Pensamiento Administrativo II VIEJO

P ensamiento Administrativo
ORGANIZACIONES PÚBLICAS
y Organizaciones Públicas II
JORGE ALBERTO BLANCO DUARTE
METODOLOGÍA Y PEDAGOGÍA
ISABEL C. GARCÍA CHAGUENDO
Escuela Superior de Administración Pública

Programa de Administración
Pública Territorial Núcleo
Escuela Superior de Administración Pública
Director
GUIDO ECHEVERRI PIEDRAHÍTA
Subdirectora Académica
ÁNGELA MARÍA MEJÍA URIBE
Decana de la Facultad de Pregrado

ELBA ROJAS DE CASTILLO
Coordinador de A.P.T.
ISABEL CRISTINA GARCÍA CHAGUENDO
Corrección de Estilo
Ana María Guerrero Martínez.
Revisión y Concepto Técnico

Teresa González Velásquez
Concepto Gráfico y Diagramación

Julio César Cárdenas Rozo ...Juc@ro
Fotomecánica y Montaje
William Gabriel Castillo Jiménez
Impresión
Luis Argemiro Forero Triana
Acabados
Grupo de Publicaciones y Recursos Educativos, ESAP
© Escuela Superior de Administración Pública

© Jorge Alberto Blanco Duarte
Bogotá D.C., febrero de 2004
Impreso en Colombia
Printed in Colombia
P resentación
Este documento forma parte integral del conjunto de proceso de acuerdo a la estructura académico - ad-
módulos preparados por la Escuela Superior de Ad- ministrativo que soportan el Programa en su conjun-
ministración Pública con el fin de desarrollar su Pro- to.
grama de Administración Pública Territorial en la
modalidad de Educación a Distancia. Como entidad educativa que desarrolla programas
bajo la modalidad a distancia, la ESAP presenta estos
De acuerdo con los criterios orientadores de la meto- módulos a sus estudiantes y tutores para que de una
dología y del Programa, este módulo Pensamiento manera coordinada, armónica y creativa los utilicen
Administrativo y Organizaciones Públicas II, bus- en su interacción académica hacia el logro de los ob-
ca convertirse en la herramienta fundamental y bási- jetivos de formación del Programa, y para que de
ca mediante la cual el estudiante de esta modalidad forma constructiva realicen sus aportes para el mejo-
adquiere de manera autónoma los conocimientos y ramiento de los mismos. Cada módulo debe ser asu-
habilidades exigidas dentro de los estándares de cali- mido como un actor más del proceso educativo y,
dad establecidos para la educación superior. por ende, como sujeto activo del permanente proce-
so de autoevaluación que implica la búsqueda conti-
En todo proceso educativo el estudiante es el actor núa de la calidad académica.
principal. En la Educación a distancia, además, el
estudiante es el responsable fundamental del proce-
so, es quien despliega su energía, capacidad y disci-
plina en el desarrollo de las actividades tendientes a
la adquisición del conocimiento. La entidad educati-
va, por su parte, ofrece y pone a su disposición los
instrumentos que acompañan el proceso de au-
toaprendizaje, así como los tutores que orientan el
La Teoría General de Sistemas
1
4
Pensamiento Administrativo y Organizaciones Públicas II
Núcleo Temático
Organizaciones Públicas
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1
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Del Núcleo
Organizaciones Públicas
El Núcleo Temático Organizaciones Públicas
está conformado por nueve (9) módulos que son
esenciales en la carrera de Administración Pública Te-
rritorial de la ESAP. Su denominación y ubicación cu-
rricular es como aparece en los siguientes esque-
mas:
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1
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OBJETIVOS DEL NÚCLEO TEMÁTICO
OBJETIVO GENERAL.
Realizar una reflexión y análisis acerca de los pro-

blemas de las organizaciones públicas relaciona-
dos con su organización, estructura, funciones y
procesos administrativos y de relaciones Interper-
sonales, y estudiar los aportes que al respecto se
presentan en los enfoques y perspectivas teóricos
e instrumentales desarrollados por la Corriente Bu-
rocrática Sociológica (Max Weber, Robert Merton
y otros), la Escuela Clásica de Pensamiento Admi-
nistrativo (Federico Taylor, Henry Farol y otros) y la
Escuela de las Relaciones Humanas (Elton Mayo).
OBJETIVO ESPECÍFICO.
Estudiar las organizaciones publicas a partir del

pensamiento administrativo en relación con la Teo-
ría General, el enfoque situacional – contingente, el
entorno socioeconómico y el cambio.
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1
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Módulo Temático
Pensamiento Administrativo
y Organizaciones Públicas II
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“Algunas rocas muestran complejidad, con diversos minerales dispersos en

ellas. Sin embargo, su organización es muy simple si se contrasta con la de
cualquier organismo viviente, si examinamos cualquier parte del cuerpo
del perro con un microscopio descubriremos que esta formado por células.
Estas unidas, generalmente demasiado pequeñas para poder ser observa-
das a simple vista, están organizadas en tejidos los cuales, a su vez, forman
órganos tales como el estómago y el riñón, varios órganos, por ejemplo: el
estómago el hígado y los intestinos, funcionan conjuntamente y constitu-
yen un Sistema.”
Tomado de: KIMBALL, JOHN W. Biología,

Fondo Educativo Interamericano 1982
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OBJETIVO DEL MÓDULO TEMÁTICO
Identificar un perfil típico de la problemática organi-

zativa administrativa publica en relación con los pro-
cesos de toma de decisiones, de relaciones inte-
rinstitucionales y con el entorno, y realizar su
análisis a la luz de los aportes teóricos e instru-
mentales de la Escuela de la Teoría de la Organiza-
ción (H. Simon) y de la Sociología Organizacional
(D. Silverman, T. Parsons, R. Mayntz, M. Crozier y
otros).
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
· Identificar los elementos característicos que

proporciona la Teoría General de Sistemas en cuanto a
su aplicación en las organizaciones.
· Definir como se manifiestan los diferentes

conceptos de la Teoría General de Sistemas en las or-
ganizaciones.
· Conocer los aportes de la escuela sociológi-

ca a la Administración Pública y especialmente a la
teoría administrativa.
· Identificar los diferentes problemas que se

presentan en la Administración Pública y la manera de
resolverlos.
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TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCION
UNIDAD 1
1 LA TEORÍA GENERAL DE SISTEMAS
1.1 Generalidades de Teoría General de Sistemas
1.2 Características y tipos de sistemas
1.3 Aportes Semánticos
1.4 Aportes Metodológicos
UNIDAD 2
2 LA VISIÓN SISTÉMICA DE LA ORGANIZACIÓN
2.1 Las organizaciones Como Sistemas
2.2 Las organizaciones y el concepto de sistema
2.3 Características comunes de los sistemas abiertos
2.4 Algunas consecuencias de considerar a las organizaciones
como sistemas abiertos
UNIDAD 3
3 LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ENTORNO
SOCIOECONÓMICO Y EL CAMBIO
3.1 El impase de la Administración
3.2 La Administración Pública
3.3 Política y Administración
3.4 Gobierno y Administración Pública
UNIDAD 4
4 LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y TOMA DE DECISIONES
4.1 Las Organizaciones Públicas y lo Público
4.2 Administración Pública y separación de poderes
4.3 Administración Pública y el Interés Público
4.4 Democracia y Gestión Pública
BIBLIOGRAFIA GENERAL
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1
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METODOLOGÍA GENERAL
El Programa está diseñado bajo la modalidad de 7. Elaboración de la Bitácora o diario

Educación a Distancia, desarrolla procesos de Au- de Aprendizaje
toformación, Interformación y Seguimiento pre- 8. Autoevaluación de Aprendizajes
sencial. Por lo tanto a usted querid@ estudiante 9. Autoevaluación de Productos elaborados
le genera retos tales como: la búsqueda de una en los aprendizajes
disciplina de autoestudio, el compromiso por una 10. Autoevaluación de Procesos, decisiones
actitud proactiva de cambio, la tolerancia en el y Estrategias de Estudio.
acercamiento con sus compañer@sde estudio
mediante Equipos de Trabajo, y la sabiduría para Así mismo, las sesiones presenciales se apoyarán con
programar su tiempo, e incorporar este proceso a conversatorios, simposios, mesas redondas, estudios
su proyecto de vida. de casos, exposición de mapas conceptuales y apli-
cación de las temáticas.
Teniendo en cuenta lo anterior, la metodología a
emplearse en el desarrollo de las sesiones de este La aplicación de la metodología incluye:
Módulo Temático, es el Seminario-Taller, en el cual
se empleará estrategias pedagógicas como: Proyecto de Vida. Cada estudiante deberá debe es-
bozar los principales elementos y características de
1. Construcción Cognitiva su proyecto de vida en relación con el ejercicio de la
2. Lectura autorregulada Gestión de la Administración Publica Territorial.
3. Elaboración de Mapas conceptuales
4. Trabajo en Equipo Lecturas Autoreguladas. Cada participante debe ela-
5. Trabajo de Grupo borar un mapa conceptual de cada lectura de cada
6. Socialización del Trabajo de auto unidad y de la Bibliografía básica, y establecer los in-
e interformación terrogantes que desde su conocimiento y experien-
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1
cia cree son los que se deben resolver, en relación y obstaculizadores en el proceso de aprendizaje, sus
con la problemática territorial de Colombia. fortalezas y debilidades en el mismo, las síntesis ana-
líticas o resúmenes, los aportes del grupo, de los
Para ello los estudiantes deberán tener presente en la compañer@s, del tutor, y su relación con el grupo y
relación lectura - aprendizaje, los siguientes verbos : con el equipo de trabajo?.
INTERPRETAR, ARGUMENTAR, PROPONER,
APLICAR, ELABORAR, DEDUCIR, COMPARAR, Equipos de Trabajo. Los participantes del programa
DIFERENCIAR, CARACTERIZAR, IDENTIFICAR, formaran equipos de trabajo integrados por un nú-
DETERMINAR, ESTABLECER, ANALIZAR Y SIN- mero impar de cinco (5) estudiantes para el desarro-
TETIZAR en la realización de los resúmenes de las llo del trabajo en pequeños grupos, mediante el cual
lecturas . Así mismo deberán, elaborar notas de las se socializará el trabajo de Autoformación. El trabajo
lecturas y los comentarios personales respectivos. de Interformación o de los equipos, se socializará en
el trabajo de Grupo en el desarrollo de las sesiones
Bitácora O Diario De Aprendizaje, Cada participan- presenciales.
te debe llevar una bitácora o diario de aprendizaje
cuyo objetivo es hacer el seguimiento de las sesiones Sesión Presencial. La sesión se desarrolla como un
de las temáticas correspondientes del Módulo. seminario - taller. Cuyo objetivo primordial es resol-
ver los interrogantes de los participantes, construir
La bitácora comprende también, la confrontación que un mapa conceptual, y aplicar los conocimientos a la
usted realice de lo aprendido en relación con las dife- problemática del municipio y la región, mediante el
rentes actividades de formación a la luz de los con- desarrollo de diferentes actividades de aprendizaje.
ceptos expuestos ¿Qué aprendió?,¿qué no aprendió? Por lo tanto, la labor del tutor en las sesiones presen-
¿Cuáles fueron las deficiencias conceptuales y meto- ciales es de seguimiento y acompañamiento de los
dológicas en el desarrollo de las sesiones, grado de procesos de autoformación e interformación.
complejidad de los textos de lectura, los facilitadores
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EVALUACIÓN.
La evaluación es integral y por procesos, tendrá un

carácter cualitativo y cuantitativo. Los criterios a te-
ner en cuenta son los productos desarrollados, los
aprendizajes obtenidos, la participación, la asistencia
a la sesión, el interés por el desarrollo de los temas, y
la relación con el grupo y con los compañeros. Se
hará Coevaluación, Autoevaluación y Evaluación del
tutor.
Se empleará la bitácora como un instrumento bási-

co en la realización de la autoevaluación.
La Evaluación cuantitativa se realizará teniendo en

cuenta los parámetros establecidos por la universi-
dad.
Los participantes realizarán un trabajo final escrito

sobre El pensamiento Administrativo en las Organi-
zaciones Públicas Colombianas, e identificarán teo-
rías, enfoques y modelos de Gestión, y si son perti-
nentes.
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20
Introducción
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1
22
3. Las terceras páginas corresponden a las leccio-
E
l Módulo Pensamiento Administrativo y Orga
nizaciones Públicas II esta estructurado en nes, presentan documentos relacionados con los con-
la siguiente secuencia: tenidos.
La estructura planteada tiene la intencionalidad de

1. Las primeras páginas se refieren a la Uni-
facilitar al estudiante del Programa de Administración
dad. La primera de ellas, situada al lado izquierdo,
Pública Territorial (APT) el estudio de cada una de las
presenta un documento que enuncia una idea intro-
lecciones a partir de un ordenamiento lógico: Título
ductoria sobre la unidad y tiene la intención de ofre-
de la lección, Planteamiento introductorio, presenta-
cer al estudiante un acercamiento significativo al tema
ción de las ideas centrales de la lección, e invitación a
de estudio. En la segunda página, situada al lado de-
la lectura de los documentos que amplían las ideas
recho, se encuentra el Titulo de la unidad y su tabla
expuestas en cada una de las lecciones.
de contenido.
2. Las segundas páginas corresponden a las Los interrogantes formulados en diversas partes del
lecciones, están organizadas de la siguiente manera: módulo tienen el propósito de estimular reflexiones
frente a las ideas expuestas en los documentos.
· En la primera de ellas, siempre de número
par, se encuentra el título de la lección, un texto in- Para facilitar el trabajo se incorporan documentos que
troductorio y los contenidos de la misma; un docu- acompañan las ideas expuestas en cada lección. Es-
mento complementario y el vocabulario con algunas tos, y las metodologías sugeridas para la elaboración
palabras que se consideran importantes para la com- de trabajos escritos y análisis de textos, ofrecen la
prensión de los textos. posibilidad de realizar autoevaluaciones que le permi-
· La segunda Página, siempre de número im- tan medir el avance en el proceso de formación. No
par contiene los documentos que soportan las ideas debe olvidarse que la lectura analítico-crítica y los ejer-
de la lección. cicios de escritura son necesarios para obtener un
óptimo resultado.
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Unidad 1
La Teoría Genaral
de Sistema
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1
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PLAN DE LA UNIDAD
1. LA TEORIA GENERAL DE SISTEMAS
1.1 Generalidades de la Teoría General de Sistemas

1.2 Características y tipos de sistemas
1.3 Aportes Semánticos
1.4 Aportes Metodológicos
1. LA TEORÍA GENERAL DE SISTEMAS

1.1. OBJETIVO DIDÁCTICO.
Estudiar los postulados de la Teoría General de sistemas y aplicarlos al análisis de las

organizaciones públicas.
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1.2. CONTENIDOS DE LA UNIDAD.
1.2.1. CONCEPTUALES.
* Sistema
* Entropía
* Homeostasis
* Morfogénesis
* Sistemas Cerrados
* Sistemas Abiertos
* Funciones
* Estructura
* Relaciones
* Atributos
* Contexto
* Ambiente
* Rango
* Subsistema
* Macrosistema
* Variable
* Parámetro
* Operadores
* Retroalimentación
* Integración
* Independencia
* Centralización
* Descentralización
* Adaptabilidad
* Estabilidad
* Armonía
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1.2.2. PROCEDIMENTALES.
· Identificar los diferentes conceptos de sistema.

· Conocer los diferentes tipos de sistemas
y sus características.
· Conocer los elementos y conceptos manejados
en la Teoría General de Sistemas.
· Identificar los elementos metodológicos que plantea la
Teoría General de Sistemas.
· Determinar la relación organización – sistema –
Administración publica
1.2.3. APTITUDINALES / ACTITUDINALES.
· Competencias cognitivas básicas para la Comprensión

de la importancia de la Teoría General de Sistemas, en el análisis
de las organizaciones publicas, mediante la elaboración de mapas
conceptuales.
· Competencias Cognitivas fundamentales para el manejo

puntual de los conocimientos de la Administración Pública como
sistema, en la elaboración del ensayo.
· Competencia Gerenciales y de Gestión para el trabajo en

equipo en la aplicación de la Teoría General de Sistemas en la
comprensión de las Entidades Territoriales Colombianas para la
formulación de, propuesta y proyectos integrales de gestión.
· Competencias socio afectivas para la capacidad de inte-

racción, la actitud proactiva y la motivación en la aplicación de la
Teoría General de Sistemas en el análisis de la Administración Pú-
blica Colombiana.
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1
1.3. ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE.
1.3.1. DE AUTOFORMACION.
· Construcción Cognitiva
· Lectura de la bibliografía básica.
· Elaboración de mapa conceptual de la lectura del esta
unidad y de la lectura de la Bibliografía Básica.
· Elaboración del ensayo: ‘’ La Teoría General de Sistema
y la Gestión de las Organizaciones Públicas
Colombianas ‘’.
1.3.2. DE INTERFORMACION.
Los estudiantes conformaran grupos de trabajo, con los cuales

deberán rastrear en sus municipios, la respuesta a las siguientes
preguntas: ¿El municipio es concebido como un sistema? Es un
sistema abierto o un sistema cerrado? ¿Cuales son sus elementos
y cual es su estructura?
1.3.3. PRESENCIAL.
· Presentación del módulo y Exposición del Mapa

conceptual general por parte del tutor.
· Exposición de los mapas conceptuales de la lecturas
por grupos de trabajo
· Discusión de los mapas conceptuales
· Aclaración de Conceptos
· Taller.
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1.4. DESARROLLO DE LA UNIDAD.
LA TEORÍA GENERAL DE SISTEMAS
1.4.1 Generalidades de Teoría General de Sis-

temas
Tipo 1 Tipo 2
La teoría de la organización y la práctica administrati- · El propósito fundamental de la Teoría gene-

va han experimentado cambios sustanciales en años ral de Sistemas es suministrar herramientas de análi-
recientes. La información proporcionada por las cien- sis para poder entender cualquier fenómeno de la rea-
cias de la administración y la conducta ha enriqueci- lidad, a parir de sus características y partiendo de una
do a la teoría tradicional. Estos esfuerzos de investi- serie de supuestos que se deben considerar cuando
gación y de conceptualización a veces han llevado a algo se asume como sistema. (Doc. 1)
descubrimientos divergentes. Sin embargo, surgió un
enfoque que puede servir como base para lograr la · Para entender el concepto de sistemas hay
convergencia, el enfoque de sistemas, que facilita la que tener en cuenta que fenómeno o ser vivo puede
unificación de muchos campos del conocimiento. ser considerado como tal, partiendo de la base que
Dicho enfoque ha sido usado por las ciencias físicas, todos los elementos que lo componen deben interre-
biológicas y sociales, como marco de referencia para lacionarse y que cada uno de ellos asume una fun-
la integración de la teoría organizacional moderna. ción específica con respecto al todo, además que el
medio en el que se encuentra lo afecta directa o indi-
El primer expositor de la Teoría General de los Siste- rectamente. (Doc. 2)
mas fue Ludwing von Bertalanffy, en el intento de lo-
grar una metodología integradora para el tratamien- Vocabulario:
to de problemas científicos.
ENTROPIA: La tendencia de un sistema a agotarse a
La meta de la Teoría General de los Sistemas no es medida que se utiliza la energía de los sistemas o de
buscar analogías entre las ciencias, sino tratar de evi- los insumos.
tar la superficialidad científica que ha estancado a las
ciencias. Para ello emplea como instrumento, mode- HOMEÓSTASIS: Característica o tendencia por me-
los utilizables y transferibles entre varios continentes dio de la cual un sistema está en constante movimiento
científicos, toda vez que dicha extrapolación sea po- y tiende a buscar equilibrio dinámico entre sus ele-
sible e integrable a las respectivas disciplinas. mentos o diferentes niveles.
La Teoría General de los Sistemas se basa en dos pila- MORFOGÉNESIS: Capacidad de las organizaciones
res básicos: aportes semánticos y aportes metodoló- para modificar su estructura y constitución cuando
gicos. sea necesario.
31
1
Tipo 3 Doc. 1
1.4.2. Orígenes de la teoría de sistemas
La teoría general de sistemas (T.G.S.) surgió con los

trabajos del biólogo alemán Ludwig von Bertalanffy,
publicados entre 1950 y 1968
a) Los sistemas existen dentro de sistemas.
Las t.g.s. no busca solucionar problemas o intentar
soluciones prácticas, pero sí producir teorías y for- Las moléculas existen dentro de células las células
mulaciones conceptuales que puedan crear condicio- dentro de tejidos, los tejidos dentro de los órganos,
nes de aplicación en la realidad empírica. Los su- los órganos dentro de los organismos, los organis-
puestos básicos de la teoría general de sistemas son: mos dentro de colonias, las colonias dentro de cultu-
ras nutrientes, las culturas dentro de conjuntos ma-
a) Existe una nítida tendencia hacia la integra- yores de culturas, y así sucesivamente.
ción de diversas ciencias no sociales.
b) Esa integración parece orientarse rumbo a b) Los sistemas son abiertos.
una teoría de sistemas.
e) Dicha teoría de sistemas puede ser una Es una consecuencia de la premisa anterior. Cada sis-
manera más amplia de estudiar los campos no-físicos tema que se examine, excepto el menor o mayor, re-
del conocimiento científico, especialmente en las cien- cibe y descarga algo en los otros sistemas, general-
cias mente en aquellos que le son contiguos. Los sistemas
c) Con esa teoría de los sistemas, al desarro- abiertos son caracterizados por un proceso de inter-
llar principios unificadores que san verticalmente los cambio infinito con su ambiente, que son los otros
universos particulares de las diversas ciencias involu- sistemas. Cuando el intercambio cesa, el sistema se
cradas nos aproximamos al objetivo de la unidad de desintegra, esto es, pierde sus fuentes de energía.
la ciencia.
d) Esto puede generar una integración muy c) Las funciones de un sistema dependen de
necesaria en la educación científica su estructura.
La teoría general de los sistemas afirma que las pro- Para los sistemas biológicos y mecánicos esta afirma-
piedades de los sistemas no pueden ser descritas ción es intuitiva. Los tejidos musculares, por ejem-
significativamente en términos de sus elementos se- plo, se contraen porque están constituidos por una
parados. La comprensión de los sistemas solamente estructura celular que permite contracciones.
se presenta cuando se estudian los sistemas global-
mente, involucrando todas las interdependencias de No es propiamente las TES. , Sino las características
sus subsistemas. y parámetros que establece para todos los sistemas,
lo que se constituyen el área de interés en este caso.
La T.G.S. Se fundamentan en tres premisas básicas, De ahora en adelante, en lugar de hablar de TES., se
a saber: hablará de la teoría de sistemas.
32
dicada a las finanzas y otras varias. Ninguna de ellas
es más que las otras, en sí. Pero cuando la firma tiene
todas esas secciones y son adecuadamente coordi-
nadas, se puede esperar que funcionen eficazmente y
logren las utilidades»
Es «un todo organizado o complejo; un conjunto o

El concepto de sistema pasó a dominar las ciencias, y combinación de cosas o partes, que forman un todo
principalmente, la administración. Si se habla de as- complejo o unitario»
tronomía, se piensa en el sistema solar; si el tema es
fisiología, se piensa en el sistema nervioso, en el siste- Cabe aclarar que las cosas o partes que componen al
ma circulatorio, en el sistema digestivo. sistema, no se refieren al campo físico (objetos), sino
más bien al funcional. De este modo las cosas o par-
La sociología habla de sistema social, la economía de tes pasan a ser funciones básicas realizadas por el sis-
sistemas monetarios, la física de sistemas atómicos, tema. Podemos enumerarlas en: entradas, procesos
y así sucesivamente. y salidas.
El enfoque sistemático, hoy en día en la administra-
ción, es tan común que casi siempre se está utilizan- Un sistema se podría definir como: Un conjunto de
do, a veces inconscientemente. elementos interrelacionados funcional y estructural-
mente que pretenden cumplir con un objetivo o con-
Tipo 3 doc. 2 junto de objetivos en un entorno determinado.
1.2.3. Concepto de Sistema: Sistema
Es un conjunto organizado de cosas o partes interac- Elementos

tuantes e interdependientes, que se relacionan for- Componentes u
mando un todo unitario y complejo. un grupo de Objetos
unidades combinadas que forman un todo organiza-
do y cuyo resultado (output) es mayor que el resulta-
do que las unidades podrían tener si funcionaran in-
dependientemente.
Interrelaciones
El ser humano, por ejemplo, es un sistema que consta
de un número de órganos y miembros, y solamente
cuando estos funcionan de modo coordinado el hom-
bre es eficaz. Similarmente, se puede pensar que la
organización es un sistema que consta de un número Ambiente es lo que esta afuera del Sistema.
de partes interactuantes. Por ejemplo, una firma
manufacturera tiene una sección dedicada a la pro-
ducción, otra dedicada a las ventas, una tercera de-
33
1
Tipo 1
1.4.4. Características y tipos de sistemas
Gran parte del progreso que se ha obtenido en cada

uno de los campos de las ciencias se debe a el enfo-
que reduccionista, el cual estudia un fenómeno com-
plicado a través del análisis de sus partes o elemen- Tipo 3 doc. 1
tos. Los fenómenos no solo son estudiados por el
enfoque reduccionista, existen fenómenos que solo 1.4.5. Características de los sistemas
son explicados teniendo en cuenta todo lo que le
comprende. Si los sistemas se van haciendo más com- 1) Objetivos del sistema total.
plicados, la explicación de los fenómenos que pre- 2) El ambiente del sistema.
sentan los comportamientos de esos sistemas toman 3) Los recursos del sistema.
en cuenta su medio y su totalidad. El enfoque reduc- 4) Los componentes del sistema.
cionista tiende a la subdivisión cada vez mayor del 5) La administración del sistema.
todo, y al estudio de esas subdivisiones mientras que
el enfoque de sistemas trata de unir las partes para Los objetivos del sistema son las metas o fines hacia
alcanzar la totalidad lógica o una independencia rela- los cuales se quiere llegar. Por ello la búsqueda del
tiva con respecto al grupo que pertenece. objetivo a la cual se quiere llegar, constituye una de
las características de los sistemas.
Tipo 2
El ambiente del sistema es todo lo que está afuera del
· Para que un fenómeno, objeto o ser vivo sistema.
sea considerado como un sistema debe tener o cum-
plir con una serie de características o más bien la Teoría 1) El ambiente incluye todo lo que esta fuera
General de Sistemas las identifica en ellos de tal ma- del control del sistema. El sistema ejerce una influen-
nera que a partir de ellas las explica. (Doc. 1) cia casi nula con el ambiente.
· Los sistemas de acuerdo a sus característi- 2) El ambiente actúa sobre el sistema cuando
cas semejantes se agrupan ya sea de acuerdo a su nos provee insumos (ingresos) y los productos (egre-
constitución o naturaleza, sin embargo hay muchas sos).
maneras de clasificarlos y estas pueden ser de acuer-
do a la rama de las ciencias a la que pertenezcan o al Tenemos por ejemplo:
sector social al cual estén inscritos, en este caso sola- Los Órganos Reguladores
mente consideramos las dos primeras categorías plan- Competencias
teadas. (Doc. 2) Clientes
Proveedores
· Los órganos reguladores son por ejemplo la

empresa que lo mantiene.
34
· En los financieros pueden ser capital de in-
versiones, prestamos, cuentas por cobrar.
· En los mercados lógicos pueden ser pedido

de clientes, mercado de clientes-usuarios-consumi-
dores, etc.
· Las competencias son las distintas empre- · En los administrativos pueden ser planifica-
sas que proveen elementos o materia prima. ción, control, dirección, organización.
· Clientes son los usuarios. · Los componentes del sistema son las tareas
o actividades que se pueden llevar a cabo para reali-
· Proveedores son los que proveen elemen- zar sus objetivos. Por ejemplo si se aumenta las acti-
tos o materia prima para que funcione el sistema. vidades también se aumenta el rendimiento del siste-
ma.
· Los recursos del sistema son todos los me-
dios de que dispone el sistema para ejecutar las acti- La administración del sistema tiene dos funciones
vidades necesarias para la realización de o los objeti- básicas:
vos.
1) La planificación son todos los aspectos como
· Los recursos se encuentran dentro del sis- objetivos, el ambiente, la utilización de recursos, sus
tema, además en el ambiente se encuentran los ele- componentes y sus actividades.
mentos que el sistema puede o no tomar para bene-
ficio propio. 2) El control esto implica el examen de los pla-
nes y la planificación de los cambios.
· En un sistema cerrado todos los recursos
se encuentran presentes al mismo tiempo. Por lo tanto en cualquier sistema en marcha se debe
hacer un control periódico.
· En un sistema abierto pueden entrar provi-
siones o recursos.
Tipo 3 doc. 2
· Podemos tener recursos humanos, materia-
les, tecnológicos, logísticos, financieros. 1.4.6. Tipos de sistemas
· En los humanos pueden ser personas. Existe una gran variedad de sistema y una amplia gama
de tipologías para clasificarlos, de acuerdo con cier-
· En los físicos o materiales pueden ser má- tas características básicas.
quinas, equipos, materia prima, energía, tecnología,
etc.
35
1
1.4.6.1. En cuanto a su constitución, los siste-
mas pueden ser físicos o abstractos:
a) Sistemas físicos o concretos, cuando están

compuestos por equipos, por maquinaria y por obje-
tos y cosas reales. Pueden ser descritos en términos
cuantitativos de desempeño.
bio de materia y energía con el medio ambiente. El
b) Sistemas abstractos, cuando están com- término también es utilizado para los sistemas com-
puestos por conceptos, planes, hipótesis e ideas. pletamente estructurados, donde los elementos y re-
Aquí, los símbolos representan atributos y objetos, laciones se combinan de una manera peculiar y rígida
que muchas veces sólo existen en el pensamiento de produciendo una salida invariable. Son los llamados
las personas. sistemas mecánicos, como las máquinas.
En realidad, en ciertos casos, el sistema físico (hard- b) Sistemas abiertos: son los sistemas que pre-
ware) opera en consonancia con el sistema abstracto sentan relaciones de intercambio con el ambiente, a
(software). través de entradas y salidas. Los sistemas abiertos
intercambian materia y energía regularmente con el
Es el ejemplo de una escuela con sus salones de cla- medio ambiente. Son eminentemente adaptativos,
ses, pupitres, tableros, iluminación, (sistema físico) esto es, para sobrevivir deben reajustarse constante-
para desarrollar un programa de educación (sistema mente a las condiciones del medio.
abstracto);o un centro de procesamiento de datos,
en el que el equipo y los circuitos procesan progra- Mantienen un juego recíproco con las fuerzas del
mas de instrucciones al computador. ambiente y la calidad de su estructura es óptima cuan-
do el conjunto de elementos del sistema se organiza,
1.4.6.2. En cuanto a su naturaleza, los sistemas aproximándose a una operación adaptativa. La adap-
pueden ser cerrados o abiertos: tabilidad es un continuo proceso de aprendizaje y de
auto-organización.
a) Sistemas cerrados: Son los sistemas que no
presentan intercambio con el medio ambiente que Los sistemas abiertos no pueden vivir aislados. Los
los rodea, pues son herméticos a cualquier influencia sistemas cerrados, esto es, los sistemas que están ais-
ambiental. Así, los sistemas cerrados no reciben nin- lados de su medio ambiente- cumplen el segundo
guna influencia del ambiente, y por otro lado tampo- principio de la termodinámica que dice que «una cier-
co influencian al ambiente. ta cantidad, llamada entropía, tiende a aumentar a
un máximo».
No reciben ningún recurso externo y nada producen
la acepción exacta del término. Los autores han dado La conclusión es que existe una «tendencia general
el nombre de sistema cerrado a aquellos sistemas cuyo de los eventos en la naturaleza física en dirección a
comportamiento es totalmente determinístico y pro- un estado de máximo desorden». Sin embargo, un
gramado y que operan con muy pequeño intercam- sistema abierto «mantiene así mismo, un continuo flujo
36
Las ciencias sociales eran las que menos importancia
recibían en razón a que en tal época predominaba el
mecanisismo y el reduccionismo y la parte humana
era poco atendida, así se pensó que los principios y
leyes que habían sido ya descubiertas en las ciencias,
químicas y físicas podían ser aplicadas en los «siste-
mas sociales» lo que se hizo con la finalidad de evitar
de entrada y salida, un mantenimiento y sustenta- doble esfuerzo y que los principios ya descubiertos
ción de los componentes, no estando a lo largo de su no se redescubran y de esa manera el Sociólogo y el
vida en un estado de equilibrio químico y termodiná- Biólogo podían compartir términos iguales aplicados
mico, obtenido a través de un estado firme llamado a sus áreas pero podían comprenderse perfectamen-
homeostasis». Los sistemas abiertos, por lo tanto, te, por eso el Administrador y el Químico podían uti-
«evitan el aumento de la entropía y pueden desarro- lizar el mismo término y entenderse; la pregunta es
llarse en dirección a un estado decreciente orden y ¿Cómo?.
organización» (entropía negativa).
Tipo 2
A través de la interacción ambiental, los sistemas abier-
tos” restauran su propia energía y reparan pérdidas Las sucesivas especializaciones de las ciencias obligan
en su propia organización». a la creación de nuevas palabras, estas se acumulan
durante sucesivas especializaciones, llegando a formar
El concepto de sistema abierto puede ser aplicado a casi un verdadero lenguaje que sólo es manejado por
diversos niveles de enfoque: al nivel del individuo, al los especialistas.
nivel del grupo, al nivel de la organización y al nivel de
la sociedad, yendo desde un microsistema hasta un De esta forma surgen problemas al tratarse de pro-
suprasistema en términos más amplios, va de la célu- yectos interdisciplinarios, ya que los participantes del
la al universo. proyecto son especialistas de diferentes ramas de la
ciencia y cada uno de ellos maneja una semántica di-
1.4.6.3. Clasificación de los sistemas ferente a los demás.
Con relación a su origen los sistemas pueden ser na- La Teoría de los Sistemas, para solucionar estos in-
turales o artificiales, distinción que apunta a destacar convenientes, pretende introducir una semántica cien-
la dependencia o no en su estructuración por parte tífica de utilización universal. (Doc 1)
de otros sistemas.
Tipo 3 Doc. 1
1.4.7. Aportes Semánticos
Entradas:
Tipo 1
Las entradas son los ingresos del sistema que pueden
La Teoría General de Sistemas a partir de estos estu- ser recursos materiales, recursos humanos o informa-
dios es el «lenguaje universal entre todas las ciencias». ción.
37
1
Las entradas constituyen la fuerza de arranque que
suministra al sistema sus necesidades operativas.
Las entradas pueden ser:
- En serie: es el resultado o la salida de un

sistema anterior con el cual el sistema en estudio está
relacionado en forma directa. Caja Negra:
- Aleatoria: es decir, al azar, donde el termino La caja negra se utiliza para representar a los sistemas
«azar» se utiliza en el sentido estadístico. Las entra- cuando no sabemos que elementos o cosas compo-
das aleatorias representan entradas potenciales para nen al sistema o proceso, pero sabemos que a deter-
un sistema. minadas corresponden determinadas salidas y con ello
poder inducir, presumiendo que a determinados estí-
- Retroacción: es la reintroducción de una mulos, las variables funcionaran en cierto sentido.
parte de las salidas del sistema en sí mismo.
Salidas:
Proceso:
Las salidas de los sistemas son los resultados que se
El proceso es lo que transforma una entrada en sali- obtienen de procesar las entradas. Al igual que las
da, como tal puede ser una máquina, un individuo, entradas estas pueden adoptar la forma de produc-
una computadora, un producto químico, una tarea tos, servicios e información. Las mismas son el resul-
realizada por un miembro de la organización. tado del funcionamiento del sistema o, alternativa-
mente, el propósito para el cual existe el sistema.
En la transformación de entradas en salidas debe-
mos saber siempre como se efectúa esa transforma- Las salidas de un sistema se convierten en entrada de
ción. Con frecuencia el procesador puede ser dise- otro, que la procesará para convertirla en otra salida,
ñado por el administrador. En tal caso, este proceso repitiéndose este ciclo indefinidamente.
se denomina «caja blanca». No obstante, en la ma-
yor parte de las situaciones no se conoce en sus de- Limite del sistema
talles el proceso mediante el cual las entradas se
transforman en salidas, porque esta transformación
es demasiado compleja. Diferentes combinaciones de
entradas o su combinación en diferentes órdenes de
secuencia pueden originar diferentes situaciones de
salida. En tal caso la función de proceso se denomi-
na una «caja negra».
38
Atributos:
Los atributos de los sistemas, definen al sistema tal

como lo conocemos u observamos. Los atributos
pueden ser definidores o concomitantes: los atribu-
tos definidores son aquellos sin los cuales una enti-
dad no sería designada o definida tal como se lo hace;
Relaciones: los atributos concomitantes en cambio son aquellos
que cuya presencia o ausencia no establece ninguna
Las relaciones son los enlaces que vinculan entre sí a diferencia con respecto al uso del término que descri-
los objetos o subsistemas que componen a un siste- be la unidad.
ma complejo.
Contexto:
Podemos clasificarlas en:
Un sistema siempre estará relacionado con el contex-
- Simbióticas: es aquella en que los sistemas to que lo rodea, o sea, el conjunto de objetos exterio-
conectados no pueden seguir funcionando solos. A res al sistema, pero que influyen decididamente a éste,
su vez puede subdividirse en unipolar o parasitaria, y a su vez el sistema influye, aunque en una menor
que es cuando un sistema (parásito) no puede vivir proporción, influye sobre el contexto; se trata de una
sin el otro sistema (planta); y bipolar o mutual, que relación mutua de contexto-sistema.
es cuando ambos sistemas dependen entre si.
Tanto en la Teoría de los Sistemas como en el método
- Sinérgica: es una relación que no es nece- científico, existe un concepto que es común a am-
saria para el funcionamiento pero que resulta útil, ya bos: el foco de atención, el elemento que se aísla para
que su desempeño mejora sustancialmente al des- estudiar.
empeño del sistema. Sinergia significa «acción com-
binada». Sin embargo, para la teoría de los sistemas El contexto a analizar depende fundamentalmente del
el término significa algo más que el esfuerzo coope- foco de atención que se fije. Ese foco de atención, en
rativo. En las relaciones sinérgicas la acción coope- términos de sistemas, se llama límite de interés.
rativa de subsistemas semi-independientes, tomados
en forma conjunta, origina un producto total mayor Para determinar este límite se considerarían dos eta-
que la suma de sus productos tomados de una mapas por separado:
nera independiente.
a) La determinación del contexto de interés.
- Superflua: Son las que repiten otras rela-
ciones. La razón de las relaciones superfluas es la b) La determinación del alcance del límite de interés
confiabilidad. Las relaciones superfluas aumentan la entre el contexto y el sistema.
probabilidad de que un sistema funcione todo el tiem-
po y no una parte del mismo. Estas relaciones tienen c) Se suele representar como un círculo que encierra
un problema que es su costo, que se suma al costo al sistema, y que deja afuera del límite de interés a la
del sistema que sin ellas puede funcionar. parte del contexto que no interesa al analista.
39
1
d) En lo que hace a las relaciones entre el contexto y
los sistemas y viceversa. Es posible que sólo intere-
sen algunas de estas relaciones, con lo que habrá un
límite de interés relacional.
Determinar el límite de interés es fundamental para

marcar el foco de análisis, puesto que sólo será con-
siderado lo que quede dentro de ese límite. Refiriéndonos a los rangos hay que establecer los dis-
tintos subsistemas. Cada sistema puede ser fraccio-
Entre el sistema y el contexto, determinado con un nado en partes sobre la base de un elemento común
límite de interés, existen infinitas relaciones. General- o en función de un método lógico de detección.
mente no se toman todas, sino aquellas que intere-
san al análisis, o aquellas que probabilísticamente pre- El concepto de rango indica la jerarquía de los res-
sentan las mejores características de predicción pectivos subsistemas entre sí y su nivel de relación
científica. con el sistema mayor.
Rango: Subsistemas:
En el universo existen distintas estructuras de siste- En la misma definición de sistema, se hace referencia
mas y es factible ejercitar en ellas un proceso de defi- a los subsistemas que lo componen, cuando se indi-
nición de rango relativo. Esto produciría una jerar- ca que el mismo esta formado por partes o cosas que
quización de las distintas estructuras en función de forman el todo.
su grado de complejidad.
Estos conjuntos o partes pueden ser a su vez siste-
Cada rango o jerarquía marca con claridad una di- mas (en este caso serían subsistemas del sistema de
mensión que actúa como un indicador claro de las definición), ya que conforman un todo en sí mismos
diferencias que existen entre los subsistemas respec- y estos serían de un rango inferior al del sistema que
tivos. componen.
Esta concepción denota que un sistema de nivel 1 es Estos subsistemas forman o componen un sistema
diferente de otro de nivel 8 y que, en consecuencia, de un rango mayor, el cual para los primeros se deno-
no pueden aplicarse los mismos modelos, ni méto- mina macrosistema.
dos análogos a riesgo de cometer evidentes falacias
metodológicas y científicas. Variables:
Para aplicar el concepto de rango, el foco de aten- Cada sistema y subsistema contiene un proceso in-
ción debe utilizarse en forma alternativa: se conside- terno que se desarrolla sobre la base de la acción,
ra el contexto y a su nivel de rango o se considera al interacción y reacción de distintos elementos que
sistema y su nivel de rango. deben necesariamente conocerse.
40
Retroalimentación:
La retroalimentación se produce cuando las salidas

del sistema o la influencia de las salidas del sistema en
el contexto, vuelven a ingresar al sistema como re-
cursos o información.
Dado que dicho proceso es dinámico, suele denomi- La retroalimentación permite el control de un sistema
narse como variable, a cada elemento que compone y que el mismo tome medidas de corrección en base
o existe dentro de los sistemas y subsistemas. a la información retroalimentada.
Pero no todo es tan fácil como parece a simple vista Feed-forward o alimentación delantera:
ya que no todas las variables tienen el mismo com-
portamiento sino que, por lo contrario, según el pro- Es una forma de control de los sistemas, donde dicho
ceso y las características del mismo, asumen com- control se realiza a la entrada del sistema, de tal ma-
portamientos diferentes dentro del mismo proceso nera que el mismo no tenga entradas corruptas o
de acuerdo al momento y las circunstancias que las malas, de esta forma al no haber entradas malas en el
rodean. sistema, las fallas no serán consecuencia de las entra-
das sino de los proceso mismos que componen al sis-
Parámetro: tema.
Uno de los comportamientos que puede tener una Homeostasis:

variable es el de parámetro, que es cuando una varia-
ble no tiene cambios ante alguna circunstancia espe- La homeostasis es la propiedad de un sistema que
cífica, no quiere decir que la variable es estática ni define su nivel de respuesta y de adaptación al con-
mucho menos, ya que sólo permanece inactiva o es- texto.
tática frente a una situación determinada.
Es el nivel de adaptación permanente del sistema o
Operadores: su tendencia a la supervivencia dinámica. Los siste-
mas altamente homeostáticos sufren transformacio-
Otro comportamiento es el de operador, que son las nes estructurales en igual medida que el contexto
variables que activan a las demás y logran influir deci- sufre transformaciones, ambos actúan como condi-
sivamente en el proceso para que este se ponga en cionantes del nivel de evolución.
marcha. Se puede decir que estas variables actúan
como líderes de las restantes y por consiguiente son Es el equilibrio dinámico entre las partes del sistema.
privilegiadas respecto a las demás variables. Cabe aquí Los sistemas tienen una tendencia adaptarse con el
una aclaración: las restantes variables no solamente fin de alcanzar un equilibrio interno frente a los cam-
son influidas por los operadores, sino que también bios externos del medio ambiente.
son influenciadas por el resto de las variables y estas
tienen también influencia sobre los operadores. La definición de un sistema depende del interés de la
persona que pretenda analizarlo. Una organización,
41
1
por ejemplo, podrá ser entendida como un sistema o
subsistema, o más aun un supersistema, dependien-
do del análisis que se quiera hacer: que el sistema
tenga un grado de autonomía mayor que el subsiste-
ma y menor que el supersistema.
Por lo tanto, es una cuestión de enfoque. Así, un

departamento puede ser visualizado como un siste- dares y para un aumento de la aleatoriedad. A medi-
ma, compuesto de vario subsistemas(secciones o sec- da que la entropía aumenta, los sistemas se descom-
tores) e integrado en un supersistema(la empresa), ponen en estados más simples. La segunda ley de la
como también puede ser visualizado como un sub- termodinámica explica que la entropía en los siste-
sistema compuesto por otros subsistemas(secciones mas aumenta con el correr del tiempo, como ya se
o sectores), perteneciendo a un sistema vio en el capítulo sobre cibernética.
Entropía: A medida que aumenta la información, disminuye la

entropía, pues la información es la base de la configu-
La entropía de un sistema es el desgaste que el siste- ración y del orden. Si por falta de comunicación o
ma presenta por el transcurso del tiempo o por el por ignorancia, los estándares de autoridad, las fun-
funcionamiento del mismo. Los sistemas altamente ciones, la jerarquía, etc. de una organización formal
entrópicos tienden a desaparecer por el desgaste ge- pasan a ser gradualmente abandonados, la entropía
nerado por su proceso sistémico. Los mismos deben aumenta y la organización se va reduciendo a formas
tener rigurosos sistemas de control y mecanismos de gradualmente más simples y rudimentarias de indivi-
revisión, reelaboración y cambio permanente, para duos y de grupos. De ahí el concepto de negentropía
evitar su desaparición a través del tiempo. o sea, la información como medio o instrumento de
ordenación del sistema.
En un sistema cerrado la entropía siempre debe ser
positiva. Sin embargo en los sistemas abiertos bioló- Permeabilidad:
gicos o sociales, la entropía puede ser reducida o
mejor aun transformarse en entropía negativa, es decir, La permeabilidad de un sistema mide la interacción
un proceso de organización más completa y de capa- que este recibe del medio, se dice que a mayor o menor
cidad para transformar los recursos. Esto es posible permeabilidad del sistema el mismo será mas o me-
porque en los sistemas abiertos los recursos utiliza- nos abierto.
dos para reducir el proceso de entropía se toman del
medio externo. Asimismo, los sistemas vivientes se Los sistemas que tienen mucha relación con el medio
mantienen en un estado estable y pueden evitar el en el cuál se desarrollan son sistemas altamente per-
incremento de la entropía y aun desarrollarse hacia meables, estos y los de permeabilidad media son los
estados de orden y de organización creciente. llamados sistemas abiertos.
Es la tendencia que los sistemas tienen al desgaste, a Por el contrario los sistemas de permeabilidad casi
la desintegración, para el relajamiento de los están- nula se denominan sistemas cerrados.
42
recursos y métodos de coordinación y de control más
elaborados y complejos.
Adaptabilidad:
Es la propiedad que tiene un sistema de aprender y

modificar un proceso, un estado o una característica
Integración e independencia: de acuerdo a las modificaciones que sufre el contex-
to. Esto se logra a través de un mecanismo de adap-
Se denomina sistema integrado a aquel en el cual su tación que permita responder a los cambios internos
nivel de coherencia interna hace que un cambio y externos a través del tiempo.
producido en cualquiera de sus subsistemas produz-
ca cambios en los demás subsistemas y hasta en el Para que un sistema pueda ser adaptable debe tener
sistema mismo. un fluido intercambio con el medio en el que se desa-
rrolla.
Un sistema es independiente cuando un cambio que
se produce en él, no afecta a otros sistemas. Mantenibilidad:
Centralización y descentralización: Es la propiedad que tiene un sistema de mantenerse

