Planteamiento Estratégico Piu Cesar Alejandro Poveda

Abdón Alejandro Poveda Gómez.
2010
PLAN INTEGRAL ÚNICO DE ATENCIÓN A LA POBLACIÓN

DESPLAZADA DEL DEPARTAMENTO DEL CESAR
I. PLANTEAMIENTO ESTRATÉGICO1
La problemática del desplazamiento forzado en Colombia y en particular en el

Cesar se inscribe dentro del escenario de complejidad multidimensional que le es
propio al conflicto, ligado de una u otra manera a formas concretas de ocupación,
uso y usufructo del suelo y de la explotación y aprovechamiento o beneficio de la
renta de allí derivada, o que potencialmente se puede derivar; frente a éstos
aparecen fenómenos de concentración de la propiedad2, así como de cambios en
la composición técnica de capital y por ende en la intensidad del uso del suelo.
El desplazamiento forzado por violencia se suma de manera dramática al proceso

de descampesinización que desde finales de la mitad del siglo pasado ha sufrido
el país, con diversas formas, manifestaciones y ciclos; el tipo de desplazamiento
al cual se hace referencia, le agrega al despojo y la toma de tierras el ingrediente
de la violencia armada con lo cual, además de las lesiones sociales, económicas
y territoriales, se crea una situación humanitaria de graves proporciones y hondas
repercusiones sociales; recordemos que se trata de la configuración de formas no
voluntarias de emigración fundadas en el desarraigo, es decir, la ruptura social,
psicológica, afectiva y económica como expresiones finales de la deconstrucción
de territorio y la incertidumbre frente a la posibilidad de construir (rearraigo) o re-
construir territorio (neoarraigo) en el inmediato futuro.
El desplazamiento forzado niega la condición de persona de la víctima,

arrancándole de tajo el carácter de dignidad que el sólo hecho de ser humano le
imprime a ese campesino, a esa campesina, niño o niña, adulto o adulta a quien
se le ha sometido a tan oprobioso trato.
Dentro de tal contexto el Departamento del Cesar se identifica tristemente

como “territorio de desplazamiento forzado” cuyo paradigma en esencia lo
constituye la hacienda Bellacruz desde las décadas de los 80-90 del siglo
pasado; la población en tal situación corresponde aproximadamente al 10% del
total de la población del Departamento, por lo cual atender de manera
ordenada y en la perspectiva del restablecimiento pleno de los derechos y de la
reparación simbólica de los ciudadanos y de las ciudadanas sometidos a la
deshonrosa condición de desplazado, más allá de una obligación constitucional
o humanitaria, es una responsabilidad ética y moral del Estado por intermedio
de todas sus instituciones y de los servidores públicos que las integran.
El PIU se inscribe dentro del campo de la garantía y materialización de los

derechos y principios de la función pública consagrados en la Constitución
1
Documento preparado por Abdón Alejandro POVEDA GÓMEZ para CORPOVIDA, ONG consultora del
PIU CESAR 2010.
2
En el Cesar el coeficiente de Ginni para concentración de la propiedad de la tierra pudo pasar de 0.652
en 2002 a 0.722 en 2007, según cálculos del Banco Mundial recogidos por el informe de economía
regional del Banco de la República (2005) y estimaciones preliminares de Oapaz y Corpovida con base
en datos de la mesa de tierras, respectivamente.
Abdón Alejandro Poveda Gómez. 2010
Política de Colombia, y desarrolla en materia de desplazamiento forzado por

violencia lo ordenado en la Ley 387 de 1997, en lo pertinente a la Ley 1190 y los
desarrollos y órdenes de la Corte Constitucional contenidos en la Sentencia T–
025 de 2004 y los autos de seguimiento, en especial el 109 de 2000 y el 008 de
2009.
El documento PIU – DEPARTAMENTO DEL CESAR expresa la política

territorial de atención y prevención del desplazamiento forzado, con base en los
principios y fundamentación estratégica que orientan dicho plan.
1. La razón de ser del PIU.
El PLAN INTEGRAL ÚNICO (PIU) de Atención y Prevención del

Desplazamiento Forzado se establece como un instrumento de política
territorial y social basado en el respeto de los derechos fundamentales
individuales, colectivos y del ambiente de las personas sujetos de derechos
sometidas a tal situación (el desplazamiento forzado), con especial atención al
principio constitucional de prevalencia de los derechos de los niños y de las
niñas, lo que por vía de consecuencia implica la obligación para el Estado por
intermedio de sus instituciones y servidores públicos como sujetos de
obligación, a orientar sus acciones de manera preferente en el propósito de
garantizar, proteger y restablecer los derechos de los niños y de las niñas, así
como de los adultos con vulnerabilidad sensible, en condición de
desplazamiento.
El PIU se constituye en un instrumento articulador e integrador de las acciones

de las instituciones del Estado del orden nacional y de las entidades territoriales
en los órdenes departamental y municipal, con el propósito de brindar atención
humanitaria de emergencia y atención humanitaria de urgencia de carácter
contingente, integrada a la configuración de proyectos y acciones de carácter
estratégico, orientadas todas ellas a la mitigación en un primer momento y a la
eliminación (visión de largo plazo) de los efectos materiales que produce el
desplazamiento, tales como marginalidad, pobreza, discriminación y ruptura de
afectos y de vínculos, entre otros.
El PIU, como articulador e integrador de acciones de atención y prevención del

desplazamiento forzado por violencia en el campo de lo institucional, se
constituye como unidad estratégica de la ejecución de la política, de los proyectos
y de las acciones propias de su cometido, de forma tal que los esfuerzos de las
Entidades Públicas y programas del orden nacional, las del orden Departamental
y las de las ONG y las Agencias Internacionales se canalicen vía PIU por
intermedio de sus unidades ejecutoras, con la coordinación y concertación entre
las Entidades Territoriales (municipios) y las organizaciones de los desplazados.
Esto en aplicación de los principios de eficiencia, economía y celeridad
consagrados en la Constitución Política de Colombia.
El nudo gordiano de la atención a la persona y a los hogares en condición de

