Pensamiento Admtivo y Org Públicas II

Pensamiento Administrativo y organizaciones Públicas II
P resentación
Este documento forma parte integral del conjunto de módulos preparados por
la Escuela Superior de Administración Pública con el fin de desarrollar su
Programa de Administración Pública Territorial en la modalidad de Educación
a Distancia.
De acuerdo con los criterios orientadores de la metodología y del Programa,

este módulo Gestión de las organizaciones Publicas, busca convertirse en
la herramienta fundamental y básica mediante la cual el estudiante de esta
modalidad adquiere de manera autónoma los conocimientos y habilidades
exigidas dentro de los estándares de calidad establecidos para la educación
superior.
En todo proceso educativo el estudiante es el actor principal. En la

Educación a distancia, además, el estudiante es el responsable fundamental
del proceso, es quien despliega su energía, capacidad y disciplina en el
desarrollo de las actividades tendientes a la adquisición del conocimiento. La
entidad educativa, por su parte, ofrece y pone a su disposición los
instrumentos que acompañan el proceso de autoaprendizaje, así como los
tutores que reorientan el proceso y el andamiaje académico - administrativo
que soportan el Programa en su conjunto.
Como entidad educativa que desarrolla programas bajo la modalidad a

distancia, la ESAP presenta estos módulos a sus estudiantes y tutores para
Organizaciones Públicas
Administración Pública Territorial
1
que de una manera coordinada, armónica y creativa los utilicen en su

interacción académica hacia el logro de los objetivos de formación del
Programa, y para que de forma constructiva realicen sus aportes para el
mejoramiento de los mismos. Cada módulo debe ser asumido como un actor
más del proceso educativo y, por ende, como sujeto activo del permanente
proceso de autoevaluación que implica la búsqueda continúa de la calidad
académica.
2
N úcleo T emático --------------
3
OBJETIVOS DEL NUCLEO TEMATICO
OBJETIVO GENERAL.
Realizar una reflexión y análisis acerca de los problemas de las

organizaciones públicas relacionados con su organización, estructura,
funciones y procesos administrativos y de relaciones Interpersonales, y
estudiar los aportes que al respecto se presentan en los enfoques y
perspectivas teóricos e instrumentales desarrollados por la Corriente
Burocrática Sociológica (Max Weber, Robert Merton y otros), la Escuela
Clásica de Pensamiento Administrativo (Federico Taylor, Henry Farol y otros)
y la Escuela de las Relaciones Humanas (Elton Mayo).
OBJETIVO ESPECIFICO.
Estudiar las organizaciones publicas a partir del pensamiento administrativo

en relación con la Teoría General, el enfoque situacional – contingente, el
entorno socioeconómico y el cambio.
4
El Núcleo Temático Organizaciones Públicas está conformado por

nueve (9) módulos que son esenciales en la carrera de Administración
Pública Territorial de la ESAP. Su denominación y ubicación curricular es
como aparece en los siguientes esquemas:
PROBLEMÁTICA
FUNDAMENTACION
PÚBLICA
CONSTRUCCION
DEL
PROYECTO CONOCIMIENTO
DE FUTURO
A. P. T.
PROBLEMÁTICA
GESTION DEL DEL ESTADO Y
DESARROLLO DEL PODER
ESPACIO, TIEMPO
Y TERRITORIO
PRODUCCION Y ORGANIZACIONES
DISTRIBUCION PÚBLICAS
5
PENSAMIENTO
ADMINISTRATIVO Y
ORGANIZACIONES
PÚBLICAS I
CONTABILIDAD
GUBERNAMENTAL
PENSAMIENTO
ADMINISTRATIVO Y
ORGANIZACIONES
PÚBLICAS II
DERECHO ORGANIZACIONES
ADMINISTRATIVO
PUBLICAS
GESTION DE LAS
ORGANIZACIONES
GERENCIA DE RECURSOS PUBLICAS
FISICOS Y FINANCIEROS
ESTRATEGIAS Y HABILIDADES
DE GESTION PÚBLICA
6
M odulo T emático ---------

Pensamiento Administrativo y
Organizaciones Públicas II
“Algunas rocas muestran complejidad, con diversos minerales dispersos en ellas.

Sin embargo, su organización es muy simple si se contrasta con la de cualquier
organismo viviente, si examinamos cualquier parte del cuerpo del perro con un
microscopio descubriremos que esta formado por células. Estas unidas,
generalmente demasiado pequeñas para poder ser observadas a simple vista, están
organizadas en tejidos los cuales, a su vez, forman órganos tales como el estómago
y el riñón, varios órganos, por ejemplo: el estómago el hígado y los intestinos,
funcionan conjuntamente y constituyen un Sistema.”
Tomado de: KIMBALL, JOHN W.

Biología,
Fondo Educativo Interamericano 1982
7
OBJETIVO DEL MODULO TEMATICO
Identificar un perfil típico de la problemática organizativa administrativa

publica en relación con los procesos de toma de decisiones, de relaciones
interinstitucionales y con el entorno, y realizar su análisis a la luz de los
aportes teóricos e instrumentales de la Escuela de la Teoría de la
Organización (H. Simon) y de la Sociología Organizacional (D. Silverman, T.
Parsons, R. Mayntz, M. Crozier y otros).
OBJETIVOS ESPECIFICOS
 Identificar los elementos característicos que proporciona la Teoría general de

Sistemas en cuanto a su aplicación en las organizaciones.
 Definir como se manifiestan los diferentes conceptos de la Teoría General de

sistemas en las organizaciones.
 Conocer los aportes de la escuela sociológica a la administración pública y

especialmente a la teoría administrativa.
 Identificar los diferentes problemas que se presentan en la administración

pública y la manera de resolverlos.
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TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCION
UNIDAD 1
1 LA TEORÍA GENERAL DE SISTEMAS
1.1 Generalidades de Teoría General de Sistemas

1.2 Características y tipos de sistemas
1.3 Aportes Semánticos
1.4 Aportes Metodológicos
UNIDAD 2
2 LA VISIÓN SISTÉMICA DE LA ORGANIZACIÓN
2.1 Las organizaciones Como Sistemas

2.2 Las organizaciones y el concepto de sistema
2.3 Características comunes de los sistemas abiertos
2.4 Algunas consecuencias de considerar a las organizaciones como sistemas
abiertos
UNIDAD 3
3 LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ENTORNO SOCIOECONÓMICO Y EL

CAMBIO
3.1 El impase de la Administración

3.2 La Administración Pública
3.3 Política y Administración
3.4 Gobierno y Administración Pública
UNIDAD 4
4 LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y TOMA DE DECISIONES
4.1 Las Organizaciones Públicas y lo Público

4.2 Administración Pública y separación de poderes
4.3 Administración Pública y el Interés Público
4.4 Democracia y Gestión Pública
BIBLIOGRAFIA GENERAL
9
M ETODOLOGIA GENERAL
Como el Programa está diseñado bajo la modalidad de Educación a

Distancia, desarrolla procesos de Autoformación, Interformación y
Seguimiento presencial. Por lo tanto a usted querido estudiante le genera
retos tales como: la búsqueda de una disciplina de autoestudio, el
compromiso por una actitud proactiva de cambio, la tolerancia en el
acercamiento con sus compañeras de estudio mediante Equipos de Trabajo,
y la sabiduría para programar su tiempo, e incorporar este proceso a su
proyecto de vida.
Teniendo en cuenta lo anterior, la metodología a emplearse en el desarrollo

de las sesiones de este Módulo Temático es el Seminario-Taller, en el cual
se empleará estrategias pedagógicas como:
1. Construcción Cognitiva
2. Lectura autorregulada
3. Elaboración de Mapas conceptuales
4. Trabajo en Equipo
5. Trabajo de Grupo
6. Socialización del Trabajo de auto e interformación
7. Elaboración de la Bitácora o diario de Aprendizaje
8. Autoevaluación de Aprendizajes
9. Autoevaluación de Productos elaborados en los aprendizajes
10. Autoevaluación de Procesos, decisiones y Estrategias de Estudio.
Así mismo, las sesiones presenciales se apoyarán con conversatorios,
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simposios, mesas redondas, estudios de casos, exposición de mapas

conceptuales, simposios, y aplicación de las temáticas.
La aplicación de la metodología incluye:
Proyecto de Vida. Cada estudiante deberá debe esbozar los principales

elementos y características de su proyecto de vida en relación con el
ejercicio de la Gestión de la Administración Publica Territorial.
Lecturas Autoreguladas. Cada participante debe elaborar un mapa

conceptual de cada lectura de cada unidad y de la Bibliografía básica, y
establecer los interrogantes que desde su conocimiento y experiencia cree
son los que se deben resolver, en relación con la problemática territorial de
Colombia.
Para ello los estudiantes deberán tener presente en la relación lectura -

aprendizaje, los siguientes verbos: INTERPRETAR, ARGUMENTAR,
PROPONER, APLICAR, ELABORAR, DEDUCIR, COMPARAR,
DIFERENCIAR, CARACTERIZAR, IDENTIFICAR, DETERMINAR,
ESTABLECER, ANALIZAR Y SINTETIZAR en la realización de los
resúmenes de las lecturas . Así mismo deberán, elaborar notas de las
lecturas y los comentarios personales respectivos.
Bitácora O Diario De Aprendizaje, Cada participante debe llevar una

bitácora o diario de aprendizaje cuyo objetivo es hacer el seguimiento de las
sesiones de las temáticas correspondientes del Módulo.
La bitácora comprende también, la confrontación que Usted realice de lo

aprendido en relación con las diferentes actividades de formación a la luz de
11
los conceptos expuestos (¿Qué aprendió?, ¿qué no aprendió? Cuales fueron

las deficiencias conceptuales y metodológicas en el desarrollo de las
sesiones, grado de complejidad de los textos de lectura, los facilitadores y
obstaculizadores en el proceso de aprendizaje, sus fortalezas y debilidades
en el mismo, las síntesis analíticas o resúmenes, los aportes del grupo, de
los compañeras, del tutor, y su relación con el grupo y con el equipo de
trabajo, etc.).
Equipos de Trabajo. Los participantes del programa formaran equipos de

trabajo integrados por un número impar de cinco (5) estudiantes para el
desarrollo del trabajo en pequeños grupos, mediante el cual se socializará el
trabajo de Autoformación. El trabajo de Interformación o de los equipos, se
socializará en el trabajo de Grupo en el desarrollo de las sesiones
presenciales.
Sesión Presencial. La sesión se desarrolla como un seminario - taller. Cuyo

objetivo primordial es resolver los interrogantes de los participantes, construir
un mapa conceptual, y aplicar los conocimientos a la problemática del
municipio y la región, mediante el desarrollo de diferentes actividades de
aprendizaje. Por lo tanto, la labor del tutor en las sesiones presenciales es de
seguimiento y acompañamiento de los procesos de autoformación e
interformación.
12
E VALUACION.
La evaluación es integral y de proceso, tendrá un carácter cualitativo y

cuantitativo. Los criterios a tener en cuenta son los productos desarrollados,
los aprendizajes obtenidos, la participación, la asistencia a la sesión, el
interés por el desarrollo de los temas, y la relación con el grupo y con los
compañeros. Se hará Coevaluación, Autoevaluación y Evaluación del tutor.
Se empleará la bitácora como un instrumento básico en la realización de la

autoevaluación.
La Evaluación cuantitativa se realizará teniendo en cuenta los parámetros

establecidos por la universidad.
Los participantes realizarán un trabajo final escrito sobre El pensamiento

Administrativo en las Organizaciones Públicas Colombianas, e
identificarán teorías, enfoques y modelos de Gestión, y si son pertinentes.
13
I NTRODUCCION
El Módulo Pensamiento Administrativo y Organizaciones Públicas II esta

estructurado en dobles páginas, con la siguiente secuencia:
1. Las primeras páginas dobles siempre se refieren a la Unidad. La primera

de ellas, situada al lado izquierdo, presenta un documento que enuncia
una idea introductoria sobre la unidad y tiene la intención de ofrecer al
estudiante un acercamiento significativo al tema de estudio. En la
segunda página, situada al lado derecho, se encuentra el Titulo de la
unidad y su tabla de contenido.
2. Las segundas páginas dobles, que corresponden a las lecciones, están

organizadas de la siguiente manera:
 En la primera de ellas, siempre de número par, se encuentra el título de la

lección, un texto introductorio y los contenidos de la misma; un
documento complementario y el vocabulario con algunas palabras que se
consideran importantes para la comprensión de los textos.
 La segunda Página, siempre de número impar contiene los documentos
que soportan las ideas de la lección.
3. Las terceras páginas dobles, que también corresponden a las

lecciones, presentan documentos relacionados con los contenidos.
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La estructura planteada tiene la intencionalidad de facilitar al estudiante del

Programa de Administración Pública Territorial APT el estudio de cada una
de las lecciones a partir de un ordenamiento lógico: Título de la lección,
Planteamiento introductorio, presentación de las ideas centrales de la
lección, e invitación a la lectura de los documentos que amplían las ideas
expuestas en cada una de las lecciones.
Los interrogantes formulados en diversas partes del módulo tienen el

propósito de estimular reflexiones frente a las ideas expuestas en los
documentos.
Para facilitar el trabajo se incorporan documentos que acompañan las ideas

expuestas en cada lección. Estos, y las metodologías sugeridas para la
elaboración de trabajos escritos y análisis de textos, ofrecen la posibilidad de
realizar autoevaluaciones que le permitan medir el avance en el proceso de
formación. No debe olvidarse que la lectura analítico-crítica y los ejercicios
de escritura son necesarios para obtener un óptimo resultado.
15
U nidad Temática I -----------------
La Teoría General de Sistemas
16
PLAN DE LA UNIDAD
1. LA TEORIA GENERAL DE SISTEMAS
1.1 Generalidades de la Teoría General de Sistemas

1.2 Características y tipos de sistemas
1.3 Aportes Semánticos
1.4 Aportes Metodológicos
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U NIDAD 1.
1. L A TEORIA GENERAL DE SISTEMAS.
1.1. OBJETIVO DIDACTICO.
Estudiar los postulados de la Teoría General de sistemas y aplicarlos al

análisis de las organizaciones publicas.
1.2. CONTENIDOS DE LA UNIDAD.
1.2.1. CONCEPTUALES.
 Sistema
 Entropía
 Homeostasis
 Morfogénesis
 Sistemas Cerrados
 Sistemas Abiertos
 Funciones
 Estructura
 Relaciones
 Atributos
 Contexto
 Ambiente
 Rango
 Subsistema
 Macrosistema
 Variable
 Parámetro
 Operadores
 Retroalimentación
18
 Integración
 Independencia
 Centralización
 Descentralización
 Adaptabilidad
 Estabilidad
 Armonía
1.2.2. PROCEDIMENTALES.
 Identificar los diferentes conceptos de sistema.

 Conocer los diferentes tipos de sistemas y sus características.
 Conocer los elementos y conceptos manejados en la Teoría General de
Sistemas.
 Identificar los elementos metodológicos que plantea la Teoría General de
Sistemas.
 Determinar la relación organización – sistema – Administración publica
1.2.3. APTITUDINALES / ACTITUDINALES.
 Competencias cognitivas básicas para la Comprensión de la importancia

de la Teoría General de Sistemas, en el análisis de las organizaciones
publicas, mediante la elaboración de mapas conceptuales.
 Competencias Cognitivas fundamentales para el manejo puntual de los

conocimientos de la Administración Publica como sistema, en la
elaboración del ensayo.
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 Competencia Gerenciales y de Gestión para el trabajo en equipo en la

aplicación de la Teoría General de Sistemas en la comprensión de las
Entidades Territoriales Colombianas para la formulación de, propuesta y
proyectos integrales de gestión.
 Competencias socio afectivas para la capacidad de interacción, la actitud

proactiva y la motivación en la aplicación de la Teoría General de
Sistemas en el análisis de la Administración Publica Colombiana.
1.3. ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE.
1.3.1. DE AUTOFORMACION.
 Construcción Cognitiva
 Lectura de la bibliografía básica.
 Elaboración de mapa conceptual de la lectura del esta unidad y de la lectura de
la Bibliografía Básica.
 Elaboración del ensayo: ‘’ La Teoría General de Sistema y la Gestión de las
Organizaciones Públicas Colombianas ‘’.
1.3.2. DE INTERFORMACION.
Los estudiantes conformaran grupos de trabajo, con los cuales deberán rastrear
en sus municipios, la respuesta a las siguientes preguntas: ¿El municipio es
concebido como un sistema? Es un sistema abierto o un sistema cerrado?
¿Cuales son sus elementos y cual es su estructura?
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1.3.3. PRESENCIAL.
 Presentación del módulo y Exposición del Mapa conceptual general por parte
del tutor.
 Exposición de los mapas conceptuales de la lecturas por grupos de trabajo
 Discusión de los mapas conceptuales
 Aclaración de Conceptos
 Taller.
1.4. DESARROLLO DE LA UNIDAD.
LA TEORÍA GENERAL DE SISTEMAS
1.4.1 Generalidades de Teoría General de Sistemas
Tipo 1
La teoría de la organización y la práctica administrativa han experimentado cambios

sustanciales en años recientes. La información proporcionada por las ciencias de la
administración y la conducta ha enriquecido a la teoría tradicional. Estos esfuerzos
de investigación y de conceptualización a veces han llevado a descubrimientos
divergentes. Sin embargo, surgió un enfoque que puede servir como base para
lograr la convergencia, el enfoque de sistemas, que facilita la unificación de muchos
campos del conocimiento. Dicho enfoque ha sido usado por las ciencias físicas,
biológicas y sociales, como marco de referencia para la integración de la teoría
organizacional moderna.
21
El primer expositor de la Teoría General de los Sistemas fue Ludwing von

Bertalanffy, en el intento de lograr una metodología integradora para el tratamiento
de problemas científicos.
La meta de la Teoría General de los Sistemas no es buscar analogías entre las

ciencias, sino tratar de evitar la superficialidad científica que ha estancado a las
ciencias. Para ello emplea como instrumento, modelos utilizables y transferibles
entre varios continentes científicos, toda vez que dicha extrapolación sea posible e
integrable a las respectivas disciplinas.
La Teoría General de los Sistemas se basa en dos pilares básicos: aportes

semánticos y aportes metodológicos.
Tipo 2
 El propósito fundamental de la Teoría general de Sistemas es suministrar

herramientas de análisis para poder entender cualquier fenómeno de la realidad,
a parir de sus características y partiendo de una serie de supuestos que se
deben considerar cuando algo se asume como sistema. (Doc. 1)
 Para entender el concepto de sistemas hay que tener en cuenta que fenómeno o
ser vivo puede ser considerado como tal, partiendo de la base que todos los
elementos que lo componen deben interrelacionarse y que cada uno de ellos
asume una función específica con respecto al todo, además que el medio en el
que se encuentra lo afecta directa o indirectamente. (Doc. 2)
Vocabulario:
ENTROPIA: La tendencia de un sistema a agotarse a medida que se utiliza la

energía de los sistemas o de los insumos.
HOMEÓSTASIS: Característica o tendencia por medio de la cual un sistema está en

constante movimiento y tiende a buscar equilibrio dinámico entre sus elementos o
diferentes niveles.
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MORFOGÉNESIS: Capacidad de las organizaciones para modificar su estructura y

constitución cuando sea necesario.
Tipo 3 Doc. 1
1.4.2. Orígenes de la teoría de sistemas
La teoría general de sistemas (T.G.S.) surgió con los trabajos del biólogo alemán
Ludwig von Bertalanffy, publicados entre 1950 y 1968
Las t.g.s. no busca solucionar problemas o intentar soluciones prácticas, pero sí

producir teorías y formulaciones conceptuales que puedan crear condiciones de
aplicación en la realidad empírica. Los supuestos básicos de la teoría general de
sistemas son:
a) Existe una nítida tendencia hacia la integración de diversas ciencias no

sociales.
b) Esa integración parece orientarse rumbo a una teoría de sistemas.
e) Dicha teoría de sistemas puede ser una manera más amplia de estudiar los
campos no-físicos del conocimiento científico, especialmente en las ciencias
c) Con esa teoría de los sistemas, al desarrollar principios unificadores que san
verticalmente los universos particulares de las diversas ciencias involucradas
nos aproximamos al objetivo de la unidad de la ciencia.
d) Esto puede generar una integración muy necesaria en la educación científica
La teoría general de los sistemas afirma que las propiedades de los sistemas no
pueden ser descritas significativamente en términos de sus elementos separados.
La comprensión de los sistemas solamente se presenta cuando se estudian los
sistemas globalmente, involucrando todas las interdependencias de sus
subsistemas.
La T.G.S. Se fundamentan en tres premisas básicas, a saber:
a) Los sistemas existen dentro de sistemas.
23
Las moléculas existen dentro de células las células dentro de tejidos, los
tejidos dentro de los órganos, los órganos dentro de los organismos, los
organismos dentro de colonias, las colonias dentro de culturas nutrientes, las
culturas dentro de conjuntos mayores de culturas, y así sucesivamente.
b) Los sistemas son abiertos.
Es una consecuencia de la premisa anterior. Cada sistema que se examine,

excepto el menor o mayor, recibe y descarga algo en los otros sistemas,
generalmente en aquellos que le son contiguos. Los sistemas abiertos son
caracterizados por un proceso de intercambio infinito con su ambiente, que
son los otros sistemas. Cuando el intercambio cesa, el sistema se
desintegra, esto es, pierde sus fuentes de energía.
c) Las funciones de un sistema dependen de su estructura.
Para los sistemas biológicos y mecánicos esta afirmación es intuitiva. Los

tejidos musculares, por ejemplo, se contraen porque están constituidos por
una estructura celular que permite contracciones.
No es propiamente las TES. , Sino las características y parámetros que establece

para todos los sistemas, lo que se constituyen el área de interés en este caso. De
ahora en adelante, en lugar de hablar de TES., se hablará de la teoría de sistemas.
El concepto de sistema pasó a dominar las ciencias, y principalmente, la
administración. Si se habla de astronomía, se piensa en el sistema solar; si el tema
es fisiología, se piensa en el sistema nervioso, en el sistema circulatorio, en el
sistema digestivo.
La sociología habla de sistema social, la economía de sistemas monetarios, la física

de sistemas atómicos, y así sucesivamente.
24
El enfoque sistemático, hoy en día en la administración, es tan común que casi

siempre se está utilizando, a veces inconscientemente.
Tipo 3 doc. 2
1.2.3. Concepto de Sistema:
Es un conjunto organizado de cosas o partes interactuantes e interdependientes,

que se relacionan formando un todo unitario y complejo. un grupo de unidades
combinadas que forman un todo organizado y cuyo resultado (output) es mayor que
el resultado que las unidades podrían tener si funcionaran independientemente.
El ser humano, por ejemplo, es un sistema que consta de un número de órganos y

miembros, y solamente cuando estos funcionan de modo coordinado el hombre es
eficaz. Similarmente, se puede pensar que la organización es un sistema que
consta de un número de partes interactuantes. Por ejemplo, una firma
manufacturera tiene una sección dedicada a la producción, otra dedicada a las
ventas, una tercera dedicada a las finanzas y otras varias. Ninguna de ellas es más
que las otras, en sí. Pero cuando la firma tiene todas esas secciones y son
adecuadamente coordinadas, se puede esperar que funcionen eficazmente y logren
las utilidades"
Es "un todo organizado o complejo; un conjunto o combinación de cosas o partes,

que forman un todo complejo o unitario"
Cabe aclarar que las cosas o partes que componen al sistema, no se refieren al
campo físico (objetos), sino más bien al funcional. De este modo las cosas o partes
pasan a ser funciones básicas realizadas por el sistema. Podemos enumerarlas en:
entradas, procesos y salidas.
Un sistema se podría definir como: Un conjunto de elementos interrelacionados

funcional y estructuralmente que pretenden cumplir con un objetivo o conjunto de
objetivos en un entorno determinado.
25
Sistema
Elementos
Componentes u
Objetos
Interrelaciones
Ambiente es lo que esta afuera del Sistema.
Tipo 1
1.4.4. Características y tipos de sistemas
Gran parte del progreso que se ha obtenido en cada uno de los campos de las
ciencias se debe a el enfoque reduccionista, el cual estudia un fenómeno
complicado a través del análisis de sus partes o elementos. Los fenómenos no solo
son estudiados por el enfoque reduccionista, existen fenómenos que solo son
explicados teniendo en cuenta todo lo que le comprende. Si los sistemas se van
haciendo más complicados, la explicación de los fenómenos que presentan los
comportamientos de esos sistemas toman en cuenta su medio y su totalidad. El
enfoque reduccionista tiende a la subdivisión cada vez mayor del todo, y al estudio
de esas subdivisiones mientras que el enfoque de sistemas trata de unir las partes
para alcanzar la totalidad lógica o una independencia relativa con respecto al grupo
que pertenece.
26
Tipo 2
 Para que un fenómeno, objeto o ser vivo sea considerado como un sistema
debe tener o cumplir con una serie de características o más bien la Teoría
General de Sistemas las identifica en ellos de tal manera que a partir de ellas las
explica. (Doc. 1)
 Los sistemas de acuerdo a sus características semejantes se agrupan ya sea de

acuerdo a su constitución o naturaleza, sin embargo hay muchas maneras de
clasificarlos y estas pueden ser de acuerdo a la rama de las ciencias a la que
pertenezcan o al sector social al cual estén inscritos, en este caso solamente
consideramos las dos primeras categorías planteadas. (Doc. 2)
Tipo 3 doc. 1
1.4.5. Características de los sistemas
1) Objetivos del sistema total.

2) El ambiente del sistema.
3) Los recursos del sistema.
4) Los componentes del sistema.
5) La administración del sistema.
Los objetivos del sistema son las metas o fines hacia los cuales se quiere llegar. Por
ello la búsqueda del objetivo a la cual se quiere llegar, constituye una de las
características de los sistemas.
El ambiente del sistema es todo lo que está afuera del sistema.
1) El ambiente incluye todo lo que esta fuera del control del sistema. El sistema
ejerce una influencia casi nula con el ambiente.
27
2) El ambiente actúa sobre el sistema cuando nos provee insumos (ingresos) y

los productos (egresos).
Tenemos por ejemplo:

Los Órganos Reguladores
Competencias
Clientes
Proveedores
 Los órganos reguladores son por ejemplo la empresa que lo mantiene.
 Las competencias son las distintas empresas que proveen elementos o materia
prima.
 Clientes son los usuarios.
 Proveedores son los que proveen elementos o materia prima para que funcione
el sistema.
 Los recursos del sistema son todos los medios de que dispone el sistema para
ejecutar las actividades necesarias para la realización de o los objetivos.
 Los recursos se encuentran dentro del sistema, además en el ambiente se

encuentran los elementos que el sistema puede o no tomar para beneficio
propio.
 En un sistema cerrado todos los recursos se encuentran presentes al mismo

tiempo.
 En un sistema abierto pueden entrar provisiones o recursos.
28
 Podemos tener recursos humanos, materiales, tecnológicos, logísticos,

financieros.
 En los humanos pueden ser personas.
 En los físicos o materiales pueden ser máquinas, equipos, materia prima,

energía, tecnología, etc.
 En los financieros pueden ser capital de inversiones, prestamos, cuentas por

cobrar.
 En los mercados lógicos pueden ser pedido de clientes, mercado de clientes-

usuarios-consumidores, etc.
 En los administrativos pueden ser planificación, control, dirección, organización.
 Los componentes del sistema son las tareas o actividades que se pueden llevar
a cabo para realizar sus objetivos. Por ejemplo si se aumenta las actividades
también se aumenta el rendimiento del sistema.
La administración del sistema tiene dos funciones básicas:
1) La planificación son todos los aspectos como objetivos, el ambiente, la

utilización de recursos, sus componentes y sus actividades.
2) El control esto implica el examen de los planes y la planificación de los

cambios.
Por lo tanto en cualquier sistema en marcha se debe hacer un control periódico.
29
Tipo 3 doc. 2
1.4.6. Tipos de sistemas
Existe una gran variedad de sistema y una amplia gama de tipologías para
clasificarlos, de acuerdo con ciertas características básicas.
1.4.6.1. En cuanto a su constitución, los sistemas pueden ser físicos o

abstractos:
a) Sistemas físicos o concretos, cuando están compuestos por equipos, por

maquinaria y por objetos y cosas reales. Pueden ser descritos en términos
cuantitativos de desempeño.
b) Sistemas abstractos, cuando están compuestos por conceptos, planes, hipótesis

e ideas. Aquí, los símbolos representan atributos y objetos, que muchas veces
sólo existen en el pensamiento de las personas.
En realidad, en ciertos casos, el sistema físico (hardware) opera en consonancia

con el sistema abstracto (software).
Es el ejemplo de una escuela con sus salones de clases, pupitres, tableros,

iluminación, (sistema físico) para desarrollar un programa de educación (sistema
abstracto);o un centro de procesamiento de datos, en el que el equipo y los circuitos
procesan programas de instrucciones al computador.
1.4.6.2. En cuanto a su naturaleza, los sistemas pueden ser cerrados o

abiertos:
a) Sistemas cerrados: Son los sistemas que no presentan intercambio con el medio
ambiente que los rodea, pues son herméticos a cualquier influencia ambiental.
Así, los sistemas cerrados no reciben ninguna influencia del ambiente, y por otro
lado tampoco influencian al ambiente.
30
No reciben ningún recurso externo y nada producen la acepción exacta del

término. Los autores han dado el nombre de sistema cerrado a aquellos
sistemas cuyo comportamiento es totalmente determinístico y programado y que
operan con muy pequeño intercambio de materia y energía con el medio
ambiente. El término también es utilizado para los sistemas completamente
estructurados, donde los elementos y relaciones se combinan de una manera
peculiar y rígida produciendo una salida invariable. Son los llamados sistemas
mecánicos, como las máquinas.
b) Sistemas abiertos: son los sistemas que presentan relaciones de intercambio

con el ambiente, a través de entradas y salidas. Los sistemas abiertos
intercambian materia y energía regularmente con el medio ambiente. Son
eminentemente adaptativos, esto es, para sobrevivir deben reajustarse
constantemente a las condiciones del medio.
Mantienen un juego recíproco con las fuerzas del ambiente y la calidad de su

estructura es óptima cuando el conjunto de elementos del sistema se organiza,
aproximándose a una operación adaptativa. La adaptabilidad es un continuo
proceso de aprendizaje y de auto-organización.
Los sistemas abiertos no pueden vivir aislados. Los sistemas cerrados, esto es, los
sistemas que están aislados de su medio ambiente- cumplen el segundo principio
de la termodinámica que dice que "una cierta cantidad, llamada entropía, tiende a
aumentar a un máximo".
La conclusión es que existe una "tendencia general de los eventos en la naturaleza

física en dirección a un estado de máximo desorden". Sin embargo, un sistema
abierto "mantiene así mismo, un continuo flujo de entrada y salida, un
mantenimiento y sustentación de los componentes, no estando a lo largo de su vida
en un estado de equilibrio químico y termodinámico, obtenido a través de un estado
firme llamado homeostasis". Los sistemas abiertos, por lo tanto, "evitan el aumento
31
de la entropía y pueden desarrollarse en dirección a un estado decreciente orden y

organización" (entropía negativa).
A través de la interacción ambiental, los sistemas abiertos” restauran su propia

energía y reparan pérdidas en su propia organización".
El concepto de sistema abierto puede ser aplicado a diversos niveles de enfoque: al

nivel del individuo, al nivel del grupo, al nivel de la organización y al nivel de la
sociedad, yendo desde un microsistema hasta un suprasistema en términos más
amplios, va de la célula al universo.
1.4.6.3. Clasificación de los sistemas
Con relación a su origen los sistemas pueden ser naturales o artificiales, distinción
que apunta a destacar la dependencia o no en su estructuración por parte de otros
sistemas.
1.4.7. Aportes Semánticos
Tipo 1
La Teoría General de Sistemas a partir de estos estudios es el "lenguaje universal

entre todas las ciencias". Las ciencias sociales eran las que menos importancia
recibían en razón a que en tal época predominaba el mecanisismo y el
reduccionismo y la parte humana era poco atendida, así se pensó que los principios
y leyes que habían sido ya descubiertas en las ciencias, químicas y físicas podían
ser aplicadas en los "sistemas sociales" lo que se hizo con la finalidad de evitar
doble esfuerzo y que los principios ya descubiertos no se redescubran y de esa
manera el Sociólogo y el Biólogo podían compartir términos iguales aplicados a sus
áreas pero podían comprenderse perfectamente, por eso el Administrador y el
Químico podían utilizar el mismo término y entenderse; la pregunta es ¿Cómo?.
32
Tipo 2
Las sucesivas especializaciones de las ciencias obligan a la creación de nuevas

palabras, estas se acumulan durante sucesivas especializaciones, llegando a formar
casi un verdadero lenguaje que sólo es manejado por los especialistas.
De esta forma surgen problemas al tratarse de proyectos interdisciplinarios, ya que

los participantes del proyecto son especialistas de diferentes ramas de la ciencia y
cada uno de ellos maneja una semántica diferente a los demás.
La Teoría de los Sistemas, para solucionar estos inconvenientes, pretende introducir

una semántica científica de utilización universal. (Doc 1)
Tipo 3 Doc. 1
Entradas:
Las entradas son los ingresos del sistema que pueden ser recursos materiales,
recursos humanos o información.
Las entradas constituyen la fuerza de arranque que suministra al sistema sus

necesidades operativas.
Las entradas pueden ser:
- En serie: es el resultado o la salida de un sistema anterior con el cual el sistema

en estudio está relacionado en forma directa.
- Aleatoria: es decir, al azar, donde el termino "azar" se utiliza en el sentido

estadístico. Las entradas aleatorias representan entradas potenciales para un
sistema.
33
- Retroacción: es la reintroducción de una parte de las salidas del sistema en sí

mismo.
Proceso:
El proceso es lo que transforma una entrada en salida, como tal puede ser una
máquina, un individuo, una computadora, un producto químico, una tarea realizada
por un miembro de la organización.
En la transformación de entradas en salidas debemos saber siempre como se

efectúa esa transformación. Con frecuencia el procesador puede ser diseñado por el
administrador. En tal caso, este proceso se denomina "caja blanca". No obstante, en
la mayor parte de las situaciones no se conoce en sus detalles el proceso mediante
el cual las entradas se transforman en salidas, porque esta transformación es
demasiado compleja. Diferentes combinaciones de entradas o su combinación en
diferentes órdenes de secuencia pueden originar diferentes situaciones de salida.
En tal caso la función de proceso se denomina una "caja negra".
Caja Negra:
La caja negra se utiliza para representar a los sistemas cuando no sabemos que
elementos o cosas componen al sistema o proceso, pero sabemos que a
determinadas corresponden determinadas salidas y con ello poder inducir,
presumiendo que a determinados estímulos, las variables funcionaran en cierto
sentido.
Salidas:
Las salidas de los sistemas son los resultados que se obtienen de procesar las
entradas. Al igual que las entradas estas pueden adoptar la forma de productos,
servicios e información. Las mismas son el resultado del funcionamiento del sistema
o, alternativamente, el propósito para el cual existe el sistema.
34
Las salidas de un sistema se convierten en entrada de otro, que la procesará para

convertirla en otra salida, repitiéndose este ciclo indefinidamente.
Limite del sistema
Proceso
Entrada Caja Negra Salida
Relaciones:
Las relaciones son los enlaces que vinculan entre sí a los objetos o subsistemas
que componen a un sistema complejo.
Podemos clasificarlas en:
- Simbióticas: es aquella en que los sistemas conectados no pueden seguir

funcionando solos. A su vez puede subdividirse en unipolar o parasitaria, que es
cuando un sistema (parásito) no puede vivir sin el otro sistema (planta); y bipolar
o mutual, que es cuando ambos sistemas dependen entre si.
- Sinérgica: es una relación que no es necesaria para el funcionamiento pero que

resulta útil, ya que su desempeño mejora sustancialmente al desempeño del
sistema. Sinergia significa "acción combinada". Sin embargo, para la teoría de los
sistemas el término significa algo más que el esfuerzo cooperativo. En las
relaciones sinérgicas la acción cooperativa de subsistemas semi-independientes,
35
tomados en forma conjunta, origina un producto total mayor que la suma de sus
productos tomados de una manera independiente.
- Superflua: Son las que repiten otras relaciones. La razón de las relaciones
superfluas es la confiabilidad. Las relaciones superfluas aumentan la probabilidad
de que un sistema funcione todo el tiempo y no una parte del mismo. Estas
relaciones tienen un problema que es su costo, que se suma al costo del sistema
que sin ellas puede funcionar.
Atributos:
Los atributos de los sistemas, definen al sistema tal como lo conocemos u

observamos. Los atributos pueden ser definidores o concomitantes: los atributos
definidores son aquellos sin los cuales una entidad no sería designada o definida tal
como se lo hace; los atributos concomitantes en cambio son aquellos que cuya
presencia o ausencia no establece ninguna diferencia con respecto al uso del
término que describe la unidad.
Contexto:
Un sistema siempre estará relacionado con el contexto que lo rodea, o sea, el

conjunto de objetos exteriores al sistema, pero que influyen decididamente a éste, y
a su vez el sistema influye, aunque en una menor proporción, influye sobre el
contexto; se trata de una relación mutua de contexto-sistema.
Tanto en la Teoría de los Sistemas como en el método científico, existe un concepto

que es común a ambos: el foco de atención, el elemento que se aísla para estudiar.
El contexto a analizar depende fundamentalmente del foco de atención que se fije.

Ese foco de atención, en términos de sistemas, se llama límite de interés.
Para determinar este límite se considerarían dos etapas por separado:

36
a) La determinación del contexto de interés.
b) La determinación del alcance del límite de interés entre el contexto y el

sistema.
c) Se suele representar como un círculo que encierra al sistema, y que deja

afuera del límite de interés a la parte del contexto que no interesa al
analista.
d) En lo que hace a las relaciones entre el contexto y los sistemas y

viceversa. Es posible que sólo interesen algunas de estas relaciones, con
lo que habrá un límite de interés relacional.
Determinar el límite de interés es fundamental para marcar el foco de análisis,

puesto que sólo será considerado lo que quede dentro de ese límite.
Entre el sistema y el contexto, determinado con un límite de interés, existen infinitas

relaciones. Generalmente no se toman todas, sino aquellas que interesan al
análisis, o aquellas que probabilísticamente presentan las mejores características de
predicción científica.
Rango:
En el universo existen distintas estructuras de sistemas y es factible ejercitar en

ellas un proceso de definición de rango relativo. Esto produciría una jerarquización
de las distintas estructuras en función de su grado de complejidad.
Cada rango o jerarquía marca con claridad una dimensión que actúa como un
indicador claro de las diferencias que existen entre los subsistemas respectivos.
37
Esta concepción denota que un sistema de nivel 1 es diferente de otro de nivel 8 y

que, en consecuencia, no pueden aplicarse los mismos modelos, ni métodos
análogos a riesgo de cometer evidentes falacias metodológicas y científicas.
Para aplicar el concepto de rango, el foco de atención debe utilizarse en forma

alternativa: se considera el contexto y a su nivel de rango o se considera al sistema
y su nivel de rango.
Refiriéndonos a los rangos hay que establecer los distintos subsistemas. Cada
sistema puede ser fraccionado en partes sobre la base de un elemento común o en
función de un método lógico de detección.
El concepto de rango indica la jerarquía de los respectivos subsistemas entre sí y su

nivel de relación con el sistema mayor.
Subsistemas:
En la misma definición de sistema, se hace referencia a los subsistemas que lo

componen, cuando se indica que el mismo esta formado por partes o cosas que
forman el todo.
Estos conjuntos o partes pueden ser a su vez sistemas (en este caso serían
subsistemas del sistema de definición), ya que conforman un todo en sí mismos y
estos serían de un rango inferior al del sistema que componen.
Estos subsistemas forman o componen un sistema de un rango mayor, el cual para

los primeros se denomina macrosistema.
Variables:
38
Cada sistema y subsistema contiene un proceso interno que se desarrolla sobre la

base de la acción, interacción y reacción de distintos elementos que deben
necesariamente conocerse.
Dado que dicho proceso es dinámico, suele denominarse como variable, a cada
elemento que compone o existe dentro de los sistemas y subsistemas.
Pero no todo es tan fácil como parece a simple vista ya que no todas las variables
tienen el mismo comportamiento sino que, por lo contrario, según el proceso y las
características del mismo, asumen comportamientos diferentes dentro del mismo
proceso de acuerdo al momento y las circunstancias que las rodean.
Parámetro:
Uno de los comportamientos que puede tener una variable es el de parámetro, que
es cuando una variable no tiene cambios ante alguna circunstancia específica, no
quiere decir que la variable es estática ni mucho menos, ya que sólo permanece
inactiva o estática frente a una situación determinada.
Operadores:
Otro comportamiento es el de operador, que son las variables que activan a las
demás y logran influir decisivamente en el proceso para que este se ponga en
marcha. Se puede decir que estas variables actúan como líderes de las restantes y
por consiguiente son privilegiadas respecto a las demás variables. Cabe aquí una
aclaración: las restantes variables no solamente son influidas por los operadores,
sino que también son influenciadas por el resto de las variables y estas tienen
también influencia sobre los operadores.
39
Retroalimentación:
La retroalimentación se produce cuando las salidas del sistema o la influencia de las

salidas del sistema en el contexto, vuelven a ingresar al sistema como recursos o
información.
La retroalimentación permite el control de un sistema y que el mismo tome medidas

de corrección en base a la información retroalimentada.
Feed-forward o alimentación delantera:
Es una forma de control de los sistemas, donde dicho control se realiza a la entrada
del sistema, de tal manera que el mismo no tenga entradas corruptas o malas, de
esta forma al no haber entradas malas en el sistema, las fallas no serán
consecuencia de las entradas sino de los proceso mismos que componen al
sistema.
Homeostasis:
La homeostasis es la propiedad de un sistema que define su nivel de respuesta y de

adaptación al contexto.
Es el nivel de adaptación permanente del sistema o su tendencia a la supervivencia

dinámica. Los sistemas altamente homeostáticos sufren transformaciones
estructurales en igual medida que el contexto sufre transformaciones, ambos actúan
como condicionantes del nivel de evolución.
Es el equilibrio dinámico entre las partes del sistema. Los sistemas tienen
una tendencia adaptarse con el fin de alcanzar un equilibrio interno frente a
los cambios externos del medio ambiente.
40
La definición de un sistema depende del interés de la persona que pretenda

analizarlo. Una organización, por ejemplo, podrá ser entendida como un
sistema o subsistema, o más aun un supersistema, dependiendo del análisis
que se quiera hacer: que el sistema tenga un grado de autonomía mayor que
el subsistema y menor que el supersistema.
Por lo tanto, es una cuestión de enfoque. Así, un departamento puede ser

visualizado como un sistema, compuesto de vario subsistemas(secciones o
sectores) e integrado en un supersistema(la empresa), como también puede
ser visualizado como un subsistema compuesto por otros
subsistemas(secciones o sectores), perteneciendo a un sistema
Entropía:
La entropía de un sistema es el desgaste que el sistema presenta por el

transcurso del tiempo o por el funcionamiento del mismo. Los sistemas
altamente entrópicos tienden a desaparecer por el desgaste generado por su
proceso sistémico. Los mismos deben tener rigurosos sistemas de control y
mecanismos de revisión, reelaboración y cambio permanente, para evitar su
desaparición a través del tiempo.
En un sistema cerrado la entropía siempre debe ser positiva. Sin embargo en

los sistemas abiertos biológicos o sociales, la entropía puede ser reducida o
mejor aun transformarse en entropía negativa, es decir, un proceso de
organización más completa y de capacidad para transformar los recursos.
Esto es posible porque en los sistemas abiertos los recursos utilizados para
reducir el proceso de entropía se toman del medio externo. Asimismo, los
sistemas vivientes se mantienen en un estado estable y pueden evitar el
41
incremento de la entropía y aun desarrollarse hacia estados de orden y de

organización creciente.
Es la tendencia que los sistemas tienen al desgaste, a la desintegración,

para el relajamiento de los estándares y para un aumento de la aleatoriedad.
A medida que la entropía aumenta, los sistemas se descomponen en
estados más simples. La segunda ley de la termodinámica explica que la
entropía en los sistemas aumenta con el correr del tiempo, como ya se vio en
el capítulo sobre cibernética.
A medida que aumenta la información, disminuye la entropía, pues la

información es la base de la configuración y del orden. Si por falta de
comunicación o por ignorancia, los estándares de autoridad, las funciones, la
jerarquía, etc. de una organización formal pasan a ser gradualmente
abandonados, la entropía aumenta y la organización se va reduciendo a
formas gradualmente más simples y rudimentarias de individuos y de grupos.
De ahí el concepto de negentropía o sea, la información como medio o
instrumento de ordenación del sistema.
Permeabilidad:
La permeabilidad de un sistema mide la interacción que este recibe del medio, se

dice que a mayor o menor permeabilidad del sistema el mismo será mas o menos
abierto.
Los sistemas que tienen mucha relación con el medio en el cuál se desarrollan son
sistemas altamente permeables, estos y los de permeabilidad media son los
llamados sistemas abiertos.
42
Por el contrario los sistemas de permeabilidad casi nula se denominan sistemas

cerrados.
Integración e independencia:
Se denomina sistema integrado a aquel en el cual su nivel de coherencia interna

hace que un cambio producido en cualquiera de sus subsistemas produzca cambios
en los demás subsistemas y hasta en el sistema mismo.
Un sistema es independiente cuando un cambio que se produce en él, no afecta a

otros sistemas.
Centralización y descentralización:
Un sistema se dice centralizado cuando tiene un núcleo que comanda a

todos los demás, y estos dependen para su activación del primero, ya que
por sí solos no son capaces de generar ningún proceso.
Por el contrario los sistemas descentralizados son aquellos donde el núcleo

de comando y decisión está formado por varios subsistemas. En dicho caso
el sistema no es tan dependiente, sino que puede llegar a contar con
subsistemas que actúan de reserva y que sólo se ponen en funcionamiento
cuando falla el sistema que debería actuar en dicho caso.
Los sistemas centralizados se controlan más fácilmente que los

descentralizados, son más sumisos, requieren menos recursos, pero son
más lentos en su adaptación al contexto. Por el contrario los sistemas
descentralizados tienen una mayor velocidad de respuesta al medio
ambiente pero requieren mayor cantidad de recursos y métodos de
coordinación y de control más elaborados y complejos.
43
Adaptabilidad:
Es la propiedad que tiene un sistema de aprender y modificar un proceso, un

