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Tabla de contenido
Agradecimientos ................................................. .................................................... ............................. 3
Abreviaturas .................................................. .................................................... .......................................... 4
Resumen ejecutivo ................................................ .................................................... ............................... 5
Sección 1 Introducción .............................................. .................................................... .......................... 6
Sección 2. Los desafíos de desarrollo del Perú persisten y se han agravado ........................................... ....... 8
2.1 Baja productividad que socava el crecimiento ............................................... .......................................... 8
2.2 Disparidades espaciales duraderas ............................................... .................................................... ......... 10
2.3 Vulnerabilidades estructurales reveladas por shocks globales ........................................... ........................ 14
Sección 3. El progreso limitado del desarrollo se deriva de importantes debilidades institucionales ............... 16
3.1 Mayor inestabilidad institucional ............................................... .................................................... dieciséis
3.2 Un ambiente de negocios en deterioro que obstaculiza la inversión privada ........................... 18
Mercados laborales rígidos y costosos y un panorama regulatorio complejo .................................. ........ 18
Mercados de tierras ineficientes debido a la falta de coordinación institucional .................................. ...... 19
La regulación ineficiente y las debilidades institucionales dificultan la sostenibilidad y la inclusión social ... 20
3.3 Empeoramiento de la capacidad institucional para prestar servicios equitativos y de calidad .......................... 21
3.4 Menos amortiguadores y capacidad limitada para hacer frente a crisis y conflictos sociales .......................... 23
Riesgos físicos y cambio climático .............................................. .................................................... .. 23
Necesidad de mejorar la gestión del riesgo de desastres .................................. ............................. 25
Riesgos para la protección social, la atención de la salud y la educación .................................. .........................

27
Sección 4. El camino a seguir: Prioridades políticas ........................................... ............................................. 28
Anexo A. Marco del Diagnóstico Sistémico de País 2017 .................................................. ............. 33
Apéndice B. Evolución de los Resultados de Desarrollo: Acceso a Servicios y Capital Humano ............... 34
Apéndice C. Brechas de conocimiento ............................................. .................................................... .......... 39
Apéndice D. Prioridades de políticas adicionales ........................................... .................................................... .41
Referencias .................................................. .................................................... .......................................... 45
2
Agradecimientos
Esta Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (SCD) para Perú es el trabajo de un equipo dirigido
por Daniel Barco (Economista Principal, ELCMU), María Dávalos (Economista Principal, ELCPV) y Nancy
Lozano (Economista Principal, SLCDR) bajo la dirección de Marianne Fay (Directora de País, LCC6C),
Anna Wellenstein (Directora Regional, SLCDR), Ximena del Carpio (Gerente de Práctica, ELCPV) y Doerte
Doemeland (Gerente de Práctica, ELCMU).
El equipo de SCD se benefició de consultas en Perú con instituciones públicas clave, asociaciones de la
sociedad civil, asociaciones del sector privado y la academia. El equipo también desea agradecer a los
revisores por sus consejos y orientación: Stefano Curto (Economista sénior, EECM2) y Ellen Hamilton
(Especialista principal en urbanismo, SCUR).
El equipo de SCD incluyó al siguiente personal y consultores: Griselle Vega, Eirivelthon Lima y Michael
Morris (Agricultura); Ciro Avitabile (Educación); Janina Franco e Inés Pérez (Energía); María José Carreras
y Jian Ru (Medio Ambiente y Recursos Naturales); Douglas Randall, Thomas Haven y Jade Salhab
(Finanzas, Competitividad e Innovación); Kjetil Hansen y Carolina Vaira (Sector Público); Juan Carlos
Serrano-Machorro (Dirección Financiera); Selene Rocío la Vera y Daniel Arguindegui (Adquisiciones);
Gabriel Aguirre, Marcelo Bortman y Malva Baskovich (Salud, Nutrición y Población); Gastón Blanco
(Protección Social, Empleo y Desarrollo); Daniel Barco, Bledi Celiku, Paulo Chavez, Anjali Shahani, Geryll
Granda y Leslie Arroyo (Macroeconomía, Comercio e Inversiones); Maria Davalos y Luciana de la Flor
(Pobreza); Kennan Rapp (Desarrollo Social, Género, Fragilidad, Conflicto y Violencia); Gabriel Arrisueño
(Urbano, Tierra y Resiliencia); Felipe Targa e Irene Portabales (Transporte, Infraestructura y Asociación
Público Privada); Axel Rifon (Desarrollo Digital); Carmen Yee-Batista (Agua); Juan José Miranda y Ana
Bucher (Cambio Climático); Pilar Maisterra y Karina Olivas (CMU Orientación); y Juan Pablo Celis,
Elizabeth Ann Marcano y Ana María Torres (Corporación Financiera Internacional). El equipo también
contó con el invaluable apoyo de Luisa Yesquen y Desiree Gonzalez.
El equipo se benefició de la orientación general de Carlos Felipe Jaramillo (Vicepresidente, LAC) y Bill
Maloney (Economista Jefe, LCRCE).