desplazamiento forzado por violencia es la dispersión de esfuerzos y la
consecuente atomización de recursos aportados y administrados por diversas
fuentes y bajo diversos y asincrónicas formas y mecanismos de coordinación

en la ejecución de dichas acciones; a lo anterior se le suma la asimetría en la
información y la consecuente disparidad de datos en caso de atención
humanitaria.
De acuerdo con el Dr. Nilson Dávila tal situación se presenta entre Personerías
Municipales y Acción Social, la cual reporta niveles de atención de 30%
mientras que Personerías municipales reportan niveles de atención no
superiores a 1%, medida en solicitudes de atención contra respuesta efectiva
por parte de Acción Social.
La problemática anotada se refleja y se hace evidente en el registro, el cual

debe cumplir un papel esencial en materia de información y ser base
fundamental del seguimiento, la evaluación y el control tanto de la ejecución de
la política, como de la atención a la persona o al hogar en condición de
desplazamiento.
El eje central de la razón de ser que justifique la necesidad de ordenar las

acciones mediante un mecanismo como el PIU es entonces el de constituirse
en instrumento articulador e integrador de acciones y esfuerzos tendiente a
atender de manera eficiente, económica y oportuna la garantía del goce
efectivo de derechos por parte de los desplazados.
2. El Carácter de lo departamental del PIU.
Para una organización cualquiera que ella sea, máxime si es de carácter público
es muy importante el contexto en el cual se mueve, máxime si se piensa en su
legitimación y credibilidad, de las cuales debería gozar en el medio, lo que es
válido tanto para las empresas que producen bienes, como para las que ofrecen
servicios.
La acción del gobernante, de la institucionalidad y en general de quienes son

sujetos de obligaciones debe partir de la relación Medio-Organización, en las
dinámicas múltiples coyuntura-estructura, sobre la base de la definición de la
Misión que es lo que se puede denominar el hilo conductor, la razón que liga la
existencia de aquélla en un ambiente concreto. El mejor nivel de reconocimiento,
conciencia y aprehensión de la Misión conduce a un planteamiento y, por ende, a
una gestión estratégica más correcta, así como a una mejor percepción del
panorama y a la mayor capacidad de medición de los efectos de las decisiones
de la Gerencia.
La Estrategia (como enfoque de Planificación), antes que una técnica útil en la

solución de problemas o en la búsqueda o descubrimiento de Fortalezas y
Debilidades ("internas") y de Amenazas y Oportunidades (del "entorno" o del
"mundo exterior"), es ante todo una filosofía de acción, basada en una
concepción amplia, estructural y sistémica que haga posible el desarrollo hacia el
futuro de la Organización dentro de un medio cambiante y dinámico al cual debe

aquélla responder y adaptarse y, así mismo, poder influir sobre éste3.
La Estrategia constituye en su esencia la visión de largo plazo que guía la acción

cotidiana y permite percibir y asimilar los cambios, de manera permanente,
identificando en el proceso las Limitantes, Potencialidades y Condicionantes que
corresponden al desarrollo de la organización en cuanto a sus condiciones
objetivas y a su capacidad de respuesta, frente a los requerimientos y lo que
usualmente se denominan los retos del medio.
El Departamento como Entidad Territorial Intermedia (Nación-Municipio) actúa en

las siguientes instancias:
Complementariedad y subsidiariedad respecto de las acciones que en virtud

de la descentralización y la finalidad social del Estado, cumple cada uno de los
municipios, de forma tal que se logre mayor eficiencia en el uso de los recursos y
consecuentemente mayor grado de eficacia de las acciones estratégicas.
Coordinación tanto Institucional como Social, en tanto que articulador de estas

dos dimensiones, las cuales a su vez son expresión concreta de la
corresponsabilidad frente a la protección y garantía del goce efectivo de los
derechos. El PIU departamental debe tener la capacidad de integrar los
esfuerzos de las diversas instituciones y programas tanto del Orden Nacional
(Acción Social, ICBF, por ejemplo), como del Orden Internacional (Acnur, PMA,
por ejemplo) y de las Organizaciones No Gubernamentales que desarrollan
acciones con población desplazada.
Articulación política de las acciones frente al desplazamiento forzado.

Reparación simbólica y educación ciudadana.
3. El contexto del PIU.
El PIU sin duda responde a una problemática socio territorial e institucional

concreta, mediante la ordenación en el tiempo y en el espacio de acciones y
recursos, a partir de la definición de la estrategia orientadora de largo plazo.
El Cesar, como se indica en el análisis de situación, es territorio de conflicto con

una participación relativa de población desplazada bastante alta.
En materia de tierras la determinante principal es la alta concentración de la

propiedad de la tierra y muy en especial de la tierra productiva, lo que hace que la
gran propiedad de tipo capitalista o latifundista presente una tendencia expansiva,
paralela a la que se da junto con la que se manifiesta en la creciente inserción del
capital en el espacio rural destinado a cultivos permanentes, intensivos en capital
y relativamente intensivos en mano de obra. La expansión de la gran propiedad
3
Ver. POVEDA GÓMEZ, Abdón Alejandro. Visión estratégica del desarrollo. Documento Preparado
para el Programa de Especialización en Alta Gerencia de la Universidad Surcolombiana de Neiva.
1996. Copia. Página. 3 (Publicado en la Revista Gestión y Desarrollo ESAP, Junio de 1996 Bogotá)
así presentada, tiende a forzar la liquidación de la mediana propiedad y con más

fuerza de la pequeña propiedad campesina, impulsando a la vez el proceso de
ampliación de la frontera agrícola, con un costo ambiental y social muy alto.
Si conocer un fenómeno se refiriese al hecho de contar con cifras confiables

que establezcan en una dimensión espacio-temporal concreta cuál es el estado
y el número de personas y familias en condición de desplazamiento, se puede
inferir un preocupante nivel de desconocimiento de la problemática del
desplazamiento forzado por violencia tanto a escala municipal como
departamental en el Cesar.
Como se indicó más arriba, es evidente la disparidad de los datos según se

