5808 1815 PB

UNIVERSIDAD DOSSIER: BALANCES DE LAS POLÍTICAS ANTIDROGAS
NACIONAL
CINCUENTA AÑOS DE L A GUERR A CONTR A L AS DROGAS
DE COLOMBIA (EDITORIAL) 3
Francisco Gutiérrez Sanín
INSTITUTO DE ESTUDIOS ¿DINERO FÁCIL? MOR AL Y CULTUR A EN L AS

POLÍTICOS Y RELACIONES SOCIEDADES AGR ARIAS COC ALER AS 5
INTERNACIONALES Francisco Gutiérrez Sanín
IEPRI Diana Machuca
MITOS Y REALIDADES DE COLOMBIA Y PERÚ:

DEBILIDADES ESTRUC TUR ALES DE L AS ESTR ATEGIAS
EN L AS POLÍTIC AS DE L A LUCHA CONTR A EL
NARCOTR ÁFICO Y L AS AGENDAS DE PA Z FRENTE AL
COMPLE JO DE REGÍMENES INTERNACIONALES 36
Septiembre-Diciembre de 2021 Nº 103 Camilo Andrés Devia Garzón
Catherine Ortiz-Morales
GLIFOSATO, C AMPESINOS Y JUECES: L A TIMIDEZ DE

L AS ALTAS CORTES EN L A REPAR ACIÓN DE LOS DAÑOS
OC ASIONADOS POR L A POLÍTIC A DE
FUMIGACIONES AÉREAS 61
COMITÉ EDITORIAL Yira López Castro
Rocío del Pilar Peña Huertas
DIRECTOR IEPRI Bryan Triana Ancinez
Ricardo Peñaranda Supelano
Lina María Ortega Van Arcken
Universidad Nacional de Colombia, IEPRI
Milton Alberto Valencia Herrera
EDITOR
Mauricio García Villegas ESTR ATEGIAS CONTR A EL NARCOTR ÁFICO EN
Universidad Nacional de Colombia, IEPRI COLOMBIA EN EL MARCO DEL ACUERDO DE PA Z 92
Adelaida María Ibarra Padilla
COORDINADOR EDITORIAL
Cristian Rojas Reyes
Carlos Germán Sandoval
L A POLÍTIC A ANTIDROGAS RUTA FUTURO: UNA
ASISTENTE EDITORIAL
PERSPEC TIVA DESDE EL ANÁLISIS DE CONTENIDO
Paloma Cobo
Y L A MINERÍA DE TEX TOS 111
Carlos Fernando Morales Sánchez
COMITÉ EDITORIAL Ángela Cristina Pinto Quijano
Jaime Edison Rojas Mora
María Adelaida Ceballos Irma Liliana Vásquez Merchán
McGill University, Facultad de Derecho
Gonzalo Sánchez Gómez ¿Y SI HUBIER AN CUMPLIDO?
Universidad Nacional, profesor emérito L AS DROGAS ILEGALES Y EL ACUERDO DE PA Z MÁS
Juan Carlos Rodríguez Raga ALL Á DE LOS (OBVIOS) INCUMPLIMIENTOS 144
Universidad de los Andes, Departamento de Ciencia Política José A. Gutiérrez
Sandra Botero
Universidad del Rosario, Facultad de Estudios Internacionales, ¿QUÉ HACER CON EL NARCOTR ÁFICO Y L AS DROGAS
Políticos y Urbanos ILÍCITAS EN COLOMBIA? ELEMENTOS ME TODOLÓGICOS
Hugo Fazio Vengoa PAR A UNA POLÍTIC A DE ESTADO 167
Universidad de los Andes, Facultad de Ciencias Sociales
Rodrigo Uprimny Yepes
Javier Eduardo Revelo Rebolledo
Universidad del Rosario, Facultad de Estudios Internacionales,
Políticos y Urbanos ARROZ Y COC A: UNA MODERNIZ ACIÓN DESIGUAL Y
Nicolás Torres-Echeverry VIOLENTA EN EL ARIARI, COLOMBIA, 1950-1990 193
Universidad de Chicago, Departamento de Sociología María Clara Torres
COMITÉ CIENTÍFICO
Daniel Pécaut, Francia
Juan Gabriel Tokatlian, Argentina
Camille Goirand, Francia
Catherine LeGrand, Canadá
Elisabeth Jean Wood, Estados Unidos
Preparación editorial, diagramación e impresión

Siglo del Hombre Editores Imagen de carátula
ISSN 0121-4705 Foto Jorono
Impresa en Colombia, 2021 Fotografía tomada de Pixabay.
CINCUENTA AÑOS DE LA GUERRA
CONTRA LAS DROGAS
(Editorial)
El entonces presidente estadounidense Richard Nixon declaró en 1971 la “guerra contra

las drogas”. Desde entonces, han corrido —en el mundo y en Colombia— ríos de dinero y
de sangre.
También de tinta. La simple magnitud del problema lo amerita. Es posible que ningún
EDITORIAL
colombiano haya pasado en las últimas décadas una semana sin oír noticias acerca del nar-
co y la lucha contra este. La guerra contra las drogas y la economía respectiva impactaron
de una manera brutal a Colombia articulándose a los mercados legales, a la política, a la
sociedad y a la cultura. Por supuesto, también interactuaron permanentemente con nues-
tras diversas violencias, así como con nuestra otra prolongadísima guerra globalizada: la [3]
contrainsurgente.
Este número especial está dedicado a los 50 años de la guerra contra las drogas y al
efecto que su producción, su consumo y su represión han tenido sobre nuestra vida social.
Es imposible, por lo que acabo de anotar, que cubra la multitud de problemas relevantes
asociados a aquella. Tampoco lo pretende. Presenta, en cambio, varios enfoques nuevos,
con importantes implicaciones analíticas y de políticas públicas.
Sin hacer plena justicia a cada uno de los ocho textos del dosier, podría decirse que se
pueden clasificar en dos grandes categorías. Por una parte, están aquellos que se concentran
en las transformaciones sociales —muy en particular, agrarias— relacionadas con la guerra
contra las drogas; por la otra, los que reflexionan sobre las políticas públicas generadas por
ellas. Esto, insisto, es un poco mecánico, pues los primeros tienen implicaciones de política
y se refieren a dichas transformaciones, y los segundos, necesariamente, dialogan con las
implicaciones sociales de los diseños institucionales. Sin embargo, como puerta de entrada
provisional, la idea de los dos énfasis puede ser útil para orientarse acerca de las propuestas
analíticas contenidas en el dosier.
Respecto de los artículos agrarios, María Clara Torres considera la compleja relación
entre cultivos ilícitos en el Ariari, y muestra que su proliferación estuvo íntimamente rela-
cionada con una modernización del sector arrocero que concentró drásticamente la tierra.
análisis político n.º 103, Bogotá, septiembre-diciembre de 2021, pp. 3-4

Análisis Político
(Editorial)
El proceso pasa, igualmente, por el relacionamiento de la guerra contra las drogas con el
conflicto armado. Eso también resulta del texto de José Antonio Gutiérrez, cuyo foco de
atención es Argelia, Cauca. La dinámica económica cocalera, argumenta Gutiérrez, no
necesariamente fue “el combustible del conflicto”. El combustible para un nuevo ciclo de
violencia en ese municipio, y en otros, podría ser, en cambio, el incumplimiento del acuerdo
de paz con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC-EP). Gutiérrez-Sanín
y Machuca, por su parte, se aventuran a considerar los impactos culturales de la coca sobre
las sociedades rurales que la cultivan. ¿Será que generan únicamente “capital social nega-
tivo” o “narcocapitalismo”, como se ha planteado tantas veces?
El análisis de López, Peña y Triana sobre la relación entre campesinos, glifosato y jueces es
la transición entre énfasis agrarios y énfasis de política. Las autoras muestran que los jueces han
tendido a adoptar posiciones más favorables al glifosato cuando el Ejecutivo abraza sin em-
pacho los términos de la guerra contra las drogas, y en cambio son más garantistas cuando
el ejecutivo se muestra más flexible. Las potenciales implicaciones de política son grandes.
Uprimny, a su vez, hace una consideración sobre diversas dimensiones de las políticas contra
el narcotráfico mostrando las complejidades implícitas en un menú de opciones limitado, pero
real. Ibarra y Rojas discuten el contenido de las estrategias contra el narcotráfico en el con-
texto del acuerdo de paz. Devia y Ortiz Morales hacen lo propio, pero desde una perspectiva
comparada entre Perú y Colombia. Finalmente, Morales, Pinto, Rojas y Vásquez miran —signo
de los tiempos— la política Ruta Futuro, de Iván Duque, desde la perspectiva del big data.
[4] Encuentran que hay una desarticulación entre el mensaje del gobierno y el de los medios de
comunicación, pero en el proceso hallan diversos énfasis retóricos de la propuesta, a los que
bien vale la pena prestar atención.
Una agenda de preguntas, una variedad de enfoques metodológicos, con numerosas con-
clusiones y énfasis nuevos, en torno a un problema sobre el que no podemos dejar de pensar.
análisis político n.º 103, Bogotá, septiembre-diciembre de 2021, págs. 3-4

¿DINERO FÁCIL?
MORAL Y CULTURA EN LAS
SOCIEDADES AGRARIAS COCALERAS
DOSSIER: BALANCES DE LAS POLÍTICAS ANTIDROGAS

Francisco Gutiérrez Sanín, Ph. D. en Ciencias Políticas de la Universidad de Varsovia. Profesor e investigador del
Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia. Correo
electrónico: fagutierrezs@unal.edu.co
Diana Machuca, magíster en estudios políticos del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales
(IEPRI). Investigadora del Observatorio de Tierras de la Universidad Nacional de Colombia. Correo electrónico:
dxmachucap@unal.edu.co
RESUMEN
Analizamos en el presente artículo la plausibilidad de la “hipótesis estándar” sobre las transformaciones

sociales y culturales que ha traído la economía de los cultivos ilícitos a los sectores campesinos que par-
ticipan en ella. Según dicha hipótesis, el cultivo de la coca, asimilado a una actividad narcotraficante,
conduce a la búsqueda del “dinero fácil”, el derroche y el consumismo, el individualismo y la cultura
de la ilegalidad. Con base en amplia evidencia cuantitativa y cualitativa, sostenemos que la hipótesis
estándar es fundamentalmente errónea. Presentamos las razones y los mecanismos que nos conducen
a tal conclusión.
Palabras clave: cultivos ilícitos, cultura campesina, dinero fácil, descomposición social [5]
EASY MONEY? MOR ALIT Y AND CULTURE IN THE COCA AGRICULTUR AL SOCIETIES
A B S T R AC T
This paper analyzes the plausibility of the “standard hypothesis” on moral and cultural changes prompted
by the illicit crop economy in agrarian societies in Colombia. According to this hypothesis, coca cultiva-
tion as a modality of drug-trafficking triggers the search for “easy money” and fosters the development
of a culture of illegality associated with disordered modalities of consumption and individualism. Based
on qualitative and quantitative evidence, the article claims that such hypothesis is fundamentally wrong
and discusses the reasons and mechanisms underlying this claim.
Keywords: Illicit Crops, Peasant Culture, Easy Money, Social Decomposition
Nota: este artículo es un resultado de investigación del proyecto Drugs & (Dis)Order: Building Sus-
tainable Peacetime Economies in the Aftermath War, financiado por el Global Challenges Research
Fund (ES/P011543/1) (https://drugs-and-disorder.org), en el cual participan la Universidad
Nacional de Colombia, el Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI)
y el Observatorio de Tierras.
Fecha de recepción: 13/08/2021

Fecha de aprobación: 07/12/2021

¿Dinero fácil? Francisco Gutiérrez Sanín,
Moral y cultura en las sociedades agrarias cocaleras Diana Machuca
INTRODUCCIÓN
¿Qué efectos sociales, políticos y culturales ha tenido la existencia de una economía

ilegal masiva en el país, al menos desde finales de la década de 1970? Pocos han intentado
contestar directamente esa pregunta. Tal vez sea así porque la intuición generalizada es
que la respuesta es obvia: como el narco ha generado un deterioro moral masivo y de
grandes proporciones (Henderson, 1984; Hobsbawm, 2018), lo mismo se puede decir
con respecto de todos los sectores sociales, incluyendo a los campesinos cocaleros. A tal
intuición se la puede articular desde distintas perspectivas teóricas, y a su objeto de
análisis, ponerle diferentes marbetes, desde “capital social negativo” hasta “narcocapi-
talismo”. Independientemente de la forma de nombrarla, la llamaremos en adelante la
hipótesis estándar.
La hipótesis estándar parte de una constatación verídica, que está en la base de

cualquier comprensión de los cambios generados por la implantación de cultivos ilíci-
tos: contrariamente a algunos de sus vecinos andinos, en Colombia los cultivos de coca,
marihuana y amapola no son (salvo algunas excepciones) ancestrales, sino de mercado.
De aquí se concluye que la proliferación de estas plantas ha deteriorado el tejido social
de las comunidades campesinas, al reemplazar viejas y sanas tradiciones y el ethos del
trabajo duro por la violencia, la búsqueda del dinero fácil y el individualismo —impo-
sible no recordar el “individualismo desconsiderado”, de Peter Waldman (2003), como
[6] causa de la violencia endémica colombiana—. También, por definición, las matas ilega-
les promueven una “cultura de la ilegalidad”. Esta destrucción masiva de capital social
golpea también —quizá, ante todo— a los campesinos. Tal descripción es la premisa
subyacente no solo a muchos análisis del efecto de los cultivos ilícitos sobre las sociedades
rurales, sino también, a las alternativas de política impuestas u ofrecidas por tomadores
de decisiones nacionales e internacionales a los campesinos, desde el llamado “desarrollo
alternativo” hasta la fumigación.
La premisa mayor de la hipótesis estándar se puede apoyar en muchas evidencias,

como veremos líneas abajo; de hecho, también podría corroborarse por medio de ana-
logías simples, pero con una poderosa capacidad de evocación. Por ejemplo, la penetra-
ción del narco en el sistema político tuvo un brutal efecto corruptor y desorganizador;
por eso, resulta natural inferir de la naturaleza ilícita de los cultivos de coca, amapola
y marihuana, y del resultante acceso a flujos masivos de dinero, una catástrofe moral y
una desorganización de las sociedades rurales que se involucraron en aquellos.
Natural y verosímil, ¿pero cierto? Aquí argumentaremos que, si bien probablemente

válida, la premisa mayor del silogismo subyacente a la hipótesis estándar no necesariamen-
te —de hecho, ni siquiera legítimamente— implica su conclusión. La hipótesis estándar,
ciertamente, ha servido como instrumento de estigmatización de los campesinados ilí-
citos (Ramírez, 1996), como lo han mostrado con claridad varios autores (Britto, 2020;
Ciro, 2020; Iglesias Velasco, 2003; Ramírez, 2001; Uribe & Ferro, 2002). En este artículo

planteamos que, además, los efectos morales y culturales de la coca son mucho más com-
plejos y ambiguos que lo que se sugiere en diversas descripciones —en documentos de
política, pero también, en parte de la literatura académica— de los territorios con pre-
sencia de dichos cultivos. En realidad, las economías agrarias ilícitas han transformado
de muchas maneras positivas o ambiguas —en el sentido de que no permiten una valora-

ción moral, política o cultural obvia— a las sociedades campesinas involucradas en ellas.
En vez de la suerte de agujero negro moral y cultural que constituirían las sociedades
agrarias cultivadoras de marihuana y coca, lo que encontramos son transformaciones
a gran escala, jalonadas por un mercado global ilícito tremendamente dinámico y por
una relación específica de las sociedades rurales con ese mercado y con el Estado. En
particular, la coca y, posiblemente, la marihuana ilegal1 produjeron transformaciones
desorganizadoras, pero también, otras asociadas al avance social de amplios sectores, a
la movilidad social ascendente, a la participación ciudadana (Lund, 2016; Torres, 2011),
al ahorro y, sí, al trabajo duro con base en una economía campesina de mercado viable.
Un gran problema, tanto para los campesinos como para la sociedad en su conjunto, es
que muchos de los bienes sociales generados por la coca están íntimamente asociados a
los males que produce. Los efectos mixtos de la coca también en el nivel cultural y moral
plantean complejas preguntas al diseño de políticas, pero también, a nuestra sociedad
en su conjunto.
Esta conclusión puede resultar bastante antiintuitiva. Así pues, nos esforzaremos por
analizar sistemáticamente los complejos cambios culturales generados o catalizados por la [7]
vinculación de un territorio a los cultivos ilícitos, así como los mecanismos subyacentes a
ellos. Por otra parte, mostraremos que la descripción de la hipótesis estándar de los efectos
de la coca sobre las sociedades agrarias es unilateral y, en muchos sentidos, francamente
errónea. Algo similar se puede decir de las con frecuencia condescendientes propuestas de
“desarrollo alternativo” basadas en dicha descripción. Una y otras exageran las diferencias
entre el sector legal y el ilegal apelando, a veces, a un pasado de idílicas y bien integradas
comunidades agrarias, que nunca —o rara vez— existió. Pierde de vista la multiplicidad
y los efectos diferenciales de los cambios ocurridos en el sector agrario ilícito. Asume que
los campesinados ilícitos viven en un mundo social congelado y estable en su desorden y
su anomia, y por consiguiente no incorpora al análisis los distintos cambios, ni los proce-
sos de aprendizaje ni la formación de sociabilidades políticas que se producen allí. Todo
esto se relaciona con la ausencia de una economía política que permita entender la co-
constitución entre Estado, mercados globales y campesinado (sobre la necesidad de una
perspectiva de este tipo, ver Lund, 2016).
El artículo se apoya en un amplio trabajo de campo en diversos territorios afectados

por los cultivos ilícitos, así como en una encuesta aplicada por el Observatorio de Tierras
a usuarios del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS)
1 Es menester recordar que en la actualidad Colombia tiene una producción de marihuana legal que ha logrado
sostenerse.

en Tumaco y Puerto Asís, durante 2019, en el marco del programa de investigación Drugs
and Disorder (https://drugs-and-disorder.org/). También aplicamos entrevistas a líderes
sociales, campesinos cultivadores, jornaleros e inscritos del PNIS en tres regiones del país:
El Catatumbo, Tumaco y Puerto Asís. Aunque las citas de las entrevistas están orienta-
das, sobre todo, a reflexiones sobre la experiencia y la trayectoria de los entrevistados,
las anonimizamos todo lo posible, dadas las condiciones de seguridad actuales en el país
y en algunos territorios. Igualmente, usamos material del trabajo de archivo que hemos
desarrollado a lo largo de la investigación.
La construcción del argumento principal se centra en un ejercicio de contraste entre la

hipótesis estándar y aquellos otros cambios culturales que observamos en las entrevistas
y en la encuesta. Para ello, utilizamos una serie de entrevistas que han sido realizadas
en el trabajo de campo del proyecto Drugs and Disorder. Con base en la revisión de estas
transcripciones, identificamos el valor que daban los campesinos a su experiencia con la
economía cocalera. En este examen, los entrevistados indicaron aspectos tanto positivos
(invertir en la educación de sus hijos, en la compra de vivienda, en su propia estabilidad
económica) como negativos (violencia, pérdida del tejido social, desorden) que habían
experimentado al participar de la economía ilícita. Estas perspectivas se complementan
con los resultados de la encuesta. En general, la visión que capturamos a través de entre-
vistas y la que capturamos a través de la encuesta y de otros instrumentos (observación
directa, conversaciones informales, archivo), convergen. Adicionalmente, en el artículo
[8] profundizamos nuestra argumentación con el análisis de un caso de estudio centrado en
el trabajo de campo y las entrevistas realizadas a líderes afrodescendientes en Tumaco,
así como los resultados de la encuesta aplicada en el mismo municipio. La elección de
este caso fue motivada por dos razones: primero, porque contamos con los resultados
de la encuesta para el mencionado municipio; segundo, porque la percepción de los líde-
res afrodescendientes —particularmente, aquellos que hacen parte de los mecanismos de
gobierno de los consejos comunitarios— denota un gran rechazo hacia la entrada de los
cultivos ilícitos; sin embargo, su forma de caracterizar el problema es, como se verá líneas
abajo, muy diferente de la que encontramos en la hipótesis estándar.
La exposición procede de la siguiente manera: la primera sección hace un recuento de

la magnitud del problema mostrando qué tan grande y estable ha sido el sector ilegal de
nuestras economías agrarias en los últimos 50 años. La segunda se concentra en el deterioro
moral masivo e incontestado, percibido y desarrollado por la hipótesis estándar. La tercera
analiza la evidencia a favor de esta. En la siguiente, mostramos los efectos y los mecanismos
que sugieren que la hipótesis estándar es fundamentalmente errónea. En seguida anali-
zamos la ambivalencia frente a la coca por parte de muchos de los productores. Después,
examinamos todo esto poniendo la lupa sobre el caso de Tumaco. En las conclusiones re-
capitulamos y planteamos algunas preguntas analíticas y de política.

1. CAMPESINADOS ILÍCITOS: TR AYEC TORIA Y CONDICIONES MATERIALES
En 1978, el procurador Jaime Serrano sobrevoló —junto con otros funcionarios— la

Sierra Nevada de Santa Marta y La Guajira. Esto le permitió hacer un estimativo —en
carta dirigida al entonces presidente, Julio César Turbay— relativamente preciso de

la cantidad de hectáreas cultivadas con marihuana en la zona: 70.000. El funcionario
agregaba que la situación era “alarmante” y que la cifra no solo era, “presumiblemente”,
una subestimación, sino que la región tenía todas las condiciones para que esta creciera
(Archivo General de la Nación, 1978). Trabajos recientes (ver, por ejemplo, Sáenz, 2021)
sugieren que la presencia de cultivos ilícitos en el país es más temprana y más grande
que lo que habitualmente se ha supuesto.
Como fuere, a partir de entonces Colombia se convirtió en uno de los pocos países
en el mundo —quizás, el único— que combina al menos tres cultivos ilícitos significati-
vos (coca, marihuana y amapola [Calvani, 2007]); además, ya a finales de la década de
1980 alcanzamos el estatus de principal exportador de base de coca a Estados Unidos,
una posición que no hemos perdido desde entonces. Por lo tanto, la cifra de hectáreas
dedicadas a cultivos ilícitos probablemente nunca ha bajado de algo así como 40.000
hectáreas2. Como la coca3 no es solo un cultivo de pequeños propietarios, sino, además,
un excelente empleador —ese es uno de sus tantos parecidos con el café durante algu-
nos periodos4 —, la implicación es directa: “el campesinado ilícito” ha estado constituido
por decenas de miles de familias por alrededor de cuatro décadas. El PNIS —programa [9]
de sustitución resultante del acuerdo final entre el gobierno y las Fuerzas Armadas Re-
volucionarias de Colombia (FARC-EP) — provee una buena ilustración de la magnitud
demográfica del sector ilegal en el campo colombiano: cuando se lanzó, se inscribieron
cerca de 180.000 familias, tal y como lo reporta Rafael Pardo (2020).
Lo anterior, por supuesto, va sujeto a múltiples matizaciones. En primer lugar, el

ejemplo del PNIS corresponde a una foto de un momento específico, en el que la eco-
nomía cocalera estaba alcanzando máximos históricos de expansión. En segundo lugar,
la presencia de cultivos ilícitos ha oscilado a lo largo de los años. La Sierra Nevada
de Santa Marta y La Guajira fueron el gran epicentro de la bonanza marimbera, que
después dio paso a una vigorosa economía cocalera bajo la égida de los paramilitares,
pero que finalmente desapareció. Mientras, los cultivos ilícitos prosperaban en el sur
del país, pero también allí hubo una alta variación, tanto espacial como longitudinal.
Los distintos grupos que participaron en ella desplegaron estrategias explícitas para
competir por territorios cocaleros (ver, por ejemplo, Aranguren, 2001). En tercer lugar,
hubo muchos territorios que no resultaron afectados por los cultivos ilícitos. La coca
2 Debe tenerse en cuenta, además, que en estos conteos puede haber serias subestimaciones.
3 También, seguramente, la marihuana (Britto, 2020).
4 De Rementería (2001): “Las similitudes entre la economía cafetera y la economía de las drogas son proverbiales.
Lo más característico de esta semejanza es la sujeción informal de la pequeña producción agrícola, de café o
de coca, al capital urbano exportador” (p. 127).

ha sido un cultivo característico del bosque tropical húmedo, lo que da cuenta de una
parte de su distribución espacial. Pero también inciden otros factores, que van desde
las dinámicas de la guerra (Díaz & Torres, 2004) hasta la posición —que no está fija en
el tiempo, sino que evoluciona— de distintos actores territoriales. Por ejemplo, Lobo et
al. (2020) reportan que ha habido comunidades afro dispuestas a pagar altos costos con
tal de impedir su entrada.
En cuarto lugar, y un poco en contraste con lo anterior, no hay una muralla china
que separe a campesinos pertenecientes al sector legal de aquellos involucrados en el
ilegal. En varias regiones, la coca estuvo lejos de ser un monocultivo, por diversas razones
estratégicas —hacer más difíciles las fumigaciones, responder a reglas establecidas por
el regulador armado o, simplemente, tener un ingreso de respaldo que proteja de los
riesgos involucrados en el cultivo de la coca (Gutiérrez, 2021a)—. Los jornaleros agrí-
colas aparecen en territorios cocaleros de manera estacional cada vez que hay cosecha;
eso les permite dedicar parte de su tiempo a otros cultivos o a empleos urbanos. Otros
ahorran lo suficiente con la raspa como para comprar su propio pedazo de tierra, en el
que a menudo siembran productos legales, intercalados o no con coca.
En síntesis, durante al menos las últimas cuatro décadas, Colombia ha abrigado a un

campesinado ilícito de gran magnitud. Seguramente, su número no ha bajado nunca de
20.000, y en la actualidad supera de lejos las 100.000 personas, o se acerca, más bien, al
[10] doble de esa cifra. Ello hace de la coca una economía rural muy importante desde el punto
de vista no solo financiero, sino también, desde el demográfico y el humano, algo que
permite compararla con diversos sectores legales. Por ejemplo, el Ministerio de Agricultura
(2021) encuentra que la “cadena de la papa” genera 75.000 empleos directos y cerca de
180.000 indirectos. El tubérculo es mucho mejor proveedor de empleo que la mayoría
de alternativas que puede ofrecer el sector legal —incluyendo, por supuesto, la ganadería
extensiva y las industrias extractivas—, pero, de acuerdo con estas cuentas, resulta inferior
a la coca no solo en términos de la oferta de ingresos —lo que cualquiera podría intuir—,
sino también, como empleador.
Estas conquistas económicas podrían, sin embargo, estar pagándose con un yermo
moral y cultural en los territorios. ¿Hasta qué punto es eso cierto? Como veremos en
las próximas secciones, muchos creen que lo es.
2. CULTIVOS ILÍCITOS, MOR AL Y DESARROLLO
En muchos trabajos, la entrada de cultivos ilícitos a un territorio se asocia a los si-

guientes males sociales: patrones de consumo conspicuos y desordenados; derroche y
descomposición social; proclividad a la violencia; obsesión por el dinero; falta de soli-
daridad, y ruptura del tejido social (Arcila et al., 2002; Cubides, 1992; Jaramillo et al.,
1989). Todo esto termina configurando un “capital social negativo” (Thoumi, 2005; 2009).
Otros enfoques, que examinan los procesos de acumulación capitalista del narcotráfico,

proponen la imagen de un campesino que ha perdido su capacidad de agencia y ha

quedado sometido a las fuerzas de este mercado ilegal (Galvés, 1989; Montoya, 2009).
Naturalmente, no toda la literatura académica citada líneas arriba acumula eviden-

cia a favor de la hipótesis estándar, pero estos males morales y culturales —que, por

supuesto, no son simplemente imaginados— constituyen las características centrales del
paisaje social a partir del que esta se desarrolla.
Tal paisaje es retratado con tintas más cargadas en diversos documentos de política
pública. Los cultivos ilícitos son capaces de
[…] impone[r] una nueva escala de valores sociales en algunas regiones y sectores que
está en abierta contravía con el clima moral que exige el desarrollo de una sociedad sana,
basada en los principios, en el reconocimiento de los méritos individuales y en el progreso
como base de superaciones ciudadanas. (Samper, 1995, citado en Iglesias, 2003, p. 50)
Esa nueva escala ha barrido con las prácticas tradicionales del campesinado, y afec-
tado a
[…] la población infantil, las mujeres, los adultos y en general en la dinámica organizativa
tradicional y de reivindicación social. Por ejemplo, los moradores ya no respetan las fiestas
patronales, ni los días dominicales que eran sagrados; los sistemas de producción tradicional [11]
han sido descuidados porque prima el dinero circulante de la venta de la hoja o la pasta de
coca. (Archivo ANLA , 2008)
El CONPES 3669 de 2010 (Departamento Nacional de Planeación, 2010) llega, de

hecho, a lamentar que en el mundo cocalero “los beneficios particulares” se pongan
por encima “de los generales” (p. 37). Esto se debe contrarrestar con “la educación y la
participación deliberativa, la responsabilidad individual frente al grupo” y “el sentido
de bienestar colectivo” (Departamento Nacional de Planeación, 2010, p. 37). En efecto,
las distorsiones morales generadas por la coca se expresan en una
[…] conciencia social [que] se narcotiza y de esta manera se afianza una inversión de valores,
donde las políticas de gobierno para controlar la producción y el tráfico de cultivos ilícitos se
interpretan como actos de represión, entendiéndose como víctimas la población involucrada
en el fenómeno. (PLANTE , 1996, citado por Iglesias, 2003, p. 51)
Una perspectiva similar nos la ofrece un defensor del pueblo que entrevistamos en
una de las salidas de campo, una persona con profundos conocimientos del territorio
y una gran empatía con los campesinos, a quienes considera “víctimas de los cultivos
ilícitos”. Él enfatiza que el dinero fácil daña el comportamiento de la juventud, empuja
a la gente a la violencia, la saca de la educación y promueve la cultura del dinero fácil:

Ya se creó una cultura cocalera en la región entonces hoy vemos los muchachos de 14 años
con una cadena de oro que no le cabe en el cuello, con un arma empretinada, con una moto,
no quieren estudiar, no quieren hacer otra cosa porque ya son parte de la cultura cocalera
que se implantó desde los años 80 en la región entonces los muchachos ya solo piensan en
tener una mujer estando jóvenes no han cumplido los 20 y ya tienen una mujer o ya tienen
hasta mujer y dos hijos y ya están pensado en dejar esa mujer y agarrar otra porque es lo
que han visto que hicieron los papás, los tíos y eso parte de la cultura cocalera es parte de
lo fácil de lo rápido que se gana el dinero.
La “honda distorsión de los valores éticos” generada por la coca (Archivo PLANTE,
n.d.) contradice los valores necesarios para promover el verdadero desarrollo; por eso, en
uno de sus informes de verificación del PNIS 5, la Oficina de Naciones Unidas contra la
Droga y el Delito (en inglés, UNODC, por las iniciales de United Nations Office on Drugs
and Crime) (2017) plantea una secuencia que va desde la identificación de las zonas de
cultivo hasta el luminoso sol del “desarrollo sostenible”, o alternativo. Si este fomenta
“el retorno a los valores éticos y culturales del ciudadano, incrementa la presencia insti-
tucional del Estado y crea fuentes alternativas de ingresos” (Departamento Nacional de
Planeación, 1994), entonces el objetivo de un mundo “libre de drogas” (Van Dorn, 2016)
implica no solo una transformación cultural a gran escala, sino una vigorosa promoción
del desarrollo —entendido, en particular, como la promoción de los objetivos del milenio
(Van Dorn, 2016)—. Ello, a su vez, implica que “la lucha contra los cultivos ilícitos y su
[12] producción se basa en la moralidad, en los tratados internacionales, en las leyes nacionales
y finalmente en el auto interés de los países afectados” (UNDCP, 1993, p. 14).
Es importante señalar que la sensación de que la coca está detrás de un significativo

deterioro cultural ha sido expresada, con particular vigor y pathos moral, por parte de
sucesivos gobiernos colombianos y la llamada comunidad internacional, pero estos no
tienen el monopolio de tal retórica. Por ejemplo, las FARC-EP también veían con desa
sosiego muchos de los fenómenos asociados a la vida cocalera: temían que el territorio
se llenara de “personajes extraños”, que minaran su control informacional, y que, como
consecuencia de ello, la moral pública se deteriorase de manera radical. Como lo señala
Ferro (2000), en un principio incluso las FARC-EP se opusieron al cultivo, precisamen-
te, por estas razones morales. Constituían objeto de su preocupación no solamente los
campesinos en situación de bonanza, sino los jornaleros agrarios que trabajaban en la
coca (raspachines, por el nombre que se les da en varias regiones). Por ejemplo, Wilson
Ramírez (2017), un excombatiente de las FARC-EP que hace un recuento crítico de su
trayectoria, tiene la siguiente visión de los efectos culturales de las bonanzas cocaleras
en Caquetá:
5 Vale la pena hacer énfasis en que este documento no es una cartilla.

Los campesinos que vivían arrancados, llevados por la miseria que se vivía antes de la co-
ca, ahora eran mafiositos que creían que se habían ganado el mundo entero, con buenos
deslizadores, revólveres y pistolas al cinto, varios millones en un bolso, era común que les
sobraran las mujeres de toda clase, se volvió normal que los campesinos que eran pobres
ahora tuvieran una mujer en cada pueblo. (p. 35)

Algo análogo reporta otro excombatiente entrevistado por nosotros, que tuvo un papel
significativo en la regulación del mundo cocalero desde las FARC, y quien, de manera
interesante, resalta que la guerrilla —al menos, en algunas regiones— apoyó diversos
programas de sustitución:
Las FARC veían [esos programas] con buenos ojos porque la cultura de la coca… es decir
lo que teníamos un mínimo esclarecimiento del papel de una organización revolucionaria
marxista leninista, lo que estaba pasando allí…. Estábamos administrando un cuadro de
sociedad marginal lumpesca, porque allí se concentraba todo; desde pícaros que huían,
aventureros, prostitutas, estafadores, negociantes, había de todo o gente que era la mayoría
campesinos de esa zona que se cerraron las posibilidades de mantener una economía legal
que le permitiera reproducirse mínimamente.
Esta declaración captura bastante bien los dos focos de atención de las preocupacio-
nes de las FARC-EP con respecto de los efectos de la coca sobre la vida cultural de las
regiones bajo su influencia, que estuvieron en el corazón de la propuesta de regulación [13]
del cultivo por parte de las FARC-EP en muchos territorios (Valencia, 2017). Por un lado,
el flujo “descontrolado” de gente hacia y desde el territorio; por otro, el deterioro y el
desorden que supuestamente causaría la bonanza.
Este es el panorama moral y cultural dibujado por la hipótesis estándar. En principio,

no podría criticarse el esfuerzo por analizar los efectos morales, culturales o sobre el
desarrollo de determinados cambios económicos —más aún, en el contexto de nuestra
discusión—. En Colombia contamos con una vigorosa literatura que ha analizado en
detalle nuestra posible fractura entre ley, moral y cultura (Mockus & Corzo, 2003) y,
más generalmente, las dimensiones culturales de nuestro conflicto (García, 2021; Jara-
millo, 1997); más aún, el vínculo entre moral, desarrollo y cultura fue explícitamente
establecido por algunos de los gigantes del pensamiento social del siglo XX (basados,
naturalmente, en una larga tradición; ver el notable trabajo del Sedlacek, 2014). Natu-
ralmente, los conceptos de desarrollo y cultura —que son, en esencia, proteicos— varían
de autor a autor, pero se concentran, en su núcleo básico, en transformaciones produc-
tivas a gran escala, crecimiento económico, cambios en la estructura de clases de un
país dado y aumento de las capacidades y las libertades de la población —la perspectiva
básica fue planteada por Sen (1988); dentro de la institucionalidad internacional, los
Objetivos del Milenio (2000) constituyen un referente central, que recoge algunas de las
intuiciones de Sen—. Dada su masividad, dichos procesos involucran también grandes
cambios culturales (normas, valores, costumbres), aunque el debate sobre su lugar causal

sigue tan presente como siempre (el economista coreano Ha Joon Chang, 2010, ofrece
un interesante análisis sobre esto)6.
Pues bien, nadie menos que Gramsci (2018) desarrolló un argumento prohibicionista
desde la perspectiva de los efectos morales del alcohol —y en general, de las sustancias
excitantes— sobre los trabajadores y el mundo del trabajo. Para Gramsci, el control so-
bre la moralidad y la disciplina era fundamental para el mundo del trabajo, y constituía
mucho más que una simple manifestación hipócrita de puritanismo: hacía parte de la
constitución de una nueva fuerza social. Si el argumento en general parece y está fecha-
do7, destaca la importancia de desarrollar una economía política de las transformaciones
morales, para quien quiera aventurarse a esta clase de exploraciones, que siempre son
difíciles de aprehender.
Barrington Moore (2018) es particularmente agudo sobre la necesidad de no ser

demasiado rectilíneo en ellas. Moral y desarrollo tienen múltiples conexiones, pero am-
bos generalmente están marcados por la multiplicidad y la ambigüedad de sus efectos.
Muchas de las críticas al “individualismo corrosivo” (p. 12) están marcadas por un ethos
profundamente conservador (en esto, en particular, hay una confluencia entre Gramsci
y Moore). Los tipos ideales de trabajo duro tienen “múltiples permutaciones” y no se
encuentran fácilmente donde se predice que estén —y sí, en cambio, en los lugares más
inesperados—. En la experiencia europea, el fraude y la trampa jugaron un papel fun-
[14] damental en la construcción de las economías legales, y rara vez hay una yuxtaposición
clara entre la moral establecida y las trayectorias de desarrollo. En muchas situaciones,
“acuerdos equívocos y comportamientos moralmente ambiguos florecieron” (Moore,
2018, p. 17). Si esto es cierto, habría al menos algunas situaciones social, humana y
analíticamente significativas para las cuales no es fácil calificar la valencia moral o de
desarrollo de ciertas prácticas económicas o sociales.
¿Qué efecto pueden tener estas dos perspectivas —desarrollo de una economía
política del cambio y análisis de las permutaciones y las ambigüedades intrínsecas a las
relaciones entre moral y desarrollo— para la hipótesis estándar?
3. L A EVIDENCIA A FAVOR
Es indudable que la coca —y más generalmente, los cultivos ilícitos— revoluciona los
territorios en los que entra. En esta sección presentamos una síntesis de las dinámicas
subyacentes a ello.
6 Y es necesario advertir que, de manera relativamente reciente, la deseabilidad del crecimiento económico ha
sido puesta en cuestión.
7 Hacía parte de un esfuerzo por comprender el taylorismo y criticar la visión edulcorada que tenían los europeos
de las primeras décadas del siglo XX de su propia trayectoria, en contraste con la estadounidense.

Primero, la brusca monetización de las economías campesinas transforma, en efecto, las

relaciones sociales, incluyendo las laborales: algunos de nuestros entrevistados, ciertamen-
te, se quejan de que los campesinos “ya no se conforman”, y de que en lugar de trabajos
prestados a través de diferentes formas de relacionamiento, exigen salarios en contante
y sonante (“entre la llegada de la palma que fue antes de la coca y con la coca lo que más

se ve es el jornal; ¿cuánto me va a pagar?” —comenta un entrevistado—). El acceso a
recursos monetarios significativos también transforma los patrones de consumo. Aquí es
necesario aclarar que hay mucho de hipérbole: el mundo cocalero es típicamente de muy
pequeños propietarios —que gracias a la coca pueden hacer viable económicamente una
parcela casi siempre mucho menor que una unidad agrícola familiar (Gutiérrez, 2021a)—,
y nadie se vuelve inmensamente rico con una chacra de una o dos hectáreas de coca; sin
embargo, el sector ilícito sí provee mejores excedentes para los campesinos que el legal.
La existencia de ese excedente atrae inevitablemente toda clase de oferta de servicios,
establecimientos y personal, pasando por prostitutas, cantinas y ventas ambulantes. La
lista tiene que incluir también a jornaleros agrícolas, pues, como ya se vio, la coca es un
magnífico empleador. Todo esto, necesariamente, cambia los patrones de consumo y el
comportamiento del campesinado y, más generalmente, los de los habitantes del territorio.
Aunque la literatura cuantitativa no produce hasta el momento conclusiones sólidas

(Rincón et al., 2013) sobre las complejas relaciones entre la entrada de los cultivos ilícitos
al territorio y las distintas modalidades de violencia, es perfectamente factible que sí
aliente diversas modalidades de deterioro de la vida social, por varios mecanismos rela- [15]
tivamente fáciles de identificar. Ante todo, los cultivos ilícitos generan superganancias.
Aunque tan solo las boronas les quedan a los campesinos, algunas de ellas quedan en
manos de intermediarios y de actores territoriales; sin embargo, las diferencias inevitables
en cualquier negocio acerca de la distribución de recursos no pueden ser llevadas a un
tribunal, y por consiguiente, la probabilidad de que se diriman mediante la violencia es
alta. Al principio de la bonanza marimbera, en la segunda mitad de la década de 1970,
proliferaron las quejas acerca de la proclividad a los ataques letales por parte de todos
los involucrados en el negocio de la marihuana. Patrones mataban a trabajadores para no
pagarles, y trabajadores, a patrones, para robarles el dinero; y todos parecían dispuestos a
disparar contra terceros en un ambiente saturado por ríos de dinero y por la incapacidad
para calcular a largo plazo, algo que captura bien la película Pájaros de Verano, de 2018.
La intensidad de este episodio, ciertamente, no se encuentra en todas las bonanzas

ilícitas, pero, en cambio, casi todas las que tuvieron lugar en medio del conflicto armado
sí pusieron a los campesinos bajo la égida de la regulación guerrillera o paramilitar.
Estas diversas formas de regulación fueron bastante diferentes —entre ellas, pero tam-
bién hubo una fuerte variación regional entre grupos—, y en muchos casos estuvieron
asociadas a formas extremas de brutalidad; casi siempre, a la pérdida de control sobre
el territorio por parte de diferentes poblaciones agrarias.
El efecto de la pérdida de las “viejas costumbres” también es perfectamente tangible.

El campesinado asociado a los cultivos ilícitos es muy diferente del descrito por buena

parte de la literatura agraria: es mucho más móvil, mucho más globalista, que lo que
ella permitiría imaginar (Gutiérrez, 2021b; Ciro, 2020; Ramírez, 2001). Su relación con
el trabajo es diferente también. Por ejemplo, en algunas entrevistas muchos analistas
nos han hecho notar que algunos campesinos cocaleros a duras penas saben manejar
un azadón. También tiene, naturalmente, una relación distinta con las autoridades y
con el comercio local. Las estructuras familiares de los campesinos cocaleros cambian,
se vuelven más fluidas y, posiblemente, también más inestables.
No sobra recordar, en este contexto, que muchos de esos cambios y problemas han
sido debatidos arduamente por parte de líderes sociales, campesinos y otros actores de
la ruralidad, en territorios con alta presencia de los cultivos ilícitos.
4. LOS PROBLEMAS
¿Tendremos, por tanto, que darle la razón a la hipótesis estándar? No. Hay cuatro
“permutaciones” y mecanismos que la ponen en cuestión.
Primero, la línea de base contra la que se está comparando el mundo cocalero no

fue tan bonita —un mundo amable, donde campesinos bien comportados celebraban
sus fiestas patronales—, como muchos documentos oficiales, pero también trabajos aca-
démicos, parecen asumir implícitamente. En un país con ocho millones de desplazados
[16] —muchos, a sangre y fuego, y buena parte de los cuales han sido campesinos— no se
puede comparar al sector ilícito con el pasado eglógico de las economías legales, que a
veces, simplemente, nunca tuvo lugar.
Segundo, el ingreso de la coca ha dotado a los campesinos de una base económica que
también les permite transformar de manera positiva sus expectativas, sus trayectorias
de vida y sus patrones de consumo; de hecho, su subsistencia en cuanto campesinado
—compatible con la creciente urbanización del país— puede haber dependido de su
articulación a mercados globales ilegales. Contra el supuesto de la UNODC y muchas
agencias internacionales, el mundo de la coca puede haber generado condiciones para
el desarrollo que, en cambio, existen solo precariamente en el sector legal, comenzando
por el muy simple y fundamental factor de que en aquel (el mundo cocalero) los cam-
pesinos tienen capacidad de ahorro; más aún, algunas de las transformaciones sociales
generadas por la coca no podrían ser marcadas in totto con una valoración cultural ne-
gativa, a menos de que se adopte —a menudo, de manera inconsciente e implícita— una
posición de conservadurismo moral extremo.
Tercero, el mundo cocalero no es un agujero negro que bloquea cualquier forma

de aprendizaje. Esto es cierto incluso en condiciones muy adversas. Por ejemplo, Boca-
rejo (2018) muestra cómo los campesinos adaptaron su comportamiento para manejar
riesgos extremos en condiciones de ilegalidad. En la medida en que las personas van
aprendiendo de experiencias pasadas, y transmitiéndolas a las generaciones subsiguien-
tes, muchas prácticas se transforman y se van asimilando a horizontes temporales más

largos. Es paradójico que muchos investigadores no hayan podido ver esos procesos de
cambio que acercan a los campesinos a todo un conjunto de valores de clase media que
aquellos tienen ya profundamente introyectados. Esto, en un contexto en el que, por
el ahorro y los desparrames positivos de la coca sobre la economía regional (Gutiérrez,
2021a), se produce cierta densificación demográfica y mayor presencia de al menos al-

gunos servicios prestados por el Estado, como ya lo notó, adecuadamente, Torres (2011).
Cuarto, los mundos agrarios legal e ilegal no son compartimientos estancos. Están
conectados por decenas de vasos comunicantes. Comparten personal, experiencias y
trayectorias. Están atravesados por aprendizajes mutuos, algunos de los cuales difí-
cilmente pueden ser calificados como generadores de degradación o de formación de
capital social negativo.
Examinemos por separado cada uno de estos factores. Primero, el proceso de po
blamiento cocalero pertenece a la familia conceptual de ampliación de la frontera agrícola
y de la colonización —o por lo menos, se intersecta fuertemente con ella—. Estos procesos
de poblamiento rara vez son estables y pacíficos. El siglo XX colombiano se caracteriza
por una ampliación de la frontera agraria constante y excepcionalmente traumática (ver
Tovar, 2015, para un contraste en este sentido entre los siglos XIX y XX colombianos;
Gutiérrez, 2021a, y el clásico LeGrand, 1988). Es un caso extremo, pero no único. La
monetización de las economías agrarias, combinada con la precariedad de formas de
regulación, transforma los patrones de consumo y crea numerosos problemas de acción [17]
colectiva, que son saldados por medio de la violencia (para el caso estadounidense, ver
el fantástico trabajo de Grandin 2019; también, Li, 2014). Esto es especialmente cierto
tratándose de la vinculación de diferentes regiones a grandes mercados globales, un du-
ro proceso que ha estado en el núcleo de la construcción económica y social de nuestro
continente (Topik et al., 2007); por ello, no es de extrañar que en América Latina poda-
mos encontrar muchísimos contextos similares a los descritos por la hipótesis estándar.
Hobsbawm (2018) reporta que en Guerrero, México, la gente era “tan renuente a la ley
[que] la prosperidad económica se mide en revólveres nuevos, que los hombres prefieren
comprar antes que una radio nueva” (p. 303).
Si la colonización cocalera en términos de inestabilidad, violencia y patrones de

consumo no es tan diferente de otras modalidades de colonización, su contraste con el
sector legal en Colombia es aún menos concluyente. En nuestro país, muchas economías
del sector legal han exhibido niveles también extraordinarios de violencia (Gutiérrez, D.,
2021), en contraste con los cuales la supuesta anomia del mundo cocalero palidece. Es
fácil encontrar ejemplos extremos: no por casualidad, uno de los referentes básicos para
entender la economía cauchera se refiere al “holocausto en el Amazonas” (Pineda, 2000).
Pero incluso si nos concentráramos únicamente en las economías más contemporáneas,
que de lejos constituyen el uso del suelo más frecuente en nuestro país hoy en día, no
podemos escapar de la pregunta de qué es lo que tiene de extraordinario la coca en
términos de violencia o de descomposición. Por ejemplo, la ganadería extensiva —de
lejos, la economía agraria más frecuente en Colombia— ha estado asociada a muchas

violencias extremas, incluyendo el despojo (Gutiérrez & Vargas, 2016). Salinas y Zarama
(2012) muestran el papel de diferentes economías legales —incluyendo la bananera— en
la construcción de grandes proyectos territoriales paramilitares. La comparación es aún
más pertinente e indispensable si se tiene en cuenta que una porción muy sustancial de
campesinos cocaleros han sido expulsados —a veces, por razones económicas, pero a
veces también, a punta de pura bala— de las economías legales en las que se encontraban
(Ramírez, 2001; Ciro, 2020; Gutiérrez D., 2021).
En segundo lugar, habría que considerar la manera como, efectivamente, los exce-
dentes de la economía ilegal en realidad han permitido, no solo un incremento de los
ingresos, sino un avance social considerable; al menos, a algunos sectores. En realidad,
la base material del campesinado cocalero es bastante distinta de la del sector legal, lo
que debería entrar en cualquier evaluación de las transformaciones generadas por la
planta. El sector cocalero es mucho menos desigual. Permite el acceso de los campesinos
a la tierra, y no parece haber generado grandes dinámicas de concentración —entre
otras cosas, porque la inestabilidad y la informalidad permanentes de los derechos de
propiedad mantienen deprimidos los precios de la tierra—; además, es excelente em-
pleador —en contraste con lo que sucede con muchas economías rurales que ocupan
buena parte de nuestro territorio— y ha promovido —a veces, por las razones equivo-
cadas— a diversos sectores sociales cuyas oportunidades de avance en muchos sectores
legales son cercanas a cero (Gutiérrez, 2019, 2021a). Por ejemplo, Parada y Marín (2019,
[18] 2021) argumentan que la economía cocalera les ha permitido a las mujeres acceso a
“recursos productivos y […] al mercado laboral en condiciones muy similares a las de
los hombres y muy superiores a las de otras mujeres rurales” (Parada & Marín, 2019,
p. 65). La figura 1 presenta los resultados de nuestra encuesta respecto a la pregunta:
¿Considera usted que la economía cocalera contribuyó a su independencia económica? Como
se observa, de manera significativa y en un porcentaje mayor que la de los hombres, las
mujeres contestaron que sí.
Esta autonomía se ha conseguido a costa de una transformación en la estructura del

hogar que muchos de sus miembros pueden nombrar con absoluta claridad. Por ejem-
plo, según una campesina cocalera de segunda generación, su mamá trabajaba gracias
al ingreso de la planta:
¿Qué hacía la mamá? Y eso no se había visto antes, cuando la mujer cocalera empieza a
tener su autonomía, de su pedazo, empieza a celebrar los cumpleaños; de sus hijos, de su
esposo… y de ella también porque, vuelvo y digo, que ella cumplía años va y se compra lo
que ella quiere porque ya tiene con qué. Antes eso no se hacía, así estaba el dominio, nadie
sabía cuándo se cumplía años, cuándo había… nada. Ni tampoco le podía dar el regalo a
la mamá o al papá porque… bueno, cumplieron años o era el día del padre o el día de la
madre. La mujer empieza a tener autonomía cuando empieza a sembrar su cultivo.
Una recolectora narra cómo la coca trastocó su hogar tradicional:

Figura 1. Economía cocalera e independencia económica.
120
99
100

91
Número de Encuestados
80
73
63
56
60
40
29
20
1
0
Masculino Femenino No responde
Distribución por género
Sí No No aplica
Fuente: Encuesta PNIS (Marín et al., 2020).
[19]
[…] yo buscaba mi compromiso, mi marido me mantenía y todo, pero había un conflicto en
el hogar, entonces yo me dedicaba a mis cosas, lo que yo pudiera hacer porque yo no soy
bachiller, no estudié, hasta sexto en la escuela. Entonces yo me dedicaba a eso, a raspar.
A veces, la autonomía se conquista por las razones equivocadas, por la propia ilega-
lidad y la inestabilidad de la economía:
No, yo tenía pareja, sino que a mí siempre me ha gustado trabajar, siempre me ha gustado
tener mis cosas, entonces también gracias a eso, fui madre soltera, ahí quedé soltera por un
tiempo porque el papá de mis hijos por estar trabajando en eso, lo agarraron preso por dos
años.
Siendo una economía tan intensiva en mano de obra y con límites relativamente duros
a la mecanización de ciertas actividades —otro aspecto que la hace similar al café—, la
coca ha sido un importante referente para jornaleros agrícolas, cuyos salarios en la coca
son comparativamente buenos (y según testimonios de varios habitantes del territorio,
empujan al alza a otros salarios agrícolas); más aún, muchos campesinos han sido reco-
lectores, y reportan frecuentes compras de tierras debido a temporadas favorables, o a
la cesión de aquellas por parte de campesinos ya establecidos que han decidido migrar
(debido a la violencia, a las fumigaciones o, simplemente, al deseo de ampliación de
sus horizontes). Todo esto sería prácticamente impensable en el mundo legal. El hecho
de que la economía cocalera sea bastante igualitaria y tenga una tenencia de la tierra

razonablemente bien distribuida para el contexto colombiano —en nuestras entrevistas,

cuando se habla de propiedades “grandísimas”, generalmente se están refiriendo a fundos
de 10 o 20 hectáreas— significa que los campesinos desarrollan una vida social ajena a
la influencia de grandes terratenientes y de conflictos con ellos. Eso, por supuesto, no
significa que no haya otra clase de conflictos por la tierra.
La evolución de la relación con el mundo del trabajo tampoco es tan rectilínea como
se supone. El libro clásico de Jaramillo et al. (1989), junto con muchos aportes y atisbos
brillantes, parecería sugerir que los campesinos provenientes del mundo andino, más
asentados en una tradición de trabajo duro, fueron más resistentes a los encantos de la
coca (pp. 62-63); sin embargo, la intuición que asocia la coca al dinero fácil es —al menos,
en el mundo agrario— una fantasía8, como lo sabe cualquiera que esté mínimamente fa-
miliarizado con el proceso de producción en sus distintas etapas. Tanto raspachines como
campesinos reportan con frecuencia las dificultades que tuvieron al principio, porque el
proceso de recolección les destruía las manos. La transformación de la hoja en base de
coca —que ocurre con frecuencia en laboratorios campesinos— implica también trabajo
duro y riesgos para la salud. Si se trata de “ganancias merecidas” —según el muy cristiano
criterio de Moore (earned profits) (Moore, 2007; Moore & Prichard, 2017), y creemos que,
implícitamente, de muchos otros— no vamos a encontrar mucho aquí que reprocharles
a los cultivos ilícitos.
[20] Todo esto nos lleva a la tercera dimensión omitida por la hipótesis estándar: el cambio
social. Como observamos líneas arriba, es indudable —y fácilmente previsible— que la
brusca monetización de la vida social por la vinculación a un vigoroso mercado mun-
dial es susceptible de revolucionar las relaciones sociales. En la medida en que esto se
produce en medio de un vacío regulatorio —debido a que el producto es ilegal—, esto
puede ir asociado a descomposición y desmoralización masivas; sin embargo, los terri-
torios cocaleros no están congelados —al menos, no necesariamente— en un estado de
permanente anomia y desorden social. La gente aprende y adapta sus prácticas. Dicha
adaptación ocurre al menos por tres vías. Ante todo, de acuerdo con el análisis de Torres
(2011), aunque los cultivos ilícitos bloquean en muchos sentidos la presencia del Estado,
en muchos otros la atraen y definen. Ningún pequeño cultivador se enriquece con la
coca. Pero sí vive en mejores condiciones que muchos otros campesinos (Marín et al.,
2020). Como, además, la coca es intensiva en mano de obra, se convierte en un imán
demográfico. Los impactos positivos sobre el comercio atraen también al sector privado
y, tras él, a varios servicios estatales claves. Naturalmente, todo eso tiene un techo, dado
que los territorios con presencia de cultivos ilícitos sufren, junto con otros, del “apartheid
institucional” al que se refieren García y Espinosa (2013).
Adicionalmente, las primeras generaciones de cocaleros son capaces de enunciar su

experiencia y la transmiten a las generaciones subsiguientes. Dicho proceso, en esencia
8 En otros mundos probablemente también lo sea; sobre todo, si se tienen en cuenta niveles de aversión al riesgo.

rutinario, les ha permitido a las subsiguientes generaciones transformar sus patrones

de consumo y sus comportamientos. Un ejemplo muy ilustrativo, pero también concep-
tualmente muy importante, es el de los horizontes temporales. Los cocaleros de primera
generación se quejan mucho de que el dinero de la coca era “maldito”. No solo atraía
toda clase de desgracias, sino que también se iba tan fácil como parecía haber venido.

No son escasos los jóvenes que tienen esa misma percepción sobre las generaciones
precedentes; sin embargo, esta experiencia, transmitida en incontables contextos, desde
el familiar hasta el público, va cambiando las perspectivas. Además, los incentivos puros
y duros del mundo capitalista castigan el consumo desordenado cuando los márgenes de
acumulación son estrechos; más aún, parece haberse producido un importante cambio
demográfico, con el tránsito de aventureros solteros a núcleos familiares más estables.
Y la experiencia de la fumigación, marcada con fuego en la trayectoria vital campesina,
les revela de manera contundente que es mejor reservar fondos para las vacas flacas.
También lo demanda la experiencia permanente de la movilización social, algo a lo que
volveremos en la próxima sección.
Todas estas transformaciones se expresan tanto en la capacidad de ahorro como en

la inversión de la educación de los hijos, que es una suerte de obsesión de buena parte
de nuestros entrevistados. Crucialmente, la coca permite un ahorro modesto a muchos
campesinos e, incluso, a algunos jornaleros agrícolas. Como resultó de la primera encues-
ta realizada por nosotros entre campesinos cocaleros de Puerto Asís y Tumaco en 2019
(Gutiérrez, 2021a; Marín et al., 2020), el grueso de sus ahorros se invierte en educación, [21]
tierra —por ejemplo, cuando los jornaleros hacen el tránsito a propietarios, algo que no
es para nada infrecuente— y activos fijos —motocicletas, equipos de televisión, etc.—,
como se muestra en la figura 2.
En la obsesión por el estudio se nota muy bien la tensión entre deterioro y aporte
que hace la planta a sus respectivas sociedades. Como el cultivo es tan rentable, muchos
jóvenes abandonan el estudio para ir a raspar. Pero, por otra parte, sus progenitores
ya están apostando fuertemente a la educación de las siguientes generaciones. Para al-
gunos entrevistados, el contraste con el pasado es patente. Nótese cómo en la siguiente
declaración se subraya la ampliación de los horizontes temporales:
Nada, esa era la ley del que más tuviera, entonces hasta los niños y los jóvenes no les impor-
taba: “para qué voy a estudiar yo si pues yo tengo los fajos de plata, a mí qué me interesa el
estudio, no me interesa nada, yo lo tengo todo”, era como mirar ahí en el momento.
Esto lo corrobora este otro recuerdo: “Anteriormente no había las posibilidades que
hay hoy en día; hoy en día los padres se preocupan porque sus hijos estudien. Anterior-
mente los padres se preocupaban porque sus hijos trabajaran”.
Lo corrobora también, casi en sus mismas palabras, un cultivador en el norte del

país: “Los hijos eran para el trabajo, ahora uno piensa en su estudio”.

Figura 2. Gastos e inversiones de los encuestados con los recursos obtenidos de la economía cocalera.
4
6
7 26
14 20
Educación a los hijos Compra o inversión en propiedad

[22] Obras comunitarias Gastos del hogar
Ninguno Ahorrado
Compra de electrodomésticos Compra vehículo
Otro
En la siguiente declaración se establece un vínculo explícito entre la coca y la pro-

moción de la educación:
Como una opción de trabajo, como una posibilidad de sacar nuestras familias adelante, de
darles un estudio a nuestros hijos, porque a pesar que hemos sido unas personas de bajos
recursos económicos, hemos mentalizado que el estudio es una gran oportunidad de sacar
adelante nuestras familias y por lo menos como herencia, siempre hemos tenido el dejarle
un grado de estudio a nuestros hijos.
Muchos entrevistados coinciden en que la coca es la que les da para darles el estudio
a los hijos. Esto genera una fuerte transformación del núcleo familiar:
Nos iba bien porque yo acabé de pagar esa parcela, me tocó dar en ese tiempo como quince
millones en efectivo, pagué y de ahí he sacado para lo demás, le di estudio a mis hijas, una

es ya profesional, terminó la carrera de comunicación social y pues tengo la otra que está
terminando el bachiller y de aquí es de donde he podido sacar para el estudio.
Véase esta otra experiencia:

Entrevistadora: Nos hablaba de que su hija estudió, que era abogada ¿fue con esos ingresos?
Líder: claro, con mi coquita, cultivaba mi coca y después me iba a construir casas en maderas
por contratos, con eso le mandaba a ella.
E: y, ¿pudo estudiar?
Líder: sí, ella es abogada y ya está haciendo el N semestre de la especialización, es funcio-

naria X en el municipio Y, pero ya termina el contrato en marzo, todo gracias a la coquita”.
La educación “gracias a la coquita” transforma también el territorio en su conjunto:
Acá en el Putumayo ha habido gente que tiene hijos universitarios capacitados gracias a la

bonanza de la coca, sólo con el trabajo del plátano no le puede dar estudio a los muchachos,
hay mucha gente de acá del Putumayo bien capacitada [con la coca].
El cuarto y último factor omitido generalmente por la hipótesis estándar es que no [23]
hay una muralla china entre el sector legal y el ilegal. Los flujos de personas desde y
hacia la coca son muy significativos. Miles de campesinos expulsados por el sector legal
se incorporaron a la economía cocalera. Algunos regresan periódicamente al prime-
ro; más aún, aunque algunos jornaleros se especializan en raspar, otros se ocupan de
diversos cultivos —entre ellos, la coca—. Dadas las características del cultivo, es rela-
tivamente habitual que campesinos cocaleros alternen el cultivo con trabajos urbanos
perfectamente convencionales. Los desparrames positivos de la coca sobre la economía
regional establecen muchos vínculos entre personas en distintas ocupaciones, que van
mucho más allá de lo económico. Contrariamente al imaginario de un mundo violen-
tamente individualista marcado solo por la anomia, muchos de estos lazos son estables
y duraderos, y no necesariamente corresponden a una noción estrecha de autointerés
en el corto plazo. La lucha por mantenerse en el territorio requiere diversas formas de
acción colectiva, como se verá en la próxima sección.
Todos estos cuatro factores aparecen entremezclados e interactuando entre sí en la

siguiente poderosa viñeta sobre la trayectoria de un entrevistado y su hogar:
Sí, sí, yo no soy mal agradecido de ella [la coca]. Antes de casarme yo era un gran joven
pintoso, salsero, rockanrolero y merenguero. Yo también tomaba. Después de que uno con-
sigue la mujer, se ajuicia. Ya tuvimos la hija. No pensábamos tener más hijas. Yo le decía a
mi esposa: ‘tengamos una hija, pero estudiada’. Gracias a Dios, sí. Es psicóloga, casada con
un policía y no vive acá. Con esto [la coca] yo le di estudio a ella.

5. VALOR ACIONES MIX TAS Y EXIGENCIAS REGUL ATORIAS
Precisamente por lo analizado en las dos secciones anteriores, la experiencia de

cultivadores y jornaleros con la coca está marcada por una valoración mixta, tal cual se
muestra en la figura 3.
Figura 3. Pregunta: ¿La experiencia con la coca fue: ¿positiva? ¿Positiva y negativa por igual? ¿Negativa?
200
188
180
160
145
140
Número de encuestados
120
100
79
80
60
[24]
40
20
0
Positiva Positiva y negativa por igual Negativa
Esta valoración mixta se apoya en diferentes perspectivas. Por una parte, está la
crítica a la monetización y a la laicización de la vida cotidiana con la brusca y brutal
entrada de una economía monetaria articulada al mercado global. Como lo muestran
los siguientes fragmentos, son pocas las personas que se mueven en el mundo cocalero
que no encuentran que la ilegalidad tiene costos prohibitivos.
E: ¿y qué razones les diría a esas personas para que no vuelvan a sembrar coca?
Lideresa: Vivir en la legalidad es lo más lindo que hay. Poderse usted sentar en una esquina
a comerse algo con toda la tranquilidad del mundo, que vivir uno escondido como una cuca-
racha, con los bolsillos llenos de plata, pero escondidos. Eso no puede ser, yo no lo comparto.
Yo prefiero comerme la chinchurria allá en la esquina y no tengo ningún problema. Y lo
otro debemos de darle un buen ejemplo a nuestros hijos.

Según un líder social,
[…] el cultivo de uso ilícito cambia el uso del suelo, cambia la forma de pensar, cambia la
economía solidaria por una economía salvaje porque el problema de la gente que es cocalera
es que anda atrás de una cantidad de plata, no sueña en plata poquita. El anciano nuestro

se conformaba con lo que le rendía la finca: el cacao, el plátano, la caña, el frutal. Con eso se
conformaba.
Por otro lado, a la coca se la identifica como fuente de transformación social positiva.
Nótese que no se trata apenas de mejores ingresos, como en la hipótesis estándar, sino
de avances sociales metódicos, basados en el acceso a tierra, educación y trabajo, en el
contexto de una economía campesina con una tenencia de la tierra relativamente bien
distribuida para el contexto colombiano.
Contrariamente a la visión de pura anomia de la hipótesis estándar, esta clase de

construcción solo se puede producir si media alguna clase de acción colectiva. Dice una
lideresa social:
[…] donde lo primeros que llegaron sólo encontraron montañas y selvas, ríos, mucho paisaje,
muy buen aire, pero todo lo demás por construirlo, entonces los que iban llegando, le iban
dando a los otros que iban llegando, yo creo que [eso] es cultura.
[25]
En el mundo cocalero, juegan en particular dos características. Por una parte, la re-
lativa equidad y la propia fluidez de derechos de propiedad sobre la tierra, informales y
marcados por el riesgo, y que permiten transferencias y diversas formas de mutualismo
en torno a la propiedad (lo cual explica que no sea raro que muchos jornaleros termi-
nen, así sea parcialmente, como propietarios). En este contexto se desarrollan también
múltiples formas de colaboración en la vida productiva. Por otra parte, la defensa del
territorio contra acciones del Estado —como la erradicación forzada o la fumigación—
ofrece importantes puntos focales para la acción colectiva (Estrada et al., 2019; MEROS,
2015; Ramírez, 2001). Tal parece, entonces, que no todo es destrucción del tejido social
e individualismo desconsiderado: eventos de movilización social tan masivos como las
marchas de 1996 o los recientes paros cocaleros en el Catatumbo (2013) y Putumayo
(2014) demuestran una amplia capacidad de agencia, y sí: de solidaridad.
La defensa del territorio amenazado pasa, sin embargo, por la pérdida de control sobre
él —lo que añade una capa de ambigüedad adicional a la situación—. Como el Estado no
puede estar presente como regulador de una actividad ilícita, y sistemáticamente se ha
opuesto a hacer inversiones sociales en predios con cultivos ilícitos (piénsese en el criterio
coca-cero de los programas de desarrollo alternativo), esa regulación cae en manos de gru-
pos no estatales. En la medida en que el cocalero es un mundo de alta movilidad espacial
y social, eso plantea un problema a los reguladores, para quienes es fundamental poder
controlar la información y, en ciertos casos, cerrar el territorio. Según Hobsbawm (2018),

Contrasta agudamente con la experiencia y práctica colombiana, que insiste no sólo en la

importancia fundamental de mantener una organización civil, sino también en elaborar
los más adecuados métodos para salvaguardar a las masas campesinas. Eso vale tanto para
la inteligencia como para las operaciones. Así que resulta (de acuerdo a la experiencia co-
lombiana) crucial identificar y filtrar a todos los ‘forasteros’ en una región, en especial a los
que hayan llegado recientemente, como arrieros, comerciantes y vendedores ambulantes,
almaceneros, viajantes de comercio, profesionales de salud y dentistas, maestros y otros
empleados públicos, mendigos, prostitutas y otras mujeres ‘extrañas’, etc. (p. 303)
Este tipo de regulación de la economía cocalera expone a los habitantes a continuas

violencias. También hace que su experiencia con el cultivo dependa fuertemente de la
calidad de la oferta de regulación. En la medida en que esta sea violenta y puramen-
te coercitiva, el balance se hace mucho peor. La demanda por un tránsito hacia una
economía legal —no por la legalización del cultivo, que podría generar consecuencias
destructivas (Ciro, 2020)—, basada en una regulación que preserve los bienes sociales
generados por el cultivo, está en el centro de la sociabilidad política de los protagonistas
del mundo cocalero (Ramírez, 2001). Aunque divergiendo de las demandas más publi-
citadas de las clases medias urbanas, más centradas en la legalización, estas no parecen
estar expresando simple anomia o incomprensión, sino una vía específica de construcción
de pactos de “reconocimiento” (Lund, 2019) para poder tener acceso a la ciudadanía y
a una serie de derechos vitales.
[26]
6. PONIÉNDOLO TODO JUNTO: UN ANÁLISIS DESDE L A EXPERIENCIA DE TUMACO
Hay una gran variación territorial con respecto del impacto de la coca en diferentes
grupos sociales, campesinos o étnicos; sin embargo, Tumaco, en buena medida, refleja
las tensiones, las ambigüedades y las ambivalencias de las que hemos venido hablando.
En los resultados de la encuesta del PNIS y en nuestras entrevistas, observamos dos
percepciones directamente relacionadas con el foco de nuestro artículo: por un lado, la
economía cocalera trajo toda una serie de efectos y mecanismos negativos, que se resumen
en la categoría de “descomposición social”; adicionalmente, en Tumaco dichos costos
son percibidos desde los líderes de las comunidades negras (representantes de consejos
comunitarios, líderes religiosos y demás organizaciones afro) como una afrenta a sus
formas tradicionales de producción y como una amenaza directa a su territorialidad.
Por otro lado, la misma experiencia de los líderes, de campesinos y usuarios del PNIS
reconoce el avance social significativo de la economía cocalera.
La coca llegó a Tumaco de manera tardía, durante la década de 2000, de la mano de

las dinámicas del conflicto (Rodríguez, 2015) y de las políticas de fumigación (Observa-
torio de Drogas de Colombia, 2016; UNODC, 2004), lo cual generó gran desorganización
social en los pueblos afro, fuertes tensiones con el regulador dominante (las FARC-EP
o los paramilitares, según la zona del municipio) y conflictos entre campesinos y afros
(Aponte & Benavides, 2016). Las tres críticas que líderes comunitarios y pobladores hacen

al ingreso de la coca es haber “dañado” el tejido social, promover la descomposición y

el uso de la violencia, y permitir el ingreso de actores armados no estatales al territorio.
“Por lo menos, yo entiendo de que alguien debe reparar algún día eso”, dice un líder
de un consejo comunitario. Según otro,

Ya con la coca el adolescente ya tenía plata y ya iba a la mesa a pedir su cerveza y entonces
ya también el irrespeto hacia el mayor. La coca generó un daño muy drástico en nuestro
territorio […] La coca esclavizó más a las poblaciones, porque mucha gente se iba muy en
la mañana a los cultivos de coca y se iba muy en la tarde, por el afán de sembrar, entonces
eso esclavizó. Y también rompió mucho esa sana convivencia del uno con el otro. Entonces
la coca trajo mucho perjuicio a nuestras comunidades y es que la gente se reunía mucho a
compartir, pero ya con la llegada de esta hoja de coca, ya esas reuniones casi no se hacen.
[…] Como la gente tiene plata en el bolsillo esa plata la mayoría de la gente la gastaba en las
cantinas. Muchos sí aprovechaban y compraban su motor y equipos para acomodar su casa.
Pero la mayoría con la plata de la coca, generó más pobreza, económica y mental.
Nótese cómo en la anterior cita se identifica esclavización con trabajo asalariado y

con relaciones monetarias.
Según un líder religioso,

[27]
Hubo un deterioro significativo en las mentalidades y los comportamientos, la gente se fue
volviendo individualista. Ya iniciaron los desplazamientos, masacres y la prostitución que no
se conocía en el territorio. Yo iba por las veredas y no había prostíbulos. Ya después que fue-
ron viviendo con la droga (aparecieron) los primeros prostíbulos (en) muchos caseríos y esto
fue rompiendo realmente todo el tejido social, la cultura, la gente no se reunía por miedo. El
individualismo: antes se trabajaba en minga ahora dejaron de trabajar en minga ahora cada
quien a ver como pone a producir más. Algunos han sobrevivido otros ya están bajo tierra,
han muerto.
Finalmente, la coca trajo consigo a grupos armados no estatales, cuyo actuar fue muy
violento —en esto, el escenario tumaqueño fue más traumático que el de otros territorios
(Rodríguez Cuadros, 2015—.
De todas maneras, nosotros en la parte de la violencia no es que hayamos sido unos santos,
pero no nos ha gustado derramar mucha sangre, pero cuando ya llegó la coca y esos estilos
de vida diferentes se inició precisamente a cambiar la estructura mental de las personas.
Con la coca pues primero (llegaron) los paramilitares después la guerrilla […] Nunca ni la
guerrilla ni los paramilitares podrán reparar ese daño que nos han hecho.
Según nuestra encuesta, los pobladores de Tumaco tienen una percepción clara de
que la coca fue un catalizador de la violencia, como lo expresa la figura 4.

