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EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

VALENTÍN MERINO ESTRADA

 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
VALENTÍN MERINO ESTRADA

PROGRAMA

1.- LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO ORGANIZACIÓN INSTRUMENTAL AL

SERVICIO DE LA SOCIEDAD.

1.1. Función central y legitimidad.

1.2. Sometimiento a la ley y dirección gubernamental.
1.3. La actividad de la Administración.
1.3.1. Principios de la actividad.
1.3.2. Formas de actividad.
2.- LA ACTIVIDAD UNILATERAL Y FORMALIZADA DE LA ADMINISTRACIÓN: EL
PROCEDIMIENTO Y LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

3.- EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

3.1. Concepto y fines.

3.2. Los principios esenciales del procedimiento.
3.3. Las partes en el procedimiento.
3.4. Fases del procedimiento administrativo.
3.5. Efectos del procedimiento.
4.- LEGALIDAD Y EFICACIA DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA.

4.1. El juego de ambos principios y sus interrelaciones.

4.2. “Garantías” versus “rémoras burocráticas”. Principios y técnicas de
simplificación administrativa.

DEBATE: LAS GARANTÍAS DE UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

COMÚN. LA SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA.
- Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
- Artículo 34 de la Ley 11/2007, de 22 de junio.

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 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
VALENTÍN MERINO ESTRADA

1.- LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO ORGANIZACIÓN INSTRUMENTAL AL

SERVICIO DE LA SOCIEDAD.

1.1. Función central y legitimidad.

La Administración Pública es una organización, es decir “articulación de

capacidades y recursos para el logro de un fin”. Como tal organización, tiene
principios, elementos estructurales y reglas de funcionamiento que son comunes al
conjunto de organizaciones sociales.

Pero también es cierto que se trata de una organización específica, con

características distintivas claramente acentuadas.

Como organización específica, la Administración Pública se singulariza en

atención a la función central que desempeña en la sociedad global.

Renate MAYNTZ ha descrito con gran claridad el desarrollo de la

Administración Pública y la función central que ésta desempeña en la sociedad: “El
desarrollo de la Administración Pública es la expresión de una transformación
fundamental en la estructura del sistema social global, es decir, de la sociedad, que
se conoce como proceso de diferenciación: división progresiva del trabajo y
formación de subsistemas funcionalmente especializados (subsistema económico,
educativo, científico, religioso…..)”.

La formación de subsistemas implica un cierto grado de autonomía para

éstos, que, sin embargo, va unido a una interdependencia más o menos marcada.
Se hace necesaria funcionalmente la coordinación, la dirección social con reducción
a la unidad, la orientación del conjunto social. Es ésta una función central, que se
asignará a un núcleo organizativo diferenciado: el subsistema político-administrativo.

La Administración Pública aparece así como un complejo orgánico que, bajo

la dirección del poder político, desarrolla una función central de coordinación y
dirección en la sociedad global.

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 Para desarrollar esa función central de coordinación y dirección social, la
Administración Pública desempeña múltiples tareas, de naturaleza variada y
contingente.

Si, entre la noción abstracta y general de función central por un lado, y la

multiplicidad de tareas concretas por otro, nos situamos en el orden de las teorías de
medio alcance, analizaremos los grandes bloques funcionales de tareas que
desempeña la Administración Pública:

● La reglamentación de las relaciones entre la sociedad y su entorno.

● La reglamentación de las relaciones entre los miembros del sistema.

● El aseguramiento de la capacidad de acción del sistema político-

administrativo, garantizando el abastecimiento de recursos.

● La prestación de abastecimientos y servicios (satisfacción de necesidades

colectivas).

● La conducción del desarrollo social hacia determinados objetivos.

Los tres primeros ámbitos o bloques de tareas se consideran consustanciales

a la existencia misma del sistema político-administrativo. Si consideramos al Estado
nacional, integran las denominadas “funciones de soberanía”, vinculadas a su propia
configuración como tal.

Por el contrario, el cuarto bloque de tareas surge muy tardíamente, pero tras
la II Guerra Mundial se desarrolla de forma extraordinaria, especialmente en Europa
occidental, hasta convertirse en preponderante.