estado o una característica de acuerdo a las modificaciones que sufre el
contexto. Esto se logra a través de un mecanismo de adaptación que permita
responder a los cambios internos y externos a través del tiempo.
Para que un sistema pueda ser adaptable debe tener un fluido intercambio
con el medio en el que se desarrolla.
Mantenibilidad:
Es la propiedad que tiene un sistema de mantenerse constantemente en

funcionamiento. Para ello utiliza un mecanismo de mantenimiento que
asegure que los distintos subsistemas están balanceados y que el sistema
total se mantiene en equilibrio con su medio.
Estabilidad:
Un sistema se dice estable cuando puede mantenerse en equilibrio a través

del flujo continuo de materiales, energía e información.
La estabilidad de los sistemas ocurre mientras los mismos pueden mantener

su funcionamiento y trabajen de manera efectiva (mantenibilidad).
Armonía:
Es la propiedad de los sistemas que mide el nivel de compatibilidad con su medio o

contexto.
44
Un sistema altamente armónico es aquel que sufre modificaciones en su estructura,

proceso o características en la medida que el medio se lo exige y es estático cuando
el medio también lo es.
Optimización y sub-optimización:
Optimización modificar el sistema para lograr el alcance de los objetivos.
Suboptimización en cambio es el proceso inverso, se presenta cuando un

sistema no alcanza sus objetivos por las restricciones del medio o porque el
sistema tiene varios objetivos y los mismos son excluyentes, en dicho caso
se deben restringir los alcances de los objetivos o eliminar los de menor
importancia si estos son excluyentes con otros más importantes.
Éxito:
El éxito de los sistemas es la medida en que los mismos alcanzan sus

objetivos.
La falta de éxito exige una revisión del sistema ya que no cumple con los
objetivos propuestos para el mismo, de modo que se modifique dicho
sistema de forma tal que el mismo pueda alcanzar los objetivos
determinados.
Limites:
Cada sistema tiene algo interior y algo exterior, así mismo lo que es externo al
sistema, forma parte del ambiente y no al propio sistema.
45
Los límites se encuentran íntimamente vinculados con la cuestión del ambiente, lo

podemos definir como la línea que forma un círculo alrededor de variables
seleccionadas tal que existe un menor intercambio de energía a través de esa línea
con el interior del círculo que delimita.
Categoría informática
1.4.8. APORTES METODOLOGICOS
Como ha sido señalado a través de otros trabajos, la perspectiva de la TGS

surge en respuesta al agotamiento e inaplicabilidad de los enfoques
analítico-reduccionistas y sus principios mecánico-causales (Arnold &
Rodríguez, 1990b). Se desprende que el principio clave en que se basa la
TGS es la noción de totalidad orgánica, mientras que el paradigma anterior
estaba fundado en una imagen inorgánica del mundo. A poco andar, la TGS
concitó un gran interés y pronto se desarrollaron bajo su alero diversas
tendencias, entre las que destacan la cibernética (N. Wiener), la teoría de la
información (C.Shannon y W.Weaver) y la dinámica de sistemas
(J.Forrester). Si bien el campo de aplicaciones de la TGS no reconoce
limitaciones, al usarla en fenómenos humanos, sociales y culturales se
advierte que sus raíces están en el área de los sistemas naturales
(organismos) y en el de los sistemas artificiales (máquinas). Mientras más
equivalencias reconozcamos entre organismos, máquinas, hombres y formas
de organización social, mayores serán las posibilidades para aplicar
correctamente el enfoque de la TGS, pero mientras más experimentemos los
atributos que caracterizan lo humano, lo social y lo cultural y sus
correspondientes sistemas, quedarán en evidencia sus inadecuaciones y
deficiencias. No obstante sus limitaciones, y si bien reconocemos que la TGS
aporta en la actualidad sólo aspectos parciales para una moderna Teoría
General de Sistemas Sociales (TGSS), resulta interesante examinarla con
detalle. Entendemos que es en ella donde se fijan las distinciones
46
conceptuales fundantes que han facilitado el camino para la introducción de

su perspectiva, especialmente en los estudios ecológico culturales (e.g.
M.Sahlins, R.Rappaport), politológicos (e.g. K.Deutsch, D.Easton),
organizaciones y empresas (e.g. D.Katz y R.Kahn) y otras especialidades
antropológicas y Sociológicas.
En fin, la meta de la Teoría General de los Sistemas no es buscar analogías

entre las ciencias, sino tratar de evitar la superficialidad científica que ha
estancado a las ciencias. Para ello emplea como instrumento, modelos
utilizables y transferibles entre varios continentes científicos, toda vez que
dicha extrapolación sea posible e integrable a las respectivas disciplinas.
Esta no busca solucionar problemas o intentar soluciones prácticas, pero sí
producir teorías y formulaciones conceptuales que puedan crear condiciones
de aplicación en la realidad empírica. Dentro de ella se encuentran
establecidos algunos supuestos básicos, que se reflejan en la utilización de
modelos y métodos.
Tipo 2
Los sistemas pueden analizarse desde diferentes perspectivas y estas para

el efecto inician desde lo más sencillo hasta lo más complejo, de tal manera
que se puedan diferenciar con base en su complejidad. (Doc. 1)
Una de las maneras más comunes de analizar un sistema se basa en el

isomorfismo y para entender Isomórfico significa "con una forma
similar" y se refiere a la construcción de modelos de sistemas similares
al modelo original. (Doc. 2)
47
Cada sistema por sus componentes y forma de funcionar podría estudiarse

de manera diferente, sin embargo la teoría General de Sistemas propone un
modelo de análisis basado en la dinámica que asumen los sistemas a partir
de la manera de adaptarse al medio. (Doc. 3)
Tipo 3 Doc. 1
1.4.9 Jerarquía de los sistemas
Al considerar los distintos tipos de sistemas del universo Kennet Boulding

proporciona una clasificación útil de los sistemas donde establece los siguientes
niveles jerárquicos:
1. Primer nivel, estructura estática. Se le puede llamar nivel de los marcos de

referencia.
2. Segundo nivel, sistema dinámico simple. Considera movimientos necesarios y

predeterminados. Se puede denominar reloj de trabajo.
3. Tercer nivel, mecanismo de control o sistema cibernético. El sistema se

autorregula para mantener su equilibrio.
4. Cuarto nivel, "sistema abierto" o autoestructurado. En este nivel se comienza a

diferenciar la vida. Puede de considerarse nivel de célula.
5. Quinto nivel, genético-social. Está caracterizado por las plantas.
6. Sexto nivel, sistema animal. Se caracteriza por su creciente movilidad,

comportamiento teleológico y su autoconciencia.
48
7. Séptimo nivel, sistema humano. Es el nivel del ser individual, considerado

como un sistema con conciencia y habilidad para utilizar el lenguaje y
símbolos.
8. Octavo nivel, sistema social o sistema de organizaciones humanas constituye

el siguiente nivel, y considera el contenido y significado de mensajes, la
naturaleza y dimensiones del sistema de valores, la transcripción de imágenes
en registros históricos, sutiles simbolizaciones artísticas, música, poesía y la
compleja gama de emociones humanas.
9. Noveno nivel, sistemas trascendentales. Completan los niveles de

clasificación: estos son los últimos y absolutos, los ineludibles y desconocidos,
los cuales también presentan estructuras sistemáticas e interrelaciones.
Tipo 3 Doc 2
1.4.9.1. Teoría analógica o modelo de isomorfismo sistémico:
Este modelo busca integrar las relaciones entre fenómenos de las distintas ciencias.
La detección de estos fenómenos permite el armado de modelos de aplicación para
distintas áreas de las ciencias.
Esto, que se repite en forma permanente, exige un análisis iterativo que responde a
la idea de modularidad que la teoría de los sistemas desarrolla en sus contenidos.
Se pretende por comparaciones sucesivas, una aproximación metodológica, a la vez

que facilitar la identificación de los elementos equivalentes o comunes, y permitir
una correspondencia biunívoca entre las distintas ciencias.
Como evidencia de que existen propiedades generales entre distintos sistemas, se

identifican y extraen sus similitudes estructurales.
49
Estos elementos son la esencia de la aplicación del modelo de isomorfismo, es

decir, la correspondencia entre principios que rigen el comportamiento de objetos
que, si bien intrínsecamente son diferentes, en algunos aspectos registran efectos
que pueden necesitar un mismo procedimiento.
Tipo 3 Doc. 3
1.4.9.2 Modelo procesal o del sistema adaptativo complejo:
Este modelo implica por asociación la aplicación previa del modelo del rango.
Dado que las organizaciones se encuentran dentro del nivel 8, critica y logra la
demolición de los modelos existentes tanto dentro de la sociología como dentro de
la administración.
Buckley, categoriza a los modelos existentes en dos tipos:
a) aquellos de extracción y origen mecánico, a los que denomina modelo de

equilibrio;
b) aquellos de extracción y origen biológico, a los que llama modelos

organísmicos u homeostáticos.
Y dice:
"...el modelo de equilibrio es aplicable a tipos de sistemas que se

caracterizan por perder organización al desplazarse hacia un punto de
equilibrio y con posterioridad tienden a mantener ese nivel mínimo dentro de
perturbaciones relativamente estrechas. Los modelos homeostáticos son
aplicables a sistemas que tienden a mantener un nivel de organización dado
50
relativamente elevado a pesar de las tendencias constantes a disminuirlo. El

modelo procesal o de sistema complejo adaptativo se aplica a los sistemas
caracterizados por la elaboración o la evolución de la organización; como
veremos se benefician con las perturbaciones y la variedad del medio y de
hecho dependen de estas".
Mientras que ciertos sistemas tienen una natural tendencia al equilibrio, los sistemas
del nivel 8 se caracterizan por sus propiedades morfogénicas, es decir que en lugar
de buscar un equilibrio estable tienden a una permanente transformación
estructural. Este proceso de transformación estructural permanente, constituye el
prerrequisito para que los sistemas de nivel 8 se conserven en forma activa y
eficiente, en suma es su razón de supervivencia.
Evaluación
Unidad 1
1. El concepto de sistema puede ser aplicado a cualquier fenómeno de la realidad?

Explique por qué?
2. Identifique en el sistema social las características asociadas a un sistema,

indicando cada uno de sus componentes mediante un esquema o gráfico.
3. El sistema social cuenta con una serie de relaciones que son las que lo hacen
funcionar de manera dinámica, especifique la mayor cantidad de ellas tomando
como base los diferentes componentes del sistema.
4. Tomando los diferentes conceptos asociados a los sistemas destaque los

principales rasgos de funcionamiento del sistema social.
51
1.5. CONSTRUCCION COGNITIVA

Sede Territorial : ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Nombre del Estudiante :
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Código : -----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Grupo : -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Temática : ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Unidad : -----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
ACTIVIDADES COMO LO HICE?
Identificación del Proyecto de Aprendizaje
1. Después de hacer una revisión del contenido del presente

capítulo, me gustaría elaborar un ensayo sobre el siguiente
problema, dificultad, amenaza, oportunidad, potencialidad,
fortaleza o aspecto de interés, que afecta mi comunidad.
2. Dos preguntas que intentaré responderme en ese ensayo son :
3. El Título provisional del ensayo que quiero escribir es :
4. La Utilidad (beneficios a corto plazo) que este ensayo tendría

( para mi o para otras personas) es :
5. La Importancia (beneficios a largo plazo) que este ensayo tendría
( para mi o para otras personas ) es :
6. El objetivo propuesto en la unidad que más se aproxima a mis
intereses es :
7. El procedimiento o camino más razonable para alcanzar el
objetivo propuesto es la unidad es :
8. Las ideas conceptos, que se relacionan con el objetivo propuesto,
que yo poseo son :
9. Un objetivo que yo quiero lograr con la elaboración del ensayo
es :
52
10. El procedimiento o camino más razonable para alcanzar

este objetivo es :
11. Algunas ideas o conceptos que poseo y que se relacionan
con el objetivo mío son :
12. El mapa conceptual que yo tengo sobre estas temáticas lo
puedo representar así :
13. En mi vida diaria yo utilizo uno o más de estos conceptos
así :
1.6. RESULTADO DIDACTICO
Al finalizar la sesión debes ser capaz de HACER UN ANALISIS DE LAS

ENTIDADES TERRITORIALES A PARTIR DE LA TEORIA GENERAL DE
SISTEMAS.
1.7. BIBLIOGRAFIA BASICA
Los estudiantes deberán consultar el siguiente texto: Bertalanfy, Ludwig Von.

Teoría General de los Sistemas. Fondo de Cultura Económica. Colombia,
1994.
53
U nidas Temática II ----------------
La visión sistémica de la
organización.
“Como toda organización la administración no es ni completamente cerrada ni
completamente abierta: esta siempre abierta en la medida en que obtiene
necesariamente de su entorno la información y la energía que se necesita para
actuar, pero también es cerrada, en la medida en que pretende proteger su ser
específico del desorden circundante[...] las relaciones que mantiene la
administración con su entorno se caracterizan, pues, por un equilibrio dinámico
entre los dos polos opuestos de apertura y de aislamiento”.
54
Tomado de: CHEVALLIER, Jackes. “La

dinámica de la Organización”
PLAN DE LA UNIDAD
2 LA VISIÓN SISTÉMICA DE LA ORGANIZACIÓN
2.1 Las organizaciones Como Sistemas
2.2 Las organizaciones y el concepto de sistema

2.5 Características comunes de los sistemas abiertos
2.6 Algunas consecuencias de considerar a las organizaciones como sistemas
abiertos
55
U NIDAD 2.
2. L A VISION SISTEMICA DE LA ORGANIZACION
Comprender la importancia de la visión sistémica de la organización para el

análisis de las entidades territoriales a partir de la Teoría de los Sistemas
Abiertos.
 Organización
 Sistema
 Equifinalidad
 Subsistema
 Control
56
 Conocer manera en que se pueden identificar los diferentes subsistemas y

procesos de la organización.
 Identificar los diferentes elementos constitutivos de la organización desde la
perspectiva de sistemas.
 Establecer los elementos comunes de los diferentes tipos de sistemas e la
organización.
 Definir las implicaciones de considerar y aplicar el enfoque de sistemas en las

organizaciones.
Competencias Gerenciales y de Gestión para proponer soluciones a los

problemas de las entidades territoriales, a partir de una visión sistémica.
 Autoevaluación de Procesos, Decisiones y Estrategias de Estudio.

 Lectura de la bibliografía básica.
 Elaboración de mapa conceptual.
 En la bitácora, el estudiante deberá elaborar el glosario de los conceptos
claves de esta unidad.
 Elaboración del ensayo: ‘’ Colombia: Hacia una visión sistémica de las
Entidades Territoriales“.
57
Los estudiantes por grupos de trabajo, deberán investigar en su municipio cuales

son los problemas gerenciales y de gestión que presenta hoy las entidades
territoriales.
2.3.3. PRESENCIAL.
 Presentación de la unidad y Exposición del Mapa conceptual por parte del

tutor.
 Exposición de los mapas conceptuales de la lecturas por grupos de trabajo
 Discusión de los mapas conceptuales
 Aclaración de Conceptos
 Socialización de las actividades de autoformación e interformación
 Taller
LA VISIÓN SISTÉMICA DE LA ORGANIZACIÓN
Tipo 1
2.4.1. LAS ORGANIZACIONES COMO SISTEMAS
Una organización es un sistema socio-técnico incluido en otro más amplio

que es la sociedad con la que interactúa influyéndose mutuamente.
58
También puede ser definida como un sistema social, integrado por individuos
y grupos de trabajo que responden a una determinada estructura y dentro de
un contexto al que controla parcialmente, desarrollan actividades aplicando
recursos en pos de ciertos valores comunes.
Tipo 2
 La definición de un sistema depende del interés de la persona que

pretenda analizarlo. Una organización, por ejemplo, podrá ser entendida
como un sistema o subsistema, o más aun un supersistema, dependiendo
del análisis que se quiera hacer. (Doc. 1)
 Los proyectos o procesos que se deben desarrollar en las organizaciones

se generan y mantienen como sistemas y para esto de desarrolla un
procedimiento generalizado que permite adelantar un seguimiento. (Doc.
2)
 El principal proceso administrativo que es sujeto de aplicación por parte

de la Teoría General de sistemas es el de control, ya que según esta es
el que le permite mantener adecuado equilibrio al mismo. (Doc. 3)
Tipo 3 Doc. 1
Vocabulario:
ORGANIZACIÓN: Es la estructuración de las relaciones que deben existir

entre las funciones, niveles y actividades de los elementos materiales y
humanos de un organismo social, con el fin de lograr su máxima eficiencia
dentro de los planes y objetivos señalados.
59
SISTEMA: Definición de conjunto o ensamble de cosas conectadas, o

interdependientes, para formar una unidad compleja; un todo formado de
partes ordenadamente intercaladas de acuerdo con algún esquema o plan.
Para cualquier sistema deben existir límites que los separen de su medio
ambiente.
EQUIFINALIDAD: Con referencia a los sistemas sociales, es el hecho de

que las metas puedan lograrse de diferentes formas, mediante distintos
insumos, procesos o métodos.
2.4.1.1 Subsistemas que forman la Organización:
a) Subsistema psicosocial: está compuesto por individuos y grupos en

interacción. Dicho subsistema está formado por la conducta individual y
la motivación, las relaciones del status y del papel, dinámica de grupos
y los sistemas de influencia.
b) Subsistema técnico: se refiere a los conocimientos necesarios para el

desarrollo de tareas, incluyendo las técnicas usadas para la
transformación de insumos en productos.
c) Subsistema administrativo: relaciona a la organización con su medio y

establece los objetivos, desarrolla planes de integración, estrategia y
operación, mediante el diseño de la estructura y el establecimiento de
los procesos de control.
2.4.1.2. El modelo de organización bajo enfoque cibernético
60
El propósito de la cibernética es desarrollar un lenguaje y técnicas que nos

permitan atacar los problemas de control y comunicación en general.
Lo que estabiliza y coordina el funcionamiento de los sistemas complejos

como los seres vivos o las sociedades y les permite hacer frente a las
variaciones del ambiente y presentar un comportamiento más o menos
complejo es el control, que le permite al sistema seleccionar los ingresos
(inputs) para obtener ciertos egresos (outputs) predefinidos. La regulación
esta constituida por la cibernética es una disciplina íntimamente vinculada
con la teoría general de sistemas, al grado en que muchos la consideran
inseparable de esta, y se ocupa del estudio de: el mando, el control, las
regulaciones y el gobierno de los sistemas mecanismos que permiten al
sistema mantener su equilibrio dinámico y alcanzar o mantener un estado.
Para entender la estructura y la función de un sistema no debemos manejarlo

por separado, siempre tendremos que ver a la Teoría General de Sistemas y
a la Cibernética como una sola disciplina de estudio.
Dentro del campo de la cibernética se incluyen las grandes máquinas

calculadoras y toda clase de mecanismos o procesos de autocontrol
semejantes y las máquinas que imitan la vida. Las perspectivas abiertas por
la cibernética y la síntesis realizada en la comparación de algunos resultados
por la biología y la electrónica, han dado vida a una nueva disciplina, la
biónica. La biónica es la ciencia que estudia los: principios de la organización
de los seres vivos para su aplicación a las necesidades técnicas. Una
realización especialmente interesante de la biónica es la construcción de
modelos de materia viva, particularmente de las moléculas proteicas y de los
ácidos nucleicos.
61
Conocer bien al hombre es facilitar la elección de las armas necesarias para

combatir sus enfermedades. Por tanto, es natural ver una parte de las
investigaciones orientarse hacia un mejor conocimiento de los procesos
fisiológicos. Ayudándose de la química y de la física es como han podido
realizarse grandes progresos. Si quiere proseguir un mejor camino, debe
abrirse más al campo de la mecánica y más aun al campo de la electrónica.
En este aspecto se abre a la Cibernética.
La Robótica es la técnica que aplica la informática al diseño y empleo de

aparatos que, en substitución de personas, realizan operaciones o trabajos,
por lo general en instalaciones industriales. Se emplea en tareas peligrosas o
para tareas que requieren una manipulación rápida y exacta. En los últimos
años, con los avances de la Inteligencia Artificial, se han desarrollado
sistemas que desarrollan tareas que requieren decisiones y
autoprogramación y se han incorporado sensores de visión y tacto artificial.
Antes de conocer bien al hombre, la evolución científica exige ya la

adaptación de lo poco que se conoce a un medio que se conoce apenas
mejor. La vida en las regiones interplanetarias trastorna completamente la
fisiología y, el cambio brusco que sobreviene durante el paso de la tierra a
otro planeta, no permite al hombre sufrir el mecanismo de adaptación. Es,
por tanto, indispensable crear un individuo parecido al hombre, pero cuyo
destino será aun más imprevisible, puesto que nacido en la tierra morirá en
otro lugar.
Tipo 3 Doc. 2
2.4.2 METODOLOGIA DE APLICACION DE LA T.G.S., PARA EL

ANALISIS Y DISEÑO DE SISTEMAS
62
Desde el punto de vista de la administración está compuesta de las

siguientes etapas:
1. Análisis de situación: es la etapa en que el analista toma conocimiento del

sistema, se ubica en cuanto a su origen, objetivo y trayectoria.
2. Definición de objetivo: el analista trata de determinar para que ha sido

requerido ya que en general se le plantean los efectos pero no las
causas.
3. Formulación del plan de trabajo: el analista fija los límites de interés del
estudio a realizar, la metodología a seguir, los recursos materiales y
humanos que necesitará, el tiempo que insumirá el trabajo y el costo del
mismo. Esta etapa se conoce como propuesta de servicio y a partir de su
aprobación se continúa con la metodología.
4. Relevamiento: el analista recopila toda la información referida al sistema

en estudio, como así también toda la información que hace al límite de
interés.
5. Diagnóstico: el analista mide la eficacia y la eficiencia del sistema en

estudio. Eficacia es cuando el sistema logra los objetivos y eficiencia es
cuando el sistema logra los objetivos con una relación costo beneficio
positiva. Si un sistema es eficaz pero no eficiente el analista deberá
cambiar los métodos del sistema, si un sistema no es eficaz el analista
deberá cambiar el sistema y si un sistema es eficiente el analista sólo
podrá optimizarlo.
63
6. Diseño: el analista diseña el nuevo sistema.
a) Diseño global: en el determina la salida, los archivos, las entradas del

sistema, hace un cálculo de costos y enumera los procedimientos. El
diseño global debe ser presentado para su aprobación, aprobado el
diseño global pasamos al siguiente paso.
b) Diseño detallado: el analista desarrolla en detalle la totalidad de los

procedimientos enumerados en el diseño global y formula la
estructura de organización la cual se aplicara sobre dichos
procedimientos.
7. Implementación: la implementación del sistema diseñado significa llevar a

la práctica al mismo, esta puesta en marcha puede hacerse de tres
formas.
a) Global.
b) En fases.
c) En paralelo.
8. Seguimiento y control: El analista debe verificar los resultados del sistema

implementado y aplicar las acciones correctivas que considere necesarias
para ajustar el problema.
Tipo 3 Doc. 3
2.4.3 EL SISTEMA DE CONTROL
2.4.3.1 Concepto:
64
Un sistema de control estudia la conducta del sistema con el fin de regularla

de un modo conveniente para su supervivencia. Una de sus características
es que sus elementos deben ser lo suficientemente sensitivos y rápidos
como para satisfacer los requisitos para cada función del control.
2.4.3.2 Elementos básicos:
a) Una variable; que es el elemento que se desea controlar.

b) Los mecanismos sensores que son sencillos para medir las
variaciones a los cambios de la variable.
c) Los medios motores a través de los cuales se pueden desarrollar
las acciones correctivas.
d) Fuente de energía, que entrega la energía necesaria para
cualquier tipo de actividad.
e) La retroalimentación que a través de la comunicación del estado de
la variable por los sensores, se logra llevar a cabo las acciones
correctivas.
2.4.3.3 Método de control:
Es una alternativa para reducir la cantidad de información recibida por

quienes toman decisiones, sin dejar de aumentar su contenido informativo.
Las tres formas básicas de implementar el método de control son:
1) Reporte de variación: esta forma de variación requiere que los datos

que representan los hechos reales sean comparados con otros que
representan los hechos planeados, con el fin de determinar la
65
diferencia. La variación se controla luego con el valor de control, para

determinar si el hecho se debe o no informar. El resultado del
procedimiento, es que únicamente se informa a quién toma las
decisiones acerca de los eventos o actividades que se apartan de
modo significativo que los planes, para que tomen las medidas
necesarias.
2) Decisiones Programadas: otra aplicación de sistema de control implica

el desarrollo y la implantación de decisiones programadas. Una parte
apreciable de las decisiones de carácter técnico y una parte pequeña
de las decisiones tácticas abarcan decisiones repetitivas y rutinarias.
Diseñando el sistema de información de manera que ejecute esas
decisiones de rutina, el analista proporciona a los administradores
más tiempo para dedicarse a otras decisiones menos estructuradas.
Si se procura que el sistema vigile las órdenes pendientes y se
programa las decisiones de cuáles pedidos necesitan mayor atención,
se logrará un significativo ahorro de tiempo y esfuerzo.
3) Notificación automática: en este caso, el sistema como tal, no toma

decisiones pero como vigila el flujo general de información puede
proporcionar datos, cuando sea preciso y en el momento
determinado. Las notificaciones automáticas se hacen en algunos
criterios predeterminados, pero solo quienes toman las decisiones
deben decir si es necesario o no emprender alguna acción.
2.4.3.4 El Sistema de Control en las Organizaciones:
El control es uno de los cinco subsistemas corporativos (organización,

planificación, coordinación y dirección son los restante) los cuales son muy
66
difíciles de separar con respecto al de control. De ello se desprende todo el

proceso administrativo, debe considerarse como un movimiento circular, en
el cual todos los subsistemas están ligados intrincadamente, la relación entre
la planificación y el control es muy estrecha ya que el directivo fija el objetivo
y además normas, ante las cuales se contrastan y evalúan acciones.
Es necesario ver al control para determinar si las asignaciones y las

relaciones en la organización están siendo cumplimentadas tal como se las
había previsto.
Gráfico del Sistema o Proceso de Control
Desviaciones Planes
Correcciones
Mediciones
Actividades Normas
Este gráfico representa el proceso de control como un sistema cerrado, es

decir que posee la característica de la retroalimentación o autorregulación. El
movimiento es circular y continuo, produciéndose de la siguiente manera: se
parte de la actividad o realidad a la cual debemos medir, con el auxilio o
utilización de normas, efectuada la decisión comparamos los resultados de
los planes, de esta manera la realidad quedará ajustada para el futuro. Se
nota en este punto que no sólo la realidad puede ser ajustada, otras veces
son los planes los que necesitan corrección por estar sensiblemente alejado
de las actividades.
67
Tipo 1
2.4.4. LAS ORGANIZACIONES Y EL CONCEPTO DE SISTEMA
DANIEL KATZ Y ROBERT L. KAHN
LOS OBJETIVOS de la ciencia social con respecto a las organizaciones

humanas son como los de cualquier otra ciencia con respecto a los hechos y
fenómenos de su esfera. El sociólogo desea comprender las organizaciones
humanas, describir lo que es esencial en su forma, sus aspectos y funciones.
Desea explicar sus ciclos de crecimiento y decadencia, predecir sus efectos
y su eficacia. Tal vez desee, asimismo, poner a prueba y aplicar ese
conocimiento introduciendo cambios intencionales en las organizaciones:
haciéndolas, por ejemplo, más benignas, más sensibles a las necesidades
humanas.
Sin embargo, tales esfuerzos no son prerrogativa de las ciencias sociales; los
enfoques de sentido común para comprender y modificar las organizaciones
son antiguos y perpetuos. En términos generales, tienden a apoyarse
marcadamente en dos suposiciones: que la ubicación y la naturaleza de una
organización pueden colegirse por su nombre; y que una organización posee
objetivos internos porque fueron implantados por sus fundadores, decretados
por sus actuales jefes o porque surgieron misteriosamente, como los
propósitos del propio sistema organizativo. Estas suposiciones no nos
ofrecen una base muy adecuada para el estudio de las organizaciones, y a
veces podrían ser engañosas y hasta falaces. Sin embargo, nos proponemos
emplear la información que resaltan.
Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde. Clásicos de la Administración Pública,

F.C.E., México, 1999.
68
Tipo 2
 El primer problema para comprender una organización o un sistema

social es su ubicación y su identificación. (Doc. 1)
 La segunda característica clave del enfoque de sentido común a la

comprensión de la organización consiste en verla simplemente como el
modelo de los propósitos de su planificador, sus jefes o sus miembros
claves. (Doc. 1)
 Además del protocolo formal, la misión fundamental de una organización,

tal como la consideran sus jefes, nos ofrece un conjunto muy informativo
de claves para el investigador que trate de estudiar el funcionamiento de
las organizaciones. (Doc. 1)
Tipo 3 Doc. 1
El primer problema para comprender una organización o un sistema social es

su ubicación y su identificación. ¿Cómo sabemos que nos encontramos ante
una organización? ¿Cuáles son sus límites? ¿Qué conducta corresponde a
la organización y cuál no? ¿Quiénes son las personas cuyas acciones
estudiaremos y qué aspectos de su conducta debemos incluir?
El hecho de que existan nombres populares para llamar a las organizaciones

sociales es, al mismo tiempo, una ayuda y un obstáculo. Estos nombres
69
populares representan estereotipos socialmente aceptados acerca de las

organizaciones y no especifican la estructura de su papel, su naturaleza
psicológica ni sus límites. Por otra parte, estos nombres ayudan a localizar el
área de conducta en que estamos interesados. Además, el hecho de que
dentro y fuera de la organización se acepten ciertos estereotipos acerca de
su naturaleza y su funcionamiento es un determinante de su carácter.
La segunda característica clave del enfoque de sentido común a la

comprensión de la organización consiste en verla simplemente como el
modelo de los propósitos de su planificador, sus jefes o sus miembros
claves. Una vez más, la teleología de este enfoque constituye tanto una
ayuda como un obstáculo. Dado que en las organizaciones se encuentra
integrado de manera deliberada un propósito humano, específicamente
registrado en el contrato social, en las leyes internas o en otro protocolo
formal de la empresa, sería ineficiente no utilizar estas fuentes de
información. En el temprano desarrollo de un grupo se generan muchos
procesos que tienen poco qué ver con su propósito racional, pero con el
tiempo llega un reconocimiento acumulativo de los recursos aplicados para
ordenar la vida del grupo y un uso deliberado de estos recursos.
Además del protocolo formal, la misión fundamental de una organización, tal

como la consideran sus jefes, nos ofrece un conjunto muy informativo de
claves para el investigador que trate de estudiar el funcionamiento de las
organizaciones. No obstante, los propósitos declarados de una organización,
como aparecen en sus reglamentos internos o en los informes de sus jefes,
pueden resultar engañosos. Esas declaraciones de objetivos pueden
idealizar, racionalizar, deformar, omitir o hasta ocultar algunos aspectos
esenciales del funcionamiento de la organización; tampoco hay siempre un
total acuerdo entre sus jefes y miembros acerca de la misión de la
70
organización. El rector de la universidad puede decir que el propósito de su

institución es producir líderes nacionales, el decano académico considera
que imparte la herencia cultural del pasado, el vicepresidente académico dice
que permite a los estudiantes avanzar hacia su autorrealización y desarrollo,
el decano de los graduados dice que crea conocimiento nuevo, el decano
dice que capacita a los jóvenes en los aspectos técnicos y profesionales que
les permitirán ganarse la vida y el director del periódico estudiantil considera
que inculca los valores conservadores que mantendrán el statu quo de una
caduca sociedad capitalista.
Aquí, la falacia consiste en equiparar los propósitos o metas de las

organizaciones con los propósitos y metas de miembros particulares. La
organización como sistema tiene un producto, o resultado, pero éste no
necesariamente es idéntico a los propósitos individuales de los miembros del
grupo. Aunque los fundadores de la organización y sus miembros claves
piensen en términos teológicos acerca de los objetivos de la organización,
nosotros no debemos aceptar ese pensamiento práctico, por muy útil que
pueda ser, en lugar de un conjunto teórico de construcciones con propósitos
de análisis científico. Con demasiada frecuencia la ciencia social se ha
dejado desencaminar por esos "atajos" y ha equiparado la fenomenología
popular con la explicación científica.
De hecho, el clásico cuerpo de teoría y pensamiento acerca de las

organizaciones ha aceptado una teleología de esta índole como el modo más
fácil de identificar las estructuras organizativas y sus funciones. Desde este
punto de vista, una organización es un invento social para realizar
eficientemente y por medio de grupos algún propósito declarado; es el
equivalente de los planos para el diseño de la máquina que se crea con
algún objetivo práctico. La dificultad esencial de este enfoque propositivo o
71
diseño, es que una organización suele incluir más y menos de lo que está
indicado por el plano de su fundador o por el propósito de su jefe. Algunos de
los factores presupuestos en el diseño pueden faltar o haber sido tan
alterados en la práctica operativa que hayan perdido todo significado, en
tanto que retoques imprevistos pueden dominar la estructura organizativa.
Además, no siempre es posible descubrir al planificador de la organización
los recovecos del diseño que llevaba en la cabeza. El intento de Merton por
hacer frente a la función latente de la organización en contraste con su
función manifiesta, es una manera de hacer frente a este problema. El
estudio de consecuencias imprevistas, así como de consecuencias previstas,
del funcionamiento organizativo es una manera similar de hacer frente al
problema. Sin embargo, una vez más, volvemos a los propósitos del creador
o del jefe, que tratan las consecuencias no previstas sobre la suposición de
que podremos descubrir las consecuencias previstas por él, y podremos
reunir todos los otros resultados, como una especie de variante de error.
Sin embargo, teóricamente sería mucho mejor empezar con conceptos que
no nos exigen identificar los propósitos de los diseñadores, y luego
corregirlos cuando no parezcan satisfacerlos. Los conceptos teóricos deben
empezar con el insumo, el producto y el funcionamiento de la organización
como sistema, y no con los propósitos racionales de sus jefes. Tal vez
deseemos utilizar estos conceptos propositivos para que nos lleven a las
fuentes de datos o a temas de estudio especiales, pero no como nuestras
construcciones teóricas básicas para comprender las organizaciones.
Nuestro modelo teórico para la comprensión de las organizaciones es el de

un sistema de insumo-producto de energía, en que el rendimiento energético
del producto reactiva el sistema. Las organizaciones sociales son, de manera
flagrante, sistemas abiertos en que el insumo de energía y la conversión del
72
producto en otro insumo de energía consisten en transacciones entre la

organización y su medio.
Todos los sistemas sociales, incluso las organizaciones, consisten en las

actividades de cierto número de personas siguiendo una pauta. Además,
estas actividades son complementarias o interdependientes con respecto de
algún producto común; se las repite, son relativamente duraderas y están
limitadas en el espacio y en el tiempo. Si la actividad sólo ocurre una vez, o a
intervalos impredecibles, no podemos hablar de una organización. Se puede
examinar la estabilidad o la recurrencia de las actividades en relación con el
insumo de energía que entra en el sistema, la transformación de energía
dentro del sistema, y el producto resultante, o producto energético. En una
fábrica, las materias primas y la mano de obra humana son el insumo de
energía, las actividades de producción son la transformación de la energía y
el producto terminado es el resultado. Mantener esta actividad según la
pauta establecida requiere una continua renovación del influjo de energía.
Esto se logra en los sistemas sociales mediante el rendimiento de energía
del producto. De este modo, el producto del ciclo de actividades aporta
nueva energía, para la iniciación de un ciclo renovado. La compañía que
produce automóviles los vende, y al hacerlo obtiene el medio de conseguir
nuevas materias primas, pagar a su fuerza laboral y continuar con el patrón
trazado.
En muchas organizaciones, el producto se convierte en dinero, y mediante

ese mecanismo se obtiene nueva energía. El dinero es una manera
conveniente de manipular las unidades de energía, tanto en el lado del
insumo como en el del producto, y comprar y vender representa un conjunto
de normas sociales para regular el intercambio de dinero. En realidad, estas
normas son tan eficaces y tan difundidas que existe cierto peligro de
73
confundir el negocio de comprar y vender con los ciclos que definen la

organización. Es una observación común entre los ejecutivos que las
empresas existen para hacer dinero, y por lo general esta observación pasa
sin ser refutada. Sin embargo, constituye una declaración sumamente
limitada de los propósitos de las empresas.
Algunas organizaciones humanas no dependen del ciclo de comprar y

vender para mantenerse. Las universidades y las dependencias públicas
dependen, más bien, de donativos y de asignaciones legislativas, y en las
llamadas organizaciones voluntarias el producto vuelve a dar energía a la
actividad de los miembros de la organización de manera más directa. Las
actividades y realizaciones de los miembros son una recompensa en sí
mismas y por tanto tienden a continuarse, sin la mediación del ambiente
externo. Una sociedad de observadores de pájaros puede merodear por las
colinas y dedicarse a las gratas actividades de identificar a las aves para
obtener mutuo conocimiento y goce. Vemos así que las organizaciones
difieren en esta importante dimensión de su fuente de renovación de energía;
la gran mayoría utiliza fuentes intrínsecas y extrínsecas en diversos grados.
La mayor parte de las organizaciones en gran escala no son tan
autocontenidas como los pequeños grupos de voluntarios, y dependen
mucho de los efectos sociales de su producción para la renovación de su
energía.
Nuestras dos normas básicas para identificar los sistemas sociales y

determinar sus funciones son: 1) seguir la pauta de intercambio de energía o
de actividad de las personas, tal como resulte en algún producto, y 2) definir
cómo el producto se transforma en energía, que reactiva la misma pauta.
Nos referiremos a las funciones u objetivos organizacionales, no como los
propósitos conscientes de los jefes o los miembros de grupo, sino como a los
74
resultados que son la fuente de energía para el mantenimiento del mismo

tipo de producto.
Este modelo de sistema de insumo-producto de energía fue tomado de la

teoría del sistema abierto, tal como fue postulado por Von Bertalanffy.
Muchos teóricos han señalado la aplicabilidad de los conceptos de sistema
de las ciencias naturales a los problemas de la ciencia social. Por
consiguiente, es de la mayor importancia señalar con mayor detalle las
construcciones de la teoría de sistemas y las características de los sistemas
abiertos.
La teoría de sistemas se ocupa básicamente de los problemas de relaciones,

de estructura y de interdependencia, y no en los atributos constantes de los
objetos. En el enfoque general se asemeja a la teoría de campo, salvo que
su dinámica trata de los patrones temporales, así como de los espaciales.
Formulaciones más antiguas de construcciones de sistemas tratan de los
sistemas cerrados de las ciencias físicas, en que algunas estructuras
relativamente autocontenidas se pueden tratar, con éxito, como si fuesen
independientes de toda fuerza externa. Pero los sistemas vivos, ya sean
organismos biológicos u organizaciones sociales, dependen mucho de su
medio externo y, por tanto, se les debe concebir como sistemas abiertos.
Antes del advenimiento del concepto de sistemas abiertos, los sociólogos

tendían a adoptar uno de dos enfoques al tratar de las estructuras sociales;
tendían 1) a considerarlas como sistemas cerrados a los cuales se aplicaban
las leyes de la física, o 2) a dotarlos con algún concepto vitalista, como la
entelequia. En el primer caso, pasaban por alto las fuerzas ambientales que
afectan la organización, y en el segundo caso recaían en alguna voluntad
mágica para explicar el funcionamiento de la organización. Sin embargo, los
75
teóricos de la biología nos han salvado de esta trampa, haciéndonos ver que
el concepto de sistema abierto no significa que tenemos que seguir las leyes
de la física tradicional ni, al abandonar las, tengamos que abandonar también
la ciencia. Las leyes de la física newtoniana son generalizaciones correctas,
pero se limitan a sistemas cerrados. No se aplican del mismo modo a los
sistemas abiertos que se mantienen mediante un constante comercio con su
ambiente, es decir, un continuo flujo de entrada y salida de energía a través
de límites permeables.
Un ejemplo de la operación de los sistemas cerrados contra los abiertos

puede verse en el concepto de entro pía y en la segunda ley de la
termodinámica, según la cual un sistema avanza hacia el equilibrio; tiende a
agotarse, es decir, sus estructuras diferenciadas tienden hacia la disolución,
a medida que los elementos que las componen adoptan un desorden
aleatorio. Por ejemplo, supongamos que hemos calentado una barra de
hierro aplicándole un soplete a uno de sus lados. La disposición de todas las
moléculas rápidas (calentadas) en un extremo y de todas las moléculas
lentas en el otro constituye un estado inestable, y con el tiempo la
distribución de las moléculas se vuelve, en efecto, aleatoria con el
enfriamiento de un lado y el calentamiento en el otro, de modo que todas las
superficies del hierro se aproximan a la misma temperatura. Un proceso
similar de intercambio de calor ocurrirá entre la barra de hierro y su
ambiente, de modo que la barra se aproximará paulatinamente a la
temperatura del salón en que se encuentre, y al hacerlo elevará un tanto la
temperatura del salón. En términos más técnicos, la entropía aumenta hacia
un máximo y surge un equilibrio cuando el sistema físico alcanza el estado
de la distribución más probable de sus elementos. En cambio, en los
sistemas sociales las estructuras tienden a volverse más elaboradas y no
menos diferenciadas. Los ricos pueden volverse más ricos, y los pobres, más
76
pobres. El sistema abierto no se agota porque puede adoptar energía del

mundo que lo rodea. De este modo, la operación de la entropía es
contrarrestada por la importación de energía, y el sistema vivo se caracteriza
por una entropía negativa, no positiva.

Tipo 1
2.4.4.1. CARACTERÍSTICAS COMUNES DE LOS SISTEMAS ABIERTOS
Aunque los diversos tipos de sistemas abiertos tienen particularidades

comunes por virtud de ser sistemas abiertos, difieren en otras características.
Si no fuera así, podríamos obtener todo nuestro conocimiento básico acerca
de las organizaciones sociales con el estudio de una sola célula.
Tipo 2
 El enfoque del sistema abierto a las organizaciones contrasta con los

enfoques de sentido común, que tienden a aceptar los nombres y
estereotipos populares como propiedades básicas de las organizaciones,
y a identificar el propósito de una organización con las metas de sus
fundadores y sus jefes. (Doc. 1)
 Por otra parte, el enfoque de sistema abierto empieza por identificar y

graficar los repetidos ciclos de insumo, transformación, producto y
renovado insumo que comprenden el patrón organizacional. Este enfoque
77
a las organizaciones representa la adaptación de la obra realizada en

biología y en las ciencias físicas por Von Bertalanffy y otros. (Doc. 1)
 Las organizaciones como clase especial de sistemas abiertos tienen

características que son propias de ellas, pero comparten otras propiedades con
todos los sistemas abiertos, como la importación de energía del medio, el paso
intermedio o transformación de la energía importada en alguna forma de
producto que sea característica del sistema, la exportación de ese producto al
medio y la revigorización del sistema a partir de fuentes del medio. (Doc. 1)
Tipo 3 Doc. 1
Las siguientes ocho características parecen definir todos los sistemas

abiertos.
2.4.4.2. Importación de energía
Los sistemas abiertos importan del medio externo alguna forma de energía.
La célula recibe oxígeno del torrente sanguíneo; el cuerpo, de manera
similar, recibe oxígeno del aire y alimento del mundo exterior. La
personalidad depende del mundo exterior para obtener estímulo. Ciertos
estudios de privación sensorial muestran que cuando a una persona se le
coloca en una habitación oscura y a prueba de sonido, donde tiene una
cantidad mínima de estimulación visual y auditiva, sufre alucinaciones y otras
señales de tensión mental. La privación de estímulos sociales también puede
conducir a la desorganización mental. Los estudios de Köhler acerca de los
efectos en la representación posteriores a una estimulación continuada,
muestran que la percepción depende del apoyo de energía procedente del
mundo exterior. Los animales privados de experiencia visual desde su
78
nacimiento y por un periodo prolongado, nunca recobran plenamente sus

facultades visuales. En otras palabras, la personalidad que funciona depende
mucho del continuo influjo de estímulos del medio externo. De manera
similar, las organizaciones sociales también deben obtener un suministro
renovado de energía de otras instituciones, personas o del medio material.
Ninguna estructura social es autosuficiente o autocontenida.
El procesamiento intermedio
Los sistemas abiertos transforman la energía de que pueden disponer. El

cuerpo convierte el almidón y el azúcar en calor y acción. La personalidad
convierte formas químicas y eléctricas de estímulo en cualidades sensorias,
y la información en patrones mentales. La organización crea un producto
nuevo o procesa materiales o prepara a personas o presta un servicio. Estas
actividades entrañan cierta reorganización del insumo. Se hace algún trabajo
dentro del sistema.
El producto
Los sistemas abiertos exportan ciertos productos al medio, ya sea el invento

de una mente curiosa o un puente construido por una compañía de
ingenieros. Hasta el organismo biológico exporta productos fisiológicos,
como el bióxido de carbono de los pulmones que ayuda a mantener a las
plantas en el medio inmediato.
Los sistemas como ciclos de acontecimientos
79
La pauta de actividades del intercambio de energía tiene un carácter cíclico.

