La Nueva Seguridad

Hemisférica

César Andrés Restrepo F.

ENSAYOS DE SEGURIDAD Y DEMOCRACIA

http://www.seguridadydemocracia.org/docs/pdf/ensayos/laNuevaSeguridadHemisferica.pdf
 ÍNDICE

seguridadydemocracia@cable.net.co Prologo viii

Introducción 1

CAPÍTULO 1
La seguridad del hemisferio americano 9

CAPÍTULO2
El origen de las estructuras de seguridad
para las Américas 13

2.1 El esquema de seguridad TIAR-JID 13

2.2 Las nuevas instituciones de seguridad
de la OEA 18

CAPÍTULO 3
Elementos para una visión actual de la
Primera Edición: Julio de 2004 seguridad hemisférica 25
© Fundación Seguridad y Democracia

ISBN:
3.1 Escenario internacional actual 25
3.2 Permanencia de las amenazas
Diseño de portada: Oce & Marketing S.A. tradicionales y surgimiento de
disenocemarketing@cable.net.co
nuevas amenazas 30
Edición y diagramación electrónica: Oce & Marketing S.A.
Cra. 11 No. 71-73 Of. 506 Tels.: 321 5440 / 42 / 28 CAPÍTULO 4
Impresión y encuadernación: Oce & Marketing S.A. Los conceptos: primer paso para la definición
Cra. 11 No. 71-73 Of. 506 Tels.: 321 5440 / 42 / 28 de un sistema de seguridad 37

Impreso y hecho en Colombia 4.1 Seguridad Colectiva 40

Printed and made in Colombia 4.2 Seguridad Defensiva 43

i
4.3 Seguridad Cooperativa 45 6.5.2 Estados Unidos de América 115
4.4 Seguridad Preventiva 48 6.5.3 México 117
4.5 Seguridad Multidimensional 50 6.6 Cuba 118
4.6 Seguridad Humana 53 6.7 Subregiones y seguridad 122

CAPÍTULO 5 CAPÍTULO 7
Los modelos: alternativas para la construcción Un nuevo sistema de seguridad para las
de un sistema de seguridad en las Américas 59 Américas 127

5.1 Seguridad hemisférica basada en 7.1 ¿Un sistema de seguridad para las
la actualización del concepto de Américas? 133
seguridad nacional en las Américas 61 7.2 Elementos para la construcción de
5.2 Un sistema cooperativo de seguridad un sistema de seguridad en las
para el hemisferio 64 Américas 138
5.3 Un sistema creíble de seguridad para 7.3 El sistema propuesto 142
7.3.1 Características 144
las Américas 68
7.3.2 Estructura 150
5.4 Un sistema de seguridad funcional e
7.3.2.1 Nivel decisorio 150
interrelacionado 71
7.3.2.1.1 Consejo Permanente de la OEA 151
5.5 Un sistema de seguridad basado en
7.3.2.2 Nivel de coordinación 152
el reconocimiento común 74
7.3.2.2.1 Comisión de Seguridad Hemisférica. 153
5.6 Un sistema de seguridad adaptado a
7.3.2.2.1.1 Centro de Entrenamiento para la
la nueva realidad del hemisferio 77 Seguridad Hemisférica 155
5.7 Las alternativas 80 7.3.2.2.1.2 Centro Logístico para la Seguridad
Hemisférica 156
CAPÍTULO 6 7.3.2.3 Nivel de análisis y alerta temprana 156
Seguridad subregional: Escenarios para la 7.3.2.3.1 Unidades de Análisis 157
articulación de un sistema de seguridad 87 7.3.2.4 Nivel operativo 158
7.3.2.4.1 Grupos de Reacción Subregional 159
6.1 El Cono Sur 91 7.4 Haití 2004: ¿Cómo operaría el
6.2 La Zona Andina 94 sistema? 160
6.3 La Zona Insular Caribe 100
6.4 La Zona Centroamericana 106 BIBLIOGRAFÍA 173
6.5 Zona de América del Norte 109
6.5.1 Canadá 114

ii iii
 PROLOGO

Con la caída del bloque socialista y el fin de la Guerra

Fría sin duda alguna el panorama de la política, de la
economía y de la seguridad global ha cambiado de
manera radical. El mundo ha abandonado la estructura
bipolar de dos sistemas políticos con sus respectivos
centros de poder que pugnaban en todos los escenarios
mundiales por alcanzar el predominio económico,
político y militar. El poder militar es unipolar pues
Estados Unidos aparece hoy como la única superpotencia
militar cuya fuerza es incontrastable; el poder económico
es multipolar, se encuentra dividido en tres grandes
polos, Estados Unidos, Unión Europea y Japón; las
relaciones transnacionales son un enjambre incontrolado
de relaciones entre empresas legales, organizaciones
no gubernamentales, medios de comunicación y
organizaciones terroristas, entre otros muchos, donde
no se puede hablar de unipolaridad, multipolaridad ni
hegemonía.

El paradigma de seguridad que estuvo vigente en América

Latina durante la Guerra Fría tenía la certeza de un gran

v
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
enemigo externo, el comunismo internacional, y había
entronizado al Tratado Interamericano de Asistencia
Recíproca (TIAR), como el instrumento indiscutido para
afrontar esa amenaza. Ahora hay menos claridad y
certeza sobre quién es el enemigo y cuál es el instrumento
para combatirlo. La simplicidad bipolar de la Guerra
Fría ha dado paso a una situación ambigua y multiforme
en la que cada país o grupos de países perciben
sus propias amenazas a su seguridad, donde distintos
fenómenos de desestabilización son valorados de
diferente forma por los Estados del área. Así, el
narcotráfico, el mercado negro de armas, las migraciones
ilegales, el terrorismo, el contrabando, el tráfico de
personas, entre otras amenazas, casi siempre se
encuentran entre los principales problemas de seguridad
de los países latinoamericanos; pero, de igual manera,
casi nunca ellos coinciden entre sí con la valoración
específica que cada país le otorga a cada problema dentro
de sus propios órdenes de prioridades de seguridad. Las
agendas de seguridad son ahora múltiples y abigarradas.
La consecuencia natural ha sido la crisis del viejo
instrumento que se diseñó para la vieja política de
seguridad que combatía al viejo enemigo. Hoy el TIAR
ha caído en desuso, pero no es claro si debe ser ajustado,
cancelado o sustituido. Méjico se retiró, Venezuela
propone sustituirlo, Brasil lo estima inútil, y muchos
países del área ni siquiera se han ocupado de definir
oficialmente su posición frente a él. Uno de ellos
Colombia.
De manera simultánea a la crisis del viejo paradigma
de seguridad en la región se han llevado a cabo procesos
de retorno a la democracia en varios países asolados por
dictaduras durante muchos años, se han resuelto
conflictos armados internos, y se han consolidado muchas
vi
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
democracias. Estos hechos muy frecuentemente han
conllevado revisiones profundas del papel de las Fuerzas
Militares en las democracias, sobre las relaciones entre
el poder civil y el poder militar, así como sobre el tamaño
adecuado de los ejércitos y del gasto militar. Como
resultado, en el área se ha fortalecido el poder civil,
se ha consolidado la subordinación y la no deliberancia
política de los militares, se ha reducido el tamaño y
la influencia de los ejércitos y se ha disminuido el
gasto militar, hasta tal punto que Latinoamérica
puede considerarse como una de las regiones más
desmilitarizadas del mundo, libre, además, de armas
nucleares.
Esta civilización de la política, que ha sucedido en
paralelo a un relativo desarme de los países de la región,
es un escenario propicio para pensar en esquemas
consensuados de seguridad colectiva, basados en la
confianza mutua, tal y como de hecho se han venido
dando en el marco de algunos procesos de integración
subregional. Porque, no obstante los avances políticos
e institucionales en los países individualmente
considerados, la seguridad colectiva ha adquirido una
nueva actualidad y es un asunto importante en la agenda
hemisférica. La estabilidad política en muchos países
está amenazada, las disputas limítrofes no han sido
resueltas en muchos casos y a veces afloran con ímpetus
inusitados, el narcotráfico corroe las instituciones y
degrada la moral pública, el tráfico de armas ocasiona
inseguridad y auspicia el crimen, el contrabando
desestabiliza las economías, el terrorismo crea
permanente zozobra, la violencia política ocasiona crisis
humanitarias.
Frente a esta compleja situación es necesario generar
un debate público orientado a examinar con nuevos ojos
vii
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA

la nueva agenda de la seguridad colectiva, estar

dispuesto a revisar los viejos paradigmas y abierto a
atender propuestas imaginativas sobre las mejores
opciones institucionales y políticas para neutralizar las
amenazas a la seguridad regional.

Con el presente ensayo de César Andrés Restrepo

la Fundación Seguridad y Democracia aspira a hacer un
aporte a la consecución de estos propósitos, en
consonancia con su misión de procurar hacer más
eficientes y transparentes las políticas públicas de
seguridad y defensa nacional.
En los primeros capítulos este ensayo hace un análisis
de la situación actual de la seguridad en el hemisferio
y describe las actuales estructuras multilaterales
de seguridad. Posteriormente revisa y examina en
detalle los conceptos nuevos sobre seguridad que han
venido surgiendo en los ambientes académicos e
institucionales, así como las características de los
modelos alternativos que podrían aplicarse a la búsqueda
de la seguridad regional. Luego realiza un balance
de las iniciativas subregionales de integración en el tema
de la seguridad que han ocurrido en paralelo con la
integración económica y comercial, y que constituyen
avances significativos hacia la integración hemisférica.
Finalmente, el ensayo esboza los principales componentes
de un nuevo sistema de seguridad para las Américas
detallando su estructura a nivel decisional, de
coordinación, de análisis y alerta temprana, y operativo.
Alfredo Rangel
Director
Fundación Seguridad y Democracia
INTRODUCCIÓN
La integración es una carrera contra el reloj para los
países que pretenden hacer parte activa de un mundo
de bloques interdependientes. El hemisferio americano
no es ajeno a este reto. Como una de las zonas mas
rezagadas en los procesos de inserción mundial y con
unos niveles de desigualdad evidentes, el continente
enfrenta la urgencia de una integración justa y eficaz.
Inevitablemente, amenazas como las migraciones, la
apertura de fronteras, el empobrecimiento extremo y
el crimen transnacional empiezan a ser obstáculos para
el desarrollo de alternativas de mundialización y para
algunos procesos de integración en el continente1.
Hasta el momento, el continente americano ha
construido un sistema regulador de las relaciones
políticas e internacionales entre las naciones que lo
componen. Éste, llamado Sistema Interamericano, está
encargado de trabajar en el fortalecimiento de la
democracia, la protección de los derechos humanos,
1
El ALCA es un ejemplo de tipo continental. En el ámbito subregional, la situación entre Chile
y Bolivia podría afectar en mayor o menor medida los avances políticos en el seno del
MERCOSUR.

viii 1
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
la promoción de la paz y la seguridad, del comercio y
la lucha contra los complejos problemas causados por
la pobreza, el narcotráfico y la corrupción,2 y su misión,
es ampliar y asegurar la administración de los temas
vitales del continente para una competitividad
internacional adecuada.
No obstante, su construcción durante mas de 70 años
y su vigencia de cerca de 60, no ha garantizado que
los Estados Americanos compartan un proyecto
común de participación en los asuntos políticos,
comerciales, internacionales y de seguridad. Esto
debido a diferencias económicas, políticas y culturales
relevantes, así como a la existencia de un vasto territorio
geográfico por integrar.
Ante tales características, el proceso de integración
solo ha respondido a los intereses de aquellos países
que han tenido los mayores estándares en las variables
antes enunciadas y que han logrado poner en practica
medidas coercitivas para garantizar su liderazgo y el
cumplimiento de sus objetivos.
En esa medida, el Sistema Interamericano se desarrolló
a partir de una organización de tipo político
internacional multilateral, que velaba por la protección
de la economía de mercado, la democracia y la
libertad, y a partir de estos principios construyó una
estructura institucional que garantizara su salvaguarda.
El Sistema Interamericano tuvo por poco más de
cuarenta años esta misión, apoyado en el poder
hegemónico de los Estados Unidos y en la necesidad
de mantener al enemigo comunista lo mas lejos posible
de sus fronteras geográficas.
2
http://www.oas.org/main/main.asp?sLang=S&sLink=../../documents/spa/oasinbrief.asp
2 3
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
Entrada la década de los noventa el enemigo comunista
fue derrotado y el Sistema Interamericano perdió
su principal elemento de cohesión. Esto significó la
pérdida de interés de los Estados Unidos en la región,
a causa de la necesidad de una acción contundente que
garantizara la desaparición permanente del comunismo
en Europa Oriental.
Durante un periodo de cerca de 10 años, el nuevo
mundo unipolar aceleró los procesos de integración
en cada una de las regiones y la Comunidad Europea
dio el gran salto hacia la unidad, lo que significó el
surgimiento de un competidor de peso por la hegemonía
política y económica mundial.
Asimismo, el Sistema Interamericano se quedó
estancado y las subregiones hemisféricas se dedicaron
a desarrollar procesos de integración locales que
les garantizaran a sus países el peso suficiente para
enfrentar el nuevo escenario mundial. Por su parte la
Organización de Estados Americanos (OEA), corazón
del sistema, sobrevivía sin una bitácora definida. La
derrota del comunismo y la desaparición del orden
bipolar dieron paso a una visión más compleja de la
realidad mundial, en el que la construcción de una
nueva agenda internacional que recogiera los temas
relevantes para el desarrollo armónico de las relaciones
humanas, se convirtió en la tarea más importante de
los países y los organismos internacionales en cabeza
de la ONU.
Este nuevo escenario internacional se replicó en todas
las regiones del mundo, significándole un nuevo reto
para la OEA. La institución trató de adecuarse sobre
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
la marcha a las nuevas prioridades en medio de un
palpable desinterés de los Estados Unidos por la
situación hemisférica y el desbordamiento de nuevos
elementos en la agenda que ponían en peligro, la
seguridad, la democracia y la paz.
Con un esfuerzo mayúsculo y unos recursos limitados,
la OEA enfrentó el reto y continuó siendo el centro de
las relaciones políticas entre los países del hemisferio,
asumiendo una nueva agenda compuesta por
temas como la pobreza, la salud publica, el desarrollo
económico, el fortalecimiento democrático, los derechos
humanos, los desastres naturales y la seguridad, entre
los más importantes. Sin embargo, algunos temas
sobrepasaron las capacidades de la OEA, ya fuera por
su importancia o por el poco interés de los países de
ponerlos bajo esta administración internacional.
En el caso del comercio el gobierno de los Estados
Unidos impulsó a partir de 1994 la negociación del
Área de Libre Comercio de las Américas, un sistema
paralelo al Sistema Interamericano que garantizaría
la apertura de mercados entre todos los países del
hemisferio con el ánimo de “avanzar hacia la
prosperidad económica, fortalecer los vínculos de
amistad y de cooperación y los valores e instituciones
democráticas, proteger los derechos humanos
fundamentales y la seguridad de las personas y
promover el desarrollo social”3.
Esta iniciativa estadounidense se ha visto enfrentada
a la consolidación de proyectos comerciales
subregionales y al surgimiento de Brasil como un líder
subregional, con un potencial comercial significativo,
3
http://www.ftaa-alca.org/FTAADraft03/ChapterI_s.asp
4 5
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
que propone un camino diferente hacia el libre comercio
en el hemisferio y la integración suramericana como
paso previo a la integración total.
Como resultado de esto, la integración hemisférica
comercial se dará en un escenario externo al Sistema
Interamericano en el que se luchará por contar con
la supremacía en el acceso a los mercados, su
conocimiento y el desarrollo de las mayores y mejores
oportunidades comerciales.
En el caso de la seguridad, la aparición de nuevas
amenazas que han crecido significativamente a
partir del fin de la Guerra Fría, enfrentó a los Estados
americanos a la dura realidad de inseguridad que
les heredaba un esquema de seguridad hemisférica
desinstitucionalizado y paralelo a la OEA.
Asimismo, la concentración en una única amenaza
sostenida por más de 4 décadas y el soporte de ésta,
a partir del respaldo de la potencia hegemónica que se
mostraba desinteresada por la región en el nuevo
escenario, dejó al resto de los países en una escenario
confuso para enfrentar los nuevos retos que aparecían
de manera diferencial en características e intensidad.
Ante esta situación, los países reaccionaron de
manera desarticulada, tratando de apoyarse en los
avances comerciales subregionales para construir
espacios de seguridad común, discusión política e
integración geográfica. Resultado de esta tendencia
fueron los acuerdos bilaterales para la consolidación
de medidas de confianza y seguridad, la definición de
áreas de paz en el Mercado Común del Sur y la
Comunidad Andina, la Seguridad Democrática en
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
Centroamérica, la propuesta de despliegue del Sistema
de Seguridad Regional en el Caribe, y los acuerdos
bilaterales de los Estados Unidos con cada uno de los
países con los que comparte fronteras.
Estos esfuerzos desarticulados garantizaron avances
en las relaciones de seguridad entre los miembros
de subregiones, pero no lograron enfrentar el
desbordamiento de amenazas internas que tomaban
características transnacionales y en su gran mayoría
tenían orígenes de carácter no estatal.
En consecuencia, los países se han visto abocados a
buscar respuestas que garanticen una acción integral
interamericana. Además de la creación de instancias
especializadas en el seno de la OEA para enfrentar
amenazas a la seguridad como el narcotráfico y el
terrorismo, los países crearon nuevas instancias de
reunión paralelas al Sistema Interamericano para la
discusión de los temas que lideran la agenda de
seguridad en el hemisferio y garantizar un mejor
conocimiento entre todos los actores estatales que
permita construir un escenario de confianza continental.
Es el caso de las Conferencias de Ministros de Defensa
de las Américas y las Conferencias Hemisféricas de
Fuerzas Armadas.
No obstante, estos esfuerzos no han arrojado los
resultados deseados, dado que las diferentes amenazas
provenientes de las subregiones, en muchos casos han
tomado una dimensión transnacional que cada día se
hace más incontrolable. El narcotráfico, el secuestro,
la delincuencia común, el tráfico de armas y explosivos,
el tráfico de personas entre otros, se han convertido
6 7
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
en fenómenos transnacionales característicos de las
sociedades americanas, que sobrepasan el esfuerzo
individual de los Estados por su control.
Ante el inminente desbordamiento de las nuevas
amenazas y la imposibilidad de la institucionalidad
interamericana de apoyar a los países para enfrentar
de manera integral los factores de inseguridad,
se convocó en octubre de 2003 la Conferencia Especial
de Seguridad en México, reunión en la cual se pretendía
construir una definición común de seguridad para
el hemisferio que enmarcara todos los desarrollos
necesarios para combatir los nuevos desafíos, defender
la paz, la democracia y la seguridad.
Esta conferencia se llevó a cabo, pero no consiguió un
desarrollo significativo de los objetivos para la que
fue convocada, dejando como uno de los resultados
más importantes el apoyo de todos los países para
continuar discutiendo los temas relacionados con la
seguridad y la construcción de un nuevo sistema de
seguridad.
Como puede observarse, los avances hacia una
seguridad continental no han sido mayores y el
continente continúa girando en círculos sin encontrar
un camino por donde avanzar hacia la neutralización
de las nuevas amenazas y la conservación de la paz
y la seguridad.
En este texto se hace una revisión de los orígenes
y las condiciones actuales de la seguridad en las
Américas con el fin de identificar los elementos que
han determinado el escenario actual de la seguridad
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA

en el hemisferio, y las posibilidades de avanzar hacia

un hemisferio integrado para la defensa de la paz y la
seguridad.

Asimismo, se recopilan los conceptos de seguridad

más relevantes, con el fin de identificar aquel concepto
que reúna las mayores condiciones para la definición
de un nuevo sistema, en un espacio geográfico disímil
y con innumerables amenazas de impacto diferencial.

De otra parte, se tienen en cuenta los modelos planteados

por varios analistas del continente americano sobre
posibles modelos que el hemisferio podría adoptar en
torno a las condiciones de seguridad existentes, con el
objetivo de sostener las condiciones de paz y seguridad
internacional en que vive la región.
Posteriormente se hace una enumeración de los
avances en seguridad de cada una de las subregiones
continentales y una descripción de los escenarios de
seguridad que han llegado a consolidar a partir de los
esfuerzos desarticulados de cada una de estas
subregiones.
Finalmente, como resultado de la reunión de cada
uno de los elementos anteriormente enunciados, se
plantea una posible respuesta al vacío de seguridad
continental a partir de un modelo que responda a las
diferencias entre subregiones y Estados, y también
una alternativa a la supremacía de la potencia
hegemónica regional, con base en el reconocimiento
de un concepto integral de seguridad y de la OEA
como el marco político por excelencia para el
mantenimiento de la paz y la seguridad en América.
CAPÍTULO 1
LA SEGURIDAD DEL HEMISFERIO AMERICANO
El continente americano cuenta desde 1945 con un
“esquema de seguridad” conformado por el Tratado
Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) y la
Junta Interamericana de Defensa (JID). Por otra parte,
en los últimos 15 años, la OEA ha desarrollado un
entramado institucional para enfrentar temas como
el narcotráfico y el terrorismo desde una perspectiva
hemisférica y ha creado una comisión para el análisis
y formulación de alternativas para la seguridad
continental. Esto es lo que se podría llamar el conjunto
institucional para la seguridad del hemisferio americano.
Generalmente, estos componentes de la estructura
jurídica e institucional para la seguridad de las Américas
son entendidos, en el ámbito hemisférico, como un
sistema coordinado e institucionalizado, que responde
a los desafíos a la seguridad y la defensa de los países
del continente americano.

8 9
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
Sin embargo, dicha coordinación e institucionalización
no existen en la realidad. La creación del esquema de
seguridad TIAR-JID, antes de la suscripción de la carta
de la OEA, y la no-inclusión del esquema como tal en
la estructura institucional de la organización a partir
de su creación, dieron paso a un desarrollo paralelo
durante los últimos 60 años. Esta situación, motivada
por incompatibilidades temáticas y filosóficas de la
OEA frente al esquema TIAR-JID, no ha permitido
que se configure un sistema articulado.
A pesar de que la Carta de la OEA no incluyera el
esquema TIAR-JID como tal en su texto, la estructura
central del naciente sistema interamericano incluyó
algunos desarrollos sobre la seguridad hemisférica4.
En dicha Carta, se acordó la respuesta colectiva a
cualquier agresión de carácter externo y la solución
pacífica de las controversias resultantes entre Estados
del hemisferio americano así como los principios para
enfrentar el reto del mantenimiento de la paz en el
hemisferio. También se creó el Comité Consultivo de
Defensa para asesorar al Consejo Permanente en asuntos
militares que pudieran resultar de la aplicación de los
tratados especiales existentes en materia de seguridad
colectiva5.
El interés específico de la OEA por reconocer el
principio de seguridad colectiva permitió en el futuro
que se tendieran puentes con el esquema TIAR- JID.
En 1975, el “Protocolo de Reformas al Tratado
Interamericano de Asistencia Recíproca” incorporó los
principios rectores de la OEA como fundamentos -en
4
Los artículos 2, 6, 23, 28, 29, 65, 66, 67 y 68 de la Carta de la OEA así lo demuestran.
5
El artículo 66 de la Carta de la OEA se refiere al Tratado Interamericano de Asistencia
Recíproca.
10
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
adición a los principios de la ONU-, acercando un
poco más el TIAR al sistema interamericano, sin
significar esto su incorporación al seno de la OEA.
Las características particulares del esquema TIAR-JID
son reconocidas por la OEA en el artículo 65 de
la Carta, el cual autoriza al Presidente del Consejo
Permanente a citar una sesión para determinar
la convocatoria de una Reunión de Consulta, “sin
perjuicio de lo dispuesto en el Tratado Interamericano
de Asistencia Recíproca por lo que atañe a los Estados
Partes en dicho instrumento”6, en caso de un ataque
armado al territorio de un Estado americano o dentro
de la región de seguridad que delimita el TIAR. El
Protocolo de Reformas al TIAR fue el último esfuerzo
por actualizar el esquema de seguridad TIAR-JID y
sincronizarlo con el sistema interamericano.
Tras el fin de la Guerra Fría, la legitimidad del esquema
enfrentó un reto importante dada la desaparición del
enemigo común y la aparición de nuevas condiciones
que lo hacían inoperante y anacrónico por lo cual su
revisión, replanteamiento y modernización se convirtió
en una necesidad urgente.
Como respuesta a esta necesidad, la OEA inició un
proceso de análisis y reformulación del esquema
de seguridad. Para este efecto creó la Comisión de
Seguridad Hemisférica, una institución encargada de
revisar y analizar todos los temas de la agenda de
seguridad interamericana. Asimismo, convocó la
Conferencia Especial de Seguridad Hemisférica para
el estudio de la seguridad y de la pertinencia del
6
Articulo 65 de la Carta de la OEA.
11
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA

conjunto de instituciones e instrumentos encargadas

de ésta. Estos recientes esfuerzos han sido pasos
importantes para superar la coyuntura histórica que en
términos de seguridad enfrenta el continente. No
obstante, hay un largo camino por recorrer con
numerosos obstáculos hacia un sistema de seguridad
hemisférico para lo cual será necesario la creación de
variados espacios de discusión.

CAPÍTULO 2
EL ORIGEN DE LAS ESTRUCTURAS DE
SEGURIDAD PARA LAS AMÉRICAS

2.1 El esquema de seguridad TIAR-JID

Las instituciones e instrumentos de seguridad en el

continente se forjaron a partir de esfuerzos de
cooperación bilaterales y multilaterales de los Estados
en formación desde el siglo XIX. Sin embargo, su
desarrollo concreto se dio a partir de la realización
de la Primera Reunión de Consulta de Ministros de
Relaciones Exteriores en Panamá (1939), en la cual se
discutieron cuestiones como la neutralidad, la protección
de la paz en el hemisferio y la cooperación económica.

Posteriormente, la Segunda Reunión de Consulta de

Ministros de Relaciones Exteriores, en La Habana
(1940) determinó la creación del Comité de Emergencia
para administrar las colonias caribeñas que se vieran
amenazadas y un Comité de Paz Interamericana para
la solución de los conflictos continentales por la vía
pacífica.

12 13
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
En enero de 1942, tuvo lugar en Río de Janeiro la
Tercera Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones
Exteriores, en la que los países de las Antillas y de
América Central declararon la guerra al Eje Roma-
Berlín-Tokio y los demás países del hemisferio
asumieron una actitud de no-beligerancia. Esta reunión
abordó por primera vez la discusión de medidas para
la defensa del continente dada la amenaza potencial
que significaba la Alemania nazi para las colonias
caribeñas de algunos países ocupados en la Europa
continental.
Posteriormente, tuvo lugar la Conferencia
Interamericana sobre Problemas de la Guerra y de
a Paz7, México (1945), donde se desarrollaron las
discusiones en torno a una alianza defensiva para
la duración de la II Guerra Mundial y la protección
de los países del hemisferio frente a una amenaza
dentro o fuera del continente.
En septiembre de 1947, en el marco de la Conferencia
Interamericana para el Mantenimiento de la Paz y la
Seguridad del Continente realizada en Río de Janeiro,
se firmó el Tratado Interamericano de Asistencia
Recíproca (TIAR), que significó el avance de mayor
importancia para la seguridad del hemisferio en la
época. Este instrumento definió las medidas y
procedimientos para la solución de las controversias
y sirvió como marco para una alianza defensiva
permanente de carácter colectivo, que respondiera a
una agresión armada externa, a las agresiones que
no se consideraran ataques armados y cualquier hecho
que pusiera en peligro la paz de América.
7
Conferencia de Chapultepec.
14
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
Finalmente, se firmó en la Conferencia de
Plenipotenciarios para la Reforma del TIAR, San
José de Costa Rica (1975), el Protocolo de Reformas
al Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca,
lo que podría considerarse como su último desarrollo.
Estas reformas pretendieron avanzar en el acercamiento
a la OEA, la sincronización del sistema con las
realidades que enfrentaba el hemisferio y, de paso, con
las necesidades de la potencia hegemónica americana.
A partir de estas reformas, el TIAR se consolidó como
un instrumento multilateral que reconoce la necesidad
de una respuesta colectiva frente a cualquier acción
o amenaza que un enemigo externo tome contra
cualquiera de los países signatarios, la incorporación
de la Carta de la OEA como fuente de los principios
rectores del instrumento, su definición como un
mecanismo de defensa automático sólo para Estados
parte 8 , la necesidad de garantizar una seguridad
económica para los países del hemisferio como
una acción importante para disminuir las posibles
fuentes de conflicto y la inclusión de los Estados
americanos como posibles fuentes de conflicto para
los Estados parte.
Sin embargo, la suscripción del TIAR antes de la
existencia de la OEA y el desarrollo de esquemas de
seguridad subregionales con características especiales
hicieron de este pacto un instrumento sujeto a la
interpretación y uso discrecional de sus miembros.
Ejemplo de esto fue la formación de un esquema de
seguridad entre los EE.UU. y el Caribe, dada su posición
estratégica para el freno del avance de los alemanes
8
El artículo 3 del TIAR planteaba una defensa contra cualquier Estado americano que fuera
agredido, sin importar que fuera una parte contratante.
15
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
en América y posteriormente del comunismo, así como
la relación de seguridad entre EE.UU. y Canadá,
enfocada más en las relaciones con Europa que con
América.
El desarrollo del esquema de seguridad no sólo
se enmarcó en la consolidación y definición de
un instrumento asociativo para la defensa y la seguridad
colectiva sino también en la creación de un organismo
que se encargara de "preparar gradualmente a las
Repúblicas americanas para la defensa del Continente
mediante la realización de estudios y la recomendación
de las medidas destinadas a tal efecto"9. Este organismo
se llamó Junta Interamericana de Defensa (JID) y fue
creado como resultado de las recomendaciones de una
Comisión Especial instituida en la Tercera Reunión de
Consulta, Río de Janeiro (1942).
Este primer esfuerzo por definir una institución
hemisférica para la defensa continental se vio
complementado por la propuesta de la Conferencia
Interamericana sobre Problemas de la Guerra y de
la Paz, México (1945) en cuanto a la necesidad
de constituir un "Organismo Militar Permanente", que
diera el peso suficiente a la JID para consolidarse como
un órgano de carácter permanente con capacidad
de hacer recomendaciones para mejorar la colaboración
militar entre todos los gobiernos del continente y para
la defensa del Hemisferio Occidental10. Sin embargo,
esta iniciativa no se materializó.
No obstante, las propuestas para configurar una
institución hemisférica para la seguridad y la defensa
9 12
http://www.jid.org/about/history.asp
10
http://www.jid.org/about/history.asp
16
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
de carácter permanente no terminaron con el intento
fallido de 1945. En desarrollo de la Novena Conferencia
Internacional Americana11, Bogotá (1948), se consideró
la inclusión de la JID en el sistema interamericano
naciente, con el objetivo de convertirla en un órgano
de la OEA que asumiera la responsabilidad sobre la
seguridad y defensa continental.
Sin embargo, la Junta no fue incorporada en la Carta
de la OEA debido a que la necesidad de constituir un
cuerpo militar permanente dentro del sistema
interamericano significaba una contradicción con uno
de sus pilares -el principio de integración pacífica-.
Dicha incompatibilidad no significó el desconocimiento
de la seguridad y la defensa continental en el seno de
la naciente Organización. En este sentido, la Carta de
la OEA12 definió la incorporación del Comité Consultivo
de Defensa13-conformado por altas autoridades militares
de los Estados americanos- a la Organización, con el
fin de que se encargara de tratar "asuntos relativos a
la defensa contra la agresión", brindar asesoría, realizar
estudios técnicos e informes sobre asuntos relativos a
la seguridad y la defensa. Adicionalmente, la
Conferencia definió a la JID como un órgano "paralelo"
de preparación para la legítima defensa colectiva,
con financiación parcial de la OEA.
Finalmente, en la Cuarta Reunión de Consulta de
Ministros de Relaciones Exteriores, Washington (1951),
se le encomendó a la JID el planeamiento de la defensa
común, sujeto a la consideración y decisión de los
gobiernos del hemisferio.
11
En esta conferencia se creó la Organización de Estados Americanos.
Artículos 66, 67, 68 y 69.
13
Creado en la Conferencia de Chapultepec como un órgano asesor para asuntos militares.
17
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
Dado su marco institucional, la JID, como en el caso
del TIAR, se convirtió en un organismo con una
participación de carácter discrecional y sin el mandato
necesario para la salvaguarda de la seguridad en el
hemisferio. La incompatibilidad argumentada en
la Novena Conferencia Internacional Americana,
con respecto a los principios de paz de la Carta de la
OEA, la convirtieron en una institución paralela, con
competencias limitadas al estudio y el asesoramiento
y la alejaron de alcanzar el propósito de una defensa
común.
En conclusión, el esquema de seguridad en el hemisferio
se construyó a partir de un instrumento de derecho
internacional - el TIAR - y de un órgano internacional
- la JID -, que son lo que se podría llamar la columna
vertebral de la seguridad americana. Este esquema no
hace parte integral del entramado institucional
interamericano; no cuenta con un órgano operativo
que permita desarrollar operaciones o actividades bajo
su mando en procura de mantener las condiciones de
seguridad del hemisferio; y sus acciones están
enmarcadas mayoritariamente en una voluntad de
resolución pacífica de conflictos y, en el caso de la
configuración de una situación extrema, en el mandato
del capítulo 7 de la Carta de Naciones Unidas sobre
acción en caso de amenazas a la paz, quebrantamientos
de la paz o actos de agresión.
2.2 Las nuevas instituciones de seguridad de la
OEA
Paralelo al esquema TIAR-JID, la OEA desarrolló
algunas instituciones enfocadas en riesgos puntuales
18
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
para el sostenimiento de la paz y la seguridad
continental14. Estos desarrollos en el marco del fin
de la Guerra Fría correspondían al interés de la OEA
de involucrar a todos los países parte en el análisis de
las problemáticas de seguridad y a la necesidad de
iniciar acciones concretas para enfrentar las amenazas
que empezaban a aparecer dentro de los países
y subregiones, y que podrían convertirse en un factor
potencial de inestabilidad para el hemisferio.
Sin desestimar, claro está, la necesidad creciente del
sistema interamericano de absorber el esquema de
seguridad TIAR-JID ante la desaparición de un enemigo
común y la proliferación de nuevas amenazas.
En 1986, como resultado de la Conferencia
Especializada sobre Narcotráfico, Río de Janeiro, y la
Asamblea General de la OEA, Ciudad de Guatemala,
la Organización estableció la Comisión Interamericana
para el Control del Abuso de Drogas - CICAD - y
aprobó su estatuto, con el objeto de trabajar en la
eliminación del tráfico ilícito de narcóticos y su uso
indebido.
Esta comisión entró en funcionamiento subordinada
al mandato de la Asamblea General de la OEA, que
la encargó de buscar una eficaz identificación,
implementación y seguimiento de medidas contra
el lavado de activos, el tráfico ilícito de drogas y sus
delitos conexos, el control de precursores y sustancias
químicas, máquinas y elementos, el tráfico de armas
y explosivos y la implementación del Mecanismo de
Evaluación Multilateral - MEM -, un proceso de
14
Tanto la Asamblea General como el Consejo Permanente constituyen foros para la discusión
de los temas de seguridad. Sin embargo, éstos no son especializados.
19
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
evaluación para el tratamiento de las diversas
manifestaciones del problema de las drogas.
Posteriormente, la OEA creó la Comisión Especial
de Seguridad Hemisférica (1992), un organismo
transitorio con la misión de realizar un análisis sobre
el significado, alcance y proyección de los conceptos
de seguridad internacional en el hemisferio para hacer
recomendaciones al Consejo Permanente de la
Organización sobre las acciones a tomar para la
redefinición del esquema de seguridad hemisférica.
Esta comisión se convirtió en un organismo de carácter
permanente en 1995, cuando se le denominó Comisión
de Seguridad Hemisférica - CSH - y quedó subordinada
al Consejo Permanente de la Organización, conservando
el mandato inicial. En 1998 y como resultado de la
observación y el trabajo de cerca de seis años de la
CSH, la Segunda Cumbre de las Américas, Santiago
(1998), incluyó en su plan de acción la orden de
convocar una Conferencia Especial sobre Seguridad,
en la cual participaran todos los socios de la OEA,
para analizar la seguridad internacional en el continente
y de esta manera redefinir la agenda, los temas y
el enfoque con el que hasta ahora se había tratado
este concepto. Sin embargo, dicho mandato no fue
desarrollado hasta la Tercera Cumbre de las Américas,
Québec (2001), cuando se convocó en firme la
Conferencia para mayo de 2003 en México.
Sin embargo, la Conferencia Especial sobre Seguridad
no se llevó a cabo en la fecha indicada debido al
desinterés de algunos países, representado en los pocos
avances alcanzados en las negociaciones preliminares,
y la CSH citó de nuevo a los miembros de la OEA
20
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
para octubre de 2003, cuando finalmente se realizó.
Los resultados de esta Conferencia fueron de carácter
retórico y declarativo y aplazaron una vez más el
estudio profundo de una alternativa de seguridad y
defensa para el continente.
Finalmente, como resultado del compromiso de Mar
del Plata15 (1998) y en cumplimiento de las acciones
indicadas en el Plan de Acción de la Segunda Cumbre
de las Américas en Santiago de Chile (1998), la OEA
creó el Comité Interamericano Contra el Terrorismo
-CICTE -, un organismo con la misión de ser la
"principal organización dentro del Sistema
Interamericano para la coordinación de los esfuerzos
destinados a proteger a los ciudadanos de los países
miembros del flagelo del terrorismo"16.
A partir de su creación, el CICTE dividió su trabajo
en tres subcomités - controles financieros, controles
fronterizos y plan de trabajo - y de esta forma inició
sus actividades en procura de objetivos como el
mejoramiento del intercambio de información entre
las autoridades nacionales competentes, incluyendo el
establecimiento de una base de datos interamericana
sobre cuestiones relacionadas con el terrorismo; la
formulación de propuestas para ayudar a los Estados
miembros a redactar legislaciones apropiadas contra
el terrorismo en el interior de sus Estados; la
recopilación de los tratados y acuerdos bilaterales,
subregionales y multilaterales suscritos por los Estados
miembros; la promoción de la adhesión universal a las
convenciones internacionales contra el terrorismo; el
15
Documento final resultante de la Segunda Conferencia Especializada Interamericana sobre
Terrorismo, realizada en Mar del Plata, Argentina, en noviembre de 1998.
16
Dicho comité funciona "a través del intercambio de información entre los principales líderes,
los peritos en la materia y los encargados de tomar decisiones, para fortalecer la solidaridad y
la seguridad hemisféricas."http://www.cicte.oas.org/historia.htm
21
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA

impulso de iniciativas de cooperación en las fronteras En la actualidad, el hemisferio vuelve a vivir una
y de medidas de seguridad relacionadas con la situación crítica y los Estados deben empezar a descifrar
documentación de viajes; y el desarrollo de actividades el camino por el cual moverse hacia la refundación de
de entrenamiento y manejo de crisis. un sistema de seguridad interamericano consensuado,
legítimo y con suficiente poder para responder a las
La estructura de seguridad para las Américas está nuevas amenazas, participar en la redefinición global
conformada entonces por una columna vertebral - el del concepto de seguridad internacional y coordinar
TIAR y la JID -, encargada de responder al concepto los esfuerzos de seguridad de las subregiones
de seguridad colectiva en el cual se ha basado la americanas.
seguridad del hemisferio, y unas instituciones
incorporadas en el sistema interamericano que se
encargan de temas puntuales como el narcotráfico y
sus actividades conexas, y el terrorismo - nuevas
amenazas que aparecen en el hemisferio con diferente
intensidad según subregión y país -. Además, cuenta
con la Comisión de Seguridad Hemisférica, que se ha
convertido en el primer referente institucional de la
OEA para el análisis y evaluación de la seguridad del
hemisferio.

El anterior es el esquema resultante de más de 80 años

de búsqueda de la paz y la seguridad para el hemisferio.
Es éste un esquema vulnerable a cambios abruptos en
el ámbito hemisférico, sin capacidad de respuesta a
los retos que aparecen paulatinamente y con una
institucionalidad que no tiene la posibilidad de resolver
los debates económicos, operativos, doctrinarios y
tecnológicos propios de su naturaleza y objetivos. Su
desarrollo ha respondido a las necesidades generadas
por coyunturas específicas de la historia y a intereses
parciales que no han dado espacio al desarrollo
de estructuras que sirvan como medios de alerta
temprana, prevención de conflictos y respuesta a
amenazas desbordadas para garantizar la paz y la
seguridad continental.

22 23
 CAPÍTULO 3
ELEMENTOS PARA UNA VISIÓN ACTUAL DE
LA SEGURIDAD HEMISFÉRICA

3.1 Escenario internacional actual

Los procesos de integración en el hemisferio americano

han evolucionado paralelamente a los cambios del
escenario internacional. La seguridad hemisférica no
ha sido ajena a esta particularidad. La evolución de
las estructuras de seguridad en el hemisferio ha Estado
atada, a través de cerca de cien años, a la existencia
de un enemigo común externo, reconocido como una
amenaza altamente preocupante para la estabilidad de
las Américas.

Desde finales del siglo XIX, cuando era prioritario

contrarrestar la amenaza recolonizadora europea,
pasando por el temor a verse involucrados en las guerras
mundiales, hasta cuando se consideró necesario repeler
el avance del comunismo en el hemisferio, los países
han vivido diferentes etapas de la historia con una

25
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
misma preocupación: la defensa del territorio americano
frente a cualquier agresión externa.
Esta realidad determinó el desarrollo jurídico e
institucional de lo que aquí se ha llamado las estructuras
de seguridad americanas. La aceptación de un enemigo
común, el reconocimiento expreso de la necesidad de
una respuesta colectiva frente a cualquier agresión
externa, la solución pacífica de controversias en el
hemisferio y la relevancia de la potencia hegemónica
continental fueron los elementos determinantes para
la construcción de estructuras enmarcadas en un
concepto de seguridad colectiva.
El fin del mundo bipolar significó el cambio del
escenario que durante 50 años había enmarcado las
tensiones y relaciones en términos de seguridad
internacional. La finalización de la lucha entre
capitalismo y comunismo, el surgimiento de una
potencia hegemónica mundial y la inexistencia de un
sistema de seguridad que respondiera al veloz cambio
de la historia al que la humanidad estaba asistiendo
generaron la necesidad de redefinir las reglas de juego
en el mundo.
A partir de 1990, el fin de la Guerra Fría se hizo
evidente y el enemigo común empezó a diluirse en el
desarrollo de acontecimientos que anunciaban la
aparición de una aldea global, un mundo en paz
preocupado por la apertura de los mercados y el libre
comercio y la definición de una “Nueva Agenda
Internacional”. No obstante los hechos que anunciaban
épocas de paz, paralelamente salían a flote nuevos
retos a la seguridad, que ya no tenían origen en los
conflictos internacionales, sino en conflictos de carácter
26
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
intraestatal alimentados por luchas étnicas y
nacionalistas, la violación de los derechos humanos,
la pobreza, el crimen transnacional organizado, la
corrupción, el terrorismo, el tráfico de seres humanos,
entre otros, sin que por ello desaparecieran amenazas
tradicionales como las armas de destrucción masiva y
los conflictos regionales, entre otros.
Las llamadas nuevas amenazas surgieron con
características particulares y una velocidad tal que la
comunidad internacional no estaba preparada para
asumirlas en su magnitud, principalmente por la
percepción equivocada de que, tras el fin de la Guerra
Fría, se iniciaba una época de paz.
De esta manera, el mundo se enfrentó a la lucha contra
nuevos factores de inestabilidad de origen interno que,
en algunos casos, empezaron a representar una
verdadera amenaza para la estabilidad internacional.
Asimismo, ante el vacío de poder resultante del fin del
esquema bipolar, nuevos actores iniciaron una fuerte
carrera para imponerse como potencias regionales, por
la vía diplomática o por la vía del armamentismo, con
capacidad de ejercer un rol de liderazgo bien fuera en
apoyo o en contrapeso a la potencia hegemónica
mundial.
Una vez más, el hemisferio americano no estuvo alejado
de la realidad mundial. El nuevo escenario internacional
determinó en el hemisferio la desaparición del último
enemigo común y, por tanto, el fin de la amenaza
externa mientras que la nueva agenda internacional y
las nuevas amenazas empezaban a hacer parte de las
agendas nacional, subregional y regional de las
Américas, presionando la definición de un nuevo rumbo
27
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
en las relaciones internacionales y, por lo tanto, de la
seguridad en el hemisferio.
Podría decirse que el continente en su gran mayoría
asistía a un cambio sustancial en la forma como las
relaciones internacionales se habían desarrollado hasta
el momento en el hemisferio. Específicamente con
respecto a la seguridad y defensa de la región americana,
se empezaba a apreciar, a causa de la desaparición de
la amenaza común, un escenario carente de un modelo
de seguridad internacional basado en una visión de
seguridad acordada por los países americanos.
Las estructuras de seguridad del hemisferio perdían
vigencia a medida que aparecían amenazas de carácter
interno en cada uno de los países, convirtiéndose en
retos para el sostenimiento de la democracia -principio
fundador del sistema interamericano-. Asimismo, la
representatividad de estas estructuras se veía afectada
por el surgimiento de gestiones subregionales para el
mejoramiento de las condiciones de seguridad y la
utilización de las medidas de confianza y seguridad
mutua para la desactivación de tensiones interestatales.
La percepción generalizada sobre la existencia de una
paz internacional y la desaparición del enemigo común
enfrentaron a los países a un análisis sobre la pertinencia
de pertenecer al sistema hemisférico de seguridad. En
esta medida, los países empezaron a considerar más
importante concentrar sus esfuerzos y compromisos
en solucionar las amenazas internas y regionales, cada
vez más relevantes para la estabilidad de sus naciones.
Este panorama dejó como resultado la consolidación
de estrategias subregionales para la seguridad como
28
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
el Tratado de Seguridad Democrática de Centroamérica,
los acuerdos en el marco de la Comunidad Caribeña
(CARICOM) para la respuesta a cualquier agresión
contra sus países miembros, las mesas de trabajo en
el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) para la
definición de un sistema de seguridad y la promulgación
de la “Zona de Paz Andina” por la Comunidad Andina
de Naciones (CAN), haciendo evidente el esfuerzo
subregional por solucionar las necesidades locales de
seguridad y llenar un vacío hemisférico de carácter
conceptual e institucional en cuanto a la paz y la
seguridad continental se refiere.
Hechos como la denuncia del gobierno mexicano a su
participación en el TIAR17, la propuesta de Brasil de
hacer una revisión profunda al mismo y la creación,
en el interior del sistema interamericano 18 , de
organismos “satélites” encargados de analizar la
seguridad hemisférica de manera global – CSH - y las
“nuevas amenazas” de manera particular – CICAD,
CICTE -, también han puesto en discusión la legitimidad
e institucionalidad del sistema vigente, pues parece
que la OEA se esforzara por construir un sistema
paralelo que permita superar el pesado y poco versátil
esquema de seguridad TIAR-JID.
Los actos terroristas del 11 de septiembre de 2001
contra las ciudades de Nueva York y Washington D.C.
sumaron un nuevo componente a la realidad enfrentada
por las estructuras de seguridad del hemisferio. La
concreción de una de las nuevas amenazas, el
terrorismo, en territorio de los Estados Unidos, llamó
17
El 9 de septiembre de 2001.
18
El sistema interamericano se refiere a todas las instituciones que están bajo el mandato de
la OEA. Como ya se ha explicado, el sistema de seguridad hemisférica es un caso peculiar en
el cual no hay un mandato claro de la Organización.
29
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
de inmediato a la solidaridad de todos los países del
hemisferio y a la convocatoria de emergencia para
analizar los hechos y las medidas a tomarse con el fin
de contrarrestar dicha amenaza.
Sin embargo, aunque Brasil invocara el TIAR y el
conjunto de países del hemisferio apoyaran de forma
unánime las acciones tomadas por los EE.UU. para
enfrentar tal situación, se hizo evidente, con hechos
como la denuncia dos días antes por parte de México
del TIAR que las estructuras de seguridad estaban lejos
de poder responder a los desafíos que imponían un
hecho de tales características. Esto alertó al continente
sobre la pertinencia y viabilidad de sus mecanismos
e instituciones de seguridad y puso sobre la mesa la
necesidad de acelerar todos los procesos que dieran
lugar a un sistema de seguridad hemisférica con la
fuerza suficiente para enfrentar los nuevos desafíos.
3.2 Permanencia de las amenazas tradicionales y
surgimiento de nuevas amenazas
Así como el orden internacional actual representa un
reto para las estructuras de seguridad hemisférica, el
continente enfrenta amenazas a su seguridad que se
convierten en desafíos significativos a la sostenibilidad
de la paz continental como la desatención a las amenazas
tradicionales; el desconocimiento de las “nuevas
amenazas” como posibles factores de inseguridad
hemisférica; la consolidación del narcotráfico; el
tráfico de armas, precursores químicos, explosivos y
personas; el lavado de dinero y el contrabando; la
aparición de territorios fuera del control de las
autoridades estatales en manos de organizaciones
30
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
criminales internacionales y grupos armados ilegales;
la existencia de algunos regímenes políticos débiles
que podrían desviar su problemática interna provocando
conflictos internacionales; y la percepción de la
inutilidad de aparatos de defensa equilibrados,
actualizados y capaces de responder a una agresión.
Frente a este escenario, es paradójico revisar los análisis
sobre la seguridad del hemisferio. No pocos teóricos
y analistas aseguran que la situación del hemisferio ha
evolucionado a un Estado de paz en el cual el rol de
las Fuerzas Militares debe ser redefinido y la existencia
de un aparato de seguridad colectivo es un esfuerzo
innecesario.
Esta paradoja está fundamentada en una supuesta
desaparición de las amenazas tradicionales en el
hemisferio por lo cual la posibilidad de una disputa
territorial o una agresión por la vía armada se ve como
un imposible. Para los analistas, la promoción de las
medidas de seguridad y confianza mutua por parte de
la OEA, la generación de espacios hemisféricos para
el reconocimiento de los aparatos de defensa y la
disminución de las tensiones armadas han sido
elementos importantes en el sostenimiento de la paz
continental.
Sin embargo, dichas acciones cuentan con desarrollos
paralelos que ponen en entredicho la presunción de
seguridad y paz duradera. La revisión de la coyuntura
política, social, económica, internacional y de seguridad
en el hemisferio permite identificar una serie de factores
que podrían desbordar nuevas amenazas que se suponen
de carácter interno hacia los ámbitos subregional y
regional, afectando la percepción de paz y seguridad
31
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
existente. De estos factores, cinco identificados como
potenciales y latentes se enumeran a continuación.
Un primer factor de inseguridad identificado es la
aparición de algunos regímenes políticos débiles que
podrían dar al traste con el inmenso esfuerzo de la
OEA por construir un sistema basado en la resolución
pacífica de los conflictos. La posibilidad latente de
que dichos regímenes utilicen las tensiones fronterizas
y la exacerbación de nacionalismos19 como válvula de
escape a sus difíciles situaciones políticas, económicas
y sociales es una de las hipótesis que no debe
descartarse, sobre todo porque las medidas de confianza
mutua responden a un reconocimiento de su validez
en los niveles bilateral y multilateral y pueden ser
desestimadas de manera unilateral en cualquier
momento.20
Un segundo factor es el surgimiento de territorios fuera
del control de las autoridades estatales y en manos de
organizaciones criminales internacionales y grupos
armados ilegales. Aunque ningún Estado está dispuesto
a reconocer esta situación, en países como Colombia,
Brasil, Paraguay, México, Venezuela, Perú y Bolivia,
existen territorios donde grupos armados ilegales y
organizaciones criminales internacionales han asumido
la autoridad. No en vano, muchos de los cursos de
acción trazados por los grupos de análisis estratégico
en el hemisferio indican cómo la triple frontera –
19
El débil gobierno boliviano del Presidente Mesa está utilizando, desde la dimisión del
Presidente Sánchez de Losada, la petición irrevocable de un corredor al mar por medio de
territorio chileno como mecanismo de transacción con grupos indigenistas que amenazan con
boicotear su mandato.
20
El Gobierno de Colombia y el Gobierno de la Republica Bolivariana de Venezuela
desarrollaron por cerca de diez años medidas de confianza para el control de la frontera común
y la solución de posibles controversias. Dicho mecanismo, llamado COMBIFRON, fue una
herramienta muy útil para la exitosa relación en cuanto a la seguridad fronteriza hasta el año
2000, cuando el Gobierno de Venezuela congeló el mecanismo.
32
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
Argentina, Brasil y Paraguay -, las fronteras de
Colombia y la zona de Chiapas son zonas inestables
fuera del control de los Estados.
Asimismo, la aparición de mafias con un importante
control territorial en el norte de Brasil, la presencia
en la Orinoquía venezolana de grupos armados ilegales
de Colombia y grupos de narcotraficantes, la
inestabilidad política y la falta de control del Estado
en las zonas cocaleras de Bolivia y la reaparición de
células de Sendero Luminoso en las selvas de Perú,
donde han reaparecido los secuestros y las emboscadas
a patrullas del Ejército peruano, son potenciales
amenazas a la seguridad regional. En ese sentido, los
reportes de prensa y los análisis internacionales dan
cuenta de masacres, secuestros, almacenamiento y
tráfico de armas, contrabando, producción,
almacenamiento y tráfico de narcóticos y precursores
químicos y la presencia de grupos terroristas en estos
territorios. En la mayoría de los casos, los Estados no
reconocen su debilidad, generando una desinformación
crítica que impide responder adecuadamente al
desbordamiento de amenazas que podrían terminar en
tensiones internacionales inesperadas.
Un tercer factor es la creciente injerencia del crimen
transnacional organizado en el Estado y la sociedad.
Actividades ilegales como el narcotráfico, el tráfico
de armas, el tráfico de precursores químicos, el tráfico
de explosivos y el tráfico de personas, el lavado de
dinero y el contrabando se han posicionado en el
hemisferio. Es así como el CARICOM considera estas
amenazas como las de mayor impacto sobre los Estados
del Caribe, a la par de los desastres naturales, la mayor
amenaza hasta ahora reconocida por ellos.
33
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
El impacto generado por la injerencia del crimen
transnacional sobre los Estados del hemisferio no se
remite solo al desconocimiento de la autoridad del
Estado y la aplicación de la ley, sino a la fractura de
las estructuras estatales, la distorsión de las economías,
la inestabilidad social y el daño profundo al medio
ambiente. La corrupción y la desinstitucionalización
generada por estas actividades han llevado a que los
sistemas democráticos se tornen frágiles.21
Por ejemplo, el control armado de las favelas en Río
de Janeiro por grupos de narcotraficantes; las acciones
de las organizaciones narcotraficantes de Colombia;
el tráfico de armas y explosivos desde Ecuador, Panamá
y Nicaragua; la participación de agentes estatales en
el tráfico de narcóticos son algunos casos que bien
vale la pena tener en cuenta para evaluar posibles
factores de inestabilidad de los Estados. Aunque en un
principio éstos parezcan de carácter interno, la
deslegitimación de un Estado por su causa puede
significar un factor de inestabilidad hemisférica
relevante.
Finalmente, el lavado de activos y la generación del
efecto burbuja en las economías pueden llevar al
colapso económico de los Estados. Para Estados atados
a grupos subregionales de comercio, que avanzan hacia
una unión monetaria y comercial, el lavado de activos
puede significar una carga de profundidad contra el
sistema democrático.
El cuarto factor es el desconocimiento de los países
de las anteriores realidades. La visión de paz hemisférica
21
En Perú, en el año 2000, el gobierno de Alberto Fujimori se vio involucrado en el tráfico de
armas para la guerrilla colombiana y su intercambio por narcóticos. Este fue un hecho que no
derivó en ninguna tensión de carácter militar internacional pero podría haber significado el
inicio de un conflicto de proporciones indeseables.
34
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
causa la subestimación de amenazas tradicionales y
nuevas en un marco internacional. En este sentido, ya
se había dicho que las amenazas tradicionales para
muchos habían desaparecido, y ahora es bueno resaltar
que, para muchos también, las nuevas amenazas no
representan más que retos internos que deben ser
enfrentados con medidas unilaterales.
El quinto factor de inseguridad y uno de los más
preocupantes frente a una hipotética desestabilización
de la seguridad en el hemisferio es la percepción de
inutilidad de los aparatos de defensa equilibrados,
actualizados y capaces de responder a una agresión.
La percepción de un hemisferio en paz, que ha superado
las amenazas tradicionales, ha generado una tendencia
hacia la reformulación de los aparatos de seguridad y
defensa de los Estados. La premisa de un innecesario
desarrollo de aparatos militares para la defensa de los
Estados en un mundo donde el concepto de seguridad
y de soberanía está llamado a ser redefinido es
continuamente utilizada. Sin embargo, los cuatro
factores anteriormente enunciados prueban que dicha
percepción es falsa.
Esto no significa que el continente deba iniciar una
carrera armamentista desmedida y asumir una paranoia
de inseguridad. Significa que los Estados deben estar
preparados para enfrentar cualquier factor que se
desarrolle en tal medida que signifique un factor de
inseguridad para el hemisferio, individual y
colectivamente.
De esta forma, solo cinco factores de inseguridad
identificados, de muchos más que pueden resultar del
35
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA

análisis de temas particulares relacionados con la

seguridad, ofrecen una visión más acertada de la
situación que el hemisferio enfrenta en torno al
sostenimiento de las condiciones de paz y la
sostenibilidad del sistema interamericano en general.

Las tesis que aseguran la existencia de una paz

hemisférica sin retroceso en el corto o el mediano plazo
se hacen endebles ante las realidades anteriormente
dadas y la necesidad de la existencia de un sistema de
seguridad que responda eficazmente a los factores de
inseguridad de manera colectiva se hace innegable.
Claro está, un sistema modernizado, que responda al
mandato de la OEA y que parta de un consenso
hemisférico sobre las acciones para prevenir o
solucionar un determinado rompimiento de la paz. Un
sistema que se convierta en un mecanismo de confianza
y seguridad y que soporte los esfuerzos de revitalización
y construcción de una comunidad interamericana para
el desarrollo, la economía, el comercio, la seguridad
y el bienestar.
Como se ha podido apreciar a lo largo de este capítulo,
el actual esquema de seguridad hemisférica -
instituciones e instrumentos - y la visión general de
paz y seguridad tienden inevitablemente a colapsar
ante la desatención de los países y la desarticulación
de los esfuerzos por controlar situaciones apremiantes
de seguridad.
Lo anterior es el resultado del poco compromiso de
los Estados con la construcción de una propuesta viable
y apropiada para garantizar la paz y la seguridad en el
hemisferio, que sea atractiva para todos en el continente
y que aleje los temores históricos de invasiones,
injerencia política y colonización.
CAPÍTULO 4
LOS CONCEPTOS: PRIMER PASO PARA LA
DEFINICIÓN DE UN SISTEMA DE SEGURIDAD
Durante cerca de 50 años, el mundo construyó un
concepto de seguridad internacional en torno a la
confrontación entre las dos súper potencias – EE.UU.
y URSS - que disputaban la supremacía entre las
naciones del mundo, obteniendo como resultado un
esquema bipolar, con zonas de influencia claramente
identificadas, y basado en el equilibrio del poderío
militar como factor principal para la no agresión. En
el marco de dicho esquema se configuró un sistema
global de seguridad colectiva, la ONU 22 , y unos
subsistemas regionales que podrían llamarse de defensa
colectiva – OTAN, Pacto de Varsovia - con los cuales
se pretendía mantener el control de las zonas de
influencia y tener capacidad de respuesta ante una
agresión del polo enemigo.
22
La ONU constituye un sistema de seguridad colectiva con el objetivo de lograr que los
Estados renuncien a la utilización de la fuerza con la garantía de que cualquier amenaza o
ataque contra un Estado será contestado por la comunidad de naciones de manera conjunta.

35 37
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
La seguridad colectiva fue el paradigma de seguridad
que mantuvo en el mundo la “paz internacional” y el
equilibrio de poderes durante el período de la Guerra
Fría. Una “paz internacional” caracterizada por
conflictos locales de baja intensidad y pugnas por la
expansión de las zonas de influencia, pero siempre con
control del orden bipolar global. Estas condiciones no
fueron ajenas al hemisferio americano que, como zona
de influencia preponderante para los EE.UU., conformó
un esquema de seguridad basado también en el
paradigma de seguridad colectiva23
Este esquema, existente en la actualidad, sobrevivió
a la coyuntura generada por la desaparición del orden
bipolar, conservando sus ideales democráticos y la
voluntad permanente de cooperación para la seguridad
y la paz, asimismo que la disposición a brindar al
continente protección ante cualquier amenaza externa
que pusiera en peligro la preservación de dichos
ideales24.
Sin embargo, aunque el esquema sobrevivió la
coyuntura, la desaparición del comunismo como una
amenaza para el hemisferio produjo un vacío inmenso
que dejó a la seguridad hemisférica en un limbo
conceptual. Esto marcó el inicio de un período en el
23
El esquema TIAR-JID
24
TIAR: Articulo 3°. 1. Las Altas Partes Contratantes convienen en que un ataque armado por
parte de cualquier Estado contra un Estado Americano, será considerado como un ataque contra
todos los Estados Americanos, y en consecuencia, cada una de dichas Partes Contratantes se
compromete a ayudar a hacer frente al ataque, en ejercicio del derecho inmanente de legítima
defensa individual o colectiva que reconoce el Artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas.
Articulo 6°. Si la inviolabilidad o la integridad del territorio o la soberanía o la independencia
política de cualquier Estado Americano fueren afectadas por una agresión que no sea ataque
armado, o por un conflicto extra continental o intracontinental, o por cualquier otro hecho o
situación que pueda poner en peligro la paz de América, el Órgano de Consulta se reunirá
inmediatamente, a fin de acordar las medidas que en caso de agresión se deben tomar en ayuda
del agredido o en todo caso las que convengan tomar para la defensa común y para el
mantenimiento de la paz y la seguridad del Continente.
38
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
que los países del hemisferio empezaron a observar
cómo se intensificaban amenazas internas que parecían
haber estado congeladas.
Dado que el esquema no reaccionó autónomamente y
las relaciones internacionales continuaron su proceso
de transformación, el hemisferio se vio abocado a la
proliferación de reflexiones individuales en torno a la
pertinencia de mantener una visión colectiva de la
seguridad y una asociación para la seguridad continental
basada en una amenaza común inexistente. Mientras
nuevas amenazas se fortalecían paulatinamente sin
encontrar resistencia de ninguna índole ni acciones
que por lo menos frenaran su crecimiento, las nuevas
condiciones causaron el surgimiento de crecientes
malestares en torno a los desequilibrios de poder en el
interior del esquema, las posiciones heterogéneas y las
acciones unilaterales de la potencia hegemónica.
Como resultado de lo anterior, desde hace casi 10 años
se inició un debate hemisférico alrededor de la seguridad
en el continente, que aunque no ha producido avances
significativos en el campo político, sí ha permitido
empezar a revisar alternativas que hagan viables la
existencia de un sistema equilibrado, con bases amplias
y un concepto de seguridad común, que evite la
concentración de los esfuerzos colectivos de seguridad
en el cumplimiento de los objetivos de un solo país y
responda a los desafíos del presente.
Los conceptos de seguridad son los cimientos sobre
los cuales un sistema de seguridad es construido. Por
eso, el debate sobre el sistema que el continente necesita
debe partir de una redefinición de la visión común que
39
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
los países tienen acerca de cómo enfrentar el reto de
mantener su seguridad interna, subregional, regional
y continental.
4.1 Seguridad Colectiva
Bajo este concepto, los países pertenecientes a un
organismo multilateral de seguridad “... aceptan
renunciar al uso de la fuerza y ayudar a cualquiera de
los miembros de la comunidad en el caso de que otro
Estado recurra al uso de la fuerza. Es un sistema que
contempla una reacción de fuerza de parte de la
comunidad internacional en caso de quebrantamiento
de la paz internacional. A diferencia de la defensa
colectiva, la seguridad colectiva está dirigida hacia
todo ataque producido dentro de la comunidad”25.
Según Humberto Toro Santa María, “la seguridad
colectiva es el resultado de una perspectiva moralista
y legalista en los asuntos internacionales, que considera
que la guerra es un mal moral que debe extirparse del
contexto internacional, y que en su reemplazo debe
existir una organización mundial basada en el derecho,
bajo una forma especial de organización y de legalidad
que deberían adoptar las relaciones interestatales”26.
El concepto de seguridad colectiva está centrado en
la garantía y sostenibilidad de una paz duradera, basada
en la aceptación de todos los Estados que hacen parte
de determinada alianza para la seguridad de responder
conjuntamente a cualquier intento de agresión sobre
25
BORN, Hans. FLURI, Philipp H. JONSON, Anders B. "Control Parlamentario del Sector
de la Seguridad. Principios, Mecanismos y Prácticas". Ginebra, 2003.
Disponible en: http://www.dcaf.ch/partners/DCAF-IPU_Handbook/Handbook_es/Sección_I.pdf.
26
TORO SANTAMARÍA, Humberto. "Antecedentes para la Seguridad Hemisférica".
Disponible en: www.revistamarina.cl/revistas/1996/5/torosant.pdf
40
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
alguno de ellos o el conjunto. También se requiere la
participación de los Estados en la creación y
sostenimiento de un organismo de carácter internacional
con la facultad de coordinar y administrar este mandato.
La seguridad colectiva propende por un continuo
control y apaciguamiento de las amenazas latentes,
pues cualquier foco de inseguridad significaría una
amenaza para quienes comparten esta condición de
interdependencia en seguridad. Por esto, la seguridad
colectiva se materializa a partir de la creación de un
mecanismo efectivo de coerción capaz de disuadir
hasta suprimir la agresión.27
Esta modalidad de seguridad basada en la disuasión
requiere de una fuerza con características estratégicas
orientada a mantener un sistema defensivo creíble,
racional y costeable28. Es de gran importancia bajo este
concepto la existencia de una fuerza entrenada,
equipada, con capacidad operacional y de carácter
multinacional que, además de la acción disuasiva, esté
disponible para la neutralización de una amenaza
desbordada en el menor tiempo posible29.
La máxima expresión institucional de la seguridad
colectiva está representada por la ONU, una
organización internacional que resulta de la construcción
de un régimen de seguridad internacional basado en
la renuncia de los “Estados al uso individual de la
fuerza en supuestos de peligro, [obteniendo a cambio]
27
TORO SANTAMARÍA, Humberto. "Antecedentes para la Seguridad Hemisférica".
Disponible en:
www.revistamarina.cl/revistas/1996/5/torosant.pdf
28
Opcit.
29
Esta fuerza debe estar sujeta a las normas del derecho internacional y depender de la estructura
institucional creada para el modelo.
41
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
la garantía de que la amenaza o el uso de la fuerza de
que fueran objeto sería contestado por la sociedad en
su conjunto”30.
No obstante, el concepto de seguridad colectiva no se
circunscribió exclusivamente a la definición de las
reglas de juego globales. También fue la base para la
construcción de sistemas subregionales de seguridad
que respondieran a las preocupaciones directamente
relacionadas con las tensiones vividas después de la
Segunda Guerra Mundial.
De esta manera, el concepto de seguridad colectiva en
el ámbito regional y subregional respondió a la
preocupación de enfrentar cualquier ataque desde el
polo geopolítico contrario de manera conjunta y de
esta forma prevenir cualquier efecto que rompiera el
equilibrio global establecido. Como concepto general
acogido por todo el globo para las relaciones de
seguridad internacional, el concepto de seguridad
colectiva presuponía la disposición de los Estados a
dejar la guerra en cabeza de un órgano internacional
que garantizara su neutralización. Sin embargo, la
permanencia de los ánimos de guerra y la imposibilidad
de consolidar una policía mundial dieron vía libre al
desarrollo de cursos de acción contra amenazas
persistentes, que se materializaron en organizaciones
de seguridad y defensa colectiva, regionales y
subregionales.
La seguridad colectiva fue una respuesta a la violencia
entre los Estados que había gobernado el mundo hasta
casi la mitad del siglo XX. En esa medida, la aparición
30
SÁNCHEZ MARÍN, A.L. (2002): "Establecimiento de un sistema de seguridad colectiva".
Portal educativo 5campus.org. Derecho Económico. Disponible en: http://www.
5campus.org/leccion/der025
42
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
de nuevas amenazas de origen diferente al estatal puso
en evidencia su incapacidad para responder a las
complejas situaciones de hoy, razón por la cual los
países socios del sistema internacional han iniciado un
debate en el interior de sus regiones y en el foro global
sobre un concepto que actualice la idea fundacional
de dicho sistema.
La seguridad colectiva es el punto de partida para
cualquier definición en torno a la seguridad en el
sistema imperante, pero actualmente dejó de ser el
concepto que totaliza la seguridad y la paz para
convertirse en un elemento más de un diseño complejo
que enfrente amenazas complejas.
4.2 Seguridad Defensiva
El derecho inmanente de legítima defensa, individual
o colectivo, está amparado por la Carta de Naciones
Unidas31 para todos sus Estados miembros en el
entendido de una acción contraofensiva que pretenda
mantener intacta su soberanía territorial. Para este
efecto, los Estados cuentan con unas fuerzas armadas
encargadas de su defensa, las cuales desarrollan una
infraestructura bélica, unos sistemas de armas e
información y llevan a cabo entrenamiento operativo,
con vista a responder exitosamente cualquier agresión
externa. Sin embargo, esta suposición defensiva de los
aparatos militares está atada a las realidades que
enfrentan dichos Estados con sus vecinos y al “clima”
de la situación internacional, lo que podría convertir
una preparación puramente defensiva en una acción
de carácter ofensivo.
31
Artículo 51 de la Carta de Naciones Unidas.
43
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA

El concepto de seguridad defensiva está basado en la derecho a la seguridad, la aceptación de la resolución

consolidación de un escenario en el cual se descarten
como amenazas latentes los ataques externos y la
seguridad de un Estado esté ligada inseparablemente
a la estabilidad de la comunidad en su conjunto.32 La
seguridad defensiva es, según la Organización de
Naciones Unidas, “una postura militar en la que el
concepto estratégico y operacional, el despliegue, la
organización, los armamentos, las comunicaciones y
el mando, la logística y el adiestramiento de las fuerzas
armadas permiten inequívocamente en su totalidad una
defensa convencional adecuada, pero son
inequívocamente incapaces de un ataque [ofensivo
sostenible] transfronterizo.”33
En la medida que las actividades de cada Estado en
torno a sus aparatos militares están caracterizadas por
una ambigüedad defensiva – ofensiva, la seguridad
defensiva se define como la conjunción de “elementos
políticos y militares, con el fin de asegurar que todos
los Estados dirijan sus políticas conforme a la Carta
de las Naciones Unidas y adopten una postura militar
y un nivel de fuerzas que al mismo tiempo de asegurar
una defensa efectiva, no signifiquen una amenaza para
otros Estados”34
Para garantizar un escenario en el cual los Estados
superen el temor a que cualquiera de sus vecinos o
socios regionales se convierta en una amenaza latente,
se requiere de una asociación bajo parámetros
específicos como el reconocimiento del legítimo
32
Esencia y características principales de la seguridad defensiva, conceptos y políticas. Disponible
en: http://www.ser2000.org.ar/articulos-revista-ser/ revista-4/onu.htm
33
Elecciones Presidenciales 2003. Disponible en: http://www.losandes.com.ar/2003/
0421/Especiales/EleccionesPresidenciales2003/ nota120894_1.htm - 32k
34
Esencia y características principales de la seguridad defensiva, conceptos y políticas. Disponible
en: http://www.ser2000.org.ar/articulos-revista-ser/ revista-4/onu.htm
pacífica de las controversias sin recurrir bajo ninguna
circunstancia a las acciones armadas, la homogenización
de los aparatos militares, el respeto al derecho
internacional y el reconocimiento político y militar de
todas las partes. Asimismo, requiere de la consolidación
de una visión defensiva de las fuerzas armadas en la
que el desarrollo de actividades militares típicamente
agresivas y de armas de destrucción masiva se limite
y sea verificable por un organismo internacional
definido por los países.
Este concepto es un desarrollo de la seguridad colectiva
en el que se conserva la importancia de los ejércitos
de los Estados en su función netamente defensiva,
apoyado en la resolución de las controversias,
privilegiando el derecho internacional sobre las acciones
armadas.
La seguridad defensiva, sin embargo, continúa siendo
un concepto que responde a esquemas de conflicto
propios de la Guerra Fría, en los que las amenazas a
neutralizar siempre eran de carácter estatal y externo.
La seguridad defensiva no contempla en sus bases las
acciones a tomar contra la proliferación de amenazas
que rebasan el ámbito estatal y que surgen tanto afuera
como dentro del Estado.
4.3 Seguridad Cooperativa
La seguridad cooperativa, según Gareth Evans, es “un
enfoque amplio de la seguridad de alcance
multidimensional; [éste] enfatiza la confianza y la
seguridad, más que la disuasión; es incluyente más

44 45
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
que excluyente; no limita el ingreso de miembros;
favorece el multilateralismo más que el bilateralismo;
no privilegia las soluciones militares sobre las no
militares; supone que los Estados son los actores
principales en el sistema de seguridad; no exige la
creación de instituciones de seguridad formales, pero
tampoco las rechaza; y sobre todas las cosas, resalta
el valor del diálogo sobre una base multilateral”35.
Este concepto es el resultado de la reflexión europea
sobre las ideas tradicionales que fundamentaban los
sistemas de seguridad y por lo tanto representa un
avance a partir de la crítica al concepto de seguridad
colectiva. En este sentido, Andrés Fontana36 hace
alusión a las diversas referencias sobre la seguridad
cooperativa como una evolución de las instituciones
de seguridad europea a partir de la Segunda Guerra
Mundial, que ha resultado en “innumerables acuerdos
institucionales, acuerdos sobre control de armamentos
y medidas de construcción de confianza"37. Asimismo,
plantea que el origen de la seguridad cooperativa es
una respuesta a un modelo contraproducente, costoso,
ineficiente y a veces desestabilizador38.
Según Fontana, la seguridad cooperativa es un modelo
de carácter preventivo en el cual se genera un ambiente
o espacio de seguridad caracterizado por la estabilidad
y la predictibilidad, a través de: i) grados crecientes
35
Tomado de: Evans, Gareth. Cooperating for peace: the global agenda for the 1990s and
beyond. St. Leonards, Australia: Allen & Unwin; 1993. xviii, 224 Pág. En: FONTANA, Andrés.
Seguridad cooperativa, tendencias globales y el continente americano. Documentos de Trabajo
No.16, Instituto del Servicio Exterior de la Nación. Buenos Aires Argentina, mayo de 1996.
Disponible en: http://www.isen.gov.ar/sdt/DT0016ix.htm
36
Director del Centro de Estudios de Seguridad Internacional del ISEN. Profesor del ISEN de
la U.B.A.
37
FONTANA, Andrés. Seguridad cooperativa, tendencias globales y el continente americano.
Documentos de Trabajo No.16, Instituto del Servicio Exterior de la Nación. Buenos Aires
Argentina, mayo de 1996. Tomado de: Paul Stares y John D. Steinbruner, "Regional and Global
Security: The Case for Cooperative Security". Disponible en: www.isen.gov.ar/sdt/DT0016ix.htm
38
Opcit. Capítulo 1.
46
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
de confianza recíproca y transparencia; ii) regulación
mutua de las capacidades militares; y en etapas más
avanzadas, iii) la generación de mecanismos
multilaterales de verificación, prevención de conflictos,
administración de crisis y cooperación en materia de
seguridad.
La seguridad cooperativa debe estar acompañada por
una estructura institucional basada en el desarrollo
continuo de mecanismos para la promoción de la
confianza entre sus asociados, la prevención de los
conflictos, la solución pacífica de las controversias y
el fortalecimiento de la democracia. Entonces, la
necesidad de una fuerza disuasiva con las características
expresadas en el modelo de seguridad colectiva es
innecesaria, ya que las responsabilidades operativas
quedarían bajo la responsabilidad de las Fuerzas
Armadas de cada uno de los asociados y tendrían una
función netamente de vigilancia, a la espera de tareas
de mantenimiento de la paz que la comunidad
internacional les asignare39
La seguridad cooperativa transforma el concepto de
soberanía, como históricamente se ha entendido, en
un concepto de “co-soberanía”40 Según lo explica
Carlos Bruquetas Galán, en entrevista sobre la seguridad
cooperativa. Disponible en: en el que la preeminencia
de los intereses generales da lugar a un panorama de
soberanía ampliado territorial y políticamente, lo que
aportaría un escenario de estabilidad para su
consolidación.
39
"De ser instrumentos del Estado pasan a ser instrumentos del estamento internacional, y por
tanto, dejan de ser unos instrumentos viables para defender los intereses nacionales. Por cierto,
el efecto más inmediato de este concepto es el desarme y no la desmovilización." En: TORO
SANTAMARÍA, Humberto. "Antecedentes para la Seguridad Hemisférica".
40
Según lo explica Carlos Bruquetas Galán, en entrevista sobre la seguridad cooperativa.
Disponible en: http://www.ser2000.org.ar/articulos-revista-ser/revista-3/bruquet.htm
47
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
La seguridad cooperativa es una evolución del concepto
de seguridad colectiva que conserva la característica
asociativa, pero que transforma dicha asociación para
la respuesta colectiva a una agresión en una asociación
para la prevención de las agresiones.
La presunción de efectividad en la neutralización de
las amenazas por medio de la prevención hace de este
concepto una opción incompleta que enfrentaría una
debilidad extrema ante el desbordamiento de una
amenaza, por cuanto la necesaria respuesta a dicho
evento seria catastróficamente débil.
La seguridad cooperativa se diferencia de la defensiva
en que esta última conserva a la disuasión como un
elemento de preservación de la seguridad y la paz ya
que, aunque los ejércitos de un país que asuma dicho
concepto de seguridad estén incapacitados para iniciar
acciones extraterritoriales, están perfectamente
preparados para la derrota de todo aquel que
materializare una agresión contra él.
4.4 Seguridad Preventiva41
El concepto de seguridad preventiva quizás es el
concepto de más reciente discusión entre la comunidad
internacional. El recrudecimiento de las tensiones entre
los EE.UU. y los países que el presidente Bush ha
llamado “el eje del mal” - Irak, Irán y Corea del Norte
- lo posicionó en la escena internacional.
41
Alrededor del término preventivo, existe un debate sobre la traducción al español. La palabra
utilizada en el inglés para definir las acciones anticipadas, proactivas y de carácter ofensivo,
es "preemptive", concepto contrario al término del inglés "preventive", que define acciones de
tipo defensivo y pasivo.
48
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
La percepción de los EE.UU. de tener en estos países
una amenaza latente que podría materializarse en
cualquier momento se convirtió en un factor de primera
mano para estudiar la posibilidad de emprender una
acción armada con el fin de neutralizarla y así evitar
cualquier acción agresiva en su contra.
Fue así como el Gobierno de los EE.UU. planteó al
Consejo de Seguridad de Naciones Unidas – como lo
establece la ley internacional- la necesidad de emprender
una campaña de carácter preventivo contra el Gobierno
de Irak. Sin embargo, dicha solicitud fue rechazada
por los Estados miembros del Consejo de Seguridad,
que consideraba necesario seguir dándole espacio a la
búsqueda de salidas negociadas a las tensiones entre
los EE.UU. e Irak.
Tras el fracaso de las acciones políticas del Consejo
de Seguridad y con el fin de desactivar esta inminente
fuente de conflicto, el Gobierno de los EE.UU. invocó
su derecho a la defensa y bajo la premisa de una acción
de carácter preventivo atacó a Irak con el fin de derrocar
el gobierno existente y destruir el arsenal que
representara una amenaza contra la seguridad
internacional.
La seguridad preventiva podría definirse como cualquier
acción de carácter individual o colectivo, político o
armado, que pretenda neutralizar, de manera anticipada,
una amenaza latente contra la seguridad del territorio
o población de un país. Este concepto ha sido
desarrollado ampliamente de tiempo atrás por los
Departamentos de Estado y Defensa de los EE.UU. y
en países como Israel y Rusia se ejecutan acciones de
seguridad basadas en él.
49
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
El concepto de seguridad preventiva ha sido señalado
como incompatible con el artículo 51 de la Carta de
Naciones Unidas, dada su extralimitación más allá de
la autorizada respuesta militar a una agresión armada
consumada, hasta que el Consejo de Seguridad estime
una acción determinada, sea política o militar. Invocarlo
presupone una acción unilateral o por lo menos con
poco apoyo internacional, lo que la convierte en una
acción que riñe con los procedimientos autorizados en
el sistema internacional.
La seguridad preventiva es un concepto que entra a
competir con la visión generalizada de los sistemas de
seguridad que fundamentan su accionar en la resolución
pacífica de conflictos, la existencia de cuerpos militares
configurados exclusivamente para la defensa in situ y
la definición de medidas de confianza mutua, tendencia
actual de la seguridad. De esta forma, se convierte en
una alternativa de fuerza para la solución de retos y
amenazas a la seguridad a través del uso anticipado de
la fuerza.
4.5 Seguridad Multidimensional
La aparición de nuevas amenazas globales que atentan
contra la seguridad de los Estados dan origen a la
concepción multidimensional de la seguridad. La
seguridad multidimensional es un enfoque que busca
dar respuestas alternativas a los retos de seguridad que
enfrentan los Estados y que serían difícilmente
combatidos con medidas de carácter militar.
Las características especiales de las nuevas amenazas
han generado la necesidad de diseñar nuevas estrategias
50
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
que involucren a todos los estamentos de la sociedad
y el Estado en su prevención y neutralización. Además,
han obligado a realizar un análisis de sus causas y las
condiciones que permiten su supervivencia en un
mundo que se considera mayoritariamente democrático.
El concepto de seguridad multidimensional es
considerado una respuesta integral contra los factores
de inseguridad modernos.
La Asamblea General de la OEA de 2002 en Barbados
marcó un hito importante en el reconocimiento del
carácter multidimensional de la seguridad en el
hemisferio americano. Allí, el Primer Ministro de
Barbados, Owen Arthur, planteó que “una definición
de peso de seguridad no puede limitarse a las
operaciones militares tradicionales, sino que tiene que
adoptar un concepto integrado que aborde las
condiciones que dan lugar a la inestabilidad social,
como es el VIH/SIDA, el tráfico ilícito de armas y de
drogas, el crimen transnacional, los desastres ecológicos
y la pobreza que aflige a cerca de 170 millones de
personas en el hemisferio”.
Como resultado de dicha reunión, los miembros de la
OEA reconocieron el carácter multidimensional de la
seguridad en el hemisferio a través de la firma de la
Declaración de Bridgetown, la cual indica que la
seguridad del hemisferio comprende factores políticos,
económicos, sociales, ambientales y de salud.
El concepto de seguridad multidimensional no es un
concepto remplazante como en el caso de los anteriores
sino complementario. Es decir, cualquier concepto de
seguridad que de origen a un sistema puede apoyarse
51
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
en la seguridad multidimensional como pilar para el
entendimiento de la seguridad en el sistema.
No obstante, existen muchos planteamientos críticos
del concepto de seguridad multidimensional, entendido
como una ampliación de las autorizaciones de acción
de los aparatos armados de los Estados, extralimitando
así su misión y otorgándole funciones que desbordarían
sus capacidades. Esta perversión del concepto se
convierte, para muchos, en un obstáculo profundo que
puede distorsionar las cualidades alternativas de la
visión multidimensional, englobando las diversas
problemáticas en una respuesta militar de carácter
unidimensional.
Por otro lado, países como los EE.UU. no están de
acuerdo con una aceptación abierta del concepto de
seguridad multidimensional, entendido como un
mecanismo de justificación de la existencia de las
amenazas y la búsqueda de causas objetivas para su
existencia. En Barbados, la delegación de los EE.UU.
hizo un pronunciamiento fuerte frente a la posibilidad
de justificar el accionar de grupos terroristas como una
respuesta a condiciones económicas y sociales adversas.
La seguridad multidimensional es un concepto
complementario que surge de las características
especiales resultantes de los retos y amenazas que el
escenario internacional actual enfrenta. Su reciente
definición y la posibilidad de que englobe todos los
problemas del Estado en factores que atentan contra
la seguridad lo hacen un concepto muy discutido.
52
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
4.6 Seguridad Humana
El nuevo orden internacional después de la Guerra Fría
produjo una disminución sustancial de las
preocupaciones por una confrontación armada de
carácter interestatal de dimensiones extraordinarias.
Paralelamente, generó debates que involucraban
gobiernos, organizaciones civiles y organismos
internacionales sobre todo aquello que se empezaba a
configurar como amenazas para la supervivencia y
desarrollo de los individuos.
Estas amenazas que empezaron a verse como desafíos
a la supervivencia de los seres humanos causaron una
concentración del estudio de la seguridad en todo
aquello que pudiera afectar el bienestar, desarrollo y
supervivencia del individuo, abriendo espacios para
proponer la consideración del ser humano como el
objetivo central de los Estados. En este sentido, teóricos
como Barry Buzan y organizaciones como la ONU se
encargaron de analizar esta nueva tendencia y buscar
respuestas a las preguntas de aquellos que empezaban
a ver factores de inseguridad en cada uno de los asuntos
que afectan directa o indirectamente la vida del ser
humano.
La Comisión de Seguridad Humana42, patrocinada por
el Gobierno de Japón, pero con alta ascendencia de la
Organización de Naciones Unidas, analizó los elementos
relacionados con esta nueva preocupación de la
humanidad y presentó un informe sobre la visión global
de la seguridad humana. Para la Comisión, “la
seguridad humana complementa a la seguridad estatal,
42
www.humansecurity-chs.org/index.html
53
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA

promueve el desarrollo humano y realza los derechos requiere de la incorporación de elementos económicos,
humanos. Complementa a la seguridad del Estado al sociales, tecnológicos y ambientales, principalmente.
centrar su foco de atención en las personas y haciendo
frente a inseguridades que no han sido consideradas “Resulta relevante destacar que el concepto de seguridad
como amenazas para la seguridad estatal. Al contemplar humana responde principalmente a dos factores: por
este otro género de riesgos adicionales, amplía el foco una parte, a una sensación generalizada de inseguridad
de desarrollo humano más allá del concepto de y a una exigencia de satisfacción de necesidades
“crecimiento con equidad”. El respeto a los derechos elementales. Por la otra, se encuentra cercanamente
humanos constituye el núcleo de la protección de la interrelacionado con conceptos como desarrollo humano
seguridad humana”43. y seguridad global, pero no debe ser entendido como
sinónimo de ninguno de los dos”.44
En el esbozo del informe de la Comisión, los analistas
plantearon que “la seguridad humana significa proteger El reporte del Programa de Naciones Unidas para el
las libertades vitales, proteger las personas expuestas desarrollo – PNUD - en el año 1994 hace un análisis
a amenazas y a ciertas situaciones, robusteciendo su integral de la seguridad humana dejando en firme los
fortaleza y aspiraciones, crear sistemas que faciliten principios que le dan lugar:
a las personas los elementos básicos de supervivencia,
dignidad y medios de vida”. Lloyd Axworthy, ex- 1) Elevar la preocupación por la seguridad o protección
canciller canadiense, lo enuncia claramente: “La de la gente, de los individuos y sus comunidades,
seguridad se encuentra en las condiciones de la vida [y] particularmente por los segmentos más
diaria - en la alimentación, la vivienda, la salud, el vulnerables de una población.
empleo, los derechos políticos y la seguridad personal 2) Tratar la seguridad de la gente con la misma
-, más que primordialmente en la fuerza militar del importancia que lograr la paz y seguridad globales.
3) Abordar las amenazas tanto de fuentes militares
Estado".
como de no militares (éstas son conflictos
intraestatales, disolución estatal, violaciones de
El concepto de seguridad humana propone cambios
derechos humanos, terrorismo, crimen organizado,
sustanciales en la visión de los Estados de las cuestiones
tráfico de drogas).
de seguridad. Y aunque no desconoce los factores de
4) Usar nuevas técnicas y herramientas diplomáticas
inseguridad tradicionales que han sido neutralizados
con el fin de bien lograr las metas.
por medio del uso de la fuerza, es evidente que el 5) Reconocer la aparición de nuevos actores no
posicionamiento del ser humano como eje central estatales como integrantes de importancia dentro
convierte en extraños conceptos tradicionales como del sistema internacional.
el de soberanía y a la seguridad en un concepto que
44
ORTIZ NAVARRETE, Jonathan. La doctrina de la seguridad humana en la política exterior
43
OGATA, Sadako. SEN, Amartya. Esbozo del informe de la Comisión de Seguridad Humana: canadiense. La contribución de Lloyd Axworthy al estudio de la política mundial. Revista Cidob
L a s e g u r i d a d h u m a n a , a h o r a . D i s p o n i b l e e n : h t t p : / / w w w. h u m a n s e c u r i t y - D'afers Internacionals, No. 60. Diciembre 2002-enero 2003. University of Calgary (Canadá).
chs.org/finalreport/outline_spanish.pdf Disponible en: www.cidob.org/Castellano/Publicaciones/Afers/60ortiz.html

54 55
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA

Asimismo, para lograr estos objetivos define las
siguientes categorías como componentes centrales de
una política basada en el concepto de seguridad
humana: seguridad económica, seguridad alimenticia,
seguridad de salud, seguridad ambiental, seguridad
personal, seguridad comunal y seguridad política.
Debido a su amplitud y a la novedad de su estudio, la
seguridad humana es un concepto que teóricos y
analistas corren el riesgo de convertir en todo aquello
que representa un obstáculo para el desarrollo humano,
desdibujando el alcance real de la seguridad como
elemento necesario para la supervivencia y el libre
desarrollo.
En este sentido, la aceptación de la seguridad humana
como una nueva visión de la seguridad, debe
fundamentarse en el posicionamiento del ser humano
como fuente central de la atención de cualquier actividad
política o militar del Estado, que reconoce al individuo
y la suma de ellos como fundamento básico en la
definición de un concepto moderno de soberanía.
necesidad de involucrar múltiples variables
determinantes de las acciones necesarias para responder
de manera integral a amenazas tradicionales (que no
han desaparecido) y a nuevas amenazas que imponen
retos de gran magnitud.
La seguridad hemisférica más allá de girar en torno a
una definición conceptual unidimensional debe
construirse en torno a un concepto integral que responda
de manera precisa al múltiple y complejo cúmulo de
desafíos que se evidencian en los factores de
inestabilidad vistos en el capítulo anterior. Acciones
como la definición de una fuerza de acción disuasiva,
la cooperación en seguridad para la desactivación de
las fuentes de conflicto en el interior del continente y
la refrendación del carácter multidimensional de la
seguridad son apenas unos primeros pasos.

El concepto de seguridad humana tiene una visión

totalmente alejada de aquellos que planteaban las
soluciones a los retos de la seguridad desde la protección
del Estado. Esta característica lo enfrenta a la necesidad
de definir los factores que ponen en peligro la
supervivencia y el desarrollo del ser humano, y a partir
de esto el diseño de acciones que permitan la
conservación de la nueva concepción de soberanía -
la del ser humano sobre la de los Estados -.