constantemente en funcionamiento. Para ello utiliza
Un sistema se dice centralizado cuando tiene un nú- un mecanismo de mantenimiento que asegure que
cleo que comanda a todos los demás, y estos depen- los distintos subsistemas están balanceados y que el
den para su activación del primero, ya que por sí so- sistema total se mantiene en equilibrio con su medio.
los no son capaces de generar ningún proceso.
Estabilidad:
Por el contrario los sistemas descentralizados son
aquellos donde el núcleo de comando y decisión está Un sistema se dice estable cuando puede mantenerse
formado por varios subsistemas. En dicho caso el sis- en equilibrio a través del flujo continuo de materiales,
tema no es tan dependiente, sino que puede llegar a energía e información.
contar con subsistemas que actúan de reserva y que
sólo se ponen en funcionamiento cuando falla el sis- La estabilidad de los sistemas ocurre mientras los mis-
tema que debería actuar en dicho caso. mos pueden mantener su funcionamiento y trabajen
de manera efectiva (mantenibilidad).
Los sistemas centralizados se controlan más fácilmente
que los descentralizados, son más sumisos, requie- Armonía:
ren menos recursos, pero son más lentos en su adap-
tación al contexto. Por el contrario los sistemas des- Es la propiedad de los sistemas que mide el nivel de
centralizados tienen una mayor velocidad de respuesta compatibilidad con su medio o contexto.
al medio ambiente pero requieren mayor cantidad de
43
1
Un sistema altamente armónico es aquel que sufre
modificaciones en su estructura, proceso o caracte-
rísticas en la medida que el medio se lo exige y es
estático cuando el medio también lo es.
Optimización y sub-optimización:
Optimización modificar el sistema para lograr el al- Categoría informática

cance de los objetivos.
1.4.8. APORTES METODOLOGICOS
Suboptimización en cambio es el proceso inverso, se
presenta cuando un sistema no alcanza sus objetivos Como ha sido señalado a través de otros trabajos, la
por las restricciones del medio o porque el sistema perspectiva de la TGS surge en respuesta al agota-
tiene varios objetivos y los mismos son excluyentes, miento e inaplicabilidad de los enfoques analítico-re-
en dicho caso se deben restringir los alcances de los duccionistas y sus principios mecánico-causales (Ar-
objetivos o eliminar los de menor importancia si es- nold & Rodríguez, 1990b). Se desprende que el
tos son excluyentes con otros más importantes. principio clave en que se basa la TGS es la noción de
totalidad orgánica, mientras que el paradigma ante-
Éxito: rior estaba fundado en una imagen inorgánica del
mundo. A poco andar, la TGS concitó un gran interés
El éxito de los sistemas es la medida en que los mis- y pronto se desarrollaron bajo su alero diversas ten-
mos alcanzan sus objetivos. dencias, entre las que destacan la cibernética (N. Wie-
ner), la teoría de la información (C.Shannon y W.Weaver)
La falta de éxito exige una revisión del sistema ya que y la dinámica de sistemas (J.Forrester). Si bien el cam-
no cumple con los objetivos propuestos para el mis- po de aplicaciones de la TGS no reconoce limitacio-
mo, de modo que se modifique dicho sistema de for- nes, al usarla en fenómenos humanos, sociales y cul-
ma tal que el mismo pueda alcanzar los objetivos de- turales se advierte que sus raíces están en el área de
terminados. los sistemas naturales (organismos) y en el de los sis-
temas artificiales (máquinas). Mientras más equiva-
Limites: lencias reconozcamos entre organismos, máquinas,
hombres y formas de organización social, mayores
Cada sistema tiene algo interior y algo exterior, así serán las posibilidades para aplicar correctamente el
mismo lo que es externo al sistema, forma parte del enfoque de la TGS, pero mientras más experimente-
ambiente y no al propio sistema. mos los atributos que caracterizan lo humano, lo so-
cial y lo cultural y sus correspondientes sistemas,
Los límites se encuentran íntimamente vinculados con quedarán en evidencia sus inadecuaciones y deficien-
la cuestión del ambiente, lo podemos definir como la cias. No obstante sus limitaciones, y si bien recono-
línea que forma un círculo alrededor de variables se- cemos que la TGS aporta en la actualidad sólo aspec-
leccionadas tal que existe un menor intercambio de tos parciales para una moderna Teoría General de
energía a través de esa línea con el interior del círculo Sistemas Sociales (TGSS), resulta interesante exami-
que delimita. narla con detalle. Entendemos que es en ella donde
44
mórfico significa «con una forma similar» y se refiere a
la construcción de modelos de sistemas similares al
modelo original. (Doc. 2)
Cada sistema por sus componentes y forma de fun-

cionar podría estudiarse de manera diferente, sin
embargo la teoría General de Sistemas propone un
se fijan las distinciones conceptuales fundantes que modelo de análisis basado en la dinámica que asu-
han facilitado el camino para la introducción de su men los sistemas a partir de la manera de adaptarse
perspectiva, especialmente en los estudios ecológico al medio. (Doc. 3)
culturales (e.g. M.Sahlins, R.Rappaport), politológicos
(e.g. K.Deutsch, D.Easton), organizaciones y empre- Tipo 3 Doc. 1
sas (e.g. D.Katz y R.Kahn) y otras especialidades an-
tropológicas y Sociológicas. 1.4.9 Jerarquía de los sistemas
En fin, la meta de la Teoría General de los Sistemas Al considerar los distintos tipos de sistemas del uni-
no es buscar analogías entre las ciencias, sino tratar verso Kennet Boulding proporciona una clasificación
de evitar la superficialidad científica que ha estanca- útil de los sistemas donde establece los siguientes ni-
do a las ciencias. Para ello emplea como instrumen- veles jerárquicos:
to, modelos utilizables y transferibles entre varios
continentes científicos, toda vez que dicha extrapo- 1. Primer nivel, estructura estática. Se le pue-
lación sea posible e integrable a las respectivas disci- de llamar nivel de los marcos de referencia.
plinas. Esta no busca solucionar problemas o inten-
tar soluciones prácticas, pero sí producir teorías y 2. Segundo nivel, sistema dinámico simple.
formulaciones conceptuales que puedan crear con- Considera movimientos necesarios y predetermina-
diciones de aplicación en la realidad empírica. Dentro dos. Se puede denominar reloj de trabajo.
de ella se encuentran establecidos algunos supues-
tos básicos, que se reflejan en la utilización de mode- 3. Tercer nivel, mecanismo de control o siste-
los y métodos. ma cibernético. El sistema se autorregula para man-
tener su equilibrio.
Tipo 2
4. Cuarto nivel, «sistema abierto» o autoestruc-
Los sistemas pueden analizarse desde diferentes pers- turado. En este nivel se comienza a diferenciar la vida.
pectivas y estas para el efecto inician desde lo más Puede de considerarse nivel de célula.
sencillo hasta lo más complejo, de tal manera que se
puedan diferenciar con base en su complejidad. 5. Quinto nivel, genético-social. Está caracte-
(Doc. 1) rizado por las plantas.
Una de las maneras más comunes de analizar un sis- 6. Sexto nivel, sistema animal. Se caracteriza
tema se basa en el isomorfismo y para entender Iso- por su creciente movilidad, comportamiento teleoló-
gico y su autoconciencia.
45
1
7. Séptimo nivel, sistema humano. Es el nivel
del ser individual, considerado como un sistema con
conciencia y habilidad para utilizar el lenguaje y sím-
bolos.
8. Octavo nivel, sistema social o sistema de

organizaciones humanas constituye el siguiente ni-
vel, y considera el contenido y significado de mensa- Como evidencia de que existen propiedades genera-
jes, la naturaleza y dimensiones del sistema de valo- les entre distintos sistemas, se identifican y extraen
res, la transcripción de imágenes en registros sus similitudes estructurales.
históricos, sutiles simbolizaciones artísticas, música,
poesía y la compleja gama de emociones humanas. Estos elementos son la esencia de la aplicación del
modelo de isomorfismo, es decir, la correspondencia
9. Noveno nivel, sistemas trascendentales. entre principios que rigen el comportamiento de ob-
Completan los niveles de clasificación: estos son los jetos que, si bien intrínsecamente son diferentes, en
últimos y absolutos, los ineludibles y desconocidos, algunos aspectos registran efectos que pueden nece-
los cuales también presentan estructuras sistemáti- sitar un mismo procedimiento.
cas e interrelaciones.
Tipo 3 Doc. 3
Tipo 3 Doc 2
1.4.9.2 Modelo procesal o del sistema adap-
1.4.9.1. Teoría analógica o modelo de isomor- tativo complejo:
fismo sistémico:
Este modelo implica por asociación la aplicación pre-
Este modelo busca integrar las relaciones entre fenó- via del modelo del rango.
menos de las distintas ciencias. La detección de es-
tos fenómenos permite el armado de modelos de Dado que las organizaciones se encuentran dentro
aplicación para distintas áreas de las ciencias. del nivel 8, critica y logra la demolición de los mode-
los existentes tanto dentro de la sociología como den-
Esto, que se repite en forma permanente, exige un tro de la administración.
análisis iterativo que responde a la idea de modulari-
dad que la teoría de los sistemas desarrolla en sus Buckley, categoriza a los modelos existentes
contenidos. en dos tipos:
Se pretende por comparaciones sucesivas, una a) aquellos de extracción y origen mecánico, a

aproximación metodológica, a la vez que facilitar la los que denomina modelo de equilibrio;
identificación de los elementos equivalentes o comu-
nes, y permitir una correspondencia biunívoca entre b) aquellos de extracción y origen biológico, a
las distintas ciencias. los que llama modelos organísmicos u homeostáti-
cos.
46
Y dice:
«...el modelo de equilibrio es aplicable a tipos

de sistemas que se caracterizan por perder organización
al desplazarse hacia un punto de equilibrio y con poste-
rioridad tienden a mantener ese nivel mínimo dentro de
perturbaciones relativamente estrechas. Los modelos ho-
meostáticos son aplicables a sistemas que tienden a man-
tener un nivel de organización dado relativamente ele-
vado a pesar de las tendencias constantes a disminuirlo.
El modelo procesal o de sistema complejo adaptativo se
aplica a los sistemas caracterizados por la elaboración o
la evolución de la organización; como veremos se benefi-
cian con las perturbaciones y la variedad del medio y de
hecho dependen de estas ».
Mientras que ciertos sistemas tienen una natural ten-

dencia al equilibrio, los sistemas del nivel 8 se carac-
terizan por sus propiedades morfogénicas, es decir
que en lugar de buscar un equilibrio estable tienden a
una permanente transformación estructural. Este pro-
ceso de transformación estructural permanente,
constituye el prerrequisito para que los sistemas de
nivel 8 se conserven en forma activa y eficiente, en
suma es su razón de supervivencia.
47
1
Evaluación
Unidad 1
1. El concepto de sistema puede ser aplicado a cualquier fenómeno de la

realidad? Explique por qué?
2. Identifique en el sistema social las características asociadas a un sis-

tema, indicando cada uno de sus componentes mediante un esquema o gráfico.
3. El sistema social cuenta con una serie de relaciones que son las que lo
hacen funcionar de manera dinámica, especifique la mayor cantidad de ellas
tomando como base los diferentes componentes del sistema.
4. Tomando los diferentes conceptos asociados a los sistemas destaque

los principales rasgos de funcionamiento del sistema social.
48
1.5. CONSTRUCCION COGNITIVA
Sede Territorial : ——————————————————————————————————

Nombre del Estudiante : ———————————————————————————————
Código : —————————————————————————————————————
Grupo : ——————————————————————————————————————
Temática : —————————————————————————————————————
Unidad : ——————————————————————————————————————
ACTIVIDADES COMO LO HICE?
Identificación del Proyecto de Aprendizaje
1. Después de hacer una revisión del contenido del

presente capítulo, me gustaría elaborar un ensayo sobre el
siguiente problema, dificultad, amenaza, oportunidad, po-
tencialidad, fortaleza o aspecto de interés, que afecta mi
comunidad.
2. Dos preguntas que intentaré responderme en ese
ensayo son :
3. El Título provisional del ensayo que quiero escri-
bir es :
4. La Utilidad (beneficios a corto plazo) que este
ensayo tendría ( para mi o para otras personas) es :
5. La Importancia (beneficios a largo plazo) que este
ensayo tendría ( para mi o para otras personas ) es :
6. El objetivo propuesto en la unidad que más se
aproxima a mis intereses es :
7. El procedimiento o camino más razonable para
alcanzar el objetivo propuesto es la unidad es :
8. Las ideas conceptos, que se relacionan con el
objetivo propuesto, que yo poseo son :
9. Un objetivo que yo quiero lograr con la elabora-
ción del ensayo es :
10. El procedimiento o camino más razonable para
alcanzar este objetivo es :
11. Algunas ideas o conceptos que poseo y que se
relacionan con el objetivo mío son :
12. El mapa conceptual que yo tengo sobre estas
temáticas lo puedo representar así :
13. En mi vida diaria yo utilizo uno o más de estos
conceptos así :
49
1
1.6. RESULTADO DIDÁCTICO
Al finalizar la sesión debes ser capaz de HACER UN ANÁLISIS DE LAS ENTI-

DADES TERRITORIALES A PARTIR DE LA TEORIA GENERAL DE SISTEMAS.
1.7. BIBLIOGRAFÍA BÁSICA
Los estudiantes deberán consultar el siguiente texto: Bertalanfy, Ludwig

Von. Teoría General de los Sistemas. Fondo de Cultura Económica.
Colombia, 1994.
50
Unidad 2
La visión sistémica
de la organización
51
La visión sistémica de la organización
2
“Como toda organización la administración no es ni completamente

cerrada ni completamente abierta: esta siempre abierta en la medida en
que obtiene necesariamente de su entorno la información y la energía que
se necesita para actuar, pero también es cerrada, en la medida en que
pretende proteger su ser específico del desorden circundante [...] las re-
laciones que mantiene la administración con su entorno se caracterizan,
pues, por un equilibrio dinámico entre los dos polos opuestos de apertura
y de aislamiento”.
Tomado de: CHEVALLIER, Jackes.

“La dinámica de la Organización”
52
PLAN DE LA UNIDAD
2 LA VISIÓN SISTÉMICA DE LA ORGANIZACIÓN
2.1 Las organizaciones Como Sistemas

2.2 Las organizaciones y el concepto de sistema
2.3 Características comunes de los sistemas abiertos
2.4 Algunas consecuencias a considerar en las
organizaciones como sistemas abiertos
2. LA VISION SISTEMICA DE LA ORGANIZACION

Comprender la importancia de la visión sistémica de la organización

para el análisis de las entidades territoriales a partir de la Teoría de los
Sistemas Abiertos.
53
2

· Organización
· Sistema
· Equifinalidad
· Subsistema
· Control
· Conocer la manera en que se pueden identificar los diferentes

subsistemas y procesos de la organización.
· Identificar los diferentes elementos constitutivos de la organi-
zación desde la perspectiva de sistemas.
· Establecer los elementos comunes de los diferentes tipos de
sistemas en la organización.
· Definir las implicaciones de considerar y aplicar el enfoque de
sistemas en las organizaciones.
Competencias Gerenciales y de Gestión para proponer soluciones a los

problemas de las entidades territoriales, a partir de una visión sistémi-
ca.
54

· Autoevaluación de Procesos, Decisiones y Estrategias de

Estudio.
· Lectura de la bibliografía básica.
· Elaboración de mapa conceptual.
· En la bitácora, el estudiante deberá elaborar el glosario de
los conceptos claves de esta unidad.
· Elaboración del ensayo: ‘’ Colombia: Hacia una visión
sistémica de las Entidades Territoriales“.
Los estudiantes por grupos de trabajo, deberán investigar en su muni-

cipio cuales son los problemas gerenciales y de gestión que presenta
hoy las entidades territoriales.
2.3.3. PRESENCIAL.
· Presentación de la unidad y Exposición del Mapa

conceptual por parte del tutor.
· Exposición de los mapas conceptuales de la lecturas
por grupos de trabajo
· Discusión de los mapas conceptuales
· Aclaración de Conceptos
· Socialización de las actividades de autoformación
e interformación
· Taller
55
2
56
LA VISIÓN SISTÉMICA DE LA ORGANIZACIÓN
Tipo 1
2.4.1. LAS ORGANIZACIONES COMO

Tipo 3 Doc. 1
SISTEMAS
Vocabulario:
Una organización es un sistema socio-técnico inclui-
do en otro más amplio que es la sociedad con la que
ORGANIZACIÓN: Es la estructuración de las rela-
interactúa influyéndose mutuamente.
ciones que deben existir entre las funciones, niveles y
actividades de los elementos materiales y humanos
También puede ser definida como un sistema social,
de un organismo social, con el fin de lograr su máxi-
integrado por individuos y grupos de trabajo que
ma eficiencia dentro de los planes y objetivos señala-
responden a una determinada estructura y dentro de
dos.
un contexto al que controla parcialmente, desarro-
llan actividades aplicando recursos en pos de ciertos
SISTEMA: Definición de conjunto o ensamble de co-
valores comunes.
sas conectadas, o interdependientes, para formar una
unidad compleja; un todo formado de partes ordena-
Tipo 2
damente intercaladas de acuerdo con algún esquema
o plan. Para cualquier sistema deben existir límites que
· La definición de un sistema depende del in-
los separen de su medio ambiente.
terés de la persona que pretenda analizarlo. Una or-
ganización, por ejemplo, podrá ser entendida como
EQUIFINALIDAD: Con referencia a los sistemas so-
un sistema o subsistema, o más aun un supersiste-
ciales, es el hecho de que las metas puedan lograrse
ma, dependiendo del análisis que se quiera hacer.
de diferentes formas, mediante distintos insumos, pro-
(Doc. 1)
cesos o métodos.
· Los proyectos o procesos que se deben de-

2.4.1.1 Subsistemas que forman
sarrollar en las organizaciones se generan y mantie-
la Organización:
nen como sistemas y para esto de desarrolla un pro-
cedimiento generalizado que permite adelantar un
a) Subsistema psicosocial: está compuesto por
seguimiento. (Doc. 2)
individuos y grupos en interacción. Dicho subsiste-
ma está formado por la conducta individual y la moti-
· El principal proceso administrativo que es
vación, las relaciones del status y del papel, dinámica
sujeto de aplicación por parte de la Teoría General de
de grupos y los sistemas de influencia.
sistemas es el de control, ya que según esta es el que
le permite mantener adecuado equilibrio al mismo.
(Doc. 3)
57
2
Para entender la estructura y la función de un siste-
ma no debemos manejarlo por separado, siempre ten-
dremos que ver a la Teoría General de Sistemas y a la
Cibernética como una sola disciplina de estudio.
Dentro del campo de la cibernética se incluyen las

grandes máquinas calculadoras y toda clase de me-
b) Subsistema técnico: se refiere a los conoci- canismos o procesos de autocontrol semejantes y las
mientos necesarios para el desarrollo de tareas, in- máquinas que imitan la vida. Las perspectivas abier-
cluyendo las técnicas usadas para la transformación tas por la cibernética y la síntesis realizada en la com-
de insumos en productos. paración de algunos resultados por la biología y la
electrónica, han dado vida a una nueva disciplina, la
c) Subsistema administrativo: relaciona a la biónica. La biónica es la ciencia que estudia los: prin-
organización con su medio y establece los objetivos, cipios de la organización de los seres vivos para su
desarrolla planes de integración, estrategia y opera- aplicación a las necesidades técnicas. Una realización
ción, mediante el diseño de la estructura y el estable- especialmente interesante de la biónica es la cons-
cimiento de los procesos de control. trucción de modelos de materia viva, particularmen-
te de las moléculas proteicas y de los ácidos nuclei-
2.4.1.2. El modelo de organización bajo cos.
enfoque cibernético
Conocer bien al hombre es facilitar la elección de las
El propósito de la cibernética es desarrollar un len- armas necesarias para combatir sus enfermedades.
guaje y técnicas que nos permitan atacar los proble- Por tanto, es natural ver una parte de las investiga-
mas de control y comunicación en general. ciones orientarse hacia un mejor conocimiento de los
procesos fisiológicos. Ayudándose de la química y de
Lo que estabiliza y coordina el funcionamiento de los la física es como han podido realizarse grandes pro-
sistemas complejos como los seres vivos o las socie- gresos. Si quiere proseguir un mejor camino, debe
dades y les permite hacer frente a las variaciones del abrirse más al campo de la mecánica y más aun al
ambiente y presentar un comportamiento más o campo de la electrónica. En este aspecto se abre a la
menos complejo es el control, que le permite al siste- Cibernética.
ma seleccionar los ingresos (inputs) para obtener cier-
tos egresos (outputs) predefinidos. La regulación esta La Robótica es la técnica que aplica la informática al
constituida por la cibernética es una disciplina ínti- diseño y empleo de aparatos que, en substitución de
mamente vinculada con la teoría general de sistemas, personas, realizan operaciones o trabajos, por lo ge-
al grado en que muchos la consideran inseparable de neral en instalaciones industriales. Se emplea en ta-
esta, y se ocupa del estudio de: el mando, el control, reas peligrosas o para tareas que requieren una mani-
las regulaciones y el gobierno de los sistemas meca- pulación rápida y exacta. En los últimos años, con los
nismos que permiten al sistema mantener su equili- avances de la Inteligencia Artificial, se han desarrolla-
brio dinámico y alcanzar o mantener un estado. do sistemas que desarrollan tareas que requieren de-
cisiones y autoprogramación y se han incorporado
sensores de visión y tacto artificial.
58
Antes de conocer bien al hombre, la evolución cien-
tífica exige ya la adaptación de lo poco que se co-
noce a un medio que se conoce apenas mejor. La
vida en las regiones interplanetarias trastorna com-
pletamente la fisiología y, el cambio brusco que so-
breviene durante el paso de la tierra a otro planeta,
no permite al hombre sufrir el mecanismo de adap-
tación. Es, por tanto, indispensable crear un indivi- 4. Relevamiento: el analista recopila toda la in-
duo parecido al hombre, pero cuyo destino será formación referida al sistema en estudio, como así
aun más imprevisible, puesto que nacido en la tie- también toda la información que hace al límite de in-
rra morirá en otro lugar. terés.
Tipo 3 Doc. 2 5. Diagnóstico: el analista mide la eficacia y la

eficiencia del sistema en estudio. Eficacia es cuando
el sistema logra los objetivos y eficiencia es cuando el
2.4.2 METODOLOGIA DE APLICACION DE LA sistema logra los objetivos con una relación costo
T.G.S., PARA EL ANALISIS Y DISEÑO DE SIS- beneficio positiva. Si un sistema es eficaz pero no efi-
TEMAS ciente el analista deberá cambiar los métodos del sis-
tema, si un sistema no es eficaz el analista deberá cam-
Desde el punto de vista de la administración está biar el sistema y si un sistema es eficiente el analista
compuesta de las siguientes etapas: sólo podrá optimizarlo.
1. Análisis de situación: es la etapa en que el 6. Diseño: el analista diseña el nuevo sistema.

analista toma conocimiento del sistema, se ubica
en cuanto a su origen, objetivo y trayectoria. a) Diseño global: en el determina la salida, los
archivos, las entradas del sistema, hace un cálculo de
2. Definición de objetivo: el analista trata de costos y enumera los procedimientos. El diseño glo-
determinar para que ha sido requerido ya que en bal debe ser presentado para su aprobación, aproba-
general se le plantean los efectos pero no las cau- do el diseño global pasamos al siguiente paso.
sas.
b) Diseño detallado: el analista desarrolla en
3. Formulación del plan de trabajo: el analis- detalle la totalidad de los procedimientos enumera-
ta fija los límites de interés del estudio a realizar, la dos en el diseño global y formula la estructura de or-
metodología a seguir, los recursos materiales y hu- ganización la cual se aplicara sobre dichos procedi-
manos que necesitará, el tiempo que insumirá el mientos.
trabajo y el costo del mismo. Esta etapa se conoce
como propuesta de servicio y a partir de su apro- 7. Implementación: la implementación del sis-
bación se continúa con la metodología. tema diseñado significa llevar a la práctica al mismo,
esta puesta en marcha puede hacerse de tres formas.
59
2
d) Fuente de energía, que entrega la energía
necesaria para cualquier tipo de actividad.
e) La retroalimentación que a través de la co-
municación del estado de la variable por los senso-
res, se logra llevar a cabo las acciones correctivas.
2.4.3.3 Método de control:

a) Global.
b) En fases. Es una alternativa para reducir la cantidad de infor-
c) En paralelo. mación recibida por quienes toman decisiones, sin
dejar de aumentar su contenido informativo. Las tres
8. Seguimiento y control: El analista debe ve- formas básicas de implementar el método de control
rificar los resultados del sistema implementado y apli- son:
car las acciones correctivas que considere necesarias
para ajustar el problema. 1) Reporte de variación: esta forma de varia-
ción requiere que los datos que representan los he-
Tipo 3 Doc. 3 chos reales sean comparados con otros que repre-
sentan los hechos planeados, con el fin de determinar
2.4.3 EL SISTEMA DE CONTROL la diferencia. La variación se controla luego con el
valor de control, para determinar si el hecho se debe
2.4.3.1 Concepto: o no informar. El resultado del procedimiento, es que
únicamente se informa a quién toma las decisiones
Un sistema de control estudia la conducta del siste- acerca de los eventos o actividades que se apartan
ma con el fin de regularla de un modo conveniente de modo significativo que los planes, para que tomen
para su supervivencia. Una de sus características es las medidas necesarias.
que sus elementos deben ser lo suficientemente sen-
sitivos y rápidos como para satisfacer los requisitos 2) Decisiones Programadas: otra aplicación de
para cada función del control. sistema de control implica el desarrollo y la implanta-
ción de decisiones programadas. Una parte aprecia-
ble de las decisiones de carácter técnico y una parte
2.4.3.2 Elementos básicos: pequeña de las decisiones tácticas abarcan decisio-
nes repetitivas y rutinarias. Diseñando el sistema de
a) Una variable; que es el elemento que se de- información de manera que ejecute esas decisiones
sea controlar. de rutina, el analista proporciona a los administrado-
b) Los mecanismos sensores que son sencillos res más tiempo para dedicarse a otras decisiones
para medir las variaciones a los cambios de la varia- menos estructuradas. Si se procura que el sistema
ble. vigile las órdenes pendientes y se programa las deci-
c) Los medios motores a través de los cuales siones de cuáles pedidos necesitan mayor atención,
se pueden desarrollar las acciones correctivas. se logrará un significativo ahorro de tiempo y esfuer-
zo.
60
3) Notificación automática: en este caso, el sis-
tema como tal, no toma decisiones pero como vigila
el flujo general de información puede proporcionar
datos, cuando sea preciso y en el momento determi-
nado. Las notificaciones automáticas se hacen en al-
gunos criterios predeterminados, pero solo quienes
toman las decisiones deben decir si es necesario o no
emprender alguna acción. Este gráfico representa el proceso de control como
un sistema cerrado, es decir que posee la característi-
2.4.3.4 El Sistema de Control en las ca de la retroalimentación o autorregulación. El mo-
Organizaciones: vimiento es circular y continuo, produciéndose de la
siguiente manera: se parte de la actividad o realidad a
la cual debemos medir, con el auxilio o utilización de
El control es uno de los cinco subsistemas corporati- normas, efectuada la decisión comparamos los resul-
vos (organización, planificación, coordinación y direc- tados de los planes, de esta manera la realidad que-
ción son los restante) los cuales son muy difíciles de dará ajustada para el futuro. Se nota en este punto
separar con respecto al de control. De ello se des- que no sólo la realidad puede ser ajustada, otras ve-
prende todo el proceso administrativo, debe consi- ces son los planes los que necesitan corrección por
derarse como un movimiento circular, en el cual to- estar sensiblemente alejado de las actividades.
dos los subsistemas están ligados intrincadamente,
la relación entre la planificación y el control es muy Tipo 1
estrecha ya que el directivo fija el objetivo y además
normas, ante las cuales se contrastan y evalúan ac- 2.4.4. LAS ORGANIZACIONES Y EL CONCEP-
ciones. TO DE SISTEMA
Es necesario ver al control para determinar si las asig- DANIEL KATZ Y ROBERT L. KAHN
naciones y las relaciones en la organización están sien-
do cumplimentadas tal como se las había previsto. LOS OBJETIVOS de la ciencia social con respecto a
las organizaciones humanas son como los de cual-
Gráfico del Sistema o Proceso de Control quier otra ciencia con respecto a los hechos y fenó-
61
2
Tipo 2
· El primer problema para comprender una

organización o un sistema social es su ubicación y su
identificación. (Doc. 1)
menos de su esfera. El sociólogo desea comprender · La segunda característica clave del enfoque
las organizaciones humanas, describir lo que es esen- de sentido común a la comprensión de la organiza-
cial en su forma, sus aspectos y funciones. Desea ción consiste en verla simplemente como el modelo
explicar sus ciclos de crecimiento y decadencia, prede- de los propósitos de su planificador, sus jefes o sus
cir sus efectos y su eficacia. Tal vez desee, asimismo, miembros claves. (Doc. 1)
poner a prueba y aplicar ese conocimiento introdu-
ciendo cambios intencionales en las organizaciones: · Además del protocolo formal, la misión fun-
haciéndolas, por ejemplo, más benignas, más sensi- damental de una organización, tal como la conside-
bles a las necesidades humanas. ran sus jefes, nos ofrece un conjunto muy informati-
vo de claves para el investigador que trate de estudiar
Sin embargo, tales esfuerzos no son prerrogativa de el funcionamiento de las organizaciones. (Doc. 1)
las ciencias sociales; los enfoques de sentido común
para comprender y modificar las organizaciones son
antiguos y perpetuos. En términos generales, tien- Tipo 3 Doc. 1
den a apoyarse marcadamente en dos suposiciones:
que la ubicación y la naturaleza de una organización
pueden colegirse por su nombre; y que una organiza- El primer problema para comprender una organiza-
ción posee objetivos internos porque fueron implan- ción o un sistema social es su ubicación y su identifi-
tados por sus fundadores, decretados por sus actua- cación. ¿Cómo sabemos que nos encontramos ante
les jefes o porque surgieron misteriosamente, como una organización? ¿Cuáles son sus límites? ¿Qué con-
los propósitos del propio sistema organizativo. Estas ducta corresponde a la organización y cuál no? ¿Quié-
suposiciones no nos ofrecen una base muy adecua- nes son las personas cuyas acciones estudiaremos y
da para el estudio de las organizaciones, y a veces qué aspectos de su conducta debemos incluir?
podrían ser engañosas y hasta falaces. Sin embargo,
nos proponemos emplear la información que resal- El hecho de que existan nombres populares para lla-
tan. mar a las organizaciones sociales es, al mismo tiem-
po, una ayuda y un obstáculo. Estos nombres popu-
Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde. lares representan estereotipos socialmente aceptados
Clásicos de la Administración Pública, F.C.E., México, 1999. acerca de las organizaciones y no especifican la es-
tructura de su papel, su naturaleza psicológica ni sus
límites. Por otra parte, estos nombres ayudan a loca-
lizar el área de conducta en que estamos interesados.
Además, el hecho de que dentro y fuera de la organi-
zación se acepten ciertos estereotipos acerca de su
62
naturaleza y su funcionamiento es un determinante
de su carácter.
La segunda característica clave del enfoque de senti-

do común a la comprensión de la organización con-
siste en verla simplemente como el modelo de los
propósitos de su planificador, sus jefes o sus miem-
bros claves. Una vez más, la teleología de este enfo- los graduados dice que crea conocimiento nuevo, el
que constituye tanto una ayuda como un obstáculo. decano dice que capacita a los jóvenes en los aspec-
Dado que en las organizaciones se encuentra inte- tos técnicos y profesionales que les permitirán ganar-
grado de manera deliberada un propósito humano, se la vida y el director del periódico estudiantil consi-
específicamente registrado en el contrato social, en dera que inculca los valores conservadores que
las leyes internas o en otro protocolo formal de la mantendrán el statu quo de una caduca sociedad ca-
empresa, sería ineficiente no utilizar estas fuentes de pitalista.
información. En el temprano desarrollo de un grupo
se generan muchos procesos que tienen poco qué Aquí, la falacia consiste en equiparar los propósitos o
ver con su propósito racional, pero con el tiempo lle- metas de las organizaciones con los propósitos y me-
ga un reconocimiento acumulativo de los recursos tas de miembros particulares. La organización como
aplicados para ordenar la vida del grupo y un uso sistema tiene un producto, o resultado, pero éste no
deliberado de estos recursos. necesariamente es idéntico a los propósitos individua-
les de los miembros del grupo. Aunque los fundado-
Además del protocolo formal, la misión fundamental res de la organización y sus miembros claves piensen
de una organización, tal como la consideran sus je- en términos teológicos acerca de los objetivos de la
fes, nos ofrece un conjunto muy informativo de cla- organización, nosotros no debemos aceptar ese pen-
ves para el investigador que trate de estudiar el fun- samiento práctico, por muy útil que pueda ser, en
cionamiento de las organizaciones. No obstante, los lugar de un conjunto teórico de construcciones con
propósitos declarados de una organización, como propósitos de análisis científico. Con demasiada fre-
aparecen en sus reglamentos internos o en los infor- cuencia la ciencia social se ha dejado desencaminar
mes de sus jefes, pueden resultar engañosos. Esas por esos “atajos” y ha equiparado la fenomenología
declaraciones de objetivos pueden idealizar, raciona- popular con la explicación científica.
lizar, deformar, omitir o hasta ocultar algunos aspec-
tos esenciales del funcionamiento de la organización; De hecho, el clásico cuerpo de teoría y pensamiento
tampoco hay siempre un total acuerdo entre sus je- acerca de las organizaciones ha aceptado una teleo-
fes y miembros acerca de la misión de la organiza- logía de esta índole como el modo más fácil de identi-
ción. El rector de la universidad puede decir que el ficar las estructuras organizativas y sus funciones.
propósito de su institución es producir líderes nacio- Desde este punto de vista, una organización es un
nales, el decano académico considera que imparte la invento social para realizar eficientemente y por me-
herencia cultural del pasado, el vicepresidente aca- dio de grupos algún propósito declarado; es el equi-
démico dice que permite a los estudiantes avanzar valente de los planos para el diseño de la máquina
hacia su autorrealización y desarrollo, el decano de que se crea con algún objetivo práctico. La dificultad
63
2
ciones teóricas básicas para comprender las organi-
zaciones.
Nuestro modelo teórico para la comprensión de las

organizaciones es el de un sistema de insumo-pro-
ducto de energía, en que el rendimiento energético
del producto reactiva el sistema. Las organizaciones
esencial de este enfoque propositivo o diseño, es que sociales son, de manera flagrante, sistemas abiertos
una organización suele incluir más y menos de lo que en que el insumo de energía y la conversión del pro-
está indicado por el plano de su fundador o por el ducto en otro insumo de energía consisten en tran-
propósito de su jefe. Algunos de los factores presu- sacciones entre la organización y su medio.
puestos en el diseño pueden faltar o haber sido tan
alterados en la práctica operativa que hayan perdido Todos los sistemas sociales, incluso las organizacio-
todo significado, en tanto que retoques imprevistos nes, consisten en las actividades de cierto número de
pueden dominar la estructura organizativa. Además, personas siguiendo una pauta. Además, estas activi-
no siempre es posible descubrir al planificador de la dades son complementarias o interdependientes con
organización los recovecos del diseño que llevaba en respecto de algún producto común; se las repite, son
la cabeza. El intento de Merton por hacer frente a la relativamente duraderas y están limitadas en el espa-
función latente de la organización en contraste con cio y en el tiempo. Si la actividad sólo ocurre una vez,
su función manifiesta, es una manera de hacer frente o a intervalos impredecibles, no podemos hablar de
a este problema. El estudio de consecuencias impre- una organización. Se puede examinar la estabilidad o
vistas, así como de consecuencias previstas, del fun- la recurrencia de las actividades en relación con el
cionamiento organizativo es una manera similar de insumo de energía que entra en el sistema, la trans-
hacer frente al problema. Sin embargo, una vez más, formación de energía dentro del sistema, y el produc-
volvemos a los propósitos del creador o del jefe, que to resultante, o producto energético. En una fábrica,
tratan las consecuencias no previstas sobre la supo- las materias primas y la mano de obra humana son el
sición de que podremos descubrir las consecuencias insumo de energía, las actividades de producción son
previstas por él, y podremos reunir todos los otros la transformación de la energía y el producto termi-
resultados, como una especie de variante de error. nado es el resultado. Mantener esta actividad según
la pauta establecida requiere una continua renova-
Sin embargo, teóricamente sería mucho mejor em- ción del influjo de energía. Esto se logra en los siste-
pezar con conceptos que no nos exigen identificar mas sociales mediante el rendimiento de energía del
los propósitos de los diseñadores, y luego corregirlos producto. De este modo, el producto del ciclo de
cuando no parezcan satisfacerlos. Los conceptos teó- actividades aporta nueva energía, para la iniciación
ricos deben empezar con el insumo, el producto y el de un ciclo renovado. La compañía que produce au-
funcionamiento de la organización como sistema, y tomóviles los vende, y al hacerlo obtiene el medio de
no con los propósitos racionales de sus jefes. Tal vez conseguir nuevas materias primas, pagar a su fuerza
deseemos utilizar estos conceptos propositivos para laboral y continuar con el patrón trazado.
que nos lleven a las fuentes de datos o a temas de
estudio especiales, pero no como nuestras construc-
64
En muchas organizaciones, el producto se convierte
en dinero, y mediante ese mecanismo se obtiene nue-
va energía. El dinero es una manera conveniente de
manipular las unidades de energía, tanto en el lado
del insumo como en el del producto, y comprar y
vender representa un conjunto de normas sociales
para regular el intercambio de dinero. En realidad,
estas normas son tan eficaces y tan difundidas que Nuestras dos normas básicas para identificar los sis-
existe cierto peligro de confundir el negocio de com- temas sociales y determinar sus funciones son: 1) se-
prar y vender con los ciclos que definen la organiza- guir la pauta de intercambio de energía o de actividad
ción. Es una observación común entre los ejecutivos de las personas, tal como resulte en algún producto,
que las empresas existen para hacer dinero, y por lo y 2) definir cómo el producto se transforma en ener-
general esta observación pasa sin ser refutada. Sin gía, que reactiva la misma pauta. Nos referiremos a
embargo, constituye una declaración sumamente li- las funciones u objetivos organizacionales, no como
mitada de los propósitos de las empresas. los propósitos conscientes de los jefes o los miem-
bros de grupo, sino como a los resultados que son la
Algunas organizaciones humanas no dependen del fuente de energía para el mantenimiento del mismo
ciclo de comprar y vender para mantenerse. Las uni- tipo de producto.
versidades y las dependencias públicas dependen, más
bien, de donativos y de asignaciones legislativas, y en Este modelo de sistema de insumo-producto de ener-
las llamadas organizaciones voluntarias el producto gía fue tomado de la teoría del sistema abierto, tal
vuelve a dar energía a la actividad de los miembros como fue postulado por Von Bertalanffy. Muchos teó-
de la organización de manera más directa. Las activi- ricos han señalado la aplicabilidad de los conceptos
dades y realizaciones de los miembros son una re- de sistema de las ciencias naturales a los problemas
compensa en sí mismas y por tanto tienden a conti- de la ciencia social. Por consiguiente, es de la mayor
nuarse, sin la mediación del ambiente externo. Una importancia señalar con mayor detalle las construc-
sociedad de observadores de pájaros puede mero- ciones de la teoría de sistemas y las características de
dear por las colinas y dedicarse a las gratas activida- los sistemas abiertos.
des de identificar a las aves para obtener mutuo co-
nocimiento y goce. Vemos así que las organizaciones La teoría de sistemas se ocupa básicamente de los
difieren en esta importante dimensión de su fuente problemas de relaciones, de estructura y de interde-
de renovación de energía; la gran mayoría utiliza fuen- pendencia, y no en los atributos constantes de los
tes intrínsecas y extrínsecas en diversos grados. La objetos. En el enfoque general se asemeja a la teoría
mayor parte de las organizaciones en gran escala no de campo, salvo que su dinámica trata de los patro-
son tan autocontenidas como los pequeños grupos nes temporales, así como de los espaciales. Formula-
de voluntarios, y dependen mucho de los efectos ciones más antiguas de construcciones de sistemas
sociales de su producción para la renovación de su tratan de los sistemas cerrados de las ciencias físicas,
energía. en que algunas estructuras relativamente autoconte-
nidas se pueden tratar, con éxito, como si fuesen in-
dependientes de toda fuerza externa. Pero los siste-
65
2
aleatorio. Por ejemplo, supongamos que hemos ca-
lentado una barra de hierro aplicándole un soplete a
uno de sus lados. La disposición de todas las molécu-
las rápidas (calentadas) en un extremo y de todas las
moléculas lentas en el otro constituye un estado ines-
table, y con el tiempo la distribución de las moléculas
se vuelve, en efecto, aleatoria con el enfriamiento de
mas vivos, ya sean organismos biológicos u organiza- un lado y el calentamiento en el otro, de modo que
ciones sociales, dependen mucho de su medio exter- todas las superficies del hierro se aproximan a la mis-
no y, por tanto, se les debe concebir como sistemas ma temperatura. Un proceso similar de intercambio
abiertos. de calor ocurrirá entre la barra de hierro y su ambien-
te, de modo que la barra se aproximará paulatina-
Antes del advenimiento del concepto de sistemas mente a la temperatura del salón en que se encuen-
abiertos, los sociólogos tendían a adoptar uno de dos tre, y al hacerlo elevará un tanto la temperatura del
enfoques al tratar de las estructuras sociales; tendían salón. En términos más técnicos, la entropía aumen-
1) a considerarlas como sistemas cerrados a los cua- ta hacia un máximo y surge un equilibrio cuando el
les se aplicaban las leyes de la física, o 2) a dotarlos sistema físico alcanza el estado de la distribución más
con algún concepto vitalista, como la entelequia. En probable de sus elementos. En cambio, en los siste-
el primer caso, pasaban por alto las fuerzas ambien- mas sociales las estructuras tienden a volverse más
tales que afectan la organización, y en el segundo caso elaboradas y no menos diferenciadas. Los ricos pue-
recaían en alguna voluntad mágica para explicar el den volverse más ricos, y los pobres, más pobres. El
funcionamiento de la organización. Sin embargo, los sistema abierto no se agota porque puede adoptar
teóricos de la biología nos han salvado de esta tram- energía del mundo que lo rodea. De este modo, la
pa, haciéndonos ver que el concepto de sistema abier- operación de la entropía es contrarrestada por la im-
to no significa que tenemos que seguir las leyes de la portación de energía, y el sistema vivo se caracteriza
física tradicional ni, al abandonar las, tengamos que por una entropía negativa, no positiva.
abandonar también la ciencia. Las leyes de la física
newtoniana son generalizaciones correctas, pero se Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde.
limitan a sistemas cerrados. No se aplican del mismo Clásicos de la Administración Pública, F.C.E., México, 1999.
modo a los sistemas abiertos que se mantienen me-
diante un constante comercio con su ambiente, es Tipo 1
decir, un continuo flujo de entrada y salida de energía
a través de límites permeables. 2.4.4.1. CARACTERÍSTICAS COMUNES DE LOS
SISTEMAS ABIERTOS
Un ejemplo de la operación de los sistemas cerrados
contra los abiertos puede verse en el concepto de Aunque los diversos tipos de sistemas abiertos tienen
entro pía y en la segunda ley de la termodinámica, particularidades comunes por virtud de ser sistemas
según la cual un sistema avanza hacia el equilibrio; abiertos, difieren en otras características. Si no fuera
tiende a agotarse, es decir, sus estructuras diferen- así, podríamos obtener todo nuestro conocimiento
ciadas tienden hacia la disolución, a medida que los básico acerca de las organizaciones sociales con el
elementos que las componen adoptan un desorden estudio de una sola célula.
66
Tipo 2
· El enfoque del sistema abierto a las organi-

