creer que se puede
prescindir de los sujetos destinatarios de
esas propuestas.
Esa omnipotencia de las profesiones y del
Estado aparece cuestionada por la partici-
pación e involucramiento de los beneficia-
rios. Es desde ese cuestionamiento que se
trata de construir un saber distinto, más
complejo; que sin perder de vista el apor-
te técnico específico de los profesionales y
de la burocracia estatal, asuma el involu-
cramiento de los habitantes en el proceso
proyectual como fuente de enriquecimiento
del conocimiento para actuar y de la eficacia
28
de la intervención. Porque está demostrado,
además, que un plan o un proyecto que nace
desvinculado de sus destinatarios tienen
pocas posibilidades de éxito; costará mucho
que un proyecto de esas características re-
sulte apropiado por esos actores destinados
a ejecutarlo y a vivirlo.
Esta transformación en la modalidad de
intervención, que tiene que ver con el invo-
lucramiento de los habitantes, implica un
modo de intervenir incremental que, lejos
de proponer una tabula rasa de lo existente,
borrando y empezando de nuevo, se propone
aprovechar lo positivo que ya hay, mejorando
lo existente.
Esta nueva modalidad de intervención pue-
de lograr achicar la brecha, puede ayudarnos
a la construcción de una ciudad, un hábitat,
más integrados; no es la única herramienta,
pero ciertamente ayuda. No podemos des-
conocer que la sociedad es desequilibrada
e inequitativa por naturaleza, pero bien vale
la pena sostener la utopía de una sociedad
igualitaria: se trata de una herramienta
muy potente para orientar nuestras accio-
nes porque, análogamente a lo que sucede
con un punto en el horizonte, que resulta
inalcanzable en tanto el horizonte siempre
se aleja cuando uno avanza hacia él, pero
igual sirve para orientarnos, así también
una utopía nos orienta en el esfuerzo por
achicar la brecha que separa los extremos
de nuestra sociedad.
Es muchísimo lo que se puede hacer en
pos de ese objetivo. De hecho hay experien-
cias, hay sociedades más equitativas que
las nuestras; hay situaciones en las que,
sin desaparecer del todo el desequilibrio,
no existe un hábitat urbano tan deteriorado
como el que encontramos en algunas zonas
de Rosario. Entonces, si reconocemos que
hay contextos en los que los desequilibrios
son muchísimos menores, en los que no
existen hermanos de esta vida compartida,
miembros de nuestra misma comunidad,
habitando en condiciones tan degradadas,
tan desprovistas de todo, estamos ante la
evidencia de que es posible mejorar.
Debe quedar claro, sin embargo, que el fe-
nómeno del desequilibrio socio-espacial, de
la marginalidad urbana, no es un problema
sólo del urbanismo; al contrario, se trata
también de un problema de la economía,
de la estructura social, de la política, de la
cultura… Es cierto que los urbanistas nos
ocupamos de la ciudad en tanto estructura
físico-espacial, pero esto no significa que
seamos inconscientes de las relaciones que
esa estructura físico-espacial guarda con
otras dimensiones no físicas de la vida urba-
na. En definitiva, es claro que el urbanismo
puede hacer un aporte, incluso significativo,
para el abordaje de la problemática de la
marginalidad; pero se necesita sumar otros
aportes.
No debería haber dudas respecto de que la
problemática del desequilibrio socio-espacial
es central en la formulación de toda política
urbanística –especialmente en nuestras lati-
tudes, en nuestro medio (Argentina, América
Latina, países en vías de desarrollo o direc-
tamente subdesarrollados). Sin embargo,
resulta evidente que dicha problemática no
tiene aún el lugar de prioridad que debería
tener en la agenda pública, a pesar de todo.
Nótese que esta aseveración no refiere sólo
a cómo los gobiernos locales consideran la
cuestión de los desequilibrios, sino a cómo
la sociedad en su conjunto procesa dicha
cuestión.
Creo firmemente en que esa ansiada priori-
zación de la problemática tiene fundamentos
ético-ideológicos y pragmáticos: es decir,
si por un lado existen valores orientadores
de las acciones, hay también una cuota de
pragmatismo detrás del reconocimiento de
la importancia de la cuestión. Con el concep-
to de “pragmatismo” aludimos al hecho de
que una sociedad más equilibrada es mu-
chísimo más sustentable en el largo plazo.