La seguridad internacional vista desde los conceptos

permitiría más bien hacer una reflexión sobre la

56 57

Seguridad colectiva
Renunciar al uso de la fuerza
y ayudar a cualquiera de los
miembros de la comunidad
en el caso de que otro Estado
recurra al uso de la fuerza. Es
un sistema que contempla una
reacción de fuerza de parte
de la comunidad internacional
en caso de quebrantamiento
CONCEPTO
de la paz internacional. A
diferencia de la defensa
colectiva, la seguridad
colectiva está dirigida hacia
todo ataque producido dentro
de la comunidad.
58
Reacción de fuerza de parte
CARAC-
TERIS-
TICAS
de la comunidad internacional
en caso de quebrantamiento
de la paz internacional.
Respuesta armada colectiva
DETERMINADAS
contra un agresor y voluntad
ACCIONES
de resolución pacífica de las
controversias en el interior de
la alianza, siempre y cuando
ésta no haya resultado de una
acción armada unilateral.
Capacidad militar colectiva y
CIAL MILIT
CASO DES-
ESPE- PLI.
multinacional
ONU, TIAR, OTAN
Jorge Mario Eastman.
45
percepciones de sus habitantes para garantizar su
de un sistema que responda a las sensibilidades y
características del hemisferio exigen la construcción
conocimiento de las condiciones particulares y de las
que ha sido definida deliberadamente, dado que el
de analistas del continente americano, una característica
Las propuestas tenidas en cuenta son exclusivamente
Ruth Diamint, Rafael Pardo, Luis Bitencourt, Francisco Rojas Aravena, Augusto Varas y
59
CONCEPTOS DE SEGURIDAD
Seguridad cooperativa Seguridad defensiva Seguridad preventiva Seguridad multidimensional Seguridad humana
Enfoque amplio de la Postura militar en la que el Acción de carácter individual Enfoque que busca dar Proteger las libertades vitales,
seguridad de alcance concepto estratégico y o colectiva, política o armada, respuestas alternativas a los proteger a las personas
multidimensional; [que] operacional, el despliegue, que pretenda neutralizar una retos de seguridad que expuestas a amenazas y a
enfatiza la confianza y la l a o rg a n i z a c i ó n , l o s amenaza latente, de manera enfrentan los Estados y que ciertas situaciones,
seguridad, más que la armamentos, las anticipada contra la seguridad serian difícilmente combatidos robusteciendo su fortaleza y
disuasión; es incluyente más comunicaciones y el mando, del territorio o población de con medidas de carácter aspiraciones, crear sistemas
que excluyente; no limita el la logística y el adiestramiento un país. armado. que faciliten a las personas
Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
ingreso de miembros; de las fuerzas armadas los elementos básicos de
favorece el multilateralismo permiten inequívocamente en supervivencia, dignidad y
más que el bilateralismo; no su totalidad una defensa medios de vida.
privilegia las soluciones convencional adecuada, pero
militares sobre las no son inequívocamente
militares; supone que los incapaces de un ataque
Estados son los actores [ofensivo sostenible]
principales en el sistema de transfronterizo.
seguridad; no exige la
creación de instituciones de
seguridad formales, pero
tampoco las rechaza; y sobre
todas las cosas, resalta el valor
del diálogo sobre una base
multilateral.
Enfatiza la confianza y la Permiten inequívocamente en Neutralizar una amenaza Respuestas alternativas a los Sistemas que faciliten a las
seguridad; no privilegia las su totalidad una defensa latente, de manera anticipada. retos de seguridad que personas los elementos
soluciones militares sobre las convencional adecuada. enfrentan los Estados. básicos de supervivencia,
no militares. dignidad y medios de vida.
Resolución negociada de Respuesta defensiva unilateral Acción armada contra Acciones alternativas a la Determinación de los
todas las controversias y ante cualquier agresión cualquier factor de militar para la solución de las factores que ponen en peligro
prevención de los conflictos externa y resolución de inestabilidad que amenace amenazas. la supervivencia y desarrollo
a partir de las medidas de controversias en el marco del desbordarse. del ser humano.
confianza. derecho internacional.
No hay capacidad militar Capacidad militar ofensiva Alternativas a la capacidad No es preponderante la
Capacidad militar defensiva
unilateral unilateral o colectiva. militar capacidad militar
EE.UU., Rusia, Israel.
OSCE OEA ONU
continente.
de sistema de seguridad que debería adoptar el
de algunos analistas45 de seguridad sobre el modelo
para el continente, es pertinente revisar las propuestas
con miras a la construcción de un sistema de seguridad
para la definición de unas bases sólidas y consensuadas
Una vez vistos algunos conceptos que podrían servir
LOS MODELOS: ALTERNATIVAS PARA LA
CONSTRUCCIÓN DE UN SISTEMA DE
SEGURIDAD EN LAS AMÉRICAS
CAPÍTULO 5
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
legitimidad y su operatividad por encima de la
implementación de modelos foráneos que no se acoplen
a la naturaleza de los retos que enfrentan la paz y la
seguridad en el hemisferio.
También hace referencia al modelo de seguridad que
los países han definido como el “deseable”, de acuerdo
con el “Cuestionario sobre Nuevos Enfoques de la
Seguridad Hemisférica”46, encuesta realizada por la
Secretaría General de la OEA en el año 2002 y que
fue analizada por la Coordinación para Asuntos de
Seguridad Hemisférica.
El análisis de estos modelos se ha efectuado a partir
de los elementos básicos para la construcción de un
sistema que han enumerado en sus documentos los
analistas citados en esta sección. Dichos elementos
básicos son: conceptos, características, instituciones,
instrumentos y acciones.
Estos elementos básicos son el marco de referencia
para la definición de alternativas para superar el vacío
de seguridad que el hemisferio enfrenta y que no pudo
ser resuelto, ni siquiera con la convocatoria y realización
de una Conferencia Especial de Seguridad por parte
de la OEA en México en el 2003, con el fin de recuperar
la distancia perdida frente al avance de las nuevas
amenazas y los retos a la seguridad del continente.
Estas alternativas van desde la construcción de un
modelo que conserve el concepto de seguridad colectiva,
perfeccionado con una visión cooperativa y que no
desconozca la inestabilidad latente y potencial en la
46
EASTMAN, Jorge Mario. Cuestionario sobre nuevos enfoques de la seguridad hemisférica:
observaciones generales. Consejo Permanente de la Organización de los Estados Americanos.
Comisión de Seguridad Hemisférica. OEA/Ser.GCP/CSH-439/02. marzo 12 de 2002.
60
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
que vive el hemisferio47, hasta la reformulación total
del concepto de seguridad para el continente, dando
paso al perfeccionamiento del escenario de paz
hemisférica, con base en medidas de fomento de la
confianza a partir de una visión multidimensional.
Los modelos son un elemento más para la definición
del rumbo continental en cuanto a seguridad se refiere.
Una vez más, la discusión de estos debe responder al
reconocimiento de la visión particular de cada país
sobre cómo enfrentar su seguridad interna así como
la seguridad subregional, regional y continental.
5.1 Seguridad hemisférica basada en la actualización
del concepto de seguridad nacional en las Américas
El actual esquema de seguridad en el hemisferio
responde al concepto de seguridad colectiva planteado
por la ONU para las organizaciones regionales, pero
tiene una fuerte influencia de la concepción de seguridad
nacional promovida por los EE.UU. en Latinoamérica
desde la década de los 50. Esta pretendía defender a
cada Estado de un enemigo interno que era la expresión
nacional de la amenaza global del comunismo.
Bitencourt (1999) BITENCOURT,48 plantea que el
hemisferio no debe abandonar esta concepción de la
seguridad nacional sino que debe enriquecerla, ya que
es el sustento histórico de la seguridad del hemisferio
americano. En esta medida, señala que el concepto de
seguridad nacional es el punto de partida para la
47
48
BITENCOURT, Luis. New Concepts of Security? Documento presentado en el Foro Sobre
la Seguridad en el Hemisferio. 19-20 de abril de 1999.
61
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
construcción de un sistema acorde a los retos que
enfrenta el continente en cuestiones de seguridad -
amenazas tradicionales y nuevas amenazas -.
Justifica esta propuesta por la carencia de un concepto
de seguridad hemisférica actualizado y por la
inexistencia de un concepto de seguridad internacional
contemporáneo, que haya sido discutido y aceptado
globalmente - con el correspondiente análisis de un
nuevo concepto de soberanía - y, por todo lo anterior,
indica que es más conveniente tomar los conceptos ya
construidos y perfeccionarlos a partir de las necesidades
que cada época presenta.
De otra parte, para Bitencourt, la actualización del
concepto de seguridad existente permitiría mantener
una respuesta adecuada al desbordamiento de una
amenaza tradicional en un escenario en el que la
percepción generalizada de paz continental y la
prevalencia de los temas de carácter interno y desarrollo
humano desestima sus alcances.
Para Bitencourt, el nuevo sistema debe contar con una
arquitectura institucional central capaz de garantizar
la seguridad en el hemisferio y con una capacidad
prospectiva amplia, que le permita enfrentar una crisis
de manera efectiva. Asimismo, indica que deben
redefinirse los instrumentos multilaterales y
sincronizarse con el nuevo entorno de seguridad
continental.
Dada la especial importancia que Bitencourt otorga a
la capacidad de garantizar la seguridad y de responder
62
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
a una crisis, podría decirse que los instrumentos que
plantea para la construcción del nuevo sistema deben
contar con la legitimidad y el margen de acción
suficiente de los países del sistema interamericano.
Bitencourt plantea entonces que la construcción del
nuevo sistema requiere de la actualización del concepto
de seguridad de acuerdo con las particularidades de
las amenazas, la revisión de la percepción asociada de
soberanía, la superación del prejuicio Este–Oeste y la
definición de unos instrumentos sustentados en nuevos
valores y normas. Estas acciones serían la base para
la definición de una nueva identidad del sistema de
seguridad, que garantice la conservación de la
democracia.
De otra parte, el autor llama la atención sobre la
necesidad de garantizar en el sistema unas características
de capacidad prospectiva, multidimensionalidad y
maniobrabilidad política y operativa, con las que se
podría garantizar un sistema en el que los países
latinoamericanos puedan desarrollar una nueva agenda
de seguridad bajo una menor presión de la potencia
hegemónica.
En resumen, para Bitencourt el mantenimiento del
concepto tradicional de seguridad en las Américas y
su actualización constituye el elemento de mayor
importancia para la construcción de un sistema de
seguridad continental así como el montaje de una
estructura institucional con suficiente poder para
responder a los retos a la seguridad que enfrenta el
continente.
63
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
5.2 Un sistema cooperativo de seguridad para el
hemisferio
Como en el capítulo anterior se había explicado, la
seguridad cooperativa es el resultado de la reflexión
europea sobre los conceptos tradicionales que
fundamentaban los sistemas de seguridad y un avance
a partir de la crítica a la seguridad colectiva. Este
concepto que se basa en el carácter multidimensional,
el fomento de la confianza, el multilateralismo y la
solución pacífica de las controversias es la base para
la construcción del modelo de seguridad para el
hemisferio según Diamint (1999)49.
Diamint propone un nuevo marco conceptual de
seguridad para el hemisferio, a partir del relevo de la
noción de seguridad colectiva por la de seguridad
cooperativa, con una aproximación multidimensional
a ésta. Dicha propuesta la fundamenta en las condiciones
de paz que enfrenta la región, la necesidad de enfrentar
los problemas internos en cada país desde la visión
particular de su Estado y el desarrollo de la seguridad
con base en las Medidas de Fomento a la Confianza50-
MFC - y no en los aparatos militares para la defensa.
Su explicación a la incorporación del concepto de
seguridad cooperativa como la base para el nuevo
sistema de seguridad está sustentada en el cambio de
las características y los requerimientos de seguridad
en el continente y en la necesidad de dar repuestas
49
DIAMINT, Ruth. Reforma de las instituciones de seguridad de las Américas. Mayo de 1999.
Pág. 9.
50
"Las Medidas de Confianza Mutua son un instrumento útil para proveer seguridad a los
Estados. Lo más importante es que han llevado a la intensificación del diálogo y a la
compatibilización de políticas internas y externas, generando mayor racionalidad política". En:
DIAMINT, Ruth. Reforma de las Instituciones de Seguridad de las Américas. Mayo de 1999.
Pág. 9.
64
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
adecuadas a una agenda de dimensiones múltiples que
progresivamente supera las esferas militares.
Diamint plantea su modelo con base en la revisión de
la arquitectura institucional que el sistema
interamericano ha dispuesto para la seguridad
hemisférica y los instrumentos que enmarcan su campo
de acción y funciones. Para esto propone un esquema
institucional que responda a las características que
ofrece la nueva realidad internacional regional y al
desarrollo del concepto de seguridad cooperativa en
el sistema interamericano.
La nueva arquitectura institucional debe contar con
una organización de seguridad que cumpla la misión
de fortalecer la democracia y un diseño institucional
que, en vez de tener un comando militar hemisférico,
tenga una junta asesora militar hemisférica que apoye
dicha institución ante alguna necesidad de
mantenimiento de la paz.
Asimismo, propone el desarrollo de una red institucional
que cubra el tema de la seguridad en el sistema
interamericano. Es decir, un entramado que comprenda
la OEA como órgano político, una organización
especializada en seguridad como órgano de prevención
y alerta temprana, y una junta hemisférica de defensa
como órgano de planeación, todas en el marco del
sistema interamericano, para contribuir a la estabilidad
y la paz hemisféricas51.
La idea institucional de Diamint está claramente
explicada en su propuesta de crear una institución
51
Ibid. Pág. 13.
65
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
como la Organización de Seguridad y Cooperación
Europea (OSCE), que tenga “una visión cooperativa
amplia en la búsqueda de seguridad ciudadana (derechos
humanos), seguridad económica y ambiental,
incluyendo el control de armamentos y la diplomacia
preventiva”52 , y que funcione con un sistema de
presidencias rotativas que garanticen “consenso y
ecuanimidad”.53
Esta institución debería tener en cuenta la diversidad
de las subregiones en el hemisferio y se configuraría
a partir de las organizaciones de seguridad subregional
de manera que haya una respuesta apropiada y ágil a
los retos que se presenten en cada zona. En el caso de
que se pensara en contar con unas fuerzas regionales
del mantenimiento de la paz, lo anterior permitiría la
desaparición de una estructura permanente y unificada,
dándole paso a la tendencia europea de aporte de tropas
para la operación y no para el acantonamiento.
De esta forma – según Diamint -, además de cambiar
la identidad institucional, se solucionaría la actual
desarticulación de las instituciones del sistema
interamericano, donde la JID no responde
obligatoriamente a los mandatos de la OEA, pero sí
es apoyada financieramente por ésta, dándole una
condición seudo autónoma, sin control alguno.
Con respecto a los instrumentos que enmarcan la
seguridad continental, Diamint es clara en la necesidad
de acabar con el TIAR, pues éste fija una pauta de
solidaridad frente a la agresión que no puede ser
trasladada automáticamente a la OEA, ya que sus
52
Opcit. Pág. 9.
53
Ibíd. Pág. 10.
66
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
países miembros no hacen parte en su totalidad de este
instrumento. Para este efecto, propone la creación de
un instrumento que favorezca la diplomacia y la
resolución pacífica de los conflictos, y que garantice
la igualdad política de todos los países y contribuya a
superar la propensión a ofrecer respuestas
exclusivamente de tipo militar a las amenazas que
enfrenta el hemisferio.
Asimismo, propone como alternativa para la
construcción del nuevo sistema de seguridad
hemisférica “la operativización de las MFC dentro de
un régimen institucional que se legitime bajo los
preceptos del capítulo VIII de la Carta de las Naciones
Unidas cuyos objetivos son la alerta temprana, la
prevención de conflictos y la rehabilitación post
conflictos”.54
De acuerdo con lo expresado en la visión conceptual
e institucional de Diamint, un nuevo sistema de
seguridad en el hemisferio debe estar inspirado en una
visión cooperativa de carácter multidimensional, la
democratización del sistema poniendo a todos sus
miembros en el mismo nivel a través del consenso,
sustentado en métodos participativos como las
presidencias rotativas y la promoción de la diplomacia
preventiva como recurso principal para la solución de
las amenazas a los Estados y al hemisferio.
Además del cambio en los conceptos y las características
del modelo de seguridad para el continente, Diamint
hace una propuesta radical sobre su refundación
institucional y ata a dicha refundación las características
54
DIAMINT, Ruth. Reforma de las instituciones de seguridad de las Américas. Mayo de 1999.
Pág. 9.
67
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
principales de ese nuevo sistema: la
multidimensionalidad, el equilibrio político entre todos
los países y la cooperación.
5.3 Un sistema creíble de seguridad para las
Américas
La aparición de nuevas amenazas, la percepción de
que las amenazas tradicionales están superadas y el
ambiente de paz en el hemisferio, sumados a una
dinámica nueva en las relaciones internacionales,
hicieron que los analistas plantearan opciones para
adecuar los nuevos elementos al esquema de seguridad
existente o para la construcción de un sistema que
respondiera a estas realidades. Uno de los resultados
fue la visión de la seguridad más allá de lo que
tradicionalmente se enmarcaba en lo militar y la defensa.
Rafael Pardo (1999) 55 reflexiona acerca de la
redefinición del esquema de seguridad hemisférica,
tomando como base necesidades actuales que requieren
mucho más que una respuesta enmarcada en las
opciones militares de la seguridad. Para este efecto
toma la definición de seguridad de Barry Buzan, según
la cual la “seguridad es (...) estar libre de amenazas y
(...) la capacidad de los Estados de mantener su identidad
independiente, su integridad y funcionalidad contra
fuerzas que sean vistas como hostiles”56.
En este sentido, Pardo plantea que el nuevo sistema
de seguridad hemisférica debe resultar de la
55
PARDO Rafael. "Los nuevos elementos de seguridad para América Latina". Abril de 1999.
56
Tomado de: BUZAN Barry, "New Patterns of Global Security", en International affairs,
Vol.67. No.3 Pág. 431 -451. En: PARDO Rafael. "Los nuevos elementos de seguridad para
América Latina". Abril de 1999.
68
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
armonización de los fundamentos de paz57 y las posibles
fuentes de conflicto58 en el continente y responder de
manera adecuada a éstas con un sistema de seguridad
colectivo y cooperativo.
La propuesta de Pardo sobre la necesidad de un sistema
de seguridad colectiva con base en elementos muy
claros de seguridad cooperativa y multilateralismo está
fundamentada en la existencia de factores de
inestabilidad y potenciales amenazas que sobrepasan
el ámbito interno, ya que su potencial de
desestabilización, que ignora la diplomacia preventiva
y las MFC, en la mayoría de los casos sobrepasa la
voluntad y capacidad de los Estados para su control.
Para este efecto plantea que la seguridad en el hemisferio
debe tratarse en un ámbito multilateral a partir de la
cooperación y de un diálogo abierto que consoliden
un esquema de seguridad colectiva. Este esquema
debería estar acompañado de un marco formal de
acuerdos militares de defensa para garantizar la
seguridad externa común59 y del análisis oportuno y
consensuado de los desafíos y amenazas latentes contra
el Estado y la seguridad del continente, que permita
diseñar respuestas puntuales de acuerdo con la
naturaleza y características específicas de cada amenaza.
De esta manera, no descarta ninguna de las opciones
para enfrentar los retos que se le presenten a la seguridad
del continente.
57
Fundamentos de paz: Promover, mantener y extender la democracia; acuerdos comerciales;
seguridad como asunto supranacional; apertura de los temas de seguridad a sectores civiles y
políticos; instrumentos de Ley y orden contra el crimen transnacional; acción multilateral contra
el tráfico de drogas; mecanismo hemisférico para tratar los temas de acceso político y los nuevos
derechos de las minorías étnicas.
58
Fuentes de conflicto: Rezagos de la Guerra Fría; fronteras sin definición; Estados que
auspicien conductas contra la seguridad de otros Estados; zonas por fuera del control estatal;
ascenso de temas de seguridad no militares.
59
También para garantizar la profesionalización y control civil de las FF.MM. a partir del
intercambio de información y armonización de los estándares militares de cada Estado.
69
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
Pardo propone una autoridad hemisférica de carácter
político para los temas de seguridad, que asuma con
plena capacidad los compromisos que se derivan de
un mecanismo de seguridad y defensa común, y que
decida qué tipo de acción debe implementarse para la
conservación de la paz. Asimismo, recalca la necesidad
de definir instrumentos modernos que logren superar
el alcance del TIAR.
De este modo el nuevo sistema de seguridad planteado
por Pardo se caracteriza por no descartar de plano el
componente militar, sino más bien armonizarlo con
las realidades que el hemisferio enfrenta en la actualidad
y subordinarlo a una autoridad de tipo político con
suficiente peso que determine su acción en casos de
amenaza latente a la seguridad del continente. Esto
permitiría la consolidación de la visión cooperativa
y multilateral en el nuevo sistema.
Pardo aborda una situación específica que no había
sido tenida en cuenta en los anteriores modelos: la
participación e influencia de la potencia hegemónica
en el nuevo sistema de seguridad. Frente a esto reconoce
que es muy importante su participación integral en el
sistema60 para lo cual el resto de los países deben estar
preparados. Sin embargo, recomienda que haya
instancias en las cuales no participe EE.UU. con el fin
de generar algunos equilibrios internos que son
necesarios para el éxito del funcionamiento del sistema.
Este modelo reconoce la importancia de mantener el
componente militar del sistema y no descarta las
necesidades de defensa exterior. Por eso propone el
60
Para Pardo los intereses estratégicos de los EE.UU. siguen estando en el hemisferio y su
participación en cualquier organización de este tipo permite garantizar estabilidad y legitimidad
en los regímenes.
70
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
mantenimiento del esquema colectivo mejorándolo
con la cooperación para adecuarlo a las necesidades
presentes del continente y estar preparado para las
futuras ya que la paz no es perpetua. Configura así un
sistema disuasivo, previsivo y creíble con suficiente
poder político para responder a cualquier reto que se
le presente.
5.4 Un sistema de seguridad funcional e
interrelacionado
La existencia de varios tipos de retos y amenazas contra
la seguridad del Estado y del continente y la percepción
de incapacidad para hacer frente al desarrollo de
cualquiera de éstas hacen necesario que se avance en
la determinación de las acciones específicas para
solucionar el vacío de seguridad en el hemisferio.
Francisco Rojas Aravena (1999)61 propone la definición
de una base conceptual que reúna la dimensión estatal,
internacional y humana, no militarice la agenda de
seguridad y permita dar soluciones alternativas a los
retos que ponen en peligro al individuo. Su enfoque
en la seguridad del individuo por encima de la del
Estado es una referencia novedosa con respecto a los
otros modelos vistos en este texto.
Asimismo, indica que para poder configurar un “sistema
de seguridad internacional comprensivo”62, es necesario
construir regímenes internacionales que garanticen “un
balance adecuado entre el uso de sistemas de prevención
61
ROJAS ARAVENA, Francisco. "América Latina y la seguridad internacional: contribuciones
y desafíos para el siglo XXI". Presentado en el Foro sobre seguridad hemisférica de la OEA,
en 1999.
62
Opcit. Pág. 19.
71
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
de alerta temprana y de mecanismos de diplomacia
coercitiva63 tendientes a limitar los efectos del conflicto
tanto domésticos como internacionales”64.
Rojas Aravena plantea que el establecimiento de un
sistema de seguridad para las Américas requiere,
inicialmente, de la definición de una visión común que
permita la construcción institucional y la regulación
de normas, que le garantice estabilidad en el largo
plazo.65 Frente a esto, Rojas llama la atención sobre
los obstáculos que la permanencia de una “hegemonía
unipolar desinstitucionalizada” puede generar para una
cooperación efectiva y una asociación transparente.
En este sentido, Rojas plantea la necesidad de definir
mecanismos que hagan efectivas y operacionales las
políticas e instrumentos diseñados de manera tal que
se garantice una respuesta funcional, efectiva e
interrelacionada a los retos de seguridad colectiva y
defensa conjunta en el continente.
Estos mecanismos deben tener como componentes
importantes la transparencia, la construcción de
confianza y relaciones de carácter bilateral y subregional
para la disminución efectiva de las posibilidades de
desarrollo de una situación de seguridad hacia una
acción militar.
Para Rojas, la arquitectura institucional del sistema
debe estar coordinada por la OEA y debe responder
a regímenes internacionales vinculantes que vayan
63
Tomado de: Alexander L. George and William E. Simons (edited by), The Limits of Coercive
Diplomacy. Westview Press, Colorado. 1994. En: ROJAS ARAVENA, Francisco. "América
Latina y la seguridad internacional: contribuciones y desafíos para el siglo XXI". Presentado
en el Foro sobre seguridad hemisférica de la OEA, en 1999.
64
OpCit. Pág. 19.
65
OpCit. Pág. 22.
72
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
solucionando las asimetrías entre los países. Esta
coordinación de la OEA debe darse en el marco de
instrumentos como los mecanismos de alerta temprana
y de seguimiento, la incorporación de distintos actores
en el tema de defensa y el establecimiento de metas
para superar los retos.
Con respecto al uso de la fuerza, Rojas considera que
es uno de los principales atributos de un sistema de
este tipo, ya que otorga la flexibilidad suficiente para
que se conserve el mecanismo de acción de la ONU
específicamente del Consejo de Seguridad, en la toma
de decisiones y resolución de amenazas desbordadas.
Rojas considera los anteriores elementos cruciales para
el establecimiento de un nuevo concepto de seguridad
y de “regímenes internacionales funcionales
coordinados”66.
Con respecto a las características que el sistema debe
tener para enfrentar los retos internos y regionales a
la seguridad y la defensa, Rojas plantea la necesidad
de crear un régimen universal, con una “regla del
consenso mejorada”, capacidad de seguimiento y
difusión, capacidades de alerta temprana, mecanismos
de prevención de riesgos, un plan de acción coherente
y una capacidad de iniciativa que supere las voluntades
particulares de los Estados.67
Por otra parte, frente a la naturaleza interméstica68 de
los retos y amenazas69 económicas, políticas, sociales
66
OpCit. Pág. 25.
67
ROJAS ARAVENA, Francisco. "América Latina y la seguridad internacional: contribuciones
y desafíos para el siglo XXI". Presentado en el Foro sobre seguridad hemisférica de la OEA,
en 1999. Pág. 24.
68
Eventos simultáneamente domésticos e internacionales.
69
Que Rojas llama fenómenos.
73
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
y culturales, Rojas indica que el sistema de seguridad
debe “ubicar patrones de referencia capaces de regular
dichos comportamientos”. Esta recomendación
desvirtúa de manera tácita la teoría de los asuntos
domésticos que no afectan la estabilidad subregional
o regional, lejanos al interés hemisférico.
El sistema propuesto por Rojas reconoce la existencia
de amenazas y retos diferenciales, cuyo manejo requiere
de una arquitectura institucional y unos instrumentos
lo suficientemente fuertes para poder determinar cuándo
las amenazas desestabilizarán la paz hemisférica y
perturbarán la seguridad de los Estados. La existencia
de dichos instrumentos da por sentado el carácter
preventivo del sistema dejando la opción del uso de
la fuerza en manos del órgano con el poder natural
para hacerlo, es decir, el Consejo de Seguridad de
Naciones Unidas.
Finalmente, es importante anotar una recomendación
de Rojas para la configuración del nuevo concepto de
seguridad en el hemisferio: “el nuevo concepto de
seguridad debe ser capaz de generar instrumentos para
señalar en qué momento un riesgo cruza el umbral
crítico y se transforma en una amenaza”70.
5.5 Un sistema de seguridad basado en el
reconocimiento común
Esta propuesta plantea la construcción de un sistema
hemisférico a partir de las relaciones bilaterales, pasando
por el reconocimiento de las asimetrías subregionales
70
OpCit. Pág. 24.
74
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
hasta la consolidación de un concepto hemisférico en
el que las visiones comunes y la prevención sean sus
pilares.
Augusto Varas71 plantea que para enfrentar el reto de
estructurar un nuevo sistema de seguridad hemisférica
es necesario superar los “desencuentros históricos”
entre los países de la región y los EE.UU.72 En esta
medida, su propuesta conceptual entraría a atacar el
factor de mayor incidencia para la inexistencia de un
verdadero y poderoso sistema de seguridad hemisférico
- el poder de la potencia hegemónica -.
Varas sugiere que el nuevo sistema de seguridad debe
estar compuesto por “una combinación de elementos
en los cuales el componente militar es uno junto con
otros elementos fundamentales, como son los
instrumentos diplomáticos, los económicos, los de
carácter gubernamental en general”.73 En este sentido,
se podría afirmar que propone una visión
multidimensional de la seguridad, a partir de la cual
se interrelacionen tres elementos que él considera
importantes para el éxito del sistema: nuevos intereses,
dispositivos y percepciones. Para esto plantea la
construcción de un sistema de seguridad cooperativo
para el hemisferio, que debe empezar por el desarrollo
de “instituciones capaces de prevenir crisis y de
mantener el status quo en el continente.”
En el aspecto institucional, Varas estima que el esquema
de seguridad existente es desordenado, descontrolado
71
72
Representante Fundación Ford para el Cono Sur y el Área Andina.
Estas impresiones acerca de la construcción de un sistema de seguridad hemisférica son
tomadas de la ponencia del Sr. Varas "Un nuevo régimen de seguridad hemisférica". Disponible
en: www.ser2000.org.ar/articulos-revista-ser/revista-7/semi.htm
73
VARAS, Augusto. Un nuevo régimen de seguridad hemisférica. Revista Ser No.7. Agosto
de 1996. Disponible en: www.ser2000.org.ar/articulos-revista-ser/revista-7/semi.htm
75
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
y desinstitucionalizado, con unos instrumentos que no
se adecuan a las necesidades presentes. Como solución
a esto, Varas propone la reordenación del sistema a
partir de un espacio institucional que le dé identidad,
organización y legitimidad y la creación de nuevos
instrumentos que se fundamenten en los principios del
nuevo sistema.
Para Varas los elementos centrales alrededor de los
cuales debe ser construido el sistema son la erradicación
y control de las armas de destrucción masiva, el
replanteamiento de la relación entre los EE.UU. y los
países latinoamericanos, la definición de una visión
general frente a las operaciones de mantenimiento de
la paz, el equilibrio militar y la modernización
tecnológica militar, las MFC y las instituciones de
prevención y mantenimiento de la seguridad.
En este sentido, Varas es enfático en defender “una
modernización de los dispositivos disuasivos
actualmente existentes”, superando el “apartheid
tecnológico en materia militar” en el que se encuentran
Suramérica, Centroamérica y el Caribe. Además,
señala que las MFC son un elemento vital para la
construcción del sistema a partir de las cuales se podría
garantizar el control y la verificación de armamentos.
Adicionalmente, plantea la necesidad de verificar los
acuerdos de desarme y no-proliferación de armas,
flexibilizar el régimen de seguridad hemisférica,
promover acciones de carácter bilateral que fortalezcan
las relaciones en el sistema y definir un espacio
institucional que enmarque todas las actividades del
sistema.
76
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
En conclusión, Varas propone un sistema visible que
sea legítimo para todos los países del continente. No
en vano pide la revisión de las relaciones con la potencia
hegemónica y basa el nuevo concepto en el
reconocimiento de las visiones de cada país y de las
asimetrías de las subregiones. Esta propuesta puede
parecer difícil de concretar, pero si se observa desde
una construcción hemisférica basada en la suma de
relaciones bilaterales y subregionales, como Varas lo
plantea, es una vía alternativa para la construcción del
sistema, claro está, ni en el corto ni en el mediano
plazo.
5.6 Un sistema de seguridad adaptado a la nueva
realidad del hemisferio
Como respuesta a la necesidad de conocer las
percepciones de los países del continente con respecto
a la redefinición del sistema hemisférico de seguridad,
la Secretaría General de la OEA realizó una encuesta
sobre los nuevos enfoques de la seguridad hemisférica
entre los países miembros. Dicha encuesta fue analizada
por el Coordinador para Asuntos de Seguridad
Hemisférica de la Secretaría General de la OEA, Jorge
Mario Eastman (2002)74, quien encontró patrones
importantes que podrían definir el modelo de sistema
de seguridad que los países del hemisferio preferirían.
En un informe presentado ante la Comisión de
Seguridad Hemisférica de la OEA en febrero de 2002,
Eastman observa en primera instancia que los Estados
74
EASTMAN, Jorge Mario. Cuestionario sobre nuevos enfoques de la seguridad hemisférica:
observaciones generales. Consejo Permanente de la Organización de los Estados Americanos.
Comisión de Seguridad Hemisférica. OEA/Ser.GCP/CSH-439/02. Marzo 12 de 2002.
77
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
del hemisferio americano coinciden en la necesidad
de adaptar el concepto de seguridad a la nueva realidad
del hemisferio, reconsiderando el enfoque tradicional
de seguridad basado en una amenaza militar externa.
Esta adaptación se enmarca en los conceptos de
seguridad cooperativa y humana, dado el
reconocimiento generalizado de la cooperación como
un atributo infaltable en la construcción de un nuevo
sistema y la “vinculación estrecha entre seguridad,
desarrollo y consolidación de la democracia”75 que
hicieron los países consultados.
La cuestión institucional, de acuerdo con el análisis
de Eastman, representa una preocupación para los
países, debido a los problemas de coordinación entre
las instituciones existentes y las instancias disponibles.
“En el caso de la Junta Interamericana de Defensa,
las reuniones de consulta de los altos mandos militares
y las conferencias de Ministros de Defensa, se aprecia
una tendencia hacia la necesidad de imponer una mayor
coordinación de las acciones llevadas a cabo por los
diferentes actores dentro del sistema interamericano
de defensa.”76
Con respecto a la arquitectura institucional de un nuevo
sistema de seguridad, la encuesta arroja como resultado
que la recién creada Comisión de Seguridad Hemisférica
– CSH - es la instancia de mayor reconocimiento para
asumir el rol de coordinador de los asuntos relacionados
con la seguridad en el hemisferio, dándole así a la
OEA el protagonismo frente a la seguridad del
continente y descartando la creación de instituciones
paralelas.
75
EASTMAN, Jorge Mario. Cuestionario sobre nuevos enfoques de la seguridad hemisférica.
Observaciones Generales. OEA/Sec.G CP/CSH-439/02. Pág. 2. 12 de marzo de 2002.
76
Ibíd. Pág. 4.
78
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
A diferencia de los modelos anteriormente vistos, el
resultado de la encuesta da a entender que la OEA
sigue siendo el referente institucional de mayor
relevancia en el ámbito interamericano y por eso se
basa en la CSH para construir el sistema, sin importar
si se crean más instituciones, instancias subordinadas
o se suman las existentes, fortaleciéndola.
Dado el reconocimiento expreso que hacen los países
encuestados de la necesidad de modernizar el sistema
de seguridad continental, es evidente que los
instrumentos que lo enmarcan deben sufrir un cambio
profundo que garantice herramientas modernas y
acordes al actual contexto internacional. Una vez más
se reconoce la importancia de darle al sistema suficiente
poder decisorio y operacional.
Eastman también recoge en su análisis las características
básicas que el nuevo sistema de seguridad debe tener
con el fin de cumplir las expectativas que los asociados
de la OEA expresaron. Dada la definición conceptual,
la visión cooperativa y multidimensional77 dan el marco
general para un enfoque preventivo de la seguridad,
donde primen los principios de confianza recíproca,
la comunicación entre los cuerpos armados a través
de las MFC, la difusión de las mejores prácticas en las
políticas de defensa y seguridad y el fortalecimiento
de su transparencia.
Tras el análisis de los resultados de este cuestionario
se puede apreciar que los países han empezado a dar
una mayor importancia a los temas de seguridad por
encima de los de defensa, históricamente
preponderantes, en un contexto en el que es cada vez
77
Opcit. Pág. 2.
79
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
más difícil encontrar herramientas adecuadas que
permitan combatir amenazas, riesgos y desafíos que
por su propia naturaleza no son fáciles ni de identificar
ni de localizar.78
Este modelo conserva tácitamente las características
militares a las que evidentemente ningún Estado podría
renunciar. No obstante da una importancia creciente
a los temas de seguridad que siempre han sido vistos
como problemas policivos y de carácter interno para
los cuales el sistema interamericano no está preparado.
De allí la preferencia por los conceptos de seguridad
cooperativa y humana.
Sin embargo, lo que no es evidente es que, tras la
construcción de un sistema de seguridad continental
con las características expresadas por los Estados
americanos, éstos estén dispuestos a redefinir también
el concepto de soberanía y a aceptar que los problemas
de seguridad dejaron de ser domésticos.
5.7 Las alternativas
Como se puede apreciar a lo largo de este capítulo, las
diferentes propuestas planteadas para la construcción
de un sistema de seguridad intentan ofrecer respuestas
a las necesidades coyunturales de seguridad del
continente en su conjunto y de los países
individualmente.
Dada la percepción generalizada de una paz continental
y el anhelo de dejar atrás una época marcada por la
78
Opcit. Pág. 3.
80
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
intervención de las fuerzas militares y de seguridad en
el sostenimiento de regímenes políticos no
democráticos, algunas propuestas recomiendan
abandonar el aspecto militar de la seguridad y entrar
de lleno en el desarrollo del concepto de seguridad
humana así como la definición de un esquema de
seguridad preventiva para la solución pacífica de
cualquier amenaza desbordada.
Las propuestas también registran la existencia de
factores de inestabilidad de carácter interméstico con
posibilidad de agravarse hasta convertirse en una
amenaza latente para la paz y la seguridad en el
hemisferio. Esto da lugar al reconocimiento de la
necesidad de incorporar en el desarrollo conceptual
de la seguridad hemisférica la visión multidimensional
de la seguridad.
No obstante, el reconocimiento de la necesidad de
incluir una visión multidimensional en el concepto de
seguridad hemisférica no solo podría responder al
convencimiento de la existencia de una seguridad
ampliada más allá del ámbito armado. También podría
ser una buena estrategia para aproximarse con una
mayor estatura política a la potencia hegemónica
continental cuando una amenaza, por fuera de las
prioridades de EE.UU., genere una crisis que afecte la
seguridad y la paz en el hemisferio.
En este sentido, habría que preguntarse hasta donde
los EE.UU. estarían dispuestos a ceder frente a una
presión de sus socios latinoamericanos y del Caribe a
partir de la multidimensionalidad. La respuesta no es
muy esperanzadora si se toman en cuenta las
81
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
excepciones79 a los puntos de Minas Antipersonal y
Medio Ambiente que el Gobierno de los EE.UU. hizo
a la declaración sobre seguridad hemisférica en la
Conferencia Especial de Seguridad Hemisférica de
octubre de 2003 en México80.
Los modelos también se ocupan de proponer algunas
opciones para el diseño de la arquitectura institucional
y los instrumentos apropiados para la construcción de
un sistema de seguridad para el continente. Su revisión
deja como conclusión que hay una preferencia por la
configuración de una estructura centralizada bajo la
tutela de la OEA que tenga una capacidad preventiva
y operacional definida con el poder suficiente para
responder a todos los retos y amenazas que se presenten.
Esta preferencia seguramente responde al temor de
continuar con un esquema de seguridad caracterizado
por un vacío institucional y un rezago normativo que
dé lugar al uso abusivo y unilateral del sistema de
seguridad. Dado que los Estados y los analistas plantean
la necesidad de disminuir la brecha entre los EE.UU.
y el resto de sus socios americanos, una arquitectura
institucional central y sólida puede aportar la identidad,
organización y legitimidad necesaria para garantizar
la paz y la democracia en el sistema de seguridad.
79
Minas Antipersonal: Estados Unidos no se unió al consenso en torno a este párrafo por su
contenido y porque está revisando su política en cuanto a minas terrestres.
Cambio Climático: Estados Unidos no se unió al consenso en torno a este párrafo porque,
entre otros elementos, consideró que presenta una imagen errónea de la naturaleza de los desafíos
a largo plazo que plantea el cambio climático global, que no es de origen hemisférico ni se
presta a soluciones a corto plazo, y porque destaca sólo una única causa potencial de deterioro
ambiental, cuando en realidad existen varias otras causas que son a la vez más fáciles de
comprender, inmediatas y más apremiantes, entre ellas la contaminación del aire y del agua y
las prácticas no sostenibles de uso de la tierra. Además, como Parte de la Convención Marco
de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, Estados Unidos ya está emprendiendo una
serie de acciones para abordar el desafío a largo plazo que plantea el cambio climático mundial,
incluidos esfuerzos concretos con muchos socios del hemisferio.
80
Declaración sobre seguridad en las Américas. Conferencia Especial sobre Seguridad.
OEA/Ser.K/XXXVIIICES/dec.1/03 rev.1. México DF, octubre 28 de 2003. Disponible en:
www.oas.org/documents/spa/DeclaracionSecurity_102803.asp
82
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
Como mecanismos para garantizar la seguridad, las
propuestas señalan a las medidas de confianza mutua
– MCM - como la mejor vía hacia el reconocimiento
bilateral, subregional, regional y hemisférico. La
diplomacia preventiva y las alertas tempranas también
son elementos a tener en cuenta en la construcción de
un sistema de seguridad continental, dado el
reconocimiento de sus alcances como métodos
alternativos para enfrentar las nuevas amenazas y evitar
su evolución en acciones de tipo militar.
Podría decirse que, frente a los instrumentos e
instituciones existentes, hay un consenso acerca de la
inoperancia, desarticulación y anacronismo que los
caracteriza. El TIAR y la JID están llamados a ser
eliminados o por lo menos a ser revaluados de tal
forma que se conviertan en elementos modernos y
eficaces del nuevo sistema.
Finalmente, con respecto al componente militar, los
modelos observados en este capítulo, en su mayoría,
buscan alternativas a las acciones de tipo militar para
neutralizar las amenazas a la paz del continente. Esto
se ve más claramente cuando se expresa la necesidad
de dejar dichas acciones en manos de la ONU y en
evitar la militarización de una agenda ampliada de
seguridad en el hemisferio.
No obstante es pertinente recordar que la ONU ha
instituido paulatinamente a través del Consejo de
Seguridad el uso de fuerzas militares de tipo regional
para la atención de situaciones específicas81. Asimismo,
81
Es el caso de la intervención en Liberia y Costa de Marfil de una fuerza militar - ECOMOG -,
conformada por los países de la Comunidad Económica de África Occidental - ECOWAS -
para acciones delegadas por el Consejo de Seguridad bajo el capítulo 7 de la Carta de Naciones
Unidas.
83
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA

la desmilitarización de la agenda puede convertirse en a cada nueva situación que represente una amenaza
una medida radical contra la utilización de métodos contra la paz del hemisferio.
disuasivos ante amenazas de diferente índole, dejando
al continente desprotegido frente al desbordamiento Un sistema de seguridad debe responder al presente
de una amenaza externa o interna, poniendo la seguridad pero también debe estar preparado para acomodarse a
de los individuos y de los Estados en peligro continuo. las situaciones futuras. De otra manera, la discusión
sobre como hacer un sistema de seguridad que responda
Los modelos de seguridad enumerados en este capítulo a las nuevas condiciones de seguridad será un continuo
ofrecen visiones con coincidencias generales sobre déjà-vu.
todo en el reconocimiento de la necesidad de un sistema
que responda a la complejidad de un continente que
sufre variadas amenazas contra su seguridad. También
hay diferencias marcadas entre los mecanismos a
adoptar para enfrentar dicha complejidad entre los que
la opción militar es la más rechazada. Sin embargo, la
coincidencia más marcada y quizás la más preocupante
es que todos los modelos plantean respuestas
coyunturales a la situación que vive el continente
actualmente, generando una vez más desarrollos
puntuales con soluciones rígidas y de rápida
desactualización, sin observar alternativas estructurales,
sólidas y duraderas que permitan alargar el mayor
tiempo posible las condiciones de seguridad y paz en
el continente.