zaciones contrasta con los enfoques de sentido co-
mún, que tienden a aceptar los nombres y estereoti-
pos populares como propiedades básicas de las
organizaciones, y a identificar el propósito de una
organización con las metas de sus fundadores y sus cibe oxígeno del aire y alimento del mundo exterior.
jefes. (Doc. 1) La personalidad depende del mundo exterior para
obtener estímulo. Ciertos estudios de privación sen-
· Por otra parte, el enfoque de sistema abier- sorial muestran que cuando a una persona se le colo-
to empieza por identificar y graficar los repetidos ci- ca en una habitación oscura y a prueba de sonido,
clos de insumo, transformación, producto y renova- donde tiene una cantidad mínima de estimulación vi-
do insumo que comprenden el patrón organizacional. sual y auditiva, sufre alucinaciones y otras señales de
Este enfoque a las organizaciones representa la adap- tensión mental. La privación de estímulos sociales tam-
tación de la obra realizada en biología y en las cien- bién puede conducir a la desorganización mental. Los
cias físicas por Von Bertalanffy y otros. (Doc. 1) estudios de Köhler acerca de los efectos en la repre-
sentación posteriores a una estimulación continua-
· Las organizaciones como clase especial de da, muestran que la percepción depende del apoyo
sistemas abiertos tienen características que son pro- de energía procedente del mundo exterior. Los ani-
pias de ellas, pero comparten otras propiedades con males privados de experiencia visual desde su naci-
todos los sistemas abiertos, como la importación de miento y por un periodo prolongado, nunca recobran
energía del medio, el paso intermedio o transforma- plenamente sus facultades visuales. En otras palabras,
ción de la energía importada en alguna forma de pro- la personalidad que funciona depende mucho del con-
ducto que sea característica del sistema, la exporta- tinuo influjo de estímulos del medio externo. De ma-
ción de ese producto al medio y la revigorización del nera similar, las organizaciones sociales también de-
sistema a partir de fuentes del medio. (Doc. 1) ben obtener un suministro renovado de energía de
otras instituciones, personas o del medio material.
Ninguna estructura social es autosuficiente o auto-
Tipo 3 Doc. 1 contenida.
El procesamiento intermedio
Las siguientes ocho características parecen definir
todos los sistemas abiertos. Los sistemas abiertos transforman la energía de que
pueden disponer. El cuerpo convierte el almidón y el
2.4.4.2. Importación de energía azúcar en calor y acción. La personalidad convierte
formas químicas y eléctricas de estímulo en cualida-
Los sistemas abiertos importan del medio externo al- des sensorias, y la información en patrones mentales.
guna forma de energía. La célula recibe oxígeno del La organización crea un producto nuevo o procesa
torrente sanguíneo; el cuerpo, de manera similar, re- materiales o prepara a personas o presta un servicio.
67
2
El problema de la estructura, o de lo interrelacionado
de las partes se puede observar en forma directa en
alguna disposición física de cosas, en que la unidad
más grande está físicamente limitada y sus partes
constituyentes también están limitadas dentro de la
estructura general. Pero, ¿cómo nos enfrentamos a
las estructuras sociales, donde en este sentido no
Estas actividades entrañan cierta reorganización del existen límites físicos? Fue el genio de F. H. Allport el
insumo. Se hace algún trabajo dentro del sistema. que dio la respuesta, a saber, que la estructura se
encontrará en un conjunto interrelacionado de acon-
El producto tecimientos que vuelven sobre sí mismos para com-
pletar y renovar un ciclo de actividades. Son los
Los sistemas abiertos exportan ciertos productos al acontecimientos y no las cosas los que están estruc-
medio, ya sea el invento de una mente curiosa o un turados, de modo que la estructura social es un con-
puente construido por una compañía de ingenieros. cepto dinámico y no estático. Las actividades están
Hasta el organismo biológico exporta productos fi- estructuradas de tal modo que abarcan una unidad
siológicos, como el bióxido de carbono de los pulmo- en su terminación o cierre. Un simple intercambio li-
nes que ayuda a mantener a las plantas en el medio neal entre estímulo y respuesta entre dos personas
inmediato. no constituiría una estructura social. Para crear es-
tructura, las respuestas de A tendrían que provocar
Los sistemas como ciclos de acontecimientos las reacciones de B, de tal manera que las respuestas
de esta última estimularan a A a dar nuevas respues-
La pauta de actividades del intercambio de energía tas. Desde luego, la cadena de hechos puede incluir a
tiene un carácter cíclico. El producto exportado al muchas personas, pero la conducta de éstas se pue-
medio pone las fuentes de energía para la repetición de caracterizar diciendo que sólo muestran una es-
del ciclo de actividades. La energía que re fuerza el tructura cuando hay algún cierre de la cadena por un
ciclo de actividades puede derivarse de algún inter- retorno a su punto de origen, con la probabilidad de
cambio del producto en el mundo externo o de la que entonces se repita la cadena de acontecimien-
actividad misma. En el primer caso, la empresa in- tos. La repetición del ciclo no tiene que incluir el mis-
dustrial utiliza materias primas y mano de obra hu- mo conjunto de acontecimientos fenotípicos. Se pue-
mana, para entregar un producto que se vende, y los de extender para incluir más subhecho exactamente
rendimientos monetarios son utilizados para obtener del mismo tipo, o puede incluir actividades similares
más materias primas y mano de obra perpetuando dirigidas a los mismos resultados. En el organismo
así el ciclo de actividades. En el último ejemplo, la individual, el ojo puede moverse en tal forma que haga
organización voluntaria puede ofrecer satisfacciones que el punto de luz caiga en el centro de la retina. Al
expresivas a sus miembros, de modo que la renova- moverse el punto de luz, los movimientos del ojo tam-
ción de energía procede directamente de la propia bién pueden cambiar, sólo para completar el mismo
actividad de la organización. ciclo de actividad, es decir, para enfocar el punto de
luz.
68
Un solo ciclo de acontecimientos de carácter autoce-
rrador nos ofrece una sencilla forma de estructura.
Pero tales ciclos sencillos también pueden combinar-
se para producir una mayor estructura o un sistema
de acontecimientos. Un sistema de acontecimientos
puede consistir en un círculo de ciclos o rizos más
pequeños, cada uno de los cuales hace contacto con
otros varios. Los ciclos también pueden ser tangen- El proceso entrópico se afirma en todos los sistemas
ciales entre sí, a partir de otros tipos de subsistemas. biológicos, así como en los sistemas físicos cerrados.
El método básico para la identificación de las estruc- El reabastecimiento de energía en el organismo bioló-
turas sociales consiste en seguir la cadena energética gico no es de un carácter cualitativo que pueda man-
de acontecimientos, desde el insumo de energía y tener indefinidamente la compleja estructura organi-
pasando por su transformación hasta el punto de cie- zativa de un tejido vivo. En cambio, los sistemas
rre del ciclo. sociales no están anclados a las mismas constantes
físicas que los organismos biológicos y por ello son
La entropía negativa. capaces de detener casi indefinidamente el proceso
entrópico. No obstante, es grande el número de or-
Para sobrevivir, los sistemas abiertos deben proceder ganizaciones que desaparecen cada año.
a detener el proceso entrópico; deben adquirir en-
tropía negativa. El proceso entrópico es una ley uni- El insumo informativo, la retroalimentación
versal de la naturaleza, en que todas las formas de negativa y el proceso de codificación
organización avanzan hacia la desorganización o la
muerte. Los sistemas físicos complejos avanzan ha- Los insumos que ingresan en los sistemas vivos no
cia la simple distribución aleatoria de sus elementos, sólo consisten en materiales energéticos que se trans-
y los organismos biológicos también decaen y pere- forman o se alteran en el trabajo que hay que realizar.
cen. En cambio, el sistema abierto, al importar de su Los insumos también tienen un carácter informativo
medio más energía de la que gasta, puede almacenar y dan señales a la estructura acerca del medio y de su
energía y adquirir entropía negativa. Existe así, en- propio funcionamiento en relación con el medio. Así
tonces, en un sistema abierto la tendencia general a como nosotros reconocemos la distinción entre cla-
maximizar su proporción de energía importada a ener- ves e impulsos en la psicología individual, también
gía gastada, a sobrevivir y, aun durante periodos de debemos tomar en cuenta la información y los insu-
crisis, a vivir, de tiempo «prestado». Los prisioneros mos energéticos para todos los sistemas vivos.
de los campos de concentración, con una dieta de
inanición, evitarán cuidadosamente toda forma de El tipo más sencillo de insumo informativo que se
gasto de energía para hacer que el limitado abasto encuentra en todos los sistemas es la retroalimenta-
alimentario alcance lo más posible. Las organizacio- ción negativa. La retroalimentación informativa de tipo
nes sociales tratarán de mejorar su posición de su- negativo permite al sistema corregir toda desviación
pervivencia y de adquirir en sus reservas un margen de su curso. Las partes en funcionamiento de la má-
confortable de operación. quina dan información retroactiva acerca de los efec-
tos de su operación, enviándola a algún mecanismo o
subsistema central que actúa sobre la base de tal in-
69
2
El estado estable y la homeostasis dinámica
La importación de energía para contener la entropía

actúa para mantener cierta constancia en el intercam-
bio de energía, de modo que los sistemas abiertos
que sobreviven se caracterizan por un estado esta-
ble. Un estado estable no es inmóvil ni es un auténti-
formación para mantener al sistema sobre el buen co equilibrio. Hay un continuo influjo de energía que
camino. El termostato que controla la temperatura llega del medio externo y una continua exportación
de salón es un sencillo ejemplo de un medio regula- de los productos del sistema, pero el carácter del sis-
dor que opera con un principio de retroalimentación tema, o sea la proporción de los intercambios de ener-
negativa. La planta de energía automatizada nos ofre- gía y las relaciones entre las partes, sigue siendo el
ce ejemplos más complejos. Miller subraya la natura- mismo. Los procesos anabólico y catabólico de des-
leza crucial de la retroalimentación negativa; Cuando composición y restauración de tejidos dentro del cuer-
se descontinúa la retroalimentación negativa de un po mantienen un estado estable, de modo que el or-
sistema, desaparece su estado estable, y al mismo ganismo de cuando en cuando no es el organismo
tiempo desaparecen sus límites, y termina el sistema. idéntico que era, sino uno muy similar. El estado es-
Si no hay un aparato corrector para hacer que el sis- table puede verse claramente en los procesos homeos-
tema vuelva a su curso, gastará demasiada energía o táticos que regulan la temperatura del cuerpo; las
demandará demasiado insumo energético y ya no condiciones externas de humedad y de temperatura
continuará como sistema. pueden variar, pero la temperatura del cuerpo sigue
siendo la misma. Las glándulas endocrinas son un
La entrada de insumos en un sistema es selectiva. No mecanismo regulador para mantener uniforme el fun-
todos los insumos de energía pueden ser absorbidos cionamiento fisiológico. Aquí, el principio general es
por cualquier sistema. El sistema digestivo de los se- el de Le Chatelier, quien sostiene que todo factor in-
res vivos sólo asimila aquellos insumos a los que está terno o externo que altere el sistema será contrarres-
adaptado. De manera similar, los sistemas sólo pue- tado por fuerzas que restaurarán el sistema, lo mejor
den reaccionar a aquellas señales informativas con posible, a su estado anterior. Krech y Crutchfield sos-
las que están sincronizados. El término general de los tienen, de manera similar, con respecto a la organiza-
mecanismos selectivos de un sistema por el cual los ción psicológica, que las estructuras cognoscitivas
materiales que llegan son rechazados o aceptados y reaccionarán a las influencias en tal forma que las
traducidos a la estructura es codificación. Mediante absorban con un cambio mínimo de la integración
el proceso codificador, la «confusión floreciente y zum- cognoscitiva existente. El principio homeostático no
bante» del mundo queda reducida a unas cuantas se aplica literalmente al funcionamiento de todos los
categorías significativas y simplificadas para un siste- sistemas vivos complejos, ya que al contrarrestar la
ma dado. La naturaleza de las funciones desempeña- entropía avanzan hacia el crecimiento y la expansión.
das por el sistema determina sus mecanismos codifi- Sin embargo, podemos resolver esta aparente con-
cadores, los cuales a su vez perpetúan este tipo de tradicción si reconocemos la complejidad de los sub-
funcionamiento. sistemas y su interacción anticipando los cambios
necesarios para el mantenimiento de un estado esta-
ble general. Stagner ha hecho ver que la perturba-
70
ción inicial de la constancia de un tejido dado dentro
del organismo biológico resultará en la movilización
de energía para restaurar el equilibrio, pero que esos
trastornos recurrentes producirán acciones tendien-
tes a anticiparse a la perturbación:
Comemos antes de experimentar hambre intensa [...]

la movilización de energía como táctica preventiva ral. Miller ha formulado la propuesta de que la tasa de
debe explicarse en términos de una tensión cortical que crecimiento de un sistema - dentro de ciertos márge-
refleja el patrón visceral proprioceptivo del original nes- es exponencial si existe en un medio que pone a
desequilibrio biológico [...] La homeostasis dinámica su disposición insumos ilimitados de energía.
incluye el mantenimiento de las constancias de los
tejidos, estableciendo un medio físico constante, al Al adaptarse a su medio, los sistemas tratarán de ha-
reducir la variabilidad y los efectos perturbadores del cer frente a las fuerzas externas, ingiriéndolas o ad-
estímulo externo. De este modo, el organismo no sólo quiriendo control sobre ellas. La limitabilidad física del
restaura el equilibrio anterior: establece un equilibrio organismo aislado significa que tales intentos de con-
nuevo, más complejo y más general. trol del medio afectarán al sistema conductual, más
que al sistema biológico del individuo. En cambio, los
Aunque la tendencia a un estado estable en su forma sistemas sociales avanzarán para incorporar dentro
más sencilla sea homeostática, como en la conserva- de sus límites todos los recursos externos esenciales
ción de la temperatura constante del cuerpo, el prin- para su supervivencia. Una vez más, el resultado será
cipio básico es la conservación del carácter del siste- una expansión del sistema original.
ma. El equilibrio al que se acercan los sistemas
complejos es a menudo el de un equilibrio cuasiesta- De este modo el estado estable, que al nivel sencillo
cionario, para utilizar el concepto de Lewin. Un ajuste es de homeostasis en el tiempo, a niveles más com-
en una dirección es contrarrestado por un movimiento plejos trata de conservar el carácter del sistema por
en la dirección opuesta, y ambos movimientos son medio de su desarrollo y expansión. El tipo básico de
aproximados y no precisos en su naturaleza compen- sistema no se modifica directamente como conse-
satoria. De este modo, un cronograma de actividad cuencia de la expansión. El tipo más común de creci-
mostrará una serie de altibajos, y no una curva conti- miento es una multiplicación del mismo tipo de ciclos
nua. o subsistemas: un cambio de cantidad, y no de cali-
dad. Los animales y las plantas crecen por multiplica-
Además, al conservar el carácter del sistema la es- ción. Un sistema social añade más unidades del mis-
tructura tenderá a importar más energía de la nece- mo tipo esencial que ya tenía antes. Haire ha estudiado
saria para su producción, como ya lo hemos obser- la proporción entre el tamaño de los diferentes sub-
vado al analizar la entropía negativa. Para asegurar la sistemas en las organizaciones empresariales en cre-
supervivencia, los sistemas deben actuar en tal for- cimiento. Descubrió que aunque el número de perso-
ma que adquieran mayor margen de seguridad, más nas aumente tanto en el subsistema de producción
allá del nivel inmediato de existencia. El cuerpo alma- como en el subsistema enfocado al mundo exterior,
cenará grasa, la organización social formará reservas, la proporción de los dos grupos permanecía constan-
la sociedad aumentará su base tecnológica y cultu- te. Sin embargo, el cambio cualitativo ocurre en dos
71
2
rrollo de la personalidad procede de la organización
primitiva y burda de las funciones mentales, pasando
a ser sistemas jerárquicamente estructurados y bien
diferenciados de creencias y sentimientos. Las orga-
nizaciones sociales avanzan hacia la multiplicación y
elaboración de funciones con una mayor especializa-
ción. Hoy, en los Estados Unidos, los médicos espe-
formas. En primer lugar, el crecimiento cuantitativo cialistas superan en número a los médicos generales.
exige subsistemas de apoyo de un carácter especiali- Un tipo de crecimiento diferenciado en los sistemas
zado que no era necesario cuando el sistema era más es el que Von Bertalanffy llama mecanización progre-
pequeño. En segundo lugar, hay un punto en que los siva. Se expresa en el modo en que un sistema logra
cambios cuantitativos producen una diferencia cuali- llegar al estado estable. El primer método es un pro-
tativa en el funcionamiento de un sistema. Un pe- ceso que incluye una interacción de varias fuerzas
queño colegio que triplica sus dimensiones ya no es dinámicas, en tanto que el último desarrollo entraña
la misma institución, en función de la relación entre el uso de un mecanismo regulador de retroalimenta-
su administración y su cuerpo docente, las relacio- ción. Escribe Von Bertalanffy:
nes entre los diversos departamentos académicos o
la naturaleza de su instrucción. Puede demostrarse que las regulaciones primarias en
los sistemas orgánicos, es decir, aquellas que son fun-
En resumen, los sistemas vivos muestran una diná- damentales y primitivas en el desarrollo embriónico,
mica de crecimiento o de expansión en que maximi- así como en la evolución, son de la misma naturaleza
zan su carácter básico. Reaccionan o se anticipan al que la interacción dinámica [...] Sobrepuestas se en-
cambio por medio de un crecimiento que asimile los cuentran aquellas regulaciones a las que podremos
nuevos insumos de energía a la naturaleza de su es- llamar secundarias, y que son controladas por dispo-
tructura. En términos del equilibrio cuasiestacionario siciones fijas, especialmente del tipo de retroalimen-
de Lewin, los altibajos del proceso de adaptación no tación. Este estado de cosas es consecuencia de un
siempre dan por resultado un retorno al antiguo ni- principio general de la organización que podremos lla-
vel. En ciertas circunstancias ocurre una solidifica- mar mecanización progresiva. Al principio, los siste-
ción o congelamiento durante uno de los ciclos de mas - sean biológicos, neurológicos, psicológicos o
adaptación. Se establece entonces una nueva línea sociales- están gobernados por la interacción dinámi-
de base, y movimientos sucesivos fluctúan en tomo ca de sus componentes; más adelante se establecen
de esta meseta que puede estar por arriba o por aba- disposiciones y condiciones fijas de limitaciones, que
jo del plano anterior de operación. hacen que el sistema y sus partes sean más eficientes
La diferenciación pero que también van disminuyendo y acaben por
abolir gradualmente su equipotencialidad.
Los sistemas abiertos avanzan en dirección de la dife-
renciación y la elaboración. Las pautas globales difu- La equifinalidad
sas son remplazadas por funciones más especializa- Los sistemas abiertos se caracterizan además por el
das. Los órganos sensorios y el sistema nervioso principio de equifinalidad sugerido por Von Bertalan-
evolucionaron como estructuras sumamente diferen- ffy en 1940. Según este principio, un sistema puede
ciadas a partir del primitivo tejido nervioso. El desa- llegar al mismo estado final a partir de diferentes con-
72
diciones iniciales y por toda una variedad de cami-
nos. Los conocidos experimentos biológicos efectua-
dos en el erizo de mar muestran que un ser natural
de esa especie se puede desarrollar a partir de un
óvulo completo, de cada mitad de un óvulo dividido
o de la fusión de dos óvulos completos. Conforme
los sistemas abiertos avancen hacia mecanismos re-
guladores para controlar sus operaciones, podrá re- Tipo 3 Doc. 1
ducirse la cantidad de equifinalidad.
La principal falla ha consistido en no reconocer por
Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde. completo que la organización depende continuamente
Clásicos de la Administración Pública, F.C.E., México, 1999. de insumos del medio, y que el influjo de materiales y
de energía humana no es constante. El hecho de que
Tipo 1 las organizaciones tengan recursos protectores inte-
grados para mantener la estabilidad y de que sean
2.4.5. ALGUNAS CONSECUENCIAS notoriamente difíciles de cambiar en la dirección de
DE CONSIDERAR A LAS ORGANIZAGO- los deseos de algún reformador, no debe oscurecer la
NES COMO SISTEMAS ABIERTOS realidad de las interrelaciones dinámicas de cualquier
estructura social con su medio social y natural. Los
Las implicaciones específicas de considerar a las or- esfuerzos mismos de la organización por mantener
ganizaciones como sistemas abiertos y las formas en un medio externo constante producen cambios en la
que las organizaciones sociales difieren de otros tipos estructura organizativa. La reacción a los insumos
de sistemas vivos. Sin embargo, en este punto llama- modificados para evitar sus posibles implicaciones
remos la atención del lector hacia algunas de las con- revolucionarias también produce, como resultado,
cepciones erróneas que surgieron tanto en la teoría ciertos cambios.
como en la práctica cuando las organizaciones socia-
Los modelos típicos de la teoría organizativa se con-
les fueron consideradas como sistemas cerrados y no
centran en principios del funcionamiento interno,
abiertos.
como si estos problemas fuesen independientes de
los cambios ocurridos en el medio y como si no afec-
Tipo 2
taran los insumos de mantenimiento de la motiva-
ción y la moral. Se dan pasos hacia una mayor inte-
Las teorías tradicionales sobre la organización han
gración y coordinación para asegurar la estabilidad,
tendido a considerar la organización humana como
siendo así que el requerimiento más importante po-
un sistema cerrado. Esta tendencia ha hecho pasar
dría ser el de la flexibilidad. Además, la coordinación
por alto diferentes condiciones ambientales y la for-
y el control se vuelven fines en sí mismos, y no me-
ma en que la organización depende del medio. Tam-
dios hacia un fin. No se les ve en plena perspectiva
bién ha producido una excesiva concentración en
ajustando el sistema a su medio, sino como metas
principios de funcionamiento organizativo interno,
deseables dentro de un sistema cerrado. Sin embar-
haciendo que no se desarrollaran ni se comprendie-
go, en realidad todo intento de coordinación que no
ran los procesos de retroalimentación que son esen-
sea funcionalmente requerido puede producir una
ciales para la supervivencia. (Doc. 1)
veintena de nuevos problemas de organización.
73
2
las influencias ambientales no son fuentes de varian-
te de error, sino que están integralmente relaciona-
das con el funcionamiento de un sistema social, y que
no podremos comprender un sistema sin un estudio
constante de las fuerzas que lo afectan. Además de
todo, pensar en la organización como en un sistema
cerrado hace que no se desarrolle la función de inte-
Un error que surge de este tipo de concepción es no ligencia o de retroalimentación para obtener informa-
reconocer la equifinalidad del sistema abierto, a sa- ción adecuada acerca de los cambios ocurridos en
ber, que hay más de una manera de producir un re- las fuerzas ambientales. Es notable ver lo muy débiles
sultado determinado. En un sistema físico cerrado, que son muchas compañías industriales en sus de-
las mismas condiciones iniciales deben conducir al partamentos de investigación del mercado, cuando
mismo resultado final. En los sistemas abiertos, esto en realidad dependen del mercado. Podemos aven-
no puede decirse ni siquiera al nivel biológico. Y mu- turar la predicción de que, en nuestra sociedad, las
cho menos cierto es al nivel social. Sin embargo, en organizaciones avanzarán cada vez más hacia una
la práctica insistimos en que hay una manera óptima mejora de las instalaciones de investigación de las fuer-
de que todos los reclutas armen su fusil, una manera zas ambientales. La razón es que nos encontramos
óptima para que el beisbolista lance la pelota desde en el proceso de corregir nuestro erróneo concepto
el jardín, y en que debemos estandarizar y enseñar de la organización como sistema cerrado. Emery y
estos métodos insuperables. Ahora bien, en ciertas Trist han mostrado que las actuales teorías sobre las
condiciones es verdad que hay una manera óptima, organizaciones aún reflejan las antiguas concepcio-
pero hay que empezar por establecer estas condiciones del sistema cerrado. Escriben:
nes. El principio general que caracteriza todos los sis-
temas abiertos es que no tiene que haber un solo Sin embargo, en el ámbito de la teoría social ha habi-
método para alcanzar un objetivo. El segundo error do algo como una tendencia a seguir pensando en
está en el concepto de que las irregularidades en el términos de sistema “cerrado”, es decir, a considerar
funcionamiento de un sistema debidas a influencias que la empresa es lo bastante independiente para
ambientales, son variantes de error y se les debe tra- permitir que casi todos sus problemas sean analiza-
tar en consecuencia. Según esta concepción, se las dos con referencia a su estructura interna y sin refe-
debe controlar a partir de estudios de organizacio- rencia a su medio externo [...] En la práctica, los teó-
nes. Se debe excluirlas como improcedentes de las ricos de sistemas de las ciencias sociales [...] “tendieron
operaciones de la propia organización, y habrá que a enfocar la estática de la estructura social y a desde-
estar en guardia contra ellas. Las decisiones de los ñar el estudio del cambio estructural”. En un intento
funcionarios, de omitir la consideración de factores por superar esta tendencia, Merton sugirió que” el
externos o de guardarse contra tales influencias en concepto de disfunción, que implicaba el concepto
forma defensiva, como si fueran a desaparecer con de tensión y de estrés al nivel estructural, ofrece un
sólo no hacerles caso, es un ejemplo de este tipo de enfoque analítico al estudio de la dinámica y el cam-
mentalidad. También lo es la hoy caduca actitud de bio”. Este concepto ha sido en general aceptado por
“vaya al demonio el público” del hombre de negocios los teóricos de sistemas, pero aunque llama la aten-
hacia aquella clientela de cuyo apoyo depende. La ción hacia las causas de desequilibrio dentro de una
teoría del sistema abierto, en cambio, sostendría que organización, no refleja conceptualmente la mutua
74
permeabilidad de una organización y su medio, que
es la causa de ese desequilibrio. Aún retiene las limi-
tadas perspectivas de la teoría del “sistema cerrado”.
En el campo administrativo se pueden ver las mismas
limitaciones en las aportaciones - por lo demás, in-
apreciables- de Barnard y de otros escritores de su
escuela.
Los sistemas abiertos también comparten las carac-

terísticas de entropía negativa, retroalimentación,
homeostasis, diferenciación y equifinalidad. La ley de
la entropía negativa dice que los sistemas sobreviven
y mantienen su orden interno característico sólo mien-
tras importan del medio más energía de la que gastan
en el proceso de transformación y exportación. El
principio de retroalimentación tiene que ver con el
insumo de información, que es una índole especial
de importación energética, una especie de señal al
sistema acerca de las condiciones ambientales y del
funcionamiento del sistema en relación con su me-
dio. La retroalimentación de tal información permite
al sistema corregir su propio mal funcionamiento o
los cambios ocurridos en el medio y, de este modo,
mantener un estado estable u homeostasis. Sin em-
bargo, este equilibrio es dinámico y no estático. Los
sistemas abiertos no están en reposo, sino que tien-
den a la diferenciación y la elaboración, tanto por causa
de la dinámica de los subsistemas como por la rela-
ción entre crecimiento y supervivencia. Por último,
los sistemas abiertos se caracterizan por el principio
de equifinalidad, según el cual pueden llegar al mis-
mo estado final a partir de diferentes condiciones ini-
ciales y por diferentes vías de desarrollo.
Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde.

Clásicos de la Administración Pública, F.C.E., México, 1999.
75
2
Evaluación
Unidad 2
1. Una manera de ver a los sistemas es identificando

los diferentes susbsistemas que lo componen, tome el muni-
cipio donde habita o la organización en donde labora e identi-
fique los subsistemas, partiendo de la consideración que no
necesariamente son los mismos de la estructura organizacio-
nal.
2. A partir del concepto municipio, describa los dife-

rentes procesos que se dan al interior del mismo, es decir
identifique sus recursos, sus fines y metas.
3. Desarrolle cada una de las etapas planteadas por la

metodología de aplicación de la Teoría General de los siste-
mas en la organización en donde labora para un proyecto es-
pecífico y elabore un cronograma de actividades.
4. Los organismos de control de cualquier organización,

son de suma importancia para la evaluación de resultados y
de su pertinencia, aplique el sistema de control planteado e
indique como se debe implantar en la organización donde la-
bora.
5. Si consideramos que las organizaciones son siste-

mas abiertos, aplique las características de los mismos a la
organización donde labora y describa como se manifiestan en
la misma.
76
2.5.AUTOEVALUACION DE PROCESOS,
DECISIONES Y ESTRATEGIAS DE ESTUDIO
Nombre del Estudiante : ———————————————————————————————
Código : ——————————————————————————————————————
Grupo : ——————————————————————————————————————
Temática : —————————————————————————————————————
Unidad : ——————————————————————————————————————
FACTORES ANALISIS OBSERVACIONES CALIFICACION
1. EFICACIA
2. EFICIENCIA
3. APROPIACION
4. DEBILIDADES
Y OBSTACULIZADORES
77
2
5. FORTALEZAS
Y FACILITADORES
6. VALORACION
DE LA EXPERIENCIA
Una vez resuelta la primera unidad y estudiada la segunda unidad por parte de usted apreciado estu-
diante, deberá evaluar (en el formato anterior) los procesos, las decisiones y estrategias de estudio que se
implementaron en las actividades de autoformación, interformación y presencial para el desarrollo de
los mismos.
Por lo cual, usted debe: Determinar la Eficacia del Proceso de Aprendizaje, valorando el cumplimiento de las
actividades y los resultados intermedios del proceso, e indicando su nivel de satisfacción personal. Deter-
minar la Eficiencia del Proceso de Aprendizaje, valorando los logros alcanzados frente a los recursos utilizados
(tiempo, esfuerzo, materiales de estudio) e indicando su nivel de satisfacción personal. Señalar la apropia-
ción de las Estrategias empleadas para realizarlas actividades del proceso de aprendizaje, valorando hasta
qué punto tiene dominio sobre ellas, le despiertan interés, le producen satisfacción y compromiso y
hacen parte de su repertorio cognitivo y le ayudan a evitar errores y aumentar las probabilidades de
acierto. Determinar las debilidades y los obstaculizadores de orden cognitivo, afectivo o sicomotor que dificul-
tan el cumplimiento del proceso de aprendizajes señalando algunas vías de solución. Determinar las forta-
lezas y los facilitadores de orden intrínseco que han permitido el cumplimiento del proceso de aprendizaje;
y Expresar el valor que usted concede a la experiencia de estos capítulos, en función de los logros, los
aciertos y los errores. La escala de calificación será la siguiente: 5.0: Excelente Desempeño; 4.5: Buen
Desempeño; 4.0: Aceptable Desempeño; 3.5: Regular Desempeño; 3.0: Deficiente Desempeño; 2.5:
Ineficiente Desempeño.
78
2.6. LECTURA AUTOREGULADA :
ACTIVIDADES
Una vez realizada la lectura de la segunda unidad, y la lectura básica del Módulo, deberá :
1. Elaborar la correspondiente ficha de estudio y de trabajo (Ver esquema).

2. Hacer un resumen de las lecturas, integrando las ideas principales que se tratan en los
textos de lectura.
3. Elaborar un Mapa Conceptual, integrando los conceptos
principales que se han tratado en las unidades 1 y 2 del módulo y en las lecturas básicas
4. Establecer Puntos para la reflexión y el dialogo
5. Socializar las actividades de autoformación con su grupo de trabajo.
FICHA DE ESTUDIO Y DE TRABAJO
NOTAS SOBRE LA LECTURA COMENTARIOS PERSONALES
79
2
Al finalizar la sesión usted debe estar en capacidad de APLICAR

UNA VISION SISTEMICA AL ANALISIS DE LAS ENTIDADES TERRI-
TORIALES.
2.8. BIBLIOGRAFIA BÁSICA
Los estudiantes deberán consultar el siguiente texto: Klir, George J.

Tendencias de la Teoría General de Sistemas. Alianza Editorial,
Madrid, España 1984.
80
Unidad 3
La Administración Pública
en el entorno socioeconómico
y el cambio
81
La Administración Pública en el entorno socioeconómico y el cambio
3
“El orden biológico es un orden más desarrollado que el orden físico: es un

orden que se desarrollo con la vida. Al mismo tiempo, el mundo de la vida
tolera e incluye mas desordenes que el mundo de la Física. Dicho de otro
modo, el desorden y el orden se incrementan mutuamente en el seno de una
organización que se ha complejizado.
Podemos retomar la frase célebre de Heráclito que, Siete siglos antes de

Cristo, decía de manera lapidaria: «Vivir de muerte, morir de vida.» Hoy
sabemos que esa no es una paradoja fútil. Nuestros organismos no viven más
que pos su trabajo incesante en el curso del cual se degradan las moléculas de
nuestras células, sino que nuestras células mismas mueren. Sin cesar, en el
curso de nuestra vida, muchas veces, nuestras células son renovadas... Vivir,
de alguna manera, es vivir y rejuvenecerse sin cesar. Dicho de otro modo,
vivimos de la muerte de nuestras células así como una sociedad vive de la
muerte de sus individuos, lo que le permite rejuvenecer.
Pero a fuerza de rejuvenecer, envejecemos, y el proceso de rejuvenecimiento se

entorpece, se desorganiza, y, efectivamente, si se vive de muerte, se muere de
vida”.
Tomado de: MORÍN, Edgar.

Introducción al Pensamiento Complejo.
82
PLAN DE LA UNIDAD
3 LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ENTORNO

SOCIOECONÓMICO Y EL CAMBIO
3.1. El impase de la Administración

3.2. La Administración Pública
3.3. Política y Administración
3.4. Gobierno y Administración Pública
3. LA ADMINISTRACION PUBLICA EN EL ENTOR-

NO SOCIOECONOMICO Y EL CAMBIO
Determinar la relación Administración Publica – entorno socioeconómico

– Cambio, en el análisis de las entidades territoriales y el papel del Estado.
83
3
· Escuela Sociológica
· Principios Administrativos
· Administración Pública
· Política Pública
· Identificar los elementos de teoría administrativa

propuestos por la escuela sociológica.
· Conocer de que manera se aplican los principios
administrativos en la administración pública.
· Establecer la diferencia entre política y administración
pública a partir del principio de autoridad.
· Identificar los diferentes enfoques que se aplican

al gobierno como base de la administración pública.
· Competencias Socioafectivas relacionadas con la comu-

nicación, la percepción, el juicio autocrítico, el reconoci-
miento del otro, la tolerancia, y otras actitudes de inte-
racción necesarias para la participación y conducción de
procesos de cambio.
· Competencias Gerenciales y de gestión para formular
y aplicar políticas públicas.
84
· Autoevaluación de Aprendizajes o cambios experimentados.

· Lectura de la unidad 3, y de la bibliografía básica.
· Elaboración de los conceptos claves en la bitácora.
Elaboración del ensayo: ‘’ Colombia: La Administración
Publica, el entorno socioeconómico y el cambio’’.
· Los estudiantes por grupos de trabajo, deberán ESTABLECER

LA SIGUIENTE RELACION: REGION – ADMINISTRACION PÚBLICA –
GLOBALIZACION Y CAMBIO, y a partir de esta relación determinar el
papel del municipio colombiano.
· Los coordinadores de los grupos de estudio deberán organi-

zar el foro para la actividad presencial, e invitar a por lo menos cinco (5)
funcionarios públicos y (5) líderes de la comunidad, para que participen
en el.
· Cada grupo de estudiantes deberá presentar una ponencia

sobre la temática del Foro.
3.3.3. PRESENCIAL.
· FORO: Colombia: El Municipio colombiano, la globalización

y el cambio, el papel de los Gestores y Gerentes Públicos Territoriales.
· Plenaria y Relatoría.
· El tutor también presentara una ponencia para el Foro.
· En los grupos de trabajo que se organicen para el desarrollo
del Foro, el tutor aclarara conceptos y presentara el correspondiente
mapa conceptual de la temática de esta unidad. Así mismo, los estu-
diantes socializaran las actividades autoformación e interformación.
85
3
86
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ENTOR-

NO SOCIOECONÓMICO Y EL CAMBIO
Tipo 1
3.4.1. El impasse de la teoría administrativa trativa. Ninguno de estos puntos, por sí solo, tiene
una importancia que baste como principio guía del
HERBERT A. SIMON analista administrativo. Al planear la organización ad-
ministrativa, así como en su operación. la norma guía
Los cuatro «principios de administración», han sido deberá ser la eficiencia general. Desventajas mutua-
sometidos a un análisis crítico. Ninguno quedó en muy mente incompatibles deben equilibrarse, así como un
buen estado, pues en cada caso se encontró, en lu- arquitecto sopesa las ventajas de añadir espacio para
gar de un principio inequívoco, un conjunto de dos o clósets contra las ventajas de tener una sala más gran-
más principios mutuamente incompatibles, al pare- de.
cer igualmente aplicables a la situación administrati-
va. Esta posición. Si es válida, constituye una acusación
contra muchos escritos actuales acerca de cuestio-
Se verá que las mismas objeciones pueden plantearse nes administrativas. Como lo demuestran ampliamente
contra los habituales análisis de «centralización» con- muchos análisis administrativos proceden seleccionan-
tra «descentralización», los cuales suelen terminar, en do una sola norma y aplicándola a una situación ad-
efecto, en que» por una parte, es deseable la centra- ministrativa para llegar a una recomendación; pero
lización de las funciones de toma de decisiones; por convenientemente se pasa por alto el hecho de que
otra parte, hay ventajas definitivas en la descentrali- existen otras normas también válidas pero contradic-
zación». torias, que podrían aplicarse con la misma razón pero
con diferentes resultados. Un enfoque válido al estu-
¿Puede salvarse algo que resulte útil para la construc- dio de la administración exige que se identifiquen to-
ción de una teoría administrativa? A decir verdad, se dos los criterios de diagnósticos pertinentes; que cada
puede salvar casi todo. La dificultad surgió de tratar situación administrativa sea analizada en función de
como» principios de administración» las que en reali- todo el conjunto de criterios; y que se investigue para
dad sólo son normas para describir y diagnosticar si- determinar qué pesos se pueden asignar a las diver-
tuaciones administrativas. Dejar espacio para clósets sas normas cuando sean, como habitualmente serán,
ciertamente es importante al diseñar una buena casa. mutuamente incompatibles.
Sin embargo, una casa planeada sólo para obtener el
máximo espacio para clósets - olvidándose de todas Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde. Clásicos de la Adminis-
las demás necesidades- sería considerada, por decir tración Pública, F.C.E., México, 1999.
poco, un tanto desequilibrada. De manera similar, la
unidad de mando, la especialización por propósito y
la descentralización son puntos que se deben consi-
derar al planear una eficiente organización adminis-
87
3
Tipo 2 Tipo 3 Doc. 1
· Los elementos de este enfoque deben con-

siderarse paso por paso. ¿qué se ha incluido en la 3.4.2. UN ENFOQUE A LA TEORÍA ADMINIS-
descripción de las situaciones administrativas, con TRATIVA
propósitos de análisis administrativo? (Doc 1 y 2)
· ¿cómo se puede asignar pesos a los diver- 3.4.2.1. La descripción de situaciones

sos criterios de análisis para darles el lugar apropiado administrativas
en el cuadro total de la administración? (Doc 2 y 3)
Antes de que una ciencia pueda desarrollar princi-
Vocabulario: pios, debe poseer conceptos. Antes de poder formu-
lar una ley de la gravedad, fue necesario contar con
PRINCIPIO DE CAMBIO DE RUMBO: Según los conceptos de “aceleración” y de “peso”. La pri-
O’donell y Koontz cuanto mas se encaminen las deci- mera tarea de la teoría administrativa es crear un con-
siones con miras al futuro, mas importantes serán las junto de conceptos que permitan la descripción en
revisiones periódicas por parte de los administrado- términos aplicables a la teoría de situaciones admi-
res, tanto de los eventos como de las expectativas, nistrativas. Para ser científicamente útiles, estos con-
re-estudio de los planes a medida que sea necesario ceptos deben ser operativos; es decir, sus significa-
para mantener un curso de acción hacia metas dedos deben corresponder a hechos o situaciones
seadas; esto implica flexibilidad en el proceso de pla- empíricamente observables. La definición de “autori-
neación y disposición para hacer cambios de planes. dad” que presentamos antes en este ensayo es ejem-
plo de una definición operativa.
PROCEDIMIENTO: Este establece el orden crono-
lógico y la secuencia de actividades que deben se- ¿Qué es una descripción científicamente pertinente
guirse en la realización de un trabajo repetitivo. de una organización? Es una descripción que, en la
medida de lo posible, designe para cada persona de
PREMISA: Es un supuesto acerca de los factores o la organización cuáles decisiones toma esa persona y
condiciones futuras, que pueden afectar el desarrollo las influencias a las que se ve sometida al tomar cada
de un plan una de estas decisiones. Las actuales descripciones
de las organizaciones administrativas distan mucho
de esa norma. En su mayor parte se limitan a la asig-
nación de funciones y a la estructura formal de auto-
88
ridad. Prestan poca atención a los otros tipos de in-
fluencia organizativa o al sistema de comunicación.
Por ejemplo, qué significa decir: “El departamento

está integrado por tres oficinas. La primera tiene la
función de ________________________________;
la segunda, la función de_____________________,
y la tercera la función de ____________________” plejo del proceso de toma de decisiones que ninguna
¿Qué podemos aprender de semejante descripción enumeración de la ubicación geográfica de unidades
acerca de la viabilidad de la disposición organizativa? organizativas a los diversos niveles.
Muy poco, en realidad, pues de la descripción no se
obtiene ninguna idea de hasta qué grado están cen- En la actualidad, la descripción administrativa sufre
tralizadas las decisiones al nivel de la oficina o al nivel de superficialidad, excesiva simplificación y falta de
departamental. No se nos ofrece ni una noción de realismo. Se ha limitado en exceso al mecanismo de
hasta qué grado la autoridad (supuestamente ilimita- autoridad y no ha traído dentro de su órbita otros
da) del departamento sobre la oficina se ejerce en modos de influencia, igualmente importantes, sobre
efecto o mediante qué mecanismos. No hay ninguna la conducta organizativa. Se ha negado a emprender
indicación de hasta qué grado los sistemas de comu- la abrumadora tarea de estudiar la verdadera asigna-
nicación ayudan a la coordinación de las tres oficinas ción de funciones de la toma de decisiones. Se ha
o, para el caso, hasta qué punto la naturaleza de su contentado con hablar de “autoridad”, “centraliza-
trabajo exige esta coordinación. No hay una descrip- ción”, “alcance del control”, “función”, sin buscar
ción de la preparación a la que se ha sometido a los definiciones operativas de estos términos. Mientras la
miembros de la oficina, ni de hasta qué grado permi- descripción administrativa no llegue a un nivel supe-
te la descentralización al nivel de la oficina. En resu- rior de refinamiento, habrá pocas razones para espe-
men, una descripción de organizaciones administra- rar rápidos progresos hacia la identificación y la verifi-
tivas en términos casi exclusivos de funciones y de cación de algunos principios administrativos válidos.
líneas de autoridad es totalmente inadecuada para
los propósitos del análisis administrativo. ¿Significa esto que es imposible hacer una descrip-
ción puramente formal de una organización adminis-
Consideremos el término “ centralización”. ¿Cómo se trativa, que una descripción pertinente debe incluir
determina si las operaciones de una organización par- una descripción del contenido de las decisiones de la
ticular están “centralizadas” o “descentralizadas”? El organización? Ésta es una pregunta casi imposible de
hecho de que existan oficinas de campo, ¿prueba algo responder en el actual estado de conocimiento de la
acerca de la descentralización? ¿No podría ocurrir la teoría administrativa. Una cosa parece segura: el con-
misma descentralización en las oficinas de un edificio tenido desempeña un papel mayor en la aplicación
centralmente ubicado? Un análisis realista de la cen- de los principios administrativos de 10 que hoy dice
tralización debe incluir un estudio de la asignación de la teoría administrativa formal. Éste es un hecho que
decisiones en la organización y de los métodos de se empieza a reconocer en la bibliografía de la admi-
influencia que los niveles superiores emplean para nistración. Si examinamos la cadena de publicacio-
afectar las decisiones de los niveles inferiores. Seme- nes que se extiende desde Mooney y Reilley, pasa por
jante análisis revelaría un cuadro mucho más com- Gulick y la controversia del Comité Presidencial hasta
89
3
nistrativos; y que entre diversas opciones que con-
duzcan a la misma realización, deberemos seleccio-
nar la que exija el menor gasto. Dado que este “prin-
cipio de eficiencia” es característico de toda actividad
que intente maximizar racionalmente el logro de cier-
tos fines mediante el uso de medios escasos, es tan
característico de la teoría económica como lo es de la
Schuyler Wallace y Benson, veremos un continuo cam- teoría administrativa. El “hombre administrativo” ocu-
bio de énfasis, pasando de los propios “principios de pa su lugar junto al clásico “hombre económico”.
administración” a un estudio de las condiciones en
que son respectivamente aplicables los diversos prin- En realidad, el “principio” de eficiencia se debe consi-
cipios en competencia. Las publicaciones recientes derar más como una definición que como un princi-
rara vez dicen que la “organización debe tener un pio; es una definición de lo que significa una conduc-
propósito”, sino, antes bien, que” en tales y tales conta administrativa “buena” o “correcta”. No nos dice
diciones, es deseable la organización con un propósi- cómo maximizar esas realizaciones, sino tan sólo dice
to”. Es hacia estas condiciones subyacentes en la que esta maximización es el objetivo de la actividad
aplicación de los problemas de administración hacia administrativa y que la teoría administrativa deberá
las cuales la teoría y el análisis administrativo deben revelar en qué condiciones ocurre.
volverse, en su busca de principios verdaderamente
válidos, que vengan a remplazar a los proverbios. Ahora bien, ¿cuáles son los factores que determinan
el nivel de eficiencia que ha logrado una organización
Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde. Clásicos de la Adminis- administrativa? No es posible hacer una lista comple-
tración Pública, F.C.E., México, 1999. ta de éstas, pero sí se pueden enumerar sus catego-
rías principales. Tal vez el método de enfoque más
Tipo 3 Doc. 2 sencillo consista en considerar al miembro particular
de la organización administrativa y preguntar cuáles
3.4.2.2. El diagnóstico de las situaciones son los límites que pondremos a la cantidad y calidad
administrativas de su producción. Estos límites son: a) límites de su
capacidad de desempeño, y b) límites de su capaci-
Antes de pasar a las sugerencias positivas, es indis- dad de tomar decisiones correctas. En la medida en
pensable hacer una breve digresión y analizar más de que se supriman estos límites, la organización admi-
cerca la naturaleza precisa de las proposiciones de la nistrativa se irá aproximando a su meta de alta efi-
teoría administrativa. La teoría de la administración ciencia. Dos personas con la misma capacidad, los
se interesa en ver cómo se debe construir y dirigir mismos objetivos y valores, el mismo conocimiento e
una organización para que realice con eficiencia su información, sólo podrán decidir racionalmente un
trabajo. Un principio fundamental de la administra- mismo curso de acción. Por tanto, la teoría adminis-
ción, que se sigue casi inmediatamente del carácter trativa debe interesarse por los factores que determi-
racional de la “buena” administración, es que entre nen con qué habilidades, valores y conocimiento el
diversas opciones que incluyan el mismo gasto, siem- miembro de la organización aborda su trabajo. Estos
pre deberemos seleccionar aquella que conduzca al son los “límites” a la racionalidad a que deben enfren-
más eficiente y mejor alcance de los objetivos admi- tarse los principios de la administración.
90
Por una parte, el individuo se ve limitado por aque-
llas capacidades, costumbres y reflejos que ya no
están dentro del ámbito del consciente.
Por ejemplo, su actuación puede verse limitada por

su destreza manual o su tiempo de reacción o sus
fuerzas. Sus procesos de toma de decisiones pueden
estar limitados por la rapidez de sus procesos men- los límites de la masa del conocimiento que el cere-
tales, su dominio de la aritmética elemental, etc. En bro humano pueden obtener y aplicar? ¿Con qué ra-
este ámbito, los principios de administración deben pidez se puede asimilar el conocimiento? ¿Cómo debe
interesarse en la fisiología del cuerpo humano y en relacionarse la especialización en la organización ad-
las leyes de desarrollo de habilidades y de hábitos. ministrativa con las especializaciones del conocimiento
Éste es el campo que ha sido cultivado con notable que prevalecen en la estructura ocupacional de la
éxito por los seguidores de Taylor, y en el cual ha comunidad? ¿Cómo debe el sistema de comunicación
progresado el estudio de tiempos y movimientos [...]. canalizar el conocimiento y la información hacia los
puntos de decisión apropiados? ¿Qué tipos de cono-
Por otra parte, el individuo se ve limitado por sus cimiento se pueden trasmitir fácilmente y cuáles no?
valores y por aquellos conceptos de propósito que ¿Cómo se ve afectada la necesidad de la intercomuni-
influyen al tomar decisiones. Si es grande su lealtad a cación de información por los modos de especializa-
la organización, sus decisiones podrán mostrar la sin- ción en la organización? Ésta es, acaso, la terra incóg-
cera aceptación de los objetivos fijados por la organi- nita de la teoría administrativa, e indudablemente su
zación; si falta esta lealtad, motivos personales po- minuciosa exploración arrojará gran luz sobre la apli-
drán afectar su eficiencia administrativa. Si sus cación apropiada de los proverbios de la administra-
lealtades están con el departamento que lo emplea, ción.
a veces tomará decisiones adversas a la unidad ge-
neral de la cual forma parte su departamento. En este Tal vez este triángulo de límites no circunscriba por
terreno, los principios de administración deben inte- completo el área de la racionalidad, y haya que añadir
resarse por los determinantes de la lealtad y la moral, otros lados a la figura. Sea corno fuere, esta enume-
por el liderazgo y la iniciativa y por las influencias que ración servirá para señalar las consideraciones que
determinan cuál de las organizaciones se ha ganado deben intervenir en la construcción de principios vá-
la lealtad del individuo. lidos y no contradictorios de la administración.
Un hecho importante que se debe tener en mente es
En tercer lugar, el individuo está limitado por la ex- que los límites de la racionalidad son variables. Y, lo
tensión de sus conocimientos relacionados con su más importante de todo, la conciencia de los límites
trabajo. Esto se aplica tanto al conocimiento básico puede, por sí misma, alterarlos. Supóngase que se
requerido para tomar decisiones - un diseñador de descubriera, por ejemplo, en una organización parti-
puentes debe conocer los fundamentos de la mecá- cular que las lealtades organizativas dadas a unidades
nica- como a la información requerida para que sus pequeñas habían conducido frecuentemente a cierto
decisiones sean apropiadas a la situación dada. En grado dañino de competencia intraorganizacional.
este terreno, la teoría administrativa trata de cues- Luego, un programa que hiciera conscientes de sus
tiones tan fundamentales como éstas: ¿Cuáles son lealtades a los miembros de la organización, y subor-
91
3
ción planificadora, y no con principios abstractos de
buena administración.
Por otra parte, cuando ciertos factores de comunica-

ción o de fe o lealtad son cruciales para la toma de
una decisión, la ubicación de la decisión en la organi-
zación será de gran importancia. Por ejemplo, el mé-
todo para distribuir decisiones en el ejército estable-
dinara las del grupo pequeño a las del grupo mayor ce automáticamente (al menos en el periodo anterior
podría producir una alteración muy considerable de a una batalla) que cada decisión se toma cuando se
los límites de tal organización. tengan conocimientos para coordinarla con otras
decisiones.
Un punto relacionado con el anterior es que el térmi-
no “conducta racional”, corno lo hemos empleado Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde. Clásicos de la
aquí, se refiere a la racionalidad de esa conducta eva- Administración Pública, F.C.E., México, 1999.
luada en función de los objetivos de la organización
en general, pues, corno acabamos de señalarlo, la Tipo 3 Doc. 3
diferencia de dirección de los objetivos del individuo
y los de la organización general es, precisamente, uno 3.4.2.3 Asignación de pesos a los criterios
de esos elementos de irracionalidad a los que debe
hacer frente la teoría. Entonces, el primer paso en la modificación de los
proverbios de la administración consistirá en crear un
Una observación final es que, corno la teoría admi- vocabulario, siguiendo los lineamientos que acaba-
nistrativa trata de los límites no racionales de lo ra- mos de sugerir, para la descripción de la organización
cional, de ahí se sigue que cuanto más grande sea el administrativa. El segundo paso, que también ya he-
área en que se ha logrado la racionalidad, menos mos esbozado, consistirá en estudiar los límites de la
importante será la forma exacta de la organización racionalidad para crear una enumeración completa y
administrativa. Por ejemplo, la función de la prepara- general de los criterios que se deberán sopesar al eva-
ción o diseño de planes, si da por resultado un plan luar una organización administrativa. Los proverbios
escrito que se puede comunicar interpersonalmente actuales sólo representan una parte fragmentaria y
sin dificultad, podrá ubicarse casi en cualquier lugar no sistemática de estos criterios.
de la organización, sin afectar los resultados. Todo lo
que se necesita es un procedimiento por el cual pue- Una vez realizadas estas dos tareas, todavía quedan
da darse calidad obligatoria al plan, y esto puede lo- por asignar pesos a los diversos criterios. Puesto que
grarse de muy diversos modos. Vemos así que un los criterios o “proverbios” están en mutua compe-
análisis de la ubicación apropiada de una unidad de tencia o son contradictorios, no basta con identifi-
planeación o diseño tiene muchas probabilidades de carlos. Saber, por ejemplo, que un cambio especifica-
no ser concluyente y muy posiblemente dependerá do en la organización reducirá el ámbito del control
de las personalidades de la organización y de su en- no basta para justificar el cambio. Esta ganancia de-
tusiasmo relativo - o falta de entusiasmo- con la fun- berá ponderarse contra la posible pérdida de contac-
92
to entre los niveles superiores e inferiores de la jerar-
quía.
Por tanto, la teoría administrativa también debe pre-

ocuparse por la cuestión de los pesos que se deben
asignar a estos criterios, a los problemas de su impor-
tancia relativa en cualquier situación concreta. Esta
cuestión no puede resolverse en el vacío. La filosofía nistrativa, que la dependencia opere durante cinco
abstracta de la administración - de la cual es ejemplo años, que por último sea suprimida y que entonces
este ensayo- ha llegado casi tan lejos como puede se haga un estudio histórico de las operaciones de la
llegar con provecho en esta dirección particular. Aho- dependencia no basta para que su historia sea un
ra, lo que se necesita es una investigación y experi- experimento administrativo”. La moderna legislación
mentación empíricas para determinar la relativa de- estadounidense está llena de tales “experimentos”, que
seabilidad de diversas disposiciones administrativas. ofrecen a los oradores de los estados contiguos ma-
terial abundante cuando surgen cuestiones similares
El marco metodológico para esta investigación ya está en sus rumbos, pero que poco o nada aportan al in-
a la mano en el principio de eficiencia. Si sometemos vestigador científico en materia de testimonio objeti-
a estudio una organización administrativa cuyas activo en un sentido u otro.
vidades sean susceptibles de una evaluación objeti-
va, entonces se podrá observar y analizar el cambio En la bibliografía de la administración sólo hay un
de realización que resulte de modificar las disposicio- puñado de estudios de investigación que satisfacen
nes administrativas en estas organizaciones. estas condiciones fundamentales de metodología y,
en su mayor parte, se quedan en la periferia del pro-
Hay dos condiciones indispensables para lograr una blema de la organización. Ante todo, están los estu-
buena investigación siguiendo estos lineamientos. dios del grupo de Taylor, el cual intentó determinar
Primera, es indispensable que los objetivos de la or- las condiciones tecnológicas de la eficiencia. Tal vez
ganización administrativa que se esté estudiando se ninguno de ellos sea un ejemplo mejor de los laborio-
definan en términos concretos, de modo que se pue- sísimos métodos científicos que los estudios del pro-
dan medir con precisión los resultados, expresados pio Taylor sobre el corte de metales.
en función de estos objetivos. Segunda, es necesario
ejercer suficiente control experimental para que sea Los estudios que tratan de los aspectos humanos y
posible aislar el efecto particular que estemos estu- sociales de la investigación escasean aún más que los
diando, apartándolo de otros factores perturbadores estudios tecnológicos. Entre los más importantes se
que podrían estar actuando al mismo tiempo en el encuentra toda la serie sobre fatiga del material, que
interior de la organización. comenzó en la Gran Bretaña durante la primera Gue-
rra Mundial y culminó en los experimentos de la Wes-
Rara vez se han cumplido, así sea parcialmente, estas tinghouse.
dos condiciones en los llamados experimentos admi-
nistrativos. El simple hecho de que una legislatura En el campo de la administración pública, casi el úni-
apruebe una ley para crear una dependencia admi- co ejemplo de tal experimentación es la serie de estu-
93
3
tración. Pero no puede haber discusión sobre si de-
ben ser lógicos o ilógicos. Ni siquiera un “arte” puede
basarse exclusivamente en proverbios.
Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde. Clásicos de la Adminis-

tración Pública, F.C.E., México, 1999.
3.4.3. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

dios que se han realizado en el campo de la benefi-
cencia pública, para determinar las cargas de trabajo
Tipo 1
apropiadas para las trabajadoras sociales.
3.4.3.1. INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DE LA