3
abreviaturas
CCDR Informe sobre el clima y el desarrollo del país

CSA Agricultura climáticamente inteligente
DRM Gestión del Riesgo de Desastres
ENAHO Encuesta Nacional de Hogares sobre Condiciones de Vida y Pobreza (National
Encuesta de Hogares sobre Condiciones de Vida y Pobreza)
PIB Producto Interno Bruto
INDECOPI Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad
Intelectual (Defensa de la Competencia y Protección de la Propiedad Intelectual)
AQUÍ El Instituto Nacional de Estadística e Informática (National Institute of Statistics and
informática)
INDIA Instituto Nacional de Innovación Agraria (Instituto Nacional de Innovación Agraria)
LACA América Latina y el Caribe
NPL Préstamo moroso
OCDE Organización para la cooperación económica y el desarrollo
PCM Presidencia del Consejo de Ministros
PISA Programa para la Evaluación Internacional de Estudiantes
I+D Investigación y desarrollo
SCD Diagnóstico Sistémico de País
SENASA Servicio Nacional de Sanidad Agraria del Perú (National Agricultural Health Service of
Perú)
PTF Factor total de productividad
4
Resumen ejecutivo
El crecimiento económico y la reducción de la pobreza de Perú se desaceleraron notablemente después del
final del auge de las materias primas. Después de 15 años de notable crecimiento, las fuentes de prosperidad
compartida se estaban agotando a medida que el contexto externo se volvía menos favorable. La desaceleración
posterior expuso dos desafíos estructurales principales documentados en el Diagnóstico Sistemático de País
(SCD) de Perú de 2017: la baja productividad en el sector privado, que obstaculizó el crecimiento y la creación
de empleos de calidad, y la persistencia de grandes disparidades geográficas en los resultados de desarrollo.
El primero está asociado con la baja adopción de tecnología y la innovación, lo que reduce la diversificación de
las exportaciones y limita la creación de empleos mejor remunerados y oportunidades de ingresos para el 40
por ciento inferior. La segunda dificulta que determinados grupos de población superen la pobreza dada la mala
calidad de los servicios y oportunidades en ciertas partes del país. Para lograr una mayor productividad de un
sector privado próspero y disminuir las disparidades espaciales, el primer SCD identificó y priorizó reformas
microestructurales clave con el objetivo de mejorar el capital humano, la infraestructura y la calidad de los servicios públicos y reducir las
Cinco años después, estos desafíos de desarrollo no solo persisten sino que han empeorado. La productividad
continúa siendo baja, contrarrestando otras fuentes de crecimiento económico. Las disparidades espaciales
también persisten, con nuevas presiones traídas a las áreas urbanas por un fuerte aumento en la migración venezolana.
El shock del COVID-19 puso de manifiesto las carencias estructurales de la economía peruana. La pandemia
provocó un número significativamente mayor de muertes en Perú que en el resto del mundo, una fuerte
contracción económica, aumentos pronunciados de la pobreza y grandes interrupciones en el aprendizaje.
Persisten las preocupaciones sobre los impactos a largo plazo, particularmente por la erosión del capital
humano. Y si bien las fortalezas de la gestión macroeconómica impidieron un impacto y efectos secundarios
aún más profundos, la crisis del COVID reveló la limitación de las reservas del país y su baja capacidad para
responder a shocks no financieros y gestionar el conflicto social.
Esta Actualización de la SCD sostiene que la causa fundamental del progreso limitado para abordar los dos
desafíos de desarrollo de la baja productividad y la desigualdad espacial radica en la capacidad débil y en
declive de las instituciones públicas. La inestabilidad institucional ha aumentado sustancialmente desde el
primer SCD, debilitando aún más la capacidad del estado para diseñar e implementar las reformas necesarias, y
mucho menos para brindar servicios de calidad en todo el territorio. Una rotación sin precedentes de funcionarios
públicos de alto perfil ha trastornado fundamentalmente el funcionamiento del Estado. Al mismo tiempo, el
entorno empresarial se ha deteriorado. Las inversiones privadas se han desplomado a niveles récord y las
salidas de capital han persistido en el contexto de cargas regulatorias más vinculantes, costos de transacción
crecientes y un contexto político volátil e incierto.
En este entorno más desafiante, las prioridades políticas definidas por el DSP de 2017 continúan siendo válidas
pero han adquirido mayor urgencia. Es necesario fortalecer las instituciones en todos los sectores para lograr
un progreso significativo y adoptar las reformas necesarias para el desarrollo inclusivo. Abordar las prioridades
de política identificadas en este SCD requiere un estado con mayor capacidad para regular los mercados,
brindar servicios y manejar los choques. Perú necesita instituciones fortalecidas que puedan (i) proporcionar
un entorno regulatorio propicio para oportunidades económicas de calidad y una mayor inversión del sector
privado; (ii) brindar servicios públicos de calidad a los ciudadanos en todo el territorio; y (iii) desarrollar
sistemas, procesos y recursos para mejorar la resiliencia a los choques. Por lo tanto, este diagnóstico llama a
fortalecer la capacidad institucional. Esto incluye adoptar una regulación razonable y bien evaluada, aumentar
la coordinación del sector público, mejorar la capacidad, la eficiencia y la continuidad del servicio civil, y hacer
cumplir un sistema de servicio civil meritocrático. Instituciones más fuertes sentarán las bases para un camino
hacia la reducción de la pobreza y la prosperidad compartida.