Sobra decir que no es posible esperar ni mucho menos

asegurar una paz perpetua para el hemisferio americano.
Por esta razón, los cursos de acción que dan origen a
los diferentes modelos para la construcción de un nuevo
sistema de seguridad en el hemisferio deben recoger
toda situación posible hoy o mañana, sumar todos los
elementos generales observados por los Estados, los
individuos y las organizaciones internacionales y ser
construida con una flexibilidad conceptual tal que
pueda definirse como un sistema dúctil, que se adecue

84 85
 PROPUESTAS DE MODELOS PARA UN SISTEMA DE SEGURIDAD EN LAS AMÉRICAS
Luis Bitencourt Ruth Diamint Jorge Mario Eastman Rafael Pardo Francisco Rojas Aravena Augusto Varas
CON- Seguridad Nacional Seguridad Cooperativa Seguridad Cooperativa / Seguridad Colectiva / Seguridad estatal, Seguridad Cooperativa
CEPTO (enriquecido) Seguridad Humana Seguridad Cooperativa internacional y humana
CARAC- · Capacidad prospectiva · Visión cooperativa · Enfoque preventivo de la · Multilateral · Balance entre alertas · Flexibilidad
TERIS- amplia · Multidimensional seguridad · Sistema basado en la tempranas y diplomacia · MFC
TICAS · Peso suficiente para · Presidencias rotativas · Multidimensional interpolación de los factores coercitiva. · Multidimensional
responder a una crisis · Consenso y ecuanimidad · Principios de confianza de paz y los factores de · MFC

Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA

· Multidimensional · Control de armamentos reciproca conflicto · Visión común
· Diplomacia preventiva · MFC · Visión cooperativa · Universalidad
INSTI- · Institución central · Red institucional · CSH - coordinadora de la · Autoridad hemisférica de · OEA coordinador · Creación de un espacio que
TUCIO- interamericana. seguridad en el hemisferio carácter político · Regímenes internacionales enmarque todas las
NES · Organizaciones de · Coordinación de las vinculantes actividades del sistema.
Seguridad Subregional instancias existentes en el
sistema interamericano.
INSTRU- · Instrumentos multilaterales · Diplomático · Instrumentos jurídicos · Definir nuevos instrumentos · Mecanismos de alerta · Instrumentos que se
MEN- actualizados · Resolución pacífica de los modernos y actualizados temprana fundamenten en los principios
TOS conflictos · Mecanismos de seguimiento del sistema a crear
· Incorporación de distintos
actores
86

· Diseño de metas

· Revisión de la percepción · Operativización de las MFC · Reconsiderar el enfoque · Crear una autoridad · Mejorar la regla del · Promocionar las relaciones
AC-
CIO- asociada de soberanía. · Respuesta particular de cada tradicional de seguridad hemisférica de carácter consenso bilaterales
NES · Separar este del prejuicio Estado a sus amenazas. basado en una amenaza militar político · Diseñar un plan de acción · Modernización de los
oriente - occidente. externa · Armonizar las relaciones coherente dispositivos disuasivos
· Incorporar valores, con la potencia hegemónica. · Diseñar mecanismos de actualmente existentes
identidad y normas prevención de riesgos · Creación de instituciones
· Actualizar el concepto de · Garantizar las relaciones de capaces de prevenir crisis y
seguridad nacional. carácter bilateral y subregional de mantener el status quo en
Redefinición de los · Dotar al sistema con la región
instrumentos multilaterales. capacidades de iniciativa
· Dotar al sistema con
mecanismo de alerta temprana
OBSTA- · Falta de un concepto · El TIAR no representa la · Relación entre la JID y la · Los temores del vecino · Hegemonía unipolar · Superar los “desencuentros
CU- actualizado de seguridad voluntad del hemisferio OEA. desinstitucionalizada históricos” entre los países de
LOS internacional. · Naturaleza interméstica de la región y con los EE.UU.
· Percepción de paz regional. los retos y amenazas.
· Concentración en asuntos
de desarrollo humano.
entre países vecinos para el aprovechamiento de sus
subregiones82 que han dado como resultado la asociación
ha vivido procesos de integración en sus cinco
Durante los últimos treinta años, el continente americano

construirá.
tercer elemento: el escenario sobre el cual éste se
seguridad americana. Es necesario tener en cuenta un
institucional y operativamente adecuada para la
suficientes para el diseño de una alternativa conceptual,
continente. Sin embargo, estos dos tópicos no son
significar una alternativa para las necesidades del
de conceptos y modelos de seguridad que podrían
homogéneo ha implicado, hasta este capítulo, la revisión
sistema hemisférico de seguridad articulado y
La búsqueda de claves para la construcción de un

PARA LA ARTICULACIÓN DE UN SISTEMA DE

82
Cono Sur, Zona Andina, Centroamérica, Zona Insular del Caribe y Norteamérica.

SEGURIDAD SUBREGIONAL: ESCENARIOS

CAPÍTULO 6
SEGURIDAD
87
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA

características económicas en un comercio fluido y un
mayor desarrollo. Dichos procesos han generado tal
reconocimiento de las características y los intereses
comunes entre países vecinos que se podría decir que
existe una dinámica hacia la fragmentación del
hemisferio en organizaciones subregionales fuertes e
irreversibles83. Es así como hoy en día son inevitables84
las gestiones subregionales en campos como el
desarrollo, el medio ambiente, la cultura y la política,
lo que termina generando un fuerte impacto sobre la
legitimidad y la vigencia de la unidad hemisférica
enmarcada en el sistema interamericano.85
La seguridad no es ajena a esta realidad.86 Cada sistema
subregional se ha encargado de plantear en menor o
mayor medida alternativas que le permita iniciar
acciones contra las amenazas que se ciernen sobre sus
habitantes, sus países y sus organizaciones. Los
objetivos más importantes que determinan esta
tendencia en las subregiones son la sostenibilidad de
las condiciones para el desarrollo exitoso de los acuerdos
comerciales, la necesidad de neutralizar las amenazas
propias de cada subregión con métodos efectivos y
acordes con la realidad que enfrentan y la necesidad
de configurar poderes con una mayor representatividad
frente a la potencia hegemónica continental, acciones
que difícilmente podrían concretarse en el ámbito
hemisférico.
83
A pesar de existir un debate sobre esto, acciones como las que los países del MERCOSUR
llevaron a cabo frente a la crisis económica argentina de 2001 demuestran el valor que tiene
para éstos el sostenimiento de sus procesos subregionales.
84
Aunque esta característica es generalizada en el hemisferio, podría decirse que la excepción
es la Comunidad Andina de Naciones que enfrenta una crisis profunda.
85
Los procesos de integración subregional han atenuado las fallas de un sistema de integración
interamericano (OEA) débil y sin una institucionalidad fuerte y proactiva a causa de la diversidad
económica, cultural, política y al extenso territorio del continente.
86
Algunas integraciones están tan avanzadas que crisis económicas en el interior de uno de los
socios han determinado una situación de alarma general en todos. En esta medida, una crisis
de seguridad o la alteración del orden democrático a causa de ésta significaría un golpe de gran
magnitud para todos los países en una subregión.
Las nuevas amenazas han causado una tendencia al
fortalecimiento subregional, desarticulado87 del sistema
interamericano, que ha dado paso a la aparición de
visiones de seguridad particulares y al desarrollo de
instrumentos, medidas de confianza mutua y pactos
que no responden a una estrategia integral para la
seguridad desde Alaska hasta la Patagonia.
La aparición de procesos para la consolidación de
acuerdos subregionales de seguridad es una reacción
a la creciente desconfianza de los países del continente
para abordar temas de seguridad en un ámbito
hemisférico y colectivo, en el cual una respuesta
conjunta es una utopía y el poder de la potencia
hegemónica hace temer la resolución unilateral de las
crisis.
Sin embargo, estos factores no necesariamente deben
ser elementos negativos a la hora de pensar en el diseño
de una respuesta continental a los retos de seguridad.
Los avances en la seguridad de las subregiones podrían
aportar visiones particulares para la definición de un
concepto hemisférico de seguridad. Adicionalmente,
el hecho que de 34 visiones (una por país) de seguridad
se pase a cinco (una por subregión) sería un avance
significativo.
Además, el fortalecimiento de las organizaciones
subregionales y la consecuente neutralización de las
amenazas tradicionales permitirían la concentración
en las nuevas amenazas. Esto generaría una mayor
87
Aunque la desarticulación de las iniciativas no haya causado hasta ahora el inicio de carreras
armamentistas desaforadas, procesos de hegemonización o la configuración de subregiones que
amenacen la estabilidad de otra, la variopinta existencia de visiones de seguridad en el continente
es un factor de inestabilidad.

88 89
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
confiabilidad y efectividad en su tratamiento dado el
conocimiento de sus características – en cada subregión
- y el consenso sobre las acciones subregionales para
su neutralización88.
Finalmente, las subregiones servirían como base para
el desarrollo futuro de una organización hemisférica
fuerte, legítima y operativa, que responda a un modelo
común continental equilibrado y resultante del consenso.
Esto es de gran importancia si se tienen en cuenta los
hechos que han rodeado la discusión de la creación de
un área de libre comercio para las Américas. La
discusión individualizada de todos los aspectos
correspondientes tiene en suspenso el cumplimiento
de los plazos que los países del continente se habían
trazado para su fundación y plantea muchas dudas
sobre un resultado positivo, operativo y eficaz para el
comercio y el desarrollo.
Las características particulares y los desarrollos parciales
sobre seguridad en las cinco subregiones obligan a la
revisión del escenario sobre el cual debe construirse
el nuevo sistema de seguridad con el fin de tener en
cuenta las dinámicas y procesos que enfrentan. Además
de los dos tópicos observados en los capítulos anteriores
- los conceptos y los modelos -, este tercero cubrirá la
reformulación del esquema de seguridad hemisférica
a partir de una propuesta más cercana a las percepciones
sobre seguridad y defensa de los países y las
subregiones. En consecuencia a continuación se
revisarán los desarrollos en seguridad y la situación
particular de cada región.
88
Con el acompañamiento del hemisferio en su totalidad pero sin la intervención operativa de
la otras subregiones.
90
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
6.1 El Cono Sur (Argentina, Brasil, Chile,
Paraguay, Uruguay)
Desde 1986, Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay,
iniciaron un proceso de integración económica, el
Mercado Común del Sur – MERCOSUR -, que ha
evolucionado hasta iniciar un proceso de expansión
hacia Chile y Bolivia. Este proceso económico y
comercial ya evidencia unos rasgos de interdependencia
de tal magnitud que la reciente crisis económica de
Argentina generó efectos internos para los demás
miembros de ese mercado común.
Aceptada dicha interdependencia por todos sus
integrantes e instituida la democracia como forma de
gobierno común, el MERCOSUR se ha enfrentado a
la necesidad de iniciar la discusión de los elementos
y acciones que lo llevarán a una mayor integración
política. La ampliación del espectro de integración
inevitablemente incluye la discusión de todos los temas
relacionados con la seguridad y la conservación del
orden democrático en el interior del área de integración.
La situación de seguridad en el Cono Sur era
considerada de alto riesgo por hechos como la crisis
fronteriza entre Chile y Argentina por su posición en
el Canal de Beagle, la observancia de Brasil como una
amenaza estratégica subregional y la indefensión de
pequeños países como Uruguay y Paraguay. Sin
embargo, en los últimos años, estos países han dado
pasos contundentes hacia una relación más estrecha
en asuntos de seguridad, neutralizando estos factores
de inseguridad.
En 1998, los países pertenecientes al MERCOSUR
firmaron la Declaración de Ushuaia, un instrumento
91
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
a partir del cual se establece una Zona de Paz en el
espacio geográfico de la subregión; se fortalecen los
mecanismos de consulta y cooperación sobre temas
de seguridad y defensa existentes y se promueve su
articulación progresiva; se fortalecen las medidas de
fomento de la confianza; se homologa la política común
sobre desarme nuclear, la no proliferación de armas
nucleares y otras de destrucción en masa; se amplía y
sistematiza la información que se provee al Registro
de Armas Convencionales de Naciones Unidas; y se
establece una metodología uniforme para la información
a fin de aumentar la transparencia y la confianza.
Para este efecto, los países del MERCOSUR
desarrollaron una serie de medidas de fomento a la
confianza como los informes de transparencia sobre
la conformación de sus fuerzas militares, las
metodologías de cálculo del gasto militar y la solución
pacífica de los diferendos limítrofes, con las cuales
dieron inicio a la configuración de las condiciones
propias de un sistema de seguridad cooperativo y
desactivaron probables fuentes de confrontación
interestatal en la subregión.
Por otra parte, se conformó el “Grupo de Trabajo
Especial”, un mecanismo de seguridad encargado de
las acciones contra el terrorismo, los asuntos fronterizos
y las actividades policiales en la subregión. Este grupo
está muy integrado en el campo de la inteligencia,
siendo aun muy débil la integración entre las Fuerzas
Militares y la discusión de temas de defensa común89.
89
SORIANO, Juan Pablo. MACKAY R. Donald. Redefining Hemispheric Security After
September 11. Focal Policy Paper FPP-03-05. Pág.6. Fondation Canadienne pour les Amériques.
Ottawa Canadá, abril de 2003. Disponible en: http://collection.nlc-bnc.ca/100/200/
300/cdn_foundation_americas/policy_paper-e/2003/03-05/redefining_hemispheric.pdf
92
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
La situación dentro de la subregión favorece el avance
en la definición de una visión común de seguridad y
quizás la construcción de un sistema subregional. Todos
los países miembros tienen democracias restauradas
en el seno de las cuales el debate sobre la seguridad
y la defensa se ha democratizado y la posibilidad de
hacer un diseño conceptual e institucional alrededor
del tema tiene menos obstáculos. Además, ningún país
está enfrentando una amenaza armada interna y todos
ellos reconocen como un avance democrático la
desaparición del concepto de enemigo nacional dentro
de sus fronteras.
Asimismo, las características de integración comercial
y económica y la creciente participación de sus fuerzas
militares en misiones de paz de Naciones Unidas
determinan un escenario favorable para la construcción
de un sistema basado en la seguridad cooperativa, el
desarrollo total de las medidas de fomento de la
confianza y con la posibilidad de configurar una fuerza
subregional.
No obstante los avances del MERCOSUR en temas
de seguridad, existen obstáculos importantes que pueden
retrasar el proceso que está en marcha. La inclusión
de nuevos actores puede ser un factor de perturbación
para el reconocimiento colectivo de fortalezas y
debilidades.
Nuevos socios con características especiales como la
existencia de problemas de seguridad interna, amenazas
críticas y la injerencia de los EE.UU. en sus asuntos
de seguridad podrían romper el consenso subregional
alrededor de la necesidad de construir un sistema
colectivo de seguridad. Este es el caso de Bolivia que,
93
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
además de tener una situación de seguridad interna
caótica y depender de los EE.UU. en la lucha contra
el narcotráfico, busca aligerar su grave problemática
política interna a través de reclamos territoriales a
Chile, causando una crisis en las relaciones
internacionales que podría desembocar en una acción
armada.
Los avances hacia un sistema de seguridad subregional
en el MERCOSUR se han dado desde 1998 en el marco
de una visión cooperativa. La necesidad de crear
condiciones óptimas de confianza para el
fortalecimiento de sus relaciones comerciales ha abierto
el camino para que los países avancen en temas de
seguridad y defensa. Sin embargo, la definición de un
sistema propiamente dicho requiere de una sintonía
total en temas diversos como legislación, utilización
de tropas en misiones internacionales y control de las
nuevas amenazas, por lo cual la apertura de la alianza
comercial a otros países del subcontinente podría
significar un estancamiento o por lo menos un retraso
en la consolidación de una alianza en seguridad, hasta
que se alcancen los niveles de confianza adecuados.
6.2 La Zona Andina (Bolivia, Colombia, Ecuador,
Perú, Venezuela)
El proceso de integración de la Zona Andina se remonta
al 26 de mayo de 1969 cuando se suscribió el Acuerdo
de Cartagena, un tratado de integración comercial que
fue actualizado y ampliado en junio de 1997,
configurándose lo que hoy es la Comunidad Andina
de Naciones – CAN -.90 Esta comunidad fue creada
90
www.comunidadandina.org/img/triptico.pdf Pág. 1.
94
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
con el objetivo de promover el desarrollo económico
y social de los países miembros, facilitar su integración
regional y propender por la disminución de su
vulnerabilidad externa.91
Las relaciones de este grupo se han desarrollado en el
ámbito comercial y económico principalmente. Sin
embargo, tras el establecimiento de la CAN, la
posibilidad de una integración ampliada a temas de
desarrollo fronterizo, relaciones exteriores, integración
física, agenda social y telecomunicaciones se consideró
más probable dado el carácter político de la
organización.
Los temas de la seguridad y la defensa también han
hecho parte de la agenda andina, pero sus desarrollos
han sido limitados. Hasta el momento solo se han
firmado dos instrumentos asociados con este tema: la
Declaración de Galápagos de 1989 y la Carta Andina
para la Paz y la Seguridad de 2002.
La Declaración de Galápagos se suscribió con el
objetivo de adoptar medidas de fomento de la confianza
en los campos de la cooperación política, económica
y militar, así como para el establecimiento de
procedimientos prácticos para evitar o superar incidentes
fronterizos; la promoción de los objetivos y el
cumplimiento de los compromisos establecidos en el
tratado de Tlatelolco y en el Tratado sobre la No
Proliferación de Armas Nucleares – TNP -; la promoción
de iniciativas regionales para una respuesta a la relación
entre desarme y desarrollo; medidas conjuntas ante la
adopción de medidas coercitivas por terceros; la
91
Articulo 1 del acuerdo de Cartagena. Disponible en: www.comunidadandina.org/
normativa/tratprot/acuerdo.htm
95
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
compatibilización de los planes nacionales de desarrollo
con los requerimientos de la seguridad ecológica; la
seguridad alimentaria regional y el establecimiento de
mecanismos para atender situaciones de emergencia;
la prevención y represión del terrorismo, el tráfico
ilícito de armas y los actos de piratería aérea; y la
concertación de acciones conjuntas en foros
internacionales.92
La Carta Andina para la Paz y la Seguridad, el desarrollo
posterior, fue firmada con el objeto de formular una
política comunitaria de seguridad en la subregión,
instaurar una zona de paz, coordinar acciones regionales
en la lucha contra el terrorismo, limitar los gastos de
defensa externa, el control de las armas convencionales
y aumentar la transparencia.93
A partir de la suscripción de este instrumento, los países
de la CAN deberían desarrollar una visión andina de
la seguridad común con base en los siguientes
principios94:
1. La preservación del Estado de Derecho y la
democracia como sistema de gobierno.
2. La promoción y protección de los derechos
humanos.
3. La aplicación del derecho internacional humanitario.
4. La abstención del uso o la amenaza del uso de la
fuerza en sus relaciones recíprocas.
92
WAGNER TIZÓN Allan. "Democracia y Seguridad: hacia una agenda de cooperación
política sudamericana" Ponencia presentada en el Seminario Internacional "La Comunidad
Andina y el MERCOSUR de cara a la integración: ventajas y desafíos", organizado por la
Embajada de la República Bolivariana de Venezuela y la Fundación Foro del Sur. Buenos Aires,
octubre de 2000.
93
www.comunidadandina.org/quienes/crono.htm
94
Compromiso de Lima. Carta Andina para la Paz y la Seguridad Limitación y Control de los
Gastos Destinados a la Defensa Externa. I Principios. Disponible en:http://www.
comunidadandina.org/documentos/actas/compromiso_lima.htm
96
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
5. La solución pacífica de las controversias.
6. El respeto a la integridad territorial y a la soberanía
de cada uno de los Estados miembros.
7. La no-intervención en asuntos internos.
8. El respeto al derecho internacional y a las
obligaciones internacionales.
9. La observancia de los sistemas de seguridad
colectiva de la ONU y la OEA.
10. La cooperación para el desarrollo.
11. El fortalecimiento del proceso de integración.
Estos avances declarativos de la CAN en seguridad
regional podrían definirse como un intento para
transformar el sistema de seguridad defensiva en uno
de seguridad cooperativa en el que las medidas de
fomento a la confianza, las relaciones bilaterales, el
intercambio de información para la lucha contra el
narcotráfico y el terrorismo, principalmente, y la
coordinación de las acciones gubernamentales en los
temas de seguridad y defensa deban garantizar la
prevención de tensiones, crisis o conflictos.
Con respecto a las amenazas tradicionales, después de
la guerra entre Ecuador y Perú en 199595, las relaciones
entre los países andinos han sido estables y existe la
percepción de que no hay ninguna amenaza externa.
No obstante, no es posible asegurar que el área vive
un escenario de paz. Las amenazas de carácter interno
han puesto en peligro la sostenibilidad de los sistemas
democráticos y se potencian como un factor de
inestabilidad subregional. Un ejemplo es la migración
de las actividades del narcotráfico dentro de la zona
andina.
95
A causa de una tensión fronteriza en la Cordillera del Cóndor.
97
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
En un país como Colombia, la unión entre narcotráfico,
grupos armados ilegales y crimen transnacional se ha
convertido en una amenaza de una magnitud importante,
con capacidad de desbordarse más allá de las fronteras.
Las organizaciones criminales y los grupos armados
ilegales involucrados en estas actividades han creado
estructuras de apoyo en todos los países que comparten
frontera. Esta situación podría causar el movimiento
de las actividades y la confrontación armada más allá
de las fronteras, terminando en el involucramiento de
los países vecinos en un enfrentamiento internacional.96
De otra parte, la realidad política que enfrenta la zona
andina y la visión diferencial de la influencia de los
EEUU en la subregión pueden significar factores de
desconfianza que obstaculicen la aproximación hacia
una visión común de seguridad. Por ejemplo, Venezuela
percibe a los EEUU como una amenaza potencial a su
orden interno y a su soberanía. Asimismo lo han
expresado importantes movimientos sociales en Bolivia
y Ecuador, principalmente. Por otro lado, la fuerte
alianza Colombia-EEUU para la lucha contra el
narcotráfico y el terrorismo, y la autorización del
Gobierno del Ecuador en el año 2000 para emplazar
una base de operaciones avanzadas – FOL -
estadounidense en Manta son pruebas irrefutables de
la importancia que los países le otorgan a las relaciones
con ese país.
También la corrupción y la aparición de movimientos
populistas de carácter nacionalista pueden significar
el rompimiento del orden democrático en algunos
países andinos, generando un escenario perfecto para
96
Ver: "Una Fuerza Preventiva de la ONU: Opción Para Colombia". Fundación Seguridad y
Democracia. Bogotá, julio de 2003.
98
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
el posicionamiento de grupos armados y el crimen
transnacional, que den al traste con la estabilidad de
la subregión.
Pero no solo las nuevas amenazas y la inestabilidad
democrática en algunos países pueden afectar la escena
andina de forma tal que la integración en seguridad
sea irrealizable. Uno de los elementos más preocupantes
en la configuración del ambiente de integración
para el avance desde lo económico hasta la seguridad
y la defensa es la creciente dinámica hacia
la desmembración de la CAN y el continuo
desconocimiento de las decisiones tomadas en su seno.
En este sentido el panorama es preocupante. Bolivia
se ha integrado al MERCOSUR como un Estado
asociado y empieza a trabajar en el fortalecimiento de
los lazos con esa subregión. Perú avanza exitosamente
en la firma de un acuerdo comercial con el
MERCOSUR, sin tener en cuenta el esfuerzo que la
Comunidad Andina realiza para hacer un acercamiento
en bloque. Venezuela busca desesperadamente una
oportunidad en el MERCOSUR para entrar a hacer
parte integral de su organización y empezar su proceso
de integración. Colombia gestiona ante el Gobierno
de los Estados Unidos la firma de un Acuerdo Bilateral
de Libre Comercio que aumente las prerrogativas
obtenidas en la Ley de Preferencias Comerciales
Andinas – ATPA -. Y, como si fuera poco, la CAN
firma, en diciembre de 2003, con el MERCOSUR un
Acuerdo de Complementación Económica para la
conformación de una Zona de Libre Comercio,
demostrando la desarticulación de la subregión.
Sin embargo, no solo estos ejemplos dejan ver una
crisis de la integración en la subregión. El reiterado
99
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA

incumplimiento de las decisiones comerciales, los Común del Caribe -. Esta integración fue el resultado
retiros por desacuerdos comerciales que han efectuado de un esfuerzo inicial por construir un espacio de
algunos de los socios en su historia y las distintas unidad aduanera en 1958, que evolucionó a un estado
interpretaciones de las decisiones andinas por parte de superior después de la independencia de Jamaica y
cada país son algunos de las más graves. Estas Trinidad y Tobago en 1962.98
situaciones crean un ambiente de desconfianza que
hace difícil pensar en la definición de un concepto de Posteriormente, estos países plantearon la necesidad
seguridad y la construcción de un sistema subregional de crear una comunidad del Caribe en la cual se trataran
para ésta. los asuntos domésticos de las islas y las Guyanas,
estuvieran o no independizadas. Una reunión se realizó
Es evidente que el área andina enfrenta una realidad
en 1963 y sentó las bases que le darían nacimiento99
contraria a la del MERCOSUR. La desarticulación
al Mercado Común del Caribe – CARICOM -.100 Este
progresiva de la comunidad económica no promete
tratado se enfocó hacia el crecimiento económico, la
mucho en cuanto a integración política, los intereses
de algunos asociados cada vez están más alejados y promoción comercial y el desarrollo. Como en las
las presiones internas hacen que las relaciones entre subregiones anteriores, la seguridad no hizo parte
éstos sean muy tirantes. integral del instrumento base de integración y su
aparición corresponde a un desarrollo posterior.
Aun cuando la CAN se muestre débil97, al menos en
el plano declarativo, el camino hacia una seguridad Al comienzo de la década de los 70, se iniciaron las
cooperativa ya fue abordado por sus socios con la firma discusiones para el establecimiento de un mecanismo
de la Carta Andina para la Paz y la Seguridad. No de seguridad colectiva para la región, pero sólo hasta
obstante lo anterior, la ruta para la definición del sistema 1981 éstas produjeron resultados con la convocatoria
carece de un compromiso integracionista. de una reunión entre Bahamas, Barbados, Canadá,
Guyana, Jamaica, Trinidad y Tobago e Inglaterra, para
consultar las acciones a tomar en la eventualidad de
6.3 La zona insular Caribe (Antigua y Barbuda, una amenaza contra la independencia de Belice, que
Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Grenada, estaba en peligro. 1 0 1 Como resultado de este
Guyana, Haití, Jamaica, Montserrat, St. Kitts y acercamiento se creó la Organización de Estados del
Nevis, Santa Lucia, St. Vincent y Grenadines,
Surinam, Trinidad y Tobago). 98
ISHMAEL, Odeen. Embajador de Guyana. "Approaches on Security in the Caribbean
Region". Discurso ante la reunión del Comité de Seguridad Hemisférica de la OEA. Washington
D.C., octubre 29 de 2002.
99
Tratado de Chaguaramas, en agosto de 1973. Disponible en: www.iadb.org/
La subregión de la zona insular Caribe también se intal/tratados/caricom1.htm
100
integró a partir de un acuerdo comercial - el Mercado 101
OpCit.
ISHMAEL, Odeen. "Approaches on Security in the Caribbean Region". Discurso ante la
reunión del Comité de Seguridad Hemisférica de la OEA. Washington D.C., octubre 29 de
97
Dicha debilidad se da paradójicamente en medio de algunas relaciones bilaterales muy fuertes 2002.

100 101
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA

Caribe Oriental (OECS)102, con un mandato de defensa Proponía, entre otras cosas, que el RSS se encargara
común y el establecimiento de un sistema colectivo de la interdicción al narcotráfico en la región, de la
para su cumplimiento.103 vigilancia de las zonas costeras, de la asistencia en la
eventualidad de un desastre natural y que respondiera
En 1982, los países firman un Memorando de a las amenazas a la democracia de terroristas,
Entendimiento para el desarrollo de un Sistema de criminales, mercenarios y otros enemigos.108
Seguridad Regional – RSS -, con las siguientes
características: preparación de planes de contingencia, Desde el inicio de la década del 90, las fuerzas de
asistencia en emergencias nacionales, prevención del defensa de los Estados del CARICOM trabajaban en
contrabando, búsqueda y rescate, control a la asocio con el Comando Sur de los EE.UU.
inmigración, protección pesquera, aduanas, control SOUTHCOM: Comando Unificado de las Fuerzas
marítimo y otras amenazas contra la seguridad Militares de los EE.UU.109 en ejercicios militares. Esta
nacional.104 Después de esto se entrenaron y equiparon relación determinó el último desarrollo del sistema de
unidades en toda la región para que el RSS entrara seguridad en la región: la firma de un tratado con los
en acción con la conformación de Unidades de Servicio EE.UU. para autorizar la libre navegación de
Especial105 para aquellos países independientes que no embarcaciones de la Marina Estadounidense, con la
contaban con fuerzas de defensa.106 participación de oficiales de las fuerzas caribeñas como
veedores.110
La primera oportunidad para la puesta en marcha del
sistema de seguridad regional del Caribe se produjo Los hitos anteriores delinean el rumbo que los Estados
con la insurrección de un grupo armado contra el del Caribe le han dado a la construcción de su sistema
gobierno de Trinidad y Tobago en julio de 1990107. En de seguridad regional. Estos desarrollos demuestran
esta oportunidad el Primer Ministro de Barbados hizo la importancia que se le ha dado a la seguridad,
un llamado para el establecimiento de un sistema de posicionándose esta subregión como una de las más
seguridad colectiva para prevenir la repetición de avanzadas en la construcción institucional y en la
hechos como los ocurridos en Trinidad y Tobago a definición de mecanismos de acción. Esto puede haber
través del despliegue y consolidación del RSS en todo sido el resultado de la importancia estratégica que la
el Caribe Oriental, además de la conformación de éste cuenca del Caribe mantuvo durante las Guerras
con la mayor cantidad de miembros del CARICOM Mundiales y la Guerra Fría. Sin embargo, varios de
que se pudiera. 108
Opcit.
109
SOUTHCOM: Comando Unificado de las Fuerzas Militares de los EE.UU., responsable de
102
En 1981. la implementación de los programas de cooperación en seguridad y defensa en América Latina,
103
Treaty establishing the Organization of Eastern Caribbean States. Disponible en: http://www. sin incluir México, las aguas adyacentes a Sur América y Centroamérica; el Caribe, sus 13
oecs.org/assets/OECS_Treaty.pdf islas nación del Caribe, los territorios europeos y de los EE.UU.; el golfo de México y alguna
104
OpCit. porción del Océano Atlántico. www.ciponline.org/facts/dodsc.htm
105 110
Con el apoyo de EE.UU., el Reino Unido y Canadá. ISHMAEL, Odeen. "Approaches on Security in the Caribbean Region". Discurso ante la
106
Opcit. reunión del Comité de Seguridad Hemisférica de la OEA. Washington D.C., octubre 29 de
107
Esta insurrección fue controlada por el gobierno de Trinidad. 2002.