Figura 4. Pregunta: ¿Considera usted que la coca ha aumentado, reducido o no ha tenido efectos en los niveles de violencia?
Coca y violencia en Tumaco
200
173
180
160
140
120
100
80
60
40
11 22
20
0
Aumentado la violencia Reducido la violencia No ha tenido ningún efecto
en los niveles de violencia
Efectos de violencia
Fuente: encuesta PNIS (Marín et al., 2020).
Pero también están las otras caras del dado. Como se ve en la figura 5 los encuestados
[28] perciben que su situación mejoró con el arribo de la coca.
Figura 5. Situación económica y economía cocalera.
120
96
100
85
80
59
60
48 51 49
40
20
11 13
0
Tumaco Puerto Asís
Municipio
Mejoró su situación económica Empeoró su situación económica

No tuvo efecto en su situación económica No aplica
Fuente: encuesta PNIS (Marín et al., 2020).

Las mejoras en la base material son significativas y fáciles de aprehender. Según un

líder religioso, “es verdad que hay algunos que lograron arreglar su casita, conseguir
un motor fuera de borda de mucho más cilindraje que antes pues la gente andaba era a
potrillo o a canalete o con un motorcito”. Con la coca se compra tierra y, eventualmente,
se la dota de una casa.

Esto marca las trayectorias vitales de muchos entrevistados. Según una excultivadora,
[…] nosotros seguimos raspando. El marido que yo tuve fue un negro muy trabajador y pues
a mí también me gustaba mucho trabajar, pero pues hoy día yo ya casi no puedo trabajar.
Yo mantengo muy enferma. A mí me gustó ser muy luchadora, tener lo mío y luchar por
tener mis cosas. Eso fuimos nosotros aquí. Nosotros luchamos, primero que todo, por dónde
meter la cabeza y ahí sí conseguimos pedacitos de tierra.
Otra excultivadora, ya enrolada en el PNIS, recuerda que “cuando lo de la coca, lo

primerito, hice la plancha de la casa con un primer pago, hice la planchita… Entonces
así, hice la plancha de mi casa, la mitad”.
Un líder apunta:
Inicialmente el negocio empezó a dar, así fuera espejismos pero la gente empezó a comprar
sus cosas, su motor, su moto, su carro, su equipo de sonido, su buen televisor, su casa, el [29]
negocio inicialmente fue bueno, después es que ya todo, se gira la torta porque ya además
de que la gente tiene lo que uno anhela tener en su casa, ya empezó a comprar la 8 o la 9
milímetros y ya era el que hacía más tiros, gritara más en la fiesta, y a cada rato los proble-
mas y la gente se siente muy grande con arma.
Hasta el mundo de las cantinas, que tiene tanto impacto visual en las descripciones
del mundo cocalero, tiene una valoración menos rectilínea que lo que podría suponerse.
Una lideresa que montó su propia cantina recuerda cómo gracias a ese negocio pudo
obtener su autonomía, lo que la cambió para siempre:
Los que tenían las cantinas, por ejemplo, yo vendía harta cerveza, aguardiente, esos pollos
de engorde criollos los vendía, y siempre la plata estaba ahí, como que usted compraba, lle-
gaba gente acá, al otro día vuelve y come. Yo puedo decir que, si así estuviera la economía
hoy, nunca desearía tener marido porque yo sabía que todos los fines de semana vendía y
tenía mi plata en el bolsillo para mis necesidades y para mi comida.
CONCLUSIONES
Naturalmente, todo lo expuesto sí genera una fuerte ruptura entre legalidad y legi-
timidad. “No es un crimen cultivar coca aquí en el Putumayo. Otra cosa es lo legítimo
para nosotros. Para nosotros es legítimo cultivar coca” (Ramírez, 2001, p. 189; ver tam-
bién Ferro et al., 1999, y Ciro, 2020).

La hipótesis estándar registra esta ruptura, pero arranca estos efectos de su contexto
y de su base material, y pierde por completo de vista su ambigüedad intrínseca y su
significado tanto para esas sociedades como para el país en su conjunto. Aquella rup-
tura se produce en muchos contextos; en parte, podría ser intrínseca, precisamente, de
diversos procesos de desarrollo y cambio dinámico, y los valores culturales y morales
negativos no siempre se pueden imputar a la legitimidad informal. También hay que
destacar cómo cierto culturalismo, que retrata a las personas como simples títeres de
sus valores, es sobremanera deshumanizante, en la medida en que separa la producción
de sentido de la base material en la que ella se produce, y en que quita a sus objetos de
análisis su agencia y su capacidad de autorreflexión. Por eso no debe extrañar que la
idea condescendiente de salvar a esos agentes de su incapacidad para darse cuenta de sus
propios intereses —y que está en el núcleo de parte de la retórica nacional, pero también
internacional, del desarrollo alternativo— se preste para toda clase de estigmatizaciones.
Una reconstrucción cuidadosa de los efectos de los cambios sociales masivos produci-
dos por la entrada de cultivos ilícitos, inevitablemente, llega a conclusiones distintas de
las del simple sermón moral. En este replanteamiento, el problema del mundo cocalero
no es una simple cuestión de altos ingresos contra buenos comportamientos (con el ine
vitable, pero deprimente, triunfo de los primeros). El ingreso de relaciones capitalistas
agresivas y globalizadas al campo colombiano en un contexto de tenencia de la tierra
fluida y relativamente equitativa dio al campesinado, y a distintos sectores sociales den-
[30] tro de él, posibilidades reales de avance social. También los reconfiguró marcando su
sociabilidad política, su relación con el Estado, su trayectoria vital y sus aspiraciones. En
Colombia, aquí y ahora, el sector agrario ilegal tiene ventajas claras y distintivas sobre el
legal, comenzando por la tenencia de la tierra y terminando por la capacidad de ahorro,
fundamental en cualquier noción seria de desarrollo; de hecho, se podría conjeturar que
grupos humanos sin grandes asimetrías y con capacidad para ahorrar y para hacer pla-
nes a futuro tienen, a la larga, incentivos más fuertes que otros sectores para orientarse
hacia el trabajo duro. Y si la brusca exposición a la economía monetaria ha barrido con
múltiples prácticas sociales y “con las fiestas patronales”, cabe recordar que las sociedades
no son museos, sino interacciones vivas entre seres humanos y su entorno. Si desde una
perspectiva conservadora se puede establecer esa comparación entre un pasado bien or-
denado, donde las mujeres no salían a trabajar y los jóvenes respetaban a los mayores, el
analista no debe adoptarla acríticamente: está obligado a evaluarla desde las diferentes
perspectivas y los intereses de los involucrados.
Adicionalmente, no se puede partir, como ya lo planteamos, de la concepción de que

la cultura es un operador que maneja a las personas como si fueran títeres. Nos encon-
tramos a lo largo del artículo con que campesinos y raspachines tienen múltiples formas
de nombrar la experiencia de la coca, y la capacidad para evaluar sus puntos fuertes y los
débiles. Los efectos de la coca son objeto de reflexión y análisis por parte de las personas
que viven en esa economía y, de hecho, también de una fuente continua de debates loca-
les y regionales. Muchas de ellas entienden que la vida en la ilegalidad es una desgracia.

Los territorios cocaleros no están suspendidos en un estado de permanente anomia y

desorden; sus habitantes cambian, evolucionan, migran.
A la vez, esos mismos habitantes demandan un tránsito hacia la legalidad en condicio-

nes —capacidad de ahorro, sostenibilidad, acceso a la tierra— que el sector agrario legal

no ha sido capaz de proveer. Una vez se amplía la mirada y se dejan caer los supuestos
implícitos, y poco plausibles, de la hipótesis estándar, quedamos frente a un panorama
complejo y ambiguo. Los cultivos ilícitos han tenido efectos muy grandes, tanto nega-
tivos como positivos, y han generado realineamientos en el elenco de ganadores y de
perdedores en el territorio. En este artículo hemos mostrado diferentes mecanismos
subyacentes a tales transformaciones.
Dice Espinosa (2006) que la conclusión “no original”9 de su estupenda etnografía

del campesinado cocalero es que “los cocaleros son campesinos y no criminales”. Algo
similar nos dijo un soldado a quien entrevistamos:
No, el agricultor es uno, que es el campesino que la cultiva allá y se saca sus kilitos y eso lo
vende, pero es para sobrevivir él, el campesino que cultiva eso es para sobrevivir, para su
mercado, para la ropa, para los hijos, pero ese no es narco, ese es solamente un agricultor.
Por lo anterior, Espinosa podría tener razón con respecto de la originalidad. Pero su
conclusión “no original” es —quizá, precisamente, por no serlo— en extremo importan- [31]
te. El “campesinado ilícito” tiene características distintas a las que convencionalmente
se atribuye a los campesinos en distintas literaturas (Gutiérrez, 2021b), pero encarna
procesos mucho más grandes y complejos de cambio social que una simple catástrofe
moral. Todo esto debería interrogarnos. ¿Cómo llegamos aquí? ¿Cómo entender estas
experiencias? ¿Qué diseños de política pública y cambios en el campo colombiano se
necesitan para que pueda darse un tránsito viable desde las economías agrarias ilegales
hacia alternativas viables y deseables?
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MITOS Y REALIDADES DE COLOMBIA Y
PERÚ: DEBILIDADES ESTRUCTURALES DE
LAS ESTRATEGIAS EN LAS POLÍTICAS DE LA
LUCHA CONTRA EL NARCOTRÁFICO Y LAS
AGENDAS DE PAZ FRENTE AL COMPLEJO
DE REGÍMENES INTERNACIONALES1
Camilo Andrés Devia Garzón, docente e investigador de la Universidad Militar Nueva Granada. Profesional en
Relaciones Internacionales y Estudios Políticos. Magíster en Asuntos Internacionales. Correo electrónico:
camilo.devia@unimilitar.edu.co
Catherine Ortiz-Morales, asistente de investigación en la Universidad Militar Nueva Granada. Especialista

Nacional del Centro de Pensamiento Global (CEPEG). Profesional en Relaciones Internacionales. Magíster en
Asuntos Internacionales. Doctoranda en Estudios Políticos. Correo electrónico: jenny.ortizm@ucc.edu.co
RESUMEN
Este artículo tiene como objetivo analizar las particularidades y las debilidades en materia de poder
(capacidades) y desarrollo de Colombia y Perú para la consolidación de sus estrategias de erradicación
de cultivos ilícitos en el marco de sus agendas de paz, dado el complejo de regímenes sobre desarrollo
[36] y lucha contra las drogas. Gran parte de las debilidades en sus estrategias de la lucha contra el narco-
tráfico y sus agendas de paz radica en la baja capacidad para garantizar los medios para el bienestar,
el progreso y el desarrollo, ante sus restringidas capacidades semimateriales, como consecuencia de su
patrón de desarrollo —rentista y financiero—, que limita la cohesión interna con la provisión de servi-
cios públicos y prosperidad. Así, los paradigmas de desarrollo y lucha contra las drogas responden a la
lógica top-down, inscrita en la agenda temática de sus políticas exteriores, en contraposición a una lógica
bottom-up que dé paso a la democratización y la politización resultante de las necesidades domésticas en
la relación Estado-sociedad.
Palabras clave: capacidades, desarrollo, lucha contra el narcotráfico, agendas de paz, regímenes inter-
nacionales
MY THS AND REALITIES OF COLOMBIA AND PERU: STRUC TUR AL

WEAKNESSES OF COUNTER- NARCOTICS POLIC Y STR ATEGIES AND PEACE
AGENDAS IN THE FACE OF THE INTERNATIONAL REGIME COMPLEX
ABSTR AC T
This article aims to analyze the particularities and weaknesses of Colombia and Peru in terms of power
(capacities) and development for the consolidation of their strategies to eradicate illicit crops within the
framework of their peace agendas given the regime complex on development and the fight against drugs.
1 Este documento es producto del proyecto de investigación INV-EES-3173 “Implementación de agendas de paz en
escenarios de erradicación de cultivos ilícitos”, financiado por la Universidad Militar Nueva Granada-Colombia
para la vigencia 2020.

Mitos y realidades de Colombia y Perú: debilidades estructurales de las estrategias en las políticas de Camilo Andrés Devia Garzón,
la lucha contra el narcotráfico y las agendas de paz frente al complejo de regímenes internacionales Catherine Ortiz-Morales
Much of the weaknesses in their counternarcotics strategies and peace agendas lie in their low capacity
to guarantee the means of well-being, progress, and development in the face of restricted semi-material
capacities as a result of their pattern of development—rentier and financial—which limits internal co-
hesion with the provision of public services and prosperity. Thus, development paradigms and the fight
against drugs respond to a top-down logic inscribed in the thematic agenda of their foreign policies as

opposed to a bottom-up logic, which gives way to democratization and politicization that result from
domestic needs in the state-society relationship.
Key words: Capacities, Development, Fight against Drug Trafficking, Peace Agendas, International
Regimes
Fecha de recepción: 23-07-2021

Fecha de aprobación: 07-12-2021
INTRODUCCIÓN
El problema mundial de las drogas ha estado en el centro del debate internacional,

dadas las consecuencias que han traído consigo los delitos conexos en materia de salud
pública, seguridad y violencia, entre otros. En este escenario, se ha identificado una
tendencia al alza en el consumo, a pesar de los efectos de la pandemia; sin embargo, pese
a las restricciones fronterizas y otras medidas que han producido escasez de drogas —lo
que, a su vez, trae consigo una disminución en el comercio internacional respecto a la
oferta— el aumento en el desempleo, la crisis económica y la disminución de oportunida-
des causadas por la emergencia sanitaria en los países en desarrollo plantea interrogantes [37]
en cuanto a las personas en mayor situación de pobreza y vulnerables ante el consumo
de drogas, así como al tráfico y el cultivo para ganar dinero (UNODC, 2020a, b).
Este nuevo contexto ha transformado los mercados de drogas, como la producción de

cocaína —Colombia— y la caída de su precio —Perú— que desestima, por una parte, su
cultivo, pero, por otra, ante el escenario de crisis económica, como consecuencia de la
pandemia, puede llevar a que más agricultores se dediquen a este en los países produc-
tores (ONU, 2020). Dicho escenario profundiza la necesidad de retomar el debate para
hacer frente a estas dinámicas, por lo que cabe reconocer los problemas estructurales
a los cuales se ha buscado hacer frente desde la oferta como una problemática transna-
cional, multidimensional y de gran complejidad.
Las estrategias sobre los cultivos por aspersión y de perseguir las redes por interdic-
ción —estrategias principalmente militares— han sido insuficientes. De esa manera,
las estrategias se han centrado, sobre todo, en la represión, como una solución política
para responder a su dimensión económica frente a un fenómeno mutante, y por ello se
da una inviabilidad de reducir de manera militar el narcotráfico. Los cuestionamientos
a las estrategias implementadas, como es el caso particular de Colombia y Perú, pasan
por cuestionar cómo dicha actividad ilegal ha sobrevivido en un Estado que ha imple-
mentado una serie de políticas y acciones para combatirlo (Niño, 2016).

Actualmente, frente a la crisis de la gobernanza global, las instituciones, como el ré-

gimen internacional frente al problema mundial de las drogas, y los principios rectores
del multilateralismo, se ha dado paso a una creciente incertidumbre, que, a su vez, ha
traído consigo escenarios de oportunidad y amenaza, así como nuevos enfoques para
abordar los nuevos desafíos, que propenden por alternativas a los problemas globales
(Devia & Ortiz Morales, en prensa). En este escenario, los paradigmas planteados en la
lucha contra el narcotráfico y su correlación con el desarrollo han excluido las particu-
laridades en materia de desarrollo —en este caso, de los países andinos—, para abordar
la problemática a partir de la eficiencia y la eficacia de las estrategias implementadas en
el marco del multilateralismo y los regímenes internacionales vigentes.
En Colombia y Perú han tenido lugar políticas de erradicación de cultivos ilícitos

—voluntaria y forzosa—, cuyo impacto a largo plazo no ha sido suficiente para erradicar
la problemática. En este contexto, ¿de qué manera las capacidades, dadas las part icu
laridades en materia de desarrollo de Colombia y Perú, representan una fortaleza o
una debilidad para consolidar las estrategias de erradicación de cultivos ilícitos en el
marco de sus agendas de paz, dado el trilema seguridad, desarrollo y paz, del actual
complejo de regímenes sobre desarrollo y lucha contra las drogas?
Entre las causas económicas y las características estructurales de la violencia y las

guerras civiles2, la economía importa, puesto que
[38]
[…] el desarrollo económico es un remedio clave contra la violencia. La verdadera dificultad
acerca de los efectos pacificadores del desarrollo económico estriba en averiguar, dentro de
todas las vías existentes [como la creación de empleos, la educación, la esperanza, el senti-
miento de tener algo que perder y unos servicios de seguridad estatales más eficaces], cuál
es la que los explica. (Collier, 2009, p. 167)
Por lo anterior, se tiene como referencia la correlación entre seguridad, desarrollo

y paz, establecida en la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo (ONU, 1986) y el
actual paradigma dominante de desarrollo sostenible y desarrollo alternativo (ONU,
2014), así como los principios y las normas en la lucha contra el problema mundial de
drogas institucionalizados en el actual multilateralismo y sus regímenes internacionales.
METODOLOGÍA
El abordaje académico propuesto aborda como marco de referencia, desde las Relacio-
nes Internacionales (RI), el binomio poder-capacidades, para analizar los estudios de caso
con especial énfasis en las capacidades semimateriales a partir de las cuales se resaltan
los problemas estructurales, las características y las particularidades socioeconómicas
2 Para el Collier (2009), las guerras civiles consisten en el enfrentamiento entre un gobierno y un grupo militar
privado ilegal (rebeldes, terroristas, guerrilleros o bandidos).

desde una mirada de la economía política, teniendo en cuenta el enfoque de las varie-
dades de capitalismo.
Inicialmente se abordan los principios y las normas sobre desarrollo y la lucha contra
las drogas en el actual complejo de regímenes internacionales. Lo anterior, al abordarse

el debate entre las lógicas top-down y bottom-up, de los actuales paradigmas dominantes en
los cuales se han inscrito las estrategias de erradicación de cultivos ilícitos; no obstante,
se exploran las particularidades de las estrategias de erradicación de cultivos ilícitos en
sus agendas de paz, dada la incidencia de los factores externos/sistémicos para responder
a los factores internos/domésticos. Por ello, se realiza un análisis de los factores internos/
domésticos, para determinar sus debilidades, como respuesta a las oportunidades y las
amenazas de los factores externos/sistémicos en el marco de la actual crisis del multila-
teralismo, dado el complejo existente de regímenes.
Así, el artículo plantea un análisis sobre las capacidades —dado el poder nacional
e internacional de Colombia y Perú— para la lucha contra las drogas, y su incidencia
en y de la agenda multilateral, a partir de las condiciones, las realidades y los mitos en
materia de desarrollo, desde el trilema seguridad, desarrollo y paz; por ende, se toma
en cuenta el índice de poder mundial y sus tres dimensiones (capacidades materiales,
semimateriales e inmateriales), así como las particularidades en materia de desarrollo,
de acuerdo con sus modelos según el enfoque de variedades de capitalismo. Desde
dichos referentes se resaltan similitudes y diferencias estructurales que inciden en sus [39]
estrategias de las agendas de paz.
MITOS Y REALIDADES ESTRUC TUR ALES DE COLOMBIA Y PERÚ:

DEBILIDADES DE L AS ESTR ATEGIAS EN L AS POLÍTICAS DE L A LUCHA
CONTR A EL NARCOTR ÁFICO Y L AS AGENDAS DE PA Z
La actual crisis del multilateralismo pasa por cuestionamientos a sus principios y

sus normas en materia del desarrollo, así como al régimen internacional de la lucha
contra el narcotráfico que abre el escenario para el análisis y el debate sobre las parti-
cularidades de los estudios de caso propuestos, Colombia y Perú, dadas las debilidades
estructurales en materia de sus capacidades, que restringen su poder nacional e inter-
nacional (Morales Ruvalcaba, 2019); en parte, como consecuencia de las características
en materia de desarrollo, como su rentismo liberal (Bizberg, 2019), que ha determinado
un patrón de desarrollo rentista y financiero (Bértola, 2015). Esta realidad restringe,
sumada a la falta de voluntad política y subordinación, las acciones y las medidas fren-
te a la situación y las consecuencias en materia de desarrollo y del actual paradigma
prohibicionista de la lucha contra las drogas.

1. Crisis de principios y normas del complejo de regímenes: oportunidades y

amenazas para el debate mundial sobre desarrollo y lucha contra las drogas
Actualmente, se presenta un solapamiento —overlapping— de principios que sustenta

el actual multilateralismo, como sucede, por una parte, en materia de desarrollo —sos-
tenible y alternativo— y, por otra, en la lucha contra las drogas. En el primer caso, el
paradigma de desarrollo dominante se basa en sus tres dimensiones —económica, social
y ambiental— que, en los acuerdos globales, es institucionalizado a través del principio
de responsabilidades comunes, pero responsabilidades diferenciadas, dadas las parti-
cularidades económicas, sociales y ambientales existentes.
En cuanto a la lucha contra las drogas, se encuentra el principio de corresponsabilidad,

entendiéndose que “[…] el problema de la producción y fabricación ilícitas de estupefa-
cientes y sustancias sicotrópicas suele estar relacionado con problemas de desarrollo y
que esa relación requiere, en el contexto de la responsabilidad común y compartida, una
estrecha cooperación […]” (ONU, 2014). De esta manera, se puede decir que, claramente,
el desarrollo y la lucha contra el problema mundial de drogas se afectan mutuamente, por
lo cual estas dos preocupaciones son inextricablemente vinculadas e interactivas, como
resultado político de un complejo de regímenes internacionales (Alter & Raustiala, 2018).
Los principios (creencias) y las normas (estándares de comportamiento) son la base

[40] esencial de las instituciones internacionales que sustenta la gobernanza global de la
actualidad. Ambos fueron pilar de la definición canónica de régimen internacional en
las Relaciones Internacionales, planteada por Stephen Krasner (1982), y a partir de la
cual el cambio de principios y normas representa un cambio de régimen y, por ende,
el intento de alterar el statu quo en un multilateralismo controvertido, impugnado, o
contramultilateralismo (Keohane, 1990; Keohane, 2014), por lo cual la contienda es una
respuesta normal a las limitaciones políticas (Alter & Raustiala, 2018). Los regímenes
internacionales fueron definidos como
[…] principios [creencias de hecho, causalidad y rectitud], normas [estándares de comporta-

miento que son derechos y obligaciones], reglas [prescripciones y proscripciones específicas]
y procedimientos de decisión [prácticas para las elecciones colectivas] en torno a los cuales
convergen las expectativas de los actores en un determinado campo de actividades. Como
punto de partida, los regímenes han sido conceptualizados como variables intervinientes
que se encuentran entre los factores causales básicos por un lado y los resultados y el com-
portamiento por el otro. (Krasner, 1982, p. 185)
No obstante lo anterior, como consecuencia de la expansión de regímenes interna-

cionales, funcionales y regionales —y con ellos, de principios, normas y reglas— se ha
dado paso a un complejo de regímenes como entidad pública internacional. El complejo
de regímenes hace referencia a instituciones elementales parcialmente superpuestas (tal
vez, contradictorios cuando las reglas y las decisiones entran en conflictos sustantivos o

interpretativos), y no jerárquicas3, que gobiernan un área en particular e incluyen más

de un acuerdo o de una autoridad internacional (densidad institucional) que genera re-
sultados políticos frente a problemas multidimensionales, efectos globales y preferencias
estatales divergentes.

Por otra parte, la complejidad de regímenes es consecuencia de los efectos políticos,
y hace referencia a los sistemas políticos internacionales de gobernanza global como
resultado de la densidad normativa y los complejos de regímenes; complejos continuos
de interdependencia que pueden convertirse en un modo de cambio institucional. De
esta manera, pueden diferir de los ordenamientos jurídicos transnacionales, los cuales,
abarcan más que los complejos de regímenes, pues incluyen normas, actores y organi-
zaciones —tanto actores informarles y no estatales como instituciones formales—; siste-
mas que pueden formar parte o no de la gobernanza mundial y pueden estructurar las
interacciones globales (Alter & Raustiala, 2018).
Por lo anterior, los problemas globales, como desafíos multidimensionales, se super-

ponen y se interceptan en la agenda internacional. De esta manera,
[…] las soluciones de gobernanza global deben adoptar uno de los dos enfoques: a) los actores
internacionales pueden intentar crear un régimen abarcador que pueda abordar todas las
dimensiones del problema, o b) los actores internacionales puedan aceptar que las soluciones
políticas se elaborarán, coordinarán e implementarán dentro de un complejo de régimen [41]
más amplio. (Alter & Raustiala, 2018, p. 344)
La primera solución es la menos adoptada, pese a hacer más legitima la gobernanza

mundial. Por el contrario, ha sido más fácil añadir nuevas instituciones que cambiar
o desmantelar las mismas que crea o expande el complejo de régimen, y en ocasiones
hacerlo puede representar una estrategia intencional para eludir la oposición política o
nivelar los nuevos poderes; bloquear el cambio, generalmente, es más fácil que promo-
ver el cambio. Así, pese a los intentos por preferir organizaciones y políticas regionales
que prioricen las cuestiones locales, los mandatos y las políticas de estas instituciones a
menudo se cruzan con los regímenes funcionales de mandato global:
[…] los Estados pueden preferir la ambigüedad y flexibilidad política que crea la complejidad
del régimen internacional, o los Estados con poder de bloqueo pueden preferir el conjunto
de reglas, responsabilidades y procedimientos de votación del statu quo en comparación con
las alternativas propuestas [ganadores y perdedores, Estados poderosos y menos poderosos].
(Alter & Raustiala, 2018, p. 348)
3 La falta de jerarquía significa que no hay manera de resolver definitivamente las cuestiones sobre qué normas
o procedimientos de toma de decisiones prevalecen, o de imponer una sola solución a diversos actores; además,
los Estados pueden crear nuevos acuerdos o instituciones parcialmente superpuestos, que solo pueden rivalizar
con algunos elementos de los acuerdos existentes (Alter & Raustiala, 2018, p. 334).

Algunos autores señalan entre los beneficios de la multiplicidad de instituciones

—complejidad de régimen— oportunidades como la flexibilidad y el involucramiento de
más actores en el proceso político al dividir, pero también coordinar, las tareas dentro
de un complejo de regímenes; sin embargo, otros autores resaltan la inestabilidad y la
incapacidad en la gobernanza mundial para abordar satisfactoriamente los desafíos del
mundo actual y hacer valer la autoridad sobre las cuestiones de su dominio, así como la
dificultad para responsabilizar a las instituciones nacionales y mundiales de los resul-
tados (Alter & Raustiala, 2018).
A lo anterior se suma, en la situación actual, un cambio, como resultado de los patro-

nes establecidos y la disminución de los poderes hegemónicos, así como del orden, y el
flaqueo de la gobernanza, que abarcaría actores gubernamentales y no gubernamenta-
les que demandan nuevos patrones —arreglos fundamentales— en la política mundial,
como punto de inflexión, dando paso a una gobernanza sin un gobierno organizado.
El tráfico de drogas plantea, entre otros, desafíos que traspasan los límites de la com-
petencia nacional, por lo que requiere cooperación en lugar de conflicto, y aumenta,
por ende, la necesidad de nuevas ideas, patrones institucionales y de comportamiento
(Rosenau, 2000).
La problemática del narcotráfico ha sido abordada desde la defensa del sistema

democrát ico, el respeto de los Derechos Humanos (DD. HH.), la protección del medio
[42] ambiente y el desarrollo sostenible. El paradigma dominante de desarrollo —desarrollo
sostenible y desarrollo alternativo— se basa en sus tres dimensiones: social, económica
y ambiental. Los principios del actual paradigma abarcan el cambio climático, el desa-
rrollo sostenible y la Ronda de Doha sobre la trípode paz, seguridad y desarrollo, tal
como se ilustra en la figura 1, dentro de la interrelación entre sociedad, Estado y mer-
cado —gobernanza—.
Respecto al desarrollo, la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo considera que

“[…] la paz y la seguridad internacionales son elementos esenciales para la realización
al derecho al desarrollo” (ONU, 1986). De esta manera, la relación de causalidad entre
seguridad, desarrollo y paz pasa por el debate de ser concebidas como un lujo o una
necesidad en la que, “[…] la seguridad se consigue con el desarrollo, no con las armas”
(Collier, 2009, p. 148) así como “[…] la paz es fundamental para el desarrollo: sin ella,
todas las posibles intervenciones se verán frustradas” (Collier, 2009, pp. 182-183).
No obstante lo anterior, pese a la integralidad pretendida en los acuerdos globales

—particularmente, la agenda 2030—, el problema mundial de las drogas se enmarca en
la disyuntiva desde la interrelación de la trípode: 1) Estado, desde un enfoque político
y de seguridad; 2) mercado, desde un enfoque económico, a partir de la economía del
narcotráfico, y 3) sociedad, con los movimientos sociales y los derechos culturales; una
interrelación que se hace presente en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) 3
(salud y bienestar), 10 (reducción de las desigualdades) y 16 (paz, justicia e instituciones
sólidas), como, igualmente, se ve en la figura 1.

Figura 1. El trilema seguridad, desarrollo y paz y la trípode Estado, mercado y sociedad,

del actual complejo de regímenes internacionales
ODS 16
Paz, justicia e

instituciones sólidas
Estado Seguridad
Mercado
Paz Desarrollo
ODS 3 ODS 10
Salud y Reducción de las
bienestar desigualdades
Sociedad
Fuente: elaboración propia.
Dada la influencia del narcotráfico en el derecho internacional y las relaciones inter-

nacionales (Soberón Garrido, 1994), es relevante la Resolución 60/1 de 2005 de la Asam- [43]
blea General de Naciones Unidas (A/RES/60/1), que declara la política y el plan de acción
sobre la cooperación internacional a favor de una estrategia integral y equilibrada para
contrarrestar el problema mundial de las drogas, y así establece: “Reafirmamos nuestra
determinación y nuestro compromiso inquebrantables de poner fin al problema mundial
de los estupefacientes mediante la cooperación internacional y estrategias nacionales
para acabar con el suministro ilícito y la demanda de drogas ilícitas” (ONU, 2005, p. 29).
El diseño de estrategias, empero, ha pretendido responder a la realidad y la dinámica de

la sociedad a partir de la discusión entre lógicas top-down y bottom-up; sin embargo, desde
las RI se ha dejado de lado una mirada a la correlación de fuerzas —Estado, mercado y
sociedad— desde perspectivas teóricas que responden a paradigmas hegemónicos, a partir
de los cuales se ha establecido la actual gobernanza mundial, lo que, entre sus consecuen-
cias políticas, ha imposibilitado un giro epistémico (Devia & Ortiz Morales, en prensa).
En este contexto ha tenido lugar el derecho al desarrollo y el desarrollo alternativo

como estrategia frente a esa problemática, pero están de por medio las particularidades
en materia de capacidades, así como de desarrollo, dadas sus realidades socioeconómicas
en la región latinoamericana, lo que obliga a abordar el análisis político e histórico de los
condicionamientos internos para responder al problema mundial de las drogas. En este
sentido, el poder, más allá de una proyección política desde el mainstream disciplinar de
las RI, implica la correlación de fuerzas, así como su realidad doméstica; particularmente,
en materia de desarrollo.

2. Agendas de paz, desarrollo y políticas de erradicación de cultivos ilícitos:

déficits y crisis estructurales como condicionantes internos
Las estrategias en las agendas de paz han buscado priorizar la erradicación de los
cultivos ilícitos en sus agendas administrativas, en las que se contraponen el problema
de erradicación y el problema de desarrollo rural frente a la heterogeneidad existente
respecto a la idea del desarrollo; no obstante, la lucha contra las drogas y el desarrollo
sostenible y los alternativos han estado delimitados y sujetos a los regímenes interna-
cionales e inscritos en las agendas temáticas de las políticas exteriores de Colombia y
Perú, alineados a la potencia hegemónica que, como sheriff mundial y paymaster, ha
establecido los principios, las normas, las reglas y los procedimientos de decisión en
temas específicos de la agenda internacional en el ámbito intergubernamental, donde,
con su evolución, y dadas la multidimensionalidad y la complejidad de los fenómenos
transnacionales actuales, se ha dado paso a un overlapping como consecuencia de un
complejo de regímenes que excluye a otros actores subestatales y no estatales en una
auténtica gobernanza multinivel.
En primera instancia, las estrategias en materia de la lucha contra las drogas y el

desarrollo —sostenible y alternativo— han estado subordinados a los factores sistémicos
institucionalizados a través de sus agendas temáticas de política exterior; sin embargo,
los factores internos/domésticos han restringido la capacidad del Estado, a lo que se
[44] suma un reducido espacio político de participación de otros actores; primordialmente,
subestatales y actores no estatales. De esta manera, se presenta una baja capacidad para
garantizar los medios del bienestar, progreso y desarrollo, así como la cohesión interna
mediante la legalidad en sus acciones, la provisión de servicios públicos y la prosperidad
de sus ciudadanos (capacidades semimateriales) (Rocha & Morales, 2018), en la lógica top-
down que se contrapone a un reducido espacio político resultante de la lógica bottom-up.
La dinámica que han experimentado las hectáreas de cultivos de coca en Colombia y

Perú en los últimos años muestra claramente la persistencia del problema y el desgaste de
las acciones tradicionales, como se observa en las figuras 2 y 3, en el sentido de encontrar
soluciones definitivas, y no que solo tengan resultados positivos en el corto plazo. Para el
caso colombiano, la vinculación de las aspersiones aéreas como base fundamental de la
estrategia antidrogas, basada en la lógica cooperativa y vinculativa hacia Estados Unidos,
presenta resultados positivos en la reducción de las hectáreas, pero con un importante
impacto social y ambiental que terminó por hacerlos suspender por vía judicial.
La estrategia de erradicación manual, básica para la estrategia del Perú, y aplicada

en Colombia en dos enfoques —uno forzoso, y uno voluntario, a partir de los acuerdos
de la Habana—, presenta una mayor persistencia a largo plazo, pero con la necesidad de
programas de sustitución y de desarrollo alternativo, que puedan generar la transición
hacia economías lícitas, lo cual genera la necesidad de programas de sostenibilidad en el
mediano plazo, y la de asegurar recursos económicos y políticos más allá de las políticas
de gobierno.

Figura 2. Hectáreas cultivadas, erradicadas manual y voluntariamente, y erradicadas

con aspersión aérea (Colombia, 2008-2020)
Hectáreas cultivadas

Hectáreas erradicación manual forzosa
Hectáreas asperción aérea
Hectáreas erradicación voluntaria verificada por UNODOC
171000 169000
154475
146000 143000
133496
96000
81000 104772 103302 101940 100549
73000 69000 94605
96003 62000 64000
48000 48000 59978
60565 55532 52001
43804 47052
35201 30456 37199 17642 29393 35996 37693
22121 13473
11703
0 03163 0 0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Fuente: elaboración propia, con base en datos tomados de UNODC (2021, 2020c, 2020d).
Figura 3. Hectáreas cultivadas, erradicadas manualmente (Perú 2008-2019)
[45]
64400
59900 61200 60400
56100 54100 54700
49800 49900
42900 43900
40300
31205 35868
23785 30150 23025 25107 25526
14171
10143 10025 12033 10290
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Hectáreas cultivadas Hectáreas erradicación manual
Fuente: elaboración propia, con base en datos tomados de UNODC (2021).
En este escenario, y dada la vinculación de las temáticas con la política exterior que
han llevado a su aproximación y su formulación, para responder a factores sistémicos
más que domésticos, un elemento de análisis pasa por las aproximaciones a la formula-
ción de la política exterior, dado el carácter hiperpresidencialista del régimen político
en cuanto a los asuntos externos que la han reducido, como políticas exteriores elitistas
con gran peso político-ideológico. En este escenario, el debate plantea un análisis de
una política exterior que le dé continuidad, por una parte, como una política exterior

de Estado y, por otra, una mayor participación y más legitimidad como una política pú-
blica. Lo anterior, entendiéndose como argumento que una política exterior de Estado
no se entiende como sinónimo de política pública.
En el primer caso, se da relevancia a la continuidad resaltando, en los estudios de

análisis de política exterior (APE), la importancia de una elite de la política exterior (EPE)
que involucra, más allá de los decisores —elite política en la relación clásica de gobernan-
te y gobernado (masas)— actores con capacidad para influir en el proceso de toma de
decisiones y con intereses, como la elite económica, la elite administrativa, la elite de las
organizaciones y la elite de comunicación, entre otras. Respecto a un enfoque de política
pública, que comprende una lógica de abajo hacia arriba, se establece una democrati-
zación del espacio político respecto a la toma de decisiones, así como la politización de
los temas específicos —drogas y desarrollo—, que permite responder a las necesidades
domésticas en la relación Estado-sociedad (bottom-up) más que a los factores externos/
sistémicos en la lógica top-down.
De esta manera, la participación y la legitimidad se contraponen a las debilidades del

Estado, como resultado de su plegamiento, así como a su baja capacidad inmaterial, a lo
que se suma el reducido espacio político para actores sociales débiles. En este escenario,
más que a una politización se asiste, ante los efectos de la actual etapa de globalización, a
una amplia polarización, con niveles de inestabilidad política. En el caso de Perú, como
[46] consecuencia de enfrentamientos políticos entre las ramas de poder de la presidencia y
el Congreso, a lo que se suman los niveles de corrupción, se erosiona la confianza públi-
ca en el gobierno, y su democracia es catalogada como una “democracia sin partidos”,
con las preocupaciones consecuentes por la baja participación de grupos minoritarios,
étnicos y culturales (Freedom House, 2021a).
Respecto a Colombia, pese a ser una de las democracias más antiguas de América
Latina, en su trayectoria histórica ha enfrentado una violencia generalizada y graves abu-
sos contra los DD. HH., que, dado el acuerdo de paz firmado en 2016, enfrenta grandes
desafíos para la consolidación de la paz y la garantía de los derechos políticos y de las
libertades civiles, a la vez que enfrenta demoras en la implementación, por ejemplo, de los
mecanismos de consulta para los grupos marginados, ante la baja participación de estos
en la formulación de políticas nacionales, así como en la erradicación manual y la susti-
tución de cultivos a través del Programa Nacional Integral de Sustitución (PNIS) (2017).
La coexistencia de grupos ilegales como el Ejército Nacional de Liberación (ELN),

sucesores de grupos paramilitares y de bandas criminales (Bacrim), continúa afectando
la capacidad de los ciudadanos para participar libremente en el proceso político. El asesi-
nato de activistas, líderes sociales y defensores de derechos humanos, como consecuencia
de la violencia, responde al derecho a la tierra, a los derechos de las víctimas y los de
los defensores de los derechos étnicos e indígenas, entre otros intereses poderosos, que
buscan controlar las economías ilícitas locales y detener los planes de desarrollo rural,
como el programa de sustitución de la coca (Freedom House, 2021b).

Colombia y Perú sufren las particularidades dadas por la presencia de conflictos y de

sistemas económicos basados en la producción de drogas y cultivos ilícitos; sin embar-
go, desde la academia se ha llamado a revisar las estrategias, con base en una visión de
desarrollo territorial y paz local, y reconociendo la interrelación de la trípode Estado,
mercado y sociedad para abordar la problemática de los cultivos ilícitos.

Pese a la institucionalización del desarrollo alternativo 4 y sus principios para una
estrategia sostenible y eficaz de control de los cultivos mediante la erradicación y la
adopción de desarrollo rural, buscando reconocer las características socioculturales de
comunidades y grupos destinatarios (ONU, 2014), la realidad pasa por la diversidad de las
iniciativas locales, que son muy específicas y permiten reconocer que no existen patrones
de desarrollo universales, y procura así satisfacer las necesidades de la comunidad, una
distribución equitativa de los recursos naturales, un equilibrio ecológico, la autonomía
local, la promoción activa de necesidades culturales y la eliminación de la injusticia y la
marginación enfatizando en la cultura tradicional, el empoderamiento, la descentraliza-
ción, la participación y la sostenibilidad (Jeong, 1995).
No obstante lo anterior, las particularidades y los condicionantes de Colombia y Perú

limitan la transición y la consolidación de un enfoque de seguridad basado en la mili-
tarización de la problemática hacia un enfoque de seguridad, desarrollo y paz, dado el
reducido espacio político de participación y la primacía del gasto militar, que excluyen
las problemáticas históricas y los núcleos de sus conflictos: la corrupción y la violencia [47]
estructural. A este escenario se suman la violencia política y la consiguiente quiebra
del Estado como características estructurales que restringen la eficacia del Estado; esta
última aumenta a la par con el nivel de desarrollo. En este contexto,
[…] la violencia política a gran escala y la consiguiente quiebra del Estado dan lugar a te-
rritorios que gozan de una ventaja comparativa en materia de delincuencia internacional, y
que constituyen un refugio seguro tanto para los delincuentes […] como para sus actividades
materiales, con el almacenamiento de productos ilegales, sobre todo las drogas. (Collier,
2009, p. 183)
En la región latinoamericana se ha reconocido que la delincuencia, la violencia y la

inseguridad preceden al desempleo y a la crisis económica como las principales preocu-
paciones de los ciudadanos, producto de una “democratización” de la violencia criminal
que superó la comprensión dominante de la democracia, sus compromisos políticos y la
seguridad democrática que propendía por el fortalecimiento de las instituciones estata-
les, los DD. HH., el Estado de derecho, la participación cívica y la resolución pacífica de
4 Algunas de las lecciones, desde un enfoque multidimensional y construido desde lo local, pasan por estrategias
desde lo local, con soluciones duraderas a consecuencia del Estado trabajando con las comunidades a través de
estrategias incrementales y efectivas que suman actores diversos y ayudan a cuidar recursos, en cuya interac-
ción la solución no es qué hace el Estado, sino si estas comunidades logran la inserción (Bermúdez Liévano &
Garzón, 2020).

conflictos, entre otros, y demuestra así estar lejos de ser pacífica, pese a la militariza-
ción de la seguridad pública en el contexto de las guerras antidrogas, que ha resultado
ser insuficiente, pues el poder del Estado y su debilidad institucional son impugnados
activa y violentamente por actores estatales y no estatales, en una suerte de gobernanza
subnacional (Müller, 2018) o, en ocasiones, una gobernanza criminal, que también go-
bierna personas y espacios proporcionada por el narcotráfico (Lessing & Wills, 2019).
3. Déficit estructural de las capacidades de poder nacional e internacional de

Colombia y Perú: actores pasivos y subordinados al sistema internacional
En las RI, el poder es determinado por las capacidades de los Estados para ostentar
un poder nacional e internacional. Por lo anterior, las capacidades son la base intrín-
seca del poder y “[…] pueden entenderse como las competencias o aptitudes que tiene
un Estado para actuar en el sistema internacional” (Rocha & Morales, 2018, p. 153).
Siguiendo a Morales Ruvalcaba (2019), las capacidades nacionales que tiene un Estado
para ejercer su poder, comprenden: 1) las capacidades materiales (Hard Power), 2) las
capacidades semimateriales y 3) las capacidades inmateriales (Soft Power).
Las capacidades materiales (MCI) 5, o Hard Power (poder duro), ref lejan el poder
económico-militar de los Estados siendo principales y determinantes, pues definen la
materialidad necesaria para que un país impulse un determinado proceso de crecimien-
[48] to, desarrollo, progreso y seguridad. Las capacidades inmateriales (IMCI) 6, o Soft Power
(poder blando), ref lejan el poder político-comunicativo-cultural relacionado con los
valores y el atractivo cultural, así como con la dirección y el liderazgo político de un Estado,
y sirven para configurar las preferencias de otros actores internacionales, promover la
cooperación, modelar la agenda y generar adhesión; sin embargo, las capacidades semi-
materiales (SMCI)7 son el poder socio-institucional de un Estado mediante su grado de
fortaleza para garantizar los medios del bienestar, el progreso y el desarrollo, así como
la cohesión interna, mediante la legalidad en sus acciones, la provisión de servicios pú-
blicos y la prosperidad de sus ciudadanos (Rocha & Morales, 2018).
5 Las capacidades materiales (MCI) comprenden: producción nacional; superficie total; defensa; comercio inter-
nacional; finanzas, e investigación y desarrollo.
6 Las capacidades inmateriales comprenden las capacidades políticas (gasto público, inf luencia ideológica, ima-
gen del Gobierno nacional, etc.), comunicativas (medios de comunicación, exportación de valores e ideas, etc.)
y de atracción cultural (producción cultural, recepción de turistas y de estudiantes extranjeros, etc.) de una
sociedad nacional, a través de las variables: 1) gasto público; 2) atractivo turístico; 3) ayuda internacional; 4)
líneas telefónicas; 5) inf luencia académica, y 6) cosmopolitismo.
7 Las capacidades semimateriales, que hacen referencia a la situación de riqueza y bienestar, comprenden: producción
per cápita; población; consumo: gasto de consumo final de los hogares per cápita; energía, educación, y salud.

Figura 4. Índice de poder mundial
0,965 0,9664 0,962 0,961 0,96 0,959 0,957 0,955 0,955 0,954 0,954 0,954 0,955 0,952 0,951 0,953 0,954 0,954
0,97

0,87
0,77
0,67
0,618 0,619 0,622
0,589 0,596 0,599 0,606 0,612 0,609 0,602 0,6
0,577 0,573 0,576
0,57 0,562 0,569 0,574
0,57 0,544 0,552 0,551 0,554 0,555 0,551 0,552
0,521 0,516 0,514 0,513 0,531 0,535 0,543 0,524 0,53 0,525 0,523 0,522
0,513 0,512 0,516 0,524 0,506 0,513 0,518
0,493 0,496
0,48
0,467 0,472 0,476
0,451 0,461
0,47 0,439 0,443 0,44 0,443 0,441 0,443
0,43
0,406 0,409 0,413 0,421 0,426
0,396 0,392 0,387 0,385 0,383 0,385 0,388 0,395
0,37
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
EE.UU. Colombia Perú Bolivia Ecuador
Nota: índice de poder mundial y de las asimetrías existentes en términos de poder mundial.
[49]
Fuente: elaboración propia, con base en datos tomados de Morales Ruvalcaba (2019).
Los países de la región andina se han caracterizado por enfrentar la problemática

de las drogas, una amenaza transnacional que ha tenido un abordaje, sobre todo, desde
un referente de securitización, dado el enfoque dominante prohibicionista, que ha sido
orientado a una salida principalmente militar. Con el fin de la Guerra Fría, la búsqueda
de nuevas amenazas para Occidente provinieron del sur, lo cual llevó a que el foco de las
preocupaciones de seguridad se desplazaran al eje norte-sur centrándose en atender que
los Estados desarrollen mecanismos de coordinación definiendo sus políticas en áreas
temáticas particulares, a partir de lo cual las prácticas a escala internacional se llevan a la
agenda política e imponen controles similares a una actividad, un control universal o una
prohibición, cuando se convierta en una amenaza para ellos (Thomson, 2000).
A los retos y los desafíos del problema mundial de las drogas se suma el debate de
las capacidades de los Estados marcados por fuertes asimetrías y disparidades, como se
ve en la figura 4; en particular, hacia la potencia hegemónica —Estados Unidos—, así
como por las debilidades que restringen su acción tanto interna como externa, según se
muestra en la figura 5. De esta manera, su poder nacional e internacional se ve limitado
para impulsar sus procesos (capacidades materiales), así como para ejercer un verdadero
liderazgo político (IMCI) como rule makers en el sistema internacional y en la configu-
ración de los distintos principios y normas de los regímenes internacionales vigentes, y

se reduce así a un rol de rule takers; sin embargo, y de acuerdo con la figura 5, su gran
déficit y su debilidad estructural pasan por su bajo grado de fortaleza para garantizar
los medios del bienestar, el progreso y el desarrollo, así como por la cohesión interna
mediante la legalidad en sus acciones, la provisión de servicios públicos y la prosperidad
de sus ciudadanos (Rocha & Morales, 2018), que son insuficientes para consolidar sus
agendas de paz y desarrollo.
Las SMCI, que hacen referencia a la situación de riqueza y bienestar, pasan por el de-
bate sobre el papel del Estado en el desarrollo económico, pues los mercados por sí solos
no logran la prosperidad compartida y duradera (Stiglitz, 1999), y cabe tener en cuenta,
además, que la ortodoxia neoliberal en el desarrollo económico y el bienestar deja de
lado las fuentes de riqueza de las naciones; no obstante, en la región latinoamericana las
especificidades y las particularidades de la estructura productiva y su capital natural han
determinado su crecimiento dependiente de la renta, que ha limitado su desarrollo econó-
mico de transformación productiva con “equidad”, lo cual no se ha traducido en riqueza,
y limita el surgimiento y la consolidación de un bienestar latinoamericano, lo cual, por
el contrario, se ha visto exacerbado por las demandas sociales y las reformas económicas.
Figura 5. Capacidades materiales, semimateriales e inmateriales, según el Índice de Poder Mundial (2000-2017)
0,65
[50]
0,63
0,61
0,59
0,57
0,55
0,53
0,51
0,49
0,47
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Capacidades materiales Capacidades semimateriales Capacidades inmateriales
Colombia Perú
Nota: las tres dimensiones de poder mundial demuestran las dificultades para impulsar, garantizar y liderar.
Fuente: Morales Ruvalcaba (2019).

Así pues, entre las causas económicas de la violencia y de las guerras civiles existe la
ambigüedad respecto a que los recursos aumentan el riesgo de conflicto violento, por
cuanto su abundancia resalta la dependencia de los recursos naturales y la relación en-
tre materias primas y renta. Lo anterior, dado que, por una parte, se da una distinción
entre la riqueza de una nación y la riqueza de determinados individuos; por otra, existe

una clara distinción entre renta (ingreso) y riqueza de una nación, puesto que
[…] la búsqueda de renta se asocia al intento de conseguir una porción mayor de la tarta
económica de la nación, en oposición a la creación de riqueza, que trata de aumentar las
dimensiones de dicha tarta. […]. Una batalla exitosa contra la búsqueda de renta redunda
en redirigir los recursos hacia la creación de riqueza. (Stiglitz, 2020, s. p.)
Para Collier (2009), la subida del precio de las materias primas (renta) aumenta el
riesgo de guerra civil y de violencia en los países que las exportan; sin embargo, si la
democracia es bastante sólida, el riesgo no empeorará, pues “[…] resulta evidente por
qué los recursos naturales pueden agravar la propensión a la violencia, a saber: porque
constituyen una accesible fuente de financiación para los grupos rebeldes, porque re-
presentan un botín por el que luchar […]” (p. 168).
De esta manera, se presenta una discrepancia entre los beneficios sociales y los retos
privados ante la dualidad entre riqueza y renta, lo que pone en jaque la democracia y
sus instituciones y ha aumentado la desigualdad, en una situación donde los gobiernos [51]
deben orientarse a crear riqueza, en vez de la búsqueda de renta. Asimismo, se necesita
“un nuevo contrato social” que busque un equilibrio entre el mercado, el Estado y la
sociedad y acabe con la desigualdad y las protestas (La República, 2020), y donde los
Estados deban mejorar así los estándares de vida permitiendo crear una sociedad más
equitativa (Stiglitz, 1999). Por lo anterior, “los recursos y esfuerzos institucionales que
fortalezcan sus democracias deben dirigir los recursos hacia la creación de riqueza”
(Stiglitz 2020).
Esta necesidad requiere profundizar el reentendimiento de la problemática de los

cultivos ilícitos desde la perspectiva local-regional y bajo la lógica de una corresponsabi-
lidad, pero en sentido diferencial, donde las exigencias sistémicas de lucha militarizada
contra los cultivos deben dar complemento progresivo al componente de desarrollo
socioeconómico, necesario para los contextos específicos de los países andinos. Lo an-
terior no es tan solo un abordaje teórico-discursivo, sino que está determinado por la
incipiente aplicación de políticas alternativas que deben ser profundizadas. Los datos en
el caso colombiano muestran que la sustitución voluntaria tiene un 0,8 % de resiembra
(UNODC, 2020d), comparado con la erradicación forzada, que tiene un porcentaje de
resiembra del entre el 40 % y el 50 % (Méndez, 2020), y la aspersión aérea, uno de alre-
dedor del 35 % (Dejusticia, 2019), sumado ello a los manifiestos efectos sobre el medio
ambiente y la salud.

4. Una mirada a la relación de fuerzas Estado, mercado y

sociedad en el tipo de capitalismo rentismo liberal y patrón de
desarrollo rentista y financiero de Colombia y Perú
Desde la ortodoxia en los estudios sobre el desarrollo se ha planteado la tesis de los

mercados autorregulados como best way al desarrollo —capitalismo de mercado— con-
trarrestando la intervención del Estado, pese al reconocimiento del Estado de derecho y
la democracia como fuente del desarrollo de un país. Así, se ha dado paso en los debates
sobre el desarrollo a reconocer que existen diferentes vías y una sola economía, y se han
identificado de esta manera dos tipos de capitalismo que dependen de la participación de
actores sociales así como de la interacción del Estado, el mercado y la sociedad; (a) liberal
de mercado y (b) coordinado de mercado por actores sociales. Sin embargo, los enfoques
sobre el desarrollo que rechazan la idea de un best way al desarrollo y la existencia de una
sola economía dan cuenta de las diferencias profundas entre los países que cuestionan rece-
tas universalistas, dados los distintos tipos de capitalismo y los modelos de desarrollo para
resolver, de manera distinta, los problemas económicos, sociales y políticos (Bizberg, 2019).
Para Rodrik (2012), los problemas económicos se derivan del fundamentalismo del
libre mercado y de su creencia en que la intervención del gobierno es ineficaz y dañina,
frente a lo cual el Estado debe intervenir para volver más eficaz, más justa y más sos-
tenible la globalización. De esta manera, uno de sus principales argumentos es que los
[52] mercados y los gobiernos se complementan, no se sustituyen.
En el trípode Estado, mercado y sociedad, los Estados pueden ser considerados un

actor central en el desarrollo, que, junto a las instituciones políticas y las organizaciones
sociales, pueden enfrentar los conflictos distributivos en momentos de crisis. Cada Estado
representa la materialización de distintas coaliciones sociopolíticas o bloques hegemónicos,
dadas las especificidades de las trayectorias nacionales de desarrollo. Respecto al Estado
y su importancia como institución, los sistemas más centralizados y centrados en las elites
dan un menor espacio a la acción social y a la innovación política, que aminoran las fuerzas
de los actores, la autonomía del Estado y la apertura del espacio político. En tal sentido,
se ha planteado la tesis de que actores sociales fuertes representan un Estado fuerte. Es
así, como “las coaliciones sociales son las que determinan la extensión del desarrollo eco-
nómico, es decir la capacidad de un país para hacer que el crecimiento económico sea un
factor de desarrollo socialmente incluyente e integrador en el plano territorial” (Bizberg
& Théret, 2014, p. 31).
En América Latina existe, mínimo, un común denominador: la desigualdad; sin embar-

go, existen diferencias que las separan dando paso a cuatro tipos de capitalismo y modelos
de desarrollo, como se muestra en la tabla 1, y que comprenden diferencias en el Estado, el
sistema político y las políticas económicas, la inserción internacional, la intervención esta-
tal, la sociedad civil y la coalición dominante, entre otras: 1) el modelo de subcontratación
internacional; 2) el socio-desarrollismo; 3) el rentismo liberal y 4) el rentismo redistributivo.
Así, no existe un modelo de desarrollo único en el continente (Bizberg, 2019).

Tabla 1. Tipos y variedades de capitalismo
Socio-desarrollismo Rentismo liberal Rentismo redistributivo Subcontratación y rentista
Brasil, Argentina y Uruguay Colombia, Perú, Chile Ecuador, Bolivia México
Capitalismo orientado por Capitalismo regulado por el El Estado es intervencionista Capitalismo desregulado, subor

el Estado, y dirigido hacia el Estado (de manera subsidiaria con proyec tos —política dinado al mercado externo, lo
mercado interior, con actores (Chile) o subordinado (Mé social asistencial universal— que da lugar a un capitalismo de
sociales relativamente fuer xico, Colombia y Perú) al buscando redistribuir parte subcontratación internacional
tes en una democracia par capital privado y el mercado) de la riqueza creada a través (maquilas) con actores sociales
ticipativa. El sistema de pro dirigido hacia el mercado de impuestos estatales a débiles.
tección social puede tender externo —economía liberal las empresas extractivas en
hacia la universalización. y, en gran parte, abierta— una economía cuasicerrada.
con exportaciones de ma Se caracteriza por fuertes
terias primas/commodities, actores sociales —activos—
con actores sociales débiles. que ejercen presión sobre el
El sistema de protección Estado en una democracia
social puede tender hacia la delegativa.
asistencia.
Fuente: elaboración propia, con base en Bizberg (2019).
Los países de la región andina se encuentran enmarcados en los modelos rentismo

liberal y rentismo redistributivo, como se explica en la tabla 1, y los cuales se basan en
un capitalismo extractivo, dada su estructura productiva con base en la renta —modo
de acumulación dependiente de materias primas—, y no en la productividad, lo que de-
termina una baja ocupación de mano de obra y se centra en la exportación de materias
[53]
primas/commodities (productos básicos, minería, petróleo, gas, productos agrícolas), por lo
cual se encuentran sometidos a los precios del mercado internacional, con una inserción
internacional pasiva como agente del liberalismo8, pese a ser abiertos y no imponer ma-
yores restricciones —o no imponer ninguna— al capital extranjero, y dependientes de la
inversión en la minería, el petróleo y otras materias primas.
En particular, Colombia y Perú presentan las características de un modelo de rentismo

liberal basado en el mercado y con baja participación del Estado —subordinado—, por
lo que no se presenta una distribución por este, sino mediante el mercado, donde los
actores sociales son débiles contraponiéndose a la tesis de actores sociales fuertes-Estado
fuerte, como resultado del grado de representación política en el sistema y el régimen
político; el Estado, concebido como un gobierno “tecnocrático” puro, y el sistema polí-
tico funcionan sin mucha interrelación con la sociedad civil, y así, en muchas ocasiones
dejan de lado los intereses populares.
Por ende, el Estado es débil y tiene poca autonomía. Los actores sociales también
son débiles, y la coordinación entre los sindicatos y el capital (y el Estado) es casi inexis-
tente. Por último, se caracterizan por salarios bajos, los cuales crecen por debajo de las
8 Sin intención de promover la industrialización o de un mejoramiento de la producción, incluso de la producción

de materias primas.

ganancias9 de productividad, a lo que se suma la desregulación de la mano de obra. De

esta manera, para Bizberg (2019), durante el último superciclo de los precios de materias
primas, los países del rentismo liberal lograron reducir la pobreza, pero no lograron
reducir la desigualdad; excepto Perú.
De acuerdo con Bértola (2015), es importante resaltar que existen cinco fuentes de cre-
cimiento económico sustentado por fuerzas sociales y económicas que han determinado las
dinámicas y los patrones de desarrollo: el kaldoriano, el schumpeteriano, la transferencia
internacional de tecnología, el crecimiento inducido por renta y el crecimiento inducido
por la expansión financiera; sin embargo, en el crecimiento y los patrones de desarrollo
latinoamericano se ha evidenciado “[…] que la tendencia divergente a largo plazo y la
volatilidad de la economía latinoamericana han estado muy vinculadas al predominio del
crecimiento basado en el patrón rentista y financiero […]” (Bértola, 2015, p. 283).
Figura 6. Desglose de las exportaciones totales de la economía de Colombia y Perú (2005-2019)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
[54] 10
0
Colombia
Perú
Colombia
Perú
Colombia
Perú
Colombia
Colombia
Colombia
Perú
Colombia
Perú
Colombia
Perú
Colombia
Perú
Perú
Perú
Colombia
Perú
Colombia
Perú
Colombia
Perú
Perú
Colombia
Perú
Colombia
Perú
Colombia
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Productos agropecuarios Combustibles y productos de las industrias extractivas Manufacturas
Nota: el desglose de las exportaciones totales resalta la primerización de su estructura productiva y su incipiente industrialización, que
determina su dependencia y su vulnerabilidad en un tipo de capitalismo liberal y un patrón de desarrollo rentista y financiero.
Fuente: elaboración propia, con base en datos de perfiles comerciales (2006-2021) (OMC, 2021).
Respecto al crecimiento inducido por renta, este se halla determinado por los abun-
dantes recursos naturales, dependiente de los precios en el mercado internacional, y no
de una valorización por el cambio tecnológico. Por otra parte, el crecimiento inducido
por la expansión financiera es efímero, “enfermedad holandesa”, pues no está basado
en ningún sector productivo (Bértola, 2015), que, en el caso de Colombia y Perú, en
9 En aquellos países donde la sociedad civil es débil, se orienta a las ganancias el modo de acumulación y consu-
mo contrario a los beneficios y salarios. Asimismo, el rentismo no induce a la innovación, a una utilización más
eficiente de los recursos y la productividad.

particular, se caracteriza por la atracción de capitales en los sectores primarios estraté-

gicos, como los productos agropecuarios, los combustibles y los productos extractivos,
dada su primaria estructura productiva y exportaciones, así como su incipiente indus-
trialización, tal cual se ve en la figura 6.

Dadas las características estructurales y coyunturales a las que se asiste en la actual
etapa de la globalización, se ha retomado el debate, como ya se mencionó, en torno al
análisis y la reflexión sobre la trípode mercado, Estado y sociedad, a partir de cuestiona-
mientos al Estado, la política y la democracia en el neoliberalismo. Respecto al Estado y
su papel, sustentado en el neoliberalismo y sus pilares de libertad individual, propiedad
privada y mercado, dicho papel se vio limitado ante cualquier forma de intervención
social, colectiva o estatal. Así, desde las corrientes neoliberales se ha planteado la tesis de
la extinción o limitación del papel del Estado en modelos como: 1) el anarco-capitalismo
puro, u ortodoxia libertaria; 2) el Estado mínimo, o ultramínimo; 3) el Estado funcional,
y 4) el Estado liberal de derecho (Múnera, 2003).
En el Estado anarco-capitalista puro, u ortodoxia libertaria, a partir de la competencia

como principio básico, se plantea que la libertad o el goce de la propiedad privada solo
pueden garantizarse mediante la extinción del Estado y sustituyéndolo por un conjunto
de asociaciones e instituciones resultantes de transacciones voluntarias, de acuerdo con la
lógica de mercado. El Estado mínimo, o ultramínimo, por su parte, plantea la imposibilidad
de una extensión del Estado, y ante una naturaleza hobbesiana con fines de garantizar [55]
la seguridad y reducir la incertidumbre, se plantean el monopolio del uso de la fuerza y
un Estado mínimo (Estado gendarme). En un Estado funcional se plantea un retorno al
liberalismo clásico, donde el Estado es un mal necesario para garantizar la convivencia
social sobre los fundamentos de la democracia liberal, para lo que el Estado debe mante-
ner la cohesión social mediante el monopolio de la fuerza sobre la seguridad individual
y la propiedad privada, para garantizar así los intereses del capitalismo. El Estado de
derecho liberal plantea un conjunto de normas coercitivas, como una estructura legal
permanente, y orientadas a garantizar el ambiente político y social para el desarrollo de
la economía y sobre la base de la propiedad privada y el mercado; el derecho respaldado
por la fuerza del Estado (Múnera, 2003).
Adicionalmente, dentro de este clásico debate, la reciente pandemia de la COVID-19

ha resaltado aspectos centrales, como las debilidades estructurales, dadas las limitadas
capacidades ya vistas que consigo han dejado los actuales paradigmas, y expresadas en
debilidades institucionales y en una creciente inestabilidad política manifiesta con ante-
lación, y agravadas por la pandemia. La exacerbación de escenarios de violencia pese a
los confinamientos y las medidas restrictivas tanto a la movilidad como al comercio han
dejado una redefinición de nuevas misiones y roles a las fuerzas de seguridad y sus insti-
tuciones estatales, así como para los actores del crimen organizado (Ríos & Niño, 2021).
Por lo anterior, en el caso colombiano, para 2020 se presentó un aumento en la pro-

ducción de cocaína: 142.783,97 hectáreas de cultivos de coca (Sistema de Información

de Drogas de Colombia, 2021). Al anterior panorama se han sumado las disputas entre
los campesinos, los indígenas, la Fuerza Pública y los actores armados por las labores de
la erradicación de los cultivos cocaleros (130.147,33 hectáreas de erradicación manual)
y el control sobre todos los eslabones del narcotráfico (Ríos & Niño, 2021).
En el caso peruano, los cultivos de hoja de coca aumentaron hasta 61.777 hectáreas,
cifra por encima de las de 2019 (54.655 hectáreas), en territorios de pueblos indígenas,
quienes son desplazados por organizaciones criminales (Briceño, 2021). El aumento se
vio como consecuencia del cese en la erradicación forzada de la hoja de coca por cuenta
de la COVID-19, puesto que los recursos y la vigilancia policial se redireccionaron al
rescate económico. A lo anterior se suma el efecto globo, con la expansión de cultivos a
otros territorios, la migración de la ciudad al campo como consecuencia de la crisis eco-
nómica —en la que las plantaciones representaron una de las pocas opciones económicas
como medio de sustento— (InSight, 2021), pese a la caída de los precios de la hoja de
coca en algunas zonas cocaleras del país, que disminuyeron en más del 50 % (EFE, 2020).
Se prevé que esta grave contracción económica y la consiguiente pérdida de puestos de tra-
bajo harán que un número cada vez mayor de hogares vulnerables recurran a mecanismos
de defensa negativos, como los cultivos ilícitos, si no existen otras opciones de generación de
ingresos. Es probable que la repentina alteración observada en el Perú, donde los precios
de la hoja de coca cayeron en un 46% de enero a abril de 2020, sea de corta duración, ya
[56] que los precios de consumo de la cocaína están aumentando y los traficantes de drogas son
adaptables. (UNODC, 2020a, p. 26)
El estancamiento del crecimiento y del desarrollo económicos a consecuencia de la

producción y el consumo interno, así como del comercio mundial de bienes, ha generado
efectos negativos en variables sociales como la pobreza y desigualdad. Las exportaciones
de América Latina y el Caribe fueron menores que el promedio mundial, y el crecimiento
del volumen de sus importaciones duplicó dicho promedio en el contexto de la recupe-
ración de la actividad económica, en la que hubo tasas elevadas de cierre de empresas
exportadoras en Colombia y Perú; un aspecto relevante como característica de su modelo
de desarrollo de rentismo liberal, cuyo comercio, en el primer caso, representa el 17,3 %
del producto interno bruto (PIB) (2018-2020), y en el segundo caso, el 22,8 % (2018-2020);
sin embargo, la recuperación de su oferta exportadora de bienes se ha visto relativamente
beneficiada en 2021, aunque no lo suficiente, como resultado del aumento de precios en
varios de los principales productos básicos de exportación de Colombia (petróleo, carbón,
café, azúcar, oro) y de Perú (cobre, petróleo, café, oro) (CEPAL , 2021).
CONCLUSIONES Y REFLEXIONES FINALES
El actual complejo de regímenes internacionales que sustenta la gobernanza global y

los principios del actual multilateralismo en crisis han propuesto la trípode y la interre-
lación del Estado, el mercado y la sociedad a partir del trilema de seguridad, desarrollo

y paz. En el marco de la lucha contra las drogas, cada una de dichas dimensiones ha
determinado un solapamiento de enfoques —político y de seguridad, económico y social—
para responder al problema mundial de las drogas en sus agendas de paz; no obstante,
en cada de una de esas dimensiones se encuentran debilidades estructurales que pasan
por las capacidades semimateriales de sus factores domésticos; condicionantes que cons-

triñen la eficacia de sus Estados y sociedades en la ecuación seguridad, desarrollo y paz.
De esta manera, en la actual etapa de la globalización, y ante los actuales problemas

transnacionales, la seguridad ha quedado restringida al Estado, con el propósito de
garantizar la supervivencia, en un discurso constante de securitización mediante la mili-
tarización. Asimismo, el desarrollo en el actual orden neoliberal ha quedado restringido
al papel del mercado desde un enfoque economicista inscrito como best way. Por último,
la paz, más que ser concebida como un bien público, ha sido atribuida a la sociedad y su
convivencia (teoría de la paz democrática); sin embargo, en una democracia en la que
los actores sociales deben ser fuertes, ellos han sido excluidos de las discusiones y de las
acciones, en un reducido espacio político para el debate que dé paso a la politización,
y no a la polarización, en la que el narcotráfico ha sido limitado como tema de la alta
política en sus agendas temáticas de sus políticas exteriores; una perspectiva anacrónica
para las amenazas transnacionales a las que se asiste.
Las particularidades de las capacidades y los factores estructurales en materia de

desarrollo de Colombia y Perú los han limitado como objetos pasivos —rule takers— su- [57]
bordinados en la discusión, así como en el diseño de sus políticas, dado el predominante
enfoque metodológico de una relación de causalidad (racionalismo: teoría del régimen
internacional), que no corresponde a una relación co-constitutiva para la reflexión sobre
la seguridad, el desarrollo y la paz. Por lo anterior, se han priorizado estrategias político-
militares que responden a una lógica top-down en un contexto con bajos niveles de eficacia
de sus Estados, dadas sus debilidades institucionales y estructurales (socioeconómicas), a
lo que se suma que dejan de lado en la ecuación a la sociedad como actor, así como a la
dimensión social. Lo anterior restringe la politización y la democratización del debate
sobre el desarrollo y su implicancia en el trilema seguridad, desarrollo y paz, dadas las
particularidades de Colombia y Perú en la configuración de sus respectivas estrategias
en la lucha contra las drogas abordadas en sus agendas de paz.
Ante estas realidades de Colombia y Perú para responder a los mitos de los paradigmas
institucionalizados en el actual complejo de regímenes internacionales sobre desarrollo
y lucha contra las drogas, la pandemia se configuró como un catalizador en el fenó-
meno del narcotráfico, puesto que las capacidades semimateriales y las características
socioeconómicas de los estudios de caso no representan inhibidores significativos para
disminuir la actividad del narcotráfico, aun en tiempos de pandemia, dada la exacerba-
ción de las debilidades estructurales internas/domésticas que constriñen sus estrategias
en las políticas de la lucha contra el narcotráfico en sus agendas de paz.