El producto exportado al medio pone las fuentes de energía para la
repetición del ciclo de actividades. La energía que re fuerza el ciclo de
actividades puede derivarse de algún intercambio del producto en el mundo
externo o de la actividad misma. En el primer caso, la empresa industrial
utiliza materias primas y mano de obra humana, para entregar un producto
que se vende, y los rendimientos monetarios son utilizados para obtener más
materias primas y mano de obra perpetuando así el ciclo de actividades. En
el último ejemplo, la organización voluntaria puede ofrecer satisfacciones
expresivas a sus miembros, de modo que la renovación de energía procede
directamente de la propia actividad de la organización.
El problema de la estructura, o de lo interrelacionado de las partes se puede

observar en forma directa en alguna disposición física de cosas, en que la
unidad más grande está físicamente limitada y sus partes constituyentes
también están limitadas dentro de la estructura general. Pero, ¿cómo nos
enfrentamos a las estructuras sociales, donde en este sentido no existen
límites físicos? Fue el genio de F. H. Allport el que dio la respuesta, a saber,
que la estructura se encontrará en un conjunto interrelacionado de
acontecimientos que vuelven sobre sí mismos para completar y renovar un
ciclo de actividades. Son los acontecimientos y no las cosas los que están
estructurados, de modo que la estructura social es un concepto dinámico y
no estático. Las actividades están estructuradas de tal modo que abarcan
una unidad en su terminación o cierre. Un simple intercambio lineal entre
estímulo y respuesta entre dos personas no constituiría una estructura social.
Para crear estructura, las respuestas de A tendrían que provocar las
reacciones de B, de tal manera que las respuestas de esta última
estimularan a A a dar nuevas respuestas. Desde luego, la cadena de hechos
puede incluir a muchas personas, pero la conducta de éstas se puede
80
caracterizar diciendo que sólo muestran una estructura cuando hay algún
cierre de la cadena por un retorno a su punto de origen, con la probabilidad
de que entonces se repita la cadena de acontecimientos. La repetición del
ciclo no tiene que incluir el mismo conjunto de acontecimientos fenotípicos.
Se puede extender para incluir más subhecho exactamente del mismo tipo, o
puede incluir actividades similares dirigidas a los mismos resultados. En el
organismo individual, el ojo puede moverse en tal forma que haga que el
punto de luz caiga en el centro de la retina. Al moverse el punto de luz, los
movimientos del ojo también pueden cambiar, sólo para completar el mismo
ciclo de actividad, es decir, para enfocar el punto de luz.
Un solo ciclo de acontecimientos de carácter autocerrador nos ofrece una

sencilla forma de estructura. Pero tales ciclos sencillos también pueden
combinarse para producir una mayor estructura o un sistema de
acontecimientos. Un sistema de acontecimientos puede consistir en un
círculo de ciclos o rizos más pequeños, cada uno de los cuales hace
contacto con otros varios. Los ciclos también pueden ser tangenciales entre
sí, a partir de otros tipos de subsistemas. El método básico para la
identificación de las estructuras sociales consiste en seguir la cadena
energética de acontecimientos, desde el insumo de energía y pasando por su
transformación hasta el punto de cierre del ciclo.
La entropía negativa.
Para sobrevivir, los sistemas abiertos deben proceder a detener el proceso

entrópico; deben adquirir entropía negativa. El proceso entrópico es una ley
universal de la naturaleza, en que todas las formas de organización avanzan
hacia la desorganización o la muerte. Los sistemas físicos complejos
avanzan hacia la simple distribución aleatoria de sus elementos, y los
81
organismos biológicos también decaen y perecen. En cambio, el sistema

abierto, al importar de su medio más energía de la que gasta, puede
almacenar energía y adquirir entropía negativa. Existe así, entonces, en un
sistema abierto la tendencia general a maximizar su proporción de energía
importada a energía gastada, a sobrevivir y, aun durante periodos de crisis, a
vivir, de tiempo "prestado". Los prisioneros de los campos de concentración,
con una dieta de inanición, evitarán cuidadosamente toda forma de gasto de
energía para hacer que el limitado abasto alimentario alcance lo más posible.
Las organizaciones sociales tratarán de mejorar su posición de supervivencia
y de adquirir en sus reservas un margen confortable de operación.
El proceso entrópico se afirma en todos los sistemas biológicos, así como en

los sistemas físicos cerrados. El reabastecimiento de energía en el
organismo biológico no es de un carácter cualitativo que pueda mantener
indefinidamente la compleja estructura organizativa de un tejido vivo. En
cambio, los sistemas sociales no están anclados a las mismas constantes
físicas que los organismos biológicos y por ello son capaces de detener casi
indefinidamente el proceso entrópico. No obstante, es grande el número de
organizaciones que desaparecen cada año.
El insumo informativo, la retroalimentación negativa y el proceso de

codificación
Los insumos que ingresan en los sistemas vivos no sólo consisten en

materiales energéticos que se transforman o se alteran en el trabajo que hay
que realizar. Los insumos también tienen un carácter informativo y dan
señales a la estructura acerca del medio y de su propio funcionamiento en
relación con el medio. Así como nosotros reconocemos la distinción entre
claves e impulsos en la psicología individual, también debemos tomar en
82
cuenta la información y los insumos energéticos para todos los sistemas

vivos.
El tipo más sencillo de insumo informativo que se encuentra en todos los

sistemas es la retroalimentación negativa. La retroalimentación informativa
de tipo negativo permite al sistema corregir toda desviación de su curso. Las
partes en funcionamiento de la máquina dan información retroactiva acerca
de los efectos de su operación, enviándola a algún mecanismo o subsistema
central que actúa sobre la base de tal información para mantener al sistema
sobre el buen camino. El termostato que controla la temperatura de salón es
un sencillo ejemplo de un medio regulador que opera con un principio de
retroalimentación negativa. La planta de energía automatizada nos ofrece
ejemplos más complejos. Miller subraya la naturaleza crucial de la
retroalimentación negativa; Cuando se descontinúa la retroalimentación
negativa de un sistema, desaparece su estado estable, y al mismo tiempo
desaparecen sus límites, y termina el sistema. Si no hay un aparato corrector
para hacer que el sistema vuelva a su curso, gastará demasiada energía o
demandará demasiado insumo energético y ya no continuará como sistema.
La entrada de insumos en un sistema es selectiva. No todos los insumos de

energía pueden ser absorbidos por cualquier sistema. El sistema digestivo de
los seres vivos sólo asimila aquellos insumos a los que está adaptado. De
manera similar, los sistemas sólo pueden reaccionar a aquellas señales
informativas con las que están sincronizados. El término general de los
mecanismos selectivos de un sistema por el cual los materiales que llegan
son rechazados o aceptados y traducidos a la estructura es codificación.
Mediante el proceso codificador, la "confusión floreciente y zumbante" del
mundo queda reducida a unas cuantas categorías significativas y
simplificadas para un sistema dado. La naturaleza de las funciones
83
desempeñadas por el sistema determina sus mecanismos codificadores, los

cuales a su vez perpetúan este tipo de funcionamiento.
El estado estable y la homeostasis dinámica
La importación de energía para contener la entropía actúa para mantener

cierta constancia en el intercambio de energía, de modo que los sistemas
abiertos que sobreviven se caracterizan por un estado estable. Un estado
estable no es inmóvil ni es un auténtico equilibrio. Hay un continuo influjo de
energía que llega del medio externo y una continua exportación de los
productos del sistema, pero el carácter del sistema, o sea la proporción de
los intercambios de energía y las relaciones entre las partes, sigue siendo el
mismo. Los procesos anabólico y catabólico de descomposición y
restauración de tejidos dentro del cuerpo mantienen un estado estable, de
modo que el organismo de cuando en cuando no es el organismo idéntico
que era, sino uno muy similar. El estado estable puede verse claramente en
los procesos homeostáticos que regulan la temperatura del cuerpo; las
condiciones externas de humedad y de temperatura pueden variar, pero la
temperatura del cuerpo sigue siendo la misma. Las glándulas endocrinas son
un mecanismo regulador para mantener uniforme el funcionamiento
fisiológico. Aquí, el principio general es el de Le Chatelier, quien sostiene que
todo factor interno o externo que altere el sistema será contrarrestado por
fuerzas que restaurarán el sistema, lo mejor posible, a su estado anterior.
Krech y Crutchfield sostienen, de manera similar, con respecto a la
organización psicológica, que las estructuras cognoscitivas reaccionarán a
las influencias en tal forma que las absorban con un cambio mínimo de la
integración cognoscitiva existente. El principio homeostático no se aplica
literalmente al funcionamiento de todos los sistemas vivos complejos, ya que
84
al contrarrestar la entropía avanzan hacia el crecimiento y la expansión. Sin

embargo, podemos resolver esta aparente contradicción si reconocemos la
complejidad de los subsistemas y su interacción anticipando los cambios
necesarios para el mantenimiento de un estado estable general. Stagner ha
hecho ver que la perturbación inicial de la constancia de un tejido dado
dentro del organismo biológico resultará en la movilización de energía para
restaurar el equilibrio, pero que esos trastornos recurrentes producirán
acciones tendientes a anticiparse a la perturbación:
Comemos antes de experimentar hambre intensa [...] la movilización

de energía como táctica preventiva debe explicarse en términos de
una tensión cortical que refleja el patrón visceral proprioceptivo del
original desequilibrio biológico [...] La homeostasis dinámica incluye el
mantenimiento de las constancias de los tejidos, estableciendo un
medio físico constante, al reducir la variabilidad y los efectos
perturbadores del estímulo externo. De este modo, el organismo no
sólo restaura el equilibrio anterior: establece un equilibrio nuevo, más
complejo y más general.
Aunque la tendencia a un estado estable en su forma más sencilla sea

homeostática, como en la conservación de la temperatura constante del
cuerpo, el principio básico es la conservación del carácter del sistema. El
equilibrio al que se acercan los sistemas complejos es a menudo el de un
equilibrio cuasiestacionario, para utilizar el concepto de Lewin. Un ajuste en
una dirección es contrarrestado por un movimiento en la dirección opuesta, y
ambos movimientos son aproximados y no precisos en su naturaleza
compensatoria. De este modo, un cronograma de actividad mostrará una
serie de altibajos, y no una curva continua.
85
Además, al conservar el carácter del sistema la estructura tenderá a importar

más energía de la necesaria para su producción, como ya lo hemos
observado al analizar la entropía negativa. Para asegurar la supervivencia,
los sistemas deben actuar en tal forma que adquieran mayor margen de
seguridad, más allá del nivel inmediato de existencia. El cuerpo almacenará
grasa, la organización social formará reservas, la sociedad aumentará su
base tecnológica y cultural. Miller ha formulado la propuesta de que la tasa
de crecimiento de un sistema - dentro de ciertos márgenes- es exponencial si
existe en un medio que pone a su disposición insumos ilimitados de energía.
Al adaptarse a su medio, los sistemas tratarán de hacer frente a las fuerzas

externas, ingiriéndolas o adquiriendo control sobre ellas. La limitabilidad
física del organismo aislado significa que tales intentos de control del medio
afectarán al sistema conductual, más que al sistema biológico del individuo.
En cambio, los sistemas sociales avanzarán para incorporar dentro de sus
límites todos los recursos externos esenciales para su supervivencia. Una
vez más, el resultado será una expansión del sistema original.
De este modo el estado estable, que al nivel sencillo es de homeostasis en el

tiempo, a niveles más complejos trata de conservar el carácter del sistema
por medio de su desarrollo y expansión. El tipo básico de sistema no se
modifica directamente como consecuencia de la expansión. El tipo más
común de crecimiento es una multiplicación del mismo tipo de ciclos o
subsistemas: un cambio de cantidad, y no de calidad. Los animales y las
plantas crecen por multiplicación. Un sistema social añade más unidades del
mismo tipo esencial que ya tenía antes. Haire ha estudiado la proporción
entre el tamaño de los diferentes subsistemas en las organizaciones
empresariales en crecimiento. Descubrió que aunque el número de personas
aumente tanto en el subsistema de producción como en el subsistema
86
enfocado al mundo exterior, la proporción de los dos grupos permanecía

constante. Sin embargo, el cambio cualitativo ocurre en dos formas. En
primer lugar, el crecimiento cuantitativo exige subsistemas de apoyo de un
carácter especializado que no era necesario cuando el sistema era más
pequeño. En segundo lugar, hay un punto en que los cambios cuantitativos
producen una diferencia cualitativa en el funcionamiento de un sistema. Un
pequeño colegio que triplica sus dimensiones ya no es la misma institución,
en función de la relación entre su administración y su cuerpo docente, las
relaciones entre los diversos departamentos académicos o la naturaleza de
su instrucción.
En resumen, los sistemas vivos muestran una dinámica de crecimiento o de

expansión en que maximizan su carácter básico. Reaccionan o se anticipan
al cambio por medio de un crecimiento que asimile los nuevos insumos de
energía a la naturaleza de su estructura. En términos del equilibrio
cuasiestacionario de Lewin, los altibajos del proceso de adaptación no
siempre dan por resultado un retorno al antiguo nivel. En ciertas
circunstancias ocurre una solidificación o congelamiento durante uno de los
ciclos de adaptación. Se establece entonces una nueva línea de base, y
movimientos sucesivos fluctúan en tomo de esta meseta que puede estar por
arriba o por abajo del plano anterior de operación.
La diferenciación
Los sistemas abiertos avanzan en dirección de la diferenciación y la

elaboración. Las pautas globales difusas son remplazadas por funciones más
especializadas. Los órganos sensorios y el sistema nervioso evolucionaron
como estructuras sumamente diferenciadas a partir del primitivo tejido
nervioso. El desarrollo de la personalidad procede de la organización
87
primitiva y burda de las funciones mentales, pasando a ser sistemas

jerárquicamente estructurados y bien diferenciados de creencias y
sentimientos. Las organizaciones sociales avanzan hacia la multiplicación y
elaboración de funciones con una mayor especialización. Hoy, en los
Estados Unidos, los médicos especialistas superan en número a los médicos
generales.
Un tipo de crecimiento diferenciado en los sistemas es el que Von Bertalanffy

llama mecanización progresiva. Se expresa en el modo en que un sistema
logra llegar al estado estable. El primer método es un proceso que incluye
una interacción de varias fuerzas dinámicas, en tanto que el último desarrollo
entraña el uso de un mecanismo regulador de retroalimentación. Escribe Von
Bertalanffy:
Puede demostrarse que las regulaciones primarias en los sistemas

orgánicos, es decir, aquellas que son fundamentales y primitivas en el
desarrollo embriónico, así como en la evolución, son de la misma
naturaleza que la interacción dinámica [...] Sobrepuestas se
encuentran aquellas regulaciones a las que podremos llamar
secundarias, y que son controladas por disposiciones fijas,
especialmente del tipo de retroalimentación. Este estado de cosas es
consecuencia de un principio general de la organización que
podremos llamar mecanización progresiva. Al principio, los sistemas -
sean biológicos, neurológicos, psicológicos o sociales- están
gobernados por la interacción dinámica de sus componentes; más
adelante se establecen disposiciones y condiciones fijas de
limitaciones, que hacen que el sistema y sus partes sean más
eficientes pero que también van disminuyendo y acaben por abolir
gradualmente su equipotencialidad.
88
La equifinalidad
Los sistemas abiertos se caracterizan además por el principio de

equifinalidad sugerido por Von Bertalanffy en 1940. Según este principio, un
sistema puede llegar al mismo estado final a partir de diferentes condiciones
iniciales y por toda una variedad de caminos. Los conocidos experimentos
biológicos efectuados en el erizo de mar muestran que un ser natural de esa
especie se puede desarrollar a partir de un óvulo completo, de cada mitad de
un óvulo dividido o de la fusión de dos óvulos completos. Conforme los
sistemas abiertos avancen hacia mecanismos reguladores para controlar sus
operaciones, podrá reducirse la cantidad de equifinalidad.

Tipo 1
2.4.5. ALGUNAS CONSECUENCIAS DE CONSIDERAR A LAS

ORGANIZAGONES COMO SISTEMAS ABIERTOS
Las implicaciones específicas de considerar a las organizaciones como

sistemas abiertos y las formas en que las organizaciones sociales difieren de
otros tipos de sistemas vivos. Sin embargo, en este punto llamaremos la
atención del lector hacia algunas de las concepciones erróneas que
surgieron tanto en la teoría como en la práctica cuando las organizaciones
sociales fueron consideradas como sistemas cerrados y no abiertos.
Tipo 2
89
Las teorías tradicionales sobre la organización han tendido a considerar la

organización humana como un sistema cerrado. Esta tendencia ha hecho
pasar por alto diferentes condiciones ambientales y la forma en que la
organización depende del medio. También ha producido una excesiva
concentración en principios de funcionamiento organizativo interno, haciendo
que no se desarrollaran ni se comprendieran los procesos de
retroalimentación que son esenciales para la supervivencia. (Doc. 1)
Tipo 3 Doc. 1
La principal falla ha consistido en no reconocer por completo que la

organización depende continuamente de insumos del medio, y que el influjo
de materiales y de energía humana no es constante. El hecho de que las
organizaciones tengan recursos protectores integrados para mantener la
estabilidad y de que sean notoriamente difíciles de cambiar en la dirección de
los deseos de algún reformador, no debe oscurecer la realidad de las
interrelaciones dinámicas de cualquier estructura social con su medio social y
natural. Los esfuerzos mismos de la organización por mantener un medio
externo constante producen cambios en la estructura organizativa. La
reacción a los insumos modificados para evitar sus posibles implicaciones
revolucionarias también produce, como resultado, ciertos cambios.
Los modelos típicos de la teoría organizativa se concentran en principios del

funcionamiento interno, como si estos problemas fuesen independientes de
los cambios ocurridos en el medio y como si no afectaran los insumos de
mantenimiento de la motivación y la moral. Se dan pasos hacia una mayor
integración y coordinación para asegurar la estabilidad, siendo así que el
requerimiento más importante podría ser el de la flexibilidad. Además, la
90
coordinación y el control se vuelven fines en sí mismos, y no medios hacia un

fin. No se les ve en plena perspectiva ajustando el sistema a su medio, sino
como metas deseables dentro de un sistema cerrado. Sin embargo, en
realidad todo intento de coordinación que no sea funcionalmente requerido
puede producir una veintena de nuevos problemas de organización.
Un error que surge de este tipo de concepción es no reconocer la

equifinalidad del sistema abierto, a saber, que hay más de una manera de
producir un resultado determinado. En un sistema físico cerrado, las mismas
condiciones iniciales deben conducir al mismo resultado final. En los
sistemas abiertos, esto no puede decirse ni siquiera al nivel biológico. Y
mucho menos cierto es al nivel social. Sin embargo, en la práctica insistimos
en que hay una manera óptima de que todos los reclutas armen su fusil, una
manera óptima para que el beisbolista lance la pelota desde el jardín, y en
que debemos estandarizar y enseñar estos métodos insuperables. Ahora
bien, en ciertas condiciones es verdad que hay una manera óptima, pero hay
que empezar por establecer estas condiciones. El principio general que
caracteriza todos los sistemas abiertos es que no tiene que haber un solo
método para alcanzar un objetivo. El segundo error está en el concepto de
que las irregularidades en el funcionamiento de un sistema debidas a
influencias ambientales, son variantes de error y se les debe tratar en
consecuencia. Según esta concepción, se las debe controlar a partir de
estudios de organizaciones. Se debe excluirlas como improcedentes de las
operaciones de la propia organización, y habrá que estar en guardia contra
ellas. Las decisiones de los funcionarios, de omitir la consideración de
factores externos o de guardarse contra tales influencias en forma defensiva,
como si fueran a desaparecer con sólo no hacerles caso, es un ejemplo de
este tipo de mentalidad. También lo es la hoy caduca actitud de "vaya al
demonio el público" del hombre de negocios hacia aquella clientela de cuyo
91
apoyo depende. La teoría del sistema abierto, en cambio, sostendría que las
influencias ambientales no son fuentes de variante de error, sino que están
integralmente relacionadas con el funcionamiento de un sistema social, y que
no podremos comprender un sistema sin un estudio constante de las fuerzas
que lo afectan. Además de todo, pensar en la organización como en un
sistema cerrado hace que no se desarrolle la función de inteligencia o de
retroalimentación para obtener información adecuada acerca de los cambios
ocurridos en las fuerzas ambientales. Es notable ver lo muy débiles que son
muchas compañías industriales en sus departamentos de investigación del
mercado, cuando en realidad dependen del mercado. Podemos aventurar la
predicción de que, en nuestra sociedad, las organizaciones avanzarán cada
vez más hacia una mejora de las instalaciones de investigación de las
fuerzas ambientales. La razón es que nos encontramos en el proceso de
corregir nuestro erróneo concepto de la organización como sistema cerrado.
Emery y Trist han mostrado que las actuales teorías sobre las
organizaciones aún reflejan las antiguas concepciones del sistema cerrado.
Escriben:
Sin embargo, en el ámbito de la teoría social ha habido algo como una

tendencia a seguir pensando en términos de sistema “cerrado", es decir, a
considerar que la empresa es lo bastante independiente para permitir que
casi todos sus problemas sean analizados con referencia a su estructura
interna y sin referencia a su medio externo [...] En la práctica, los teóricos de
sistemas de las ciencias sociales [...] "tendieron a enfocar la estática de la
estructura social y a desdeñar el estudio del cambio estructural". En un
intento por superar esta tendencia, Merton sugirió que" el concepto de
disfunción, que implicaba el concepto de tensión y de estrés al nivel
estructural, ofrece un enfoque analítico al estudio de la dinámica y el
cambio". Este concepto ha sido en general aceptado por los teóricos de
92
sistemas, pero aunque llama la atención hacia las causas de desequilibrio

dentro de una organización, no refleja conceptualmente la mutua
permeabilidad de una organización y su medio, que es la causa de ese
desequilibrio. Aún retiene las limitadas perspectivas de la teoría del "sistema
cerrado". En el campo administrativo se pueden ver las mismas limitaciones
en las aportaciones - por lo demás, inapreciables- de Barnard y de otros
escritores de su escuela.
Los sistemas abiertos también comparten las características de entropía

negativa, retroalimentación, homeostasis, diferenciación y equifinalidad. La
ley de la entropía negativa dice que los sistemas sobreviven y mantienen su
orden interno característico sólo mientras importan del medio más energía de
la que gastan en el proceso de transformación y exportación. El principio de
retroalimentación tiene que ver con el insumo de información, que es una
índole especial de importación energética, una especie de señal al sistema
acerca de las condiciones ambientales y del funcionamiento del sistema en
relación con su medio. La retroalimentación de tal información permite al
sistema corregir su propio mal funcionamiento o los cambios ocurridos en el
medio y, de este modo, mantener un estado estable u homeostasis. Sin
embargo, este equilibrio es dinámico y no estático. Los sistemas abiertos no
están en reposo, sino que tienden a la diferenciación y la elaboración, tanto
por causa de la dinámica de los subsistemas como por la relación entre
crecimiento y supervivencia. Por último, los sistemas abiertos se caracterizan
por el principio de equifinalidad, según el cual pueden llegar al mismo estado
final a partir de diferentes condiciones iniciales y por diferentes vías de
desarrollo.

93
Evaluación
Unidad 2
1. Una manera de ver a los sistemas es identificando los diferentes

susbsistemas que lo componen, tome el municipio donde habita o la
organización en donde labora e identifique los subsistemas, partiendo de
la consideración que no necesariamente son los mismos de la estructura
organizacional.
2. A partir del concepto municipio, describa los diferentes procesos que se

dan al interior del mismo, es decir identifique sus recursos, sus fines y
metas.
3. Desarrolle cada una de las etapas planteadas por la metodología de

aplicación de la Teoría General de los sistemas en la organización en
donde labora para un proyecto específico y elabore un cronograma de
actividades.
4. Los organismos de control de cualquier organización, son de suma

importancia para la evaluación de resultados y de su pertinencia, aplique
el sistema de control planteado e indique como se debe implantar en la
organización donde labora.
94
5. Si consideramos que las organizaciones son sistemas abiertos, aplique

las características de los mismos a la organización donde labora y
describa como se manifiestan en la misma.
95
2.5.AUTOEVALUACION DE PROCESOS, DECISIONES Y

ESTRATEGIAS DE ESTUDIO
Sede Territorial : ----------------------------------------------------------------------------

Nombre del Estudiante : --------------------------------------------------------------------
Código : -----------------------------------------------------------------------------------------
Grupo : -------------------------------------------------------------------------------------------
Temática : ---------------------------------------------------------------------------------------
Unidad : -----------------------------------------------------------------------------------------
FACTORES ANALISIS OBSERVACIONES CALIFICACION
1. EFICACIA
2. EFICIENCIA
3. APROPIACION
96
4. DEBILIDADES Y
OBSTACULIZAD
ORES
5. FORTALEZAS Y
FACILITADORES
6. VALORACION DE
LA EXPERIENCIA
Una vez resuelto el primer capítulo, y una vez estudiado el segundo capítulo por parte de usted apreciado
estudiante, deberá evaluar (en el formato anterior) los procesos, las decisiones y estrategias de estudio que se
implementaron en las actividades de autoformación, interformación y presencial para el desarrollo de los mismos.
Por lo cual, usted debe: Determinar la Eficacia del Proceso de Aprendizaje, valorando el cumplimiento de las
actividades y los resultados intermedios del proceso, e indicando su nivel de satisfacción personal. Determinar la
Eficiencia del Proceso de Aprendizaje, valorando los logros alcanzados frente a los recursos utilizados (tiempo,
esfuerzo, materiales de estudio) e indicando su nivel de satisfacción personal. Señalar la apropiación de las
Estrategias empleadas para realizarlas actividades del proceso de aprendizaje, valorando hasta qué punto tiene
dominio sobre ellas, le despiertan interés, le producen satisfacción y compromiso y hacen parte de su repertorio
cognitivo y le ayudan a evitar errores y aumentar las probabilidades de acierto. Determinar las debilidades y los
obstaculizadores de orden cognitivo, afectivo o sicomotor que dificultan el cumplimiento del proceso de
aprendizajes señalando algunas vías de solución. Determinar las fortalezas y los facilitadores de orden
intrínseco que han permitido el cumplimiento del proceso de aprendizaje; y Expresar el valor que usted concede a la
experiencia de estos capítulos, en función de los logros, los aciertos y los errores. La escala de calificación será la
siguiente: 5.0: Excelente Desempeño; 4.5: Buen Desempeño; 4.0: Aceptable Desempeño; 3.5: Regular Desempeño;
3.0: Deficiente Desempeño; 2.5: Ineficiente Desempeño.
97
2.6. LECTURA AUTOREGULADA :
ACTIVIDADES
Una vez realizada la lectura de la segunda unidad, y la lectura básica del
Módulo, deberá :
1. Elaborar la correspondiente ficha de estudio y de trabajo (Ver esquema).

2. Hacer un resumen de las lecturas, integrando las ideas principales que se
tratan en los textos de lectura.
3. Elaborar un Mapa Conceptual, integrando los conceptos principales que
se han tratado en las unidades 1 y 2 del módulo y en las lecturas básicas
4. Establecer Puntos para la reflexión y el dialogo
5. Socializar las actividades de autoformación con su grupo de trabajo.
FICHA DE ESTUDIO Y DE TRABAJO
NOTAS SOBRE LA LECTURA COMENTARIOS PERSONALES
98
Al finalizar la sesión debes ser capaz de APLICAR UNA VISION SISTEMICA

AL ANALISIS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES.
Los estudiantes deberán consultar el siguiente texto: Klir, George J.

Tendencias de la Teoría General de Sistemas. Alianza Editorial, Madrid,
España 1984.
99
U nidad Temática III -------------
La Administración Pública en
el entorno socioeconómico y el
cambio
“El orden biológico es un orden más desarrollado que el orden físico: es un orden
que se desarrollo con la vida. Al mismo tiempo, el mundo de la vida tolera e incluye
mas desordenes que el mundo de la Física. Dicho de otro modo, el desorden y el
orden se incrementan mutuamente en el seno de una organización que se ha
complejizado.
Podemos retomar la frase célebre de Heráclito que, siete siglos antes de Cristo,
decía de manera lapidaria: «Vivir de muerte, morir de vida.» Hoy sabemos que esa
no es una paradoja fútil. Nuestros organismos no viven más que pos su trabajo
incesante en el curso del cual se degradan las moléculas de nuestras células, sino
que nuestras células mismas mueren. Sin cesar, en el curso de nuestra vida,
muchas veces, nuestras células son renovadas... Vivir, de alguna manera, es vivir y
rejuvenecerse sin cesar. Dicho de otro modo, vivimos de la muerte de nuestras
células, así como una sociedad vive de la muerte de sus individuos, lo que le
permite rejuvenecer.
Pero a fuerza de rejuvenecer, envejecemos, y el proceso de rejuvenecimiento se

entorpece, se desorganiza, y, efectivamente, si se vive de muerte, se muere de
vida”.
Tomado de: MORÍN, Edgar. Introducción al Pensamiento Complejo.
100
PLAN DE LA UNIDAD
3 LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ENTORNO SOCIOECONÓMICO

Y EL CAMBIO
3.1. El impase de la Administración

3.2. La Administración Pública
3.3. Política y Administración
3.4. Gobierno y Administración Pública
101
U NIDAD 3.
3.L A ADMINISTRACION PUBLICA EN EL ENTORNO

SOCIOECONOMICO Y EL CAMBIO
Determinar la relación Administración Publica – entorno socioeconómico –

Cambio, en el análisis de las entidades territoriales y el papel del Estado.
 Escuela Sociológica
 Principios Administrativos
 Administración Pública
 Política Pública
 Identificar los elementos de teoría administrativa propuestos por la

escuela sociológica.
 Conocer de que manera se aplican los principios administrativos en la
administración pública.
 Establecer la diferencia entre política y administración pública a partir del
principio de autoridad.
102
 Identificar los diferentes enfoques que se aplican al gobierno como base

de la administración pública.
 Competencias Socioafectivas relacionadas con la comunicación, la

percepción, el juicio autocrítico, el reconocimiento del otro, la
tolerancia, y otras actitudes de interacción necesarias para la
participación y conducción de procesos de cambio.
 Competencias Gerenciales y de gestión para formular y aplicar
políticas públicas.
 Autoevaluación de Aprendizajes o Cambios Experimentados.

 Lectura de la unidad 3, y de la bibliografía básica.
 Elaboración de los conceptos claves en la bitácora.
Elaboración del ensayo: ‘’ Colombia: La Administración Publica, el entorno
socioeconómico y el cambio’’.
103
 Los estudiantes por grupos de trabajo, deberán ESTABLECER LA

SIGUIENTE RELACION: REGION – ADMINISTRACION PUBLICA –
GLOBALIZACION Y CAMBIO, y a partir de esta relación determinar el
papel del municipio colombiano.
 Los coordinadores de los grupos de estudio deberán organizar el foro para

la actividad presencial, e invitar a por lo menos cinco (5) funcionarios
públicos y (5) líderes de la comunidad, para que participen en el.
 Cada grupo de estudiantes deberá presentar una ponencia sobre la

temática del Foro.
3.3.3. PRESENCIAL.
 FORO: Colombia: El Municipio Colombiano, la Globalización y el Cambio, el

papel de los Gestores y Gerentes Públicos Territoriales.
 Plenaria y Relatoría.
 El tutor también presentara una ponencia para el Foro.
 En los grupos de trabajo que se organicen para el desarrollo del Foro, el tutor
aclarara conceptos y presentara el correspondiente mapa conceptual de la
temática de esta unidad. Así mismo, los estudiantes socializaran las
actividades autoformación e interformación.
104
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ENTORNO SOCIOECONÓMICO Y

EL CAMBIO
Tipo 1
3.4.1. El impasse de la teoría administrativa
HERBERT A. SIMON
Los cuatro "principios de administración", han sido sometidos a un análisis

crítico. Ninguno quedó en muy buen estado, pues en cada caso se encontró,
en lugar de un principio inequívoco, un conjunto de dos o más principios
mutuamente incompatibles, al parecer igualmente aplicables a la situación
administrativa.
Se verá que las mismas objeciones pueden plantearse contra los habituales
análisis de "centralización" contra "descentralización", los cuales suelen
terminar, en efecto, en que" por una parte, es deseable la centralización de
las funciones de toma de decisiones; por otra parte, hay ventajas definitivas
en la descentralización".
¿Puede salvarse algo que resulte útil para la construcción de una teoría
administrativa? A decir verdad, se puede salvar casi todo. La dificultad surgió
de tratar como" principios de administración" las que en realidad sólo son
normas para describir y diagnosticar situaciones administrativas. Dejar
105
espacio para clósets ciertamente es importante al diseñar una buena casa.

Sin embargo, una casa planeada sólo para obtener el máximo espacio para
clósets - olvidándose de todas las demás necesidades- sería considerada,
por decir poco, un tanto desequilibrada. De manera similar, la unidad de
mando, la especialización por propósito y la descentralización son puntos
que se deben considerar al planear una eficiente organización administrativa.
Ninguno de estos puntos, por sí solo, tiene una importancia que baste como
principio guía del analista administrativo. Al planear la organización
administrativa, así como en su operación. la norma guía deberá ser la
eficiencia general. Desventajas mutuamente incompatibles deben
equilibrarse, así como un arquitecto sopesa las ventajas de añadir espacio
para clósets contra las ventajas de tener una sala más grande.
Esta posición. Si es válida, constituye una acusación contra muchos escritos

actuales acerca de cuestiones administrativas. Como lo demuestran
ampliamente muchos análisis administrativos proceden seleccionando una
sola norma y aplicándola a una situación administrativa para llegar a una
recomendación; pero convenientemente se pasa por alto el hecho de que
existen otras normas también válidas pero contradictorias, que podrían
aplicarse con la misma razón, pero con diferentes resultados. Un enfoque
válido al estudio de la administración exige que se identifiquen todos los
criterios de diagnósticos pertinentes; que cada situación administrativa sea
analizada en función de todo el conjunto de criterios; y que se investigue
para determinar qué pesos se pueden asignar a las diversas normas cuando
sean, como habitualmente serán, mutuamente incompatibles.
Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde. Clásicos de la Administración Pública, F.C.E.,

México, 1999.
Tipo 2
106
 Los elementos de este enfoque deben considerarse paso por paso.

¿qué se ha incluido en la descripción de las situaciones administrativas,
con propósitos de análisis administrativo? (Doc 1 y 2)
 ¿cómo se puede asignar pesos a los diversos criterios de análisis para

darles el lugar apropiado en el cuadro total de la administración? (Doc 2 y
3)
Vocabulario:
PRINCIPIO DE CAMBIO DE RUMBO: Según O’donell y Koontz cuanto mas

se encaminen las decisiones con miras al futuro, mas importantes serán las
revisiones periódicas por parte de los administradores, tanto de los eventos
como de las expectativas, re-estudio de los planes a medida que sea
necesario para mantener un curso de acción hacia metas deseadas; esto
implica flexibilidad en el proceso de planeación y disposición para hacer
cambios de planes.
PROCEDIMIENTO: Este establece el orden cronológico y la secuencia de

actividades que deben seguirse en la realización de un trabajo repetitivo.
PREMISA: Es un supuesto acerca de los factores o condiciones futuras, que

pueden afectar el desarrollo de un plan
107
Tipo 3 Doc. 1
3.4.2. UN ENFOQUE A LA TEORÍA ADMINISTRATIVA
3.4.2.1. La descripción de situaciones administrativas
Antes de que una ciencia pueda desarrollar principios, debe poseer

conceptos. Antes de poder formular una ley de la gravedad, fue necesario
contar con los conceptos de "aceleración” y de “peso”. La primera tarea de la
teoría administrativa es crear un conjunto de conceptos que permitan la
descripción en términos aplicables a la teoría de situaciones administrativas.
Para ser científicamente útiles, estos conceptos deben ser operativos; es
decir, sus significados deben corresponder a hechos o situaciones
empíricamente observables. La definición de “autoridad” que presentamos
antes en este ensayo es ejemplo de una definición operativa.
¿Qué es una descripción científicamente pertinente de una organización? Es

una descripción que, en la medida de lo posible, designe para cada persona
de la organización cuáles decisiones toma esa persona y las influencias a las
que se ve sometida al tomar cada una de estas decisiones. Las actuales
descripciones de las organizaciones administrativas distan mucho de esa
norma. En su mayor parte se limitan a la asignación de funciones y a la
estructura formal de autoridad. Prestan poca atención a los otros tipos de
influencia organizativa o al sistema de comunicación.
Por ejemplo, qué significa decir: "El departamento está integrado por tres
oficinas. La primera tiene la función de ______; la segunda, la función
de______, y la tercera la función de _____" ¿Qué podemos aprender de
108
semejante descripción acerca de la viabilidad de la disposición organizativa?

Muy poco, en realidad, pues de la descripción no se obtiene ninguna idea de
hasta qué grado están centralizadas las decisiones al nivel de la oficina o al
nivel departamental. No se nos ofrece ni una noción de hasta qué grado la
autoridad (supuestamente ilimitada) del departamento sobre la oficina se
ejerce en efecto o mediante qué mecanismos. No hay ninguna indicación de
hasta qué grado los sistemas de comunicación ayudan a la coordinación de
las tres oficinas o, para el caso, hasta qué punto la naturaleza de su trabajo
exige esta coordinación. No hay una descripción de la preparación a la que
se ha sometido a los miembros de la oficina, ni de hasta qué grado permite la
descentralización al nivel de la oficina. En resumen, una descripción de
organizaciones administrativas en términos casi exclusivos de funciones y de
líneas de autoridad es totalmente inadecuada para los propósitos del análisis
administrativo.
Consideremos el término "centralización". ¿Cómo se determina si las

operaciones de una organización particular están "centralizadas" o
"descentralizadas"? El hecho de que existan oficinas de campo, ¿prueba
algo acerca de la descentralización? ¿No podría ocurrir la misma
descentralización en las oficinas de un edificio centralmente ubicado? Un
análisis realista de la centralización debe incluir un estudio de la asignación
de decisiones en la organización y de los métodos de influencia que los
niveles superiores emplean para afectar las decisiones de los niveles
inferiores. Semejante análisis revelaría un cuadro mucho más complejo del
proceso de toma de decisiones que ninguna enumeración de la ubicación
geográfica de unidades organizativas a los diversos niveles.
En la actualidad, la descripción administrativa sufre de superficialidad,

excesiva simplificación y falta de realismo. Se ha limitado en exceso al
109
mecanismo de autoridad y no ha traído dentro de su órbita otros modos de

influencia, igualmente importantes, sobre la conducta organizativa. Se ha
negado a emprender la abrumadora tarea de estudiar la verdadera
asignación de funciones de la toma de decisiones. Se ha contentado con
hablar de "autoridad", "centralización", "alcance del control", "función", sin
buscar definiciones operativas de estos términos. Mientras la descripción
administrativa no llegue a un nivel superior de refinamiento, habrá pocas
razones para esperar rápidos progresos hacia la identificación y la
verificación de algunos principios administrativos válidos.
¿Significa esto que es imposible hacer una descripción puramente formal de

una organización administrativa, que una descripción pertinente debe incluir
una descripción del contenido de las decisiones de la organización? Ésta es
una pregunta casi imposible de responder en el actual estado de
conocimiento de la teoría administrativa. Una cosa parece segura: el
contenido desempeña un papel mayor en la aplicación de los principios
administrativos de 10 que hoy dice la teoría administrativa formal.
Éste es un hecho que se empieza a reconocer en la bibliografía de la

administración. Si examinamos la cadena de publicaciones que se extiende
desde Mooney y Reilley, pasa por Gulick y la controversia del Comité
Presidencial hasta Schuyler Wallace y Benson, veremos un continuo cambio
de énfasis, pasando de los propios "principios de administración" a un
estudio de las condiciones en que son respectivamente aplicables los
diversos principios en competencia.
Las publicaciones recientes rara vez dicen que la "organización debe tener
un propósito", sino, antes bien, que" en tales y tales condiciones, es deseable
la organización con un propósito". Es hacia estas condiciones subyacentes
110
en la aplicación de los problemas de administración hacia las cuales la teoría

y el análisis administrativo deben volverse, en su busca de principios
verdaderamente válidos, que vengan a remplazar a los proverbios.

Tipo 3 Doc. 2
3.4.2.2. El diagnóstico de las situaciones administrativas
Antes de pasar a las sugerencias positivas, es indispensable hacer una

breve digresión y analizar más de cerca la naturaleza precisa de las
proposiciones de la teoría administrativa. La teoría de la administración se
interesa en ver cómo se debe construir y dirigir una organización para que
realice con eficiencia su trabajo. Un principio fundamental de la
administración, que se sigue casi inmediatamente del carácter racional de la
"buena" administración, es que entre diversas opciones que incluyan el
mismo gasto, siempre deberemos seleccionar aquella que conduzca al más
eficiente y mejor alcance de los objetivos administrativos; y que entre
diversas opciones que conduzcan a la misma realización, deberemos
seleccionar la que exija el menor gasto. Dado que este "principio de
eficiencia" es característico de toda actividad que intente maximizar
racionalmente el logro de ciertos fines mediante el uso de medios escasos,
es tan característico de la teoría económica como lo es de la teoría
administrativa. El "hombre administrativo" ocupa su lugar junto al clásico
"hombre económico".
En realidad, el "principio" de eficiencia se debe considerar más como una

definición que como un principio; es una definición de lo que significa una
111
conducta administrativa "buena" o "correcta". No nos dice cómo maximizar

esas realizaciones, sino tan sólo dice que esta maximización es el objetivo
de la actividad administrativa y que la teoría administrativa deberá revelar en
qué condiciones ocurre.
Ahora bien, ¿cuáles son los factores que determinan el nivel de eficiencia
que ha logrado una organización administrativa? No es posible hacer una
lista completa de éstas, pero sí se pueden enumerar sus categorías
principales. Tal vez el método de enfoque más sencillo consista en
considerar al miembro particular de la organización administrativa y
preguntar cuáles son los límites que pondremos a la cantidad y calidad de su
producción. Estos límites son: a) límites de su capacidad de desempeño, y b)
límites de su capacidad de tomar decisiones correctas. En la medida en que
se supriman estos límites, la organización administrativa se irá aproximando
a su meta de alta eficiencia. Dos personas con la misma capacidad, los
mismos objetivos y valores, el mismo conocimiento e información, sólo
podrán decidir racionalmente un mismo curso de acción. Por tanto, la teoría
administrativa debe interesarse por los factores que determinen con qué
habilidades, valores y conocimiento el miembro de la organización aborda su
trabajo. Estos son los "límites" a la racionalidad a que deben enfrentarse los
principios de la administración.
Por una parte, el individuo se ve limitado por aquellas capacidades,

costumbres y reflejos que ya no están dentro del ámbito del consciente.
Por ejemplo, su actuación puede verse limitada por su destreza manual o su

tiempo de reacción o sus fuerzas. Sus procesos de toma de decisiones
pueden estar limitados por la rapidez de sus procesos mentales, su dominio
de la aritmética elemental, etc. En este ámbito, los principios de
112
administración deben interesarse en la fisiología del cuerpo humano y en las

leyes de desarrollo de habilidades y de hábitos. Éste es el campo que ha
sido cultivado con notable éxito por los seguidores de Taylor, y en el cual ha
progresado el estudio de tiempos y movimientos [...].
Por otra parte, el individuo se ve limitado por sus valores y por aquellos
conceptos de propósito que influyen al tomar decisiones. Si es grande su
lealtad a la organización, sus decisiones podrán mostrar la sincera
aceptación de los objetivos fijados por la organización; si falta esta lealtad,
motivos personales podrán afectar su eficiencia administrativa. Si sus
lealtades están con el departamento que lo emplea, a veces tomará
decisiones adversas a la unidad general de la cual forma parte su
departamento. En este terreno, los principios de administración deben
interesarse por los determinantes de la lealtad y la moral, por el liderazgo y la
iniciativa y por las influencias que determinan cuál de las organizaciones se
ha ganado la lealtad del individuo.
En tercer lugar, el individuo está limitado por la extensión de sus

conocimientos relacionados con su trabajo. Esto se aplica tanto al
conocimiento básico requerido para tomar decisiones - un diseñador de
puentes debe conocer los fundamentos de la mecánica- como a la
información requerida para que sus decisiones sean apropiadas a la
situación dada. En este terreno, la teoría administrativa trata de cuestiones
tan fundamentales como éstas: ¿Cuáles son los límites de la masa del
conocimiento que el cerebro humano pueden obtener y aplicar? ¿Con qué
rapidez se puede asimilar el conocimiento? ¿Cómo debe relacionarse la
especialización en la organización administrativa con las especializaciones
del conocimiento que prevalecen en la estructura ocupacional de la
comunidad? ¿Cómo debe el sistema de comunicación canalizar el
113
conocimiento y la información hacia los puntos de decisión apropiados?

¿Qué tipos de conocimiento se pueden trasmitir fácilmente y cuáles no?
¿Cómo se ve afectada la necesidad de la intercomunicación de información
por los modos de especialización en la organización? Ésta es, acaso, la terra
incógnita de la teoría administrativa, e indudablemente su minuciosa
exploración arrojará gran luz sobre la aplicación apropiada de los proverbios
de la administración.
Tal vez este triángulo de límites no circunscriba por completo el área de la

racionalidad, y haya que añadir otros lados a la figura. Sea corno fuere, esta
enumeración servirá para señalar las consideraciones que deben intervenir
en la construcción de principios válidos y no contradictorios de la
administración.
Un hecho importante que se debe tener en mente es que los límites de la

racionalidad son variables. Y, lo más importante de todo, la conciencia de los
límites puede, por sí misma, alterarlos. Supóngase que se descubriera, por
ejemplo, en una organización particular que las lealtades organizativas dadas
a unidades pequeñas habían conducido frecuentemente a cierto grado
dañino de competencia intra-organizacional. Luego, un programa que hiciera
conscientes de sus lealtades a los miembros de la organización, y
subordinara las del grupo pequeño a las del grupo mayor podría producir una
alteración muy considerable de los límites de tal organización.
Un punto relacionado con el anterior es que el término "conducta racional",

corno lo hemos empleado aquí, se refiere a la racionalidad de esa conducta
evaluada en función de los objetivos de la organización en general, pues,
corno acabamos de señalarlo, la diferencia de dirección de los objetivos del
114
individuo y los de la organización general es, precisamente, uno de esos

elementos de irracionalidad a los que debe hacer frente la teoría.
Una observación final es que, corno la teoría administrativa trata de los

límites no racionales de lo racional, de ahí se sigue que cuanto más grande
sea el área en que se ha logrado la racionalidad, menos importante será la
forma exacta de la organización administrativa. Por ejemplo, la función de la
preparación o diseño de planes, si da por resultado un plan escrito que se
puede comunicar interpersonalmente sin dificultad, podrá ubicarse casi en
cualquier lugar de la organización, sin afectar los resultados. Todo lo que se
necesita es un procedimiento por el cual pueda darse calidad obligatoria al
plan, y esto puede lograrse de muy diversos modos. Vemos así que un
análisis de la ubicación apropiada de una unidad de planeación o diseño
tiene muchas probabilidades de no ser concluyente y muy posiblemente
dependerá de las personalidades de la organización y de su entusiasmo
relativo - o falta de entusiasmo- con la función planificadora, y no con
principios abstractos de buena administración.
Por otra parte, cuando ciertos factores de comunicación o de fe o lealtad son

cruciales para la toma de una decisión, la ubicación de la decisión en la
organización será de gran importancia. Por ejemplo, el método para distribuir
decisiones en el ejército establece automáticamente (al menos en el periodo
anterior a una batalla) que cada decisión se toma cuando se tengan
conocimientos para coordinarla con otras decisiones.