5
Sección 1 Introducción
Luego de más de una década de rápido crecimiento económico y un progreso significativo en la reducción
de la pobreza y la desigualdad, el crecimiento del PIB y la reducción de la pobreza en Perú se desaceleraron
notablemente después del final del auge de las materias primas. Entre 2002 y 2013, la economía peruana
creció a una tasa promedio de 6,1 por ciento anual, respaldada por condiciones externas y ciertos factores
internos. Externamente, los altos precios de las materias primas favorecieron al país, un importante
exportador de minerales. A nivel interno, la estabilidad macro, evidenciada por una posición fiscal sostenible
y baja inflación, así como la apertura comercial y financiera, generaron confianza en los inversionistas. Sin
embargo, entre 2014 y 2019, los precios de la minería fueron menos favorables y el crecimiento se desaceleró
a un promedio de 3,1 por ciento (Figura 1). Paralelamente, luego de una mejora sustancial en los indicadores
de bienestar desde principios de la década de 2000, el menor crecimiento económico ha frenado el progreso
en la reducción de la pobreza y la desigualdad desde 2013 (Figura 2). Aunque un promedio de 1 millón de
personas escaparon de la pobreza anualmente entre 2004 y 2013, solo 90 000 lo lograron entre 2014 y 2019.1
Además, en 2019, la tasa de pobreza entre los grupos indígenas y afroperuanos era casi el doble que la de los grupos no indígenas.2
Figura 1. Los términos de intercambio favorables no Figura 2. Una reversión reciente de la tendencia decreciente en la
son suficientes para estimular un alto crecimiento (Crecimiento tasa de pobreza (US$5,5/día, paridad del poder adquisitivo de 2011,
del PIB y de los términos de intercambio, crecimiento anual promedio) 2005–20)
12.0 10.5 60%

52,5%
10.0
50%
8.0
6.1 5.9
40% 32,9%
6.0
4.0 3.1 porcentuales)

Pobreza
(puntos
30%
1.3 20,6%
2.0
20%
0.0
-2.0 -1.2 10%

2002-2013 2014-2019 2020-2021
0%
El crecimiento del PIB Crecimiento de los términos de intercambio
Perú LACA
Fuente: Banco Central del Perú.
La desaceleración del Perú posterior al auge de las materias primas expuso dos desafíos estructurales
principales: la persistencia de grandes disparidades geográficas en el desarrollo y la baja productividad del
sector privado. Estos fueron identificados como los principales obstáculos para reducir la pobreza y la
prosperidad compartida en el primer Diagnóstico Sistemático de País para Perú (SCD1) del Banco Mundial,
realizado en 2017 (ver Anexo A). Sostuvo que la primera dificultaba la superación de la pobreza por parte de
ciertos grupos de población. El segundo estuvo asociado con la adopción e innovación tecnológicas
limitadas, que redujeron la diversificación de las exportaciones y restringieron la oferta de empleos mejor remunerados y oportunidad
SCD1 también documentó que si bien las políticas pasadas habían sido exitosas y era necesario sostenerlas,
ya no eran suficientes para mantener al país en el camino hacia un crecimiento alto, inclusivo y sostenible.
SCD1 propuso que las reformas microestructurales aumentarían la productividad y reducirían las disparidades
geográficas, desencadenando un ciclo virtuoso de prosperidad compartida. Para lograr estos objetivos,
SCD1 identificó y priorizó los requisitos microestructurales clave, incluida la mejora del capital humano, la
mejora de la infraestructura y la calidad de los servicios públicos y la reducción de las rigideces del mercado. Además,
1 Las estimaciones se basan en las tasas de pobreza nacionales y en las estimaciones y proyecciones de población total del Instituto Nacional
de Estadística e Informática.
2 Las estimaciones de la ENAHO (2019) utilizando la línea de pobreza nacional muestran que la pobreza era del 27,8 % entre la población
indígena y afroperuana y del 15,5 % entre la población no indígena y no afroperuana.
6
Para sostener el modelo de crecimiento en el largo plazo, fue crucial implementar tres condiciones de apoyo: la
gestión del riesgo ambiental, la coordinación del sector público y el estado de derecho, y la creación de espacio
fiscal para aumentar el gasto público (ver Anexo A). Finalmente, también identificó áreas de política pública que
necesitaban ser reforzadas para superar estos obstáculos y lograr los objetivos deseados (ver Sección 4).