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GLIFOSATO, CAMPESINOS Y JUECES:
LA TIMIDEZ DE LAS ALTAS CORTES
EN LA REPARACIÓN DE LOS DAÑOS
OCASIONADOS POR LA POLÍTICA

DE FUMIGACIONES AÉREAS1
Yira López Castro, Ph. D. en Derecho, y profesora de carrera de la Universidad del Rosario. Directora de la
Especialización en Derecho Comercial de la Universidad del Rosario. Correo electrónico: yira.lopez@urosario.
edu.co ORCID: https://orcid.org/0000-0001-7668-6780
Rocío del Pilar Peña Huertas, Ph. D. en Derecho, y profesora de carrera de la Universidad del Rosario. Coordinadora
de la red de investigación Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria. Editora
en jefe de la revista Estudios Socio-Jurídicos. Correo electrónico: rocio.pena@urosario.edu.co - ORCID: https://
orcid.org/0000-0002-2167-8676
Bryan Triana Ancinez, investigador del Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de la Propiedad
Agraria. Abogado de la Universidad del Rosario. Correo electrónico: bryan.triana@urosario.edu.co.
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-0686-4358
Lina María Ortega Van Arcken, investigadora del Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de
la Propiedad Agraria. Abogada y politóloga de la Universidad Javeriana. Correo electrónico: lina.ortega@
javeriana.edu.co ORCID: https://orcid.org/0000-0002-2170-9196
Milton Alberto Valencia Herrera, investigador del Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de la [61]
Propiedad Agraria. Abogado y Filósofo de la Universidad del Rosario. Correo electrónico: milton.valencia@
urosario.edu.co ORCID: https://orcid.org/0000-0002-0364-8588
RESUMEN
La política pública de erradicación de cultivos de uso ilícito en Colombia se desarrolló por más de 20
años, a través del PECIG, un programa que tenía por objeto la disminución de cultivos de uso ilícito me-
diante la aspersión aérea de herbicidas. El programa partía de la hipótesis de que existía una correlación
entre los cultivos de uso ilícito y el conf licto armado. En este artículo nos centraremos en el papel de
los jueces en la reparación de daños ocasionados por dichas aspersiones, bajo la tesis de que las cortes
se vieron fuertemente inf luenciadas por el enfoque contrainsurgente del programa, y esto explica la
negación del derecho a la reparación de los daños por las aspersiones. Además, el cambio de precedente
judicial, en el que se priorizaron los derechos de las comunidades afectadas por las fumigaciones, no
se dio por un cambio de legislación o por un giro garantista de los jueces, sino por un cambio explícito
del enfoque de la política pública.
Palabras clave: daño, glifosato, reparación, altas cortes, erradicación forzada
1 Este artículo es resultado del proyecto de investigación “Instituciones Jurídicas, Conf licto Armado y Desigual-
dad Agraria”, financiado por MinCiencias (Código: 1101-852-71427, Contrato 472-2020) y dirigido por Rocío
del Pilar Peña Huertas.

Glifosato, campesinos y jueces: la timidez de las altas cortes en la reparación Yira López Castro, Rocío del Pilar Peña Huertas, Bryan Triana Ancinez,
de los daños ocasionados por la política de fumigaciones aéreas Lina María Ortega Van Arcken, Milton Alberto Valencia Herrera
GLYPHOSATE, PEASANTS, AND JUDGES: THE SHYNESS OF THE HIGH COURTS

IN REPAIRING DAMAGES CAUSED BY THE AERIAL FUMIGATION POLIC Y
ABSTR AC T
The public policy for the eradication of illicit crops in Colombia was developed for more than 20 years
through a program that aimed to reduce illicit crops through aerial spraying of herbicides. The program
was based on the hypothesis that there was a correlation between crops for illicit use and the armed
conf lict. This article focuses on the role of judges in repairing damages caused by such sprayings under
the thesis that the courts were strongly inf luenced by the program’s counterinsurgency approach, and
this explains the denial of the right to compensation for damages caused by the sprayings. Furthermore,
the change in judicial precedent in which the rights of the communities affected by fumigations were
prioritized was not due to a change in legislation or a conversion of the judges into guarantors but rather
to an explicit change in the public policy approach.
Keywords: Forced Eradication, Tort Liability, High Courts, Administrative Repairs

INTRODUCCIÓN
En este artículo analizaremos el papel de los jueces en la reparación de daños ocasio-

nados por las fumigaciones aéreas de cultivos de uso ilícito desarrolladas en el Programa
[62]
de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante Aspersión Aérea con el Herbicida Glifosato
(PECIG) 2. Mostraremos que existió una correlación entre los cambios de las políticas
públicas sobre fumigaciones aéreas y las decisiones judiciales sobre la responsabilidad
patrimonial del Estado por daños individuales generados por el PECIG: mientras en la
política contra las drogas prevaleció el enfoque criminalizador y contrainsurgente contra
los campesinos con cultivos de uso ilícito, los jueces decidieron negar las reparaciones
por daños del PECIG. Como veremos más adelante, la relación entre cultivos de uso
ilícito y conflicto armado irradió las consideraciones de las providencias que negaron
las reparaciones. Por el contrario, cuando en la política antinarcóticos prevaleció la idea
de que los cultivadores eran el eslabón más débil del mercado de estupefacientes y se
evaluaba cambiar la estrategia de erradicación forzosa por erradicación voluntaria a
escala nacional e internacional, las decisiones judiciales ordenaron la reparación de los
daños por las fumigaciones. En el ámbito jurídico, el cambio de precedente judicial en
esta materia se realizó sin que se presentaran cambios en la legislación sobre reparacio-
nes. De esta forma, el sustento legal se mantuvo, pero la interpretación judicial de las
normas y las conductas fueron las que variaron.
Para explicar lo anterior, analizaremos las decisiones judiciales que fueron expedidas
en relación con el PECIG, a la luz de la literatura que explora la relación entre jueces
y políticas públicas. Esta agenda de investigación ha sido desarrollada por diferentes
2 En adelante, estudio de caso.

autores que pretendieron entender el papel de los jueces en las democracias actuales
(Uribe et al., 2020). Una parte de dichos estudios se concentró en repensar el papel de
la rama judicial, debido a que algunos desarrollos se derivaron de las ideas que trajo el
constitucionalismo contemporáneo (Ferrajoli, 2010; Uribe et al., 2020). Otra parte de la
literatura se ha preocupado por documentar y explicar las intervenciones judiciales en

políticas públicas y los efectos que de este fenómeno se derivan (Rodríguez Garavito &
Rodríguez Franco, 2013). Este último escenario es en el que nos concentraremos.
En la literatura se ha identificado que tramitar reclamos relacionados con políticas

públicas por la vía judicial puede conllevar efectos negativos para los actores que los
realizan. En el contexto nacional, estas consecuencias han sido documentadas en dife-
rentes temas de litigios, pero aún no se han explicado los efectos de las providencias que
resuelven las solicitudes relacionadas con la política de drogas. Nuestro texto pretende
dar un punto de partida en esa vía.
Metodológicamente, este artículo parte de una aproximación socio-jurídica del objeto

de estudio (Peña et al., 2018), que se basa en evidencia empírica de documentos judiciales
y archivos de prensa. Para ello, en primer lugar, construimos una base de datos en la que
sistematizamos todas las sentencias emitidas por la Corte Constitucional y el Consejo de
Estado que decidieron sobre las demandas en las que sus pretensiones tenían por objeto
obtener la reparación por daños del PECIG. La base contiene 57 providencias proferidas
entre 1993 y 2020, que fueron obtenidas y seleccionadas en los buscadores web de ambas [63]
cortes y en bases de datos jurídicas. En segundo lugar, la selección y la sistematización
de prensa la realizamos recurriendo al archivo de prensa del Centro de Investigación y
Educación Popular (Cinep). En esta filtramos las noticias relacionadas con fumigaciones
aéreas con glifosato desde 1990 hasta 2020, las cuales organizamos en una línea temporal,
para describir los cambios en la política de aspersiones y los hitos de esta.
En la primera parte del texto expondremos el marco teórico sobre los jueces y las
políticas públicas, y describiremos las principales conclusiones de la literatura en esa
materia y la forma como se relacionan con nuestro artículo. En la segunda parte presen-
taremos nuestros hallazgos sobre el estudio de caso seleccionado. Para ello, iniciaremos
con una breve contextualización del programa PECIG, en la cual explicaremos el enfoque
contrainsurgente de esta política y las consecuencias sociales y políticas que conllevó
ejecutar el programa desde esta perspectiva. Luego mostraremos la línea cronológica
de los hitos de la jurisprudencia de las altas cortes y los cambios de la política de fumi-
gación que construimos con base en nuestra evidencia empírica. Allí explicaremos la
correlación que se presentó entre las decisiones judiciales y las decisiones políticas del
PECIG. Por último, presentaremos nuestras conclusiones.
1. UNA REL ACIÓN COMPLICADA: JUECES Y POLÍTICAS PÚBLICAS
La relación entre la rama judicial, la democracia y las políticas públicas ha sido ob-
jeto de estudio en las ciencias sociales desde diferentes enfoques. Recientemente, las

investigaciones se han concentrado en analizar las intervenciones judiciales en las polí-

ticas públicas, pues diferentes actores promovieron acciones judiciales con el objeto de
que los jueces tomaran decisiones relacionadas con ellas, acciones que concluyeron con
sentencias que incidían en los programas estatales (Uribe et al., 2020). Dicho fenómeno
es estudiado en diferentes investigaciones que pretenden analizar la posición del juez
en el escenario democrático actual y los efectos que generan las decisiones judiciales en
las políticas en las que inciden y en los actores que buscan la intervención judicial en los
programas estatales. A pesar de la diversidad de temas que han sido indagados por la
literatura, son pocos los estudios que han analizado las decisiones judiciales relacionadas
con las políticas de drogas, como el PECIG, y los que existen no han evidenciado clara-
mente los efectos políticos ni sociales de dichas providencias.
En primer lugar, es importante precisar que nos aproximamos al PECIG como una
política pública adoptada por el Estado colombiano a través de diferentes gobiernos. La
definición de políticas públicas que utilizaremos para este artículo parte de los plantea-
mientos de Adre-Nöel Roth (2003). Para el autor, las políticas públicas se caracterizan por:
1) identificar situaciones en las que se debe intervenir; 2) definir objetivos que guiarán la
intervención; 3) crear y diseñar programas, acciones o medidas para lograr los objetivos,
y 4) contar con la participación, directa o indirecta, del Estado (Uribe, et al., 2020). Ade-
más, los programas y las propuestas se desarrollan en largos periodos (Pallarés, 1998), e
integrando “decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos” (Velásquez, 2009,
[64] p. 156) para definir los asuntos públicos. Este primer paso es fundamental, pues configura
una visión del mundo que determina los instrumentos por emplear para responder a la
situación. Como mostraremos más adelante, la comprensión del campesinado cultivador
de coca como actor del conflicto armado fue fundamental para facilitar la adopción de
la aspersión con glifosato. Tanto el proceso de definición de las situaciones como las
herramientas por emplear y los objetivos que se pretenden lograr se plasman en actos
formales, que cuentan con diversos grados de vinculatoriedad (Knoepfel et al., 2008).
En cuanto al papel de los jueces en la democracia, se ha concluido que la rama judicial

desempeña un rol central en el paradigma de los Estados liberales contemporáneos, pero
últimamente está tomando decisiones que rozan con las competencias de las otras ramas.
Gargarella (2011) explica ese fenómeno con la idea del “poder contramayoritario” de los
jueces. Según el autor, esa actividad surge de una visión conservadora de la sociedad, en
la cual no todos los individuos que conforman la sociedad tienen la capacidad para tomar
decisiones correctas e imparciales. El poder de controlar leyes a través de casos particulares
se consolidó en la Suprema Corte de Justicia de Estados Unidos, con el caso Marbury vs.
Madison, en el cual la corte reconoció que las leyes aprobadas por el Congreso resultaban
inconstitucionales si contrarían el texto de la Constitución y, por tanto, eran inaplicables.
En contraste con la tradición anglosajona, en el siglo XIX, en los países de tradición ci-
vilista, se adoptó una postura similar a la de Montesquieu con respecto a la labor de los
jueces. La rama judicial de las nacientes repúblicas se encargaba de aplicar las normas
para resolver conflictos entre particulares, o entre particulares y el Estado (López, 2004).

En Colombia, los debates sobre la organización del Estado y el papel de los poderes
públicos estuvieron presentes en la elaboración de las diferentes constituciones (Quinche,
2008); sin embargo, no fue sino hasta la Constitución de 1991, con su característica de
ser un texto contencioso (Quinche, 2008; Triana & Cristancho, 2021), cuando el control
de constitucionalidad adquirió una relevancia fundamental. Este poder ha sido utilizado

por la Corte Constitucional no solo para declarar inexequibles normas del ordenamien-
to jurídico, sino para dictar órdenes que inciden en las políticas públicas por parte del
ejecutivo y el legislativo (Quinche, 2006). Esta intervención de la Corte Constitucional
en decisiones políticas llevó a documentar distintas experiencias en las que, a través
de los jueces, hubo actores sociales que tramitaron algunos de los reclamos políticos
que les fueron negados en los espacios tradicionales de deliberación democrática. Los
avances en el reconocimiento de los derechos de la comunidad LGTBI (Peña & Parada,
2014; Quinche & Peña, 2013), la protección de algunos derechos indígenas (Rodríguez
& Orduz, 2012) o la despenalización del aborto (Dalén, 2013) son ejemplo de ello. Pero,
además de esos estudios, que describen casos específicos sobre el reconocimiento de
derechos en los estrados judiciales, existen otros que se han preocupado por analizar
la intervención de la rama judicial en las políticas públicas. A continuación, profundi-
zaremos en estos últimos.
En general, los estudios nacionales sobre las políticas públicas y los jueces comparten
varias de las conclusiones a las que llegaron Rodríguez Garavito y Rodríguez Franco
(2013), y que defienden la intervención judicial en temas políticos en dos escenarios es- [65]
pecíficos: las fallas sistémicas de políticas públicas para cumplir derechos o el bloqueo
institucional para actores sociales específicos. Estos dos criterios coinciden con la mayoría
de las publicaciones nacionales que defienden el activismo judicial. Los argumentos de
los autores que justifican la intervención de la judicatura en aspectos políticos coinciden
con alguno de los criterios referenciados, o con los dos (García Villegas, 2014; Henao,
2013; Uprimny, 2001; Uprimny, 2007; Uprimny & Sánchez Duque, 2012). El primer
criterio justifica la intervención judicial cuando se corrobora una masiva vulneración
de derechos humanos propiciada por la insuficiencia o la ausencia de políticas públicas.
Y el segundo criterio consiste en el reconocimiento de que existe un “equilibrio institu-
cional perverso” que impide el debido funcionamiento estatal y el cumplimiento de los
derechos (Rodríguez Garavito & Rodríguez Franco, 2013).
Aunque los autores reconocen la importancia de los reclamos políticos por las acciones
judiciales en el país y los impactos positivos de estas, manifiestan que solo es pertinente
hacerlos en los dos escenarios ya descritos. De esta forma, el apoyo a la intervención
judicial en políticas públicas es limitado, pues los estudios encuentran riesgos y proble-
mas a esa práctica. Como se puede ver en la tabla 1, los principales efectos negativos
descritos por la literatura nacional coinciden en resaltar la importancia de los mecanis-
mos de participación políticos en el plano democrático y los pocos efectos tangibles de
las órdenes judiciales.

Tabla 1. Efectos negativos de la intervención judicial en las políticas públicas identificados por la literatura nacional
Efecto negativo Explicación Referencia

Existe una posible incompatibilidad del activismo (Rodríguez Garavito & Rod rí
Efectos antidemocráticos judicial con los espacios tradicionales de participación guez Franco, 2013; Uprimny &
y que son ampliados con la Constitución de 1991. Sánchez, 2012)
La rama judicial, en especial la jurisdicción constitucional, (Rodríguez Garavito & Rod rí
Incapacidad judicial puede ser incapaz de liderar la envergadura de los guez Franco, 2013; Uprimny &
cambios sociales que se tramitan por estas vías. Sánchez, 2012)
El espectro cerrado elitista de personas que pueden
acceder al litigio, focalizado en una clase media alta
Participación elitista (García Villegas, 2014)
profesional y un conjunto de abogados que pueden
intervenir en el litigio.
La centralidad de la rama para liderar procesos de
políticas públicas, pese a los rasgos clientelistas que (García Villegas, 2014; Uprimny,
Clientelismo judicial
se manifiestan en la actualidad, puede conllevar la 2001)
politización de la rama judicial.
El activismo judicial puede generar que las organizaciones

Desmovilización de las orga
sociales se desarticulen y prefieran tramitar sus reclamos (Uprimny, 2001)
niz aciones sociales
por la vía judicial.
Tramitar reclamos políticos por la vía judicial no genera

Fetichismo legal (Lemaitre, 2009)
efectos reales a las organizaciones sociales.
Traslado de la movilización nacional a instancias
Traslado de debates al nivel
judiciales internacionales. Los debates políticos se (García Villegas, 2014)
internacional
deciden en esas instancias judiciales.
[66]
Fuente: elaboración propia con base en: García, 2014; Lemaitre, 2009; Uprimny, 2001; Uprimny y Sánchez, 2012; Rodríguez y Rodríguez,
2013.
De las investigaciones sobre los jueces y sus intervenciones en decisiones políticas, son
pocas las que han analizado la política de drogas en espacios judiciales. Dos trabajos se
acercaron a entender la incidencia de las decisiones judiciales en la política pública de
aspersiones: 1) Arenas (2019a; 2019b) explicó que las decisiones judiciales de la Corte
Constitucional, además de reconocer la afectación a los derechos de las comunidades
indígenas, modificaron la política de erradicación aérea porque utilizaron los derechos
étnicos como un límite al programa; 2) por su parte, Triana y Cristancho (2021) mos-
traron que el PECIG, mientras estuvo vigente, generó una tensión con los postulados
democráticos del Estado colombiano —en especial, luego de 1991—. En tal escenario,
a pesar de que diferentes agencias públicas y organizaciones sociales manifestaron su
rechazo a la política, como lo describieron los autores, los jueces fueron los únicos que
lograron poner límites a la actuación desbordada del ejecutivo; además, como explicaron
Machuca y Triana (2021), durante el intento actual del gobierno de reanudar las asper-
siones con glifosato, los jueces siguen jugando un papel importante. Para los autores, la
rama judicial en diversas ocasiones ha restringido o aplazado el reinicio de la política, y
ocasionado con ello que el ejecutivo reaccionara modificando el reparto de las acciones
jurídicas en contra de la política de drogas, para que estas se centralizaran en un solo
órgano judicial, ubicado en Bogotá (Decreto 333 de 2021).

Con este artículo pretendemos contribuir al marco teórico expuesto de dos formas: 1)
brindaremos una primera aproximación de los efectos sociales y políticos que tuvieron
las decisiones judiciales relacionadas con las políticas de drogas en Colombia. Para ello,
analizaremos el caso del PECIG y mostraremos que las sentencias fueron irradiadas por
el enfoque contrainsurgente del programa, lo cual conllevó la negación del derecho a la

reparación de los daños de las aspersiones. 2) Expondremos un enfoque diferente a los
de los estudios y autores mencionados previamente, para analizar la relación entre los
jueces y las políticas públicas centrándonos en cómo las políticas públicas inciden en las
decisiones judiciales.
2. L A POLÍTICA PÚBLICA DE LUCHA CONTR A EL

NARCOTERRORISMO: EL PECIG COMO ESTUDIO DE CASO
El PECIG fue un programa que tenía por objeto la disminución de cultivos de uso
ilícito mediante la aspersión aérea de herbicidas en Colombia. Aunque se realizaron as-
persiones experimentales desde la década de 1970 (Machuca et al., 2021; Vargas, 1999a;),
estas fueron creadas formalmente como política solo desde 1994, y la aspersión aérea
se mantuvo hasta 2015. Mientras estuvo vigente el PECIG, diferentes actores políticos,
sociales e institucionales se opusieron al programa (Acero et al., 2019; Gutiérrez, 2021;
Machuca, 2021; Triana & Cristancho; 2021). Los efectos en la salud, el medio ambiente
y los riesgos sociales y económicos de esta política fueron los principales argumentos
expuestos por los opositores. Uno de los temas concretos expuestos sobre las implicacio- [67]
nes de las aspersiones fueron los daños que estas ocasionaban en cultivos de uso lícito u
otros tipos de bienes de los habitantes de las zonas asperjadas. La consecuencia negativa
de la política no había sido prevista por la regulación del programa, como lo manifestó
el Defensor del Pueblo en 2001. De acuerdo con el funcionario, en el sur del país, el
PECIG generó daños en diferentes bienes lícitos de pobladores de la región; incluso, se
realizaron aspersiones en proyectos productivos entregados por el Estado, en desarrollo
del programa de sustitución impulsado en aquel momento (Triana & Cristancho, 2021).
Las diferentes solicitudes ciudadanas presentadas por los daños ocasionados en de-
sarrollo del PECIG y la denuncia realizada por el Defensor del Pueblo llevaron a que se
diseñara un procedimiento administrativo para reparar estas afectaciones; sin embargo,
el trámite fue poco efectivo. Como lo explicaron Triana y Cristancho (2021), la decisión
sobre la reparación recaía en la entidad que realizaba las operaciones que producían los
daños: la DIRAN3. No había término para decidir las solicitudes de reparación, pero sí
se estableció un término de caducidad para poder presentarlas. El procedimiento solo
atendía daños sobre bienes, y no otros daños, como a la salud o al medio ambiente; ade-
más, la carga de la prueba sobre la ocurrencia de los hechos recaía sobre los solicitantes
(Lyons, 2018).
3 Dirección de Antinarcóticos Policía Nacional (DIRAN).

A pesar de estas falencias, el procedimiento estuvo vigente desde 2001 hasta 2013,
pues ese año el Consejo de Estado decidió declarar nula la resolución que regulaba este
aspecto del programa (Consejo de Estado, 25 de julio de 2013). Después de ese año, la
DIRAN creó un protocolo para atender las quejas, y que calcaba la resolución anulada
y daba continuidad a la ruta establecida por esta entidad, lo cual no fue eficiente, pues,
como la misma entidad reportó, de las solicitudes de reparación de daños tramitadas
entre 2001 y 2015, hubo 17.017 peticiones que fueron rechazadas o archivadas; 474 más
fueron compensadas, catorce no aceptaron la compensación ofrecida y 138 se encontraban
aún en proceso (Lyons, 2018).
En tal escenario de ausencia de responsabilidad fue desarrollado el PECIG. A pesar

de las múltiples denuncias que advertían que el programa generaba distintos riesgos
y daños, la política no tuvo un procedimiento eficaz para reparar las afectaciones ge-
neradas; además, el diseño creado para solicitar la compensación de las afectaciones
estableció un mecanismo que facilitó que las denuncias fueran rechazadas o negadas,
pues las mayores cargas estuvieron en los ciudadanos, y no en las autoridades. Así, el
único escenario para encontrar la reparación en el programa era la vía judicial, la cual
será el objeto de nuestro artículo.
3.1. La política de reconocimiento: entre las drogas, el conflicto y el glifosato
[68] La relación de los grupos armados con el tráfico de las drogas facilitó que en dife-
rentes países se adoptaran políticas que agrupaban bajo el mismo paraguas el objetivo
de disminuir la presencia de cultivos de uso ilícito y el de atacar a los grupos armados
ilegales (Felbab-Brown, 2010). En el caso colombiano, esto generó que los cultivadores de
plantaciones de uso ilícito fueran identificados como auxiliares o apoyo de las guerrillas
colombianas (Abril et al., 2019; Ramírez, 2001a). Por otra parte, los actores políticos que
rechazaron estos programas antidrogas también estuvieron sometidos a una política de
identificación: su oposición a los programas contra las drogas los podría encasillar como
guerrilleros o paramilitares (Gutiérrez, 2021). Enseguida mostraremos la relación que
existe entre las políticas antidroga y la contrainsurgente, y cómo impactó ello en el PECIG.
Diferentes actores armados (terroristas, insurgentes o paramilitares) se han involucrado

en el mercado de los cultivos de uso ilícito. Ejemplos de dichas relaciones se encuentran en
Latinoamérica o en el sudeste asiático. En dichas regiones se han documentado los vínculos
de guerrillas y grupos antisubversivos con la producción de coca y opiáceos; particularmen-
te, en Colombia, Afganistán y Perú (Felbab-Brown, 2010). A pesar de que los nexos entre
actores armados y cultivos de uso ilícito tienen diferentes motivos y dinámicas, la respuesta
estatal e internacional ha sido atacar ambos fenómenos mediante la combinación o la coor-
dinación de las políticas contra las drogas y las políticas contrainsurgentes (Felbab-Brown,
2010; Gutiérrez & Thomson, 2020; Makarenko, 2004). De acuerdo con Björnehed (2004), la
unificación de esas dos estrategias se inició cuando se agruparon las dos amenazas (drogas
y terrorismo) en un solo concepto, denominado narcoterrorismo.

La unificación de las políticas contrainsurgentes y las políticas contra las drogas bajo
la égida de la lucha contra el narcoterrorismo se sustentan en la hipótesis de que dis-
minuir la producción de la droga mejora los resultados de la política contraterrorista.
Esta hipótesis analiza el nexo entre grupos armados ilegales y el mercado de la droga
solo desde el punto de vista económico. En tal sentido, según esta visión, la única mo-

tivación de los grupos insurgentes o paramilitares para relacionarse con la producción
de las drogas es la de obtener recursos para solventar los gastos de la guerra (Felbab-
Brown, 2010); sin embargo, la hipótesis cae en el error de equiparar el problema de los
narcóticos y el del conflicto, y atacar, por tanto, a ambos con las mismas herramientas,
las mismas normas y el mismo análisis de seguridad (Björnehed, 2004).
En el contexto colombiano, las dos políticas han sido implementadas de la mano.

Como lo describen diferentes autores, las políticas de drogas en Colombia —especial-
mente, el PECIG — fueron implementadas más como una política contra las guerrillas,
y no para la disminución de los cultivos de uso ilícito (Ramírez, 2001a, 2001b; Vargas,
1999b, 2005). En la década de 1990, las aspersiones aéreas se concentraron en el sur del
país, donde coincidía la presencia de cultivos de uso ilícito con la de grupos insurgentes.
Pero, como lo sugieren Vargas (1999b) y Ramírez (2001a), el objetivo de los militares
era atacar a las guerrillas de esta zona, y no la disminución de las plantaciones, pues
las agencias de seguridad no tenían convicción sobre la efectividad de las aspersiones
para acabar con los cultivos de uso ilícito, pero sí estaban seguras de que se atacaría a
las organizaciones “narcoguerrilleras” con presencia en estas zonas (Ramírez, 2001a). [69]
Luego, con la implementación del Plan Colombia, la política de aspersiones como es-
trategia contra la guerrilla se mantuvo (Gutiérrez, 2021; Vargas, 2005) y se reforzó por
el atentado del 9/11 (Björnehed, 2004). Aunque inicialmente la financiación del Plan
Colombia, programa del cual salieron cuantiosos recursos para el PECIG (Gutiérrez,
2021), no estaría destinado para labores contrainsurgentes, el ataque a Estados Unidos
en 2001 cambió esta lógica e impulsó que se financiaran ambas estrategias en el país
bajo esa misma política (Björnehed, 2004).
Los diseños institucionales y los sitios asperjados durante el programa de aspersión

muestran la alta participación de las agencias de seguridad del Estado en el PECIG, y que
las aspersiones no se realizaban contra las zonas de mayor presencia de cultivos de uso
ilícito. De acuerdo con Triana y Cristancho (2021), la distribución de las competencias
del programa se fue concentrando paulatinamente en la DIRAN. Siguiendo a los autores,
tanto en las funciones operativas del programa como en las tareas del Plan de Manejo
Ambiental impuesto por la ANLA4 se fueron concentrando las funciones en la DIRAN y
excluyendo de estas a las instituciones técnicas del Estado. En cuanto a las zonas donde
se asperjaba, Marín (2021) mostró que, contrario a los supuestos lógicos, el programa no
fumigó en las zonas con mayor presencia de cultivos de uso ilícito; en cambio, los puntos
donde se realizaron las operaciones de erradicación parecen coincidir con los lugares
4 Agencia Nacional de Licencias Ambientales (ANLA).

donde mayores hechos de violencia se presentaban. Estos hallazgos refuerzan la relación

de las políticas contrainsurgentes y antinarcóticos en el país que plantearon diferentes
autores (Felbab-Brown, 2010; Ramírez 2001a; 2001b; Vargas 1999b, 2005). Ahora expli-
caremos la incidencia que esto tuvo como política de reconocimiento de cultivadores y
actores políticos.
La unificación y la coordinación de la guerra contra las drogas y la guerra contra-

insurgente en Colombia crearon una política de reconocimiento, en la que las personas
vinculadas con el mercado de los narcóticos son estigmatizadas como auxiliadores o
apoyadores de los grupos guerrilleros (Abril et al., 2019; Ramírez 2001a; 2001b). Dife-
rentes actores estatales manifestaron públicamente que los cultivadores de coca en el sur
del país auxiliaban las labores de la guerrilla, de forma voluntaria o por coacción de las
organizaciones armadas (Ramírez, 2001a). A ello se sumaba que los derechos políticos y
de participación de estas comunidades eran desconocidos, pues las organizaciones y las
movilizaciones campesinas eran automáticamente vinculadas con las guerrillas (Ramírez,
2001b). De esta forma, se creó el mensaje de que ser cultivador de coca es sinónimo de
auxiliar a las guerrillas.
Finalmente, el PECIG logró mantenerse debido a que los políticos nacionales y re-
gionales también quedaron sometidos al problema de la identificación. De acuerdo con
Gutiérrez (2021), la ejecución de una política como el PECIG, auspiciada por Estados
[70] Unidos, requiere que el país norteamericano identifique quién es quién en el sistema
político colombiano. Lo mismo sucedió en el ámbito interno. Era necesario saber qué
personas estaban vinculadas con los narcotraficantes y los grupos armados ilegales. El
escenario nacional, donde diferentes funcionarios estaban relacionados con algunos de
estos grupos armados ilegales, profundizó la necesidad de identificar a unos y otros.
Esto generó que los diferentes políticos toleraran políticas como el PECIG, pues contra-
riarlo significaría exponerse a ser tachado de narcotraficante, paramilitar o guerrillero
(Gutiérrez, 2021).
4. AC TUACIÓN JUDICIAL Y CAMBIO EN L A POLÍTICA ANTIDROGAS
Las víctimas de los daños generados por las fumigaciones aéreas con glifosato han
acudido a los jueces a través de acciones judiciales para defender sus derechos, solicitar
la suspensión de las fumigaciones y obtener del Estado una reparación por los perjuicios
causados por el PECIG. Los argumentos que las organizaciones y los ciudadanos han
expuesto en las altas cortes reflejan los efectos socioeconómicos de la fumigación y el
contexto en el cual el gobierno ha implementado la política de aspersión aérea.
El análisis que proponemos en esta sección pretende abordar tres perspectivas de la

relación entre las sentencias que analizan los reclamos de las víctimas de daños genera-
dos por las aspersiones y la política de fumigación aérea con glifosato: en primer lugar,
pretendemos mostrar el acercamiento de la ciudadanía a las altas cortes para defenderse
de esta política del ejecutivo que le ha generado perjuicios. En segundo lugar, analizamos

la respuesta de las altas cortes a las pretensiones de la ciudadanía, plasmadas en la ju-

risprudencia que aborda el tema del daño. Finalmente, abordamos la evolución de la
política de aspersión aérea con glifosato y su persistencia, a pesar de sus implicaciones.
Dentro de la jurisprudencia que analizamos en el artículo, nos enfocamos especial-

mente en las decisiones del Consejo de Estado, por cuanto es el tribunal de mayor jerar-
quía para resolver las controversias sobre la responsabilidad del Estado. Así mismo, nos
concentramos en las decisiones expedidas tras la entrada en vigencia de la Constitución
de 1991, la cual en su artículo 90 establece el régimen de responsabilidad del Estado, al
indicar que “el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le
sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”.
A continuación presentamos una línea cronológica que hila los hitos de la jurispru-
dencia de las altas cortes, con la transformación del PECIG, y el contexto social en el
cual se ha implementado, lo que se refleja en los reclamos de la ciudadanía frente a los
perjuicios generados por las fumigaciones.
4.1. Evolución de la jurisprudencia sobre el daño generado por las fumigaciones

aéreas: alboradas de la Constitución Política (1990-2000)
En 1992, cuando se dio la discusión sobre retomar las fumigaciones con glifosato en
la Sierra Nevada de Santa Marta, e implementarlas por primera vez en otros departa- [71]
mentos, se presentó una fuerte oposición desde diversos sectores de la ciudadanía; entre
ellos, las comunidades indígenas, a través de la organización Gonawindúa Tayrona, y
que indicaban que los indígenas aún sufrían las secuelas de la fumigación realizada años
atrás, reflejadas en el alto índice de enfermedades respiratorias y la poca producción en
los cultivos de pancoger (Iguarán, 1992, 10 de febrero).
A raíz de esto, a inicios del decenio de 1990 se propuso buscar alternativas para
erradicar los cultivos de uso ilícito mediante procedimientos mecánicos y manuales; sin
embargo, en 1992 el Consejo Nacional de Estupefacientes (CNE) aprobó las fumigaciones
con glifosato, sin todos los requisitos legales, pues el Ministerio de Salud y el Instituto
Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente (Inderena) las aprobaron
solo hasta 1994. Con la aprobación del CNE se atendió a las directivas que habían dado
Estados Unidos y algunos países europeos en pro de disminuir los cultivos de amapola,
y en 1993 se volvió a fumigar en la Sierra Nevada.
En ese contexto, y en el marco de la Constitución Política de 1991, el Consejo de Es-

tado emitió su primera sentencia sobre fumigaciones aéreas en 1993 (Consejo de Estado,
11 de junio de 1993). En ella se resolvió una acción de reparación directa interpuesta
contra la Policía Nacional, por un ciudadano que resultó afectado por las fumigaciones
realizadas en 1986 en la Sierra Nevada de Santa Marta. El demandante argumentó que
las fumigaciones habían causado el deterioro y la pérdida de sus cosechas; además, alegó
la afectación a la fertilidad de los suelos donde cultivaba.

La demanda sustentó la responsabilidad de la Policía en el título de responsabilidad

de falla en el servicio5. De acuerdo con el solicitante, el daño a las cosechas derivó del
uso inadecuado y poco técnico del glifosato realizado por la institución. En primera ins-
tancia, el Tribunal Administrativo del Magdalena declaró la responsabilidad del Estado,
pero en segunda instancia, el Consejo de Estado revocó la decisión. En la providencia se
sostuvo que no se pudo establecer que se había efectuado el daño, ni que hubiese un nexo entre
la actuación de la Policía y el deterioro de las cosechas, por lo cual se concluyó la ausencia
de falla en el servicio. El mayor inconveniente que tuvo el accionante para que prospe-
rara la reparación fue el transcurso de los años entre la aspersión y la demanda, pues
no pudo probar la existencia de las cosechas de tomate que habían sido perjudicadas.
En los años noventa del siglo XX, el movimiento agrario de los departamentos de
Putumayo, Guaviare, Caquetá, Vaupés, Vichada y Meta se opuso a la política de erra-
dicación de cultivos de uso ilícito propuesta por el Gobierno nacional; principalmente,
en contra del PECIG. Estas manifestaciones se transformaron en paros cívicos que los
campesinos impulsaron entre 1994 y 1996, y que constituyeron un hito en la moviliza-
ción cocalera (Abril et al., 2019, p. 4). La oposición de los manifestantes se centró en los
daños generados por el PECIG a cultivos lícitos y la solicitud de implementar el programa
de desarrollo alternativo del momento (Ramírez, 2001a); sin embargo, y a pesar de las
múltiples denuncias y las acciones sobre afectaciones por el PECIG, durante esa década
el Consejo de Estado no reconoció ningún daño a la ciudadanía, ni suspendió ni limitó
[72] las aspersiones aéreas.
Este periodo se enmarcó en un contexto de presión estadounidense para que Co-

lombia mantuviera las fumigaciones, y ejercida principalmente a través de la amenaza
de descertificar al país en su lucha contra las drogas, lo cual se hizo efectivo durante el
gobierno del presidente Ernesto Samper (El Tiempo, 1997, 27 de febrero); sin embargo,
en 1999 se comprobó que el PECIG no había arrojado los resultados deseados, pues
hubo una migración geográfica de la coca de Bolivia y Perú hacia Colombia (Vargas
Manrique, 2004).
Por su parte, la Corte Constitucional solo se refirió al tema de cultivos de uso ilícito
en la Sentencia C 176 de 1994, al realizar el control previo de constitucionalidad a la
Ley 67 de 23 de agosto de 1993, por la cual se ratificó la “Convención de las Naciones
Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas”. Tanto en
la convención como en la providencia se hace referencia a que los cultivadores de ar-
busto de coca o de la planta de cannabis cometen delitos (art. 3 de la convención). Según
la corte, el tratado tiene como objeto reprimir y criminalizar todas las actividades que
5 Para analizar la responsabilidad del Estado, es necesario justificar la razón por la que se le imputó la responsa-
bilidad por un daño. Esta razón se denomina título de imputación. El título de imputación más utilizado es la
falla del servicio, mediante la cual el Estado es responsable cuando genera un daño por incumplir una obligación
que le corresponde (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, 7 de marzo de
2012 C.P.: Hernán Andrade Rincón).

están relacionadas con el tráfico de drogas, incluyendo el cultivo, pues se concluyó que
propietarios y cultivadores hacen parte del negocio del narcotráfico. A pesar de que la
sentencia puso límites a las acciones del Estado al perseguir estas conductas, la providen-
cia funcionó como justificación de la fumigación en perjuicio de los cultivadores, pues el
enfoque criminalizador con el cual se hacía la política antidrogas en el país —incluyendo

el PECIG — prevaleció en la decisión y en la política pública.
4.2. El nuevo milenio y la persistencia del PECIG (2001-2010)
Continuando con la línea temporal planteada, en la década de 2000 se presentaron

distintas iniciativas civiles para suspender el PECIG y solicitar la reparación de los da-
ños que este había generado. Varias de dichas solicitudes llegaron a las altas cortes, y
algunas introdujeron cambios en la implementación de la política de aspersiones. Uno
de los hechos más importantes en tal sentido fue el reconocimiento del derecho a la
consulta previa de comunidades indígenas, en el marco del PECIG, que realizó la Corte
Constitucional en 2001. Esa decisión se tomó al resolver la acción de tutela promovida
por la Organización de los Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana (OPIAC) y la
Organización Paz Colombia ante el Juez 15 civil del circuito de Bogotá para suspender
las fumigaciones en seis departamentos. En primera instancia, consiguieron que el juez
ordenara la suspensión de las fumigaciones durante tres días (El Espectador, 2001, 28 de
julio). Esta tutela llegó ante la Corte Constitucional y fue resuelta en la Sentencia SU 383
de 2003. En ella se amparó el derecho de las comunidades indígenas a ser consultadas [73]
previamente a la implementación del PECIG; sin embargo, la corte no suspendió las fu-
migaciones ni concedió la protección transitoria de los derechos a la salud y el ambiente
sano, por considerar que, a tal efecto, se prevé la acción popular.
Otro hito en la jurisprudencia fue la interposición de una acción de grupo ante el

Tribunal de Cundinamarca, que en aplicación del principio de precaución ordenó la
suspensión transitoria, pero inmediata, de las fumigaciones con glifosato, mientras se
realizaban estudios sobre sus impactos sobre la salud humana, el medio ambiente y los
cultivos lícitos. El Gobierno nacional manifestó su desacuerdo y apeló ante el Consejo
de Estado, el cual resolvió, en sentencia 25000-23-25-000-2001-0022-02(AP) del 2004,
revocar la decisión del tribunal y continuar con las aspersiones.
De acuerdo con el Consejo de Estado, no se podía suspender la fumigación ante la

falta de certeza sobre la nocividad del glifosato y, por el contrario, adoptando algunos
argumentos de la intervención de la DIRAN, señaló que no había prueba valedera de que
existiera “peligro de daño irreversible y grave” que impusiera la medida “extrema” de
suspensión de las fumigaciones. Esta sentencia fue discutida en la Sala Plena del Consejo
de Estado, conformada por 21 magistrados, de los cuales 6 salvaron su voto, al considerar
que era al Estado al que le correspondía demostrar que las fumigaciones no generaban
los daños alegados por los demandantes, pues esta resultaba ser una carga probatoria
muy grande para los accionantes. La sentencia puede considerarse controversial, pues

en ella el Consejo adoptó argumentos de talante político, con una visión prohibicionista
y belicista de la lucha contra las drogas.
De las pruebas reseñadas no se infiere, con certeza, que el glifosato empleado para la erra-
dicación de los cultivos ilícitos produzca daños irreversibles en el medio ambiente; por lo
contrario, hay elementos de juicio que permiten concluir que la regeneración de las zonas
asperjadas se produce en lapso no muy largo y que, en cambio, numerosas hectáreas de
bosques son destruidas por causa de la tala de éstos por los cultivadores ilícitos. Claro está
que la aspersión debe producirse de conformidad con las pautas que señalen las autoridades
ambientales, sin que deba permitirse su más leve trasgresión; razón por la cual es necesario
que se lleve a cabo un control permanente con evaluaciones continuas de los efectos que
puedan ir apreciándose. Sin embargo, esto no puede conducir a la suspensión de las fumigaciones,
pues tal medida podría llevar al debilitamiento del Estado al tiempo que se fortalecerían los distintos
grupos que se financian con el producto del tráfico de drogas, que es, sin duda alguna, flagelo para
la sociedad colombiana y para toda la humanidad. (Consejo de Estado, 19 de octubre de 2004;
énfasis nuestro)
En los dos procesos mencionados se reflejó un reconocimiento de los impactos nega-

tivos del glifosato por parte de jueces de menor jerarquía, pero se vio una permanencia
de las aspersiones, avalada por las altas cortes. Durante esta época se presentaron otros
momentos importantes para el PECIG. Uno de ellos fue la expedición de la Resolución
[74] N.° 17 del 04 de octubre del 2001, que creó el procedimiento de atención de quejas pre-
sentadas por las personas presuntamente afectadas por el PECIG. Este procedimiento
incidió en la jurisprudencia relacionada con la responsabilidad del Estado, en el sentido
de que se volvió un referente para desestimar la reparación que no se hubiera gestionado
primero a través del trámite administrativo.
Hubo tres sentencias de tutela emitidas por el Consejo de Estado en las cuales no se
accedió a las solicitudes de tres demandantes, que, de manera independiente, solicitaron
la reparación por los daños generados por fumigaciones en el municipio de Belén de los
Andaquíes, Caquetá (Consejo de Estado, 21 de marzo de 2005; 14 de abril de 2005; 28 de
abril de 2005). Según las sentencias, los demandantes habían utilizado las vías procesales
inadecuadas, pues debían acudir al sistema de quejas establecido en la Resolución 17
del 4 de octubre de 2001, o a acciones de reparación directa, y demostrar los elementos
de la responsabilidad estatal: 1) el daño, 2) la imputación y 3) la relación de causalidad.
Finalmente, dentro de esta década hubo una discusión importante sobre si se debía
fumigar en parques naturales, pues ese año el CNE aprobó dicha medida a través de
la Resolución 0013 del 27 de junio, y el Congreso de Estados Unidos autorizó que se
destinaran recursos del Plan Colombia para ello (Samper Pizano, 2004, 25 de febrero).

4.3. Cambio de paradigma sobre la lucha contra las drogas (2011-2020)
En los siguientes años, tanto la política antidroga como la jurisprudencia sobre daños
derivados de las fumigaciones con glifosato sufrieron una contorsión. Por un lado, con
la llegada de Juan Manuel Santos a la presidencia, en 2010, se dio una ruptura con el

enfoque belicista y criminalizador con el que el gobierno anterior había llevado a cabo
la lucha contra las drogas (Ramírez, 2017). Durante esta época, los recursos del Plan
Colombia empezaron a reducirse, y en 2012 llegaron a ser la mitad de lo que habían
sido en 2006, y se destinó una parte de estos para impulsar el desarrollo alternativo,
pero también, para entrenamiento militar (Gómez Masen, 2012, 14 de febrero). Por
otro lado, las altas cortes sentaron precedentes en los cuales reconocieron daños con
afectación tanto individual como colectiva ocasionados por el glifosato, y ordenaron su
reparación. También emitieron sentencias que incidieron directamente en la actuación
del gobierno y en el PECIG.
La primera sentencia en reconocer la responsabilidad del Estado por daños individuales

fue emitida en 2012. En ella se resolvió un caso de daño a cultivos lícitos, ocasionado por
aspersiones realizadas en 1997 en La Montañita, Caquetá. El Tribunal Administrativo
del Caquetá condenó al Estado, y el Consejo de Estado mantuvo la decisión, al encontrar
que estaba probado que: 1) los demandantes tenían cultivos lícitos, ganado y fuentes de
agua en el predio; 2) se habían realizado fumigaciones sobre el predio y 3) luego de las
fumigaciones, los cultivos, el ganado y las fuentes de agua se habían afectado (Consejo [75]
de Estado, 27 de enero de 2012).
Las entidades demandadas señalaban que el accionante debía probar la clase de herbicida
que afectó los cultivos. Para el Consejo de Estado, esa clase de prueba no les era exigible
a los demandantes, y consideró pruebas suficientes los testimonios de los habitantes del
sector, que “de manera clara y espontánea” contaron las afectaciones a cultivos, animales
y fuentes de agua, y un informe de Corpoamazonía; sin embargo, el Consejo de Estado
redujo la indemnización, para condenar solo por el daño emergente; es decir, el valor de
los cultivos destruidos. La sentencia revocó la suma que el tribunal de primera instancia
había ordenado por lucro cesante; o sea, aquello que había dejado de entrar al patrimo-
nio de las víctimas, pues, según la sentencia, esa suma no se había podido demostrar en
el proceso.
El año siguiente, 2013, el Consejo de Estado analizó la responsabilidad del Estado

por fumigaciones realizadas en abril de 1999, en una sentencia que resulta en especial
relevante, por determinar cómo debe ser la reparación en casos de fumigación aérea a
cultivos, y donde, más allá de la afectación a los intereses patrimoniales del demandante,
se afecta el medio ambiente. A pesar de que el tribunal de primera instancia no se había
referido sino a los daños materiales, la sentencia hace un esfuerzo argumentativo por
explicar que un caso como este en el que se evidencia la afectación al medio ambiente

faculta a los jueces a no considerar las reglas procesales de congruencia y non reformatio
in peius6, pues se trata de eventos en los cuales se afecta el interés colectivo.
Como se trata de daños a la naturaleza, la sentencia consideró que la reparación

debe ser in natura, pues la reparación de los bosques primarios y secundarios que se
encuentran dentro del predio La Trinidad no son susceptibles de valoración económica.
El Consejo de Estado ordenó al Ministerio de Defensa y a la Policía Nacional la repara-
ción integral de los bosques afectados mediante un proyecto de reforestación (Consejo
Gracias a estos cambios en la jurisprudencia se reconocieron daños generados en el

medio ambiente y las cosechas, pero no se condenó por daños sobre la salud humana
y la vida; hasta el día de hoy, no se ha hecho, a pesar de que en 2013 un estudio de la
Universidad de los Andes demostró la relación entre el glifosato y abortos espontáneos7,
y de que en 2015 la Organización Mundial de la Salud (OMS) señaló que el glifosato es
cancerígeno. A diferencia de Colombia, las discusiones sobre la nocividad del uso del
glifosato en países como Estados Unidos se centran en el daño a la salud8.
Además de las sentencias ya mencionadas, el Consejo de Estado decidió en 2014 sobre

un caso paradigmático, en el que se evidenció su incidencia en la política de aspersiones,
pues hizo un llamado de atención al Gobierno9. La sentencia exhortó al Gobierno nacio-
[76] nal a que, en aplicación del principio de precaución, examinara la posibilidad de utilizar
alternativas a la erradicación de cultivos de uso ilícito mediante la aspersión aérea con
glifosato. La sentencia ordenó la reparación de los perjuicios materiales causados en la
modalidad de lucro cesante y daño emergente.
La sentencia también resulta relevante porque consideró que las víctimas no deben
demostrar que el Estado incumplió algún protocolo o alguna norma mientras realizaba
la fumigación, y que esa falla había causado el daño, sino que, como la actividad es en sí
misma peligrosa, a las víctimas les corresponde probar que ocurrieron las fumigaciones
6 Principio del derecho que prohíbe reformar una decisión empeorando la situación jurídica del vinculado.
7 Los profesores Adriana Camacho y Daniel Mejía, de la Universidad de los Andes, presentaron evidencia científica
sobre la relación entre aspersión aérea de cultivos de coca y abortos espontáneos. Utilizaron un gran conjunto
de datos que incluyó registros médicos individuales e información precisa sobre los km 2 rociados diariamente,
durante cinco años (de enero de 2003 a diciembre de 2007). Analizando la evolución de los diagnósticos médi-
cos y los diferentes niveles de exposición al herbicida, encontraron que las fumigaciones han incrementado la
probabilidad de que las mujeres sufran abortos (Acevedo, 2013, 18 de julio 3).
8 Así, por ejemplo, en uno de los casos más relevantes sobre daños a la salud generados por glifosato, el Tribunal
Superior de San Francisco encontró que Monsanto había omitido advertir al señor DeWayne Johnson y otros
consumidores sobre los riesgos de cáncer que tenían sus herbicidas; en particular, el Roundup, elaborado con
glifosato —y utilizado también en Colombia—. El señor Dewayne había aplicado durante años Roundup, en
su condición de jardinero. El tribunal encontró que el químico era la causa del linfoma no Hodgkin (LNH)
que padecía el señor Johnson. Ver: Dewayne Johnson v. Monsanto Company. et al., Case No. CGC16550128,
in the Superior Court of the State of California, County of San Francisco. https://app.vlex.com/#/search/
jurisdiction:CO,US+country_ jurisdiction:AFD,AS/Dewayne+Johnson+vs.+Monsanto/WW/vid/781287309
9 A esta sentencia, del 20 de febrero de 2014, la llamamos sentencia de los pueblos étnicos del Pacífico nariñense.

y el daño; es decir, así el Estado pueda demostrar que no cometió una falla en la acti-
vidad de fumigación y que siguió los procedimientos establecidos para ella, eso no lo
exonera de indemnizar los daños generados por esta actividad (Consejo de Estado, 20
de febrero de 2014). A esta decisión se sumó el Auto 073 del 27 de marzo de 2014 de
la Corte Constitucional (seguimiento a la Sentencia T 025 de 2004)10, el cual, en desa-

rrollo del principio de precaución, ordenó al Gobierno nacional suspender las activi-
dades que pusieran en peligro los derechos colectivos de los pueblos étnicos de la costa
pacífica nariñense. El auto ordenó a la ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
con el apoyo de la Corporación Autónoma Regional de Nariño, y al ministro de Salud
y Protección Social que, con la participación de las comunidades afectadas, realizaran
los estudios técnicos y científicos para determinar el impacto de las actividades: 1) de
aspersiones aéreas con glifosato, y 2) de exploración y explotación minera, sobre: a) el
medio ambiente y b) la salud de las personas, en los territorios colectivos y ancestrales de
las comunidades negras de Nariño. En caso de no llegar en tres meses a una conclusión
definitiva, con base en criterios técnicos y científicos razonables sobre la inexistencia de
un riesgo actual, grave e irreversible para el medio ambiente o la salud de las personas,
se ordenó a la ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible dar aplicación inmediata
al principio de precaución y ordenar la suspensión de las actividades que pusieran en
peligro los derechos colectivos de los pueblos étnicos de esa región.
4.3.1 El eslabón débil y la suspensión de las fumigaciones

[77]
En 2012 se instalaron oficialmente las mesas de negociación de paz entre el Gobierno
nacional y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC-EP). Este contexto
irradió las decisiones gubernamentales y el ambiente político. El tema de la lucha contra
las drogas fue abordado desde entonces por ser crucial en la consecución de la paz. Así, en
2014 se anunció el punto 4 de la mesa de negociaciones sobre la solución al problema de
las drogas ilícitas. Un año más tarde, el entonces presidente Juan Manuel Santos anunció
una estrategia integral de sustitución de cultivos de uso ilícito, derivada de la negociación,
y que eventualmente se convertiría en el Programa Nacional Integral de Sustitución de
Cultivos Ilícitos (PNIS) (Acero et al., 2019). En desarrollo de las negociaciones se planteó
la predominancia de formas de erradicación voluntaria, en vez de implementar la erradi-
cación forzada y las fumigaciones aéreas para luchar contra el narcotráfico en Colombia.
Además del cambio planteando en la política antidroga para la búsqueda de paz, en

2015 surgieron otros factores que llevaron a debatir la conveniencia de las fumigaciones
aéreas con glifosato, respecto a lo cual fue de gran importancia una investigación de la
Agencia Internacional para la Investigación sobre el Cáncer (en inglés, IARC, por las
iniciales de International Agency for Research on Cancer), un organismo dependien-
te de la OMS, y en la cual se advirtió sobre los riesgos que el glifosato podría suponer
para la salud. Los expertos de la IARC reclasificaron el glifosato en la categoría de
10 Sentencia que declara inconstitucional el estado de cosas derivado del desplazamiento forzado.

“probablemente cancerígeno para los humanos” (El Espectador, 2015, 24 de marzo). Esta
investigación abrió el debate poniendo sobre la balanza la salud versus la seguridad.
Ese mismo año, el CNE expidió la Resolución N.º 0006 del 29 de mayo de 2015, por
la cual se ordenó la suspensión de las fumigaciones aéreas con el herbicida glifosato. La
orden de suspensión de fumigación, cuyo alcance fue nacional, se basó en la sentencia
del Consejo de Estado de los pueblos étnicos del Pacífico nariñense, y el Auto 073 de
marzo 27 de 2014 de la Corte Constitucional. En la resolución se indicó que el PECIG
es inconstitucional, pues al realizarse un test estricto de proporcionalidad se encontró
que, si bien el PECIG persigue un fin constitucionalmente legítimo, que es la lucha con-
tra las drogas y es una medida idónea para erradicar cultivos de uso ilícito, no es una
medida necesaria ni proporcional.
El cambio de paradigma que se presentó en Colombia se dio también a escala inter-

nacional. En la sesión de las Naciones Unidas que se llevó a cabo en 2016 para discutir el
problema de las drogas, y conocida como UNGASS 2016, se reconoció que los campesinos
eran el eslabón más débil de la cadena del narcotráfico y eran quienes sufrían las conse-
cuencias socioeconómicas de la guerra contra las drogas; por eso, los países de la Unión
de Naciones Suramericanas (UNASUR) presentaron un documento sobre la necesidad de
que las políticas antidroga tuvieran en cuenta el respeto por los DD. HH., el género, la
proporcionalidad y la efectividad de los mecanismos usados (Samper Pizano, 2017).
[78]
Esta postura protectora de los campesinos se presentó en las decisiones del Consejo
de Estado, que continuó decidiendo los casos a favor de las pretensiones de las víctimas
de las fumigaciones aéreas con glifosato. En 2016 reiteró el régimen de responsabilidad
objetiva del Estado, al retomar el título de imputación de riesgo excepcional utilizado en la
sentencia de los pueblos étnicos del Pacífico nariñense, y en la cual se había indicado que
las fumigaciones constituyen una actividad peligrosa. El caso presentado en la sentencia
trata la muerte de 50.000 peces debido a las fumigaciones realizadas en abril de 2003
en Barbacoas, Nariño. El Consejo de Estado condenó al Estado a pagar al propietario
de una granja piscícola los perjuicios generados por la muerte de los peces envenenados
con glifosato.
Para el Consejo de Estado, la muerte de los peces es un daño antijurídico; es decir, una
afectación que una persona no debe soportar. Siguiendo la línea jurisprudencial que se
fue construyendo desde 2012, los antecedentes expuestos le permiten a la sala determi-
nar, sin lugar a dudas, que el empleo del glifosato como medio policivo para erradicar
cultivos de uso ilícito constituye una actividad riesgosa, pues tiene la potencialidad de
producir daños ambientales indiscriminados, susceptibles de causar también perjuicios
individuales, así como de, eventualmente, dañar la integridad física de los habitantes
del territorio nacional (Consejo de Estado, 2 de junio de 2016).
En 2017, el Consejo de Estado mantuvo esta línea. En septiembre de ese año declaró
a la nación y el Ministerio de Defensa como responsables por los daños derivados de

fumigaciones hechas en 2004 sobre unos cultivos de pimienta en Orito, Putumayo. Se

los condenó a pagar perjuicios materiales y morales, pues no verificaron previamente
que, de manera efectiva, el terreno por fumigar tenía plantaciones ilícitas. A pesar de que
debían verificar la presencia de cultivos de uso ilícito antes de fumigar, las autoridades
correspondientes omitieron este paso, ante lo cual se presentó una evidente falla en el

servicio. El demandante ya no tenía cultivos de uso ilícito, pues hacía parte del programa
de Familias Guardabosques, diseñado por el Gobierno nacional en el marco del Plan
Colombia, y había desarrollado un proyecto con cultivos de pimienta que fueron fumi-
gados, y ello causó pérdida de inversión y de utilidades para el demandante y vulneró
su derecho al trabajo (Consejo de Estado, 08 de septiembre de 2017).
4.3.2 Decisiones contradictorias. ¿El retorno de la aspersión aérea con glifosato?
Pasaron más de dos lustros antes de que la Corte Constitucional revisara nuevamente
el tema de fumigación aérea; sin embargo, en 2017 emitió cuatro sentencias de revisión de
tutela, en las que resolvió casos relacionados con comunidades indígenas. Estas decisiones
resultan ambiguas en cuanto a la protección de dichos pueblos, pues si bien concedieron
algunas pretensiones de los accionantes, también abrieron camino para el retorno del
PECIG. En 2017, representantes de un resguardo indígena de Puerto Nare, Antioquia,
solicitaron, mediante acción de tutela, que se detuviera definitivamente la aspersión aé-
rea de glifosato sobre sus territorios, por ir en contra de la salud de los miembros de su
comunidad y el medio ambiente sano. En la Sentencia T 080 de 2017, la corte resolvió la [79]
tutela y amparó los derechos fundamentales a la consulta previa y a la integridad étnica y
cultural, a la libre determinación, a la salud en conexión con la vida y al medio ambiente
sano de los accionantes.
Esta sentencia, que fue posterior a la suspensión de la fumigación aérea, abrió la puerta
para dos temas importantes, pero contradictorios: el primero es que la corte estableció
una serie de condiciones necesarias para reiniciar la aspersión de glifosato, condiciones
que, de acuerdo con el actual gobierno de Iván Duque, el Estado ha cumplido; en segundo
lugar, abrió una puerta para la reparación de las víctimas étnicas de la aspersión, dado
que concluye que el derecho a la consulta puede desarrollarse también para obtener una
reparación o una compensación (con el enfoque diferencial, al tratarse de una etnorrepa-
ración) cuando las actividades implementadas por el Estado hayan culminado sin haber
realizado procesos de consulta. La etnorreparación es uno de los ejes de la sentencia,
para desarrollar este tema la Corte Constitucional utilizó como precedente judicial sus
fallos y los fallos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Ese mismo año, mediante la Sentencia T 236 de 2017, la Corte resolvió una tutela
presentada por el personero municipal de Nóvita, Chocó. En la sentencia de tutela, la
corte habló de manera explícita de reparación del daño; haciendo referencia a la SU 383
de 2003, la corte señaló que, a diferencia de lo planteado por las entidades del Gobierno
nacional, este precedente aplica a todos los casos de afectación directa ocasionada por
los programas de erradicación de cultivos, haya o no usos ancestrales o tradicionales

del cultivo en cuestión. Se dejó por sentado que la consulta previa a las comunidades
indígenas, afrodescendientes y tribales no depende únicamente de la utilización tradi-
cional de la hoja de coca, sino de la individualización y la identificación de un impacto
directo. La corte concluyó que el Gobierno nacional ha fijado un nivel de riesgo aceptado
demasiado alto en relación con el principio de precaución.
En mayo de 2017, mediante la Sentencia T 300, la Corte Constitucional examinó una

acción de tutela instaurada por K. Ukwe, Yu´Çxijme, Yu´kh Zxiçxkwe, Nasa Kwuma
Te´wesx, K.´sx K. y los resguardos indígenas de Santa Rosa de Juanambú, Campo Ale-
gre, Alpes Orientales y la vereda Floresta Alto Coqueto, en Putumayo, y estableció en
la ratio decidendi que “Siguiendo el criterio de las sentencias T 080 de 2017 y T 236 de
2017, la Sala considera que el grado de afectación lo deben establecer las comunidades
en conjunto con las entidades accionadas”. La sala reconoció que no hay un proceso de
licenciamiento ambiental para el glifosato, pese a tratarse de una sustancia tóxica, lo
cual “implica per se, un riesgo de daño real, sobre el medio ambiente y la integridad de
las comunidades étnicas que habitan los municipios de Orito y Puerto Caicedo”. En ese
sentido, señaló que debía hacerse un análisis de los riesgos y de los impactos ambienta-
les y sociales desarrollados dentro de un proceso de consulta previa. La sala procedió a
ordenar la realización de un proceso de consulta, para definir no solo el nivel de afecta-
ción del PECIG, sino, además, las medidas de compensación y reparación a que hubiera
lugar. A pesar de esto, la decisión no ordenó expresamente la reparación del daño, ni
[80] determinó los criterios para establecerlo.
Finalmente, la Defensoría del Pueblo del Putumayo interpuso una acción de tutela
porque, a su criterio, el programa de erradicación manual y aspersión aérea de cultivos
de uso ilícito que se estaba realizando en su jurisdicción no contaba con la participación
de las comunidades indígenas en el diseño y la implementación de un plan de prevención
y contingencia del desplazamiento, y vulneraba así los derechos de varias comunidades
del departamento de Putumayo. La corte advirtió que el Estado actuó de manera dili-
gente en la implementación de una política con un claro desarrollo progresivo, por lo
cual no consideró que debiera tutelarse el derecho de los indígenas y, lo más importante,
evadió el tema de la reparación de los posibles daños.
Debido a que entre 2013 y 2018 se presentó el periodo en el que el país tuvo el creci-
miento más rápido de su historia en cultivos de uso ilícito, el gobierno de Estados Uni-
dos empezó de nuevo a ejercer presión sobre Colombia para que reanudara el PECIG.
El presidente Donald Trump, quien tuvo una ruptura con el gobierno estadounidense
anterior, asumió una postura impositiva frente a la erradicación de cultivos de uso ilícito
estableciendo para Colombia el compromiso de eliminar para 2023 el 50 % de los culti-
vos de uso ilícito (El Nuevo Siglo, 2019, 12 de julio); esto, sin considerar mecanismos de
erradicación alternativos, ni los costos que representa para la paz colombiana retornar
al glifosato.

Siendo así, el presidente Iván Duque quien asumió su cargo en 2018 con posturas
políticas afines al paradigma prohibicionista y con un gobierno que se ha alejado del
acuerdo de paz, solicitó a la Corte Constitucional, en 2019, modular la Sentencia T 236
de 2017, para reanudar el PECIG. Ante la insistencia de Néstor Humberto Martínez Nei-
ra, fiscal general de la Nación de la época, del Gobierno nacional y de otras presiones

del gobierno estadounidense11, la corte hizo una revisión de los requisitos establecidos
en la Sentencia T 236 de 2017, realizó ese mismo año una audiencia, y a partir de ella
el magistrado Alberto Rojas presentó ponencia ante la sala plena de la corte (El Nuevo
Siglo, 2019, 12 de julio).
Como resultado de lo anterior, se emitió el Auto 387 del 18 de julio de 2019, que
aclaró los seis requisitos de la Sentencia T 236 de 2017, pidió, además, tener en cuenta el
acuerdo de paz y dejó en manos del CNE la decisión final sobre el PECIG. Dicho orga-
nismo asumió el deber de “considerar y ponderar toda la evidencia científica y técnica
disponible en lo que se refiere a la minimización de los riesgos para la salud y el medio
ambiente”. Para algunos analistas, esa decisión abrió la puerta a la fumigación aérea; sin
embargo, la corte mantuvo la no reanudación hasta tanto no se diseñara y se pusiera en
marcha un proceso decisorio que exigirá el cumplimiento de siete requisitos específicos12.
Si bien se volvió a hablar del daño a la salud y al medio ambiente, no se establecieron
criterios para determinar la responsabilidad del Estado en el daño, ni en cuanto a cómo,
ni a quién ni cuándo debe el Estado indemnizar. Tal retroceso en la protección de la
ciudadanía se presentó también en el Consejo de Estado entre 2019 y 2020, porque esta [81]
corte, por un lado, advirtió que debía separarse a los jueces de la política de sustitución
de cultivos de uso ilícito y, por otro, emitió decisiones que dificultaron la reparación de
los daños ocasionados por el PECIG.
En enero de 2019, el Consejo de Estado resolvió en segunda instancia una acción popular
interpuesta en 2015, la cual pretendía que se suspendiese la fumigación aérea a cultivos
de uso ilícito, y se ordenó una concertación con las familias y las organizaciones del mu-
nicipio de Policarpa, Nariño, para realizar un plan gradual de sustitución de cultivos de
11 De acuerdo con noticias de prensa, el embajador de Estados Unidos invitó a cenar a la sala plena de la Corte
Constitucional, para hablar de temas diversos, en la misma época en que estaban estudiando el caso (El Tiempo,
2019, 3 de abril). Por otra parte, en abril de ese mismo año noticias de prensa advertían sobre el retiro de las
visas a tres magistrados de la misma corte (Semana, 2019, 9 de mayo).
12 Seis requisitos de la Sentencia T 236 y uno adicionado en el Auto 387. 1) con una regulación efectuada y re-
glamentada por un órgano distinto e independiente de las entidades encargadas de ejecutar los programas
de erradicación de cultivos de uso ilícito; 2) tal regulación se derivará de la evaluación de los distintos riesgos;
entre ellos, el de salud y ambiente, y en el marco de un proceso participativo y técnicamente fundado, con
carácter continuado; 3) tal proceso decisorio incluirá una revisión automática de las decisiones, que alertará
sobre nuevos riesgos, y en la reglamentación o la legislación, una previsión sobre cuáles son las entidades con
competencia para emitir las alertas, que, como mínimo, comprendiesen a las entidades nacionales y de orden
territorial del sector salud, las ambientales y las que conforman el Ministerio Público; 4) que la investigación
científica para determinar los riesgos planteados cumpliese exigencias de rigor, calidad e imparcialidad; 5) que
los procedimientos de queja fuesen comprehensivos, independientes, imparciales y vinculados con la evaluación
del riesgo, y por último, 6) que la decisión sobre la reanudación se sujetará a evidencia objetiva y concluyente
sobre la ausencia de daño para la salud y el medio ambiente.

coca. El Tribunal Administrativo de Nariño declaró que ya se habían superado los hechos
que dieron lugar a la acción popular, pues las fumigaciones ya se encontraban suspendi-
das; sin embargo, ordenó que se concertara un plan gradual de sustitución de cultivos de
coca. El Consejo de Estado ratificó la existencia de un hecho superado y revocó la orden
de concertación del plan de sustitución, pues consideró que el demandante no probó la
ausencia de medidas públicas en materia de sustitución de cultivos ni la afectación a dere-
chos colectivos. Así mismo, el Consejo de Estado hizo un llamado de atención al Tribunal
Administrativo de Nariño, pues consideró que dicho tribunal no tenía herramientas para
ordenar medidas de orden técnico, que son propias de la Administración Pública; espe-
cialmente, en temas “tan sensibles” como la sustitución de cultivos de uso ilícito (Consejo
Las siguientes sentencias evidenciaron las dificultades para tasar la indemnización por
los daños generados por la fumigación con glifosato, pues las víctimas deben probar el
valor del daño para que los jueces puedan determinar la cuantía de la indemnización. Si
bien el Consejo de Estado alivió la carga de los demandantes sobre la necesidad de que
probaran que el Estado había incumplido protocolos para la fumigación o demostraran
con pruebas científicas que los daños eran generados por el glifosato, las víctimas deben,
en todo caso, probar, con base en elementos técnicos, las inversiones que realizaron hasta
el momento de la fumigación (daño emergente) y los ingresos que de estas se obtenían o
esperaban obtener, susceptibles de ser cuantificados, y los cuales fueron interrumpidos
[82] como consecuencia del daño sufrido (lucro cesante). Aunque los demandantes suelen
solicitar el pago por daños morales, los jueces suelen considerar que cuando se trata de
daños a cosas (cultivos y animales) no se configuran daños morales.
Durante 2019 y 2020, el Consejo de Estado analizó al menos seis acciones de tutela
interpuestas por víctimas en contra de las decisiones de los tribunales administrativos.
Los casos coinciden en que las víctimas consideran que los montos de las indemnizacio-
nes ordenadas por los jueces y los tribunales administrativos son inferiores a los daños
demostrados, con lo cual se viola el principio de reparación integral. En todos los casos,
el Consejo de Estado declaró improcedentes las tutelas y mantuvo las decisiones de los
tribunales.
En los casos analizados, los tribunales administrativos reconocieron el lucro cesante

por la utilidad que las víctimas podrían haber obtenido durante 24 meses en desarrollo
de la actividad económica afectada por la fumigación. Las decisiones consideraron que la
indemnización no puede tener un carácter indefinido, y que ese es el tiempo razonable
para que el afectado pueda restablecer su actividad económica y para que los cultivos
vuelvan a ser productivos (Consejo de Estado, 14 de febrero de 2019; 4 de abril de 2019;
11 de abril de 2019; 23 de enero de 2020; 31 de enero de 2020; 13 de febrero de 2020)
(figura 1).