115
Tipo 3 Doc. 3
3.4.2.3 Asignación de pesos a los criterios
Entonces, el primer paso en la modificación de los proverbios de la

administración consistirá en crear un vocabulario, siguiendo los lineamientos
que acabamos de sugerir, para la descripción de la organización
administrativa. El segundo paso, que también ya hemos esbozado, consistirá
en estudiar los límites de la racionalidad para crear una enumeración
completa y general de los criterios que se deberán sopesar al evaluar una
organización administrativa. Los proverbios actuales sólo representan una
parte fragmentaria y no sistemática de estos criterios.
Una vez realizadas estas dos tareas, todavía quedan por asignar pesos a los
diversos criterios. Puesto que los criterios o "proverbios" están en mutua
competencia o son contradictorios, no basta con identificarlos. Saber, por
ejemplo, que un cambio especificado en la organización reducirá el ámbito
del control no basta para justificar el cambio. Esta ganancia deberá
ponderarse contra la posible pérdida de contacto entre los niveles superiores
e inferiores de la jerarquía.
Por tanto, la teoría administrativa también debe preocuparse por la cuestión

de los pesos que se deben asignar a estos criterios, a los problemas de su
importancia relativa en cualquier situación concreta. Esta cuestión no puede
resolverse en el vacío. La filosofía abstracta de la administración - de la cual
es ejemplo este ensayo- ha llegado casi tan lejos como puede llegar con
provecho en esta dirección particular. Ahora, lo que se necesita es una
116
investigación y experimentación empíricas para determinar la relativa

deseabilidad de diversas disposiciones administrativas.
El marco metodológico para esta investigación ya está a la mano en el

principio de eficiencia. Si sometemos a estudio una organización
administrativa cuyas actividades sean susceptibles de una evaluación
objetiva, entonces se podrá observar y analizar el cambio de realización que
resulte de modificar las disposiciones administrativas en estas
organizaciones.
Hay dos condiciones indispensables para lograr una buena investigación

siguiendo estos lineamientos. Primera, es indispensable que los objetivos de
la organización administrativa que se esté estudiando se definan en términos
concretos, de modo que se puedan medir con precisión los resultados,
expresados en función de estos objetivos. Segunda, es necesario ejercer
suficiente control experimental para que sea posible aislar el efecto particular
que estemos estudiando, apartándolo de otros factores perturbadores que
podrían estar actuando al mismo tiempo en el interior de la organización.
Rara vez se han cumplido, así sea parcialmente, estas dos condiciones en
los llamados experimentos administrativos. El simple hecho de que una
legislatura apruebe una ley para crear una dependencia administrativa, que
la dependencia opere durante cinco años, que por último sea suprimida y
que entonces se haga un estudio histórico de las operaciones de la
dependencia no basta para que su historia sea un experimento
administrativo". La moderna legislación estadounidense está llena de tales
"experimentos", que ofrecen a los oradores de los estados contiguos material
abundante cuando surgen cuestiones similares en sus rumbos, pero que
117
poco o nada aportan al investigador científico en materia de testimonio

objetivo en un sentido u otro.
En la bibliografía de la administración sólo hay un puñado de estudios de

investigación que satisfacen estas condiciones fundamentales de
metodología y, en su mayor parte, se quedan en la periferia del problema de
la organización. Ante todo, están los estudios del grupo de Taylor, el cual
intentó determinar las condiciones tecnológicas de la eficiencia. Tal vez
ninguno de ellos sea un ejemplo mejor de los laboriosísimos métodos
científicos que los estudios del propio Taylor sobre el corte de metales.
Los estudios que tratan de los aspectos humanos y sociales de la

investigación escasean aún más que los estudios tecnológicos. Entre los
más importantes se encuentra toda la serie sobre fatiga del material, que
comenzó en la Gran Bretaña durante la primera Guerra Mundial y culminó en
los experimentos de la Westinghouse.
En el campo de la administración pública, casi el único ejemplo de tal

experimentación es la serie de estudios que se han realizado en el campo de
la beneficencia pública, para determinar las cargas de trabajo apropiadas
para las trabajadoras sociales.
Puesto que, aparte de estos ejemplos dispersos, se han efectuado estudios

de las dependencias administrativas sin el beneficio del control o de una
medición objetiva de los resultados para llegar a sus recomendaciones y
conclusiones, tuvieron que depender de razonamientos a priori partiendo de
"principios de administración". y a se han explicado las razones del porqué
los" principios" así derivados no pueden ser más que "proverbios".
118
Tal vez el programa aquí esbozado parezca ambicioso o hasta quijotesco.

Ciertamente al emprenderlo no debemos hacemos ilusiones sobre la
extensión o la derechura de nuestro camino. Sin embargo, resulta difícil ver
qué otra alternativa queda. Es obvio que ni el práctico ni el teórico de la
administración podrán quedar satisfechos con las míseras armas analíticas
que le ofrecen los proverbios. Tampoco hay razón para creer que alguna
reconversión menos drástica que ésta sirva para lograr que tales
instrumentos resulten útiles.
Podrá objetarse que la administración no puede aspirar a ser una "ciencia";

que por la naturaleza misma de su tema no puede ser sino un "arte". Esta
objeción, sea verdadera o falsa, no tiene nada que ver con nuestro actual
examen. Sólo la experiencia podrá responder la cuestión de hasta qué punto
pueden hacerse" exactos" los principios de la administración. Pero no puede
haber discusión sobre si deben ser lógicos o ilógicos. Ni siquiera un "arte"
puede basarse exclusivamente en proverbios.

119
3.4.2. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
https://www.youtube.com/watch?v=mPl-QeSyVlk
Tipo 1
3.4.3.1. INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA
LEONARD D. WHITE
De manera bastante curiosa, quienes comentan las instituciones políticas

nunca han presentado un análisis sistemático del sistema administrativo,
salvo desde el punto de vista del abogado. Hasta hace pocos años, aun los
libros de texto habían mantenido obstinadamente cerrados los ojos ante este
terreno enorme, lleno de problemas gubernamentales de primera magnitud y
fascinante interés, e incluso hoy despachan este tema con un simple capítulo
casual. Pero por cierto nadie sostendrá que es posible dejar de lado la
administración "como detalle práctico que algunos empleados podrán
arreglar después de que los doctores hayan convenido en los principios".
En los dos últimos decenios se ha producido una voluminosa literatura que

trata del aspecto administrativo del gobierno. Este volumen representa un
intento por unir los hechos sobresalientes de la experiencia y la observación
estadounidenses y hacerles frente en forma analítica y crítica. Realizarlo
dentro de los límites de un solo volumen no es tarea fácil, ya que implica el
constante peligro de caer víctima de la Escila del detalle indiscriminado, o del
Caribdis de la generalización no debidamente apoyada. La absoluta falta de
120
un paso conocido a través de estas aguas inexploradas aumenta mucho los

peligros de la aventura.
Presupone que la administración es un solo proceso, sustancialmente

uniforme en sus características esenciales desde cualquier punto que se le
observe y, por tanto, evita el estudio de la administración municipal, la
administración estatal o la administración federal como tales. Además,
supone que el estudio de la administración debe partir de la base
administrativa y no de los fundamentos del derecho, y por ello se interesa
más en los asuntos de la Asociación Estadounidense de Administración que
en las decisiones de los tribunales. Además, tendencia presupone que la
administración sigue siendo básicamente un arte, pero atribuye importancia a
la considerable que hay de transformarla en una ciencia. Estamos
presuponiendo que la administración se ha vuelto y seguirá siendo el meollo
del problema del gobierno moderno.

Tipo 2
Existe una unidad esencial en el proceso de la administración, ya sea que se

le observe en los gobiernos de ciudades, estados o federales, que impide
toda clasificación "estratificada" del tema. Tratarla como si fuese
administración municipal, administración estatal o administración nacional es
dar por sentada una distinción que en realidad no existe. (Doc. 1)
Los medios sociales y económicos modernos en que opera la administración

y la insistente demanda de un grado cada vez mayor de intervención del
121
Estado imponen la cuestión de si un Estado industrial e intervencionista

moderno puede actuar sobre la limitada base de un esfuerzo voluntario y,
sustancialmente, de aficionados que caracteriza nuestra herencia
administrativa. (Doc. 2)
Tipo 3 Doc 1
3.4.3.1. LA ADMINISTRACIÓN Y EL ESTADO MODERNO
La administración ha ido transformándose gradualmente en una profesión.

Su tarea ha aumentado en dificultad, responsabilidad y complejidad, hasta
que hoy toca todas las ciencias, desde la química y la mecánica hasta la
psicología y la medicina. Por tanto, necesita a su servicio a hombres y
mujeres poseedores de tacto y de Ideales, con la más alta preparación
científica y con una gran capacidad de organización y liderazgo. Está
empleando juristas y médicos, contadores y artistas, y al dirigir sus
profesiones está formando por sí misma una profesión suprema, con todas
las implicaciones consiguientes de semejante línea de progreso sobre sus
normas, condiciones, aprendizaje y técnica. OLIVER SHELDON, Filosofía de
la Administración
3.4.3.2. Alcance y naturaleza de la administración pública
Existe una unidad esencial en el proceso de la administración, ya sea que se

le observe en los gobiernos de ciudades, estados o federales, que impide
toda clasificación "estratificada" del tema. Tratarla como si fuese
administración municipal, administración estatal o administración nacional es
dar por sentada una distinción que en realidad no existe. Los problemas
fundamentales, como el desarrollo de la iniciativa personal, la seguridad de la
competencia individual y la integridad, responsabilidad, coordinación,
supervisión fiscal, liderazgo y moral son, de hecho, los mismos; y casi todos
122
los temas de administración desafían las limitaciones políticas del gobierno

local y el estatal. La administración de la salud, la licencia a los practicantes
de las ciencias médicas, el control del comercio o la reclamación de tierras
baldías tienen en realidad poca relación [real] con las ciudades, los condados
o los estados como tales. Y tampoco las respectivas fases del gobierno de
ciudad, estatal o federal presentan alguna variación considerable en sus
técnicas de administración: Por consiguiente, de entrada nos parece
importante insistir en que el proceso administrativo es una unidad, y no
concebirlo como administración municipal, estatal o federal, sino como
proceso común a todos los niveles de gobierno.
La administración pública es la administración de hombres y de materiales

para realizar los propósitos del Estado. Esta definición subraya la fase
empresarial de la administración y minimiza su aspecto legal y formal.
Relaciona la dirección de los asuntos gubernamentales con la dirección de
los asuntos de cualesquiera otras organizaciones sociales, comerciales,
filantrópicas, religiosas o educativas, en todas las cuales se reconoce que la
buena administración es elemento esencial para el éxito. Deja en pie la
pregunta de hasta qué punto la administración misma participa en formular
los propósitos del Estado y evita toda controversia sobre la naturaleza
precisa de la acción administrativa.
El objetivo de la administración pública es la utilización más eficiente de los

recursos puestos a disposición de funcionarios y de empleados. Estos
recursos no sólo incluyen las actuales asignaciones y equipo material en
forma de edificios públicos, maquinaria, carreteras y canales, sino también
los recursos humanos encarnados en los cientos de miles de hombres y
mujeres que trabajan para el Estado. En todos sentidos, una buena
administración intenta eliminar todo despilfarro, conservar material y energía
123
y el logro más rápido y completo de los propósitos públicos congruentes con

la economía y el bienestar de los trabajadores.
El funcionamiento real de esta rama del gobierno tal vez pueda presentarse
con mayor realismo mediante una descripción de lo que ocurre en el curso
de un día en un gran departamento. Como ilustración, bastará el
departamento de salud en una gran ciudad. El trabajo comienza a las nueve
de la mañana, cuando la mayoría de los trabajadores están sentados ante
sus escritorios. Al entrar en la oficina, firman una hoja o van al reloj
marcador, dejan sus ropas de calle en los vestidores, intercambian
comentarios con sus vecinos y se sientan para despachar el trabajo del día.
Se desarrolla toda una continua corriente de asuntos; llamadas telefónicas
de los ciudadanos, de los inspectores en el campo y de todo detalle en
especial; los clientes [en las ventanillas] llaman a propósito de una gran
variedad de temas, grandes y pequeños; llegan informes telegráficos de una
ciudad vecina donde amenaza una epidemia; hay conferencias dentro de las
oficinas; conferencias entre oficinas; los mensajeros corren en todos
sentidos; policías de las estaciones locales de salubridad traen muestras
para análisis y ciudadanos ansiosos buscan los resultados de las muestras
traídas ayer; llega una delegación de los agentes de pompas fúnebres a
protestar contra el estado de la morgue en los hospitales; un concejal pide
cita para uno de sus partidarios locales; una veintena de prostitutas aguardan
en la sala de espera a ser examinadas antes de aparecer en el tribunal; un
vendedor protesta contra la entrega de un contrato de suministro a los
laboratorios; un puñado de holgazanes susurra en grupos formados al azar
en los corredores, y a la mirada del no iniciado todo parece el colmo de la
confusión y del desorden. Sin embargo, una observación más detenida disipa
la primera impresión; los diversos tipos de trabajo se separan y asignan a
hombres y mujeres que han recibido una preparación especial; ciertos tipos
124
de investigaciones o quejas se atienden por medio de métodos

preestablecidos; se llenan machotes y se envían por el camino apropiado a
su resolución final; algunos negocios corren por cuenta de un empleado y
otros se remiten al subjefe de la oficina, de modo que el trabajo rutinario va a
parar a las filas inferiores del servicio por un proceso de selección, mientras
que los asuntos de importancia se turnan a la atención de los altos
funcionarios. Así procede de manera ordenada todo el complicado ajetreo de
la oficina; algunos se pasan el día llenando formas, otros atendiendo
correspondencia, otros contestando a quejas telefónicas y dirigiendo a
inspectores; algunos más dictan correspondencia, hacen análisis
bacteriológicos, inspeccionan sistemas de ventilación, otorgan licencias,
llenan machotes, mientras que a la cabeza de la oficina el comisionado de
salud pública mantiene la necesaria conexión del departamento con el
consejo y el alcalde de la ciudad, con la organización del partido, con el
comité de finanzas, con el público y con las autoridades sanitarias del estado
y del gobierno federal, sin dejar de asegurarse de la adecuada operación de
las muchas fases de trabajo del departamento mismo.
Todo esto está muy lejos del amanuense egipcio que escribía
trabajosamente a mano en su rollo de papiro, pero la historia natural de la
administración conecta sus formas antiguas y modernas en una secuencia
ininterrumpida de desarrollo. En realidad, el proceso de especialización ha
producido una prodigiosa transformación de los métodos, pero los deberes
administrativos esenciales relacionados con asuntos militares, con las
finanzas, con el personal doméstico del "rey" se siguen desempeñando con
los mismos objetivos que antaño. Lo que diferencia al funcionario público
moderno del escriba de la Antigüedad es el maravilloso equipo material con
el que trabaja y las aportaciones que la ciencia ha hecho y sigue haciendo a
su profesión.
125
Vemos así que la administración pública es la ejecución de los negocios

públicos; el objetivo de la actividad administrativa es la realización más
expedita, económica y completa de los programas públicos. Esto,
obviamente, no es el único objetivo del Estado como unidad organizada; la
protección de los derechos privados, el desarrollo de la capacidad cívica y el
sentido de responsabilidad civil, el debido reconocimiento de las múltiples
fases de la opinión pública, el mantenimiento del orden, la aportación de un
mínimo de bienestar nacional: todo ello exige la inmediata atención del
Estado. La administración debe correlacionarse con otras ramas del
gobierno, además de ajustarse a la inmensa cantidad de esfuerzo privado
que en los Estados Unidos, mucho más que en ningún otro lugar,
complementan toda iniciativa pública. El capítulo siguiente trata de estos
ajustes, pero aquí cabe distinguir entre los campos adyacentes de la
administración y del derecho administrativo.
Se dice que "el derecho administrativo es aquella parte del derecho público
que fija la organización y determina la competencia de las autoridades
administrativas, e indica los remedios individuales por la violación de sus
derechos”. Esa definición indica atinadamente que el tema corresponde al
ámbito del derecho, y señala su mayor objetivo: la protección de los
derechos privados. El objetivo de la administración pública es la eficiente
dirección de los asuntos públicos.
Estas dos metas no sólo son diferentes, sino que muchas veces entran en
conflicto. Desde luego, la administración se rige por las reglas del derecho
administrativo, así como por los requerimientos del derecho constitucional;
pero dentro de unos límites así fijados, busca la realización más eficaz de los
126
propósitos públicos. Todo el asunto ha sido bien formulado por el profesor

Freund.
El pensamiento de los interesados en la administración pública parece

preocupado principalmente, de momento, por problemas de eficiencia. Esto
es fácil de comprender. Con la rápida expansión del control gubernamental
sobre todo tipo de asuntos importantes, en general nos hemos aferrado a la
teoría del autogobierno de la organización administrativa, que no produce el
más alto grado de conocimientos y capacidad de los expertos.
Sin embargo, mayores poderes administrativos exigen mayores

salvaguardas contra sus abusos, y mientras exista la posibilidad de error
oficial, de parcialidad o de exceso de celo, la protección del derecho privado
será un objeto tan importante como la aplicación de alguna política
gubernamental.
Los estudiosos del gobierno están familiarizados ya con la tradicional división
de las actividades gubernamentales en legislativas, ejecutivas y judiciales. Es
importante comprender que todo el trabajo de la administración incluye los
tres tipos de actividad, aunque una aplicación estricta de la teoría de la
separación de poderes parecería confinarla a los asuntos "ejecutivos”.
Después de señalar que la comisión administrativa ejerce una autoridad que
es en parte ejecutiva, en parte legislativa y en parte judicial, Croly afirma que
“simplemente es un medio de consolidar las actividades divididas del
gobierno, con ciertos propósitos de prácticas sociales”, y pasa luego a hacer
una defensa razonada de esta fusión de poderes. La administración tiende
cada vez más, de hecho, a invadir los campos establecidos de la legislación
y de la asignación, planteando problemas importantes que serán el tema de
estudio de capítulos posteriores.
127
De hecho, quienes estudian los asuntos públicos gradualmente están

tomando conciencia de que la administración se ha convertido en el corazón
del moderno problema del gobierno. En una época anterior y más sencilla,
los cuerpos legislativos tenían tiempo para hacer frente a las cuestiones
principales, cuyo carácter era apropiado para las deliberaciones de la
mentalidad de los legos; eran básicamente problemas que incluían juicios
sobre cuestiones importantes de ética política, como otorgar el voto a los
ciudadanos aboliendo las exigencias de propiedad, la disposición de las
tierras públicas, la privación del apoyo a la Iglesia anglicana o la liberación de
un Estado monárquico. Los problemas que aquejan a los cuerpos legislativos
de hoy a menudo están enredados con cuestiones técnicas o se tornan
exclusivamente técnicos, y el lego sólo puede tener esperanzas de
manejarlos empleando los servicios del experto. El control del gobierno local,
la regulación de las utilidades, la aplicación de la enmienda de prohibición, la
asignación de fondos para una marina, la organización de un departamento
de salubridad, el mantenimiento de un servicio nacional de investigación
agrícola: todas ellas son cuestiones que sólo podrán ponerse en los
estatutos con ayuda de hombres que conozcan los detalles operativos en
cada caso. Descubrimos así en el servicio administrativo a un funcionario
que sabe todo lo que se puede saber acerca del control de las enfermedades
trasmitidas por el agua, otro que tiene en la punta de los dedos toda la
información disponible sobre el añublo del trigo y otro al que nadie puede
superar en asignaciones para el servicio de parques nacionales. Estos
hombres no sólo son útiles para unos legisladores abrumados por la
creciente inundación de propuestas de ley; simplemente, son indispensables.
Ellos son el gobierno. Hasta podríamos sugerir que la tradicional mención de
la legislatura como la agencia fundamental del triunvirato gubernamental está
destinada a ser remplazada en fecha no muy lejana por un análisis más
realista, que establecerá el gobierno como la tarea de administración,
128
operando dentro de las esferas que puedan quedar circunscritas por

legislaturas y tribunales.

Tipo 3 Doc 2
3.4.3.3. El surgimiento de la administración
Desde luego, fue de la Gran Bretaña de donde los Estados Unidos derivaron
sus instituciones administrativas. Nuestros gobiernos locales siguen las
pautas del modelo inglés del siglo XVII. Descentralizados, autogobernados y
dominados por la “squire-arquía", demostraron ser fácilmente adaptables a
las condiciones económicas y sociales del Nuevo Mundo. Aún hoy las líneas
principales de nuestra estructura administrativa están profundamente
influidas por su origen inglés; en las comunidades estadunidenses no puede
encontrarse en parte alguna el prototipo del intendente continental o de su
sucesor, el prefecto.
Pero los medios sociales y económicos modernos en que opera la

administración y la insistente demanda de un grado cada vez mayor de
intervención del Estado imponen la cuestión de si un Estado industrial e
intervencionista moderno puede actuar sobre la limitada base de un esfuerzo
voluntario y, sustancialmente, de aficionados que caracteriza nuestra
herencia administrativa. Los problemas a los que hoy deben enfrentarse
todos los funcionarios son tan variados, de carácter tan técnico, de tan
apremiante solución, que apenas parece posible que el Estado pueda
sostenerse, salvo que adopte al menos algunas de las características
129
esenciales de una administración burocrática. Hoy, es imperativo que los

Estados democráticos aprovechen la ventaja de un servicio civil
caracterizado por la permanencia en el cargo, la preparación especial para
cargos oficiales, el interés profesional de parte del funcionario público y la
lealtad exclusiva a los intereses del Estado. Nadie interpretará esta
sugerencia diciendo que hablamos en favor de las instituciones autocráticas
en contraste con las democráticas. Pero las democracias pueden tomar con
provecho de sistemas administrativos más organizados aquellos elementos
que se puedan adaptar bien a sus instituciones políticas fundamentales, con
objeto de hacer más eficaces los logros de sus propios propósitos y
programas.
El hecho es que el papel de la administración en el Estado moderno se ve

muy afectado por el medio político y cultural general de la época. La escuela
de laissez faire de filosofía social, que exigía restringir al mínimo las
actividades del Estado para limitarlas a la protección externa y la policía, creó
una situación en que la administración era de poco alcance y débil operación.
Se consideraba que los funcionarios no eran sino un mal necesario, y la
burocracia un peligro omnipresente. En el continente europeo, gobiernos
irresponsables, capaces en gran medida de desafiar los deseos del pueblo y
a menudo carentes de programas de mejora social, contribuyeron en mucho
al argumento filosófico en favor de la no intervención del Estado.
La Revolución Industrial y sus muchas consecuencias sociales, económicas

y políticas fueron fundamentalmente responsables de la nueva filosofía social
y del nuevo concepto de administración pública. El laissez faire ha sido
abandonado por filósofos y estadistas por igual, y con el siglo xx se inauguró
una nueva era de actividad colectiva. La expansión de la industria en escala
nacional e internacional, el aumento del transporte por ferrocarril, autobús y
130
aeroplano, la transformación de la comunicación por los modernos sistemas

postales, la prensa, el telégrafo, el teléfono, la comunicación inalámbrica y la
radio, la movilidad enormemente intensificada de personas e ideas, la
urbanización de los Estados industriales y la cristalización de poderosas
clases sociales e intereses económicos no sólo han ensanchado el área y la
intensidad de la actividad administrativa, sino que también han añadido
nuevos tipos de problemas y amplificado la importancia y la dificultad de los
antiguos.
En suma, la Revolución Industrial ha exigido cierto grado de cooperación

social en el cual se ha vuelto imposible el laissez faire; y de manera
paulatina, el nuevo medio está formando en la mentalidad común una
concepción del papel del Estado que se aproxima a la función que le han
asignado las condiciones de la vida moderna. Estas nuevas ideas incluyen la
aceptación del Estado como un gran organismo de cooperación social, así
como una institución de regulación social. Por tanto, el Estado se convierte
en un medio importante con el cual se aplica el programa de mejoramiento
social.
El poder del servicio civil va en aumento escribe un estudioso inglés, pues el

Estado ha abandonado su antigua función de actuar, según la frase de
Lassalle, como vigilante nocturno, como simple dispensador de la justicia, en
el sentido más estricto de la palabra. Hoy actúa siguiendo la teoría de que el
bien del individuo y de la sociedad puede descubrirse por los procesos de la
razón y de la acción social, y aplicarse por medio de estatutos.
El ensanchamiento positivo del programa del Estado no implica en modo

alguno una correspondiente disminución de sus actividades represivas y
reguladoras. La lucha de clases por la distribución del excedente social ha
131
provocado la intervención del Estado en favor de los económicamente

débiles (niños, mujeres, clase obrera) por su insistencia en el salario mínimo,
el horario limitado y las condiciones saludables de trabajo; la persistencia de
varios grupos de "reformadores" ha causado prohibiciones y regulaciones de
diversas clases (venta de cigarrillos, narcóticos, alcohol, censura de las
películas); la necesidad de garantizar, en la medida de lo posible, la
integridad de los procesos de autogobierno ha conducido a la regulación de
las elecciones y de los partidos políticos y a la elaboración de una legislación
tan represiva como las leyes contra prácticas corruptas.
Por consiguiente, en todas direcciones van aumentando las tareas del

Estado moderno. También en todas direcciones se va extendiendo la gama
de la administración pública, pues cada fase del nuevo programa del Estado
se refleja en una actividad administrativa adicional.
Por estas razones, no es sorprendente que en los dos últimos decenios se

haya prestado cada vez mayor atención al Iado empresarial del gobierno. Lo
notable es que durante más de 100 años de nuestra existencia nacional, el
único aspecto de la administración que surgió en la arena de las cuestiones
nacionales fue el sistema de despojos. En un brillante ensayo, Wilson explicó
por qué los estadunidenses no captaron la importancia de una buena
administración. Así, en el Political Science Quarterly, dijo:
Nadie escribió sistemáticamente sobre la administración como rama de la

ciencia de gobierno hasta que nuestro siglo hubo dejado atrás su primera
juventud y empezó a mostrar su característico florecimiento de un
conocimiento sistemático. Hasta nuestros días, todos los escritores de
política a quienes hemos leído sólo habían pensado, argüido y dogmatizado
acerca de la constitución del gobierno; acerca de la naturaleza del Estado, la
132
esencia y la sede de la soberanía, el poder popular y las prerrogativas reales

[...] El campo central de la controversia era ese gran ámbito de teoría en que
la monarquía entablaba duelo contra la democracia, en que la oligarquía
deseaba construirse baluartes de sus privilegios y en que la tiranía buscaba
una oportunidad de realizar su deseo de que todos los competidores le
rindieran sumisión. En esta elevada guerra de principios, nadie hacía siquiera
una pausa para considerar la administración. La pregunta era siempre: "
¿Quién hará la ley y cuál será?" La otra pregunta, sobre cómo debía
aplicarse la ley con sabiduría, con equidad, con rapidez y sin fricciones,
quedaba de lado como "detalle práctico", que los funcionarios podrían
arreglar después de que los doctores hubiesen convenido en los principios
generales.
Por desgracia, el futuro presidente de la Universidad de Princeton y de los

Estados Unidos nunca llevó sus sagaces investigaciones más allá de este
estudio preliminar.
El interés del siglo XX en la administración pública tiene su origen en toda

una variedad de causas. Una de las más importantes es el rápido aumento
del costo del gobierno, "el cataclismo sin precedentes del gasto público”. Se
ha declarado que el total de ingresos recabados para los municipios,
condados, estados y la nación aumentó de 2.131.402.000 dólares en 1912 a
6.346.332.000 en 1922: un aumento de 198%; y los ingresos per capita de
1912 pasaron de 21.96 dólares a 58.37 en 1922. El total del gasto neto del
gobierno federal llegó a su cúspide en el año fiscal de 1920, con
5.687.712.849, Y desde entonces ha habido una progresiva regresión a un
gasto anual de cerca de tres mil millones de dólares. En contraste, los gastos
de los gobiernos estatales muestran un rápido aumento desde la guerra. En
1913 fueron de 3.95 dólares per capita, y en 1922, de 11.82 dólares. Los
gastos municipales muestran un aumento per capita en todos los
133
departamentos generales, pasando de 17.34 dólares en 1912 a 33.15

dólares en 1922. El doctor Mitchell y sus asociados calculan un aumento del
ingreso nacional, de 1913 a 1919, que pasó de 33.300 millones a 66.000
millones de dólares, o sea, aproximadamente de 200%. Esto indica que el
ingreso nacional no se vio sobrecargado por el gasto gubernamental en
grado considerablemente mayor en años recientes que antes de la guerra,
pero no por ello deja de haber un clamor contra los altos impuestos. La gran
publicidad dada al fuerte aumento del gasto, la pesada carga de los
impuestos y los espectaculares esfuerzos de la administración nacional en
favor de la economía han subrayado la demanda de alcanzar una mayor
eficiencia. La presión en favor de un uso más eficiente de los recursos
públicos es continua, y mientras persistan los actuales altos niveles de
impuestos se necesitará explorar todo camino para asegurar los máximos
resultados de cada gasto.
La Guerra Mundial puso en marcado contraste los métodos administrativos

de los gobiernos democráticos y de los autocráticos, provocando agudas
críticas contra el ya consagrado plan de "ir saliendo del paso". En temprana
fecha se declaró que la guerra era entre la democracia y la autocracia, pero
poco después hubo un consenso general en que, para lograr sus objetivos, la
democracia se había visto obligada a adoptar los métodos administrativos de
la autocracia. Empero, los diversos métodos administrativos empleados en
los países beligerantes para controlar el abasto de alimentos constituyen
ejemplos interesantes del enfoque democrático y del autocrático a problemas
específicos.
En escala menor, la competencia internacional en el comercio y en la

industria continúa agitando la demanda de eficiencia en el gobierno. La
Cámara de Comercio de los Estados Unidos ha mostrado un interés activo
134
en una mayor eficiencia" porque, como hombres de negocios, ya creían en la

eficiencia y la economía, y deseaban verlas aplicadas a los gobiernos
municipales, estatales y nacional; porque habían comprendido que un
gobierno eficiente y económico era requisito básico de la prosperidad y éxito
de las empresas; y porque, como buenos ciudadanos, deseaban ver un
gobierno honrado, sano e inteligente". En 1912, en la primera reunión anual
de la Cámara de Comercio se analizó la reforma presupuestaria para el
gobierno federal, lo que fue seguido por un referéndum en que, de manera
casi unánime, se adoptó una propuesta específica. Año tras año, la Cámara
de Comercio ha vuelto a llevar este asunto a la atención del Congreso.
Esta organización también ha pedido que se otorguen subsidios federales

para ayudar a escuelas vocacionales, un departamento federal de obras
públicas, una reorganización general del sistema administrativo, mejores
métodos de administración de personal y un departamento de planeación
permanente en la oficina de correos. La Cámara de Comercio de Nueva York
también ha tenido un papel activo, proponiendo una mejor administración
tanto estatal como federal. La reorganización de los servicios consulares y
diplomáticos lograda por la Ley Rogers se debió al apremio de intereses
particulares. Las recientes revelaciones del secretario Hoover acerca de
monopolios de hule, café, henequén y otros artículos controlados por
gobiernos extranjeros señalan una nueva fase de la competencia comercial
internacional que bien podría causar reacciones importantes a los problemas
de nuestra organización administrativa. El hecho es que la empresa
estadounidense ha llegado al punto en que no puede seguir obteniendo
ganancias con sólo aumentar su productividad para abastecer a todo un
mercado nacional protegido por un alto muro arancelario. Hoy compite en el
mercado mundial y se encuentra en la necesidad de mantener sus
ganancias, en gran parte mediante reducciones del costo de producción
135
gracias a una mejor administración y un uso más eficiente de sus recursos;

es decir, se ha visto obligada a considerar en gran escala la reducción de
gastos y la utilización más eficiente de su equipo. En esto, ha precedido al
gobierno.
La insistencia de poderosos grupos sociales en la realización práctica de sus

programas legislativos es constante acicate para mejorar los métodos
administrativos. La aplicación de la Enmienda 18 es una manifestación
significativa de este punto. Los partidarios de una enérgica aplicación
legislativa no insistieron en la selección por méritos propios de los
funcionarios de la prohibición. La aplicación laxa y débil de la Ley Volstead
pronto hizo que la Liga contra las Tabernas exigiera un mejor cumplimiento
de la ley; la cuestión pasó de la política a la administración. Esto muestra una
transferencia universal de intereses, pues cuando una política ha recibido ya
la sanción legislativa, el problema principal se vuelve de administración. De
manera similar, las dependencias interesadas en la limitación de las horas de
trabajo, el salario mínimo, la reforma fiscal y otras cuestiones se vuelven
decididas exponentes de los buenos métodos administrativos.
El movimiento en favor de una administración científica ha desempeñado un

papel importante, estimulando la mejora de los métodos para llevar adelante
los asuntos públicos Comenzando con la labor pionera de Frederick W.
Taylor, el movimiento ha desarrollado intereses cada vez mayores y, con el
tiempo, ha logrado esbozar toda una filosofía de mejoramiento social sobre la
base de un control científico del proceso de producción.
Las enormes mejoras logradas por la administración científica en algunas

industrias han planteado la pregunta de si serán posibles en el gobierno
mejoras igualmente notables. Cualquiera que sea la respuesta a esta
136
pregunta, no cabe duda de que los logros de la administración científica han

causado una gran insatisfacción contra los métodos anticuados que han
caracterizado a muchos cargos públicos. Cada vez con mayor claridad se
está comprendiendo que no se cumplirá jamás la promesa de alcanzar una
vida mejor para los estadunidenses, sino hasta que la administración de los
Estados Unidos haya abandonado los surcos en donde fue dejada durante
un siglo de abandono.

Tipo 1
3.4.4. POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN
FRANK J. GOODNOW
SI ANALIZAMOS la organización de cualquier gobierno concreto,

descubriremos que existen tres tipos de autoridades que se dedican a
ejecutar la voluntad' del Estado. Son, en primer lugar, las autoridades que
aplican la ley en casos concretos, cuando surgen controversias causadas por
ciudadanos privados o autoridades públicas que no observaron los derechos
de los demás. A tales autoridades se les conoce como autoridades judiciales.
Vienen en segundo lugar las autoridades encargadas de supervisar que se
cumpla la voluntad del Estado, a las que se suele llamar autoridades
ejecutivas. Por último, ahí están las autoridades que atienden a las
actividades científicas, técnicas y, por decirlo así, comerciales del gobierno, y
que en todos los países en que tales actividades han cobrado importancia se
conocen como autoridades administrativas.
Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde. Clásicos de la Administración Pública, F.C.E.,

México, 1999.
137
Tipo 2
 Se Plantea que hay dos funciones distintas de gobierno, y que su

diferenciación resulta en otra distinción de los órganos del gobierno
aportados por el sistema formal de gobierno. Y que pueden designarse,
por conveniencia, respectivamente como Política y Administración. La
política se relaciona con las expresiones de la voluntad del Estado. (Docs.
1 y 2)
 La administración se relaciona con la puesta en práctica de las medidas

definidas y propuestas por lo político a partir de las necesidades de la
población. Desde luego, es verdad que el significado que se atribuye a la
palabra "política” no es el que le han atribuido casi todos los que escriben
sobre política. Al mismo tiempo, se presupone que el sentido en que aquí
se emplea "política” es aquel en que lo emplea la mayoría de la gente en
cuestiones ordinarias. (Docs. 1 y 2)
Tipo 3 Doc 1
3.4.4.1. Dicotomía Política - Administración
Conforme el gobierno se vuelve más complejo, las autoridades jurídica,

ejecutiva y administrativa, se dedican a que se cumpla la voluntad del
Estado, tienden a diferenciarse cada vez más. Las primeras en distinguirse
fueron las autoridades judiciales, y su diferenciación no sólo es la primera en
el tiempo; también es la más clara. De hecho, es tan clara en algunos
ejemplos que ha llevado a muchos estudiosos, como ya se ha señalado, a
considerar la actividad de las autoridades judiciales como un poder o una
función del gobierno por separado.
138
Ya se ha dicho bastante, según se cree, para mostrar que hay dos funciones
distintas de gobierno, y que su diferenciación resulta en otra distinción
(aunque menos completa) de los órganos del gobierno aportados por el
sistema formal de gobierno. Estas dos funciones de gobierno pueden
designarse, por conveniencia, respectivamente como Política y
Administración. La política se relaciona con las expresiones de la voluntad
del Estado.
La administración se relaciona con la puesta en práctica de esas medidas.

Desde luego, es verdad que el significado que aquí se atribuye a la palabra
"política” no es el que le han atribuido casi todos los que escriben sobre
política. Al mismo tiempo, se presupone que el sentido en que aquí se
emplea "política” es aquel en que lo emplea la mayoría de la gente en
cuestiones ordinarias. De este modo, el diccionario Century define a la
"política" como:
En el sentido más restringido y habitual, el acto o vocación de guiar o influir

las políticas de un gobierno mediante la organización de un partido entre sus
ciudadanos, lo que incluye, por tanto, no sólo la ética del gobierno sino, más
especialmente y a menudo con exclusión de principios éticos, el arte de
influir sobre la opinión pública, atraer y conservar a los votantes y obtener y
distribuir un patrocinio público, en la medida en que la posesión de los cargos
pueda depender de las opiniones políticas o de los servicios políticos de los
ciudadanos.
Tal vez no sea tan necesaria una explicación del término "administración", ya
que en la jerga científica aún no ha adquirido un significado tan fijo como
"política”. Block, en su Dictionnaire de l' Administration française, define
139
"Administration" como: "L'ensemble des services publiques destinés à

concourir à l'exécution de la pensée du gouvernement et à l' application des
lois d'intéret general” [el conjunto de los servicios públicos destinados a
concurrir a la ejecución del pensamiento del gobierno y a la aplicación de las
leyes de interés general]. El diccionario Century nos dice: "El deber o
deberes del administrador; explícitamente, las funciones ejecutivas de
gobierno, consistentes en el ejercicio de todos los poderes y deberes de
gobierno, generales y locales, que no sean legislativos ni judiciales”.
Se habrá notado que ambas definiciones subrayan el hecho de que la

política tiene que ver con guiar o influir en la política gubernamental, mientras
que "administración" tiene que ver con la aplicación de dichas medidas. Son
estas funciones las que aquí deseamos diferenciar, y para las cuales se han
elegido los términos "política" y "administración".
Por desgracia, el empleo del término " administración" en este contexto

resulta un tanto engañoso, pues cuando la palabra va acompañada por el
artículo definido, también se la emplea para indicar una serie de autoridades
gubernamentales. En el habla popular, "la administración” significa las más
importantes autoridades ejecutivas o administrativas. Por consiguiente,
cuando se emplea "administración" como indicativa de función, suele traer la
idea de que esta función del gobierno se encuentra en exclusiva en el trabajo
de lo que por lo común llamamos las autoridades ejecutivas o
administrativas. Éstas, a su vez, suelen considerarse limitadas al
cumplimiento de la función de administración. Sin embargo, tal es rara vez el
caso en cualquier sistema político y, particularmente, no es el caso en el
sistema gubernamental estadounidense. La legislatura de los Estados
Unidos cumple muy a menudo con la función de administración mediante su
facultad de aprobar leyes especiales. El Ejecutivo estadounidense ejerce una
140
influencia importante sobre el cumplimiento de la función de la política,

mediante el ejercicio de su facultad de veto.
Además, en los Estados Unidos, las palabras "administración" y

"administrativo" como indicadores de una función gubernamental suelen ser
empleadas por los tribunales en un sentido muy laxo. En los tiempos en que
se formaba nuestro sistema gubernamental, como ya se ha dicho, se hizo un
intento por incorporarle el principio de separación de poderes. La que había
sido una teoría un tanto nebulosa de ciencia política se convirtió, así, en una
rígida doctrina jurídica. La que había sido una teoría política bastante
atractiva en su forma nebulosa se convirtió, de inmediato, en intolerable e
inaplicable regla de ley.
Para evitar los inconvenientes que resultaban del intento de aplicarla

lógicamente a nuestro sistema gubernamental, los jueces de los Estados
Unidos se han acostumbrado a llamar "administrativo" a todo poder que, a
sus ojos, no sea exclusiva e incondicionalmente legislativo, ejecutivo o
judicial, y a permitir que ese poder sea ejercido por cualquier autoridad.
Aunque esta costumbre de los jueces haga un tanto lamentable la elección

del término "administración", al mismo tiempo nos indica el hecho (al que
más de una vez se ha prestado atención) de que, aun cuando es clara la
diferenciación de dos funciones de gobierno, resulta imposible asignar tales
funciones a autoridades separadas.
Por último, la diferente posición asignada en distintos estados al órgano al

cual se ha confiado la mayor parte del trabajo de cumplir la voluntad del
Estado ha dado por resultado, en los diversos estados, conceptos totalmente
distintos de lo que en general se ha llamado administración.
141
Pues se ha concebido la administración como la función de ejecutar, es

decir, la autoridad ejecutiva. Sin embargo, recientemente algunos escritores
sobre administración han visto que, desde el punto de vista de la
especulación teórica tanto como desde el de la conveniencia práctica, no se
debe considerar a la administración simplemente como una función de la
autoridad ejecutiva, es decir, la autoridad de gobierno que, de acuerdo con el
derecho positivo, es la autoridad ejecutara. Se ha visto que, por lo contrario,
la administración es la función de cumplir la voluntad del Estado. En ciertos
aspectos puede ser mayor y en otros sentidos menos extendida que la
función de la autoridad ejecutara como queda determinada por el derecho
positivo.
Hay, así, en todos los sistemas gubernamentales, dos funciones básicas o

últimas de gobierno, o sea, la expresión de la voluntad del Estado y el
cumplimiento de dicha voluntad. También existen órganos separados en
todos los estados, cada uno de los cuales se dedica principalmente a cumplir
una de estas funciones. Y estas funciones son, respectivamente, la Política y
la Administración.

Tipo 3 Doc. 2
3.4.4.2 La Función de la Política
Como se ha mostrado, la función de la política consiste en la expresión de la

voluntad del Estado. Sin embargo, su cumplimiento no puede confiarse
142
exclusivamente a cualquier autoridad o a cualquier conjunto de autoridades

del gobierno. Por otra parte, tampoco puede limitarse cualquier autoridad o
conjunto de autoridades exclusivamente a su cumplimiento. Por tanto, el
principio de separación de poderes en su forma extrema no puede ser base
de ninguna organización política concreta, pues este principio exige que
existan autoridades separadas de gobierno, cada una de las cuales se
limitará a cumplir con una de las funciones de gobierno que se hayan
diferenciado. Sin embargo, la verdadera necesidad política exige que haya
armonía entre la expresión y el cumplimiento de la voluntad del Estado.
La falta de armonía entre la ley y su ejecución da por resultado la parálisis

política. Una regla de conducta, es decir, una expresión de la voluntad del
Estado, se reduce prácticamente a nada si no se ejecuta. Es un mero brutum
fulmen. Por otra parte, el cumplimiento de una regla de conducta que no es
expresión de la voluntad del Estado es, en realidad, un ejercicio a cargo de la
autoridad competente, de su derecho de expresar la voluntad del Estado.
Ahora bien, para que se dé esta armonía entre la expresión y la ejecución de

la voluntad del Estado habrá que sacrificar la independencia del organismo
que expresa la voluntad del Estado o la del que la cumple. O la autoridad
ejecutante queda subordinada a la autoridad que la expresa, o esta autoridad
queda sometida al dominio de la autoridad ejecutante. Sólo de esta manera
habrá armonía en el gobierno. Sólo así la expresión de la verdadera voluntad
del Estado podrá ser una auténtica regla de conducta generalmente
observada.
Por último, el gobierno del pueblo exige que sea la autoridad ejecutante la
que se subordine a la autoridad expresiva, ya que por la naturaleza misma
143
de las cosas, esta última puede volverse mucho más representativa del
pueblo que la autoridad ejecutante.
En otros términos, la necesidad política práctica hace imposible la

consideración de la función de la política aparte de la administración. La
política debe tener un cierto dominio sobre la administración, empleando
ambos términos en los sentidos latos que hasta aquí se les han asignado. El
hecho de que una relación así deba existir entre las dos funciones últimas del
gobierno puede verse cuando examinamos el desarrollo político de cualquier
Estado.
Si con la esperanza de impedir que la política influya sobre los detalles de la

administración, se hace un intento por establecer la separación legal de los
principales organismos gubernamentales encargados de estas dos
funciones, respectivamente, surge una tendencia a desarrollar
extralegalmente el control necesario. Y tal es el caso en el sistema político
estadounidense.
El sistema político estadounidense se basa, en gran parte, en el principio

fundamental de la separación de los poderes gubernamentales. Ha sido
imposible que el necesario control de la política sobre la administración se
desarrolle dentro del sistema gubernamental formal por causa de la posición
independiente asignada por el derecho constitucional a los funcionarios
ejecutivos y administrativos. Por tanto, ese control se ha desarrollado en el
sistema de partidos. El partido político estadounidense se ocupa tanto en la
elección de funcionarios administrativos y ejecutivos como en la elección de
organismos reconocidos como de carácter claramente político, ya que tienen
que ver con la expresión de la voluntad del Estado. De este modo, el
sistema de partidos logra la armonía entre las funciones de la política y de la
144
administración, esa armonía que debe existir si se quiere que el gobierno

funcione bien.
Por otra parte, si en el sistema gubernamental no se intenta establecer la

separación de política y administración, y si las instituciones
gubernamentales no reciben una forma relativamente inflexible y fija por
medio de una constitución escrita, el control y la supervisión de la función
administrativa tienden a ser quedar en manos del organismo gubernamental
que cumple la función política.

Tipo 1
3.4.4.3. Gobierno y Administración Pública
Mientras la administración tanto pública como privada estaba definiéndose

como una disciplina identificable, fue omnipresente la influencia de la
administración científica, o "taylorismo". La metodología para establecer la
mejor manera de realizar tareas físicas se aplicó cada vez más al problema
de la organización social. Las "Notas sobre la teoría de la organización", de
Luther Gulick (1892-1993) son generalmente reconocidas como la
declaración definitiva del enfoque de "principios" a las organizaciones
administrativas. En 1937, Gulick y Lyndall Urwick (1891-1983) compilaron
una colección: Papers on the Science of Administration. En términos
generales, los Papers eran una declaración del estado actual de la teoría
organizativa. Fue allí donde Gulick introdujo su célebre recurso
mnemotécnico, POSDCORB, que representa [en inglés] las siete principales
145
funciones de la administración: planear, organizar, contratar personal, dirigir,

coordinar, informar y presupuestar.
Gulick ayudó a establecer una distinción crítica en la administración pública

ortodoxa: el estudio de la gestión y la administración enfocó el papel de la
administración de alto nivel. Su visión organizativa adoptaba el punto de vista
más alto. Pero este estrecho enfoque sería refutado cada vez en mayor
medida. Desde que Gulick estaba escribiendo, su enfoque científico
tropezaría con la oposición del enfoque más humanístico, que, a la larga, lo
su plantaría. Aunque no se manifestó inmediatamente, los teóricos de las
relaciones humanas y los enfoques de la ciencia de la conducta a la
administración fueron casi contemporáneos de Gulick; simplemente, fueron
profetas adelantados a su época.