Nos cuesta entender que muchos de los
problemas que tenemos –signos de “atraso”
en el camino del desarrollo- tienen que ver
con estos desequilibrios socioespaciales
(por ejemplo, la inseguridad). Una sociedad
con mayor integración socioespacial –es
decir, capaz de compartir un poco más no
sólo el espacio, sino también los valores
culturales-, una sociedad más integrada
en general, es más capaz de enfrentar el
desafío del desarrollo con mayor eficacia. O
sea que tanto por razones ético-ideológicas
como por razones pragmáticas deberíamos
darnos cuenta de que es prioritario el tema
de la integración, de esforzarnos más para
reducir los desequilibrios socio-espaciales.
A partir de este marco axiológico se puede
hacer mucho en la ciudad desde el urba-
nismo. Ahora, es necesario pensar un poco
más ambiciosamente. Estamos acostum-
brados a buscar, frente al problema de la
marginalidad, una solución, una “respuesta”
a un problema ya establecido: como existe
“la villa” tenemos que ver cómo hacer para
que se integre a los barrios circundantes.
Sin embargo, creo que deberíamos aspirar
a anticiparnos a la manifestación del fenó-
meno de la marginalidad urbana.
Para hacerlo, es preciso revisar un poco
las características actuales del fenómeno.
Es cierto que existe aún cierta migración
campo-ciudad; o más precisamente, una
migración desde zonas más deprimidas del
interior del país (y de países limítrofes, fun-
damentalmente Paraguay y Bolivia) hacia
zonas urbanas relativamente más desarro-
lladas. Pero la intensidad de dicha migración
se ha ido atenuando: hoy día la tasa que la
representa es más baja que en otras épocas,
y nuestros asentamientos marginales crecen
en la actualidad más por el propio crecimien-
to vegetativo de la población marginalizada
que por la migración. ¿No será que estos
nuevos datos de la realidad nos colocan en
un escenario más receptivo al despliegue
de nuevas estrategias de abordaje, e incluso
de nuevos paradigmas? Más precisamente,
¿por qué no intentar, de una vez por todas,
anticiparse al fenómeno, predisponiendo
la respuesta a esas carencias habitativas
antes que se manifiesten? Se trata de una
propuesta difícil, pero no imposible.
Debemos llegar a la conclusión de que exis-
te un déficit de racionalidad muy grande en
el manejo de la cosa pública, especialmente
en relación a la problemática que nos ocupa:
parecería que la sociedad está de brazos
cruzados y un día se escandaliza porque
aparece una villa de emergencia. Habrá que
hacer otra cosa; tratemos de no sorprender-
nos por la emergencia del problema sino
anticiparnos al mismo.
El problema de la marginalidad no es sólo
un problema de casas, de viviendas; el déficit
no es de techo sino de ciudad. Cuando uno
busca, y eventualmente consigue, un lugar
en la ciudad, lo que obtiene es mucho más
que un techo: es un sinfín de relaciones que
ese techo tiene con el conjunto (accesibili-
dad, infraestructuras, dotación de servicios
públicos, etc.). Tanto la inclusión como la ex-
clusión, la integración como la marginalidad,
se expresan en este nivel de complejidad,
que es la esencia del hecho urbano.
Es evidente, por otro lado, que el mercado
da respuesta a estas necesidades sólo en
forma muy limitada. Porque más allá del
debate ideológico y teórico sobre el mercado,
está demostrado que en relación a la pro-
ducción de ciudad el mercado es particular-
mente ineficiente; al menos, en términos del
alcance de sus respuestas a las necesidades
habitativas de la población (de toda la po-
blación). Frente a ello se impone el recurso
a herramientas que compensen o corrijan
esa insuficiencia o “falla” del mercado y su
mecanismo de precios: el sostenimiento
del “derecho a la ciudad”, especialmente en
contextos de desequilibrios socio-espacia-
les más agudos, requiere del protagonismo
fuerte del actor público.
29
 Palabras de especialistas
Arq. María Inés Capón
Las metodologías de intervención que viene
aplicando el SPV y el Hábitat en los asenta-
mientos irregulares desde hace un tiempo,
son de carácter integral, abordando proble-
máticas sociales y urbanas.