Figura 1. Línea de tiempo de la fumigación con glifosato

1984
Fumigación de cultivos de marihuana en la Costa
Atlántica. Daños a los suelos
1990
Fuerte movimiento ambiental en contra de las
fumigaciones. Movimiento Ambiental Colombiano (MAC)
1992
Fumigación en Cauca, Huila, Tolima, Magadalena,
Cesar. Arremetida contra la amapola
1993
Contaminación de ríos, muertes de peces, afecciones
a niños, destrucción de bosques tropicales
Fumigación en la Sierra Nevada de Santa Marta
1994
Protestas en Putumayo y Guaviare
1995
Presión por parte de EE. UU. para fumigar. Se habla
Fumigación en Nariño, Putumayo, Guaviare, Cauca, de sustitución. Inicia PLANTE en Guaviare [83]
Antiquia, Huila, Cauca, Valle y Catatumbo
1996
Fumigación en la frontera, en Catatumbo
Presión de Myles Frechette embajador de EE. UU.
Se usa herbicida distinto al glifosato llamado Imazapyr
1997
Suspenden fumigación, pero se retoma EE. UU. descertifica a Colombia en lucha contra las drogas.
en 48 horas en Guaviare y Huila Se prueba otro herbicida, Tebuthiuron
1999
La fumigación con glifosato no da resultados. Los cultivos
2000 se desplazan de Perú y Bolivia a Colombia
Se cuestionan las fumigaciones con glifosato por

ineficacia y porque generan daños en cultivos lícitos
Debate en torno al Plan Colombia. El Congreso y los
gobernadores dicen no a la fumigación con glifosato,
crece oposición
Fuente: Elaboración propia a partir de la revisión de prensa y de jurisprudencia realizada para la construcción del artículo.

2001
Se presenta acción de grupos ante
Tribunal de Cundinamarca
Reino Unido deja de apoyar la lucha antidroga en
Colombia, que había apoyado desde los noventa
Preción por parte de EE. UU. para fumigar.

Se habla de sustitución. Inicia PLANTE en Guaviare
Interviene la ONU
Dos ONG presentan tutela ante Juez 15 Civil del
Circuito de Bogotá para suspender fumigación. Quejas en Ecuador por daños con fumigación
Se suspende solo por tres días en Guaviare, Nariño, en la frontera
Cauca, Putumayo, Caqueta y Guainia. Se niega tutela
2002
Se refuerza el glifosato, dosis con más químico.
Se intenta reencauchar Plan Colombia Después de un año de reanudación de la fumigación
en el Catatumbo
Reanudan fumigaciones en el sur del Cauca
Fumigación en Arauca, Santander y Magadalena Medio

2003
Gobierno de Colombia y EE. UU. proponen fumigar
Corte Constitucional analiza tutela para suspender en parques naturales. Pero CNE decidió no hacerlo
fumigación en resguardos. No la concede, pero
establece que el gobierno concierte la fumigación
con las comunidades indígenas
2004
Consejo de Estado autorizó fumigaciones. Apelación de
[84] Se fumiga con hongos fusarium Oxysporum presidencia de la decisión del Tribunal de Cundinamrca.
Pero ordenó plan de manejo ambiental
2005
El gobierno sigue intentando fumigar en parques natura-
OEA saca informe que apoya la fumigación de parques les (Sierra Nevada, La Macarena y Barí en Catatumbo)
naturales. Universidad Nacional desmiente el informe.
Se pone en discución la falta de estudios
independientes sobre glifosato
Se buscan alternativas al glifosato. Mariposas gringas,
Tras demanda de Ecuador a Colombia en la OEA alternativa que dan ambientalistas
suspenden fumigaciones en la frontera
2006
Fumigación en Magadalena Medio y en La Macarena
Aumentan cultivos. No sirve la fumigación
Conflicto entre Colombia-Ecuador es llevada a la CAN
2007
Sigue implementándose el Plan Colombia
Continúa el problema fronterizo. Ecuador
demanda en La Haya
2008
Desplazamiento de personas por la fumigación. Fumigación en Putumayo, Nariño y Magadalena Medio
Se presentan daños a la salud de las personas

2009
Reducción de recursos del Plan Colombia Ecuador sustenta la demanda ante CIJ
Las fumigaciones generan desplazamientos en

Nariño y Cauca
2011
Fumigación en Bajo Cauca antioqueño y Chocó
Se vuelven a reducir recursos del Plan Colombia
2012
Fumigación en Nariño
Reducción de recursos del Plan Colombia a la mitad
2013
Estudio de la U. de los Andes muestra conexión
entre el glifosato y abortos espontáneos Se presenta acción de grupo para frenar fumigaciones
Consejo de Estado ordena al Estado pagar Fumigación en Guaviare

por daños en cultivos lícitos
Consejo de Estado condena al Estado por fumigar, pues
representa una actividad peligrosa
2014
Consejo de Estado declara la nulidad de la norma [85]
que permitía la fumigación en parques naturales
2015
El Consejo Nacional de Estupefacientes suspende
La OMS advierte sobre la relación entre el glifosato el uso del glifosato
y el cáncer. Se abre debate de Salud vs. Seguridad
El debate se torna a favor de suspender fumigaciones. Se

habla de cambiar el paradigma y de la fumigación manual
2016
Se relaciona el glifosato con casos de niños que nacieron
Se opta por fumigar con glifosato, pero de manera
con ceguera en Nariño
terrestre. Se habla de sustituir. Especialmente en Putumayo
Inician negociaciones de paz con las FARC
UNGASS convención que apoya el cambio de paradigma
Setencia de la Corte Constitucional. Aplicación del

principio de precaución a los impactos de la fumigación 2017
2018 Corte constitucional rechaza tutela que solicitaba pro-

hibir la fumigación terrestre y la erradicación forzada
Aumentan los cultivos de coca
Se propone el uso de drones, aeronaves y carros oruga
para fumigar. Se hace un piloto en Antioquia

2019
El gobierno hace petición a la Corte Constitucional Corte Constitucional hace una audiencia sobre el uso
para reanudar fumigación con glifosato de glifosato. Participan expertos, el presidente
Iván Duque y el expresidente Juan Manuel Santos
Mediante Auto Corte Constitucional mantiene su
decisión de 2017, pero hace unas aclaraciones.
Se debe tener en cuenta el Acuerdo de paz. La decisión
sobre usar glifosato recae en el CNE EE. UU. presiona con descertificar a Colombia
en lucha contra drogas
Oposición por parte de gobernadores frente
a la asperción aérea. Especialmente en Nariño
Aumentan metas de erradicación
2020
Presidente estadounidense pide retomar El gobierno presenta proyecto de decreto para
asperciones aéreas reglamentar la fumigación aérea
Se mantiene abierto el debate frente a retomar

o no la fumigación aérea con glifosato
[86]
CONCLUSIONES
La correlación que aquí mostramos entre políticas públicas antidrogas y las decisiones
judiciales sobre reparaciones por daños del PECIG nos llevó a concluir que se generó un
efecto negativo para los sujetos afectados por las aspersiones: la negación de derechos
por la irradiación de las políticas públicas en las sentencias.
El enfoque contrainsurgente del PECIG llevó a que los órganos judiciales negaran
la reparación por daños de las aspersiones porque recepcionaron en sus providencias la
estigmatización que generaba el programa de fumigaciones a los campesinos cocaleros
como auxiliares de los grupos armados (Ramírez, 2001a). Tal estigmatización judicial se
sumó a la inefectividad del procedimiento administrativo de reparación que estuvo vigente
entre 2001 y 2013, con lo cual las víctimas de las fumigaciones enfrentaron obstáculos
para la reparación, lo mismo ante los jueces que frente a las autoridades administrativas.
El enfoque contrainsurgente del PECIG pudo incidir en que las altas cortes negaran las
demandas ciudadanas, por estar sometidas a una política de reconocimiento, en la cual
los actores políticos que se opusieran a los programas de la “guerra contra las drogas”
podrían ser tachados a escala nacional o internacional como miembros o auspiciadores
de organizaciones criminales (Gutiérrez, 2021).
La política contra las drogas fue utilizada como mecanismo de lucha contrainsur-
gente en Colombia. El PEGIC no se concentró en asperjar las zonas con mayor presencia

de cultivos de uso ilícito (Marín, 2021), sino que su objetivo fue atacar a las guerrillas
colombianas (Felbab-Brown, 2010; Gutiérrez, 2021; Ramírez, 2001a; Vargas, 1999b).
Lo anterior generó una política de reconocimiento que consistió en que los campesinos
cultivadores fueron identificados como auxiliadores de las guerrillas (Ramírez, 2001a;
2001b) y los políticos que se opusieron al programa estaban amenazados de ser tachados

como criminales o de tener nexos con estos (Gutiérrez, 2021).
Las dos primeras décadas de decisiones judiciales parten del supuesto según el cual
la fumigación permite que el Estado cumpla sus funciones, y por ello solo el Estado será
responsable si el demandante logra demostrar que hubo una falla en los protocolos de
fumigación y si, además, prueba mediante estudios científicos la relación causal entre la
aspersión y los daños. Durante la última década cambió el supuesto de aplicación, pues el
Consejo de Estado empezó a considerar que la fumigación es en sí misma una actividad
peligrosa; por lo tanto, la víctima no debe demostrar la culpa del Estado en el desarrollo
de la actividad, sino el daño generado por las fumigaciones. Ese giro en la jurisprudencia
coincide con los cambios en las decisiones gubernamentales sobre las fumigaciones, por
lo cual podría afirmarse que las decisiones de las altas cortes sobre las reparaciones por
fumigaciones han sido permeadas por la posición que los gobiernos han adoptado frente
a las políticas antidrogas.
El cambio en los supuestos de los que parten los jueces para analizar la responsabilidad
frente a las aspersiones aéreas con glifosato también evidencia el papel que cumplen las [87]
decisiones judiciales en la configuración de las políticas sobre fumigaciones.
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ESTRATEGIAS CONTRA EL
NARCOTRÁFICO EN COLOMBIA EN
EL MARCO DEL ACUERDO DE PAZ1
Adelaida María Ibarra Padilla, doctora en Derecho de la Universidad de los Andes. Docente tiempo completo
de la Universidad Militar Nueva Granada. Correo electrónico: adelaida.ibarra@unimilitar.edu.co.
Cristian Rojas Reyes, abogado de la Universidad Militar Nueva Granada sede Campus. Correo electrónico:
u0601758@unimilitar.edu.co.
RESUMEN
Uno de los puntos abordados en los diálogos de paz celebrados entre el gobierno de Colombia y la guerrilla
de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC-EP) fue el narcotráfico. Lo pactado respecto
a este tema se resume en tres puntos: la sustitución de cultivos ilícitos por otros legales, el establecimiento
de una política de salud pública frente al consumo y la lucha contra la producción y la comercialización
de narcóticos. De acuerdo con los diferentes informes de las autoridades nacionales e internacionales, se
evidencia que los cultivos, el tráfico y la comercialización de las drogas ilícitas en Colombia luego de la
desmovilización de las FARC-EP no solo no han disminuido, sino que han aumentado. Este artículo analiza
las estrategias implementadas por el Gobierno nacional contra el narcotráfico tras el acuerdo de paz y los
factores que han impedido el control de esta problemática.
[92]
Palabras clave: narcotráfico, acuerdo de paz, cultivos ilícitos, sustitución de cultivos, coca
STR ATEGIES AGAINST DRUG TR AFFICKING IN COLOMBIA

WITHIN THE FR AMEWORK OF THE PEACE AGREEMENT
ABSTR AC T
One of the points addressed in the peace talks held between the Colombian government and the
FARC-EP guerrillas was drug trafficking. The agreement on this issue is summarized in three points:
substitution of illegal crops with legal ones, establishment of a public health policy on consumption,
and fight against the production and commercialization of narcotics. According to different reports of
national and international authorities, the cultivation, trafficking, and commercialization of illicit drugs
in Colombia after the demobilization of the FARC have not only not decreased but have increased. This
article analyzes the strategies implemented by the national government against drug trafficking after
the peace agreement and the factors that have prevented the control of this problem.
Keywords: Drug Trafficking, Peace Agreement, Illicit Crops, Crop Substitution, Coca

1 Producto derivado del proyecto de investigación “Estrategias contra el narcotráfico en Colombia en el marco
del acuerdo de paz”, adelantado por el estudiante Cristian Rojas, bajo la dirección de la Dra. Adelaida Ibarra,
para optar al título de abogado.

Estrategias contra el narcotráfico en Colombia en el marco del acuerdo de paz Adelaida María Ibarra Padilla,
Cristian Rojas Reyes.
INTRODUCCIÓN
En Colombia, la salida a un conflicto de más de cinco décadas con una de las guerrillas
más fuertes del país, las FARC-EP, tuvo su fase exploratoria en La Habana, Cuba, en 2012.
Su base está en el derecho constitucional a la paz. La firma del acuerdo finalmente tuvo

lugar en 2016, a pesar de la votación fallida del referendo en el que los votantes dijeron
“no” a lo pactado en Cuba, y se dio inicio a la etapa de implementación (Fisas, 2016).
Dentro del proceso de paz se establecieron cinco puntos de negociación para alcan-
zar una paz estable y duradera. El cuarto punto de estos fue dirigido a dar solución al
problema de las drogas ilícitas; para ello, se debían diseñar programas que facilitaran
la sustitución de cultivos ilícitos, implementar planes integrales de desarrollo con la
participación de las comunidades, procurar la recuperación ambiental, efectuar pro-
gramas para prevenir el consumo de esas sustancias, mejorar la salud pública y mitigar
la producción y la comercialización de narcóticos.
Como desarrollo del primer punto se encuentra el Programa Nacional de Sustitución

de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), los planes comunitarios y municipales de sustitución y
desarrollo alternativo (PISDA) y el Programa Nacional de Sustitución de Cultivos de Uso
Ilícito en Parques Nacionales Naturales (PNN). En segundo lugar, se establecieron varias
estrategias de política criminal, de lucha contra la corrupción, contra el lavado de activos
y de control sobre la producción, la importación y la comercialización de insumos, así [93]
como la creación de espacios de diálogo regional para la evaluación de la política antidro-
gas. En tercer lugar, se estableció una política de salud pública frente al consumo, que se
desarrolla a través del Programa Nacional de Intervención Integral frente al Consumo
de Drogas Ilícitas, los planes de acción participativos frente al consumo con enfoque
territorial y poblacional, y el sistema de evaluación y seguimiento a la política en salud
y prevención del consumo de drogas (Defensoría del Pueblo, 2017).
El acuerdo de paz con una de las guerrillas más significativas de la historia colom-
biana buscó atacar varias problemáticas que originaron el conflicto armado interno
—entre ellas, el narcotráfico—; sin embargo, varios puntos del acuerdo —entre ellos,
la sustitución de cultivos ilícitos— presentan atrasos y contrariedades. Un ejemplo de
ello es el programa PNIS, el cual tenía previsto cambiar los cultivos de hoja de coca por
proyectos productivos (Romero, 2019).
De acuerdo con la Asociación Nacional de Instituciones Financieras (ANIF) (2017),

actividades criminales como el terrorismo, el secuestro y la extorsión han disminuido
significativamente luego de la firma del acuerdo final de paz, pero no ocurre lo mismo
con el narcotráfico. Este hecho pone en riesgo el posconflicto, pues las bandas criminales
están recrudeciendo la violencia en el país.
Las estrategias antidrogas en el país tienen efectos sobre tres aspectos: en primer
lugar, en el hacinamiento carcelario, puesto que los delitos relacionados con drogas

—específicamente, el tráfico, la fabricación o el porte de estupefacientes— es el cuarto

delito de mayor ocurrencia. En la actualidad, este representa el 13,2 % de la población
carcelaria del país (Kapkin, 2016). En segundo lugar, en el número de consumidores de
sustancias psicoactivas, el cual ha ido en aumento (Observatorio de Drogas de Colombia,
2013). Por último, incide en la implementación de los acuerdos con la guerrilla de las
FARC-EP.
A pesar de la implementación de las estrategias mencionadas, los cultivos de coca

se incrementaron. En 2016, Colombia alcanzó las 146.000 ha cultivadas, aumento que
representa el 52 %, en comparación con el año anterior. Asimismo, el Departamento de
Estado norteamericano señaló que en 2017 hubo un aumento del 18 %, al registrarse
171.000 ha de coca sembrada. De acuerdo con la Oficina de Naciones Unidas contra la
Droga y el Delito (ONUDOC), en 2018 se identificaron 169.000 ha de cultivos de coca,
lo que significa una reducción del 1,2 %, en comparación con 2017.
Estas cifras, aunque elevadas, evidencian una reducción en los cultivos ilícitos, que
rompen con la tendencia al incremento presentada a lo largo de los últimos cuatro años.
Los departamentos que presentaron una disminución significativa en el cultivo de hoja
de coca fueron Nariño, Putumayo, Meta, Chocó y Amazonas, mientras que, los departa-
mentos de Norte de Santander, Bolívar y el Cauca presentaron un incremento que oscila
en 9000 ha. Nariño, por su parte, continúa reportando un mayor número de hectáreas,
[94] pese a mostrar una reducción del 8,4 % (Naciones Unidas, 2019). Con posterioridad al
acuerdo de paz, se presentó no solo un incremento en el cultivo y la producción, sino
también, en el tráfico y el mercado de drogas ilícitas. La Oficina de Política Nacional de
Control de Drogas de los Estados Unidos (2019) sostiene que la producción de cocaína
en Colombia llegó a 951 toneladas en 2019, según lo cual registró 212.000 ha; o sea,
4000 ha más que en 2018.
El presente trabajo tiene como objetivo general identificar las estrategias adoptadas
para enfrentar el problema del narcotráfico posterior al acuerdo de paz. En cuanto a la
metodología, este trabajo acude a la investigación descriptiva con enfoque cualitativo,
describe las estrategias adoptadas por el Gobierno nacional contra el fenómeno del nar-
cotráfico y su comportamiento luego del Acuerdo de Paz con las FARC-EP. Se sirvió de
fuentes secundarias, que incluyen informes de autoridades nacionales e internacionales,
revistas especializadas, consultas en bases de datos y repositorios académicos.
El documento se encuentra dividido en cinco partes. En la primera se analiza el nar-

cotráfico desde una perspectiva histórica, como factor determinante del conflicto armado.
En la segunda parte se presentan los distintos modelos de regulación aplicables frente
al problema de las drogas. La tercera parte presenta las principales normas que regulan
el tema en Colombia. La cuarta parte describe las diversas estrategias que se han venido
implementando en el país en la lucha contra el narcotráfico. Por último, se plantean las
conclusiones.

1. EL PROBLEMA DEL NARCOTR ÁFICO EN COLOMBIA
El problema del narcotráfico es un factor determinante en la existencia y la prolon-

gación de diferentes problemáticas como la violencia y el conflicto armado. A pesar de
las operaciones en contra de las estructuras delictivas, ellas no desaparecen, sino que

se transforman. En la década de 1970 prevalecieron la marihuana y la heroína, lo cual
originó la denominada “bonanza marimbera” de los años setenta del siglo XX en Co-
lombia. Entre 1980 y 1995, los principales actores del narcotráfico fueron los carteles
de Medellín y Cali, los cuales dominaron el mercado de cocaína hacia Estados Unidos
y posicionaron a Colombia en el mercado de las drogas psicoactivas (Llorente, 2015).
En la década de 1970, entre 14 y 19 toneladas de esa droga que ingresaban a Estados

Unidos provenía de la región andina. Para los inicios del decenio de 1980, la cifra au-
mentó a 50 toneladas, y a mediados de la misma década se estimaba que había 22 millo-
nes de consumidores de cocaína en los Estados Unidos (Gootenberg, 2012). Los carteles
de Medellín y de Cali, liderados, respectivamente, por Pablo Escobar y los hermanos
Rodríguez Orejuela, llegaron a controlar el 80 % del mercado mundial de cocaína, y se
convirtieron así en imperios del crimen cuyo mando se hallaba presente en todos los
eslabones del negocio de la cocaína, desde la producción hasta la comercialización en
Estados Unidos. Ello incidió en que a lo largo de la década de 1980 aumentara la violencia
homicida asociada al narcotráfico; especialmente, en Medellín y Cali (Reyes, 2009). Los
dos principales carteles del narcotráfico en Colombia operaron de formas diversas; el [95]
de Medellín, tras la fallida incursión en la política de su líder, Pablo Escobar, declaró la
guerra al Estado efectuando actos terroristas y asesinatos. Estas acciones lograron que
se prohibiera la extradición en la Carta Magna de 1991, pero también condujeron a la
captura de importantes miembros del cartel de Medellín y a la muerte de sus principales
líderes, como Pablo Escobar y Gonzalo Rodríguez Gacha.
En el caso del Cartel de Cali, sus líderes, los hermanos Rodríguez Orejuela, emplea-
ron la violencia selectiva, el chantaje y la corrupción, acciones delictivas que los hicieron
menos visibles y les permitieron alianzas con algunas autoridades del Estado, a fin de
abatir al Cartel de Medellín y asumir el control del mercado mundial de cocaína; sin
embargo, tal estrategia no duró mucho tiempo, en razón del apoyo de Estados Unidos
en la lucha contra el narcotráfico, lo que dio como resultado la captura de los hermanos
Rodríguez Orejuela y su correspondiente extradición.
La incursión de las guerrillas en el negocio del narcotráfico tuvo lugar desde la década
de 1980, cuando las FARC-EP empezaron con la protección a cultivos ilícitos, centros de
procesamiento y pistas clandestinas, y el cobro de vacunas a narcotraficantes, como una
forma de financiación de su lucha armada. Posteriormente, las FARC-EP empezaron a
tener el control de los cultivos y de la producción de pasta base, y a facilitar el tránsito
de drogas hacia Estados Unidos a cambio de dinero y armas. Los conflictos entre los
carteles y las guerrillas condujeron a la agudización del conflicto armado en el país. Se
conjugaron entonces los intereses de los narcotraficantes con los de los terratenientes,

lo que dio lugar a la formación de las denominadas “autodefensas”, con la finalidad de

contener y enfrentar a las guerrillas (Medina, 1990).
Entre 1995 y 2003, el negocio del narcotráfico dejó de concentrarse en grandes

jefes narcotraficantes, para pasar a recaer en minicarteles o estructuras inferiores. La
desarticulación de los carteles de Medellín y de Cali dejó un vacío en el negocio del
narcotráfico, que aprovechó el Cartel del Norte del Valle, que en la década de 1990 se
convirtió en una organización dominante en el narcotráfico. Por lo anterior, sumado a
su infiltración en entidades públicas como la Policía y su conexión con las denominadas
“autodefensas”, llegó a controlar el 70 % del tráfico de cocaína hacia Estados Unidos
(Adams, 2011).
Entre 1996 y 2002 se presentó un nuevo ciclo de violencia, en razón del fortalecimien-
to y el avance territorial que tuvieron las autodefensas en las zonas controladas por las
guerrillas de las FARC-EP y el Ejército de Liberación Nacional (ELN), que se caracterizó
por prácticas de terror para los dominios político y social de algunas zonas del país que
eran estratégicas para el narcotráfico (López, 2010).
A inicios de la década de 2000, las FARC-EP se fortalecieron en el negocio del nar-

cotráfico, a tal punto que el 20 % de los ingresos de este grupo ilícito correspondían a la
producción y la comercialización de sustancias psicoactivas. Las FARC-EP monopolizaron
[96] tanto los cultivos como la compra de coca en todas las zonas en las que tenían control,
además de cobrar un impuesto al cultivo y al procesamiento de coca. Esta situación se
presentó especialmente en el sur del país, mientras que, en el norte, el occidente y el
oriente, esa guerrilla controlaba la circulación de la cocaína en rutas, pistas y puertos
de salida; especialmente, en la costa del Caribe y en la frontera venezolana (Llorente &
MacDemort, 2014).
A principios de la década de 2000, el ELN inició su incorporación al narcotráfico

cobrando impuestos por la producción de droga; sin embargo, sus ingresos por dicho
negocio alcanzaron a tan solo el 8 %, mientras que la extorsión y el secuestro eran sus
actividades ilegales de mayor financiación (International Crisis Group, 2005).
Entre 2003 y 2006 tuvo lugar la desmovilización de las Autodefensas Unidas de Co-
lombia (AUC), lo cual trajo como consecuencia una mayor fragmentación en el negocio
del narcotráfico, dada la delegación de este, por parte de los jefes de las autodefensas,
en estructuras delincuenciales menores, las cuales, a falta del control que ejercía este
grupo ilegal, pasaron a enfrentarse entre sí (Echandía, 2013).
Las denominadas “bandas criminales” (Bacrim) fueron las que asumieron principal-
mente el negocio del narcotráfico que tenían en su poder las autodefensas y el Cartel del
Norte del Valle. De igual manera, las guerrillas también jugaron un papel importante
con respecto al narcotráfico. Por un lado, el ELN tuvo una mayor participación en esta
actividad ilícita en las zonas donde tenía poder; por otro, tanto las FARC-EP como el

ELN y los herederos de las AUC se aliaron para controlar algunas zonas del país estra-
tégicas para el negocio. Este fue el caso del ELN y de Los Rastrojos en el Cauca, y de los
frentes 5 y 58 de las FARC-EP, que operaron en conjunto con Los Urabeños en la región
de Urabá (Fundación Seguridad y Democracia, 2008).

Tras la desmovilización de las AUC surgieron diferentes actores en el negocio del
tráfico de drogas ilícitas, y fueron las Bacrim las que hicieron mayor presencia en esa
actividad criminal. Se hallan tanto en el sector rural como en el urbano, controlan dife-
rentes negocios ilegales y participan en toda la cadena del narcotráfico desde el cultivo
hasta la venta internacional.
El modelo operacional de las Bacrim se desarrolla en tres niveles: en el primero se

encuentra el comando central, que opera en forma de junta directiva; sus líderes son nar-
cotraficantes con poder y conexiones internacionales. En el segundo nivel se encuentran
las células regionales, las cuales administran los territorios estratégicos para el desarrollo
del negocio desde el cultivo de coca, los laboratorios de producción, los corredores de
movilización, los puntos de embarque y los cargamentos hacia el exterior. En el tercer
nivel se encuentran las diversas estructuras criminales locales, que se desenvuelven en
su mayoría como oficinas de cobro y en la realización de trabajos logísticos y operativos
en zonas estratégicas. Estas redes criminales locales tienden a cambiar de lugartenien-
tes y bandos, e incluso, a desarrollar sus propios delitos. Este nivel organizacional tiene
autonomía respecto del comando central, por cuanto es autosostenible en razón de otras [97]
actividades ilegales, como la extorsión.
2. MODELOS DE REGUL ACIÓN FRENTE AL PROBLEMA DEL NARCOTR ÁFICO EN COLOMBIA
El problema de las drogas puede ser abordado desde diferentes modelos de regula-
ción. El modelo prohibicionista, usualmente empleado por Estados Unidos, consiste en
penalizar de manera severa la producción, el tráfico y el consumo de sustancias psicoac-
tivas ilícitas. Por otro lado, el modelo de reducción del daño, empleado en países como
Holanda o Suiza, si bien penaliza el tráfico de las sustancias psicoactivas, despenaliza
su uso o, en su defecto, las sanciones establecidas no acarrean sanción privativa de la
libertad. Esta política se orienta al fortalecimiento de un sistema de salud pública donde
la prioridad no es erradicar todo tipo de consumo, sino reducir los daños.
El modelo de legalización regulada, o regularización, opera con otro tipo de sustan-

cias catalogadas legales, como el alcohol o el tabaco; si bien su regulación no implica su
libre mercado o su libre circulación, sí permite su expansión bajo el control del Estado
e impone ciertas prohibiciones a algunos grupos de la sociedad, como, por ejemplo, a
los menores de edad y a las mujeres en estado de embarazo. Este modelo, contrario a los
anteriores, parte de que el consumo es libre y las sustancias psicoactivas son catalogadas
como cualquier otro tipo de mercancía; además, la producción y la distribución son lega-
les y están sujetas a controles mínimos. Este modelo se fundamenta en la defensa de la

autonomía individual, la libertad y la confianza de los ciudadanos hacia la intervención

reguladora del Estado.
En el desarrollo de la regulación en materia de drogas ilícitas en el país se identifican

cuatro fases. La fase de prohibición se llevó a cabo en el país, específicamente, en los
inicios de la década de 1990, al penalizar tanto el porte como el consumo de drogas.
Esta fase se soportó en la Ley 30 de 1986, o el Estatuto Nacional de Estupefacientes, el
cual disponía dentro de su articulado la imposición de una sanción que podría incluso
conllevar el arresto y una multa a quien fuera sorprendido llevando consigo o consu-
miendo drogas en cantidad superior a la dosis personal; asimismo, la sanción podría
implicar la reclusión.
Con la Sentencia C-221 de 1994 de la Corte Constitucional empezó en Colombia una

fase de despenalización. La sentencia dispuso que ni el porte de drogas ilícitas para
el uso personal ni el consumo podían ser penalizados, como tampoco se podía obligar
al consumidor a recibir tratamiento, pues la conducta del consumidor no está dirigida
a dañar a terceros. Por lo anterior, la persona tiene la potestad de decidir si consume
o no dicha sustancia bajo la realización efectiva del derecho al libre desarrollo de la
personalidad. Una prohibición que limitara dicha libertad sería una imposición de un
modelo de conducta.
[98] Con la Ley 800 de 2003 se aprobó la Convención de las Naciones Unidas contra la
Delincuencia Organizada Transnacional, cuyo principal objetivo es promover la coo-
peración internacional para combatir la delincuencia organizada transnacional, lo que
constituye una importante herramienta en la lucha contra el narcotráfico.
El 9 de diciembre de 2009 se dio inicio a una tercera fase, con la reforma del artículo
49 superior, que consagra el derecho a la salud. Con esta se reconocieron por primera
vez los derechos de los consumidores a su dosis personal, y se dispuso como única con-
secuencia del porte de sustancias psicoactivas la imposición de medidas pedagógicas,
profilácticas y terapéuticas, siempre y cuando mediara el consentimiento del consumidor.
En 2011, la Ley 1453, conocida como la Ley de Seguridad Ciudadana, eliminó del
Código Penal la disposición que permitía la dosis personal para consumo; sin embargo,
mediante pronunciamiento judicial se estableció que no era posible constitucionalmente
penalizar el porte de drogas para consumo.
La Sentencia C- 574 de 2011 indicó que la reforma del artículo 49 superior no pe-
nalizaba el porte de drogas psicoactivas para consumo, sino que, por el contrario, iba
dirigida a la implementación de medidas administrativas con fines terapéuticos que
debían efectuarse bajo el consentimiento informado del consumidor. Esta postura tam-
bién fue examinada por la Corte Suprema de Justicia, la cual, en relación con las dosis
de aprovisionamiento, sostuvo que si se captura a una persona con una cantidad leve

superior a la dosis mínima para consumo personal, no se la debe penalizar, siempre y

cuando el propósito no sea la distribución, sino el consumo propio.
Con la Ley 1566 de 2012 se presentó una cuarta fase, en la que priman la despena-
lización y la implementación de medidas preventivas y terapéuticas; es decir, medidas

que garantizan a los consumidores una atención integral.
3. FUNDAMENTOS NORMATIVOS DE L AS ESTR ATEGIAS CONTR A EL NARCOTR ÁFICO
Las estrategias contra el narcotráfico implementadas en Colombia se hallan sujetas a

los lineamientos establecidos por el derecho internacional y el derecho interno. En lo que
respecta a la regulación jurídica internacional, la Convención Única de Estupefacientes,
firmada en 1961 en New York, y modificada con el Protocolo de Ginebra de 1972, es el
documento más importante que se ha emitido en el ámbito internacional con respecto
a la problemática de las drogas (Naciones Unidas, 1961). Esta convención prohíbe la
producción, el uso y el tráfico de drogas psicoactivas, salvo que sean empleadas para
fines científicos o medicinales.
Con la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes

y Sustancias Psicotrópicas, de 1988, se trasciende de la Convención Única de Estupe-
facientes, de 1961, al reprimir y criminalizar en nombre de la salud pública el tráfico
de las sustancias calificadas como psicotrópicas o estupefacientes. A partir de esta con- [99]
vención se estableció la obligación de “privar a las personas dedicadas al tráfico ilícito
del producto de sus actividades delictivas y eliminar así su principal incentivo para tal
actividad” (Preámbulo), y se contempló la penalización de esta actividad.
En Colombia, la Ley 30 de 1986 —Estatuto Nacional de Estupefacientes— establece

que la producción, la fabricación, la exportación, la importación, la distribución, el co-
mercio, el uso y la posesión de estupefacientes estarán reglamentados por el Ministerio
de Salud, y solo serán permitidos para fines médicos y científicos. El Consejo Nacional de
Estupefacientes es el órgano competente para indicar las drogas y los laboratorios a los
que les está permitido elaborar y producir drogas y medicamentos, y encabeza el Comité
Técnico Asesor para la Prevención Nacional de la Farmacodependencia.
Mediante Sentencia C-221 de 1994, la Corte Constitucional declaró la inconstitucio-

nalidad de lo dispuesto en la Ley 30 de 1986 con respecto a la penalización del consu-
mo de drogas. La despenalización operaba para el porte de drogas ilícitas que fueran
para uso personal bajo el argumento de que el consumo no es una conducta que dañe a
terceros, por lo cual la persona es autónoma para decidir si consume estupefacientes o
no. La corte señaló que su prohibición o su penalización implicarían afectar el derecho
al libre desarrollo de la personalidad.
En la década de 1990 se evidencia un aumento en los cultivos de coca y en la produc-

ción de cocaína que llevó a que los gobiernos de Colombia y Estados Unidos crearan una

estrategia antidrogas conocida como Plan Colombia. Dicha estrategia tenía dos objetivos
principales: reducir en el 50 % la producción de drogas ilegales y recuperar zonas del
territorio colombiano que estaban en manos de grupos armados ilegales (Departamen-
to Nacional de Planeación, 2006). Dentro de las principales acciones desarrolladas en
el Plan Colombia se encuentran la aspersión aérea a cultivos de coca, la erradicación
manual, programas de desarrollo alternativo, el control a precursores químicos que se
empleaban para el procesamiento de la coca, la destrucción de laboratorios y la incau-
tación de cargamentos hacia el exterior.
La Ley 745 de 2002 estableció como contravenciones el consumo y el porte de dosis

personal de estupefacientes frente a menores de edad, y señaló como sanciones multas
que oscilaban entre dos y ocho salarios mínimos legales mensuales (Ley 745, 2002).
La Ley 793 de 2002, por su parte, estableció las reglas bajo las cuales operaba la
extinción de dominio. Esta pérdida del derecho de propiedad sobre los bienes se hacía
efectiva cuando su origen era una actividad ilícita, bien fuera el delito de enriquecimiento
ilícito, conductas cometidas en perjuicio del tesoro público o aquellas que deterioraran
la moral social; en esto último se incluyen los delitos en contra de la salud, lo que es
aplicable al narcotráfico.
La Resolución 27 de 2004 del Consejo Nacional de Estupefacientes reglamentó el

[100] Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y la Lucha contra el Crimen Organizado.
Esta resolución estableció el procedimiento por llevar a cabo una vez se cuente con una
sentencia definitiva que declare la extinción de dominio o el decomiso de los bienes
provenientes de actividades ilícitas.
Con la reforma del artículo 49 constitucional, introducido por el Acto Legislativo 02

de 2009, se consagró la salud como derecho. El consumo de sustancias psicoactivas fue
prohibido, mas no penalizado, y se les reconoció derechos a los consumidores. Se de-
terminó la imposición de medidas pedagógicas e, incluso, de medidas terapéuticas que
requerían el consentimiento del consumidor (Constitución Política de Colombia, 1991).
Con la Resolución 2 de 2012 del Consejo Nacional de Estupefacientes se dispuso la

obligación de realizar estudios periódicos con respecto al consumo de sustancias psi-
coactivas en Colombia en la población general y vulnerable.
4. ESTR ATEGIAS PAR A MITIGAR EL PROBLEMA DEL NARCOTR ÁFICO EN COLOMBIA
Desde la década de 1990, la política pública de seguridad nacional ha estado dirigi-

da a la lucha contrainsurgente y antinarcóticos, aunque esta última queda en segundo
plano frente a la primera.
La agenda de seguridad del gobierno de Álvaro Uribe Vélez estuvo marcada por
una fuerza pública dirigida a luchar contra los grupos insurgentes, porque puso en un

mismo plano a los narcotraficantes, los guerrilleros y otros grupos al margen de la ley
(Tickner et al., 2011).
En 2004 se creó el Centro de Coordinación de Acción Integral, conformado por

organismos de seguridad y otras agencias del Estado, y dirigido a desplegar iniciativas

focalizadas en zonas estratégicas. Este mecanismo continuó durante la primera adminis-
tración de Juan Manuel Santos, enfocada en ocho regiones estratégicas para los grupos
armados al margen de la ley y para los cultivos ilícitos. Su finalidad era fortalecer la
presencia estatal en estas zonas del país, e incentivar el mercado legal y los derechos de
los ciudadanos (Palou & Arias, 2011).
A pesar de que las autodefensas se habían desmovilizado, algunas de sus estructuras

continuaban delinquiendo, lo que llevó a una ofensiva por parte de la Fuerza Pública
en 2006 y 2007, con varias operaciones militares en Antioquia, Urabá, Córdoba, Cesar,
Magdalena, Sucre, Chocó, norte del Valle, Nariño y Caquetá (Ministerio de Defensa,
2007). Dentro de la ofensiva militar, se creó el Cuerpo Élite de Búsqueda, por parte del
Ejército Nacional, y cuyo objetivo era desarticular las denominadas “Águilas Negras” en
el Catatumbo, con el apoyo de la Policía Nacional, la Fiscalía e investigadores criminales.
Una vez el problema del narcotráfico ya no radicaba en los grandes carteles, sino en
las Bacrim, en 2007 la Policía Nacional creó el Mecanismo de Verificación y Seguimiento
del Problema (MEVEC), que luego tomó el nombre de Centro Integrado de Inteligencia [101]
contra las Bandas Criminales (CI2-Bacrim). Este organismo operó hasta 2011, como
parte de un comité de coordinación interinstitucional que tenía a su cargo monitorear
los principales aspectos de operación de las Bacrim, realizar acciones de inteligencia
para unificar información y orientar las decisiones estratégicas en contra de estas orga-
nizaciones (Policía Nacional, 2004).
Con el accionar del CI2-Bacrim se logró unificar la información que se tenía de las
Bacrim, lo cual permitió que distintas autoridades conocieran la forma como operaban
estas organizaciones, sus líderes, y sus principales zonas estratégicas. Según el CI2-
Bacrim, en 2007 se registraron 23 grupos, en 2008 se presentaron 16, y en 2010, solo
ocho grupos, cuyo poder se ejercía en 102 municipios para 2007; en 94, para 2008, y
en 159, en 2010 (Romero & Arias, 2011).
En 2011, las Bacrim constituían las principales organizaciones criminales generadoras

de violencia y la mayor amenaza contra la seguridad nacional. Esto condujo a que el Go-
bierno nacional, a través del Consejo Nacional de Seguridad, creara la Política Integral
de Lucha contra las Bandas Criminales. El mecanismo CI2-Bacrim se institucionalizó
con la Directiva número 14 del Ministerio de Defensa, en 2011. Este mecanismo busca-
ba integrar y evaluar las informaciones referentes al accionar delictivo de las Bacrim,
lo que incluía su estructura, sus actividades ilícitas y las zonas donde hacían presencia.
La directiva dispuso los mecanismos de seguimiento, las funciones y las instancias de

coordinación, sin lograr desmantelar dichas organizaciones ni acabar con el problema

del narcotráfico (Llorente, 2014).
El gobierno Santos, como parte de la política integral de lucha contra las bandas
criminales, reconoció a las Bacrim como grupos de crimen organizado diferentes de
los grupos armados ilegales. Bajo su mandato se expidió la Ley de Víctimas, la cual,
de manera explícita, reconoció la existencia del conflicto armado interno en el país
(Llorente, 2015).
En 2005 se desarrollaron mecanismos de sometimiento a la justicia, como la Ley de

Justicia y Paz, que logró desmovilizar aproximadamente a 4200 miembros de las auto-
defensas y 550 guerrilleros (Fiscalía General de la Nación, 2013). La judicialización en
algunas zonas del territorio nacional fue compleja, pues era difícil brindar garantías y
seguridad a los fiscales. La judicialización in situ de los miembros de estos grupos, así
como la instalación y el desarrollo de los procesos en el marco de la Ley de Justicia y
Paz, requirieron mucho más tiempo que el que se tenía proyectado. Para 2013, solo se
tenían catorce sentencias definitivas, mientras que para 2014 había 400 investigaciones
en vísperas de vencer los términos judiciales.
Con la reforma introducida por la Ley 1592 de 2012, la judicialización se enfocó en

los mayores responsables de crímenes graves, haciendo especial énfasis en las estructuras
[102] macrocriminales de los grupos armados ilegales (Gaitán, 2014). Para el segundo periodo
de Álvaro Uribe, el fortalecimiento de las Bacrim dejó en evidencia los vacíos institu-
cionales que no permitían la desarticulación de estos grupos, por lo que fue necesario
crear la Comisión Interinstitucional contra las Bandas y Redes Criminales. Con esta se
perseguía articular las labores de inteligencia entre la Fuerza Pública y las labores de
investigación criminal, y lograr la judicialización de los integrantes de las Bacrim.
Durante el gobierno Santos se crearon nuevos tipos penales y se aumentaron las penas
en determinados delitos, política que contribuyó a empeorar el hacinamiento carcelario en
el país. A lo anterior se sumó la creación de jueces itinerantes de control de garantías, quie-
nes tenían a su cargo la legalización de capturas de forma oportuna, pero sin presencia en
las zonas de mayor influencia de las Bacrim. También se realizaron diferentes operaciones
de inteligencia que llevaron a la judicialización de integrantes de estas bandas criminales.
Se destacó el denominado “Plan Troya”, desarrollado a inicios de 2011 en departamentos
estratégicos de las Bacrim, como Córdoba, Antioquia y Sucre. A mediados de 2011, este
plan se realizó en los departamentos de Cauca, Nariño y Valle; en el segundo semestre de
2011, en Chocó (Ministerio de Defensa, 2011), y a finales de 2012, en el Parque Tayrona,
para combatir estas organizaciones en el departamento de Magdalena.
A pesar de los resultados operativos en cuanto a incautaciones de armas, drogas e

insumos, en lo que respecta a la judicialización, solo el Plan Troya del Caribe presentó
avances en la judicialización, al lograr la condena de 400 miembros de las Bacrim, de 515
capturados. Durante esta misma época se adoptó la Política Integral de Lucha contra las

Bandas Criminales, la cual pretendió pasar de la mera captura al desmantelamiento de

las bandas criminales, a través del fortalecimiento de la Unidad Nacional contra Bandas
Emergentes, de la Fiscalía General de la Nación.
Con la firma del acuerdo final entre el Gobierno nacional y las FARC-EP, el 24 de

noviembre de 2016, formó parte de lo acordado dar solución al problema de las drogas
ilícitas a través de tres ejes específicos. El primer eje se refiere a la implementación de
programas para la sustitución de cultivos ilícitos, para lo cual se creó el PNIS, dirigido
a lograr la reforma rural integral a través de planes de formalización y adecuación de
tierras, proyectos productivos e inserción del mercado regional al nacional. Asimismo,
se crearon los planes integrales comunitarios municipales, dirigidos a la sustitución de
cultivos ilícitos de forma voluntaria, y formulando y ejecutando proyectos alternativos.
Dentro de este eje también se implementaron medidas ambientales en pro de las zonas
afectadas y de los parques nacionales y naturales (CIDOB, 2017).
El segundo eje está dirigido a la prevención del consumo y la salud pública. El Estado
se comprometió a la promoción de la salud, a la prevención, a la atención integral y a la
inclusión social. Para ello, las autoridades locales, en conjunto con el Gobierno nacional,
tienen la responsabilidad de formular planes de acción para hacer frente al consumo, y
la creación de un sistema nacional de atención a las personas consumidoras de drogas
ilícitas, capaz de brindar tratamiento, rehabilitación e inserción social (CIDOB, 2017).
[103]
El tercer eje se enfoca en la producción y la comercialización de narcóticos. Se trata de
una estrategia dirigida a atacar las economías ilegales que financian las redes del crimen
organizado empleando como medidas el fortalecimiento institucional para la detención,
el control y el reporte de operaciones financieras ilícitas, la extinción de dominio y una
campaña de cultura contra el lavado de activos, entre otros; también, una estrategia
dirigida a controlar los insumos y la corrupción, y a fortalecer el diálogo internacional
sobre la lucha contra las drogas y el negocio del narcotráfico (CIDOB, 2017).
Para hacer efectivo lo pactado en el acuerdo final de paz, la Dirección de Política de

Drogas y Actividades Relacionadas expidió en 2017 los lineamientos de la Política Nacional
de Drogas. Dichos lineamientos tienen como metas estratégicas: hacer frente a la proble-
mática del consumo; mejorar la salud pública; hacer efectivos los derechos humanos (DD.
HH.) y el desarrollo humano; el mejoramiento de las condiciones sociales, económicas y de
seguridad en aquellas zonas más afectadas por el problema de las drogas ilícitas, y reducir
el delito asociado al narcotráfico combatiendo los eslabones intermedios y superiores de
esta actividad ilícita, que originan violencia y corrupción (Ministerio de Justicia, 2017).
La Política Nacional de Drogas en Colombia se realiza bajo siete principios: 1) eviden-

cia técnica y científica: dirigido a investigar y recolectar información con respecto a las
dinámicas, las características, las tendencias, las causas y las consecuencias de la proble-
mática de drogas, así como el impacto de los programas, los planes, los proyectos y las
estrategias implementados; 2) innovación y flexibilidad: todos los programas orientados

a la lucha contra las drogas deben emplear nuevas tecnologías y atender a las dinámicas
poblacionales y los territorios donde exista esa problemática; 3) sostenibilidad: contar con
personal capacitado, recursos tecnológicos actualizados, recursos financieros y el trabajo
articulado de las diferentes instituciones con las comunidades; 4) lucha integral: abarcar
esta problemática desde todas sus fases, desde el cultivo, pasando por la producción, el
tráfico y la comercialización hasta el consumo, y en todos los niveles territoriales; 5) lucha
inclusiva y diferencial: cualquier programa o cualquier estrategia deben enfocarse en las
necesidades de cada territorio y en la población afectada, teniendo en cuenta su etnia y
su nivel socioeconómico y cultural, a fin de mitigar la desigualdad, la discriminación y la
exclusión social; 6) lucha participativa: su construcción y su implementación deben efec-
tuarse con base en las experiencias y las percepciones de la población afectada por esta
problemática y los demás actores que hagan parte de la política, y 7) lucha articulada: la
responsabilidad por la implementación de cualquier tipo de acción contra las drogas recae
de forma articulada sobre la nación, las entidades territoriales, la sociedad civil organizada
y la sociedad en general (Ministerio de Justicia, 2017).
Las estrategias antidrogas que operan en Colombia hacen parte de la meta estraté-
gica número tres: “disminuir el delito asociado al narcotráfico orientando los esfuerzos
del Estado para impactar a los eslabones intermedios y superiores de esta cadena”. La
estrategia parte de la realidad de que el narcotráfico es un negocio rentable, que aca-
rrea problemáticas sociales y económicos, y origina violencia, marginalización y efectos
[104] negativos en la salud pública, la seguridad, la economía y la institucionalidad.
Por otra parte, la estrategia demanda también la adopción de un enfoque multidi-

mensional, en el que no solo se haga énfasis en el enfoque operacional —caracterizado
por capturas, neutralizaciones, decomisos, etc.—, sino que, además, se efectúen investiga-
ciones dirigidas a los objetivos de alto valor, se fortalezca el accionar contra los eslabones
intermedios y superiores y se identifiquen, a través de mecanismos innovadores, las dife-
rentes formas de delinquir de esas estructuras criminales (Ministerio de Justicia, 2017).
El primer objetivo planteado fue controlar la producción y el tráfico ilícitos de dro-

gas, a través del fortalecimiento de mecanismos de control y judicialización. Para ello
se proponen varias estrategias: 1) fortalecer las operaciones destinadas a destruir la
infraestructura de las organizaciones asociadas al narcotráfico, e incrementar la incau-
tación de estupefacientes; 2) realizar control en zonas estratégicas del tráfico de drogas
en los ámbitos terrestre, fluvial, marítimo y aéreo implementando y fortaleciendo la
cooperación entre las autoridades, el sector privado y la comunidad, además de fortalecer
los mecanismos regionales e internacionales para la identificación de redes criminales,
rutas, y modos de operación; 3) fiscalizar las sustancias empleadas en la fabricación de
las sustancias ilícitas y fortalecer las acciones de control e inteligencia sobre dichos ele-
mentos; 4) reducir los mercados urbanos de drogas a través de la identificación de las
zonas de microtráfico, focalizar la persecución penal a las organizaciones criminales
de microtráfico y narcotráfico logrando la judicialización efectiva y ejemplarizante de
cabecillas y jefes, y fortalecer la vigilancia pública (Ministerio de Justicia, 2017).

El segundo objetivo es desestructurar las organizaciones ilegales relacionados con

el sistema criminal de drogas. Para ello, se establecen las siguientes estrategias: luchar
contra el lavado de activos y la financiación del terrorismo; impactar la logística y la
financiación de las organizaciones criminales del narcotráfico; penalizar a quienes tra-
fiquen sustancias psicoactivas; evidenciar los delitos asociados al narcotráfico; fortalecer

e incrementar los acuerdos bilaterales, multilaterales y la cooperación, con la finalidad
de intercambiar información, coordinar estrategias y operaciones dirigidas a ubicar y
judicializar a los miembros de las organizaciones asociadas al narcotráfico (Ministerio
de Justicia, 2017).
El tercer objetivo está dirigido a la prevención, la detección, el control y la persecu-

ción de los recursos de las organizaciones criminales. Este objetivo pretende identificar
las actividades asociadas al narcotráfico, como el lavado de activos y la financiación
del terrorismo. Para lograrlo, se establecen como estrategias: centrar la información
financiera en una base de datos con acceso único para las autoridades administrativas
y judiciales; fortalecer la acción constitucional de extinción de dominio sobre aquellos
bienes y recursos de origen ilícito; implementar un sistema de recompensas, e incentivar
la cultura de la legalidad —especialmente, en las zonas de posconflicto— (Ministerio
de Justicia, 2017).
En la actualidad se encuentra operando en Colombia la denominada “Ruta Futuro:

política integral para enfrentar el problema de las drogas 2018-2022”, la cual hace énfasis [105]
en la sustitución de cultivos ilícitos, la producción, el tráfico, el consumo y los delitos
relacionados con esta actividad criminal. La mencionada estrategia integral implementa
seis enfoques. 1) DD. HH.: dispone que cualquier estrategia contra la problemática de
drogas debe seguir los lineamientos internacionales con respecto a la protección de los
DD. HH.; 2) salud pública: toda estrategia dirigida a contrarrestar esa problemática debe
promover la calidad de vida, el bienestar personal y familiar, el mejoramiento del acceso
a los servicios de salud y a tratamientos de las personas dependientes de las sustancias
psicoactivas; 3) seguridad ciudadana: dicha estrategia debe garantizar derechos como
la vida, la libertad y la integralidad, tanto de las personas que hacen parte de la cadena
de drogas, como a las que no; 4) desarrollo territorial: busca una mayor intervención
estatal en aquellas zonas de rezago social y económico que las hace vulnerables ante la
problemática de las drogas; 5) desarrollo humano: el Estado debe mejorar la condición
de vida de los ciudadanos incentivando oportunidades sostenibles en toda la población;
6) ambiental: pretende recuperar y conservar los ecosistemas de especial importancia
ecológica que se han deteriorado por la problemática de las drogas (Ministerio de Jus-
ticia, 2018).
Para enfrentar el problema de las drogas en Colombia se establecieron cuatro pilares

estratégicos: 1) reducir el consumo de sustancias psicoactivas y su impacto; 2) reducir la
disponibilidad de drogas para los mercados internos y externos; 3) desarticular y afectar
las estructuras criminales, y 4) afectar las economías y las rentas criminales.

El pilar número tres se diseña en razón de que las drogas son un mercado ilegal
rentable para las organizaciones asociadas al narcotráfico, y que paralelamente produce
violencia, marginalización, efectos negativos en la salud pública, inseguridad y estanca-
miento en el desarrollo del país. Dicho accionar se fortalece por cuanto su operación se
realiza en diferentes zonas del territorio colombiano y de forma continua transforman
su modus operandi, ante lo cual es complejo afectar de manera significativa su estructura.
El cuarto pilar se enfoca en afectar las economías y las rentas criminales. Al respecto,
el Estado colombiano identificó las principales fuentes de ingreso de estas organizaciones,
fortaleció el sistema antilavado de activos, efectuó acciones contra la financiación del
terrorismo y estableció qué actividades como el narcotráfico, el contrabando y la corrup-
ción incentivan el actuar de las organizaciones delictivas; el narcotráfico es la actividad
dominante y la que más ha logrado canalizar recursos ilícitos por su economía ilegal
(Ministerio de Justicia, 2018).
Este pilar se desarrolló persiguiendo tres objetivos estratégicos: 1) interrumpir los

flujos financieros de las organizaciones criminales y sus redes por medio de la optimi-
zación institucional y el fortalecimiento tecnológico de las entidades que conforman el
Sistema Nacional Antilavado de Activos y contra el Financiamiento del Terrorismo (ALA/
CFT); 2) afectar la acumulación de riqueza y los flujos de capital de las organizaciones
criminales y sus redes, a través de la extinción de dominio, el comiso y la recuperación
[106] de activos en el exterior, y 3) monitorear y hacer seguimiento del sistema ALA/CFT;
respecto a este último objetivo, se diseñó una fuente única de información, bajo la cual
se realiza el seguimiento a indicadores de resultados de la política integral contra las
drogas y se dispone el responsable de proveer dicha información.
La política integral “Ruta Futuro”, que en la actualidad está operando en el país,

pretende ser una intervención integral a la problemática de las drogas enfrentando y
contrarrestando todas las fuentes de ingreso del crimen organizado, con especial énfasis
en las actividades delictivas relacionadas con el narcotráfico. El objetivo principal de
esta política es afectar las finanzas ilícitas de las organizaciones criminales, por lo que
las estrategias dispuestas han sido adecuadas a las características y las particularidades
de cada territorio. Esta política se enfoca no solo en la erradicación de cultivos ilícitos,
sino que, además, pretende transformar los territorios, fortalecer la coordinación ins-
titucional, incentivar la construcción y la cultura de legalidad y crear condiciones de
equidad que contribuyan a la lucha contra las drogas.
CONCLUSIONES
La problemática del narcotráfico en Colombia siempre ha estado relacionada con el

conflicto armado interno, bien sea desde la guerra entre los carteles de drogas y los gru-
pos al margen de la ley como las guerrillas y los paramilitares, pasando por las llamadas
Bacrim. Todos estos grupos criminales han encontrado formas novedosas para continuar
su negocio delictivo; de ahí que el Gobierno nacional haya venido adoptando estrategias

dirigidas a desarticular las organizaciones asociadas a este a través del accionar de la

Fuerza Pública, la inteligencia, la judicialización y la coordinación interinstitucional.
Tales estrategias, sin embargo, han sido insuficientes, y los eslabones del narcotráfico
continúan fortaleciéndose.

Dentro de las principales estrategias que se han implementado en Colombia para
contrarrestar el flagelo del narcotráfico, se resalta la adopción de una política interna-
cional de drogas de carácter prohibicionista y punitivo. Entre 2010 y 2015, este modelo
cambió cuando entró a operar un enfoque regulador, en el que la política de drogas se
encaminó hacia el respeto de los DD. HH. y la salud pública.
La problemática del narcotráfico en el país se presenta en un primer momento como

una actividad criminal propia de los denominados “carteles”, y pasó, una vez estos fueron
desmantelados, a ser una actividad de los grupos al margen de la ley. Por último, ante los
diferentes procesos de reinserción de las AUC, pasó a ser una actividad ilícita a cargo de
las Bacrim y de minicarteles. En los tres escenarios fue evidente la intervención estatal
a través de diferentes estrategias públicas, dirigidas a contrarrestar diversos eslabones
del narcotráfico; sin embargo, ninguna de ellas logró mitigar o erradicar de manera
significativa esta actividad criminal.
En el primer periodo presidencial de Álvaro Uribe, la política contra el narcotrá-

fico consistió en robustecer la Fuerza Pública, la cual tenía como principal objetivo la [107]
lucha contra los grupos insurgentes, entre los que se incluyó a los narcotraficantes, los
guerrilleros y otros grupos al margen de la ley. En el segundo periodo presidencial de
este, la política de seguridad nacional se enfocó en consolidar el control territorial por
parte del Estado, lo que significó el fortalecimiento de las Fuerzas Militares, la Policía
Nacional y los entes de inteligencia, financiado ello por el Plan Colombia y un impuesto
al patrimonio, denominado “impuesto de guerra”.
Bajo el gobierno de Juan Manuel Santos se dio continuidad al Centro de Coordina-

ción de Acción Integral, conformado por organismos de seguridad y otras agencias del
Estado, y con el cual se buscaba desplegar iniciativas focalizadas en zonas estratégicas
para los grupos armados al margen de la ley y para los cultivos ilícitos. Con dicha es-
trategia se fortaleció la presencia estatal, se incentivó el mercado legal y los derechos
de los ciudadanos. Ante el surgimiento de las Bacrim se creó el plan operativo contra
estas: la Policía Nacional creó el MEVEC, denominado más tarde como “CI2-Bacrim”.
El punto del problema de las drogas en el acuerdo de paz se enfoca en fomentar el

cambio de cultivos ilícitos por otros de origen legal, expone la necesidad de cambiar
el estigma del consumidor y abordar este flagelo como un problema de salud pública que
afecta los DD. HH. Tras la firma del acuerdo de paz con las FARC-EP surgió la política
integral para enfrentar el problema de las drogas denominada “Ruta Futuro”, la cual
pretende atender de manera integral todos los actores, aspectos, factores y demás, con la
finalidad de desarticular, desmantelar y erradicar la problemática de las drogas en el país.

Para ello, se establecieron diferentes pilares que, en conjunto con objetivos estratégicos y
diferentes estrategias, van dirigidos a hacer frente a todas las líneas de acción criminal
del narcotráfico.
En la actualidad, la estrategia “Ruta Futuro” pretende abordar todos los factores y

los actores tanto del conflicto como del problema del narcotráfico, hace un énfasis en el
campo, en los consumidores de estupefacientes, y en los DD. HH., aspectos que no habían
tenido relevancia en las estrategias implementadas anteriormente en el país.
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[110]

LA POLÍTICA ANTIDROGAS RUTA
FUTURO: UNA PERSPECTIVA DESDE
EL ANÁLISIS DE CONTENIDO Y

LA MINERÍA DE TEXTOS*
Carlos Fernando Morales Sánchez, profesor asistente de la Universidad de La Salle, Bogotá. Magíster en Ciencias
Económicas. ORCID: https://orcid.org/0000-0001-7119-2183 cfmorales@unisalle.edu.co.
Ángela Cristina Pinto Quijano, profesora asistente de la Universidad de La Salle, Bogotá. Magíster en Estudios
Internacionales. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-4314-9254. apintoq@unisalle.edu.co
Jaime Edison Rojas Mora, profesor asistente de la Universidad de La Salle, Bogotá. Magíster en Ciencias
Económicas. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-6519-6732. jerojas@unisalle.edu.co
Irma Liliana Vásquez Merchán, profesora asociada de la Universidad de La Salle, Bogotá. Doctora en Ciencia
Política. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-5357-3537. ivasquez@unisalle.edu.co
RESUMEN
La política Ruta Futuro, del gobierno colombiano, tiene como reto ofrecer un modelo para enfrentar la
problemática de las drogas ilícitas que supere el enfoque prohibicionista, hacia una perspectiva integral [111]
que reconozca las dimensiones de salud pública y desarrollo territorial. Las tensiones entre estas dos
aproximaciones se ref lejan en la implementación y el posicionamiento de la política ante la opinión pú-
blica. De ahí que la presente investigación tenga como propósito examinar la orientación de la política
Ruta Futuro y la manera como esta se percibe a través de los medios de comunicación escritos. Para
ello, se hizo un análisis de contenido, apoyado por técnicas de minería de textos, para determinar el
posicionamiento que tienen los enfoques mencionados de esta política en el debate público. Como resul-
tado, se evidencia una desarticulación entre las intenciones manifestadas por el Gobierno en la política
antidrogas y los mensajes priorizados en los medios de comunicación, lo cual afecta la credibilidad tanto
del gobierno como de la política Ruta Futuro.
Palabras clave: Colombia, Política Antidrogas, política pública, Ruta Futuro, análisis de contenido,
minería de textos, medios de comunicación
THE ANTI - DRUG POLIC Y “RUTA FUTURO”: A PERSPEC TIVE FROM

CONTENT ANALYSIS AND TEX T MINING
ABSTR AC T
A challenge for the Colombian government’s “Ruta Futuro” policy is to offer a model for dealing with
the problem of illicit drugs, which goes beyond the prohibitionist approach towards a comprehensive
* Producto derivado del proyecto de investigación Lineamientos para la reformulación de la Política Nacional
Antidrogas en Colombia, código UAC191030, financiado por la Universidad de La Salle- Vigencia 2020-2021.

La política antidrogas Ruta Futuro: una perspectiva desde Carlos Fernando Morales Sánchez, Ángela Cristina Pinto Quijano,
el análisis de contenido y la minería de textos Jaime Edison Rojas Mora, Irma Liliana Vásquez Merchán
perspective that recognizes the dimensions of public health and territorial development. Tensions bet-
ween these two approaches are ref lected in the policy itself, its implementation, and its positioning in
public opinion. In this sense, this research aims to examine the orientation of the anti-drug policy “Ruta
Futuro” and the way it is perceived through written media. To do this, content analysis and text mining
techniques are used to determine the positioning of the prohibitionist and comprehensive approaches
in the fight against drugs in the public debate. As a result, there is evidence of a mismatch between the
intentions expressed by the government in the anti-drug policy and messages prioritized in the media,
which affects the credibility of both the government and its “Ruta Futuro” policy.
Keywords: Colombia, Anti-drug Policy, Public Policy, “Ruta Futuro,” Content Analysis, Text Mining, Media

INTRODUCCIÓN
La producción, el tráfico y el consumo de drogas ilícitas hacen parte de una pro-

blemática que Colombia ha afrontado durante décadas, y que el Gobierno nacional ha
intentado resolver por diversos medios. Entre ellos se evidencian las estrategias utili-
zadas por el gobierno, y que han ido desde una guerra directa contra el narcotráfico,
durante las décadas de 1980 y 1990, hasta un enfoque de salud pública y de modelos de
desarrollo territorial. Estos enfoques, que buscan entender y resolver el fenómeno del
narcotráfico desde una perspectiva más integral, se reflejan en el acuerdo de paz sus-
[112] crito entre el Gobierno nacional y la guerrilla de las Fuerzas Armadas Revolucionarias
de Colombia (FARC-EP) 2; específicamente, en su punto 4, que habla sobre la solución
al problema de las drogas ilícitas, así como en la política antidrogas Ruta Futuro, del
gobierno de Iván Duque.
Cabe señalar que el acuerdo de paz y la política nacional de drogas deben responder
a la búsqueda de soluciones frente al fenómeno y sus impactos sociales, económicos y
políticos. Así, el Ministerio de Justicia y del Derecho se encargó de formular la política
nacional de drogas mediante Decreto 2897 de 2011, cuya implementación está a cargo
de la Dirección de Política de Drogas y Actividades Relacionadas; sin embargo, se ha
hecho evidente que las estrategias utilizadas han sido insuficientes, pese a los esfuerzos
del Gobierno nacional por enfrentar la situación, pues la problemática persiste en los
territorios afectados. Ello podría indicar un vacío no solo en la reflexión, el análisis y
el debate respecto al problema, sino también, en las prioridades y las estrategias del
Estado para tratarlo.
Parte de la discusión sobre la política antidrogas posterior al acuerdo de paz es si

el reconocimiento del carácter multifactorial y complejo del problema fue comunicado
con claridad por el Gobierno a los diversos actores, directos o indirectos, en el territorio
2 Acuerdo Final para la Terminación del Conf licto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera entre el
Gobierno Nacional y las Fuerzas Armadas Revolucionarias (FARC).

nacional. De ahí surge un gran cuestionamiento: ¿Cómo se percibe la implementación de

la política pública Ruta Futuro en los medios de comunicación escritos? Se considera que la
política pública antidrogas se promociona como integral (Ministerio de Justicia y del
Derecho de la República de Colombia, 2019); sin embargo, su enfoque tradicional y pro-
hibicionista —incluso cuando en sus principios rectores se indica lo contrario— parece

incoherente respecto a los contenidos de dicha política presentados en los medios de
comunicación. Para validar esta hipótesis, se aborda la política pública antidrogas me-
diante el análisis de la comunicación a la ciudadanía, a través del análisis de contenido
y la minería de opinión.
Existen diversos estudios que se refieren a la problemática de las drogas ilícitas

(Durán-Martínez, 2018; Gaviria & Mejía, 2011; Pastrana Buelvas & Gehring, 2018; San-
tander, 2020) y en lo que respecta al acuerdo de paz en Colombia (Acero & Machuca,
2021; Procuraduría General de la Nación, 2020; Santander, 2020; Sarmiento et al., 2020);
no obstante, en este caso es poca la relación entre la política pública, el discurso y los
resultados, si se tiene como marco objeto de estudio el periodo de postacuerdo logra-
do durante una administración a la que, de alguna manera, se considera disidente del
partido de gobierno actual. Así, esta investigación toma como periodo objeto de estudio
el comprendido de agosto del 2018 (inicio del gobierno del presidente Iván Duque) a
agosto de 2021 (que marca el inicio de su último año en el cargo).
La metodología de investigación comprende el análisis de contenido con respecto a [113]

la lucha contra las drogas. Se parte de los documentos noticiosos publicados en medios
de comunicación nacionales y el discurso del Gobierno colombiano evidenciado en el
documento oficial de la política antidrogas. A partir de lo anterior, se aplica la técnica
de procesamiento de texto denominado análisis de sentimientos, o minería de opinión,
para analizar la carga subjetiva de la extensa información de las publicaciones en medios
escritos y la política Ruta Futuro. Se utiliza la clasificación de la polaridad en valores de
positivos a negativos, en ocho emociones determinadas por la técnica de análisis.
De esa manera, el trabajo se estructura en tres partes. En la primera se aborda el

aspecto teórico-conceptual desde dos perspectivas: policy-oriented en su comunicación a
los medios escritos nacionales, y el contexto actual de estudio, a partir de una revisión
de la política integral de drogas propuesta por el Gobierno actual, a fin de identificar
su enfoque y sus pilares estratégicos en términos de la solución a la problemática de
drogas en el país. En la segunda parte se describen la metodología y el diseño de la
investigación, como la aplicación de la minería de opinión evidenciada en medios de
comunicación escritos. La tercera parte presenta la discusión y el análisis de los resul-
tados. Por último, se señalan las consideraciones finales. Esta investigación es novedosa
en tanto aporta al proceso de la política pública en la fase de comunicación, al observar
los hechos y los efectos de dicha política propuestos por el Gobierno nacional, y cómo
se evidencian desde los medios de comunicación.