Tipo 2
Las organizaciones como sistemas cooperativos y la función del ejecutivo

consistían en mantener el equilibrio dinámico entre las necesidades de la
organización y las de sus empleados. (Doc 1)
La interdependencia de las diferentas ramas del poder público, platean la

necesidad de combinar elementos de cada una de ellas en el desarrollo de la
administración pública. (Doc. 2)
146
Podíamos asegurar que la administración gubernamental, deseosa de

responder a grupos de interés, a fuerzas ejecutivas y legislativas y a los
votantes, pudiera actuar en forma legal y responsable. (Docs. 3, 4, 5 y 6)
Tipo 3 Doc. 1
3.4.5. COMPRENSIÓN DE LAS ORGANIZACIONES y LA CONDUCTA

HUMANA
Chester Barnard (1886-1961) siguió los principales temas de Follett con una
teoría mucho más general en The Functions of the Executive Barnard,
ejecutivo del Sistema Bell, estrechamente relacionado con la Escuela de
Negocios de Harvard y con los profesores que participaron en los estudios
Hawthorne, vio las organizaciones como sistemas cooperativos y que la
función del ejecutivo consistía en mantener el equilibrio dinámico entre las
necesidades de la organización y las de sus empleados. Para lograrlo, la
administración debía estar consciente del carácter interdependiente de las
organizaciones formales e informales. El capítulo de Barnard sobre la
importancia y la función de las organizaciones informales, "las
organizaciones informales y sus relaciones con las organizaciones formales",
que aquí reproducimos, sentó las bases teóricas para toda una generación
de investigaciones empíricas. Con el tiempo, eI libro de Barnard se ha hecho
más importante y ha sido más leído.
Aunque la verdadera batalla entre el enfoque de relaciones humano y la

administración científica mecanicista tradicional sobre lo apropiado de la
estructura organizativa no recibió nuevos combatientes hasta eI periodo que
siguió a la segunda Guerra Mundial, en el frente organizativo hubo gran
actividad, especialmente gran reorganización. La reorganización es un tema
147
recurrente en la práctica y la bibliografía de administración pública. En años

recientes algunos especialistas, como Harold Seidman, Frederick C. Mosher
y Peter L. Szanton, han presentado obras importantes, arguyendo los
méritos, objetivos y resultados de los esfuerzos de reorganización. Pero el
ejemplo clásico de reorganización que hasta la actualidad sigue siendo con
mucho el más significativo, es la reorganización recomendada por el Comité
sobre Gestión Administrativa del Presidente. Este comité, de 1936 a 1937,
fue conocido popularmente como el Comité Brownlow, por el nombre de su
presidente, Louis Brownlow (1879-1963), figura importante en el desarrollo
de la administración de ciudades como profesión. Los otros miembros del
comité fueron Charles Merriam (1874-1953), de la Universidad de Chicago, y
Luther Gulick, de la Universidad Columbia y del Instituto de Administración
Pública de la ciudad de Nueva York.

Tipo 3 Doc. 2
3.4.6 EL CRECIMIENTO DEL GOBIERNO Y EL MOVIMIENTO DE

REFORMA
El gobierno creció con rapidez durante el periodo del New Deal. Como había
poco tiempo o, en general se creía, había inclinación hacia la planeación,
surgieron muchos diseños organizativos, mal concebidos y mal aplicados,
que no eran económicos ni eficaces. Estos malos diseños a menudo fueron
reflejo del intenso conflicto político entre las ramas ejecutiva y legislativa.
Tanto Roosevelt como el Congreso habían contribuido deliberadamente a
este problema estableciendo programas en nuevas organizaciones o
agencias sin pensar más que en los objetivos políticos, en vez de tomar en
cuenta las consideraciones empresariales.
148
El Comité Brownlow no perdió de vista esta persistente lucha por el control

organizativo, y efectuó la primera evaluación formal de la organización
gubernamental desde una perspectiva empresarial.
El Comité Brownlow presentó su informe a la presidencia en enero de 1937,

con propuestas bastante sencillas: en esencia decían que "el presidente
necesita ayuda"; que necesita a su alrededor personas con "pasión por el
anonimato", pasión en particular que parece haberse desvanecido en años
recientes junto con la confianza de la población en que un presidente
moderno escribe sus propios discursos.
En términos generales, el comité recomendó una importante reorganización

de la rama ejecutiva. En este libro reproducimos la mayor parte de la
introducción del informe del Comité Brownlow y su sección sobre "El
Personal de la Casa Blanca". El presidente estuvo de acuerdo y se presentó
al Congreso la legislación correspondiente en 1938. Pero el Congreso,
después de los esfuerzos presidenciales por" atestar" el Tribunal Supremo y
temeroso de que el presidente obtuviera demasiado poder, no aprobó la
iniciativa. El presidente sometió a su consideración una reorganización
considerablemente modificada al año siguiente, y sólo entonces el Congreso
aprobó la Ley de Reorganización de 1939,ley que creaba la Oficina Ejecutiva
del Presidente, la incluía en la Oficina del Presupuesto (que después se
llamó Oficina de Administración y Presupuesto), tomándola del
Departamento de la Tesorería, y autorizaba al presidente a preparar futuros
planes de reorganización sujetos al veto del Congreso.
El informe Brownlow, la Oficina Ejecutiva del Presidente y muchas otras

recomendaciones del Comité Brownlow que después llegarían a ser ley han
149
sido consagrados por el tiempo. Sin embargo, las principales propuestas del
Comité Brownlow causaron, en su tiempo, considerables controversias. Los
especialistas modernos reconocen que había diferentes escuelas de
pensamiento con respecto al desarrollo de la administración pública. La
escuela de administración ejecutiva, apoyada por Frank J. Goodnow, vio los
papeles y funciones del gobierno casi exclusivamente como oportunidades
para acciones del ejecutivo. En contraste, la escuela legislativa-
administrativa, apoyada por William F. Willoughby, consideró que la relación
y especialmente la responsabilidad de la administración para con la rama
legislativa era el enfoque central. Esta última escuela creía que existía una
importante distinción entre lo que significaba" ejecutivo" y" administrativo", y
que la Constitución otorgaba poder administrativo principalmente al
Congreso.
Mientras el Congreso estaba considerando las diversas propuestas del

Comité Brownlow, las fuerzas opuestas a un aumento de los poderes
administrativos del presidente, a expensas del Congreso, afinaron sus
argumentos. Uno de los más elocuentes fue el análisis general de Lewis
Meriam (1883-1972) del problema de la reorganización, Reorganization of
the NationaI Government: What Does it lnvolve?, publicado en 1939 por la
Institución Brookings. Así como el informe del comité pedía mayor poder
presidencial, Meriam formulaba una advertencia en contra. Cuarenta años
después, el único miembro sobreviviente del Comité Brownlow concedería un
punto a Meriam. Al considerar los abusos perpetrados por Richard Nixon de
los mayores poderes concedidos a la presidencia, y que Luther Gulick ayudó
a crear, Gulick escribió que "todos supusimos, durante los años treinta, que
toda administración, especialmente la pública, fluía en una vasta y poderosa
corriente de rendimiento ético cargado de valores. ¿Estuvimos ciegos o sólo
fuimos ingenuos hasta que llegó Nixon? ¿O estábamos tan impacientes por
150
'sacar de la administración a la política' que desechamos lo bueno junto con

lo malo?"

Tipo 3 Doc. 3
3.4.7. PRIMEROS DEBATES ACERCA DE RESPONSABILIDAD Y

COMPROMISO
Es posible tener la impresión de que durante este periodo formativo de la

administración pública, casi todo el interés se enfocaba en los asuntos
internos: prácticas y problemas de gestión, conducta y estructura
organizativas, y cuestiones de presupuesto y personal. Sin embargo, también
estaba efectuándose una profunda discusión, de hecho un debate, respecto
de los asuntos externos: específicamente el concepto de compromiso
administrativo. Básicamente, la pregunta era cómo podíamos asegurar que la
administración gubernamental, deseosa de responder a grupos de interés, a
fuerzas ejecutivas y legislativas y a los votantes, pudiera actuar en forma
legal y responsable.
La cuestión se debatió acaloradamente a fines de los años treinta y

comienzos de los cuarenta entre Karl Friedrich (1901-1984) y Herman Finer
(1898-1969), dos destacados politólogos. Friedrich arguyó que la mejor
manera de asegurar el compromiso administrativo es, internamente, por
medio del profesionalismo o de normas o códigos profesionales. Era
151
necesario idear frenos y balances internos porque la pericia política y las

habilidades especializadas del burócrata moderno eran muy extensas
(necesariamente, dada la creciente complejidad de la política moderna).
Por consiguiente, había pocas posibilidades reales de que una fuente política
o legislativa externa pudiese efectuar una revisión adecuada. Finer arguyó,
por su parte, que el compromiso administrativo sólo podría mantenerse
externamente, por medio de controles legislativos o populares. Los frenos y
balances externos serían la única manera de asegurar la subordinación de
los burócratas ya que el poder interno de control conduciría, a la postre, a la
corrupción. En opinión de Finer, el único modo posible de evitar los abusos
del poder burocrático era establecer cierta forma de revisión electoral o
legislativa.
Sin embargo, la revisión clásica del problema de la responsabilidad y el

compromiso administrativos procedería de E. Pendleton Herring (1903- ) con
su libro Public Administration and the Public Interest (1937). Herring examinó
los problemas planteados por el enorme aumento de la esfera
gubernamental y la influencia de la discrecionalidad administrativa. Aceptó
que las leyes que aprobaban las legislaturas instituciones planeadas para
adquirir compromisos eran, necesariamente, productos del compromiso
legislativo, y, por ello, a menudo tan vagas que necesitaban una mayor
definición. El burócrata, a falta de otra persona, tenía la labor de definir los
principios generales en un estatuto, con reglas y normas complementarias.
"Sobre los hombros del burócrata se ha depositado en gran parte la carga de
reconciliar diferencias de grupo y hacer eficaces y viables los compromisos
económicos y sociales a los que se ha llegado por medio del proceso
legislativo." En efecto, la labor del burócrata se convirtió en definir éticamente
el interés público.
152
En algunos de sus análisis acerca del interés público y las funciones críticas
que desempeñaban burócratas y grupos de interés en la formulación de la
política pública, Herring se anticipó correctamente a muchas cuestiones
críticas que hoy se siguen planteando en las escuelas de política y
administración pública. Herring es una voz significativa en lo que la ciencia
política llama teoría de grupo: es ésta una escuela de pensamiento que
considera al gobierno representante de varios grupos de interés y, al mismo
tiempo, actor que negocia resultados políticos entre ellos. Según Herring, la
tarea básica de un burócrata es establecer, relaciones de trabajo con los
diversos intereses especiales de modo que sus preocupaciones se resuelvan
de la manera más eficiente. Mientras Herring consideraba sumamente
deseable este proceso, un cuarto de siglo después Theodore J. Lowi (véase
capítulo XXXI) criticó de manera devastadora la inclinación de la burocracia
moderna a establecer esas armoniosas relaciones de trabajo, pues, según él,
paralizan al gobierno moderno.
Junto con el rechazo creciente de la administración científica como único

cuerpo de sabiduría administrativa llegó un desafío a la burocracia de "tipo
ideal” de Weber. Desde antes de que fuera fácil conseguirla en inglés,
provocó un vivo debate acerca de sus premisas subyacentes. En un número
de 1940 de la revista Social Forces, Robert K. Merton (1910), uno de los
sociólogos modernos más respetados, publicó el artículo "Estructura y
personalidad burocráticas”, en el cual proclamaba que la burocracia del "tipo
ideal” que Weber proponía tenía características disfuncionales y
paralizadoras que le impedían llegar a una eficiencia óptima. Este tema
encontró eco en ulteriores estudios empíricos y en las polémicas de políticos.
Durante los años cincuenta, Merton hizo una rápida revisión al artículo para
incluirlo en su colección de ensayos Social Theory and Social Structure. Aquí
reproducimos esta última versión.
153

Tipo 3 Doc. 4
3.4.8. PREGUNTAS ACERCA DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

EN EL GOBIERNO
Con los años treinta llegaron programas internos de gobierno cada vez
mayores, con sus gastos concomitantes. Por consiguiente, cobró creciente
importancia la formación de presupuestos. Sin embargo, la teoría
presupuestaria es decir, cómo asignar racionalmente los recursos del
gobierno lamentablemente era inadecuada: se hacía hincapié en el proceso y
en la presupuestación de artículos por líneas, lo que subrayaba la
responsabilidad y el control. La presupuestación por rendimiento, que
destacaba la medición del trabajo casi como una administración científica, se
propuso y utilizó cada vez más como proceso presupuestario apropiado y
orientado hacia la administración. Sin embargo, se soslayaba la integración
del proceso presupuestario a la política racional y la toma de decisiones. En
1940, V. o. Key, Jr. (1908-1963), politólogo que desempeñó un papel
importante en la creación del enfoque conductual al estudio de la política
norteamericana escribió un artículo en que lamentaba "La falta de una teoría
presupuestaria”. Muy preocupado por el excesivo interés en el aspecto
mecánico, planteó la pregunta que pronto sería reconocida como central en
el proceso presupuestario: “¿Sobre qué base deberá decidirse asignar X
dólares a la actividad A en lugar de a la actividad B?" Key pasó entonces a
elaborar las que consideró las áreas principales de investigación, en que se
debía profundizar para crear una teoría presupuestaria adecuada. Eso, junto
con la continua presión por aumentos cada vez mayores en los programas
154
del gobierno, preparó el escenario para los grandes avances que se

registraron en este crítico subcampo de la administración pública.
Durante el lapso de más de dos décadas que abarca el periodo entre las
guerras mundiales, el gobierno de los Estados Unidos se modificó
considerablemente. En el ámbito federal, los esfuerzos del New DeaI para
contener una depresión mundial alteraron significativa y rápidamente las
funciones tradicionales del gobierno. Las reformas en el gobierno estatal y la
administración urbana fueron no menos importantes. Ciertas actitudes
reactivas cedieron ante actitudes proactivas. La organización gubernamental
estaría dominada por nuevos temas: centralización, planeación
administrativa, medición de actuación y nuevas formas de programas
sociales, a pesar de lo cual aún había incertidumbre tanto hacia el futuro del
gobierno cuanto al foco del campo de administración pública. En 1939,
Leonard D. White publicó una edición revisada de su libro de texto, que
resultó seminal. Su primera declaración constituye una evaluación apropiada
de la administración pública al final de este periodo, que fue de inmensa
transformación:
Las décadas transcurridas desde la primera edición de este libro [han]

sacudido los fundamentos económicos y políticos del mundo contemporáneo.
Ha sido grande el efecto de las repetidas crisis de estos años sobre la
administración pública; exactamente, ¿cuán grandes? No podemos decirlo
aún con certeza. Sin embargo, como nación estamos aceptando lentamente
el hecho de que el sistema de administración improvisado, bonachón y un
tanto irresponsable que hemos heredado de nuestros antecedentes agrícolas
rurales ya no es adecuado para las necesidades presentes y futuras. La
forma de gobierno municipal administrado por un consejo, la reconstrucción
de los gobiernos estatales y su disciplina administrativa por obra de las
155
autoridades federales, y la inminente reforma de la propia estructura federal

son señales inconfundibles de adaptación a las nuevas necesidades.
Al terminar la segunda Guerra Mundial, la administración pública

estadunidense se transformó en un moderno estado burocrático, pero los
principios de administración que aprobó la administración científica resultaron
cada vez más inadecuados al compararlos con las dimensiones y la
complejidad de los gobiernos modernos. En el periodo de la posguerra, que
aquí empleamos en términos generales para abarcar la mayor parte de los
años cuarenta y todos los cincuenta, prevalecieron nuevos desafíos a los
temas tradicionales de la administración; los más sobresalientes fueron los
asuntos ya familiares de la naturaleza y los efectos de las organizaciones
burocráticas, así como las dimensiones políticas del nuevo estado
administrativo.
Los experimentos Hawthorne durante los años treinta habían constituido el

primer gran desafío empírico a la noción de la administración científica según
la cual el trabajador era básicamente un animal económico que trabajaría
exclusivamente por dinero. El psicólogo Abraham H. Maslow (1908-1970)
llevó un paso más adelante e descubrimiento básico de Hawthorne, de que
los trabajadores son seres tan sociales como económicos, al proponer su
célebre "jerarquía de las necesidades" en su artículo de 1943 de la
Psychological Review, "Teoría de la motivación humana". Maslow afirmó que
los seres humanos tenían cinco conjuntos de metas o de necesidades
básicas dispuesta: en una jerarquía de preponderancia: primero, las
necesidades fisiológicas (alimento, agua, abrigo, etc.), seguidas de las de
seguridad, de amor o afiliación, de estima y, finalmente, la necesidad de
autorrelización cuando un individuo teóricamente logra su plena realización y
llega a ser todo lo que es capaz de ser Una vez que se satisfacen las
156
necesidades inferiores, éstas dejan de motivar la conducta. A la inversa, las

necesidades superiores sólo pueden motivar hasta que estén satisfechas las
inferiores. El análisis psicológico de la motivación hecho por Maslow fue el
fundamento de muchas investigaciones ulteriores de la conducta
organizativa. Otros, como Frederick Herzberg, Douglas McGregor, Chris
Argyris, tomaron los conceptos de Maslow y los desarrollaron hasta formar
teorías más completas de la motivación. Sin embargo, la obra de Maslow,
tanto como el análisis de la estructura burocrática hecho por Weber, fue el
punto de partida.
El New Deal y la segunda Guerra Mundial ejercieron considerable influencia

sobre la teoría y la práctica de la administración pública. Aunque esas
guerras contra la depresión y la opresión fueron, básicamente, operaciones
económicas y militares, también constituyeron inmensos esfuerzos
empresariales. La realidad de esos años puso en entredicho mucha de la
que para entonces era la sabiduría aceptada sobre administración pública.
La dicotomía entre política y administración del movimiento reformista perdió

su viabilidad entre el New Deal y las presiones de la guerra. Sencillamente
no era posible sacar de los negocios ningún proceso libre de valor y aplicarlo
al gobierno. Éste, pese a los mejores esfuerzos de muchos reformadores, no
era un negocio ni estaba libre de valores.
El ataque a la dicotomía política - administración procedió de muy diversos

sectores. David E. Lilienthal, en "Planeación y planeadores", un capítulo de
su libro de 1944, TVA: Democracy on the March, escribió acerca de sus
experiencias con la autoridad del Valle de Tennessee. Descubrió que el
proceso de planeación del gobierno era una empresa descaradamente
157
política, la cual, no incidentalmente, era saludable y benéfica para una

sociedad democrática.
El examen de Lilienthal a la planeación y sus efectos en la TVA contiene otra

dimensión crítica que no echaría raíces antes de los años setenta. Al
expresar gran preocupación por la responsabilidad de ejecutar los planes
actuales, en realidad se refería al problema de la aplicación. Sus preguntas
ayudaron después a formar el meollo de nuestras preocupaciones actuales
por la política pública: ¿cómo une la planeación al diseñador y al
implementador dentro de la organización?, ¿cómo asegura la planeación la
participación y no la coerción del público para que acepte el plan?
Paul Appleby (1891-1963), importante administrador del New Deal y decano

de la Escuela Maxwell de la Universidad de Syracuse, escribió la que tal vez
fue la más hábil polémica de la época, al afirmar que esta insistencia teórica
en un gobierno apolítico iba contra el núcleo mismo de la experiencia
estadunidense. Appleby, en Big Democracy, comparó el gobierno con los
negocios. En su capítulo "El gobierno es diferente", que aquí reproducimos,
categóricamente demolió la frontera entre política y administración. Sostuvo
que era un mito que la política fuera algo separado y que, de alguna manera,
se la podría apartar de la administración.
La participación política en la administración era buena no mala, como

habían afirmado muchos reformadores progresistas porque actuaba como
freno al ejercicio arbitrario del poder burocrático. Parece justo decir que la
obra de Appleby constituyó el obituario de la dicotomía entre política y
administración. En el futuro, quienes describieron las ramificaciones políticas
y cuestiones de la administración no empezaron por refutar la dicotomía
política - administración como algo erróneo o improcedente; antes bien,
158
partirían de la premisa, tan sucintamente establecida por Appleby, de que" el

gobierno es diferente porque el gobierno es política".

Tipo 3 Doc. 5
3.4.9. LA GENERACIÓN DE TEORIAS DE TOMA DE DECISIONES Y

ADMINISTRACION PÚBLICA
Tal vez el hito más significativo en el mundo de la administración pública de

los años cuarenta sea el libro de Herbert Simon (1947), el cual pedía un
método científico verdadero en el estudio de los fenómenos administrativos,
que se empleara la perspectiva del positivismo lógico al tratar cuestiones de
política y que las decisiones políticas constituyesen el verdadero meollo de la
administración. Fue allí donde Simon refutó la tendencia de principios de la
administración pública que dominaba por entonces el pensamiento
administrativo. En "Los proverbios de la administración", su artículo de 1946
publicado en la Public Administration Review, que después incorporó a su
libro y que aquí reproducimos, Simón examinó el POSDCORB de Gulick y
sus componentes, y descubrió que eran incongruentes, conflictivos e
inaplicables a muchas situaciones administrativas a las que se enfrentaban
los administradores públicos. En general, Simón concluyó que los llamados
principios de administración eran en realidad" proverbios de administración".
La última sección del artículo de Simon contiene un breve análisis de las

limitaciones de la toma de decisiones, utilizando el contexto de la
racionalidad. Simon presenta un buen número de preguntas acerca de la
manera en que se toman decisiones administrativas. Su libro ulterior
presenta la base de su concepto de "racionalidad limitada" y pasa de allí a
159
los fundamentos teóricos de Chester l. Barnard, propugnando un enfoque de

sistemas para examinar las diversas facetas de la conducta administrativa.
Esta obra inicial y su ulterior investigación de modelos y sistemas de toma de
decisiones, más de tres décadas después, hicieron que Simon fuese el único
Premio Nobel de economía que no era economista.
Una vez borrada la dicotomía entre política y administración, a su vez fue

destruida la limpia subdivisión de lo que entonces era ciencia política y lo que
era administración pública. Robert A. DahI (1915), uno de los conductistas
más importantes en ciencias políticas, analizó el estado de la disciplina de
administración pública en su artículo de 1947 publicado en la Public
Administration Review, "La ciencia de la administración pública". Prescribió
algunas acciones para una disciplina que pronto surgió por sus propios
méritos; sin embargo, lo más significativo fue que DahI advirtió a los teóricos
que, para que la administración pública fuese aceptada como ciencia política
(el campo de estudio de la mayor parte de las academias de administración
pública), la doctrina prevaleciente de que administración es política tendría
que ser más que una simple revelación: había que crear una ciencia de la
administración pública, afirmó, que "plantee honestamente los fines" y que
i)reconozca las complejidades de la conducta humana; ii)trate acerca de los
problemas de valores normativos en situaciones administrativas; y iii) tenga
en cuenta la relación entre la administración pública y su medio social.
Dahl extendió así este último punto: "mientras el estudio de la administración

pública no sea comparativo, sonarán hueco las pretensiones de una' ciencia
de la administración"'. En los dos decenios siguientes, la administración
pública comparativa surgiría como un importante subconjunto de este campo,
pero hasta la fecha el tema está ausente de muchos programas de
160
Dahl se anticipó a algunas de las dificultades que aguardaban a la

administración pública si se mantenía como rama de la ciencia política. A la
postre, durante los años setenta la administración pública empezaría a salir
de la ciencia política y, a la vez, de la administración de empresas para
convertirse en campo de estudio por derecho propio. No obstante, sin que
importe dónde aparezca este campo como subconjunto intelectual de
conocimiento, en las universidades de los Estados Unidos sigue albergado,
generalmente, en departamentos de ciencias políticas y en escuelas de
administración de empresas.
Las críticas iniciales de los principios de la administración y de la dicotomía

entre política y administración recibieron apoyo de otra fuente de gran
influencia: The Administrative State, de Dwight Waldo (1913), publicado por
primera vez en 1948. Ésta había sido originalmente su tesis doctoral en Yale.
La influencia de Waldo sobre la administración pública sería inmensa, como
escritor (fue el más grande cronista y "tomador de pulso" de la disciplina) y
como director de la Public Administration Review, de 1966 a 1977. Durante
los años sesenta, Waldo reunió a los jóvenes académicos de la
administración pública en la Conferencia de Minnowbrook en un intento por
definir los problemas a los que se enfrentaba la nueva administración
pública; también intentó definir en términos de cultura la administración
pública. Sólo hasta los años ochenta logró ponerse en pie, por sí solo, este
interés en la definición organizativa, aunque la perspectiva general de Waldo
sostenía que la administración pública era una rama de la ciencia política y
que el ya viejo arte de la administración pública debería fundirse con la
recién surgida ciencia de la administración pública.
161
La conclusión de Waldo en The Administrative State, que reproducimos aquí,

muestra las fuentes de sus preocupaciones en la posguerra mientras la
administración pública luchaba por abrirse paso. Ante todo, Waldo era un
populista, siempre preocupado por los valores de la democracia y la filosofía
de la administración pública. Incluso en este breve fragmento planteó
preguntas que hemos empezado a encarar en los años ochenta. Por
ejemplo: "¿Basta la preparación en la mecánica de la administración y en los
códigos de la ética profesional?" Algunos escritores consideran The
Administration State sólo como otra voz que rechazó el POSDCORB y otra
ideología ortodoxa sobre la administración pública de los años treinta. En
realidad, es mucho más: sigue siendo la obra seminal de una persona que
siempre planteó las grandes preguntas... cuyas respuestas ofrecen la mejor
indicación de los progresos en este campo.
Philip Selznick (1919), sociólogo, analizó los procesos de Lilienthal y sus

asociados para obtener apoyo local a los programas de la AVT, y creó una
nueva palabra, cooptación, para describir los esfuerzos de una organización
por atraer y ganarse nuevos elementos a su política, con objeto de impedir
que tales elementos llegaran a ser una amenaza a la organización o a su
misión. Reproducimos aquí la parte del libro de 1949 de Selznick, TVA and
the Grass Roots, que contiene su análisis del proceso, resultados e
implicaciones del "mecanismo cooptativo". Tal fue el primer gran trato
sociológico de los "poderes" de las organizaciones administrativas y sus
repercusiones sobre la sociedad democrática y la participación pública en el
proceso político.
Selznick sostuvo que, en las organizaciones burocráticas, la cooptación

reflejaría "un estado de tensión entre la autoridad formal y el poder social".
Un decenio después, en su obra Leadership in Administration, examinó de
162
manera más general las diversas facetas del poder burocrático de las
organizaciones administrativas y el proceso de selección y alcance de metas
políticas. Selznick se anticipó a muchas nociones de los años ochenta, de
"jefatura transformativa", al afirmar que la función del jefe de una institución
es ayudar a forjar el ambiente en que opera dicha institución y definir nuevas
directivas por medio de reclutamiento, preparación y negociación.

Tipo 3 Doc. 6
3.4.10. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA A MEDIADOS DE SIGLO: LAS

COMISIONES DE HOOVER
La primera Comisión Hoover, 1947-1949, que encabezó el expresidente

Herbert Hoover (18741964), en realidad fue todo un hito en la administración
pública, pues, como primera investigación nacional después de la segunda
Guerra Mundial, inició una reacción en cadena en otras democracias
occidentales. Suponía que la tarea específica de la comisión en relación con
la maquinaria del gobierno era reducir el número de agencias
gubernamentales que se crearon durante la segunda Guerra Mundial, pero
no hizo esto, sino que dedicó sus esfuerzos a fortalecer la rama ejecutiva del
gobierno y a fomentar una reorganización de las agencias de la rama
ejecutiva para dar un propósito coherente a cada departamento. En lugar de
pedir una reducción de las agencias gubernamentales, la comisión hizo un
vigoroso llamado para obtener una mayor capacidad administrativa en la
Oficina Ejecutiva del Presidente (OEP) por medio de i) discrecionalidad
ilimitada sobre la organización y el personal presidenciales; ii) una fortalecida
163
Oficina del Presupuesto; iii) una oficina de personal situada en la OEP, y iv)
la creación de un secretariado que constituyera una conexión entre el
presidente y sus subordinados. Además, la comisión recomendó que se
organizaran las agencias de la rama ejecutiva para dar un propósito
coherente a cada departamento, y para que el presidente ejerciera un mayor
control. Se adoptó 72% de sus recomendaciones (196 de 273), incluyendo la
aprobación de la Ley de Reorganización de 1949 y el establecimiento del
Departamento de Salud, Educación y Bienestar en 1953. Reproducimos aquí
fragmentos del informe de la comisión.
Una segunda Comisión Hoover (1953-1955), también encabezada por el

expresidente, se reunió de nuevo después de cuatro años para reanudar su
tarea; incluso conservó a muchos de los miembros originales. Esta comisión
tenía tres propósitos declarados: i) promover la economía, la eficiencia y un
mejor servicio en la transacción de los asuntos públicos; ii) definir y limitar las
funciones ejecutivas, y iii) reducir y abolir las funciones y actividades del
gobierno que compitieran con la empresa privada. Una recomendación
importante fue la eliminación de los servicios y las actividades no esenciales
del gobierno que compitieran con la empresa privada, basándose en las
suposiciones de que el gobierno federal se había extralimitado en su
crecimiento, y que dicho crecimiento debía revertirse. En contraste con la
comisión anterior, las recomendaciones de la segunda lograron muy poco.
En sólo 18 volúmenes, el expresidente y los otros 11 comisionados trataron
de lograr esos propósitos. Pero el Congreso de los Estados Unidos no se
inclinó en su favor, y las recomendaciones no llegaron a ninguna parte. Sin
embargo, más interesante por su importancia histórica que por lo que logró
entonces, es el hecho de que la segunda Comisión Hoover sostuvo
vigorosamente que toda una veintena de actividades del gobierno debían
entregarse al sector privado; sin embargo, no hubo voluntad política para
164
hacerlo a mediados de los años cincuenta. Tal fue una bandera que cayó al
polvo pero que recogió el gobierno de Ronald Reagan durante los años
ochenta e, irónicamente, la Revisión del Desempeño Nacional del gobierno
de Clinton.

Evaluación
Unidad 3
1. Con base en el conocimiento que tenga sobre la organización donde

labora, haga una mirada más allá de su estructura y funciones e
identifique en contenido de las decisiones administrativas, y si estas se
tomaron de manera centralizada o descentralizada y que diferencias se
desprenden de ellas.
2. Tomando como base los principios administrativos, adelante un análisis

comparativo de su aplicación en una organización pública y una privada,
de tal manera que al terminar pueda definir si se aplican de igual manera
en estos tipos de organizaciones.
3. Mediante un proceso de observación, identifique como en un municipio se

manifiestan los diferentes tipos de autoridad que emanan del estado y
como influyen en el desarrollo de la función pública.
165
4. Las funciones y objetivos del gobierno y la administración pública

suponen una complementariedad orientada al cumplimiento de los fines
del Estado. Analice esta afirmación y describa mediante ejemplos si es
valida o no y por qué?
3.5. AUTOEVALUACION DE APRENDIZAJES O CAMBIOS

EXPERIMENTADOS
Sede Territorial : ------------------------------------------------------------------------------

Nombre del Estudiante : --------------------------------------------------------------------
Código : -----------------------------------------------------------------------------------------
Grupo : -------------------------------------------------------------------------------------------
Temática : ---------------------------------------------------------------------------------------
Unidad : ----------------------------------------------------------------------------------------
1. CONCETPOS
ASIMILADOS
2. CONCEPTOS
166
ENRIQUECIDOS
3. DESAPRENDIZA
JES
4. CONCEPTOS
VALIOSOS PARA
EL DESEMPEÑO
PROFESIONAL
5. DEBILIDADES Y
OBSTACULIZAD
ORES
6. FORTALEZAS Y
FACILITADORES
7. VALORACION DE
LA EXPRIENCIA
167
En el anterior formato, mediante la comparación y contraste de los mapas conceptuales de las unidades 1,2 y 3, el
estudiante debe: Señalar y sustentar algunos conceptos que se han enriquecido o ha desaprendido, y algunos
conceptos nuevos que ha adquirido. Señalar la apropiación de algunos conceptos encontrados en el desarrollo de
las actividades de aprendizaje, e indicar que fueron superados identificando su correspondiente causalidad. Señalar
algunas fortalezas y facilitadores de orden intrínseco y su contribución a reducir errores, mejorar aciertos y
aumentar la motivación. Expresar el valor que concede a la experiencia en función de su crecimiento personal o
desarrollo profesional.
Al finalizar la sesión debes ser capaz de VISIONAR EL MUNICIPIO Y LA

REGION desde la relación Administración Publica –entorno socioeconómico
y cambio.
El estudiante deberá consultar el siguiente texto: Michael M. Hamon y

Richard T. Mayer. Teoría de la Organización para la Administración Publica.
F.C.E., Mexico, 1999.
168
U nidad Temática IV ---------------
La Administración Pública y la
Toma de Decisiones
“Yo se que el, hombre iberoamericano que se esta formando en este «nuevo mundo» tiende
hacia virtudes suficientemente nobles y eficaces para justificar su puesto en la comunidad
humana y su sede en las altas cumbres del espíritu. El ama la personalidad vigorosa y libre.
Posee un sentido de la humanidad ecuménica. Tiene gran sensibilidad artística. Y mucha
curiosidad ideológica. Dentro de sus mismos errores cultiva indeficiente admiración por los
ideales de una conducta incólume. Su don estupendo de intuición, reforzado hábilmente con
alguna más abundante dosis de sentido métrico y pragmático de los arios del norte, será un
instrumento mental poderoso para la organización de una nueva cultura que ya asoma en el
alma nebulosa de nuestras inquietudes”.
Tomado de: LOPEZ DE MESA, Luis. Disertación Sociológica. 1970
169
“Si usted realmente desea comprender el comportamiento de la gente en el trabajo, necesita

enfocarse en la estructura social. ¿Por qué? Como dijo un estudioso destacado, «el hecho
fundamental de la vida social es precisamente que es social; que los seres humanos no
viven en aislamiento, sino que se asocian con otros seres humanos».
Se ha dado demasiado énfasis al estudio de las características individuales de la gente.
Mas bien, nuestra posición es que se obtiene un punto de vista bastante más rico si se
observan las relaciones estructuradas entre los individuos en las organizaciones y la forma
en que esas relaciones limitan y permiten que ocurran determinadas acciones. [...] Cuando
usted se une a una organización, se espera que se adapte a las normas de comportamiento
aceptable establecidas, no tienen que estar escritas estas reglas para que sean poderosas y
lo controlen. Por ejemplo, una organización puede no tener un código formal sobre la forma
de vestir, pero se espera que los empleados «se vistan en forma apropiada», lo que significa
adaptarse a las normas que involucran un cierto código”.
Tomado de ROBBINS. Que es el Comportamiento Organizacional.
PLAN DE LA UNIDAD
4 LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LA TOMA DE DECISIONES
4.1 Las Organizaciones Públicas y lo Público

4.2 Administración Pública y separación de poderes
4.3 Administración Pública y el Interés Público
4.4 Democracia y Gestión Pública
170
U NIDAD 4.
4. L A ADMINISTRACION PÚBLICA Y LA TOMA DE

DECISIONES.
Comprender el papel de la Administración Publica en relación con el

funcionamiento del Estado y la Toma de decisiones.
 Organización Pública
 Lo Público
 Administración Pública
171
 Estado
 Separación de poderes
 Interés Público
 Democracia
 Gestión Pública
 Toma de Decisiones.
 Conocer los diferentes enfoques sobre el concepto de lo público y en que

medida influye sobre las organizaciones estatales.
 Identificar las fuentes de toma de decisiones en las organizaciones

públicas.
 Identificar los procesos de construcción de políticas y planes en la
 Competencias Cognitivas fundamentales para manejo de conceptos de alto

nivel y para el manejo puntual de la disciplina en el análisis de la
Administración Publica Colombia a partir de la relación: Administración
Publica – Estado y Toma de Decisiones.
 Competencias Gerenciales y de Gestión para el trabajo en equipo, y el

estudio de casos, en la Toma de Decisiones.

172
 Autoevaluación de Trabajo en Equipo o por Grupos, o Autoevaluación del

Trabajo de Interformación
 Lectura del capítulo 4, y de la bibliografía básica.
 Elaboración de los conceptos claves en la bitácora.
 Elaboración del ensayo: ‘’ Colombia: La administración Publica, el

funcionamiento del Estado y la Toma de Decisiones ’’.
 Los estudiantes por grupos de trabajo, deberán ESTABLECER COMO ES EL

FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES EN RELACION
CON LA ADMINISTRACION PUBLICA Y LA TOMA DE DECISIONES .
 Los estudiantes deberán socializar las actividades de autoformación.
 Los coordinadores de los grupos de trabajo deberán organizar el simposio e
invitar a por lo menos cinco (5) funcionarios territoriales y cinco (5) lideres
comunitarios para que participen en el.
4.3.3. PRESENCIAL.
 SIMPOSIO: El funcionamiento actual de la Administración Publica en las

entidades Territoriales.
173
 Plenaria y Relatoría
 Los estudiantes deberán presentar por escrito el trabajo de autoevaluación de
los equipos de trabajo, al tutor, y socializarlo con los equipos.
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y TOMA DE DECISIONES
Tipo 1
4.4.1. Las Organizaciones Públicas y lo Público
POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS: VISIÓN

MULTIDIMENSIONAL DE LO PÚBLICO
ROMPAMOS el suspenso: todas las organizaciones son públicas porque la

autoridad política afecta parte del comportamiento y los procesos de todas
las organizaciones. Este simple alegato contiene la simiente de una teoría de
lo público. Implica que: 1) lo público concierne a los efectos de la autoridad
política; 2) las organizaciones pueden ser más públicas en relación con
ciertas actividades y menos públicas con respecto a otras; 3) todas las
organizaciones son públicas, pero algunas lo son más que otras.
174
Se presentan los elementos y supuestos básicos de una visión

multidimensional de lo público, perspectiva aplicable al amplio espectro de
las organizaciones modernas. ¿Por qué multidimensional? Porque lo público
no es una cualidad separada que esté presente en su totalidad o por
completo ausente. El universo organizacional tampoco consiste en dos
mundos solamente -el de las organizaciones públicas y el de las
organizaciones privadas-, sin relación o comunicación interplanetaria. La
teoría multidimensional supone que las organizaciones modernas,
independientemente del sector o tipo, están influidas tanto por la autoridad
política como por la económica, y ejercen de manera simbólica ambas
formas de autoridad.
Barry Bozeman. Todas las Organizaciones son Públicas, F.C.E. México,

1998.
Tipo 2
 El esbozo de una perspectiva multidimensional de lo público comienza con el

enunciado de tres axiomas básicos, y a continuación se desplaza hacia una
exposición sobre la dinámica de la teoría, para derivar, finalmente, hacia una
descripción del impacto de lo público sobre los procesos esenciales de las
organizaciones. (Doc. 1)
 Lo público puede influir prácticamente cualquier aspecto del comportamiento

organizacional. Sin embargo, era conveniente considerar los efectos de lo
público en los procesos "más esenciales" de las organizaciones. (Doc 2)
 Otro elemento básico de las organizaciones es la estructura, que también tiene

implicaciones para lo público. Hay varias características centralizadoras en el
gobierno que podrían juntarse en la categoría de lo público estructural. (Docs. 3
y 4)
Tipo 3 Doc. 1
4.4.2. TEORÍA MULTIDIMENSIONAL: TRES AXIOMAS
175
El concepto de lo público aquí presentado podría calificarse de mezcla de lo

público-como-autoridad. Una organización (cualquier organización, sin
importar sector o morfología) es pública en la medida que ejerce autoridad
política o es restringida por ella. Una organización es privada en la medida
que ejerce autoridad económica o se ve limitada por ella. Hay varias
implicaciones en éste y en otros supuestos axiomáticos presentados más
adelante. Quizá la más importante, sin embargo, es que una visión
multidimensional de lo público ofrece un medio para abordar la confusión
sectorial y las organizaciones híbridas, y al menos en este aspecto,
representa una mejoría sobre el concepto de público como gobierno.
4.4.2.1. El supuesto multidimensional
Axioma 1: Lo público no es una cualidad separada, sino una propiedad

multidimensional. Una organización es pública en la medida que ejerce
autoridad política o es limitada por ella.
El supuesto multidimensional es la piedra angular de la teoría aquí expuesta.
Si bien tal concepto de lo público no está exento de problemas (¿cómo se
mide lo público? ¿Cuáles son las consecuencias conductuales de distintos
grados de lo público?), Concuerda sin embargo con realidades
organizacionales contemporáneas: muchas firmas "privadas" reciben fuertes
subsidios de agencias gubernamentales; algunas organizaciones "públicas"
dependen cada vez más del mercado, y gran número de organizaciones no
pueden clasificarse fácilmente como públicas o privadas.
En este espacio nos ocupamos de la teoría de la organización pública, pero

esto no significa que se desatienda o ignore el tema de lo privado. En la
mayoría de los casos, el término lo público se emplea como signo
taquigráfico para ubicar la organización en una dimensión que comprende lo
176
público y lo privado. De hecho, el corolario 1 hace explícita la importancia de

lo privado:
Corolario 1: Una organización es privada en la medida que ejerce autoridad

económica o es limitada por ella.
Pocas, si alguna, organizaciones complejas son puramente públicas o

privadas. En cambio, hay cierta mezcla de autoridad pública y privada que
influye en el comportamiento de, las organizaciones. El aspecto principal,
entonces, consiste en determinar la combinación de autoridades dentro de la
organización, así como el impacto de configuraciones particulares de
autoridad sobre su comportamiento. Así, el corolario 2 es crucial en el
desarrollo consecuente de parámetros empíricos para la teoría
multidimensional:
Corolario 2: Dado que las organizaciones pueden considerarse más o menos

públicas, a la vez que más o menos privadas (en términos de la influencia de
autoridad), cualquiera de ellas puede ser considerada en términos de su
mezcla de autoridad. Ésta consiste en las proporciones de poder económico
y político que influyen en la organización.
Si lo público es multidimensional en vez de separado, y si lo público y lo

privado de una organización puede verse en términos de mezcla de
autoridad, es evidente que la igualación convencional de lo público (y lo
privado) únicamente con el estatuto legal formal es inadecuada:
Corolario 3: Lo público es independiente del estatuto legal formal de la

organización. Algunas organizaciones del gobierno son más públicas que
otras; algunas organizaciones empresariales son más públicas que otras;
177
algunas organizaciones empresariales son más públicas, en ciertos aspectos