trate de una u otra fuente; no coinciden las que produce Acción Social con las
de los municipios, por ejemplo, amén de la ausencia de criterios que definan
situaciones tales como familias que arriban a un lugar durante un período
definido (13 años, por ejemplo) o familias que están actualmente asentadas en
el territorio local y que, obviamente, tienen que ser atendidas en primera
instancia por las autoridades de las entidades territoriales receptoras.
La migración voluntaria o forzada es inherente al desplazamiento al cual se ven

enfrentadas muchas familias, sea por razones de violencia armada o de
“violencia económica” propia del proceso de descomposición del campesinado
y retracción de lo rural. Estos procesos se han convertido en una constante en
el país particularmente a partir de los años 50 del siglo pasado, cuando se
inicia un abrupto proceso de “urbanización” promovido por el Estado desde el
“Plan Colombia” inspirado por el Banco Mundial en cabeza del economista
Lauchin Currie.
No obstante los avances experimentados en los últimos 10 años por los

sistemas de información sobre el fenómeno del desplazamiento forzado en
Colombia, existen todavía numerosos vacíos que generan una sensación
generalizada de incertidumbre, en particular en los niveles locales. Es
reiterada la queja relativa a esta incertidumbre por parte de las autoridades
municipales y de las organizaciones y personas involucradas en la
problemática socio territorial del desplazamiento forzado por violencia. Se
intenta reducir el grado de incertidumbre mediante el desarrollo de iniciativas
locales de caracterización detallada de las personas y familias desplazadas (en
Valledupar, San Diego y La Paz, por ejemplo); departamentales (en Manaure,
Codazzi, Becerril y otros) y nacionales (en todos los anteriores por medio del
Programa Juntos) no siempre bien coordinadas, cuyos resultados aún no se
consolidan.
Pero más allá de la improbable exactitud de las cifras lo que está fuera de toda
duda es la gravedad y la magnitud del fenómeno para un departamento como
el Cesar, cuya población general se estima entre 941.201 y 1.053.0734
habitantes, frente a la cual se tiene un aproximado de 98.050 personas
desplazadas recibidas hasta 2007, y 130.461 personas expulsadas a febrero
de 20085; con un subregistro calculado en 30%6. Según Acción Social, desde
4
Plan de Desarrollo 2008-2011, “Cesar al alcance de todos”.
5
Plan de Desarrollo 2008-2011, “Cesar al alcance de todos”.
1997 a 2009, el departamento del Cesar ha sido uno de los principales

receptores y expulsores de población desplazada en Colombia.
Lo más significativo de la situación es la relativa negación del “Goce efectivo de

derechos” por parte de una gran masa de “desplazados”, por ausencia de
acciones reales y concretas del Estado, originados en las ya mencionadas
dispersión de esfuerzos y atomización de recursos.
Sin duda la situación de niños y de niñas en condición de desplazamiento

merece la mayor atención, dado su alto nivel de vulnerabilidad frente a la
posibilidad de maltrato tanto al interior del hogar, como de su sitio de recepción
o de abuso sexual, amén de las afectaciones sicológicas que en ellos y en ellas
produce la condición de víctimas de la violencia.
4. El enfoque y las determinantes axiológicas y operativas del PIU.
El principio orientador del PIU DEPARTAMENTAL DEL CESAR se expresa así:
Reivindicación, respeto y recuperación de la dignidad humana de la persona

en condición de desplazamiento forzado por la violencia, en la medida en que
se entiende como fin reprobable de la acción del Estado o de la ONG, la
constitución de un ejército de menesterosos; se trata de contribuir
solidariamente para que los ciudadanos y ciudadanas así reconocidos (como
en condición de desplazamiento forzado), en cualquier etapa de la vida en que
se encuentren, superen los efectos negativos que tal condición de
desplazamiento ha producido en las personas, en sus hogares y en sus
núcleos socio-territoriales.
El PIU va dirigido a la atención de la persona humana, diversa, agobiada con

distintos niveles de daño por haber sido sometida a desplazamiento forzado.
Con base en las precisiones de la Estrategia Departamental y Municipal por la

Niñez y la Infancia de la Procuraduría General de la Nación, UNICEF e ICBF,
se definen tres enfoques así:
4.1. El enfoque de derechos y las acciones diferenciales.
Hace alusión a la concepción y primacía de los ideales de dignidad y libertad

humana tanto de los niños, las niñas y los adolescentes, como de las personas
adultas y de los adultos mayores, independientemente de su procedencia, raza,
ideología, pensamiento, religión o cultura, como pilares fundamentales de los
derechos consagrados en la Constitución Política de Colombia y los diversos
tratados internacionales que sobre la materia de derechos ha suscrito
Colombia, y que por ende hacen parte del bloque de constitucionalidad.
La persona en condición de desplazamiento es sujeto de derechos, pero

también de obligaciones particularmente en aquellos campos que
corresponden a los que se identifican como derecho–deber, como es el caso
de la educación y la participación ciudadana, por ejemplo.
4.2. El enfoque poblacional.
Hace énfasis en el abordaje de políticas, planes y programas sociales en torno

a poblaciones específicas, que para el caso de la estrategia de atención y
prevención del desplazamiento forzado en el Cesar tienen su núcleo en los
hogares y en las personas sometidas a la condición de desplazados, con
especial énfasis en los niños, niñas y adolescentes menores de 18 años.
Articulado con el enfoque de derechos, lo poblacional como reconocimiento de
las formaciones socio territoriales desplazadas y de las formas socio
territoriales de la recepción y la acogida, supone integralidad en la intervención
de las distintas instituciones y sectores que promoviendo sinergias y
encuentros por objetivos contribuyan a garantizar las condiciones de vida
digna.
La acción poblacional implica el análisis a partir del desarrollo evolutivo. Las

poblaciones se identifican desde la diversidad y el complejo relacional que las
determina, en el entendido en que a esas poblaciones diversas no se las
discrimina como tampoco se las considera como “diferentes”, sino que se las
atiende de manera específica (diferente) en busca de su inclusión a partir del
reconocimiento pleno de sus derechos.
Se refiere este enfoque a las diversas poblaciones que reclaman acciones

deferenciales dadas sus condiciones específicas:
 Los niños y las niñas como valor presente del futuro de sociedad.
 Los miembros de las comunidades afrodescendientes.
 Los miembros de los pueblos indígenas.
 Las personas en condición de discapacidad, para quienes se deben

procurar formas de inclusión social y productiva con base en su lo
específico de su condición.
 La mujer cabeza de familia.
El enfoque de población reconoce la unidad en la diversidad y a partir de ella;

por ende, no parte de la consideración de lo diferente del ser, sino de lo diverso
de la sociedad humana, así como de las demandas que en materia de
derechos genera esa condición, lo que hace que las acciones que emprendan
los sujetos de obligaciones deban tener un enfoque diferencial.
4.3. El enfoque territorial,