Actualmente se está gestionando y ejecutan-
do conjuntamente con el gobierno provincial el
Plan Abre. A través del mismo se está inter-
viniendo en 20 barrios priorizados que fueron
elegidos en base al grado de conflictividad
que atraviesan principalmente en el tema
seguridad. Allí se realizan entre otras tareas
aperturas de calles, obras de infraestructura,
mejoras en los espacios públicos e interven-
ciones a través de distintos programas de
inserción social, ya que ello ayuda a mejorar
esta situación problemática.
La misma modalidad de abordaje integral se
aplica a través de otros programas nacionales
como el PROMEBA (Programa de Mejoramien-
to de Barrios) en Barrios Itatí, La Cerámica y
Moreno y en el Proyecto de Travesía y Juan
José Paso y su ampliación en Sorrento.
30
Servicio Público de la Vivienda y el Hábitat
Esta última intervención no sólo compren-
de la reubicación de familias en nuevas vi-
viendas para realizar la apertura de calles,
sino también la ejecución de equipamiento
comunitario distribuidos en los dos predios
citados: una escuela, dos centros de salud,
una comisaría, un destacamento policial,
un espacio deportivo, dos salones de usos
múltiples y espacios verdes.
Otra característica es la participación de la
gente durante todo el proceso de intervención
en los barrios. En el PROMEBA por ejemplo,
existe el Componente de Capital Social y
Humano a través del cual se trabaja con las
familias involucradas y las organizaciones
del lugar en diferentes instancias tales como
talleres de arte, pintura y deportes.
En el Barrio Itatí, donde se están realizando
obras, se pueden observar cambios notorios.
Como la continuidad de las trazas de las calles
que antes estaban obstaculizadas por vivien-
das precarias. Una vecina mencionaba que ya
no le dicen más la “Villa Itatí”, ahora lo llaman
“Barrio Itatí”, ya no es más una villa porque
está integrado con el resto de la ciudad. In-
clusive en las actividades que se convocan
desde el Centro de Distrito participan tanto las
familias que viven en el antiguo barrio formal
como las familias de Barrio Itatí, incentivando
a la integración tanto física como social.
Esta modalidad de intervención se empezó
a implementar a partir del Programa Rosario
Hábitat, en el año 2000. Antes sólo se cons-
truían viviendas para reubicar a las familias
de los asentamientos, pero muy pocas veces
se contaba con el financiamiento para eje-
cutar la infraestructura y el equipamiento
comunitario necesario.
Por ello es muy importante el rol que asume
en la actualidad la Municipalidad de Rosario
a través del SPV y el Hábitat como promotor,
planificador y articulador de políticas urba-
nas de vivienda y hábitat en el territorio en
coordinación con los tres niveles del estado
para poder abordar un resultado exitoso en
estas intervenciones.

Uno de los ejes señalados como la mayor
vacancia para la resolución de la problemá-
tica de los asentamientos irregulares, junto a
los marcos normativos, ha sido el del finan-
ciamiento y la posibilidad existente, actual y
a futuro, de generar mecanismos acordes
y diferenciales, según los diferentes grupos
poblacionales, para acceder al mismo.
Del repaso de las diferentes intervenciones
promovidas por los tres niveles del Estado, y
ante una problemática en crecimiento, quie-
nes participaron de los debates señalaron
como nudos problemáticos existentes: la
falta de recursos, la escasa capacidad de
movilizar los recursos existentes y encami-
narlos hacia programas más extensos, la
superposición de fuentes de financiamien-
to de distintas jurisdicciones que deberían
estar mejor coordinadas, la magnitud de
los recursos financieros disponibles que no
pueden ser utilizados si no existen previa-
mente proyectos y capacidad instalada en
los territorios.
Por su parte, también señalaron la dualidad
que se presenta entre quien financia y quien
paga que debe resolverse y generar con ello
un recupero para sostener el sistema.
Respecto a la implementación de progra-
mas urbanísticos en asentamientos irregu-
lares, se señaló que esto es posible con un
Estado activo en sus diferentes jurisdiccio-
nes que no sólo planifique sino que tam-
bién financie este tipo de emprendimientos
mediante subsidios para mejorar la calidad
de vida de los sectores más vulnerables de
nuestra comunidad.