1. REVISIÓN DE LITER ATUR A: DE L A LUCHA CONTR A

L AS DROGAS A L A POLÍTICA RUTA FUTURO
El tema de las drogas ilícitas como problemática ha sido tratado de diferentes maneras
y por muchos países alrededor del mundo: China, Filipinas, Afganistán, Rusia, Ucrania,
España, Holanda, Estados Unidos, Canadá, México, Perú y Colombia, por nombrar solo
algunos. Mientras unos se han enfocado en estrategias de prevención, otros han optado
por las de guerra y represión, como ha sido el caso de muchos países en América Latina
(Avilés, 2018). Durante más de cuatro décadas, los gobiernos de la región han contemplado
en su política la solución al problema; sin embargo, sus esfuerzos no han arrojado resulta-
dos positivos que mitiguen el flagelo: por el contrario, se ha observado una evolución de
la violencia (Collins & Torres, 2021) y de las organizaciones criminales, que han minado
no solo a la sociedad, sino también, a las instituciones (Comisión Latinoamericana sobre
Drogas y Democracia, 2009).
No obstante lo anterior, la situación no es nueva ni es la evolución del fenómeno, como

la menciona la Comisión Latinoamérica sobre Drogas y Democracia (2009), lo cual bien
quedó demostrado por la guerra contra el narcotráfico que vivió Colombia durante las
dos últimas décadas del siglo XX. Lo que sí cabe indicar es que ya no se trata solo de
un tema de producción y tráfico, sino también, de un problema de consumo que va en
aumento, dada la amplia variedad de sustancias que pueden conseguirse en el mercado.
[114] Según el Observatorio de Drogas de Colombia, del Ministerio de Justicia y del Derecho
(2021), esto implica problemas tanto sociales como de salud pública; de ahí el carácter
integral que busca el gobierno de Duque con su política antidrogas.
1.1. Desde una perspectiva policy-oriented: ¿medidas reactivas para una política integral?
Las drogas ilícitas en Colombia, como tema de política pública, alcanzaron un auge
como estrategia de la cooperación entre Colombia y Estados Unidos con el denomi-
nado Plan Colombia, cuando se reforzó la interpretación sociopolítica dentro del país
como “guerra contra las drogas” (Tickner & Cepeda, 2011). Esta connotación reafirma
el sentido de una política reactiva, más que de prevención, con el propósito de afectar
la producción, el tráfico y el consumo, en vez de una política inclusiva e integral hacia
los campesinos, el medio ambiente, las regiones distantes y las afectaciones a la salud
pública. En este contexto, el abordaje del marco teórico en la presente investigación
se compone de tres partes: primero, una perspectiva policy-oriented, con la cual se es-
tablecen las categorías de análisis que se emplearán en la metodología. En la segunda
parte se discute la importancia de la comunicación para la legitimidad y la aplicación
de las políticas públicas. En la tercera se examinan la estructura y las motivaciones de
la política Ruta Futuro.
Se considera, primero, una aproximación teórica desde la perspectiva policy-oriented,

reconociendo que han predominado desde los años 70 dos enfoques de política antidrogas
(Suárez & Cardona, 2017): el de guerra contra las drogas (GCD) y el de salud pública

(SP). Adicionalmente, se propone un enfoque integral (I), que se corresponde con uno
de los objetivos de la política Ruta Futuro: reconocer la necesidad de una orientación
multifactorial de la problemática. Estos tres enfoques se corresponden con las catego-
rías que se trabajan en el análisis de contenido, siguiendo la clasificación de Suárez y
Cardona (2017).

Según Coyne y Hall (2017), las motivaciones que han predominado para el enfoque
prohibicionista de GCD se sustentan en dos premisas. La primera es que, al ser la adic-
ción una enfermedad incapacitante que genera ansiedad y reduce la autorregulación del
afectado (Volkow & Morales, 2015), reduce severamente su bienestar y su integración
a la sociedad. En el ámbito colectivo, esto se traduce en menor desempeño académico,
menor productividad y mayor desempleo, entre otros perjuicios (Keefer et al., 2010).
La segunda premisa es que la prohibición es un medio para golpear las estructuras
criminales, que alimentan la violencia y varios delitos conexos al narcotráfico (Cooper,
2018; Coyne & Hall, 2017; Keefer et al., 2010). Estas premisas justifican considerar el
consumo de drogas un mal moral (Tickner, 2014), que el Estado tiene el deber de limitar
mediante medidas represivas.
Por otra parte, el enfoque de SP surge al cuestionar la efectividad que la GCD ha

tenido a la hora de reducir los problemas derivados del consumo de drogas. Se plantea
que el enfoque tradicional no reconoce el efecto que tiene la adicción sobre los consumi-
dores y, por lo tanto, tiende a verlos como criminales, en vez de enfermos que pueden [115]
ser tratados (Volkow & Morales, 2015). A partir de la visión GCD se generan problemas
asociados a abusos policiales, encarcelamientos masivos, transmisión de enfermedades
contagiosas y varias formas de discriminación (Moore & Elkavich, 2008). Por lo tanto,
se plantea en la visión de SP que la manera de responder a los problemas generados por
las drogas pasa por cambiar la aproximación punitiva por una preventiva, en la que, en
vez de gastar recursos en la interdicción y la prohibición del consumo, se invierta en la
distinción entre el uso y el abuso de drogas, se atienda a los adictos y se desincentive el
consumo (Csete et al., 2016).
En el debate entre los enfoques de GCD y SP es importante observar cómo se han

posicionado los gobiernos colombianos para entender mejor los fundamentos de la po-
lítica Ruta Futuro. La política antidrogas colombiana ha estado fuertemente condicio-
nada por los lineamientos de Estados Unidos (Smith et al., 2014). En la medida en que
Colombia se ha posicionado como un aliado incondicional de los Estados Unidos y ha
obtenido aparentes beneficios por su alineamiento, le ha resultado difícil distanciarse
o crear una agenda propia. Por esta razón los gobiernos colombianos pueden ser con-
siderados policy takers (Collins, 2021), pues han adoptado, principalmente, el enfoque
represivo, y se han concentrado, por tanto, en criminalizar la producción y el tráfico y
en seguir la perspectiva estadounidense. Lo anterior se traduce en medidas que pueden
agruparse en dos pilares (Felbab-Brown, 2020): la erradicación forzada y la interdicción
al procesamiento y al comercio de drogas. Algunas de las medidas más representativas

son la erradicación manual, la fumigación aérea, la destrucción de laboratorios y la

interdicción aérea.
Según Pastrana et al. (2021), en el gobierno de Duque se reafirma una fuerte ideologi-
zación y una acción con acercamiento a los Estados Unidos que los autores consideran una
“estadounidización y narcotización de la agenda exterior del actual gobierno” (p. 111), la
cual, vista desde Washington, se base en una lucha contra las drogas. Frente a esta pers-
pectiva, Guerra-Molina y Badillo-Sarmiento (2021) indican la importancia de desecuritizar
tal lucha de manera que conduzca a una solución integral al problema, y consideran el
acuerdo de paz la piedra angular para transformar la política pública en cuestiones del
narcotráfico. Esto evidencia un cambio abrupto de perspectiva del presidente Duque con
respecto a su antecesor, Juan Manuel Santos (Collins & Torres, 2021), mediante el retorno
a una política punitiva para afrontar el problema de las drogas; un ejemplo de ello se ve
reflejado en la reducción de cultivos ilícitos mediante aspersiones con glifosato (Acero &
Machuca, 2021; Vélez & Lobo, 2019).
Cabe señalar que la fuerte relación entre la guerra contras las drogas y el crimen orga-
nizado, incluyendo las implicaciones de la evolución del conflicto armado y el populismo
punitivo (Londoño & Restrepo, 2011), conducen a estrategias y políticas reactivas de control.
En tal sentido, Rubiano y Martín (2016) argumentan que la implementación de medidas
de control en tiempos de posconflicto perjudica la capacidad del Estado para afrontar el
[116] fenómeno, y conduce al incremento de problemas secundarios como la producción, el con-
sumo y el tráfico; con bajo alcance en los problemas primarios ocasionados por el consumo
de dichas sustancias en la salud pública (Hulsman, 1991; Nadelmann, 1992).
Si a lo anterior se suma una política pública pensada desde el exterior y basada en

una lucha, probablemente Ruta Futuro no representa el enfoque integral que plantea y
dista, por tanto, del logro de su objetivo frente a la problemática. En este marco cobra
validez lo mencionado por Muller y Surel, citados en Roth Deubel (2002), al indicar que
En realidad, los problemas los resuelven los actores sociales mediante la implementación
de sus estrategias, la gestión de sus conflictos y sobretodo mediante procesos de aprendi-
zaje. Las políticas públicas construyen un marco, un espacio que da sentido, en el cual los
actores van a redefinir sus problemas y a experimentar soluciones. Por lo tanto, hacer una
política pública no es resolver un problema sino construir una nueva representación de los
problemas que establece ciertas condiciones para el tratamiento de estos por la sociedad y,
a la vez, que estructura la acción del Estado. (pp. 89-90)
Aunque ambos enfoques responden de manera distinta ante los problemas pri-
marios y los secundarios, aún se puede considerar un tercer enfoque, el cual plantea
que algunas medidas de la GCD y de la perspectiva de SP pueden funcionar de forma
complementaria si se reconoce que la existencia de organizaciones criminales justifica
la existencia de medidas coercitivas, pero que la creación de condiciones sociales y eco-
nómicas favorables en la comunidades pueden desincentivar la producción, el tráfico y

el consumo de drogas. Este enfoque se puede calificar como integral (I). En particular,
Vélez (2020) plantea tres ideas principales acordes a la perspectiva I: la intervención a
las economías ilícitas en general, una política ambiental en concordancia con la política
de drogas, y la necesidad de involucrar los colectivos y las comunidades a lo largo del
territorio nacional.

1.2 Comunicación de la política pública
Una manera de hacer un balance preliminar de Ruta Futuro es estudiar la manera

como dicha política se está socializando a través de los medios de comunicación. Ello,
considerando que, cumplido el tercer año del gobierno del presidente Duque, aparte de
entregas fragmentarias, no hay información disponible sobre la implementación de las
estrategias planteadas para los objetivos estratégicos definidos en la política. El estudio
de la comunicación de la política pública permite hacer inferencias preliminares sobre:
la percepción que la ciudadanía tiene sobre tal política, la influencia que ejercen los
medios de comunicación sobre la opinión pública, así como de la eficacia del gobierno
para legitimar sus propias determinaciones. Asimismo, permite evaluar críticamente si
los gobiernos están priorizando en la comunicación los mismos enfoques que establecen
en sus políticas; sin embargo, la comunicación de las políticas públicas es un fenómeno
de elevada complejidad, porque en ello intervienen varios actores, con motivaciones
tanto evidentes como no evidentes.
[117]
Estos actores se pueden agrupar en tres categorías. Una de ellas comprende al Go-
bierno nacional, los medios de comunicación y la ciudadanía. Según Robinson (2000),
la relación entre gobierno y medios de comunicación se puede representar como un
modelo de interacción entre política y medios: el gobierno influye en los temas y en la
manera como estos se presentan en los medios de comunicación. Asimismo, las decisiones
editoriales de los medios influyen en las políticas de los gobiernos, pues reflejan (así sea
parcialmente) las preferencias y las preocupaciones de los ciudadanos, a las cuales debe
responder el gobierno. Dearing et al. (1996) agregan una capa adicional de complejidad,
al advertir que el Gobierno, los medios y la ciudadanía tienen agendas propias, las cuales
influyen en las agendas de los demás actores (Bracho, 2018).
Así, por ejemplo, el gobierno fija una agenda (agenda-setting del gobierno) al plantear
un enfoque normativo de la política antidrogas; sin embargo, la ciudadanía establece
cuáles son los temas centrales que valora frente a la problemática de las drogas (agenda-
setting de la ciudadanía). Los medios, a su vez, tienen sus propios intereses políticos o
económicos (agenda-setting de los medios), pero deben adaptarse a lo que los gobiernos
quieren comunicar (pueden ser una fuente de recursos) y a lo que la ciudadanía quiere
consumir (niveles de audiencia). Al respecto, la presente investigación estudia, ante todo,
la agenda del gobierno expresada en la política Ruta Futuro y en su participación en los
medios de comunicación; y en segunda instancia, la agenda de los medios expresada en
los artículos de prensa referentes a la política antidrogas.

Al respecto, se encuentra que la narrativa utilizada por los medios escritos es cla-
ve para comprender la inclinación por la percepción de la política pública antidrogas
como punitiva o de reducción del daño. Santander (2020) examina cómo la idea de la
política punitiva está consolidada en Colombia, so pena del alto costo social y las presiones
por el cambio. Asimismo, Zittoun (2009) reafirma que el cambio institucional y de política
pública antidrogas llevan implícito un problema discursivo: cambian de un discurso de
cooperación a uno de securitización, donde el sistema de creencias y percepciones esta-
blecidas influyen en la reinvención de la política.
Estudiosos de la relación entre el papel de los medios y la comunicación de la política

pública plantean que dicha relación es una forma de promover o influenciar el cambio
de política (Lawlor, 2018), y que más allá de la manipulación política está la persuasión
que “genera cambios en las mentes de las personas [cuya] clave es comprender la infor-
mación que es presentada y procesada” (Zahariadis, 2007, p. 70; traducción propia). Por
tanto, un lenguaje adecuado juega un papel primordial en la problemática. Es así como
un factor que coincide con la perspectiva de policy-oriented es la posibilidad de generar
el cambio de política desde el papel directo que ejercen los medios, o mediadores sociales,
como los llama Chevallier (1986), en el proceso de la política pública.
No obstante lo anterior, las ideologías políticas tienen una fuerte inf luencia en
la comunicación de políticas públicas. Siguiendo a Laborda (2012), los políticos son su-
[118] jetos comunicativos que crean códigos retóricos, los cuales, a su vez, permiten revelar
ante los ciudadanos un mensaje sustentado sobre el principio de la sinceridad. Y ahí
surge un problema social: el de la veracidad. En ese sentido, ni la verdadera intención, ni
la verdadera postura, ni la verdadera ideología del político se evidencian tan solo en el
documento de la política, sino también, en el mensaje transmitido al público, mediante
diversos enunciados metadiscursivos, transmitidos en diferentes productos de comuni-
cación (entrevistas, columnas, etc.); por tanto, para identificar sinceridad en el político
es necesario que haya coherencia en esas dos dimensiones.
Con respecto a lo anterior, Badillo et al. (2015) argumentan de manera sistemática

las tendencias desde la elaboración hasta la implementación de la política pública en el
marco de la teoría crítica latinoamericana de la comunicación. Esto se evidencia con
el análisis de textos periodísticos de tres décadas que realiza Peñaranda (2010), cuyos
hallazgos conducen al reforzamiento de la necesidad de un carácter punitivo por parte
del gobierno a los productores, los consumidores y los vendedores. En un contexto sig-
nado por la violencia, este autor demuestra cómo la percepción de la opinión pública se
ve influenciada por una política de control donde los medios de comunicación escritos
reafirman que la criminalización y el castigo social y punitivo son la estrategia, aunque
ello polariza la sociedad civil.
Esta relación entre la política pública y su comunicación a través de los medios configu-
ran la percepción de la opinión de la población en torno a los avances y los retrocesos de la

política, pero también, los principales temas en torno a los cuales gira la inclinación de esta
última; es decir, si es punitiva o si es de reducción al daño. Así, la capacidad del Estado para
generar un cambio en política pública que conduzca a un aprendizaje tipo policy-oriented
(Sabatier & Weible, 2007) se halla arraigada profundamente en las percepciones tradiciona-
les, que en este caso se encuentran en un contexto de violencia con aspectos determinantes

como el acuerdo de paz y el narcotráfico, y ello determina, en buena parte, la respuesta
de la opinión pública a la nueva información, a partir de cómo la presentan los medios de
comunicación.
Ahora bien, la comunicación de las políticas públicas ha sido un objeto de estudio

que se ha tratado tanto desde el análisis de contenido como desde la minería de texto.
Bracho (2018), por ejemplo, se posiciona desde la agenda-setting de los medios de comu-
nicación para caracterizar la orientación de los medios venezolanos en el contexto de las
elecciones regionales de 2017, a través de un análisis de contenido. Mediante un método
mixto de alcance interpretativo, el autor combina técnicas de monitoreo y estadística
descriptiva. De esa manera, Bracho encuentra evidencias de que los medios de comuni-
cación, efectivamente, reflejan la polarización de la sociedad venezolana, en la que hay
poca amplitud de perspectivas y de fuentes de información, así como escaso análisis y
escasa interpretación de los hechos. Por su parte, Suárez y Cardona (2017) estudian la
influencia de los medios de comunicación colombianos sobre la postura que la opinión
pública tiene sobre la criminalización de las drogas. Para lograrlo, los autores hicieron
un análisis de contenido, basado en estadística descriptiva, de 802 artículos de los pe- [119]
riódicos El Tiempo y El Espectador, y encontraron así que ambos medios trataron el tema
de forma superficial, sin mucho espacio para la deliberación y privilegiando hechos e
interpretaciones desde el enfoque GCD, por encima del enfoque SP.
Aunque no hay evidencia de investigaciones que usen la minería de texto para estu-
diar políticas antidrogas, sí hay antecedentes de aplicaciones de dicha minería sobre otras
políticas. Por ejemplo, Kang et al. (2021) analizan las perspectivas de diversos actores
frente a la política de restricción de uso de plásticos en China. Para ello, utilizaron 310
noticias obtenidas en el motor de búsqueda chino, Baidú. Usando el método de asignación
latente de Dirichlet (LDA) para identificar temas principales de los artículos, los autores,
pudieron separar y caracterizar las opiniones en medios de productores, minoristas,
consumidores, funcionarios públicos a cargo de la política, así como las de expertos. Los
autores encontraron que la política generó inconformismo en la opinión pública, pues
se la percibió como muy exigente, poco clara y con pocas alternativas de adaptación. En
cambio, Park y Yong (2017) estudiaron la consistencia entre la nueva política nuclear de
Corea del Sur y los comunicados de prensa del ministerio encargado de la energía. Para
esto, los autores combinaron el método LDA con el de análisis semántico latente (LSA), a
fin de predecir, con elevados niveles de objetividad, los cambios de la política nuclear, a
partir de los comunicados de prensa de los cinco años anteriores. En síntesis, y teniendo
en cuenta lo anterior, se justifica el estudio que estas páginas plantean.

1.3 La política antidrogas Ruta Futuro: estructura y motivaciones
El Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2018-2022 presentado por el presidente Iván

Duque plantea una política integral de lucha contra las drogas, enfocada en tres ejes
principales: 1) la producción y la erradicación de cultivos ilícitos; 2) el tráfico y la exporta-
ción de drogas ilícitas, y por último, 3) la prevención en el consumo y la acción unificada
(Departamento Nacional de Planeación, 2019a). Esta política fue bautizada como Ruta
Futuro, y se organiza sobre cinco pilares: 1) reducir el consumo de drogas, 2) reducir
la disponibilidad de drogas, 3) desarticular las organizaciones criminales, 4) afectar las
economías y las rentas ilícitas y 5) transversalidad (Ministerio de Justicia y del Derecho
de la República de Colombia, 2019).
A simple vista, la política de drogas adoptada por el Gobierno nacional intenta afron-
tar los problemas de una manera social y preservando los Derechos Humanos (DD.
HH.) en el discurso; sin embargo, pese a que tiene varios objetivos e intenta abarcar
diversos problemas que laceran la sociedad colombiana, el presupuesto dice claramente
que los principales objetivos (el 95 % del presupuesto) de la política son la erradicación
y la desarticulación de las bandas productoras, lo que permite inferir una proclividad
hacia criminalizar la producción, la distribución y el consumo de drogas en el país. Otro
elemento para resaltar es la intención de la política en términos diferenciados; es decir,
una formulación que no sea aplicada de manera homogénea, por cuanto las causas, el
[120] desarrollo y los resultados de este fenómeno presentan diferencias regionales; esto últi-
mo es, quizás, el mayor desafío de Ruta Futuro: una política diferencial (Ministerio de
Justicia y del Derecho de la República de Colombia, 2019).
De acuerdo con Bonilla et al. (2020), la política diseñada por el presidente Duque
retoma con más entusiasmo la criminalización del consumo y de la producción. Esto se
ve reflejado no solo en las estrategias de ejecución de la política, sino también, en las
iniciativas legislativas del gobierno y de los partidos políticos oficialistas durante los pri-
meros años de presidencia. Una de las más criticadas ha sido la propuesta de retomar la
fumigación aérea, a pesar de las advertencias de diferentes organizaciones nacionales e
internacionales sobre el riesgo ambiental y de salud propio del uso de sustancias como
el glifosato.
Igualmente, se observan siete principios en torno a los cuales gira la propuesta del
gobierno Duque. El primero —y quizás, el que más concierne a estas líneas— habla de un
enfoque integral, que le apunta a un abordaje del problema desde los escenarios de los
cultivos, la producción, el tráfico y sus finanzas, la comercialización, el crimen organizado
y los demás actores que lo sustentan y, por supuesto, el consumo. Dicho abordaje se plan-
tea a través de programas y proyectos que integren los órdenes nacional, departamental,
municipal, local y comunitario; de ahí lo integral que intenta ser la política.
Inclusiva y diferencial es otro de los principios mencionados, donde las etapas propias
de formulación de políticas públicas toman en cuenta las particularidades geográficas y

ambientales del país, así como las poblaciones afectadas. Enfocado este principio en dicha
diferenciación, el diseño, la implementación, el seguimiento y la evaluación de la política
serán más efectivos y, por consiguiente, permitirán reducir la desigualdad. Lo anterior
es posible si este principio se vincula con los otros cinco, en cuanto a que sea articulado,
sostenible, participativo, innovador y flexible, y dé muestras de evidencia técnica y cien-

tífica (Ministerio de Justicia y del Derecho de la República de Colombia, 2019).
Tanto en el PND como en Ruta Futuro se observa la intención del Gobierno nacional
de atacar la economía ilegal derivada del narcotráfico, sin limitarse exclusivamente a la
erradicación de cultivos. De ahí se desprenden alternativas que transforman la particu-
laridad de las regiones o las zonas donde está más presente el problema. La lectura de
estos dos documentos permite inferir que, al crear alternativas diferentes, por ejemplo,
para los cultivos ilícitos en dichas regiones, se legitima la política; se entiende, pues, que
[…] la legitimación se consigue cuando un grupo de actores sociales tiene los medios para
hacer prevalecer su definición de la realidad y hacer adoptar de manera colectiva un estilo
de vida y unas reglas que le acompaña, es decir, ‘que la legitimidad supone el acatamiento
voluntario y no tiránico del poder’. (Wilches et al., 2020, p.153)
Un cambio en el estilo de vida supondría, entonces, la facilidad de avanzar en el

desarrollo de las poblaciones y, por consiguiente, podrían aparecer nuevas oportuni-
dades de empleo. Ello podría ser factible si, y solo si, la política presenta condiciones [121]
de equidad; sin embargo, y aun reconociendo la complejidad del problema, e incluso
planteando una política diferenciada, se observa cómo la estrategia central se enfoca
nuevamente en lo punitivo, lo cual no resulta novedoso y, probablemente, arrojará los
resultados negativos que hasta la fecha se han obtenido, pese a los esfuerzos del gobierno
por resolver el problema. Dentro del análisis más sencillo, ello indica que casi nada se
ha aprendido de los errores del pasado.
Aun cuando Ruta Futuro presenta los lineamientos por seguir para reducir cultivos
ilícitos en el marco del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos, a partir
de la reforma rural integral, esto se evidencia como el compromiso de Colombia frente
a la comunidad internacional en temas de drogas y de la Agenda 2030, mas no como la
continuación del compromiso del Estado con un acuerdo de paz firmado.
En esta línea, el Gobierno nacional indica una serie de estrategias que le apuntan al
logro de los objetivos trazados en la política. Entre ellas están elaborar los programas
que ayuden en la sustitución de cultivos ilícitos de coca, amapola y marihuana; adoptar
acciones de interdicción de sustancias químicas y todo aquello utilizado en la producción
de drogas ilícitas; afectar el negocio del narcotráfico a través del control marítimo, flu-
vial, aéreo y terrestre; fortalecer el control y la fiscalización de sustancias químicas para
evitar el mal uso; identificar y caracterizar las nuevas sustancias psicoactivas, así como
sus dinámicas, de tal amanera que permita la creación de políticas para contenerlas y
prevenir el consumo, y por último, en cuanto a la comercialización, plantea implementar

acciones enfocadas en erradicar las zonas donde este fenómeno se identifique (Depar-
tamento Nacional de Planeación, 2019b).
Si bien es cierto que Ruta Futuro como política pública responde y va bien dirigida
a lo que en la teoría se conoce como la orientación de la política, y a la formulación, la
implementación y la evaluación de esta (Aguilar Villanueva, 2007; Behn, 2007; Landau,
2007; Roth Deubel, 2002), aún se encuentra lejos de pensarse a un futuro real, que
coincida con la erradicación o, al menos, una reducción del problema. Lo anterior, da-
do que retoma estrategias como la aspersión aérea y sigue enfocándose en mecanismos
más de coacción que de prevención, lo que para autores como Tokatlian y Peter Reuter,
mencionados en el análisis hecho por el Observatorio de Drogas de Colombia del Mi-
nisterio de Justicia colombiano sobre la heroína en Colombia (2015) —y con quienes los
autores de estas líneas están de acuerdo—, son mecanismos que solo han generado más
violencia, más corrupción y más mafias, y no han logrado reducir el consumo y, con
este, los riesgos que en salud pública implican.
Hasta aquí, la política integral para afrontar el problema de las drogas en Colombia
desde Ruta Futuro es bastante optimista e inclusiva tratando de articular elementos que
en el pasado no se habían considerado, tales como la población afectada, las particu-
laridades geográficas y el enfoque diferencial. Por tanto, suponer desde lo conceptual
que su implementación lleve a salidas positivas del problema resulta fácil, si se tiene en
[122] cuenta, por ejemplo, la definición que ofrecen Torres y Santander (2013) de lo que es
una política pública: “reflejo de los ideales y anhelos de la sociedad, [que] expresan los
objetivos de bienestar colectivo y permiten entender hacia dónde se quieren orientar, el
desarrollo y cómo hacerlo” (p. 15).
En ese orden de ideas, sería irresponsable decir que la población colombiana no

anhela igualdad de oportunidades o no quiere el fin de la violencia que trae la proble-
mática de las drogas —sobre todo, en las regiones—, o que no se persiga el objetivo del
bienestar. Puesto lo anterior en contexto desde Ruta Futuro y el PND, es lo que plantea
el gobierno; al menos, en los documentos oficiales, eso es lo que se identifica.
Asimismo, se destaca en Ruta Futuro, lo que Torres y Santander (2013) mencionan

a partir de la relación entre la política pública y la gestión pública desde la perspectiva
pluralista, al descentralizarla (p. 30), o aquello que Guillaume Fontaine indica como el
triple cambio con la participación de diversos actores, a escala tanto local y nacional como
internacional (Fontaine, 2015). Tal relación se evidencia en la propuesta del gobierno
de Iván Duque bajo el principio estratégico del enfoque integral.
Ahora bien, si la relación entre concepto y formulación de política pública en la prác-

tica —como es el caso de Ruta Futuro— presenta una coherencia, y la materialización
de esta última depende de las estrategias que dentro de la misma política se planteen
en articulación con los actores y la problemática, cabe preguntarse por el paso inter-
medio que hay entre una y otra, y el cual no es otro elemento sino el de la percepción

de la población por aquello que se va a hacer, lo que se está implementando y cómo se

está logrando. Eso depende, en gran medida, de la acción del Estado, el cual es, tam-
bién en gran medida, quien formula e implementa. Es entonces donde, en un primer
momento, se entra a revisar, a través de la técnica de minería de textos, la política Ruta
Futuro, y desde la revisión de contenido, a través de la prensa escrita, si el contenido

y la temática expresados en la política oficial formulada coinciden y se perciben de la
misma forma entre aquello que promueve el Gobierno y lo que difunden los medios de
comunicación escritos, y que, al final, será lo que de primera mano recibirá la población
como información. Este análisis permitirá identificar, desde otra perspectiva, la eficacia
de la implementación de la política frente a las temáticas que se plantean, y si estas son
evidenciadas y reconocidas por el público en general, entendido como la población.
2. METODOLOGÍA
Para la presente investigación, se hace un análisis de contenido apoyado por técnicas

de minería de textos mediante el lenguaje de programación R (R Core Team, 2021), desde
la plataforma RStudio. El análisis de contenido se aplica a dos corpus: el primero es el
documento de la política Ruta Futuro, y el segundo corresponde a las publicaciones en
medios de comunicación escritos que hacen referencia a la misma política. Esto se hace
con dos fines: primero, identificar las temáticas principales en cada corpus; y segundo,
identificar el nivel de importancia de los tres enfoques policy-oriented (GCD, SP o I) en
cada corpus. Los enfoques policy-oriented y las respectivas subcategorías usadas para el [123]
análisis se encuentran en la tabla 1.
Tabla 1. Enfoques-categorías policy-oriented y subcategorías
Enfoque-categoría Subcategorías
Capturas: Publicaciones sobre capturas por producción, tráfico o consumo de drogas ilícitas.
Denuncias: Sobre hechos relacionados con la producción, tráfico o consumo de drogas ilícitas.
Combate a organizaciones criminales: Publicaciones sobre desarticulación de organizaciones

dedicadas a la producción, tráfico o consumo de drogas ilícitas, interdicción a la producción y tráfico
de drogas ilícitas incluyendo desmantelamiento de laboratorios o sitios dedicados a estos fines.
Estrategia en marcha: Publicaciones sobre acciones o políticas públicas encaminadas a la

Enfoque GCD ejecución de la política internacional de drogas ilícitas diferentes, pero complementarias, de las
acciones de capturas, desmantelamientos, incautaciones y fumigaciones.
Fumigaciones: Publicaciones sobre fumigaciones a cultivos ilícitos.
Incautaciones: Publicaciones sobre incautaciones de drogas ilícitas.
Vigilancia: Publicaciones sobre acciones de vigilancia anteriores a la ejecución de estrategias

antidroga.
Organismos nacionales e internacionales: Publicaciones relacionadas con las diferentes

acciones y políticas de organismos nacionales e internacionales orientadas al cambio de enfoque
Enfoque SP de la GCD a la SP.
Legalización/despenalización/regulación: Publicaciones relacionadas con el estatus jurídico

de las drogas ilícitas (marihuana).

Enfoque-categoría Subcategorías
Derechos Humanos: Publicaciones relacionadas con la defensa de los DD. HH. en el contexto de
las políticas de drogas dentro del enfoque SP.
Enfermedad: Publicaciones relacionadas con el énfasis en el estatus de los consumidores de

algunas drogas ilícitas, los cuales son calificados como “enfermos”.
Desviación/violencia: Publicaciones en las que se vincula droga con violencia.
Desviación/pobreza: Publicaciones en las que se vincula droga con pobreza.
Desviación/inseguridad: Publicaciones en las que se vincula droga con inseguridad.

Enfoque I
Desarrollo territorial: Publicaciones sobre oportunidades para las comunidades derivadas de
los recursos en los territorios, y que ofrezcan alternativas al cultivo y el narcotráfico.
Medio Ambiente: Publicaciones sobre el vínculo entre problemáticas ambientales y drogas ilícitas.
Derechos Humanos: Publicaciones sobre la relación entre DD. HH. y drogas ilícitas.
Fuente: adaptado y actualizado a partir de Suárez y Cardona (2017).
El corpus de la política Ruta Futuro se separó en cinco documentos: la introducción,

los cuatro pilares estratégicos y el pilar transversal. Su estructura detallada se encuen-
tra descrita en la sección 1.3; sin embargo, la delimitación del segundo corpus requiere
mayor explicación, y por consiguiente, se hizo un proceso de selección de publicaciones
en medios de comunicación mediante la indagación desde el motor de búsqueda de
Google con las palabras “ruta futuro” (entre comillas), de forma que solo se devuelvan
[124] resultados que tengan este par de palabras de forma consecutiva y en el mismo orden.
De los 13.600 resultados que arrojó la búsqueda, se seleccionaron aquellos clasificados
como noticias por el buscador, lo que dio como resultado 733 publicaciones. Poste-
riormente, se seleccionaron los resultados presentes en las fechas entre el 7 de agosto
de 2018 (fecha de posesión del gobierno de Duque) y 7 de agosto de 2021, a raíz de lo
cual se obtuvieron 119 publicaciones. Finalmente, se eliminaron los resultados que no
estuvieran en español y no tuvieran como tema central el narcotráfico (se descartaron,
por ejemplo, noticias y entrevistas que presentaran balances generales del gobierno); se
tuvieron como selección final 71 publicaciones.
El procedimiento operativo implicó tres etapas, que se aplicaron por separado a cada
corpus y corresponden a técnicas específicas de análisis de contenido. La primera fue el
análisis de los corpus identificando las palabras con mayor frecuencia, y su representa-
ción gráfica mediante nubes de palabras. Luego se procedió al análisis de correlaciones
entre palabras para identificar parejas y clústeres de términos. Finalmente, se efectuaron
análisis de sentimientos para identificar las emociones preponderantes en cada corpus.
La tabla 2 refleja las etapas de este análisis, acompañadas de las herramientas aplicadas
a cada corpus.

Tabla 2. Técnicas de análisis de contenido: Ruta Futuro vs. publicaciones en medios
Corpus
Técnica Herramientas Publicaciones Fuente
Ruta Futuro
en medios

1. Análisis de Estadísticas Suárez y Cardona (2017)
x
los corpus descriptivas Fellows (2018)
x x
Nube de palabras Wickham (2021)
Frecuencias relativas
x x Fellows (2018)
de términos
2. Análisis de Cálculo de
x x Feinerer y Hornick (2020)
correlaciones correlaciones
Agrupamiento
x Maechler et al. (2021)
jerárquico (AGNES)
3. Análisis de Frecuencia de
x x Jockers (2015)
sentimientos sentimientos
Tendencia temporal
x Jockers (2015)
de sentimientos
El procedimiento detallado se puede resumir de la siguiente forma: una vez se tiene

la definición de los dos corpus, se procede a su limpieza. Esto se refiere al proceso de
[125]
eliminación de términos sin poder interpretativo, tales como artículos, preposiciones,
conjunciones, signos de puntuación y números. Después de dicho proceso, es posible
hacer el conteo de términos que permite la creación de nubes de palabras y el cálculo
de la frecuencia relativa de los términos, mediante el paquete Wordcloud (Fellows, 2018).
La frecuencia se calcula, simplemente, como la división entre el número de apariciones
del término sobre el total de términos hallados en cada corpus.
En el caso del corpus de publicaciones en medios, también se hizo un análisis de

estadística descriptiva para caracterizar más detalladamente los contenidos. De esa
manera fue posible identificar: tipo de medio, género periodístico aplicado, nivel de
cercanía con el gobierno del medio de comunicación, y enfoque policy-oriented predo-
minante. Respecto a la afinidad ideológica de los medios de comunicación, los autores
la calificaron en una escala de 1 a 5, donde 1 es muy poca afinidad, 3 es neutra y 5 es muy
alta. Esta calificación requirió revisar los antecedentes de los medios de comunicación,
su línea editorial y la postura adoptada en las publicaciones seleccionadas.
La segunda etapa implicó un análisis de relaciones entre términos. Se efectuó un

análisis de correlaciones para ambos corpus, que implicó primero seleccionar las palabras
que se repiten por lo menos 90 veces, y segundo, la identificación de asociaciones entre
estos términos con correlaciones > 0,4. De esa manera, fue posible establecer un mapa
de correlaciones para cada uno de los corpus. Dado que el corpus de las publicaciones
en medios se compone de varios documentos de fuentes distintas, es posible realizar

un análisis de agrupamiento jerárquico. Este consiste en una técnica de identificación

de clústeres de términos usando métricas de disimilitud y distancia entre pares de
observaciones (Espíritu-Sandoval, 2017). Para ser computacionalmente operativa, esta
técnica requiere primero la remoción de los términos más dispersos; es decir, los que
aparecen en pocos documentos. Luego, con el paquete Cluster (Maechler et al., 2021), se
hizo el agrupamiento mediante el método Agglomerative Nesting (AGNES), el cual es un
algoritmo aglomerativo que implica la creación de clústeres individuales de términos,
pero que, posteriormente, se van agrupando en clústeres mayores, de acuerdo con una
métrica de distancia media.
La tercera etapa consistió en el análisis de sentimientos. El análisis de sentimientos,

o minería de opinión, es un conjunto de técnicas de procesamiento de lenguaje natural
que busca extraer estados afectivos e información subjetiva de textos. Para realizarlo, se
emplearon el paquete Ziuzhet (Jockers, 2015) y el diccionario de sentimientos National
Research Council de Canadá (NRC), que asigna a las palabras una valoración positiva
o negativa, y una de ocho emociones (enfado, anticipación, disgusto, miedo, alegría,
tristeza, sorpresa y confianza). De esta forma, es posible clasificar los términos y hacer
una evaluación global de los sentimientos expresados en un texto o un corpus de textos.
El hecho de que la valoración y la asignación de sentimientos estén predefinidos por el

diccionario NRC reduce la posibilidad de sesgos interpretativos por parte de los investiga-
[126] dores; no obstante, cabe precisar que la puntuación asignada a cada término tiene sesgos
culturales y generacionales, pues su diseño fue realizado por investigadores norteameri-
canos que usaron encuestas de personas de la misma región, para evaluar cada palabra
(Isasi, 2021). Asimismo, esta clasificación no distingue la negación de un sentimiento: por
ejemplo, no hay miedo; tampoco, la carga interpretativa de los signos de puntuación: por
ejemplo, las comillas y los signos de admiración. En el caso del corpus de publicaciones
en medios, el análisis de sentimientos incluyó un estudio de la evolución temporal de la
prevalencia de los sentimientos de acuerdo con la fecha de publicación de cada texto.
3. DISCUSIÓN Y RESULTADOS
3.1 Política Ruta Futuro (corpus 1)
De los resultados del análisis de contenido para la política Ruta Futuro, se observa
que, considerando la frecuencia de palabras, predominan términos neutros, sobre los
cuales no es posible identificar alguna de las categorías o las subcategorías policy-oriented
presentadas en la tabla 1 de la metodología. Por ejemplo, sustancias, drogas, producción y
cultivos son términos aplicables a cualquier enfoque; sin embargo, hay elevada frecuen-
cia de términos tales como zonas, integral y desarrollo, que pueden asociarse al enfoque
I. También figuran términos asociados al enfoque GCD, tales como control, ilícitos,
criminales y enfrentar. Con menor preponderancia, aparecen términos que se puedan
asociar a la salud pública, tales como consumo, salud o prevención. Por otro lado, entre las

palabras más frecuentes se destaca la inexistencia de términos que hagan referencia al

desmantelamiento o la interdicción, lo cual puede reflejar un enfoque menos coercitivo
de la política, pero tampoco aparecen términos asociados al medio ambiente, la legali-
zación o los DD. HH., que son frecuentemente asociados a los enfoques I y SP (Suárez
& Cardona, 2017) (figura 1).

Figura 1. Frecuencias relativas y nube de palabras de la política Ruta Futuro (corpus 1)
seguimiento
estratégico seguridad
planes fortalecimiento seguimiento
investigación
territorial internacional
objetivo comunidades
desarrollo justicia
comunidades
internacional
salud
fortalecer uso estrategias
promover problema
intervención
programas información prevención
pública
territorio
sistema
tráfico coca
personas producción intervención
sustancias
organizaciones
capacidades integral nacionales
estratégico
drogas
químicas
psicoactivas
colombia
psicoactivas entidades
territorio químicas territorios
enfrentar social sistema
criminales
capacidades organizaciones
política zonas
acciones
implementación
acciones
coca salud territorio
territorial planes
cultivos consumo
problema
ilícitos coordinación
fortalecer reducir objetivo
desarrollo droga ilícitos control colombia
integral enfrentar
estrategias
nacional
autoridades nacional criminales
información implementación programas
control
problemática mecanismos [127]
zonas
consumo resultados cocaína
cultivos
producción
política
sustancias
drogas
0,5 1,0 1,5
porcrf [1:40]
Fuente: cálculos realizados con RStudio.
Adicionalmente, el análisis de correlaciones de términos muestra que la categoría

integral es la que presenta una mayor correlación con la política; sin embargo, produc-
ción, es la que guarda más relaciones con los demás términos. Llama la atención que no
haga presencia ninguna institución del Gobierno nacional que permita identificar la
conexión y la presencia institucional para afrontar la problemática, como se aprecia en
el anexo 1. Por otra parte, el análisis de sentimientos presentado en la figura 2 permite
catalogar los documentos en función de su connotación positiva o negativa, e identifi-
car las diferentes emociones que puede generar el documento. De acuerdo con esto, se
observa una valoración predominantemente positiva, y la confianza es la emoción de
mayor frecuencia. Después aparece el miedo, pero muy de cerca la anticipación, y luego,
la alegría. Como se podrá apreciar posteriormente, las emociones positivas tienen ma-
yor preponderancia en la política que en las publicaciones en medios de comunicación.

Figura 2. Frecuencia de sentimientos en la política Ruta Futuro (corpus 1)
0,35
0,30
0,25
0,20
Frecuencia
0,15
0,10
0,05
0,00
Enojo Anticipación Disgusto Miedo Alegría Tristeza Sorpresa Confianza
Emociones
3.2 Publicaciones en medios de comunicación (corpus 2)
[128]
En esta sección se presentan los resultados del análisis de contenido al segundo cor-
pus, y su comparación con el corpus 1. En este caso se incluyó un análisis de estadística
descriptiva de las publicaciones. Algunos detalles sobre la estructura del corpus se pre-
sentan en los anexos 2, 3 y 4. Coincidiendo con los géneros periodísticos identificados
por Acevedo (2013) respecto a las drogas ilícitas, se encuentra que la mayor parte de
las publicaciones pertenecen a los géneros de noticia (62 %), informe (11 %) y entrevista
(8 %). Si se suman las noticias con los artículos breves, se alcanza el 66 % de las publica-
ciones. Aunque es normal que la mayor parte de las publicaciones de los medios escritos
pertenezcan a estos géneros, preocupa que haya baja o nula participación de géneros
periodísticos que contribuyen más en la deliberación pública, tales como el reportaje
(3 %) o la crónica (0 %).
Otra preocupación es la independencia de los medios de comunicación que publicaron

noticias sobre la política Ruta Futuro, lo cual se evidencia si se considera el caso de las
entrevistas (8 %), las cuales fueron todas realizadas por el mismo medio de comunicación
(El Tiempo), que tiene elevada afinidad al gobierno. Además, cinco de las seis entrevistas
fueron a representantes del gobierno, y una, a un alto delegado de las Organización
de las Naciones Unidas (ONU). Esto se traduce en un empobrecimiento de la discusión
pública, al no darle visibilidad a la multiplicidad de actores afectados por la política
antidrogas. Todas las entrevistas a representantes del gobierno tuvieron como temática
central cuestiones asociadas al enfoque GCD; es decir, cuando los representantes del
gobierno tuvieron la oportunidad no priorizaron el enfoque I, pregonado en la política.

La elevada participación de los medios favorables al gobierno puede evidenciarse en

la figura 3; sin embargo, a lo largo del periodo analizado, la participación de los medios
afines fue bajando lo cual se reflejó en que la favorabilidad promedio de las publicaciones
fuera también bajando con el tiempo. Esto puede considerarse un resultado esperable,
tomando en cuenta el desgaste natural que tienen los gobiernos y la pronunciada caída

en la credibilidad del gobierno de Duque, que se ha reflejado en el paro de 2020 y en las
encuestas (Richard & González, 2020). Por lo tanto, es posible que en la medida en que
la audiencia ejerce un efecto de agenda-setting sobre los medios, estos prefieran publicar
menos notas favorables a un gobierno impopular.
Figura 3. Afinidad promedio con el Gobierno nacional de las publicaciones en medios (corpus 2)
120%
100%
80%
Muy baja
Baja
60%
Neutra
Alta [129]
40% Muy alta
20%
0%
2018 2019 2020 2021
Fuente: elaboración propia, a partir del corpus 2.
Como se puede apreciar en la figura 4, aunque cabría esperar que el interés en la

política fuera mayor en los primeros meses después de su lanzamiento, el número de
artículos sobre Ruta Futuro ha venido aumentando desde diciembre de 2018 (momento
en que aparecieron las primeras notas tras la publicación de la política). De acuerdo con
las categorías señaladas en la sección 1.1, el enfoque temático predominante identifi-
cado en las publicaciones es el GCD, aunque ha reducido ligeramente su participación
porcentual (del 66,7 % en 2018, al 60,7 % en 2021) para darles mayor importancia a los
enfoques SP e I, los cuales se mantuvieron empatados en participación en los años 2019
y 2020, mientras que el enfoque SP aumentó ligeramente en 2021. Estos resultados
contrastan con lo hallado en el corpus de la política, donde había mayor balance de los
enfoques policy-oriented.

Figura 4. Enfoques policy-oriented predominantes en las publicaciones en medios (corpus 2)
30
25
20
15 Salud pública
Integral
10
Guerra contra las drogas
0
2018 2019 2020 2021
Fuente: elaboración propia, a partir del corpus 2.
[130]
Si se clasifican las publicaciones con respecto a la relación identificada con los cinco
pilares de la política Ruta Futuro, se percibe que el pilar de reducción de la disponibilidad
de las drogas es el que tiene mayor participación desde 2019. El de reducción del consumo
tiene el segundo lugar en la mayoría de los años, seguido por el pilar de transversalidad.
El pilar de desarticulación de las organizaciones criminales nunca supera el 7 % de la
participación, mientras que el de afectación de las economías ilícitas solo aparece en 2018
y 2019. Ello muestra cómo hay un pronunciado desbalance en la atención que los pilares
de la política tienen en los medios de comunicación.
Respecto a la frecuencia de palabras, como se muestra en la figura 5, se observa que

los términos más relevantes están relacionados con la producción y la comercialización de
la droga, incluyendo, a diferencia de la política de Ruta Futuro, el término narcotráfico.
Esto evidencia, una vez más, el uso de palabras o términos relacionados más con el dis-
curso tradicional GCD. En particular, la figura 6 muestra cómo la discusión en medios se
concentra en términos menos diversos que los expuestos en la política y los objetivos del
pilar 2 de la Ruta Futuro, referente a reducir la disponibilidad de drogas ilícitas. Cultivos
se posiciona como la palabra más usada, seguida de drogas, mientras que términos como
ilícitos, hectáreas y erradicación ganan relevancia, en comparación con la política. Por otra
parte, el término integral, y otros asociados a una consideración más amplia de la política
antidrogas, tales como salud, problemática o sistema, pierden importancia relativa; inclu-
so, salen de la lista de las 40 palabras más frecuentes. Asimismo, términos asociados a

fenómenos vinculados con las rentas criminales y sus flujos financieros, tales como lavado
de activos o delincuencia organizada, no aparecen a menudo en la política ni en los medios.
Figura 5. Frecuencias relativas de publicaciones en los medios,

y nube de palabras de publicaciones de medios (corpus 2)

seguridad
estratégia colombiano
unidas grupos
personas
aérea terrorismo criminales
territorios comunidades
informe informe presidente
producción
hectáreas
naciones
integral pública nacional
programa
aspersión corte consumo
uso duque
salud
zonas
unidos
justicia salud
gobierno uso
naciones
colombia futuro
ruta cada
unidos reducción resultados
droga problema sustitución
cultivos
futuro
problema droga lucha
producción
ruta desarrollo
familias
drogas política
reducción
sustitución zonas cacaína integral
lucha
asperción policia
coca ilícitos
desarrollo
presidente programa
cocaína acuerdo
justicia territorios municipios
sustancias
nacional
acciones
narcotráfico sustancias
duque
erradicación
toneladas
erradicación estrategia
hectáreas ministro aérea unidas enfrentar

narcotráfico seguridad glifosato
política prevención
ilicitos
consumo
gobierno
coca
colombia [131]
cultivos
0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,2
porcmed [1:40]
Fijando un nivel de dispersión del 0,6 —es decir, manteniendo los términos que apa-
recen en el 60 % de los documentos—, se aplicó la técnica de agrupamiento jerárquico.
Fue así como se obtuvieron los 45 términos incluidos en el dendrograma AGNES, que
se muestra en la figura 6. En dicho gráfico, la altura (height) se refiere a la frecuencia de
cada término, y su ubicación indica las agrupaciones o los clústeres de palabras que tien-
den a aparecer cercanas en los textos estudiados. Se decidió agrupar las palabras en tres
clústeres (rectángulos azules) para evaluar si las publicaciones en medios corresponden
a los tres enfoques policy-oriented identificados en el marco teórico. El primer clúster de
izquierda a derecha es el más grande, e incluye varios términos disímiles, aunque por
frecuencia se destacan desarrollo, cocaína y resultados. Otros términos que se destacan son
reducción, delito y justicia e integral. Dadas las características de este clúster, se aprecia
una cercanía al enfoque I. El segundo clúster incluye las palabras uso, salud, sustancias,
drogas y consumo, que se vinculan al enfoque SP. Finalmente, el tercer clúster se compone
de una sola palabra: narcotráfico, la cual se vincula al enfoque GCD. En este se evidencia
que el término salud tiene elevada frecuencia y tiene elevada cercanía a términos como

uso, sustancias y consumo. Esto puede explicarse por la creciente preocupación que los
temas asociados a la demanda doméstica y el consumo tienen en la opinión pública, y
los cuales generan audiencia para los medios de comunicación. También es relevante
señalar el agrupamiento entre los términos coca, cultivos, ilícitos, Colombia, delito y reduc-
ción, pues, aunque se vinculan con otros temas asociados a una política integral, reflejan
que todavía predomina en los medios la interpretación de los cultivos de coca como un
problema con connotaciones judiciales, en vez de un problema vinculado al desarrollo
territorial o a la inclusión social.
Figura 6. Dendrograma de publicaciones en los medios
Dendrograma Agnes
0,05 0,15 0,25 0,35
narcotáfico
salud
uso
desarrollo
cocaína
resultados
problema
Altura
pública
enfrentar
reducción
justicia
erradicación
hectáreas
integral
delito
lucha
droga
coca
colombia
consumo
drogas
sustancias
duque
presidente
nacional
gobierno
política
cultivos
ilícitos
unidas
naciones
futuro
ruta
[132]
Fuente: elaboración propia, con RStudio.
Un análisis de correlaciones de términos, según se muestra en el anexo 5, revela que

hay una elevada importancia de la coca por encima de la cocaína, tanto en el número de
términos con los cuales hay conexión como en los valores de las correlaciones. Esto indica
la elevada importancia que sigue teniendo el cultivo en la discusión del narcotráfico,
mientras que eslabones superiores en la cadena de valor (como la producción de cocaína)
resultan menos priorizados en los medios de comunicación. En este caso, el análisis de
sentimientos arroja que, si bien el sentimiento de mayor frecuencia es la confianza, los
de connotación negativa, como el miedo y el enojo, incrementan sus apariciones, como
puede observarse en la figura 7.
Al comparar la frecuencia de los sentimientos en el caso de la política y de los medios,

puede apreciarse que las emociones negativas aumentan considerablemente su proporción,
mientras que el nivel de confianza bajó. Este resultado puede tener diferentes explicacio-
nes. Por un lado, mientras que un documento de política busca expresar emociones neu-
tras, o incluso positivas, asociadas a las posibilidades de implementación, las publicaciones
en medios tienden a emplear emociones más fuertes, usualmente negativas, que pueden

Figura 7. Frecuencia de sentimientos en los medios
0,20

0,15
Frecuencia
0,10
0,05
0,00
Enojo Anticipación Disgusto Miedo Alegría Tristeza Sorpresa Confianza
Emociones
traducirse en mayor audiencia (Orgeret, 2020). Otra interpretación es que el gobierno

no prioriza o tiene dificultad para comunicar su discurso a los medios y proponer otras
interpretaciones de la lucha contra las drogas; sin embargo, esta interpretación puede [133]
ser apresurada, teniendo en cuenta la cercanía evidenciada entre el Gobierno nacional
y buena parte de los medios que publicaron sobre la política Ruta Futuro.
Para tener una mejor comprensión del comportamiento de las emociones en el corpus
de publicaciones, se decide visualizar la evolución temporal de los sentimientos en las
publicaciones seleccionadas. Asignando valoraciones diferentes a las emociones positivas
y negativas, es posible obtener los gráficos de Syuzhet (Jockers, 2015) que permiten un
análisis cuantitativo de la tendencia temporal de los sentimientos analizados.
Figura 8. Tendencia temporal de sentimientos
Simplified Macro Shape

0.5 -1.0
Scaled Sentiment
-1.0 -0.5 0.0
0 20 40 60 80 100
Normalized Narrative Time

La figura 8, que suaviza y normaliza la tendencia temporal, facilita la interpretación

de los resultados. Es así como se puede evidenciar que las emociones neutras ligeramen-
te negativas predominan inicialmente; luego hay puntuaciones muy elevadas para las
emociones positivas, que se asocian a los resultados en la reducción de cultivos ilícitos a
finales de 2019 (Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito [UNODC],
Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos [SIMCI], 2020), pero la tendencia
se revierte totalmente en la segunda mitad del periodo considerado. En este caso es
evidente que a las preocupaciones por la pandemia de COVID-19 y el estallido social en
Colombia, se suma la preocupación por el aumento en la productividad tanto del cultivo
como de la producción de cocaína (UNODC & SIMCI, 2021). Se reconoce que puede
haber otras razones que explican la tendencia temporal, como el desgaste usual que
tienen los gobiernos cuando se hace necesario contrastar las intenciones manifestadas
en la política con las limitaciones de su implementación. Asociado a lo anterior, parece
evidenciarse que el posicionamiento de un discurso con enfoque de política integral an-
tidrogas no se pudo sostener, en la medida en que los mensajes del gobierno tendieron
a orientarse al enfoque GCD.
CONCLUSIONES
El presente artículo tuvo como objetivo analizar el proceso comunicativo de la política

antidrogas Ruta Futuro frente a los medios de comunicación escritos. A tal efecto, se de-
[134] sarrolló un análisis de contenido basado en técnicas de minería de datos. Para lograrlo,
se empleó una perspectiva policy-oriented, a fin de identificar y describir los enfoques de
política, así como los pilares tenidos en cuenta por el gobierno para definir el problema
de las drogas y, por lo tanto, para diseñar la política Ruta Futuro. Se logra observar la
intención de definir el fenómeno de una forma más integral interpretándolo como un
problema de seguridad, de salud pública, de consumo y de producción. Luego, a partir
de estos marcos, se hizo un análisis de contenido de la política y de las noticias publica-
das en medios de comunicación escritos, relacionadas con la lucha contra las drogas, y
que mencionaran explícitamente la política Ruta Futuro. Finalmente, se comparó con el
ejercicio de la primera etapa, para así poder detallar la relación directa entre el discurso
oficial de la política antidrogas y el discurso usado en los medios de comunicación.
Por un lado, los medios y el Gobierno coinciden de manera relevante en el uso de

términos como cultivos, drogas y consumo; esto, al comparar la nube de palabras y las fre-
cuencias relativas. Sin embargo, la política oficial, de acuerdo con la minería de textos,
prioriza un enfoque I, incorporando entre los elementos diferenciadores el desarrollo
territorial y la inclusión social, así como las nuevas sustancias psicoactivas, que en el
caso de los medios poco se toman en cuenta y se mantienen en el plano puramente del
consumo y la criminalidad. Por otro lado —y no solo como hallazgo, sino como pauta
de análisis— está la frecuencia de sentimientos, que muestra una diferencia significa-
tiva —y donde el Gobierno nacional se presenta más optimista al confiar en la política
planteada— y unos medios que reflejan un creciente escepticismo sobre la efectividad
de esta, asociada a la molestia a raíz de los resultados contradictorios.

Una cuestión que vale la pena plantear en este punto es la eficacia de la comunicación
de la política por parte del gobierno. Desde una perspectiva de agenda-setting, se puede
afirmar que el gobierno mantuvo una eficacia relativamente alta, aunque decreciente a
la hora de imponer la agenda sobre la política antidrogas en los medios de comunicación.
Esto, considerando que la mayor parte de los medios que informaron sobre la política

son medios con elevados niveles de cercanía al gobierno y reprodujeron los mensajes
(Orgeret, 2020) del gobierno, sin contrastar lo suficiente con opiniones alternativas. Dado
lo anterior, la tendencia creciente en los medios de comunicación a priorizar el enfoque
GCD puede explicarse parcialmente por una inconsistencia del gobierno entre lo que
manifestó en la política Ruta Futuro y lo que efectivamente está comunicando a los me-
dios; no obstante, también se reconoce que otros factores hacen que los medios les den
poca visibilidad a los enfoques I y SP: en particular, las preferencias de las audiencias,
que tienden a priorizar las noticias sobre crimen sobre los reportajes respecto el desa-
rrollo territorial o la divulgación científica respecto a los mecanismos de las adicciones
Esta inconsistencia entre las intenciones manifestadas de la política y las prioridades

efectivas del gobierno también se evidencia en las prioridades presupuestales expresadas
por el mismo gobierno (Consejo Nacional de Estupefacientes, 2019); en específico, el pi-
lar 2 de la política Ruta Futuro, referente a la reducción de la disponibilidad de drogas,
tiene un presupuesto de 4,2 billones de pesos, correspondientes al 95 % del presupuesto
asignado a toda la política. Además, entre los objetivos de este pilar, el de reducir los
cultivos ilícitos tiene asignados 4,1 billones de pesos (el 93 % del presupuesto de toda la [135]
política). Esta elevada priorización de los recursos en el enfoque GCD se corresponde con
la concentración de temas que siguen dominando la discusión en medios de comunica-
ción sobre la política antidrogas, como se pudo evidenciar con el análisis de contenidos
efectuado en esta investigación.
A pesar de las coincidencias lejanas, de las diferencias y de los desaciertos, se pue-

den percibir dos ideas en común. La primera, relacionada con la interpretación de la
política antidrogas como un problema de producción y seguridad, tal cual ha sucedido
durante las últimas tres décadas, con un enfoque prohibicionista y de represión contra
los productores. Y la segunda, una ausencia de las instituciones y de otros actores indi-
rectos que, teóricamente, deberían ser tenidos en cuenta, pero que en los hallazgos poco
o nada se mencionan. Ello pone en evidencia las dificultades para cambiar la postura
tradicional, cargada de creencias y prejuicios poco consistentes con la evidencia técnica
y científica, y que alejan las posibilidades de implementar una política de carácter inte-
gral, que, se esperaba, podría llegar a ser más fácil desde la firma del acuerdo para el
fin del conflicto firmado, en 2016.
Asimismo, la agenda internacional en política antidrogas es un factor determinante

para el diseño de la política en el orden nacional; sin embargo, el prohibicionismo de-
muestra que el efecto en la percepción de logro es negativo con respecto a la transfor-
mación hacia un enfoque de tipo social. Dicho abordaje se evidencia en los hallazgos al
demostrarse la frecuencia de sentimientos negativos con una política de carácter punitivo.

En consecuencia con lo anterior, aunque la política tiene un enfoque integral, los

medios no la transmiten, y de esa manera ponen de manifiesto el vacío entre lo planeado
—por el gobierno—, lo expresado —por los medios— y lo recibido —por la población—.
Es decir, existe una desarticulación en el proceso de la política pública que impide su
materialización y, por consiguiente, una forma diferente de percibir, entender, represen-
tar y mitigar el problema para ser abordado y tratado tanto por la sociedad como por
el Estado. En tanto dicha brecha no se cierre, difícilmente las intenciones manifestadas
en la política Ruta Futuro tendrán credibilidad.
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Anexo 1. Mapa de correlaciones de términos más conectados de la política Ruta Futuro
consumo control

0.96
cultivos 0.74
0.71
0.54
0.46 0.8 drogas
0.61 0.57
0.95 0.63
0.91 estrategias 0.68 integral 0.95

0.44
0.7 0.9 1 0.99
0.83
0.95 0.92 0.66 información 0.69 política

0.42
0.99 0.79 0.5
0.48 nacional 0.58 0.61

0.8
0.77 producción 0.58

0.01
0.85
sustancias 0.99
0.92
zonas
[141]
Anexo 2. Tipos de publicación (corpus 2)
Regional, 14% Digital, 13%
Oficial
Nacional, 59% Internacional, 11% 3%

Anexo 3. Medios con publicaciones sobre la política (corpus 2)
Semana, 4 RCN Radio, 4
Asuntos Legales, 2 Portafolio, 2 La Opinión, 2 Infobae, 2
El El Diario InSight La Crónica

informador, 1 Universal, 1 Libre, 1 Crime, 1 del Quindio, 1
El Espectador, 2 Comando
General de
las Fuerzas Radio
El Tiempo, 19 El País, 1 La FM, 1 Panam Post, 1 Militares, 1 Nacional, 1
Agencia
Diálogo: Latinoame-
Revista ricana
Militar Razón Información
El Heraldo, 1 Digital, 1 Pública, 1 ALAI, 1 Vanguardia, 1
El Quindiano, 2
[142] El nuevo Siglo, 7

El Nuevo
Diario, 1 EF Everde, 1
Las Dos
Orillas, 1
Caracol
Radio, 1 Wradio, 1
Noticias
RPTV, 1
Anexo 4. Géneros periodísticos (corpus 2)
Informe, 11% Entrevista, 8%
Análisis,
Breve, 4% 3%
Artículo de Columna de
Noticia, 62% opinión, 6% opinión, 3% Reportaje, 3%

Anexo 5. Mapa de correlaciones de términos más conectados en las publicaciones de medios
coca

0.48
cocaína 0.73
0.54 0.78
0.58 colombia 0.46
0.41 0.44 0.54
0.5 0.71 cultivos 0.66
0.5 0.43 0.62 lucha 0.55
consumo desarrollo 0.58 0.58 0.55 erradicación 0.68

0.73 0.48
o.46 0.51 0.41 0.87 0.54
drogas 0.57 gobierno 0.86 hectáreas 0.47
0.77 0.47 0.610.59 0.41 0.46 0.43 0.68
0.68 justicia 0.72 0.4 sustitución 0.5 ilícitos 0.56
0.47 0.5 0.42 0.59

0.72
sustancias 0.54 0.63 nacional 0.71
0.54 0.43 0.52
0.49 narcotráfico
0.61 0.6
política reducción
[143]

¿Y SI HUBIERAN CUMPLIDO?
LAS DROGAS ILEGALES Y EL
ACUERDO DE PAZ MÁS ALLÁ DE
LOS (OBVIOS) INCUMPLIMIENTOS
José A. Gutiérrez, Ph. D., Universidad Santo Tomás Medellín e International Institute for Conflict Resolution and
Reconstruction, Dublin City University. Jose.danton@ustamed.edu.co
RESUMEN
La relación entre economías ilícitas y conf lictos armados ha sido objeto de una prolífica literatura aca-
démica durante las últimas décadas, y existe un creciente cuestionamiento a la noción de una relación
unívoca entre ambos. El Acuerdo de paz celebrado entre el Gobierno nacional de Colombia y las Fuerzas
Revolucionarias Armadas de Colombia - Ejército del Pueblo (FARC-EP) ha replicado la premisa de que
solucionar el problema de las drogas ilícitas necesariamente contribuye a la creación de una paz estable y
duradera. En este artículo, utilizando a Argelia, Cauca, como un caso de estudio, discutiremos que, más
allá de los incumplimientos del Gobierno nacional frente a este punto, el Acuerdo poseía limitaciones
estructurales (óptica punitiva, problema de la tierra, acceso a mercados, dimensión global del tema de
[144] drogas) que limitaban su eficacia, aun si el gobierno hubiera cumplido. Abordar estas limitaciones es
clave para poder retomar un camino hacia una paz transformativa.
Palabras clave: Acuerdo de paz, narcotráfico, guerra contra las drogas, conf licto agrario, Cauca
A N D W H AT I F T H E Y H A D CO M PL I E D? I L L E G A L D R U G S A N D T H E PE AC E AG R E E M E N T
B E YO N D (O BV I O U S) N O N - CO M P L I A N C E
Abstract
The relationship between illicit economies and armed conf licts has been the subject of a prolific aca-
demic literature in recent decades, with the notion of a one-to-one relationship between the two being
increasingly questioned. The peace agreement between Colombia’s national government and the Revo-
lutionary Armed Forces of Colombia-People’s Army (FARC-EP) has repeated the premise that solving
the illicit drug problem necessarily contributes to the creation of a stable and lasting peace. In this
article, using Argelia, Cauca, as a case study, we will discuss how the agreement, beyond the national
government’s non-compliance on this point, had structural limitations (a punitive perspective, the land
problem, access to markets, the global dimension of the drug problem) that hindered its effectiveness
even if the government had complied. Addressing these limitations is key to resuming a path towards
a transformative peace.
Keywords: Peace Agreement, Drug Trafficking, Drug War, Agrarian Conf lict, Cauca.