Se origina y responde a la materialización de los principios fundamentales que

rigen la conformación del Estado Social de Derecho, organizado en forma de
República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales (…)”7. En este sentido se reconoce la importancia del territorio8
como unidad funcional donde se expresan y encuentran diversos actores
sociales, formas de relación, escenarios y estrategias de convivencia y
construcción de ciudadanía. El territorio se reconoce como construcción social
en espacios concretos que integran lo geográfico, lo ambiental, lo cultural, lo
económico y lo político, en un complejo estructurado de diversos subsistemas o
grupos humanos e institucionales articulados entre sí.
Lo territorial y la dimensión de la gestión territorial son el elemento fundamental

que permite la materialización espacial y temporal de la atención de las
personas desplazadas.
Lo poblacional y lo territorial dan validez a lo diverso y por ende al respeto de

tal condición, en cuanto se trate de garantizar el goce efectivo de los derechos;
se entiende que el ser humano sujeto de derechos es uno, igual en la
diversidad y no diverso en la diferencia.
En materia de gestión las entidades territoriales fundamentales (los municipios)

atienden a sus poblaciones de desplazados mediante el diseño y aplicación de
acciones diferenciales cuyo eje sea el reconocimiento de la diversidad, toda
vez que es en ese espacio en el que se concretan las relaciones materiales
entre sujetos de derechos y sujetos de obligaciones. El Departamento del
Cesar, por su parte, actúa en términos de complementariedad, subsidiariedad y
concurrencia cuando a ello haya lugar
Por las razones anotadas arriba, lo que resulta diferencial es la “batería” de

acciones que se orienten a remover los factores negativos del desplazamiento
y no la consideración de la persona por su “calidad de diferente”; la cuestión es:
¿diferente respecto de qué?
1. Formulación de la Estrategia.
El PIU DEPARTAMENTAL se concibe como el instrumento integrador y

articulador de las políticas y acciones de las entidades u organizaciones del
orden nacional del Estado, así como de los organismos internacionales
públicos y de la organizaciones no gubernamentales presentes en el territorio
cesarense, con acciones específicas en materia de atención a la población en
condición de desplazamiento forzado por violencia, las cuales deben tener
asiento en el Comité Departamental, el cual actúa como instancia de
concertación, coordinación y control.
7
Constitución Política de Colombia 1991. Artículo 1°
8
PARRA E. Oscar. Pensar y hacer experiencias de gestión local del desarrollo. Revista Foro Económico
Regional y Urbano. No. 14. Bogotá. 2000. (Citado en Estrategia de Municipios y Departamentos por la
niñez y la adolescencia)
La estrategia que orienta el PIU como la visión de largo plazo expresado en el

principio orientador del mismo, se establece en tres niveles así:
 En el enfoque de derechos, se establece la atención preferente a los

niños y a las niñas en condición de desplazamiento, como quiera que
además que la Constitución Política garantiza la prevalencia de sus
derechos por encima de los derechos de los demás, se trata del sector
de la población que tiene mayor posibilidad de sostenibilidad de las
acciones tendientes a garantizar el goce efectivo de los derechos.
 En el enfoque de población, se dispone la aplicación gradual y

diferencial de las acciones teniendo como base los grados de
vulneración o vulnerabilidad de las personas y hogares en condición de
desplazamiento.
 En el enfoque territorial, las acciones se orientarán fundamentalmente a

la estabilización y la promoción económica y social mediante políticas
concertadas de re-arraigo (en caso de retorno) y neo-arraigo (en caso de
permanencia en un sitio diferente a su territorio de origen).
En desarrollo de los principios constitucionales de economía, celeridad y

eficiencia, el PIU Departamental como instrumento articulador e integrador de
acciones busca agregar de manera ordenada y coordinada la capacidad de
respuesta de las diversas instancias y entidades sujetos de obligaciones en
relación con la garantía de satisfacción de las demandas derivadas de
derechos, apuntando a objetivos estratégicos relacionados con la superación
de los efectos sociales, económicos, políticos y ambientales que genera la
condición de desplazado; la puesta en práctica de las políticas y de las
acciones debe evitar la atomización de recursos.
5.1.- La visión de largo plazo.
Ciudadanos y ciudadanas quienes en un momento de su vida fueron sometidos

a la situación de desplazamiento forzado, reconocidos en su dignidad plena
como sujetos de derechos y de obligaciones, integrados social y políticamente
en un proceso de construcción de territorio a partir de vínculos y afectos de
familia, de grupo y de sociedad.
5.1.1. Objetivo e instrumentos de Política.
El Objetivo de Política de la Estrategia que orienta el PIU Departamental se

ubica en la eliminación de los efectos que produce el desplazamiento forzado
en quienes han sido sometidos a esa práctica denigrante, mediante acciones
que generen un “estado de cosas constitucional” en el cual la garantía al
goce efectivo de los derechos se traduzca en mejoramiento progresivo de las
condiciones de vida, la integración en condiciones de dignidad a la sociedad en
los territorios en los cuales se rearraigen o se neoarraiguen las personas
sujetos de la estrategia aquí planteada.
El desplazamiento forzado por violencia genera un estado grave de alteración

socio – territorial, entendido como desarraigo con ruptura de vínculos sociales y
culturales, además de los efectos que la vulneración de los derechos
fundamentales y el desconocimiento de la dignidad humana produce en la
persona. Así las cosas, con el objeto de garantizar el pleno goce y el ejercicio
de los derechos y de las obligaciones de la persona se hace obligatorio re –
construir el contexto socio – territorial, desde la perspectiva de la diversidad, en
escenarios de rearraigo, en el evento del retorno al lugar de origen o de
neoarraigo por permanencia en el lugar de recepción o migración a otro
mediante reubicación.
La estrategia de atención y prevención del desplazamiento forzado por