La crisis de la COVID-19 condujo a una profunda recesión económica en 2020, lo que puso de manifiesto las
dificultades del país para hacer frente a las crisis no financieras. La economía de Perú se contrajo un 11 por ciento
en 2020, la segunda contracción más pronunciada de la región. Entre 2020 y 2021, el crecimiento acumulado había
sido cercano a cero, incluso con un aumento renovado de los precios de exportación. La tasa de pobreza nacional
aumentó en 10,1 puntos porcentuales, alcanzando el 30,1 por ciento3 en 2020, a pesar de la implementación de
generosas transferencias de efectivo de emergencia que mitigaron un aumento adicional de 4 puntos porcentuales
en la pobreza. El tamaño de la clase media4 también se redujo drásticamente, del 36,7 % en 2019 a solo el 24,7 %
en 2020. El modesto progreso en la reducción de la desigualdad entre 2014 y 2019, cuando el coeficiente de Gini
pasó de 0,43 a 0,42, quedó más que compensado por el shock . Así, para 2020 el coeficiente había llegado a 0,44,
superando el nivel de 2014. Estos impactos fueron impulsados por una severa conmoción en el mercado laboral,
que implicó la pérdida de 2,4 millones de puestos de trabajo en 2020 y un aumento de la informalidad. Los altos
niveles de informalidad ponen a una proporción sustancial de trabajadores en riesgo de pérdida de empleo e
ingresos durante la pandemia. En su apogeo (el segundo trimestre de 2020), se estima que el empleo cayó un 39
por ciento (aproximadamente 6 millones de trabajadores menos). La conmoción fue más pronunciada para las
mujeres, que perdieron sus trabajos de manera desproporcionada ya que estaban más representadas en las industrias más afectadas por la c
En 2020, el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) estimó que la participación laboral femenina se
redujo en 10 puntos porcentuales, mientras que la participación laboral masculina se redujo en 6 puntos
porcentuales. Aunque la recuperación en términos de empleo fue rápida, estuvo liderada por el sector informal.5
Más allá de las dimensiones monetarias del bienestar, los efectos a largo plazo de la pandemia en la futura
productividad laboral y la inseguridad alimentaria podrían ser significativos,6 incluso a través de la impactos del
cierre de escuelas en los resultados del aprendizaje.
Esta actualización de SCD revisa los dos desafíos principales y las prioridades identificadas en el SCD de 2017 y
explora las causas fundamentales de estos desafíos y los obstáculos para la implementación de las prioridades
políticas. Usando datos y conocimientos recientes y con base en consultas internas y externas,7 la Actualización
de SCD explora si los desafíos de la baja productividad y las disparidades territoriales han mejorado, empeorado o
permanecido igual (Sección 2). En la Sección 3, la Actualización argumenta que la causa raíz de estos desafíos y la
falta de progreso para resolverlos se encuentran en (i) las ineficiencias del sector público y la capacidad limitada
del sector para avanzar en la agenda de desarrollo, y (ii) la creciente inestabilidad institucional que ha debilitó aún
más la capacidad del Estado para implementar las reformas necesarias.
Estos han afectado el desempeño y la entrega de las principales funciones del sector público, que incluyen la
regulación y el cumplimiento de la ley, la prestación de servicios y el establecimiento de los procesos y medios
para hacer frente a las crisis. En la Sección 4, la Actualización de SCD se basa en las prioridades políticas
identificadas en SCD1, centrándose en los cuellos de botella institucionales y de capacidad establecidos en la
Sección 3 para presentar una barra actualizada de acciones necesarias para lograr los resultados de desarrollo a largo plazo deseados.
3 El aumento es mayor utilizando la línea de US$5,5/día, alcanzando un aumento de 12 puntos porcentuales y una tasa de pobreza de 32,9 por ciento, con 4,2
millones de nuevos pobres en un año.
4 Se refiere a quienes tienen un ingreso entre US$13 y US$70/día.
5
Para 2021, la informalidad fue 4 puntos porcentuales más alta que el año anterior, afectando más a mujeres, jóvenes y minorías. En las
áreas urbanas, el empleo informal entre las mujeres fue del 73,7 por ciento, y entre los jóvenes fue del 87 por ciento, ambos por encima del
promedio del 71,4 por ciento (según las encuestas telefónicas de alta frecuencia del Banco Mundial).
6 Datos de las encuestas telefónicas de alta frecuencia del Banco Mundial.
7 Se realizaron consultas con el sector privado, la sociedad civil, la juventud, la academia, las unidades de implementación que trabajan con el Banco Mundial y
otras agencias de desarrollo para determinar las opiniones sobre las prioridades del país.
7
Sección 2. Los desafíos de desarrollo del Perú persisten y

se han agravado
Esta sección revisa los dos principales desafíos estructurales identificados en Perú (baja productividad y grandes
disparidades geográficas en los resultados de desarrollo) y encuentra que no solo persisten sino que han empeorado.