¿Y si hubieran cumplido?
Las drogas ilegales y el Acuerdo de paz más allá de los (obvios) incumplimientos José A. Gutiérrez
INTRODUCCIÓN
La relación entre economías ilícitas y conflictos armados ha sido objeto de una au-
téntica obsesión en los estudios de conflicto durante más de dos décadas, desde que se
planteara en su fórmula prístina en las discusiones sobre avaricia y agravio en las gue-

rras civiles (Arnson & Zartman, 2005; Ballentine & Sherman, 2003; Berdal & Malone,
2000; Collier & Hoeffler, 1998). Colombia, indiscutiblemente el principal productor de
cocaína en el mundo (UNODC, 2021), no podía ser ajeno a esta tendencia. Mientras
el Gobierno colombiano en la década de los 2000 insistía en que la coca era “la mata
que mata” (Ciro, 2018), la academia se hacía eco de esta visión con la idea del conflicto
alimentado por las rentas generadas por las drogas ilícitas, o la coca como combustible
de la guerra (Felbab-Brown, 2005; Martínez & Zuleta, 2019; Pizarro, 2002; Rettberg &
Ortiz, 2016). De hecho, Collier mismo hace un notable comentario en el cual convierte
la producción de cocaína en prácticamente la única explicación viable para entender
por qué los grupos armados prosperarían en Colombia y no en Estados Unidos:
La Milicia de Michigan […] fue incapaz de crecer más allá de algunos cuantos voluntarios a
medio tiempo, mientras que las FARC en Colombia han crecido hasta emplear [sic] alrededor
de 12.000 personas. Los factores que dan cuenta de esta diferencia entre fracaso y éxito no
se encuentran en las “causas” que estas dos organizaciones rebeldes dicen defender, sino en
las oportunidades radicalmente diferentes de financiarse. La[s] FARC obtiene[n] alrededor
de $700 millones anuales de las drogas y el secuestro, mientras que la Milicia de Michigan [145]
estaba probablemente en la bancarrota. (Collier, 2000, p. 1)
No hay que ser, desde luego, un experto en Michigan ni en Colombia para percatarse
de lo problemática que resulta esta relación simplista, reduccionista y unívoca —además,
fundada en una afirmación totalmente errónea, como que las FARC-EP emplean a sus
combatientes—. Y aunque la inmensa mayoría de los trabajos en esta corriente no pecan
de este grado de caricaturización, el simplismo argumentativo que relaciona sin pro-
blematizar rentas ilícitas y conflicto tiende a ignorar la complejidad del problema. Las
relaciones de poder, conflictos sociales y de clase, los procesos de construcción de Estado,
y un largo etcétera de condicionantes socioeconómicos, son invisibilizados tras correla-
ciones entre hectáreas de coca y violencia homicida. Esto ha sido señalado por diversos
autores que han complejizado y problematizado la relación entre conflictos armados y
economías ilícitas (Cramer, 2002; Goodhand, 2008; Gutiérrez-Sanín, 2004; Gutiérrez &
Thomson, 2020). Ni los conflictos se pueden explicar simplemente por la presencia de
drogas ilegales, ni las drogas ilegales generan, necesariamente, conflictos armados.
El cultivo de drogas ilegales está asociado con conflictos, no por las drogas en sí, sino
porque la comunidad internacional ha declarado una guerra contra ellas. En realidad, esta
guerra ha sido declarada contra los eslabones más vulnerables de la cadena productiva
y de valor de las drogas ilegales (Gutiérrez & Ciro, 2022). Hasta donde sé, todavía no se
ha fumigado o bombardeado al primer banco, pese a la importancia de los tentáculos
financieros en la cadena de valor de las drogas ilegales. Esta, en realidad, es una guerra

contra los campesinos que cultivan plantas de usos ilícitos y en menor medida contra la
pobreza urbana, donde abundan jíbaros, aspirantes a traquetos y mulas. Las armas de
la guerra están reservadas para los pobres, principalmente del campo.
El Acuerdo de paz de 2016 entre las FARC-EP y el Gobierno nacional de Colombia

reprodujo este vínculo entre las drogas ilegales y el conflicto. Pese a que el Acuerdo
indudablemente representa un reconocimiento de los desafíos estructurales del agro
ligados con la superación de la violencia en Colombia, el subsumir el tema de las drogas
como “combustible” del conflicto sigue siendo un asunto problemático. Primero, porque
construcción de paz y erradicación de las drogas ilícitas no son la misma cosa, y en ciertos
casos pueden ni siquiera ser complementarias. Incluso, ambas pueden ser, en ocasiones,
antagónicas (Goodhand, 2008). Esto es especialmente cierto en el contexto de la guerra
contra las drogas, en el cual los esfuerzos de erradicación son militarizados y, por tanto,
producen resultados opuestos a los deseables desde una perspectiva de construcción de
paz (Felbab-Brown, 2005). En segundo lugar, aunque se reconozca el nexo entre el de-
sarrollo rural y el problema de los cultivos de uso ilícito, problemas clave como el pobre
acceso a la tierra y la falta de mercados estables son abordados insuficientemente en
un Acuerdo que descartó medidas redistributivas (Gutiérrez-Sanín & Marín, 2018), o
medidas que repensaran la articulación del campo colombiano con los mercados inter-
nacionales. Peor aún, al supeditar las reformas estructurales del campo a las políticas de
erradicación, el compromiso contenido en el Acuerdo se volvió insostenible (Acero et al.,
[146] 2019). Finalmente, la escasez de tierras y las dificultades de acceso de los campesinos a
los mercados, sumados a una política antinarcóticos de corte eminentemente militarista,
son una fórmula segura para prolongar el conflicto armado.
Los resultados del Acuerdo de paz han sido particularmente decepcionantes en

este punto. Ni se ha construido una paz estable y duradera en los territorios, ni se ha
logrado superar el problema de los cultivos ilícitos (Gutiérrez-Sanín, 2020a). Desde los
movimientos sociales, desde la academia comprometida y la izquierda política, se han
señalado los incumplimientos por parte del Gobierno como el principal responsable de
estos fracasos (eg. Estrada, 2019). Sin lugar a dudas, en el componente de drogas ilícitas
los incumplimientos del Gobierno han sido, desde el comienzo (es decir, desde el gobierno
de Santos), sistemáticos y masivos, mientras que en el gobierno de Duque “en algunos
sentidos cruciales se ha procedido a su desmonte” (Gutiérrez-Sanín et al., 2019, p. 137).
El impacto de estos incumplimientos en el territorio, según hemos podido comprobar
en Putumayo, Caquetá y Cauca, ha sido devastador.
El problema de fondo no radica, empero, en los evidentes e injustificables incumpli-

mientos del Gobierno ante las comunidades campesinas, sino en la arquitectura y la misma
lógica con la cual el Acuerdo enlaza construcción de paz, drogas ilícitas y una peculiar
visión de las reformas que necesita el campo colombiano, que excluye de antemano cual-
quier cuestionamiento al modelo económico. El problema de fondo es que, aunque el Go-
bierno nacional hubiera cumplido a las comunidades campesinas al pie de la letra lo que
estaba escrito en el Acuerdo, es muy poco probable que se hubiera avanzado de manera

significativa hacia la sustitución de los cultivos de uso ilícito por cultivos lícitos alternativos
hacia la solución de los problemas estructurales del campo, o hacia la construcción de una
paz estable y duradera. Esto, debido a que no abordaron por lo menos cuatro temas que
identificamos como cruciales para resolver esta relación entre cultivos ilícitos, conflicto
agrario y conflicto armado: el abandono de una óptica punitiva, considerar el problema

de la tierra desde una lógica redistributiva, desarrollar una política realista de acceso a
mercados, así como articular el Acuerdo con la dimensión global del tema de las drogas.
Este artículo espera ser una contribución a la construcción de paz (en un momento
en que muchos parecen perder la fe en ella), y a un tema íntimamente ligado con esta:
la superación de inequidades estructurales en el campo —de lo cual los cultivos ilícitos
son expresión—. Procederé de la siguiente manera: primero, discutiré los supuestos
contenidos en el Acuerdo de paz, en particular frente al tema de drogas ilegales. Luego,
desde la investigación en un municipio cocalero (Argelia, Cauca), discutiré algunos de
los desafíos que se presentaron en las regiones cocaleras en el contexto del acuerdo y
del posacuerdo. Posteriormente, teniendo esta experiencia en mente, discutiré algunos
elementos clave que siguen siendo problemáticos para la sustitución de cultivos de uso
ilícito en clave de construcción de paz. Por último, plantearé algunos puntos esenciales
para retomar la discusión sobre conflicto, construcción de paz y cultivos de uso ilícito.
Espero, en particular, contribuir a la superación del discurso de las drogas ilícitas co-
mo “combustible del conflicto”, discurso que no solamente reifica las drogas, sino que
tiende un velo cómplice sobre los gobiernos y los poderes políticos que han tomado la [147]
decisión explícita de bombardear, fumigar, asesinar, capturar y encarcelar a poblaciones
vulnerables, con el argumento de la guerra contra una entidad inanimada: las drogas.
La “sabiduría” de estas decisiones políticas es lo que queda oculto detrás de dichas fór-
mulas —hecho asaz lamentable, pues es en este punto, precisamente, en el cual podemos
efectuar cambios conducentes a superar esta guerra sin fin—.
MÉTODOS
Este trabajo se basa en una investigación cualitativa con un fuerte enfoque etnográfico.
La investigación general se realizó en seis localidades del suroccidente colombiano; el
corregimiento de Sinaí en Argelia, Cauca, fue solamente uno de los casos de estudio. En
Argelia pasé cinco meses en total entre 2015 y 2018, durante los cuales desarrollé una
serie de métodos de investigación, incluidos métodos visuales. Este artículo se basa sobre
todo en observación participante, es decir, en la observación sistemática de fenómenos
sociales mientras se participa de ellos en contextos cotidianos (Bulmer, 1984; Hammers-
ley & Atkinson, 2007). Mi aproximación a la observación participante mezcló periodos
prolongados de trabajo de campo e informantes clave (Sluka & Robben, 2007). Aparte
de la observación participante, realicé dos discusiones grupales en el corregimiento de
Sinaí, Argelia. En la primera, participaron cuatro hombres y tres mujeres (01/04/16),
y en la segunda, cuatro hombres y dos mujeres (26/02/18). También realicé diez entre-
vistas semiestructuradas, con informantes clave, a siete hombres y tres mujeres. En el

contexto de la observación participante, sostuve múltiples conversaciones informales con

habitantes de este corregimiento y corregimientos aledaños.
El análisis de los datos recogidos siguió el método del caso extendido, es decir, se
utilizó un caso de estudio para contrastar teorías y descubrir las anomalías contenidas
en ellas. Este método deductivo-inductivo e híbrido está íntimamente asociado con la
observación participante, debido a su énfasis en procesos microsociológicos, así como
con las experiencias subjetivas de los participantes en el contexto de los procesos sociales
macro que los constriñen y moldean. Dicho método también tiene un fuerte enfoque
dialógico y colaborativo hacia el proceso investigativo, debido a consideraciones éticas,
pero también porque reconoce que la intervención del observador participante es nece-
sariamente disruptiva de la realidad que este estudia, y por tanto requiere un modelo
autorreflexivo (Burawoy, 1998; Lichterman, 2002; Samuels, 2009; Tavory & Timmer-
mans, 2009; Wadham & Warren, 2014).
Mi proyecto principal tenía que ver con el entramado institucional y la construcción

de Estado en zonas de conflicto; sin embargo, la riqueza de la información etnográfica
recogida se prestaba para múltiples interpretaciones. Para escribir este artículo reinter-
preté los datos recogidos, con el fin de discutir el presupuesto de que el gran problema
que enfrentaba el Acuerdo de paz es el incumplimiento por parte del Gobierno —un
presupuesto ampliamente compartido entre practicantes del sector de la construcción
[148] de paz y de los derechos humanos, y que fue puesto a prueba—. Sin negar los eviden-
tes incumplimientos del Gobierno, partiendo de la hipótesis de qué hubiera pasado de
haberse cumplido lo estipulado en el Acuerdo, se comenzó la indagación de la base em-
pírica recolectada. Esta interrogación se hizo siguiendo como ejes fundamentales el de
la transformación territorial, el de la tierra, el del acceso a mercados y el del problema
de las drogas en clave global.
L A CUESTIÓN DE LOS CULTIVOS ILÍCITOS EN EL ACUERDO DE PA Z
En el Acuerdo de paz, el tema de los cultivos ilícitos aparece como el punto cuatro:
“solución al problema de las drogas ilícitas”. No es menor que este punto se haya enten-
dido como estrechamente relacionado con necesarias transformaciones estructurales del
agro, y que, en este sentido, el acuerdo vaya más allá de la visión reduccionista —que
había sido hegemónica en las últimas dos décadas—, la cual entendía los cultivos de
uso ilícito (y en particular la coca) como causa y motivo del conflicto colombiano. En el
Acuerdo, la relación entre coca y conflicto aparece mucho más matizada:
El conflicto interno en Colombia tiene una larga historia de varias décadas que antecede y
tiene causas ajenas a la aparición de los cultivos de uso ilícito de gran escala, y a la produc-
ción y comercialización de drogas ilícitas en el territorio. (Cancillería, 2016, p. 98)

Partiendo de esta base, el Acuerdo hace un llamado a:
[…] diseñar una nueva visión que atienda las causas y consecuencias de este fenómeno,
especialmente presentando alternativas que conduzcan a mejorar las condiciones de bienes
tar y buen vivir de las comunidades —hombres y mujeres— en los territorios afectados por

los cultivos de uso ilícito; que aborde el consumo con un enfoque de salud pública y que
intensifique la lucha contra las organizaciones criminales dedicadas al narcotráfico, in-
cluyendo actividades relacionadas como las finanzas ilícitas, el lavado de activos, el tráfico
de precursores y la lucha contra la corrupción, desarticulando toda la cadena de valor del
narcotráfico. (Cancillería, 2016, p. 99)
Si bien esta visión no es novedosa, representa un desarrollo importante respecto a la

política eminentemente punitiva que había sido hegemónica hasta ese momento, aunque
sin quebrar definitivamente con ella. En el Acuerdo, en efecto, se siguen entendiendo
las drogas ilícitas como uno de los motores del conflicto (han “alimentado y financiado
el conflicto interno”, p. 98) y, de hecho, se llama a intensificar la lucha contra el narco-
tráfico. Sin embargo, el Acuerdo va más allá. En palabras de un comandante del Frente
60 de las FARC-EP, durante una socialización del Acuerdo en Argelia, Cauca, el espíritu
de este podía resumirse simplemente en entender la producción como un problema de
alternativas y desarrollo económico; el consumo como un tema de salud pública, y la co-
mercialización como un asunto eminentemente de política criminal (Antonio, 13/05/2016).
Se trataría, en este sentido, de descriminalizar los eslabones más débiles e intensificar la [149]
criminalización de los eslabones más fuertes en la cadena productiva. Esto es enfatizado
por el Acuerdo, que aclara el carácter diferencial de este enfoque:
Que esta nueva visión implica buscar alternativas basadas en la evidencia y dar un tratamiento
distinto y diferenciado al fenómeno del consumo, al problema de los cultivos de uso ilícito, y
a la criminalidad organizada asociada al narcotráfico, que utiliza indebidamente a las y los
jóvenes […]. Que esas nuevas políticas, tendrán un enfoque general de derechos humanos
y salud pública, diferenciado y de género, y deben ajustarse en el tiempo con base en la
evidencia, las lecciones de buenas prácticas y las recomendaciones de expertos y expertas
y organizaciones nacionales e internacionales especializadas […]. Que esas políticas darán
un tratamiento especial a los eslabones más débiles de la cadena del narcotráfico que son
las personas que cultivan y las que consumen drogas ilícitas, e intensificarán los esfuerzos
de desarticulación de las organizaciones criminales. (Cancillería, 2016, p. 99)
Un asunto de particular relevancia es el vínculo explícito que se hace entre los cul-
tivos de uso ilícito y la cuestión del agro. En el Acuerdo se establece que para dar solu-
ción al problema de los cultivos de uso ilícito “es necesario poner en marcha un nuevo
programa que, como parte de la transformación estructural del campo que busca la RRI
[Reforma Rural Integral], contribuya a generar condiciones de bienestar y buen vivir
para las poblaciones afectadas por esos cultivos” (Cancillería, 2016, p. 100). En particu-
lar, el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS) se entiende
como un componente de la Reforma Rural Integral (RRI). Este es un punto clave, en el

cual el Gobierno hace un reconocimiento explícito de la necesidad de abordar el tema

de los cultivos de uso ilícito como un asunto ligado con la transformación estructural
del campo colombiano.
Sin embargo, si bien el tema de cultivos ilícitos está claramente ligado con el desarro-
llo rural, su relación con la paz no es necesaria. La mata Erythroxylum sp. en sí no mata
a nadie. Este vínculo se mantuvo mediante la fórmula del narcotráfico como motor del
conflicto —descontextualizando la guerra contra las drogas de las decisiones políticas de
actores nacionales e internacionales—. Y ahí es donde se termina de cuadrar el círculo
de la lógica subyacente al Acuerdo: subdesarrollo rural > cultivos de uso ilícito > narco-
tráfico motor del conflicto > erradicación + desarrollo rural = paz estable y duradera.
Bajar la intensidad de la guerra contra las drogas era, desde luego, un gesto impor-
tantísimo para convencer a las FARC-EP, así como a sus bases rurales de apoyo, sobre
la seriedad del Gobierno en la búsqueda de un acuerdo de paz que fuera más allá de la
mera desmovilización. Así debe leerse la suspensión de las aspersiones por glifosato en
2015 (Ramírez, 2017). Pero de este modo, y mediante la lógica descrita, el Acuerdo de
paz terminó, como bien lo observan Acero et al. (2019), en un compromiso, insostenible
a la larga, entre una aproximación eminentemente punitiva al problema de los cultivos
de uso ilícito y otra que privilegiaba una estrategia desarrollista. En este equilibrio frágil
terminó por imponerse, en la práctica, debido a una mezcla de inercias institucionales
[150] y de opciones políticas de las élites nacionales e internacionales, la opción punitiva. Es
decir, la guerra contra las drogas le ganó al desarrollo rural integral del campo. Los
incumplimientos no hicieron más que exacerbar estas limitaciones y contradicciones de
diseño del Acuerdo.
UNA MIR ADA DESDE EL CAUCA: ARGELIA, MUNICIPIO COCALERO…
Para entender los problemas de fondo del Acuerdo, asentados en el enlace que hace
entre drogas ilícitas, construcción de paz y un desarrollo rural sin redistribución de
tierras, exploraremos el problema de los cultivos desde la experiencia de Argelia, un
municipio ubicado en el sureste del Cauca. Su territorio de 75.736 hectáreas se extiende
desde las montañas de la cordillera Occidental hacia las tierras bajas del Pacífico. El
municipio es atravesado por el río San Juan de Micay, en cuyas orillas se encuentran
ubicados los principales asentamientos del municipio. Estos asentamientos son el fruto
de una colonización reciente, de colonos que llegaron en las primeras décadas del siglo
XX tras la cera de laurel. Sin embargo, fue durante el periodo de la Violencia cuando
esta región experimentó un flujo importante de colonos de extracción liberal, mezcla
de perseguidos políticos y aventureros, en busca de asilo.
En 1967 Argelia se convirtió en municipio en derecho propio. Su economía tradi-

cionalmente se basó en el café, y es famoso por su aromática variedad de arábigo. Sin
embargo, con el fin del pacto cafetero en 1989 (Daviron & Ponte, 2005), la economía
local comenzó a orientarse decididamente hacia la coca. Si bien el boom cocalero de la

década de 1990 cambió por completo la cara del municipio, la coca no era nueva en esta
región. Desde un primer momento, los colonos mantenían algunas matas de coca para
mambear y para vender a los indígenas en el mercado de Almaguer; fue a finales de
1970 que algunas personas comenzaron a procesar la hoja para producir pasta base de
cocaína, pero para la década de 1990 era todavía una economía marginal.1

La coca es un factor muy importante para explicar por qué, contrario a la tenden-
cia nacional, Argelia no solamente se mantiene como un municipio abrumadoramente
rural, sino que su población rural crece más que la urbana. Oficialmente, son 23.000
personas las que viven en las zonas rurales y apenas 4.000 las que viven en la ciudad de
Argelia.2 Sin embargo, estas cifras no reflejan la real dimensión de la población rural
en el municipio, pues no consideran la migración masiva de raspachines que llegan
incesantemente en busca de trabajo temporal, muchas veces por apenas unos meses.
Según el Comité Cocalero de Argelia, hay una población flotante permanente de unos
15.000 raspachines. Al carecer de información fiable sobre la magnitud de la migración,
revisamos el lugar de nacimiento de los estudiantes del establecimiento educacional
del corregimiento Sinaí. De un total de 145 estudiantes de sexto a décimo, solo el 48 %
eran provenientes de Argelia. La mayoría de los foráneos eran provenientes de otros
municipios del Cauca (26 %), seguidos por los departamentos de Nariño (13 %), Valle
del Cauca (4 %), Caquetá (4 %), Putumayo (2 %) y Huila (1,5 %) (Gutiérrez, 2019). Aun
cuando estas cifras reflejan una migración extraordinariamente alta, las cifras reales
de la migración en Argelia son mucho más altas, ya que ni todos los migrantes tienen o [151]
vienen con sus hijos, o tienen hijos en edad escolar.
Si excluimos a la población flotante, el 88 % de los habitantes rurales de Argelia son

propietarios (la casi totalidad de ellos con títulos informales, u obtenidos con cartas de
compraventa). Los inquilinos representan apenas un 4 % de la población campesina.
Según los cálculos de los que disponemos, el 99 % de las propiedades son de una hec-
tárea o menos. La pobreza de tierras en la región se refleja en el tamaño promedio de
las propiedades, de un magro 0,32 hectáreas.3 Esta fragmentación de la propiedad ru-
ral se explica en gran medida por el flujo de migrantes en la década de 1990, atraídos
sobre todo por las posibilidades económicas que ofrecía el boom cocalero, pero también
buscando refugio de la violencia política que azotaba otras partes del país en pleno des-
pliegue de la ofensiva paramilitar liderada por las Autodefensas Unidas de Colombia
(AUC). Hasta ese momento, los campesinos afirman que el promedio de las propiedades
1 Toda la reconstrucción histórica de Argelia fue hecha con el trabajo incansable del profesor Guillermo Mos-
quera, de la institución educativa del Sinaí, con escasas fuentes escritas y testimonios orales de los colonos más
antiguos del municipio (algunos de los cuales todavía mambean, sobre todo en El Diviso), realizadas entre 2016
y 2017.
2 Según estadísticas oficiales del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). https://www.
datos.gov.co/widgets/qzc6-q9qw
3 Información del gobierno municipal, la cual fue corroborada por el sindicato agrario Ascamta y el comité
cocalero, quienes durante negociaciones con el Gobierno entregaron un listado de los campesinos que se com-
prometían con la sustitución, la cual es consistente con estas cifras.

era de unas 3 hectáreas por familia, el tamaño promedio de las fincas cafetaleras en
Colombia.4 Estas condiciones de fragmentación extrema de la propiedad y de falta de
acceso a la tierra hacen que, salvo la coca, sea imposible para los campesinos trabajar
de manera viable cualquier otro cultivo.
El campesinado argeliano no responde al estereotipo clásico de la población campe-

sina casi detenida en el tiempo, cuya vida transcurre en la monotonía a paso cansino.
Hay un flujo permanente de personas de los más diversos orígenes hacia Argelia, que
suben en camionetas desde El Estrecho, en el tórrido valle del Patía. Estas camionetas
serpentean el camino hacia Balboa, el llamado balcón del Patía, que domina ese valle
con unos paisajes realmente majestuosos. Luego, cruzando las frías cumbres de la cordi-
llera occidental, se adentran en el cañón de Argelia por carreteras salpicadas de carteles
de las FARC-EP, algunos de ellos pintados a mano con un talento nada despreciable.
Luego de entre 4 y 6 horas de carretera, las personas llegan a los corregimientos de El
Mango, Sinaí y El Plateado, cubiertos en polvo, o todos ‘rucios’, como dicen jocosamente
los locales.
Estos corregimientos no son aldeas bucólicas, sino asentamientos vibrantes donde la

vida puede transcurrir a un ritmo vertiginoso; las motocicletas zumban de un lado a
otro, el sonido de las picadoras en los laboratorios de coca es permanente, hay un boyante
comercio en cuyas puertas muchas veces suenan a todo volumen canciones de música
[152] popular (sobre todo rancheras, cumbias y música de despecho), galleras atiborradas de
gente que apuesta y grita, cantinas y bailaderos que casi nunca cierran. Estos pueblos
son una cacofonía que asalta los sentidos. Los argelianos están lejos de ser ricos, pero
si se les compara con las condiciones prevalentes en los pueblos rurales de la cordillera
central, se puede ver esa pequeña pero significativa ventaja extra que les da la coca, la
cual se siembra en las laderas de las imponentes montañas que rodean al cañón. Estos
pueblos también cuentan con escuelas, centros de salud e iglesias de prácticamente todas
las denominaciones, y hasta hace poco, los burdeles (llamados localmente chongos) no
podían establecerse en los pueblos, sino en las carreteras, fuera de estos —los clientes
frecuentes de estos establecimientos son por lo general varones jóvenes que han venido
solos a trabajar como raspachines—.
El conflicto tiene una larga historia en Argelia, partiendo del hecho de que muchos
de sus primeros colonos eran liberales perseguidos en otras partes del país. Los primeros
grupos guerrilleros se formaron en la década de 1960, como respuesta a las incursiones
de grupos armados de conservadores, conocidos localmente como los matojeros.5 Sin
embargo, la presencia estable de la guerrilla en esta región comenzó en 1970, con alguna
presencia del Ejército Popular de Liberación (EPL) y del Movimiento 19 de Abril (M-19),
pero sobre todo con la consolidación del Frente 8 de las entonces FARC que operaban
4 Trabajo grupal con miembros de Ascamta (01/04/2016) y entrevista a un colono de El Diviso (12/07/2016).
5 Entrevista EP-01-Ca-m, 15/05/16.

en toda esa zona, incluidos Patía, Balboa y El Tambo. La fuerza de las FARC-EP (que
agregaron “Ejército del Pueblo”, EP, a su nombre en la conferencia guerrillera de 1982)
llegó a ser tal que en 1993 se creó el Frente 60 Jaime Pardo Leal. Argelia se convirtió
así en el único municipio con un frente guerrillero propio. Este frente fue por décadas
autoridad indiscutida en el municipio, adjudicador de disputas locales y regulador de

la economía.
Si bien la coca ayudó al desarrollo de una cierta gobernanza rebelde en la región

(Gutiérrez & Thomson, 2020), también estimuló una cierta autonomía relativa de los
procesos organizativos locales; en ambas instancias, sin embargo, se consolidaba una
relación bastante antagónica con el Gobierno nacional. Todo en el municipio ha sido
construido con el esfuerzo de las comunidades locales y con los aportes económicos de
la coca. Como explicaba un campesino:
Si erradican la coca, ¿usted cree que el gobierno va a invertir en estas escuelas que tenemos?
Vea, somos pobres, pero cualquier poquito de dignidad que tenemos en nuestras vidas se lo
debemos al sentido de la disciplina que nos ha dado la FARC y a la coca […].6
La mención al sentido de la disciplina inoculado por las FARC-EP no es menor, pues

ellos insistían en que parte de los recursos de la coca se invirtieran en la propia comu-
nidad. En El Plateado, por ejemplo, la escuela fue construida con contribuciones econó-
micas de los laboratorios, para lo cual la capacidad coercitiva de esta guerrilla fue clave: [153]
“fue la izquierda [ie., las FARC-EP] la que les puso presión para que contribuyeran”.7
Tras el Acuerdo de paz entre el Gobierno nacional y las FARC-EP, el Frente 60 hizo
un listado de las inversiones que habían realizado en las comunidades, muchas de ellas
con los recursos que habían extraído por concepto de impuestos a la coca. En el caso
de Argelia, detallan la construcción de por lo menos 71 kilómetros de carreteras y la
manutención de otras, por un valor, según el cambio de la época, de $1.915.000.000.
También detallan la construcción de dos puentes por $225.000.000, la construcción y
mejoramiento de escuelas por $331.600.000, el desarrollo de infraestructura deportiva
y religiosa por $167.000.000, el establecimiento de una estación de radio comunitaria
por $35.000.000, la construcción de acueductos y proyectos de agua por $225.000.000,
y de proyectos de viviendas por $52.000.000, la construcción de una caseta comunal en
Sinaí por $60.000.000, y proyectos de producción de alimentos, incluido uno dirigido
específicamente a las mujeres, por $70.000.000.8 Esta amplia gama de proyectos da una
idea de la relación establecida entre la insurgencia y estas comunidades rurales, al punto
6 Conversación con Si-03-Ca-m, 25/03/16.

7 Entrevista Pl-02-Ca-m, 15/05/16.
8 Información publicada en Semana, http://static.iris.net.co/semana/upload/documents/anexo-4.pdf (último acceso
07/01/22). El inventario menciona al Frente 6, lo cual es obviamente un error de tipeo, pues el Frente 60 era
el activo en esta región. Los valores están originalmente en pesos colombianos, los cuales hemos cambiado a
euros según la tasa de cambio de noviembre de 2018.

que, según un líder comunitario, “mucha gente aquí ve a la guerrilla como el verdadero
gobierno. Nosotros nos hemos guiado con la ley del monte, y eso nos ha funcionado
bien”.9 Estos proyectos y esta infraestructura social básica, con todo, fueron posibles
gracias a la importante contribución que la coca ha tenido en esta región.
En 2007, después de la desmovilización de las AUC, los paramilitares, en este caso

Los Rastrojos, hicieron su entrada en la región. Poco después ingresó la Policía, que
se instaló en dos estaciones fuertemente defendidas, una en El Plateado, la otra en El
Mango. Fue la misma población la que se movilizó para expulsar a la Policía; primero,
los sacaron de El Plateado en 2009 y luego, tras una movilización que recibió bastante
visibilidad en los medios, los echaron de El Mango y desmantelaron la estación en 2015.
En ese momento, la única presencia policial en el municipio estaba asentada en la ciudad
de Argelia. Al mismo tiempo, las FARC-EP en 2011 lograron infligir una contundente
derrota militar a Los Rastrojos —en un único combate, aniquilaron a unos 30 de ellos,
cuyos cuerpos quedaron regados por la carretera—.10
Desde 2011 hasta la desmovilización de las FARC-EP a finales de 2016, Argelia fue un
importante bastión tanto para la insurgencia como para el movimiento campesino; esta
región probablemente tenía una de las organizaciones campesinas mejor estructuradas
en el país. Esta asociación, conocida como Asociación Campesina de Trabajadores de
Argelia (Ascamta), estuvo al frente de la resistencia de masas contra múltiples intentos
[154] fallidos de erradicación forzada entre 2015 y 2016. Dicha resistencia, aparte del factor
organizativo, se veía facilitada por las condiciones topográficas y demográficas en este
cañón estrecho, rodeado de montañas y con una alta concentración de población.
A la coca se le llama en Argelia la “mata de la resistencia”. Este nombre se deriva, por

una parte, del hecho de que la oposición a los intentos de erradicación del Gobierno
ha terminado por fortalecer la organización agraria. Pero, por otra parte, la coca es el
único cultivo que, en las condiciones de escasez de tierras propias de esta región, puede
garantizar la reproducción del campesinado, permitiéndoles resistir como clase el despojo
y la concentración de tierras. Esto lo entienden perfectamente los campesinos argelia-
nos. Por eso Argelia ha tenido un lugar destacado en la organización de los cocaleros
colombianos. Después de la organización del encuentro cocalero del 9 de julio de 2016
en El Plateado, se discutió la idea de crear una organización nacional de campesinos de
cultivos de uso ilícito, ímpetu que llevó a la creación de la Coordinadora Nacional de
Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana (Coccam) en enero de 2017, en Popayán.
Por parte de los cocaleros argelianos había una cierta ansiedad hacia el final del pro-
ceso de paz. Era frecuente escuchar a campesinos decir que las FARC-EP iban a “entre-
gar la coca”, o “abandonar a los campesinos”. La visita de representantes del Gobierno
9 Publicado en el mismo informe de Semana.

10 Trabajo grupal con miembros de Ascamta (01/04/2016).

no hacía sino acrecentar esa ansiedad —en una reunión abierta con la comunidad en la
ciudad de Argelia, el 11 de mayo de 2016, por ejemplo, el entonces Alto Consejero para
el Posconflicto, Rafael Pardo, en una intervención que muchos campesinos interpretaron
como una amenaza apenas velada, insistió en que mientras existieran cultivos de uso
ilícito habría violencia en el municipio—.11 La interpretación de los campesinos de este

discurso no era casual, ya que entre 2015 y 2016 la violencia que habían enfrentado en
relación con los cultivos ilícitos venía fundamentalmente de las tentativas de erradica-
ción forzada y otros operativos antinarcóticos impulsados por cuerpos del Estado. Estas
tentativas terminaron con muertos y heridos. Incluso, en algunas reuniones entre la
comunidad y las FARC-EP, los campesinos planteaban a los insurgentes la preocupación
que tenían porque la coca ‘la iban a entregar’ sin dejarles alternativas, o que la desmo-
vilización de las FARC-EP podría llevar a formas de violencia en las comunidades ante
el vacío dejado por estas —incluida la amenaza de bandas paramilitares y criminales—.
Nuevamente, estos temores no eran del todo infundados: desde la desmovilización de
las FARC-EP y el término de lo que pudiéramos llamar la pax fariana, que duró entre
2011 y 2016, no ha habido prácticamente ni un solo día de paz en el territorio.
Después de nuevos y frustrados intentos de erradicación forzada a comienzos de

2018, el sindicato Ascamta, el comité cocalero y otras organizaciones de base en Argelia,
negociaron con el Gobierno un acuerdo colectivo por la sustitución de cultivos de uso
ilícito. Esta negociación contó con la mediación de dos delegados de las FARC-EP, cuya
presencia fue bastante irónica: mientras el Gobierno por años había estigmatizado a las [155]
comunidades rurales por sus (supuestos o reales) vínculos con las FARC-EP, ahora el
Gobierno llamaba a los campesinos a escuchar a las FARC-EP y a obedecer a los térmi-
nos de su acuerdo de paz. Este acuerdo colectivo se alcanzó el día 17 de marzo de 2018
(Presidencia de la República, 2018), pero ni el entonces director de la Agencia para la
Sustitución de Cultivos Ilícitos, Eduardo Díaz Uribe, ni el gobernador del Cauca, Óscar
Campo Hurtado, firmaron el acuerdo, aludiendo falta de seriedad de la comunidad
en su compromiso de erradicar.12 Esto, debido a que los representantes comunitarios
insistieron en que no se erradicaría ni una sola mata de coca antes de que el Gobierno
diera el primero de los doce pagos para la asistencia económica a las familias en proce-
so de sustitución. Como en muchas otras regiones, estos pagos nunca llegaron —ni la
asistencia técnica prometida, ni el crédito, ni el apoyo a los proyectos productivos—. Así
que, de momento, la coca es la única alternativa viable para los campesinos argelianos;
en medio de conflictos entre nuevas facciones armadas, operativos antinarcóticos del
Ejército, un aumento de la violencia homicida, la delincuencia y masacres, la pax fariana
es recordada con nostalgia por los campesinos.
11 Presencié esa intervención personalmente.

12 Entrevista con dos negociadores campesinos del acuerdo (13/04/2018).

¿Y SI HUBIER AN CUMPLIDO? POR QUÉ NO ES TAN SIMPLE L A ECUACIÓN

SUSTITUCIÓN + DESARROLLO RUR AL = PA Z ESTABLE Y DUR ADER A
Acá hubo incumplimientos, sin lugar a dudas, sea por falta de voluntad política, por
falta de presupuesto y por desfinanciación de la implementación del Acuerdo (particu-
larmente grave en el gobierno de Duque, pero también en el anterior), por incapacidad
y desarticulación institucional, por presiones internacionales de la administración de
Trump en Estados Unidos, y un largo etcétera. Ha habido injustificables retrasos en
aprobar el tratamiento penal diferenciado para los eslabones más vulnerables de la ca-
dena productiva de las drogas ilícitas; un número alarmante de asesinatos y amenazas
sobre los líderes comunitarios en el proceso de sustitución de cultivos ilícitos; retrasos o
no pagos de apoyos a los campesinos en proceso de sustitución, y tentativas de reanudar
la fumigación con glifosato (Gutiérrez-Sanín & Marín, 2018).
Pero la discusión sobre la implementación ha oscurecido un debate mucho más crucial

sobre la arquitectura de fondo del Acuerdo de paz. Debido a algunas limitaciones de este
(la persistencia de una lógica punitiva, la falta de una perspectiva redistributiva sobre
un tema tan crucial como la tierra, el problema del acceso de campesinos a mercados y
la supeditación de la discusión sobre cultivos de uso ilícito a presiones internacionales),
aun habiéndose cumplido el Acuerdo, este no habría sido suficiente para la construcción
de la prometida paz estable y duradera.
[156]
La persistencia de la lógica punitiva de la guerra contra las drogas
Efectivamente, el tema de los cultivos de uso ilícito está ligado con el problema
agrario (en particular a la tierra), y el tema de la tierra está ligado con el conflicto so-
cial y armado, como lo ha explorado una nutrida literatura sobre el tema. Pero acá no
hay una causalidad directa entre estos temas, sus relaciones son no lineales y bastante
más complejas. De hecho, la presencia de cultivos ilícitos no tiene resultados violentos
unívocos, y como ha señalado Goodhand (2008) para el caso de Afganistán, en ciertas
condiciones puede incluso fortalecer la construcción de paz. En ausencia de una política
redistributiva de tierras, ante la pobreza endémica de tierra de los campesinos caucanos
en general y argelianos en particular, los cultivos de uso ilícito representan una alter-
nativa viable para la reproducción de la economía familiar y para impulsar procesos
comunitarios de desarrollo local en ausencia de una política decidida de inversión social
en estos territorios por parte del Estado colombiano.
La relación entre cultivos de uso ilícito, problema agrario y conflicto está mediada
por la decisión política, de las élites nacionales e internacionales, de mantener la guerra
contra las drogas, la cual fue empaquetada, en el contexto del Acuerdo de paz, tras la
fórmula de la droga como “motor del conflicto”, aun cuando hemos visto que era mucho,
muchísimo más que eso para las comunidades. Era también su garantía de vida pobre,
pero medianamente digna en medio de la falta de tierras, era lo que les daba el exce-
dente para construir puentes, carreteras, escuelas y todas aquellas cosas que mantenían

a la comunidad andando. La conflictividad asociada con la coca no es una condición

intrínseca de esa mata que, en realidad, no mata a nadie. Al mantener, mediante esta
fórmula, la guerra contra las drogas, y supeditar (“narcotizar”) la construcción de paz a
los resultados de esta debido a la creciente presión internacional para frenar la expansión
de cultivos de coca (Gutiérrez & Marín, 2018), el componente desarrollista del Acuerdo

pasó a un segundo plano (Acero et al., 2019). Así, terminó imponiéndose la lógica puni-
tiva desnuda, que, según he insistido, no es resultado sencillamente de incumplimientos,
sino que era una parte esencial de lo acordado entre las partes.
El resultado de esta lógica punitiva ha sido el escalamiento, durante el gobierno de

Duque, de la guerra contra las drogas, lo cual ha tenido resultados directamente nega-
tivos para la perspectiva de la construcción de paz, al reactivar el conflicto armado en
los territorios cocaleros (Gutiérrez, 2020). Desmontar la lógica punitiva que alimenta
la fórmula equívoca de las drogas como “motor del conflicto” es una condición sine qua
non para poder avanzar hacia una construcción de paz que no criminalice a importantes
sectores del campesinado, convirtiéndolos, literalmente, en objetivo militar.
¡Es la tierra, estúpido!
El problema de la tierra es un aspecto ineludible en la discusión sobre el conflicto

colombiano y la construcción de paz. Pero también lo es para la discusión sobre los cul-
tivos de uso ilícito. Hay una amplia discusión sobre el vínculo entre pobreza de tierra y [157]
la necesidad del campesinado de depender de estos cultivos que tienen un retorno más
alto. Esto no es una particularidad colombiana, y estudios en otras latitudes —incluido
Afganistán, Birmania y Perú— destacan este vínculo que sigue sin recibir la atención
adecuada (Glimmermann et al., 2017; Gootenberg & Dávalos, 2018; Mansfield, 2018).
Los patrones de fragmentación de la propiedad en Argelia, Cauca, tienen como

contracara los bien conocidos patrones de acumulación de tierra extremos que hay en
Colombia, que hacen que tenga un coeficiente de Gini extraordinariamente alto, de un
0,897 en 2014. Según cifras disponibles, si excluimos tierras comunitarias en manos de
grupos indígenas y afros, encontramos que el 1 % de las grandes unidades de produc-
ción agropecuarias (UPA) controlan un 73,78 % de la tierra cultivable. Pero haciendo
una inspección más detallada de esta cifra, vemos que 2.362 UPA (0,1 % del total), con
un promedio de 17.195 hectáreas cada una, controlan ni más ni menos que 40.600.000
hectáreas, es decir, el 58,72 % de la tierra cultivable. Por otra parte, el 81 % de las UPA,
que tienen menos de 10 hectáreas (cuyo promedio es de 2 hectáreas apenas), controlan
3.400.000 hectáreas, es decir, un magro 4,92 % de la tierra cultivable (Oxfam, 2017). Es
en este último grupo donde podemos ubicar al campesinado argeliano, de hecho, muy
por debajo del promedio nacional.
Pero estos patrones de acumulación y despojo de tierra, aunque se sustentan en un

modelo de desarrollo que ha ido en detrimento del campesino (Thomson, 2011), así
como en un diseño jurídico altamente excluyente (Peña & Zuleta, 2018), tampoco son

independientes de la trayectoria del conflicto armado. Ha habido un largo proceso de

despojo y acumulación (frecuentemente violento) que va hasta la Conquista española, pero
que se aceleró con la apertura de la economía colombiana a los mercados internacionales,
debido a la demanda de productos tropicales (Fajardo, 2015; Giroldhes, 1970; LeGrand,
1988; Molano, 1994; Palacios, 2011). Esto lo reconoció preliminarmente la agenda de
negociación de paz entre el Gobierno nacional y las FARC-EP, que tuvo la tierra como el
primer punto bajo el título tan ambicioso, como exagerado e inexacto, de Reforma Rural
Integral (Fajardo & Salgado, 2017). Según las cifras del propio Ministerio de Agricultura,
por lo menos unos 8.300.000 hectáreas han sido despojadas o abandonadas en el contexto
del conflicto armado (CNMH, 2013); según datos obtenidos de casos judiciales, el 75 % de
los campesinos desposeídos en el marco del conflicto tenían menos de 20 hectáreas, y de
esos, el 21 % tenían, de hecho, menos de 1 hectárea. El 86 % de esa desposesión habría
sido fruto de grupos paramilitares (Ávila, 2016; sobre el fenómeno paramillitar, ver tam-
bién Grajales, 2011; Gutiérrez-Sanín & Vargas, 2016; Gutiérrez-Sanín, 2019; Reyes, 2009).
Esta situación es abordada de manera insuficiente en el Acuerdo de paz, que se cen-

tra en apoyos a la producción agrícola (incluidos los proyectos productivos de cultivos
alternativos a los de uso ilícito), formalización y rehabilitación de derechos de propiedad,
algunas medidas bastante humildes para acceso a tierra y desarrollo de infraestructura
(Grajales, 2021). El Acuerdo, como se ha señalado, buscaba una política de acceso a la
tierra sin redistribución (Gutiérrez-Sanín & Marín, 2018). Todas estas medidas iban más
[158] en la vena de la Ley 1448 de 2011 de restitución de tierras y, por supuesto, en la vena
modernizante de las políticas agrarias de la década de 1930 y después de la década de
1960; en ellas, la idea de una redistribución radical de la tierra está ausente. Después de
todo, el modelo económico, del cual la acumulación de tierras es un pilar fundamental,
era una de las líneas rojas del Gobierno de Santos. Eso no podía discutirse en el Acuerdo
de paz. De hecho, algunos aspectos no menores del Acuerdo de paz refuerzan un modelo
económico que ha sido estructuralmente perjudicial para el campesinado; por ejemplo,
mediante la “promoción y fomento, […] de encadenamientos de la pequeña producción
rural con otros modelos de producción, que podrán ser verticales u horizontales y en
diferente escala” (Cancillería, 2016, p. 12), con el fin de garantizar “una producción a
escala y competitiva e insertada en cadenas de valor agregado […]” (p. 33). Es decir, en-
cadenamientos mediante el trabajo asociado con la agroindustria, que profundizarían, en
lugar de corregir, algunos de los problemas estructurales del agro en Colombia —entre
ellos, la tendencia a la acumulación de tierra (Grajales, 2020)—.
El boom cocalero en Argelia coincidió con la expansión del paramilitarismo en otras

zonas del país en la década de 1990; hubo un importante influjo de personas, muchas
de ellas escapaban de esas formas de violencia en otras regiones (sobre todo, en el su-
roccidente) y encontraron un santuario en el municipio, así como una tierra en la cual
había posibilidades de reproducirse. En las condiciones actuales de fragmentación de la
propiedad, es muy difícil, por no decir imposible, el despegue de proyectos productivos
para cultivos alternativos a los de uso ilícito. Aparte de la coca, ¿qué otro cultivo puede
rendir en fincas de 0,32 hectáreas?, ¿el maní estrella?, ¿el sacha inchi?, ¿la pimienta?,

¿la granadilla? Más allá de los incumplimientos en el punto agrario (García, 2018), aun
cuando el Gobierno hubiese cumplido, no había tierra para efectivamente implementar
esta política de apoyo técnico a la economía campesina y de sustitución de cultivos de
uso ilícito. Sin una reforma que toque esta distribución profundamente desigual de la
tierra en Colombia es muy improbable poder solucionar el problema de la sustitución

de cultivos de uso ilícito. Y mientras se mantenga la política punitiva y militarista an-
teriormente enunciada, la presencia de cultivos de uso ilícito se traducirá en conflicto.
El elusivo acceso a los mercados
El tema del acceso a los mercados es otro tema clave en que el Acuerdo de paz que-
dó corto. No basta con tener suficiente tierra para producir cultivos alternativos a los
de uso ilícito. Aparte de esto, se necesita tener un mercado que permita dar salida a la
producción. En el Acuerdo encontramos medidas tendientes a acortar la intermediación,
estimular la creación de centros de acopio, mejorar la logística, promover mercados
campesinos, tecnologías de la información en el agro y compras públicas. Acá se repite,
además, el mismo punto sobre los encadenamientos productivos mediante el trabajo
asociado: “promoción de encadenamientos de la pequeña producción rural con otros
modelos de producción, que podrán ser verticales u horizontales y en diferente escala”
(Cancillería, 2016, p. 31).
Todos estos centros de acopio y mejoras técnicas resultaban insuficientes ante la com- [159]
petencia de productos extranjeros altamente subsidiados que están copando el mercado
gracias a acuerdos de libre comercio, y ante las trabas no arancelarias que está enfren-
tando la producción campesina; por ejemplo, la proliferación de normas fitosanitarias
que el pequeño productor no puede cumplir (Acero & Thomson, 2021). En la práctica,
la promesa del Acuerdo de crear un “plan nacional para la promoción de la comerciali-
zación de la producción de la economía campesina, familiar y comunitaria” (Cancillería,
2016, p. 30) no se ha visto en los territorios en que algunos campesinos comenzaron a
sustituir. Durante una visita a Maravelez, Putumayo (en octubre de 2019), los campesi-
nos que se habían comprometido con cambiar la coca por cultivos alternativos, como la
pimienta en este caso, se quejaban de que no había mercado para estos cultivos y que
se había perdido la cosecha, porque, sencillamente, no había compradores. La coca,
en cambio, no es solo un cultivo de alto rendimiento y altos retornos, condición que le
da una ventaja única desde la perspectiva de campesinos con acceso escaso a la tierra,
además es un cultivo que tiene un mercado ilegal, pero estable y garantizado.
La experiencia de Argelia demuestra de manera muy clara el vínculo existente entre

la caída del pacto cafetero con el surgimiento de la coca, y evidencia algunas de las de-
bilidades estructurales de la inserción de Colombia en los mercados internacionales. Si
esta inserción era vulnerable en 1989, lo es mucho más ahora, después de dos décadas
de una política aperturista que ha provocado en el agro sendas protestas y movilizacio-
nes contra los tratados de libre comercio —particularmente el tratado de libre comercio
con Estados Unidos, pero también tenemos el tratado de libre comercio con la Unión

Europea, que ha sido objeto de críticas (Cruz, 2017)—. Estas movilizaciones, que deri-
varon en el paro agrario en el 2013, se dieron en medio de las negociaciones del punto
agrario entre las FARC-EP y el Gobierno nacional. Sin embargo, estos tratados de libre
comercio eran parte de un modelo económico en el cual el Gobierno nacional había
trazado una línea roja. Era imposible negociar eso, pese a que millones de campesinos
y simpatizantes en todo el país así lo demandaban. De esta manera, para muchos cam-
pesinos, los cultivos de uso ilícito seguirán representando una alternativa cuando los
otros mercados se sigan estrechando.
La economía de las drogas en perspectiva global
La solución al problema de los cultivos de uso ilícito no es algo que dependa exclu-
sivamente de Colombia. Esto es un problema de carácter global, que tiene que ver con
políticas adoptadas desde la comunidad internacional, con un evidente peso de la política
de Estados Unidos, que ha enmarcado la cuestión de las drogas en una guerra declarada
ya de prácticamente medio siglo: aunque fuera Reagan quien formalmente declarase
la guerra contra las drogas en la década de 1980, la escalada de las intervenciones con-
tra los narcóticos y su definición como un problema de ‘seguridad nacional’ ya había
comenzado con Nixon en los años setenta. El proceso de paz proveía una oportunidad
para dar una discusión más amplia sobre la sabiduría de seguir con una política que
ha tenido escaso éxito desde sus propósitos declarados, pese a sus costos humanos y
[160] económicos astronómicos. En términos de desplazamientos, enfermedades, violencia y
muertes, las políticas antinarcóticos en Colombia literalmente han institucionalizado la
calamidad en la vida de los campesinos y destrozado en el proceso la vida de millones
de personas (Gutiérrez-Sanín, 2021). En términos económicos, se calcula que, hasta hace
una década, la guerra contra las drogas había costado por encima del billón de dólares,
es decir, USD 1.000.000.000.000 (Rosen, 2013).13
El proceso de paz reconoció explícitamente esta dimensión internacional del problema

de las drogas ilícitas en Colombia, y admitía que era imprescindible un esfuerzo global
tendiente al cambio de enfoque frente a ellas. Incluso, el Acuerdo llegaba a insinuar la
problemática injerencia de Estados Unidos en dichas políticas, al afirmar que las polí-
ticas sobre drogas ilícitas:
[…] deben regirse por el ejercicio de los principios de igualdad soberana y no intervención
en los asuntos internos de otros Estados y deben asegurar la acción coordinada en el marco
de la cooperación internacional, en la medida en que la solución al problema de las drogas
ilícitas es responsabilidad colectiva de todos los Estados. (Cancillería, 2016, p. 99)
13 En esta referencia se utiliza la numeración simplificada común en lengua inglesa que a un billón (en castellano,
un millón de millones) le atribuye el término trillion.

Esta no fue una postura aislada en el Acuerdo de paz. Las propias intervenciones del
presidente Juan Manuel Santos en diversos foros internacionales expresaban un cierto
giro en este sentido. Por ejemplo, en sus intervenciones ante la Organización de las Na-
ciones Unidas (ONU) en el periodo 2012-2017, Santos reconoció abiertamente el fracaso
de la política de guerra contra las drogas en términos lapidarios y llamó abiertamente

a la comunidad internacional a asumir una nueva política. En estos discursos, sobre to-
do hacia el final de su mandato, se ven plasmados algunos aspectos clave de la política
sobre drogas ilícitas contenido en el Acuerdo de paz con las FARC-EP, en particular el
tratamiento diferencial a los diferentes eslabones en la cadena productiva y el énfasis
en la dimensión global de este fenómeno. Sin embargo, en las últimas intervenciones va
más allá del Acuerdo, al insinuar la regulación de la producción de drogas por parte
de los Estados:
He dicho muchas veces que la guerra contra las drogas no se ha ganado ni se está ganando;
que requerimos de nuevos enfoques y nuevas estrategias […] como el de no criminalizar a los
adictos, y entender el consumo de drogas como un asunto de salud pública y no de política
criminal. La Guerra contra las Drogas ha cobrado demasiadas vidas —en Colombia hemos
pagado un precio muy alto, tal vez el más alto de cualquier nación—, y lo que se está viendo
es que el remedio ha sido muchas veces peor que la enfermedad. […]. Es hora de aceptar
—con realismo— que mientras haya consumo habrá oferta, y que el consumo no se va a
acabar […]. Es hora de hablar de regulación responsable por parte de los Estados; de buscar
caminos para quitarles oxígeno a las mafias, y de afrontar el consumo con más recursos para [161]
la prevención, la atención y la reducción de daños a la salud y al tejido social. (Santos, 2017)
Efectivamente, una alternativa al problema de los cultivos de uso ilícito y las drogas
ilícitas es, sencillamente, regularizar esos usos, legalizando así los mercados ilegales.
Esta discusión se insinuó, pero finalmente no se avanzó al esperado cambio de política
internacional. En ausencia de esa discusión global y de un cambio de políticas por parte
de la comunidad internacional, y en particular por parte de Estados Unidos, país que
como dice Marco Palacios (2012) ha proveído la agenda y los recursos para la guerra
contra las drogas en Colombia, la inercia llevó por consolidar, una vez más, una aproxi-
mación represiva que se acentuó —pero no comenzó— con el gobierno de Iván Duque.
La discusión sobre las fumigaciones con glifosato y la militarización de las zonas coca-
leras propuestas por la administración de Duque exacerba una tendencia represiva que
ya se vivía desde fines del gobierno de Santos, quien en 2017 intensificó la erradicación
forzada manual, en parte como respuesta a presiones internas y externas (Gutiérrez-
Sanín et al., 2019).
Los intentos de erradicación forzada, con víctimas fatales, comenzaron en Argelia

entre 2015 y 2016. En estas condiciones, era muy difícil construir la confianza necesaria
para poder avanzar en la construcción de la paz estable y duradera; aún más cuando
los propios campesinos son conscientes de que negocian con un Gobierno nacional que
carece de autonomía y de lo que el Acuerdo llama “igualdad soberana” para decidir
sobre esta política.

CONCLUSIONES
Aun cuando los incumplimientos en la implementación del Acuerdo de paz entre las
FARC-EP y el Gobierno nacional de Colombia de 2016 sean un obstáculo formidable
para la construcción de esa elusiva paz estable y duradera, no son el único problema.
Es decir, si bien los incumplimientos son evidentes, sistemáticos, masivos y extendidos,
aunque el Gobierno hubiera cumplido, es muy poco probable que la política de drogas
ilícitas del Acuerdo hubiera, efectivamente, contribuido a la construcción de la paz esta-
ble y duradera. Esto, porque no existe una relación unívoca entre cultivos de uso ilícito
y conflicto, sino que ella se encuentra mediada por el conflicto agrario (en particular,
la concentración de tierras) y la decisión de dar tratamiento de guerra a las drogas, dos
cosas que el Acuerdo no abordó, o lo hizo insuficientemente. La insistencia en denunciar
el incumplimiento por parte del Gobierno de lo estipulado en el Acuerdo de paz entre
las FARC-EP y el Gobierno nacional (tanto del espíritu como de lo formal), aunque justa
y necesaria, se arriesga a ocultar y velar las limitaciones estructurales y políticas con-
tenidas en el Acuerdo, lo que crea la ilusión de que el cumplimiento de este entregaría
una solución a problemas que son mucho más complejos y estructurales.
Algunos de los problemas estructurales que enfrentaba el punto de la sustitución de

los cultivos de uso ilícito se relacionaban con el problema de la pobreza de la tierra (y el
despojo), así como los problemas evidentes de acceso a mercado que son exacerbados por
[162] las políticas de libre comercio y algunos otros problemas, como barreras no arancelarias,
dirigidas específicamente contra los pequeños productores. Pero había problemas que
también tenían que ver con el enfoque político adoptado: en particular, si esto era un
problema de desarrollo o uno de políticas represivas. Obviamente, ello tiene que ver con
una discusión global sobre la pertinencia y sabiduría de seguir con una nebulosa guerra
contra las drogas que ha traído un altísimo costo humano y económico.
Aunque el Acuerdo de paz delineó la posibilidad de una política alternativa para

enfrentar el problema de las drogas ilícitas, los elementos represivos contenidos en
ella alimentaron la inercia criminalizante para enfrentar este fenómeno. Las políticas
antinarcóticos del Estado continúan acrecentando la variable represiva, augurando un
escalamiento del conflicto (Gutiérrez 2020; Gutiérrez-Sanín, 2020b), con sus consecuentes
calamidades humanas y el desangre de fondos públicos que bien podrían utilizarse en
promover el desarrollo de las comunidades. Es decir, el Alto Consejero para el Poscon-
flicto no estaba equivocado cuando decía que mientras hubiera coca en Argelia habría
conflicto; lo que no aclaró, pero era evidente para todos los asistentes, es que esto es
así como resultado de decisiones políticas asumidas de manera consciente por las élites
nacionales e internacionales, no como una fatalidad histórica.
En este contexto, es fundamental retomar la discusión sobre el problema de los cul-

tivos de uso ilícito en clave transformadora, que vaya más allá del cumplimiento o no
de lo contenido en los acuerdos. Esto no significa excusar al Gobierno de no cumplir, o
plantear que el no cumplimiento es un tema irrelevante. Lo que significa en realidad es

plantear la necesidad de cuestionar aspectos de la línea roja trazada por el Gobierno en

su negociación con la insurgencia. Es solamente cuestionando algunas de esas líneas rojas
en torno al modelo económico, así como abriendo un debate amplio en torno a la necesi-
dad de abandonar, definitivamente, la inercia represiva que hasta ahora ha reemplazado
a una política real de drogas, que podremos comenzar a sentar bases para una solución

viable al problema de los cultivos de uso ilícito. Y significa también cuestionar la idea de
una relación unívoca entre el conflicto y los cultivos de uso ilícito, así como la premisa de
que los segundos son necesariamente el “combustible” del primero. Develar las maneras
históricas en que esta relación ha sido construida nos puede servir para entender mejor
las maneras para contribuir a la construcción de esta esquiva paz estable y duradera.
AGR ADECIMIENTOS
Agradezco, antes que nada, al profesor Guillermo Mosquera, por su contextualización,

participación activa en la investigación y respaldo personal; sin él, esta investigación sen-
cillamente no hubiera sido posible. Desde luego, mis conclusiones no lo comprometen en
absoluto. Agradezco a los campesinos y campesinas argelianas por su paciencia conmigo
y colaboración con este esfuerzo —particularmente, al comité cocalero y Ascamta—
durante el periodo de 2015 a 2018. Agradezco, por último, a Ana María López, por las
conversaciones heterodoxas sobre este tema, de las que he aprendido mucho.
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¿QUÉ HACER CON EL NARCOTRÁFICO
Y LAS DROGAS ILÍCITAS EN COLOMBIA?
ELEMENTOS METODOLÓGICOS

PARA UNA POLÍTICA DE ESTADO
Rodrigo Uprimny Y., profesor titular Universidad Nacional e investigador sénior Centro de Estudios de Derecho,
Justicia y Sociedad “Dejusticia”.
RESUMEN
El autor, a partir de una reedición de trabajos previos, propone elementos metodológicos para lograr una
política democrática que enfrente en forma más lúcida el narcotráfico en Colombia. El autor considera
que es necesario distinguir tres problemas diversos pero interrelacionados: el impacto del narcotráfico
en la violencia y la democracia colombianas, la discusión sobre el prohibicionismo y el grado de auto-
nomía de Colombia frente al régimen internacional de control de sustancias psicoactivas. A partir de
esas distinciones, el autor concluye que la política colombiana frente al narcotráfico debe buscar tanto
alternativas a la prohibición (por ser la prohibición un régimen injusto e ineficaz) como alternativas
dentro de la prohibición (pues este régimen se mantendrá en el mediano plazo, al menos para drogas [167]
como la marihuana o la cocaína).
Palabras clave: Narcotráfico, política pública, drogas, democracia, prohibicionismo, Colombia
W H AT T O D O W I T H D R U G T R A F F I C K I N G A N D I L L I C I T D R U G S I N CO LO M B I A?
M E T H O D O LO G I C A L E L E M E N T S FO R A S TAT E P O L I C Y
A B S T R AC T
Based on a re-edition of previous works, the paper proposes methodological elements to achieve a
democratic policy that more lucidly faces drug trafficking in Colombia. It considers that three diverse
but interrelated problems need to be distinguished: the impact of drug trafficking on violence and
democracy in Colombia; the discussion of prohibitionism; and Colombia’s degree of autonomy vis-à-vis
the international regime of control of psychoactive substances. Based on these distinctions, the study
concludes that Colombian drug trafficking policy must seek alternatives both to prohibition (because
prohibition is an unjust and ineffective regime) and within prohibition (because this regime will stay in
the medium term, at least for drugs such as marijuana or cocaine).
Keywords: Drug trafficking, public policy, drugs, democracy, prohibitionism, Colombia


¿Qué hacer con el narcotráfico y las drogas ilícitas en Colombia?
Elementos metodológicos para una política de Estado Rodrigo Uprimny Y.
INTRODUCCIÓN
Uno de los problemas más complejos que, desde finales de los años setenta, enfren-
ta la precaria democracia colombiana es el narcotráfico, que ha intensificado nuestras
violencias, agravado las violaciones de derechos humanos y la corrupción, y ha teni-
do impactos profundos, en general negativos, sobre múltiples dimensiones sociales y
culturales. Es entonces esencial que Colombia desarrolle una política apropiada para
enfrentar el problema del narcotráfico y de las llamadas drogas ilícitas. Este artículo
busca contribuir a ese propósito.
Sin embargo, no es fácil hacer propuestas realistas en este campo, por cuanto los
vínculos entre el narcotráfico, el deterioro democrático y la violencia en Colombia son
complejos, ya que al menos remiten a debates y niveles de análisis diversos: por un lado,
el estudio del impacto del narcotráfico sobre la democracia, la crisis de derechos huma-
nos y el conflicto armado colombiano; y por otro, la discusión más general en torno al
prohibicionismo y el régimen internacional sobre ciertas drogas, con el fin de determinar
cuál es la política apropiada para enfrentar el tema de abuso de sustancias psicoactivas.1
Estos problemas están vinculados, por lo cual es usual que los debates sobre narcotráfico
y democracia en Colombia transiten, sin mucha claridad, de una discusión a la otra.
Pero se trata de problemas distintos, por lo cual esos saltos de un nivel de análisis al
otro terminan provocando confusiones y equívocos.
[168]
Esta situación y el propósito del artículo —que es una reflexión de política pública
basada en trabajos previos del autor—2 explican su estructura, la cual comienza (a) por
una reflexión esencialmente metodológica, que presenta en forma analítica las dimensio-
nes del problema, esto es, las complejas relaciones entre narcotráfico, conflicto armado y
deterioro democrático en Colombia. Luego se procede a (b) articular esas dimensiones y a
explicar mi visión general sobre cómo enfrentar el problema del narcotráfico y las drogas
en Colombia. Esta visión supone una crítica al prohibicionismo, la cual es desarrollada
en el siguiente punto, en el cual (c) debato cuál es la política más apropiada frente a las
sustancias psicoactivas. Luego, dado que la prohibición es un régimen internacional,
(d) analizo el margen de autonomía jurídica y política que tiene Colombia para tomar
1 Por simplificación de lenguaje, en este artículo considero equivalentes las expresiones “drogas” y “sustancias
psicoactivas”. Las llamadas drogas, como la marihuana, la cocaína, los barbitúricos o el alcohol, son sustancias
que tienen efectos directos y sensibles sobre el sistema nervioso central y tienen la potencialidad de producir
dependencia y ocasionar daños a la salud. Pueden ser sustancias muy diversas, por lo cual algunos hablan de
“drogas duras”, para referirse a aquellas con mayor riesgo sanitario y mayor potencial adictivo, como la he-
roína, y drogas “suaves”, menos riesgosas en esos aspectos, como la marihuana. En ese sentido, la expresión
sustancias psicoactivas es la que mejor parece capturar esa dimensión común a lo que en el lenguaje ordinario
suele conocerse como drogas. Sobre los equívocos de la noción de drogas, véase Olmo (1986).
2 Este artículo está basado en trabajos previos que el autor ha desarrollado en los últimos 25 años, en forma
independiente o en coautoría, como (Uprimny 1995,1998 y 2002), (Uprimny et al., 2012a; 2012b), (Uprimny
& Guzmán 2016) y (Uprimny et al., 2017). Sin embargo, el artículo no es una simple reedición de estos, sino
que los actualiza con una perspectiva específica: proponer elementos metodológicos para lograr una política
democrática que enfrente en forma más lúcida el narcotráfico en Colombia.

distancia frente a la prohibición. Concluyo formulando (e) los elementos esenciales de

una política de Estado frente al narcotráfico, que puede ser resumida así: necesitamos
defender alternativas a la prohibición, pues esta es injusta e inconveniente, pero también
plantear alternativas dentro del marco de la prohibición, por cuanto en el corto plazo
no habrá cambios radicales en el régimen internacional de las drogas.

EL PUNTO DE PARTIDA METODOLÓGICO: L AS REL ACIONES ENTRE DROGAS,
NARCOTR ÁFICO, DEMOCR ACIA, VIOLENCIAS Y CONFLIC TO ARMADO EN COLOMBIA
Como ya vimos, la relación entre las drogas, la democracia y el conflicto armado re-
mite a debates diversos: por un lado, a la discusión específicamente colombiana acerca
del impacto del narcotráfico en el conflicto armado, la violencia y la crisis democrática.
Pero igualmente alude, por otro lado, a la discusión sobre la prohibición de las drogas y
cuáles son las estrategias para enfrentar el problema del abuso de sustancias psicoactivas
frente a las drogas ilícitas, debate que se ha abordado a escala mundial y en muchísimos
países y que no obligatoriamente se refiere al caso colombiano. Esta última discusión
remite igualmente al debate sobre el margen de autonomía del Estado colombiano para
tomar decisiones frente al prohibicionismo. Brevemente procedo, entonces, a precisar
un poco más en qué consisten estos tres problemas.
El primer problema es la evaluación acerca del peso del narcotráfico en el conflic-

to armado, nuestras violencias y la crisis democrática, y en forma esquemática puede [169]
suscitar dos respuestas polarizadas: para algunos, como James Henderson, la regresión
democrática y la violencia colombianas de las últimas décadas se explican esencialmente
por una especie de “choque externo” ocasionado por el narcotráfico, cuya existencia
no dependía de Colombia, por lo cual nuestro país fue víctima de ese fenómeno (2012).
Autores en esa línea consideran que la persistencia del conflicto armado solo es explica-
ble por el narcotráfico que habría transformado el conflicto armado colombiano en una
suerte de “nueva guerra”, en los términos de Mary Kaldor (1999), pues su dinámica no
sería ya esencialmente sociopolítica, sino que estaría determinada por la disputa entre
los actores armados por la apropiación de rentas, entre las cuales, las del narcotráfico
ocuparían el lugar esencial. Otros, por el contrario, asumen la posición contraria y
minimizan el peso del narcotráfico. El conflicto armado respondería esencialmente a
otros factores, como la persistencia de las injusticias de origen que la desencadenaron,
por lo cual la presencia y violencia del narcotráfico en Colombia sería más bien una
consecuencia de nuestros déficits democráticos. Alguna vez, el escritor Moreno Durán
enfatizó esa idea, con una ironía deliciosa, cuando dijo que en Colombia “la política es
tan corrupta que incluso corrompió al narcotráfico”. En esta visión, el narcotráfico, su
penetración en Colombia y sus modalidades particularmente violentas en el territorio
colombiano serían más bien síntomas y consecuencias, y no causas, de los déficits de-
mocráticos de nuestro país.
Obviamente, frente a estas posiciones extremas, que hemos simplificado, existen mu-
chas visiones intermedias.

El segundo problema es el debate acerca de la prohibición de las drogas y si esta es

una buena política para enfrentar el abuso de sustancias psicoactivas. El vínculo de esta
pregunta con la discusión de la crisis y la guerra colombianas es que si ciertas drogas,
como la marihuana, la cocaína o la heroína, no estuvieran prohibidas, entonces no habría
narcotráfico, pues este existe para satisfacer esa demanda prohibida3. Ahora bien, hay
una aguda discusión sobre el prohibicionismo, pues mientras algunos sostienen que la
criminalización de las drogas debe ser mantenida (Wilson, 1998), pues, si no existiera,
el abuso de las drogas tendría consecuencias catastróficas, otros hemos planteado desde
hace muchos años que por respeto a la autonomía de las personas y debido a los fracasos
y los terribles costos de la prohibición, esas drogas deberían ser legalizadas o reguladas
(Hulsman 1987; Nadelman, 1990; Uprimny, 1995). Y obviamente, frente a estos extremos
existen también posiciones intermedias.
El tercer problema es la discusión acerca del margen del Estado colombiano para
tomar decisiones autónomas frente al prohibicionismo, teniendo en cuenta que este se
deriva de tratados internacionales, referidos esencialmente a la Convención Única de
Estupefacientes de 1961, la Convención sobre Psicotrópicos de 1971 y la Convención de
Viena de 1988 sobre estupefacientes y sustancias psicoactivas, que están vigentes interna-
cionalmente y son apoyados por países poderosos. Debido a eso, algunos sostienen que
el margen de autonomía colombiano es mínimo. Otros, por el contrario, afirman que el
margen de autonomía es hoy mayor, no solo porque ese régimen internacional es más
[170] flexible de lo planteado por las interpretaciones más ortodoxas, sino que, además, está
hoy en crisis, lo cual permite a los Estados hacer pasos audaces, como los de Uruguay
con la legalización de la marihuana. Y también frente a esta discusión existen posiciones
intermedias (Walsh & Jelsma, 2019).
Estos tres problemas tienen autonomía, pues distintos analistas pueden responderlos
de manera diversa. Alguien puede considerar que el peso del narcotráfico en el conflicto
armado y el deterioro democrático en Colombia es menor y que las drogas deben ser
legalizadas, mientras otro puede concluir todo lo contrario, esto es, que el narcotráfico
ha transformado radicalmente la guerra colombiana y tiene un impacto decisivo en
nuestras violencias y déficits democráticos, pero que las drogas no deben ser legalizadas.
Otro, en cambio, puede concluir que el narcotráfico es el factor esencial explicativo de
nuestra crisis y que las drogas deberían ser legalizadas, pero que Colombia no puede
hacerlo unilateralmente. Y así sucesivamente.
3 Por simplificación de lenguaje, en este documento vamos a hablar de “drogas prohibidas” o “sustancias pro-
hibidas” para referirnos a aquellas sustancias psicoactivas, como la marihuana, la cocaína y los opioides, que
están sometidas a un régimen internacional de fiscalización severo. En sentido estricto, esas sustancias no están
prohibidas, pues se admite excepcionalmente su producción, distribución y uso para efectos médicos e investi-
gativos. Sin embargo, en la medida en que su uso para efectos recreativos está prohibido y que el narcotráfico
se ha desarrollado para satisfacer la demanda por esos consumos prohibidos, no es realmente inexacto hablar
de “drogas prohibidas”.