[véase axioma 2], que algunas organizaciones del gobierno.
4.4.2.2 El supuesto de descomposición: lo público desagregado
Axioma 2: Una organización dada puede estar más influida por la autoridad
política en algunos de sus procesos y comportamientos que en otros, y por lo
tanto puede decirse que es más pública en algunos de sus procesos y
comportamientos y menos en otros.
Al emplear el concepto multidimensional de lo público es posible desarrollar

indicadores del grado de composición pública-privada de las organizaciones.
Pero tales indicadores son necesariamente medidas agregadas o parciales,
porque bajo el supuesto de descomposición se argumenta que cualquier
organización dada puede ser más pública con respecto a algunas de sus
actividades y menos en relación con otras. Es decir, una organización puede
ejercer más autoridad política en conexión, digamos, con el establecimiento
de metas. Así pues, el supuesto de descomposición sostiene que las
organizaciones individuales no son totalmente públicas o privadas, sino más
o menos públicas en relación con aspectos particulares de su actividad.
Este supuesto añade complejidad a las tareas de medición y clasificación

teóricas de la organización, pero esa complejidad es compensada con una
medida extra de realismo en la descripción de las organizaciones y sus
procesos.
4.4.2.3. La presunción de equivalencia
178
Axioma 3: Con el propósito de juzgar el impacto de lo público en el

comportamiento organizacional, se puede asumir que la restricción política
es equivalente a la asignación política. Es innecesario distinguir los motivos
subyacentes a la influencia de la autoridad política.
Una importante presunción de la teoría es que la imposición externa de

autoridad política (esto es, restricciones políticas) y la dotación externa de la
misma pueden considerarse, para efectos de la teoría, casi equivalentes.
Esto equivale a decir que el comportamiento de la organización es más
público en ambos casos, o sea cuando es limitado por la autoridad política y
cuando es dotado de ella. (Lo mismo es cierto, desde luego, en relación con
la autoridad económica.)
Si bien es poco convencional, en el mejor de los casos, suponer que la

limitación y la asignación de autoridad son equivalentes, la presunción
parece menos singular cuando se considera el objeto de la teoría. El
propósito no es describir la influencia, la eficacia o la solidez de la
organización, ni tampoco se trata de dar razón de la gama completa de
determinantes del comportamiento organizacional. En vez de ello, la
intención es comprender la significación de lo público como una influencia en
dicho comportamiento. Desde esa perspectiva más limitada, importa poco si
la organización actúa como resultado de una concesión o una restricción. La
fuente de lo público (o de lo privado) no es 10 que importa, sino su impacto.
Esta presunción de equivalencia entre autoridad interna y externa posee
diversas ventajas. Elimina la necesidad de identificar los papeles y calibrar
los propósitos de los actores particulares.
Consideremos un ejemplo que ilustra las ventajas de la presunción de

equivalencia. Una legislatura estatal aprueba una ley para que todas las
179
juntas de educación exijan a los maestros de escuela pública se sometan a

un examen de competencia cada cinco años. A pesar de las protestas de los
sindicatos magisteriales y de los profesores en lo individual, el presidente de
la junta educativa local cumple con el mandato. Una comprensión del
impacto de lo público en este episodio de comportamiento organizacional no
requiere una explicación de los procesos mentales del presidente de la junta.
Si éste ejecutó el mandato contra su voluntad o consideró que dicha ley
aumentaría la autoridad política de la junta y con gusto aprovechó la
oportunidad, el resultado es el mismo: el ejercicio del poder coercitivo
legítimo del Estado, a la vez que la consecuencia concomitante de autoridad
política (como las estructuras gubernativas que especifican los canales de
apelación).
4.4.3. DINAMICA DE UNA TEORÍA MULTIDIMENSIONAL DE LO PÚBLICO
El quid del argumento presentado hasta ahora puede resumirse fácilmente:

la autoridad política influye en el comportamiento de las organizaciones
porque su ejercicio se acompaña invariablemente de ciertos
constreñimientos legales, políticos, culturales y psicológicos. Aun las
organizaciones ó empresariales que operan en el mercado se ven afectadas
de manera inexorable por delegaciones de autoridad política o por el
acatamiento a ésta. De igual modo, la autoridad económica tiene efectos
penetrantes. Pero tanto las organizaciones del gobierno como las
empresariales varían en cuanto al grado en que ejercen autoridad económica
y son influidas por la misma autoridad, ejercida sobre ellas por agentes
externos. Una teoría multidimensional interpreta el comportamiento de la
organización en términos de la mezcla de autoridad económica y política que
registra.
180
La teoría multidimensional de lo público retorna los argumentos teóricos de

los capítulos IV y v, los cuales se ocupan respectivamente de los efectos de
la autoridad económica y política sobre el comportamiento organizacional. La
fusión de ambos tipos de autoridad está implícita en la representación de la
teoría (y es deducible de la hipótesis definitoria expuesta anteriormente). Un
determinado actor externo puede ejercer cierta combinación de autoridad
económica y política, y del mismo modo, la organización focal puede ejercer
esa cierta combinación sobre el ambiente exterior.
Cabe esperar que el impacto de la autoridad económica sea más estable y

predecible que el del poder político, porque éste se define en términos de las
particularidades de la autoridad política primaria (por lo general indirecta y
difícil de ubicar) y de la secundaria (tan estable o inestable como las políticas
promulgadas por funcionarios públicos). Los impactos más estables y
predecibles de la autoridad política son los que emanan de las estructuras
gubernativas.
Los impactos de la autoridad en las organizaciones, indica que los efectos

son moderados por algunas características de la organización. Esta
presunción da lugar a las hipótesis que siguen.
Supuesto de mediación: papel de los amortiguadores. Las organizaciones no

son uniformes en su respuesta a la autoridad política. Obviamente, los actos
políticos a veces están confeccionados para organizaciones particulares o
individuales. Pero gran parte de la variación en las consecuencias
organizacionales resultante de esos actos políticos se relaciona con la
capacidad de "amortiguamiento" de las organizaciones. Éstas idean
numerosos mecanismos para enfrentar el cambio inducido ambientalmente.
Sin embargo, algunos de estos mecanismos revisten particular importancia
181
con respecto al cambio ambiental que resulta de la autoridad política. Uno de

los amortiguadores más importantes es la autoridad misma.
Hipótesis de mediación 1: Las organizaciones emplean las asignaciones de

autoridad política existentes (autoridad mediadora) para moderar el impacto
de la nueva autoridad política impuesta desde el exterior.
Si bien puede darse el caso de que la organización no desee rechazar (y de

hecho podría cultivar) la autoridad política impuesta desde fuera, a menudo
tiene la opción de utilizar las asignaciones de autoridad política existentes
como un amortiguador. Empleada de este modo, la autoridad política se
convierte en autoridad mediadora. En ciertos casos, ésta emana
directamente de la autoridad política de la organización focal, que puede
ejercer por actores externos. En otros, la autoridad mediadora resulta de los
vínculos con aliados políticos influyentes. Así, una organización que recibe la
orden de una agencia del gobierno superior para que ejecute un determinado
acto, podría iniciar un recurso externo utilizando su influencia con un
legislador, ya sea para revocar o para modificar el mandato.
Hipótesis de mediación 2: La imposición externa de autoridad política suele

tener mayor impacto en las organizaciones con base limitada de poder
alternativo (económico). Las organizaciones buscan sustituir tipos de
autoridad para ejercer control sobre su ambiente.
Los tipos de autoridad no son sustituibles de manera directa. Sin embargo,

una organización que cuenta con recursos económicos considerables se
encuentra a menudo en una posición diferente, respecto de la autoridad
política externa, a la de una organización con poca autoridad económica para
negociar. De igual modo, una organización con amplia autoridad política
182
puede emplearla en ocasiones para amortiguar los cambios económicos. Así

por ejemplo, una organización focal puede utilizar su autoridad política para
persuadir a un aliado de que prohíba a rivales económicos emplear prácticas
supuestamente no competitivas.
Hipótesis de mediación 3: Los recursos propios de la organización actúan

para amortiguar la autoridad política externa.
Aunque penetrante, la autoridad no es la única dimensión mediante la cual

las organizaciones varían. Cualquiera de sus diversos recursos propios
puede afectar las respuestas de las organizaciones a la autoridad política
impuesta desde fuera (Provan, Beyer, y Kruybosch, 1980; Whetten y
Bozeman, de próxima publicación). Algunos de éstos incluyen: competencia
general y habilidades particulares para la gerencia, nivel y flexibilidad de
recursos financieros, composición de la fuerza laboral, reputación y
percepción pública general, así como provisión de recursos naturales e
insumos destinados a la producción.
Hipótesis de mediación 4: La tecnología organizacional amortigua los efectos

de la autoridad política externa.
Es frecuente que los efectos de la autoridad política se distribuyan de

acuerdo con la tecnología y el tipo de producto de la organización (Emery y
Trist, 1965; Downs, 1967). Las organizaciones poseen diversos medios de
proteger su tecnología esencial (Thompson, 1967) del entorno, incluyendo
interacciones asociadas con la autoridad política externa.
Hipótesis de mediación 5: Las actividades de cruce de fronteras mitigan los

efectos de la autoridad política externa.
183
Miles (1980, p. 316) observa que "las organizaciones no escudriñan sus

ambientes para interpretar lo que ven y traducir y comunicar los hallazgos a
quienes toman las decisiones [...] los círculos decisorios cuentan con gente
que ocupa roles especiales para desempeñar estos cruces de fronteras y
mantener las funciones en nombre de sus organizaciones". Dado que
ninguna organización existe en un vacío, la actividad de cruce de fronteras
es omnipresente. Pero las organizaciones varían sustancialmente en el nivel
y formalidad de la actividad de cruce de fronteras (Aldrich, 1979; Aldrich y
Herker, 1977). Tales actividades ayudan a determinar la cantidad,
oportunidad y calidad de la información sobre el ambiente y, lo que es quizá
más importante, a veces permiten que la organización regule su ambiente
establecido. Así pues, el cruce de fronteras es una contingencia crítica en la
capacidad de la organización para moderar los efectos de la autoridad
política externa. A veces esta intermediación tiende a crear o a explotar
oportunidades (como obtener asignaciones o contratos, cabildeo) y a veces a
identificar y disminuir riesgos (recortes presupuestales potenciales, bajas en
el mercado).
Lo público y su restricción. La teoría multidimensional es, en buena medida,

una interpretación del impacto de diversas restricciones. Pero es importante
advertir que la noción de restricción adquiere aquí un significado especial. En
muchos casos, el término adquiere un significado peyorativo. La palabra
restricción suele acompañarse de adjetivos calificativos tales como
"impropio", "innecesario" o "gravoso". Las restricciones deben ser evitadas.
El uso que aquí le damos al término no acarrea tales connotaciones. Se

supone que las restricciones son vistas por la organización o el gerente como
positivas, negativas o neutrales en cuanto a su valor. Consideremos, por
184
ejemplo, el papel cambiante de la Comisión de Comercio lnterestatal (ICC)

en la regulación de la industria ferrocarrilera (Woll, 1977). Durante los
primeros tiempos de la ICC, sus regulaciones fueron consideradas como
limitantes, y los dueños de ferrocarrileras las vieron de modo poco favorable.
Posteriormente, dichas regulaciones proporcionaron una protección
económica a los ferrocarriles, y las restricciones adquirieron un valor positivo
para dueños e inversionistas o ambos grupos de políticas regulatorias las
que limitan las prácticas monopólicas y las que protegen los ferrocarriles
frente a un mercado de transporte, en el que ya no podían competir de
manera exitosa son restricciones.
Una vez enfocados en la restricción como un elemento importante de lo

público, cabría cuestionar el valor de examinar la restricción política en vez
de la restricción en general. ¿Por qué es especial la restricción política?
Consideremos el caso de dos diferentes restricciones sobre una compañía:
1) una orden para instrumentar un programa de capacitación de los grupos
minoritarios a fin de ampliar la contratación y el ascenso de empleados
minoritarios; 2) una concesión de efectivo para estimular la actividad de
investigación y desarrollo. Pensemos en las implicaciones de cada caso
desde la perspectiva de: a) un mandato de una compañía matriz; b) una
directriz interna del presidente ejecutivo de la organización focal; c) una
restricción política que implica el ejercicio de autoridad política secundaria.
Sólo en el caso de la restricción política hay una implicación con un propósito

más amplio y un electorado generalizado. Es más una cuestión de propósito,
motivo y efectos proyectados que un resultado real. El resultado,
especialmente en el caso de la concesión de gastos en investigación y
desarrollo, puede ser el mismo. Es la amplitud del propósito (como contribuir
a la productividad nacional frente a la utilidad de la firma) lo que hace
185
importante la restricción política. Este vínculo con el interés público y con

valores más amplios distingue a la restricción política de otras restricciones.
Según la teoría multidimensional, el impacto de lo público en el

comportamiento organizacional se halla en función de los siguientes factores:
1) las proporciones respectivas de autoridad económica y política que
constriñen la organización (es decir, la mezcla de autoridad); 2) la intensidad
de la autoridad aplicada sobre la organización; 3) la capacidad de ésta para
moderar las restricciones a través de sus dispositivos de amortiguamiento; 4)
la autoridad (tanto política como económica) que la organización focal ejerce
sobre su entorno.
Mezcla de lo público como autoridad. La autoridad económica y política no

es vista aquí como influencias compensatorias sobre el comportamiento de
las organizaciones, sino más bien distintas. Los aumentos de la primera se
asociarán con: 1) mayor preocupación por la eficiencia técnica; 2) vigilancia
empresario-gerente; 3) valoración mercantil del trabajo; 4) incentivo de
producción, y 5) evaluación del desempeño con base en el mercado.
Una infusión de autoridad política no conduce necesariamente a una

reducción de cada uno de los puntos arriba enumerados, sino que más bien,
abre la organización a un conjunto de influencias adicionales, que en ciertos
casos compiten con las ya mencionadas y en otros coexisten con influencias
económicas. El impacto de la autoridad política en el comportamiento
organizacional varía en función de la naturaleza de la autoridad política
primaria y secundaria y como resultado de los elementos particulares de las
estructuras gubernativas. Pero algunas de las influencias son penetrantes y
podrían incluir factores como: 1) mayor responsabilidad frente a actores
políticos externos; 2) mayor interdependencia; 3) interés por las
186
externalidades; 4) vínculos más estrechos con los ciclos políticos; 5)

creciente visibilidad pública, y 6) mayor compromiso con la igualdad y otras
metas sociales establecidas. Estos factores son sugerentes, pero los efectos
particulares de la autoridad política no pueden evaluarse aparte del
conocimiento del contenido sustantivo de la autoridad política primaria y
secundaria ni de las estructuras gubernativas pertinentes. De igual modo, los
efectos particulares de la autoridad económica no pueden ser evaluados
aparte del conocimiento de las dimensiones sustantivas de las fuerzas
mercantiles en operación.
Cantidad y proporción: la red de lo público. A llegar a este punto, el

principal interés de la teoría multidimensional es la mezcla de autoridad
económica y política más que la cantidad de autoridad (aunque en el
siguiente capítulo se hace un modesto intento por abordar la última cuestión).
Hay dos razones para el presente enfoque. En primer lugar, la teoría se

ocupa principalmente de lo público y sus impactos. Ésta no es una teoría
general de la autoridad en las organizaciones, sino más bien una teoría de lo
público en que la autoridad juega un papel central. En segundo lugar, y más
importante, el enfoque sobre la mezcla de autoridad es adecuado para el
nivel de desarrollo teórico. De hecho, una teoría que explicase por entero el
papel de la intensidad del poder y sus interacciones con la mezcla de
autoridad sería algo superior, pero eso simplemente rebasa el alcance de
este esfuerzo inicial.
Una vez presentadas estas declaraciones de idoneidad, sigue siendo

importante hacer hincapié en que, cualquiera que sea la mezcla de autoridad
económica y política, habrá organizaciones dotadas de grandes o pequeñas
cantidades de cada una.
187
El propósito de esta gráfica es indicar simplemente que las organizaciones,

cualesquiera que sean, pueden ordenarse según su cantidad y mezcla de
autoridad económica y política. De esto no se infiere que la ubicación de
cada tipo de organización sea precisa. Algunos tipos de ellas tendrán mayor
dispersión sobre la red que otros. Por ejemplo, la ubicación de las
organizaciones no lucrativas una variedad en especial típica es
particularmente arbitraria. No obstante, se afirma que por lo menos algunas
de las organizaciones señaladas de cada tipo podrían acercarse más a los
símbolos que representan su ubicación en la red.
Si la red parece familiar, quizá se deba a descripciones similares del carácter

económico de los bienes y servicios de las organizaciones. La diferencia,
desde luego, es que esta red se basa en la calidad y cantidad de autoridad
que influye en el comportamiento organizacional; así que no existe
necesariamente correspondencia con el carácter económico de los bienes y
servicios producidos.

1998.
Tipo 3 Doc. 2
4.4.4. LO PÚBLICO Y PROCESOS ORGANIZACIONALES
Se ilustró el efecto de lo público en las organizaciones al examinar cómo la

autoridad política ha contribuido a conformar el desarrollo corporativo en la
industria aeroespacial. En ese punto, se argumentó que lo público puede
influir prácticamente cualquier aspecto del comportamiento organizacional.
188
Sin embargo, era conveniente empezar por considerar los efectos de lo

público en los procesos "más esenciales" (es decir, determinantes) de las
organizaciones. La teoría multidimensional de lo público continúa
desarrollándose en el resto de este capítulo, utilizando el mismo trazo; la
discusión se centra en los procesos organizacionales más elementales.
Además de sugerir algunas de las implicaciones de lo público para el

conocimiento teórico del comportamiento organizacional, se exploran
implicaciones gerenciales en conexión con cada uno de los procesos
organizacionales considerados.
Lo público y los procesos de recursos. Ninguna actividad es tan vital para

una organización como la obtención y administración de los recursos
financieros. Las actividades corporativas esenciales presuponen una base de
recursos, y gran parte de la energía de la organización se dirige a expandir,
salvaguardar o desplegar recursos. Asimismo, su adquisición y manejo
guardan estrecha relación con el mantenimiento y los objetivos de la
organización. Los procesos de recursos tienen primacía.
Una dificultad para analizar el componente público de los recursos viene en

seguida a la mente: el alcance y la variedad de sus procesos son impuestos.
Entre las diversas actividades organizacionales que tienen que ver con los
recursos, destacan la adquisición de éstos, su despliegue, su asignación
para proyectos y programas, así como el monitoreo de sus flujos. Lo público
puede influir en cualquiera de estos procesos o en todos a la vez (Bozeman y
Straussman, 1983). Pero para un análisis conceptual de lo público en los
recursos, es mejor comenzar con un aspecto simple aunque importante: la
mezcla de recursos.
189
Como aquí se utiliza, el concepto de mezcla de recursos se refiere a la

proporción de los recursos financieros que una organización recibe de
fuentes gubernamentales. Los recursos pueden provenir de asignaciones
directas, contratos, subsidios, préstamos o cualquier variedad de tales
vehículos financieros.
La mezcla de recursos demuestra las posibilidades de diferentes grados de

influencia de la autoridad política. Si todas las organizaciones privadas
estuviesen en un polo de la dimensión de recursos (es decir, recibiendo
100% de ellos a partir de las ventas a consumidores privados en mercados
competitivos) y todas las organizaciones del gobierno estuvieran en el otro
polo, no habría necesidad de considerar los efectos de lo público en los
procesos de recursos de todas las organizaciones. Pero éstas, incluyendo
las del sector privado, obtienen apoyo financiero de varias fuentes: utilidades
de los mercados privados, ganancias de contratos del gobierno, subsidios
gubernamentales, fondos de inversión, cargos al consumidor, ingresos por
fondos especiales e incluso asignaciones gubernamentales directas. Estas
fuentes varían en cuanto a sus implicaciones para la influencia de la
autoridad política.
Las principales derivaciones teóricas de lo público de los recursos se

relacionan con los valores, a veces en conflicto, de autonomía y estabilidad.
Las organizaciones que guardan cierta independencia con respecto a
constreñimientos externos suelen conservar mayor flexibilidad no sólo en el
manejo de sus recursos, sino también en la toma de decisiones estratégicas.
Su relativa autonomía les permite ajustarse al mercado, conforme las
condiciones lo requieran, al expandir o limitar la producción, promover
nuevos productos o servicios, acumular recursos, crear una disminución de
recursos en periodos de poca actividad, etc. Además, las organizaciones que
190
no dependen de la autoridad política pueden a veces manipular el mercado,

y en muchos casos, crear demanda a través de la publicidad, del mercado
agresivo, de la expansión de medios para la venta o del desarrollo de nuevos
clientes.
Pero el efecto de la autoridad política sobre los procesos de recursos

organizacionales no es necesariamente nocivo. Quienes estudian el
presupuesto y las asignaciones públicas han señalado que las
organizaciones del gobierno no son pasivas en sus esfuerzos por obtener
recursos. La impredecibilidad de éstos tampoco es necesariamente resultado
de la sujeción a la autoridad política. En primer lugar, la presupuestación es a
menudo incremental, y dada la importancia de la base de asignaciones, el
financiamiento de las autoridades políticas suele fluctuar menos que el que
se basa en el mercado. La mayoría de las agencias del gobierno y muchos
de sus concesionarios diseñan programas suponiendo que las asignaciones
igualarán o superarán las del año anterior. Legisladores, inspectores del
presupuesto y superiores ejecutivos proporcionan señales sobre los
probables resultados de las asignaciones, y los gerentes son sensibles a
esas pistas. Además, el proceso presupuestario en el gobierno federal (y en
muchos de los estados) se inicia dos o tres años antes del compromiso
efectivo de autoridad obligatoria. Por último, buena porción de los recursos
de agencias gubernamentales puede considerarse como "incontrolable", en
el sentido de que proviene de fondos fiduciarios, impuestos de asignación
especial o derechos estatutarios indexados, y de que implica poca
discreción.
El punto es que la influencia de la autoridad política en la obtención de

recursos suele ser una fuerza estabilizadora. La dependencia puede ofrecer
ventajas significativas. Las compañías más privadas (aquéllas que se
191
sostienen con las ganancias generadas en mercados privados) poseen toda

la libertad asociada con la autonomía -incluyendo la de controlar e invertir
recursos financieros-, pero de modo característico deben operar en un
ambiente de mayor incertidumbre. Así, una mayor intervención de lo público
en los procesos de recursos no es intrínsecamente buena o mala, y en
cambio debe juzgarse en relación con las estrategias gerenciales y las
características del entorno de la organización. Como señala Thompson
(1967), las organizaciones buscan estrategias que protejan su tecnología
principal de la tensión ambiental y de la incertidumbre. En algunos casos, lo
público es una protección efectiva; en otros, un grillete efectivo.
Lo público y control de recursos. Parece cosa segura que la mayoría de

las empresas tienen más autonomía que las agencias del gobierno en cuanto
a desarrollo, asignación y uso de recursos. Pero una mayor participación de
lo público bien puede reducir el nivel de autonomía. De igual modo, una
mayor seguridad en el mercado puede aumentar la autonomía de las
agencias gubernamentales. A medida que los gerentes buscan diversificar su
base de financiamiento, deben tomarse en cuenta las posibilidades de que
algún incremento o decremento de la autonomía decisoria acompañe
probablemente un cambio en la mezcla de recursos.
La estabilidad de los recursos suele verse afectada por lo público. Por

ejemplo, la firma Acme Widgets, Inc., tiene éxito como proveedora de
insumos de producción para los fabricantes. Pero acaba de recibir su primer
contrato grande del gobierno, con lo que espera casi duplicar sus ingresos
por ventas. Un cambio de tal magnitud conducirá de manera inevitable a
importantes reorientaciones, algunas planeadas y otras no. Uno de los
factores cruciales que la gerencia de Acme debe considerar es el de posibles
efectos de largo alcance sobre la estabilidad de su base de recursos. Si la
192
firma va en busca de contratos del gobierno, sus estrategias de obtención de

recursos serán sensibles a los cambios en el clima político. Esto significa que
las reglas del juego pueden variar: la habilidad para interpretar las
condiciones del mercado (el fuerte de Acme) no es lo mismo que la astucia
para descifrar el cambio político.
El componente público de los recursos está transformando las

organizaciones empresariales, pero su componente privado también está
modificando muchas organizaciones del gobierno. Ya sea por escasez de
fondos o por ideología, estas últimas han estado experimentando con
diversos métodos, casi de mercado, para allegarse y administrar recursos
financieros. En muchos casos, hay efectos secundarios. ¿La confianza en el
mercado socava la estabilidad de las organizaciones gubernamentales?
¿Tiende esto a fomentar un menosprecio de los programas de importancia
social y política que tienen poco potencial mercantil? Éstas son cuestiones
que los administradores deben ponderar conforme buscan modificar su base
tradicional de recursos.
Lo público y ciclos de vida organizacional. Establecer y mantener la

organización es un proceso básico común a todas las organizaciones. Éstas
nacen, buscan conservarse y finalmente mueren; así, puede decirse que
tienen ciclos de vida. De acuerdo con el enfoque aquí perfilado, estos ciclos
vitales se consideran en términos del grado en que lo público influye en la
creación, conservación y desmantelamiento de las organizaciones.
Las organizaciones del gobierno dependen de superiores legales para su

creación -ya sea por decreto, orden ejecutiva o entidades de mayor jerarquía
dentro de la burocracia y no sé autopromueven (al menos en sentido formal).
Si bien esta diferencia formal entre las organizaciones gubernamentales y
193
privadas resulta importante, también debe tomarse en cuenta que las

segundas rara vez surgen de un golpe, libres de requisitos constitutivos,
procedimientos de licencia, leyes antimonopólicas o influencias similares de
la autoridad política.
Las organizaciones empresariales varían considerablemente con respecto a

la influencia de la autoridad política en sus procesos de nacimiento y muerte.
Esta autoridad rara vez tiene efectos mayores en los ciclos vitales de
organizaciones pequeñas y voluntarias (excepto en forma indirecta a través
de apoyo financiero), pero en el otro extremo, la autoridad política permea los
procesos para el establecimiento e incorporación de una gran firma que
opera en un mercado oligárquico y fuertemente restringido por leyes
antimonopólicas.
Además de los efectos directos de la autoridad política sobre los procesos de

vida y muerte, la influencia de lo público resulta de la regulación
gubernamental de los mercados. Pfeffer (1974) ofrece evidencia sobre los
efectos de las regulaciones del Consejo de Aeronáutica Civil en la entrada de
nuevas aerolíneas a la industria. Asimismo, los incentivos tributarios suelen
desempeñar un importante papel en el establecimiento de organizaciones
(véase Bozeman y Link, 1983). Todo esto no implica que las diferencias
legales formales entre la creación de organizaciones del gobierno y privadas
carezcan de importancia; en cambio, sugiere que lo público suele afectar los
ciclos de vida de todo tipo de organizaciones.
Lo público y manejo de ciclos vitales. Es muy probable que pocos

gerentes piensen en sí mismos como administradores de ciclos vitales. Pero
eso es exactamente de lo que se trata: desarrollar estrategias para iniciar
nuevas organizaciones, colocarlas en un lugar favorable para que puedan
194
mantenerse y planificar el desmantelamiento de la organización propia o de

otra para la que se diseña una política. Lo público de los ciclos de vida se
inmiscuye de varias maneras en estas cuestiones gerenciales, pero es quizá
más prominente en las decisiones sobre la creación de nuevas
organizaciones.
El efecto de lo público en la creación de organizaciones del gobierno no

podría ser más fundamental: no es posible establecer nuevos organismos
gubernamentales sin la autorización en una entidad gubernamental ya
existente. Pero la autoridad política puede influir prácticamente en cualquier
decisión de poner en marcha una organización. Un gerente-empresario que
contempla un nuevo negocio de riesgo podría desear explorar el entorno de
asistencia gubernamental y encontrar una amplia gama de posibilidades,
incluyendo programas de incentivos, programas de préstamos de la Small
Business Administration, programas de asesoría patrocinados por el
gobierno (como el Retired Executive Corps), centros de incubación con
patrocinio gubernamental y zonas de empresas con impuestos reducidos. Lo
público tiene a menudo la suficiente importancia para alterar el cálculo
decisorio del empresario (que es exactamente para lo que están diseñados
muchos programas). Sin embargo, los efectos de la autoridad política no son
siempre unidireccionales. Las tasas de impuestos, la regulación (y
desregulación) y los requisitos de papeleo del gobierno son sólo algunos de
los productos de la autoridad política que dan forma a las decisiones de
actuar o no actuar de empresarios y gerentes.

1998.
Tipo 3 Doc. 3
195
4.4.5. LO PÚBLICO Y PROCESOS ESTRUCTURALES
Otro elemento básico de las organizaciones es la estructura, que también

tiene implicaciones para lo público. Hay varias características centralizadoras
en el gobierno que podrían juntarse en la categoría de lo público estructural.
En el gobierno federal, dos de las agencias más importantes en la promoción
de la dependencia estructural-administrativa son la Administración de
servicios Generales (GSA) y la Oficina de Control y Presupuesto (OMB). La
centralización de gestiones en la GSA no tiene una verdadera contraparte en
las organizaciones empresariales, aunque, desde luego, en aquellas
instancias en que domina un solo vendedor, existe una dependencia similar.
La GSA tiene gran influencia en los concesionarios del gobierno. La OMB
promulga regulaciones que establecen los procedimientos de control para las
agencias federales, y al igual que la GSA, tiene un impacto sustancial en la
estructuración y manejo de las organizaciones empresariales. Asimismo, los
contratistas se ven afectados por los requisitos contables de la OMB. Con
frecuencia, estos requisitos ocasionan enormes cambios en el aparato
administrativo de las organizaciones del sector público.
Lo público estructural-administrativo afecta el control de personal. Las

restricciones impuestas por algunas entidades del gobierno a otras son muy
evidentes: normas y regulaciones en cuanto a la disponibilidad de líneas de
personal, procedimientos de contratación y requerimientos del servicio civil.
Pero muchas organizaciones empresariales se han encontrado sujetas a la
autoridad política en su reclutamiento, promoción y manejo de personal. Las
pautas establecidas por la acción afirmativa y la oportunidad equitativa de
empleo tienen impactos significativos en las prácticas de contratación de las
firmas empresariales. Las regulaciones impuestas por agencias como la
196
Administración de Seguridad y Salud Ocupacional (OSHA) afectan el control

y dirección de los empleados. La legislación sobre salarios mínimos y los
requisitos de seguridad social también son elementos de lo público.
Las organizaciones difieren un poco en cuanto al grado en que las prácticas

de personal se ven restringidas. Aquéllas que dependen en gran medida de
los contratos del gobierno a menudo encuentran que el acatamiento de las
normas de personal es una precondición para su adjudicación. Las
universidades (incluyendo las privadas) son en especial vulnerables, ya que
existe la posibilidad legal de retirarles todos los fondos federales en caso de
que un solo departamento o incluso un solo proyecto haya violado las pautas
de acción afirmativa. Por otra parte, lo público no sólo tiene consecuencias
directas en la contratación, la promoción y los procedimientos de personal,
sino que también afecta la estructura y operación de personal e incluso de
unidades de línea.
Lo público estructural y administración. El efecto de lo público en la

estructura de las organizaciones suele ser muy visible y mal acogido. De
hecho, el término papeleo se refiere por lo general a reglas y procedimientos
que se originan en lo público estructural. Esto incluye por lo menos tanto
problemas administrativos como los que abarcan las cuestiones de papeleo y
burocratización.
Como ya se ha mencionado, la centralización de funciones administrativas

rutinarias (manejo de personal, presupuesto, contabilidad, gestión,
administración de medios e instalaciones) en el gobierno no tiene una
verdadera contraparte en las empresas. Sin embargo, los impactos de las
reglas de contabilidad de la GAO, de los requisitos administrativos de la OMB
y de las normas de personal de la Oficina de Manejo de Personal (OPM)
197
afectan a muchas organizaciones empresariales a través de contratos del

gobierno, concesiones y otras interacciones empresa-gobierno. A veces los
gerentes ven estos elementos de lo público estructural como papeleo, una
restricción que debe evitarse. En muchos casos, esta percepción es exacta.
En otros, el papeleo de un hombre es el mecanismo de justificación de otro

hombre. Por lo general, lo público estructural trae consigo la expectativa de
que las acciones organizacionales serán vigiladas, sea de manera directa o
indirecta, por funcionarios públicos. La "administración del papeleo" es una
habilidad peculiar que requiere de atención a su racionalidad, vínculos de
comunicación efectivos con actores externos y alto grado de apertura en la
toma de decisiones.
4.4.6. LO PÚBLICO Y PROCESOS DE METAS
Mohr (1973) hace una distinción entre metas transitivas y metas reflexivas.
Una meta transitiva es "aquélla cuyo referente está fuera de la organización
de que se trata [...] un impacto intencional de la organización sobre su
entorno". Las metas reflexivas, en contraste, se orientan hacia dentro, se
ocupan de la conservación del sistema y por lo general entrañan alicientes
que tienden a evocar contribuciones de los miembros a la organización: "En
el marco general de las metas reflexivas, cada organización determina sus
propias reglas de juego. Los criterios empleados para repartir los recursos
organizacionales y la consecuente distribución de incentivos dinero, poder,
prestigio, experiencia psicológica, etc. sin duda variarán entre distintas
organizaciones" (Mohr, 1973, p. 476).
Una diferencia entre las organizaciones gubernamentales y privadas es que

las primeras se instituyen con una o más metas transitivas, por lo general
198
declaradas en la ley u orden ejecutiva que autoriza el establecimiento de la

agencia. Como señala Mohr, las organizaciones privadas pueden existir sólo
para el logro de metas reflexivas (como el beneficio económico de sus
miembros). Uno de los efectos indirectos, pero cruciales, de las metas
transitivas de las organizaciones gubernamentales concierne a las
expectativas públicas, Se supone que la firma empresarial actúa en su propio
interés, comprendido en su sentido más estrecho. Sin embargo, es de
esperar que las organizaciones del gobierno trasciendan los estrechos
límites del interés propio. Si las metas programáticas locales chocan con
objetivos de política más amplios, se espera que estos últimos prevalezcan.
Ésta es una cuestión de expectativa tanto como de realidad, pero la
expectativa misma es importante en la conformación del comportamiento.
A pesar de las expectativas, los estudiosos de la política burocrática

subrayan el hecho de que las metas transitivas no suelen ser la mejor guía
para el comportamiento de las organizaciones públicas. Downs (1967, p. 2)
observa: "los funcionarios burocráticos [públicos], como todos los demás
agentes en la sociedad, se ven motivados de manera significativa -aunque
no única- por sus propios intereses", Desde luego, esto no implica que los
objetivos del director público sean necesariamente incompatibles con las
metas transitivas de las organizaciones. Downs reconoce que los directores
públicos poseen un "conjunto complejo de metas que incluyen poder,
ingreso, prestigio, seguridad, conveniencia, lealtad (a una idea, institución o
país), orgullo del trabajo excelente y deseo de servir al interés público".
Las metas transitivas ofrecen una pobre guía para el comportamiento de las
organizaciones cuando los objetivos han sido desplazados, ignorados o
utilizados como racionalizaciones convenientes para metas reflexivas. Si bien
puede suponerse que las organizaciones del gobierno tienen metas
199
transitivas formales, es importante recordar que: 1) cualquier organización

puede proclamar metas transitivas, y 2) la posición gubernamental privada
nos dice poco sobre la significación empírica de dichas metas.
La expectativa de que las organizaciones gubernamentales buscarán superar

objetivos personales y burocráticos resulta a menudo engañosa, al igual que
suponer que las organizaciones privadas nunca persiguen metas
trascendentes, multiorganizacionales.
Lo público de metas y administración. Muchas de las implicaciones

administrativas de lo público de metas se relacionan más con expectativas
que con requerimientos formales. Las organizaciones del gobierno tienen
objetivos que trascienden la organización individual, y estas metas transitivas
llevan consigo una carga de interés público. Pero, ¿qué hay de las
organizaciones empresariales cuyas metas son influidas por la autoridad
política? Consideremos el caso de una firma consultora en ingeniería que
recibe honorarios por construir y luego manejar una instalación de
eliminación de desechos sólidos propiedad del condado. ¿Es la meta de la
firma obtener ganancias de esta actividad? Sin duda alguna. Pero el hecho
de que el encargo sea público, aprobado por la autoridad política y vigilado
por funcionarios públicos, ¿no afectará los objetivos de la compañía? ¿No
asumiría, ésta, en efecto, metas transitivas? La respuesta a esta pregunta
puede variar según los valores de los gerentes-propietarios de compañías
particulares. Pero las percepciones del público, la atención de los medios de
comunicación y los mecanismos de responsabilidad pública requeridos por el
carácter público de la obra son más tangibles. Los gerentes en el sector
público tanto como en el privado, que trabajan en organizaciones cuyas
misiones y metas se ven afectadas por la autoridad política, deben estar
preparados para enfrentar un ambiente organizacional muy diferente y
200
extendido y, con frecuencia, un conjunto diferente de expectativas sobre la

conducta apropiada de una organización.
Lo público de metas afecta la interdependencia. Por regla general, los

administradores en el gobierno dan por sentado que el logro de cualquier
meta significativa requiere el manejo de la interdependencia. Los gerentes en
organizaciones privadas con una gran influencia de la autoridad política se
encuentran en una posición similar, pero suelen tener menos experiencias
frente a los retos y frustraciones de perseguir metas que dependen de la
cooperación de numerosos actores semiautónomos. Lo público de metas
puede generar interdependencia a partir de varias fuentes. Los objetivos
transitivos de las organizaciones gubernamentales (y algunas empresariales)
aseguran la interdependencia. La combinación de fuerzas organizativas
públicas y privadas en empresas de riesgo compartido, cooperativas y
programación conjunta tiene como consecuencia inevitable cierto grado de lo
público de metas e interdependencia. Además, la interdependencia plantea
una serie de interrogantes de carácter administrativo: ¿cómo alcanzar metas
transitivas y al mismo tiempo ponerlas en equilibrio frente a las metas
reflexivas existentes y, en ocasiones, a la supervivencia organizacional?
¿Cómo cooperar y aun así mantener una buena dosis de autonomía? La
ganancia y el crecimiento ofrecen un útil indicador de eficacia organizativa en
el sector privado (la asignación presupuestaria juega un papel similar en el
gobierno), pero, ¿cómo manejar la eficacia de programas que trascienden la
organización?
Lo público de las metas organizacionales puede influir en los métodos de los

gerentes para alcanzar objetivos. Con frecuencia, lo público crea mayor
complejidad y exige que el administrador haga frente a una gama de
variables sobre las cuales tiene un control limitado. Lo público de metas
201
plantea para los gerentes privados muchos de los mismos dilemas que los
directores públicos suelen enfrentar de manera rutinaria: armonizar la
ejecución de programas con los ciclos políticos, esforzarse en logros muy
visibles que impresionen a los guardianes del erario público, hacer peticiones
audaces para programas que de otro modo podrían no ser financiados.
4.4.7. DE LA TEORÍA A LA APLICACIÓN
Este capítulo ha incluido algunos enfoques para desarrollar una teoría de lo

público. Pasar de los conceptos a las mediciones habrá de aguzar la
reflexión sobre las diferencias entre lo público y lo privado, colocar piezas
adicionales al rompecabezas de lo público y, de paso, revelar algunas ideas
útiles para decisiones de política. La investigación de lo público es en
especial aplicable a dichas decisiones en lo tocante a la asignación de
recursos y responsabilidades entre tipos organizacionales.
El capítulo siguiente ilustra la aplicación de un estudio basado en la teoría de

lo público. Asimismo, presenta un cuestionario elemental de supuestos sobre
lo público en el contexto de los laboratorios de investigación y desarrollo.
Éstos ofrecen un punto de referencia útil por su gran diversidad en cuanto a
tipo organizacional, mezcla de recursos y estructura institucional, pero, al
mismo tiempo, por cierta similitud en actividades corporativas
(proporcionando así un control implícito de la tecnología de la organización).

1998.
202
Tipo 1
4.4.8. ADMINISTRACION PUBLICA Y SEPARACION DE PODERES
LA TEORIA DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA Y LA SEPARACION DE

PODERES
DAVID H. ROSENBLOOM
Desde hace ya algún tiempo se ha reconocido que la disciplina de la

administración pública se encuentra plagada por un núcleo teórico débil o
ausente. Esto ha hecho concluir a algunos, junto con Robert Parker, que “en
realidad no hay materia que pueda llamarse 'administración pública'. No se
puede identificar ninguna ciencia o arte por este título, y menos que nada,
ningún conocimiento separado ni disciplina intelectual coherente”. Otros,
entre ellos Frederick C. Mosher, la han considerado un “recurso”; han dicho
que la administración pública “es más un área de interés que una disciplina”,
ya que esto le permite apoyarse en toda una variedad de disciplinas. Otros,
corno Herbert Kaufman y James Q. Wilson, han afirmado que la
administración pública se encuentra en un problema grave, y al parecer
irresoluble, al tratar continuamente de maximizar el alcance de valores
mutuamente incompatibles.
La afirmación que haremos en este ensayo es que el problema central de la

teoría contemporánea de la administración pública es que se deriva de tres
enfoques distintos a la pregunta básica de qué es administración pública.
Cada uno de ellos cuenta con una respetada tradición intelectual, subraya
diferentes valores, promueve distintos tipos de estructura organizativa y
considera a las personas en términos marcadamente distintos. Resulta
conveniente llamar a estos enfoques “empresarial", "político" y "legal". A lo
203
largo de los años unos han influido sobre otros, y en algunos puntos
coinciden. Sin embargo, su influencia básica sobre la administración pública
ha consistido en llevarla en tres direcciones distintas. Además, estas
direcciones tienden a seguir la pauta de la separación de poderes
establecida por la Constitución. Por consiguiente, es poco probable que se
puedan sintetizar sin violar valores profundamente arraigados en la cultura
política de los Estados Unidos.

Tipo 2
 "Lo 'bueno', o lo ' malo' de un patrón particular de organización era una

relación matemática de los' insumos' a los 'productos'. Cuando estos
últimos quedaban maximizados y los primeros minimizados, de ello
resultaba un 'bien' moral. Por tanto, virtud o 'bondad' se equiparaban con
la relación de estos dos factores, es decir, de 'eficiencia' o 'ineficiencia'.
La matemática fue transformada ética". (Doc. 1)
 En el enfoque político a la administración pública subraya los valores de

representatividad, sensibilidad política y responsabilidad ante la
ciudadanía, por medio de funcionarios elegidos. Éstos son considerados
cruciales para mantener la democracia constitucional, sobre todo en vista
del aumento del Estado administrativo contemporáneo, el cual puede
compararse con un "gobierno burocrático". (Doc. 2)
 Para el administrador público, el derecho es algo muy positivo y concreto.

Es su autoridad. El término que habitualmente emplea para describirlo es
204
"mi mandato", es "su" derecho, algo hacia lo que siente un interés de

propietario. (Doc. 3)
Tipo 3 Doc. 1
4.4.8.1. EL ENFOQUE EMPRESARIAL A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
4.4.8.1.1. Origen y valores
En los Estados Unidos, este enfoque surgió en gran parte del movimiento por
la reforma del servicio civil, a finales del siglo XIX. En palabras de los
reformadores: "Lo que la reforma del servicio civil exigía era que la parte de
negocios del gobierno se llevara adelante, de una sana manera empresarial".
La idea de una administración pública "empresarial" fue discutida
conscientemente por Woodrow Wilson en su muy influyente ensayo, "El
estudio de la administración". En él, Wilson consideró que la administración
pública era un "campo de negocios" y, por consiguiente, en gran parte una
empresa de administración. También planteó los tres valores centrales del
enfoque empresarial a la administración pública: "El objeto del estudio
administrativo es descubrir, primero, lo que el gobierno puede hacer
adecuadamente y con éxito y, segundo, cómo puede hacer estas cosas
apropiadas con la mayor eficiencia y al menor costo posibles en dinero o
energía”. De este modo, la administración pública debía ser llevada a
maximizar la eficiencia, eficacia y economía.
El enfoque empresarial se vio fortalecido por los aportes de Frederick Taylor

y el movimiento por la administración científica. El taylorismo trató de
consagrar los valores de eficiencia y economía en una cosmovisión que
prometía lograr armonía y riqueza para la humanidad. Más adelante, la
205
influyente lntroduction to the Study of Public Administration; de Leonard

White, afirmó que "el estudio de la administración [pública] debe partir de la
base de la administración; no del fundamento de la ley y, por tanto,
corresponde más a los asuntos de la Asociación Estadunidense de
Administración que a las decisiones de los tribunales". Cuando el enfoque
empresarial de la administración pública se hallaba en la cúspide de su
influencia durante el decenio de 1930, era opinión general, junto con Luther
Gulick, que la "eficiencia" era el "axioma número uno en la escala de valores
de la administración", y que la política no podía entrar en "la estructura de la
administración sin producir ineficiencia"
La esencia de los valores de este enfoque fue captada por Simmons y Dvorin
en los siguientes términos: "Lo 'bueno', o lo ' malo' de un patrón particular de
organización era una relación matemática de los' insumos' a los 'productos'.
Cuando estos últimos quedaban maximizados y los primeros minimizados,
de ello resultaba un 'bien' moral. Por tanto, virtud o 'bondad' se equiparaban
con la relación de estos dos factores, es decir, de 'eficiencia' o 'ineficiencia'.
La matemática fue transformada ética".
4.4.8.1.2. Estructura de la organización
El enfoque empresarial a la administración pública promueve la organización

esencialmente a lo largo de los lineamientos de la burocracia de tipo ideal de
Max Weber. Subraya la importancia de la especialización funcional para
lograr eficiencia. De manera que se depende de la jerarquía para obtener
una coordinación eficiente. Los programas y funciones deben asignarse con
toda claridad a las unidades de la organización. Se debe minimizar toda
superposición. Los puestos deben clasificarse formando un esquema
racional, y las escalas de pago deben derivarse sistemáticamente en interés
206
de la economía, para motivar a los empleados a ser eficientes. La selección

de los administradores públicos debe hacerse estrictamente sobre la base
del mérito. Éstos deben ser políticamente neutrales en su competencia. Las
relaciones entre administradores públicos y dependencias públicas deben
quedar formalizadas por escrito y, en todos los casos, la cosa pública deberá
administrarse en forma tranquila y ordenada.
4.4.8.1.3. Idea del individuo
El enfoque empresarial a la administración pública promueve una visión

impersonal de los hombres. Esto puede decirse independientemente de que
los individuos en cuestión sean empleados, clientes o "víctimas" de las
dependencias de administración pública. No tenemos que llegar tan lejos
como Max Weber y considerar que la "deshumanización" sea la "virtud
especial" de la burocracia, ni considerar al burócrata como " engranaje" de
una máquina sobre la cual virtualmente no tiene ningún control. Sin embargo,
no cabe duda de que una clara tendencia de la administración científica era
tratar de convertir al trabajador individual en apéndice de un medio
mecanizado de producción. Al llegar el decenio de 1920, esta visión del
empleado quedó claramente encarnada en los principios de clasificación de
puestos del sector público: "Las características individuales de un empleado
que ocupe un puesto no deben influir para nada sobre la clasificación del
puesto". En realidad, la "poderosa orientación hacia el puesto" del enfoque
empresarial sigue disminuyendo la importancia de los empleados
individuales para la organización en general.
También los clientes fueron "despersonalizados" y convertidos en "casos", en

un esfuerzo por promover los valores empresariales de eficiencia, economía
y eficacia. Ralph Hummel explica: "En el nivel de contratación de la
207
burocracia, las personalidades individuales se convierten en casos. Sólo si

una persona puede calificar como caso, se le puede tratar en la burocracia.
Más precisamente, una burocracia nunca se organiza para tratar con
personas: sólo 'procesa' 'casos' ".
Las "víctimas" pueden ser despersonalizadas hasta tal grado que se les
considere subhumanas, especialmente cuando se emplea la fuerza física o la
coerción, como en las instalaciones para la atención de trastornos mentales y
en las funciones policíacas.
El enfoque de relaciones humanas a la teoría de la organización y algunas

ideas contemporáneas sostienen que depender de la impersonalidad suele
ser contraproducente porque genera "buró patología". No obstante, la visión
impersonal del individuo difundida por el enfoque empresarial está
profundamente arraigada, y se considera esencial para la maximización de la
eficiencia, economía y eficacia.