Cinco años después de la primera SCD, la productividad continúa siendo baja, ya era baja incluso antes de la pandemia,
lo que reduce el crecimiento económico y persisten las disparidades espaciales, con nuevas presiones en las áreas
urbanas por un fuerte aumento de la migración venezolana.
2.1 Baja productividad que socava el crecimiento
En Perú, unas pocas empresas grandes con alta productividad laboral coexisten con una abrumadora cantidad de
pequeñas empresas cuya productividad laboral es baja.8 Las micro y pequeñas empresas representan el 98 por ciento
del total de empresas en Perú, una proporción mayor que en otros países de América Latina y el Caribe. el Caribe (ALC).9
Además, el diferencial de productividad laboral de las grandes empresas en relación con las micro, pequeñas y medianas
empresas es mayor en Perú que en otros países de ALC y de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE) ( Figura 3).10 Las empresas en Perú crecen lentamente, si es que lo hacen: mientras que las
empresas en los Estados Unidos con 40 años de actividad son ocho veces más grandes que las que tienen cinco años o
11
menos, en Perú son solo dos veces más grandes.
Complementado por el hecho de que el número de empresas medianas es
menor que el de las empresas grandes, se puede suponer que la probabilidad de que una empresa pequeña crezca es
bastante pequeña. Esto refleja un ecosistema empresarial donde (i) las regulaciones laborales son demasiado costosas
para las empresas que crecen, (ii) los regímenes fiscales simplificados crean incentivos para que las empresas se
atomicen alrededor de umbrales máximos, (iii) los costos de hacer cumplir los derechos de propiedad son altos, (iv) el
acceso financiación es costosa y restringida, (v) la calidad de los servicios públicos, como seguridad, justicia y
transporte, es desigual, incluso en la ciudad de Lima capital, y (vi) el capital humano de calidad es escaso, lo que se
refleja en baja capacidad de gestión.12
La baja productividad laboral sigue estando ligada a una mala asignación de los factores de producción, y la situación
ha empeorado en los últimos años. El empleo se concentra abrumadoramente en las pequeñas empresas, cuya
productividad laboral es baja. Además, en 2021, estas empresas de baja productividad emplearon una mayor proporción
de la fuerza laboral que en 2015 (Figura 4). Los datos sectoriales también apuntan a una mayor mala asignación de los
factores de producción en los últimos años. De 2014 a 2018, los trabajadores se movilizaron hacia sectores con baja
productividad laboral, como los servicios, relacionados en su mayoría con el comercio y el transporte (Gráfico 5). Estos
servicios de baja productividad emplearon al 40 por ciento de la fuerza laboral en 2018 y son un 30 por ciento menos
13 Esta mala asignación también tiene un
productivos que el promedio de la economía. dimensión geográfica. Las empresas más productivas y más grandes están
desproporcionadamente concentradas en Lima y otras regiones costeras (89 por ciento de las grandes empresas están
en Lima, Callao, Trujillo y Arequipa).
Esta disparidad territorial también se refleja en la competitividad de estas regiones: la Costa es la más competitiva
(donde también se concentra la mayor parte de la agricultura consolidada) y la Amazonía (región Selva) es la menos
competitiva, según el Índice de Competitividad Regional.
8 La productividad laboral refleja el valor agregado por trabajador. Véase también Banco Mundial, “Perú – Building on Success: Boosting Productivity for Faster
Growth Boosting” (Washington, DC: Banco Mundial, 2015), que informa que la productividad total de los factores (PTF) de las empresas se correlaciona
negativamente con su tamaño. Esta evidencia es un rompecabezas que necesita más análisis.
9 Diez trabajadores o menos.
10 M. Ruiz-Arranz and others, “Creciendo con Productividad: Una Agenda para la Región Andina” (Washington, DC: Inter-American Development Bank, 2018).
11 Banco Mundial “Perú Building on Success”.

12 Banco Mundial (2021). Además, McKenzie y Woodruff (2017) encuentran evidencia de que, para las pequeñas empresas, mejorar las prácticas comerciales,
como el marketing, el mantenimiento de existencias, el mantenimiento de registros y la planificación financiera, podría explicar la variación en una mayor PTF,
productividad laboral y ventas. Asimismo, los propietarios con mayor capital humano, hijos de empresarios y empresas con empleados emplean mejores prácticas comerciales.
13 Existe abundante evidencia internacional que correlaciona la productividad laboral con la intensidad de capital. En este sentido, la mayor productividad laboral
en las grandes empresas y en ciertos sectores, como los servicios públicos y la minería, podría estar relacionado con su mayor intensidad de capital. Esta
evidencia apunta a una mayor acumulación de capital y un mejor ambiente para la inversión como instrumentos para aumentar la productividad laboral. Tampoco
debe pasarse por alto que otras formas de aumentar la productividad laboral son las mejoras tecnológicas y la acumulación de capital humano.