La función de liderazgo es emergente, de extraordinario interés en el futuro

inmediato.

En el desempeño de todas estas actividades o tareas, la Administración

Pública está “al servicio de los ciudadanos”. Las relaciones y las formas de
intervención varían según la naturaleza de la actividad, pero el carácter instrumental,
“servicial”, es consustancial al propio concepto de Administración.

“La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales…”

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 La Administración Pública es un ente instrumental, con una clara orientación
finalista, que sólo se legitima en la medida en que resuelve adecuadamente su
función de servicio a la sociedad.

1.2. Sometimiento a la ley y dirección gubernamental.

En un Estado de derecho, la Administración Pública constituye un poder

público institucionalizado, que como tal es un poder jurídico, en el sentido de que su
actividad está plenamente sometida a la ley y al derecho.

“….. con sometimiento pleno a la ley y al derecho”.

En una democracia representativa, la totalidad de los poderes públicos ha de

estar sometida al control y ser responsable ante el pueblo del que emana la
soberanía.

En el sistema parlamentario, esto se consigue mediante la representatividad

directa del Parlamento y la conexión del poder ejecutivo al mismo, por el principio de
confianza.

Pero el ejecutivo no sólo es el Gobierno, también lo es la Administración.

Gobierno y Administración forman el poder ejecutivo, como dos piezas articuladas
entre sí. La articulación se produce justamente sobre el eje:

• Actividad directiva (Gobierno).

• Actividad dirigida (Administración).

El Gobierno es la pieza político-directiva (situada a nivel de los órganos

constitucionales o público-superiores). La Administración es la pieza burocrático-
dirigida (situada en el nivel de gestión ordinaria de los asuntos ciudadanos).

En un sistema presidencialista, la cabeza del ejecutivo es el Presidente, que

goza de legitimidad propio y directa, por sufragio universal. Es quien dirige la
Administración, que, mediante la técnica de sometimiento a la ley, queda también
vinculada al Parlamento.

Por tanto, el sometimiento pleno a la ley, así como la dirección gubernamental

o presidencial, son las garantías básicas de que la Administración Pública, como
poder instrumental, servirá con objetividad a los intereses generales, a la sociedad
en su conjunto.

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 1.3. La actividad de la Administración.

1.3.1. Principios de la actividad.

En primer lugar, tenemos un principio esencial que afecta a toda la actividad e

incluso a la propia configuración: El sometimiento pleno a la ley y al derecho.

Esto quiere decir:

a) Que la Administración Pública está sujeta al ordenamiento jurídico, según

el sistema de fuentes.

b) Que el sometimiento es pleno. No existirán zonas exentas.

c) Que para desarrollar la actividad se exige previo apoderamiento o

habilitación. Sólo existe actuación legítima cuando existe esa cobertura.

d) Que la actividad administrativa está sometida al control de jueces y

tribunales.

Además, tenemos los siguientes principios de la actividad:

● Principio de objetividad.

Supone la ausencia de elementos subjetivos en los servicios. También la

neutralidad y la transparencia.

● Principio de responsabilidad.

La Administración tiene que responder e indemnizar a los ciudadanos por los

daños que pueda ocasionar su actuación.

● Principio de eficacia.

La Administración Pública debe orientar su actuación de tal forma que

resuelva los problemas sociales. Debe lograr el máximo de objetivos tanto en
general como en el ámbito económico.

● Principio de eficiencia.

Relacionar los resultados conseguidos con los recursos empleados. La

Administración debe pensar que los recursos proceden del ciudadano que paga y
tiene que emplearlos con eficiencia. Por ello, es preciso implantar sistemas de
control y criterios de calidad.

● Principio de buena fe y confianza legítima.

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 ● Principios de efectivos servicios al ciudadano.

Implica un conjunto de principios que tratan de garantizar un buen servicio a

los ciudadanos contando con ellos: acceso a la información; respeto y trato
deferente; simplificación y calidad.

1.3.2. Formas de la actividad.

► Actividad interna.

En el seno de la organización y en las relaciones de sujeción especial.

No con el ciudadano.

El margen de libre actuación es mayor.

► Actividad externa.

Hacia la sociedad:

Actividad Reguladora.