Puesto que, aparte de estos ejemplos dispersos, se
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
han efectuado estudios de las dependencias admi-
nistrativas sin el beneficio del control o de una medi-
LEONARD D. WHITE
ción objetiva de los resultados para llegar a sus reco-
mendaciones y conclusiones, tuvieron que depender
De manera bastante curiosa, quienes comentan las
de razonamientos a priori partiendo de “principios de
instituciones políticas nunca han presentado un aná-
administración”. y a se han explicado las razones del
lisis sistemático del sistema administrativo, salvo des-
porqué los” principios” así derivados no pueden ser
de el punto de vista del abogado. Hasta hace pocos
más que “proverbios”.
años, aun los libros de texto habían mantenido obsti-
nadamente cerrados los ojos ante este terreno enor-
Tal vez el programa aquí esbozado parezca ambicio-
me, lleno de problemas gubernamentales de primera
so o hasta quijotesco. Ciertamente al emprenderlo
magnitud y fascinante interés, e incluso hoy despa-
no debemos hacemos ilusiones sobre la extensión o
chan este tema con un simple capítulo casual. Pero
la derechura de nuestro camino. Sin embargo, resul-
por cierto nadie sostendrá que es posible dejar de
ta difícil ver qué otra alternativa queda. Es obvio que
lado la administración “como detalle práctico que al-
ni el práctico ni el teórico de la administración po-
gunos empleados podrán arreglar después de que los
drán quedar satisfechos con las míseras armas analí-
doctores hayan convenido en los principios”.
ticas que le ofrecen los proverbios. Tampoco hay ra-
zón para creer que alguna reconversión menos drástica
En los dos últimos decenios se ha producido una vo-
que ésta sirva para lograr que tales instrumentos re-
luminosa literatura que trata del aspecto administra-
sulten útiles.
tivo del gobierno. Este volumen representa un inten-
to por unir los hechos sobresalientes de la experiencia
Podrá objetarse que la administración no puede aspi-
y la observación estadounidenses y hacerles frente
rar a ser una “ciencia”; que por la naturaleza misma
en forma analítica y crítica. Realizarlo dentro de los
de su tema no puede ser sino un “arte”. Esta obje-
límites de un solo volumen no es tarea fácil, ya que
ción, sea verdadera o falsa, no tiene nada que ver
implica el constante peligro de caer víctima de la Es-
con nuestro actual examen. Sólo la experiencia po-
cila del detalle indiscriminado, o del Caribdis de la
drá responder la cuestión de hasta qué punto pue-
generalización no debidamente apoyada. La absoluta
den hacerse” exactos” los principios de la adminis-
falta de un paso conocido a través de estas aguas
94
inexploradas aumenta mucho los peligros de la aven-
tura.
Presupone que la administración es un solo proceso,

sustancialmente uniforme en sus características esen-
ciales desde cualquier punto que se le observe y, por
tanto, evita el estudio de la administración munici-
pal, la administración estatal o la administración fe- Tipo 3 Doc 1
deral como tales. Además, supone que el estudio de
la administración debe partir de la base administrati-
va y no de los fundamentos del derecho, y por ello se 3.4.3.1. LA ADMINISTRACIÓN Y EL ESTADO
interesa más en los asuntos de la Asociación Estado- MODERNO
unidense de Administración que en las decisiones de
los tribunales. Además, tendencia presupone que la La administración ha ido transformándose gradual-
administración sigue siendo básicamente un arte, pero mente en una profesión. Su tarea ha aumentado en
atribuye importancia a la considerable que hay de dificultad, responsabilidad y complejidad, hasta que
transformarla en una ciencia. Estamos presuponien- hoy toca todas las ciencias, desde la química y la
do que la administración se ha vuelto y seguirá sien- mecánica hasta la psicología y la medicina. Por tanto,
do el meollo del problema del gobierno moderno. necesita a su servicio a hombres y mujeres poseedo-
res de tacto y de Ideales, con la más alta preparación
Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde. Clásicos de la científica y con una gran capacidad de organización y
Administración Pública, F.C.E., México, 1999. liderazgo. Está empleando juristas y médicos, conta-
dores y artistas, y al dirigir sus profesiones está for-
Tipo 2 mando por sí misma una profesión suprema, con to-
das las implicaciones consiguientes de semejante línea
Existe una unidad esencial en el proceso de la admi- de progreso sobre sus normas, condiciones, aprendi-
nistración, ya sea que se le observe en los gobiernos zaje y técnica. OLIVER SHELDON, Filosofía de la Ad-
de ciudades, estados o federales, que impide toda ministración
clasificación “estratificada” del tema. Tratarla como
si fuese administración municipal, administración es- 3.4.3.2. Alcance y naturaleza de la
tatal o administración nacional es dar por sentada administración pública
una distinción que en realidad no existe. (Doc. 1)
Existe una unidad esencial en el proceso de la admi-
Los medios sociales y económicos modernos en que nistración, ya sea que se le observe en los gobiernos
opera la administración y la insistente demanda de de ciudades, estados o federales, que impide toda cla-
un grado cada vez mayor de intervención del Estado sificación “estratificada” del tema. Tratarla como si
imponen la cuestión de si un Estado industrial e in- fuese administración municipal, administración esta-
tervencionista moderno puede actuar sobre la limita- tal o administración nacional es dar por sentada una
da base de un esfuerzo voluntario y, sustancialmen- distinción que en realidad no existe. Los problemas
te, de aficionados que caracteriza nuestra herencia fundamentales, como el desarrollo de la iniciativa per-
administrativa. (Doc. 2) sonal, la seguridad de la competencia individual y la
95
3
El objetivo de la administración pública es la utiliza-
ción más eficiente de los recursos puestos a disposi-
ción de funcionarios y de empleados. Estos recursos
no sólo incluyen las actuales asignaciones y equipo
material en forma de edificios públicos, maquinaria,
carreteras y canales, sino también los recursos hu-
manos encarnados en los cientos de miles de hom-
integridad, responsabilidad, coordinación, supervisión bres y mujeres que trabajan para el Estado. En todos
fiscal, liderazgo y moral son, de hecho, los mismos; y sentidos, una buena administración intenta eliminar
casi todos los temas de administración desafían las todo despilfarro, conservar material y energía y el lo-
limitaciones políticas del gobierno local y el estatal. gro más rápido y completo de los propósitos públi-
La administración de la salud, la licencia a los practi- cos congruentes con la economía y el bienestar de
cantes de las ciencias médicas, el control del comer- los trabajadores.
cio o la reclamación de tierras baldías tienen en reali-
dad poca relación [real] con las ciudades, los condados El funcionamiento real de esta rama del gobierno tal
o los estados como tales. Y tampoco las respectivas vez pueda presentarse con mayor realismo mediante
fases del gobierno de ciudad, estatal o federal pre- una descripción de lo que ocurre en el curso de un
sentan alguna variación considerable en sus técnicas día en un gran departamento. Como ilustración, bas-
de administración: Por consiguiente, de entrada nos tará el departamento de salud en una gran ciudad. El
parece importante insistir en que el proceso adminis- trabajo comienza a las nueve de la mañana, cuando
trativo es una unidad, y no concebirlo como admi- la mayoría de los trabajadores están sentados ante
nistración municipal, estatal o federal, sino como pro- sus escritorios. Al entrar en la oficina, firman una hoja
ceso común a todos los niveles de gobierno. o van al reloj marcador, dejan sus ropas de calle en
los vestidores, intercambian comentarios con sus ve-
La administración pública es la administración de cinos y se sientan para despachar el trabajo del día.
hombres y de materiales para realizar los propósitos Se desarrolla toda una continua corriente de asun-
del Estado. Esta definición subraya la fase empresa- tos; llamadas telefónicas de los ciudadanos, de los
rial de la administración y minimiza su aspecto legal y inspectores en el campo y de todo detalle en espe-
formal. Relaciona la dirección de los asuntos guber- cial; los clientes [en las ventanillas] llaman a propósito
namentales con la dirección de los asuntos de cua- de una gran variedad de temas, grandes y pequeños;
lesquiera otras organizaciones sociales, comerciales, llegan informes telegráficos de una ciudad vecina don-
filantrópicas, religiosas o educativas, en todas las cua- de amenaza una epidemia; hay conferencias dentro
les se reconoce que la buena administración es ele- de las oficinas; conferencias entre oficinas; los men-
mento esencial para el éxito. Deja en pie la pregunta sajeros corren en todos sentidos; policías de las esta-
de hasta qué punto la administración misma partici- ciones locales de salubridad traen muestras para aná-
pa en formular los propósitos del Estado y evita toda lisis y ciudadanos ansiosos buscan los resultados de
controversia sobre la naturaleza precisa de la acción las muestras traídas ayer; llega una delegación de los
administrativa. agentes de pompas fúnebres a protestar contra el
estado de la morgue en los hospitales; un concejal
pide cita para uno de sus partidarios locales; una vein-
96
tena de prostitutas aguardan en la sala de espera a
ser examinadas antes de aparecer en el tribunal; un
vendedor protesta contra la entrega de un contrato
de suministro a los laboratorios; un puñado de hol-
gazanes susurra en grupos formados al azar en los
corredores, y a la mirada del no iniciado todo parece
el colmo de la confusión y del desorden. Sin embar-
go, una observación más detenida disipa la primera proceso de especialización ha producido una prodi-
impresión; los diversos tipos de trabajo se separan y giosa transformación de los métodos, pero los debe-
asignan a hombres y mujeres que han recibido una res administrativos esenciales relacionados con asun-
preparación especial; ciertos tipos de investigaciones tos militares, con las finanzas, con el personal
o quejas se atienden por medio de métodos preesta- doméstico del “rey” se siguen desempeñando con los
blecidos; se llenan machotes y se envían por el cami- mismos objetivos que antaño. Lo que diferencia al fun-
no apropiado a su resolución final; algunos negocios cionario público moderno del escriba de la Antigüe-
corren por cuenta de un empleado y otros se remi- dad es el maravilloso equipo material con el que tra-
ten al subjefe de la oficina, de modo que el trabajo baja y las aportaciones que la ciencia ha hecho y sigue
rutinario va a parar a las filas inferiores del servicio haciendo a su profesión.
por un proceso de selección, mientras que los asun-
tos de importancia se turnan a la atención de los al- Vemos así que la administración pública es la ejecu-
tos funcionarios. Así procede de manera ordenada ción de los negocios públicos; el objetivo de la activi-
todo el complicado ajetreo de la oficina; algunos se dad administrativa es la realización más expedita, eco-
pasan el día llenando formas, otros atendiendo co- nómica y completa de los programas públicos. Esto,
rrespondencia, otros contestando a quejas telefóni- obviamente, no es el único objetivo del Estado como
cas y dirigiendo a inspectores; algunos más dictan unidad organizada; la protección de los derechos pri-
correspondencia, hacen análisis bacteriológicos, ins- vados, el desarrollo de la capacidad cívica y el sentido
peccionan sistemas de ventilación, otorgan licencias, de responsabilidad civil, el debido reconocimiento de
llenan machotes, mientras que a la cabeza de la ofici- las múltiples fases de la opinión pública, el manteni-
na el comisionado de salud pública mantiene la nece- miento del orden, la aportación de un mínimo de bien-
saria conexión del departamento con el consejo y el estar nacional: todo ello exige la inmediata atención
alcalde de la ciudad, con la organización del partido, del Estado. La administración debe correlacionarse con
con el comité de finanzas, con el público y con las otras ramas del gobierno, además de ajustarse a la
autoridades sanitarias del estado y del gobierno fede- inmensa cantidad de esfuerzo privado que en los Es-
ral, sin dejar de asegurarse de la adecuada operación tados Unidos, mucho más que en ningún otro lugar,
de las muchas fases de trabajo del departamento mis- complementan toda iniciativa pública. El capítulo si-
mo. guiente trata de estos ajustes, pero aquí cabe distin-
guir entre los campos adyacentes de la administra-
Todo esto está muy lejos del amanuense egipcio que ción y del derecho administrativo.
escribía trabajosamente a mano en su rollo de papi-
ro, pero la historia natural de la administración co- Se dice que “el derecho administrativo es aquella par-
necta sus formas antiguas y modernas en una secuen- te del derecho público que fija la organización y de-
cia ininterrumpida de desarrollo. En realidad, el termina la competencia de las autoridades adminis-
97
3
Los estudiosos del gobierno están familiarizados ya
con la tradicional división de las actividades guberna-
mentales en legislativas, ejecutivas y judiciales. Es
importante comprender que todo el trabajo de la ad-
ministración incluye los tres tipos de actividad, aun-
que una aplicación estricta de la teoría de la separa-
ción de poderes parecería confinarla a los asuntos
trativas, e indica los remedios individuales por la vio- “ejecutivos”. Después de señalar que la comisión ad-
lación de sus derechos”. Esa definición indica atina- ministrativa ejerce una autoridad que es en parte eje-
damente que el tema corresponde al ámbito del de- cutiva, en parte legislativa y en parte judicial, Croly
recho, y señala su mayor objetivo: la protección de afirma que “simplemente es un medio de consolidar
los derechos privados. El objetivo de la administra- las actividades divididas del gobierno, con ciertos pro-
ción pública es la eficiente dirección de los asuntos pósitos de prácticas sociales”, y pasa luego a hacer
públicos. una defensa razonada de esta fusión de poderes. La
administración tiende cada vez más, de hecho, a in-
Estas dos metas no sólo son diferentes, sino que vadir los campos establecidos de la legislación y de la
muchas veces entran en conflicto. Desde luego, la asignación, planteando problemas importantes que
administración se rige por las reglas del derecho ad- serán el tema de estudio de capítulos posteriores.
ministrativo, así como por los requerimientos del de-
recho constitucional; pero dentro de unos límites así De hecho, quienes estudian los asuntos públicos gra-
fijados, busca la realización más eficaz de los propósi- dualmente están tomando conciencia de que la ad-
tos públicos. Todo el asunto ha sido bien formulado ministración se ha convertido en el corazón del mo-
por el profesor Freund. derno problema del gobierno. En una época anterior
y más sencilla, los cuerpos legislativos tenían tiempo
El pensamiento de los interesados en la administra- para hacer frente a las cuestiones principales, cuyo
ción pública parece preocupado principalmente, de carácter era apropiado para las deliberaciones de la
momento, por problemas de eficiencia. Esto es fácil mentalidad de los legos; eran básicamente problemas
de comprender. Con la rápida expansión del control que incluían juicios sobre cuestiones importantes de
gubernamental sobre todo tipo de asuntos importan- ética política, como otorgar el voto a los ciudadanos
tes, en general nos hemos aferrado a la teoría del aboliendo las exigencias de propiedad, la disposición
autogobierno de la organización administrativa, que de las tierras públicas, la privación del apoyo a la Igle-
no produce el más alto grado de conocimientos y sia anglicana o la liberación de un Estado monárqui-
capacidad de los expertos. co. Los problemas que aquejan a los cuerpos legisla-
tivos de hoy a menudo están enredados con
Sin embargo, mayores poderes administrativos exi- cuestiones técnicas o se tornan exclusivamente téc-
gen mayores salvaguardas contra sus abusos, y mien- nicos, y el lego sólo puede tener esperanzas de ma-
tras exista la posibilidad de error oficial, de parciali- nejarlos empleando los servicios del experto. El con-
dad o de exceso de celo, la protección del derecho trol del gobierno local, la regulación de las utilidades,
privado será un objeto tan importante como la apli- la aplicación de la enmienda de prohibición, la asig-
cación de alguna política gubernamental. nación de fondos para una marina, la organización de
un departamento de salubridad, el mantenimiento de
98
un servicio nacional de investigación agrícola: todas
ellas son cuestiones que sólo podrán ponerse en los
estatutos con ayuda de hombres que conozcan los
detalles operativos en cada caso. Descubrimos así en
el servicio administrativo a un funcionario que sabe
todo lo que se puede saber acerca del control de las
enfermedades trasmitidas por el agua, otro que tiene
en la punta de los dedos toda la información disponi- Pero los medios sociales y económicos modernos en
ble sobre el añublo del trigo y otro al que nadie pue- que opera la administración y la insistente demanda
de superar en asignaciones para el servicio de par- de un grado cada vez mayor de intervención del Esta-
ques nacionales. Estos hombres no sólo son útiles do imponen la cuestión de si un Estado industrial e
para unos legisladores abrumados por la creciente intervencionista moderno puede actuar sobre la limi-
inundación de propuestas de ley; simplemente, son tada base de un esfuerzo voluntario y, sustancialmen-
indispensables. Ellos son el gobierno. Hasta podría- te, de aficionados que caracteriza nuestra herencia
mos sugerir que la tradicional mención de la legisla- administrativa. Los problemas a los que hoy deben
tura como la agencia fundamental del triunvirato gu- enfrentarse todos los funcionarios son tan variados,
bernamental está destinada a ser remplazada en fecha de carácter tan técnico, de tan apremiante solución,
no muy lejana por un análisis más realista, que esta- que apenas parece posible que el Estado pueda sos-
blecerá el gobierno como la tarea de administración, tenerse, salvo que adopte al menos algunas de las
operando dentro de las esferas que puedan quedar características esenciales de una administración bu-
circunscritas por legislaturas y tribunales. rocrática. Hoy, es imperativo que los Estados demo-
cráticos aprovechen la ventaja de un servicio civil ca-
Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde. Clásicos de la racterizado por la permanencia en el cargo, la
Administración Pública, F.C.E., México, 1999. preparación especial para cargos oficiales, el interés
profesional de parte del funcionario público y la leal-
Tipo 3 Doc 2 tad exclusiva a los intereses del Estado. Nadie inter-
pretará esta sugerencia diciendo que hablamos en
3.4.3.3. El surgimiento de la administración favor de las instituciones autocráticas en contraste
con las democráticas. Pero las democracias pueden
Desde luego, fue de la Gran Bretaña de donde los tomar con provecho de sistemas administrativos más
Estados Unidos derivaron sus instituciones adminis- organizados aquellos elementos que se puedan adap-
trativas. Nuestros gobiernos locales siguen las pautas tar bien a sus instituciones políticas fundamentales,
del modelo inglés del siglo XVII. Descentralizados, con objeto de hacer más eficaces los logros de sus
autogobernados y dominados por la “squire-arquía”, propios propósitos y programas.
demostraron ser fácilmente adaptables a las condi-
ciones económicas y sociales del Nuevo Mundo. Aún El hecho es que el papel de la administración en el
hoy las líneas principales de nuestra estructura admi- Estado moderno se ve muy afectado por el medio
nistrativa están profundamente influidas por su ori- político y cultural general de la época. La escuela de
gen inglés; en las comunidades estadunidenses no laissez faire de filosofía social, que exigía restringir al
puede encontrarse en parte alguna el prototipo del mínimo las actividades del Estado para limitarlas a la
intendente continental o de su sucesor, el prefecto. protección externa y la policía, creó una situación en
99
3
una concepción del papel del Estado que se aproxi-
ma a la función que le han asignado las condiciones
de la vida moderna. Estas nuevas ideas incluyen la
aceptación del Estado como un gran organismo de
cooperación social, así como una institución de regu-
lación social. Por tanto, el Estado se convierte en un
medio importante con el cual se aplica el programa
que la administración era de poco alcance y débil de mejoramiento social.
operación. Se consideraba que los funcionarios no
eran sino un mal necesario, y la burocracia un peligro El poder del servicio civil va en aumento escribe un
omnipresente. En el continente europeo, gobiernos estudioso inglés, pues el Estado ha abandonado su
irresponsables, capaces en gran medida de desafiar antigua función de actuar, según la frase de Lassalle,
los deseos del pueblo y a menudo carentes de pro- como vigilante nocturno, como simple dispensador
gramas de mejora social, contribuyeron en mucho al de la justicia, en el sentido más estricto de la palabra.
argumento filosófico en favor de la no intervención Hoy actúa siguiendo la teoría de que el bien del indi-
del Estado. viduo y de la sociedad puede descubrirse por los pro-
cesos de la razón y de la acción social, y aplicarse por
La Revolución Industrial y sus muchas consecuen- medio de estatutos.
cias sociales, económicas y políticas fueron funda-
mentalmente responsables de la nueva filosofía so- El ensanchamiento positivo del programa del Estado
cial y del nuevo concepto de administración pública. no implica en modo alguno una correspondiente dis-
El laissez faire ha sido abandonado por filósofos y es- minución de sus actividades represivas y regulado-
tadistas por igual, y con el siglo xx se inauguró una ras. La lucha de clases por la distribución del exce-
nueva era de actividad colectiva. La expansión de la dente social ha provocado la intervención del Estado
industria en escala nacional e internacional, el aumen- en favor de los económicamente débiles (niños, mu-
to del transporte por ferrocarril, autobús y aeropla- jeres, clase obrera) por su insistencia en el salario mí-
no, la transformación de la comunicación por los nimo, el horario limitado y las condiciones saludables
modernos sistemas postales, la prensa, el telégrafo, de trabajo; la persistencia de varios grupos de “refor-
el teléfono, la comunicación inalámbrica y la radio, la madores” ha causado prohibiciones y regulaciones de
movilidad enormemente intensificada de personas e diversas clases (venta de cigarrillos, narcóticos, alco-
ideas, la urbanización de los Estados industriales y la hol, censura de las películas); la necesidad de garanti-
cristalización de poderosas clases sociales e intereses zar, en la medida de lo posible, la integridad de los
económicos no sólo han ensanchado el área y la in- procesos de autogobierno ha conducido a la regula-
tensidad de la actividad administrativa, sino que tam- ción de las elecciones y de los partidos políticos y a la
bién han añadido nuevos tipos de problemas y am- elaboración de una legislación tan represiva como las
plificado la importancia y la dificultad de los antiguos. leyes contra prácticas corruptas.
En suma, la Revolución Industrial ha exigido cierto Por consiguiente, en todas direcciones van aumen-
grado de cooperación social en el cual se ha vuelto tando las tareas del Estado moderno. También en
imposible el laissez faire; y de manera paulatina, el todas direcciones se va extendiendo la gama de la
nuevo medio está formando en la mentalidad común administración pública, pues cada fase del nuevo pro-
100
grama del Estado se refleja en una actividad adminis-
trativa adicional.
Por estas razones, no es sorprendente que en los dos

últimos decenios se haya prestado cada vez mayor
atención al Iado empresarial del gobierno. Lo notable
es que durante más de 100 años de nuestra existen-
cia nacional, el único aspecto de la administración sagaces investigaciones más allá de este estudio pre-
que surgió en la arena de las cuestiones nacionales liminar.
fue el sistema de despojos. En un brillante ensayo,
Wilson explicó por qué los estadunidenses no capta- El interés del siglo XX en la administración pública tie-
ron la importancia de una buena administración. Así, ne su origen en toda una variedad de causas. Una de
en el Political Science Quarterly, dijo: las más importantes es el rápido aumento del costo
del gobierno, «el cataclismo sin precedentes del gasto
Nadie escribió sistemáticamente sobre la administra- público”. Se ha declarado que el total de ingresos re-
ción como rama de la ciencia de gobierno hasta que cabados para los municipios, condados, estados y la
nuestro siglo hubo dejado atrás su primera juventud nación aumentó de 2.131.402.000 dólares en 1912
y empezó a mostrar su característico florecimiento a 6.346.332.000 en 1922: un aumento de 198%; y
de un conocimiento sistemático. Hasta nuestros días, los ingresos per capita de 1912 pasaron de 21.96
todos los escritores de política a quienes hemos leído dólares a 58.37 en 1922. El total del gasto neto del
sólo habían pensado, argüido y dogmatizado acerca gobierno federal llegó a su cúspide en el año fiscal de
de la constitución del gobierno; acerca de la natura- 1920, con 5.687.712.849, Y desde entonces ha habi-
leza del Estado, la esencia y la sede de la soberanía, el do una progresiva regresión a un gasto anual de cer-
poder popular y las prerrogativas reales [...] El campo ca de tres mil millones de dólares. En contraste, los
central de la controversia era ese gran ámbito de teo- gastos de los gobiernos estatales muestran un rápido
ría en que la monarquía entablaba duelo contra la aumento desde la guerra. En 1913 fueron de 3.95
democracia, en que la oligarquía deseaba construirse dólares per capita, y en 1922, de 11.82 dólares. Los
baluartes de sus privilegios y en que la tiranía busca- gastos municipales muestran un aumento per capita
ba una oportunidad de realizar su deseo de que to- en todos los departamentos generales, pasando de
dos los competidores le rindieran sumisión. En esta 17.34 dólares en 1912 a 33.15 dólares en 1922. El
elevada guerra de principios, nadie hacía siquiera una doctor Mitchell y sus asociados calculan un aumento
pausa para considerar la administración. La pregunta del ingreso nacional, de 1913 a 1919, que pasó de
era siempre: “ ¿Quién hará la ley y cuál será?” La otra 33.300 millones a 66.000 millones de dólares, o sea,
pregunta, sobre cómo debía aplicarse la ley con sabi- aproximadamente de 200%. Esto indica que el ingre-
duría, con equidad, con rapidez y sin fricciones, que- so nacional no se vio sobrecargado por el gasto gu-
daba de lado como “detalle práctico”, que los funcio- bernamental en grado considerablemente mayor en
narios podrían arreglar después de que los doctores años recientes que antes de la guerra, pero no por
hubiesen convenido en los principios generales. ello deja de haber un clamor contra los altos impues-
tos. La gran publicidad dada al fuerte aumento del
Por desgracia, el futuro presidente de la Universidad gasto, la pesada carga de los impuestos y los especta-
de Princeton y de los Estados Unidos nunca llevó sus culares esfuerzos de la administración nacional en fa-
101
3
En 1912, en la primera reunión anual de la Cámara
de Comercio se analizó la reforma presupuestaria para
el gobierno federal, lo que fue seguido por un refe-
réndum en que, de manera casi unánime, se adoptó
una propuesta específica. Año tras año, la Cámara de
Comercio ha vuelto a llevar este asunto a la atención
del Congreso.
vor de la economía han subrayado la demanda de
alcanzar una mayor eficiencia. La presión en favor de Esta organización también ha pedido que se otorguen
un uso más eficiente de los recursos públicos es con- subsidios federales para ayudar a escuelas vocacio-
tinua, y mientras persistan los actuales altos niveles nales, un departamento federal de obras públicas, una
de impuestos se necesitará explorar todo camino para reorganización general del sistema administrativo,
asegurar los máximos resultados de cada gasto. mejores métodos de administración de personal y un
departamento de planeación permanente en la ofici-
La Guerra Mundial puso en marcado contraste los na de correos. La Cámara de Comercio de Nueva York
métodos administrativos de los gobiernos democrá- también ha tenido un papel activo, proponiendo una
ticos y de los autocráticos, provocando agudas críti- mejor administración tanto estatal como federal. La
cas contra el ya consagrado plan de «ir saliendo del reorganización de los servicios consulares y diplomá-
paso». En temprana fecha se declaró que la guerra ticos lograda por la Ley Rogers se debió al apremio de
era entre la democracia y la autocracia, pero poco intereses particulares. Las recientes revelaciones del
después hubo un consenso general en que, para lo- secretario Hoover acerca de monopolios de hule, café,
grar sus objetivos, la democracia se había visto obli- henequén y otros artículos controlados por gobier-
gada a adoptar los métodos administrativos de la nos extranjeros señalan una nueva fase de la compe-
autocracia. Empero, los diversos métodos adminis- tencia comercial internacional que bien podría cau-
trativos empleados en los países beligerantes para sar reacciones importantes a los problemas de nuestra
controlar el abasto de alimentos constituyen ejem- organización administrativa. El hecho es que la em-
plos interesantes del enfoque democrático y del au- presa estadounidense ha llegado al punto en que no
tocrático a problemas específicos. puede seguir obteniendo ganancias con sólo aumen-
tar su productividad para abastecer a todo un mer-
En escala menor, la competencia internacional en el cado nacional protegido por un alto muro arancela-
comercio y en la industria continúa agitando la de- rio. Hoy compite en el mercado mundial y se encuentra
manda de eficiencia en el gobierno. La Cámara de en la necesidad de mantener sus ganancias, en gran
Comercio de los Estados Unidos ha mostrado un in- parte mediante reducciones del costo de producción
terés activo en una mayor eficiencia» porque, como gracias a una mejor administración y un uso más efi-
hombres de negocios, ya creían en la eficiencia y la ciente de sus recursos; es decir, se ha visto obligada a
economía, y deseaban verlas aplicadas a los gobier- considerar en gran escala la reducción de gastos y la
nos municipales, estatales y nacional; porque habían utilización más eficiente de su equipo. En esto, ha
comprendido que un gobierno eficiente y económico precedido al gobierno.
era requisito básico de la prosperidad y éxito de las
empresas; y porque, como buenos ciudadanos, de-
seaban ver un gobierno honrado, sano e inteligente».
102
La insistencia de poderosos grupos sociales en la rea-
lización práctica de sus programas legislativos es cons-
tante acicate para mejorar los métodos administrati-
vos. La aplicación de la Enmienda 18 es una
manifestación significativa de este punto. Los parti-
darios de una enérgica aplicación legislativa no insis-
tieron en la selección por méritos propios de los fun-
cionarios de la prohibición. La aplicación laxa y débil ministración de los Estados Unidos haya abandonado
de la Ley Volstead pronto hizo que la Liga contra las los surcos en donde fue dejada durante un siglo de
Tabernas exigiera un mejor cumplimiento de la ley; la abandono.
cuestión pasó de la política a la administración. Esto
muestra una transferencia universal de intereses, pues Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde. Clásicos de la
cuando una política ha recibido ya la sanción legisla- Administración Pública, F.C.E., México, 1999.
tiva, el problema principal se vuelve de administra-
ción. De manera similar, las dependencias interesa- Tipo 1
das en la limitación de las horas de trabajo, el salario
mínimo, la reforma fiscal y otras cuestiones se vuel- 3.4.4. POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN
ven decididas exponentes de los buenos métodos
administrativos. FRANK J. GOODNOW
El movimiento en favor de una administración cientí- SI ANALIZAMOS la organización de cualquier gobier-

fica ha desempeñado un papel importante, estimu- no concreto, descubriremos que existen tres tipos de
lando la mejora de los métodos para llevar adelante autoridades que se dedican a ejecutar la voluntad’
los asuntos públicos Comenzando con la labor pio- del Estado. Son, en primer lugar, las autoridades que
nera de Frederick W. Taylor, el movimiento ha desa- aplican la ley en casos concretos, cuando surgen con-
rrollado intereses cada vez mayores y, con el tiempo, troversias causadas por ciudadanos privados o auto-
ha logrado esbozar toda una filosofía de mejoramien- ridades públicas que no observaron los derechos de
to social sobre la base de un control científico del los demás. A tales autoridades se les conoce como
proceso de producción. autoridades judiciales. Vienen en segundo lugar las
autoridades encargadas de supervisar que se cumpla
Las enormes mejoras logradas por la administración la voluntad del Estado, a las que se suele llamar auto-
científica en algunas industrias han planteado la pre- ridades ejecutivas. Por último, ahí están las autorida-
gunta de si serán posibles en el gobierno mejoras igual- des que atienden a las actividades científicas, técni-
mente notables. Cualquiera que sea la respuesta a cas y, por decirlo así, comerciales del gobierno, y que
esta pregunta, no cabe duda de que los logros de la en todos los países en que tales actividades han co-
administración científica han causado una gran insa- brado importancia se conocen como autoridades ad-
tisfacción contra los métodos anticuados que han ministrativas.
caracterizado a muchos cargos públicos. Cada vez
con mayor claridad se está comprendiendo que no Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde. Clásicos de la
se cumplirá jamás la promesa de alcanzar una vida Administración Pública, F.C.E., México, 1999.
mejor para los estadunidenses, sino hasta que la ad-
103
3
como ya se ha señalado, a considerar la actividad de
las autoridades judiciales como un poder o una fun-
ción del gobierno por separado.
Ya se ha dicho bastante, según se cree, para mostrar

que hay dos funciones distintas de gobierno, y que
su diferenciación resulta en otra distinción (aunque
Tipo 2 menos completa) de los órganos del gobierno apor-
tados por el sistema formal de gobierno. Estas dos
· Se Plantea que hay dos funciones distintas funciones de gobierno pueden designarse, por con-
de gobierno, y que su diferenciación resulta en otra veniencia, respectivamente como Política y Adminis-
distinción de los órganos del gobierno aportados por tración. La política se relaciona con las expresiones
el sistema formal de gobierno. Y que pueden desig- de la voluntad del Estado.
narse, por conveniencia, respectivamente como Po-
lítica y Administración. La política se relaciona con La administración se relaciona con la puesta en prác-
las expresiones de la voluntad del Estado. (Docs. 1 y tica de esas medidas. Desde luego, es verdad que el
2) significado que aquí se atribuye a la palabra “política”
no es el que le han atribuido casi todos los que escri-
· La administración se relaciona con la pues- ben sobre política. Al mismo tiempo, se presupone
ta en práctica de las medidas definidas y propuestas que el sentido en que aquí se emplea “política” es
por lo político a partir de las necesidades de la pobla- aquel en que lo emplea la mayoría de la gente en cues-
ción. Desde luego, es verdad que el significado que tiones ordinarias. De este modo, el diccionario Cen-
se atribuye a la palabra “política” no es el que le han tury define a la “política” como:
atribuido casi todos los que escriben sobre política.
Al mismo tiempo, se presupone que el sentido en que En el sentido más restringido y habitual, el acto o
aquí se emplea “política” es aquel en que lo emplea la vocación de guiar o influir las políticas de un gobierno
mayoría de la gente en cuestiones ordinarias. (Docs. mediante la organización de un partido entre sus ciu-
1 y 2) dadanos, lo que incluye, por tanto, no sólo la ética
del gobierno sino, más especialmente y a menudo con
Tipo 3 Doc 1 exclusión de principios éticos, el arte de influir sobre
la opinión pública, atraer y conservar a los votantes y
3.4.4.1. Dicotomía Política - Administración obtener y distribuir un patrocinio público, en la medi-
da en que la posesión de los cargos pueda depender
Conforme el gobierno se vuelve más complejo, las de las opiniones políticas o de los servicios políticos
autoridades jurídica, ejecutiva y administrativa, se de los ciudadanos.
dedican a que se cumpla la voluntad del Estado, tien-
den a diferenciarse cada vez más. Las primeras en Tal vez no sea tan necesaria una explicación del tér-
distinguirse fueron las autoridades judiciales, y su di- mino “administración”, ya que en la jerga científica
ferenciación no sólo es la primera en el tiempo; tam- aún no ha adquirido un significado tan fijo como “po-
bién es la más clara. De hecho, es tan clara en algu- lítica”. Block, en su Dictionnaire de l’ Administration
nos ejemplos que ha llevado a muchos estudiosos, française, define “Administration” como: “L’ensemble
104
des services publiques destinés à concourir à
l’exécution de la pensée du gouvernement et à l’ appli-
cation des lois d’intéret general” [el conjunto de los
servicios públicos destinados a concurrir a la ejecu-
ción del pensamiento del gobierno y a la aplicación
de las leyes de interés general]. El diccionario Cen-
tury nos dice: “El deber o deberes del administrador;
explícitamente, las funciones ejecutivas de gobierno,
importante sobre el cumplimiento de la función de la
consistentes en el ejercicio de todos los poderes y
política, mediante el ejercicio de su facultad de veto.
deberes de gobierno, generales y locales, que no sean
legislativos ni judiciales”.
Además, en los Estados Unidos, las palabras “admi-
nistración” y “administrativo” como indicadores de
Se habrá notado que ambas definiciones subrayan el
una función gubernamental suelen ser empleadas por
hecho de que la política tiene que ver con guiar o
los tribunales en un sentido muy laxo. En los tiempos
influir en la política gubernamental, mientras que “ad-
en que se formaba nuestro sistema gubernamental,
ministración” tiene que ver con la aplicación de di-
como ya se ha dicho, se hizo un intento por incorpo-
chas medidas. Son estas funciones las que aquí de-
rarle el principio de separación de poderes. La que
seamos diferenciar, y para las cuales se han elegido
había sido una teoría un tanto nebulosa de ciencia
los términos “política” y “administración”.
política se convirtió, así, en una rígida doctrina jurídi-
ca. La que había sido una teoría política bastante atrac-
Por desgracia, el empleo del término “ administra-
tiva en su forma nebulosa se convirtió, de inmediato,
ción” en este contexto resulta un tanto engañoso,
en intolerable e inaplicable regla de ley.
pues cuando la palabra va acompañada por el artícu-
lo definido, también se la emplea para indicar una
Para evitar los inconvenientes que resultaban del in-
serie de autoridades gubernamentales. En el habla
tento de aplicarla lógicamente a nuestro sistema gu-
popular, “la administración” significa las más impor-
bernamental, los jueces de los Estados Unidos se han
tantes autoridades ejecutivas o administrativas. Por
acostumbrado a llamar “administrativo” a todo po-
consiguiente, cuando se emplea “administración”
der que, a sus ojos, no sea exclusiva e incondicional-
como indicativa de función, suele traer la idea de que
mente legislativo, ejecutivo o judicial, y a permitir que
esta función del gobierno se encuentra en exclusiva
ese poder sea ejercido por cualquier autoridad.
en el trabajo de lo que por lo común llamamos las
autoridades ejecutivas o administrativas. Éstas, a su
Aunque esta costumbre de los jueces haga un tanto
vez, suelen considerarse limitadas al cumplimiento de
lamentable la elección del término “administración”,
la función de administración. Sin embargo, tal es rara
al mismo tiempo nos indica el hecho (al que más de
vez el caso en cualquier sistema político y, particular-
una vez se ha prestado atención) de que, aun cuando
mente, no es el caso en el sistema gubernamental
es clara la diferenciación de dos funciones de gobier-
estadounidense. La legislatura de los Estados Unidos
no, resulta imposible asignar tales funciones a autori-
cumple muy a menudo con la función de administra-
dades separadas.
ción mediante su facultad de aprobar leyes especia-
les. El Ejecutivo estadounidense ejerce una influencia
105
3
Tipo 3 Doc. 2
3.4.4.2 La Función de la Política
Como se ha mostrado, la función de la política con-

siste en la expresión de la voluntad del Estado. Sin
embargo, su cumplimiento no puede confiarse exclusi-
Por último, la diferente posición asignada en distin- vamente a cualquier autoridad o a cualquier conjun-
tos estados al órgano al cual se ha confiado la mayor to de autoridades del gobierno. Por otra parte, tam-
parte del trabajo de cumplir la voluntad del Estado poco puede limitarse cualquier autoridad o conjunto
ha dado por resultado, en los diversos estados, con- de autoridades exclusivamente a su cumplimiento. Por
ceptos totalmente distintos de lo que en general se tanto, el principio de separación de poderes en su
ha llamado administración. forma extrema no puede ser base de ninguna organi-
zación política concreta, pues este principio exige que
Pues se ha concebido la administración como la fun- existan autoridades separadas de gobierno, cada una
ción de ejecutar, es decir, la autoridad ejecutiva. Sin de las cuales se limitará a cumplir con una de las fun-
embargo, recientemente algunos escritores sobre ciones de gobierno que se hayan diferenciado. Sin
administración han visto que, desde el punto de vista embargo, la verdadera necesidad política exige que
de la especulación teórica tanto como desde el de la haya armonía entre la expresión y el cumplimiento de
conveniencia práctica, no se debe considerar a la la voluntad del Estado.
administración simplemente como una función de la
La falta de armonía entre la ley y su ejecución da por
autoridad ejecutiva, es decir, la autoridad de gobier-
resultado la parálisis política. Una regla de conducta,
no que, de acuerdo con el derecho positivo, es la
es decir, una expresión de la voluntad del Estado, se
autoridad ejecutara. Se ha visto que, por lo contra-
reduce prácticamente a nada si no se ejecuta. Es un
rio, la administración es la función de cumplir la vo-
mero brutum fulmen. Por otra parte, el cumplimien-
luntad del Estado. En ciertos aspectos puede ser mayor
to de una regla de conducta que no es expresión de
y en otros sentidos menos extendida que la función
la voluntad del Estado es, en realidad, un ejercicio a
de la autoridad ejecutara como queda determinada
cargo de la autoridad competente, de su derecho de
por el derecho positivo.
expresar la voluntad del Estado.
Hay, así, en todos los sistemas gubernamentales, dos Ahora bien, para que se dé esta armonía entre la ex-
funciones básicas o últimas de gobierno, o sea, la presión y la ejecución de la voluntad del Estado ha-
expresión de la voluntad del Estado y el cumplimien- brá que sacrificar la independencia del organismo que
to de dicha voluntad. También existen órganos sepa- expresa la voluntad del Estado o la del que la cumple.
rados en todos los estados, cada uno de los cuales se O la autoridad ejecutante queda subordinada a la
dedica principalmente a cumplir una de estas funcio- autoridad que la expresa, o esta autoridad queda so-
nes. Y estas funciones son, respectivamente, la Políti- metida al dominio de la autoridad ejecutante. Sólo de
ca y la Administración. esta manera habrá armonía en el gobierno. Sólo así la
expresión de la verdadera voluntad del Estado podrá
Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde. Clásicos de la ser una auténtica regla de conducta generalmente
Administración Pública, F.C.E., México, 1999. observada.
106
Por último, el gobierno del pueblo exige que sea la
autoridad ejecutante la que se subordine a la autori-
dad expresiva, ya que por la naturaleza misma de las
cosas, esta última puede volverse mucho más repre-
sentativa del pueblo que la autoridad ejecutante.
En otros términos, la necesidad política práctica hace

imposible la consideración de la función de la política ministración, esa armonía que debe existir si se quie-
aparte de la administración. La política debe tener un re que el gobierno funcione bien.
cierto dominio sobre la administración, empleando
ambos términos en los sentidos latos que hasta aquí Por otra parte, si en el sistema gubernamental no se
se les han asignado. El hecho de que una relación así intenta establecer la separación de política y admi-
deba existir entre las dos funciones últimas del go- nistración, y si las instituciones gubernamentales no
bierno puede verse cuando examinamos el desarro- reciben una forma relativamente inflexible y fija por
llo político de cualquier Estado. medio de una constitución escrita, el control y la su-
pervisión de la función administrativa tienden a ser
Si con la esperanza de impedir que la política influya quedar en manos del organismo gubernamental que
sobre los detalles de la administración, se hace un cumple la función política.
intento por establecer la separación legal de los prin-
cipales organismos gubernamentales encargados de Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde. Clásicos de la
estas dos funciones, respectivamente, surge una ten- Administración Pública, F.C.E., México, 1999.
dencia a desarrollar extralegalmente el control nece-
sario. Y tal es el caso en el sistema político estadouni- Tipo 1
dense.
3.4.4.3. Gobierno y Administración Pública
El sistema político estadounidense se basa, en gran
parte, en el principio fundamental de la separación Mientras la administración tanto pública como priva-
de los poderes gubernamentales. Ha sido imposible da estaba definiéndose como una disciplina identifi-
que el necesario control de la política sobre la admi- cable, fue omnipresente la influencia de la adminis-
nistración se desarrolle dentro del sistema guberna- tración científica, o “taylorismo”. La metodología para
mental formal por causa de la posición independien- establecer la mejor manera de realizar tareas físicas
te asignada por el derecho constitucional a los se aplicó cada vez más al problema de la organiza-
funcionarios ejecutivos y administrativos. Por tanto, ción social. Las “Notas sobre la teoría de la organiza-
ese control se ha desarrollado en el sistema de parti- ción”, de Luther Gulick (1892-1993) son generalmente
dos. El partido político estadounidense se ocupa tan- reconocidas como la declaración definitiva del enfo-
to en la elección de funcionarios administrativos y que de “principios” a las organizaciones administrati-
ejecutivos como en la elección de organismos reco- vas. En 1937, Gulick y Lyndall Urwick (1891-1983)
nocidos como de carácter claramente político, ya que compilaron una colección: Papers on the Science of
tienen que ver con la expresión de la voluntad del Administration. En términos generales, los Papers eran
Estado. De este modo, el sistema de partidos logra la una declaración del estado actual de la teoría organi-
armonía entre las funciones de la política y de la ad- zativa. Fue allí donde Gulick introdujo su célebre re-
107
3
mentos de cada una de ellas en el desarrollo de la
administración pública. (Doc. 2)
Podíamos asegurar que la administración guberna-

mental, deseosa de responder a grupos de interés, a
fuerzas ejecutivas y legislativas y a los votantes, pu-
diera actuar en forma legal y responsable. (Docs. 3,
curso mnemotécnico, POSDCORB, que representa [en 4, 5 y 6)
inglés] las siete principales funciones de la adminis-
tración: planear, organizar, contratar personal, dirigir, Tipo 3 Doc. 1
coordinar, informar y presupuestar.
3.4.5. COMPRENSIÓN DE LAS ORGANIZACIO-
Gulick ayudó a establecer una distinción crítica en la NES y LA CONDUCTA HUMANA
administración pública ortodoxa: el estudio de la ges-
tión y la administración enfocó el papel de la admi- Chester Barnard (1886-1961) siguió los principales
nistración de alto nivel. Su visión organizativa adop- temas de Follett con una teoría mucho más general
taba el punto de vista más alto. Pero este estrecho en The Functions of the Executive Barnard, ejecutivo
enfoque sería refutado cada vez en mayor medida. del Sistema Bell, estrechamente relacionado con la
Desde que Gulick estaba escribiendo, su enfoque cien- Escuela de Negocios de Harvard y con los profesores
tífico tropezaría con la oposición del enfoque más que participaron en los estudios Hawthorne, vio las
humanístico, que, a la larga, lo su plantaría. Aunque organizaciones como sistemas cooperativos y que la
no se manifestó inmediatamente, los teóricos de las función del ejecutivo consistía en mantener el equili-
relaciones humanas y los enfoques de la ciencia de la brio dinámico entre las necesidades de la organiza-
conducta a la administración fueron casi contempo- ción y las de sus empleados. Para lograrlo, la adminis-
ráneos de Gulick; simplemente, fueron profetas ade- tración debía estar consciente del carácter
lantados a su época. interdependiente de las organizaciones formales e in-
formales. El capítulo de Barnard sobre la importancia
Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde. Clásicos de la y la función de las organizaciones informales, “las or-
Administración Pública, F.C.E., México, 1999. ganizaciones informales y sus relaciones con las orga-
nizaciones formales”, que aquí reproducimos, sentó
las bases teóricas para toda una generación de inves-
Tipo 2 tigaciones empíricas. Con el tiempo, eI libro de Bar-
nard se ha hecho más importante y ha sido más leí-
Las organizaciones como sistemas cooperativos y la do.
función del ejecutivo consistían en mantener el equi-
librio dinámico entre las necesidades de la organiza- Aunque la verdadera batalla entre el enfoque de rela-
ción y las de sus empleados. (Doc 1) ciones humano y la administración científica mecani-
cista tradicional sobre lo apropiado de la estructura
La interdependencia de las diferentas ramas del po- organizativa no recibió nuevos combatientes hasta eI
der público, platean la necesidad de combinar ele- periodo que siguió a la segunda Guerra Mundial, en el
frente organizativo hubo gran actividad, especialmente
108
gran reorganización. La reorganización es un tema
recurrente en la práctica y la bibliografía de adminis-
tración pública. En años recientes algunos especialis-
tas, como Harold Seidman, Frederick C. Mosher y
Peter L. Szanton, han presentado obras importantes,
arguyendo los méritos, objetivos y resultados de los
esfuerzos de reorganización. Pero el ejemplo clásico
de reorganización que hasta la actualidad sigue sien- El Comité Brownlow no perdió de vista esta persis-
do con mucho el más significativo, es la reorganiza- tente lucha por el control organizativo, y efectuó la
ción recomendada por el Comité sobre Gestión Ad- primera evaluación formal de la organización guber-
ministrativa del Presidente. Este comité, de 1936 a namental desde una perspectiva empresarial.
1937, fue conocido popularmente como el Comité
Brownlow, por el nombre de su presidente, Louis El Comité Brownlow presentó su informe a la presi-
Brownlow (1879-1963), figura importante en el desa- dencia en enero de 1937, con propuestas bastante
rrollo de la administración de ciudades como profe- sencillas: en esencia decían que “el presidente necesi-
sión. Los otros miembros del comité fueron Charles ta ayuda”; que necesita a su alrededor personas con
Merriam (1874-1953), de la Universidad de Chicago, “pasión por el anonimato”, pasión en particular que
y Luther Gulick, de la Universidad Columbia y del Ins- parece haberse desvanecido en años recientes junto
tituto de Administración Pública de la ciudad de Nueva con la confianza de la población en que un presidente
York. moderno escribe sus propios discursos.
Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde. Clásicos de la