102 103
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
los pasos importantes para la construcción del esquema
de seguridad subregional del Caribe se han dado tras
la finalización de la confrontación entre las
superpotencias.
Conceptualmente, la seguridad en el Caribe ha sido
definida por Iwelaw Griffith (2002) 111 como “la
protección y preservación de la libertad de los pueblos
de una agresión externa y coerción de la subversión
interna y de la erosión de valores políticos, económicos
y sociales establecidos”112. Según Griffith la seguridad
en el Caribe puede ser vista con un carácter
multidimensional en el que convergen dimensiones
militares, políticas, económicas y ambientales. Sin
embargo, esto no sólo se relaciona con la protección
de las potenciales amenazas externas; el escenario
interno es mucho más que proveer seguridad, se trata
de garantizar desarrollo.
Para Griffith, las organizaciones criminales
transnacionales juegan un papel muy importante en la
seguridad subregional del Caribe, dada su capacidad
de movilización de medios económicos y bélicos,
muchas veces más importante que lo que pueden hacer
algunos Estados caribeños por sí mismos. Esta reflexión
indica la facilidad con que algunas amenazas a la
seguridad interna se pueden desbordar quebrantando
la estabilidad de la subregión. Frente a esto, el esquema
de seguridad regional del Caribe ha desarrollado
instrumentos con una visión cooperativa y
multidimensional para neutralizar las amenazas.
111
Profesor de Ciencia Política y Decano Asociado del College of Arts and Sciences en la
Universidad Internacional de Florida - FIU -. Especialista en Seguridad Interamericana y del
Caribe.
112
GRIFFITH Iwelaw. "Three Realities of the Caribbean Security Landscape". Presentado en
el Foro sobre seguridad hemisférica de la OEA, en 1999.
104
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
El interesante desarrollo de la seguridad en la Cuenca
del Caribe ha sufrido un impacto significativamente
negativo después de la finalización de la Guerra Fría,
debido al traslado de la cooperación de los EE.UU.
desde el Comando Central al Comando Sur de los
Estados Unidos, generando la disminución del apoyo
en programas de entrenamiento – IMET - y en
suministros militares, principalmente.
Después de esta movida estratégica estadounidense,
la zona insular del Caribe se vio enfrentada a una
realidad compleja113: la agudización del impacto de
las nuevas amenazas sobre la subregión y la disminución
del margen de acción frente a éstas debido a la falta
de un apoyo directo de Washington, que puso al Caribe
a competir por cooperación, por primera vez, con el
resto del continente.114 Esto significó que la comunidad
del Caribe, económicamente muy débil, asumiera
mayoritariamente los costos de la seguridad subregional
no obstante la importancia de las amenazas no
tradicionales que se ciernen sobre sus Estados y que
afectarían la estabilidad del hemisferio.
Dadas las características de los asuntos de seguridad
en la región y el contexto subregional, regional y global
en las cuales se desarrollan, las contramedidas
necesarias para enfrentar los retos y las amenazas en
la cuenca del Caribe deben ser, como indica Iwelaw
Griffith, multidimensionales, en varios niveles y como
resultado de la discusión de varios actores. La
113
OpCit. Pág. 10.
114
El señor Griffith hace referencia a la disminución del acompañamiento de los EEUU en los
escenarios multilaterales y, por lo tanto, a la disminución de la acción política bilateral así como
a las nuevas tendencias del comercio internacional, la aparición del Nafta y la disminución de
las preferencias arancelarias para los países de la cuenca del Caribe, que enfrentó a la región
a una disminución sustancial de ingresos por concepto de las exportaciones hacia EE.UU. en
la cual fueron remplazados por México, en el marco del TLC.
105
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
complejidad de este proceso y el alto costo de su
desarrollo podrían llevar a los Estados a considerar
que es el momento preciso de unirse a una estructura
de seguridad de carácter hemisférico.
6.4 La Zona Centroamérica (Belice, Costa Rica,
El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y
Panamá)
La integración de los países de la zona centroamericana
en seguridad y defensa tiene su primer antecedente en
1963, cuando por iniciativa del gobierno de los EE.UU.
se crea un organismo de cooperación militar, de carácter
regional, para la lucha contra las amenazas internas
que enfrentaban los países centroamericanos: el Consejo
de Defensa Centroamericano – CONDECA -.
Sin embargo, el CONDECA es posteriormente
desarticulado debido a las condiciones de inestabilidad
en Centroamérica a causa de la guerra entre Honduras
y El Salvador en 1969, a la victoria del régimen
sandinista en Nicaragua en 1979 y a la evidente
injerencia de los EE.UU. en todos los asuntos
relacionados con los temas tratados en el Consejo.115
Antes de asumir el reto de construir un sistema regional
de seguridad, la subregión se debatía entre la debilidad
de sus Estados para enfrentar amenazas internas y su
desbordamiento al ámbito externo, convirtiendo al
istmo centroamericano en un territorio de continuas
tensiones militares.
115
ISACSON Adam. Seguridad Cooperativa en Centroamérica. En Diálogo Centroamericano
No. 36. San José de Costa Rica, noviembre de 1998. Disponible en:
www.ciponline.org/dialogue/9811es04.htm
106
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
Posteriormente se desarrolló el proceso de Esquípulas
II, que dio origen a la Comisión de Seguridad de
Centroamérica, el nuevo sistema de seguridad
subregional de América Central. Este sistema se
caracterizó por ser un órgano mixto civil-militar
integrado por los viceministros de relaciones exteriores
y de defensa así como por representantes militares.116
Esta comisión es la cuna del Tratado Marco de
Seguridad Democrática, firmado en 1995.
El Tratado Marco de Seguridad Democrática tiene
como propósito “el desarrollo, la seguridad pública y
los derechos humanos y logra acuerdos sin precedentes
en cuanto a la seguridad transfronteriza, tal como la
cooperación policial contra el crimen organizado y el
narcotráfico”117. Asimismo, el Tratado promueve el
intercambio de información sobre actividades militares
y el balance de fuerzas entre países.
El Tratado Marco de Seguridad Democrática “surge
como un proceso de negociación política, producto de
un esfuerzo conciente de los gobiernos de la región
por contrarrestar la escalada de violencia que amenazaba
convertir los conflictos internos que afectaban a varios
de los países en una crisis bélica de implicaciones
regionales.”118
Este tratado es un desarrollo conceptual contrario a la
seguridad de los Estados, que da prevalencia a la
seguridad de los ciudadanos, razón de su existencia.
116
ISACSON Adam. Seguridad Cooperativa en Centroamérica. En Diálogo Centroamericano
No. 36. San José de Costa Rica, noviembre de 1998. Disponible en: www.ciponline.org/
dialogue/9811es04.htm
117
OpCit.
118
ARÉVALO DE LEÓN Bernardo. "Hacia un nuevo modelo de seguridad hemisférica:
reflexiones en torno del Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica". Presentado
en el Foro sobre seguridad hemisférica de la OEA, en 1999. Pág. 1.
107
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
Según Bernardo Arévalo de León, “es la aplicación al
nivel de los problemas de la seguridad de los Estados
de los principios y valores de las democracias, y por
lo tanto, entiende como seguridad a todas aquellas
condiciones que propicien el bienestar de los seres
humanos, el desarrollo de las formas representativas
de la vida política, la ausencia de riesgos o amenazas
físicas, la generación de condiciones mínimas de
ingreso, vivienda, salud, educación, etc.”119
Sin embargo, esta visión de modernización del concepto
de seguridad planteada por Arévalo y reconocida por
otros autores se ve enfrentada a una operatividad baja,
que no cuenta con los recursos suficientes, ni la
instrumentación adecuada y que se mantiene bajo la
tutela de las estructuras militares. En este sentido,
Arévalo de León plantea la “necesidad de una
profundización y desarrollo conceptual y operativo de
la seguridad democrática como noción articuladora de
visiones y modelos de seguridad regional.”120
Los países de América Central tienen una percepción
generalizada de la inexistencia de amenazas externas
y las bases del sistema de seguridad que han construido
suponen la desestimación de éstas. Sin embargo, existen
amenazas latentes. El continuo tránsito de grupos
armados ilegales colombianos por el Darién panameño
y la utilización de su territorio como zona de resguardo
hacen que la población que vive en zona fronteriza
sufra los rigores de las confrontaciones armadas121, sin
que el Estado panameño pueda asumir la defensa de
119
OpCit. Pág.2.
120
OpCit. Pág.6.
121
Es el caso de los combates entre las Autodefensa Unidas de Colombia y las Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia en mayo de 2003, en los que la población indígena de la región
fronteriza quedó en el medio del combate.
108
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
la soberanía y de la población, ya que no cuenta con
unas Fuerzas Armadas para esta misión.
De otra parte, los países centroamericanos enfrentan
una amplia diversidad de nuevas amenazas como el
crimen transnacional, el narcotráfico y sus actividades
conexas, la corrupción y el tráfico de armas, que se
ven favorecidos por la reducción de sus aparatos
militares y la ocupación de las nuevas estructuras de
seguridad en la solución de los nuevos elementos
contenidos en su visión de seguridad.
La participación de los países centroamericanos en un
sistema de seguridad continental se enfrenta a
condiciones contradictorias: por un lado, el proceso
interno de disminución de las estructuras de seguridad
en favor de un trabajo estatal intensivo para el
mejoramiento de las condiciones de vida de sus
habitantes y, por otro, la homogenización de la visión
de seguridad en la subregión demuestran un avance
significativo en la aceptación colectiva de una
concepción de seguridad subregional.
6.5 Zona de América del Norte (México, Estados
Unidos de América y Canadá)
La integración en temas de seguridad entre los países
del Norte de América se produce después de un período
entre el Siglo XIX y principios del Siglo XX, durante
el cual las luchas territoriales, la expropiación de zonas
económicamente productivas y la usurpación de
territorios marcaron la dinámica general.
A partir de la década de los 40, aparecen las primeras
instituciones de seguridad en la subregión de América
109
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
del Norte. En 1940 es creada la Comisión Permanente
Conjunta de Defensa entre EE.UU. y Canadá, un órgano
encargado de las relaciones militares entre los dos
países. Asimismo, la Junta de Defensa Binacional
México – EE.UU. aparece en 1945 como una alianza
para la defensa del Caribe y el libre tráfico de
embarcaciones y aeronaves de EE.UU. en el contexto
de la Segunda Guerra Mundial.122
Estos procesos se dieron de manera paralela con la
participación de los EE.UU. en la construcción del
sistema internacional de seguridad, con el impulso al
Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (1947)
y a la Organización del Tratado del Atlántico Norte
(1948), procesos en los cuales también participaron
México y Canadá respectivamente.
No obstante los esfuerzos por aumentar las medidas
de seguridad y la coordinación en los ámbitos
multilaterales, los esfuerzos bilaterales subregionales
en materia de seguridad continuaron desarrollándose.
El establecimiento del acuerdo NORAD (North
American Aerospace Defense Command) en 1958
entre Canadá y EE.UU. para vigilar el espacio aéreo
de Norteamérica de misiles que podrían provenir de
la Unión Soviética a través del Polo Norte123 significó
un esfuerzo de los dos países por contener la amenaza
nuclear.
Después del establecimiento del NORAD, el gobierno
de Canadá se encargó de definir una política exterior
122
BENITEZ MANAUT, Raúl. "Seguridad y Geopolítica en América del Norte. El Tratado de
Libre Comercio: Regionalismo Versus Nacionalismo. En DIAMINT, Rut. La OTAN y los
desafíos en el MERCOSUR. Comunidad de seguridad y estabilidad democrática" Universidad
Torcuato Di Tella. Grupo Editorial Latinoamericano. Bs. As. Argentina, 2001. Pág. 93 - 117.
123
OpCit. Pág. 102
110
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
que favoreciera el multilateralismo y por ende la
construcción de organizaciones internacionales que
regularan las tensiones y garantizaran la paz mundial
en medio de la Guerra Fría.
Por su parte México, como resultado de la “crisis de
los misiles” en 1962, impulsó la firma del Tratado de
Tlatelolco que se convertiría en la herramienta principal
para el control de la amenaza nuclear en
Latinoamérica.124 Las acciones de México y Canadá
para la contención de la amenaza nuclear en el
hemisferio ofrecieron a los EE.UU. la oportunidad de
fortalecer la doctrina de autodefensa nuclear y al mismo
tiempo evitaron una carrera armamentista nuclear en
el hemisferio.125
No obstante, esta dinámica de colaboración directa o
indirecta con los intereses de seguridad de los EE.UU.,
México y Canadá no fueron países permanentemente
alineados con las posiciones y acciones estadounidenses
para la contención del comunismo en el hemisferio.
Durante los siguientes años, fue evidente el disenso
mexicano en cuanto a las decisiones tomadas por los
órganos hemisféricos sobre Cuba y Centroamérica.
Por otra parte, el control hegemónico de los EE.UU.
sobre los organismos interamericanos hizo que Canadá
entrara a hacer parte de ellos solo hasta 1990.126
La firma de un tratado de libre comercio entre EE.UU.
y Canadá en 1988 marcó una nueva etapa en las
relaciones de integración de estos dos países y dio las
pautas para lo que terminaría siendo el Tratado de
124
OpCit. Pág. 104
125
OpCit. Pág. 104
126
OpCit. Pág. 104
111
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
Libre Comercio de América del Norte – TLCAN 127 -
firmado por los países anteriores y México en 1992.
Este nuevo paso integracionista subregional - una vez
más un acuerdo de tipo comercial -fue la base para el
reconocimiento de una agenda compartida de seguridad
en América del Norte, ya que las nuevas relaciones de
unión comercial condicionaban el trabajo conjunto en
el sostenimiento de las condiciones necesarias para el
desarrollo exitoso del TLCAN. Esto que
inevitablemente debería avanzar hacía la construcción
de una visión subregional de seguridad terminó siendo
condicionado por la agenda estadounidense.
En esta nueva visión compartida, Canadá superó las
divergencias sobre los temas hemisféricos y acompañó
a los EE.UU. en la invasión a Panamá y el despliegue
militar en la Guerra del Golfo (1991). Por su parte,
México superó sus divergencias sobre el tratamiento
de los Estados Unidos a los asuntos centroamericanos.
Este momento histórico podría definirse como el de la
verdadera integración subregional en seguridad.
Esta integración significó la unión de intereses
estratégicos regionales y la cooperación para neutralizar
amenazas que habían sido vistas unilateralmente y que
ahora tenían características colectivas y efectos
transnacionales. Rodríguez Manaut, en un texto citado
anteriormente, hace referencia a la posición del
Secretario de Estado de los EE.UU., Warren
Christopher, en la Cámara de Representantes de los
EE.UU. sobre las nuevas condiciones que ofrecía el
TLCAN: “para los Estados Unidos y México, el
127
NAFTA por su sigla en ingles.
112
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
TLCAN es mucho más que tarifas, comercio,
crecimiento económico y creación de empleos. Es el
símbolo de una nueva relación y una nueva estructura
de cooperación. La aprobación del TLCAN y los
acuerdos complementarios incrementará la capacidad
de México para cooperar con nosotros en un amplio
rango de asuntos vitales, que afectan nuestra seguridad
de forma directa y tangible”128, reconociendo que los
retos a la seguridad en la subregión existen con o sin
TLCAN y que éste termina favoreciendo una acción
conjunta para enfrentarlas.
Asimismo, el Secretario Christopher se refiere a Canadá
como un socio importante para la lucha contra el tráfico
de narcóticos, además de ser un socio estratégico para
la seguridad nacional de los EE.UU., que no podía
seguir siendo considerado como indiferente e ignorante
de su vecino. Este desarrollo ligado al comercio puede
considerarse como el último, antes de la configuración
de las nuevas visiones con las que los países están
afrontando la seguridad hemisférica.
La transformación de las relaciones de seguridad en
el interior de la subregión se dio paralelamente con la
finalización de la Guerra Fría y, por lo tanto, el
desarrollo de las relaciones internacionales y de
seguridad en los últimos años determinó un nuevo
rumbo, que no riñe con la unidad y la cooperación en
seguridad en el ámbito subregional, pero que
paulatinamente deja aparecer, una vez más, las visiones
particulares de seguridad y la tendencia de cada país
128
U.S. Department of State. "Statement of Secretary of State Warren Christopher before the
House Foreign Affairs Committee". Washington, November 5, 1993. (State Department Home
Page), Pag 1. En: BENITEZ MANAUT, Raúl. "Seguridad y Geopolítica en América del Norte.
El Tratado de Libre Comercio: Regionalismo Versus Nacionalismo.
113
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
a liderar temas en el ámbito hemisférico. Por esta razón
es importante en esta subregión hacer un breve repaso
de las percepciones de cada país frente a la seguridad
hemisférica.
6.5.1 Canadá 129
El interés de Canadá en los temas de seguridad
hemisférica es reciente, lo que está demostrado por su
asociación a la Junta Interamericana de Defensa solo
hasta los años noventa. Como miembro de la JID,
Canadá se ha convertido en una delegación crítica a
la estructura actual y su funcionamiento y ha promovido
cambios como la rotación de la presidencia, la inserción
de la Junta en la estructura de la OEA y su subordinación
a la Comisión de Seguridad Hemisférica, considerada
por Canadá como la institución mas apropiada para la
redefinición del sistema de seguridad hemisférica.
Todo lo anterior es, según Juan Pablo Soriano, una
clara reticencia de Canadá a trabajar en la construcción
de un sistema nuevo de seguridad y apunta al
perfeccionamiento del sistema existente.
Para el gobierno canadiense es de gran importancia la
incorporación de las nuevas amenazas y el concepto
de seguridad humana así como la articulación de las
Reuniones de Ministros de Defensa de las Américas
bajo la sombrilla de la OEA, con el fin de
institucionalizar el diálogo entre civiles y militares,
y la redacción de una carta de principios de seguridad.
129
SORIANO, Juan Pablo. MACKAY R. Donald. Redefining Hemispheric Security After
September 11. Focal Policy Paper FPP-03-05. Pág.6. Fondation Canadienne pour les Amériques.
Ottawa Canadá, abril de 2003. Disponible en: http://collection.nlc-bnc.ca/100/200/
300/cdn_foundation_americas/policy_paper-e/2003/03-05/redefining_hemispheric.pdf
114
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
Para Canadá la seguridad hemisférica debe responder
a los siguientes principios:
- Aproximación multidimensional.
- Respeto a la democracia y los derechos humanos y
supremacía de la autoridad civil sobre las
instituciones relacionadas con la seguridad.
- El individuo como centro de la seguridad humana.
- Diplomacia preventiva, diálogo y acuerdos
negociados, como base de la seguridad.
- Diversidad regional reconocida para la definición
de los conceptos de seguridad y las prioridades.
- Seguridad fortalecida a partir de la transparencia y
las MCM.
- Seguridad colectiva relacionada con la deliberación
colectiva y el descarte de acciones unilaterales.
- Seguridad y paz internacional con implicaciones
hemisféricas.
6.5.2 Estados Unidos de América 130
Los atentados terroristas contra Nueva York y
Washington en septiembre del 2001 determinaron la
intensificación de los desarrollos de las políticas públicas
en los EE.UU. alrededor de la seguridad. Esto se vio
representado en la promulgación de la política de
“National Security Strategy” y la creación de
organismos que se encargaran del fortalecimiento de
las actividades relacionadas con la seguridad interna,
con base principalmente en cursos de acción
provenientes de enemigos externos. Adicionalmente,
130
SORIANO, Juan Pablo. MACKAY R. Donald. Redefining Hemispheric Security After
September 11. Focal Policy Paper FPP-03-05. Pág.6. Fondation Canadienne pour les Amériques.
Ottawa Canadá, abril de 2003. Disponible en: http://collection.nlc-bnc.ca/100/200/
300/cdn_foundation_americas/policy_paper-e/2003/03-05/redefining_hemispheric.pdf
115
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
la solidaridad del sistema interamericano frente a los
hechos terroristas puso sobre la mesa una vez más la
activación del TIAR 1 3 1 , el cual el gobierno
estadounidense considera un instrumento vigente y
operativo, y por ende un interés renovado en su
legitimación y revalidación.
Las nuevas amenazas y las condiciones de seguridad
enfrentadas por los EE.UU. pueden ser determinantes
a la hora del apoyo estadounidense para la definición
de instrumentos y mecanismos adecuados de alerta
temprana que, asociados con las organizaciones
internacionales o regionales, jueguen un rol positivo
en la prevención y resolución de conflictos y la
preservación de la seguridad en el interior de sus
fronteras principalmente. De la misma forma, pueden
dar el espacio para la discusión de actividades
subregionales en seguridad, específicamente en áreas
donde no desearían verse envueltos directamente. Sin
embargo, es evidente que el reconocimiento del TIAR
como un instrumento idóneo recalca la importancia
que tiene para los Estados Unidos la conservación de
sus características colectivas y propósitos, en cualquier
nuevo desarrollo.
A partir de la conferencia de las Américas de 1994,
los EE.UU. promueven las medidas de confianza y
seguridad como elementos claves para la construcción
de un ambiente de seguridad bilateral y multilateral en
el hemisferio. Sin embargo, reconoce que el sistema
hemisférico necesita definir estructuras con
131
El 23 de junio de 2003, el representante de Estados Unidos ante LA OEA, Roger Noriega,
expresó que el TIAR "sigue siendo una herramienta esencial de nuestra estructura de seguridad",
y el "único instrumento de seguridad legalmente obligatorio que podemos usar para nuestra
defensa mutua".
116
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
herramientas válidas para que los Estados puedan
participar en la construcción y conservación de la paz
y la seguridad continental.
El gobierno estadounidense ve en el terrorismo, el
narcotráfico y las migraciones, las mayores amenazas
hemisféricas. Estas amenazas puntuales han sido
aceptadas desde una visión multidimensional parcial132
en el marco de la OEA, en donde han reconocido la
relación entre mantenimiento de la democracia,
prosperidad y seguridad. No obstante, los EE.UU.
consideran al TIAR como un instrumento válido y
vigente, privilegiando la visión colectiva de la seguridad
y el concepto tradicional de enemigo común.
6.5.3 México 133
Antes de los hechos del 11 de septiembre de 2001 en
Nueva York y Washington, México hizo pública su
posición frente a la participación en el TIAR, un
instrumento que consideraba que no representaba a
todos los países del continente, ni respondía a los
cambios que había sufrido la seguridad en el hemisferio.
De esta forma el 9 de septiembre de 2001, el gobierno
mexicano anunció su desacuerdo con los enfoques de
la seguridad hemisférica como tal y su interés de
retirarse del TIAR. Esta acción se hizo efectiva el 9
de septiembre de 2003, dos años después, lapso en el
cual los mecanismos del TIAR hacen efectivo el retiro.
De acuerdo con los pronunciamientos del Presidente
Fox y los Secretarios de Estado y Defensa mexicanos
132
Temas como el medio ambiente y las minas antipersonal han sido rechazados de plano en
la conferencia Especial de Seguridad de México 2003.
133
Con base en los discursos del Presidente de México y los Secretarios de Estado y Defensa.
117
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
en la Conferencia Especial de Seguridad realizada en
Ciudad de México en octubre de 2003, el Estado
mexicano tiene una visión de la seguridad hemisférica
integral, multidimensional, cooperativa, no militarizada
y enfocada al bienestar del individuo.
Para esto plantea la necesidad de hacer de las
instituciones y mecanismos encargados de velar por
la seguridad del continente instancias actualizadas que
venzan el anacronismo de los mecanismos e
instrumentos existentes, posición que ratifica su
renuncia a la participación en el TIAR. No obstante,
reconoce que la estructura existente, una vez
actualizada, es suficiente para garantizar la seguridad
continental y propender para que América sea un
continente libre de armas químicas y biológicas y
donde se eliminen todas las minas antipersonal,
objetivos que México considera deben ser colectivos.
El Estado mexicano privilegia la solución pacífica de
las controversias y respalda la facultad irrenunciable
de los Estados a identificar y sopesar las amenazas
contra su seguridad, así como a definir las estrategias,
planes y acciones para luchar contra éstas, haciendo
una referencia explícita a su concepción cooperativa
y multidimensional de la seguridad. Asimismo, destaca
la importancia del crecimiento económico como una
herramienta clave para conservar la paz y la seguridad
en el continente.
6.6 Cuba
Aunque pertenezca a la zona insular del Caribe, Cuba
es un caso específico que debe revisarse aparte dada
su separación del sistema interamericano existente. En
118
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
este caso, el esquema de seguridad existente determinó
su exclusión debido a la naturaleza comunista de su
régimen y a sus vínculos con lo que para el TIAR y la
JID era el enemigo común de la paz y la seguridad
continentales.
A pesar de no hacer parte del sistema interamericano
desde 1962 a causa del establecimiento de un gobierno
considerado como incompatible por los países
miembros, dadas sus características marxistas-
leninistas134, Cuba es un elemento clave a tener en
cuenta en la construcción de un sistema de seguridad
para el continente.
A partir del establecimiento y consolidación del
gobierno comunista en Cuba, las relaciones de seguridad
entre los miembros del sistema interamericano y la
isla han sido cambiantes y tensas. Con los Estados
Unidos, Cuba ha mantenido una confrontación política
y económica profunda y algunas escaramuzas militares
que nunca terminaron en una confrontación a gran
escala. Con el resto del continente, Cuba ha venido
reestableciendo sus relaciones paulatinamente debido
a la palpable disminución de su apoyo a grupos armados
irregulares que amenazaban la estabilidad de los Estados
en Suramérica y Centroamérica principalmente.135
Sin embargo, estas confrontaciones, siempre en el
plano político y estratégico136, empezaron a verse
134
Declaración final de la VIII Reunión de Consulta de Cancilleres de la OEA, Punta del Este,
Uruguay 1962. Disponible en: http://scm.oas.org/doc_public/SPANISH/HIST_03/
CP11248S04.doc
135
Mientras el deterioro de las relaciones políticas entre Cuba y EE.UU. terminó siendo un
asunto de seguridad nacional para las dos naciones, debido al significado de punta de lanza
para la masificación del comunismo que significaba la relación cubano-soviética y el bloqueo
económico y político de los EE.UU., otros países continentales se vieron amenazados por la
reconocida injerencia de isla en la promoción y sostenimiento de grupos revolucionarios de
carácter comunista, que buscaban el poder estatal.
136
La única acción militar en la que se vio involucrada el gobierno cubano fue la reacción
contra el intento de invasión en Bahía Cochinos por parte de los EE.UU.
119
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
apaciguadas tras la finalización de la Guerra Fría, dado
que la finalización del esquema bipolar era evidente
y el fin del comunismo en Europa Oriental representaba
la disminución del riesgo comunista en el continente
americano. Las nuevas condiciones empezaron a arrojar
como resultado la reconstrucción progresiva de las
relaciones amistosas con los países del hemisferio. No
obstante, la preocupación y descontento del gobierno
de los EE.UU. no disminuyeron. Las características
del gobierno cubano, aunado al bloqueo económico
impuesto desde hace más de 30 años y la negativa
cubana a iniciar un proceso de democratización en la
isla, causaron el endurecimiento de la confrontación
estadounidense con Cuba.
Aunque el gobierno cubano haya reestablecido
relaciones con algunos países del hemisferio, la
confrontación con EE.UU. no ha permitido su
reincorporación al sistema interamericano, ya que las
condiciones de la Carta Democrática Interamericana
y las exigencias de democratización pesan más que su
importancia para enfrentar los nuevos retos de la
seguridad continental y su posición estratégica.
Por su parte, Cuba ha asumido su papel frente a la
seguridad en la zona insular del Caribe. Para este
efecto, inició un diálogo con el CARICOM en temas
de seguridad con vías a fortalecer sus lazos con los
países del Caribe y así garantizar una mayor
coordinación en la búsqueda de alternativas para la
neutralización de las amenazas a la paz y a la seguridad
en la subregión.
Para Cuba las amenazas más relevantes a su seguridad
son las migraciones, el narcotráfico y el deterioro del
120
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
medio ambiente, así como los avances en los temas de
control de armas de destrucción masiva. A partir de
los hechos ocurridos en los EE.UU. en el 2001, el
gobierno cubano ha reconocido en el terrorismo una
amenaza potencialmente grave para lo cual ha suscrito
12 acuerdos internacionales en el marco de las Naciones
Unidas137 para la lucha contra éste.
Pese a sus críticas relaciones diplomáticas con los
EE.UU., el gobierno cubano ha ofrecido a los
estadounidenses la negociación de acuerdos bilaterales
específicos para la lucha contra el narcotráfico, el
terrorismo y el control de las migraciones, los cuales
se podrían convertir en incipientes medidas de seguridad
y confianza. Sin embargo, la respuesta estadounidense
no ha sido positiva.
Además de su posición estratégica para combatir
amenazas como el tráfico de narcóticos y de armas,
Cuba cuenta con una posición geográfica en el Caribe
que la hace especial para la seguridad del continente.
No es coincidencial la existencia de la base militar
avanzada (FOL) estadounidense de Guantánamo en la
isla.
Recientemente, tras la elección democrática de
gobiernos de izquierda en países como Argentina,
Brasil y Venezuela, las relaciones con los EE.UU. han
vuelto a complicarse. El señalamiento del Embajador
Roger Noriega, Subsecretario de Estado para asuntos
del hemisferio occidental, sobre “el fomento conciente
y destructivo de la discordia y el descontento entre los
socios democráticos en América, provocando cada vez
137
La Organización de Naciones Unidas se ha convertido en el único espacio multilateral en
el que el gobierno cubano desarrolla sus relaciones de seguridad.
121
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
más a la comunidad interamericana”138, ha causado
controversia en el hemisferio, y deja como resultado
una clara imposibilidad de ver a Cuba inserta en el
sistema interamericano y por supuesto haciendo parte
de un sistema de seguridad hemisférica bajo las actuales
condiciones.
Mientras tanto, Cuba considera el acercamiento a la
cuenca del Caribe como una estrategia para la
conformación de un sistema cooperativo para asumir
los retos y amenazas a la seguridad en el marco de una
visión multidimensional. Esta posibilidad es hoy en
día más viable, ya que los EE.UU. han puesto a los
países del Caribe en un segundo plano.
El gobierno cubano se ha encargado de consolidar sus
relaciones de seguridad a través de la ONU, mientras
espera el momento de su reincorporación en el ámbito
interamericano. Sin embargo, esto solo se dará cuando
Cuba tenga una exitosa integración en la subregión
Caribe que le dé un acompañamiento y hasta que el
gobierno cubano acepte las condiciones dispuestas en
la Carta Democrática Interamericana, sin las cuales no
podría hacer parte de la OEA.
6.7 Subregiones y Seguridad
La revisión de las particularidades que acompañan
los procesos de integración en las cinco subregiones
del continente americano permite observar los
obstáculos para una integración continental en torno
138
Washington acusa de nuevo a Fidel Castro de intentar desestabilizar América Latina. La
Vanguardia, España. Viernes, 9 de enero de 2004. Disponible en: http://www.analitica.com
/va/vpi/6252216.asp
122
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
a la salvaguarda de la seguridad y la garantía de la
defensa. Sin embargo, también da algunas luces para
aprovechar los procesos de integración subregional -
que no tienen marcha atrás - como pilares para la
construcción de un sistema continental con base en el
reconocimiento de las características de cada uno de
los países y de sus necesidades.
Conceptualmente, los desarrollos subregionales
muestran un camino avanzado en la adopción del
concepto cooperativo y multidimensional como
fundamento de sus propios esquemas de seguridad,
determinando un patrón que colabora en el acercamiento
para la discusión de la construcción de un sistema
hemisférico. Así quedó demostrado en la Conferencia
Especial de Seguridad de México de 2003, donde estos
conceptos fueron políticamente aceptados en la
declaración final.
No obstante la existencia de un patrón alrededor de
estos conceptos, la consolidación de una seguridad
hemisférica cooperativa y multidimensional está lejos
de ser una realidad palpable, ya que la potencia
hegemónica continental no está dispuesta a redefinir
su agenda internacional y de seguridad en relación con
las necesidades del resto de los países americanos. En
numerosas reuniones, las delegaciones de los EE.UU.
han introducido excepciones a los textos definitivos
que involucran los temas de seguridad y defensa y no
se han comprometido con discusiones que conlleven
a una relación de la seguridad con el comercio, el
medio ambiente o la pobreza.
De otra parte, la integración para la seguridad en las
subregiones ha significado el reconocimiento de las
123
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
diferentes visiones que cada país asume para la
salvaguarda de su Estado, sus habitantes y su soberanía.
La existencia de nuevas amenazas que afectan con
intensidad y características distintas a cada país y la
ubicación en zonas geográficas contiguas han
presionado para que este proceso se haya dado.
Sin embargo, el reconocimiento de dichas visiones
en el ámbito hemisférico es una fase difícil de abordar.
Por ejemplo, la zona centroamericana plantea un modelo
en el que las FF.MM. tienen cada vez menos
protagonismo y los gobiernos asumen unas
responsabilidades mayores frente al mejoramiento de
las condiciones de vida de sus habitantes, lo que
consideran el objetivo central de la seguridad.
Para la zona insular del Caribe, la prioridad es consolidar
una fuerza de seguridad regional que permita por lo
menos controlar el desborde de las amenazas que
atentan contra la democracia y el bienestar de sus
pueblos y, de esta forma, proveer condiciones de vida
mejores a sus habitantes.
Aunque en las dos zonas es clara la adopción del
concepto de seguridad humana como una de las
columnas de su esquema de seguridad, la forma como
se enfrenta la protección de los intereses de sus
habitantes es abordada de manera diferente. Así, la
construcción del sistema hemisférico de seguridad
debe contar con un mecanismo que respete las visiones
subregionales para el cumplimiento de objetivos
hemisféricos. Es evidente que ninguna subregión estaría
dispuesta a resignar los avances que ha alcanzado y
que el hemisferio, en situación tan precaria, debe
aprovecharlos.
124
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
Las disímiles percepciones sobre las amenazas
tradicionales y nuevas son otro elemento a tener en
cuenta. Este es uno de los obstáculos de mayor
importancia ya que las diversas respuestas a una
amenaza a la paz continental podrían ahogar el consenso
hemisférico. En este sentido, es muy importante
el reconocimiento bilateral que ha aportado la
integración subregional, disminuyendo la incidencia
de las amenazas tradicionales como factor de
inseguridad y creando espacios que den lugar a
respuestas subregionales frente a amenazas con
comportamientos diferenciales. Esto es darle espacio
a la posibilidad que exista un sistema hemisférico
de seguridad, que responda a crisis desbordadas con
órganos subregionales preparados para estas.
La integración subregional como base para la
construcción de un sistema hemisférico de seguridad
encontraría en las crisis políticas y económicas un
obstáculo de gran magnitud. Casos como el de la CAN,
en el cual las crisis políticas y económicas pueden
convertir en discrecional cualquier decisión del órgano
subregional, hacen impensable una integración exitosa
en temas de seguridad y defensa. La fractura de procesos
de integración subregionales como el de la CAN
causaría un efecto negativo en la zona suramericana,
entendido esto como el freno a las proactivas acciones
del MERCOSUR, para evaluar y adecuarse a la entrada
de nuevos socios. Una vez más, hay mayor eficiencia
en la articulación de dos visiones que en la de seis.
Otro elemento resultante de esta revisión es la
incomodidad frente a la existencia de una potencia
hegemónica en el continente. Sin embargo, ésta es una
realidad que por ahora no va a cambiar y que por el
125
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA

contrario puede aumentar, con la aparición de potencias

hegemónicas subregionales. En ese sentido, los países
deben reconocer en aquellos países con una evidente
superioridad estratégica unos socios para la promoción
y conservación de la democracia y para la
modernización de sus esquemas de seguridad locales
y subregionales, garantizando así las condiciones
necesarias para el libre desarrollo de sus pueblos. El
momento histórico que vive el hemisferio es
inmejorable para dejar atrás los temores de invasión
y profundizar en el crecimiento conjunto.