- Ordenación normativa.

- Control de actividades ciudadanas: autorizaciones, licencias, declaración

responsable.

- Órdenes de ejecución.

Actividad Prestacional (Servicio Público).

Actividad de Fomento.

2.- LA ACTIVIDAD UNILATERAL Y FORMALIZADA DE LA ADMINISTRACIÓN: EL

PROCEDIMIENTO Y LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

La actividad administrativa, en cuanto tiene relevancia para el derecho, es una

actividad formalizada, en el sentido de que es preceptivo su desarrollo conforme a
una lógica y por unos cauces o procedimientos normalmente predeterminados. Esta
formalización, en España, está incluso constitucionalizada (artículo 105 de la CE).

La actividad unilateral y formalizada de la Administración:

- tiene como presupuesto mismo la atribución de una potestad

- se traduce en una serie de actuaciones que siguen un orden preciso,

capaces de documentarse: procedimiento y expediente.

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 - Produce actos con efectos.

La actividad unilateral de la Administración desarrollada en el ejercicio de la

correspondiente potestad y competencia, a través de un procedimiento formal, se
convierte en acto administrativo.

3.- EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

3.1. Concepto y fines.

El procedimiento es el cauce formal que actúa como garantía de legalidad y

hace posible el control jurisdiccional.

La idea básica del procedimiento es la de encadenamiento de actos para

producir un fin jurídico.

El procedimiento es una categoría jurídico-formal que alude a una específica

combinación de actos, en la que los efectos jurídicos están causalmente vinculados
entre sí. Esta combinación se cumple cuando:

a) Cada acto, aún estando relacionados, conserva su identidad.

b) La conexión consiste en que todos están encaminados a producir un

mismo efecto jurídico.

c) Los actos de encuentran encadenados unos a otros, de suerte que cada

uno de ellos supone el anterior, y el último, supone la totalidad o conjunto
de los mismos.

Los actos no son idénticos ni tienen el mismo valor. En principio, se distingue

entre acto final, acto administrativo propiamente dicho y actos de trámite. Pero,
como todos están encaminados a un fin, algunos actos de trámite pueden tener el
efecto de imposibilitar la continuación del procedimiento. En este caso son
impugnables, como si pusieran fin al mismo.

Definición de Procedimiento Administrativo: “EL CAUCE FORMAL DE LA

SERIE DE ACTOS EN QUE SE CONCRETA LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA
PARA LA REALIZACIÓN DE UN FIN”.

Los fines que persigue el procedimiento son:

a) Satisfacer el interés general.

b) Garantizar el legal funcionamiento de la Administración.

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 c) Posibilitar la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones del
poder político.

3.2. Los principios esenciales del procedimiento.

a) Principios inquisitivo y de contradicción.

El procedimiento es un cauce formal a través del cual la Administración

Pública desarrolla su actividad para cumplir eficientemente sus fines. Por ello, tiene
que disponer de facultades de impulso, instrucción y resolución. Ello sin perjuicio de
las garantías de los derechos de las partes.

b) Principios de publicidad y de secreto.

Con predominio de la transparencia, que sólo cede ante la protección de

derechos preferentes.

c) Principios de gratuidad, economía y celeridad.

3.3. Las partes en el procedimiento.

a) La Administración actuante. Abstención y recusación.

Sujeto principal de la relación procedimental es la Administración titular de la

potestad cuyo ejercicio motiva la tramitación del procedimiento.

Esta Administración actúa a través de órganos, y éstos tienen titularidad:

personas físicas. Por ello, se garantiza la objetividad, mediante las figuras de la
abstención y la recusación.

b) Los interesados. Capacidad y representación.

- interesados necesarios

- interesados posibles o eventuales.

3.4. Fases del Procedimiento Administrativo.

3.4.1. INICIACIÓN.

La iniciación tiene como efecto poner en marcha el proceso y la obligación de

la Administración de resolver en el plazo establecido.

Modalidades:

a) De oficio, por el órgano competente.

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 b) A instancia de parte interesada.