Sobre este punto se señaló la necesidad
de comenzar a explorar posibles fuentes
de financiamiento, como son: mejorar el
sistema tributario y la recaudación de im-
puestos sobre el suelo, aplicar instrumentos
de recuperación de plusvalía, modificar la
distribución de recursos, definir usos y de-
rechos del desarrollador, crear fideicomisos
con participación pública y realizar proyectos
con financiamiento internacional.
Financiamiento
En este sentido, se observó que se pueden
estar generando alternativas de financia-
miento de intervenciones en las que ya no
sólo sea el Estado el único actor que inter-
venga sino que los privados puedan tener
también algún tipo de participación.
Otra cuestión que apareció del intercambio
de opiniones fue que el Estado está actual-
mente en deuda en este sentido, no sólo con
los sectores más humildes, sino también con
la clase media que tampoco logra fácilmente
acceder a la primera vivienda a causa de
créditos hipotecarios escasos, con cuotas
imposibles de pagar para quienes los ne-
cesitan, y además con innumerables trabas
que impiden que las personas califiquen
para obtenerlos.
La problemática del financiamiento apare-
ció como una dimensión a desentrañar y a
comenzar a explorar para encontrar caminos
alternativos. Aquí especialistas de diferentes
instituciones nos dejan su opinión.
31
 Palabras de especialistas
C. I. Carlos Rovitti
El financiamiento de la vivienda social pro-
viene del Estado. La novedad que hay en la
provincia de Santa Fe y fundamentalmente
en la ciudad de Rosario es lo que se está
realizando en el ex Batallón 121, donde entre
la provincia y un privado se lleva adelante
un emprendimiento en el cual la provincia
aporta los terrenos y el sector privado la
construcción del desarrollo inmobiliario.
En este caso el desarrollador va a construir
en 5 hectáreas un condominio importante
para aproximadamente 1200 familias de
clase media. Estas viviendas van a ser ven-
didas y financiadas por el sector privado
que pagará ese terreno realizando obras
de infraestructura en el Cordón Ayacucho,
como abrir calles, proveer agua potable, gas,
electricidad, cloacas y pavimento.
Otro emprendimiento interesante es el
programa “Mi tierra, Mi casa” en el que se
convoca a los privados o particulares que
tienen terrenos ociosos de más de una hec-
tárea. La Provincia realiza allí las obras de
32
Cámara de Empresas Inmobiliarias de Rosario (CADEIROS)
infraestructura necesarias que el privado
paga cediéndole lotes. Estas tierras que re-
cibe el Estado son vendidas a valores bajos
a la clase media trabajadora para que allí
construyan su propia vivienda.
Estas medidas buscan financiar el primer
techo para la clase media, la clase trabaja-
dora y también para quienes viven en asen-
tamientos irregulares.
Actualmente no sólo hay déficit de techo
en los sectores más vulnerables sino tam-
bién en los sectores medios. En la ciudad
de Rosario hay más de 300.000 personas
que alquilan, por inmobiliaria están pasando
cerca de 95.000 contratos de alquiler, por lo
tanto, también está latente la necesidad de
tener un primer techo en la clase media y
en consecuencia estamos buscando alter-
nativas de financiamiento también para esa
gente que no cuenta con políticas de Estado,
que son las que trascienden a los gobiernos
y que deben planificarse a largo plazo.
Desde CADEIROS y ahora desde el Centro
de Estudios de nuestro Espacio “Educación
para Crecer” CEEC, estamos evaluando un
proyecto donde la gente de clase media que
tenga algún resto económico, algún pequeño
poder de ahorro pueda invertir compran-
do un bono o un certificado a través de un
Agente de Bolsa o Banco Oficial. Este bono
equivaldría a un metro cuadrado (también
podría dividirse en unidades más chicas)
cuando alguien junta cierta cantidad de
metros cuadrados puede utilizarlo como
medio de pago para un inmueble compran-
do a un desarrollador, una constructora o
una inmobiliaria. Este es un proyecto que
ha funcionado bien en varios países, es por
eso que estamos intentando adaptar para
nuestra provincia lo mejor de este modelo
para los sectores medios. Obviamente no
puede ser para los más vulnerables ya que
no tienen capacidad de ahorro.