En términos generales, el comité recomendó una im-
Administración Pública, F.C.E., México, 1999.
portante reorganización de la rama ejecutiva. En este
libro reproducimos la mayor parte de la introducción
Tipo 3 Doc. 2
del informe del Comité Brownlow y su sección sobre
3.4.6 EL CRECIMIENTO DEL GOBIERNO Y EL “El Personal de la Casa Blanca”. El presidente estuvo
MOVIMIENTO DE REFORMA de acuerdo y se presentó al Congreso la legislación
correspondiente en 1938. Pero el Congreso, después
El gobierno creció con rapidez durante el periodo del de los esfuerzos presidenciales por” atestar” el Tribu-
New Deal. Como había poco tiempo o, en general se nal Supremo y temeroso de que el presidente obtu-
creía, había inclinación hacia la planeación, surgieron viera demasiado poder, no aprobó la iniciativa. El pre-
muchos diseños organizativos, mal concebidos y mal sidente sometió a su consideración una reorganización
aplicados, que no eran económicos ni eficaces. Estos considerablemente modificada al año siguiente, y sólo
malos diseños a menudo fueron reflejo del intenso entonces el Congreso aprobó la Ley de Reorganiza-
conflicto político entre las ramas ejecutiva y legislati- ción de 1939,ley que creaba la Oficina Ejecutiva del
va. Tanto Roosevelt como el Congreso habían contri- Presidente, la incluía en la Oficina del Presupuesto (que
buido deliberadamente a este problema establecien- después se llamó Oficina de Administración y Presu-
do programas en nuevas organizaciones o agencias puesto), tomándola del Departamento de la Tesore-
sin pensar más que en los objetivos políticos, en vez ría, y autorizaba al presidente a preparar futuros pla-
de tomar en cuenta las consideraciones empresaria- nes de reorganización sujetos al veto del Congreso.
les.
109
3
Cuarenta años después, el único miembro sobrevi-
viente del Comité Brownlow concedería un punto a
Meriam. Al considerar los abusos perpetrados por Ri-
chard Nixon de los mayores poderes concedidos a la
presidencia, y que Luther Gulick ayudó a crear, Gu-
lick escribió que “todos supusimos, durante los años
treinta, que toda administración, especialmente la
El informe Brownlow, la Oficina Ejecutiva del Presi- pública, fluía en una vasta y poderosa corriente de
dente y muchas otras recomendaciones del Comité rendimiento ético cargado de valores. ¿Estuvimos cie-
Brownlow que después llegarían a ser ley han sido gos o sólo fuimos ingenuos hasta que llegó Nixon? ¿O
consagrados por el tiempo. Sin embargo, las princi- estábamos tan impacientes por ‘sacar de la adminis-
pales propuestas del Comité Brownlow causaron, en tración a la política’ que desechamos lo bueno junto
su tiempo, considerables controversias. Los especia- con lo malo?”
listas modernos reconocen que había diferentes es-
cuelas de pensamiento con respecto al desarrollo de Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde. Clásicos de la
la administración pública. La escuela de administra- Administración Pública, F.C.E., México, 1999.
ción ejecutiva, apoyada por Frank J. Goodnow, vio
los papeles y funciones del gobierno casi exclusiva- Tipo 3 Doc. 3
mente como oportunidades para acciones del ejecu-
tivo. En contraste, la escuela legislativa-administrati- 3.4.7. PRIMEROS DEBATES ACERCA
va, apoyada por William F. Willoughby, consideró que DE RESPONSABILIDAD Y COMPROMISO
la relación y especialmente la responsabilidad de la
administración para con la rama legislativa era el en- Es posible tener la impresión de que durante este
foque central. Esta última escuela creía que existía periodo formativo de la administración pública, casi
una importante distinción entre lo que significaba” todo el interés se enfocaba en los asuntos internos:
ejecutivo” y” administrativo”, y que la Constitución prácticas y problemas de gestión, conducta y estruc-
otorgaba poder administrativo principalmente al Con- tura organizativas, y cuestiones de presupuesto y
greso. personal. Sin embargo, también estaba efectuándose
una profunda discusión, de hecho un debate, respecto
Mientras el Congreso estaba considerando las diver- de los asuntos externos: específicamente el concep-
sas propuestas del Comité Brownlow, las fuerzas to de compromiso administrativo. Básicamente, la
opuestas a un aumento de los poderes administrati- pregunta era cómo podíamos asegurar que la admi-
vos del presidente, a expensas del Congreso, afina- nistración gubernamental, deseosa de responder a
ron sus argumentos. Uno de los más elocuentes fue grupos de interés, a fuerzas ejecutivas y legislativas y
el análisis general de Lewis Meriam (1883-1972) del a los votantes, pudiera actuar en forma legal y res-
problema de la reorganización, Reorganization of the ponsable.
NationaI Government: What Does it lnvolve?, publi-
cado en 1939 por la Institución Brookings. Así como La cuestión se debatió acaloradamente a fines de los
el informe del comité pedía mayor poder presiden- años treinta y comienzos de los cuarenta entre Karl
cial, Meriam formulaba una advertencia en contra. Friedrich (1901-1984) y Herman Finer (1898-1969),
dos destacados politólogos. Friedrich arguyó que la
110
mejor manera de asegurar el compromiso adminis-
trativo es, internamente, por medio del profesionalis-
mo o de normas o códigos profesionales. Era necesa-
rio idear frenos y balances internos porque la pericia
política y las habilidades especializadas del burócrata
moderno eran muy extensas (necesariamente, dada
la creciente complejidad de la política moderna).
Por consiguiente, había pocas posibilidades reales de En algunos de sus análisis acerca del interés público y
que una fuente política o legislativa externa pudiese las funciones críticas que desempeñaban burócratas
efectuar una revisión adecuada. Finer arguyó, por su y grupos de interés en la formulación de la política
parte, que el compromiso administrativo sólo podría pública, Herring se anticipó correctamente a muchas
mantenerse externamente, por medio de controles cuestiones críticas que hoy se siguen planteando en
legislativos o populares. Los frenos y balances exter- las escuelas de política y administración pública. He-
nos serían la única manera de asegurar la subordina- rring es una voz significativa en lo que la ciencia polí-
ción de los burócratas ya que el poder interno de tica llama teoría de grupo: es ésta una escuela de pen-
control conduciría, a la postre, a la corrupción. En samiento que considera al gobierno representante de
opinión de Finer, el único modo posible de evitar los varios grupos de interés y, al mismo tiempo, actor que
abusos del poder burocrático era establecer cierta negocia resultados políticos entre ellos. Según Herring,
forma de revisión electoral o legislativa. la tarea básica de un burócrata es establecer, relacio-
nes de trabajo con los diversos intereses especiales
Sin embargo, la revisión clásica del problema de la de modo que sus preocupaciones se resuelvan de la
responsabilidad y el compromiso administrativos pro- manera más eficiente. Mientras Herring consideraba
cedería de E. Pendleton Herring (1903- ) con su libro sumamente deseable este proceso, un cuarto de si-
Public Administration and the Public Interest (1937). glo después Theodore J. Lowi (véase capítulo XXXI)
Herring examinó los problemas planteados por el criticó de manera devastadora la inclinación de la
enorme aumento de la esfera gubernamental y la in- burocracia moderna a establecer esas armoniosas re-
fluencia de la discrecionalidad administrativa. Aceptó laciones de trabajo, pues, según él, paralizan al go-
que las leyes que aprobaban las legislaturas institu- bierno moderno.
ciones planeadas para adquirir compromisos eran,
necesariamente, productos del compromiso legislati- Junto con el rechazo creciente de la administración
vo, y, por ello, a menudo tan vagas que necesitaban científica como único cuerpo de sabiduría adminis-
una mayor definición. El burócrata, a falta de otra trativa llegó un desafío a la burocracia de “tipo ideal”
persona, tenía la labor de definir los principios gene- de Weber. Desde antes de que fuera fácil conseguirla
rales en un estatuto, con reglas y normas comple- en inglés, provocó un vivo debate acerca de sus pre-
mentarias. “Sobre los hombros del burócrata se ha misas subyacentes. En un número de 1940 de la re-
depositado en gran parte la carga de reconciliar dife- vista Social Forces, Robert K. Merton (1910), uno de
rencias de grupo y hacer eficaces y viables los com- los sociólogos modernos más respetados, publicó el
promisos económicos y sociales a los que se ha llega- artículo “Estructura y personalidad burocráticas”, en
do por medio del proceso legislativo.” En efecto, la el cual proclamaba que la burocracia del “tipo ideal”
labor del burócrata se convirtió en definir éticamente que Weber proponía tenía características disfuncio-
el interés público.
111
3
lítica norteamericana escribió un artículo en que la-
mentaba “La falta de una teoría presupuestaria”. Muy
preocupado por el excesivo interés en el aspecto
mecánico, planteó la pregunta que pronto sería reco-
nocida como central en el proceso presupuestario:
“¿Sobre qué base deberá decidirse asignar X dólares
a la actividad A en lugar de a la actividad B?” Key pasó
nales y paralizadoras que le impedían llegar a una efi- entonces a elaborar las que consideró las áreas prin-
ciencia óptima. Este tema encontró eco en ulteriores cipales de investigación, en que se debía profundizar
estudios empíricos y en las polémicas de políticos. para crear una teoría presupuestaria adecuada. Eso,
Durante los años cincuenta, Merton hizo una rápida junto con la continua presión por aumentos cada vez
revisión al artículo para incluirlo en su colección de mayores en los programas del gobierno, preparó el
ensayos Social Theory and Social Structure. Aquí re- escenario para los grandes avances que se registra-
producimos esta última versión. ron en este crítico subcampo de la administración
pública.
Administración Pública, F.C.E., México, 1999. Durante el lapso de más de dos décadas que abarca
el periodo entre las guerras mundiales, el gobierno de
Tipo 3 Doc. 4 los Estados Unidos se modificó considerablemente.
En el ámbito federal, los esfuerzos del New DeaI para
3.4.8. PREGUNTAS ACERCA DE LOS RECUR- contener una depresión mundial alteraron significati-
SOS ADMINISTRATIVOS EN EL GOBIERNO va y rápidamente las funciones tradicionales del go-
bierno. Las reformas en el gobierno estatal y la admi-
Con los años treinta llegaron programas internos de nistración urbana fueron no menos importantes.
gobierno cada vez mayores, con sus gastos conco- Ciertas actitudes reactivas cedieron ante actitudes
mitantes. Por consiguiente, cobró creciente impor- proactivas. La organización gubernamental estaría
tancia la formación de presupuestos. Sin embargo, la dominada por nuevos temas: centralización, planea-
teoría presupuestaria es decir, cómo asignar racio- ción administrativa, medición de actuación y nuevas
nalmente los recursos del gobierno lamentablemente formas de programas sociales, a pesar de lo cual aún
era inadecuada: se hacía hincapié en el proceso y en había incertidumbre tanto hacia el futuro del gobier-
la presupuestación de artículos por líneas, lo que su- no cuanto al foco del campo de administración públi-
brayaba la responsabilidad y el control. La presupues- ca. En 1939, Leonard D. White publicó una edición
tación por rendimiento, que destacaba la medición revisada de su libro de texto, que resultó seminal. Su
del trabajo casi como una administración científica, primera declaración constituye una evaluación apro-
se propuso y utilizó cada vez más como proceso pre- piada de la administración pública al final de este pe-
supuestario apropiado y orientado hacia la adminis- riodo, que fue de inmensa transformación:
tración. Sin embargo, se soslayaba la integración del
proceso presupuestario a la política racional y la toma Las décadas transcurridas desde la primera edición
de decisiones. En 1940, V. o. Key, Jr. (1908-1963), de este libro [han] sacudido los fundamentos econó-
politólogo que desempeñó un papel importante en la micos y políticos del mundo contemporáneo. Ha sido
creación del enfoque conductual al estudio de la po- grande el efecto de las repetidas crisis de estos años
112
sobre la administración pública; exactamente, ¿cuán
grandes? No podemos decirlo aún con certeza. Sin
embargo, como nación estamos aceptando lentamen-
te el hecho de que el sistema de administración im-
provisado, bonachón y un tanto irresponsable que
hemos heredado de nuestros antecedentes agrícolas
rurales ya no es adecuado para las necesidades pre-
sentes y futuras. La forma de gobierno municipal de la Psychological Review, “Teoría de la motivación
administrado por un consejo, la reconstrucción de humana”. Maslow afirmó que los seres humanos te-
los gobiernos estatales y su disciplina administrativa nían cinco conjuntos de metas o de necesidades bá-
por obra de las autoridades federales, y la inminente sicas dispuesta: en una jerarquía de preponderancia:
reforma de la propia estructura federal son señales primero, las necesidades fisiológicas (alimento, agua,
inconfundibles de adaptación a las nuevas necesida- abrigo, etc.), seguidas de las de seguridad, de amor o
des. afiliación, de estima y, finalmente, la necesidad de
autorrelización cuando un individuo teóricamente lo-
Al terminar la segunda Guerra Mundial, la adminis- gra su plena realización y llega a ser todo lo que es
tración pública estadunidense se transformó en un capaz de ser Una vez que se satisfacen las necesida-
moderno estado burocrático, pero los principios de des inferiores, éstas dejan de motivar la conducta. A
administración que aprobó la administración científi- la inversa, las necesidades superiores sólo pueden
ca resultaron cada vez más inadecuados al compa- motivar hasta que estén satisfechas las inferiores. El
rarlos con las dimensiones y la complejidad de los análisis psicológico de la motivación hecho por Mas-
gobiernos modernos. En el periodo de la posguerra, low fue el fundamento de muchas investigaciones ul-
que aquí empleamos en términos generales para abar- teriores de la conducta organizativa. Otros, como Fre-
car la mayor parte de los años cuarenta y todos los derick Herzberg, Douglas McGregor, Chris Argyris,
cincuenta, prevalecieron nuevos desafíos a los temas tomaron los conceptos de Maslow y los desarrollaron
tradicionales de la administración; los más sobresa- hasta formar teorías más completas de la motivación.
lientes fueron los asuntos ya familiares de la natura- Sin embargo, la obra de Maslow, tanto como el análi-
leza y los efectos de las organizaciones burocráticas, sis de la estructura burocrática hecho por Weber, fue
así como las dimensiones políticas del nuevo estado el punto de partida.
administrativo.
El New Deal y la segunda Guerra Mundial ejercieron
Los experimentos Hawthorne durante los años trein- considerable influencia sobre la teoría y la práctica de
ta habían constituido el primer gran desafío empírico la administración pública. Aunque esas guerras con-
a la noción de la administración científica según la tra la depresión y la opresión fueron, básicamente,
cual el trabajador era básicamente un animal econó- operaciones económicas y militares, también consti-
mico que trabajaría exclusivamente por dinero. El tuyeron inmensos esfuerzos empresariales. La reali-
psicólogo Abraham H. Maslow (1908-1970) llevó un dad de esos años puso en entredicho mucha de la
paso más adelante e descubrimiento básico de que para entonces era la sabiduría aceptada sobre
Hawthorne, de que los trabajadores son seres tan administración pública.
sociales como económicos, al proponer su célebre
“jerarquía de las necesidades” en su artículo de 1943
113
3
insistencia teórica en un gobierno apolítico iba con-
tra el núcleo mismo de la experiencia estadunidense.
Appleby, en Big Democracy, comparó el gobierno con
los negocios. En su capítulo “El gobierno es diferen-
te”, que aquí reproducimos, categóricamente demo-
lió la frontera entre política y administración. Sostu-
vo que era un mito que la política fuera algo separado
La dicotomía entre política y administración del mo- y que, de alguna manera, se la podría apartar de la
vimiento reformista perdió su viabilidad entre el New administración.
Deal y las presiones de la guerra. Sencillamente no
era posible sacar de los negocios ningún proceso li- La participación política en la administración era bue-
bre de valor y aplicarlo al gobierno. Éste, pese a los na no mala, como habían afirmado muchos reforma-
mejores esfuerzos de muchos reformadores, no era dores progresistas porque actuaba como freno al ejer-
un negocio ni estaba libre de valores. cicio arbitrario del poder burocrático. Parece justo
decir que la obra de Appleby constituyó el obituario
El ataque a la dicotomía política - administración pro- de la dicotomía entre política y administración. En el
cedió de muy diversos sectores. David E. Lilienthal, futuro, quienes describieron las ramificaciones políti-
en “Planeación y planeadores”, un capítulo de su licas y cuestiones de la administración no empezaron
bro de 1944, TVA: Democracy on the March, escri- por refutar la dicotomía política - administración como
bió acerca de sus experiencias con la autoridad del algo erróneo o improcedente; antes bien, partirían de
Valle de Tennessee. Descubrió que el proceso de pla- la premisa, tan sucintamente establecida por Apple-
neación del gobierno era una empresa descaradamen- by, de que” el gobierno es diferente porque el gobier-
te política, la cual, no incidentalmente, era saludable no es política”.
y benéfica para una sociedad democrática.
El examen de Lilienthal a la planeación y sus efectos Administración Pública, F.C.E., México, 1999.
en la TVA contiene otra dimensión crítica que no echa-
ría raíces antes de los años setenta. Al expresar gran Tipo 3 Doc. 5
preocupación por la responsabilidad de ejecutar los
planes actuales, en realidad se refería al problema de 3.4.9. LA GENERACIÓN DE TEORIAS DE TOMA
la aplicación. Sus preguntas ayudaron después a for- DE DECISIONES Y ADMINISTRACION PÚBLICA
mar el meollo de nuestras preocupaciones actuales
por la política pública: ¿cómo une la planeación al Tal vez el hito más significativo en el mundo de la
diseñador y al implementador dentro de la organiza- administración pública de los años cuarenta sea el
ción?, ¿cómo asegura la planeación la participación y libro de Herbert Simon (1947), el cual pedía un méto-
no la coerción del público para que acepte el plan? do científico verdadero en el estudio de los fenóme-
nos administrativos, que se empleara la perspectiva
Paul Appleby (1891-1963), importante administrador del positivismo lógico al tratar cuestiones de política
del New Deal y decano de la Escuela Maxwell de la y que las decisiones políticas constituyesen el verda-
Universidad de Syracuse, escribió la que tal vez fue la dero meollo de la administración. Fue allí donde Si-
más hábil polémica de la época, al afirmar que esta mon refutó la tendencia de principios de la adminis-
114
tración pública que dominaba por entonces el pen-
samiento administrativo. En «Los proverbios de la
administración», su artículo de 1946 publicado en la
Public Administration Review, que después incorporó
a su libro y que aquí reproducimos, Simón examinó
el POSDCORB de Gulick y sus componentes, y des-
cubrió que eran incongruentes, conflictivos e inapli-
cables a muchas situaciones administrativas a las que campo de estudio de la mayor parte de las academias
se enfrentaban los administradores públicos. En ge- de administración pública), la doctrina prevaleciente
neral, Simón concluyó que los llamados principios de de que administración es política tendría que ser más
administración eran en realidad» proverbios de admi- que una simple revelación: había que crear una cien-
nistración». cia de la administración pública, afirmó, que «plantee
honestamente los fines» y que i)reconozca las com-
La última sección del artículo de Simon contiene un plejidades de la conducta humana; ii)trate acerca de
breve análisis de las limitaciones de la toma de deci- los problemas de valores normativos en situaciones
siones, utilizando el contexto de la racionalidad. Si- administrativas; y iii) tenga en cuenta la relación entre
mon presenta un buen número de preguntas acerca la administración pública y su medio social.
de la manera en que se toman decisiones administra-
tivas. Su libro ulterior presenta la base de su concep- Dahl extendió así este último punto: «mientras el es-
to de «racionalidad limitada» y pasa de allí a los fun- tudio de la administración pública no sea comparati-
damentos teóricos de Chester l. Barnard, vo, sonarán hueco las pretensiones de una’ ciencia
propugnando un enfoque de sistemas para examinar de la administración»’. En los dos decenios siguien-
las diversas facetas de la conducta administrativa. Esta tes, la administración pública comparativa surgiría
obra inicial y su ulterior investigación de modelos y como un importante subconjunto de este campo, pero
sistemas de toma de decisiones, más de tres décadas hasta la fecha el tema está ausente de muchos pro-
después, hicieron que Simon fuese el único Premio gramas de administración pública.
Nobel de economía que no era economista.
Dahl se anticipó a algunas de las dificultades que aguar-
Una vez borrada la dicotomía entre política y admi- daban a la administración pública si se mantenía como
nistración, a su vez fue destruida la limpia subdivisión rama de la ciencia política. A la postre, durante los
de lo que entonces era ciencia política y lo que era años setenta la administración pública empezaría a
administración pública. Robert A. DahI (1915), uno salir de la ciencia política y, a la vez, de la administra-
de los conductistas más importantes en ciencias po- ción de empresas para convertirse en campo de estu-
líticas, analizó el estado de la disciplina de adminis- dio por derecho propio. No obstante, sin que impor-
tración pública en su artículo de 1947 publicado en te dónde aparezca este campo como subconjunto
la Public Administration Review, «La ciencia de la ad- intelectual de conocimiento, en las universidades de
ministración pública». Prescribió algunas acciones los Estados Unidos sigue albergado, generalmente, en
para una disciplina que pronto surgió por sus propios departamentos de ciencias políticas y en escuelas de
méritos; sin embargo, lo más significativo fue que DahI administración de empresas.
advirtió a los teóricos que, para que la administra-
ción pública fuese aceptada como ciencia política (el
115
3
de la ética profesional?» Algunos escritores conside-
ran The Administration State sólo como otra voz que
rechazó el POSDCORB y otra ideología ortodoxa so-
bre la administración pública de los años treinta. En
realidad, es mucho más: sigue siendo la obra seminal
de una persona que siempre planteó las grandes pre-
guntas... cuyas respuestas ofrecen la mejor indica-
Las críticas iniciales de los principios de la administra- ción de los progresos en este campo.
ción y de la dicotomía entre política y administración
recibieron apoyo de otra fuente de gran influencia: Philip Selznick (1919), sociólogo, analizó los procesos
The Administrative State, de Dwight Waldo (1913), de Lilienthal y sus asociados para obtener apoyo lo-
publicado por primera vez en 1948. Ésta había sido cal a los programas de la AVT, y creó una nueva pala-
originalmente su tesis doctoral en Yale. La influencia bra, cooptación, para describir los esfuerzos de una
de Waldo sobre la administración pública sería inmen- organización por atraer y ganarse nuevos elementos
sa, como escritor (fue el más grande cronista y «to- a su política, con objeto de impedir que tales elemen-
mador de pulso» de la disciplina) y como director de tos llegaran a ser una amenaza a la organización o a
la Public Administration Review, de 1966 a 1977. su misión. Reproducimos aquí la parte del libro de
Durante los años sesenta, Waldo reunió a los jóvenes 1949 de Selznick, TVA and the Grass Roots, que con-
académicos de la administración pública en la Confe- tiene su análisis del proceso, resultados e implicacio-
rencia de Minnowbrook en un intento por definir los nes del «mecanismo cooptativo». Tal fue el primer gran
problemas a los que se enfrentaba la nueva adminis- trato sociológico de los «poderes» de las organizacio-
tración pública; también intentó definir en términos nes administrativas y sus repercusiones sobre la so-
de cultura la administración pública. Sólo hasta los ciedad democrática y la participación pública en el
años ochenta logró ponerse en pie, por sí solo, este proceso político.
interés en la definición organizativa, aunque la pers-
pectiva general de Waldo sostenía que la administra- Selznick sostuvo que, en las organizaciones burocrá-
ción pública era una rama de la ciencia política y que ticas, la cooptación reflejaría «un estado de tensión
el ya viejo arte de la administración pública debería entre la autoridad formal y el poder social». Un dece-
fundirse con la recién surgida ciencia de la adminis- nio después, en su obra Leadership in Administration,
tración pública. examinó de manera más general las diversas facetas
del poder burocrático de las organizaciones adminis-
La conclusión de Waldo en The Administrative State, trativas y el proceso de selección y alcance de metas
que reproducimos aquí, muestra las fuentes de sus políticas. Selznick se anticipó a muchas nociones de
preocupaciones en la posguerra mientras la adminis- los años ochenta, de «jefatura transformativa», al afir-
tración pública luchaba por abrirse paso. Ante todo, mar que la función del jefe de una institución es ayu-
Waldo era un populista, siempre preocupado por los dar a forjar el ambiente en que opera dicha institu-
valores de la democracia y la filosofía de la adminis- ción y definir nuevas directivas por medio de
tración pública. Incluso en este breve fragmento plan- reclutamiento, preparación y negociación.
teó preguntas que hemos empezado a encarar en los
años ochenta. Por ejemplo: «¿Basta la preparación Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde. Clásicos de la
en la mecánica de la administración y en los códigos Administración Pública, F.C.E., México, 1999.
116
Tipo 3 Doc. 6
3.4.10. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

A MEDIADOS DE SIGLO: LAS COMISIONES
DE HOOVER
La primera Comisión Hoover, 1947-1949, que enca- Una segunda Comisión Hoover (1953-1955), también
bezó el expresidente Herbert Hoover (18741964), en encabezada por el expresidente, se reunió de nuevo
realidad fue todo un hito en la administración públi- después de cuatro años para reanudar su tarea; in-
ca, pues, como primera investigación nacional des- cluso conservó a muchos de los miembros originales.
pués de la segunda Guerra Mundial, inició una reac- Esta comisión tenía tres propósitos declarados: i) pro-
ción en cadena en otras democracias occidentales. mover la economía, la eficiencia y un mejor servicio
Suponía que la tarea específica de la comisión en re- en la transacción de los asuntos públicos; ii) definir y
lación con la maquinaria del gobierno era reducir el limitar las funciones ejecutivas, y iii) reducir y abolir
número de agencias gubernamentales que se crea- las funciones y actividades del gobierno que compi-
ron durante la segunda Guerra Mundial, pero no hizo tieran con la empresa privada. Una recomendación
esto, sino que dedicó sus esfuerzos a fortalecer la importante fue la eliminación de los servicios y las
rama ejecutiva del gobierno y a fomentar una reor- actividades no esenciales del gobierno que compitie-
ganización de las agencias de la rama ejecutiva para ran con la empresa privada, basándose en las suposi-
dar un propósito coherente a cada departamento. ciones de que el gobierno federal se había extralimita-
En lugar de pedir una reducción de las agencias gu- do en su crecimiento, y que dicho crecimiento debía
bernamentales, la comisión hizo un vigoroso llama- revertirse. En contraste con la comisión anterior, las
do para obtener una mayor capacidad administrati- recomendaciones de la segunda lograron muy poco.
va en la Oficina Ejecutiva del Presidente (OEP) por En sólo 18 volúmenes, el expresidente y los otros 11
medio de i) discrecionalidad ilimitada sobre la organi- comisionados trataron de lograr esos propósitos. Pero
zación y el personal presidenciales; ii) una fortalecida el Congreso de los Estados Unidos no se inclinó en su
Oficina del Presupuesto; iii) una oficina de personal favor, y las recomendaciones no llegaron a ninguna
situada en la OEP, y iv) la creación de un secretariado parte. Sin embargo, más interesante por su impor-
que constituyera una conexión entre el presidente y tancia histórica que por lo que logró entonces, es el
sus subordinados. Además, la comisión recomendó hecho de que la segunda Comisión Hoover sostuvo
que se organizaran las agencias de la rama ejecutiva vigorosamente que toda una veintena de actividades
para dar un propósito coherente a cada departamen- del gobierno debían entregarse al sector privado; sin
to, y para que el presidente ejerciera un mayor con- embargo, no hubo voluntad política para hacerlo a
trol. Se adoptó 72% de sus recomendaciones (196 mediados de los años cincuenta. Tal fue una bandera
de 273), incluyendo la aprobación de la Ley de Reor- que cayó al polvo pero que recogió el gobierno de
ganización de 1949 y el establecimiento del Departa- Ronald Reagan durante los años ochenta e, irónica-
mento de Salud, Educación y Bienestar en 1953. mente, la Revisión del Desempeño Nacional del go-
Reproducimos aquí fragmentos del informe de la co- bierno de Clinton.
misión.
117
3
Evaluación
Unidad 3
1. Con base en el conocimiento que tenga sobre la organiza-

ción donde labora, haga una mirada más allá de su estructura y
funciones e identifique en contenido de las decisiones administrati-
vas, y si estas se tomaron de manera centralizada o descentralizada
y que diferencias se desprenden de ellas.
2. Tomando como base los principios administrativos, ade-

lante un análisis comparativo de su aplicación en una organización
pública y una privada, de tal manera que al terminar pueda definir si
se aplican de igual manera en estos tipos de organizaciones.
3. Mediante un proceso de observación, identifique como en

un municipio se manifiestan los diferentes tipos de autoridad que
emanan del estado y como influyen en el desarrollo de la función
pública.
4. Las funciones y objetivos del gobierno y la administración

pública suponen una complementariedad orientada al cumplimiento
de los fines del Estado. Analice esta afirmación y describa mediante
ejemplos si es valida o no y por qué?
118
3.5. AUTOEVALUACION DE APRENDIZAJES

O CAMBIOS EXPERIMENTADOS
Sede Territorial : ————————————————————————————————————
Nombre del Estudiante : ————————————————————————————————
Código : ———————————————————————————————————————
Grupo : ———————————————————————————————————————
Temática : ——————————————————————————————————————
Unidad : ———————————————————————————————————————
FACTORES ANALISIS OBSERVACIONES CALIFICACION
1. CONCETPOS
ASIMILADOS
2. CONCEPTOS
ENRIQUECIDOS
3. DESAPRENDIZAJES
4. CONCEPTOS VALIOSOS
PARA EL DESEMPEÑO
PROFESIONAL
119
3
5. DEBILIDADES
Y OBSTACULIZADORES
6. FORTALEZAS
Y FACILITADORES
7. VALORACION
DE LA EXPRIENCIA
En el anterior formato, mediante la comparación y contraste de los mapas conceptuales de las unidades
1,2 y 3, el estudiante debe: Señalar y sustentar algunos conceptos que se han enriquecido o ha des-
aprendido, y algunos conceptos nuevos que ha adquirido. Señalar la apropiación de algunos conceptos
encontrados en el desarrollo de las actividades de aprendizaje, e indicar que fueron superados identifican-
do su correspondiente causalidad. Señalar algunas fortalezas y facilitadores de orden intrínseco y su
contribución a reducir errores, mejorar aciertos y aumentar la motivación. Expresar el valor que concede
a la experiencia en función de su crecimiento personal o desarrollo profesional.
Al finalizar la sesión usted debe estar en capacidad de tener una

visión del MUNICIPIO Y LA REGION desde la relación Administra-
ción Pública entorno socioeconómico y cambio.
El estudiante deberá consultar el siguiente texto: Michael M. Hamon

y Richard T. Mayer. Teoría de la Organización para la Administración
Publica. F.C.E., Mexico, 1999.
120
Unidad 4
La Administración Pública
y la toma de Decisiones
121
La Administración Pública y la toma de Decisiones
4
“Yo se que el, hombre iberoamericano que se esta formando en este «nuevo
mundo» tiende hacia virtudes suficientemente nobles y eficaces para justificar
su puesto en la comunidad humana y su sede en las altas cumbres del espíritu.
El ama la personalidad vigorosa y libre. Posee un sentido de la humanidad
ecuménica. Tiene gran sensibilidad artística. Y mucha curiosidad ideológica.
Dentro de sus mismos errores cultiva indeficiente admiración por los ideales de
una conducta incólume. Su don estupendo de intuición, reforzado hábilmente
con alguna más abundante dosis de sentido métrico y pragmático de los arios
del norte, será un instrumento mental poderoso para la organización de una
nueva cultura que ya asoma en el alma nebulosa de nuestras inquietudes”.
Tomado de: LOPEZ DE MESA,

Luis. Disertación Sociológica. 1970
“Si usted realmente desea comprender el comportamiento de la gente en el

trabajo, necesita enfocarse en la estructura social. ¿Por qué? Como dijo un
estudioso destacado, «el hecho fundamental de la vida social es precisamente
que es social; que los seres humanos no viven en aislamiento, sino que se
asocian con otros seres humanos».
Se ha dado demasiado énfasis al estudio de las características individuales de

la gente. Mas bien, nuestra posición es que se obtiene un punto de vista bastan-
te más rico si se observan las relaciones estructuradas entre los individuos en
las organizaciones y la forma en que esas relaciones limitan y permiten que
ocurran determinadas acciones. [...] Cuando usted se une a una organización,
se espera que se adapte a las normas de comportamiento aceptable establecidas,
no tienen que estar escritas estas reglas para que sean poderosas y lo controlen.
Por ejemplo, una organización puede no tener un código formal sobre la forma
de vestir, pero se espera que los empleados «se vistan en forma apropiada», lo
que significa adaptarse a las normas que involucran un cierto código”.
Tomado de ROBBINS.
Que es el Comportamiento Organizacional.
122
PLAN DE LA UNIDAD
4 LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LA TOMA DE DECISIONES
4.1 Las Organizaciones Públicas y lo Público

4.2 Administración Pública y separación de poderes
4.3 Administración Pública y el Interés Público
4.4 Democracia y Gestión Pública
4. LA ADMINISTRACION PÚBLICA Y LA TOMA

DE DECISIONES.
Comprender el papel de la Administración Publica en

relación con el funcionamiento del Estado y la Toma
de decisiones.
123
4
· Organización Pública
· Lo Público
· Administración Pública
· Estado
· Separación de poderes
· Interés Público
· Democracia
· Gestión Pública
· Toma de Decisiones.
· Conocer los diferentes enfoques sobre el concepto de lo

público y en que medida influye sobre las organizaciones estatales.
· Identificar las fuentes de toma de decisiones en las organi-

zaciones públicas.
· Identificar los procesos de construcción de políticas y pla-
nes en la administración pública.
· Competencias Cognitivas fundamentales para manejo de

conceptos de alto nivel y para el manejo puntual de la disciplina en el
análisis de la Administración Publica Colombia a partir de la relación:
Administración Publica – Estado y Toma de Decisiones.
· Competencias Gerenciales y de Gestión para el trabajo en

equipo, y el estudio de casos, en la Toma de Decisiones.
124
4.3.1. DE AUTOFORMACIÓN.
· Autoevaluación de Trabajo en Equipo o por Grupos,

o Autoevaluación del Trabajo de Interformación
· Lectura del capítulo 4, y de la bibliografía básica.
· Elaboración de los conceptos claves en la bitácora.
· Elaboración del ensayo: ‘’ Colombia: La administración

Publica, el funcionamiento del Estado y la Toma
de Decisiones ’’.
4.3.2. DE INTERFORMACIÓN.
· Los estudiantes por grupos de trabajo, deberán

ESTABLECER COMO ES EL FUNCIONAMIENTO DE LAS
ENTIDADES TERRITORIALES EN RELACIÓN CON
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LA TOMA
DE DECISIONES .
· Los estudiantes deberán socializar las actividades
de autoformación.
· Los coordinadores de los grupos de trabajo deberán
organizar el simposio e invitar a por lo menos cinco (5)
funcionarios territoriales y cinco (5) lideres comunitarios
para que participen en el.
4.3.3. PRESENCIAL.
· SIMPOSIO: El funcionamiento actual de la Administración

Publica en las entidades Territoriales.
· Plenaria y Relatoría
· Los estudiantes deberán presentar por escrito el trabajo
de autoevaluación de los equipos de trabajo, al tutor,
y socializarlo con los equipos.
125
4
126
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y TOMA DE