Tipo 3 Doc 2
4.4.9 EL ENFOQUE POLÍTICO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
4.4.9.1. Orígenes y valores
Tal vez el planteamiento más claro y sucinto de este enfoque sea el de

Wallace Sayre:
208
En última instancia, la administración pública es un problema de la

teoría política: el problema fundamental en una democracia es la
responsabilidad ante el control popular; la responsabilidad y
sensibilidad de las dependencias administrativas y burocracias a los
funcionarios elegidos (los principales ejecutivos, los legisladores) es
de importancia básica en un gobierno fundamentado cada vez más en
el ejercicio de facultades discrecionales por las dependencias de la
administración.
Este enfoque se debió a la observación, de autores como Paul Appleby, de

que la administración pública durante el New Deal y la segunda Guerra
Mundial no estuvo desprovista - lejos de ello- de política. Así, en contraste
con el origen del enfoque empresarial, que subrayaba lo que la
administración pública debía ser, el político se desarrolló partiendo del
análisis de una aparente realidad empírica.
Una vez que la administración pública es considerada un esfuerzo político,

se hace hincapié inevitablemente en un tipo de valores diferente de los
promovidos por el enfoque empresarial. La “eficiencia", en particular, se
vuelve sumamente sospechosa, como señaló el juez Brandeis al discrepar
en Myers vs. United States (1926):
La doctrina de la separación de poderes fue adoptada por la

Convención de 1787, no para promover la eficiencia sino para impedir
el ejercicio de un poder arbitrario. Su propósito no era evitar fricciones,
sino salvar al pueblo de toda autocracia, por medio de la inevitable
fricción inherente a la distribución de los poderes gubernamentales
entre tres departamentos.
209
En cambio, el enfoque político a la administración pública subraya los valores

de representatividad, sensibilidad política y responsabilidad ante la
ciudadanía, por medio de funcionarios elegidos. Éstos son considerados
cruciales para mantener la democracia constitucional, sobre todo en vista del
aumento del Estado administrativo contemporáneo, el cual puede
compararse con un "gobierno burocrático".
Podemos encontrar muchos ejemplos de reformas gubernamentales

tendientes a maximizar los valores políticos de representatividad, sensibilidad
y responsabilidad dentro de la administración pública. Por ejemplo, pese a la
muy difundida controversia académica por el concepto de "burocracia
representativa", la Ley Federal de Reforma del Servicio Civil de 1978,
decretó que es "política de los Estados Unidos [...] aportar una fuerza federal
de trabajo que refleje la diversidad de la nación", esforzándose "por lograr
una fuerza de trabajo para todos los segmentos de la sociedad". La Ley
Federal del Comité Asesor, de 1971, intentó aumentar la sensibilidad
mediante el uso de comités asesores "representativos". Antes, los programas
de pobreza y de ciudades modelo de los años sesenta, habían intentado
utilizar la "participación ciudadana", como medio de promover la sensibilidad
política en las operaciones administrativas, La búsqueda de mayor
sensibilidad también se ha fundido con intentos de promover la
responsabilidad de los administradores públicos a los funcionarios políticos,
mediante toda una gama de medidas, incluyendo un mayor uso de la Oficina
del Contador General, la creación del Servicio Ejecutivo Senior Federal, y
cambios estructurales, como el establecimiento de la Oficina de
Administración y Presupuesto, la Oficina de Administración de Personal, y la
Oficina Congresional del Presupuesto, Provisiones como la Ley de libertad
de información y requisitos también son ejemplos del intento por promover la
210
responsabilidad política, También hay una creciente bibliografía académica

sobre la necesidad de promover la representatividad, sensibilidad y
responsabilidad en el Estado administrativo moderno.
Es importante señalar que los valores buscados por el enfoque en que nos
ocupamos entran a menudo en tensión con los del enfoque empresarial. Por
ejemplo, la eficiencia desde el punto de vista empresarial no necesariamente
resulta favorecida por regulaciones que pueden disuadir a la administración
pública de emprender algunos cursos de acción, aunque acaso sean los más
eficientes y pueden desviar tiempo y recursos de la aplicación de programas
a la entrega de información a gente de fuera. La consulta con comités de
asesoramiento y "ciudadanos participantes" tal vez exija tiempo y dinero. Un
servicio público socialmente representativo puede no ser el más eficiente.
Tampoco es probable que el propuesto cambio de Servidores Ejecutivos
superiores, de una dependencia a otra aumente la eficiencia desde la
perspectiva empresarial. Más bien se piensa que si se da a este cuadro de
altos administradores públicos mayor variedad de experiencia, llegarán a
definir el interés público en términos más generales y, por tanto, se volverán
más sensibles a los intereses políticos generales de la nación. Además, aun
cuando diversas estrategias de presupuesto y disposiciones de "ocaso"
pueden promover la economía en un sentido, la cantidad de papeleo que
generan y la medida en que pueden requerir que las dependencias
justifiquen y aleguen en favor de sus programas y de gastos puede volverse
sumamente costosa. En realidad, hace un cuarto de siglo Marver Bernstein
informó que" muchos funcionarios se quejan de que deben pasar tanto
tiempo preparándose para aparecer en las audiencias del Congreso y
presentar sus programas a la Oficina del Presupuesto y otros organismos,
que a menudo les queda poco tiempo para dirigir las operaciones de sus
dependencias". Es difícil calcular la eficiencia empresarial, desde luego, pero
211
los administradores federales se han quejado desde hace tiempo de que su

eficiencia se ve obstaculizada por el importante papel del congreso en la
administración pública y de la necesidad de consultar continuamente toda
una variedad de personas que tienen un interés legítimo en las operaciones
de sus dependencias.
4.4.9.2 Estructura de la organización
La administración pública organizada: en torno a los valores políticos

mencionados, también suele estar en pugna con el enfoque empresarial a la
organización. En lugar de subrayar lineamientos claros de especialización
funcional, jerarquía, unidad y reclutamiento basados en una competencia
administrativa políticamente neutral, el enfoque político subraya el alcance y
las ventajas del pluralismo político dentro de la administración pública. De
este modo, Harold Seidman sostiene que "la estructura de la rama ejecutiva
es en realidad un microcosmos de nuestra sociedad. Refleja inevitablemente
los valores, conflictos y fuerzas en competencia que se encuentran en una
sociedad pluralista. El ideal de una estructura organizativa simétrica y sin
fricciones, es una peligrosa ilusión". Norton Long defiende un punto de vista
similar: "Dependencias y oficinas se dedican más o menos por la fuerza a la
cuestión de edificar, mantener y aumentar. su apoyo político. Encabezan, y
en gran parte están encabezadas por, los diversos grupos cuya influencia las
sostiene. A menudo, ellas conducen y son conducidas a su vez en
direcciones conflictivas". Roger Davidson encuentra una virtud política donde
quienes están imbuidos por el enfoque empresarial podrían ver sólo
desorden: "En muchos aspectos, el servicio civil representa más
ampliamente al pueblo estadunidense que el propio Congreso".
212
El concepto básico subyacente en el pluralismo dentro de la administración

pública es que, como la banca administrativa es un centro de gobierno que
hace política, deberá estar estructurada para permitir que facciones
contrarresten a facciones dando una representación política a una gran
variedad de intereses políticos, económicos y sociales organizados que se
encuentran en la sociedad en general. En la medida en que se realiza el
esquema organizativo del enfoque político, la estructura llega a asemejarse a
la plataforma de un partido que promete algo casi a cada quien, pero sin
establecer prioridades claras para la resolución de conflictos entre ellos. Una
dependencia se vuelve adversaria de otra, y la resolución de los conflictos
pasa a la legislatura, la oficina del jefe del Ejecutivo, los comités
interdependencias o los tribunales. Además, el número de oficinas y
dependencias, tiende a crecer con el tiempo, en parte como respuesta a las
demandas de representación política de los intereses organizados. Esta
forma de ver la organización administrativa ha sido denunciada muchas
veces diciendo que vuelve al gobierno "incontrolable", "costoso" e
"ineficiente". Pero, como replica Seidman, persiste porque es frecuente que
la organización administrativa sea vista como cuestión política que subraya
fuertemente los valores políticos.
4.4.9.3. La visión del individuo
El enfoque político tiende a considerar al individuo como parte de un grupo.

No lo des personaliza convirtiéndolo en un" caso" como hacía el empresarial,
sino considera que los intereses del individuo son similares o idénticos a los
de otros vistos dentro del mismo grupo o categoría. Por ejemplo, una acción
afirmativa dentro del servicio gubernamental va dirigida a ciertos grupos
sociales específicos, como negros y mujeres, sin informarse de las
circunstancias particulares de cualquier miembro individual de estos grupos
213
numerosos y diversos. De manera similar, los granjeros que producen la

misma cosecha y/o están situados en las mismas subdivisiones geopolíticas
nacionales son juzgados iguales pese a las diferencias individuales que haya
entre ellos. Lo mismo puede decirse en cualquier área de la administración
pública donde se apliquen políticas que traten con la gente. Desde luego,
esta es una tendencia que conviene bien a la cultura política: los políticos
suelen pensar teniendo en cuenta grupos, por ejemplo, el voto "negro", el
voto "granjero", laboral, etc. De hecho, este enfoque es tan poderoso que
algunos, como David Truman, lo consideran el rasgo principal del gobierno
de los Estados Unidos. Theodore Lowi sostiene que un lema central de la
"filosofía pública" contemporánea de los Estados Unidos es que “los
intereses organizados son homogéneos y fáciles de definir, a veces
monolíticos. Se considera que cualquier portavoz' debidamente elegido' de
un interés está hablando casi igual que cualquiera y cada uno de sus
miembros". En esta perspectiva del individuo, entonces, la personalidad
existe, pero está conceptualizada en términos colectivos.

Tipo 3 Doc. 3
4.4.10. EL ENFOQUE JURIDICO A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
4.4.10.1. Orígenes y valores
En los Estados Unidos, a lo largo de la historia, este enfoque ha sido

eclipsado por los otros, especialmente por el empresarial. Y sin embargo
214
tiene una tradición venerable, y hace poco ha surgido como vehículo

totalmente desarrollado para definir la administración pública. Se deriva
básicamente de tres fuentes interrelacionadas. La primera es el derecho
administrativo. Ya desde 1905, Frank Goodnow, importante colaborador al
desarrollo de la teoría de la administración pública en general, publicó un
libro titulado The PrincipIes of the Administrative Law of the United States. En
él definió el derecho administrativo como "la parte de la ley que fija la
organización y determina la competencia de las autoridades que aplican la
ley e indica al ciudadano los remedios por la violación de sus derechos".
Otros han considerado que esta concepción general de esa rama del
derecho es adecuada para definir gran parte del trabajo de los
administradores públicos y el carácter de las dependencias públicas. Por
ejemplo, Marshall Dimock escribe:
Para el administrador público, el derecho es algo muy positivo y concreto. Es

su autoridad. El término que habitualmente emplea para describirlo es "mi
mandato", es "su" derecho, algo hacia lo que siente un interés de propietario.
Hace tres cosas: le dice lo que la legislatura espera que él realice, fija límites
a su autoridad y establece los derechos sustantivos y procesales del
individuo y del grupo. Alterna una visión positiva de su mandato, el
administrador se considera a la vez intérprete y constructor. Es un
constructor porque cada vez que aplica el antiguo derecho a situaciones
nuevas, construye la ley. Por tanto, la ley, como la administración, es
gobierno en acción.
Kenneth Davis adoptó una posición similar, según la cual arguye que la
mejor manera de definir las dependencias públicas es en términos de
derecho: "una dependencia administrativa es una autoridad gubernamental,
distinta de un tribunal y de un cuerpo legislativo, que afecta los derechos de
215
partes privadas, ya sea mediante fallo, reglas, investigación, acusación,

negociación, compromiso o acción informal".
Una segunda fuente del enfoque legal ha sido la tendencia a la

"judicialización" de la administración pública. La judicialización cae dentro de
la esfera de la definición hecha por Goodnow del derecho administrativo,
pero tiende a concentrarse mucho en la fijación de procedimientos planeados
para salvaguardar los derechos individuales. Dimock resume la esencia de la
judicialización:
Antes de que existiera la Ley de Procedimiento Administrativo [1946], las

decisiones las tomaba el personal administrativo regular; la decisión última
se confiaba al jefe de la dependencia. Era característico que fuera una
decisión colectiva e institucional: cada cual hacía su contribución y revisaba
las demás. Las decisiones se tomaban sobre la base del derecho estatutario
más una legislación secundaria de la dependencia, más casos decididos en
los tribunales. El sistema funcionaba, y la mayoría de las veces funcionaba
bien. Surgió entonces la idea de utilizar a "examinadores de audiencia" en
ciertos casos en que las audiencias eran prolongadas y técnicas, como en
los de los ferrocarriles que fueron presentados a la Comisión de Comercio
Interestatal [...]
Sin embargo, al ser aplicada [...] la Ley de Procedimiento Administrativo, se

aceleró la judicialización, y ahora, como una niebla que va difundiéndose, se
ha vuelto casi universal. Comenzó con funcionarios de audiencias, reclutados
por la Comisión de Servicio Civil de los Estados Unidos y reunidos de donde
fueron asignados a diversas dependencias [...] La idea de un procedimiento
similar al de los tribunales se amplió aún más aun cuando el Congreso creó
216
la oficina del "Juez Administrativo", que operaba dentro de la dependencia, y

no fuera de ella como en el caso de los tribunales administrativos europeos.
[...] En la práctica [...] cuanto más tiempo ha existido el sistema, más a

menudo la decisión recomendada por el examinador de la audiencia se ha
convertido en la decisión final.
De este modo, vemos que la judicialización no sólo hace que el derecho sino
también los procedimientos legales pesen sobre la toma de decisiones
administrativas. Las dependencias empiezan a funcionar más como
tribunales y, por consiguiente, los valores jurídicos llegan a adquirir más
importancia en sus actividades.
El derecho constitucional ofrece una tercera fuente del enfoque jurídico

contemporáneo a la administración pública. Desde el decenio de 1950, la
judicatura federal ha redefinido virtualmente los derechos procesales,
sustantivos, de igual protección y las libertades de la ciudadanía vis-a-vis a
los administradores públicos. Esto acabó con la antigua distinción entre
derechos y privilegios, que en gran parte había hecho que la Constitución no
fuese aplicable a las reclamaciones de los ciudadanos respecto de la
recepción de beneficios gubernamentales. Al mismo tiempo, hubo gran
expansión del requisito de que los administradores públicos concedieran el
debido proceso constitucional a las personas a quienes específicamente
afectaran. Pudo notarse mayor severidad en la prohibición de castigos
crueles e insólitos en la Octava Enmienda. Se crearon derechos
completamente nuevos, como el de tratamiento y habilitación (si bien no
fueron plenamente ratificados por el Tribunal Supremo) para quienes estaban
confinados en instalaciones públicas para enfermos mentales. El derecho a
la protección igual fue ampliamente reforzado y aplicado en toda una gama
217
de cuestiones administrativas, que iban desde los exámenes de méritos para

el personal público hasta el funcionamiento de escuelas públicas y prisiones.
La expansión de los derechos constitucionales de individuos vis-a-vis los

administradores públicos se ha aplicado en lo fundamental de dos maneras,
las cuales subrayan la aplicación del enfoque jurídico. Los tribunales han
tratado de obligar escrupulosamente a los administradores públicos a evitar
la violación de los derechos constitucionales de los ciudadanos, reduciendo
la inmunidad - en un tiempo absoluta- de los funcionarios públicos, ante
juicios civiles por daños a una inmunidad condicionada. Con algunas
excepciones, hoy los administradores públicos pueden ser demandados por
daños, si" sabían o razonablemente habrían debido saber” que una acción
emprendida lesionaba los derechos constitucionales de alguien. En opinión
del Tribunal Supremo, este enfoque, “además de indemnizar a las víctimas,
sirve a un propósito disuasivo”, el cual “debería crear un incentivo para que
los funcionarios que puedan tener dudas sobre la legalidad de las acciones
que intentan, cayeran del lado de proteger en exceso los derechos
constitucionales de los ciudadanos”. Por consiguiente, se ha expandido el
concepto de competencia administrativa para incluir un conocimiento
razonable del derecho constitucional. Además, en los juicios en que se
desafía la constitucionalidad o legalidad de instituciones públicas como
escuelas, prisiones e instalaciones para enfermos mentales, a menudo los
tribunales han declarado que continúe la ayuda, la cual requiere reformas
institucionales que colocan a los jueces en el papel de "asociado" con los
administradores públicos. De hecho, en algunos casos es claro que los
jueces se vuelven supervisores de vastas empresas administrativas.
El enfoque jurídico encarna tres valores fundamentales. Uno es el debido

proceso. Desde hace tiempo se ha reconocido que no es posible confinar
218
este valor a un solo conjunto de requisitos o normas. Antes bien, el término

representa el valor de la imparcialidad fundamental, y se considera que
requiere procedimientos destinados a proteger a los ciudadanos contra todo
daño malicioso, arbitrario, caprichoso o inconstitucional a manos del
gobierno. Un segundo valor trata de los derechos sustantivos del individuo,
encarnados en las interpretaciones (que han evolucionado) de la Declaración
de Derechos y de la Decimocuarta Enmienda. En realidad, la judicatura
considera la maximización de los derechos y libertades individuales como un
bien positivo y un rasgo necesario del sistema político de los Estados Unidos.
Los tribunales pueden tolerar violaciones de estos derechos para guardar
equilibrio, cuando alguna función esencial de gobierno haya requerido su
achicamiento. Sin embargo, la suposición habitual va contra el gobierno en
esas circunstancias y, por consiguiente, las doctrinas judiciales dejan caer
una pesada carga sobre la acción administrativa oficial que infrinja los
derechos sustantivos y constitucionales de los ciudadanos. En tercer lugar, la
judicatura valora mucho la igualdad, concepto que, como el del debido
proceso, se ve sujeto a diversas interpretaciones. Sin embargo, desde los
puntos de vista más generales de la administración pública, la igualdad
representa el valor de la imparcialidad en el resultado de conflictos entre
partes privadas y el gobierno. Va contra el trato arbitrario o injusto a
ciudadanos, abarca gran parte de los requisitos constitucionales de igual
protección, y permite a los tribunales ayudar a personas cuyos derechos
constitucionales han sido violados por una acción administrativa.
Una de las principales características de los valores del enfoque legal i a la

administración pública es que toma menos en cuenta el razonamiento de
costo y beneficio asociado al enfoque empresarial. La judicatura no ha
olvidado los costos de sus decisiones, pero su atención central es la
naturaleza de los derechos de la persona, y no los costos para la sociedad,
219
de respetar esos derechos. Esto se hace evidente sobre todo en los casos
que afectan la reforma de las instituciones públicas. Como se dijo en un
tribunal, "algunos recursos inadecuados nunca podrán ser justificación
apropiada para que el Estado prive a una persona de sus derechos
constitucionales".
4.4.10.2. Estructura de la organización
Como ya se sugirió en el estudio de la judicialización, la estructura preferida

del enfoque jurídico es la que llevaría al máximo el uso del procedimiento
adversario. El proceso judicial en toda forma es el modelo arquetípico de
esta estructura. Sin embargo, en la administración pública generalmente se
modifica para permitir mayor flexibilidad al descubrimiento de los hechos. Los
jurados no están acostumbrados, y’. los examinadores de las audiencias a
menudo desempeñan un papel más activo en descubrir la información
pertinente. Aunque esta estructura frecuentemente quede asociada a
comisiones reguladoras, no se debe subestimar su presencia general dentro
de la administración pública. Por ejemplo, se depende mucho de ella en la
administración contemporánea del personal público, especialmente en los
ámbitos de las acciones adversas, las oportunidades iguales de empleo, y
las relaciones laborales. También es común en los casos en que ciertos
beneficios gubernamentales, como la asistencia o la educación en escuelas
públicas, se niegan o retiran a algunos ciudadanos. La estructura precisa
varía de un contexto a otro, pero el elemento común a ellos es la
independencia y la imparcialidad del examinador en la audiencia. Como
señala Dimock, esta independencia logra en alto grado que el enfoque
administrativo dependa menos de la jerarquía. Los examinadores se
encuentran fuera de las jerarquías administrativas, en un sentido importante.
Aunque se les puede decir qué deben hacer, es decir, qué casos atender, no
220
se les puede decir cómo deben fallar o decidir. Además, para todo intento y
propósito, sus decisiones pueden ser obligatorias para las dependencias
públicas. Esto puede introducir graves limitaciones en la coordinación
administrativa, del mismo modo en que la interpretación de las leyes que
haga el examinador y las reglas de la dependencia pueden diferir de la
interpretación de la jerarquía administrativa de la dependencia. Dimock
resume la repercusión de la estructura de fallos de la manera siguiente:
Los funcionarios de la audiencia y los jueces administrativos se encuentran

en nóminas distintas. Además, en contraste con otros funcionarios de su
departamento o dependencia, el ejecutivo tiene expresamente prohibido
despedir, castigar o hasta comunicarse con el juez administrativo, salvo en
circunstancias muy especiales, lo que habitualmente significa: cuando el juez
entrega su orden propuesta. De acuerdo con el nuevo sistema, el juez está
aislado del mismo modo que un juez judicial, por temor de que pesan sobre
él influencias impropias.
Por consiguiente, este modelo se encuentra en considerable pugna con

todos los valores encarnados en los otros dos enfoques: va contra la
eficiencia, economía, eficacia empresarial, representatividad, sensibilidad y la
responsabilidad política; en cambio, pretende dar la máxima protección a los
derechos de las partes privadas contra una acción administrativa que fuese
ilegal, anticonstitucional o tendenciosa.
4.4.10.3. La visión del individuo
El énfasis del enfoque jurídico en el debido proceso, los derechos sustantivos

y la igualdad lo lleva a considerar al individuo como persona única en un
conjunto único de circunstancias. Aquí cabe la noción de que cada persona
221
tiene derecho a "un día en el tribunal". El procedimiento adversario fue

concebido para permitir que la persona explique sus circunstancias únicas y
particulares, pensamiento, motivaciones, etc., a quien tomará las decisiones
en nombre del gobierno. Además, una decisión puede girar precisamente
sobre esas consideraciones, que se convierten en parte de los "méritos” del
caso. En el ámbito de la administración pública encontramos algunos
ejemplos sobresalientes de esto. Por ejemplo, en Cleveland Board Education
vs. La Fleur (1974), el Tribunal Supremo declaró que antes de que se
pudiese imponer una licencia obligatoria por maternidad a una maestra de
escuela pública que estaba embarazada, ella tenía derecho a una
determinación médica individualizada, de sus condiciones, para continuar en
el trabajo. En el caso Wyatt vs. Stickney (1971), un tribunal federal de distrito
exigió que se desarrollara un plan de trato individual para cada persona
detenida contra su voluntad en las instalaciones públicas de salud mental de
Alabama. Desde luego, la insistencia en el individuo en su condición de tal no
impide la reunión de personas en grupos más numerosos, como en el caso
de juicios por acciones de clase. Sin embargo, aunque semejante juicio
pueda ser deseable para lograr un cambio generalizado, ello no disminuye la
preocupación del enfoque jurídico por los derechos de personas específicas.
4.4.11. LA SEPARACIÓN DE PODERES
La reflexión sobre estos enfoques a la administración pública, opuestos entre

si nos muestra que no pueden sintetizarse por la sencilla razón de que tales
enfoques forman parte integral de una cultura política que subraya la
separación de poderes; no la acción política integrada. Por ello, en gran parte
es verdad que cada uno de dichos enfoques va asociado a los valores
encarnados en una diferente rama del gobierno. El empresarial está más
directamente asociado al ejecutivo. La presidencia ha adoptado gran número
222
de papeles y funciones, pero un rasgo importante de su poder constitucional

consiste en asegurarse de que las leyes sean fielmente aplicadas. Esto es
principalmente el papel de la implantación, que es el centro de la definición
hecha por el enfoque administrativo a la administración pública. En contraste,
el enfoque político se asocia más directamente con preocupaciones
legislativas. Considera a los administradores públicos como legisladores
complementarios y hacedores de la política en general; de ahí su hincapié en
la representatividad, la sensibilidad y la responsabilidad. El enfoque jurídico
está relacionado muy de cerca con el judicial en su preocupación por los
derechos individuales, el procedimiento adversario y la igualdad.
Como señaló el juez Brandeis, el propósito de los padres fundadores al crear

las ramas constitucionales, no sólo fue facilitar la eficiencia, coordinación y
buen funcionamiento del gobierno en general. Su propósito también era crear
un sistema que diera a cada rama un motivo y medios para impedir abusos o
acciones desencaminadas de otras.
Esto impediría la "acumulación de todos los poderes, legislativos, ejecutivos

y judiciales en las mismas manos", que como escribió Madison en el
Federalista, núm. 47, los fundadores consideraron como la "definición misma
de tiranía". Pero la separación de poderes también podía crear una tendencia
a la inacción. No sólo cada rama supervisaría a las demás, sino que un
sistema de frenos y contrapesos serviría para equilibrar las pasiones políticas
del pueblo. Por ello, los periodos en el cargo y la jurisdicción de los miembros
de la Cámara de Representantes y del Senado, difieren entre sí, y de los del
presidente. Como la judicatura se hace por nombramiento, no tiene votantes
per se y sirve gracias a su buena conducta, pero expuesta a ser suprimida
por impugnación. Por consiguiente, modificar el personal del gobierno en
general es algo que sólo puede realizarse poco a poco. Alterar drásticamente
223
sus iniciativas y su dirección de políticas, es algo que exige un difundido

consenso entre los ciudadanos.
Resulta importante que algunas acciones de la legislatura, como aprobar

tratados, aplicar vetos generales y proponer enmiendas constitucionales
requieran mayorías extraordinarias; lo cual puede permitir que una minoría
política se proteja contra las pasiones de la mayoría. En general, el gobierno
fue planeado para responder de manera gradual a demandas públicas de
plazo relativamente largo, y exigir el desarrollo de un acuerdo relativamente
grande entre los electores antes de emprender una acción.
Este modelo de gobierno no parece ser apropiado a una política tendiente a

la penetración amplia de la vida social y económica por parte de la
comunidad política. Está sesgado en favor de la inercia y la inflexibilidad.
Como respuesta a este problema, durante el pasado siglo, poco más o
menos, los Estados Unidos crearon un gran aparato administrativo para
facilitar que toda acción gubernamental sea especializada, positiva y flexible.
A este fenómeno habitualmente se le llama "surgimiento del Estado

administrativo", y sería difícil decir que estuviera limitado a los Estados
Unidos. Sin embargo, en este país representa un esfuerzo por reducir las
cualidades inerciales del sistema de separación de poderes. En esencia, las
tres acciones gubernamentales se han reunido en la rama administrativa. Por
ello, los administradores públicos hacen reglas (legislación), las aplican
(función ejecutiva) y fallan en cuestiones concernientes a su aplicación y
ejecución (función judicial). Ya se ha reconocido este fin de la separación de
poderes. Como planteó el juez White en Buckley vs. Valeo (1976): "No cabe
duda de que el desarrollo de la dependencia administrativa como respuesta a
las modernas necesidades legislativas y administrativas ha causado una
224
severa tensión sobre el principio de separación de poderes en su formulación

prístina". Esta tensión también ha contribuido a una "crisis de legitimidad" en
la administración pública, por la acumulación de funciones legislativas,
ejecutivas y judiciales en las dependencias administrativas, que va contra el
deseo profundamente arraigado dentro de la cultura política, de un sistema
de frenos y contrapesos.
Sin embargo, en forma muy real se ha transferido un sistema de frenos y

contrapesos a la rama administrativa junto con las tres funciones
gubernamentales. De este modo, como hemos argumentado en este ensayo,
los valores asociados a cada función se han convertido en enfoques teóricos
distintivos hacia la administración pública.
Estos enfoques tienen orígenes diferentes, subrayan valores y disposiciones

estructurales distintas y consideran a los ciudadanos en formas bastante
divergentes. Y esto es así precisamente porque cada uno subraya una
función diferente de la administración pública. Por tanto, aunque pueda haber
espacio para una mayor síntesis de estos enfoques, tratar de unificar la
teoría permitiendo que uno excluya a los otros promovería una burocracia
pública en el peor sentido de la palabra. Más bien, la tarea consiste en crear
un núcleo teórico distintivo apropiado para la cultura política, edificado en
torno a la necesidad de mantener valores, estructuras organizativas y
perspectivas sobre el ciudadano que tiendan a frenarse y equilibrarse entre
sí.
Desde luego, no es evidente ni predecible desde ahora cómo podría

derivarse precisamente esa teoría. Sin embargo, se nos ocurren algunas
ideas. Primero, los teóricos de la administración pública deben reconocer la
validez y utilidad de cada uno de los enfoques aquí analizados. Tal vez en el
225
futuro se puedan añadir otros, pero la legitimidad de cada uno no está en

duda. Por consiguiente, una definición del campo de la administración
pública debe incluir una consideración de los enfoques administrativo,
político y jurídico. En segundo lugar, es necesario reconocer que cada
enfoque puede ser más o menos pertinente a distintas dependencias,
funciones administrativas y áreas de política. Por ejemplo, la regulación
subraya el poder de dictar sentencia y, por tanto, tal vez no debe ser
organizado básicamente de acuerdo con los enfoques empresarial o político.
Asimismo, las operaciones generales caen con toda claridad en el dominio
del enfoque empresarial.
La mejor manera de organizar la política distributiva puede ser de acuerdo

con el enfoque político. Habrá que dedicar muchas más reflexiones e
investigaciones a estos temas antes de llegar a conclusiones firmes. Pero no
cabe duda de que es una falacia administrativa intentar tratar todas las
dependencias y programas de acuerdo con una norma universal. Esta es una
razón de que hayan fracasado las tan decantadas técnicas presupuestarias
"racionales" de PPBS y ZBB.
En tercer lugar, por muy herético que esto pueda parecer a algunos, la teoría
de la administración pública debe dar mayor uso a la teoría política. Como
hemos dicho aquí, la separación de poderes va mucho más allá de la
cuestión de la delegación legislativa y de la subdelegación a las
dependencias: llega hasta el meollo mismo de las principales teorías de la
administración pública. Por último, debe prestarse atención a la sabiduría
empírica de esos practicantes de la administración pública cuya acción
queda limitada por consideraciones internas de frenos, equilibrios y
presiones administrativas y políticas en general. A menudo se llama a
226
administradores públicos para integrar los tres enfoques a la administración

pública, y mucho se podrá aprender de su experiencia.

Tipo 1
4.4.12. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL INTERÉS PÚBLICO
E. PENDLETON HERRING
Sobre los hombros del burócrata se ha depositado en gran parte la carga de

conciliar las diferencias de grupo y de hacer auténticos y viables los
compromisos económicos y sociales a los que se llegó por medio del
proceso legislativo. De este modo, el Congreso autoriza un estatuto que
plantea un principio general. Los detalles correrán a cargo de una regulación
complementaria. Al burócrata se le deja que decida cuáles condiciones
necesitan la aplicación de la ley. Se encuentra en mejor posición que los
legisladores para desempeñar estos deberes. Su ocupación cotidiana lo
pone en contacto directo con la situación que la ley pretende resolver. Él
sabe lo que se puede aplicar, y puede ver, mejor que nadie, los límites de las
órdenes legislativas. Sin embargo, este aumento de la discrecionalidad
administrativa, aunque haga posible la aplicación más comprensiva de las
reglas a situaciones completas, echa un pesado deber sobre el
administrador. Los términos del estatuto limitan su alcance, pero dentro del
margen de su discrecionalidad deberá escribir su interpretación del propósito
del Estado.

227
Tipo 2
 La existencia misma de una gran organización administrativa impone una

cierta continuidad, que tiene escasa referencia a los cambios políticos.
Los grupos deben estar dispuestos a reconocer que el Estado tiene un
propósito que trasciende sus propios fines inmediatos.
 El propósito del Estado democrático es la libre conciliación de grupos de

interés, y que para alcanzar este fin se necesita el desarrollo de una gran
maquinaria administrativa.
Tipo 3 Doc. 1
Los aspectos sociales y económicos de este proceso deberán dejarse en

manos de otros. El resultado político de todo ello ha sido, hasta hoy, la
conservación del Estado democrático liberal como agencia de control y la
transferencia por parte del Congreso de gran parte de la vigilancia directa del
proceso de conciliar los grupos en conflicto que existen dentro del Estado. El
resultado gubernamental ha sido la creación de una gran burocracia con
amplios poderes para desempeñar estas funciones. Se necesitan grandes
servicios públicos a lo largo de todo el camino, desde las funciones básicas
relacionadas con la policía, la sanidad y la atención a los pobres, hasta las
empresas oficiales que compiten con las privadas. Existen enormes
228
proyectos de beneficencia pública, financiados con los impuestos de una

clase para aliviar el hambre de otra. Hasta qué punto se puede llevar estas
actividades no es algo que pueda fijarse, pero varía de acuerdo con el
carácter de los grupos económicos que han logrado alcanzar el control del
gobierno en algún momento dado. Sin embargo, persiste un residuo de
responsabilidad en cualquier combinación que tenga control del gobierno. La
existencia misma de una gran organización administrativa impone una cierta
continuidad, que tiene escasa referencia a los cambios políticos. Los grupos
deben estar dispuestos a reconocer que el Estado tiene un propósito que
trasciende sus propios fines inmediatos. La burocracia no puede afirmar un
propósito del Estado contra la hostilidad unida de grupos que comprenden
básicamente las fuentes de las que brota la autoridad.
En los Estados Unidos, la burocracia sufre por falta de una organización

jerárquica y de un personal unido por un concepto armonioso de servicio al
Estado. Pero, en estos términos, una burocracia provoca la desconfianza y la
crítica de los grupos de interés, que consideran que la administración está
destinada a servirlos a ellos, o al menos a no intervenir en sus propósitos de
grupo. Y son estos grupos de interés los que ejercen la autoridad política en
un sistema representativo. Tales intereses critican la "burocracia" tildándola
de adversa al gobierno de elección popular. Sin embargo, sólo mediante el
desarrollo de una organización administrativa adecuada puede sobrevivir la
democracia.
Llegamos entonces a la conclusión de que el propósito del Estado

democrático es la libre conciliación de grupos de interés, y que para alcanzar
este fin se necesita el desarrollo de una gran maquinaria administrativa. Así,
por paradójico que pueda parecer a los demócratas jeffersonianos, el Estado
229
democrático liberal debe ser sostenido por una enorme burocracia. Pero esta
opinión no ha conquistado la aceptación general.
Grupos de ciudadanos, que desean favorecer sus propios intereses o

protegerse contra las embestidas de sus rivales, han recurrido al gobierno en
busca de ayuda. No obstante, el ciudadano desconfía del Estado al mismo
tiempo que acude a él en demanda de auxilio. Desea aprovechar las
facilidades del gobierno, pero no quiere que el gobierno dirija o controle sus
actividades. Como resultado, los servicios administrativos federales no se
han fundido en un conjunto unificado y responsable. Son un conglomerado
de agencias de servicios, comisiones reguladoras independientes y oficinas y
departamentos desproporcionados.
El actual amasijo de monstruosidades alfabéticas no constituye un fenómeno

nuevo. La confusión es mayor porque la variedad de las funciones federales
también es mayor. Si se quiere que el gobierno sea responsable de la
seguridad económica de varias clases, la maquinaria administrativa deberá
ser proporcional a la carga que se le ha impuesto, lo que no significa crear
más oficinas y comisiones, sino reorganizar las que ya existen. La
administración federal debe considerarse como un conjunto: debe
desarrollarse hasta ser una institución que aplique la política en interés
público y para promover el bienestar general, lo que exigirá un cambio de
actitud de parte de la mayoría de los ciudadanos. Ciertos grupos han exigido
al gobierno federal una consideración especial mientras condenan la general
intromisión del Estado en los asuntos privados. Se deberá establecer una
estructura administrativa adecuada y de personal, si se quiere que el Estado
soporte esta carga cada vez mayor. Hay que hacer frente al problema de la
burocracia.
230
Sin embargo, ningún servidor civil enredado en el papeleo oficial puede

considerarse aislado de las corrientes de opinión generadas por los grupos
con que su oficina entra en contacto. Por su parte, el ciudadano debe sentir
que su experiencia y su competencia especial tienen lugar en el gobierno.
¿Cómo se puede establecer una conexión, para ventaja mutua?
El ajuste no es fácil. "En cada país", afirma Herman Finer, "el público es
hostil al funcionario porque en un momento u otro, como inspector o
recaudador de impuestos, o funcionario médico, o cualquier cosa, acude
para llevarse algo, no para dar: está en la naturaleza misma de su tarea
limitar nuestra libertad y propiedad". La desconfianza hacia la burocracia es
particularmente aguda en los Estados Unidos, y no sin causa. "La influencia
política" sigue siendo la principal defensa del ciudadano contra la burocracia
en este país.
Este recurso indebido resulta tanto más necesario en un sistema en que falta
responsabilidad ministerial y en que a menudo, en los círculos oficiales,
también falta integridad pública. Además, tenemos toda una tradición de
desconfianza al gobierno, la cual se remonta a los días de la Colonia y la
Independencia. Durante largo tiempo se ha considerado que toda intromisión
oficial es irritante y hostil.
Las condiciones de vida de los pioneros intensificaron, sin duda, este

sentimiento. Llegamos a aceptar la incompetencia burocrática como
característica inevitable de una institución de la que, en todo caso, podía
esperarse poco bien. Pusimos nuestra confianza en los tribunales, donde la
justicia de la ley nos protegería, según esperábamos, del capricho de un
gobierno de hombres.
231
A menudo se ha descubierto que los tribunales se ponen de parte del

ciudadano contra los poderes de la burocracia. Una y otra vez, sus
veredictos han limitado o restringido las facultades burocráticas. En el
Ejecutivo y en las legislaturas elegidas, el ciudadano siente que por medio de
los canales políticos, logrará cierto grado de control. La tradición de legalidad
le da confianza en los tribunales. Pero, ¿cómo puede afectar el curso de la
acción administrativa? Subyace a esa crítica el incómodo sentimiento de que
la fuerza del gobierno se aplica a propósitos contrarios a los de su grupo. Ha
ocurrido, con frecuencia, que se aplica una medida reguladora pasando por
encima de las airadas protestas de quienes se ven afectados por ella.
La legislatura, apoyada por un momentáneo entusiasmo público, cumple con

sus deberes aprobando la ley, y pasa a otra cosa. Se deja entonces al
burócrata aplicar la ley pasando por encima del grupo airado que así queda
bajo su jurisdicción. Los grupos de interés no objetan ninguna actividad
gubernamental cuando está de acuerdo con sus fines, pero cuando va
dirigida a otros fines, se grita: "¡intervención burocrática!"
La legislatura, frecuentemente a causa de una combinación de factores

fortuitos, aprueba una ley. Una dependencia administrativa se encarga de
aplicarla, y de este modo la voluntad legislativa queda, en cierto sentido,
institucionalizada y personificada. Con excepción de los casos relativamente
raros en que un estatuto se vuelve inocuo por no ser aplicado, la voluntad
legislativa queda "congelada" hasta que se modifica la ley.
Mientras tanto, un cambio de las condiciones económicas o políticas puede

modificar la alineación de las fuerzas sociales en la comunidad, haciendo así
que el estatuto caiga del favor público, sin imponer con ello necesariamente
232
una enmienda legislativa como respuesta a las críticas. La responsabilidad

legal del funcionario sigue siendo la misma, y la censura en que incurre es el
precio de cumplir sus deberes manifiestos.
En la actualidad, el gobierno es, en gran parte, cuestión de administración

experta. A la rama ejecutiva se le ha conferido cada vez más autoridad y
discrecionalidad. El Estado ha emprendido un gran número de servicios que
en el pasado recaían en la empresa privada, o que casi ni se intentaba
prestar. Estas actividades han generado en ciertos grupos especiales un
interés en el gobierno.
El punto en que su derecho de seguir libremente sus propias actividades

entra en conflicto con la realización de las metas más generales de la
comunidad es cuestión de juicio, según van surgiendo casos particulares.
Pero el servidor público no tiene una norma clara en la cual basarse. En
pocas palabras, nuestra actual burocracia ha acumulado una gran autoridad,
pero carece de dirección y de coordinación.
El presidente es el jefe nominal de la "administración", pero en las

condiciones actuales la tarea de coordinación está más allá de la capacidad
de los transitorios ocupantes del cargo. Un sistema de derecho administrativo
puede, con el tiempo, mostrar los límites de la responsabilidad burocrática y
desarrollar el concepto de interés público. Pero el funcionario de hoy se
encuentra en gran parte aislado, salvo por la presencia de los intereses
directamente afectados por las consecuencias de sus acciones. Éstos
ocupan un gran lugar en el medio administrativo.
233
¿Qué normas van a guiarlo? El interés público es la norma que guía al

administrador al aplicar la ley. Éste es el símbolo verbal planeado para
introducir unidad, orden y objetividad en la administración.
Este concepto es para la burocracia lo que la cláusula del "debido proceso"

es para la judicatura. Su significado abstracto resulta vago, pero su
aplicación tiene efectos trascendentales. Los comisionados de la radio
tendrían que aplicar la ley en el "interés, la conveniencia o la necesidad del
público". Los comisionados de comercio deberán aplicar la ley cuando
consideren que su acción va "en interés del público". El Congreso ha
autorizado, frecuentemente, la formación de juntas y de comisiones
cuasijudiciales, para determinar el interés público.
Aunque es claro que el funcionario debe equilibrar los intereses de los

grupos en conflicto que tiene ante él, ¿según qué normas deben sopesar sus
demandas? Mantener el interés público como norma es ofrecer algo
imponderable. Su valor es psicológico y no significa más que el sentido que
cada servidor público responsable debe encontrarle a la frase.
Actuando de acuerdo con esta concepción subjetiva y limitado por su

competencia estatutaria, el burócrata selecciona entre los intereses
especiales que tiene enfrente aquella combinación a la que da la sanción
oficial. Así, inevitablemente, en la práctica el concepto de interés público
recibe una sustancia concreta por su identificación con los intereses de
ciertos grupos.
El burócrata queda colocado en una situación similar a la del ciudadano de

Rousseau. Este último debía votar de acuerdo con la voluntad general y si se
encontraba en la minoría a la hora del recuento de los votos, sabía que había
234
intentado incorrectamente adivinar la volonté générale. Sin embargo, el

funcionario debe esforzarse por actuar en interés del público, pero sin el
consuelo de poner a prueba su juicio en un plebiscito burocrático. Deberá
seguir su estrella con muy poca luz sobre las trampas inmediatas que haya
en su camino.
El administrador puede guiarse hasta cierto punto por normas que le ofrecen
sus estatutos, pero es inevitable que un margen de discrecionalidad siga
siendo inherente al proceso administrativo. Podrá buscar apoyo a su política
y, hasta cierto grado, escoger a sus adversarios. Esta lección puede ser de
importancia decisiva. Al apoyar a los grupos que exigen una interpretación
estricta de la ley, podrá causar un efecto último por completo distinto del
resultado que habría surgido de su cooperación con quienes favorecían una
interpretación liberal de los estatutos. Hasta podrá buscar las opiniones
sostenidas por grupos menos organizados o dirigidos agresivamente.
Hoy resulta clara la situación del burócrata. No se le puede negar una voz a
los intereses especiales en los consejos de Estado, ya que son sus
preocupaciones las que dan la sustancia de la cual se formula el bienestar
público. Por otra parte, es esencial una burocracia bien coordinada y
responsable, si se quieren alcanzar los propósitos del Estado. La solución del
Estado liberal democrático debe consistir en establecer una relación de
trabajo entre los burócratas y los intereses especiales, relación que permita a
los primeros realizar los propósitos del Estado y a los últimos alcanzar sus
propios fines.
Semejante relación armoniosa resulta tanto más difícil en los Estados

Unidos, por la diversidad de las condiciones del país y por la variedad de las
actividades emprendidas por el gobierno. Además, los funcionarios federales
235
intervienen en algunos problemas sobre los cuales no pueden ejercer una

autoridad coercitiva. La buena administración de muchos servicios federales
depende de la cooperación de las autoridades estatales y locales con el
gobierno nacional. La mejor manera de describir y evaluar los nexos que hay
entre la comunidad y la burocracia federal es de acuerdo con las situaciones
particulares a las que deben hacer frente. Resulta difícil analizar estos casos
en términos generales. Los funcionarios, al trabajar en sus propios dominios,
han aplicado su ingenio y descubierto sus propias soluciones.
En la práctica, la administración pública es un proceso por el cual una

persona actúa en su carácter oficial y de acuerdo con la interpretación de su
responsabilidad legal, aplica un estatuto a otra persona que se encuentra en
una posición legalmente subordinada. Al público en general no le interesa
este proceso.
Para el funcionario que aplica la ley, el público es simplemente una

abstracción. La ley se aplica de un hombre a otro. En el ámbito de la
discusión, el público es tratado como una realidad, y las palabras se dirigen
al pueblo. Pero ésta es una relación unilateral. Los funcionarios reciben
muchas respuestas de personas, pero la única reacción que reciben del
público es la que ellos decidan interpretar en una colección de reacciones
individuales. Por regla general, estas respuestas se pueden disponer en
categorías más precisas, formadas en torno de un interés ocupacional o
económico, Cuando esto ocurre, el funcionario descubre que es posible
negociar con grupos elocuentes y conscientes de su posición a causa de una
preocupación común. Vemos así que el derecho no se aplica en el vacío,
sino en un medio compuesto por todos los que tienen interés en la aplicación
o la no aplicación de los estatutos. El funcionario se ve rodeado por una red
de intereses, una red que a menudo está dominada por una araña
236
impredecible. Este último determinante pueden ser los tribunales, la

legislatura, un superior administrativo o un poderoso interés económico. El
administrador es un hilo en toda una complicada red de fuerzas políticas,
sociales y económicas. El público, como masa, tiene relativamente poca
importancia en este contexto.

Tipo 1
4.4.12.1. Democracia y Gestión Pública
4.4.12.1.1. La democratización del Estado y la gestión pública
Richard L. Harris
Introducción: la democracia es un sueño aplazado y una creciente necesidad

social
La democratización de la sociedad contemporánea, incluyendo el Estado y la

gestión pública, es un sueño aplazado. Es un sueño cuya realización está
aplazada porque mucha gente ha hablado, escrito y soñado sobre este tema
durante todo el siglo XIX y el siglo XX, y todavía esperamos la llegada de una
sociedad verdaderamente democrática. Lo que es cierto, sin embargo, es
que la democratización de la sociedad es cada vez más una necesidad social
- requerida por y para el desarrollo social, económico, científico, político y
moral de la humanidad.
Hoy la democratización es una necesidad social en la mayoría de las

sociedades actuales porque es el único sistema social que puede acomodar
las demandas cada vez más complejas y el ritmo de cambio acelerado de las
237
sociedades contemporáneas. No es casualidad que la democratización haya

aumentado significativamente en casi todas las partes del mundo durante la
última mitad del siglo XX - tanto en los países del Sur como en los del Norte.
Hace solamente 25 años, menos de un tercio de los países del mundo tenían
un sistema político formalmente democrático; sin embargo, ahora más del 60
por ciento de los países tiene un sistema político que sigue esta fórmula. Lo
que mucha gente no entiende todavía es que la democracia es el mejor
sistema para la organización de las relaciones humanas, más allá del ámbito
del Estado. La popularidad de la idea democrática en alguna forma se
extiende hoy alrededor del mundo por una razón muy sencilla: la democracia
es el modo más eficiente de organizar las relaciones humanas bajo
condiciones de cambio continuo y de creciente complejidad en las
sociedades contemporáneas.
Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 18 (Oct.

2000). Caracas.
Tipo 2
 En nuestra época, lo que distingue esencialmente las revoluciones

democráticas no es necesariamente la violencia o la lucha armada, sino
la amplificación y el predominio de los mecanismos de la democracia en
varios aspectos de la vida social, y la creciente participación popular en
los procesos políticos. (Doc 1)
 La democratización del Estado y de la gestión pública dependen de la

implantación y consolidación de la democracia secundaria. Esta se
construye sobre el respeto mutuo entre los grupos competitivos, entre los
238
líderes y sus seguidores y entre los gobernantes y los ciudadanos.