8
2021.14 La falta de empresas productivas en la sierra (Sierra) y la selva (Selva) está asociada con mayores
niveles de informalidad (78 y 83 por ciento del empleo informal, respectivamente, en 2021).15
Figura 3. La brecha de productividad laboral entre empresas Figura 4. Las empresas menos productivas emplean la mayor
formales de diferente tamaño es grande en Perú (Productividad parte de la fuerza laboral (Porcentaje de empleo por tamaño
relativa, % de la productividad de las empresas grandes, por de empresa entre 2015 y 2021)
tamaño de empresa)
100% 80% 73%

86% 70%
81%
70%
80% 68%
60%
60%
57%
60% 50% 50%
44%
41% 40%
40% 30% 21% 19%
19%
16% 20%
20% 8% 7%
6% 5% 10%
0% 0%
Perú Ecuador Colombia OCDE 1-10 trabajadores 11-50 trabajadores >51 trabajadores
Medio (11-50 trabajadores) Pequeño (6-10) Micro (0-5) 2015 2021
Source: Ruiz-Arranz and Deza (2018). Source: Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI).
Nota: Los países de la OCDE incluyen Alemania, España,
Francia e Italia.
La innovación es limitada en el Perú, resultado de la baja inversión en investigación y desarrollo (I+D).

Entre 2002 y 2020, el gasto en I+D fue solo del 0,1 % del PIB, muy por debajo del promedio del 0,7 % para ALC
y del 1,2 % para los países de ingresos medianos altos. Las empresas peruanas invierten en promedio el 2,5
por ciento de sus ventas en innovación, mientras que sus pares en Chile invierten el 3,5 por ciento. Además, la
adopción de tecnología (adquirida a través de licencias de nueva tecnología y bienes de capital importados),
que es una forma de acercarse a la frontera de la innovación, es escasa. Solo el 7 por ciento de las empresas
peruanas tienen licencia de tecnología del exterior, la mitad del promedio de la región de ALC y 2,5 veces
menos que en los países de la OCDE. Un factor importante es la incapacidad de las pequeñas y medianas
empresas para adoptar habilidades y nuevas tecnologías. Un próximo informe del Banco Mundial16 proporciona
evidencia de que entre 2008 y 2017, el crecimiento de la productividad total de los factores (PTF) de las
empresas en el sector manufacturero apenas se explicó por el crecimiento de la productividad dentro de la
empresa17 o por la entrada de nuevas empresas; más bien, parte del crecimiento en este sector específico se debió a la reasignación de
De manera consistente, las evaluaciones internacionales de innovación ubican a Perú en la mitad inferior de
las clasificaciones y enumeran el acceso a la infraestructura, las condiciones para la inversión en capital de
riesgo y la difusión del conocimiento como los obstáculos más problemáticos para la innovación.18 Esto
podría estar reflejando un desajuste entre los costos para innovar por un lado, y la pequeña escala de las
empresas y su acceso a financiamiento y tecnología, por el otro.
14 El Índice de Competitividad Regional es calculado por el Instituto Peruano de Economía.

15 Estas dos regiones albergan un gran número de pequeños productores. Trabajando modestas parcelas de tierra, produciendo principalmente cultivos
tradicionales utilizando técnicas ancestrales y consumiendo una parte significativa de su producción, estas regiones normalmente no tienen acceso al
crédito, no poseen mucho capital, rara vez utilizan el riego y obtienen gran parte de su mano de obra de miembros de la familia. Aunque la productividad
y el crecimiento agrícola se han estancado en estas dos regiones, han sido muy sólidos en la región costera (Costa), donde se concentran los productores
más grandes y orientados a la exportación.
16 Banco Mundial, “Competition and Growth Report in Latin America” (Washington, DC: World Bank, 2022/Próximamente). En este informe, el concepto
utilizado para productividad es TFP, que refleja el residuo del crecimiento del producto no explicado por la acumulación de mano de obra y capital. Véase
Banco Mundial, “Ganando impulso en la agricultura peruana: Oportunidades para aumentar la productividad y mejorar la competitividad” (Lima: Banco
Mundial, 2017).
17
Crecimiento de la productividad de la propia empresa debido a mejores habilidades gerenciales, innovación o innovación de
productos. 18
OMPI, “Índice mundial de innovación 2021: Seguimiento de la innovación a través de la crisis de la COVID-19” (Ginebra: World Intellectual Property
Organización, 2021).
9
Figura 5. Los sectores menos productivos han aumentado Figura 6. La contribución total de los factores al crecimiento
su participación en el empleo total (cambio en la participación del PIB se ha vuelto negativa
del empleo y desviación del valor agregado promedio por
trabajador)
4.0
7.0
6.0
Bienes raíces
3.0 1.6
5.0
4.0
Minería
2.0 Utilidades 3.0 1.1
3.7
Servicios financieros
2.0
Fabricación
1.0 1.0 2.5 2.5
Negocio 0.9
0.0
Log(prod.
prod.)
sect./
prod.
total
Construcción servicios
Servicios -0.6 -0.8
0.0 de transporte -1.0 -0.4
-1.00 -0.50 0.00 0.50 1.00 1.50 -2.0
Servicios
Gobierno Otro 2002-2013 2014-2019 Crecimiento
-1.0 comerciales
servicios servicios Crecimiento=6.1% Crecimiento=3.1% 2020-2021=1.3%
Agricultura PIB laboral

-2.0 Factor total de productividad Capital social
Cambio en la participación del empleo 2014-2018, porcentajes
Fuente: The Conference Board. Base de Datos de Productividad

Fuente: Centro de Crecimiento y Desarrollo de Groningen (GGDC).