DECISIONES
Tipo 1
1.4.1. Las Organizaciones Públicas

y lo Público Tipo 2
POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON · El esbozo de una perspectiva multidimen-
PÚBLICAS: VISIÓN MULTIDIMENSIONAL DE LO sional de lo público comienza con el enunciado de
PÚBLICO tres axiomas básicos, y a continuación se desplaza
hacia una exposición sobre la dinámica de la teoría,
ROMPAMOS el suspenso: todas las organizaciones son para derivar, finalmente, hacia una descripción del
públicas porque la autoridad política afecta parte del impacto de lo público sobre los procesos esenciales
comportamiento y los procesos de todas las organi- de las organizaciones. (Doc. 1)
zaciones. Este simple alegato contiene la simiente de
una teoría de lo público. Implica que: 1) lo público · Lo público puede influir prácticamente cual-
concierne a los efectos de la autoridad política; 2) las quier aspecto del comportamiento organizacional. Sin
organizaciones pueden ser más públicas en relación embargo, era conveniente considerar los efectos de
con ciertas actividades y menos públicas con respec- lo público en los procesos «más esenciales» de las or-
to a otras; 3) todas las organizaciones son públicas, ganizaciones. (Doc 2)
pero algunas lo son más que otras.
· Otro elemento básico de las organizaciones
Se presentan los elementos y supuestos básicos de
es la estructura, que también tiene implicaciones para
una visión multidimensional de lo público, perspecti-
lo público. Hay varias características centralizadoras
va aplicable al amplio espectro de las organizaciones
en el gobierno que podrían juntarse en la categoría de
modernas. ¿Por qué multidimensional? Porque lo
lo público estructural. (Docs. 3 y 4)
público no es una cualidad separada que esté pre-
sente en su totalidad o por completo ausente. El uni-
verso organizacional tampoco consiste en dos mun-
Tipo 3 Doc. 1
dos solamente -el de las organizaciones públicas y el
de las organizaciones privadas-, sin relación o comu-
4.4.2. TEORÍA MULTIDIMENSIONAL:
nicación interplanetaria. La teoría multidimensional
TRES AXIOMAS
supone que las organizaciones modernas, indepen-
dientemente del sector o tipo, están influidas tanto
El concepto de lo público aquí presentado podría ca-
por la autoridad política como por la económica, y
lificarse de mezcla de lo público-como-autoridad. Una or-
ejercen de manera simbólica ambas formas de auto-
ganización (cualquier organización, sin importar sec-
ridad.
tor o morfología) es pública en la medida que ejerce
Barry Bozeman. Todas las Organizaciones son autoridad política o es restringida por ella. Una orga-
Públicas, F.C.E. México, 1998. nización es privada en la medida que ejerce autoridad
127
4
De hecho, el corolario 1 hace explícita la importancia
de lo privado:
Corolario 1: Una organización es privada en la medi-

da que ejerce autoridad económica o es limitada por
ella.
económica o se ve limitada por ella. Hay varias impli- Pocas, si alguna, organizaciones complejas son pura-
caciones en éste y en otros supuestos axiomáticos mente públicas o privadas. En cambio, hay cierta
presentados más adelante. Quizá la más importante, mezcla de autoridad pública y privada que influye en
sin embargo, es que una visión multidimensional de el comportamiento de, las organizaciones. El aspecto
lo público ofrece un medio para abordar la confusión principal, entonces, consiste en determinar la combi-
sectorial y las organizaciones híbridas, y al menos en nación de autoridades dentro de la organización, así
este aspecto, representa una mejoría sobre el con- como el impacto de configuraciones particulares de
cepto de público como gobierno. autoridad sobre su comportamiento. Así, el corolario
2 es crucial en el desarrollo consecuente de paráme-
tros empíricos para la teoría multidimensional:
4.4.2.1. El supuesto multidimensional
Corolario 2: Dado que las organizaciones pueden
Axioma 1: Lo público no es una cualidad separada, considerarse más o menos públicas, a la vez que más
sino una propiedad multidimensional. Una organiza- o menos privadas (en términos de la influencia de au-
ción es pública en la medida que ejerce autoridad toridad), cualquiera de ellas puede ser considerada
política o es limitada por ella. en términos de su mezcla de autoridad. Ésta consiste
El supuesto multidimensional es la piedra angular de en las proporciones de poder económico y político
la teoría aquí expuesta. Si bien tal concepto de lo que influyen en la organización.
público no está exento de problemas (¿cómo se mide
lo público? ¿Cuáles son las consecuencias conduc- Si lo público es multidimensional en vez de separado,
tuales de distintos grados de lo público?), Concuerda y si lo público y lo privado de una organización puede
sin embargo con realidades organizacionales contem- verse en términos de mezcla de autoridad, es eviden-
poráneas: muchas firmas «privadas» reciben fuertes te que la igualación convencional de lo público (y lo
subsidios de agencias gubernamentales; algunas or- privado) únicamente con el estatuto legal formal es
ganizaciones «públicas» dependen cada vez más del inadecuada:
mercado, y gran número de organizaciones no pue-
den clasificarse fácilmente como públicas o privadas. Corolario 3: Lo público es independiente del estatu-
to legal formal de la organización. Algunas organiza-
En este espacio nos ocupamos de la teoría de la or- ciones del gobierno son más públicas que otras; algu-
ganización pública, pero esto no significa que se des- nas organizaciones empresariales son más públicas
atienda o ignore el tema de lo privado. En la mayoría que otras; algunas organizaciones empresariales son
de los casos, el término lo público se emplea como más públicas, en ciertos aspectos [véase axioma 2],
signo taquigráfico para ubicar la organización en una que algunas organizaciones del gobierno.
dimensión que comprende lo público y lo privado.
128
4.4.2.2 El supuesto de descomposición:
lo público desagregado
Axioma 2: Una organización dada puede estar más

influida por la autoridad política en algunos de sus
procesos y comportamientos que en otros, y por lo
tanto puede decirse que es más pública en algunos
de sus procesos y comportamientos y menos en Una importante presunción de la teoría es que la im-
otros. posición externa de autoridad política (esto es, res-
tricciones políticas) y la dotación externa de la misma
Al emplear el concepto multidimensional de lo públi- pueden considerarse, para efectos de la teoría, casi
co es posible desarrollar indicadores del grado de equivalentes. Esto equivale a decir que el comporta-
composición pública-privada de las organizaciones. miento de la organización es más público en ambos
Pero tales indicadores son necesariamente medidas casos, o sea cuando es limitado por la autoridad polí-
agregadas o parciales, porque bajo el supuesto de tica y cuando es dotado de ella. (Lo mismo es cierto,
descomposición se argumenta que cualquier organi- desde luego, en relación con la autoridad económi-
zación dada puede ser más pública con respecto a ca.)
algunas de sus actividades y menos en relación con
otras. Es decir, una organización puede ejercer más Si bien es poco convencional, en el mejor de los ca-
autoridad política en conexión, digamos, con el esta- sos, suponer que la limitación y la asignación de au-
blecimiento de metas. Así pues, el supuesto de des- toridad son equivalentes, la presunción parece me-
composición sostiene que las organizaciones indivi- nos singular cuando se considera el objeto de la teoría.
duales no son totalmente públicas o privadas, sino El propósito no es describir la influencia, la eficacia o
más o menos públicas en relación con aspectos par- la solidez de la organización, ni tampoco se trata de
ticulares de su actividad. dar razón de la gama completa de determinantes del
comportamiento organizacional. En vez de ello, la in-
Este supuesto añade complejidad a las tareas de me- tención es comprender la significación de lo público
dición y clasificación teóricas de la organización, pero como una influencia en dicho comportamiento. Des-
esa complejidad es compensada con una medida ex- de esa perspectiva más limitada, importa poco si la
tra de realismo en la descripción de las organizacio- organización actúa como resultado de una concesión
nes y sus procesos. o una restricción. La fuente de lo público (o de lo pri-
vado) no es 10 que importa, sino su impacto. Esta
4.4.2.3. La presunción de equivalencia presunción de equivalencia entre autoridad interna y
externa posee diversas ventajas. Elimina la necesidad
Axioma 3: Con el propósito de juzgar el impacto de lo de identificar los papeles y calibrar los propósitos de
público en el comportamiento organizacional, se pue- los actores particulares.
de asumir que la restricción política es equivalente a
la asignación política. Es innecesario distinguir los Consideremos un ejemplo que ilustra las ventajas de
motivos subyacentes a la influencia de la autoridad la presunción de equivalencia. Una legislatura estatal
política. aprueba una ley para que todas las juntas de educa-
ción exijan a los maestros de escuela pública se so-
129
4
teoría multidimensional interpreta el comportamien-
to de la organización en términos de la mezcla de
autoridad económica y política que registra.
La teoría multidimensional de lo público retorna los

argumentos teóricos de los capítulos IV y v, los cuales
se ocupan respectivamente de los efectos de la auto-
metan a un examen de competencia cada cinco años. ridad económica y política sobre el comportamiento
A pesar de las protestas de los sindicatos magisteria- organizacional. La fusión de ambos tipos de autori-
les y de los profesores en lo individual, el presidente dad está implícita en la representación de la teoría (y
de la junta educativa local cumple con el mandato. es deducible de la hipótesis definitoria expuesta ante-
Una comprensión del impacto de lo público en este riormente). Un determinado actor externo puede ejer-
episodio de comportamiento organizacional no requie- cer cierta combinación de autoridad económica y
re una explicación de los procesos mentales del pre- política, y del mismo modo, la organización focal pue-
sidente de la junta. Si éste ejecutó el mandato contra de ejercer esa cierta combinación sobre el ambiente
su voluntad o consideró que dicha ley aumentaría la exterior.
autoridad política de la junta y con gusto aprovechó
la oportunidad, el resultado es el mismo: el ejercicio Cabe esperar que el impacto de la autoridad econó-
del poder coercitivo legítimo del Estado, a la vez que mica sea más estable y predecible que el del poder
la consecuencia concomitante de autoridad política político, porque éste se define en términos de las par-
(como las estructuras gubernativas que especifican ticularidades de la autoridad política primaria (por lo
los canales de apelación). general indirecta y difícil de ubicar) y de la secundaria
(tan estable o inestable como las políticas promulga-
4.4.3. DINAMICA DE UNA TEORÍA das por funcionarios públicos). Los impactos más es-
MULTIDIMENSIONAL DE LO PÚBLICO tables y predecibles de la autoridad política son los
que emanan de las estructuras gubernativas.
El quid del argumento presentado hasta ahora puede
resumirse fácilmente: la autoridad política influye en Los impactos de la autoridad en las organizaciones,
el comportamiento de las organizaciones porque su indica que los efectos son moderados por algunas
ejercicio se acompaña invariablemente de ciertos características de la organización. Esta presunción da
constreñimientos legales, políticos, culturales y psi- lugar a las hipótesis que siguen.
cológicos. Aun las organizaciones ó empresariales que
operan en el mercado se ven afectadas de manera Supuesto de mediación: papel de los amortiguadores. Las
inexorable por delegaciones de autoridad política o organizaciones no son uniformes en su respuesta a la
por el acatamiento a ésta. De igual modo, la autori- autoridad política. Obviamente, los actos políticos a
dad económica tiene efectos penetrantes. Pero tanto veces están confeccionados para organizaciones par-
las organizaciones del gobierno como las empresaria- ticulares o individuales. Pero gran parte de la varia-
les varían en cuanto al grado en que ejercen autori- ción en las consecuencias organizacionales resultan-
dad económica y son influidas por la misma autori- te de esos actos políticos se relaciona con la capacidad
dad, ejercida sobre ellas por agentes externos. Una de «amortiguamiento» de las organizaciones. Éstas
130
idean numerosos mecanismos para enfrentar el cam-
bio inducido ambientalmente. Sin embargo, algunos
de estos mecanismos revisten particular importancia
con respecto al cambio ambiental que resulta de la
autoridad política. Uno de los amortiguadores más
importantes es la autoridad misma.
Hipótesis de mediación 1: Las organizaciones em- la autoridad política externa, a la de una organización
plean las asignaciones de autoridad política existen- con poca autoridad económica para negociar. De igual
tes (autoridad mediadora) para moderar el impacto modo, una organización con amplia autoridad políti-
de la nueva autoridad política impuesta desde el ex- ca puede emplearla en ocasiones para amortiguar los
terior. cambios económicos. Así por ejemplo, una organiza-
ción focal puede utilizar su autoridad política para
Si bien puede darse el caso de que la organización no persuadir a un aliado de que prohíba a rivales econó-
desee rechazar (y de hecho podría cultivar) la autori- micos emplear prácticas supuestamente no competi-
dad política impuesta desde fuera, a menudo tiene la tivas.
opción de utilizar las asignaciones de autoridad polí-
tica existentes como un amortiguador. Empleada de Hipótesis de mediación 3: Los recursos propios
este modo, la autoridad política se convierte en au- de la organización actúan para amortiguar la autori-
toridad mediadora. En ciertos casos, ésta emana di- dad política externa.
rectamente de la autoridad política de la organiza-
ción focal, que puede ejercer por actores externos. Aunque penetrante, la autoridad no es la única di-
En otros, la autoridad mediadora resulta de los vín- mensión mediante la cual las organizaciones varían.
culos con aliados políticos influyentes. Así, una orga- Cualquiera de sus diversos recursos propios puede
nización que recibe la orden de una agencia del go- afectar las respuestas de las organizaciones a la auto-
bierno superior para que ejecute un determinado ridad política impuesta desde fuera (Provan, Beyer, y
acto, podría iniciar un recurso externo utilizando su Kruybosch, 1980; Whetten y Bozeman, de próxima
influencia con un legislador, ya sea para revocar o publicación). Algunos de éstos incluyen: competen-
para modificar el mandato. cia general y habilidades particulares para la gerencia,
nivel y flexibilidad de recursos financieros, composi-
Hipótesis de mediación 2: La imposición externa ción de la fuerza laboral, reputación y percepción
de autoridad política suele tener mayor impacto en pública general, así como provisión de recursos natu-
las organizaciones con base limitada de poder alter- rales e insumos destinados a la producción.
nativo (económico). Las organizaciones buscan sus-
tituir tipos de autoridad para ejercer control sobre su Hipótesis de mediación 4: La tecnología organiza-
ambiente. cional amortigua los efectos de la autoridad política
externa.
Los tipos de autoridad no son sustituibles de manera
directa. Sin embargo, una organización que cuenta Es frecuente que los efectos de la autoridad política
con recursos económicos considerables se encuen- se distribuyan de acuerdo con la tecnología y el tipo
tra a menudo en una posición diferente, respecto de de producto de la organización (Emery y Trist, 1965;
131
4
Lo público y su restricción. La teoría multidimensional
es, en buena medida, una interpretación del impacto
de diversas restricciones. Pero es importante advertir
que la noción de restricción adquiere aquí un signifi-
cado especial. En muchos casos, el término adquiere
un significado peyorativo. La palabra restricción sue-
le acompañarse de adjetivos calificativos tales como
Downs, 1967). Las organizaciones poseen diversos «impropio», «innecesario» o «gravoso». Las restriccio-
medios de proteger su tecnología esencial (Thomp- nes deben ser evitadas. El uso que aquí le damos al
son, 1967) del entorno, incluyendo interacciones aso- término no acarrea tales connotaciones. Se supone
ciadas con la autoridad política externa. que las restricciones son vistas por la organización o
el gerente como positivas, negativas o neutrales en
Hipótesis de mediación 5: Las actividades de cru- cuanto a su valor. Consideremos, por ejemplo, el pa-
ce de fronteras mitigan los efectos de la autoridad pel cambiante de la Comisión de Comercio lnteresta-
política externa. tal (ICC) en la regulación de la industria ferrocarrilera
(Woll, 1977). Durante los primeros tiempos de la ICC,
Miles (1980, p. 316) observa que «las organizaciones sus regulaciones fueron consideradas como limitan-
no escudriñan sus ambientes para interpretar lo que tes, y los dueños de ferrocarrileras las vieron de modo
ven y traducir y comunicar los hallazgos a quienes poco favorable. Posteriormente, dichas regulaciones
toman las decisiones [...] los círculos decisorios cuen- proporcionaron una protección económica a los fe-
tan con gente que ocupa roles especiales para desem- rrocarriles, y las restricciones adquirieron un valor
peñar estos cruces de fronteras y mantener las fun- positivo para dueños e inversionistas o ambos gru-
ciones en nombre de sus organizaciones». Dado que pos de políticas regulatorias las que limitan las prácti-
ninguna organización existe en un vacío, la actividad cas monopólicas y las que protegen los ferrocarriles
de cruce de fronteras es omnipresente. Pero las orga- frente a un mercado de transporte, en el que ya no
nizaciones varían sustancialmente en el nivel y for- podían competir de manera exitosa son restricciones.
malidad de la actividad de cruce de fronteras (Aldri-
ch, 1979; Aldrich y Herker, 1977). Tales actividades Una vez enfocados en la restricción como un elemen-
ayudan a determinar la cantidad, oportunidad y cali- to importante de lo público, cabría cuestionar el va-
dad de la información sobre el ambiente y, lo que es lor de examinar la restricción política en vez de la res-
quizá más importante, a veces permiten que la orga- tricción en general. ¿Por qué es especial la restricción
nización regule su ambiente establecido. Así pues, el política? Consideremos el caso de dos diferentes res-
cruce de fronteras es una contingencia crítica en la tricciones sobre una compañía: 1) una orden para
capacidad de la organización para moderar los efec- instrumentar un programa de capacitación de los gru-
tos de la autoridad política externa. A veces esta in- pos minoritarios a fin de ampliar la contratación y el
termediación tiende a crear o a explotar oportunida- ascenso de empleados minoritarios; 2) una concesión
des (como obtener asignaciones o contratos, cabildeo) de efectivo para estimular la actividad de investiga-
y a veces a identificar y disminuir riesgos (recortes ción y desarrollo. Pensemos en las implicaciones de
presupuestales potenciales, bajas en el mercado). cada caso desde la perspectiva de: a) un mandato de
una compañía matriz; b) una directriz interna del pre-
sidente ejecutivo de la organización focal; c) una res-
132
tricción política que implica el ejercicio de autoridad
política secundaria.
Sólo en el caso de la restricción política hay una im-

plicación con un propósito más amplio y un electora-
do generalizado. Es más una cuestión de propósito,
motivo y efectos proyectados que un resultado real.
El resultado, especialmente en el caso de la conce- organización a un conjunto de influencias adiciona-
sión de gastos en investigación y desarrollo, puede les, que en ciertos casos compiten con las ya mencio-
ser el mismo. Es la amplitud del propósito (como con- nadas y en otros coexisten con influencias económi-
tribuir a la productividad nacional frente a la utilidad cas. El impacto de la autoridad política en el
de la firma) lo que hace importante la restricción po- comportamiento organizacional varía en función de
lítica. Este vínculo con el interés público y con valo- la naturaleza de la autoridad política primaria y se-
res más amplios distingue a la restricción política de cundaria y como resultado de los elementos particu-
otras restricciones. lares de las estructuras gubernativas. Pero algunas de
las influencias son penetrantes y podrían incluir fac-
Según la teoría multidimensional, el impacto de lo tores como: 1) mayor responsabilidad frente a acto-
público en el comportamiento organizacional se halla res políticos externos; 2) mayor interdependencia; 3)
en función de los siguientes factores: 1) las propor- interés por las externalidades; 4) vínculos más estre-
ciones respectivas de autoridad económica y política chos con los ciclos políticos; 5) creciente visibilidad
que constriñen la organización (es decir, la mezcla de pública, y 6) mayor compromiso con la igualdad y
autoridad); 2) la intensidad de la autoridad aplicada otras metas sociales establecidas. Estos factores son
sobre la organización; 3) la capacidad de ésta para sugerentes, pero los efectos particulares de la autori-
moderar las restricciones a través de sus dispositivos dad política no pueden evaluarse aparte del conoci-
de amortiguamiento; 4) la autoridad (tanto política miento del contenido sustantivo de la autoridad polí-
como económica) que la organización focal ejerce tica primaria y secundaria ni de las estructuras
sobre su entorno. gubernativas pertinentes. De igual modo, los efectos
particulares de la autoridad económica no pueden ser
Mezcla de lo público como autoridad. La autori- evaluados aparte del conocimiento de las dimensio-
dad económica y política no es vista aquí como in- nes sustantivas de las fuerzas mercantiles en opera-
fluencias compensatorias sobre el comportamiento ción.
de las organizaciones, sino más bien distintas. Los au-
mentos de la primera se asociarán con: 1) mayor pre- Cantidad y proporción: la red de lo público. A
ocupación por la eficiencia técnica; 2) vigilancia em- llegar a este punto, el principal interés de la teoría
presario-gerente; 3) valoración mercantil del trabajo; multidimensional es la mezcla de autoridad económi-
4) incentivo de producción, y 5) evaluación del des- ca y política más que la cantidad de autoridad (aun-
empeño con base en el mercado. que en el siguiente capítulo se hace un modesto in-
tento por abordar la última cuestión). Hay dos razones
Una infusión de autoridad política no conduce nece- para el presente enfoque. En primer lugar, la teoría se
sariamente a una reducción de cada uno de los pun- ocupa principalmente de lo público y sus impactos.
tos arriba enumerados, sino que más bien, abre la Ésta no es una teoría general de la autoridad en las
133
4
luego, es que esta red se basa en la calidad y cantidad
de autoridad que influye en el comportamiento orga-
nizacional; así que no existe necesariamente corres-
pondencia con el carácter económico de los bienes y
servicios producidos.
Barry Bozeman. Todas las Organizaciones son

organizaciones, sino más bien una teoría de lo públi- Públicas, F.C.E. México, 1998.
co en que la autoridad juega un papel central. En se-
gundo lugar, y más importante, el enfoque sobre la Tipo 3 Doc. 2
mezcla de autoridad es adecuado para el nivel de de-
sarrollo teórico. De hecho, una teoría que explicase 4.4.4. LO PÚBLICO Y PROCESOS
por entero el papel de la intensidad del poder y sus ORGANIZACIONALES
interacciones con la mezcla de autoridad sería algo
superior, pero eso simplemente rebasa el alcance de Se ilustró el efecto de lo público en las organizaciones
este esfuerzo inicial. al examinar cómo la autoridad política ha contribuí-
do a conformar el desarrollo corporativo en la indus-
Una vez presentadas estas declaraciones de idonei- tria aeroespacial. En ese punto, se argumentó que lo
dad, sigue siendo importante hacer hincapié en que, público puede influir prácticamente cualquier aspec-
cualquiera que sea la mezcla de autoridad económi- to del comportamiento organizacional. Sin embargo,
ca y política, habrá organizaciones dotadas de gran- era conveniente empezar por considerar los efectos
des o pequeñas cantidades de cada una. de lo público en los procesos «más esenciales» (es
decir, determinantes) de las organizaciones. La teoría
El propósito de esta gráfica es indicar simplemente multidimensional de lo público continúa desarrollán-
que las organizaciones, cualesquiera que sean, pue- dose en el resto de este capítulo, utilizando el mismo
den ordenarse según su cantidad y mezcla de autori- trazo; la discusión se centra en los procesos organi-
dad económica y política. De esto no se infiere que la zacionales más elementales.
ubicación de cada tipo de organización sea precisa.
Algunos tipos de ellas tendrán mayor dispersión so- Además de sugerir algunas de las implicaciones de lo
bre la red que otros. Por ejemplo, la ubicación de las público para el conocimiento teórico del comporta-
organizaciones no lucrativas una variedad en espe- miento organizacional, se exploran implicaciones ge-
cial típica es particularmente arbitraria. No obstante, renciales en conexión con cada uno de los procesos
se afirma que por lo menos algunas de las organiza- organizacionales considerados.
ciones señaladas de cada tipo podrían acercarse más
a los símbolos que representan su ubicación en la Lo público y los procesos de recursos. Ninguna
red. actividad es tan vital para una organización como la
obtención y administración de los recursos financie-
Si la red parece familiar, quizá se deba a descripcio- ros. Las actividades corporativas esenciales presupo-
nes similares del carácter económico de los bienes y nen una base de recursos, y gran parte de la energía
servicios de las organizaciones. La diferencia, desde de la organización se dirige a expandir, salvaguardar o
desplegar recursos. Asimismo, su adquisición y ma-
134
nejo guardan estrecha relación con el mantenimien-
to y los objetivos de la organización. Los procesos de
recursos tienen primacía.
Una dificultad para analizar el componente público

de los recursos viene en seguida a la mente: el alcan-
ce y la variedad de sus procesos son impuestos. En-
tre las diversas actividades organizacionales que tie- cuanto a sus implicaciones para la influencia de la
nen que ver con los recursos, destacan la adquisición autoridad política.
de éstos, su despliegue, su asignación para proyec-
tos y programas, así como el monitoreo de sus flujos. Las principales derivaciones teóricas de lo público de
Lo público puede influir en cualquiera de estos pro- los recursos se relacionan con los valores, a veces en
cesos o en todos a la vez (Bozeman y Straussman, conflicto, de autonomía y estabilidad. Las organiza-
1983). Pero para un análisis conceptual de lo público ciones que guardan cierta independencia con respec-
en los recursos, es mejor comenzar con un aspecto to a constreñimientos externos suelen conservar ma-
simple aunque importante: la mezcla de recursos. yor flexibilidad no sólo en el manejo de sus recursos,
sino también en la toma de decisiones estratégicas.
Como aquí se utiliza, el concepto de mezcla de recur- Su relativa autonomía les permite ajustarse al merca-
sos se refiere a la proporción de los recursos financie- do, conforme las condiciones lo requieran, al expan-
ros que una organización recibe de fuentes guberna- dir o limitar la producción, promover nuevos produc-
mentales. Los recursos pueden provenir de tos o servicios, acumular recursos, crear una
asignaciones directas, contratos, subsidios, préstamos disminución de recursos en periodos de poca activi-
o cualquier variedad de tales vehículos financieros. dad, etc. Además, las organizaciones que no depen-
den de la autoridad política pueden a veces manipu-
La mezcla de recursos demuestra las posibilidades de lar el mercado, y en muchos casos, crear demanda a
diferentes grados de influencia de la autoridad políti- través de la publicidad, del mercado agresivo, de la
ca. Si todas las organizaciones privadas estuviesen expansión de medios para la venta o del desarrollo de
en un polo de la dimensión de recursos (es decir, re- nuevos clientes.
cibiendo 100% de ellos a partir de las ventas a consu-
midores privados en mercados competitivos) y todas Pero el efecto de la autoridad política sobre los proce-
las organizaciones del gobierno estuvieran en el otro sos de recursos organizacionales no es necesariamente
polo, no habría necesidad de considerar los efectos nocivo. Quienes estudian el presupuesto y las asigna-
de lo público en los procesos de recursos de todas ciones públicas han señalado que las organizaciones
las organizaciones. Pero éstas, incluyendo las del sec- del gobierno no son pasivas en sus esfuerzos por ob-
tor privado, obtienen apoyo financiero de varias fuen- tener recursos. La impredecibilidad de éstos tampo-
tes: utilidades de los mercados privados, ganancias co es necesariamente resultado de la sujeción a la
de contratos del gobierno, subsidios gubernamenta- autoridad política. En primer lugar, la presupuesta-
les, fondos de inversión, cargos al consumidor, ingre- ción es a menudo incremental, y dada la importancia
sos por fondos especiales e incluso asignaciones gu- de la base de asignaciones, el financiamiento de las
bernamentales directas. Estas fuentes varían en autoridades políticas suele fluctuar menos que el que
135
4
incertidumbre. En algunos casos, lo público es una
protección efectiva; en otros, un grillete efectivo.
Lo público y control de recursos. Parece cosa se-

gura que la mayoría de las empresas tienen más au-
tonomía que las agencias del gobierno en cuanto a
desarrollo, asignación y uso de recursos. Pero una
se basa en el mercado. La mayoría de las agencias del mayor participación de lo público bien puede reducir
gobierno y muchos de sus concesionarios diseñan el nivel de autonomía. De igual modo, una mayor se-
programas suponiendo que las asignaciones iguala- guridad en el mercado puede aumentar la autonomía
rán o superarán las del año anterior. Legisladores, ins- de las agencias gubernamentales. A medida que los
pectores del presupuesto y superiores ejecutivos pro- gerentes buscan diversificar su base de financiamien-
porcionan señales sobre los probables resultados de to, deben tomarse en cuenta las posibilidades de que
las asignaciones, y los gerentes son sensibles a esas algún incremento o decremento de la autonomía de-
pistas. Además, el proceso presupuestario en el go- cisoria acompañe probablemente un cambio en la
bierno federal (y en muchos de los estados) se inicia mezcla de recursos.
dos o tres años antes del compromiso efectivo de
autoridad obligatoria. Por último, buena porción de La estabilidad de los recursos suele verse afectada por
los recursos de agencias gubernamentales puede con- lo público. Por ejemplo, la firma Acme Widgets, Inc.,
siderarse como «incontrolable», en el sentido de que tiene éxito como proveedora de insumos de produc-
proviene de fondos fiduciarios, impuestos de asigna- ción para los fabricantes. Pero acaba de recibir su pri-
ción especial o derechos estatutarios indexados, y de mer contrato grande del gobierno, con lo que espera
que implica poca discreción. casi duplicar sus ingresos por ventas. Un cambio de
tal magnitud conducirá de manera inevitable a im-
El punto es que la influencia de la autoridad política portantes reorientaciones, algunas planeadas y otras
en la obtención de recursos suele ser una fuerza es- no. Uno de los factores cruciales que la gerencia de
tabilizadora. La dependencia puede ofrecer ventajas Acme debe considerar es el de posibles efectos de
significativas. Las compañías más privadas (aquéllas largo alcance sobre la estabilidad de su base de recur-
que se sostienen con las ganancias generadas en sos. Si la firma va en busca de contratos del gobier-
mercados privados) poseen toda la libertad asociada no, sus estrategias de obtención de recursos serán
con la autonomía -incluyendo la de controlar e inver- sensibles a los cambios en el clima político. Esto sig-
tir recursos financieros-, pero de modo característico nifica que las reglas del juego pueden variar: la habili-
deben operar en un ambiente de mayor incertidum- dad para interpretar las condiciones del mercado (el
bre. Así, una mayor intervención de lo público en los fuerte de Acme) no es lo mismo que la astucia para
procesos de recursos no es intrínsecamente buena o descifrar el cambio político.
mala, y en cambio debe juzgarse en relación con las
estrategias gerenciales y las características del entor- El componente público de los recursos está transfor-
no de la organización. Como señala Thompson (1967), mando las organizaciones empresariales, pero su com-
las organizaciones buscan estrategias que protejan su ponente privado también está modificando muchas
tecnología principal de la tensión ambiental y de la organizaciones del gobierno. Ya sea por escasez de
fondos o por ideología, estas últimas han estado ex-
136
perimentando con diversos métodos, casi de merca-
do, para allegarse y administrar recursos financieros.
En muchos casos, hay efectos secundarios. ¿La con-
fianza en el mercado socava la estabilidad de las or-
ganizaciones gubernamentales? ¿Tiende esto a fo-
mentar un menosprecio de los programas de
importancia social y política que tienen poco poten-
cial mercantil? Éstas son cuestiones que los adminis- incorporación de una gran firma que opera en un
tradores deben ponderar conforme buscan modifi- mercado oligárquico y fuertemente restringido por
car su base tradicional de recursos. leyes antimonopólicas.
Lo público y ciclos de vida organizacional. Es- Además de los efectos directos de la autoridad políti-
tablecer y mantener la organización es un proceso ca sobre los procesos de vida y muerte, la influencia
básico común a todas las organizaciones. Éstas na- de lo público resulta de la regulación gubernamental
cen, buscan conservarse y finalmente mueren; así, de los mercados. Pfeffer (1974) ofrece evidencia so-
puede decirse que tienen ciclos de vida. De acuerdo bre los efectos de las regulaciones del Consejo de
con el enfoque aquí perfilado, estos ciclos vitales se Aeronáutica Civil en la entrada de nuevas aerolíneas a
consideran en términos del grado en que lo público la industria. Asimismo, los incentivos tributarios sue-
influye en la creación, conservación y desmantela- len desempeñar un importante papel en el estableci-
miento de las organizaciones. miento de organizaciones (véase Bozeman y Link,
1983). Todo esto no implica que las diferencias lega-
Las organizaciones del gobierno dependen de supe- les formales entre la creación de organizaciones del
riores legales para su creación -ya sea por decreto, gobierno y privadas carezcan de importancia; en cam-
orden ejecutiva o entidades de mayor jerarquía den- bio, sugiere que lo público suele afectar los ciclos de
tro de la burocracia y no sé autopromueven (al me- vida de todo tipo de organizaciones.
nos en sentido formal). Si bien esta diferencia formal
entre las organizaciones gubernamentales y privadas Lo público y manejo de ciclos vitales. Es muy pro-
resulta importante, también debe tomarse en cuenta bable que pocos gerentes piensen en sí mismos como
que las segundas rara vez surgen de un golpe, libres administradores de ciclos vitales. Pero eso es exacta-
de requisitos constitutivos, procedimientos de licen- mente de lo que se trata: desarrollar estrategias para
cia, leyes antimonopólicas o influencias similares de iniciar nuevas organizaciones, colocarlas en un lugar
la autoridad política. favorable para que puedan mantenerse y planificar el
desmantelamiento de la organización propia o de otra
Las organizaciones empresariales varían considerable- para la que se diseña una política. Lo público de los
mente con respecto a la influencia de la autoridad ciclos de vida se inmiscuye de varias maneras en es-
política en sus procesos de nacimiento y muerte. Esta tas cuestiones gerenciales, pero es quizá más promi-
autoridad rara vez tiene efectos mayores en los ciclos nente en las decisiones sobre la creación de nuevas
vitales de organizaciones pequeñas y voluntarias (ex- organizaciones.
cepto en forma indirecta a través de apoyo financie-
ro), pero en el otro extremo, la autoridad política per-
mea los procesos para el establecimiento e
137
4
Tipo 3 Doc. 3
4.4.5. LO PÚBLICO Y PROCESOS ESTRUCTURA-

LES
Otro elemento básico de las organizaciones es la es-

tructura, que también tiene implicaciones para lo
El efecto de lo público en la creación de organizacio- público. Hay varias características centralizadoras en
nes del gobierno no podría ser más fundamental: no el gobierno que podrían juntarse en la categoría de lo
es posible establecer nuevos organismos gubernamen- público estructural. En el gobierno federal, dos de las
tales sin la autorización en una entidad gubernamen- agencias más importantes en la promoción de la de-
tal ya existente. Pero la autoridad política puede in- pendencia estructural-administrativa son la Adminis-
fluir prácticamente en cualquier decisión de poner en tración de servicios Generales (GSA) y la Oficina de
marcha una organización. Un gerente-empresario que Control y Presupuesto (OMB). La centralización de
contempla un nuevo negocio de riesgo podría desear gestiones en la GSA no tiene una verdadera contra-
explorar el entorno de asistencia gubernamental y parte en las organizaciones empresariales, aunque,
encontrar una amplia gama de posibilidades, inclu- desde luego, en aquellas instancias en que domina
yendo programas de incentivos, programas de prés- un solo vendedor, existe una dependencia similar. La
tamos de la Small Business Administration, progra- GSA tiene gran influencia en los concesionarios del
mas de asesoría patrocinados por el gobierno (como gobierno. La OMB promulga regulaciones que esta-
el Retired Executive Corps), centros de incubación blecen los procedimientos de control para las agen-
con patrocinio gubernamental y zonas de empresas cias federales, y al igual que la GSA, tiene un impacto
con impuestos reducidos. Lo público tiene a menudo sustancial en la estructuración y manejo de las orga-
la suficiente importancia para alterar el cálculo deci- nizaciones empresariales. Asimismo, los contratistas
sorio del empresario (que es exactamente para lo que se ven afectados por los requisitos contables de la
están diseñados muchos programas). Sin embargo, OMB. Con frecuencia, estos requisitos ocasionan enor-
los efectos de la autoridad política no son siempre mes cambios en el aparato administrativo de las or-
unidireccionales. Las tasas de impuestos, la regula- ganizaciones del sector público.
ción (y desregulación) y los requisitos de papeleo del
gobierno son sólo algunos de los productos de la au- Lo público estructural-administrativo afecta el con-
toridad política que dan forma a las decisiones de trol de personal. Las restricciones impuestas por al-
actuar o no actuar de empresarios y gerentes. gunas entidades del gobierno a otras son muy evi-
dentes: normas y regulaciones en cuanto a la
Barry Bozeman. Todas las Organizaciones son disponibilidad de líneas de personal, procedimientos
Públicas, F.C.E. México, 1998. de contratación y requerimientos del servicio civil.
Pero muchas organizaciones empresariales se han
encontrado sujetas a la autoridad política en su re-
clutamiento, promoción y manejo de personal. Las
pautas establecidas por la acción afirmativa y la opor-
tunidad equitativa de empleo tienen impactos signifi-
cativos en las prácticas de contratación de las firmas
138
empresariales. Las regulaciones impuestas por agen-
cias como la Administración de Seguridad y Salud
Ocupacional (OSHA) afectan el control y dirección
de los empleados. La legislación sobre salarios míni-
mos y los requisitos de seguridad social también son
elementos de lo público.
Las organizaciones difieren un poco en cuanto al gra-

empresariales a través de contratos del gobierno, con-
do en que las prácticas de personal se ven restringi-
cesiones y otras interacciones empresa-gobierno. A
das. Aquéllas que dependen en gran medida de los
veces los gerentes ven estos elementos de lo público
contratos del gobierno a menudo encuentran que el
estructural como papeleo, una restricción que debe
acatamiento de las normas de personal es una pre-
evitarse. En muchos casos, esta percepción es exac-
condición para su adjudicación. Las universidades (in-
ta.
cluyendo las privadas) son en especial vulnerables,
ya que existe la posibilidad legal de retirarles todos
En otros, el papeleo de un hombre es el mecanismo
los fondos federales en caso de que un solo departa-
de justificación de otro hombre. Por lo general, lo
mento o incluso un solo proyecto haya violado las
público estructural trae consigo la expectativa de que
pautas de acción afirmativa. Por otra parte, lo públi-
las acciones organizacionales serán vigiladas, sea de
co no sólo tiene consecuencias directas en la contra-
manera directa o indirecta, por funcionarios públicos.
tación, la promoción y los procedimientos de perso-
La «administración del papeleo» es una habilidad pe-
nal, sino que también afecta la estructura y operación
culiar que requiere de atención a su racionalidad, vín-
de personal e incluso de unidades de línea.
culos de comunicación efectivos con actores exter-
nos y alto grado de apertura en la toma de decisiones.
Lo público estructural y administración. El efec-
to de lo público en la estructura de las organizacio-
4.4.6. LO PÚBLICO Y PROCESOS DE METAS
nes suele ser muy visible y mal acogido. De hecho, el
término papeleo se refiere por lo general a reglas y
Mohr (1973) hace una distinción entre metas transiti-
procedimientos que se originan en lo público estruc-
vas y metas reflexivas. Una meta transitiva es «aquélla
tural. Esto incluye por lo menos tanto problemas ad-
cuyo referente está fuera de la organización de que se
ministrativos como los que abarcan las cuestiones de
trata [...] un impacto intencional de la organización
papeleo y burocratización.
sobre su entorno». Las metas reflexivas, en contras-
te, se orientan hacia dentro, se ocupan de la conser-
Como ya se ha mencionado, la centralización de fun-
vación del sistema y por lo general entrañan alicien-
ciones administrativas rutinarias (manejo de perso-
tes que tienden a evocar contribuciones de los
nal, presupuesto, contabilidad, gestión, administra-
miembros a la organización: «En el marco general de
ción de medios e instalaciones) en el gobierno no tiene
las metas reflexivas, cada organización determina sus
una verdadera contraparte en las empresas. Sin em-
propias reglas de juego. Los criterios empleados para
bargo, los impactos de las reglas de contabilidad de
repartir los recursos organizacionales y la consecuen-
la GAO, de los requisitos administrativos de la OMB y
te distribución de incentivos dinero, poder, prestigio,
de las normas de personal de la Oficina de Manejo de
experiencia psicológica, etc. sin duda variarán entre
Personal (OPM) afectan a muchas organizaciones
distintas organizaciones» (Mohr, 1973, p. 476).
139
4
to complejo de metas que incluyen poder, ingreso,
prestigio, seguridad, conveniencia, lealtad (a una idea,
institución o país), orgullo del trabajo excelente y de-
seo de servir al interés público».
Las metas transitivas ofrecen una pobre guía para el

comportamiento de las organizaciones cuando los
objetivos han sido desplazados, ignorados o utiliza-
Una diferencia entre las organizaciones gubernamen- dos como racionalizaciones convenientes para metas
tales y privadas es que las primeras se instituyen con reflexivas. Si bien puede suponerse que las organiza-
una o más metas transitivas, por lo general declaraciones del gobierno tienen metas transitivas forma-
das en la ley u orden ejecutiva que autoriza el esta- les, es importante recordar que: 1) cualquier organi-
blecimiento de la agencia. Como señala Mohr, las or- zación puede proclamar metas transitivas, y 2) la
ganizaciones privadas pueden existir sólo para el logro posición gubernamental privada nos dice poco sobre
de metas reflexivas (como el beneficio económico de la significación empírica de dichas metas.
sus miembros). Uno de los efectos indirectos, pero
cruciales, de las metas transitivas de las organizacio- La expectativa de que las organizaciones gubernamen-
nes gubernamentales concierne a las expectativas tales buscarán superar objetivos personales y buro-
públicas, Se supone que la firma empresarial actúa cráticos resulta a menudo engañosa, al igual que su-
en su propio interés, comprendido en su sentido más poner que las organizaciones privadas nunca persiguen
estrecho. Sin embargo, es de esperar que las organi- metas trascendentes, multiorganizacionales.
zaciones del gobierno trasciendan los estrechos lími-
tes del interés propio. Si las metas programáticas lo- Lo público de metas y administración. Muchas
cales chocan con objetivos de política más amplios, de las implicaciones administrativas de lo público de
se espera que estos últimos prevalezcan. Ésta es una metas se relacionan más con expectativas que con
cuestión de expectativa tanto como de realidad, pero requerimientos formales. Las organizaciones del go-
la expectativa misma es importante en la conforma- bierno tienen objetivos que trascienden la organiza-
ción del comportamiento. ción individual, y estas metas transitivas llevan consi-
go una carga de interés público. Pero, ¿qué hay de las
A pesar de las expectativas, los estudiosos de la polí- organizaciones empresariales cuyas metas son influi-
tica burocrática subrayan el hecho de que las metas das por la autoridad política? Consideremos el caso
transitivas no suelen ser la mejor guía para el com- de una firma consultora en ingeniería que recibe ho-
portamiento de las organizaciones públicas. Downs norarios por construir y luego manejar una instala-
(1967, p. 2) observa: «los funcionarios burocráticos ción de eliminación de desechos sólidos propiedad
[públicos], como todos los demás agentes en la so- del condado. ¿Es la meta de la firma obtener ganan-
ciedad, se ven motivados de manera significativa - cias de esta actividad? Sin duda alguna. Pero el hecho
aunque no única- por sus propios intereses», Desde de que el encargo sea público, aprobado por la auto-
luego, esto no implica que los objetivos del director ridad política y vigilado por funcionarios públicos, ¿no
público sean necesariamente incompatibles con las afectará los objetivos de la compañía? ¿No asumiría,
metas transitivas de las organizaciones. Downs reco- ésta, en efecto, metas transitivas? La respuesta a esta
noce que los directores públicos poseen un «conjun- pregunta puede variar según los valores de los geren-
140
tes-propietarios de compañías particulares. Pero las
percepciones del público, la atención de los medios
de comunicación y los mecanismos de responsabili-
dad pública requeridos por el carácter público de la
obra son más tangibles. Los gerentes en el sector
público tanto como en el privado, que trabajan en
organizaciones cuyas misiones y metas se ven afec-
tadas por la autoridad política, deben estar prepara- similar en el gobierno), pero, ¿cómo manejar la efica-
dos para enfrentar un ambiente organizacional muy cia de programas que trascienden la organización?
diferente y extendido y, con frecuencia, un conjunto
diferente de expectativas sobre la conducta apropia- Lo público de las metas organizacionales puede influir
da de una organización. en los métodos de los gerentes para alcanzar objeti-
vos. Con frecuencia, lo público crea mayor compleji-
Lo público de metas afecta la interdependencia. Por dad y exige que el administrador haga frente a una
regla general, los administradores en el gobierno dan gama de variables sobre las cuales tiene un control
por sentado que el logro de cualquier meta significa- limitado. Lo público de metas plantea para los geren-
tiva requiere el manejo de la interdependencia. Los tes privados muchos de los mismos dilemas que los
gerentes en organizaciones privadas con una gran in- directores públicos suelen enfrentar de manera ruti-
fluencia de la autoridad política se encuentran en una naria: armonizar la ejecución de programas con los
posición similar, pero suelen tener menos experien- ciclos políticos, esforzarse en logros muy visibles que
cias frente a los retos y frustraciones de perseguir impresionen a los guardianes del erario público, ha-
metas que dependen de la cooperación de numero- cer peticiones audaces para programas que de otro
sos actores semiautónomos. Lo público de metas modo podrían no ser financiados.
puede generar interdependencia a partir de varias
fuentes. Los objetivos transitivos de las organizacio- 4.4.7. DE LA TEORÍA A LA APLICACIÓN
nes gubernamentales (y algunas empresariales) ase-
guran la interdependencia. La combinación de fuer- Este capítulo ha incluido algunos enfoques para de-
zas organizativas públicas y privadas en empresas de sarrollar una teoría de lo público. Pasar de los con-
riesgo compartido, cooperativas y programación conceptos a las mediciones habrá de aguzar la reflexión
junta tiene como consecuencia inevitable cierto gra- sobre las diferencias entre lo público y lo privado,
do de lo público de metas e interdependencia. Ade- colocar piezas adicionales al rompecabezas de lo pú-
más, la interdependencia plantea una serie de blico y, de paso, revelar algunas ideas útiles para deci-
interrogantes de carácter administrativo: ¿cómo al- siones de política. La investigación de lo público es en
canzar metas transitivas y al mismo tiempo ponerlas especial aplicable a dichas decisiones en lo tocante a
en equilibrio frente a las metas reflexivas existentes y, la asignación de recursos y responsabilidades entre
en ocasiones, a la supervivencia organizacional? tipos organizacionales.
¿Cómo cooperar y aun así mantener una buena dosis
de autonomía? La ganancia y el crecimiento ofrecen El capítulo siguiente ilustra la aplicación de un estu-
un útil indicador de eficacia organizativa en el sector dio basado en la teoría de lo público. Asimismo, pre-
privado (la asignación presupuestaria juega un papel senta un cuestionario elemental de supuestos sobre
lo público en el contexto de los laboratorios de inves-
141
4
apoyarse en toda una variedad de disciplinas. Otros,
corno Herbert Kaufman y James Q. Wilson, han afir-
mado que la administración pública se encuentra en
un problema grave, y al parecer irresoluble, al tratar
continuamente de maximizar el alcance de valores
mutuamente incompatibles. La afirmación que hare-
mos en este ensayo es que el problema central de la
tigación y desarrollo. Éstos ofrecen un punto de refe- teoría contemporánea de la administración pública
rencia útil por su gran diversidad en cuanto a tipo es que se deriva de tres enfoques distintos a la pre-
organizacional, mezcla de recursos y estructura insti- gunta básica de qué es administración pública. Cada
tucional, pero, al mismo tiempo, por cierta similitud uno de ellos cuenta con una respetada tradición inte-
en actividades corporativas (proporcionando así un lectual, subraya diferentes valores, promueve distin-
control implícito de la tecnología de la organización). tos tipos de estructura organizativa y considera a las
personas en términos marcadamente distintos. Re-
Barry Bozeman. Todas las Organizaciones son sulta conveniente llamar a estos enfoques “empresa-
Públicas, F.C.E. México, 1998. rial», «político» y «legal». A lo largo de los años unos
han influido sobre otros, y en algunos puntos coinci-
Tipo 1 den. Sin embargo, su influencia básica sobre la admi-
nistración pública ha consistido en llevarla en tres di-
1.4.8. ADMINISTRACION PUBLICA Y SEPA- recciones distintas. Además, estas direcciones tienden
RACION DE PODERES a seguir la pauta de la separación de poderes estable-
cida por la Constitución. Por consiguiente, es poco
LA TEORIA DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA probable que se puedan sintetizar sin violar valores
Y LA SEPARACION DE PODERES profundamente arraigados en la cultura política de
los Estados Unidos.
DAVID H. ROSENBLOOM
Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde. Clásicos de la Admi-
nistración Pública, F.C.E., México, 1999.
DESDE hace ya algún tiempo se ha reconocido que
la disciplina de la administración pública se encuen- Tipo 2
tra plagada por un núcleo teórico débil o ausente.
Esto ha hecho concluir a algunos, junto con Robert · «Lo ‘bueno’, o lo ‘ malo’ de un patrón parti-
Parker, que “en realidad no hay materia que pueda cular de organización era una relación matemática de
llamarse ‘administración pública’. No se puede iden- los’ insumos’ a los ‘productos’. Cuando estos últi-
tificar ninguna ciencia o arte por este título, y menos mos quedaban maximizados y los primeros minimi-
que nada, ningún conocimiento separado ni discipli- zados, de ello resultaba un ‘bien’ moral. Por tanto,
na intelectual coherente”. Otros, entre ellos Frederick virtud o ‘bondad’ se equiparaban con la relación de
C. Mosher, la han considerado un “recurso”; han di- estos dos factores, es decir, de ‘eficiencia’ o ‘inefi-
cho que la administración pública “es más un área de ciencia’. La matemática fue transformada ética». (Doc.
interés que una disciplina”, ya que esto le permite 1)
142
· En el enfoque político a la administración
pública subraya los valores de representatividad, sen-
sibilidad política y responsabilidad ante la ciudada-
nía, por medio de funcionarios elegidos. Éstos son
considerados cruciales para mantener la democracia
constitucional, sobre todo en vista del aumento del
Estado administrativo contemporáneo, el cual puede
compararse con un «gobierno burocrático». (Doc. 2) ca debía ser llevada a maximizar la eficiencia, eficacia
y economía.
· Para el administrador público, el derecho es
algo muy positivo y concreto. Es su autoridad. El tér- El enfoque empresarial se vio fortalecido por los apor-
mino que habitualmente emplea para describirlo es tes de Frederick Taylor y el movimiento por la admi-
«mi mandato», es «su» derecho, algo hacia lo que siente nistración científica. El taylorismo trató de consagrar
un interés de propietario. (Doc. 3) los valores de eficiencia y economía en una cosmovi-
sión que prometía lograr armonía y riqueza para la
Tipo 3 Doc. 1 humanidad. Más adelante, la influyente lntroduction to
the Study of Public Administration; de Leonard White,
4.4.8.1. EL ENFOQUE EMPRESARIAL afirmó que «el estudio de la administración [pública]
A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA debe partir de la base de la administración; no del
fundamento de la ley y, por tanto, corresponde más a
4.4.8.1.1. Origen y valores los asuntos de la Asociación Estadunidense de Admi-
nistración que a las decisiones de los tribunales». Cuan-
En los Estados Unidos, este enfoque surgió en gran do el enfoque empresarial de la administración públi-
parte del movimiento por la reforma del servicio civil, ca se hallaba en la cúspide de su influencia durante el
a finales del Siglo XIX. En palabras de los reformado- decenio de 1930, era opinión general, junto con Lu-
res: «Lo que la reforma del servicio civil exigía era que ther Gulick, que la «eficiencia» era el «axioma número
la parte de negocios del gobierno se llevara adelante, uno en la escala de valores de la administración», y
de una sana manera empresarial». La idea de una que la política no podía entrar en «la estructura de la
administración pública «empresarial» fue discutida administración sin producir ineficiencia»
conscientemente por Woodrow Wilson en su muy in-
fluyente ensayo, «El estudio de la administración». En La esencia de los valores de este enfoque fue captada
él, Wilson consideró que la administración pública era por Simmons y Dvorin en los siguientes términos: «Lo
un «campo de negocios» y, por consiguiente, en gran ‘bueno’, o lo ‘ malo’ de un patrón particular de orga-
parte una empresa de administración. También plan- nización era una relación matemática de los’ insumos’
teó los tres valores centrales del enfoque empresarial a los ‘productos’. Cuando estos últimos quedaban
a la administración pública: «El objeto del estudio maximizados y los primeros minimizados, de ello re-
administrativo es descubrir, primero, lo que el gobier- sultaba un ‘bien’ moral. Por tanto, virtud o ‘bondad’
no puede hacer adecuadamente y con éxito y, se- se equiparaban con la relación de estos dos factores,
gundo, cómo puede hacer estas cosas apropiadas con es decir, de ‘eficiencia’ o ‘ineficiencia’. La matemática
la mayor eficiencia y al menor costo posibles en dine- fue transformada ética».
ro o energía”. De este modo, la administración públi-
143
4
cabe duda de que una clara tendencia de la adminis-
tración científica era tratar de convertir al trabajador
individual en apéndice de un medio mecanizado de
producción. Al llegar el decenio de 1920, esta visión
del empleado quedó claramente encarnada en los
principios de clasificación de puestos del sector pú-
blico: «Las características individuales de un emplea-
4.4.8.1.2. Estructura de la organización do que ocupe un puesto no deben influir para nada
sobre la clasificación del puesto». En realidad, la «po-
El enfoque empresarial a la administración pública derosa orientación hacia el puesto» del enfoque em-
promueve la organización esencialmente a lo largo presarial sigue disminuyendo la importancia de los
de los lineamientos de la burocracia de tipo ideal de empleados individuales para la organización en gene-
Max Weber. Subraya la importancia de la especializa- ral.
ción funcional para lograr eficiencia. De manera que
se depende de la jerarquía para obtener una coordi- También los clientes fueron «despersonalizados» y
nación eficiente. Los programas y funciones deben convertidos en «casos», en un esfuerzo por promo-
asignarse con toda claridad a las unidades de la orga- ver los valores empresariales de eficiencia, economía
nización. Se debe minimizar toda superposición. Los y eficacia. Ralph Hummel explica: «En el nivel de con-
puestos deben clasificarse formando un esquema ra- tratación de la burocracia, las personalidades indivi-
cional, y las escalas de pago deben derivarse sistemá- duales se convierten en casos. Sólo si una persona
ticamente en interés de la economía, para motivar a puede calificar como caso, se le puede tratar en la
los empleados a ser eficientes. La selección de los burocracia. Más precisamente, una burocracia nun-
administradores públicos debe hacerse estrictamen- ca se organiza para tratar con personas: sólo ‘proce-
te sobre la base del mérito. Éstos deben ser política- sa’ ‘casos’ «.
mente neutrales en su competencia. Las relaciones
Las «víctimas» pueden ser despersonalizadas hasta tal
entre administradores públicos y dependencias pú-
grado que se les considere subhumanas, especialmen-
blicas deben quedar formalizadas por escrito y, en
te cuando se emplea la fuerza física o la coerción,
todos los casos, la cosa pública deberá administrarse
como en las instalaciones para la atención de trastor-
en forma tranquila y ordenada.
nos mentales y en las funciones policíacas.
4.4.8.1.3. Idea del individuo
El enfoque de relaciones humanas a la teoría de la
El enfoque empresarial a la administración pública organización y algunas ideas contemporáneas sostie-
promueve una visión impersonal de los hombres. Esto nen que depender de la impersonalidad suele ser con-
puede decirse independientemente de que los indivi- traproducente porque genera «buró patología». No
duos en cuestión sean empleados, clientes o «vícti- obstante, la visión impersonal del individuo difundida
mas» de las dependencias de administración pública. por el enfoque empresarial está profundamente arrai-
No tenemos que llegar tan lejos como Max Weber y gada, y se considera esencial para la maximización de
considerar que la «deshumanización» sea la «virtud la eficiencia, economía y eficacia.
especial» de la burocracia, ni considerar al burócrata
como « engranaje» de una máquina sobre la cual vir- Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde.
tualmente no tiene ningún control. Sin embargo, no Clásicos de laAdministración Pública, F.C.E., México, 1999.
144
Tipo 3 Doc 2
4.4.9 EL ENFOQUE POLÍTICO DE LA ADMINIS-