3.4.2. ORDENACIÓN DEL PROCEDIMIENTO.

La “ordenación del procedimiento” no es una fase propiamente dicha, sino un

conjunto de principios y normas que ordenan y hacen avanzar las actividades
procedimentales. El principio básico es el de celeridad.

3.4.3. INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO.

Es la fase intermedia entre la iniciación y la finalización o resolución. Los

trámites de instrucción tienen la finalidad de determinar y comprobar los hechos y
datos en virtud de los cuales se dictará resolución.

● Alegaciones.

● Prueba.

● Informes.

● Participación de los interesados: Audiencia, información pública……

3.4.4. FINALIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO.

Ponen fin al procedimiento:

● La resolución.

Obligación de resolver.

Motivación.

Resolver todas las cuestiones.

● El desistimiento o la renuncia.

● La declaración de caducidad.

● La terminación convencional, mediante pacto o acuerdo.

3.5. Efectos del procedimiento.

El procedimiento administrativo termina normalmente con una resolución. El

efecto del procedimiento es pues el ACTO ADMINISTRATIVO, dotado de eficacia y
ejecutividad.

El acto administrativo goza de validez y producirá sus efectos en función de

tres elementos: potestad habilitante; órgano competente y procedimiento.

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 La ausencia del procedimiento es causa de nulidad radical.

4.- LEGALIDAD Y EFICACIA DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA.

4.1. El juego de ambos principios y sus interrelaciones.

Los principios de legalidad y eficacia vinculan a la Administración, pero de

forma y con alcance diferentes.

Son absolutamente compatibles, pero hemos de situar a cada uno en su

debida dimensión.

La Administración tiene que ser eficaz, está obligada a conseguir objetivos

para el buen servicio a la sociedad. En la valoración social y también jurídica de la
Administración, cada vez son más importantes los valores de eficacia y eficiencia. La
sociedad exige a la Administración no sólo que actúe, sino que produzca en cada
caso un determinado resultado efectivo, el resultado cabalmente pretendido y
señalado como objetivo al diagnosticar el problema social de que se trate. Así, se
plantea la eficacia como criterio que legitima a la Administración. Pero la “libertad de
elección” de la Administración es limitada, porque tiene que actuar conforme le
señala el ordenamiento jurídico.

La Administración Pública, en todas sus actividades, junto al fin concreto,

tiene que ponderar el interés general. Y no puede elegir con plena libertad los
medios, sino que está obligada a pondere la idoneidad del medio empleado,
conforme al mandato del ordenamiento.

Eficacia máxima, pero en el marco y bajo el principio de legalidad. Como ha

señalado el profesor Luciano Parejo, existe un límite que marca “la imposibilidad
lógica y jurídica de la eficacia total de la Administración en su conjunto y en relación
a la totalidad de fines”.

Por tanto, eficacia medida en concreto para cada acción administrativa,

siempre en el contexto del interés general.

4.2. “Garantías” versus “rémoras burocráticas”. Principios y técnicas de

simplificación administrativa.

El procedimiento es garantía de buena administración, de servicio eficaz al

ciudadano y de la prevalencia del interés general. La actuación de la Administración

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Pública debe seguir un procedimiento como garantía de servicio a la sociedad, no
para fomentar la burocracia y la inoperancia, que son todo lo contrario.

El impulso de la nueva gestión pública nos ha permitido encauzar la

superación de la falsa y artificiosa contraposición entre “racionalidad legal” y
“racionalidad eficiente”. Está claro que el ordenamiento jurídico es garantía de
derechos ciudadanos y que, desbrozado de adherencias “burocráticas”, constituye
un marco idóneo para gestionar eficazmente.

Para que el procedimiento sea garantía y sólo eso es preciso simplificar. La

Administración Pública debe evaluar sus procedimientos y, si no son suficientemente
simples, actuar en un doble sentido: eliminar trámites y hacer las cosas más fáciles.

La simplificación de los procedimientos es una necesidad inaplazable si

queremos salvaguardar las verdaderas garantías. Pero no es tarea fácil, requiere
arriesgar, en suma, adoptar una cultura innovadora, bajo el paradigma de la calidad.

DOCUMENTACIÓN

- Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

http://boe.es/aeboe/consultas/bases_datos/act.php?id=BOE-A-1992-26318

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