Total de Factores.
La informalidad, que aumentó durante la crisis de la COVID-19, es una limitación para el uso más eficiente de la
mano de obra, el capital y la tierra y, por lo tanto, para el crecimiento de la productividad. La informalidad en
2021 alcanzó el 76,8 por ciento del empleo total, aumentando 4 puntos porcentuales desde 2014. Cerca del 90
por ciento del empleo informal se encuentra en micro y pequeñas empresas. La informalidad es mayor entre las
19
mujeres, que también están sobrerrepresentadas en el trabajoempleo
familiarinformal
no remunerado,
se concentra
y el 62
enpor
comercio,
ciento del
transporte y otros servicios. Esto limita el crecimiento de la productividad agregada (las empresas informales
innovan menos y tienen acceso limitado al crédito, la tecnología extranjera, la facilitación del comercio y las
cadenas globales de valor) y contribuye a la mala asignación de los factores de producción. Los trabajadores del
sector informal son mucho menos productivos: los salarios son solo la mitad y la productividad una quinta parte
de la de los trabajadores formales. La informalidad, las actividades agrícolas a pequeña escala y la falta de
derechos seguros sobre la tierra también se han relacionado con el aumento de la deforestación.20 Estimaciones
recientes sugieren que por cada 1 % de aumento en la proporción de informalidad en la agricultura de un distrito,
la cubierta forestal se reduce en un 0,5 %. En los distritos amazónicos, esto se traduce en una disminución de la cubierta forestal de 6,2 m
Como resultado, la contribución de la productividad al crecimiento del PIB ha sido negativa en promedio durante
el período posterior al auge. La contribución de la PTF al crecimiento del PIB fue baja pero positiva hasta 2013,
pero ha sido negativa desde entonces, contrarrestando el efecto positivo de la acumulación de mano de obra y capital (Figura 6).
La PTF negativa y la acumulación de capital más baja (y luego negativa) explican la mayor parte de la reducción
del crecimiento del PIB en el período 2014–21.
2.2 Disparidades espaciales duraderas
A nivel de los hogares, la convergencia subnacional en el bienestar observada durante el auge se ha debilitado.
La reducción más lenta de la pobreza resultó en una convergencia subnacional mucho más moderada, así como
aumentos en la pobreza en algunos de los departamentos más pobres (Figuras 7 y 8). Las tasas de pobreza a
nivel de distrito para 2013 y 2018 (último mapa de pobreza) muestran que los distritos de Perú están siguiendo diferentes
19 Banco Mundial, Perú Gender Scorecard 2021.

20 La falta de derechos de propiedad seguros puede exacerbar la informalidad y aumentar el riesgo de expropiación y, por lo tanto, desalentar las
inversiones a largo plazo que podrían contribuir a una mayor productividad y prácticas de gestión de tierras mejoradas y más sostenibles (para una
discusión, véase, por ejemplo, S. Navarro -Castañeda y otros. “Land Tenure Security and Agrarian Investments in the Peruvian Highlands,” Land Use
Policy 109, No. 1 (2021). Evidencia econométrica reciente confirma fuertes vínculos entre la informalidad y las actividades agrícolas de pequeña escala
con la deforestación (ver Pokorny et al. al. 2021).
21 Informe sobre el clima y el desarrollo del país (CCDR) del Banco Mundial Próximamente.
10
trayectorias de desarrollo, con muchos distritos ya pobres viendo un deterioro en sus estándares de vida (Figura
9, distritos en rojo).
Figura 7. Los departamentos más pobres redujeron Figura 8. Post auge de las materias primas,
la pobreza más rápido durante el auge de las materias convergencia debilitada, con incrementos en lugares
primas (Reducción de la pobreza entre 2009 y 2015 a muy pobres (Reducción de la Pobreza entre 2015 y
nivel departamental vs. condiciones iniciales) 2021 a Nivel Departamental vs. Condiciones Iniciales)
3.0
2.0 3.0
Cinco
1.0
Tacna Tumbes
Ucayali Junin
Mucho de
1.0
Madre de
0.0
2015)
Tacna Cinco
2021)
Cuzco
Arequipa Pasco
Ica Moquegua
Madre de Dios La Libertad
Huanuco
Loreto
-1.0 Ancash Ancash
Tumbes Piura Huancavelica
Ica Arequipa La Libertad Pasco -1.0
San Martín Ayacucho
-2.0 DiosMoquegua Cajamarca
Junin Piura
Amazonas Lambayeque Apurimac
Cajamarca
Mucho de Amazonas
Ucayali
-3.0
Lambayeque Loreto Ayacucho -3.0
San Martín
Cuzco Huanuco
promedio,
(cambio
pobreza
Cambio
2009-
anual
tasa
de
en
la
-4.0 promedio,
(cambio
pobreza
Cambio
2015-
anual
tasa
de
en
la
-5.0 Huancavelica -5.0
Apurimac
-6.0
-7.0 -7.0
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
Tasa de pobreza 2009 Tasa de pobreza 2015
Source: Data from the National Household Survey on Living Conditions and Poverty (Encuesta Nacional de Hogares sobre Condiciones de
Vida y Pobreza [ENAHO]).