TRACIÓN PÚBLICA
4.4.9.1. Orígenes y valores
Tal vez el planteamiento más claro y sucinto de este arbitrario. Su propósito no era evitar fricciones, sino
enfoque sea el de Wallace Sayre: salvar al pueblo de toda autocracia, por medio de la
inevitable fricción inherente a la distribución de los
En última instancia, la administración pública es un poderes gubernamentales entre tres departamentos.
problema de la teoría política: el problema fundamental
en una democracia es la responsabilidad ante el con- En cambio, el enfoque político a la administración
trol popular; la responsabilidad y sensibilidad de las pública subraya los valores de representatividad, sen-
dependencias administrativas y burocracias a los fun- sibilidad política y responsabilidad ante la ciudadanía,
cionarios elegidos (los principales ejecutivos, los le- por medio de funcionarios elegidos. Éstos son consi-
gisladores) es de importancia básica en un gobierno derados cruciales para mantener la democracia cons-
fundamentado cada vez más en el ejercicio de facul- titucional, sobre todo en vista del aumento del Esta-
tades discrecionales por las dependencias de la ad- do administrativo contemporáneo, el cual puede
ministración. compararse con un «gobierno burocrático».
Este enfoque se debió a la observación, de autores Podemos encontrar muchos ejemplos de reformas
como Paul Appleby, de que la administración pública gubernamentales tendientes a maximizar los valores
durante el New Deal y la segunda Guerra Mundial no políticos de representatividad, sensibilidad y respon-
estuvo desprovista - lejos de ello- de política. Así, en sabilidad dentro de la administración pública. Por
contraste con el origen del enfoque empresarial, que ejemplo, pese a la muy difundida controversia acadé-
subrayaba lo que la administración pública debía ser, mica por el concepto de «burocracia representativa»,
el político se desarrolló partiendo del análisis de una la Ley Federal de Reforma del Servicio Civil de 1978,
aparente realidad empírica. decretó que es «política de los Estados Unidos [...]
aportar una fuerza federal de trabajo que refleje la di-
Una vez que la administración pública es considerada versidad de la nación», esforzándose «por lograr una
un esfuerzo político, se hace hincapié inevitablemen- fuerza de trabajo para todos los segmentos de la so-
te en un tipo de valores diferente de los promovidos ciedad». La Ley Federal del Comité Asesor, de 1971,
por el enfoque empresarial. La “eficiencia», en parti- intentó aumentar la sensibilidad mediante el uso de
cular, se vuelve sumamente sospechosa, como seña- comités asesores «representativos». Antes, los pro-
ló el juez Brandeis al discrepar en Myers vs. United Sta- gramas de pobreza y de ciudades modelo de los años
tes (1926): sesenta, habían intentado utilizar la «participación ciu-
dadana», como medio de promover la sensibilidad
La doctrina de la separación de poderes fue adopta- política en las operaciones administrativas, La bús-
da por la Convención de 1787, no para promover la queda de mayor sensibilidad también se ha fundido
eficiencia sino para impedir el ejercicio de un poder con intentos de promover la responsabilidad de los
145
4
público en términos más generales y, por tanto, se
volverán más sensibles a los intereses políticos gene-
rales de la nación. Además, aun cuando diversas es-
trategias de presupuesto y disposiciones de «ocaso»
pueden promover la economía en un sentido, la can-
tidad de papeleo que generan y la medida en que
pueden requerir que las dependencias justifiquen y
administradores públicos a los funcionarios políticos, aleguen en favor de sus programas y de gastos puede
mediante toda una gama de medidas, incluyendo un volverse sumamente costosa. En realidad, hace un
mayor uso de la Oficina del Contador General, la crea- cuarto de siglo Marver Bernstein informó que» mu-
ción del Servicio Ejecutivo Senior Federal, y cambios chos funcionarios se quejan de que deben pasar tan-
estructurales, como el establecimiento de la Oficina to tiempo preparándose para aparecer en las audien-
de Administración y Presupuesto, la Oficina de Ad- cias del Congreso y presentar sus programas a la
ministración de Personal, y la Oficina Congresional Oficina del Presupuesto y otros organismos, que a
del Presupuesto, Provisiones como la Ley de libertad menudo les queda poco tiempo para dirigir las opera-
de información y requisitos también son ejemplos del ciones de sus dependencias». Es difícil calcular la efi-
intento por promover la responsabilidad política, Tam- ciencia empresarial, desde luego, pero los adminis-
bién hay una creciente bibliografía académica sobre tradores federales se han quejado desde hace tiempo
la necesidad de promover la representatividad, sensi- de que su eficiencia se ve obstaculizada por el impor-
bilidad y responsabilidad en el Estado administrativo tante papel del congreso en la administración pública
moderno. y de la necesidad de consultar continuamente toda
una variedad de personas que tienen un interés legíti-
Es importante señalar que los valores buscados por mo en las operaciones de sus dependencias.
el enfoque en que nos ocupamos entran a menudo
en tensión con los del enfoque empresarial. Por ejem- 4.4.9.2 Estructura de la organización
plo, la eficiencia desde el punto de vista empresarial
no necesariamente resulta favorecida por regulacio- La administración pública organizada: en torno a los
nes que pueden disuadir a la administración pública valores políticos mencionados, también suele estar
de emprender algunos cursos de acción, aunque aca- en pugna con el enfoque empresarial a la organiza-
so sean los más eficientes y pueden desviar tiempo y ción. En lugar de subrayar lineamientos claros de es-
recursos de la aplicación de programas a la entrega pecialización funcional, jerarquía, unidad y recluta-
de información a gente de fuera. La consulta con co- miento basados en una competencia administrativa
mités de asesoramiento y «ciudadanos participantes» políticamente neutral, el enfoque político subraya el
tal vez exija tiempo y dinero. Un servicio público so- alcance y las ventajas del pluralismo político dentro
cialmente representativo puede no ser el más eficien- de la administración pública. De este modo, Harold
te. Tampoco es probable que el propuesto cambio Seidman sostiene que «la estructura de la rama eje-
de Servidores Ejecutivos superiores, de una depen- cutiva es en realidad un microcosmos de nuestra so-
dencia a otra aumente la eficiencia desde la perspec- ciedad. Refleja inevitablemente los valores, conflictos
tiva empresarial. Más bien se piensa que si se da a y fuerzas en competencia que se encuentran en una
este cuadro de altos administradores públicos mayor sociedad pluralista. El ideal de una estructura organi-
variedad de experiencia, llegarán a definir el interés zativa simétrica y sin fricciones, es una peligrosa ilu-
146
sión». Norton Long defiende un punto de vista simi-
lar: «Dependencias y oficinas se dedican más o me-
nos por la fuerza a la cuestión de edificar, mantener y
aumentar. su apoyo político. Encabezan, y en gran
parte están encabezadas por, los diversos grupos cuya
influencia las sostiene. A menudo, ellas conducen y
son conducidas a su vez en direcciones conflictivas».
Roger Davidson encuentra una virtud política donde 4.4.9.3. La visión del individuo
quienes están imbuidos por el enfoque empresarial
podrían ver sólo desorden: «En muchos aspectos, el El enfoque político tiende a considerar al individuo
servicio civil representa más ampliamente al pueblo como parte de un grupo. No lo des personaliza con-
estadunidense que el propio Congreso». virtiéndolo en un» caso» como hacía el empresarial,
sino considera que los intereses del individuo son si-
El concepto básico subyacente en el pluralismo den- milares o idénticos a los de otros vistos dentro del
tro de la administración pública es que, como la ban- mismo grupo o categoría. Por ejemplo, una acción
ca administrativa es un centro de gobierno que hace afirmativa dentro del servicio gubernamental va diri-
política, deberá estar estructurada para permitir que gida a ciertos grupos sociales específicos, como ne-
facciones contrarresten a facciones dando una repre- gros y mujeres, sin informarse de las circunstancias
sentación política a una gran variedad de intereses particulares de cualquier miembro individual de estos
políticos, económicos y sociales organizados que se grupos numerosos y diversos. De manera similar, los
encuentran en la sociedad en general. En la medida granjeros que producen la misma cosecha y/o están
en que se realiza el esquema organizativo del enfo- situados en las mismas subdivisiones geopolíticas na-
que político, la estructura llega a asemejarse a la pla- cionales son juzgados iguales pese a las diferencias
taforma de un partido que promete algo casi a cada individuales que haya entre ellos. Lo mismo puede
quien, pero sin establecer prioridades claras para la decirse en cualquier área de la administración pública
resolución de conflictos entre ellos. Una dependen- donde se apliquen políticas que traten con la gente.
cia se vuelve adversaria de otra, y la resolución de los Desde luego, esta es una tendencia que conviene bien
conflictos pasa a la legislatura, la oficina del jefe del a la cultura política: los políticos suelen pensar te-
Ejecutivo, los comités interdependencias o los tribu- niendo en cuenta grupos, por ejemplo, el voto «ne-
nales. Además, el número de oficinas y dependen- gro», el voto «granjero», laboral, etc. De hecho, este
cias, tiende a crecer con el tiempo, en parte como enfoque es tan poderoso que algunos, como David
respuesta a las demandas de representación política Truman, lo consideran el rasgo principal del gobierno
de los intereses organizados. Esta forma de ver la or- de los Estados Unidos. Theodore Lowi sostiene que
ganización administrativa ha sido denunciada muchas un lema central de la «filosofía pública» contemporá-
veces diciendo que vuelve al gobierno «incontrola- nea de los Estados Unidos es que “los intereses orga-
ble», «costoso» e «ineficiente». Pero, como replica nizados son homogéneos y fáciles de definir, a veces
Seidman, persiste porque es frecuente que la organi- monolíticos. Se considera que cualquier portavoz’
zación administrativa sea vista como cuestión políti- debidamente elegido’ de un interés está hablando casi
ca que subraya fuertemente los valores políticos. igual que cualquiera y cada uno de sus miembros».
En esta perspectiva del individuo, entonces, la perso-
147
4
Para el administrador público, el derecho es algo muy
positivo y concreto. Es su autoridad. El término que
habitualmente emplea para describirlo es «mi man-
dato», es «su» derecho, algo hacia lo que siente un
interés de propietario. Hace tres cosas: le dice lo que
la legislatura espera que él realice, fija límites a su au-
toridad y establece los derechos sustantivos y proce-
nalidad existe, pero está conceptualizada en térmi- sales del individuo y del grupo. Alterna una visión
nos colectivos. positiva de su mandato, el administrador se conside-
ra a la vez intérprete y constructor. Es un constructor
Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde. Clásicos porque cada vez que aplica el antiguo derecho a si-
de la Administración Pública, F.C.E., México, 1999. tuaciones nuevas, construye la ley. Por tanto, la ley,
como la administración, es gobierno en acción.
Tipo 3 Doc. 3
Kenneth Davis adoptó una posición similar, según la
4.4.10. EL ENFOQUE JURIDICO A LA ADMINIS- cual arguye que la mejor manera de definir las depen-
TRACIÓN PÚBLICA dencias públicas es en términos de derecho: «una
dependencia administrativa es una autoridad guber-
4.4.10.1. Orígenes y valores namental, distinta de un tribunal y de un cuerpo le-
gislativo, que afecta los derechos de partes privadas,
En los Estados Unidos, a lo largo de la historia, este ya sea mediante fallo, reglas, investigación, acusación,
enfoque ha sido eclipsado por los otros, especialmente negociación, compromiso o acción informal».
por el empresarial. Y sin embargo tiene una tradición
venerable, y hace poco ha surgido como vehículo Una segunda fuente del enfoque legal ha sido la ten-
totalmente desarrollado para definir la administración dencia a la «judicialización»de la administración pú-
pública. Se deriva básicamente de tres fuentes inte- blica. La judicialización cae dentro de la esfera de la
rrelacionadas. La primera es el derecho administrati- definición hecha por Goodnow del derecho adminis-
vo. Ya desde 1905, Frank Goodnow, importante cola- trativo, pero tiende a concentrarse mucho en la fija-
borador al desarrollo de la teoría de la administración ción de procedimientos planeados para salvaguardar
pública en general, publicó un libro titulado The Prin- los derechos individuales. Dimock resume la esencia
cipIes of the Administrative Law of the United States. En él de la judicialización:
definió el derecho administrativo como «la parte de
la ley que fija la organización y determina la compe- Antes de que existiera la Ley de Procedimiento Admi-
tencia de las autoridades que aplican la ley e indica al nistrativo [1946], las decisiones las tomaba el perso-
ciudadano los remedios por la violación de sus dere- nal administrativo regular; la decisión última se con-
chos». Otros han considerado que esta concepción fiaba al jefe de la dependencia. Era característico que
general de esa rama del derecho es adecuada para fuera una decisión colectiva e institucional: cada cual
definir gran parte del trabajo de los administradores hacía su contribución y revisaba las demás. Las deci-
públicos y el carácter de las dependencias públicas. siones se tomaban sobre la base del derecho estatu-
Por ejemplo, Marshall Dimock escribe: tario más una legislación secundaria de la dependen-
cia, más casos decididos en los tribunales. El sistema
148
funcionaba, y la mayoría de las veces funcionaba bien.
Surgió entonces la idea de utilizar a «examinadores
de audiencia» en ciertos casos en que las audiencias
eran prolongadas y técnicas, como en los de los fe-
rrocarriles que fueron presentados a la Comisión de
Comercio Interestatal [...]
Sin embargo, al ser aplicada [...] la Ley de Procedi- que la Constitución no fuese aplicable a las reclama-
miento Administrativo, se aceleró la judicialización, y ciones de los ciudadanos respecto de la recepción de
ahora, como una niebla que va difundiéndose, se ha beneficios gubernamentales. Al mismo tiempo, hubo
vuelto casi universal. Comenzó con funcionarios de gran expansión del requisito de que los administrado-
audiencias, reclutados por la Comisión de Servicio Civil res públicos concedieran el debido proceso constitu-
de los Estados Unidos y reunidos de donde fueron cional a las personas a quienes específicamente afec-
asignados a diversas dependencias [...] La idea de un taran. Pudo notarse mayor severidad en la prohibición
procedimiento similar al de los tribunales se amplió de castigos crueles e insólitos en la Octava Enmien-
aún más aun cuando el Congreso creó la oficina del da. Se crearon derechos completamente nuevos,
«Juez Administrativo», que operaba dentro de la de- como el de tratamiento y habilitación (si bien no fue-
pendencia, y no fuera de ella como en el caso de los ron plenamente ratificados por el Tribunal Supremo)
tribunales administrativos europeos. para quienes estaban confinados en instalaciones
públicas para enfermos mentales. El derecho a la pro-
[...] En la práctica [...] cuanto más tiempo ha existido tección igual fue ampliamente reforzado y aplicado
el sistema, más a menudo la decisión recomendada en toda una gama de cuestiones administrativas, que
por el examinador de la audiencia se ha convertido iban desde los exámenes de méritos para el personal
en la decisión final. público hasta el funcionamiento de escuelas públicas
y prisiones.
De este modo, vemos que la judicialización no sólo
hace que el derecho sino también los procedimien- La expansión de los derechos constitucionales de in-
tos legales pesen sobre la toma de decisiones admi- dividuos vis-a-vis los administradores públicos se ha
nistrativas. Las dependencias empiezan a funcionar aplicado en lo fundamental de dos maneras, las cua-
más como tribunales y, por consiguiente, los valores les subrayan la aplicación del enfoque jurídico. Los
jurídicos llegan a adquirir más importancia en sus ac- tribunales han tratado de obligar escrupulosamente a
tividades. los administradores públicos a evitar la violación de
los derechos constitucionales de los ciudadanos, re-
El derecho constitucional ofrece una tercera fuente duciendo la inmunidad - en un tiempo absoluta- de
del enfoque jurídico contemporáneo a la administra- los funcionarios públicos, ante juicios civiles por da-
ción pública. Desde el decenio de 1950, la judicatura ños a una inmunidad condicionada. Con algunas ex-
federal ha redefinido virtualmente los derechos pro- cepciones, hoy los administradores públicos pueden
cesales, sustantivos, de igual protección y las liberta- ser demandados por daños, si» sabían o razonable-
des de la ciudadanía vis-a-vis a los administradores mente habrían debido saber” que una acción empren-
públicos. Esto acabó con la antigua distinción entre dida lesionaba los derechos constitucionales de al-
derechos y privilegios, que en gran parte había hecho guien. En opinión del Tribunal Supremo, este enfoque,
149
4
duales como un bien positivo y un rasgo necesario
del sistema político de los Estados Unidos. Los tribu-
nales pueden tolerar violaciones de estos derechos
para guardar equilibrio, cuando alguna función esen-
cial de gobierno haya requerido su achicamiento. Sin
embargo, la suposición habitual va contra el gobier-
no en esas circunstancias y, por consiguiente, las doc-
“además de indemnizar a las víctimas, sirve a un pro- trinas judiciales dejan caer una pesada carga sobre la
pósito disuasivo”, el cual “debería crear un incentivo acción administrativa oficial que infrinja los derechos
para que los funcionarios que puedan tener dudas sustantivos y constitucionales de los ciudadanos. En
sobre la legalidad de las acciones que intentan, caye- tercer lugar, la judicatura valora mucho la igualdad,
ran del lado de proteger en exceso los derechos cons- concepto que, como el del debido proceso, se ve su-
titucionales de los ciudadanos”. Por consiguiente, se jeto a diversas interpretaciones. Sin embargo, desde
ha expandido el concepto de competencia adminis- los puntos de vista más generales de la administra-
trativa para incluir un conocimiento razonable del ción pública, la igualdad representa el valor de la im-
derecho constitucional. Además, en los juicios en que parcialidad en el resultado de conflictos entre partes
se desafía la constitucionalidad o legalidad de institu- privadas y el gobierno. Va contra el trato arbitrario o
ciones públicas como escuelas, prisiones e instala- injusto a ciudadanos, abarca gran parte de los requi-
ciones para enfermos mentales, a menudo los tribu- sitos constitucionales de igual protección, y permite
nales han declarado que continúe la ayuda, la cual a los tribunales ayudar a personas cuyos derechos
requiere reformas institucionales que colocan a los constitucionales han sido violados por una acción
jueces en el papel de «asociado» con los administra- administrativa.
dores públicos. De hecho, en algunos casos es claro
que los jueces se vuelven supervisores de vastas em- Una de las principales características de los valores
presas administrativas. del enfoque legal i a la administración pública es que
toma menos en cuenta el razonamiento de costo y
El enfoque jurídico encarna tres valores fundamenta- beneficio asociado al enfoque empresarial. La judica-
les. Uno es el debido proceso. Desde hace tiempo se tura no ha olvidado los costos de sus decisiones, pero
ha reconocido que no es posible confinar este valor a su atención central es la naturaleza de los derechos
un solo conjunto de requisitos o normas. Antes bien, de la persona, y no los costos para la sociedad, de
el término representa el valor de la imparcialidad fun- respetar esos derechos. Esto se hace evidente sobre
damental, y se considera que requiere procedimien- todo en los casos que afectan la reforma de las insti-
tos destinados a proteger a los ciudadanos contra tuciones públicas. Como se dijo en un tribunal, «algu-
todo daño malicioso, arbitrario, caprichoso o incons- nos recursos inadecuados nunca podrán ser justifica-
titucional a manos del gobierno. Un segundo valor ción apropiada para que el Estado prive a una persona
trata de los derechos sustantivos del individuo, ende sus derechos constitucionales».
carnados en las interpretaciones (que han evolucio-
nado) de la Declaración de Derechos y de la Decimo- 4.4.10.2. Estructura de la organización
cuarta Enmienda. En realidad, la judicatura considera
la maximización de los derechos y libertades indivi- Como ya se sugirió en el estudio de la judicialización,
la estructura preferida del enfoque jurídico es la que
150
llevaría al máximo el uso del procedimiento adversa-
rio. El proceso judicial en toda forma es el modelo
arquetípico de esta estructura. Sin embargo, en la
administración pública generalmente se modifica para
permitir mayor flexibilidad al descubrimiento de los
hechos. Los jurados no están acostumbrados, y ‘. los
examinadores de las audiencias a menudo desempe-
ñan un papel más activo en descubrir la información en contraste con otros funcionarios de su departa-
pertinente. Aunque esta estructura frecuentemente mento o dependencia, el ejecutivo tiene expresamente
quede asociada a comisiones reguladoras, no se debe prohibido despedir, castigar o hasta comunicarse con
subestimar su presencia general dentro de la admi- el juez administrativo, salvo en circunstancias muy
nistración pública. Por ejemplo, se depende mucho especiales, lo que habitualmente significa: cuando el
de ella en la administración contemporánea del per- juez entrega su orden propuesta. De acuerdo con el
sonal público, especialmente en los ámbitos de las nuevo sistema, el juez está aislado del mismo modo
acciones adversas, las oportunidades iguales de em- que un juez judicial, por temor de que pesan sobre él
pleo, y las relaciones laborales. También es común en influencias impropias.
los casos en que ciertos beneficios gubernamentales,
como la asistencia o la educación en escuelas públi- Por consiguiente, este modelo se encuentra en consi-
cas, se niegan o retiran a algunos ciudadanos. La es- derable pugna con todos los valores encarnados en
tructura precisa varía de un contexto a otro, pero el los otros dos enfoques: va contra la eficiencia, eco-
elemento común a ellos es la independencia y la im- nomía, eficacia empresarial, representatividad, sensi-
parcialidad del examinador en la audiencia. Como bilidad y la responsabilidad política; en cambio, pre-
señala Dimock, esta independencia logra en alto gra- tende dar la máxima protección a los derechos de las
do que el enfoque administrativo dependa menos de partes privadas contra una acción administrativa que
la jerarquía. Los examinadores se encuentran fuera fuese ilegal, anticonstitucional o tendenciosa.
de las jerarquías administrativas, en un sentido im-
portante. Aunque se les puede decir qué deben ha- 4.4.10.3. La visión del individuo
cer, es decir, qué casos atender, no se les puede decir
cómo deben fallar o decidir. Además, para todo in- El énfasis del enfoque jurídico en el debido proceso,
tento y propósito, sus decisiones pueden ser obliga- los derechos sustantivos y la igualdad lo lleva a consi-
torias para las dependencias públicas. Esto puede in- derar al individuo como persona única en un conjun-
troducir graves limitaciones en la coordinación to único de circunstancias. Aquí cabe la noción de
administrativa, del mismo modo en que la interpreta- que cada persona tiene derecho a «un día en el tribu-
ción de las leyes que haga el examinador y las reglas nal». El procedimiento adversario fue concebido para
de la dependencia pueden diferir de la interpretación permitir que la persona explique sus circunstancias
de la jerarquía administrativa de la dependencia. Di- únicas y particulares, pensamiento, motivaciones, etc.,
mock resume la repercusión de la estructura de fallos a quien tomará las decisiones en nombre del gobier-
de la manera siguiente: no. Además, una decisión puede girar precisamente
sobre esas consideraciones, que se convierten en parte
Los funcionarios de la audiencia y los jueces adminis- de los «méritos” del caso. En el ámbito de la adminis-
trativos se encuentran en nóminas distintas. Además, tración pública encontramos algunos ejemplos sobre-
151
4
las leyes sean fielmente aplicadas. Esto es principal-
mente el papel de la implantación, que es el centro
de la definición hecha por el enfoque administrativo a
la administración pública. En contraste, el enfoque
político se asocia más directamente con preocupa-
ciones legislativas. Considera a los administradores
públicos como legisladores complementarios y hace-
salientes de esto. Por ejemplo, en Cleveland Board Edu- dores de la política en general; de ahí su hincapié en
cation vs. LaFleur (1974), el Tribunal Supremo declaró la representatividad, la sensibilidad y la responsabili-
que antes de que se pudiese imponer una licencia dad. El enfoque jurídico está relacionado muy de cer-
obligatoria por maternidad a una maestra de escuela ca con el judicial en su preocupación por los dere-
pública que estaba embarazada, ella tenía derecho a chos individuales, el procedimiento adversario y la
una determinación médica individualizada, de sus igualdad.
condiciones, para continuar en el trabajo. En el caso
Wyatt vs. Stickney (1971), un tribunal federal de distri- Como señaló el juez Brandeis, el propósito de los pa-
to exigió que se desarrollara un plan de trato indivi- dres fundadores al crear las ramas constitucionales,
dual para cada persona detenida contra su voluntad no sólo fue facilitar la eficiencia, coordinación y buen
en las instalaciones públicas de salud mental de Ala- funcionamiento del gobierno en general. Su propósi-
bama. Desde luego, la insistencia en el individuo en to también era crear un sistema que diera a cada rama
su condición de tal no impide la reunión de personas un motivo y medios para impedir abusos o acciones
en grupos más numerosos, como en el caso de jui- desencaminadas de otras. Esto impediría la «acumu-
cios por acciones de clase. Sin embargo, aunque se- lación de todos los poderes, legislativos, ejecutivos y
mejante juicio pueda ser deseable para lograr un cam- judiciales en las mismas manos», que como escribió
bio generalizado, ello no disminuye la preocupación Madison en el Federalista, núm. 47, los fundadores
del enfoque jurídico por los derechos de personas consideraron como la «definición misma de tiranía».
específicas. Pero la separación de poderes también podía crear
una tendencia a la inacción. No sólo cada rama su-
4.4.11. LA SEPARACIÓN DE PODERES pervisaría a las demás, sino que un sistema de frenos
y contrapesos serviría para equilibrar las pasiones
La reflexión sobre estos enfoques a la administración políticas del pueblo. Por ello, los periodos en el cargo
pública, opuestos entre si nos muestra que no pue- y la jurisdicción de los miembros de la Cámara de
den sintetizarse por la sencilla razón de que tales en- Representantes y del Senado, difieren entre sí, y de
foques forman parte integral de una cultura política los del presidente. Como la judicatura se hace por
que subraya la separación de poderes; no la acción nombramiento, no tiene votantes per se y sirve gra-
política integrada. Por ello, en gran parte es verdad cias a su buena conducta, pero expuesta a ser supri-
que cada uno de dichos enfoques va asociado a los mida por impugnación. Por consiguiente, modificar
valores encarnados en una diferente rama del gobier- el personal del gobierno en general es algo que sólo
no. El empresarial está más directamente asociado al puede realizarse poco a poco. Alterar drásticamente
ejecutivo. La presidencia ha adoptado gran número sus iniciativas y su dirección de políticas, es algo que
de papeles y funciones, pero un rasgo importante de exige un difundido consenso entre los ciudadanos.
su poder constitucional consiste en asegurarse de que Resulta importante que algunas acciones de la legis-
152
latura, como aprobar tratados, aplicar vetos genera-
les y proponer enmiendas constitucionales requieran
mayorías extraordinarias; lo cual puede permitir que
una minoría política se proteja contra las pasiones de
la mayoría. En general, el gobierno fue planeado para
responder de manera gradual a demandas públicas
de plazo relativamente largo, y exigir el desarrollo de
un acuerdo relativamente grande entre los electores profundamente arraigado dentro de la cultura políti-
antes de emprender una acción. ca, de un sistema de frenos y contrapesos.
Este modelo de gobierno no parece ser apropiado a Sin embargo, en forma muy real se ha transferido un
una política tendiente a la penetración amplia de la sistema de frenos y contrapesos a la rama adminis-
vida social y económica por parte de la comunidad trativa junto con las tres funciones gubernamentales.
política. Está sesgado en favor de la inercia y la in- De este modo, como hemos argumentado en este
flexibilidad. Como respuesta a este problema, duran- ensayo, los valores asociados a cada función se han
te el pasado siglo, poco más o menos, los Estados convertido en enfoques teóricos distintivos hacia la
Unidos crearon un gran aparato administrativo para administración pública. Estos enfoques tienen oríge-
facilitar que toda acción gubernamental sea especia- nes diferentes, subrayan valores y disposiciones es-
lizada, positiva y flexible. A este fenómeno habitual- tructurales distintos y consideran a los ciudadanos
mente se le llama «surgimiento del Estado adminis- en formas bastante divergentes. Y esto es así precisa-
trativo», y sería difícil decir que estuviera limitado a mente porque cada uno subraya una función diferen-
los Estados Unidos. Sin embargo, en este país repre- te de la administración pública. Por tanto, aunque
senta un esfuerzo por reducir las cualidades inercia- pueda haber espacio para una mayor síntesis de es-
les del sistema de separación de poderes. En esencia, tos enfoques, tratar de unificar la teoría permitiendo
las tres acciones gubernamentales se han reunido en que uno excluya a los otros promovería una burocra-
la rama administrativa. Por ello, los administradores cia pública en el peor sentido de la palabra. Más bien,
públicos hacen reglas (legislación), las aplican (fun- la tarea consiste en crear un núcleo teórico distintivo
ción ejecutiva) y fallan en cuestiones concernientes a apropiado para la cultura política, edificado en torno
su aplicación y ejecución (función judicial). Ya se ha a la necesidad de mantener valores, estructuras orga-
reconocido este fin de la separación de poderes. Como nizativas y perspectivas sobre el ciudadano que tien-
planteó el juez White en Buckley vs. Valeo (1976): «No dan a frenarse y equilibrarse entre sí.
cabe duda de que el desarrollo de la dependencia
administrativa como respuesta a las modernas nece- Desde luego, no es evidente ni predecible desde aho-
sidades legislativas y administrativas ha causado una ra cómo podría derivarse precisamente esa teoría. Sin
severa tensión sobre el principio de separación de embargo, se nos ocurren algunas ideas. Primero, los
poderes en su formulación prístina». Esta tensión tam- teóricos de la administración pública deben recono-
bién ha contribuido a una «crisis de legitimidad» en la cer la validez y utilidad de cada uno de los enfoques
administración pública, por la acumulación de fun- aquí analizados. Tal vez en el futuro se puedan añadir
ciones legislativas, ejecutivas y judiciales en las de- otros, pero la legitimidad de cada uno no está en duda.
pendencias administrativas, que va contra el deseo Por consiguiente, una definición del campo de la ad-
153
4
la administración pública, y mucho se podrá apren-
der de su experiencia.

Tipo 1
ministración pública debe incluir una consideración
de los enfoques administrativo, político y jurídico. En 4.4.12. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
segundo lugar, es necesario reconocer que cada en- Y EL INTERÉS PÚBLICO
foque puede ser más o menos pertinente a distintas
dependencias, funciones administrativas y áreas de E. PENDLETON HERRING
política. Por ejemplo, la regulación subraya el poder
de dictar sentencia y, por tanto, tal vez no debe ser Sobre los hombros del burócrata se ha depositado
organizado básicamente de acuerdo con los enfoques en gran parte la carga de conciliar las diferencias de
empresarial o político. Asimismo, las operaciones ge- grupo y de hacer auténticos y viables los compromi-
nerales caen con toda claridad en el dominio del en- sos económicos y sociales a los que se llegó por me-
foque empresarial. La mejor manera de organizar la dio del proceso legislativo. De este modo, el Congre-
política distributiva puede ser de acuerdo con el enfo- so autoriza un estatuto que plantea un principio
que político. Habrá que dedicar muchas más reflexio- general. Los detalles correrán a cargo de una regula-
nes e investigaciones a estos temas antes de llegar a ción complementaria. Al burócrata se le deja que de-
conclusiones firmes. Pero no cabe duda de que es cida cuáles condiciones necesitan la aplicación de la
una falacia administrativa intentar tratar todas las ley. Se encuentra en mejor posición que los legislado-
dependencias y programas de acuerdo con una nor- res para desempeñar estos deberes. Su ocupación co-
ma universal. Esta es una razón de que hayan fraca- tidiana lo pone en contacto directo con la situación
sado las tan decantadas técnicas presupuestarias «ra- que la ley pretende resolver. Él sabe lo que se puede
cionales» de PPBS y ZBB. En tercer lugar, por muy aplicar, y puede ver, mejor que nadie, los límites de
herético que esto pueda parecer a algunos, la teoría las órdenes legislativas. Sin embargo, este aumento
de la administración pública debe dar mayor uso a la de la discrecionalidad administrativa, aunque haga
teoría política. Como hemos dicho aquí, la separa- posible la aplicación más comprensiva de las reglas a
ción de poderes va mucho más allá de la cuestión de situaciones completas, echa un pesado deber sobre
la delegación legislativa y de la subdelegación a las el administrador. Los términos del estatuto limitan su
dependencias: llega hasta el meollo mismo de las alcance, pero dentro del margen de su discrecionali-
principales teorías de la administración pública. Por dad deberá escribir su interpretación del propósito
último, debe prestarse atención a la sabiduría empíri- del Estado.
ca de esos practicantes de la administración pública
cuya acción queda limitada por consideraciones in- Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde. Clásicos de la
ternas de frenos, equilibrios y presiones administrati- Administración Pública, F.C.E., México, 1999.
vas y políticas en general. A menudo se llama a admi-
nistradores públicos para integrar los tres enfoques a
154
Tipo 2
· La existencia misma de una gran organiza-

ción administrativa impone una cierta continuidad,
que tiene escasa referencia a los cambios políticos.
Los grupos deben estar dispuestos a reconocer que
el Estado tiene un propósito que trasciende sus pro- de una gran organización administrativa impone una
pios fines inmediatos. cierta continuidad, que tiene escasa referencia a los
cambios políticos. Los grupos deben estar dispuestos
a reconocer que el Estado tiene un propósito que tras-
· El propósito del Estado democrático es la ciende sus propios fines inmediatos. La burocracia no
libre conciliación de grupos de interés, y que para puede afirmar un propósito del Estado contra la hos-
alcanzar este fin se necesita el desarrollo de una gran tilidad unida de grupos que comprenden básicamen-
maquinaria administrativa. te las fuentes de las que brota la autoridad.
Tipo 3 Doc. 1 En los Estados Unidos, la burocracia sufre por falta de

una organización jerárquica y de un personal unido
Los aspectos sociales y económicos de este proceso por un concepto armonioso de servicio al Estado. Pero,
deberán dejarse en manos de otros. El resultado po- en estos términos, una burocracia provoca la descon-
lítico de todo ello ha sido, hasta hoy, la conservación fianza y la crítica de los grupos de interés, que consi-
del Estado democrático liberal como agencia de con- deran que la administración está destinada a servirlos
trol y la transferencia por parte del Congreso de gran a ellos, o al menos a no intervenir en sus propósitos
parte de la vigilancia directa del proceso de conciliar de grupo. Y son estos grupos de interés los que ejer-
los grupos en conflicto que existen dentro del Esta- cen la autoridad política en un sistema representati-
do. El resultado gubernamental ha sido la creación vo. Tales intereses critican la «burocracia» tildándola
de una gran burocracia con amplios poderes para de adversa al gobierno de elección popular. Sin em-
desempeñar estas funciones. Se necesitan grandes bargo, sólo mediante el desarrollo de una organiza-
servicios públicos a lo largo de todo el camino, desde ción administrativa adecuada puede sobrevivir la de-
las funciones básicas relacionadas con la policía, la mocracia.
sanidad y la atención a los pobres, hasta las empre-
sas oficiales que compiten con las privadas. Existen Llegamos entonces a la conclusión de que el propósi-
enormes proyectos de beneficencia pública, financia- to del Estado democrático es la libre conciliación de
dos con los impuestos de una clase para aliviar el grupos de interés, y que para alcanzar este fin se ne-
hambre de otra. Hasta qué punto se puede llevar es- cesita el desarrollo de una gran maquinaria adminis-
tas actividades no es algo que pueda fijarse, pero va- trativa. Así, por paradójico que pueda parecer a los
ría de acuerdo con el carácter de los grupos econó- demócratas jeffersonianos, el Estado democrático li-
micos que han logrado alcanzar el control del gobierno beral debe ser sostenido por una enorme burocracia.
en algún momento dado. Sin embargo, persiste un Pero esta opinión no ha conquistado la aceptación
residuo de responsabilidad en cualquier combinación general.
que tenga control del gobierno. La existencia misma
155
4
Sin embargo, ningún servidor civil enredado en el
papeleo oficial puede considerarse aislado de las co-
rrientes de opinión generadas por los grupos con que
su oficina entra en contacto. Por su parte, el ciuda-
dano debe sentir que su experiencia y su competen-
cia especial tienen lugar en el gobierno. ¿Cómo se
puede establecer una conexión, para ventaja mutua?
Grupos de ciudadanos, que desean favorecer sus pro-
pios intereses o protegerse contra las embestidas de El ajuste no es fácil. «En cada país», afirma Herman
sus rivales, han recurrido al gobierno en busca de Finer, «el público es hostil al funcionario porque en
ayuda. No obstante, el ciudadano desconfía del Esta- un momento u otro, como inspector o recaudador
do al mismo tiempo que acude a él en demanda de de impuestos, o funcionario médico, o cualquier cosa,
auxilio. Desea aprovechar las facilidades del gobier- acude para llevarse algo, no para dar: está en la natu-
no, pero no quiere que el gobierno dirija o controle raleza misma de su tarea limitar nuestra libertad y
sus actividades. Como resultado, los servicios admi- propiedad». La desconfianza hacia la burocracia es
nistrativos federales no se han fundido en un conjun- particularmente aguda en los Estados Unidos, y no
to unificado y responsable. Son un conglomerado de sin causa. «La influencia política» sigue siendo la prin-
agencias de servicios, comisiones reguladoras inde- cipal defensa del ciudadano contra la burocracia en
pendientes y oficinas y departamentos desproporcio- este país. Este recurso indebido resulta tanto más
nados. necesario en un sistema en que falta responsabilidad
ministerial y en que a menudo, en los círculos oficia-
El actual amasijo de monstruosidades alfabéticas no les, también falta integridad pública. Además, tene-
constituye un fenómeno nuevo. La confusión es ma- mos toda una tradición de desconfianza al gobierno,
yor porque la variedad de las funciones federales tam- la cual se remonta a los días de la Colonia y la Inde-
bién es mayor. Si se quiere que el gobierno sea res- pendencia. Durante largo tiempo se ha considerado
ponsable de la seguridad económica de varias clases, que toda intromisión oficial es irritante y hostil. Las
la maquinaria administrativa deberá ser proporcional condiciones de vida de los pioneros intensificaron, sin
a la carga que se le ha impuesto, lo que no significa duda, este sentimiento. Llegamos a aceptar la incom-
crear más oficinas y comisiones, sino reorganizar las petencia burocrática como característica inevitable de
que ya existen. La administración federal debe consi- una institución de la que, en todo caso, podía espe-
derarse como un conjunto: debe desarrollarse hasta rarse poco bien. Pusimos nuestra confianza en los tri-
ser una institución que aplique la política en interés bunales, donde la justicia de la ley nos protegería,
público y para promover el bienestar general, lo que según esperábamos, del capricho de un gobierno de
exigirá un cambio de actitud de parte de la mayoría hombres.
de los ciudadanos. Ciertos grupos han exigido al go-
bierno federal una consideración especial mientras A menudo se ha descubierto que los tribunales se
condenan la general intromisión del Estado en los ponen de parte del ciudadano contra los poderes de
asuntos privados. Se deberá establecer una estruc- la burocracia. Una y otra vez, sus veredictos han limi-
tura administrativa adecuada y de personal, si se quiere tado o restringido las facultades burocráticas. En el
que el Estado soporte esta carga cada vez mayor. Hay Ejecutivo y en la legislatura elegidos, el ciudadano sien-
que hacer frente al problema de la burocracia. te que por medio de los canales políticos, logrará cierto
156
grado de control. La tradición de legalidad le da con-
fianza en los tribunales. Pero, ¿cómo puede afectar el
curso de la acción administrativa? Subyace a esa crí-
tica el incómodo sentimiento de que la fuerza del
gobierno se aplica a propósitos contrarios a los de su
grupo. Ha ocurrido, con frecuencia, que se aplica una
medida reguladora pasando por encima de las aira-
das protestas de quienes se ven afectados por ella. sa privada, o que casi ni se intentaba prestar. Estas
La legislatura, apoyada por un momentáneo entusias- actividades han generado en ciertos grupos especia-
mo público, cumple con sus deberes aprobando la les un interés en el gobierno. El punto en que su dere-
ley, y pasa a otra cosa. Se deja entonces al burócrata cho de seguir libremente sus propias actividades en-
aplicar la ley pasando por encima del grupo airado tra en conflicto con la realización de las metas más
que así queda bajo su jurisdicción. Los grupos de generales de la comunidad es cuestión de juicio, se-
interés no objetan ninguna actividad gubernamental gún van surgiendo casos particulares. Pero el servidor
cuando está de acuerdo con sus fines, pero cuando público no tiene una norma clara en la cual basarse.
va dirigida a otros fines, se grita: «¡intervención buro- En pocas palabras, nuestra actual burocracia ha acu-
crática!» mulado una gran autoridad, pero carece de dirección
y de coordinación.
La legislatura, frecuentemente a causa de una com-
binación de factores fortuitos, aprueba una ley. Una El presidente es el jefe nominal de la «administración»,
dependencia administrativa se encarga de aplicarla, y pero en las condiciones actuales la tarea de coordina-
de este modo la voluntad legislativa queda, en cierto ción está más allá de la capacidad de los transitorios
sentido, institucionalizada y personificada. Con ex- ocupantes del cargo. Un sistema de derecho adminis-
cepción de los casos relativamente raros en que un trativo puede, con el tiempo, mostrar los límites de la
estatuto se vuelve inocuo por no ser aplicado, la vo- responsabilidad burocrática y desarrollar el concepto
luntad legislativa queda «congelada» hasta que se de interés público. Pero el funcionario de hoy se en-
modifica la ley. Mientras tanto, un cambio de las con- cuentra en gran parte aislado, salvo por la presencia
diciones económicas o políticas puede modificar la de los intereses directamente afectados por las con-
alineación de las fuerzas sociales en la comunidad, secuencias de sus acciones. Éstos ocupan un gran
haciendo así que el estatuto caiga del favor público, lugar en el medio administrativo.
sin imponer con ello necesariamente una enmienda
legislativa como respuesta a las críticas. La responsa- ¿Qué normas van a guiarlo? El interés público es la
bilidad legal del funcionario sigue siendo la misma, y norma que guía al administrador al aplicar la ley. Éste
la censura en que incurre es el precio de cumplir sus es el símbolo verbal planeado para introducir unidad,
deberes manifiestos. orden y objetividad en la administración.
En la actualidad, el gobierno es, en gran parte, cues- Este concepto es para la burocracia lo que la cláusula
tión de administración experta. A la rama ejecutiva del «debido proceso» es para la judicatura. Su signifi-
se le ha conferido cada vez más autoridad y discre- cado abstracto resulta vago, pero su aplicación tiene
cionalidad. El Estado ha emprendido un gran núme- efectos trascendentales. Los comisionados de la ra-
ro de servicios que en el pasado recaían en la empre- dio tendrían que aplicar la ley en el «interés, la conve-
157
4
El administrador puede guiarse hasta cierto punto por
normas que le ofrecen sus estatutos, pero es inevita-
ble que un margen de discrecionalidad siga siendo
inherente al proceso administrativo. Podrá buscar
apoyo a su política y, hasta cierto grado, escoger a
sus adversarios. Esta lección puede ser de importan-
cia decisiva. Al apoyar a los grupos que exigen una
niencia o la necesidad del público». Los comisiona- interpretación estricta de la ley, podrá causar un efecto
dos de comercio deberán aplicar la ley cuando consi- último por completo distinto del resultado que ha-
deren que su acción va «en interés del público». El bría surgido de su cooperación con quienes favore-
Congreso ha autorizado, frecuentemente, la forma- cían una interpretación liberal de los estatutos. Hasta
ción de juntas y de comisiones cuasijudiciales, para podrá buscar las opiniones sostenidas por grupos
determinar el interés público. menos organizados o dirigidos agresivamente.
Aunque es claro que el funcionario debe equilibrar Hoy resulta clara la situación del burócrata. No se le
los intereses de los grupos en conflicto que tiene ante puede negar una voz a los intereses especiales en los
él, ¿según qué normas deben sopesar sus demandas? consejos de Estado, ya que son sus preocupaciones
Mantener el interés público como norma es ofrecer las que dan la sustancia de la cual se formula el bien-
algo imponderable. Su valor es psicológico y no signi- estar público. Por otra parte, es esencial una buro-
fica más que el sentido que cada servidor público res- cracia bien coordinada y responsable, si se quieren
ponsable debe encontrarle a la frase. Actuando de alcanzar los propósitos del Estado. La solución del
acuerdo con esta concepción subjetiva y limitado por Estado liberal democrático debe consistir en estable-
su competencia estatutaria, el burócrata selecciona cer una relación de trabajo entre los burócratas y los
entre los intereses especiales que tiene enfrente aque- intereses especiales, relación que permita a los pri-
lla combinación a la que da la sanción oficial. Así, ine- meros realizar los propósitos del Estado y a los últi-
vitablemente, en la práctica el concepto de interés mos alcanzar sus propios fines.
público recibe una sustancia concreta por su identifi-
cación con los intereses de ciertos grupos. El buró- Semejante relación armoniosa resulta tanto más difí-
crata queda colocado en una situación similar a la del cil en los Estados Unidos, por la diversidad de las con-
ciudadano de Rousseau. Este último debía votar de diciones del país y por la variedad de las actividades
acuerdo con la voluntad general y si se encontraba emprendidas por el gobierno. Además, los funciona-
en la minoría a la hora del recuento de los votos, sa- rios federales intervienen en algunos problemas so-
bía que había intentado incorrectamente adivinar la bre los cuales no pueden ejercer una autoridad coer-
volonté générale. Sin embargo, el funcionario debe citiva. La buena administración de muchos servicios
esforzarse por actuar en interés del público, pero sin federales depende de la cooperación de las autorida-
el consuelo de poner a prueba su juicio en un plebis- des estatales y locales con el gobierno nacional. La
cito burocrático. Deberá seguir su estrella con muy mejor manera de describir y evaluar los nexos que
poca luz sobre las trampas inmediatas que haya en hay entre la comunidad y la burocracia federal es de
su camino. acuerdo con las situaciones particulares a las que
deben hacer frente. Resulta difícil analizar estos casos
en términos generales. Los funcionarios, al trabajar
158
en sus propios dominios, han aplicado su ingenio y
descubierto sus propias soluciones.
En la práctica, la administración pública es un proce-