Por otro lado obtener financiamiento me-
diante un crédito Hipotecario es muy com-
plejo, las tasas que cobran los bancos están
alrededor del 40% anual, el tiempo máximo
para cancelar el monto otorgado no supera
los 10 años, no otorgan el 100% de lo que
se necesita para comprar el inmueble sino
un 70% de la tasación que hace el mismo
banco, que en la realidad es un 50% del valor
de mercado y además es muy difícil calificar
porque se necesita abultados sueldos en el
núcleo familiar. La cantidad importante de
construcciones de edificios que se realizan
actualmente la solventan los inversores, los
sectores productivos que tienen excedente,
que pueden ahorrar y lo vuelcan al ladrillo ya
que les da resguardo al capital, y luego estas
propiedades ingresan en el mercado locativo
(paliativo momentáneo para el que no tiene
su techo). El verdadero desafío es que haya
menos inquilinos y más propietarios, pero
hasta que no tengamos un financiamiento
real y a largo plazo, esto no será posible.
33
 Palabras de especialistas
Mag. Alicia Castagna y Mag. Isabel Raposo
El déficits habitacional de los sectores ca-
renciados de la población es difícil de solu-
cionar, por lo que se requiere fortalecer y
proyectar nuevos sistemas de financiamien-
to con programas e instrumentos adecuados
que permitan el acceso a la vivienda a dichos
sectores. En la actualidad, la principal fuente
de financiamiento para la construcción de
viviendas sociales es el Estado a través de
los recursos públicos, sean provenientes
del sistema tributario o del financiamiento
de organismos internacionales, afectados
al problema de la vivienda social. Lo que
importa ver allí es cómo se distribuyen esos
recursos y cuál es su importancia dentro del
presupuesto público.
Se pueden señalar algunas de las políticas
llevadas a cabo por las diferentes jurisdiccio-
nes. Un ejemplo es la estructura tradicional
del FONAVI que atiende a un segmento de
la población determinado. También el Plan
ABRE, que se implementó en Santa Fe re-
cientemente y que atiende la problemática
34
Instituto de Investigaciones Económicas
Facultad de Ciencias Económicas y Estadísticas. UNR
más compleja en asentamientos irregulares,
a partir del cual se realizan aperturas de
calles y se proveen los servicios urbanos
esenciales.
Otra experiencia para destacar de la pro-
vincia de Santa Fe es el programa “Mi tierra,
Mi casa”, que resuelve en cierta medida la
base del problema que es la disponibilidad
de tierra equipada con infraestructura. La
gente accede a esta tierra urbanizada me-
diante una cuota moderada y puede, con el
tiempo, construir allí su vivienda.
Existen además algunas exploraciones de
posibles soluciones que parecen ser inte-
resantes como es el caso del fideicomiso
del asentamiento “Los Humitos”. Se trata
de una organización que integra a la misma
población afectada por la falta de vivienda,
y que ocupa las tierras, al propietario de la
misma y al Estado con el financiamiento
de entes oficiales que, de alguna manera,
cierra el círculo para poder dar una solución.
Hay otras intervenciones interesantes a
tener en cuenta en las que los beneficiarios
hacen su aporte, o bien se implementan sis-
temas cooperativos de trabajo o aporte de
materiales de quienes reciben las viviendas;
estas opciones en otra época fueron impor-
tantes en la Ciudad.
Se destaca de los programas mencionados
que no son sólo para la construcción de vi-
viendas sino que involucran todo un sistema
de hábitat, de servicios, de apertura de calles
para cambiar el barrio. Sin embargo, lo que
se ha hecho no es suficiente, es poco para
solucionar el problema de alrededor de un
15% de la población, que no puede acce-
der a créditos y tampoco podría pagarlos.
Creemos que es un desafío la búsqueda de
nuevas formas de financiamiento. Una de
ellos es lograr el recupero de lo que sería
la plusvalía urbana, por ejemplo en deter-
minadas zonas donde se realizan mejoras y
los propietarios beneficiados deben aportar
parte de los mismos.