violencia, reconoce tres instancias espaciales las cuales se definen como los
instrumentos de la estrategia, el retorno, la permanencia o la reubicación
espacial de quienes hoy son albergados en territorios receptores por su
condición temporal de desplazados, como fundamento espacial de la estrategia
y la educación, la información y la comunicación participativa como fundamento
temporal de la misma.
El PIU Departamental se orienta a la generación de condiciones e instrumentos

que hagan posible esa re – construcción socio – territorial del hoy
desplazado(a), a partir de la decisión autónoma de aquellos y con base en el
enfoque y las determinantes axiológicas y operativas enunciadas en el
presente acápite, comprometiendo la acción de las diversas instancias del
Estado de cara a garantizar la sostenibilidad de la nueva situación de las
víctimas del desplazamiento forzado, sea por retorno, permanencia o
reubicación.
El desarrollo del retorno, la permanencia o la reubicación como instrumentos de

la estrategia debe contener en si las condiciones que garanticen el
cumplimiento de la misma, en los términos planteados en la visión de largo
plazo.
REARRAIGO
Se reconoce que el lugar al cual se
retorna, así como el (la) retornado(a) han
sufrido cambios que alteran su
interacción socio territorial.
RETORNO
CONDICIÓN INSERCIÓN CONDICIÓN

NECESARIA ESTABILIZACIÓN COMPLEMENTARIA
 Protección de la  Proyecto social,  Educación,

vida. reconstrucción de formación,
 Protección de la territorio información.
propiedad.  Proyectos  Ordenamiento
 Reparación integral. productivos ambiental del
 Garantía de no sostenibles. Proyecto
repetición.  Reconstrucción de  Asistencia técnica
NEOARRAIGO
Se reconoce el desarraigo como efecto
directo del desplazamiento y la
necesidad de reasentamiento por
voluntad o por imposibilidad de retorno.
PERMANENCIA REUBICACIÓN
O
CONDICIÓN INSERCIÓN CONDICIÓN

NECESARIA ESTABILIZACIÓN COMPLEMENTA

Educación,
formación,
 Protección de la  Proyecto social,  Educación,
información.
vida. construcción del formación,
 Ordenamiento
 Garantía de nuevo territorio. información.
ambiental del
reasentamiento en  Proyectos  Ordenamiento
Proyecto
áreas normales. productivos  ambiental
Asistencia de los
técnica
 Vigilancia estatal sostenibles. comercialización.
reasentamientos
para evitar la  Inserción laboral urbanos
RIAo rurales.
violación de urbana o rural  Proyecto
derechos agroindustria, productivo.
laborales. minería.  Asistencia técnica
 Reparación  Reconstrucción de comercialización.
simbólica. vínculos y afectos.
 Garantía de no
repetición.
La ejecución de la Estrategia planteada mediante cualquiera de los
instrumentos aquí descritos debe garantizar la coherencia entre acciones,
objetivo de política y visión de largo plazo del PIU Departamental en los
términos expresados en el presente documento.
5.1.2. Estrategias de ejecución.
El PIU Departamental centrará su atención sobre cuatro ejes integradores de

los cuatro subsistemas de derechos incluyendo el que le es transversal a todos,
cual es el derecho a la vida y a la integridad personal. Tales ejes definen
estrategias particulares tendientes a consolidar la nueva territorialidad social,
económica y política de quien fuera sometido a la condición de desplazado por
la violencia.
En términos de la coordinación institucional las estrategias aquí diseñadas

comprometen a la Gobernación del Departamento y cada una de sus
Secretarías y Entidades Descentralizadas, de acuerdo con su especialidad, a la

Universidad Popular del Cesar, a Entidades del orden nacional como el ICBF,
el IGAC, el SENA, Acción Social, INCODER, Defensoría del Pueblo, ICA,
Banco Agrario, FINDETER, Policía Nacional y Fuerzas Militares, así como a las
ONG y organismos internacionales que atiendan la problemática del conflicto y
en particular el desplazamiento forzado por violencia.
En términos de la coordinación social, el PIU Departamental compromete a las

Organizaciones de la Población Desplazada (OPD).
5.1.2.1. Construcción de ciudadanía.
Objeto:
¿Qué implica? El desplazado dentro de la sociedad, sometido a una condición

la cual debe ser transitoria, superada en su dimensión espacio temporal
poniendo especial énfasis en la niñez y en la adolescencia del desplazamiento
presente y futuro de una sociedad en paz; construida a partir de la garantía
plena de los derechos civiles y políticos con reconocimiento desde sí y desde el
otro y para con los demás de la dignidad humana.
Estrategias:
 Integración de la escuela a los procesos de construcción de ciudadanía. En

tal sentido el PIU Departamental compromete sus esfuerzos en las
siguientes líneas de acción:
a) Promoción de la cátedra de ciudadanía, derechos y democracia en

todos los grados de la educación básica en la totalidad de las
Instituciones Educativas públicas y privadas en cada uno de los
municipios del Departamento del Cesar.
b) Formación del personal docente del área de ciencias sociales para el

desarrollo adecuado de la cátedra de ciudadanía, derechos y
democracia a la que se refiere el punto anterior.
c) Financiación para la elaboración del material didáctico necesario

para el desarrollo de la cátedra, así como de los procesos de
investigación que conduzcan a la construcción de formas didácticas y
pedagógicas acordes con la situación socio cultural del desplazado y
de la comunidad receptora.
 Fomento de la participación activa de los jóvenes y de las jóvenes en la

consolidación de los procesos de rearraigo (por retorno) o neoarraigo (por
permanencia o reubicación) El PIU Departamental compromete sus
esfuerzos en las siguientes líneas de acción:
a) Cofinanciación para la formación técnica y tecnológica de los jóvenes

y de las jóvenes particularmente en los campos de agroindustria,
ingenierías y gestión de proyectos.
b) Apoyo técnico y financiero a 25 proyectos urbanos o rurales