Finalmente, esta revisión deja como resultado la CAPÍTULO 7

percepción que para garantizar la seguridad en el
continente es necesario apoyarse en los avances
subregionales que se han dado en los últimos 30 años
y el respeto de sus visiones, que están más familiarizadas
con la intensidad de las amenazas que las afectan. Pero
también deja ver que es necesario retomar el carácter
colectivo de la seguridad para darle al nuevo sistema
legitimidad y poder, reconocer la existencia de nuevas
amenazas que se entrelazan potenciando sus efectos
para lo cual es necesario conservar un órgano de
respuesta y aceptar a la potencia hegemónica como
socio estratégico en el marco de una soberanía
redefinida.
UN SISTEMA DE SEGURIDAD PARA LAS
AMÉRICAS
Durante cerca de 60 años, los países del hemisferio
han intentado definir instrumentos y mecanismos que
garanticen la existencia de un ambiente de paz y
seguridad en el continente. Sin embargo, los esfuerzos
en torno a este importante objetivo no han dado los
frutos esperados.
Por un lado, los países americanos han sido incapaces
de construir un sistema estructurado que sirva como
mecanismo de alerta temprana, prevención de conflictos
y respuesta a amenazas desbordadas y que genere un
entorno de seguridad institucionalizado, legítimo y
dúctil que garantice la paz y la seguridad continental.139

De otra parte, los países definieron la agenda continental

de seguridad con base en coyunturas históricas
139
En un conteo rápido de las reuniones hemisféricas con este objetivo, podrían enumerarse
más de 15 conferencias para la definición conceptual y la instauración de un régimen continental
que garantizara la seguridad y la defensa del hemisferio en su conjunto y de cada uno de sus
socios. Sin embargo, el continente aun carece de éstos.

126 127
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
internacionales, bajo la presión de la potencia
hegemónica, en medio de la desarticulación generada
por la creación de organismos encargados de amenazas
específicas y el desarrollo de mecanismos subregionales
sin una coordinación hemisférica, desestimando factores
potenciales de inseguridad que se acentuaban
progresivamente en el continente.
El esquema de seguridad descrito anteriormente
sobrevivió con sus precarias condiciones hasta el inicio
de la década de los años 90, cuando la desaparición
del enemigo común dio paso a nuevos factores de
inestabilidad. Esta situación generó la urgencia de
reformular el esquema de seguridad para el hemisferio,
abriendo espacios para iniciar una discusión colectiva
que ofreciera alternativas al vacío hemisférico de
seguridad y defensa.
No obstante, solo hasta octubre de 2003 la OEA a
través de la Comisión de Seguridad Hemisférica –
CSH - pudo convocar una reunión hemisférica
especializada - la Conferencia Especial de Seguridad
de México - para cumplir con el mandato emanado
de la II Cumbre de las Américas que ordenaba analizar
la seguridad internacional en el continente y redefinir
la agenda, los temas y el enfoque con el que hasta
ahora se había tratado. Sin embargo, este nuevo esfuerzo
por actualizar y ordenar los principales aspectos
relacionados con la seguridad continental una vez más
se concentró en declaraciones retóricas acerca de la
seguridad, la aceptación de un concepto de seguridad
con una visión diferencial140 y la promulgación de
140
Como se dijo anteriormente, la OEA había aceptado el carácter multidimensional de la
seguridad en la Asamblea General de Barbados 2002, lo que fue refrendado en la Conferencia
Especial de Seguridad. Sin embargo, la visión del carácter multidimensional tiene notables
variaciones entre los países, por ejemplo entre EE.UU. y Centroamérica.
128
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
nuevos plazos para continuar el análisis acerca de la
seguridad hemisférica.
Esa oportunidad no fue aprovechada para que los países
del hemisferio acordaran una visión homogénea que
determinara el futuro de la seguridad, bien fuera la
construcción de un sistema continental o el desarrollo
de instituciones subregionales relacionadas a través de
medidas de confianza mutua, refrendando el vacío de
seguridad en el continente.
Los países también dejaron de lado la necesaria
discusión de conceptos y modelos, demostrando el
desprecio político por el trabajo técnico realizado en
la CSH durante cerca de 10 años con el apoyo de
analistas de todo el continente, quienes desglosaron la
seguridad hemisférica en búsqueda de bases sólidas
para su refundación. La historia de la conferencia dice
que los Estados, una vez más después de Barbados
2002, se limitaron a aceptar que la seguridad hemisférica
era de carácter multidimensional, claro está, bajo la
definición discrecional de cada Estado y subregión.
La revisión de la declaración final de dicha conferencia
deja un sabor amargo frente al futuro de la seguridad
continental, transformada en un elemento primordial
para la definición de asuntos políticos, comerciales,
sociales y económicos, a partir del reconocimiento de
su carácter multidimensional. Sin embargo, como tal
reconocimiento no es homogéneo, el posicionamiento
de la seguridad en el centro de las discusiones de las
políticas públicas en los Estados americanos podría
resultar siendo un fracaso debido a la falta de claridad
en los conceptos y a la inexistencia de una
institucionalidad que la respalde.
129
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
Como resultado de la Conferencia Especial se puede
ver que el continente ha perdido la oportunidad de
llenar el vacío conceptual, institucional y operacional
que enfrenta la seguridad y la defensa hemisférica.
Así, los gobiernos siguen evadiendo su responsabilidad
frente a la agudización de las amenazas tradicionales
y nuevas y los ciudadanos de América viven en medio
de una percepción de paz y seguridad hemisférica,
mientras que la estabilidad del continente se resquebraja
a partir de las mismas amenazas tradicionales que se
perciben ya superadas.
Actualmente el hemisferio carece de un concepto de
seguridad homogéneo; de unas reglas, normas y
procedimientos que permitan administrar los asuntos
de seguridad con equidad y consenso; de una estructura
que respalde la conservación de la seguridad y la paz
hemisférica, con una visión integral y dúctil de los
asuntos de seguridad que prevea la transformación de
las condiciones externas e internas y el reconocimiento
de la diversidad de amenazas existentes y una misión
de prevención de conflictos que se apoye en la
diplomacia preventiva, las alertas tempranas y la
prospectiva integral; y en el caso del desbordamiento
de una amenaza, de órganos operativos que actúen con
base en una doctrina única y un mandato legítimo y
consensuado de la estructura central continental -la
OEA -.
Estas precarias condiciones de la seguridad hemisférica
dejan ver la urgencia que enfrenta el continente de
reformular los aspectos relacionados con la seguridad
continental y así diseñar una alternativa conceptual e
institucional para la seguridad, que recoja todos los
elementos claves para garantizar la seguridad y la paz
en América.
130
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
En este orden de ideas, para el sostenimiento del sistema
interamericano y la construcción de un espacio de
seguridad común que vaya de la mano con una
integración económica y política continental, la
alternativa es la creación de un sistema de seguridad
hemisférica inserto en el sistema interamericano, basado
en un aparato institucional central que se apoye en los
avances subregionales de seguridad con el fin de
garantizar un mandato legítimo, multilateral, fuerte,
adaptable, prospectivo, preventivo y operativo, para
mantener la paz y la seguridad en el continente.
Este sistema protegería los derechos y la soberanía de
los Estados, estaría sujeto a las obligaciones
internacionales emanadas de la Carta de las Naciones
Unidas y a los principios y mandatos de la OEA, y
estaría conformado por sus países miembros, los cuales
se comprometerían a compartir los riesgos y
responsabilidades derivadas del sostenimiento de la
paz y la seguridad en el continente141.
La construcción del sistema de seguridad americano
supone un compromiso de cooperación mutua basado
en la indivisibilidad de la seguridad continental. La
solidaridad y la cohesión dentro del sistema
garantizarían que ningún país miembro confiara
exclusivamente en sus propios esfuerzos para afrontar
amenazas contra la seguridad continental, sin privar a
los Estados miembros de su derecho y deber de asumir
sus responsabilidades de soberanía en lo relativo a la
defensa.142
141
Este último elemento es muy importante, con el fin de descartar cualquier acción del sistema
fuera de su jurisdicción.
142
Adaptación de la definición de las características de la OTAN. Manual de la OTAN. Pág.,
32. Disponible en: www.nato.int/docu/other/sp/handbook.pdf
131
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
El sistema debe responder a una visión humana,
multidimensional, cooperativa y colectiva, que permita
superar la rigidez del esquema existente. Esto significa
que tenga la capacidad de acoplarse a los retos que se
le presenten, sin descartar ninguna de las opciones
necesarias para devolver la paz y la seguridad al
hemisferio.
Para lograr este objetivo es necesario reformular algunos
elementos del sistema interamericano, con el fin de
impulsar la aprobación de un instrumento que defina
una estructura institucional; unas reglas, normas y
procedimientos claros; las competencias del nuevo
sistema; los mecanismos de coordinación en el interior
del sistema de seguridad y con el resto del sistema
interamericano, entre otros.
Asimismo, el sistema debe contar con un organismo
central que actúe como coordinador general del sistema,
con representatividad en todo el continente y el poder
suficiente para responder ante cualquier crisis
continental, regional o subregional, bajo el mandato
del Consejo Permanente de la OEA. Dicho organismo
debe tener un arreglo institucional con capacidad
preventiva y operativa frente a cualquier amenaza.
La estructura central de seguridad hemisférica debe
tener un poder disuasivo, previsivo y creíble con
suficiente maniobrabilidad política. Este debe estar
compuesto por órganos de carácter preventivo, decisorio
y operativo, integrados al sistema interamericano, que
garanticen el control de los factores de inseguridad en
el hemisferio.
Con estas características generales, el sistema de
seguridad americano terminaría siendo un dinamizador
132
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
de relaciones diferentes a las enmarcadas en la seguridad
- económicas, políticas, tecnológicas -, debido a la
confianza resultante de la aceptación de una doctrina
hemisférica, un concepto de soberanía actualizado y
el intercambio de información para la prevención del
desbordamiento de las amenazas.
Asimismo, serviría como catalizador de la visión
continental de incomodidad frente al poder controlador
de la potencia hegemónica. La aceptación de las visiones
subregionales de seguridad permitiría la creación de
grupos de reacción con jurisdicción subregional,
compuestos y liderados por sus propios países, que se
encargarían de cualquier acción preventiva u operativa
en respuesta a una amenaza.
7.1 ¿Un sistema de seguridad para las Américas?
Las necesidades relacionadas con la seguridad del
continente requieren de la articulación de los Estados
americanos en torno a la solidaridad y a un compromiso
sólido para el sostenimiento de la estabilidad continental
de manera tal que los objetivos principales - la paz y
la seguridad - sean alcanzados.
Una opción disponible para garantizar dicha articulación
es la creación de un sistema que, como los Estados143
americanos lo han expresado, tenga una estructura
centralizada bajo la tutela de la OEA para la seguridad
hemisférica, con capacidades preventivas y
operacionales definidas y el poder suficiente para
responder a los retos y amenazas que se presentasen.
143
"Encuesta sobre los nuevos enfoques de la seguridad hemisférica entre los países miembros".
OEA/Sec.G CP/CSH-439/02
133
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
La construcción de un sistema de seguridad significaría
una garantía para la estabilidad del continente en la
medida que la asociación de todos los Estados en torno
a un objetivo común se convertiría en una medida de
seguridad y confianza mutua multilateral que, además
de asegurar, en gran medida, la resolución pacífica de
conflictos, daría nuevos elementos para el
fortalecimiento de las instancias y componentes del
sistema interamericano en toda su magnitud.
De hecho, de acuerdo con la definición filosófica de
sistema como un “conjunto de elementos relacionados
entre sí que constituyen una determinada formación
íntegra y una relación de interdependencia para cumplir
con el objeto para el cual se relacionan”144, un sistema
de seguridad sería una asociación de Estados en torno
a una organización encargada de estructurar, planificar
y coordinar las acciones necesarias para conservar el
ambiente de paz y seguridad entre los asociados y su
conjunto, permitiendo abordar la necesaria articulación
de los diversos elementos de los que depende la paz
y la seguridad continental.
Por el contrario, continuar avanzando en la
consolidación de un esquema hemisférico de seguridad
desarticulado, basado en el fortalecimiento de sistemas
subregionales de seguridad sin coordinación
hemisférica, podría significar el surgimiento de factores
de inestabilidad entre las subregiones y un paso hacia
la desarticulación deslegitimación y desaparición del
sistema interamericano.
La ausencia de compromisos hemisféricos en torno a
la seguridad daría pie para el surgimiento de relaciones
144
Rosenthal - Iudin, (s.f.). Diccionario Filosófico. Bogotá: Ediciones Nacionales. Pág, 426.
134
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
con un componente de confianza limitado que,
inevitablemente minaría los compromisos entre los
Estados en temas que, aunque no relacionados
directamente con la seguridad, cada día se asocian
más, afectando la cohesión en el interior del sistema
interamericano y destruyéndolo.
Por ejemplo, en temas como el medio ambiente, los
derechos humanos y la consolidación de la democracia,
los Estados podrían asumir una posición más local
consolidando una agenda menos global, agenda que
en muchos de los casos no podría ser concretada política
ni económicamente y que derivaría en el aumento
desmedido de los factores de inseguridad para las otras
subregiones, escalando la inseguridad en todo el
hemisferio.
Sin un sistema de seguridad, el hemisferio podría
enfrentarse a un ambiente de inestabilidad e inseguridad
sin precedentes, debido a los avances diferenciales de
las subregiones en seguridad, las características de las
amenazas nuevas y tradicionales, la necesidad de un
compromiso colectivo para la neutralización de dichas
amenazas y la existencia de una potencia hegemónica
en la región que podría actuar ante cualquier amenaza
desbordada de manera unilateral.
Es verdad que el hemisferio ha durado cerca de 10
años en un vacío de seguridad generado por la inocuidad
del esquema TIAR-JID y que esta seudo anarquía no
ha causado el desborde de ninguna amenaza tradicional.
Ya se ha anotado la percepción general de una paz
hemisférica. Sin embargo, el crecimiento de las nuevas
amenazas ha causado variadas respuestas desarticuladas
de tipo interno que han derivado en el desborde de
135
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
éstas al ámbito hemisférico. Prueba de esto es el auge
del crimen organizado en las Américas, amenaza que,
si bien no tiene un origen directo en los Estados, puede
terminar enfrentándolos.
En esa medida, el desarrollo de un sistema de seguridad
en el marco de la OEA garantizaría que las relaciones
multilaterales y los principios inherentes a su estructura,
sostendría los avances alcanzados en términos de
amenazas tradicionales y ofrecería espacios para
afrontar las nuevas amenazas con la legitimidad, la
fuerza y la maniobrabilidad política necesaria.
No se pueden desconocer los esfuerzos de la OEA por
impulsar instrumentos y mecanismos como las medidas
de confianza y seguridad para combatir las nuevas
amenazas desbordadas así como la creación de las
comisiones de narcotráfico, terrorismo y seguridad,
pero éstos siguen siendo esfuerzos desarticulados con
índices muy discutibles de efectividad. Asimismo, las
amenazas tradicionales están siendo controladas pero
no erradicadas. En esa medida, la concentración en la
búsqueda de soluciones a las nuevas amenazas de
manera unilateral y la desestimación de las tradicionales
pueden convertirse en un factor de inestabilidad
significativo para la seguridad y la paz en un hemisferio
que no puede confiar en una paz perpetua.
El rezago hemisférico en temas de seguridad ha llevado
a los países a buscar en sus procesos de integración
subregional alternativas que garanticen unas relaciones
armónicas, la solución pacífica de las controversias y
la tranquilidad necesaria para su desarrollo económico,
social y político. Esta dinámica subregional terminó
generando visiones subregionales de seguridad que se
136
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
han consolidando a través del tiempo y que difícilmente
los países estarían dispuestos a resignar. Por esta razón,
es necesario, para la refundación de la seguridad
hemisférica, su reconocimiento como pilar fundacional
de la nueva seguridad continental y la incorporación
de sus características y necesidades particulares. Ante
la existencia de por lo menos cinco visiones
subregionales, un sistema hemisférico abriría los
espacios indicados para cumplir con esta tarea
imprescindible.
De otra parte, un sistema de seguridad hemisférico es
una herramienta favorable para la búsqueda de
soluciones a la histórica incomodidad frente al poder
ejercido por EE.UU. como potencia hegemónica en el
continente. En asuntos de seguridad, la molestia es
mayor debido a los temores, siempre presentes, de
invasiones, coacciones armadas y bloqueos militares.
Esta situación es uno de los obstáculos más grandes
para la reformulación de la seguridad hemisférica, ya
que los países ven en cualquier avance sobre el tema
la posibilidad de estar dándole a la potencia continental
espacios de acción militar para la injerencia en sus
asuntos internos.
En ese sentido, el sistema podría ofrecer herramientas
a los países para reconocer en los EE.UU. y aquellos
países con una evidente superioridad estratégica regional
como Brasil, México y Canadá socios para la promoción
y conservación de la democracia así como para la
modernización de sus esquemas de seguridad locales
y subregionales, garantizando así las condiciones
necesarias para el libre desarrollo de sus pueblos.
Si los Estados reconocieran en la OEA el espacio
adecuado para un desarrollo de este tipo, uno de los
137
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
factores de negociación más importantes estaría
solucionado al inicio del proceso. Además, la opción
de volver a un esquema paralelo desinstitucionalizado
estaría descartada de plano.
Es importante llamar la atención sobre el efecto
favorable que tendría para el sistema interamericano
la construcción del sistema de seguridad en su marco
institucional, ya que la OEA asumiría un rol que
fortalecería su representatividad hemisférica frente a
la iniciación paralela de las negociaciones de integración
hemisférica comercial – ALCA -.
Dada la característica de interdependencia de
la seguridad en el hemisferio y el impacto de las
amenazas a la seguridad en un mundo cada vez más
interrelacionado, puede decirse que un sistema de
seguridad podría ser una opción adecuada para el
reordenamiento de la seguridad continental.
En ese sentido, el futuro de la integración comercial
al cual se ve avocado el hemisferio necesitará de
condiciones óptimas para el libre comercio, la movilidad
de mano de obra y una apertura gradual de las fronteras.
Este escenario inevitablemente requerirá de condiciones
de seguridad favorables ya que la ausencia de seguridad
puede convertirse en factores de inequidad de los flujos
comerciales.
7.2 Elementos para la construcción de un sistema
de seguridad en las Américas
Como se ha visto, la definición de una alternativa de
seguridad hemisférica es urgente ante la urgencia que
138
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
ha tomado el tema después de un tiempo de indefinición
significativo, en el que el incipiente esquema de
seguridad existente perdió toda legitimad y
maniobrabilidad.
En este sentido, se ha dicho que el hemisferio debe
contar con un sistema disuasivo, previsivo y creíble
con suficiente poder político, que tome como base los
avances en el ámbito subregional para el reconocimiento
de las diferencias de cada uno, en procura de una
organización hemisférica renovada y fortalecida. La
solución de esta necesidad hemisférica requiere una
acción inmediata que permita empezar a dar respuesta
a factores específicos de inestabilidad y formular
políticas coordinadas para la neutralización de amenazas
que avanzan rápidamente hacia un desborde.
No obstante, no solo la identificación de las
características que determinarían las relaciones
continentales de seguridad son fundamentos suficientes
para enfrentar el vacío existente. También deben darse
algunas condiciones necesarias para enfrentar el cambio
sustancial de las relaciones de seguridad y las reformas
que esto conllevaría en el seno de la OEA. Estas
condiciones que aquí se denominan elementos son: la
voluntad política, la negociación y la definición
homogénea de un modelo de seguridad para el
continente.
El primer elemento - la voluntad política - es de gran
importancia ya que su distancia considerable de la
voluntad de los ciudadanos, los analistas y los teóricos
demuestra cómo los gobiernos del hemisferio no han
respondido de manera adecuada a los retos derivados
del vacío de seguridad existente. Mientras los
139
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
americanos dan cuenta de la necesidad de avanzar, en
alguna vía, en el tema, los gobiernos rehuyen su
responsabilidad directa sobre éste.
Un ejemplo de esto es el aplazamiento por más de dos
años, desde la fecha original, de la Conferencia Especial
de Seguridad Hemisférica, con lo que los presidentes
americanos han demostrado su poca disposición para
avanzar en el tema, así como su resultado final del
cual se esperaba una determinación acerca del nuevo
esquema o sistema de seguridad para el continente,
pero que terminó siendo solo una nueva ampliación
de términos para la exploración y discusión de
alternativas.
Es posible que, para lograr la materialización de este
elemento, se necesite la agudización de amenazas
desbordadas sin oportunidad alguna de ser controladas
y del empeoramiento de algunas que se consideraban
ya desaparecidas. No se entiende cómo el hemisferio
americano no ha utilizado su tiempo de paz para evaluar
la historia y construir alternativas que permitan controlar
cualquier factor que amenace dicha paz. Seguramente
las reflexiones sobre el tiempo perdido para la
prolongación de la paz acompañen las épocas de
inestabilidad.
Aunque es evidente la poca posibilidad de influir sobre
la materialización del primer elemento, es necesario
continuar diseñando una alternativa para la seguridad
hemisférica, dado que el momento en que exista la
voluntad política podría no permitir ni el tiempo ni el
espacio necesario para hacerlo.
Un segundo elemento importante para la construcción
de un sistema de seguridad para las Américas es la
140
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
negociación y el marco en el cual ésta se dé. Como ya
se había dicho anteriormente, la inactividad hemisférica
en torno a la seguridad no significó una parálisis en
las subregiones. Estas, identificando la necesidad de
avanzar en estos aspectos para el correcto
funcionamiento de la política y el comercio entre los
países, hicieron desarrollos importantes en cuanto a
seguridad se refiere, creando organizaciones de tipo
subregional con capacidades operativas, masificaron
la utilización de medidas de confianza mutua y
seguridad y consolidaron visiones locales de seguridad,
a partir de conceptos estructurados sobre la resolución
pacífica de los conflictos y la integración.
Este escenario determina que la negociación debe partir
del reconocimiento de dichos avances, con el fin de
reconstruir la visión hemisférica de seguridad sin
exclusiones. Como segundo elemento, la negociación
cumple con la tarea de reasociar a los Estados
Americanos en torno a un objetivo común - la paz y
la seguridad del hemisferio -.
Con respecto al marco institucional, en párrafos
anteriores se hace referencia a la necesidad de que este
sea el sistema interamericano. Se ha dicho que la
negociación reasociaría los Estados, y solo la OEA
podría brindar un escenario político adecuado para
esto, en el que la tradición de asociación política
incorpore por primera vez a la seguridad como un
factor preponderante para su mantenimiento y
legitimación.
Por último, el tercer elemento es la definición
homogénea de un modelo de seguridad para el
continente. La voluntad política y la negociación deben
141
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA

girar en torno a las diferentes alternativas que se La construcción de un sistema de seguridad significa
vislumbren para la solución de la problemática de la creación de una estructura institucional sólida, dúctil
seguridad continental. y que apoye todas las actividades necesarias para el
cumplimiento del objetivo para el cual los Estados se
En ese sentido, este trabajo ha reunido elementos han asociado en un sistema. En ese sentido, la teoría
suficientes para plantear una alternativa que se acomoda de “Riesgo, Amenazas e Instituciones de Seguridad”
a las necesidades hemisféricas, con unas características (Wallander y Keohane, 1999) 145 ofrece variados
básicas ya enumeradas, que serán explicadas en el elementos para la construcción del sistema y la solución
siguiente numeral. de innumerables contingencias que éste enfrentaría.

Esta teoría parte de la necesidad de generar en torno

7.3 El Sistema Propuesto a las asociaciones para la seguridad un patrón de
institucionalidad lo suficientemente fuerte que permita
Conceptos Caracterís. Instituciones Instrumentos Acciones
•Multidimensional •Preventivo •Un órgano •Un solo instrumento •Definir la seguridad dar vida propia a un sistema durable, mutable y efectivo,
intergubernamental que defina continental.
•Colectivo •Prospectivo de toma de estructura, reglas, que responda a una amenaza desbordada y que maniobre
•Cooperativo •Operativo
decisiones normas y procedi-
mientos,
•Hacer inventario
y reconocimiento
ante cualquier factor de potencial inestabilidad.
•Incorporado al jurisdicciones. de amenazas
•Humano •Centralizado sistema
interamericano •Las MCM siguen •Definir una doctrina Según Wallander y Keohane, las instituciones de
•Legítimo vigentes, y deben hemisférica
•Un órgano general armoni-zarse con seguridad varían de acuerdo con sus niveles de
de coordinación los nuevos linea- •Determinar las
institucionalización y sus formas. Por ejemplo, ante
•Dúctil
mientos del reglas de discusión
•Presidencia rotativa - Tres tipos de
órganos:
sistema, para
eliminar las
y los mecanismos
de votación grandes amenazas se crean alianzas de seguridad para
•Multilateral .Prevención
.Decisión
duplicidades y
evitar descoor-
aportar capacidad militar y coordinar estrategias con
.Operación dinaciones. miras a su neutralización. Pero cuando disminuye la
- Grupos intensidad de la amenaza, se hacen transiciones a
subregionales:
.Operativos organizaciones institucionalizadas que se encargan de
.Observadores
amenazas difusas, las cuales se podrían llamar
- Centros de:
.Equipamiento
Instituciones de Control a la Seguridad (Security
.Entrenamiento Management Institutions).

Es así como plantean que las alianzas para la seguridad

deben ser altamente institucionalizadas con el fin de
construir un sistema que enfrente las amenazas latentes
y esté preparado para controlar las potenciales. Esta
145
HAFTENDORN Helga, KEOHANE Robert O., WALLANDER Celeste A. Imperfect Unions.
Security Institutions over Time and Space. Oxford University Press. New York, 1999. Capitulo 1.