En el caso de la Municipalidad de Rosario
se logró concretar distintos acuerdos públi-
co-privados, a través de los cuales otorga
permisos de construcción en determinada
zona y quienes reciben los beneficios deben
realizar obras para toda la comunidad.
En nuestro país está muy instalado el con-
cepto de propiedad. Sin embargo en otros
países el derecho a la vivienda no es el de-
recho a la propiedad, es el derecho al uso
de la vivienda. Tomándolos como ejemplos,
aquí también se podrían construir vivien-
das y ofrecerlas en uso bajo determinadas
condiciones y no en propiedad, para evitar
la especulación y su venta.
Hemos visto que pese a todas las inter-
venciones realizadas en los últimos tiempos
la magnitud del problema no disminuye a
pesar de que los índices de construcción
aumentaron, la economía creció y que hay
más trabajo.
Es importante destacar que existen sec-
tores diferenciados; están quienes pueden
reintegrar fondos o aportar parte de lo que
reciben y quienes no lo pueden hacer. En el
caso de los asentamientos irregulares, en
general, los fondos son públicos y no hay
reintegro, no es un crédito sino un subsidio.
Parte de la población no tiene recursos su-
ficientes para tomar créditos como pueden
hacerlo los segmentos medios para arriba,
por lo tanto siempre debe haber subsidio
estatal. Los desafíos pasan por buscar de
qué manera esa población podría tener al-
gún ahorro o bien, mediante algún esfuerzo
de construcción propia acceder a la vivienda.
Por otro lado no sólo es importante conse-
guir los fondos sino que también tienen que
estar los proyectos definidos. En muchas
oportunidades llegan fondos que exigen te-
ner un banco de tierras o la programación
que establezca dónde y bajo qué condicio-
nes construir. Cuando existan fuentes de
financiamiento el municipio debe ser el eje
de coordinación de los mismos.
Finalmente, hay que tener en cuenta que
las soluciones deben alcanzar a toda la po-
blación. En la medida que crece la ciudad
“formal” atrae mayor población, lo que ali-
menta con frecuencia el desarrollo de la
ciudad “informal”. El crecimiento de Rosario
y la cercanía con centros de salud, escuelas,
transporte, funcionan muchas veces como
factores de atracción para nuevas radicacio-
nes bajo condiciones urbanas deficientes;
por lo tanto, es necesaria una política terri-
torial nacional que apuntale estos procesos.
Reflexionar sobre los hechos, nos lleva
a pensar que, en definitiva, es el sistema
económico vigente el que genera este tipo
de convivencia de lo formal y lo informal.
Es así que en Rosario, paralelamente a la
ocupación precaria de área urbanas, crecie-
ron los emprendimientos privados de lujo;
es decir, estamos frente a un sistema que
genera la dualidad.
Los asentamientos irregulares son un
problema estructural de difícil solución. Lo
que se ha intentado con las intervenciones
ha sido al menos morigerar esta situación
para mejorar las condiciones de vida de la
población que habita en ellos.
35
 Palabras de especialistas
Sr. Rubén Llenas
En Rosario y la zona hay varias fuentes de
financiamiento de viviendas sociales. Desde
el año 2004/2005 y hasta el 2007 se llevó
adelante el Plan Federal I, posteriormente el
Plan Federal II, que fueron financiados por
el Gobierno Nacional. Con el Plan Federal I
se hicieron 9.500 viviendas en Santa Fe de
las cuales sólo 500 se hicieron en Rosario y
con el Plan Federal II se construyeron 1500
viviendas en lo que se llama “zona cero”.
Si bien la Nación financia esas obras no lo
hace en un 100% ya que la Provincia debe
realizar las obras de infraestructura nece-
sarias, y hacerse cargo de un porcentaje de
las mismas.
El financiamiento nacional tradicional des-
de hace muchos años y desde su creación
es el FONAVI (Fondo Nacional de la Vivienda).
Se trata de un sistema de coparticipación,
a partir del cual la Nación envía automáti-
camente todos los meses a las provincias
un porcentaje de lo recaudado. Santa Fe
viene reclamando hace muchísimo tiempo
36
un mayor porcentaje de estos fondos, ya
que recibe algo más de un 5% cuando la
provincia participa a nivel nacional de un 9%.