gestionados por jóvenes en condición de desplazamiento forzado por
violencia.
c) Fomento de organizaciones juveniles y de su participación en las

mesas departamentales y municipales que atiendan problemáticas
del desplazamiento forzado por violencia.
 Contribución a los procesos de cualificación de la participación ciudadana

de las personas en condición de desplazamiento forzado por violencia, así
como a la construcción de conciencia y al desarrollo de mecanismos de
control social por parte de cada quien y de sus organizaciones de base. El
PIU Departamental compromete sus esfuerzos en las siguientes líneas de
acción:
a) Cofinanciación de talleres y lúdicas de participación ciudadana,

incluyendo producción de materiales didácticos y campañas de
comunicación y divulgación del derecho deber de la participación.
b) Facilitación de canales y apoyo técnico y jurídico a los procesos de

control social por parte de las personas en condición de
desplazamiento forzado por violencia y de sus organizaciones de
base.
5.1.2.2. Reconstrucción de la base social.
Objeto:
¿Qué implica? Reconstrucción de vínculos a partir de reencuentros y

encuentros tendientes a configurar o reconfigurar núcleos sociales y familiares
con base en y respetando la diversidad étnica y cultural presente en el
desplazamiento forzado por violencia.
Estrategias:
 Atención privilegiada a los niños y a las niñas en procura de la re -

construcción de vínculos y la construcción de afectos, desde una
perspectiva de inserción socio psico afectiva. El PIU Departamental
compromete sus esfuerzos en las siguientes líneas de acción:
a) Financiación de la caracterización de la situación de los niños y de

las niñas en condición de desplazamiento forzado por violencia.
b) Acciones de prevención del maltrato contra los niños y las niñas, así
como del abuso sexual y de otras formas de vulneración de los
derechos de este sector de la población desplazada.
c) Apoyo a las acciones de reconstrucción de vínculos y de afectos de

los niños y de las niñas en situación de vulneración de derechos.
 Atención integral al núcleo familiar. El PIU Departamental compromete sus

esfuerzos en las siguientes líneas de acción:
a) Atención psico social a hogares, en coordinación con el ICBF, con

base en los niveles de vulnerabilidad identificados por las
Personerías Municipales, el ICBF o la Gobernación.
b) Apoyo al financiamiento de hogares de paso y a la reubicación de

niños o niñas vulneradas, cuando a ello hubiera lugar.
c) Apoyo a los programas lúdicos y de recreación diseñados por los

municipios receptores de población desplazada o de retornados.
d) Complementariedad para alcanzar la gratuidad total de educación

mediante la asignación de recursos para el pago de costos
educativos no cubiertos por el Sistema General de Participaciones,
incluyendo los copagos por alimentación escolar.
e) Complementariedad en la financiación de la asistencia integral a los

adultos mayores en condición de vulnerabilidad.
f) Complementariedad en la financiación del aseguramiento en salud,

tendiente a lograr la cobertura total de las personas y familias en
condición de desplazamiento forzado por violencia.
 Apoyo a las actividades de encuentro o reencuentro programadas por la

población desplazada o por las OPD. El PIU Departamental compromete
sus esfuerzos en las siguientes líneas de acción:
a) Cofinanciación de actividades lúdicas de encuentro o reencuentro

programadas por las OPD en los municipios del Cesar.
b) Promoción y financiación de acciones lúdicas de encuentro o

reencuentro, de carácter departamental.
c) Impulso en coordinación con los municipios y el ICBF de actividades

lúdicas de encuentro en el seno de la Escuela, de forma tal que se
incentive el reconocimiento del otro por parte de desplazados y de
receptores.
5.1.2.3. Reconstrucción de la base económica para el retorno

(rearraigo).
Objeto:
¿Qué implica? Generación de condiciones que a título de reparación le

permitan a la persona o al grupo en condición de desplazamiento forzado por
violencia reconstruir una fuente de generación de ingresos, para el desarrollo
de una vida digna y autónoma. Se busca garantizar los derechos del

desplazado a participar en la economía.
Estrategias:
 Salvaguarda de la propiedad despojada. El PIU Departamental compromete

sus esfuerzos en las siguientes líneas de acción.
a) Reivindicación y saneamiento de la propiedad rural objeto de

despojo.
b) Apoyo financiero y técnico para la reconstrucción de las viviendas y

de la infraestructura productiva intervenida por la violencia.
 Acompañamiento integral (financiero, técnico, productivo y de

comercialización) para el desarrollo de proyectos productivos sostenibles y
de impacto económico. El PIU Departamental compromete sus esfuerzos en
las siguientes líneas de acción.
a) Asistencia técnica para la formulación de proyectos productivos

sostenibles,
b) Cofinanciación de actividades de asistencia técnica en

comercialización y gestión financiera de la producción.
c) Apoyo a los procesos de generación y desarrollo de tecnología.
5.1.2.4. Construcción de la base económica del neoarraigo.
Objeto:
¿Qué implica? Generación de condiciones materiales que garanticen el

reasentamiento de las personas en condición de desplazamiento, sea en el
sitio inmediato de recepción o en otro que de manera libre y voluntaria elija
quien quiera ser reubicado. El objeto de la estrategia se ubica en la
configuración de escenarios económicos que garanticen la generación de
ingresos, para el desarrollo de una vida digna y autónoma. Se busca garantizar
los derechos del desplazado a participar en la economía.
Estrategias:
 Apoyo a la construcción de la base material de estabilización económica y

social del desplazado en el lugar de recepción o en el de reubicación según
sea el caso. El PIU Departamental compromete sus esfuerzos en las
siguientes líneas de acción.
a) Apoyo a la consolidación del reasentamiento mediante la asignación

de subsidios para vivienda.
b) Apoyo técnico y financiero a los proyectos de autoconstrucción de

vivienda.
 Promoción de proyectos productivos sostenibles urbanos o rurales y de

mecanismos de generación de ingresos mediante la empleabilidad. El PIU
Departamental compromete sus esfuerzos en las siguientes líneas de
acción:
a) Asistencia técnica para la formulación de proyectos productivos

sostenibles.
b) Cofinanciación de actividades de asistencia técnica en

comercialización y gestión financiera de los proyectos productivos.
c) Apoyo a los procesos de organización social y tecnológica de la

producción.
d) Promoción de la generación de empleos por parte de las unidades

productivas del Departamento, que permitan la inserción laboral del
desplazado en condiciones dignas y de respeto de sus derechos y
garantías laborales.
5.2.- La contingencia. (Corto plazo)
El reordenamiento de las acciones relacionadas con la “Estrategia de