142 143
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
característica permitiría tener un balance favorable en
tres indicadores de éxito para un sistema de seguridad:
el grado de certidumbre que ofrece a sus asociados, la
durabilidad del sistema y la confianza entre los Estados
para luchar contra las fuentes de inestabilidad.
En esa medida, el sistema propuesto en este trabajo
sugiere la creación de una estructura institucional
compleja, en la que se dividan las actividades para
garantizar la seguridad continental, se represente el
deseo continental de paz y se garantice la adaptabilidad
del sistema ante cada nueva amenaza que se presente,
superando los extremos de reacción y manejo de crisis
de las instituciones corrientes.
7.3.1 Características
Generalmente las definiciones conceptuales alrededor
de los modelos de seguridad se refieren a una sola
concepción que determina su visión general. Por
ejemplo, los modelos pueden apuntar a la seguridad
cooperativa, a la seguridad humana o la seguridad
preventiva, entre otros, para definir su estructura,
normas, procedimientos y reglas, pero generalmente
no entrelazan dichos conceptos para esto.
Como hemos visto, se pueden encontrar algunas
propuestas que recomiendan abandonar el concepto
colectivo de la seguridad, construir un esquema
fundamentado en el concepto cooperativo, entrar de
lleno en el desarrollo del concepto de seguridad humana,
adoptar un esquema de seguridad preventiva para la
solución pacífica de cualquier amenaza desbordada o
diseñar un concepto en el que los aspectos militares
de la seguridad desaparezcan.
144
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
Sin embargo, las características actuales del mundo
obligan a construir una visión ampliada de la seguridad
en la que se conjuguen conceptos unidimensionales
para definir alternativas integrales que permitan diseñar
políticas para la administración de factores de riesgo
y la atención de amenazas desbordadas.
Ante esta realidad, esta propuesta sugiere la
conjunción de los conceptos de seguridad humana,
multidimensional, cooperativa y colectiva, para el
diseño de un sistema que pueda hacerle frente146 a los
retos resultantes de una agenda ampliada de seguridad
en el hemisferio y a la existencia de factores de
inestabilidad de carácter interméstico, con posibilidad
de agravarse hasta convertirse en una amenaza concreta.
En resumen, un concepto que garantice la seguridad
del Estado y de los individuos como elementos
indivisibles en la construcción y sostenimiento de una
sociedad.
La seguridad hemisférica, más allá de girar en torno
a una definición conceptual unidimensional, debe
construirse en torno a un concepto integral que responda
de manera precisa al múltiple y complejo cúmulo de
desafíos que se evidencian en los factores de
inestabilidad hemisférica. Acciones como la definición
de una fuerza de acción disuasiva, la cooperación en
seguridad para la desactivación de las fuentes de
conflicto en el interior del continente y la refrendación
del carácter multidimensional de la seguridad son
apenas unos primeros pasos.
De otra parte, para el diseño conceptual del nuevo
sistema, es necesario aprovechar los desarrollos
146
Bien sea de manera preventiva o reactiva.
145
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
subregionales en torno a la seguridad, ya que los
avances en la discusión y adopción de conceptos
subregionales de seguridad –cooperativo,
multidimensional y humano- y el diseño de esquemas
propios de seguridad terminan siendo terreno allanado
y fuente de experiencias para la nueva seguridad
hemisférica.
Como ya se ha dicho, el reconocimiento de una agenda
diversa de seguridad en el hemisferio y de los países
como socios del sistema servirá de fuertes bases para
la construcción del sistema. En este sentido, como es
imposible que la totalidad de Estados americanos
tengan representatividad temática y física de manera
individual en la administración del sistema, debido a
la asimetría de miembros por subregión, el trabajo a
partir de las subregiones es una estrategia que cohesiona.
Además de los que se podrían llamar los cimientos del
sistema de seguridad hemisférica, concepto y base
subregional, es necesario que los Estados americanos
diseñen e incorporen un instrumento hemisférico que
defina la estructura institucional del sistema y unas
reglas, normas y procedimientos claramente
identificables, además de un mandato legítimo para el
cumplimiento de los objetivos para los cuales fueron
creadas.
Hasta los días corrientes, la seguridad hemisférica ha
estado enmarcada, generalmente, en asociaciones para
la seguridad no institucionalizadas como aquellas
resultantes de las medidas de confianza y seguridad,
las alianzas contra una amenaza específica y los
alineamientos por un objetivo común, las cuales han
146
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
sido exitosas en la solución de coyunturas particulares
y el sostenimiento parcial de la estabilidad internacional.
Estas asociaciones o alianzas han sido mecanismos
útiles para el reconocimiento de algunas fuentes de
conflicto y han servido para su desactivación, pero la
falta de un ente coordinador y su naturaleza reactiva
las han convertido en asociaciones viejas y rígidas sin
capacidad de respuesta ante retos que van apareciendo.
El sistema de seguridad resultante de este instrumento
debe ser centralizado, multilateral, legítimo, dúctil,
preventivo, prospectivo, operativo, con una presidencia
rotativa, unas nuevas reglas de decisión y voto. Además,
debe contener la estructura institucional que garantice
la viabilidad de estas características.
Un sistema centralizado permitirá la armonización y
coordinación de todas las acciones de seguridad en el
hemisferio, ofreciendo garantías de estabilidad y paz
para todo el continente. Esto significa que el sistema
de seguridad hemisférica se convierte en una medida
de confianza y seguridad para los Estados y un
mecanismo económico, ágil y eficiente en pos de la
estabilidad hemisférica.
De otra parte, el sistema debe ser multilateral y debe
hacer parte de la estructura del sistema interamericano.
Estas dos características le darán al sistema la suficiente
legitimidad al sistema para el cumplimiento de su
misión y el acompañamiento político necesario para
su desarrollo y perfeccionamiento.
La legitimidad también esta relacionada directamente
con la necesidad de hacer cambios en costumbres y
147
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
procedimientos que históricamente han obstaculizado
la evolución del Sistema Interamericano en asuntos de
seguridad: el acceso a la presidencia de la nueva
institución de seguridad y las reglas de decisión y voto.
Con respecto a las presidencias, el nuevo sistema debe
considerar la existencia de un mecanismo de
presidencias rotativas que garantice la participación
periódica de todos los miembros en los órganos de
decisión, solucionando así uno de los elementos más
perjudiciales para la legitimidad de la Junta
Interamericana de Defensa - la presidencia permanente
de los EE.UU. -.
En el caso de las reglas de decisión y voto, debe
cambiarse la tradicional regla del consenso para darle
al sistema las capacidades necesarias para su
funcionamiento. Este cambio radica principalmente
en avanzar hacia un sistema de mayorías calificadas,
que le permita al sistema generar acciones oportunas
y efectivas para el mantenimiento de la paz y la
seguridad continentales.
No es extraño para nadie la resistencia de los Estados
a poner sobre la mesa de sus asociados sus asuntos,
mucho menos los de seguridad. Sin embargo, la
aparición de nuevas amenazas que sobrepasan
ampliamente el ámbito interno hace necesario que el
sistema tenga la capacidad de analizarlos y enfrentarlos,
sin mediar vetos ni bloqueos.
En esa medida el sistema de mayorías calificadas le
daría al sistema los elementos necesarios para someter
a discusión del órgano decisorio recomendaciones a
un país o una subregión sobre asuntos que pueden
desbordarse con efectos para la seguridad continental
148
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
o la discusión sobre un mandato que signifique el
despliegue operativo del sistema.
El sistema también debe contar con una doctrina propia
resultante de las experiencias recogidas hasta el
momento en los ámbitos local, subregional, regional
y hemisférico, con la cual se regulen las actuaciones
del sistema. Asimismo, el sistema debe hacer un
inventario y reconocimiento de las amenazas, las cuales
deben ser neutralizables partir de la doctrina acordada.
Adicionalmente, es necesario que el sistema acoja
como una de sus tareas iniciales una discusión
institucional sobre los conceptos de seguridad
internacional y soberanía ya que las nuevas condiciones
de la seguridad y las características de las amenazas
obligan a hacerlo con el fin de consolidar una posición
hemisférica sólida, ante cualquier cambio de orden
global.
Finalmente, el sistema de seguridad propuesto para las
Américas debe tener un balance adecuado entre el uso
de sistemas de prevención, de alerta temprana y de
diplomacia coercitiva. Asimismo, debe contar con la
suficiente capacidad operativa que garantice el
cumplimiento de sus mandatos.
La articulación de las instancias preventiva, decisoria
y operativa en una estructura institucional como ésta
garantiza la asociación de los Estados en torno a una
organización encargada de estructurar, planificar y
ordenar las acciones necesarias para conservar el
ambiente de paz y seguridad entre los asociados y de
la asociación en su conjunto, lo que da como resultado
un sistema de seguridad hemisférica legítimo,
equilibrado y activo.
149
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
7.3.2 Estructura
Como se dijo anteriormente, la estructura institucional
del sistema de seguridad para el hemisferio americano
debe contar con cuatro instancias: decisoria,
coordinación, preventiva y operativa. La instancia
decisoria estaría conformada por la instancia superior
del sistema y sería la responsable política de las acciones
del sistema. La instancia de coordinación sería la
administradora general del sistema y enlace entre las
instancias preventiva y operativa y el Consejo
Permanente. La instancia preventiva se encargaría de
la identificación de factores de inestabilidad, la
producción de alertas tempranas y el diseño de acciones
y políticas para el sostenimiento de la paz y la seguridad.
Y la instancia operativa estaría encargada de cumplir
con los mandatos emanados de la instancia decisoria,
así como de la observación de las condiciones de
seguridad en el continente.
Esta división en cuatro instancias busca una clara
delimitación de las competencias y de las jerarquías
en el sistema, generando como resultado eficiencia y
economía en los procesos y unas responsabilidades
delimitadas sobre los procedimientos así como la
legitimidad institucional que no ha existido hasta el
momento en el hemisferio en cuanto a seguridad se
refiere.
7.3.2.1 Nivel Decisorio
El nivel decisorio está compuesto por el Consejo
Permanente de la OEA y es lo que podría llamarse la
instancia política y diplomática del sistema. Como
parte del sistema interamericano y en cumplimiento
150
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
de los principios de la Carta de la OEA y la Carta
Democrática, esta instancia tendría la responsabilidad
de analizar y evaluar todas las situaciones relacionadas
con la paz y la seguridad del hemisferio. El nivel
decisorio es la instancia superior y máxima autoridad
del sistema y estaría subordinado al mandato de la
Asamblea General de la OEA.
7.3.2.1.1 Consejo Permanente de la OEA147 - CP -
El Consejo Permanente de la OEA sería la instancia
decisoria superior del sistema de seguridad hemisférica.
Este órgano sería responsable de aprobar o no las
acciones, resoluciones y mandatos recomendados por
la Comisión de Seguridad Hemisférica – CSH -,
coordinador general del sistema.
La composición, reglas y procedimientos del Consejo
Permanente ya están definidos en la Carta de la OEA.
La incorporación del sistema de seguridad hemisférica
dentro de las responsabilidades del Consejo Permanente
significaría una reforma de sus funciones y sus
procedimientos que implicaría una enmienda a la Carta
de la OEA, convirtiendo al sistema de seguridad en un
subsistema del sistema interamericano.
147
El Consejo Permanente está compuesto por un representante de cada Estado miembro - EM
- con categoría de Embajador. Depende directamente de la Asamblea General -AG- y tiene
la competencia que le asignan la Carta y otros instrumentos interamericanos. Vela por el
mantenimiento de las relaciones de amistad entre los EM y ayuda en la solución pacífica de
sus controversias. Ejecuta las decisiones de la Asamblea General o de la Reunión de Consulta
de Ministros de Relaciones Exteriores cuyo cumplimiento le hayan sido asignados. Prepara,
a petición de los Estados miembros, proyectos de acuerdo para promover y facilitar la colaboración
entre la OEA y la ONU y otros organismos americanos. Considera los informes de los órganos,
organismos y entidades del sistema interamericano y presenta a la Asamblea General las
observaciones y recomendaciones que estime del caso. Actúa provisionalmente como Órgano
de Consulta de conformidad con lo dispuesto en el artículo 83 de la Carta de la OEA y lo
establecido en el TIAR. Asimismo, conoce de todo asunto que, de conformidad con los artículos
110 de la Carta de la OEA y 20 de la Carta Democrática Interamericana, le lleve a su atención
el Secretario General de la Organización. www.oas.org/main/main.asp?sLang=S&sLink
=http://www.oas.org/consejo/sp
151
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
La regla de decisión y voto estaría basada en la mayoría
calificada y operativamente el Consejo Permanente
solo entraría a sesionar ante la solicitud del Secretario
General de la OEA, la CSH o de un país miembro que
solicite la activación del sistema.
Este órgano le aportaría al sistema el peso político
suficiente para el cumplimiento de su misión de
diplomacia preventiva y de alerta temprana, reconocidos
métodos alternativos para enfrentar las nuevas amenazas
y evitar su evolución en acciones de tipo militar.
El desarrollo de las discusiones en el seno del Consejo
Permanente solo podría evolucionar hacia una
intervención en el caso de que el Estado afectado lo
solicite, el Estado reconozca su incapacidad de controlar
la situación o se presenten las siguientes características
que aporten elementos para pensar que el Estado
responsable esta colapsado: fragmentación de las
fuerzas de seguridad, división territorial,
quebrantamiento del orden democrático y amenaza
grave contra la población civil
7.3.2.2 Nivel de Coordinación
El nivel de Coordinación está compuesto por la
Comisión de Seguridad Hemisférica y es lo que podría
llamarse el administrador general del sistema. Sus
funciones principales serían: asesoría, administración
y fiscalización. Como coordinador general del sistema
sería el puente de comunicación entre el sistema de
seguridad y el sistema interamericano y estaría
subordinado al mandato del Consejo Permanente.
152
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
7.3.2.2.1 Comisión de Seguridad Hemisférica – CSH–
El núcleo institucional del sistema de seguridad
hemisférica debe residir en la Comisión de Seguridad
Hemisférica, un órgano que asumiría la coordinación
general del sistema, el entrenamiento de los Grupos
de Reacción Subregional y la administración del aparato
logístico para la seguridad continental.
Este órgano estaría conformado por representantes de
cada una de las subregiones de manera proporcional
con la población que representen y su participación
sería temporal. Esta modalidad permitiría una mayor
representatividad y protagonismo de los países. No
obstante, es necesario reconocer la preponderancia
estratégica de algunos de los Estados americanos, lo
que podría llevar a considerar la necesidad de tener
miembros permanentes en la Comisión, asunto que no
disminuye la institucionalidad del sistema, debido a la
rotación de la presidencia y a las reglas de decisión y
voto adoptadas.
Como parte de sus funciones de asesoría, administración
y fiscalización, la CSH estaría encargada de la
administración general del sistema, la revisión, análisis
y discusión de las alertas tempranas y los informes
producidos por las Unidades de Análisis y de la
promulgación de políticas.
Como administrador general, la CSH sería responsable
de convocar al Consejo Permanente en la eventualidad
de que el sistema identifique una amenaza potencial
contra la seguridad continental, con el fin de discutir
recomendaciones o acciones específicas para su
neutralización. Asimismo, tras la promulgación de un
153
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
mandato por parte del Consejo Permanente, la CSH
se encargaría de su administración y de la coordinación
con el Grupo de Reacción correspondiente para su
cumplimiento.
En desarrollo de su función fiscalizadora, la Comisión,
como coordinadora general del sistema, estaría
encargada de la evaluación, seguimiento y monitoreo
de las acciones relacionadas con los mandatos del
Consejo Permanente así como de las políticas y líneas
de acción del sistema.
En relación con su función de asesoría, la Comisión
de Seguridad Hemisférica velaría por la continua
actualización del sistema en su totalidad y crearía un
mecanismo por medio del cual se instrumentalicen las
medidas de confianza y seguridad, las cuales han sido
señaladas como herramientas vitales para el
reconocimiento de los actores hemisféricos y la
construcción de un sistema basado en la confianza y
la cooperación entre Estados.
De otra parte, instancias de discusión y análisis como
las Conferencias de Ministros de Defensa de las
Américas y las Conferencias Militares, foros paralelos
de seguimiento a la agenda de seguridad y defensa
hemisférica, que han permanecido desarticulados del
sistema interamericano y del esquema TIAR-JID, serían
incorporadas por la CSH en el sistema de seguridad
hemisférica, con el fin de que sigan siendo instrumentos
para el seguimiento y análisis de la agenda y fortalezcan
la unidad de los Estados asociados al sistema.
Puesto que existe una CSH en el marco de la OEA, el
nuevo sistema requeriría que este órgano fuera
reformado en su misión, funciones y composición,
154
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
para así responder a las necesidades del sistema.
Asimismo, entendiendo que cada subregión querría
albergar a este órgano y que el hemisferio tiene
dimensiones significativas a lo largo y ancho, ésta
debería estar localizada en el eje geográfico del
hemisferio, Panamá, país con una posición geográfica
y una importancia estratégica para el continente.
Como administrador general del Sistema, la CSH
estaría encargada del manejo del Centro de
Entrenamiento para la Seguridad de las Américas y
del Centro Logístico para la Seguridad de las Américas,
dos órganos vitales para el desarrollo exitoso de la
misión operativa del sistema.
7.3.2.2.1.1 Centro de Entrenamiento para la
Seguridad Hemisférica – CEH –
Como ya se había dicho, el sistema debe definir una
doctrina como uno de los pasos más importantes para
garantizar la su legitimidad y operatividad. El CEH
sería el responsable del diseño, discusión, presentación
y masificación de la doctrina operacional para la
seguridad hemisférica.
Este órgano estaría encargado de la formación de los
funcionarios civiles, policiales y militares del sistema,
la continua actualización de los Grupos de Reacción
y el alistamiento oportuno de un Grupo ante la
inminencia de una operación. Estas actividades se
realizarían con los dispositivos designados por cada
uno de los países para la seguridad del hemisferio, que
se reentrenarían periódicamente, lo cual no implicaría
un acantonamiento superior al tiempo de
reentrenamiento
155
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
El Centro de Entrenamiento estaría ubicado
geográficamente en el mismo lugar del núcleo
institucional - la CSH -.
7.3.2.2.1.2 Centro Logístico para la Seguridad
Hemisférica –CLOH–
El esquema operacional del sistema también requiere
de unos equipos y una cadena logística apropiada para
el cumplimiento de los mandatos del Consejo
Permanente. En esa medida, la CSH debe contar con
un organismo subordinado que se encargue de proveer
todos los elementos necesarios para el cumplimiento
de las misiones encomendadas.
El CLOH estaría encargado de esta misión y se nutriría
de las experiencias y procedimientos del Departamento
de Operaciones de Mantenimiento de Paz de Naciones
Unidas. Este centro sería conformado con los aportes
de cada uno de los miembros del sistema y en
consonancia con las necesidades derivadas de la doctrina
operacional adoptada.
El Centro Logístico estaría ubicado geográficamente
en el mismo lugar del núcleo institucional - la CSH –;
y los equipos y la cadena logística estarían
permanentemente a disposición del Centro de
Entrenamiento y de los Grupos de Reacción.
7.3.2.3 Nivel de Análisis y Alerta temprana
El nivel de análisis y alertas tempranas estaría
compuesto por unidades de Análisis Temático, cada
156
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
una encargada de las amenazas identificadas por la
CSH como claves para el sostenimiento de la paz y la
seguridad continental.
Esta es la instancia asesora de los órganos decisorios
del sistema. Sus funciones son las de monitorear y
evaluar la situación de seguridad en el continente en
cada uno de sus campos temáticos y producir informes
y alertas tempranas para la neutralización de una
situación que pueda afectar la paz y la seguridad
continental.
7.3.2.3.1 Unidades de Análisis – UAT -
Las Unidades de Análisis representan la función de
prevención y alerta temprana dentro del sistema. Sus
actividades serían desarrolladas por instancias
especializadas en el monitoreo de amenazas, nuevas
y tradicionales, que puedan representar un peligro
inminente para la estabilidad y demás temas relevantes
para la paz y la seguridad en el hemisferio. Sus
capacidades preventivas y proactivas le darían al sistema
la capacidad de emitir alertas tempranas sobre la
intensificación de elementos que puedan significar el
desbordamiento de una amenaza y por lo tanto diseñar
políticas y recomendaciones para su neutralización.
Cuando alguna amenaza sobrepasare las acciones de
prevención, estas unidades, como observadoras
continuas de la situación, estarían en capacidad de
emitir recomendaciones para acciones operativas con
el fin de disminuir el impacto de la amenaza desbordada
y neutralizar su agudización. En cualquiera de los
157
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
casos, las UAT solo se encargarían de formular políticas
y recomendaciones y la CSH y el Consejo Permanente
analizarían su viabilidad y aprobación como ya se
explicó.
Estas unidades estarían subordinadas a la CSH y
deberían componerse con personal multidisciplinario,
incluido personal militar, que garantice el carácter
prospectivo necesario para prevenir el desarrollo de
una amenaza potencial en un conflicto interno, regional
o hemisférico. Asimismo, retroalimentarían de
información a los Grupos de Reacción Subregional,
que ofician como observadores en cada una de sus
zonas.
El sistema debería contar con 12 UAT,
aproximadamente, para iniciar su trabajo y estas
corresponderían a los siguientes temas: narcotráfico,
terrorismo, crimen transnacional, armamento,
migraciones, desastres naturales, minas antipersonal,
medidas de confianza y seguridad, defensa
interamericana, asuntos territoriales, economía y
política.
7.3.2.4 Nivel Operativo
El nivel operativo estaría compuesto por Grupos de
Reacción Subregional, encargados de observar la
situación en el interior de las subregiones, hacer
operativo un mandato dado el caso que el Consejo
Permanente emita uno y recolectar información, desde
su calidad de observadores permanentes, para la labor
de monitoreo de las UAT.
158
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
7.3.2.4.1 Grupos de Reacción Subregional -GRS-
Los Grupos de Reacción Subregional – GRS - estarían
compuestos por unidades civiles, policiales y militares
de los países integrantes de cada subregión. Sus
contingentes se compondrían de la sumatoria de
unidades de cada uno de los países subregionales que
hayan sido entrenadas bajo los estándares del CEA y
en el caso de una operación, equipados por el CLOA.
Estos grupos estarían subordinados al mando de una
autoridad civil delegada de la CSH.
El sistema contaría con Cinco Grupos de Reacción
Subregional: Sur148, Andes149, Caribe150, Centro151 y
Norte152, y su jurisdicción se circunscribiría a los países
que los componen. Por ejemplo, una acción en
Nicaragua emanada de un mandato del Consejo
Permanente sería desarrollada por el GRS Centro, al
cual pertenece este país. Esto generaría una mayor
confiabilidad y efectividad operativa, dado el
conocimiento de los GRS, de las características de su
subregión y el consenso sobre las acciones subregionales
para su neutralización153.
Esta organización descentralizada de las acciones
operativas permitiría el aprovechamiento de relaciones
de confianza consolidadas y la construcción de nuevos
espacios que vayan configurando una institución
adecuada para la seguridad, en la cual el control de las
148
Argentina, Brasil, Chile, Paraguay, Uruguay.
149
Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú, Venezuela.
150
Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Grenada, Guyana, Haití, Jamaica,
Montserrat, St. Kitts y Nevis, Santa Lucia, St. Vincent y Grenadines, Surinam, Trinidad y
Tobago.
151
Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá.
152
153
México, Estados Unidos de América y Canadá.
Con el acompañamiento del hemisferio en su totalidad pero sin la intervención operativa de
la otras subregiones.
159
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
amenazas tradicionales permita una mayor
concentración en las nuevas amenazas, sin afectar el
espíritu hemisférico del sistema de seguridad
continental.
Los GRS también serían observadores continuos del
estado de los retos y amenazas a la seguridad en sus
subregiones, generando información y apoyo a las
UAT con el fin de hacer un trabajo integrado para la
prevención de los factores de desestabilización que
afectan el hemisferio.
Estos grupos estarían localizados en su país de origen
y alertas a cualquier convocatoria del sistema. Sin
embargo, su entrenamiento y disponibilidad continuas
para las necesidades del sistema no significa un
obstáculo para que estas unidades tengan
responsabilidades internas mientras no asuman
responsabilidades en una misión hemisférica. En este
sentido, la cohesión operativa se conseguiría como
resultado de los ciclos de entrenamiento y
reentrenamiento de las unidades nacionales designadas
para el sistema de seguridad hemisférica en el CEA,
ya que no habría concentraciones permanentes ni
centros operativos subregionales. Los GRS tendrían
un comando permanente en la sede de la CSH. En el
caso del desarrollo de una operación se ubicaría un
centro de mando del GRS en el lugar de despliegue.
7.4 Haití 2004: Como operaría el sistema
En enero de 2004 se inició en Haití un enfrentamiento
armado entre fuerzas del Gobierno y milicias por el
control del poder que dos meses después había dejado
160
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
como resultado la muerte de más de 100 civiles, el
quebrantamiento del orden democrático154, la división
de las fuerzas internas de seguridad y el despliegue
de una Fuerza Multinacional Provisional de la ONU.
El caso de Haití fue analizado inicialmente en la sesión
4917155 del Consejo de Seguridad, donde se expresó
que la crisis política, humanitaria y de seguridad en
ese país podría tener consecuencias desestabilizadoras
en la región156. En respuesta a esta preocupación el
Consejo de Seguridad inicialmente indicó la necesidad
de actuar con una fuerza internacional en apoyo de un
arreglo político.
Posteriormente, el Consejo de Seguridad emitió la
Resolución 1529157 de febrero 29 de 2004 en la cual
se declara la situación en Haití como una amenaza
para la paz y la seguridad internacionales, así como
para la estabilidad del Caribe, por lo cual autoriza el
despliegue inmediato de una Fuerza Multinacional
Provisional durante un período máximo de tres meses
a partir de la aprobación de la resolución. Esta operación
se autoriza en el marco del capitulo VII de la Carta
de Naciones Unidas, con el mandato de reestablecer
la seguridad y garantizar la asistencia humanitaria al
país durante un período máximo de tres meses.
Estas primeras actuaciones de la ONU respondieron
a un avance progresivo de la crisis, en medio de la
incapacidad de las organizaciones regionales para dar
154
A causa del derrocamiento y exilio del presidente constitucional.
155
156
26 de febrero de 2004
Declaración del Presidente del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. S/PRST/2004/4.
Febrero 26 de 2004. Disponible en: http://www.un.org/spanish/docs/sprst04/sprstl04.htm
157
Resolución 1529 (2004). Disponible en:http://ods-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/
N04/254/13/PDF/N0425413.pdf
161
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
una respuesta rápida y coordinada que permitiera
desactivar una fuente potencial de inestabilidad para
el Caribe y el Hemisferio.
Aunque la OEA y CARICOM enviaron comisiones a
Haití para tratar de concertar una salida política a la
caótica situación en la isla, el desborde de la situación
en las regiones diferentes en la capital y la proliferación
de grupos con armamento de corto y largo alcance que
tomaba el control de cascos urbanos y zonas rurales,
no permitió el éxito de las gestiones diplomáticas de
facilitación.
La agudización de la crisis interna y la aparición de
balseros haitianos que buscaban huir del hambre y las
condiciones adversas en el interior del país, precipitaron
el despliegue de un contingente de marines
estadounidenses que buscaban controlar una migración
desmedida por el Caribe en busca de las costas de los
Estados Unidos. Este despliegue coincidió con la
renuncia del presidente Aristide, quien inmediatamente
fue exiliado. Tras el rompimiento del orden
constitucional y la posesión de un nuevo gobierno, se
desplegaron tropas francesas y canadienses para el
reestablecimiento de las mínimas condiciones internas
en conjunto con las tropas norteamericanas, todos estos
como parte de la Fuerza Multinacional Provisional,
prevista por la Resolución 1529 del 30 de abril de
2004.
Transcurrido el tiempo estipulado por el Consejo de
Seguridad, éste expidió la resolución 1542 en la cual
ordena el establecimiento de la Misión de Estabilización
de las Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH), por
un período inicial de seis meses, con la intención de
162
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
prorrogarla por nuevos períodos, a partir del 1 de junio.
Esta fuerza estaría compuesta por miembros de la
policía civil, incluidos los asesores y las unidades
constituidas, y un componente militar, compuesto por
oficiales y tropa.
Asimismo, estipuló la conformación de un dispositivo
interinstitucional e interagencial que participe en las
labores de estabilización y reconstrucción, en
coordinación con las instancias políticas de la OEA y
el CARICOM, con el fin “apoyar el Gobierno de
transición, establecer un entorno seguro y estable en
el que se pueda desarrollar el proceso político y
constitucional en Haití”158.
Esta nueva etapa, significó el final de la Fuerza
desplegada en marzo como resultado de la Resolución
1529 y la conformación de un nuevo dispositivo que
no contaría con las tropas estadounidenses ni francesas,
ya que solo quedarían las canadienses para garantizar
la transición hasta el despliegue de la MINUSTAH.
La MINUSTAH fue entonces la primera acción concreta
hacia el reestablecimiento de la seguridad interna y de
las acciones humanitarias sobre poblaciones de alta
vulnerabilidad en la isla, ya que su mandato superó las
acciones de emergencia y más bien se concentró en
desarrollar el proceso político y constitucional, ayudar
en la supervisión, reestructuración y reforma de la
Policía Nacional, prestar asistencia para la
desmovilización y reinserción de todos los grupos
armados, apoyar la implementación de medidas de
seguridad pública y control de armas, prestar asistencia
158
Resolución 1542 (2004) del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. Disponible en:
http://www.un.org/spanish/docs/sc04/scrl04.htm
163
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
en el restablecimiento y mantenimiento del Estado de
derecho, la seguridad pública y el orden público, entre
otras igual de importantes.
Como puede verse el proceso de discusión, aprobación
y despliegue de una fuerza para la neutralización de
una situación que pone en peligro la seguridad del
hemisferio o de una de sus subregiones es demasiado
largo y depende de las percepciones aisladas de un
organismo que no vive el día a día de la situación
continental. Aunque la OEA y el CARICOM
participaban activamente del seguimiento político a la
situación interna en Haití la escasez de mecanismos o
fuerzas coercitivas, no les permitió más que asistir
como espectadores al aumento diario de muertos civiles
y el empeoramiento paulatino de la situación
humanitaria.
Mientras que en el Consejo de Seguridad se discutían
las medidas a tomar con respecto a Haití, varios asuntos
de la misma urgencia se trataban en esa instancia. Esto
significaba una larga espera por una acción más
dinámica, en medio de un vacío institucional regional,
continental e internacional que obligaba a hacer
llamados urgentes por una acción unilateral
estadounidense o francesa.
Este caso real demuestra cómo los mecanismos
existentes para responder a una amenaza contra la
seguridad del continente o una de sus subregiones son
lentos e inoperantes, y cómo la acción diplomática sin
un componente activo, no es garantía de un respiro por
una solución en el marco de la democracia y la paz.
La propuesta de un nuevo sistema de seguridad para
el continente, se apoya en esta realidad, para proponer
164
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
un mecanismo de reacción basado en un componente
activo que fortalezca la acción política de la OEA y
las instancias subregionales, con base en la tendencia
de la ONU a delegar sus acciones regionales en dichas
instancias, y con el fin de construir una articulación
efectiva entre la ONU y el continente, que garantice
la oportunidad y la eficacia en sus actuaciones
diplomáticas y operativas.
En este sentido, la aplicación del nuevo sistema de
seguridad propuesto para desactivar el desborde
potencial de una amenaza y defender los principios
fundadores del sistema interamericano, funcionaría
con base en la discusión de acciones políticas y
diplomáticas para la neutralización de la situación,
simultáneamente con el diseño de una opción operativa
ante un eventual desbordamiento de una situación que
haya superado los esfuerzos políticos y diplomáticos
de la organización.
El debate giraría en torno a si una situación de seguridad
típicamente interna entraría a hacer parte de la agenda
del Consejo Permanente de la OEA y, llegado el caso,
de la definición de procedimientos por parte de éste
para su control y solución. Para esto, la decisión debe
estar fundamentada en la evaluación de dos factores:
el derecho internacional y la posibilidad de
desbordamiento del conflicto en el ámbito subregional.
En el caso de Haití, la activación del sistema estaría
justificada por la violación de los preceptos de la Carta
Democrática Interamericana, la violación de los
derechos humanos y por la posibilidad de un
desbordamiento de la crisis en el ámbito regional, a
causa de una oleada de refugiados hacia República
165
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
Dominicana y los Estados Unidos, que podría poner
en peligro la seguridad de los ciudadanos haitianos y
de los países de la región.
Superada la discusión sobre la capacidad de acción del
sistema, debe revisarse el funcionamiento de éste,
anterior y posterior a la agudización de la crisis, para
observar los desarrollos coordinados que generarían
las acciones claves para la desactivación de la amenaza
o por lo menos para la atención oportuna de la crisis
ya desbordada.
En segundo lugar, la decisión del Consejo Permanente
de discutir la pertinencia de abrir una agenda especial
para los problemas de seguridad en Haití, respondería
a la valoración que la Comisión de Seguridad
Hemisférica hiciera del trabajo coordinado de las
Unidades de Análisis Temático encargadas del
seguimiento continuo de la situación.
Las Unidades de Análisis, especialmente las de crimen
transnacional y política, habrían generado alertas
temprana claras sobre: flujo de armamento ilegal
continuo a organizaciones ajenas al Estado, la
fragmentación de los organismos de seguridad del
Estado haitiano y la pérdida efectiva de control territorial
estatal, dándole elementos suficientes al Consejo
Permanente para tomar acciones puntuales frente a la
situación.
Estas alertas tempranas discutidas en la Comisión de
Seguridad Hemisférica y después de recomendaciones
informales hechas al Gobierno de Haití para recobrar
el control derivarían en recomendaciones ante el
166
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
Consejo Permanente, que por inacción del Estado
afectado, como se había dicho, decidiría abrir una
agenda especial.
En el caso de que la situación interna empeorara por
la pérdida de control sobre territorios de frontera, el
desplazamiento forzado de ciudadanos adeptos al
gobierno vigente, el aumento de balseros que se lanzan
al Caribe desde la capital del país y el derrocamiento
inminente del gobierno democrático, llevaría al Consejo
Permanente a tomar decisiones puntuales sobre la
situación en Haití para lo cual ordenaría el alistamiento
del Grupo de Reacción Subregional del Caribe, con el
fin de desplegar acciones en el país para controlar y
desactivar el conflicto desbordado.
Ante esta situación operativa el Consejo Permanente,
dada la posibilidad de control y desactivación del
conflicto, podría determinar una acción del GRS Caribe
en tres fases. Primero, una acción política de la sección
civil, que se encargaría de hacer observación in situ y
gestiones necesarias para darle una salida pacífica,
constitucional y legal al conflicto. La sección civil
también se encargaría de hacer las actualizaciones
necesarias para finalizar su misión debido al control
de la situación o la alerta necesaria para poner en
marcha la segunda fase.
La segunda fase estaría dividida en dos partes - una
política y una operativa - , las cuales se cumplirían
simultáneamente dada la gravedad de la situación. La
acción política sería informar al Consejo de Seguridad
de Naciones Unidas para que autorice el despliegue
de una fuerza militar multinacional de carácter
subregional con el mandato de reestablecer el orden
167
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA
interno, proteger la población civil y garantizar la
ayuda humanitaria. La acción operativa sería el
despliegue efectivo de la sección militar del GRS
Caribe, en avanzada para la protección de la población
civil y de los funcionarios internacionales, mientras
que el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas define
el mandato.
La tercera fase, concentrada en el control y salvaguarda
de los civiles en el país, sería liderada por la sección
policial mientras se desarrollan acciones de diplomacia
coercitiva que obliguen a los actores a disminuir la
intensidad de la confrontación. La iniciación de esta
fase supondría el control de situación por parte del
GRS y el apoyo policial para una transición que suponga
la finalización de la operación del GRS en ese territorio.
Esta operación definida por el Consejo Permanente,
como ya se dijo sería adelantada por el GRS Caribe -
al que por jurisdicción le corresponderían las acciones
en Haití - bajo el liderazgo de la Comisión de
Seguridad Hemisférica, quién es la fuente de doctrina,
recursos y equipos del sistema. Este mandato sería
evaluado periódicamente hasta que la Comisión diera
un concepto favorable al Consejo Permanente para la
finalización de la operación.
El resultado ideal de la operación debería ser la
desactivación de la fuente potencial de conflicto, la
protección de la población civil y el sostenimiento del
orden democrático y constitucional. Este objetivo puede
cumplirse efectivamente con la activación de las fases
uno y dos, disminuyendo el número de civiles muertos
y el impacto regional del conflicto. Sin embargo, ante
la gravedad de las circunstancias y la imposibilidad de
controlar el desbordamiento de la situación, el sistema
168
LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA
brindaría las herramientas necesarias para reestablecer
el control y la calma, los cuales son inexistentes en la
actualidad y han determinado la profundización de la
crisis haitiana. La dinámica descrita en este ejemplo
permite ver cómo el sistema puede dar respuestas
efectivas ante una situación potencialmente insegura
o desbordada.
Para muchos, el funcionamiento articulado de un
sistema como éste podría ser obstaculizado a causa de
la falta de voluntad de los Estados para aceptar que
una amenaza potencial está a punto de desbordarse,
dada la legitimación implícita de algunas acciones
preventivas o del desarrollo de una operación como la
descrita en el ejemplo anterior en su territorio. Sin
embargo, el cambio propuesto a la regla del consenso
y la responsabilidad política que recaería sobre la OEA,
especialmente sobre el Consejo Permanente, le daría
una dinámica propia al sistema debido a la necesaria
protección de los civiles y la democracia.
De otro lado, lo que haría el arreglo institucional que
acompaña la propuesta de creación de un sistema de
seguridad hemisférica, es aportar elementos
contundentes para la toma de decisiones referentes a
la prevención del desbordamiento de amenazas que
seguramente son menos incómodas para los Estados,
y en el caso de un desbordamiento, el despliegue de
un componente subregional sería menos doloroso que
una intervención internacional con efectivos de regiones
lejanas que no conocen el entorno geográfico, histórico
y cultural.
El sistema de seguridad para el continente generaría
así varios beneficios significativos. De una parte,
169
 Fundación SEG URIDAD & DEMOCRACIA LA NUEVA SEGURIDAD HEMISFERICA

garantizaría la acción de un GRS conformado por NUEVO SISTEMA DE SEGURIDAD PARA

integrantes de países que comparten medianamente la LAS AMÉRICAS
lengua, las costumbres, la cultura y que por su cercanía
tiene una sensibilidad adecuada para el desarrollo de Consejo Permanente de la OEA
un mandato de este tipo, además de estar interesados
en el control de la situación subregional, para la Comisión de Seguridad Hemisférica
protección de su entorno económico, político y social.

De otra parte solucionaría de dos maneras los

inconvenientes de la excesiva influencia de los EE.UU.
en la seguridad hemisférica. El primero y más visible, GRS GRS GRS GRS GRS UNIDAD UNIDAD
NARCOTRÁFICO TERRORISMO
el temor a una intervención unilateral de los EE.UU. SUR AND CAR CEN NOR

para la ejecución de un mandato individual emanado UNIDAD CRIMEN UNIDAD

ARMAMENTOS
TRANSNACIONAL
de las autoridades encargadas del tema en Washington.
El segundo, la falta de capacidad del hemisferio para UNIDAD
UNIDAD
DESASTRES
reaccionar ante una crisis como la de Haití con un MIGRACIONES NATURALES

dispositivo multilateral. Hay que tener claro que si

UNIDAD ASIS-
bien la existencia de un sistema de seguridad no supera SECCIÓN SECCIÓN SECCIÓN TENCIA CIVIL
UNIDAD MCM
CIVIL POLICIAL POLICIAL
en su totalidad la incomodidad que causa la presencia UNIDAD DEFEN- UNIDAD ASUN-
en el hemisferio de la única potencia hegemónica SA INTERAMERI-
CANA
TOS TERRITO-
RIALES
global, sí permite mitigar su influencia. UNIDAD UNIDAD
ECONÓMICA POLÍTICA

Este caso específico permite observar la dinámica del

sistema y la posibilidad de solucionar fallas estructurales
que son insalvables bajo el esquema existente. Fallas CENTRO DE CENTRO
ENTRENAMIENTO
que dependen de una voluntad política que podría ser PARA LA
SEGURIDAD
LOGISTICO PARA
LA SEGURIDAD
HEMISFERICA
generada por la necesidad que tienen los países débiles HEMISFERICA

y poderosos del área de consolidar un hemisferio menos

inestable como resultado del control y la solución
de las amenazas a los individuos, los Estados, la
INFORMACION
democracia y el continente en su conjunto.

170 171
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