so por el cual una persona actúa en su carácter ofi-
cial y de acuerdo con la interpretación de su respon-
sabilidad legal, aplica un estatuto a otra persona que
se encuentra en una posición legalmente subordina-
Tipo 1
da. Al público en general no le interesa este proceso.
Para el funcionario que aplica la ley, el público es sim- 4.4.12.1. Democracia y Gestión Pública
plemente una abstracción. La ley se aplica de un hom-
bre a otro. En el ámbito de la discusión, el público es 4.4.12.1.1. La democratización del Estado
tratado como una realidad, y las palabras se dirigen y la gestión pública
al pueblo. Pero ésta es una relación unilateral. Los
funcionarios reciben muchas respuestas de personas, Richard L. Harris
pero la única reacción que reciben del público es la
que ellos decidan interpretar en una colección de re- Introducción: la democracia es un sueño aplazado
acciones individuales. Por regla general, estas respues- y una creciente necesidad social
tas se pueden disponer en categorías más precisas,
formadas en torno de un interés ocupacional o eco- La democratización de la sociedad contemporánea,
nómico, Cuando esto ocurre, el funcionario descu- incluyendo el Estado y la gestión pública, es un sueño
bre que es posible negociar con grupos elocuentes y aplazado. Es un sueño cuya realización está aplazada
conscientes de su posición a causa de una preocupa- porque mucha gente ha hablado, escrito y soñado
ción común. sobre este tema durante todo el siglo XIX y el siglo XX,
y todavía esperamos la llegada de una sociedad ver-
Vemos así que el derecho no se aplica en el vacío, daderamente democrática. Lo que es cierto, sin em-
sino en un medio compuesto por todos los que tie- bargo, es que la democratización de la sociedad es
nen interés en la aplicación o la no aplicación de los cada vez más una necesidad social - requerida por y
estatutos. El funcionario se ve rodeado por una red para el desarrollo social, económico, científico, políti-
de intereses, una red que a menudo está dominada co y moral de la humanidad.
por una araña impredecible. Este último determinan-
te pueden ser los tribunales, la legislatura, un supe- Hoy la democratización es una necesidad social en la
rior administrativo o un poderoso interés económi- mayoría de las sociedades actuales porque es el úni-
co. El administrador es un hilo en toda una complicada co sistema social que puede acomodar las demandas
red de fuerzas políticas, sociales y económicas. El cada vez más complejas y el ritmo de cambio acelera-
público, como masa, tiene relativamente poca impor- do de las sociedades contemporáneas. No es casuali-
tancia en este contexto. dad que la democratización haya aumentado signifi-
cativamente en casi todas las partes del mundo
Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde. Clásicos de la durante la última mitad del siglo XX - tanto en los
Administración Pública, F.C.E., México, 1999. países del Sur como en los del Norte. Hace solamente
25 años, menos de un tercio de los países del mundo
159
4
Tipo 3 Doc. 1
La actual democratización del mundo no es produc-

to del “triunfo” del capitalismo, el fin de la guerra fría,
el neoliberalismo, el postmodernismo, la revolución
informática o la influencia global de las ideas demo-
cráticas de los países anglosajones. Algunos de estos
tenían un sistema político formalmente democrático; factores tienen algo que ver, pero no son las causas
sin embargo, ahora más del 60 por ciento de los paí- de este fenómeno. La causa principal es la eficacia de
ses tiene un sistema político que sigue esta fórmula. este sistema para organizar las relaciones humanas
Lo que mucha gente no entiende todavía es que la frente a las condiciones y problemas contemporáneos
democracia es el mejor sistema para la organización de la humanidad. Desde este punto de vista, la de-
de las relaciones humanas, más allá del ámbito del mocracia tiene las siguientes ventajas:
Estado. La popularidad de la idea democrática en al-
guna forma se extiende hoy alrededor del mundo por 1. Es más flexible y adaptable frente a los cambios;
una razón muy sencilla: la democracia es el modo
más eficiente de organizar las relaciones humanas bajo 2. Permite el libre flujo y el intercambio de la informa-
condiciones de cambio continuo y de creciente com- ción a través de la sociedad;
plejidad en las sociedades contemporáneas.
3. Promueve la introducción de la innovación con más
Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Demo- rapidez que en los sistemas no-democráticos;
cracia. No. 18 (Oct. 2000). Caracas.
4. Es más compatible con el desarrollo de la ciencia y
Tipo 2 la tecnología porque facilita un medio ambiente que
apoya la investigación de lo no conocido y la experi-
· En nuestra época, lo que distingue esencial- mentación;
mente las revoluciones democráticas no es necesa-
riamente la violencia o la lucha armada, sino la ampli- 5. Crea una actitud de escepticismo y criticismo fren-
ficación y el predominio de los mecanismos de la te a los dogmas;
democracia en varios aspectos de la vida social, y la
creciente participación popular en los procesos polí- 6. Es más inclusiva que los sistemas no-democráticos
ticos. (Doc 1) y por eso incorpora mayor diversidad de
ideas, puntos de vista, capacidades y destrezas;
· La democratización del Estado y de la ges-
tión pública dependen de la implantación y consoli- 7. Tiene la capacidad de auto-corregir sus defectos.
dación de la democracia secundaria. Esta se constru-
ye sobre el respeto mutuo entre los grupos Por supuesto, mucha gente piensa que la democra-
competitivos, entre los líderes y sus seguidores y en- cia es ineficiente, lenta y desordenada. Con mucha
tre los gobernantes y los ciudadanos. Requiere el con- frecuencia la gente dice que las instituciones demo-
senso sobre los fines principales y las reglas del juego. cráticas actuales no sirven para nada, incitan a la co-
Es el ‘software’ o cultura de la democracia. (Doc 1) rrupción, al caos o algo peor. Aun en los países más
160
democráticos, mucha gente se queja ad nauseam so-
bre las fallas y la ineficacia de sus instituciones demo-
cráticas. Hasta cierto punto, esa gente tiene razón,
porque la mayoría de las instituciones democráticas
que existen actualmente tienen muchas contradic-
ciones y elementos autoritarios. En aquellas institu-
ciones coexisten elementos democráticos y elemen-
tos autoritarios. De hecho, la gran mayoría de las vocaba cuando decía que no hay otra alternativa para
instituciones democráticas que existen en la actuali- el mundo, salvo el neoliberalismo y la globalización
dad son instituciones “pseudo” o “proto” democráti- capitalista. Lo que es inevitable no es el neoliberalis-
cas. mo y la globalización capitalista, sino la democratiza-
ción de las sociedades contemporáneas.
Sin embargo, las condiciones y necesidades contem-
poráneas impulsan la democratización de esas insti- 4.4.4.12.1.2 Los valores de la democracia
tuciones y el desarrollo de nuevas formas de demo- y los obstáculos a su realización
cracia. Como se indicase más arriba, la democracia
es el único sistema social capaz de adaptarse a los Por democracia entiendo un sistema de valores y nor-
cambios continuos y solucionar los problemas cada mas para gobernar la conducta de las personas en
vez más complejos de la humanidad contemporánea. casi todas las relaciones humanas - en el Estado, las
Para la época que entramos, parece que no hay otra empresas privadas, la administración pública, las co-
alternativa a la democracia para satisfacer las crecien- munidades, las asociaciones cívicas y en los grupos
tes necesidades sociales y solucionar los complejos sociales. Este sistema de valores y normas incluye:
problemas contemporáneos, aunque todavía los sis-
temas autoritarios o autocráticos parecen atractivos 1. La plena y libre comunicación entre las personas
para mucha gente en el mundo. sin tener en cuenta las diferencias de rango y poder;
Para sobrevivir en el siglo XXI, las sociedades, gobier- 2. El uso del consenso en vez de la coerción y la tran-
nos, organizaciones y comunidades alrededor del sacción para resolver los conflictos;
mundo tendrán que sustentarse cada vez más en la
democracia como forma de relación social. Tendrán 3. La competencia y el conocimiento como fuentes
que superar los obstáculos que frenan el desarrollo de influencia en vez del personalismo y las prerrogati-
de las instituciones democráticas, y tendrán que ex- vas del poder;
tender la democracia a todos los sectores donde aho-
ra el autoritarismo y la autocracia dominan las rela- 4. La confianza en la autogestión como la mejor ma-
ciones humanas. De esta manera, la creciente nera de manejar las cosas - especialmente al nivel in-
necesidad social por la democratización de las rela- dividual, grupal y comunal;
ciones humanas va a satisfacerse y el sueño aplazado
sobre la democratización profunda de la vida huma- 5. La inclusión y participación de todos los afectados
na va a realizarse. Parece que la época de la demo- en la toma de decisiones;
cracia ha llegado y debemos abrazarla con fervor. La
famosa “dama de hierro” Margaret Thatcher se equi-
161
4
Si alguien quiere renunciar a la democracia, cierta-
mente es por su subversidad y por el hecho de que la
democracia tiende a romper todas las relaciones de
dominación y dependencia. Como dice Norberto Bo-
bbio, el filósofo italiano: “La democracia es subversi-
va. Y es subversiva en el sentido más radical de la
palabra, porque donde llega subvierte la concepción
6. el respeto por las diferencias étnicas, raciales, de tradicional del poder, según la cual el poder - sea el
clase, religiosas, nacionales, sexuales, etcétera, en vez poder político o el económico, el poder paterno o el
de discriminar contra las personas o grupos por esas sacerdotal - viene de arriba hacia abajo”. En una de-
diferencias; mocracia genuina, el poder viene de abajo hacia arri-
ba, y no hay relaciones de dominación y dependen-
7. el reemplazo de las relaciones asimétricas de do- cia entre las personas.
minación y dependencia implicadas en el binomio
sujeto-objeto, por las relaciones simétricas e igualita- Hay seis grandes obstáculos que bloquean el desa-
rias implicadas en el binomio sujeto-sujeto. rrollo de las instituciones democráticas actuales y la
democratización profunda de las sociedades contem-
Si hay una sola palabra que encuadra la esencia de la poráneas:
democracia es la de “autogestión” – la democracia
significa particularmente la autogestión del individuo, 1. La creciente brecha entre los ricos y los pobres;
el grupo y la comunidad.
2. La persistencia del militarismo;
Por democratización del Estado entiendo la profun-
dización de las instituciones, valores, procesos y prác-
3. La tenacidad de los detentores autoritarios del
ticas democráticas en el sistema político de una so-
poder;
ciedad. Implica la difusión, la expansión y la
consolidación de las estructuras, valores, procesos y
4. La apatía pública;
prácticas democráticas que son esenciales para el
funcionamiento efectivo de la democracia política,
5. La falta de confianza en la autogestión;
tales como: elecciones libres y transparentes, la par-
ticipación popular en los procesos políticos y la ges-
6. La carencia de una presencia suficiente por parte
tión pública, el respeto por los derechos civiles de los
de los sectores populares en el Estado y la adminis-
ciudadanos de parte de los funcionarios estatales, la
tración pública.
responsabilidad de los gobernantes ante los ciudada-
nos, etc. Incluye la adopción de medidas para elimi-
No puedo analizar en el limitado espacio de este en-
nar la dominación del Estado por una oligarquía o
sayo los detalles y las causas de estos grandes obstá-
élite, y para el empoderamiento de los movimientos,
culos a la democratización de las sociedades contem-
asociaciones y grupos sociales de la sociedad civil que
poráneas. Sólo quiero hacer notar que estos
les permita presionar a las instituciones estatales para
obstáculos existen y que traban la democratización
orientarlas al servicio de los intereses de la gran ma-
en todos los países del globo.
yoría de la población y no de los intereses particula-
res.
162
Es necesario destacar también que las fuerzas autori-
tarias tratan de obstaculizar el crecimiento de la de-
mocracia a través de una gama de políticas antide-
mocráticas, entre las que se pueden mencionar las
siguientes:
1. el aumento de los poderes de los órganos ejecuti-

vos sobre los de los órganos legislativos; 4.4.12.1.3. Las revoluciones democráticas
2. la reducción del acceso público a la información La democracia fue, en algún momento de la historia
sobre las acciones de los ejecutivos; de Europa, un instrumento de la aristocracia contra
el absolutismo monárquico. Se volvió después en ins-
3. el aumento o el mantenimiento de los gastos exce- trumento de la burguesía contra la aristocracia. Y desde
sivos para las fuerzas armadas; hace algún tiempo, se volvió en instrumento de las
masas populares contra la burguesía y los dictadores
4. el mantenimiento de las políticas exteriores belige- burocráticos, religiosos y militares. Sin embargo, los
rantes; que piensan que la democracia es algo puramente
instrumental o una artimaña de las clases dominan-
5. el aumento en la brecha entre los ricos y los po- tes, muestran su ignorancia sobre la historia política
bres; moderna. Es desconocer la historia de las grandes lu-
chas contra las clases dominantes. La democracia es
6. la reducción de los gastos para la educación públi- un valor universal por la muy sencilla razón de que
ca, la salud pública, y los otros programas públicos sus conquistas, después de haber llegado a las masas
orientados al mejoramiento del conocimiento y bienes- populares, pasan a ser respetadas para casi todos los
tar de los sectores populares; seres humanos. Adonde todavía no ha llegado, es pre-
ciso que llegue. Y si bien son aún insuficientes sus
7. el aumento de la llamada “libertad económica de conquistas, ellas son las bases para avances que de-
los ricos” a costa de los derechos humanos y la justi- ben lograrse.
cia social de las grandes mayorías;
En nuestra época, lo que distingue esencialmente las
1. la reducción de la participación popular en revoluciones democráticas no es necesariamente la
los procesos políticos. violencia o la lucha armada, sino la amplificación y el
predominio de los mecanismos de la democracia en
Estas son políticas actuales que muchos gobiernos varios aspectos de la vida social, y la creciente partici-
promueven alrededor del mundo. Las fuerzas autori- pación popular en los procesos políticos. En una re-
tarias no mueren fácilmente y siempre buscarán re- volución democrática, los mecanismos de la demo-
ducir el ámbito de la satisfacción de las necesidades cracia participativa y la democracia representativa
sociales en las sociedades contemporáneas, las cua- predominan sobre los mecanismos autoritarios y bu-
les requieren la democratización. rocráticos. En una revolución democrática, las fuer-
zas armadas se convierten en “el pueblo en armas”, y
en consecuencia, se hacen obedientes a las institu-
163
4
principales y las reglas del juego. Es el ‘software’ o cul-
tura de la democracia.
Sin la democracia secundaria, la democracia primaria

no puede funcionar y no tiene mucho sentido.
Uno de los errores más fuertes de la concepción con-

ciones democráticas que representan al pueblo. Se servadora de la democracia es que no pone énfasis
elevan mucho los niveles de participación popular a en la democracia secundaria, y por lo tanto, condena
través de mecanismos de autogestión y de democra- la democracia a una vida meramente formal y super-
cia directa. Los hombres y mujeres - o por lo menos ficial.
un gran número de ellos - se convierten en hombres
y mujeres públicos. La democratización amplificada Si la opresión, la explotación y la discriminación no
de la sociedad requiere la participación continua de son reducidas significativamente en las relaciones
casi todos los adultos en la vida pública, como ciuda- humanas y en la sociedad entera, la democracia que-
danos activos y como coasociados activos en los da “pro forma” y precaria. Para profundizar la demo-
mecanismos de autogestión en los lugares de traba- cratización y consolidar la democracia política es ne-
jo, asociaciones cívicas y grupos sociales. En cierto cesario que los líderes adopten un estilo democrático
sentido, “la democracia secundaria” es más impor- y respetuoso en las relaciones con sus subordinados;
tante que “ la democracia primaria” para el éxito y el y de la misma manera, los funcionarios públicos tie-
sustento de cualquier sistema democrático. La de- nen que adoptar un estilo democrático y respetuoso
mocracia secundaria se refiere al “software” o la cultu- en sus relaciones con todas las clases de ciudadanos.
ra de la democracia 13 , e incluye las consideraciones Los beneficios de la democracia no se logran cuando
subjetivas, los valores, los modales, las costumbres, hay falta de consenso, intimidación, corrupción y
las sutilezas y las reglas del juego que determinan cómo manipulación en las relaciones humanas, o sea cuan-
la gente se comporta cotidianamente. En contraste, do el estilo de liderazgo y las relaciones humanas son
la democracia primaria tiene que ver con el aparato autoritarios.
institucional: los organismos legislativos, procesos
electorales, partidos políticos, el sistema judicial, las La democracia secundaria se ejercita principalmente
leyes, etc. La democracia primaria sin la democracia en los grupos y en las relaciones interpersonales. A
secundaria es como jugar los deportes sin practicar este nivel (grupal e interpersonal) de la realidad so-
la deportividad. cial, se puede distinguir muy bien el contraste entre
las relaciones humanas autoritarias y las relaciones
4.4.12.1.4. La democracia secundaria humanas democráticas. En el grupo autoritario hay
escasa libertad personal, muy poca comunicación
La democratización del Estado y de la gestión pública abierta y poca honestidad. La dirección del grupo es
depende de la implantación y consolidación de la vertical, rígida y dura. Cuanto mayor es la divergencia
democracia secundaria. Esta se construye sobre el entre los intereses del grupo y del individuo, más fuerte
respeto mutuo entre los grupos competitivos, entre y opresora debe ser la dirección para mantener así el
los líderes y sus seguidores y entre los gobernantes y funcionamiento unitario del grupo. Por el contrario,
los ciudadanos. Requiere el consenso sobre los fines en el grupo democrático predomina la libertad perso-
164
nal, la comunicación abierta y la honestidad. Hay dis-
crepancias y discusión entre los miembros del grupo,
pero sin perturbar la integridad del grupo. Las perso-
nas, como tales, pueden expresarse libremente.
Existe una dirección no estricta ni de alto control.

Hay la potencia para la autogestión del grupo y la de
cada miembro. 10. Todas las actividades para solucionar problemas
o tomar decisiones tienen lugar en una atmósfera de
En los grupos democráticos maduros es donde la apoyo.
democracia secundaria predomina, y se puede iden-
tificar este tipo de grupos por la presencia de las si- 11. Todos se ayudan, colaborando así para que el gru-
guientes características: po logre sus objetivos y los miembros logren sus me-
tas.
1. La atmósfera es informal, cómoda, relajada.
12. Existe una fuerte motivación por parte de cada
2. Hay discusión abierta y en ella hay participación uno para comunicar al resto todo lo que sea
de todos. necesario.
3. Las tareas u objetivos del grupo son bien conoci- Por supuesto, no es fácil alcanzar este nivel de demo-
das y comprendidas por todos. cracia madura en un grupo. Requiere mucha capaci-
tación apropiada y una práctica prolongada. Los equi-
4. Todos escuchan y se escuchan las ideas de todos. pos de trabajo autogestionados en las empresas
modernas, ONGs y organismos públicos de los países
5. Hay desacuerdo y ello no se considera negativo. más democráticos son los mejores ejemplos de los
grupos democráticos maduros.
6. La gran mayoría de las decisiones se toma por con-
senso, y logrado esto, todos se ponen de He trabajado como asesor en muchos equipos de tra-
acuerdo para avanzar en conjunto. bajo autogestionados durante los últimos diez años,
y he visto que estos grupos o equipos se desempe-
7. La crítica es frecuente, franca y relativamente có- ñan casi siempre con mayor productividad y respon-
moda. Tiene un sabor constructivo. sabilidad que los grupos de trabajo dirigidos por un
jefe. En los equipos de trabajo autogestionados se
8. Todos opinan libremente sobre sus rendimientos e encuentra la práctica diaria de la democracia secun-
ideas, y sobre la conducta del grupo. daria. Sus miembros se dirigen a sí mismos, compar-
ten entre ellos el liderazgo y asumen casi todas las
9. Los valores del grupo son una integración de los funciones de gestión. Se comunican entre sí de ma-
valores y de las necesidades pertinentes de sus miem- nera abierta, franca y respetuosa, aumentando así su
bros. nivel de conocimiento y su capacidad para cooperar
y adoptar decisiones efectivas. Estos grupos apren-
den cómo utilizar constantemente la retroalimenta-
165
4
cultura organizacional democrática caracterizada por
la comunicación abierta en vez de la comunicación
restringida; la cooperación y el consenso en vez de la
competencia y el conflicto; la confianza y respeto
mutuo en vez de la desconfianza y el miedo en las
relaciones interpersonales; la colaboración entre las
distintas unidades de la organización en vez de la frag-
ción y la crítica constructiva (formulada tan pronto mentación y aislamiento de estas unidades; y la bús-
como sea posible y sin cólera), y cómo tratar a otra queda de la mejor manera de servir al público en vez
gente con respeto y honestidad. de satisfacer los intereses particulares de los funcio-
narios.
Los beneficios que los equipos autogestionados pue-
den aportar a las organizaciones estatales son los si- La capacitación de los miembros de los equipos au-
guientes: togestionados y sus dirigentes anteriores es un ele-
mento esencial muy importante para el desarrollo
1. crean funcionarios que conocen bien los fines y exitoso de estos equipos y la implantación de las nor-
metas organizacionales y que asumen la responsabi- mas y prácticas de la democracia secundaria. Los dos
lidad para su implementación efectiva, porque a tra- grupos tienen que aprender cómo apoderar a otros.
vés de la autogestión ellos participan activamente en En particular, los dirigentes tienen que aprender cómo
la definición de cómo implementarlos en su trabajo; apoderar los miembros de los equipos de trabajo y
funcionar como asesores, facilitadores y entrenado-
2. aumentan la productividad del personal involucra- res; y los miembros de los equipos tienen que apren-
do en los equipos y mejoran la calidad del producto o der cómo compartir el liderazgo y tomar decisiones
servicio brindado por ellos; colectivas por consenso. Por lo tanto, la capacitación
de los miembros de los equipos autogestionados y
3. aumentan la satisfacción, el compromiso y la con- los dirigentes anteriores representa el instrumento
fianza de los funcionarios que son miembros de estos clave para promover la democracia secundaria en la
equipos; vida cotidiana organizacional. Consta del adiestra-
miento en el ‘teamwork’ (cómo formar y trabajar en
4. permiten a los dirigentes anteriores de los equipos, equipos), el liderazgo compartido, la toma de decisio-
dedicarse a tareas importantes de planificación, ca- nes por consenso, la facilitación de discusiones abier-
pacitación, innovación y colaboración; tas, la colaboración entre grupos y la retroalimenta-
ción/crítica constructiva.
5. crean focos de democracia secundaria que contri-
buyen al desarrollo de la democracia secundaria den- Es necesario también impartir a través de la capacita-
tro del Estado y a relaciones más democráticas entre ción de los funcionarios estatales el afán de servir al
los funcionarios del Estado y el público. público de la mejor manera posible. Esto requiere la
redefinición total de las relaciones típicas de los fun-
El desarrollo de los equipos autogestionados, como cionarios estatales con el público, la cual se logra por
focos de la democracia secundaria dentro de las or- medio de la aplicación de la ética de servicio en el
ganizaciones estatales, conduce a la creación de una tratamiento del público y por el credo de ‘stewardship’
166
(mayordomía) en la administración de los bienes es-
tatales. Para conseguir este nivel de concientización
democrática en la gestión pública, la capacitación de
los funcionarios tiene que poner énfasis en lo siguien-
te:
1. cómo servir los intereses de la gran mayoría de los

ciudadanos en vez de los intereses particulares de los 4.4.5 ¿Cómo se realizará la hegemonía de la
funcionarios y los ‘clientes especiales’ - o sea cómo democracia?
aplicar el espíritu de servicio público en lugar del clien-
telismo y compadrazgo; ¿Cómo se realizará la lucha por la hegemonía de la
democracia bajo la hegemonía neoliberal y conserva-
2. cómo ver las políticas, las prácticas y los proble- dora que en las últimas décadas ha tratado de trans-
mas desde la perspectiva de los ciudadanos y no des- formar la democracia representativa en una caricatu-
de la perspectiva de la burocracia estatal; ra de sí misma? Parece indudable que el horizonte de
los dueños del poder, tanto de los actuales como de
3. las más altas normas profesionales de conducta; los aspirantes, en general no va más allá de un con-
cepto restringido de la democracia. Creo que una res-
4. la necesidad de respetar siempre los derechos civi- puesta es hacer lo que cada quien puede en cuanto a
les de todos los ciudadanos; promover en su alrededor la democratización de las
relaciones humanas. O sea, cada quien debe promo-
5. cómo apoderar e incorporar la participación po- ver la democracia secundaria.
pular en la gestión pública;
En el caso de los administradores públicos, la mejor
6. cómo alcanzar un alto nivel de responsabilidad informa de promover la democracia es a través de la
dividual y colectiva por medio de la autogestión en democratización de sus relaciones humanas en sus
vez del control jerárquico y la dirección autoritaria; centros laborales y en sus contactos con el público.
Cada funcionario puede promover la autogestión y la
7. cómo integrar las necesidades de los individuos y participación democrática en la toma de decisiones
los grupos con los fines y metas organizacionales; en su lugar de trabajo, aun si su esfuerzo toca sola-
mente un pequeño grupo de gente.
1. cómo aplicar las normas y las técnicas de la
autogestión en los grupos de trabajo y otros grupos También, cada funcionario que tiene relaciones con
sociales. el público puede tratarlo de forma respetuosa, apo-
derar de una manera u otra a los ciudadanos, grupos
No se debe subestimar la importancia de capacitar y asociaciones que representan los intereses de sec-
los funcionarios estatales en las normas y prácticas tores de la ciudadanía que no tienen representación
de la democracia secundaria, porque sin este tipo de adecuada en las decisiones estatales, y en general,
capacitación es casi imposible democratizar la ges- llevar a cabo sus funciones de modo que sirva los in-
tión pública y profundizar la democratización de los tereses públicos y no los intereses particulares. Y en
estados contemporáneos. su vida extra laboral, los funcionarios pueden promo-
167
4
los rodean. La apropiación privada del Estado y el clien-
telismo dentro de la administración pública inhiben el
logro de este objetivo. Para lograrlo se requieren fun-
cionarios públicos que estén identificados con los in-
tereses del público y no con los intereses particula-
res.
ver la democracia secundaria en las asociaciones cí- En casi todas las democracias contemporáneas, el
vicas, la vida social y las entidades comunales en las público tiene una presencia insuficiente en la admi-
cuales ellos participan. nistración pública. Por eso la gente se siente dema-
siado excluida por los cabilderos y expertos.
Sin embargo, no se puede profundizar la democrati-
zación de las sociedades actuales sin hacer alteracio- Con mucha frecuencia, la administración pública es
nes drásticas en sus prácticas económicas para aten- considerada por sus servidores como una sociedad
der las necesidades populares. Es evidente que la cerrada. Los administradores y los cabilderos piensan
democracia deberá suprimir las extremas desigualda- que si se diera a conocer su accionar a todos, el des-
des sociales que impiden a la mayoría del pueblo te- empeño mermaría, por cuanto el Estado administrati-
ner acceso a la ciudadanía y la toma de decisiones. vo moderno no es lugar para amateurs. Los individuos
En este sentido, la reorientación de la política econó- que están fuera de la administración, por su parte,
mica y el control sobre el funcionamiento del gran alegan que necesitan enterarse más sobre lo que su-
capital son tareas democráticas ineludibles. cede en ella. Y en la democracia, el público tiene de-
recho a saber lo que quiera de su propia administra-
La pobreza es un desafío para las democracias del ción.
mundo. Está creciendo en muchos de los países del
Sur y también en algunos de los del Norte. En Améri- Es evidente, entonces, que la administración pública
ca Latina, más o menos un cuarto de la población en una democracia debe esforzarse por satisfacer a
vive ahora con menos de US$ 1 de ingreso por día 18 todas las partes y debe tratar de abrirse más a la par-
. Es un problema que incide en la esencia misma de la ticipación directa del público. Como ha dicho Nuria
gobernabilidad y la democratización. Cuando la aten- Cunill Grau en su reciente obra sobre nuevas formas
ción estatal a las exigencias de los sectores pobres de gestión pública y representación social, esto re-
tiende solamente a frenar el deterioro de las condi- quiere “la publificación” de la administración pública
ciones de vida de estos sectores, la resultante es una y del aparato estatal, especialmente los procesos de
‘bomba de tiempo social’ que va a estallar al media- adopción e implementación de las decisiones estata-
no o al largo plazo. les. En vez del reforzamiento de la ‘privatización’ de
aquellos procesos, la democratización del Estado y la
Para el conjunto de la sociedad, la pobreza constitu- gestión pública debe “aumentar la participación po-
ye una carga económica, política e institucional que pular en la gestión pública y garantizar, cada vez más
a la larga se hace insoportable. El objetivo de un Es- con eficacia, que ésta sirva los intereses de la colecti-
tado democrático debe ser que sus políticas sociales vidad y no los de tipo particular”.
se expresen en programas que respeten a los ciuda-
danos y que eliminen las condiciones adversas que
168
Por esto, la descentralización del Estado tiene un sig-
nificado específico en las democracias, bien distinto
al de las sociedades con regímenes pseudo-democrá-
ticos y autoritarios. Para lograr una verdadera demo-
cracia, la descentralización del aparato estatal es ne-
cesaria para entregar a la población más posibilidades
concretas y directas que les permita participar en los
procesos políticos y los programas estatales. Para evitar ese resultado, es necesario ‘publificar’ el
Estado y la gestión pública, ajustar la representación
La participación no es nada más el producto de una política a la representación social en todos los niveles
intención de participar, sino la existencia de canales del aparato estatal y eliminar el carácter ‘burocrático-
que la hagan posible, lo cual requiere instituciones clientelar’ de la gestión pública. La descentralización
más próximas, al alcance de la mano por parte de los debe ser capaz de generar una creciente participa-
ciudadanos. Por otra parte, la descentralización es ción política de los ciudadanos en los gobiernos loca-
una fuente específica para que al tiempo que se pro- les y subnacionales, conducir a la elevación de la cali-
mueve la participación democrática, se promueva la dad de vida de los sectores de la población menos
eficiencia de la acción pública. Nótese que no es cual- favorecidos, y promover una gestión más eficiente y
quier concepto de eficiencia el que está en juego. Se democrática del sector público.
trata de la eficiencia de carácter democrático.
Consideraciones finales
La descentralización democrática genera una super-
ficie de contacto mayor del público con los funciona- La democracia verdadera no se reduce a la ‘represen-
rios públicos. La participación política de los ciuda- tación virtual’ de los intereses sectoriales en un Esta-
danos es un producto resultante de la intención de do privatizado y controlado por una élite oligárquica
participar y de la existencia de canales que la hagan y sus cuadros tecno-burocráticos. No es un mero acto
posible. La descentralización democrática genera un de selección de los miembros de esta élite gobernan-
tipo de circulación entre los ciudadanos y el Estado te por las masas subordinadas. La democracia depen-
que socava el centralismo y las concepciones tecno- de de instituciones democráticas, procesos políticos
cráticas y burocráticas de la descentralización. Para democráticos, participación popular en estas institu-
ello se necesita capacitar y financiar un cuerpo de ciones y procesos, y especialmente depende de los
funcionarios profesionales en los niveles locales y sub- valores y normas democráticos que determinan las
nacionales para terminar con la corrupción y el clien- reglas del juego político y el carácter de las relaciones
telismo que existan en estos niveles. Sin este cuadro humanas. Estos valores y normas se pueden llamar el
de funcionarios públicos, “las ventajas de la descen- ‘software’ o la cultura de la democracia. La democrati-
tralización se aminoran en las redes del clientelismo y zación profunda del Estado y la gestión pública re-
los intereses de carácter parcial”. quiere la incorporación de la cultura democrática en
la práctica de las relaciones humanas dentro del Esta-
También hay que entender que la descentralización do y entre los agentes del Estado y el público.
despierta fuerzas muy poderosas que dejadas al libre
juego del ‘mercado’ podrían debilitar la democracia. Lo que se denomina la democracia secundaria es un
elemento esencial para el funcionamiento
169
4
exitoso de la democracia política y la democratiza-

ción profunda de la sociedad. La democracia política
solamente puede adquirir una vida popular si los fun-
cionarios estatales practican la democracia secun-
daria diariamente. La práctica de la democracia se-
cundaria por los funcionarios infunde los valores y
normas democráticas en las actividades diarias del
Estado y en sus enlaces con el resto de la sociedad.
Los funcionarios públicos pueden fomentar la demo-

cratización del Estado, de la gestión pública y de la
sociedad entera si ellos incorporan la práctica de la
democracia secundaria en sus relaciones cotidianas.
Por supuesto, hay que tomar en cuenta los obstácu-
los que inhiben la democratización del Estado y la
gestión pública en las sociedades contemporáneas.
Sin embargo, aunque no se pueden superar o elimi-
nar ahora todos estos obstáculos, se puede promo-
ver la democratización donde hay las posibilidades o
las oportunidades de hacerlo. Durante las décadas
que vienen, la creciente necesidad social por la de-
mocracia en las relaciones humanas va a generar
muchas oportunidades y presiones a favor de la de-
mocratización del Estado y la sociedad civil. Para
manejar el ritmo acelerado de los cambios contem-
poráneos y solucionar los problemas sociales cada
vez más complejos, será necesario usar los mecanis-
mos de la democracia, dado que es el único sistema
suficientemente flexible y capaz de solucionar los pro-
blemas de alta complejidad y adaptar las relaciones
humanas al ritmo de dichos cambios.
Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Demo-

cracia. No. 18 (Oct. 2000). Caracas.
170
Evaluación
Unidad 4
1. Las organizaciones se clasifican en públicas y privadas,

sin embargo por sus características y sus metas cada una de
ellas puede asumir funciones de las otras, es valido señalar que
por su especificidad las organizaciones públicas son solamente
las que hacen parte del Estado.
2. Asumiendo que la Administra Pública desarrolla proce-

sos diferentes con respecto a la administración privada, como se
manifiestan estos procesos y cuales son sus características.
3. Indique cuales y como se aplican los mecanismos de

conciliación entre la administración pública y la comunidad, me-
diante un ejemplo de aplicación en una organización pública esta-
tal.
4. Mediante un análisis del concepto de democracia frente

a la administración pública, identifique cuales serían las ventajas
de aplicarla en el desarrollo del proceso de toma de decisiones.
171
4
4.5. AUTOEVALUACIÓN DEL TRABAJO EN EQUIPO

Nombre y códigos de los Estudiantes : ————————————————————————
—————————————————————————————————————————
—————————————————————————————————————————
—————————————————————————————————————————
Grupo : —————————————————————————————————————
Temáticas : ————————————————————————————————————
Unidad : —————————————————————————————————————
FACTORES ANÁLISIS OBSERVACIONES CALIFICACIÓN
1. DESEMPEÑO DE ROLES :
·MODERADOR
·RELATOR
·OBSERVADOR
·OTROS MIEMBROS
2. PARTICIPACIÓN
Y APORTES :
·PROCESOS
·CONTENIDOS TEMÁTICOS
3. INTEGRACIÓN :
·SOLUCION A DISCREPANCIAS
·MADUREZ PARA ACEPTAR
CRITICAS
172
4. CONSTRUCCIÓN
COLECTIVA :
·SUGERENCIAS
A LOS PROCESOS
·NUEVOS
CONOCIMIENTOS
ADQUIRIDOS.
5. COORDINACION :
·MANEJO DE TIEMPO
·ENTREGADE TRABAJOS
6. BITÁCORAS
7. VALORACION DE
LAS SESIONES
PROMEDIO
En el anterior formato, evalúe con su equipo de trabajo las actividades realizadas por el moderador, el relator y el observador
en particular como del Equipo en general. Recuerde que ELTRABAJO DE EQUIPO se realiza una vez por cada unidad, se
destina aproximadamente dos (2) horas para el estudio de cada temática. La participación en la sesión del trabajo de Equipo
conlleva una calificación por cada unidad desarrollada. Cuando un miembro del Equipo no pueda asistir a la sesión debe
seleccionar un tema de la unidad, escribir un ensayo y enviarlo al tutor. Las funciones del COORDINADOR DEL EQUIPO son:
Citar a las reuniones, recoger los documentos y enviarlos a la Sede Central, trasmitir la información que lleguen y distribuir
los materiales. Los documentos que debe enviar el coordinador en un solo paquete son: El informe de la sesión de trabajo
del Equipo. Documento preparado por el relator. La Evaluación del Moderador, el resumen del observador, las preguntas y
sugerencias del Equipo, que deben ser escritas en hojas separadas por cada temática. Es un documento preparado por el
relator. Las actividades de aprendizaje de cada temática. (Documentos enviados por cada participante), La coevaluación de
los Trabajos presentados, y la Autoevaluación del Trabajo en Equipo.
173
4
4.6. INFORME DE LAS SESIONES DE APRENDIZAJE
DEBE CONTENER :
1. IDENTIFICACION : NOMBRE DEL EQUIPO, SESIÓN Y NUMERO DEL INFORME

2. LUGAR, DÍA, FECHA, HORA Y OBJETO DE LA REUNIÓN
3. INTRODUCCIÓN
4. LISTA DE ASISTENCIA DE LOS MIEMBORS DEL EQUIPO
5. ANOTACIÓN DE LOS ROLES DELMODERADOR, DEL RELATOR Y DEL
OBSERVADOR
Y LACALIFICACION INDIVIDUAL DE LA BITÁCORA POR TEMÁTICA
6. AGENDA : TEMAS QUE SE VAN A TRATAR EN LA SESION INDICANDO EL TIEMPO
DEDICADO A CADA UNO
7. TEXTO DE LA TEMÁTICA, QUE INCLUYE :
· INQUIETUDES Y PREGUNTAS QUE SE DISCUTAN EN EL EQUIPO, SEÑALANDO EL NOMBRE

DEL AUTOR
· COMENTARIOS O CONSLUSIONES DEL EQUIPO FRENTE A CADA INQUIETUD O A CADA
PREGUNTA
· PREGUNTAS O CONSULTAS PARA EL TUTOR.
· TITULO DEL ENSAYO QUE SE EVALÚE Y ELNOMBR DEL AUTOR
· COEVALUACION DADA Y RESUMEN DE LAS OBSERVACIONES QUE SE HICIERON
AL TRABAJO
· AUTOEVALUACIÓN DEL EQUIPO
· EVALUACIÓN. CONTIENE EL RESUMEN DE LOS RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE LA
SESIÓN DE TRABAJO EN EQUIPO
· IDENTIFICACION DE LA PROXIMA SESIÓN: LUGAR, FECHA , HORA Y NOMBRES DE LA MESA
DIRECTIVA DESIGNADA PARA LA SIGUIENTE SESIÓN.
· OBSERVACIONES. RELACIONAR OBSERVACIONES FINALES EN LASQUE SE SEÑALE SI SE
AGOTO O NO LA AGENDA E INDICAR LA HORA EN QUE SE LEVANTA LA SESIÓN
· FIRMA DE LA PERSONA QUE HACE LA RELATORÍA
· ANEXOS: 1. PREGUNTAS Y SUGERENCIAS PARA CADA TEMÁTICA. 2. EVALUACIÓN DE LA
MARCHA DEL EQUIPO, LA REALIZA EL MODERADOR INDICANDO SU PAPEL.
3. INSTRUMENTO Y ANÁLISIS DEL OBSERVADOR. 4. ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE
DE LOS PARTICIPANTES EN CADA UNIDAD.
174
Al finalizar la sesión el estudiante debe estar en capacidad

de ANALIZAR las Entidades Territoriales a partir de la rela-
ción Estado – Administración Publica – Democracia – Toma
de Decisiones.
Los Estudiantes deberán consultar la Constitución

Política de Colombia (1991), comentada y concorda-
da en lo referente a la función publica y al carácter
del Estado Colombiano.
4.9. COEVALUACIÓN
Cada estudiante deberá presentar en la sesión presen-

cial el Trabajo Escrito sobre La Problemática del Estado
Colombiano en relación con la Administración Publica
y la Toma de Decisiones, para ser evaluado por otro
estudiante, teniendo en cuenta los planteamientos de
las unidades del presente módulo.
4.10. RESULTADO DIDÁCTICO GENERAL.
Comprender críticamente las relaciones entre Administración

Publica – Teoría Administrativa y Estado.
175
4
EVALUACIÓN DEL MÓDULO
FORTALEZAS
DEBILIDADES
EVALUAR EL MÓDULO TENIENDO ENCUENTA LA PERTINENCIA CON EL PLAN DE ESTUDIOS DEL-

PROGRAMA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA TERRITORIAL. ESTA EVALUACIÓN DEBE SER ENVIA-
DA POR CORREO A LA SEDE CENTRAL Y DIRIGIDA A LA COORDINACIÓN DEL NÚCLEO TEMÁTI-
CO: PROBLEMÁTICA DEL ESTADO Y DELPODER.
176
EVALUACIÓN DE LOS OBJETIVOS

DE LAS UNIDADES DEL MÓDULO
NUMERO Y NOMBRE OBJETIVOS PERTINENCIA CON EL

DE LOS CAPITULOS PLAN DE ESTUDIOS
DEL PROGRAMA DE A.P.T.
UNIDAD 1 :
UNIDAD 2 :
UNIDAD 3 :
UNIDAD 4 :
OBSERVACIONES : ————————————————————————————————————
————————————————————————————————————————————
————————————————————————————————————————————
EVALUAR LOS OBJETIVOS DE LAS UNIDADES DEL MÓDULO TENIENDO ENCUENTA LA PERTINENCIA CON
EL PLAN DE ESTUDIOS DELPROGRAMA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA TERRITORIAL. ESTA EVALUACIÓN
DEBE SER ENVIADA POR CORREO A LA SEDE CENTRAL Y DIRIGIDA A LA COORDINACION DEL NUCLEO
TEMÁTICO: PROBLEMÁTICA DEL ESTADO Y DELPODER.
177
4
EVALUACIÓN DEL CONTENIDO DIDÁCTICO
DEL MÓDULO
PROCEDE EXPLIQUE
1. DE LO GLOBAL
A LO CONCRETO
2. DE LO CONCRETO
A LO ABSTRACTO
3. DE LO EPISÓDICO
A LO SISTEMÁTICO
4. DE LO CONOCIDO
A LO DESCONOCIDO
5. MEDIANTE UN PROCEDIMIENTO
CICLICO (CONOCIDO/DESCONOCIDO
/CONCRETO/ABSTRAT0/GLOBAL
/ANALITICO /SISTEMÁTICO)
EVALUAR EL MÓDULO TENIENDO ENCUENTA LA PERTINENCIA CON EL PLAN DE ESTUDIOS DELPROGRAMA DE

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA TERRITORIAL. ESTA EVALUACIÓN DEBE SER ENVIADA POR CORREO A LA SEDE CEN-
TRAL Y DIRIGÍDA A LA COORDINACIÓN DEL NÚCLEO TEMÁTICO: PROBLEMÁTICA DEL ESTADO Y DELPODER.
178
EVALUACION DEL TUTOR
Ciudad y Fecha : ———————————————————————————————————

Centro Territorial : ——————————————————————————————————
Nombre del Tutor : ——————————————————————————————————
——————————————————————————————————————————
Nombre y Código del Estudiante : ———————————————————————————
——————————————————————————————————————————
FUNCIONES SI NO REGULAR CALIFICACION
1. FUNCIONES DE CONTROL :
·Estructura, e indica
al Estudiante lo que debe hacer
·Regula, Gobierna
·Propone un modelo
·Resuelve el conflicto
PORCENTAJE PARCIAL
2. FUNCIONES DE ORGANIZACIÓN :
·Regula la participación de los estudiante

·Organiza los momentos de los estudiantes
en la sesión presencial
·ordena
·Corta una situación de conflicto.
PORCENTAJE PARCIAL
3. FUNCIONES DE IMPOSICION :
·Gobierna. Realiza él mismo ciertos actos

·Moraliza
·Presta ayuda no solicitada
·Informa sin que se le pregunte
·Impone un juicio de valor.
PORCENTAJE PARCIAL
179
4
4. FUNCIONES DEFACILITACION :
·Da a conocer la secuencia del Trabajo

·Demuestra
·Controla de forma neutra
PORCENTAJE PARCIAL
5. FUNCIONES DE DESARROLLO
DE CONTENIDOS :
·Repite para aclarar

·Motiva sugiriendo
·Aprecia, resalta la positivo de una idea o situación
·Ofrece variedad de recursos, respondiendo
a las demandas de ayuda.
PORCENTAJE PARCIAL
6. FUNCIONES DE DESARROLLO
DEL ESTUDIANTE:
·Estimula
·Pide una información personal
·Estructura el pensamiento del estudiante
·Aporta una ayuda solicitada por el estudiante
·Promueve las competencias: Disciplinar,
Interdisciplinaria, Social e Investigativa.
·Promueve la participación de los estudiantes
·Promueve en los estudiante el Aprender -
Aprender ; el Aprender a Conocer ; el Aprender -
Hacer, y el Aprender a vivir juntos
y a convivir con los demás
PORCENTAJE PARCIAL
180
7. FUNCIONES DE RESPUESTAS PERSONALES :
·Responde a las preguntas de los estudiantes

·Acude a la experiencia personal del estudiante
·Interpreta una situación
·Reconoce sus errores
8. FUNCIONES DE PERSONALIZACION :
·Acepta una exteriorización espontánea

·Invita al estudiante a tener en cuenta una
experiencia de campo
·Interpreta una situación personal
·Individualiza la enseñanza.
PORCENTAJE PARCIAL
9. FUNCIONES AFECTIVAS POSITIVAS :
·Elogia
·Ofrece Ayuda
·Anima, estimula.
PORCENTAJE PARCIAL
10. FUNCIONES AFECTIVAS NEGATIVAS :
·Critica, acusa, ironiza

·Advierte, Reprende, Amonesta, Castiga
·Difiere de manera vaga
·Rechaza una exteriorización espontánea
·Respuesta Personal Negativa
PORCENTAJE PARCIAL
181
4
11. FUNCIONES DE RETROALIMENTACION
POSITIVAS :
·Aprueba estereotipadamente
·Aprueba repitiendo la respuesta del estudiante
·Aprueba específicamente
·Aprueba de otras manera.
·Alaba, Alienta, Recompensa
·Muestra solicitud
·Promete recompensa
·Tiene sentido del humor
·Ofrece una palabra afectuosa al estudiante
PORCENTAJE PARCIAL
12. FUNCIONES DE RETROALIMENTACION

NEGATIVAS :
·Desaprueba estereotipadamente
·Desaprueba repitiendo irónicamente
·Desaprueba específicamente
·Desaprueba la forma
·Difiere la retroalimentacion.
PORCENTAJE PARCIAL
13. FUNCIONES DE CONCRETIZACION :
·Utiliza un material
·Invita al estudiante a servirse de un material
·Se apoya en materiales audiovisuales
·Escribe en la pizarra.
PORCENTAJE TOTAL
EN CADA TIPODE FUNCIONES EVALUAR Y CALIFICAR CON UN SI (100%), UN NO (1%), O REGULAR

(50%) LAS DIFERENTES FUNCIONES DEL TUTOR. ESTA EVALUACION DEBE SER ENVIADA POR CO-
RREO A LA SEDE CENTRAL Y DIRIGIDA A LA COORDINACION DEL NUCLEO TEMATICO: PROBLEMÁTI-
CA DEL ESTADO Y DELPODER.
182
Bibliografía
183
4
184
BIBLIOGRAFÍA GENERAL
ALVAREZ, Héctor Felipe. Administración, una introducción al estudio de la Administración.

Sociedad para Estudios Pedagógicos Argentinos. Córdoba 1987.
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1999.
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YOURDON, Edward. Análisis estructurado moderno. Prentice-Hall Panamericana, S.A.

México 1989.
185

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· Competencias Cognitivas fundamentales para el manejo

· Competencia Gerenciales y de Gestión para el trabajo en

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