Prevención y Atención del Desplazamiento Forzado en el Departamento del
Cesar” en un PLAN INTEGRAL ÚNICO implica la aparición de un estadio de
transición y ajuste. Este estadio se asume como fase contingente del PIU
Departamental.
El primer estadio denominado contingente corresponde al tiempo que resta del

actual período constitucional de gobierno departamental 2010 – 2011, en el
cual el PIU da cuenta de los compromisos adquiridos por el Departamento
durante la fase de ejecución de la Estrategia de Prevención y Atención del
Desplazamiento Forzado durante el lapso transcurrido entre el año 2008 y lo
que va corrido del presente 2010. La transición se establece como un espacio
de ajuste de la visión de corto plazo expresada en las acciones contingentes, a
la visión de largo plazo que orienta todas las acciones del PLAN INTEGRAL
UNICO del Departamento del Cesar.
La atención contingente de las acciones del PIU está contenida en el Plan

Operativo 2010 – 2011, en el cual se introducen las acciones de ajuste de cara
a la ejecución de la estrategia durante el período 2010 – 2015. Se prevé que
con base en los resultados del seguimiento y evaluación de las ejecuciones
2010 – 2011 y las herramientas construidas durante la etapa contingente se
proceda al ajuste del PIU, de forma tal que sea posible avanzar en el sentido
orientador que la visión de largo plazo nos provee, mediante el cumplimiento
del objetivo de política planteado.
5.3.- Requerimientos y restricciones frente a la Estrategia.
El carácter de integral y único del Plan Departamental para la prevención y

atención del desplazamiento forzado por violencia plantea como requerimiento
principal desarrollar la capacidad real de articulación de las diversas instancias
y entidades de los diversos órdenes nacional y territoriales, así como la
integración de esfuerzos de forma tal que se permita potenciar la capacidad
de respuesta de los sujetos de obligaciones, evitando la dispersión y la
duplicidad de acciones y, por ende, eliminando la atomización de recursos, en
la perspectiva de lograr la mayor eficiencia y eficacia del gasto público y de la
inversión dirigida a garantizar el goce efectivo de los derechos de las personas
sometidas a la condición de desplazamiento.
De manera esquemática se presentan a título de potencialidad y condicionante

la relación de los que se estiman principales requerimientos y restricciones
frente a la Estrategia.
REQUERIMIENTOS RESTRICIONES
(Potencialidad) (Condicionante)
 Articulación e integración  Unilateralidad de la gestión e

institucional de acciones. interferencia política.
 Legitimidad y aceptación de las  Dilución de los esfuerzos y de los
acciones tendientes a la recursos tienden a crear
reivindicación del desplazado. dependencia y mantenimiento del
“statu quo” del desplazamiento.
 Construcción de confianza tanto  Ausencia de claridad en cuanto al
interinstitucional como social y carácter de las decisiones y al
gestión participativa. alcance de las responsabilidades
de cada una de las instancias e
instituciones comprometidas.
 Garantía de la propiedad del suelo  Modelo de apropiación del suelo y

y desarrollo de la economía concentración de la propiedad con
campesina. tendencia a la gran propiedad
 Inserción a la economía, mediante  Modelo de competitividad del
producción de alimentos. Departamento.
El buen desarrollo de la estrategia depende de la capacidad que se tenga para

eliminar los condicionantes negativos descritos.
6.- Gestión Integral de la Estrategia.
El PIU Departamental del Cesar se integra al Plan de Desarrollo del

Departamento como mecanismo idóneo para la correcta administración del
gasto público.
Para los efectos de la ejecución de la política pública de prevención y atención

del desplazamiento forzado por violencia y de las políticas públicas particulares
del Departamento en estas materias, el Comité Departamental es la instancia
de concertación, ejecución, seguimiento y evaluación del PIU. Corresponde a
este Comité la función de articulación e integración de las acciones
institucionales, derivadas de las competencias que la Constitución y la Ley le
han asignado a cada una de las entidades e instancias del orden nacional y
departamental.
El Gobernador del Departamento será en todo caso el responsable de la

ejecución del PIU Departamental y, por ende, de la correcta aplicación de las
estrategias aquí planteadas.
Para los efectos de asignación eficiente de recursos se debe constituir el Fondo

Departamental para la financiación de la Atención Integral y la Prevención del
Desplazamiento Forzado, como una cuenta especial, administrada por el
Comité Departamental. El Fondo estaría conformado por los aportes del
Departamento del Cesar, así como los aportes de las Instituciones del orden
nacional que financien acciones específicas relacionadas con el
desplazamiento forzado. En la medida de lo posible se concertará con las ONG
presentes en el territorio la canalización de los recursos mediante el Fondo.
6.1.- Coordinación social y coordinación institucional.
La concertación y la participación constituyen el soporte principal del PIU

Departamental, lo que demanda un importante esfuerzo de coordinación tanto
en el campo institucional, como en el campo social.
El Comité Departamental será la instancia responsable de la coordinación en

los espacios a que se hace referencia, dado que en él tienen asiento tanto las
instituciones como las organizaciones de la población desplazada.
El Comité Departamental será igualmente la instancia de coordinación