A nivel local el Servicio Público de la Vi-
vienda, que depende de la Municipalidad de
Rosario, realiza planes desde hace muchos
años, principalmente en los asentamientos
irregulares. El financiamiento para la realiza-
ción de estas acciones es propio y también
de organismos bancarios internacionales.
Recientemente con el gobierno de Antonio
Bonfatti, la Secretaría del Estado del Hábi-
tat creó el programa “Mi tierra, Mi casa”, a
partir del cual la provincia otorga tierras,
realiza infraestructura, servicios y otorga un
crédito para materiales a través del Banco
Municipal.
Por otro lado, en los últimos tiempos se im-
plementó el PRO.CRE.AR. que no lo incluiría
como financiamiento para viviendas sociales
porque está destinado a la clase media. Con-
sidero que este programa es muy importan-
te y hay que apoyarlo independientemente
Cámara Argentina de la Construcción
Delegación Rosario
del gobierno que siga, ya que la necesidad
de vivienda de los sectores de menores in-
gresos está atendida medianamente por
la construcción de viviendas sociales, los
sectores altos no necesitan ninguna ayuda
sino que por el contrario a veces hay una
acumulación que no es justa y en cambio, los
sectores medios estuvieron desatendidos en
este proceso en los últimos 40 años.
Si no hay programas como los menciona-
dos anteriormente o un subsidio del Estado
es imposible que los sectores de menores
ingresos accedan a un financiamiento. Una
persona en relación de dependencia, un
mando medio, incluso cargos superiores
dentro de una organización, no pueden ac-
ceder a un préstamo hipotecario normal.
Suponiendo que gana 20 mil pesos al mes,
un crédito hipotecario a 20 ó 30 años supo-
niendo una tasa promedio de un 24% anual
en sistema francés, es decir que tendría que
pagar una cuota que superaría ampliamen-
te el 30% de su sueldo. Esto significa que
estas personas directamente no califican
y además no lo podrían pagar. El sistema
francés a largo plazo con tasas superiores
al 9% es imposible para personas de clase
media, en relación de dependencia.
Por parte del privado, éste hace un em-
prendimiento para tener rentabilidad, si un
negocio no le da dinero no lo hace. En estos
últimos años el privado vende bien lo que
hace y a precio de mercado, por lo tanto no
tiene necesidad de buscarle la vuelta para
que los sectores bajos accedan a la vivienda,
ese es el rol del Estado.
La Cámara Argentina de la Construcción
tiene un proyecto que nace en el 2011,
realizado por el Departamento de pensa-
miento estratégico de la Cámara en Capital
Federal. Lo novedoso es la adaptación a la
idiosincrasia y al sistema macroeconómico
de la Argentina. En otros países como Chile,
México y seguramente otros, existen estos
sistemas desde hace muchos años. Se trata
de un sistema integral que nació antes del
PROCREAR y está dirigido a la clase media,
aunque tiene varios subsistemas que pueden
beneficiar también a otros sectores con me-
nos recursos. Hay una inversión inicial que
tiene que ser en parte de privados, en parte
del Estado y luego se va retroalimentando
a causa del cobro de las cuotas y otros im-
puestos que van a un fondo. El sistema es
continuado y permanente.
El déficit de viviendas se calcula en 2 mi-
llones y medio. Con el PROCREAR se solu-
cionaron 150 mil, por eso es que seguimos
presentando el programa, porque no compite
sino que se complementa con el PROCREAR,
sería muy positivo que existieran dos o tres
sistemas de financiamiento para la vivien-
da y que los beneficiarios pudieran elegir
o adaptarse a él de acuerdo a sus posibi-
lidades.
El programa propuesto crea una unidad
de cuenta, esto quiere decir que todos los
meses se pagaría una cuota que correspon-
dería a una cantidad de metros cuadrados
o a un porcentaje del salario y que se iría
ajustando, esto es lo que lo hace sustentable.
Por ejemplo una persona paga su vivienda
con cuotas que corresponderían siempre al
20% de su sueldo, con la unidad de cuenta
se asegura que desde la primera a la última
cuota paga el mismo porcentaje. De esta
forma se le da previsibilidad al beneficiario
y además beneficia al programa ya que al
ajustarse se destina ese mismo dinero para
la construcción. Esa unidad de cuenta pro-
ponemos que sea a través del coeficiente de
variación salarial o sea, por el salario y no
por el valor del metro cuadrado.