Sin embargo, estos problemas se encuentran relacionados y se interfieren profunda-

mente. Por ejemplo, alguien que considere que el narcotráfico tiene un impacto profundo
sobre la crisis colombiana puede concluir que hay que legalizar las drogas para acabar
con esta economía ilícita, lo cual parece una posición razonable; pero inmediatamente
cae en una compleja discusión sobre política frente a las drogas y el margen de autono-

mía de Colombia en este campo.
Estas interferencias entre problemas distintos pero relacionados complican la discusión

y dificultan la formulación de recomendaciones realistas en este campo. Por ello, con-
viene hacer las distinciones analíticas necesarias para tener claridad sobre la diferencia
de asuntos que se entremezclan cuando uno aborda el problema de la relación entre
narcotráfico, drogas ilícitas, violencias y democracia en Colombia. Pero si uno desea
plantear una política apropiada frente al narcotráfico y las drogas ilícitas en Colombia
es igualmente necesario articular sintéticamente esos diversos subtemas para tener una
visión de conjunto.
UN ESFUER ZO DE SÍNTESIS: ARTICUL ACIÓN DE L AS DIVERSAS DIMENSIONES

QUE CONFORMAN EL PROBLEMA DEL NARCOTR ÁFICO EN COLOMBIA
En este punto desarrollo mi visión de conjunto, que es obviamente una interpretación

particular del tema, pero que tiene utilidad, no solo porque creo que es compartida por
algunos de los mejores analistas de estos temas, sino, además, porque muestra la posi- [171]
bilidad y la importancia de al mismo tiempo distinguir y articular los diversos aspectos
del problema del narcotráfico y las drogas ilícitas en Colombia.
Frente al primer interrogante, mi respuesta es intermedia: considero que el conflicto

armado colombiano, que tiene viejas raíces históricas y una dimensión política clara,
no se explica totalmente por el narcotráfico, pero este ha tenido un impacto indudable
sobre la dinámica y persistencia de ese conflicto, al menos porque los dineros de la
droga han alimentado las finanzas de los actores armados, algunos narcotraficantes
han intervenido directamente en la guerra y la presencia de las drogas volvió mucho
más compleja la relación de Colombia con los Estados Unidos, cuya influencia sobre la
dinámica del conflicto armado ha sido clara.
Considero, igualmente, que el narcotráfico ha tenido un impacto evidente en la crisis

colombiana de las últimas décadas, porque, al ser una economía ilícita muy dinámica y
de enorme magnitud, tiene altas potencialidades de violencia y corrupción. Sin embar-
go, comparto la tesis de Thoumi (2007), según la cual la expansión del narcotráfico en
Colombia y su dimensión particularmente violenta en nuestro país solo son explicables
por rasgos antidemocráticos y de precariedad del Estado de derecho que preexistían en
la sociedad y que fueron agudizados por esta economía ilícita. No hay ninguna razón
geográfica o económica que explique contundentemente que el narcotráfico haya tenido
la magnitud que ha desarrollado en Colombia, ni que haya tomado las características
altamente violentas que ha tenido en nuestro país. Son pues factores internos, asociados

con rasgos antidemocráticos de la sociedad colombiana, como su vieja cultura de la

ilegalidad, los que explican que el narcotráfico haya penetrado tan profundamente en
nuestro país. A su vez, subsiste la pregunta de por qué el dinero de la droga ha tenido
en Colombia un impacto mucho más violento que en otros países, como Bolivia o Perú.
La respuesta a ese último interrogante no es fácil. Algunos consideran que es un

problema de simple magnitud, pues el monto de los narcodólares que entran a Colombia
es mayor que aquel que ingresa a Bolivia o Perú, por lo que sería lógico que la violencia
en Colombia sea más intensa. Pero esa explicación no es convincente, pues muchas esti-
maciones económicas han mostrado que, incluso si se acepta que a Colombia entran más
narcodólares que a Bolivia y Perú, hasta finales de los años noventa el peso económico
interno de esos dineros habría tendido a ser mayor en Bolivia o Perú, por tener dichos
países una economía más pequeña que la colombiana, por ejemplo. La violencia en Bo-
livia o Perú debería ser entonces mayor que la nuestra; pero no es así (Thoumi, 2003).
Una explicación más plausible es la diversa estructura agraria de los tres países y
sus efectos sobre las dinámicas políticas. Con todos sus problemas, tanto la revolución
boliviana de los años cincuenta como el régimen militar peruano reformista de los años
sesenta realizaron reformas agrarias importantes, de suerte que en esos países disminuyó
considerablemente el peso de los terratenientes. En Colombia, en cambio, las tentativas
de reforma agraria fueron siempre muy precarias y terminaron siendo bloqueadas; el
[172] poder terrateniente se mantuvo casi intacto. Por ende, cuando el narcotráfico irrumpió
con fuerza en los años ochenta, se tejieron alianzas entre ciertos políticos locales, algunos
terratenientes y aquellos narcotraficantes que empezaron a comprar masivamente tierras.
Estas alianzas, que contaron con distintos grados de complicidad de las autoridades locales
y de los militares, alimentaron muchas dinámicas paramilitares, como lo han demostra-
do numerosas investigaciones académicas y judiciales (Reyes 2009; Echandía, 2013). Los
efectos de los dineros del narcotráfico han sido particularmente amenazantes en nuestro
país porque han acentuado tendencias antidemocráticas de la política colombiana.
Esta respuesta intermedia al primer interrogante, que coincide con varios de los ensa-
yos de la llamada Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas4, lleva a una primera
conclusión: el narcotráfico no explica totalmente la guerra ni la crisis democrática en
Colombia, pero la presencia de esta economía ilícita las ha agravado y profundizado.
Para robustecer esa tesis, hagamos el siguiente experimento mental: supongamos que
un “conjuro” nos hubiera permitido extirpar, sin dolor, el narcotráfico de Colombia. Si
así fuera, el conflicto armado no hubiera sido tan intenso y las posibilidades de la paz
serían mayores, lo cual lleva a la siguiente conclusión: deberíamos recurrir a esa magia
4 Esta comisión fue creada durante las negociaciones de paz con las FARC-EP y reunió a doce importantes inves-
tigadores y dos relatores para que ofrecieran su visión de los orígenes, la dinámica y los impactos del conf licto
armado. Varios ensayos, como los de Daniel Pecaut, Gutiérrez Sanín, Alfredo Molano o Gustavo Duncan insisten
en que si bien el conf licto armado no surgió ni se explica únicamente por el narcotráfico, esta economía ilícita
lo modificó y agravó profundamente, y es un elemento clave que explica su persistencia. (Véase Comisión His-
tórica del Conf licto y sus Víctimas, 2015).

para deshacernos del narcotráfico, pues sin esa economía ilícita sería más fácil lograr
una paz duradera y profundizar la democracia. Ahora bien, la legalización de las dro-
gas hoy ilícitas parece ser ese conjuro, ya que el narcotráfico se ha desarrollado para
satisfacer la demanda por esas drogas ilícitas. Por consiguiente, si esas drogas fueran
legales, en el sentido de que la producción y distribución para su consumo recreativo

fueran aceptadas, entonces, como por arte de magia, el narcotráfico desaparecería y eso
facilitaría el logro de la paz y la profundización de la precaria democracia colombiana.
Si aceptamos que (a) el narcotráfico ha tenido un impacto grande y perverso sobre el

conflicto armado y sobre la crisis colombiana, y que existe (b) la posibilidad teórica de
que la legalización de las drogas pueda eliminar de tajo el narcotráfico, entonces resulta
comprensible que muchas veces cuando se discute acerca de la crisis colombiana y sobre
el impacto negativo del narcotráfico en Colombia surja el debate sobre la legalización. Y
que esas diferentes discusiones queden, hasta cierto punto, vinculadas, y por ello surja
la segunda pregunta acerca de si la prohibición es o no una estrategia adecuada para
enfrentar el problema del abuso de sustancias psicoactivas. Ahora bien, en este aspecto,
mi posición, como la de muchos analistas, es radicalmente crítica frente a la prohibición,
y por ello defiendo que Colombia y el mundo debían encaminarse a una legalización
regulada o regularización de todas las drogas, por las razones que explico más detalla-
damente en el siguiente punto de este texto.
Considero que los sectores democráticos deben continuar impulsando el debate in- [173]
ternacional sobre la búsqueda de alternativas a la prohibición de las drogas, que tanto
sufrimiento ha ocasionado en el mundo y en Colombia en particular. Y que debe ser po-
lítica del Estado colombiano abrir espacios para una discusión del régimen internacional
prohibicionista. Sin embargo, la propuesta y el debate de la legalización de las drogas, por
importantes que sean, son insuficientes para enfrentar los problemas negativos del nar-
cotráfico sobre las violencias y la democracia en Colombia, por cuanto (y eso me permite
presentar mi posición frente al tercer problema) el margen de autonomía de Colombia frente
a la prohibición internacional existe, pero es limitado, porque el régimen prohibicionista
es internacional, sigue vigente y es apoyado por Estados muy poderosos, como Estados
Unidos, Rusia, China, los países musulmanes y la mayor parte de los países europeos.
Aunque hoy el consenso prohibicionista tiene ciertas fisuras y es posible que el estatus
de dos sustancias prohibidas, como la coca y la marihuana, tenga cambios importantes,
lo cierto es que en el corto e incluso mediano plazo no ocurrirán reformas importantes
frente a la cocaína o los derivados del opio. Y como el narcotráfico en América Latina está
hoy esencialmente asociado con el tráfico de cocaína y, en menor medida, de heroína, los
cambios del régimen internacional frente a la marihuana o la coca tendrán poco impacto
sobre el narcotráfico colombiano y latinoamericano, y sus violencias y corrupciones.
Infortunadamente, en el corto y mediano plazo, Colombia y América Latina deberán

seguir enfrentando los desafíos del narcotráfico. Y como en el largo plazo, como decía
Keynes, todos estaremos muertos, tenemos que desarrollar también políticas democrá-
ticas para enfrentar el narcotráfico y los abusos de sustancias psicoactivas, asumiendo

que en los próximos años la cocaína y la heroína seguirán siendo drogas prohibidas y
traficadas.
L A CRÍTICA A L A PROHIBICIÓN Y L A DEFENSA DE L AS ALTERNATIVAS REGUL ADOR AS
El análisis anterior presupone una crítica radical al prohibicionismo, por lo cual en

este punto justifico ese presupuesto, para lo cual (a) comienzo por exponer los posibles
modelos de políticas frente a las drogas, para luego (b) mostrar el fracaso y los costos del
prohibicionismo, y (c) defender la opción por una legalización regulada o regularización.
Una tipología sobre políticas frente a las sustancias psicoactivas
En la tabla 1, con base en trabajos previos, resumo las principales políticas en materia
de drogas.5 Estos “tipos ideales” weberianos son una simplificación, pues aunque el marco
internacional prohibicionista es bastante rígido, existen diferencias nacionales y regionales
significativas. Así, la política estadounidense no ha sido igual a la holandesa, e incluso,
en ciertos momentos, ciudades tan cercanas como Fráncfort o Múnich, en Alemania, pre-
sentaban estrategias diversas (Cesoni, 1996). Sin embargo, creo que la tabla 1 engloba y
precisa las diferencias básicas entre las distintas políticas.
Tabla 1. Modelos de manejo jurídico de sustancias psicoactivas
[174]
I II III IV
T ip o de p o lític a, Prohibición estricta o “gue- Prohibición flexible o Despenalización flexi- Despenalización es-
denominación y rra a las drogas”. Estrategia “reducción del daño”. ble, “reg ulariz ac ión” o tricta o política de “li-
algunos ejemplos de países como Estados Estrategia holandesa, “legalización regulada”. beralización general”.
históricos Unidos, Rusia y los países suiza y de otros países Política actual en mu- Política dominante en
musulmanes. y ciudades. chos países frente al al- el tabaco hasta hace
cohol o el tabaco, y de pocos años.
algunos países frente a
la marihuana.
Filosofía implícita y - Perfeccionismo moral o - Reducción de los abu- - Protección de la salud - Libre opción y elec-
objetivos protección a la salud im- sos y de los daños aso- pública en el marco de ción.
puesta por el Estado. ciados con el consumo. los derechos humanos. - Protección al máxi-
- El consumo es vicio mo- - Reducción de los da- - Reducción de los daños mo de la libertad in-
ral, o delito, o degradación ños asociados con las en todas las fases de la dividual y restricción
personal. políticas de control en economía de la droga. de la intervención del
- Es necesario erradicar todo relación con el consu- - El consumo es admi- Estado.
consumo de drogas ilícitas, midor. tido en respeto de la - Co nf ian z a e n e l
o al menos reducirlo signifi- autonomía, pero deses- papel regulador del
cativamente. timulado. mercado.
Papel del derecho Máximo, en todas las fases Mínimo en consumo y Mínimo en consumo, Prácticamente elimi-
penal y sancionador de la economía de la droga distribución minorista, distribución y produc- nado, al menos como
(producción, distribución y pero máximo en pro- ción. política diferenciada
consumo). ducción y distribución frente a las sustancias
mayorista. psicoactivas.
5 La tabla 1 fue formulada inicialmente en Uprimny (1998). Fue retomada por la Comisión Asesora para la Política
de Drogas en Colombia (2013). Véanse tipologías semejantes en Bertram et al. (1996) y CICAD (2013).

I II III IV
Uso de otros instru- Mínimos, y siempre al servi- Fuertes y diferenciados Fuertes y diferenciados Papel regulador del
mentos cio de la represión. en consumo, pero mí- en toda la cadena. mercado, por lo cual
nimos en relación con no hay instrumentos
la oferta. específicos.

Primero, encontramos la prohibición extrema o “guerra a las drogas”, que ha sido

liderada tradicionalmente por Estados Unidos, pero que actualmente es apoyada por
otros países, como Rusia y muchos Estados musulmanes y asiáticos.6 Esta política se
caracteriza por una penalización severa no solo del tráfico de las sustancias prohibidas,
sino también de su consumo, con la idea de erradicar totalmente su uso.
Segundo, encontramos la política de “reducción del daño”, que ha tenido resultados

exitosos, inicialmente sobre todo en países o ciudades europeas, pero que actualmente
se desarrolla también en otras partes del mundo.7 Esta estrategia mantiene la penali-
zación del tráfico de ciertas drogas, pero priva de sanción penal el consumo de esas
sustancias (esto es, despenaliza su uso) o al menos de sanción privativa de la libertad (es
decir, desprisionaliza el tema). Estas estrategias, inspiradas en criterios de salud pública,
no pretenden erradicar todo consumo, pues lo consideran un objetivo irrealizable, sino
reducir los daños asociados con el abuso de las drogas, pero también los daños derivados
de las propias políticas de control de dichos abusos. Y por ello optan por despenalizar [175]
el consumo, para evitar la marginalización de los consumidores, pues esta agrava sus
problemas de salud. Sin embargo, dichas estrategias se mueven dentro del ámbito prohi-
bicionista internacional, pues mantienen la criminalización de la producción y de gran
parte de la distribución de estas sustancias.
En tercer lugar encontramos las políticas de “legalización regulada” o “regularización”,

que es el modelo actual frente al alcohol o tabaco y de algunos pocos Estados frente a
la marihuana. Esta legalización regulada no implica un mercado libre; por el contrario,
esas sustancias son consideradas riesgosas para la salud y están sometidas a regulacio-
nes estrictas, como la prohibición de publicidad o de venta a menores de edad. Es pues
un mercado no solo controlado por el Estado, sino que su expansión es desestimulada
por las autoridades. Pero existe una oferta legal, no solo porque se reconoce un cierto
derecho de las personas adultas a consumir esas sustancias, sino también para evitar la
existencia de mafias violentas que controlen su producción y distribución.
6 Sobre el origen y expansión, tanto en Estados Unidos como a escala global, de esta perspectiva de “guerra a las
drogas”, véase Bertram (1996).
7 En esta tipología usamos la “reducción del daño” como uno de los modelos globales de respuesta al desafío
de las sustancias psicoactivas. Pero la reducción del daño es entendida igualmente, por ciertos autores, como
una filosofía y unas herramientas específicas de cualquier política frente a las drogas e incluso frente a otros
fenómenos sociales. Sobre el concepto de reducción del daño o “ harm-reduction”, por su conocida expresión en
inglés, véase IHRA (2009).

Finalmente, encontramos el modelo de “liberalización”, que caracterizaba el merca-

do de tabaco hasta hace pocos años, pues esas sustancias eran tratadas como cualquier
mercancía, por lo cual no solo el consumo era libre, sino que la producción y distribu-
ción eran igualmente libres, y con escasos controles. Estos enfoques se fundan en una
defensa radical de la autonomía individual y en una cierta confianza en las capacidades
reguladoras del mercado, por lo cual la intervención reguladora del Estado es mínima.
Una vez descritos esquemáticamente estos modelos regulatorios, surge una pregunta
obvia: ¿cuál es el más apropiado para enfrentar el desafío que plantean a nuestras so-
ciedades los eventuales abusos de drogas? Para responder a ese interrogante, comienzo
con la crítica al prohibicionismo, para luego abordar la alternativa de la regulación o la
legalización regulada.
La crítica al prohibicionismo
La prohibición ha fracasado, pues no ha reducido la producción ni el abuso de las

drogas ilícitas, pero en cambio sí ha inducido terribles sufrimientos. En efecto, el mercado
mundial de las drogas prohibidas se encuentra bien abastecido, a pesar del aumento de
recursos y de sanciones para eliminarlo.
Unos pocos datos del mercado de cocaína ilustran ese fracaso: si uno examina los
[176] informes mundiales de drogas de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y
el Delito (UNODC, por sus siglas del inglés The United Nations Office on Drugs and
Crime) —que desde 1997 ha hecho informes todos los años—, las interceptaciones anua-
les mundiales de cocaína pasaron de 291 toneladas en 1990, a 712 en 2008 y 1.436 en
2019, lo cual mostraría un enorme éxito de la represión; sin embargo, en esos mismos
años, la producción potencial de cocaína pasó de 771 toneladas en 1990 a 865 en 2008
y a 1.784 en 2019 (UNODC, 2011 y 2021). Durante esos mismos años, el precio al detal
de un gramo de cocaína en Europa no se ha elevado, sino que incluso en muchos años
se ha reducido. Por ejemplo, pasó de 143 euros en 1990 a 70 en 2008. Todo esto muestra
que, como tendencia, a pesar de que las incautaciones aumentan, el mercado sigue bien
abastecido. Los mercados de heroína y de marihuana han tenido evoluciones semejantes.
El prohibicionismo ha fracasado entonces en su objetivo central, que es controlar y

reducir la oferta de drogas, con el fin de disminuir su consumo. Pero en cambio ha pro-
vocado sufrimientos enormes. Por su gran rentabilidad, este mercado ilícito ha atraído
y alimentado mafias con una terrible capacidad de corrupción y violencia, como bien lo
sabemos los latinoamericanos. Ello no quiere decir que inevitablemente todo mercado
de drogas ilícitas sea siempre muy violento, pues algunos son bastante pacíficos, pero
la ilegalidad y la aparición de organizaciones criminales poderosas genera una enorme
potencialidad de violencia, que puede explotar, como sucedió con la intensidad de la
violencia homicida asociada, por ejemplo, con el conflicto del gobierno mexicano con
los carteles durante la administración de Calderón (Reuter, 2009). Igualmente, cier-
tos estudios econométricos han concluido que aproximadamente el 25 % de la tasa de

homicidios en Colombia en las últimas décadas se explica por el narcotráfico (Mejía &
Restrepo, 2013).
La prohibición ha generado también una suerte de adicción punitiva, pues su inefi-

cacia provoca “fugas hacia adelante” en materia de criminalización, lo cual ha generado

una desproporción en las leyes de drogas en todo el mundo. Tenemos, entonces, un de-
recho penal cada vez más autoritario y un gasto cada vez más considerable de recursos
en la infructuosa represión del narcotráfico. El ejemplo más extremo es la imposición
de la pena de muerte en varios países asiáticos, como China, Irán, Singapur, Vietnam o
Malasia, por delitos de drogas no violentos, como el tráfico de algunos kilos de cocaína
o heroína (Sander, 2018). Otro ejemplo menos dramático, pero igualmente grave es
que en América Latina es jurídicamente más grave contrabandear marihuana para que
pueda ser vendida a alguien que quiere consumirla, que violar a una mujer o matar al
vecino. Y no estamos hablando de las penas por los crímenes violentos cometidos por
los narcotraficantes para proteger su negocio ilícito, sino de las sanciones previstas por
el tráfico en sí mismo considerado (Uprimny et al., 2012).
Dada esa evolución, no es de extrañar que la prohibición también haya llenado las
cárceles de personas que no han cometido crímenes violentos ni graves. Son simplemente
consumidores o pequeños traficantes, que representan hoy un porcentaje importante
de las personas privadas de la libertad en nuestros países, como lo mostró un estudio
comparado sobre América Latina, con todos los efectos devastadores que ese encarcela- [177]
miento tiene en la vida de estas personas y sus familias (Chaparro & Pérez, 2017).
Esta criminalización creciente ha tenido además unos impactos discriminatorios muy

agudos, pues la represión suele recaer sobre las poblaciones en mayor situación de vul-
nerabilidad. Por ejemplo, en Estados Unidos, que tiene la mayor tasa de encarcelamiento
a escala mundial y donde un porcentaje muy importante de las personas en cárceles
están por delitos de drogas, varios estudios han mostrado que la probabilidad de que
un afro termine encarcelado es muchísimo más alta que la de un blanco, a pesar de que
la prevalencia del uso de drogas es similar en ambas poblaciones (Csete et al., 2016).
Este impacto discriminatorio es tan fuerte que algunos consideran que no es tanto
un efecto no querido de la prohibición, sino uno de sus propósitos, lo cual parece con-
firmado por la historia del surgimiento de la prohibición en Estados Unidos, que tuvo
un claro sentido discriminatorio. Por ejemplo, en 1909 se prohibió en ese país fumar
opio, pero no se criminalizó el consumo de otras formas de opiáceos, como la morfina y
la heroína, que son más riesgosos en términos de salud. Y en ello desempeñó un papel
esencial el racismo por parte de los anglosajones contra la población china —principales
fumadores de opio en esa época—, debido a la competencia creciente que esta minoría
estaba ejerciendo en el mercado de trabajo (Olmo, 1986, p. 9).
A todo ello hay que agregar las gravísimas violaciones de derechos humanos ocurridas en
las campañas antidrogas, como han sido, por solo citar un ejemplo, las miles de ejecuciones

extrajudiciales realizadas por el régimen de Duterte en Filipinas en su supuesta “guerra

a las drogas” (HRW, 2017). Crímenes semejantes han ocurrido en países como Colombia,
Brasil, México o Tailandia.
La criminalización ha agravado también los problemas de salud pública, pues margina

a los consumidores. En gran medida, esa marginalización provoca los efectos más graves
para el usuario, más que el uso de la droga en sí. Por ejemplo, la ilegalidad lleva al consu-
midor de heroína a utilizar jeringas usadas, lo cual facilita el contagio de enfermedades
graves, como la hepatitis B o el VIH. La prohibición impide cualquier control de calidad
de estas sustancias y hace que los consumidores queden sometidos a las redes de distribu-
ción ilegal, lo cual agrava sus problemas de marginalidad y de salud.
Hay que agregar, finalmente, que la prohibición desconoce principios medulares de

un Estado fundamentado sobre los derechos humanos, pues violenta la autonomía per-
sonal, ya que el consumo de sustancias psicoactivas per se no afecta derechos de terceros.
Por tal motivo, no debería ser penalizado en una sociedad pluralista y democrática,
como bien lo determinó nuestra Corte Constitucional en la Sentencia C-221 de 1994 y
lo han defendido varios autores (Nino, 1991; Uprimny, 1995). Y eso está ligado con uno
de los defectos más profundos del prohibicionismo, y es que busca eliminar todo consu-
mo, con lo cual no distingue entre el uso no problemático, que debería ser permitido,
el uso peligroso frente a terceros, que debería ser reprimido, y el uso dependiente, que
[178] requiere apoyos, pero no castigos para el consumidor. Ejemplifiquemos esa diferencia
con el alcohol. Que alguien tome una copa de vino al día no plantea ningún problema;
es incluso recomendable para la salud. Que alguien tome alcohol y maneje un carro es
un comportamiento que debe ser sancionado, pues pone en riesgo derechos de terceros.
Y el alcoholismo debe ser prevenido, y a quienes sean alcohólicos se les debe dar toda la
ayuda necesaria para salir de su dependencia. Pero lo que sería irracional y contrario a un
Estado respetuoso de la autonomía personal es que, para evitar los consumos peligrosos
de alcohol o la dependencia, pretenda prohibirse todo consumo de alcohol, incluidos los
consumos no problemáticos, que a nadie afectan.
Un punto esencial por destacar es que este fracaso de la prohibición no proviene de

falta de recursos o de la incompetencia de los funcionarios que la ejecutan, sino de la
estructura sistémica de este mercado. A pesar de ser una actividad prohibida, la mayor
parte de los intervinientes en las transacciones de drogas lo hacen de manera voluntaria.
Al ser un delito sin víctima aparente, el tráfico de drogas es muy difícil de controlar,
pues nadie está interesado en denunciarlo. Además, un triunfo coyuntural —como la
desarticulación de una mafia exportadora— solo provoca un desabastecimiento tem-
poral, que se traduce en el corto plazo en un alza de precios, justamente lo que busca
la prohibición, con el fin de disminuir el consumo. Pero lo paradójico radica en que
dicha alza es un poderoso incentivo para que otros ingresen en esa actividad, siempre
y cuando la demanda persista en el largo plazo. Y persiste…

Como la producción de drogas ilícitas de origen vegetal, entre ellas la cocaína o la

heroína, es técnicamente sencilla y los espacios geográficos potenciales para su produc-
ción son inmensos, entonces esos éxitos parciales lo único que logran es provocar un
desplazamiento de la producción hacia otras zonas geográficas. Ese efecto desplaza-
miento o “efecto globo” es conocido y está bien documentado. Por ejemplo, la represión

de la marihuana en México, con el uso de herbicidas a finales de los años sesenta, tuvo
como efecto esencial desplazar la producción a Colombia. Luego, la fumigación de la
marihuana en Colombia durante los años setenta permitió el desarrollo de los cultivos
en Estados Unidos. Pero como allá no la reprimen (y menos aún la fumigan), la mari-
huana es hoy una de los principales cultivos agrícolas de ese país y ha sido legalizada
en varios Estados.
Los fracasos de las políticas prohibicionistas para reducir la oferta no derivan de

falta de recursos o de errores de implementación, sino que provienen de defectos es-
tructurales de concepción.
La regularización: la alternativa a la prohibición
La prohibición es entonces injusta e ineficaz, pero ¿existen realmente políticas alter-

nativas? Para responder a esa pregunta conviene distinguir —según sugieren analistas
como Louk Hulsman (1987) o Ethan Nadelman (1990)—, entre los “problemas primarios”
ocasionados por el abuso de una sustancia psicoactiva y los “problemas secundarios”, de- [179]
rivados de las políticas de control que los Estados hayan adoptado frente a esa sustancia.
Un ejemplo ilustra esa diferencia: una cirrosis provocada por el consumo excesivo de
alcohol o un cáncer pulmonar causado por el cigarrillo son “problemas primarios”, pues
derivan del abuso de estas sustancias. En cambio, la violencia generada por las mafias
que controlan la producción y la distribución de la cocaína, o la contaminación por VIH
de los consumidores de heroína que comparten jeringas, o la sobrecarga de los sistemas
carcelarios, constituyen “problemas secundarios”, pues derivan de la criminalización de
la producción y el consumo de esas drogas.
Esta distinción es elemental, pero clave, pues muestra que las políticas destinadas
a controlar el consumo de las sustancias psicoactivas pueden ser muy dañinas para la
sociedad y para los propios consumidores. Así, permite analizar mejor los costos y be-
neficios de las distintas estrategias.
Como ya lo señalamos, las características del mercado de las drogas hacen que la
prohibición no pueda eliminar la producción ni el suministro de drogas. Esa estrategia
no logra controlar adecuadamente los problemas primarios asociados con los abusos de
drogas. En cambio, esa prohibición ocasiona problemas secundarios muy graves que ya
señalamos, en la medida en que genera un mercado ilícito controlado por redes crimina-
les, con todas sus graves consecuencias: violencia, corrupción, inestabilidad institucional,

etc. Además, la penalización margina socialmente a los usuarios y evita un control de la

calidad de las sustancias psicoactivas, lo cual agrava los problemas de salud.
La guerra a las drogas, que es el modelo extremo de prohibición (estrategia I en la

tabla 1), se encuentra asociada con problemas primarios y secundarios muy intensos. Las
estrategias II de reducción del daño, en cambio, aminoran ambos tipos de problemas,
pues disminuyen los costos asociados con el uso del derecho penal, ya que usualmente se
descriminaliza el consumo, y logran un mejor manejo sanitario del abuso de las sustancias
psicoactivas. Una comparación entre Estados Unidos (modelo de prohibicionismo duro)
y Holanda (innovador en estrategias de reducción del daño) evidencia esas diferencias.
Por ejemplo, Douglas McVay (2006) ha mostrado que la tasa de encarcelamiento es más
elevada en Estados Unidos que en Holanda, pero su situación sanitaria es peor; la pre-
valencia del VIH en usuarios de drogas en Estados Unidos es mayor, mientras que el
consumo de sustancias ilegales en Holanda ha sido menor. Además, el dinero per cápita
gastado en la aplicación de la ley de drogas es mucho más elevado en los Estados Unidos
que en Holanda, y eso a pesar de que este último país gasta el doble de dinero por cada
preso, con el fin de tener buenas condiciones en las prisiones. Esto se debe obviamente
a que el número de personas privadas de la libertad por infracción a las leyes contra las
drogas es mucho mayor en Estados Unidos que en Holanda.
Esta superioridad de las estrategias de reducción de daño frente a la guerra a las

[180] drogas, que he resumido comparando los casos de Holanda y Estados Unidos, se ha
visto confirmada con los análisis de otros países que han seguido, a veces aún más au-
dazmente que Holanda, estrategias de reducción del daño, como ha sido la experiencia
portuguesa, que descriminalizó el consumo de todas las drogas. Como consecuencia de
ello, se redujeron las muertes por sobredosis, disminuyó la prevalencia de VIH en los
usuarios, las personas con problemas de dependencia acudieron más a tratamiento y
el consumo general no aumentó (Greenwald, 2009). Igualmente, cuando se comparan
sistemáticamente países con estrategias de reducción de daño, como distribución de
jeringas o tratamientos con sustitución de opioides, frente a aquellas que nos las tienen,
siempre los primeros muestran mejores resultados sanitarios, como lo detalló la Comisión
de expertos de Lancet y John Hopkins sobre el tema (Csete et al., 2016).
Con la evidencia teórica y empírica disponible, es razonable suponer que las políticas
tipo III de legalización regulada conducirán a una disminución aún mayor de ambos
tipos de problemas; así, es evidente que la legalización regulada de la producción y la dis-
tribución de esas sustancias reduce los problemas secundarios, pues disminuye los costos
de las políticas de control, en la medida en que arranca a las organizaciones criminales
el manejo de estos mercados, con lo cual decrece la violencia y la corrupción asociada
con el narcotráfico. Un ejemplo viejo de ese impacto es la reducción significativa de la
violencia homicida y de la criminalidad organizada con la derogación de la prohibición
del alcohol, que rigió en Estados Unidos entre 1920 y 1933. En esos años, por ejemplo,
la tasa nacional de homicidio prácticamente dobló (de aproximadamente 5 por 100.000
habitantes en 1920 a 10 en 1932), para luego descender drásticamente desde 1933 y

volver a 5 por 100.000 habitantes. Y aunque ese movimiento de la tasa de homicidio no

se debió solo a la prohibición, es difícil suponer que esta no tuvo una incidencia decisiva
(Thornton, 1991).
En forma más clara, la legalización regulada permitiría combatir mejor a las organiza-

ciones criminales en América Latina. Es cierto que estas mafias no desaparecerían auto-
máticamente, pues muchos antiguos narcotraficantes buscarían nuevos negocios ilícitos;
pero más cierto aún es que se quitaría a estas organizaciones criminales el negocio más
rentable que tienen en la actualidad, lo cual facilitaría su desarticulación, pues evitaría su
reciclaje o que fueran reemplazadas por otras organizaciones.
Esta legalización regulada eliminaría también los rasgos autoritarios del derecho penal
de las drogas. A su vez, la disminución de los costos de la represión permite incrementar
los recursos para las estrategias preventivas, terapéuticas y de intervención comunitaria,
por lo cual es probable que los problemas asociados con el abuso disminuyan, aunque
el consumo general pueda incrementarse levemente. Además, hoy tenemos evidencia
bastante sólida que confirma parcialmente que la legalización no implica incrementos
brutales del consumo a partir de las evaluaciones que se han hecho sobre los impactos de
la experiencia de legalización de la marihuana para uso recreativo en varios Estados de
los Estados Unidos, como Colorado, Washington o California. Aunque las experiencias
son recientes y los datos son tentativos, hay estudios (Dills et al., 2021) que muestran que
la legalización no provocó un incremento significativo de la prevalencia del consumo [181]
de marihuana, que siguió las tendencias previas a la adopción de la medida. Lo mismo
sucedió con el consumo de otras drogas, como cocaína o alcohol, que algunos críticos de
la legalización consideraban que iba a crecer significativamente.
Finalmente, las políticas de liberalización total reducen aún más los problemas secun-
darios, pues ni siquiera es necesario controlar eventuales mercados paralelos, ya que no
habría regulaciones especiales para las sustancias psicoactivas; pero, al carecer de estrategias
preventivas y terapéuticas adecuadas, es probable que los problemas primarios asociados
con el abuso de las drogas puedan aumentar considerablemente. El ejemplo del mercado
libre del tabaco y los estragos sanitarios que ocasionó muestra los riesgos de la liberalización
frente a los problemas primarios.
En la figura 1 he intentado presentar los resultados de los cuatro tipos de políticas

en relación con la intensidad de los problemas primarios (eje de las x) y secundarios
(eje de las y).
La figura 1, que es puramente ilustrativa, y el análisis precedente, muestran que exis-

ten razones poderosas para sostener que una política tipo III, o similar a ella, representa
la estrategia más adecuada para enfrentar democráticamente los complejos problemas
sociales asociados con las sustancias psicoactivas, pues respeta la autonomía personal y
reduce tanto los daños que ocasiona el abuso de las sustancias psicotrópicas (problemas

Figura 1. Problemas primarios y secundarios asociados con las distintas políticas frente a las drogas
II
Problemas
secundarios
III
IV
Problemas primarios
[182] primarios), como los daños derivados de las propias políticas destinadas a controlar di-
chos abusos (problemas secundarios). La idea no es entonces reemplazar la prohibición
por un mercado libre de drogas, que pocos defienden, sino pensar en estrategias de
salud pública que minimicen los daños ocasionados por el abuso de sustancias psicoactivas,
pero que respeten los derechos humanos —tanto de los usuarios de drogas como de la
población en general—, y tomen en cuenta los costos y los efectos perversos de las propias
políticas de control.
Desde esa perspectiva, y con el fin de arrancar a las organizaciones criminales el mo-
nopolio de la distribución, es indispensable admitir la existencia de canales legalizados de
producción y distribución, controlados por el Estado, que tendrían características diversas
según los tipos de drogas. En efecto, la distribución de marihuana —droga casi inocua— no
puede ser la misma de la heroína, droga capaz de producir dependencia física y psíquica,
y con altos riesgos de sobredosis. Primaría, de esa manera, un criterio sanitario en la dis-
tribución y se buscaría que las drogas más peligrosas fueran las de más difícil acceso, para
desestimular así los abusos potenciales.
Como el consumo de las drogas no se considera algo conveniente y que deba ser
estimulado por la sociedad —sino una conducta tolerada—, ese mercado tendría que
ser pasivo; es decir, se despojaría a las redes legales de distribución de toda agresividad
comercial: prohibición de propaganda y publicidad, exclusión de marcas, etc. Como se

trata de monopolios estatales o de mercados fuertemente intervenidos, las políticas de

precios buscarían explícitamente desestimular el consumo.
En síntesis, no se pretendería facilitar y ampliar el consumo —como ocurre en un

mercado libre—, pero tampoco se haría legalmente imposible, como en un mercado

prohibido. Esas reglamentaciones mantienen una cierta intervención sancionadora del
Estado: habría que sancionar —como se hace con el alcohol— ciertos usos indebidos
que puedan afectar a terceros, como conducir un auto bajo los efectos de una sustancia
psicoactiva; se admitirá un mercado de drogas para adultos, pero se impondrían penas
a quienes indujeran a los menores a consumir.
La política estatal buscaría un equilibrio entre dos imperativos: ser al mismo tiem-
po flexible —en materia de precios y reglas de distribución— para evitar la extensión
indebida de un mercado paralelo, pero igualmente lo suficientemente severa como para
desestimular los abusos de drogas. Eso no sería siempre fácil, pero poco a poco, en forma
pragmática, se podrían encontrar las mejores soluciones.
EL MARGEN DE AUTONOMÍA DE COLOMBIA FRENTE A L A PROHIBICIÓN
Una pregunta surge del anterior examen: ¿qué margen de actuación tiene el Estado
colombiano frente a esas regulaciones internacionales? ¿Podría Colombia adoptar unila-
teralmente una estrategia de legalización regulada? [183]
Hasta hace unos 15 años, la respuesta a las anteriores preguntas era simple: el margen
era mínimo, por dos razones: (a) políticamente, el régimen internacional prohibicionis-
ta no tenía fisuras, pues era apoyado por casi todos los Estados; y (b) la interpretación
dominante de ese régimen, liderada por los Estados Unidos o la Junta Internacional de
Estupefacientes (JIFE), defendía posiciones prohibicionistas a ultranza. El único punto
en que se reconocía algún margen de discrecionalidad a los Estados era en relación con
el consumo, pero incluso en este campo la JIFE llegó a considerar que las estrategias
de “reducción del daño” eran contrarias a los tratados internacionales sobre drogas.8
Hoy la situación ha cambiado. El consenso prohibicionista está roto, ya que el enfo-

que prohibicionista es criticado no solo por académicos o movimientos sociales, como
ocurría en el pasado, sino también por personas y grupos poderosos, como antiguos
presidentes o primeros ministros9, o incluso por presidentes en ejercicio, como en su
8 Véase el prefacio del entonces presidente de la JIFE al informe de 2002 en INCB (2002).
9 El ejemplo tal vez más importante es la llamada Comisión Global sobre Política de Drogas (Global Commission
on Drug Policy), que fue creada en 2011, ha sido muy crítica del prohibicionismo y llama a un nuevo enfoque
fundado en salud pública y derechos humanos. Esa Comisión reúne numerosos expresidentes (como Cardoso,
de Brasil; Lagos, de Chile; Gaviria y Santos, de Colombia; Zedillo, de México; Sampaio, de Portugal; Kwasniews-
ki, de Polonia; Dreifuss, de Suiza; Obasanjo, de Nigeria; Uteem, de Mauricio), numerosos antiguos primeros
ministros (como Motlanthe, de Sudáfrica; Clark, de Nueva Zelanda; Clegg, de Reino Unido; Papandreou, de
Grecia, o Gallup, de Australia) o varios exfuncionarios internacionales de altísimo nivel (como Kofi Annan,

momento lo hizo Santos en Colombia o Mujica en Uruguay. Pero, además, esas críticas
se han acompañado de decisiones políticas que erosionan el consenso prohibicionista,
como la aprobación de la legalización de la producción de marihuana para consumo
interno recreativo en Uruguay, Canadá o en varios Estados de los Estados Unidos.
Estas fisuras políticas frente al prohibicionismo se han acompañado igualmente de

una propuesta por parte de ciertos juristas y países de reinterpretar en forma más flexi-
ble el alcance de los tratados sobre drogas, con el fin de armonizarlo con los derechos
humanos y con el respeto a una mayor autonomía de las democracias nacionales frente
al tema. El punto esencial de este enfoque jurídico es que los Estados tienen el deber
jurídico de armonizar sus compromisos internacionales frente a las drogas con sus otros
compromisos internacionales, en especial aquellos asociados con los derechos humanos.
Y es posible sostener (aunque es una tesis controvertida) que jurídicamente, en caso de
conflicto, las obligaciones en derechos humanos son prevalentes, porque el deber de los
Estados de respetar los derechos humanos es un mandato que tiene su base en la Carta
de las Naciones Unidas, tratado que predomina sobre cualquier otra convención, inclu-
yendo las de drogas, conforme con el artículo 103 de la Carta.
Por el contrario, las obligaciones internacionales de los Estados frente a las drogas
derivan de tratados que, si bien fueron realizados en el marco de las Naciones Unidas,
no son obligaciones que deriven de la Carta de las Naciones Unidas. Por consiguiente,
[184] los Estados pueden invocar sus obligaciones en derechos humanos, como frente a la sa-
lud de sus habitantes, para apartarse de los mandatos prohibicionistas (Uprimny, 2015;
Van Kempen & Fedorova, 2018).
El régimen internacional de las drogas debe ser entendido e interpretado de forma que
sea compatible con las obligaciones internacionales en derechos humanos. Esto significa
que además de la flexibilidad interna que tienen las convenciones de drogas, que otorgan
cierta autonomía a los Estados, existe una suerte de “flexibilidad externa”, que deriva del
hecho de que las obligaciones de los Estados frente a las drogas deben ser interpretadas en
una forma que sea compatible con las obligaciones internacionales en derechos humanos,
y no viceversa. Todo esto otorga a los convenios de drogas más flexibilidad de lo que su-
gieren las interpretaciones aisladas y guerreras de estos que predominaron en el pasado.
Esto muestra que hoy Colombia cuenta con un mayor margen de autonomía frente
al tema de las drogas ilícitas. Esto permitiría, por ejemplo, abandonar estrategias pu-
nitivas en materia de cultivos ilícitos o de consumo; o que Colombia tuviera estrategias
más finas para enfrentar la criminalidad organizada asociada con el narcotráfico, como
centrar los esfuerzos en las organizaciones más violentas y peligrosas. Todo eso parece
antiguo Secretario General de Naciones Unidas, o Louise Arbour, antigua Alta Comisionada de Derechos
Humanos). Incluso participan de esta comisión importantes exfuncionarios de Estados Unidos, como Georges
Shultz, antiguo secretario de Estado, o Paul Volcker, antiguo presidente de la FED. Sobre esta Comisión, se
puede consultar su página web: https://www.globalcommissionondrugs.org/

hoy posible política y jurídicamente. Pero esa autonomía no debe ser exagerada, pues
no solo resultaría imposible jurídica y políticamente que el Estado colombiano legalizara
unilateralmente la producción y distribución de drogas como la cocaína o la heroína,
sino que ciertos analistas, que incluso son muy críticos de la prohibición, cuestionan esas
interpretaciones jurídicas, por cuanto consideran que medidas unilaterales de Estados

como la legalización de marihuana para uso recreativo vulneran el régimen internacional
de drogas y pueden ser aceptadas temporalmente como un “incumplimiento respetuoso”
(“respectful non-compliance”) de esas obligaciones internacionales; sin embargo, esas deci-
siones unilaterales no pueden mantenerse de forma permanente por cuanto erosionan
la fuerza jurídica del derecho internacional (Wlash & Jelsma, 2019).
A TÍTULO DE CONCLUSIÓN: SEIS TESIS SOBRE EL PROBLEMA DEL NARCOTR ÁFICO Y L AS

DROGAS EN COLOMBIA, Y DOS PIL ARES DE UNA POLÍTICA DE ESTADO EN ESTE CAMPO
El examen precedente ha permitido llegar al menos a seis tesis sobre el problema del
narcotráfico y las drogas en Colombia que, aun a riesgo de repetir cosas ya dichas en este
artículo, conviene sistematizar para lograr la mayor claridad. Primero, el narcotráfico ha
tenido impactos negativos y profundos sobre la violencia, el conflicto armado y la demo-
cracia colombianas. Segundo, por consiguiente, deshacernos del narcotráfico ayudaría
mucho a la consolidación democrática y la paz en Colombia. Tercero, la regulación o le-
galización regulada es la mejor política frente a las sustancias psicoactivas, por lo cual el
prohibicionismo debe ser criticado, combatido y superado. Cuarto, esa legalización sería [185]
además muy beneficiosa para Colombia y América Latina, pues acabaría con el narcotrá-
fico, ya que eliminaría ese mercado de drogas ilícitas. Quinto, el consenso prohibicionista
internacional está debilitado, lo cual incrementa el margen de autonomía de Colombia para
criticar el prohibicionismo y desarrollar políticas que se acerquen a formas de regulación,
al menos en relación con la coca o la marihuana. Sin embargo, sexto, el prohibicionismo
subsiste como régimen internacional y es apoyado por Estados muy poderosos, sin que sea
previsible en el corto plazo que exista alguna posibilidad de avances hacia la legalización
de la cocaína o la heroína, que son las sustancias mayormente traficadas por las mafias en
Colombia y en América Latina.
Estas seis tesis podrían ser asumidas como las premisas empíricas de una política de
Estado colombiana frente a las drogas y al narcotráfico, que debería fundamentarse en
dos componentes aparentemente contradictorios, pero indispensables y complementarios:
debe buscar tanto (a) “alternativas a la prohibición” como (b) “alternativas en el marco
de la prohibición”. Desarrollo brevemente estos pilares.
Alternativas a la prohibición
Si la prohibición es inapropiada y contraproducente para enfrentar el abuso de sus-

tancias psicoactivas, y si, además, la legalización elimina el narcotráfico, lo cual es muy
beneficioso para nuestra democracia, es obvio que Colombia debe promover alternativas
a la prohibición, tanto en el campo internacional como nacional.

En el campo internacional, la posición del Estado colombiano debería entonces ser

una crítica a la prohibición y un llamado permanente a su reforma y a la adopción de
estrategias reguladoras, pero aceptando que, por su limitado margen de maniobra,
Colombia no puede legalizar unilateralmente sustancias como la cocaína o la heroína.
Esta política internacional puede tener varias dimensiones: (a) debería implementarse
la propuesta, incluida en el Acuerdo de paz con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de
Colombia (FARC), de que Colombia lidere una gran conferencia internacional que redis-
cuta el tema, con el fin de mostrar la necesidad de superar la prohibición. (b) Colombia
debería abandonar, a escala internacional, cualquier discurso que legitime la prohibición,
señalando que la respeta por necesidad, pero no por convicción; esto es, por respeto al
derecho internacional y por cuanto no puede modificarla unilateralmente. (c) Colombia
debería apoyar las medidas que otros Estados adopten en la perspectiva de la regulación,
como los mercados regulados para marihuana recreativa, o un mercado legal para la hoja
de coca que vaya más allá de la protección ya existente a los consumos tradicionales de
los pueblos indígenas. (d) Para evitar que esas experiencias reguladoras, que desconocen
el régimen internacional de drogas, impliquen una erosión del derecho internacional,
Colombia debería no solo apoyar la tesis de la prevalencia de las obligaciones interna-
cionales de derechos humanos, que algunos hemos defendido, sino, además, avanzar en
algunas vías jurídicas complementarias, como las planteadas por Walsh y Jelsma.
[186] Según su propuesta, los países críticos de la prohibición deberían presentar reservas
a los tratados existentes o desarrollar acuerdos entre ellos para reformar parcialmente
esos tratados, con efectos únicamente para esos Estados, que es lo que llaman “trata-
dos inter se”, un procedimiento previsto por el artículo 41 de la Convención de Viena
sobre tratados (Walsh & Jelsma, 2019). Por ejemplo, Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia
podrían adoptar un tratado para un mercado legal regional de hoja de coca para usos
distintos a la fabricación de cocaína y con acuerdos con otros países para la exportación
de esos productos.
En el campo interno, las alternativas a la prohibición podrían operar en aquellos es-

pacios en que se reconoce una autonomía creciente a los Estados, que son esencialmente
dos: (a) la posibilidad de un mercado legal de la hoja de coca, que incluya usos distintos
a los tradicionales; y (b) la posibilidad de un mercado legal estrictamente regulado de
marihuana para consumo recreativo interno. En Colombia deberíamos avanzar sólida-
mente en ambas direcciones.
Tengo claro que ambas políticas pueden suscitar fuertes oposiciones internas y que
desconocen los actuales tratados de drogas. Pero creo que un debate democrático ilustrado
puede vencer esas resistencias, y esas innovaciones serían aceptadas por la comunidad
internacional, en especial debido a la experiencia de mercados legales de marihuana en
Estados Unidos. Y vale la pena proponer esos cambios, que serían avances significativos
en una perspectiva de regularización y superación progresivas de la prohibición.

Alternativas en el marco de la prohibición
Como la prohibición se mantendrá en el corto y mediano plazo, al menos frente a la

cocaína y los opiáceos, entonces es necesario desarrollar también estrategias dentro del
marco de ese régimen internacional, por criticable que este sea, con el fin de minimizar

sus efectos negativos, pero teniendo claro que la prohibición no solo no resuelve, sino
que agrava los problemas de abusos de drogas.
Esta posición puede parecer cínica, pues acata una política que critica por perjudicial
e injusta; pero en realidad es una estrategia fundada en un pragmatismo con cierta
dimensión trágica: nos vemos forzados a aceptar, al menos temporalmente, ese régimen
prohibicionista, por cuanto no lo podemos cambiar unilateralmente, pero evitamos hacer
de esa necesidad una virtud. Y por ello buscamos las mejores estrategias en ese marco,
teniendo claro que el propósito no es obligatoriamente reducir el tamaño del mercado
ilícito de drogas, como lo pretende la prohibición, sino que el objetivo es minimizar
los daños del abuso de drogas, pero también los daños que ocasiona la prohibición y la
presencia de ese mercado ilícito.
A título ilustrativo y sin pretensión de exhaustividad, desarrollo algunas posibilidades

de ese enfoque en relación con el consumo, los cultivos ilícitos, el tráfico y el enfrenta-
miento a las organizaciones criminales.
[187]
Frente al consumo, Colombia debe no solo mantener la despenalización que la Corte
Constitucional impuso con la Sentencia C-221 de 1994, pero que ha sido infortunada-
mente combatida por ciertos gobiernos, como el de Uribe y el de Duque, sino que debe
evitar que los usuarios de drogas sean perseguidos penalmente. En la práctica, a pesar
de la despenalización del consumo, muchos consumidores terminan criminalizados, por
cuanto el porte sigue siendo sancionado cuando desborda, aunque sea en forma mínima,
la dosis personal. Y por eso también los consumidores están permanentemente someti-
dos a hostigamiento policial. Esto requiere ajustes normativos y una nueva doctrina al
respecto en la Policía y la Fiscalía, con el fin de evitar esta criminalización de facto de
los consumidores (Uprimny et al., 2014).
Igualmente, Colombia debe adoptar formalmente y poner en marcha una perspec-

tiva de reducción del daño frente al consumo, fundada en los siguientes pilares: (a) la
distinción entre los distintos tipos de consumo (no problemático, dependiente y riesgoso
para terceros); (b) un tratamiento diferenciado según tipo de sustancias; (c) la adopción
de estrategias preventivas adecuadas para prevenir los abusos y riesgos de las sustan-
cias psicoactivas; y (d) la implementación de programas y centros de atención fundados
en evidencia para los consumidores con problemas que requieren apoyo. Todo esto es
posible en el marco de la prohibición, y resulta necesario, pues los estudios realizados
sobre las políticas frente al consumo muestran las graves deficiencias de las estrategias
preventivas y de los centros de tratamientos de la dependencia, muchos de los cuales son

violatorios de los derechos de los usuarios (Comisión Asesora para la política de Drogas
en Colombia, 2013; Uprimny et al., 2014).
Las políticas frente a los cultivos ilícitos deberían enfatizar, como lo establece el
Acuerdo de paz, el desarrollo alternativo y la erradicación voluntaria frente a aquellas
estrategias de erradicación forzada. En particular, debe abandonarse la fumigación, que
tiene graves efectos ambientales y sobre la salud, afecta la legitimidad local de las ins-
tituciones y no es eficaz para la reducción de esos cultivos en el mediano y largo plazo.
Por el contrario, las estrategias de sustitución, cuando son apoyadas por la creación de
bienes públicos rurales, como infraestructura vial para la comercialización de los produc-
tos alternativos, han mostrado resultados más sostenibles en el tiempo en la reducción
de los cultivos ilícitos en un determinado territorio, pues reducen las vulnerabilidades
locales que facilitan el desarrollo de esas actividades ilegales. Además, a diferencia de la
erradicación forzada, que criminaliza a los cultivadores, estas estrategias de sustitución
han mejorado la vida de los pobladores y no han tenido los efectos negativos, en refe-
rencia a la violencia y pérdida de legitimidad institucional local, de las erradicaciones
forzadas (Bermúdez & Garzón, 2020).
Igualmente, si Colombia avanza a un mercado legal de hoja de coca para productos

distintos a la cocaína, también podría pensarse en que la sustitución incluya la posibilidad
de transformar los cultivos de coca ilícitos en cultivos de coca para ese mercado lícito.
[188]
Es cierto que, a pesar de lograr mejores resultados en las regiones intervenidas, las
estrategias de sustitución pueden ser tan ineficaces como la aspersión en lograr una
reducción global permanente de los cultivos ilícitos, ya que estos, por los problemas es-
tructurales de la prohibición que analizamos anteriormente, pueden desplazarse a otros
territorios, o incluso a otros países, con lo cual el efecto globo se mantiene y la oferta
de cocaína no disminuiría. Por eso, el propósito de estas intervenciones no debe ser a
toda costa reducir la oferta de cocaína, lo cual es estructuralmente imposible o implica
costos humanos inadmisibles, sino evitar los daños que pueden implicar esos cultivos
ilícitos a la democracia, a la seguridad y al medio ambiente.
Este pragmatismo trágico también debe orientar la lucha contra el tráfico y contra
el crimen organizado. Colombia debe tener políticas frente a los desafíos de esta crimi-
nalidad organizada, pues las mafias del narcotráfico son altamente desestabilizadoras
de nuestras precarias democracias. Por consiguiente, el Estado colombiano debe seguir
fortaleciendo su capacidad para investigar policialmente y sancionar judicialmente a
las organizaciones criminales mafiosas asociadas con el narcotráfico. Pero la necesidad
de enfrentar estos desafíos de la criminalidad organizada no nos debe hacer olvidar la
crítica radical al prohibicionismo, pues la posible desarticulación de esas organizaciones
no logrará reducir globalmente la magnitud de la economía ilícita de las drogas, debi-
do al efecto globo que señalamos anteriormente. Otras organizaciones surgirán en su
reemplazo. A lo sumo, lograremos “exportar” el problema de las mafias de las drogas
a nuestros vecinos.

La idea no es entonces que Colombia combata a las mafias del narcotráfico para
“salvar” al mundo de las drogas, pues la prohibición no logra ese propósito. El foco
debe estar más en reducir el impacto negativo del narcotráfico en violencia, corrupción
y criminalidad, aunque esto no obligatoriamente reduzca la magnitud del narcotráfico,
pues nuestro problema es controlar el impacto antidemocrático de ese mercado ilícito

y de esas mafias, pero sabiendo que el necesario enfrentamiento a esa criminalidad
organizada no soluciona en nada el problema del abuso de sustancias psicoactivas.
Este enfoque descarnado permite orientar más lúcidamente las estrategias, tanto frente
al microtráfico como al gran tráfico y a las grandes mafias, para lo cual es pertinente
recordar que no todos los mercados ilícitos de drogas son igualmente violentos. Y por
consiguiente, a veces (no siempre), la mejor estrategia es convivir con un mercado ilícito
de drogas sin pretender eliminarlo o reducir su tamaño, pero desarrollando estrategias
para limitar su violencia y su impacto antidemocrático. Un ejemplo significativo al res-
pecto fue el llamado “milagro de Boston”, liderado por el criminólogo David Kennedy,
en asocio con la policía local, que logró reducir drásticamente los homicidios entre
jóvenes en esa ciudad a mediados de los años noventa (Kennedy et al., 2001). Muchos
de esos homicidios estaban ligados con bandas criminales juveniles, muchas vinculadas
al microtráfico, pero en vez de tratar de acabar el tráfico, la estrategia fue reducir la
violencia de esas organizaciones, por medio de intervenciones en que la policía les hacía
saber a los líderes de esas bandas que el foco de la intervención policial no estaría en
el tráfico como tal, sino en quienes ejercieran violencia homicida. La estrategia no fue [189]
entonces suprimir el mercado ilícito, sino reducir su violencia, y el resultado fue positivo.
No existen fórmulas mágicas para poner en marcha esta estrategia de centrar la lucha
contra el tráfico y las mafias en reducir sus impactos violentos y antidemocráticos, y no
obligatoriamente en limitar el tamaño del narcotráfico, pues estrategias que han funcio-
nado bien en ciertos contextos pueden ser desastrosas en otros. Por ejemplo, con el fin
de evitar que surjan mafias desestabilizadoras como el llamado Cartel de Medellín, que
puso en jaque al Estado, la estrategia colombiana ha sido descabezar a las organizacio-
nes narcotraficantes y ha funcionado para esos propósitos, pues, aunque el narcotráfico
no se ha reducido significativamente, no han surgido organizaciones con el poder de
intimidación de Pablo Escobar. Pero esa misma estrategia tuvo resultados negativos en
México, cuando fue impulsada por el presidente Calderón, pues desestabilizó los arre-
glos locales de poder e incrementó la violencia homicida en ese país (Morales, 2011).
Además, en ciertas ocasiones, la mejor forma de enfrentar ese poder desestabilizador
de las mafias puede ser reducir el mercado ilícito. Sin embargo, la asunción de este
pragmatismo trágico frente a la prohibición propuesta en este texto, combinada con un
enfoque de derechos humanos, debería permitirnos tener la lucidez para enfrentar de
la mejor forma posible el problema del narcotráfico y de las drogas ilícitas en Colombia.

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ARROZ Y COCA: UNA MODERNIZACIÓN
DESIGUAL Y VIOLENTA EN EL
ARIARI, COLOMBIA, 1950-1990

María Clara Torres, Ph. D. en Historia, Stony Brook University. Correo electrónico: macalatorresb@gmail.com
RESUMEN
Este artículo analiza la trayectoria histórica de la región del Ariari hacia los cultivos de coca. Estudia el
proceso histórico comprendido entre 1950 y 1990, a lo largo del cual una frontera abierta se convirtió en
un epicentro agroindustrial rodeado por cultivos ilícitos de coca. El texto muestra cómo una dinámica
transnacional como la Revolución Verde conf luyó con una economía y una cultura agrícola de frontera,
para producir un proceso acelerado de modernización agrícola desigual y violenta. La coca mestiza y
colona fue un resultado inesperado de esta transformación social.
Palabras clave: coca, ruralidad, historia, Colombia
R I C E A N D CO C A: A N U N E Q UA L A N D V I O L E N T AG R I C U LT U R A L M O D E R N I Z AT I O N , [193]
A R I A R I , CO LO M B I A , 1950 -1990
A B S T R AC T
This article analyzes the historical trajectory of the Ariari region towards coca cultivation. It studies the
historical process between 1950 and 1990, through which an open frontier became an agro-industrial
epicenter surrounded by illicit coca crops. The text shows how transnational dynamics like the Green
Revolution met with a frontier economy and culture to generate an accelerated process of agricultural
modernization. Mestizo and colonist coca was an unexpected result of this social transformation.
Keywords: coca, rurality, history, Colombia

INTRODUCCIÓN
En enero de 1992, Edgardo Moscardi, representante en Colombia del Instituto Inte-

ramericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), pronunció un discurso ante la
Federación Nacional de Arroceros sobre los efectos de la Revolución Verde:

Arroz y coca: una modernización desigual y violenta
en el Ariari, Colombia, 1950-1990 María Clara Torres
No hay duda de que las tecnologías de la Revolución Verde no son neutrales con respecto al
tamaño de las explotaciones. Los grandes propietarios adoptaron estas tecnologías primero,
en mayor proporción y se beneficiaron más de ellas. [Estas tecnologías] han exacerbado el
proceso de diferenciación social en las zonas rurales. (Fedearroz, 1992a, p. 43)
A principios de la década de 1990, el mencionado funcionario internacional consta-

taba que la Revolución Verde había exacerbado las desigualdades sociales. Reconocía
que, en general, la Revolución Verde había logrado aumentar la productividad agrícola
para alimentar a una población urbana creciente, pero había fracasado en su intento
por reducir la pobreza en el mundo rural.
El presente artículo analiza la trayectoria histórica de la región del Ariari hacia los
cultivos de coca. Estudia el proceso histórico comprendido entre 1950 y 1990, mediante
el cual una frontera abierta se convirtió en un epicentro agroindustrial rodeado por
cultivos ilícitos de coca. El texto muestra cómo una dinámica transnacional como la Re-
volución Verde confluyó con una economía y una cultura de frontera, para producir un
proceso acelerado de modernización agrícola. La coca mestiza y colona fue un resultado
inesperado de esta transformación social.
El artículo reconstruye el proceso histórico a través del que la agricultura artesanal de

arroz se transformó en extensas plantaciones mecanizadas hacia finales de la década de 1970.
[194] Un poco más tarde, durante el decenio de 1980, los capitales del narcotráfico intensificaron el
proceso de modernización agrícola. Los colonos se vieron incapaces de invertir grandes
capitales para adecuar los cultivos artesanales de arroz a las exigencias del mercado.
Perdieron sus tierras y se reubicaron en las márgenes de la frontera agrícola. Adopta-
ron la coca como estrategia de supervivencia ante la mecanización de la agricultura y la
concentración de la propiedad rural. La coca mestiza y colona surgió así en los bordes
de una frontera en plena expansión, donde estaban ubicados los bastiones históricos
del Partido Comunista y de la guerrilla de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de
Colombia (FARC-EP).
Este texto también explora el papel de la violencia política en el proceso de moder-

nización agrícola. Los colonos, afiliados a los sindicatos agrarios y entusiasmados con
la creación del partido político Unión Patriótica (UP), retomaron las demandas de in-
fraestructura y servicios rurales, que no fueron satisfechas por la ola reformista de los
años sesenta del siglo XX, impulsada por la política hemisférica de la Alianza para el
Progreso. Una vez más, los colonos del Ariari perdieron la lucha política por la reforma
agraria durante la guerra sucia de las décadas de 1980 y 1990. Fueron exterminados
en su intento de lograr avances democráticos.
Las posibilidades de justicia social para el campo se vieron aún más restringidas
con la implementación de agresivas políticas neoliberales durante el decenio de 1990.
El texto analiza el impacto del “giro neoliberal” en la expansión de los cultivos de coca.
Muestra también cómo la apertura de la economía hundió la industria del arroz —el

principal cultivo comercial legal de la región—. Además, la liberalización del comer-

cio dejó a los asalariados rurales sin su principal fuente de empleo, y los empujó selva
adentro a cultivar coca.
Si bien el artículo analiza esas transformaciones socioeconómicas, también presta

especial atención a las identidades y las ideologías políticas de la región. Las lealtades
a los partidos conservador, liberal y comunista estaban profundamente arraigadas en
El Ariari, y se remontaban al proceso de colonización de mediados del siglo XX. Las
identidades políticas se reprodujeron a lo largo de la frontera y desempeñaron un papel
crucial en la conformación de economías y geografías políticas subregionales distintas.
El texto está organizado cronológica y geográficamente. Ofrece una visión detallada

de los procesos subregionales distintos, aunque conectados, que se desarrollaron en la
cuenca del río Ariari entre 1950 y 1990. Como nota editorial, el texto usa estadísticas
que abarcan todo el departamento de Meta, cuando no dispuso de datos específicos
para la región del Ariari.
DEL ARROZ A CHUZOS A L A NARCOHACIENDA (1950 -1980)
Durante el periodo 1950-1980, la agricultura de subsistencia del Ariari se transformó

en una vigorosa agroindustria. La economía basada en el arroz y en el maíz artesanales
fue reemplazada por grandes extensiones de arroz mecanizado e irrigado. En la década [195]
de 1980, la región del Ariari se convirtió en uno de los epicentros de la industria arro
cera colombiana. Estos avances regionales seguían la tendencia creciente del consumo
de arroz en todo el país. Según el geógrafo Philippe Leurquin (1967), este cereal pasó de
ser un producto marginal en la dieta de los colombianos, durante la década de 1940, a
constituirse en un alimento esencial de la canasta básica, en la de 1960.
A partir del decenio de 1950, los habitantes del interior emigraron al Ariari; especial-
mente, los pequeños productores y los aparceros provenientes del vecino departamento
del Tolima (Incora, 1974). Allí, en el Tolima, los extensos distritos de riego construidos
en la década de 1950 impulsaron la modernización de la agricultura hasta el punto de
transformar este departamento en el centro de la industria arrocera colombiana en los
decenios de 1940 y 1950 (Leurquin, 1967; Lozano, 1959); sin embargo, las exigencias
de usar métodos modernos de agricultura amenazaron a los aparceros y a los pequeños
agricultores (Leurquin, 1967). Estos factores hicieron que el estrato más bajo de los
cultivadores de arroz del Tolima emigrara en los años cincuenta del siglo XX al Ariari,
una región más pacífica, con tierras abundantes y más baratas.
En la frontera del Ariari, el cultivo de arroz mecanizado e irrigado exigía unos costos
de producción tan elevados que este tipo de agricultura fue una excepción y una rareza
hasta la década de 1980. El método de cultivo predominante era aquel conocido como
arroz secano manual, o a chuzos (Fedearroz, 1958b). Durante los meses secos, los colonos
quemaban los árboles y las malas hierbas. Durante la temporada de lluvias, preparaban

la tierra para las actividades de siembra. Esta se hacía a mano, con la ayuda de palos,
o chuzos. Cuadrillas de picadores abrían surcos en el suelo y procedían a depositar las
semillas en cada hueco. Al final de la temporada de lluvias, los regadores cosechaban el
arroz descorchando manualmente las espigas y guardando los granos en latas de grasa
animal. Se les pagaba a los trabajadores según el número de latas suministradas; cada
una tenía capacidad para almacenar hasta una arroba. Una parte de la cosecha se molía
a mano para el consumo familiar, y el excedente se vendía en el molino más cercano,
para luego ser transportado a los mercados en Bogotá (Fedearroz, 1958b). Esta forma
artesanal de producción de arroz era socialmente relevante, ya que representaba una
fuente tanto de nutrientes como de dinero en efectivo para los hogares de los colonos.
La Revista Arroz, principal órgano de difusión de la Federación Nacional de Arroceros

(Fedearroz), reprodujo las voces de los agricultores de la década de 1950. Por ejemplo,
Miguel Parga Pantoja se trasladó del Tolima al Ariari en 1957 (Fedearroz, 1958a). Era uno
de los colonos más exitosos de la región, ya que tenía maquinaria adquirida cultivando
arroz en una finca alquilada en el Tolima. A su llegada al Ariari, don Miguel alcanzó el
ansiado estatus de propietario, aunque la revista no precisó si tenía un título legal sobre la
tierra. “Es difícil encontrar otra zona del país donde gocen de más tranquilidad y segu-
ridad sus habitantes”, se alegraba don Miguel (Fedearroz, 1958a, p. 34). Señaló que los
hacendados quedaron en bancarrota después de La Violencia, pero estaban decididos a
olvidar las penurias de aquellos años. “Aquí no hubo el vandalaje de otras partes; hubo
[196] fue una guerra en que se defendían la vida y los ideales de un pueblo altivo, valeroso”,
afirmó (Fedearroz, 1958a, p. 34). Para él, sobraba recordar quiénes habían destruido el
ganado y las haciendas. “¡En todo caso no fueron las guerrillas!”, exclamó (Fedearroz,
1958a, p. 34); sin embargo, don Miguel se quejaba amargamente por la falta de capital
y de préstamos agrícolas para iniciar una finca productiva. “La instalación en los Lla-
nos es costosa, pues a pesar de que la tierra es barata, hay que hacerlo todo”, aseguraba
(Fedearroz, 1958a, p. 35). Los arroceros del Ariari sabían perfectamente la magnitud de
la inversión en capital y maquinaria que se necesitaba para que ese cultivo fuera rentable.
“No todos como yo, por amor al trabajo y al campo van a hacer fuertes inversiones en estas
regiones”, subrayó don Miguel. Recordó que en la inauguración del edificio del Banco de
Colombia, los dirigentes Alfonso López y Zuleta Ángel invitaron a personalidades de la
industria y del comercio en Villavicencio con el siguiente mensaje: “Que vengan, nos conoz-
can, nos traten, y se queden con nosotros” (Fedearroz 1958a, p. 35) . Don Miguel sugirió
que el anuncio dijera, más bien: “Que vengan a ayudar a hacer patria y a hacer dinero”
(Fedearroz, 1958a, p. 35). Don Miguel expresaba así las ambiciones y los retos a los que
se enfrentaban los arroceros relativamente “acomodados” a finales de la década de 1950.
En efecto, la falta generalizada de capital y de tecnología ralentizaba la productividad

y las ganancias. Quienes se dedicaban a los métodos artesanales eran especialmente
vulnerables a las inundaciones, a las enfermedades de las plantas y al agotamiento del
suelo (Leurquin, 1967). A mediados del decenio de 1950, la mayoría de los arroceros del
departamento de Meta, el 95 %, seguía el método tradicional de arroz secano (Fedearroz,
1956). El tamaño promedio de las parcelas dedicadas al cultivo de arroz era bastante

pequeño en Meta: aproximadamente, 6,3 ha (Departamento Administrativo Nacional de

Estadística [DANE], 1961). El departamento también registraba uno de los rendimientos
de arroz más bajos del país: 1.398 kg por ha, comparados con los 2.897 kg producidos
en Tolima, el epicentro arrocero del país (DANE, 1961). Cuando los rendimientos se
desplomaban como consecuencia del agotamiento de los suelos, solo había dos alternati-

vas posibles: la inversión en maquinaria o la migración a nuevas áreas (Leurquin, 1967).
Hacia mediados de la década de 1960, en plena Revolución Verde, el Instituto Nacio-

nal de Abastecimiento (INA) dictó una nueva política que sería aplicada en las distintas
regiones del país. La entidad decidió comprar solo el arroz que cumpliera con ciertos
estándares de calidad (Leurquin 1967). Con ello, presionó a los agricultores para que
utilizaran variedades seleccionadas, insumos agroquímicos y maquinaria; todos ellos,
importados (Leurquin, 1967). Simultáneamente, Fedearroz introdujo una variedad de
semilla desarrollada en Filipinas, que producía plantas de mayor tamaño, más granos,
menos follaje y mayor resistencia a las plagas (Fedearroz, 1991b; 1992d). Como respues-
ta a dichos cambios tecnológicos, la producción de arroz en Colombia se triplicó y se
extendió geográficamente durante la década de 1970 (Fedearroz, 1989b; 1991b).
Estas innovaciones se introdujeron tardíamente en la cuenca del río Ariari. A dife-

rencia de otras regiones colombianas, las tecnologías asociadas a la Revolución Verde se
empezaron a implementar solo hacia finales de la década de 1970 y durante toda la de
1980. Allí, las transformaciones científicas y los nuevos estándares de calidad también [197]
actuaron como poderosos incentivos para los empresarios capitalistas. El arroz mecani-
zado e irrigado exigía grandes extensiones de tierra y cuantiosas inversiones en capital,
asegurando altas tasas de rendimiento para los empresarios agrícolas, a expensas del
campesinado.
Las publicaciones de la Revista Arroz permiten entrever esta transición hacia la meca-
nización de la agricultura. En 1982, el joven ingeniero industrial Luis Ernesto Villalba
se trasladó de la ciudad a una finca en el departamento de Meta, que había heredado
de su padre (Fedearroz, 1989a). Su progenitor había logrado criarlos modestamente a
él y a sus hermanos dedicándose a la producción ganadera; sin embargo, Luis Ernesto
consideraba que tenía la educación universitaria necesaria para hacer de la tierra una
empresa más rentable. Por ello, decidió invertir en métodos modernos de cultivos de
arroz. “Si hubiera empezado a cultivar arroz secano, habría seguido siendo un secanero
toda mi vida. En cambio, decidí construir un distrito de riego y utilizar las semillas más
tecnificadas”, afirmó Luis Ernesto (Fedearroz, 1989a, p. 22). Como tenía la gran ventaja
de poseer un título legal de la tierra, rápidamente obtuvo un préstamo bancario. Com-
pró una retroexcavadora para construir un dique de riego que conectara los campos
con el río. En seis meses, Luis Ernesto instaló un canal de 7 millas, el cual podía regar
unas 1.000 ha de arroz. No recibió ninguna ayuda del gobierno, pues los trámites para
solicitar una línea de crédito oficial eran tan complicados, que habría tardado años en
conseguir su aprobación (Fedearroz, 1989a). Así, Luis Ernesto representaba una nueva

generación de profesionales, que invirtieron en distritos de riego, maquinaria pesada y

semillas mejoradas durante la década de 1980.
En 1990, Fedearroz publicó el primer Censo Nacional del Arroz, el cual reveló la
magnitud de la transformación: el arroz secano había desaparecido por completo del
departamento de Meta. En ese momento, la superficie cultivada de arroz en el Meta se
estimaba en 75.985 ha, de las cuales el 55 % correspondía a arroz mecanizado, y el 45 %,
a arroz irrigado (Fedearroz, 1990). El Ministerio de Agricultura de Colombia confirmó
el aumento significativo de la producción de arroz en Meta: en 1984, la producción de
arroz irrigado alcanzó 164.800 toneladas, y luego se disparó a 230.800 en 1990. El arroz
mecanizado siguió la misma tendencia al alza, como se ve en la figura 1.
Figura 1. Producción industrial de arroz en el departamento de Meta (1984-1990)
250.000
200.000
Toneladas métricas
150.000
[198]
100.000
50.000
0
1984 1986 1988 1990
Arroz irrigado 164.680 146.100 222.000 230.800
Arroz mecanizado 111.800 119.300 204.700 231.900
Fuente: elaboración propia con base en Ministerio de Agricultura (1985, 1990, 1992).
El cambio en el método de cultivo impactó significativamente la industria arrocera en

el departamento de Meta. Primero, el tamaño medio de las parcelas dedicadas al cultivo
de arroz se disparó, al pasar de 6 ha en 1960 a 60 ha en 1988 (DANE, 1964; Fedearroz,
1990). Segundo, el tamaño de todas las explotaciones agrícolas aumentó en Meta, con
un promedio de 153 ha (Fedearroz, 1990). Estas cifras eran sorprendentemente grandes
en comparación con el resto del país, donde el tamaño promedio de las explotaciones
era de 48,3 ha (Fedearroz, 1990). Tercero, el área dedicada a la producción mecanizada

de arroz en Meta se duplicó: pasó de 25.000 ha en 1984 a 57.500 ha en 1990 (Ministerio

de Agricultura, 1992). Finalmente, la introducción de maquinaria y herbicidas aumentó
considerablemente los rendimientos. Los índices de productividad del arroz crecieron de
1,4 tm por ha en 1960 a 5,4 en 1988 (DANE, 1964; Fedearroz, 1990). En suma, las grandes
inversiones y el mayor uso de maquinaria pesada favorecieron la expansión del tamaño

de las explotaciones, el crecimiento de las tasas de productividad y mayores ganancias.
Sin embargo, la modernización del sector arrocero no estuvo acompañada por la

formalización de la propiedad de la tierra. En 1988, la mayoría de los agricultores que
utilizaban métodos modernos no eran propietarios: los arrendatarios representaban el
61 %, mientras que los propietarios solo representaban el 38 % (Fedearroz, 1990). Esto
muestra las disparidades socioeconómicas entre los cultivadores de arroz a finales de
la década de 1980.
En tan solo una década se produjo una fuerte concentración de la tierra. Para 1984,
el coeficiente Gini en el departamento de Meta ascendía a 0,88 (Instituto Geográfico
Agustín Codazzi, 2012). En poco menos de 50 años, la región pasó de ser una frontera
agrícola abierta, con arreglos de tenencia de la tierra más equitativos que el resto de la
Colombia rural, a tener una de las distribuciones de la tierra más desiguales del país.
Estas tendencias regionales siguieron el desarrollo de la industria arrocera del país.