Requiere el consenso sobre los fines principales y las reglas del juego. Es
el ‘software’ o cultura de la democracia. (Doc 1)
Tipo 3 Doc. 1
La actual democratización del mundo no es producto del “triunfo” del

capitalismo, el fin de la guerra fría, el neoliberalismo, el postmodernismo, la
revolución informática o la influencia global de las ideas democráticas de los
países anglosajones. Algunos de estos factores tienen algo que ver, pero no
son las causas de este fenómeno. La causa principal es la eficacia de este
sistema para organizar las relaciones humanas frente a las condiciones y
problemas contemporáneos de la humanidad. Desde este punto de vista, la
democracia tiene las siguientes ventajas:
1. es más flexible y adaptable frente a los cambios;
2. permite el libre flujo y el intercambio de la información a través de la

sociedad;
3. promueve la introducción de la innovación con más rapidez que en los

sistemas no-democráticos;
239
4. es más compatible con el desarrollo de la ciencia y la tecnología porque

facilita un medio ambiente que apoya la investigación de lo no conocido y la
experimentación;
5. crea una actitud de escepticismo y criticismo frente a los dogmas;
6. es más inclusiva que los sistemas no-democráticos y por eso incorpora

mayor diversidad de ideas, puntos de vista, capacidades y destrezas;
7. tiene la capacidad de auto-corregir sus defectos.
Por supuesto, mucha gente piensa que la democracia es ineficiente, lenta y

desordenada. Con mucha frecuencia la gente dice que las instituciones
democráticas actuales no sirven para nada, incitan a la corrupción, al caos o
algo peor. Aun en los países más democráticos, mucha gente se queja ad
nauseam sobre las fallas y la ineficacia de sus instituciones democráticas.
Hasta cierto punto, esa gente tiene razón, porque la mayoría de las
instituciones democráticas que existen actualmente tienen muchas
contradicciones y elementos autoritarios. En aquellas instituciones coexisten
elementos democráticos y elementos autoritarios. De hecho, la gran mayoría
de las instituciones democráticas que existen en la actualidad son
instituciones “pseudo” o “proto” democráticas.
Sin embargo, las condiciones y necesidades contemporáneas impulsan la

democratización de esas instituciones y el desarrollo de nuevas formas de
democracia. Como se indicase más arriba, la democracia es el único sistema
social capaz de adaptarse a los cambios continuos y solucionar los
problemas cada vez más complejos de la humanidad contemporánea. Para
la época que entramos, parece que no hay otra alternativa a la democracia
240
para satisfacer las crecientes necesidades sociales y solucionar los

complejos problemas contemporáneos, aunque todavía los sistemas
autoritarios o autocráticos parecen atractivos para mucha gente en el mundo.
Para sobrevivir en el siglo XXI, las sociedades, gobiernos, organizaciones y

comunidades alrededor del mundo tendrán que sustentarse cada vez más en
la democracia como forma de relación social. Tendrán que superar los
obstáculos que frenan el desarrollo de las instituciones democráticas, y
tendrán que extender la democracia a todos los sectores donde ahora el
autoritarismo y la autocracia dominan las relaciones humanas. De esta
manera, la creciente necesidad social por la democratización de las
relaciones humanas va a satisfacerse y el sueño aplazado sobre la
democratización profunda de la vida humana va a realizarse. Parece que la
época de la democracia ha llegado y debemos abrazarla con fervor. La
famosa “dama de hierro” Margaret Thatcher se equivocaba cuando decía que
no hay otra alternativa para el mundo, salvo el neoliberalismo y la
globalización capitalista. Lo que es inevitable no es el neoliberalismo y la
globalización capitalista, sino la democratización de las sociedades
contemporáneas.
4.4.4.12.1.2 Los valores de la democracia y los obstáculos a su realización
Por democracia entiendo un sistema de valores y normas para gobernar la

conducta de las personas en casi todas las relaciones humanas - en el
Estado, las empresas privadas, la administración pública, las comunidades,
las asociaciones cívicas y en los grupos sociales. Este sistema de valores y
normas incluye:
1. la plena y libre comunicación entre las personas sin tener en cuenta las
diferencias de rango y poder;
241
2. el uso del consenso en vez de la coerción y la transacción para resolver

los conflictos;
3. la competencia y el conocimiento como fuentes de influencia en vez del

personalismo y las prerrogativas del poder;
4. la confianza en la autogestión como la mejor manera de manejar las cosas

- especialmente al nivel individual, grupal y comunal;
5. la inclusión y participación de todos los afectados en la toma de

decisiones;
6. el respeto por las diferencias étnicas, raciales, de clase, religiosas,

nacionales, sexuales, etcétera, en vez de discriminar contra las personas o
grupos por esas diferencias;
7. el reemplazo de las relaciones asimétricas de dominación y dependencia

implicadas en el binomio sujeto-objeto, por las relaciones simétricas e
igualitarias implicadas en el binomio sujeto-sujeto.
Si hay una sola palabra que encuadra la esencia de la democracia es la de

“autogestión” – la democracia significa particularmente la autogestión del
individuo, el grupo y la comunidad.
Por democratización del Estado entiendo la profundización de las

instituciones, valores, procesos y prácticas democráticas en el sistema
político de una sociedad. Implica la difusión, la expansión y la consolidación
de las estructuras, valores, procesos y prácticas democráticas que son
242
esenciales para el funcionamiento efectivo de la democracia política, tales

como: elecciones libres y transparentes, la participación popular en los
procesos políticos y la gestión pública, el respeto por los derechos civiles de
los ciudadanos de parte de los funcionarios estatales, la responsabilidad de
los gobernantes ante los ciudadanos, etc. Incluye la adopción de medidas
para eliminar la dominación del Estado por una oligarquía o élite, y para el
empoderamiento de los movimientos, asociaciones y grupos sociales de la
sociedad civil que les permita presionar a las instituciones estatales para
orientarlas al servicio de los intereses de la gran mayoría de la población y
no de los intereses particulares.
Si alguien quiere renunciar a la democracia, ciertamente es por su

subversidad y por el hecho de que la democracia tiende a romper todas las
relaciones de dominación y dependencia. Como dice Norberto Bobbio, el
filósofo italiano: “La democracia es subversiva. Y es subversiva en el sentido
más radical de la palabra, porque donde llega subvierte la concepción
tradicional del poder, según la cual el poder - sea el poder político o el
económico, el poder paterno o el sacerdotal - viene de arriba hacia abajo”.
En una democracia genuina, el poder viene de abajo hacia arriba, y no hay
relaciones de dominación y dependencia entre las personas.
Hay seis grandes obstáculos que bloquean el desarrollo de las instituciones

democráticas actuales y la democratización profunda de las sociedades
contemporáneas:
1. la creciente brecha entre los ricos y los pobres;
2. la persistencia del militarismo;
243
3. la tenacidad de los detentores autoritarios del poder;
4. la apatía pública;
5. la falta de confianza en la autogestión;
6. la carencia de una presencia suficiente por parte de los sectores populares

en el Estado y la administración pública.
No puedo analizar en el limitado espacio de este ensayo los detalles y las

causas de estos grandes obstáculos a la democratización de las sociedades
contemporáneas. Sólo quiero hacer notar que estos obstáculos existen y que
traban la democratización en todos los países del globo.
Es necesario destacar también que las fuerzas autoritarias tratan de

obstaculizar el crecimiento de la democracia a través de una gama de
políticas antidemocráticas, entre las que se pueden mencionar las siguientes:
1. el aumento de los poderes de los órganos ejecutivos sobre los de los

órganos legislativos;
2. la reducción del acceso público a la información sobre las acciones de los

ejecutivos;
3. el aumento o el mantenimiento de los gastos excesivos para las fuerzas

armadas;
4. el mantenimiento de las políticas exteriores beligerantes;
244
5. el aumento en la brecha entre los ricos y los pobres;
6. la reducción de los gastos para la educación pública, la salud pública, y los

otros programas públicos orientados al mejoramiento del conocimiento y
bienestar de los sectores populares;
7. el aumento de la llamada “libertad económica de los ricos” a costa de los

derechos humanos y la justicia social de las grandes mayorías;
1. la reducción de la participación popular en los procesos políticos.
Estas son políticas actuales que muchos gobiernos promueven alrededor del
mundo. Las fuerzas autoritarias no mueren fácilmente y siempre buscarán
reducir el ámbito de la satisfacción de las necesidades sociales en las
sociedades contemporáneas, las cuales requieren la democratización.
4.4.12.1.3. Las revoluciones democráticas
La democracia fue, en algún momento de la historia de Europa, un

instrumento de la aristocracia contra el absolutismo monárquico. Se volvió
después en instrumento de la burguesía contra la aristocracia. Y desde hace
algún tiempo, se volvió en instrumento de las masas populares contra la
burguesía y los dictadores burocráticos, religiosos y militares. Sin embargo,
los que piensan que la democracia es algo puramente instrumental o una
artimaña de las clases dominantes, muestran su ignorancia sobre la historia
política moderna. Es desconocer la historia de las grandes luchas contra las
clases dominantes. La democracia es un valor universal por la muy sencilla
razón de que sus conquistas, después de haber llegado a las masas
populares, pasan a ser respetadas para casi todos los seres humanos.
Adonde todavía no ha llegado, es preciso que llegue. Y si bien son aún
245
insuficientes sus conquistas, ellas son las bases para avances que deben
lograrse.
En nuestra época, lo que distingue esencialmente las revoluciones

democráticas no es necesariamente la violencia o la lucha armada, sino la
amplificación y el predominio de los mecanismos de la democracia en varios
aspectos de la vida social, y la creciente participación popular en los
procesos políticos. En una revolución democrática, los mecanismos de la
democracia participativa y la democracia representativa predominan sobre
los mecanismos autoritarios y burocráticos. En una revolución democrática,
las fuerzas armadas se convierten en “el pueblo en armas”, y en
consecuencia, se hacen obedientes a las instituciones democráticas que
representan al pueblo. Se elevan mucho los niveles de participación popular
a través de mecanismos de autogestión y de democracia directa. Los
hombres y mujeres - o por lo menos un gran número de ellos - se convierten
en hombres y mujeres públicos. La democratización amplificada de la
sociedad requiere la participación continua de casi todos los adultos en la
vida pública, como ciudadanos activos y como coasociados activos en los
mecanismos de autogestión en los lugares de trabajo, asociaciones cívicas y
grupos sociales. En cierto sentido, “la democracia secundaria” es más
importante que “ la democracia primaria” para el éxito y el sustento de
cualquier sistema democrático. La democracia secundaria se refiere al
“software” o la cultura de la democracia 13 , e incluye las consideraciones
subjetivas, los valores, los modales, las costumbres, las sutilezas y las reglas
del juego que determinan cómo la gente se comporta cotidianamente. En
contraste, la democracia primaria tiene que ver con el aparato institucional:
los organismos legislativos, procesos electorales, partidos políticos, el
sistema judicial, las leyes, etc. La democracia primaria sin la democracia
secundaria es como jugar los deportes sin practicar la deportividad.
246
4.4.12.1.4. La democracia secundaria
La democratización del Estado y de la gestión pública depende de la

implantación y consolidación de la democracia secundaria. Esta se construye
sobre el respeto mutuo entre los grupos competitivos, entre los líderes y sus
seguidores y entre los gobernantes y los ciudadanos. Requiere el consenso
sobre los fines principales y las reglas del juego. Es el ‘software’ o cultura de
la democracia.
Sin la democracia secundaria, la democracia primaria no puede funcionar y

no tiene mucho sentido.
Uno de los errores más fuertes de la concepción conservadora de la

democracia es que no pone énfasis en la democracia secundaria, y por lo
tanto, condena la democracia a una vida meramente formal y superficial.
Si la opresión, la explotación y la discriminación no son reducidas

significativamente en las relaciones humanas y en la sociedad entera, la
democracia queda “pro forma” y precaria. Para profundizar la
democratización y consolidar la democracia política es necesario que los
líderes adopten un estilo democrático y respetuoso en las relaciones con sus
subordinados; y de la misma manera, los funcionarios públicos tienen que
adoptar un estilo democrático y respetuoso en sus relaciones con todas las
clases de ciudadanos. Los beneficios de la democracia no se logran cuando
hay falta de consenso, intimidación, corrupción y manipulación en las
relaciones humanas, o sea cuando el estilo de liderazgo y las relaciones
humanas son autoritarios.
247
La democracia secundaria se ejercita principalmente en los grupos y en las

relaciones interpersonales. A este nivel (grupal e interpersonal) de la realidad
social, se puede distinguir muy bien el contraste entre las relaciones
humanas autoritarias y las relaciones humanas democráticas. En el grupo
autoritario hay escasa libertad personal, muy poca comunicación abierta y
poca honestidad. La dirección del grupo es vertical, rígida y dura. Cuanto
mayor es la divergencia entre los intereses del grupo y del individuo, más
fuerte y opresora debe ser la dirección para mantener así el funcionamiento
unitario del grupo. Por el contrario, en el grupo democrático predomina la
libertad personal, la comunicación abierta y la honestidad. Hay discrepancias
y discusión entre los miembros del grupo, pero sin perturbar la integridad del
grupo. Las personas, como tales, pueden expresarse libremente.
Existe una dirección no estricta ni de alto control. Hay la potencia para la

autogestión del grupo y la de cada miembro.
En los grupos democráticos maduros es donde la democracia secundaria

predomina, y se puede identificar este tipo de grupos por la presencia de las
siguientes características:
1. La atmósfera es informal, cómoda, relajada.
2. Hay discusión abierta y en ella hay participación de todos.
3. Las tareas u objetivos del grupo son bien conocidas y comprendidas por
todos.
4. Todos escuchan y se escuchan las ideas de todos.
248
5. Hay desacuerdo y ello no se considera negativo.
6. La gran mayoría de las decisiones se toma por consenso, y logrado esto,

todos se ponen de
acuerdo para avanzar en conjunto.
7. La crítica es frecuente, franca y relativamente cómoda. Tiene un sabor

constructivo.
8. Todos opinan libremente sobre sus rendimientos e ideas, y sobre la

conducta del grupo.
9. Los valores del grupo son una integración de los valores y de las
necesidades pertinentes de sus miembros.
10. Todas las actividades para solucionar problemas o tomar decisiones

tienen lugar en una atmósfera de apoyo.
11. Todos se ayudan, colaborando así para que el grupo logre sus objetivos
y los miembros logren sus metas.
12. Existe una fuerte motivación por parte de cada uno para comunicar al
resto todo lo que sea
necesario.
Por supuesto, no es fácil alcanzar este nivel de democracia madura en un

grupo. Requiere mucha capacitación apropiada y una práctica prolongada.
Los equipos de trabajo autogestionados en las empresas modernas, ONGs y
249
organismos públicos de los países más democráticos son los mejores

ejemplos de los grupos democráticos maduros.
He trabajado como asesor en muchos equipos de trabajo autogestionados

durante los últimos diez años, y he visto que estos grupos o equipos se
desempeñan casi siempre con mayor productividad y responsabilidad que los
grupos de trabajo dirigidos por un jefe. En los equipos de trabajo
autogestionados se encuentra la práctica diaria de la democracia secundaria.
Sus miembros se dirigen a sí mismos, comparten entre ellos el liderazgo y
asumen casi todas las funciones de gestión. Se comunican entre sí de
manera abierta, franca y respetuosa, aumentando así su nivel de
conocimiento y su capacidad para cooperar y adoptar decisiones efectivas.
Estos grupos aprenden cómo utilizar constantemente la retroalimentación y
la crítica constructiva (formulada tan pronto como sea posible y sin cólera), y
cómo tratar a otra gente con respeto y honestidad.
Los beneficios que los equipos autogestionados pueden aportar a las

organizaciones estatales son los siguientes:
1. crean funcionarios que conocen bien los fines y metas organizacionales y

que asumen la responsabilidad para su implementación efectiva, porque a
través de la autogestión ellos participan activamente en la definición de cómo
implementarlos en su trabajo;
2. aumentan la productividad del personal involucrado en los equipos y

mejoran la calidad del producto o servicio brindado por ellos;
3. aumentan la satisfacción, el compromiso y la confianza de los funcionarios

que son miembros de estos equipos;
250
4. permiten a los dirigentes anteriores de los equipos, dedicarse a tareas

importantes de planificación, capacitación, innovación y colaboración;
5. crean focos de democracia secundaria que contribuyen al desarrollo de la

democracia secundaria dentro del Estado y a relaciones más democráticas
entre los funcionarios del Estado y el público.
El desarrollo de los equipos autogestionados, como focos de la democracia

secundaria dentro de las organizaciones estatales, conduce a la creación de
una cultura organizacional democrática caracterizada por la comunicación
abierta en vez de la comunicación restringida; la cooperación y el consenso
en vez de la competencia y el conflicto; la confianza y respeto mutuo en vez
de la desconfianza y el miedo en las relaciones interpersonales; la
colaboración entre las distintas unidades de la organización en vez de la
fragmentación y aislamiento de estas unidades; y la búsqueda de la mejor
manera de servir al público en vez de satisfacer los intereses particulares de
los funcionarios.
La capacitación de los miembros de los equipos autogestionados y sus

dirigentes anteriores es un elemento esencial muy importante para el
desarrollo exitoso de estos equipos y la implantación de las normas y
prácticas de la democracia secundaria. Los dos grupos tienen que aprender
cómo apoderar a otros. En particular, los dirigentes tienen que aprender
cómo apoderar los miembros de los equipos de trabajo y funcionar como
asesores, facilitadores y entrenadores; y los miembros de los equipos tienen
que aprender cómo compartir el liderazgo y tomar decisiones colectivas por
consenso. Por lo tanto, la capacitación de los miembros de los equipos
autogestionados y los dirigentes anteriores representa el instrumento clave
251
para promover la democracia secundaria en la vida cotidiana organizacional.

Consta del adiestramiento en el ‘teamwork’ (cómo formar y trabajar en
equipos), el liderazgo compartido, la toma de decisiones por consenso, la
facilitación de discusiones abiertas, la colaboración entre grupos y la
retroalimentación/crítica constructiva.
Es necesario también impartir a través de la capacitación de los funcionarios

estatales el afán de servir al público de la mejor manera posible. Esto
requiere la redefinición total de las relaciones típicas de los funcionarios
estatales con el público, la cual se logra por medio de la aplicación de la ética
de servicio en el tratamiento del público y por el credo de ‘stewardship’
(mayordomía) en la administración de los bienes estatales. Para conseguir
este nivel de concientización democrática en la gestión pública, la
capacitación de los funcionarios tiene que poner énfasis en lo siguiente:
1. cómo servir los intereses de la gran mayoría de los ciudadanos en vez de

los intereses particulares de los funcionarios y los ‘clientes especiales’ - o
sea cómo aplicar el espíritu de servicio público en lugar del clientelismo y
compadrazgo;
2. cómo ver las políticas, las prácticas y los problemas desde la perspectiva
de los ciudadanos y no desde la perspectiva de la burocracia estatal;
3. las más altas normas profesionales de conducta;
4. la necesidad de respetar siempre los derechos civiles de todos los

ciudadanos;
5. cómo apoderar e incorporar la participación popular en la gestión pública;

252
6. cómo alcanzar un alto nivel de responsabilidad individual y colectiva por

medio de la autogestión en vez del control jerárquico y la dirección
autoritaria;
7. cómo integrar las necesidades de los individuos y los grupos con los fines
y metas organizacionales;
9. cómo aplicar las normas y las técnicas de la autogestión en los grupos de

trabajo y otros grupos sociales.
No se debe subestimar la importancia de capacitar los funcionarios estatales

en las normas y prácticas de la democracia secundaria, porque sin este tipo
de capacitación es casi imposible democratizar la gestión pública y
profundizar la democratización de los estados contemporáneos.
4.4.5 ¿Cómo se realizará la hegemonía de la democracia?
¿Cómo se realizará la lucha por la hegemonía de la democracia bajo la

hegemonía neoliberal y conservadora que en las últimas décadas ha tratado
de transformar la democracia representativa en una caricatura de sí misma?
Parece indudable que el horizonte de los dueños del poder, tanto de los
actuales como de los aspirantes, en general no va más allá de un concepto
restringido de la democracia. Creo que una respuesta es hacer lo que cada
quien puede en cuanto a promover en su alrededor la democratización de las
relaciones humanas. O sea, cada quien debe promover la democracia
secundaria.
253
En el caso de los administradores públicos, la mejor forma de promover la

democracia es a través de la democratización de sus relaciones humanas en
sus centros laborales y en sus contactos con el público. Cada funcionario
puede promover la autogestión y la participación democrática en la toma de
decisiones en su lugar de trabajo, aun si su esfuerzo toca solamente un
pequeño grupo de gente.
También, cada funcionario que tiene relaciones con el público puede tratarlo
de forma respetuosa, apoderar de una manera u otra a los ciudadanos,
grupos y asociaciones que representan los intereses de sectores de la
ciudadanía que no tienen representación adecuada en las decisiones
estatales, y en general, llevar a cabo sus funciones de modo que sirva los
intereses públicos y no los intereses particulares. Y en su vida extra laboral,
los funcionarios pueden promover la democracia secundaria en las
asociaciones cívicas, la vida social y las entidades comunales en las cuales
ellos participan.
Sin embargo, no se puede profundizar la democratización de las sociedades

actuales sin hacer alteraciones drásticas en sus prácticas económicas para
atender las necesidades populares. Es evidente que la democracia deberá
suprimir las extremas desigualdades sociales que impiden a la mayoría del
pueblo tener acceso a la ciudadanía y la toma de decisiones. En este
sentido, la reorientación de la política económica y el control sobre el
funcionamiento del gran capital son tareas democráticas ineludibles.
La pobreza es un desafío para las democracias del mundo. Está creciendo

en muchos de los países del Sur y también en algunos de los del Norte. En
América Latina, más o menos un cuarto de la población vive ahora con
menos de US$ 1 de ingreso por día 18 . Es un problema que incide en la
254
esencia misma de la gobernabilidad y la democratización. Cuando la

atención estatal a las exigencias de los sectores pobres tiende solamente a
frenar el deterioro de las condiciones de vida de estos sectores, la resultante
es una ‘bomba de tiempo social’ que va a estallar al mediano o al largo plazo.
Para el conjunto de la sociedad, la pobreza constituye una carga económica,

política e institucional que a la larga se hace insoportable. El objetivo de un
Estado democrático debe ser que sus políticas sociales se expresen en
programas que respeten a los ciudadanos y que eliminen las condiciones
adversas que los rodean. La apropiación privada del Estado y el clientelismo
dentro de la administración pública inhiben el logro de este objetivo. Para
lograrlo se requieren funcionarios públicos que estén identificados con los
intereses del público y no con los intereses particulares.
En casi todas las democracias contemporáneas, el público tiene una

presencia insuficiente en la administración pública. Por eso la gente se siente
demasiado excluida por los cabilderos y expertos.
Con mucha frecuencia, la administración pública es considerada por sus

servidores como una sociedad cerrada. Los administradores y los cabilderos
piensan que si se diera a conocer su accionar a todos, el desempeño
mermaría, por cuanto el Estado administrativo moderno no es lugar para
amateurs. Los individuos que están fuera de la administración, por su parte,
alegan que necesitan enterarse más sobre lo que sucede en ella. Y en la
democracia, el público tiene derecho a saber lo que quiera de su propia
administración.
Es evidente, entonces, que la administración pública en una democracia

debe esforzarse por satisfacer a todas las partes y debe tratar de abrirse más
255
a la participación directa del público. Como ha dicho Nuria Cunill Grau en su

reciente obra sobre nuevas formas de gestión pública y representación
social, esto requiere “la publificación” de la administración pública y del
aparato estatal, especialmente los procesos de adopción e implementación
de las decisiones estatales. En vez del reforzamiento de la ‘privatización’ de
aquellos procesos, la democratización del Estado y la gestión pública debe
“aumentar la participación popular en la gestión pública y garantizar, cada
vez más con eficacia, que ésta sirva los intereses de la colectividad y no los
de tipo particular”.
Por esto, la descentralización del Estado tiene un significado específico en

las democracias, bien distinto al de las sociedades con regímenes pseudo-
democráticos y autoritarios. Para lograr una verdadera democracia, la
descentralización del aparato estatal es necesaria para entregar a la
población más posibilidades concretas y directas que les permita participar
en los procesos políticos y los programas estatales.
La participación no es nada más el producto de una intención de participar,

sino la existencia de canales que la hagan posible, lo cual requiere
instituciones más próximas, al alcance de la mano por parte de los
ciudadanos. Por otra parte, la descentralización es una fuente específica
para que al tiempo que se promueve la participación democrática, se
promueva la eficiencia de la acción pública. Nótese que no es cualquier
concepto de eficiencia el que está en juego. Se trata de la eficiencia de
carácter democrático.
La descentralización democrática genera una superficie de contacto mayor

del público con los funcionarios públicos. La participación política de los
ciudadanos es un producto resultante de la intención de participar y de la
256
existencia de canales que la hagan posible. La descentralización

democrática genera un tipo de circulación entre los ciudadanos y el Estado
que socava el centralismo y las concepciones tecnocráticas y burocráticas de
la descentralización. Para ello se necesita capacitar y financiar un cuerpo de
funcionarios profesionales en los niveles locales y subnacionales para
terminar con la corrupción y el clientelismo que existan en estos niveles. Sin
este cuadro de funcionarios públicos, “las ventajas de la descentralización se
aminoran en las redes del clientelismo y los intereses de carácter parcial”.
También hay que entender que la descentralización despierta fuerzas muy

poderosas que dejadas al libre juego del ‘mercado’ podrían debilitar la
democracia. Para evitar ese resultado, es necesario ‘publificar’ el Estado y la
gestión pública, ajustar la representación política a la representación social
en todos los niveles del aparato estatal y eliminar el carácter ‘burocrático-
clientelar’ de la gestión pública. La descentralización debe ser capaz de
generar una creciente participación política de los ciudadanos en los
gobiernos locales y subnacionales, conducir a la elevación de la calidad de
vida de los sectores de la población menos favorecidos, y promover una
gestión más eficiente y democrática del sector público.
Consideración final
La democracia verdadera no se reduce a la ‘representación virtual’ de los

intereses sectoriales en un Estado privatizado y controlado por una élite
oligárquica y sus cuadros tecno-burocráticos. No es un mero acto de
selección de los miembros de esta élite gobernante por las masas
subordinadas. La democracia depende de instituciones democráticas,
procesos políticos democráticos, participación popular en estas instituciones
y procesos, y especialmente depende de los valores y normas democráticos
257
que determinan las reglas del juego político y el carácter de las relaciones
humanas. Estos valores y normas se pueden llamar el ‘software’ o la cultura
de la democracia. La democratización profunda del Estado y la gestión
pública requiere la incorporación de la cultura democrática en la práctica de
las relaciones humanas dentro del Estado y entre los agentes del Estado y el
público.
Lo que se denomina la democracia secundaria es un elemento esencial para

el funcionamiento
exitoso de la democracia política y la democratización profunda de la
sociedad. La democracia política solamente puede adquirir una vida popular
si los funcionarios estatales practican la democracia secundaria diariamente.
La práctica de la democracia secundaria por los funcionarios infunde los
valores y normas democráticas en las actividades diarias del Estado y en sus
enlaces con el resto de la sociedad.
Los funcionarios públicos pueden fomentar la democratización del Estado, de

la gestión pública y de la sociedad entera si ellos incorporan la práctica de la
democracia secundaria en sus relaciones cotidianas. Por supuesto, hay que
tomar en cuenta los obstáculos que inhiben la democratización del Estado y
la gestión pública en las sociedades contemporáneas. Sin embargo, aunque
no se pueden superar o eliminar ahora todos estos obstáculos, se puede
promover la democratización donde hay las posibilidades o las oportunidades
de hacerlo. Durante las décadas que vienen, la creciente necesidad social
por la democracia en las relaciones humanas va a generar muchas
oportunidades y presiones a favor de la democratización del Estado y la
sociedad civil. Para manejar el ritmo acelerado de los cambios
contemporáneos y solucionar los problemas sociales cada vez más
complejos, será necesario usar los mecanismos de la democracia, dado que
258
es el único sistema suficientemente flexible y capaz de solucionar los

problemas de alta complejidad y adaptar las relaciones humanas al ritmo de
dichos cambios.
Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 18 (Oct.

2000). Caracas.
Evaluación
Unidad 4
1. Las organizaciones se clasifican en públicas y privadas, sin embargo por

sus características y sus metas cada una de ellas puede asumir funciones
de las otras, es valido señalar que por su especificidad las organizaciones
públicas son solamente las que hacen parte del Estado.
2. Asumiendo que la administra pública desarrolla procesos diferentes con

respecto a la administración privada, como se manifiestan estos procesos
y cuales son sus características.
3. Indique cuales y como se aplican los mecanismos de conciliación entre la

administración pública y la comunidad, mediante un ejemplo de aplicación
en una organización pública estatal.
4. Mediante un análisis del concepto de democracia frente a la

administración pública, identifique cuales serían las ventajas de aplicarla
en el desarrollo del proceso de toma de decisiones.
259
260
4.5. AUTOEVALUACION DEL TRABAJO EN EQUIPO
Sede Territorial : ----------------------------------------------------------------------------

Nombre y códigos de los Estudiantes :
-------------------------------------------------------------------------------------------------------
-------------------------------------------------------------------------------------------------------
-----------------------------------------------
Grupo : -------------------------------------------------------------------------------------------
Temáticas : --------------------------------------------------------------------------------------
Unidad : -----------------------------------------------------------------------------------------
1. DESEMPEÑO DE
ROLES :
 MODERADOR
 RELATOR
 OBSERVADOR
 OTROS
MIEMBROS
2. PARTICIPACION
Y APORTES :
 PROCESOS
 CONTENIDOS
261
TEMATICOS
3. INTEGRACION :
 SOLUCION A
DISCREPANCIAS
 MADUREZ PARA
ACEPTAR
CRITICAS
4. CONSTRUCCION
COLECTIVA :
 SUGERENCIAS A
LOS PROCESOS
 NUEVOS
CONOCIMIENTO
S ADQUIRIDOS.
5. COORDINACION
:
 MANEJO DE
TIEMPO
 ENTREGADE
TRABAJOS
262
6. BITACORAS
7. VALORACION DE
LAS SESIONES
PROMEDIO
En el anterior formato, evalúe con su equipo de trabajo las actividades realizadas por el moderador, el relator y el
observador en particular como del Equipo en general. Recuerde que ELTRABAJO DE EQUIPO se realiza una vez
por cada unidad, se destina aproximadamente dos (2) horas para el estudio de cada temática. La participación en
la sesión del trabajo de Equipo conlleva una calificación por cada unidad desarrollada. Cuando un miembro del
Equipo no pueda asistir a la sesión debe seleccionar un tema de la unidad, escribir un ensayo y enviarlo al tutor.
Las funciones del COORDINADOR DEL EQUIPO son: Citar a las reuniones, recoger los documentos y enviarlos a
la Sede Central, trasmitir la información que lleguen y distribuir los materiales. Los documentos que debe enviar el
coordinador en un solo paquete son: El informe de la sesión de trabajo del Equipo. Documento preparado por el
relator. La Evaluación del Moderador, el resumen del observador, las preguntas y sugerencias del Equipo, que
deben ser escritas en hojas separadas por cada temática. Es un documento preparado por el relator. Las
actividades de aprendizaje de cada temática. (Documentos enviados por cada participante), La coevaluación de los
Trabajos presentados, y la Autoevaluación del Trabajo en Equipo.
263
4.6. INFORME DE LAS SESIONES DE APRENDIZAJE
DEBE CONTENER :
1. IDENTIFICACION : NOMBRE DEL EQUIPO, SESION Y NUMERO DEL INFORME

2. LUGAR, DIA, FECHA, HORA Y OBJETO DE LA REUNION
3. INTRODUCCION
4. LISTA DE ASISTENCIA DE LOS MIEMBORS DEL EQUIPO
5. ANOTACION DE LOS ROLES DELMODERADOR, DEL RELATOR Y DEL OBSERVADOR Y
LACALIFICACION INDIVIDUAL DE LA BITACORA POR TEMATICA
6. AGENDA : TEMAS QUE SE VAN A TRATAR EN LA SESION INDICANDO EL TIEMPO DEDICADO A CADA
UNO
7. TEXTO DE LA TEMATICA, QUE INCLUYE :
 INQUIETUDES Y PREGUNTAS QUE SE DISCUTAN EN EL EQUIPO, SEÑALANDO EL NOMBRE DEL

AUTOR
 COMENTARIOS O CONSLUSIONES DEL EQUIPO FRENTE A CADA INQUIETUD O A CADA PREGUNTA
 PREGUNTAS O CONSULTAS PARA EL TUTOR.
 TITULO DEL ENSAYO QUE SE EVALUE Y ELNOMBR DEL AUTOR
 COEVALUACION DADA Y RESUMEN DE LAS OBSERVACIONES QUE SE HICIERON AL TRABAJO
 AUTOEVALUACION DEL EQUIPO
 EVALUACION. CONTIENE EL RESUMEN DE LOS RESULTADOS DE LA EVALUACION DE LA SESION DE
TRABAJO EN EQUIPO
 IDENTIFICACION DE LA PROXIMA SESION: LUGAR, FECHA , HORA Y NOMBRES DE LA MESA
DIRECTIVA DESIGNADA PARA LA SIGUIENTE SESION.
 OBSERVACIONES. RELACIONAR OBSERVACIONES FINALES EN LASQUE SE SEñALE SI SE AGOTO O
NO LA AGENDA E INDICAR LA HORA EN QUE SE LEVANT O LA SESION
 FIRMA DE LA PERSONA QUE HACE LA RELATORIA
 ANEXOS: 1. PREGUNTAS Y SUGERENCIAS PARA CADA TEMATICA. 2. EVALUACION DE LAMARCHA
DELEQUIPO. LA REALIZA EL MODERADOR INDICANDO SU PAPEL. 3. INSTRUMENTO Y ANALISIS DEL
OBSERVADOR. 4. ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE DE LOS PARTICIPANTES EN CADA CAPITULO.
264
Al finalizar la sesión debes ser capaz de ANALIZAR las Entidades

Territoriales a partir de la relación Estado – Administración Publica –
Democracia – Toma de Decisiones.
Los Estudiantes deberán consultar la Constitución Política de Colombia

(1991), comentada y concordada en lo referente a la función publica y al
carácter del Estado Colombiano.
4.9. COEVALUACION
Cada estudiante deberá presentar en la sesión presencial el Trabajo Escrito

sobre La Problemática del Estado Colombiano en relación con la
Administración Publica y la Toma de Decisiones, para ser evaluado por
otro estudiante, teniendo en cuenta los planteamientos de las unidades del
presente módulo.
265
4.10. RESULTADO DIDACTICO GENERAL.
Comprender críticamente las relaciones entre Administración Publica –

Teoría Administrativa y Estado.
EVALUACION DEL MODULO
FORTALEZAS
DEBILIDADES
EVALUAR EL MODULO TENIENDO ENCUENTA LA PERTINENCIA CON EL PLAN DE

ESTUDIOS DELPROGRAMA DE ADMINISTRACION PUBLICA TERRITORIAL. ESTA
266
EVALUACION DEBE SER ENVIADA POR CORREO A LA SEDE CENTRAL Y DIRIGIDA A

LA COORDINACION DEL NUCLEO TEMATICO: PROBLEMÁTICA DEL ESTADO Y
DELPODER.
EVALUACION DE LOS OBJETIVOS DE LAS UNIDADES DEL MODULO
NUMERO Y NOMBRE DE OBJETIVOS PERTINENCIA CON EL

LOS CAPITULOS PLAN DE ESTUDIOS DEL
PROGRAMA DE A.P.T.
UNIDAD 1 :
UNIDAD 2 :
UNIDAD 3 :
UNIDAD 4 :
OBSERVACIONES : ----------------------------------------------------------------------------------------------
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
EVALUAR LOS OBJETIVOS DE LAS UNIDADES DEL MODULO TENIENDO ENCUENTA
LA PERTINENCIA CON EL PLAN DE ESTUDIOS DELPROGRAMA DE
ADMINISTRACION PUBLICA TERRITORIAL. ESTA EVALUACION DEBE SER ENVIADA
POR CORREO A LA SEDE CENTRAL Y DIRIGIDA A LA COORDINACION DEL NUCLEO
TEMATICO: PROBLEMÁTICA DEL ESTADO Y DELPODER.
267
EVALUACION DEL CONTENIDO DIDACTICO

DEL MODULO
PROCEDE EXPLIQUE
1. DE LO GLOBAL A LO
CONCRETO
2. DE LO CONCRETO A LO
ABSTRACTO
3. DE LO EPISODICO A LO
SISTEMATICO
4. DE LO CONOCIDO A LO
DESCONOCIDO
5. MEDIANTE UN
PROCEDIMIENTO
CICLICO (CONOCIDO/DE
SCONOCIDO/CONCRET
O/ABSTRAT0/GLOBAL/A
NALITICO /
SISTEMATICO)
EVALUAR EL MODULO TENIENDO ENCUENTA LA PERTINENCIA CON EL PLAN DE

ESTUDIOS DELPROGRAMA DE ADMINISTRACION PUBLICA TERRITORIAL. ESTA
DELPODER.
268
EVALUACION DEL TUTOR
Ciudad y Fecha : ------------------------------------------------------------------------------

Centro Territorial : ----------------------------------------------------------------------------
Nombre del Tutor :
-------------------------------------------------------------------------------------------------------
---------------------------------------------------------------------------
Nombre y Código del Estudiante :
-------------------------------------------------------------------------------------------------------
------------------------------------------------------
FUNCIONES SI NO REGULAR CALIFICACION
1. FUNCIONES DE CONTROL :
 Estructura. Indica al Estudiante lo que

debe hacer
 Regula, Gobierna
 Propone un modelo
 Resuelve el conflicto
PORCENTAJ
E PARCIAL
2. FUNCIONES DE ORGANIZACIÓN :
 Regula la participación de los estudiante

 Organiza los movimientos de los
estudiantes en la sesión presencial
 ordena
 Corta una situación de conflicto.
PORCENTAJ
E PARCIAL
3. FUNCIONES DE IMPOSICION :
269
 Gobierna. Realiza él mismo ciertos

actos
 Moraliza
 Presta ayuda no solicitada
 Informa sin que se le pregunte
 Impone un juicio de valor.
PORCENTAJ
E PARCIAL
4. FUNCIONES DEFACILITACION :
 Da a conocer la secuencia del Trabajo

 Demuestra
 Controla de forma neutra
PORCENTAJ
E PARCIAL
5. FUNCIONES DE DESARROLLO DE
CONTENIDOS :
 Repite para aclarar

 Motiva sugiriendo
 Aprecia, resalta la positivo de una idea o
situación
 Ofrece variedad de recursos,
respondiendo a las demandas de ayuda.
PORCENTAJ
E PARCIAL
6. FUNCIONES DE DESARROLLO DEL
ESTUDIANTE:
 Estimula
 Pide una información personal
 Estructura el pensamiento del
estudiante
 Aporta una ayuda solicitada por el
estudiante
 Promueve las competencias: Disciplinar,
Interdisciplinaria, Social e Investigativa.
 Promueve la participación de los
estudiantes
 Promueve en los estudiante el Aprender
- Aprender ; el Aprender a Conocer ; el
Aprender - Hacer, y el Aprender a vivir
270
juntos y a convivir con los demás
PORCENTAJ
E PARCIAL
7. FUNCIONES DE RESPUESTAS
PERSONALES :
 Responde a las preguntas de los

estudiantes
 Acude a la experiencia personal del
estudiante
 Interpreta una situación
 Reconoce sus errores
8. FUNCIONES DE
PERSONALIZACION :
 Acepta una exteriorización espontánea

 Invita al estudiante a tener en cuenta
una experiencia de campo
 Interpreta una situación personal
 Individualiza la enseñanza.
PORCENTAJ
E PARCIAL
9. FUNCIONES AFECTIVAS POSITIVAS :
 Elogia
 Ofrece Ayuda
 Anima, estimula.
PORCENTAJ
E PARCIAL
10. FUNCIONES AFECTIVAS

NEGATIVAS :
 Critica, acusa, ironiza

 Advierte, Reprende, Amonesta, Castiga
 Difiere de manera vaga
 Rechaza una exteriorización
espontánea
 Respuesta Personal Negativa
271
PORCENTAJ
E PARCIAL
11. FUNCIONES DE
RETROALIMENTACION POSITIVAS :
 Aprueba estereotipadamente
 Aprueba repitiendo la respuesta del
estudiante
 Aprueba específicamente
 Aprueba de otras manera.
 Alaba, Alienta, Recompensa
 Muestra solicitud
 Promete recompensa
 Tiene sentido del humor
 Ofrece una palabra afectuosa al
estudiante
PORCENTAJ
E PARCIAL
12. FUNCIONES DE
RETROALIMENTACION NEGATIVAS :
 Desaprueba estereotipadamente
 Desaprueba repitiendo irónicamente
 Desaprueba específicamente
 Desaprueba de ora forma
 Difiere la retroalimentacion.
PORCENTAJ
E PARCIAL
13. FUNCIONES DE
CONCRETIZACION :
 Utiliza un material
 Invita al estudiante a servirse de un
material
 Se apoya en audiovisuales
 Escribe en la pizarra.
PORCENTAJ
E TOTAL
EN CADA TIPODE FUNCIONES EVALUAR Y CALIFICAR CON UN SI (100%), UN NO
(1%), O REGULAR (50%) LAS DIFERENTES FUNCIONES DEL TUTOR. ESTA
272

DELPODER.
B ibliografía --------------------------
273
BIBLIOGRAFIA GENERAL
Alvarez, Héctor Felipe. Administración, una introducción al estudio de la

Administración. Sociedad para Estudios Pedagógicos Argentinos. Córdoba
1987.
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CHIAVENATO, Idalberto; “Introducción a la teoría General de las

Administración”, cuarta edición, Editorial
Hampton, David R. Administración contemporánea. 2a.edición. Mc Graw Hill.

México 1987.
Hermida, Jorge A. Ciencia de la administración. Ediciones Contabilidad

Moderna S.A.I.C. Buenos Aires mayo de 1983.

Khandwalla, Pradip N. The Design of Organization
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Klir, George J. Tendencias en la teoría general de sistemas. Alianza Editorial,

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Michael M. Hamon y Richard T. Mayer. Teoría de la Organización para la

Administración Pública. F.C.E., México, 1999.
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Ramón García-Pelayo y Gross. Pequeño Larousse Ilustrado (diccionario).

Ediciones Larousse. Francia 1977.
REYES Ponce, Agustín. Administración de empresas. Ed. Limusa. México

1990.
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Schoderbeek, Peter P. New York, John Wiley & Sons, Inc. 1968.
Van Gigch, John P., Teoría general de sistemas aplicada. Trillas. México.
1980.
Yourdon, Edward. Análisis estructurado moderno. Prentice-Hall

Panamericana, S.A. México 1989.
275
276

Pensamiento Admtivo y Org Públicas II

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Pensamiento Administrativo y organizaciones Públicas II

De acuerdo con los criterios orientadores de la metodología y del Programa,

En todo proceso educativo el estudiante es el actor principal. En la

Como entidad educativa que desarrolla programas bajo la modalidad a

que de una manera coordinada, armónica y creativa los utilicen en su

N úcleo T emático --------------

OBJETIVOS DEL NUCLEO TEMATICO

Realizar una reflexión y análisis acerca de los problemas de las

Estudiar las organizaciones publicas a partir del pensamiento administrativo

El Núcleo Temático Organizaciones Públicas está conformado por

M odulo T emático ---------

“Algunas rocas muestran complejidad, con diversos minerales dispersos en ellas.

Tomado de: KIMBALL, JOHN W.

OBJETIVO DEL MODULO TEMATICO

Identificar un perfil típico de la problemática organizativa administrativa

 Identificar los elementos característicos que proporciona la Teoría general de

 Definir como se manifiestan los diferentes conceptos de la Teoría General de

 Conocer los aportes de la escuela sociológica a la administración pública y

 Identificar los diferentes problemas que se presentan en la administración

1 LA TEORÍA GENERAL DE SISTEMAS

1.1 Generalidades de Teoría General de Sistemas

2 LA VISIÓN SISTÉMICA DE LA ORGANIZACIÓN

2.1 Las organizaciones Como Sistemas

3 LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ENTORNO SOCIOECONÓMICO Y EL

3.1 El impase de la Administración

4 LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y TOMA DE DECISIONES

4.1 Las Organizaciones Públicas y lo Público

Como el Programa está diseñado bajo la modalidad de Educación a

Teniendo en cuenta lo anterior, la metodología a emplearse en el desarrollo

Así mismo, las sesiones presenciales se apoyarán con conversatorios,

simposios, mesas redondas, estudios de casos, exposición de mapas

La aplicación de la metodología incluye:

Proyecto de Vida. Cada estudiante deberá debe esbozar los principales

Lecturas Autoreguladas. Cada participante debe elaborar un mapa

Para ello los estudiantes deberán tener presente en la relación lectura -

Bitácora O Diario De Aprendizaje, Cada participante debe llevar una

La bitácora comprende también, la confrontación que Usted realice de lo

los conceptos expuestos (¿Qué aprendió?, ¿qué no aprendió? Cuales fueron

Equipos de Trabajo. Los participantes del programa formaran equipos de

Sesión Presencial. La sesión se desarrolla como un seminario - taller. Cuyo

La evaluación es integral y de proceso, tendrá un carácter cualitativo y

Se empleará la bitácora como un instrumento básico en la realización de la

La Evaluación cuantitativa se realizará teniendo en cuenta los parámetros

Los participantes realizarán un trabajo final escrito sobre El pensamiento

El Módulo Pensamiento Administrativo y Organizaciones Públicas II esta

1. Las primeras páginas dobles siempre se refieren a la Unidad. La primera

2. Las segundas páginas dobles, que corresponden a las lecciones, están

 En la primera de ellas, siempre de número par, se encuentra el título de la

3. Las terceras páginas dobles, que también corresponden a las

La estructura planteada tiene la intencionalidad de facilitar al estudiante del

Los interrogantes formulados en diversas partes del módulo tienen el

Para facilitar el trabajo se incorporan documentos que acompañan las ideas

U nidad Temática I -----------------

La Teoría General de Sistemas

1. LA TEORIA GENERAL DE SISTEMAS

1.1 Generalidades de la Teoría General de Sistemas

1. L A TEORIA GENERAL DE SISTEMAS.

1.1. OBJETIVO DIDACTICO.

Estudiar los postulados de la Teoría General de sistemas y aplicarlos al

1.2. CONTENIDOS DE LA UNIDAD.

 Identificar los diferentes conceptos de sistema.

1.2.3. APTITUDINALES / ACTITUDINALES.

 Competencias cognitivas básicas para la Comprensión de la importancia

 Competencias Cognitivas fundamentales para el manejo puntual de los