37
 Algunas reflexiones y acuerdos alcanzados
Durante el año 2014 la comisión de hábitat
y asentamientos irregulares se reunió perió-
dicamente a trabajar sobre la situación de la
ciudad en relación a esta problemática. Cabe
destacar que esto fue posible gracias al gran
compromiso asumido por los participantes
de diferentes organizaciones públicas y pri-
vadas de la ciudad, que intentaron conocer
más a fondo la situación actual de los asen-
tamientos, discutir los diferentes temas que
atraviesan la problemática y aportar, desde
sus respectivos lugares, a la búsqueda de
soluciones.
A partir de lo trabajado en los encuentros
se lograron los siguientes acuerdos:
• Es imprescindible la participación del Esta-
do en sus diferentes niveles en este proceso
regulando mediante normativa, abordando la
problemática de manera global e interdisci-
plinaria, involucrando a beneficiarios en las
intervenciones, financiando estas acciones
y articulando con privados para lograr so-
luciones eficientes y sustentables.
38
• Las políticas deben ser integrales: urba-
nísticas y sociales con el firme propósito de
eliminar situaciones de exclusión y confor-
mar una ciudad integrada.
• No existe un único modelo de intervención.
Se deben trabajar las cuestiones culturares
propias de cada asentamiento y este trabajo
debe realizarse tanto con los habitantes de
los asentamientos irregulares como con
los vecinos de los mismos para lograr una
mayor integración social.
• Esta no es una problemática que se solu-
ciona con construcción de vivienda. Es una
problemática de derechos: a la vivienda, a la
propiedad, a la tenencia segura de la tierra,
a los servicios básicos, a la movilidad, al
hábitat, “a la ciudad”.
• Respecto a los marcos normativos es ne-
cesario revisar las legislaciones nacionales,
fundamentalmente el nuevo Código Civil y
Comercial. A nivel provincial es necesario la
aprobación de una ley que regule la situación
actual del suelo como base para lograr un
equilibrio territorial tanto dentro de la ciudad
como también entre la ciudad de Rosario y
las comunas y municipios que integran el
área metropolitana.
• Generar nuevos mecanismos de financia-
miento que permitan alcanzar a otros grupos
poblacionales como los sectores medios.
Referencias
1 Castagna Alicia, Raposo Isabel, Woelflin María: “Crecimiento económico y desarrollo urbano. La problemática de los asentamientos irregulares en Rosario”. Disponible en : http://ceysrosario.org/wp-content/uploads/2014/07/Informe-Inst.-de-Invest.-Econ..pdf
2 Castagna Alicia, Raposo Isabel. “Los asentamientos irregulares en Rosario” en presentación realizada en reunión de Comisión del 11 de noviembre de 2014. Disponible en: http://ceysrosario.org/wp-content/uploads/2014/07/Power-Asent-Irreg.pdf
3 Plan Urbano Rosario. Disponible en: http://www.rosario.gov.ar/sitio/arquitectura/urbanismo/plan_urbano1.jsp?nivel=Arquitectura&ult=Ar_1
4 Proyecto de Ley de Uso del Suelo y Hábitat. Disponible en: http://www.santafe.gov.ar/index.php/web/content/view/full/155977
5 Basuino Marta, Cáceres Sabrina, Gancedo Nora, Gurría Laura, Salgado Marcelo, Rodríguez Sebastián, Vizia Claudio: “La gestión del hábitat articulada a iniciativas productivas para los sectores de bajos recursos en Rosario (Argentina)” Revista invi Nº 56, Mayo
2006, Volumen 21
6 Ibídem anterior.
7 Tamburrini María Cristina: “Una ciudad con calidad de vida. Inclusión social y espacio público” Políticas para la gobernabilidad. Experiencia Rosario. Rosario, agosto de 2006.
8 Ibídem anterior.

39
 Hábitat y
asentamientos
irregulares en
Rosario
Reflexiones colectivas
para la construcción de
políticas públicas.

Proyectamos la ciudad entre todos.