En Colombia, los métodos modernos representaban el 94 % de la superficie dedicada [199]
al arroz y el 98 % de la producción de arroz (Fedearroz, 1990); sin embargo, había una
diferencia esencial entre las tendencias nacionales y las regionales, ya que el arroz secano
no había desaparecido en el resto del país, como sí había ocurrido en Meta. Alrededor
del 52 % de todos los arroceros colombianos seguían utilizando este método tradicio-
nal, aunque ocupaban el escaso 6 % de la superficie cultivada en arroz y representaban
solo el 2 % de la producción total de arroz del país (Fedearroz, 1990); por lo tanto, en
algunas regiones del país el campesinado había, de alguna manera, logrado resistir la
embestida del proceso de industrialización.
Durante toda la década de 1980, Fedearroz promovió activamente la investigación

científica en el cultivo del arroz. En asocio con el Instituto Colombiano Agropecuario
(ICA) y el Instituto Internacional de Investigaciones sobre el Arroz (IIRI) en Filipinas,
la Federación desarrolló variedades regionales diseñadas para las condiciones ambien-
tales de cada zona productora de arroz (Fedearroz, 1991b; 1992d). Por ejemplo, en 1983
crearon las variedades conocidas como Orzyca Llanos-4 y Orzyca Llanos-5, tolerantes a
los insectos y enfermedades que asolaban la región del Ariari (Fedearroz, 1991b; 1995c).
Con ello, estas instituciones descentralizaron la investigación científica para resolver los
problemas de zonas arroceras específicas. Durante toda la década de 1980, las institucio-
nes internacionales, el Estado colombiano y el gremio arrocero tomaron medidas activas
para eliminar el arroz de baja calidad, introducir semillas mejoradas, experimentar con
fertilizantes y promover la mecanización

En 1990, Colombia tuvo los índices latinoamericanos más altos de productividad del
arroz —esto es, 4,7 toneladas/ha—, en comparación con el promedio de América Latina
—de 2,3 toneladas/ha— (Fedearroz, 1990). Dentro del país, los departamentos con ma-
yores índices de productividad eran los pertenecientes al cinturón arrocero tradicional:
Huila (6,9 toneladas/ha) y Tolima (6,8 toneladas/ha), seguidos por Cundinamarca (6,7
toneladas/ha) y Meta (5,4 toneladas/ha) (Fedearroz, 1990).
Las políticas proteccionistas y la regulación del comercio exterior facilitaron el de-

sarrollo de la industria arrocera colombiana (Leurquin, 1967). Fedearroz evolucionó
hasta convertirse en un influyente grupo de presión; principalmente, gracias al apoyo
financiero que recibía de las subvenciones públicas y de las contribuciones de sus afilia-
dos. El sector también se benefició de las políticas oficiales para estabilizar los precios
del cereal y restringir las importaciones.
En general, toda la agricultura comercial creció significativamente durante la déca-

da de 1980 en Meta. En 1988, la producción agrícola en el departamento representaba
el 9,4% del total nacional en 1988, un valor similar al que registraba Antioquia en ese
momento, como se observa en la tabla 1. En tan solo cuatro décadas, esta antigua frontera
agraria se había convertido en un centro de producción agrícola industrial a gran escala.
Tabla 1. Valor de la producción agrícola*, Meta (1983-1988) (en porcentaje)

[200]
Año Total nacional Meta Antioquia
1983 100 8,2 11,9
1984 100 7,3 12,4
1985 100 7,2 10,3
1986 100 6,8 9,8
1987 100 8,8 10,0
1988 100 9,4 9,9
*Incluye algodón, arroz irrigado, banano para exportación, cacao, palma africana, ajonjolí, sorgo y soya.
Fuente: Sarmiento y Moreno (1990) con base en datos del Ministerio de Agricultura.
Sin embargo, este “milagro” económico también fue posible gracias a la aparición de
los empresarios de la droga. A partir de la década de 1980, los narcotraficantes acumu-
laron vastas extensiones de tierra para el lavado de dinero (Berry, 1995). Abel Zabala
(1999), un agudo observador local, constató que los ingresos del narcotráfico fluían
hacia el sector rural, para ser invertidos en la agricultura y en la ganadería. Los jefes
mafiosos blanqueaban dinero en los sectores del arroz, el maíz y la soya; especialmente,
en las tierras más fértiles situadas a orillas del río Ariari. Los pequeños agricultores se
veían obligados a vender a un precio exiguo sus tierras, o a abandonarlas (Zabala, 1999).
El economista Jesús Bejarano (1988) afirmó que las inversiones de los narcotraficantes

transformaron el latifundio ganadero tradicional de Meta. Introdujeron innovaciones

tecnológicas a gran escala, como la extensión de la energía eléctrica a las granjas, la
instalación de establos tecnificados e importaciones masivas de nuevas razas de ganado
(Bejarano, 1988). De esta manera, las sofisticadas narcohaciendas se apoderaron de las
tierras más productivas, como lo plasmó una caricatura de un periódico (figura 2).

Figura 2. Narcohacienda
[201]
Fuente: citado en Sarmiento y Moreno (1990, p. 34).
En 1988, la Misión de Estudios del Sector Agropecuario (MESA, 1990) estimó que entre
el 8 % y el 23 % del dinero del narcotráfico que ingresaba a Colombia había sido invertido
en tierras agrícolas. El informe indicaba que los narcotraficantes eran propietarios de
cerca de un millón de hectáreas de tierra en el país, lo que representaba alrededor del
2,8 % de la superficie total (MESA, 1990). Los economistas Libardo Sarmiento y Carlos
Moreno (1990) indicaron que los dineros ilícitos invertidos en los sectores agrícolas se
concentraban principalmente en Meta, Casanare, el Magdalena Medio, el Urabá antio-
queño y la Costa del Caribe (Sarmiento & Moreno, 1990). El narcotráfico actuaba como
catalizador del proceso de modernización agrícola en esas fronteras agrícolas.
Estas transformaciones económicas provocaron una reconfiguración de las fuerzas

políticas. En Meta, los jefes del Cartel de Medellín se unieron a oficiales militares, orga-
nismos de seguridad, y élites políticas regionales para formar agrupaciones paramilitares
(Gómez-Suárez, 2015). Gonzalo Rodríguez Gacha, jefe del Cartel de Medellín, financió

y entrenó unidades paramilitares en sus extensas fincas de San Martín, las cuales pro-
tegían a los grandes terratenientes de los secuestros y las extorsiones realizados por las
FARC-EP (Sobrevivientes del Comité Cívico por los Derechos Humanos del Meta, 1997).
A partir de la década de 1980, los paramilitares evolucionaron hacia “una combinación
de anticomunismo arraigado con intereses creados en el narcotráfico” (Gómez-Suárez,
2015). Así, en las subregiones del alto y el medio Ariari, la modernización agrícola es-
tuvo lejos de ser impulsada exclusivamente por la innovación científica y la solidez de
las instituciones del gremio arrocero: más bien, fue catalizada por los empresarios de la
cocaína, mediante el ejercicio brutal de la violencia.
TIERR A Y COCA EN LOS OCHENTA
Una dinámica por completo distinta se desarrollaba en los asentamientos ubicados

en los márgenes de la frontera del Ariari. Esta sección se centra en el núcleo poblacional
de Medellín del Ariari y en los asentamientos de la subregión del bajo Ariari, ubicados
en los alrededores de la serranía de La Macarena. La historia de esos caseríos estuvo
profundamente entrelazada con el Partido Comunista y el posterior nacimiento de la
guerrilla marxista-leninista de las FARC-EP.
Desde la década de 1950, el Partido Comunista asumió un papel protagónico en

la colonización y en el reparto inicial de esas tierras. Junto a los colonos, los cuadros
[202] comunistas fundaron Medellín del Ariari en 1959, así como otros asentamientos de los
alrededores de la serranía de La Macarena, como Lejanías, en 1958, y Mesetas, en 1962
(Franco, 2010; Sintragrim, 2009). En Medellín del Ariari, los campesinos formaron el
Sindicato Agrario del Meta, que pronto se convirtió en la fuente de autoridad local dis-
tribuyendo tierras y resolviendo problemas cotidianos entre vecinos (Sintragrim, 2009).
En estos caseríos y sus alrededores, el cordón umbilical de los colonos con el Partido
Comunista se formó durante el éxodo migratorio, se reafirmó durante las primeras
etapas del asentamiento y se mantuvo durante los años posteriores.
Durante el Frente Nacional, los gobiernos diferenciaron el trato hacia los colonos del
Ariari según su filiación partidista. En 1964, en el marco de la reforma agraria promo-
vida por la Alianza para el Progreso, el presidente Guillermo León Valencia inauguró
un proyecto de desarrollo agrícola en las colonias liberales y conservadoras situadas en
el alto y el medio Ariari; sin embargo, ese mismo año lanzó una campaña contrainsur-
gente, también financiada por Estados Unidos, y conocida como Operación de Seguridad
Latinoamericana, en los asentamientos comunistas del bajo Ariari.
Como reacción a esta ofensiva, el 20 de julio de 1964, los núcleos de autodefensas

campesinas comunistas que estaban dispersos a lo largo del suroeste de Colombia se reu-
nieron en la Primera Conferencia del Bloque Sur. Allí, proclamaron el Programa Agrario
Revolucionario (Alape, 1994; Arenas, 1985). Esta plataforma política anunciaba su rechazo
a la Ley de Reforma Agraria de 1961: “En oposición a la deshonesta e insincera reforma

agraria de la burguesía, planteamos una reforma agraria revolucionaria que transforme

de raíz la actual estructura socioeconómica del campo colombiano” (Arenas, 1985, p.
86). En contraste con la reforma agraria oficial en curso, los revolucionarios adoptaron
una retórica antiimperialista radical y se comprometieron a “combatir incesantemente
el régimen colombiano pro-yanqui hasta derrocarlo” (Arenas, 1985, p. 87). También

prometieron confiscar las tierras concedidas a las empresas norteamericanas y convertir
los grandes latifundios a una producción planificada y centralizada. Aparte de dichas
propuestas de mano dura, el núcleo del programa comunista abogaba por la propiedad
privada de las clases trabajadoras rurales. Pretendía abolir toda forma de trabajo no
libre y asignar títulos de propiedad totalmente gratuitos a las personas que cultivaban
la tierra; además, prometía suspender las deudas contraídas por el campesinado con
usureros, especuladores e instituciones gubernamentales. Se comprometía, igualmente,
a entregar maquinarias, herramientas y animales de trabajo. Tenía, también, planes de
implementar un programa de vivienda rural y un sistema de caminos que conectara las
fincas con los mercados (Arenas, 1985). El Programa Agrario Revolucionario de 1964
sirvió como grito de batalla fundacional para la guerrilla de las FARC-EP, que fueron
creadas un par de años después, en la Segunda Conferencia del Bloque Sur (1966), en
Uribe, Meta (Alape, 1994; Arenas, 1985). A partir de ese momento, el movimiento in-
surgente acompañó la lucha de los colonos por la tierra.
Durante las décadas de 1960 y 1970, Medellín del Ariari y los pueblos aledaños a la
serranía de La Macarena fueron considerados zona roja. Sus habitantes fueron prime- [203]
ro vistos como simpatizantes comunistas, y posteriormente, como colaboradores de las
FARC-EP. Este estigma los marginó significativamente de la inversión pública, razón por
la cual el Sindicato Agrario del Meta tuvo que suplir la falta de ayuda gubernamental.
Ruby Castaño, una líder del sindicato, recordó en una entrevista que
[…] nadie se atrevía a venir a Medellín del Ariari. No había inversión del gobierno. Muchos
campesinos murieron por fiebres, paludismo, accidentes de trabajo y mordeduras de ser-
piente debido a la distancia de los centros de salud y a los ríos intransitables. El abandono
estatal y la pobreza prevalecían. (International Peace Observatory [IPO], 2012, p. 4)
En 1970, el sindicato comunista adoptó el nombre de Sindicato de Trabajadores

Agrícolas Independientes del Meta (Sintragrim), cuyos miembros se comprometieron
a “defender una amplia reforma agraria y los derechos de los campesinos a la tierra”
(Sintragrim, 2009, p. 172). Esta retórica se materializó en una miríada de acciones coti-
dianas. El sindicato organizaba eventos comunitarios entre sus afiliados para recaudar
fondos y gastaba los ingresos en el bienestar colectivo: construyendo escuelas primarias
y puentes rudimentarios, asignando parcelas agrícolas y otorgando pequeños présta-
mos (IPO, 2012; Sintragrim, 2009). Estas iniciativas fomentaron lazos de solidaridad
duraderos entre los miembros del sindicato, quienes levantaron desde sus cimientos el
asentamiento de Medellín del Ariari.

Mientras tanto, los dirigentes del Frente Nacional en Bogotá recompensaban a sus
clientelas gastando recursos oficiales exclusivamente en los bastiones liberales y con-
servadores del Ariari. Por ejemplo, en 1973, el gobierno de Pastrana Borrero pretendió
reconciliar a los pueblos rojos y azules construyendo un puente llamado “Puente de la
Amistad” sobre el río Ariari (Sintragrim, 2009). Este río había servido durante y después
de La Violencia como frontera divisoria entre el asentamiento liberal de El Castillo y la
colonia conservadora de Cubarral. Pero como todas estas poblaciones eran relativamen-
te cercanas, los comunistas de Medellín del Ariari se beneficiaron indirectamente del
acercamiento entre liberales y conservadores, y utilizaban el puente para transportar sus
mercancías, como todos los demás (Sintragrim, 2009). De esta manera, las comunidades
de izquierda lograron sortear pragmáticamente la narrativa discriminatoria impulsada
desde el ámbito nacional.
La disolución del Frente Nacional permitió un mayor margen de maniobra para las
organizaciones no afiliadas a los dos partidos tradicionales. En 1979, el Ministerio de
Obras Públicas, finalmente, reconoció el estatus legal de Sintragrim, creado a mediados
de los años cincuenta del siglo XX (Sintragrim, 2009). A partir de entonces, la organi-
zación pudo expandir su influencia a otros asentamientos ubicados en los alrededores
de la serranía de La Macarena, como Uribe, Vistahermosa y Mesetas; además, logró
aumentar el número de sus afiliados a 2.500 miembros (Sintragrim, 2009). Para sus lí-
deres, el sindicato constituía “un proceso de resistencia campesina que durante muchos
[204] años ofreció una alternativa de vida y acceso a la tierra” (Sintragrim, 2009, p. 172). Estas
organizaciones de base jugaron un papel informal —pero decisivo— en la regulación
de la vida cotidiana.
Las primeras plantaciones de marihuana aparecieron a mediados de la década de

1970, en Vistahermosa, en las inmediaciones del Parque Nacional de la Serranía de La
Macarena, pero desaparecieron hacia finales de la década, cuando los precios se desplo-
maron bruscamente. Según el economista Óscar Arcila, la creación, en Estados Unidos,
de una variedad sin semillas provocó una contracción de la demanda de marihuana
colombiana y causó una crisis de sobreproducción. En 1977, los precios bajaron tanto
que la marihuana tuvo que ser quemada o arrojada a los ríos (Arcila, 1989). Ese fue el
fin de la breve relación de los colonos de La Macarena con la marihuana. El sociólogo
Alfredo Molano (1989, pp. 300-301) sostuvo que “[la marihuana] fue un ensayo general,
frustrado, pero preparó a la gente para el cultivo de coca que llegó casi inmediatamente”.
Hacia 1978, la coca empezó a reemplazar las plantaciones de marihuana en el Parque

Nacional de la Serranía de La Macarena. Los traficantes de esmeraldas aprovecharon
su experiencia en el contrabando y en el empleo de la violencia para controlar cada eta-
pa de la lucrativa industria de la cocaína (Molano, 1989). En un lugar conocido como
La Libertad, entre El Retorno y Calamar (Guaviare), los comerciantes de esmeraldas
establecieron extensos cultivos de coca, protegidos por hombres fuertemente armados.
Contrataban la mano de obra local para cultivar las matas, entrenaban a grupos especia-
lizados para refinar la cocaína y, finalmente, enviaban la droga por avión a Villavicencio

o a Bogotá (Molano, 1989); sin embargo, los colonos pronto descubrieron los secretos
del cultivo de la coca. Sus semillas se extendieron hacia el norte, a lo largo de los ríos,
desde La Libertad hasta San José del Guaviare, y desde allí, hasta Puerto Rico, en el
sur de Meta, y luego, hasta la serranía de La Macarena (Molano, 1989). Así, se abrieron
pequeñas parcelas de coca en zonas aisladas dentro del parque protegido.

Un censo realizado en la serranía de La Macarena registró una importante afluen-
cia migratoria de colonos desde finales del decenio de 1970 (Universidad Nacional de
Colombia, 1989). Se estima que entre 1982 y 1988, cerca de 2.000 familias llegaron al
área protegida ubicada en el bajo Ariari, mientras que el 7 % de la reserva forestal fue
convertida en parcelas de coca y de subsistencia (Universidad Nacional de Colombia,
1989). En 1988, cerca de 25.000 personas vivían en la reserva natural; la mayor parte
—el 46 %— había nacido en el departamento de Meta, y el resto, en otras zonas del país
(Universidad Nacional de Colombia, 1989). En este censo de 1988 se observaron frentes
activos de colonización y el surgimiento de varias aldeas como centros de comercio de
pasta de coca. Estos minúsculos caseríos florecieron en las riberas de los ríos, ya que
a menudo dichos cuerpos de agua eran el único medio de transporte tanto para las
personas como para la droga. Así, a lo largo de la década de 1980 surgieron pequeños
puestos de avanzada, como Barranco Colorado, sobre el río Ariari; Puerto Toledo, a lo
largo del río Güejar; Nueva Colombia, a orillas del río Guayabero, y Jardín de Peñas, a
lo largo del río Duda (Universidad Nacional de Colombia, 1989). El rápido crecimiento
de esos pueblos del Bajo Ariari iba estrechamente ligado a la modernización agrícola y [205]
a la concentración de tierras que se daba, simultáneamente, en las subregiones vecinas
del alto y el medio Ariari. Las presiones para realizar costosas inversiones de capital en
tecnología agrícola superaron las capacidades de los colonos, que migraron hacia La
Macarena, y expandieron así la frontera.
La coca representó una forma de resiliencia para los colonos. Para Molano, “parecía
como si todos los sufrimientos, las privaciones y la explotación a los que habían sido so-
metidos los colonos se hubieran vengado de repente. ¡Y qué venganza!” (Molano, 1989,
p. 301). La noticia del cultivo ilegal pronto atrajo a más personas, quienes inundaron
la periferia para cultivar y procesar las hojas. Llegó una gran variedad de gente que
ofrecía todo tipo de bienes y servicios: vendedores de insumos químicos, comerciantes,
prostitutas, vendedores ambulantes y recolectores estacionales de hoja de coca. Todos
ellos fueron atraídos a esta reserva natural, ahora transformada en un importante punto
de producción y venta de droga para el mercado global. Los negocios legales, incluyendo
hoteles, restaurantes y tiendas, florecieron de la mano de la coca (Zabala, 1999).
Inicialmente, las FARC-EP impusieron límites al negocio de la droga en la sierra de La

Macarena. Se opusieron a las ambiciones de los narcotraficantes de crear un complejo cocai-
nero con plantaciones de coca a gran escala, laboratorios sofisticados y pistas de aterrizaje
clandestinas, como los que se establecieron en Caquetá y Putumayo durante la primera
mitad de la década de 1980. En La Macarena, la guerrilla trató de proteger la modesta
economía de los colonos. Insistieron en preservar los cultivos de pancoger y mantener la

producción de coca a pequeña escala. Según Óscar Arcila (1989, p. 175), “se notificó a los
colonos que, por cada hectárea cultivada en coca, debían sembrar otra en yuca, plátano y
maíz”; además, “un llamado Jueves Agrario inculcaba que todos debían dedicar ese día de
la semana a actividades agrícolas diferentes al cultivo de coca” (Arcila, 1989, p. 175). Con
ello, la guerrilla de las FARC-EP buscaban preservar el origen campesino de los nuevos
cocaleros. Esta era una tarea sumamente difícil, dado que sus ingresos como organización
rebelde dependían cada vez más de los impuestos recaudados de la economía cocalera.
Luis Alberto Morantes, alias Jacobo Arenas, era consciente del reto que suponía la
producción capitalista de la droga. El cuadro comunista había desempeñado un papel
esencial en la creación de Medellín del Ariari, a finales de la década de 1950, y se había
convertido en el ideólogo de la guerrilla a finales de la década de 1980. Jacobo Arenas
expresó este reto en una entrevista a la prensa:
Yo soy un revolucionario, no tengo nada qué ver con el capitalismo, peleo contra el capitalismo.
Lo que pasa es que como vivo en el capitalismo, lucho en el capitalismo; y como se necesita
capital para hacer la revolución, pues, entonces, lo hacemos. Pero cuando triunfe la revolución
paramos ahí el proceso y creamos un nuevo modo de producción, una nueva concepción de
la vida donde se suprima la explotación de unos hombres por otros. (Semana, 1987)
Pero mientras se daba esta anhelada victoria, el movimiento guerrillero se vio en la

[206] tarea de flexibilizar su resistencia ideológica a la mercancía capitalista regulando la vida
cotidiana de las comunidades deseosas de participar en el auge cocalero. La ideología
fue negociada pragmáticamente, como lo narró Jacobo Arenas un par de años antes de
su muerte:
Lo que nosotros hacemos con los cultivadores es decirles: compañeros, no les vamos a pro-
hibir que siembren porque eso es una cosa que se hizo general, y además no somos gobierno
para prohibir; cultívenla, pero compren ganado, monten sus fincas, higienicen sus casas,
eduquen a sus muchachos, porque de pronto esto de la coca se va a terminar. Y la gente está
haciendo exactamente eso, simpatiza con esa orientación y no solamente simpatiza sino que
tiene que aceptarla”. (Semana, 1987)
El anhelo de los colonos de aprovechar la bonanza, sumado a las prioridades militares

de la propia guerrilla, empujaron a las FARC-EP hacia la economía cocalera. Su deci-
sión de apoyar la producción de narcóticos en 1982, durante la Séptima Conferencia,
les permitió expandirse geográficamente y fortalecer sus capacidades militares (Cook,
2011). Como resultado de esta medida, los cultivos de coca brotaron silenciosamente a
lo largo y ancho de la Amazonía colombiana.
Pese a ello, Colombia siguió siendo, en su mayor parte, un país procesador de cocaína
durante la década de 1980. Se estima que entre el 83 % y el 93 % de la pasta de coca se
seguía importando de Perú y Bolivia, como se muestra en la tabla 2.

Tabla 2. Producción de pasta de coca colombiana e importada
1981 1982 1983 1984 1985
Pasta de coca colombiana 7,6 % 8,3 % 18,0 % 13,0 % 7,0 %
Pasta de coca importada 92,4 % 91,7 % 82,0 % 87,0 % 93,0 %

Fuente: elaboración propia con base en Gómez (1988, p. 99).
Cuando fueron expulsados de aquellas subregiones, en plena modernización agrícola,

los empobrecidos colonos del Ariari pudieron recurrir a los bolsones de tierra disponibles.
Cedieron a la presión porque aún había tierra disponible en esa frontera en expansión;
en cambio, el dinero en efectivo era un recurso mucho más escaso y, por tanto, más
valioso que la misma tierra. La venta de las “mejoras” y la consiguiente apertura de
nuevos frentes de colonización suponían una modesta fuente de dinero en efectivo. Los
ingresos procedentes de los cultivos de coca se convirtieron en otra fuente de dinero en
efectivo; además, la coca encajaba perfectamente con la historia de los colonos de tumbar
monte e instalarse selva adentro. Miles de colonos se llevaron a cuestas sus demandas
irresueltas de infraestructura y servicios rurales hacia los confines de la frontera. Las
demandas colectivas de infraestructura y servicios rurales básicos expresadas durante
el decenio de 1960 resurgieron en la cuenca del río Ariari en el de 1980.
L A UNIÓN PATRIÓTICA Y LOS INTENTOS DE REFORMAS DEMOCR ÁTICAS EN EL ARIARI

[207]
Durante los años ochenta del siglo XX, los clamores de paz y reforma agraria volvie-
ron a ocupar la atención nacional. En agosto de 1982, el político conservador Belisario
Betancur asumió la Presidencia después de hacer una exitosa campaña a favor de un
acuerdo de paz con todos los grupos guerrilleros activos en ese momento. Poco después
de tomar posesión, Betancur (1982-1986) inició diálogos secretos con el secretariado de
las FARC-EP (Alape, 1994; Arenas, 1989; Chernick, 1988; Dudley, 2006 ). Incluso antes
de sellar un acuerdo de paz con la guerrilla, y como muestra de buena voluntad, el Es-
tado colombiano hizo una concesión sustancial. El Congreso expidió la Ley 35 de 1982;
esta otorgaba una amnistía general que borraba los delitos políticos cometidos hasta la
fecha y liberaba de las cárceles a todos los combatientes presos. Las conversaciones de
paz concluyeron con éxito el 28 de marzo de 1984, cuando el gobierno de Betancur y
las FARC-EP llegaron a un acuerdo en Uribe, Meta, un pequeño y remoto caserío de la
serranía de La Macarena (Romero, 2011). Dicha localidad servía como cuartel general
de las FARC-EP y tenía el valor simbólico adicional de ser su lugar de nacimiento, a
mediados de la década de 1960 (Alape, 1994).
Ahora más numerosa y organizada, la guerrilla volvió a presionar por la redistribu-

ción de la tierra. El acuerdo de paz, conocido como los Acuerdos de Uribe, reconoció
que el acceso democrático a la tierra sería crucial para poner fin al conflicto armado.
“El gobierno tiene una amplia voluntad de impulsar vigorosamente la aplicación de una
política de reforma agraria en reconocimiento a que los problemas de la tierra están

presentes en los actuales conflictos sociales”, rezaba el acuerdo (citado en Romero, 2011,
p. 415). El acuerdo de paz también se comprometió a introducir reformas adicionales
en el Congreso para garantizar la seguridad de los líderes de la oposición (Romero,
2011, p. 413-416). A los combatientes de la guerrilla se les concederían garantías para
organizarse política y económicamente, aunque no se especificaron los detalles sobre
la desmovilización completa de la guerrilla; además, el acuerdo de paz se comprometía
a promulgar elecciones populares de gobernadores y alcaldes, que hasta entonces eran
nombrados por el gobierno central. De este modo, los Acuerdos de Uribe parecían abrir
oportunidades democráticas, luego del excluyente Frente Nacional bipartidista. Ofrecía
la oportunidad de llevar a cabo reformas sencillas, pero cruciales, para resolver de una
vez por todas el conflicto armado de tres décadas, que hasta entonces asolaba princi-
palmente la periferia del país.
Poco tiempo después de la firma, el acuerdo de paz dio su primer fruto. El 11 de

mayo de 1984, la guerrilla de las FARC-EP lanzó su nuevo partido político, llamado
Unión Patriótica (UP). La noticia fue anunciada en un acto público masivo de 20.000
personas en el centro de Bogotá (Romero, 2011). Este evento dio visibilidad a los rebel-
des, quienes salieron de sus bastiones históricos en la frontera agrícola para militar en
la esfera pública. “La UP haría lo que las FARC no pudieron hacer: llevar el mensaje
de los rebeldes a un público amplio”, escribió el académico Steven Dudley (2006, p. 56).
[208] Este partido volvió a agitar las banderas del “problema campesino”. Su platafor-
ma de campaña abogaba por una reforma agraria que expropiara los latifundios y los
redistribuyera sin costo alguno entre los campesinos sin tierra (citado en Romero, 2011,
p. 418). Su política agraria proponía la construcción de infraestructura vial y la concesión
de créditos agrícolas a largo plazo y a bajo interés, así como la introducción de técnicas agrí-
colas modernizadoras (citado en Romero, 2011, p. 418). Así pues, las reivindicaciones de
la UP en materia de reforma agraria se daban dos décadas luego del impulso reformista
de la Alianza para el Progreso y del Programa Agrario Revolucionario de las FARC-EP.
A mediados de la década de 1980, las FARC-EP ya habían abandonado su fuerte

retórica antiimperialista y su aspiración de colectivizar la agricultura; sin embargo, el
Estado colombiano aún debía títulos de propiedad de la tierra y servicios rurales básicos
a los colonos de la frontera. Las élites reformistas del Frente Nacional habían incumplido
sus promesas de convertir a los colonos de la frontera en prósperos agricultores. Así, en
los últimos años de la Guerra Fría, la UP, partido de izquierda, reclamó con vehemencia
esas reformas aún pendientes.
En el Ariari, los miembros de las ligas agrarias recibieron con los brazos abiertos a
la UP. “El pueblo organizado en el Sindicato de Trabajadores Agrícolas Independientes
del Meta y en el Partido Comunista, le apostó incondicionalmente a este proceso, colo-
cándole los mejores cuadros políticos y sindicales a esta batalla de ideas políticas”, dictan
las memorias del Sindicato de Trabajadores Agrícola Independiente de Medellín del
Ariari (Sintragrim, 2009, p. 173). Los militantes sindicales se movilizaron masivamente

para apoyar el nuevo partido: “Se esperaba y se creía que los cambios se iban a dar. Las
movilizaciones que se hacían lo demostraban; ríos de gente se movían en los caseríos,
inundados de felicidad, entre aplausos y admiración vivía la población”, recuerda uno de
ellos (Sintragrim, 2009, p. 173). La UP también atrajo a algunos liberales y progresistas,
a los independientes, a los estudiantes y a otras organizaciones comunitarias, a tal punto

que el departamento de Meta se convirtió en uno de los bastiones más importantes de
la UP en el país (Dudley, 2006 ). En 1986, el partido de izquierda eligió quince escaños
municipales y un representante a la cámara en Meta (Asfaddes, 2000). En 1988, la UP
ganó 47 concejales y cuatro alcaldes (Asfaddes, 2000). No es de extrañar que dichas al-
caldías se obtuvieran en las zonas de colonización comunista donde las FARC-EP tenían
una fuerte influencia. Los sindicalistas expresaron su entusiasmo por el éxito electoral
de la UP así: “Se creía que mediante la lucha organizada se lograría llegar a los espacios
más importantes, como son las administraciones locales, y en verdad ver que el Estado
hacía presencia pero con las propuestas e ideas propias de las comunidades” (Sintragrim,
2009, p. 173). Los activistas de las ligas campesinas aspiraban a convertirse, por fin, en
gobiernos locales legalmente constituidos, y a controlar los presupuestos municipales
para llevar a cabo las reivindicaciones históricamente aplazadas.
Sin embargo, la UP suscitó una feroz oposición por parte de la clase política, los mili-
tares y los grandes terratenientes. Al respecto, la directora del sindicato de Medellín del
Ariari afirmó, con amarga indignación: “Como culebras venenosas escondidas entre los
matorrales buscaban como único objetivo acallar las voces de esperanza”, (Sintragrim, [209]
2009, p. 173). La UP llegó a ser vista como una amenaza para el control regional de los
partidos mayoritarios, y como una fuerza que podría renovar la agenda política para
incluir temas como la reforma agraria (Dudley, 2006).
El nuevo partido político apenas si estaba empezando a tomar forma cuando esta-
lló la violencia política contra sus militantes. Una de las primeras víctimas fue Pedro
Nel Jiménez, antiguo miembro del Partido Comunista y abogado de presos políticos,
y quien había sido recientemente elegido congresista de la UP por el departamento de
Meta. El 1 de septiembre de 1986, solo un mes después de asumir el cargo, Jiménez fue
asesinado a tiros delante de su hija, mientras la recogía de la escuela primaria en Villa-
vicencio (Asfaddes, 2000). “Mientras más visibilidad ganaba la UP, más se intensificaba
la violencia”, señaló el académico Andrei Gómez-Suárez (2015, p. 186). La guerra sucia
se dirigió no solo a los políticos, sino también, a los militantes de base. Por ejemplo, en
1986, la señora Ruby Castaño, miembro de Sintragrim, exclamó en una entrevista: “¡Al
sindicato le mataron la junta directiva hasta tres veces!” (IPO, 2012, p. 4). Explicó que
el sindicato tuvo que reemplazar la junta directiva en tres ocasiones, porque todos sus
miembros fueron asesinados (IPO, 2012). Un año más tarde, en 1987, Arnulfo Vargas,
presidente de Sintragrim y concejal de la UP en el municipio de El Castillo, fue asesina-
do cuando regresaba del funeral de otros dirigentes sindicales (IPO, 2012; Sintragrim,
2009). Los directivos de Sintragrim fueron físicamente exterminados, y la organización,
desmantelada.

La paz con las FARC-EP tuvo una vida corta. En abril de 1987, Braulio Herrera e Iván
Márquez, dos líderes guerrilleros amnistiados que se desempeñaban como congresistas
de la UP, regresaron a las filas de la insurgencia aduciendo falta de seguridad (Giraldo,
2001). Estas decisiones significaban que el proceso de paz había terminado. Las fuerzas
rebeldes estaban de nuevo en guerra con el establecimiento colombiano, pero esta vez
contaban con una fuente de financiación rentable: la tributación a la producción de
drogas.
Mientras tanto, las organizaciones campesinas de base siguieron atrapadas entre dos
fuegos. Por citar solo un ejemplo, en 1987 unos 10.000 campesinos del Meta se reunieron
en la Marcha del Iraka para instar al Gobierno nacional a detener la matanza (Sintragrim,
2009); sin embargo, la respuesta a esas apremiantes demandas de derechos humanos fue
el asesinato de Jaime Pardo Leal, candidato presidencial de la UP y militante comunista,
el 11 de octubre de 1987 (Sintragrim, 2009). Años más tarde, el 3 de junio de 1992, María
Mercedes Méndez, alcaldesa de la UP de El Castillo, fue asesinada a tiros, junto con otros
miembros del gabinete cuando regresaba de un batallón militar, donde exigió garantías
de seguridad (Asfaddes, 2000; CNMH, 2015). Estos asesinatos fueron solo algunos entre
cientos de casos. Según las organizaciones de derechos humanos, entre 1986 y 1996, cerca
de 485 representantes y simpatizantes de la UP fueron asesinados en el departamento de
Meta, mientras que 117 fueron desaparecidos (Sobrevivientes del Comité Cívico por los
Derechos Humanos del Meta, 1997). Para Ruby Castaño, líder de Medellín del Ariari,
[210] el mensaje de los militares y los paramilitares era claro: “si ustedes permanecen acá o
participan en la organización, les pasará lo mismo” (IPO, 2012, p. 5).
En consecuencia, muchos civiles abandonaron sus fincas y buscaron protección en

los barrios empobrecidos de Bogotá y Villavicencio. Otros buscaron refugio en zonas
rurales más aisladas, pero siguieron siendo acosados por las tropas militares (IPO, 2012).
Algunos de ellos, incluso, renunciaron a su identidad política para sobrevivir. Solo los
más afortunados encontraron refugio en Europa. Por ejemplo, Josué Giraldo, abogado
de derechos humanos y uno de los últimos líderes de la UP, grabó sus memorias desde
el exilio en Suiza. Recordaba así su visita en 1989 al casco urbano de Vistahermosa,
situado en las inmediaciones de la Serranía de La Macarena:
Todo era desolación: solo se veían perros hambrientos y burros flacos. En casi todas las casas
se leía: “se alquila”, “se vende”, “se permuta”. Las casas estaban vacías y sobre las puertas
habían clavado maderos para afirmar que aquel pueblo se estaba convirtiendo en un pueblo
fantasma. Solo encontré dos cantinas abiertas con un grupo de ancianos jugando billar. No
había un solo joven. No había una mujer. No había niños. No había futuro. (Sobrevivientes,
1997, p. 257)
Horrorizado, Josué Giraldo comprobó que los colonos habían sido desplazados una
vez más. Se mostró desolado al descubrir que las ligas campesinas de la serranía de La
Macarena habían sido diezmadas sin haber siquiera conseguido títulos de propiedad
para sus afiliados (Sobrevivientes, 1997). La líder sindicalista campesina Ruby Castaño

sintetizó y representó así la dramática experiencia: “Nosotros nos subimos encima de

una silla, en la que estábamos más arriba para poder lograr cosas, y ellos le dieron
una patada a la silla para derrumbar nuestra propuesta política” (IPO, 2012, p. 4). La
lucha política por una reforma agraria perdió relevancia ante los hechos de terror. Las
denuncias de violaciones de derechos humanos pasaron a un primer plano, dejando de

lado las demandas sociales. El incipiente proyecto político estaba hecho trizas.
Según Josué Giraldo, líder de la UP, los crímenes contra los militantes de su partido
fueron ordenados en los cuarteles, y luego, ejecutados por los paramilitares (Sobrevi-
vientes, 1997). Los testimonios disponibles sugieren que la mayoría de estos asesinatos
fueron anunciados días antes —incluso, meses antes— de su perpetración; las fuerzas
de seguridad del gobierno bien podrían haber evitado estos crímenes si se hubieran
decidido a hacerlo. A finales de la década de 1980, el proceso de paz con el mayor grupo
guerrillero había fracasado estrepitosamente. Los sectores de ultraderecha más recalci-
trantes —es decir, las élites regionales bipartidistas, los narcotraficantes y los oficiales
militares— habían conseguido sabotear el acuerdo de paz junto con cualquier posibilidad
de democratizar el campo.
En marzo de 1996, Josué Giraldo escribió: “He aceptado salir en cuatro ocasiones en
momentos difíciles. Por estas salidas es que aún estoy vivo. Cada vez prolongo un poco
más el tiempo en el que me han de matar” (Sobrevivientes, 1997, p. 293). Lamentó verse
obligado a abandonar las luchas que más le importaban: “Es enajenarle tu libertad a [211]
los verdugos; es endosarle al criminal la condición de un dios que puede decidir sobre
tu vida o tu muerte. No lo acepto. Ceder me parece más terrible que la muerte misma”
(Sobrevivientes, 1997, p. 307). El 13 de octubre de 1996, seis meses después de escribir
estos pensamientos, Josué Giraldo fue asesinado en la puerta de su casa en Villavicencio
(Sobrevivientes, 1997).
La guerra sucia contra los militantes de la UP cerró las posibilidades de atenuar los
efectos sociales de la modernización agrícola. Mientras tanto, las políticas económicas
neoliberales exacerbaron las tensiones rurales, lo cual deterioró las condiciones de vida
del campesinado y creó las condiciones para la propagación masiva de la coca ilícita en
los años noventa del siglo XX.
EL ARROZ EN EL GIRO NEOLIBER AL (1990 -1996)
“Bienvenido al futuro”, pregonaba el eslogan publicitario de la campaña presidencial de

César Gaviria. Esta prometía la modernización de la economía y un relevo generacional,
representado con la llegada al poder, por primera vez en el país, de un Baby Boomer. La
administración de César Gaviria introdujo una agenda de reformas políticas neoliberales
que incluían libre comercio, privatización, desregulación y disciplina fiscal; sin embar-
go, los intentos por ajustar la agricultura nacional al modelo neoliberal amenazaron al
sector arrocero, que hasta ese momento había dependido de una política proteccionista.

Las tensiones entre el gremio arrocero y el gobierno no se hicieron esperar. En enero

de 1991, Rafael Hernández, director de Fedearroz, envió una carta a María del Rosario
Sintes, ministra de Agricultura, y en la cual observaba: “Han transcurrido 150 días
desde su posesión como Ministro de Agricultura sin que el panorama arrocero presente
signos de recuperación o de estabilidad en la producción” (Fedearroz, 1991a, p. 4). El
jefe de la Federación alegó:
Usted, más que nadie, conoce el aporte de los arroceros a la paz social de Colombia, no solo
por la participación en el PIB, sino por el empleo que genera y por el número de personas
que en una u otra forma dependen de la actividad. (Fedearroz, 1991a, p. 5)
Según Hernández, la ministra había ignorado la propuesta de concertar con el gre-

mio una política clara.
Los editoriales de la Revista Arroz reflejaban los recelos con respecto a las políticas
neoliberales. En marzo de 1991, un editorial señalaba:
No podemos confiar la seguridad alimentaria de nuestro pueblo a los vaivenes de los mer-
cados mundiales. En arroz, definitivamente la meta tiene que ser el autoabastecimiento.
No podemos olvidarnos de que para todos los colombianos, el arroz es el cereal de mayor
presencia en la mesa diaria y que para nuestros compatriotas de menores ingresos es la
[212] principal fuente de proteínas y calorías. (Fedearroz, 1991b, p. 5)
En 1991, pues, el gremio arrocero ya advertía las potenciales consecuencias de las

importaciones de arroz para la estabilidad económica del sector y la paz social del país.
Mientras tanto, el presidente colombiano se proponía eliminar los programas agrí-

colas apoyados con fondos públicos, los cuales, en su opinión, distorsionaban el funcio-
namiento de los mercados. El presidente Gaviria anunció sus planes de desmantelar y
privatizar las pocas instituciones de desarrollo agrícola que existían desde la década de
1950 o antes. Estas medidas incluían al Instituto de Mercadeo Agropecuario (Idema), al
Instituto de Investigación Científica y a la Caja Agraria, entre otros (Fedearroz, 1991d).
Tales decisiones no eran irrelevantes para el agro colombiano: por ejemplo, el Idema
había sido creado en 1958 para controlar la inflación y proteger a los agricultores de la
caída de los precios. Su importancia radicaba en que ofrecía precios garantizados a los
productores de arroz, almacenaba los suministros de granos en instalaciones públicas y
se encargaba de los canales de comercialización.
El Idema llegó a regular el sector del arroz fijando precios mínimos y desarrolló una
red de infraestructura para el almacenamiento del grano en todo el país. Desde los años
cincuenta del siglo XX, el Idema había desempeñado un papel crucial a la hora de garan-
tizar un mercado a los productores de arroz y protegerlos de la caída de los precios; sin
embargo, a principios de la década de 1990, el Idema se hallaba en una situación crítica.
Perdía credibilidad incluso entre algunos altos funcionarios de Fedearroz. Por ejemplo,

en una carta dirigida al Ministerio de Agricultura, el consejo directivo de Fedearroz

reprobaba que en 1990 el Idema solo comercializaba el 8 % de la producción nacional de
arroz, y el resto quedaba en manos de unas pocas empresas privadas (Fedearroz, 1991a).
Aseguraba, además, que “las condiciones en las que el Idema compraba el arroz cons-
tituían un ejemplo perjudicial para los demás agentes que intervenían en el mercado”

(Fedearroz, 1991a, p. 12).
Un editorial de la Revista Arroz de julio de 1991 profundizó en este argumento sugi-

riendo que los precios apoyados por el gobierno ya no cubrían los costos de producción,
y que los pagos se dividían en múltiples y demorados plazos (Fedearroz, 1991c). La li-
quidación del Idema planteaba, sin embargo, un interrogante como para preocuparse:
¿quién o qué lo reemplazaría en su papel de árbitro del mercado? Rafael Hernández, director
de Fedearroz, afirmó al respecto:
El Estado y los consumidores necesitan de un ente regulador de los precios de los productos
del agro, distinto de la mano invisible del Adam Smith. No sólo los precios internacionales
pueden darnos esa pauta. Así los ortodoxos digan lo contrario, hay que insistir en la per-
manencia del Estado como figura reguladora. (Fedearroz, 1992a, p. 17-18)
Así, a principios de los años noventa del siglo XX, el gremio arrocero consideraba
que la regulación estatal no podía delegarse exclusivamente en el sector privado, pues
el arroz era un elemento indispensable en la canasta básica de alimentos. [213]
Adicionalmente, los agricultores alegaron que la falta de inversión pública obstaculizaba

sus posibilidades de competir eficazmente en el mercado mundial. Un editorial publicado
en septiembre de 1991 indicaba: “La celeridad en la aplicación del proceso de apertura
económica [ha tenido lugar] sin que el Estado ofrezca a cambio una infraestructura mí-
nima de carreteras y puertos para hacer frente a las políticas, esas sí proteccionistas, que
ofrecen los países exportadores de arroz en todo el mundo” (Fedearroz, 1991d, p. 5). El
texto mencionaba explícitamente la situación de los arroceros del Ariari: “¿Con qué cri-
terio puede el Gobierno acelerar el desmonte de la protección a la agricultura, cuando
por falta de verdaderos planes de desarrollo, el 30% de la producción arrocera no puede
ingresar al mercado nacional por el cierre de la vía Bogotá-Villavicencio?” (Fedearroz,
1991d, p. 5). En efecto, la única carretera que ascendía desde la llanura tropical del Ariari
hasta la capital andina de Bogotá era no pocas veces intransitable, debido a los despren-
dimientos. El editorial concluía con una clara advertencia: “La paz social que con ahínco
todos queremos alcanzar no podrá conseguirse si el Estado no se resuelve a invertir en
el campo para insertar el sector primario en la nueva política de internacionalización de
la economía” (Fedearroz, 1991d, p. 5). Los arroceros colombianos señalaron así que no
estaban preparados para una apertura brusca de la economía.
El descontento afloró una vez más en la Cumbre Nacional de Arroceros celebrada

en diciembre de 1991. Allí, los agricultores protestaron contra la reciente reducción de
los aranceles de importación de arroz, del 50 % al 20 % (Fedearroz, 1992d; 1992b). Aún

más indignante resultaba la decisión oficial de ordenar al moribundo Idema importar

25.000 toneladas de arroz subvencionado desde Estados Unidos y Tailandia (Fedearroz,
1992d). En febrero de 1992, la junta directiva de Fedearroz dirigió una nueva misiva al
presidente Gaviria, en la cual afirmaba:
La importación de arroz ha sido el mayor desatino en momentos en que estamos recogiendo

la cosecha y estamos a punto de tomar decisiones sobre la siembra de la siguiente cosecha,
que es la más importante del año y representa el 70 por ciento del abastecimiento del país.
(Fedearroz 1992b, p. 4)
Poco después, el director de la Federación emitió un comunicado en el cual afirma-

ba que las importaciones eran escandalosas, pues los arroceros colombianos estaban en
capacidad de satisfacer las necesidades nacionales. Molesto, denunció que el gobierno
había incumplido su promesa de abrir gradualmente el sector agrícola, a fin de que los
agricultores nacionales tuvieran tiempo suficiente para adaptarse a las cambiantes po-
líticas económicas. Sugirió que las posibilidades de competir con éxito en el mercado
mundial eran mínimas mientras los países industrializados mantuvieran artificialmente
los precios bajos. Para él, la reducción de los subsidios gubernamentales, sin la adop-
ción de una medida similar en los países desarrollados, estaba condenada a paralizar la
producción de arroz colombiana (Fedearroz, 1992d).
[214] A medida que transcurría la década de 1990, la Apertura se reflejaba en las páginas
de la Revista Arroz. En ella aparecían cada vez más frecuentemente artículos analizando
la industria arrocera en Asia, en Estados Unidos, en la Comunidad Económica Europea
y en los demás países andinos. La revista dedicaba páginas enteras a comparar los sub-
sidios gubernamentales en otros países, las variedades de semillas, los calendarios de
cosecha, los rendimientos, las producciones y los niveles de consumo. Aunque el mercado
mundial parecía desalentador, la competencia con los países vecinos lucía menos desa-
fiante; o al menos eso pensaban los arroceros durante los primeros años del mandato
de Gaviria. Los productores del cereal vieron una oportunidad rentable en la zona de
libre comercio del Pacto Andino, creado en enero de 1992. Entre los países firmantes del
acuerdo internacional, Colombia era el mayor productor de arroz, con el 50 %, seguida
por: Perú, con el 24 %; Venezuela, con el 12 %; Ecuador, con el 10 %, y Bolivia, con el 4 %
(Fedearroz, 1991d). A excepción de Colombia, todos los demás países andinos dependían
del arroz importado (Fedearroz, 1991d ). La federación confiaba en el hecho de que
Colombia era autosuficiente y producía a menor costo; proponía, entonces, orientar los
excedentes internos hacia los vecinos (Fedearroz, 1992c). A principios de la década de
1990, el sector arrocero colombiano alcanzó a ilusionarse con la posibilidad de aprove-
char su ventaja comparativa y beneficiarse de una zona de libre comercio andina, que
garantizaba unos aranceles elevados para los países no miembros.
Sin embargo, las expectativas chocaron con la realidad. Entre 1991 y 1996, las impor-
taciones de arroz aumentaron a un nivel sin precedentes, según se aprecia en la tabla 3.
Fedearroz acusó a Ecuador y a Venezuela de infringir continuamente el Pacto Andino.

Estos países importaban arroz blanco, también denominado con cáscara, subvencionado
de Estados Unidos y Asia, y con el único objetivo de exportarlo libre de impuestos a
Colombia (Fedearroz, 1995a). Los representantes de la Federación denunciaron: “Esta
actividad de maquila constituye una forma de triangulación de los Estados Unidos a
Colombia” (Fedearroz, 1995a, p. 3). Por ello, se dirigieron al recién elegido gobierno:

“Le pedimos que exija inmediatamente los certificados de origen del arroz procedente
del país vecino hasta que el gobierno ecuatoriano corrija su comportamiento comercial
irregular” (Fedearroz, 1995a, p. 3). En septiembre de 1996, un editorial de la Revista
Arroz censuró esta práctica de dumping: “Es inaceptable que Ecuador nos inunde de arroz
blanco cuando ese país ni siquiera es excedentario en arroz” (Fedearroz, 1996b, p. 2).
A mediados de los años noventa del siglo XX, parecía que el Pacto Andino no estaba
funcionando bien para los arroceros colombianos, quienes no habían logrado convertirse
en los mayores proveedores de la región andina. Los mayores desafíos de la Apertura
provenían de las prácticas desleales de los países vecinos miembros del acuerdo de libre
comercio.
Tabla 3. Importaciones de arroz a Colombia 1990-1996 (toneladas métricas)
Arroz blanco Arroz con cáscara Total
1990 66 93 159
1991 377 567 944
1992 67.963 103.502 171.465 [215]
1993 57.816 88.947 146.763
1994 237.627 365.500 603.127
1995 122.495 188.452 310.947
1996 137.250 208.557 345.807
Fuente: www.fedearroz.com.co/
Las importaciones masivas de arroz subvencionado procedentes de Ecuador, Vene-

zuela e, incluso, Vietnam deprimieron los precios y frenaron la producción (Fedearroz,
1995a). En el periodo 1990-1996, la producción nacional de arroz pasó de dos millones
a un millón y medio de tm, según lo cual disminuyó en una cuarta parte (Ministerio de
Agricultura, 2000). Entre 1990 y 1996, la superficie sembrada de arroz en todo el país
se redujo de 521.000 ha a 379.436 ha, lo que supuso un descenso del 27,1 % (Ministerio
de Agricultura, 2000).
Además de lo anterior, la disminución de las hectáreas de arroz dejó a los trabajadores

rurales expuestos al desempleo. Fedearroz (1995b) estimó que se perdieron aproxima-
damente 1.100.000 jornales entre 1992 y 1995 y desaparecieron unos 6.900 puestos de
trabajo relacionados directamente con la producción de arroz, junto con 3.440 empleos
relacionados indirectamente. Al respecto, el economista especializado en drogas Fran-
cisco Thoumi (2009) sugirió que

[La apertura de la economía] aumentó sustancialmente la competencia en el mercado de

productos agrícolas. Se produjo una crisis rural en algunas partes del país, lo que generó
una mano de obra dispuesta a la producción de coca. De hecho, muchos campesinos emi-
graron del café hacia el arroz y otras explotaciones agrícolas en zonas despobladas, donde
comenzaron a cultivar coca y amapola. (p. 216 [traducción propia])
La imposición errática de medidas de liberalización comercial tuvo graves conse-

cuencias humanas: empobreció aún más a los trabajadores rurales y a los pequeños
agricultores.
En el departamento de Meta, la producción de arroz siguió de cerca la tendencia

generalizada en todo el país. En 1990, la producción industrial de arroz había alcanza-
do 462.700 tm en Meta, pero se redujo continuamente, hasta llegar a un punto crítico
en 1996, con 324.768 tm, lo cual supuso una caída del 29,8 %, tal cual se aprecia en
la figura 3. La superficie sembrada de arroz también disminuyó durante el periodo
1990-1996: pasó de 114.900 ha en 1990 a 79.883 ha en 1996; esto es, un descenso del
30,5 %, como se ve en la figura 4. En el periodo 1995-96, la superficie arrocera alcanzó
un mínimo no visto desde 1985, cuando totalizaron unas escasas 70.400 ha (Ministerio
de Agricultura 1990); por lo tanto, las políticas neoliberales marcaron un punto de in-
flexión en la agricultura comercial de Meta, al revertir la tendencia del departamento a
convertirse en la despensa agrícola del país, y pavimentó el camino hacia la expansión
[216] de los cultivos de coca.
Figura 3. Producción industrial de arroz 1990-1996
500.000
450.000 ▲
▲ ▲
400.000 ▲ ▲
▲
Toneladas métricas
350.000
▲
300.000
250.000
■ ◆ ◆
◆ ◆
200.000 ■ ■ ■ ◆
■
150.000 ■ ■
100.000
50.000
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
Arroz irrigado 230.800 207.000 240.928 252.195 230.315 188.027 161.794
Arroz mecanizado 231.900 191.500 186.199 152.845 184.589 171.900 162.974
Total 462.700 398.500 427.127 405.040 414.904 359.927 324.768
Fuente: elaboración propia con base en Ministerio de Agricultura (2000)

Figura 4. Área plantada en arroz, departamento de Meta, 1990-1996
140.000
120.000

100.000
Hectáreas
80.000
60.000
40.000 ◆
20.000
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
Arroz irrigado 57.400 47.100 52.758 56.483 53.470 41.766 38.970
Arroz mecanizado 57.500 46.800 43.935 37.036 45.355 43.094 40.913
Total 114.900 93.900 96.693 93.519 98.825 84.860 79.883
Fuente: elaboración propia con base en Ministerio de Agricultura (2000)
[217]
En este contexto, Rafael Hernández, director de Fedearroz, pronunció nuevamente
otro discurso en la apertura del Congreso Nacional de Arroceros de 1996. En esa oca-
sión, afirmó que antes de la introducción de las medidas neoliberales el sector arrocero
contaba “con los más altos niveles de tecnología del continente, con excelentes calidades
y con amplias capacidades agroindustriales para procesar el producto. Pasamos de ser
un país exportador de arroz a un país importador de arroz” (Fedearroz, 1996a, p. 5).
Hernández señaló que entre 1992 y 1995 los ingresos reales de los agricultores colom-
bianos se redujeron en el 34 %, lo cual significó que su poder adquisitivo disminuyó en
un tercio (Fedearroz, 1996a). La crisis afectó no solo al gremio arrocero, sino también,
a otros cultivos transitorios, como la soya, el sorgo y el algodón. Como resultado, las
inversiones públicas se estancaron y el desempleo rural se disparó. En dicha cumbre,
el directivo de la federación interpeló con preguntas espinosas a los altos funcionarios
del gobierno presentes en el auditorio: “¿A qué sectores ha beneficiado este modelo
económico? ¿En qué medida este cambio de política ha contribuido al desarrollo del
campo colombiano? ¿Dónde está el crecimiento de la inversión en infraestructura ru-
ral?” (Fedearroz, 1996a, p. 5). En su crítica, declaró: “Nos han engañado y debe haber
un responsable. César Gaviria debe responder por esta catástrofe” (Fedearroz, 1996a,
p. 5). Para Hernández, el sector agrícola había sido el “mayor perdedor” de las políticas
económicas neoliberales. Como resultado, afirmó, la década de 1990 fue “la década
perdida de la agricultura colombiana” (Fedearroz, 1996a, p. 6).

El sector agrícola se quejaba, además, de la inseguridad en el campo, la cual disuadía

las inversiones y frenaba la producción. En 1995, la Sociedad de Agricultores de Colom-
bia (SAC) envió una carta al presidente Samper, en la que le instaba a hacer frente a la
violencia perpetrada por la guerrilla, los paramilitares y los narcotraficantes (Fedearroz,
1995b). La SAC llegó incluso a presionar al presidente para que declarara el estado de
sitio, el cual permitía al gobierno suspender las normas constitucionales mientras atendía
las amenazas a la seguridad pública (Fedearroz, 1995b). Dado que la industria arrocera
requería altos niveles de inversión de capital, sus productores fueron particularmente
víctimas de extorsiones, secuestros y asesinatos (Fedearroz, 1995b; 1996a). Pese a ello,
la dirigencia del gremio arrocero asumió una posición más democrática que la SAC. El
director de Fedearroz recalcó la importancia de buscar una salida negociada. “La paz
en nuestros campos debe ser el primer y principal objetivo nacional”, afirmó en 1996
(Fedearroz, 1996a, p. 8). Así las cosas, a mediados de los años noventa del siglo XX, los
efectos de las políticas agrarias neoliberales y el recrudecimiento del conflicto armado
confluyeron de forma dramática: la producción agrícola bajó, el desempleo rural se dis-
paró y la violencia se intensificó. Estos eran los ingredientes perfectos para la expansión
de los cultivos de coca.
L A COCA MESTIZA Y COLONA
Durante el periodo 1981-1996, los cultivos de coca se multiplicaron casi por 20: pa-
[218] saron de 3.000-4.000 ha en 1981 a 67.200 ha en 1996. Por dramático que parezca este
aumento sostenido en el área sembrada en coca, dichas cifras palidecen en comparación
con aquellas registradas en los otros países andinos. Entre 1981 y 1993, Perú concentró
del 55 %-58 % de la superficie andina ocupada en coca, seguido por Bolivia, con el 25 %,
y Colombia, con el 17 %-20 % (figura 5). Durante la mayor parte del periodo compren-
dido entre 1981 y 1996, las hectáreas de coca en Colombia languidecieron detrás de
Perú y Bolivia. Aunque la producción de hoja de coca colombiana estaba directamente
conectada con el mercado global de las drogas, sus efectos más notorios se restringieron
al ámbito local hasta mediados de la década de 1990.
En el Ariari, la coca provocó conflictos intergeneracionales. En 2016, entrevistamos

a doña Ligia en Canaguaro, una inspección del municipio de Granada. Ella pertenecía
a la generación de colonos mestizos que llegaron al Ariari en el decenio de 1960 y con-
siguieron hacerse a un pedazo de tierra. Pero, a diferencia de muchos, ella logró man-
tener la finca de 22 ha y resistir a las presiones de venderla barata o abandonarla. Doña
Ligia también mantuvo un rechazo rotundo hacia la coca. Para ella, primaban valores
como el trabajo arduo y la rectitud —y la coca representaba exactamente lo contrario—.
Trató de persuadir a sus hijos de que se alejaran de esa “planta maldita”, como ella la
llamaba. “Si nacieron pobres, también pueden morir pobres”, les repetía. El tránsito de
colono a cocalero no se ajustaba a las expectativas de la madre, a quien le incomodaba
que sus hijos traicionaran las normas de la moral campesina; sin embargo, sus hijos no
compartían esta forma de resignación ante la pobreza, y estaban dispuestos a correr el
riesgo de involucrarse en esta actividad ilícita.

Figura 5. Cultivos de coca andina (1986-1996)
140.000
120.800
120.000

107.500
95.659
100.000
Hectáreas
80.000 Colombia
67.200
53.386 Perú
60.000
37.000 55.612 Bolivia

40.000
38.472
20.000
25.000
0
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
Fuente: elaboración propia con base en U.S. International Narcotics Control Strategy Report (1996; 1988; 1987).
En la entrevista, María Ligia culpó a las autoridades estatales de la pobreza y de

la falta de servicios básicos. “Somos tan de malas que el Estado no ha hecho nada por [219]
nosotros”, me dijo. Recordó una visita de Alan Jara, por entonces gobernador de Meta,
al pueblo más cercano. En esa ocasión, ella aprovechó para comentarle que, después de
cinco décadas, su vereda aún no contaba con servicio eléctrico. Al escucharla, el gober-
nador se tapó la cara con las manos y exclamó: “¡es una vergüenza, mi amor, que a estas
alturas usted esté todavía sin luz!”.
El político garabateó una nota indicándole que con ella podría reclamar la instala-
ción de la electricidad en la vereda. “Con eso me llenó de alegría”, comentó doña Ligia.
Una autoridad estatal había reconocido, por fin, sus difíciles condiciones de vida, y ya se
podía hacer algo. “Me dio un papel, y ahí lo tengo, que para que con eso reclamáramos
para que nos pusieran la luz por cuenta de la gobernación. Y sigue siendo sinvergüenza,
porque no puso nada de luz”. Con la nota en mano, María Ligia tocó a las puertas de
todos los despachos en Villavicencio, pero nadie le dio respuesta. Al final de la entrevista,
la colona, de 85 años, contó que uno de sus hijos le había ofrecido que dejara la finca
y se uniera a su familia en el pueblo, donde tendría más comodidades para atenderla
durante los últimos años de su vida.
En poco menos de medio siglo, la frontera abierta del Ariari se transformó en un epi-
centro agroindustrial rodeado por bolsones de coca. Este cultivo ilícito fue el producto
inesperado de un proceso de modernización agrícola profundamente desigual. La guerra
sucia sofocó cualquier intento de hacer un poco menos inequitativa y caótica esta trans-
formación económica. Durante el periodo 1980-1990, una generación de defensores de

derechos humanos y de líderes sociales prorreforma agraria fue aniquilada impunemente.

A este respecto, Steven Dudley (2006, p. 224) afirmó: “La muerte de la UP había hecho
algo más que destruir un movimiento político: había fracturado la psique de toda una
generación”. Los militantes de la UP y los sindicalistas campesinos fueron exterminados
en su intento pacífico por lograr una reforma agraria y conquistar democráticamente el
poder local. La paz con el establecimiento había fracasado; la guerra revolucionaria, tam-
bién. En las márgenes de esta frontera agrícola en expansión, solo el trabajo meticuloso
y cotidiano de los sindicatos agrarios y de las juntas de acción comunal logró construir
una infraestructura rural básica, como caminos de herradura, puentes rudimentarios,
escuelas y un frágil acceso a la tierra. Aunque la coca atenuó la pobreza rural, también,
paradójicamente, socavó la posibilidad de que las masas de colonos pudieran vivir en paz.
A lo largo de la década de 1990, los cultivos de coca se expandieron mientras el sector

agrícola se hundía y entraba en crisis. Los pequeños agricultores no lograron competir
con la saturación de alimentos importados, propiciada por la apertura económica. La
reducción en la producción de alimentos y el desempleo rural aumentaron la reserva de
mano de obra dispuesta a producir hoja y pasta de coca para el mercado global; además,
las reformas neoliberales desmantelaron instituciones vitales para el desarrollo rural,
como el Instituto Colombiano de Reforma Agraria (Incora) y el Instituto de Mercadeo
Agrario (Idema). En 1996, el programa de desarrollo alternativo Plante sustituyó dichas
instituciones y condicionó la inversión pública a la erradicación de coca. A partir de
[220] entonces, el desarrollo rural en la periferia se supeditó a las políticas antidrogas.
Finalmente, en 1996 se produjo un levantamiento rural masivo en toda la Amazo-

nía colombiana. Más de 200.000 pequeños productores de coca marcharon desde sus
tierras hasta las ciudades cercanas para protestar contra las fumigaciones aéreas de las
plantaciones de coca patrocinadas por Estados Unidos (Ramírez, 2011). Los bloqueos y
las movilizaciones revelaron la existencia de cientos de miles de familias rurales que se
ganaban la vida cultivando y procesando la hoja de coca en la periferia (Ramírez, 2011).
Las marchas cocaleras de 1996 y su cobertura mediática a escala nacional señalaron a
la opinión pública, por primera vez, que el país estaba profundamente envuelto en la
industria ilícita de la coca-cocaína. La movilización también reveló una realidad hasta
entonces no reconocida: el lugar de Colombia en la cadena andina de la cocaína se había
transformado radicalmente (Ramírez, 2011).
A mediados de la década de 1990, Colombia, un país con una historia cocalera rela-
tivamente marginal —en comparación con Perú y Bolivia—, se había convertido en el
mayor productor andino de esta planta para el comercio internacional de drogas. En
regiones como el Ariari, la coca se divorció desde un principio de las tradiciones cocaleras
indígenas. Se formó, entonces, una cultura cocalera mestiza y colona, enraizada en medio
siglo de historia agraria. Tal como la generación de colonos partijeros que llegaron a la
región en la primera mitad del siglo XX, los cocaleros buscaron tierras baratas, dinero
en efectivo y tranquilidad. La represión estatal no eliminó la producción de drogas,

pero sí fracturó cualquier posibilidad de consolidar un proyecto colectivo democrático.

Los colonos se convirtieron en el blanco preferido de la doble guerra contrainsurgente
y antidrogas, lo que aplazó indefinidamente la atención a sus justas demandas socia-
les. La tutela de las FARC-EP sobre las comunidades cocaleras tampoco permitió que
estas últimas desarrollaran una voz propia. Todos esos factores impidieron que dichas

comunidades se convirtieran en un actor político protagónico en la esfera pública nacio-
nal. Pese a ello, sus demandas siguieron latiendo bajo la superficie, a la espera de una
apertura democrática. La recuperación de las trayectorias históricas regionales hacia la
coca se vuelve, entonces, un imperativo para descriminalizar a los cocaleros. Esto per-
mitiría construir la paz con las comunidades cocaleras y lograr avances democráticos
significativos.
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5 Vale la pena hacer énfasis en que este documento no es una cartilla.

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DOSSIER: BALANCES DE LAS POLÍTICAS ANTIDROGAS

Este es el panorama moral y cultural dibujado por la hipótesis estándar. En principio,

análisis político n.º 103, Bogotá, septiembre-diciembre de 2021, págs. 5-35

Barrington Moore (2018) es particularmente agudo sobre la necesidad de no ser

análisis político n.º 103, Bogotá, septiembre-diciembre de 2021, págs. 5-35

Primero, la brusca monetización de las economías campesinas transforma, en efecto, las

DOSSIER: BALANCES DE LAS POLÍTICAS ANTIDROGAS

Aunque la literatura cuantitativa no produce hasta el momento conclusiones sólidas

La intensidad de este episodio, ciertamente, no se encuentra en todas las bonanzas

El efecto de la pérdida de las “viejas costumbres” también es perfectamente tangible.

análisis político n.º 103, Bogotá, septiembre-diciembre de 2021, págs. 5-35

Primero, la línea de base contra la que se está comparando el mundo cocalero no

Tercero, el mundo cocalero no es un agujero negro que bloquea cualquier forma

análisis político n.º 103, Bogotá, septiembre-diciembre de 2021, págs. 5-35

DOSSIER: BALANCES DE LAS POLÍTICAS ANTIDROGAS

Si la colonización cocalera en términos de inestabilidad, violencia y patrones de

análisis político n.º 103, Bogotá, septiembre-diciembre de 2021, págs. 5-35

Esta autonomía se ha conseguido a costa de una transformación en la estructura del

Una recolectora narra cómo la coca trastocó su hogar tradicional:

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Figura 1. Economía cocalera e independencia económica.