Departamento – Municipios, por intermedio de los Comités Municipales, los
cuales cumplirán en cada una de las entidades territoriales similares funciones
y responsabilidades que en esta materia les corresponde al Comité
Departamental.
6.2.- Evaluación Paso a Paso.
El seguimiento y la evaluación de la ejecución del PIU Departamental están a

cargo del Comité Departamental, contando con el Control Social que ejercerán
las OPD.
La evaluación contiene dos niveles; el primero se ubica en el cumplimiento de

los indicadores lineales de goce efectivo de derechos, propuestos por la Corte
Constitucional, medido en términos del aporte por complementariedad o
subsidiariedad por parte del Departamento; el segundo se refiere a la
evaluación de impacto, cuyo referente es la visión de largo plazo de la

estrategia.
En el primer nivel, la evaluación relacionada con el cumplimiento de los

indicadores lineales de goce efectivo de derechos, debe establecerse un
mecanismo de referencia territorial de las acciones ejecutadas por el
Departamento en desarrollo de su PIU. Este nivel corresponde específicamente
a la evaluación del Plan Operativo (contingencia – corto plazo) 2010 – 2011.
En el segundo nivel, la evaluación de impacto, se mide la sostenibilidad del

goce efectivo de derechos, en la perspectiva de la visión de largo plazo
planteada, es decir, de la eliminación de los efectos del desplazamiento y la
eliminación material de la condición de desplazado por estabilización
económica y social. Este nivel corresponde a la fase 2012 – 2015 del PIU
Departamental.
El soporte de la evaluación es la estructuración y puesta en marcha de un

Sistema Único Integrado de Información sobre el Desplazamiento (SUIID),
articulado al Sistema de Información Geográfica, el cual tiene como base la
caracterización espacio – temporal del desplazamiento forzado por violencia.
EL SUIID debe brindar la identificación clara y precisa del desplazado, de su
núcleo familiar y de su situación económica y social y ubicación territorial, de
forma tal que sea posible identificar el destinatario de las acciones y la
evolución de la situación de cada uno de ellos.
Abdón Alejandro Poveda Gómez

Licenciado en Ciencias Políticas y Administrativas (ESAP)
Especialista en Crédito Agrícola OEA – Banco de México
D. T. C. Desarrollo Agrícola y Planificación. Universidad de París I (Panteón –
Sorbona)
T. P. 1009273 T
alejanpogo@gmail.com
Aguachica. Cesar. 2010

Planteamiento Estratégico Piu Cesar Alejandro Poveda

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Abdón Alejandro Poveda Gómez.

PLAN INTEGRAL ÚNICO DE ATENCIÓN A LA POBLACIÓN

La problemática del desplazamiento forzado en Colombia y en particular en el

El desplazamiento forzado por violencia se suma de manera dramática al proceso

El desplazamiento forzado niega la condición de persona de la víctima,

Dentro de tal contexto el Departamento del Cesar se identifica tristemente

El PIU se inscribe dentro del campo de la garantía y materialización de los

Política de Colombia, y desarrolla en materia de desplazamiento forzado por

El documento PIU – DEPARTAMENTO DEL CESAR expresa la política

1. La razón de ser del PIU.

El PLAN INTEGRAL ÚNICO (PIU) de Atención y Prevención del

El PIU se constituye en un instrumento articulador e integrador de las acciones

El PIU, como articulador e integrador de acciones de atención y prevención del

El nudo gordiano de la atención a la persona y a los hogares en condición de

fuentes y bajo diversos y asincrónicas formas y mecanismos de coordinación

La problemática anotada se refleja y se hace evidente en el registro, el cual

El eje central de la razón de ser que justifique la necesidad de ordenar las

2. El Carácter de lo departamental del PIU.

La acción del gobernante, de la institucionalidad y en general de quienes son

La Estrategia (como enfoque de Planificación), antes que una técnica útil en la

futuro de la Organización dentro de un medio cambiante y dinámico al cual debe

La Estrategia constituye en su esencia la visión de largo plazo que guía la acción

El Departamento como Entidad Territorial Intermedia (Nación-Municipio) actúa en

Complementariedad y subsidiariedad respecto de las acciones que en virtud

Coordinación tanto Institucional como Social, en tanto que articulador de estas

Articulación política de las acciones frente al desplazamiento forzado.

3. El contexto del PIU.

El PIU sin duda responde a una problemática socio territorial e institucional

El Cesar, como se indica en el análisis de situación, es territorio de conflicto con

En materia de tierras la determinante principal es la alta concentración de la

así presentada, tiende a forzar la liquidación de la mediana propiedad y con más

Si conocer un fenómeno se refiriese al hecho de contar con cifras confiables

Como se indicó más arriba, es evidente la disparidad de los datos según se

La migración voluntaria o forzada es inherente al desplazamiento al cual se ven

No obstante los avances experimentados en los últimos 10 años por los

1997 a 2009, el departamento del Cesar ha sido uno de los principales

Lo más significativo de la situación es la relativa negación del “Goce efectivo de

Sin duda la situación de niños y de niñas en condición de desplazamiento

4. El enfoque y las determinantes axiológicas y operativas del PIU.

El principio orientador del PIU DEPARTAMENTAL DEL CESAR se expresa así:

Reivindicación, respeto y recuperación de la dignidad humana de la persona

El PIU va dirigido a la atención de la persona humana, diversa, agobiada con

Con base en las precisiones de la Estrategia Departamental y Municipal por la

4.1. El enfoque de derechos y las acciones diferenciales.

Hace alusión a la concepción y primacía de los ideales de dignidad y libertad

La persona en condición de desplazamiento es sujeto de derechos, pero

4.2. El enfoque poblacional.

Hace énfasis en el abordaje de políticas, planes y programas sociales en torno

La acción poblacional implica el análisis a partir del desarrollo evolutivo. Las

Se refiere este enfoque a las diversas poblaciones que reclaman acciones

 Los miembros de las comunidades afrodescendientes.

 Los miembros de los pueblos indígenas.

 Las personas en condición de discapacidad, para quienes se deben

 La mujer cabeza de familia.

El enfoque de población reconoce la unidad en la diversidad y a partir de ella;

4.3. El enfoque territorial,

Se origina y responde a la materialización de los principios fundamentales que

Lo territorial y la dimensión de la gestión territorial son el elemento fundamental

Lo poblacional y lo territorial dan validez a lo diverso y por ende al respeto de

En materia de gestión las entidades territoriales fundamentales (los municipios)

Por las razones anotadas arriba, lo que resulta diferencial es la “batería” de

El PIU DEPARTAMENTAL se concibe como el instrumento integrador y

La estrategia que orienta el PIU como la visión de largo plazo expresado en el