Notas: El tamaño de la burbuja representa el tamaño de la población. El gráfico muestra el punto de partida en términos de tasa de
pobreza en el eje x y el cambio durante el período en el eje y. (Los cambios negativos o por debajo de cero en el eje x significan una disminución de la pobreza).
El acceso a los servicios básicos varía ampliamente en todo el país. Entre 2015 y 2020, Perú avanzó en el acceso
a electricidad, agua y saneamiento, pero el acceso sigue estando por debajo del promedio de la región de
América Latina y entre los países de ingresos medios-altos, especialmente en saneamiento.
Las brechas entre grupos y entre áreas urbanas y rurales son altas y persistentes, particularmente para el
acceso a agua y saneamiento (Figura 10) e internet. Las disparidades en el acceso a los servicios también
persisten dentro de las ciudades, y los patrones demográficos antes mencionados han ejercido una presión
cada vez mayor sobre las áreas urbanas. Se estima que 1,9 millones de viviendas a nivel nacional se encuentran
afectadas por déficit habitacional (69 por ciento cualitativo y 31 por ciento cuantitativo). Cuatro de cada 10
hogares en el quintil de población más pobre experimentan un déficit de vivienda en comparación con uno de cada 10 hogares a nivel nac
Y a pesar de las grandes mejoras en la desnutrición (la desnutrición infantil crónica se redujo a la mitad a 13,1
por ciento en comparación con su nivel en 1996), la desnutrición sigue siendo común en áreas rurales remotas
en las regiones de la Sierra y la Amazonía, donde el retraso en el crecimiento sigue siendo extremadamente alto
(33,4 por ciento) y ha no ha disminuido en los últimos 10 años.22
22 Programa Mundial de Alimentos, “WFP Perú Country Brief”, julio de 2022.
11
Figura 9. Los distritos pobres han visto deteriorarse el nivel de vida Figura 10. Las brechas en los servicios de infraestructura persisten
a lo largo del tiempo
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Brecha
socio-
ec Brecha
socio-
ec Brecha
socio-
ec Brecha
socio-
ec
urbano-
Brecha
rural urbano-
Brecha
rural urbano-
Brecha
rural urbano-
Brecha
rural
Agua potable Saneamiento Electricidad Secundaria

inscripción
2010 2015 2019 2021
Source: Lavado (2020). Source: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2010, 2015,
Notas: El grupo 1, en rojo, incluye distritos cuya tasa de pobreza era 2019 and 2021.
por encima de la tasa en 2018 y cuya condición se ha deteriorado desde Nota: La brecha socioeconómica se define como la diferencia de
2013. El grupo 2, en naranja, incluye distritos que estaban por encima de la acceso entre las cinco regiones más ricas y las más pobres.
tasa de pobreza nacional en 2018 y cuya condición ha mejorado desde 2013,
aunque con un lento ritmo de avance. El grupo 3, en amarillo, incluye distritos
que estaban por encima de la tasa nacional de pobreza en 2018 y cuya
condición ha mejorado desde 2013 a un ritmo acelerado de progreso. El grupo
4, en verde, incluye distritos que estaban por debajo de la tasa nacional de
pobreza en 2018. Los distritos en azul son los 40 distritos más pobres de Perú.
Las disparidades espaciales vinculadas a los persistentes desafíos de conectividad y una geografía compleja siguen
siendo grandes. En 2019, el Informe de Competitividad Global clasificó a Perú en el puesto 97 entre 114 países en términos
de infraestructura de transporte. Perú también tiene una de las distribuciones de infraestructura más desiguales de la
región, lo que representa una barrera de desarrollo para la mayoría de las ciudades secundarias, ya que los costos de
transporte para llegar a los mercados internacionales son un 50 por ciento más altos que en Lima. En las regiones
amazónicas, los costos de transporte pueden ser casi el doble de los de Lima, lo que aumenta las barreras al desarrollo.
La mala calidad de la infraestructura de transporte de Perú socava aún más la competitividad comercial. Por lo tanto, las
ciudades y regiones secundarias con alta producción de bienes exportados (principalmente minería y agricultura, que
representan el 12 y el 6 por ciento del PIB, respectivamente) tienen una de las conectividades más bajas del país, lo que
resulta en el costo de transporte más alto para llegar a los mercados internacionales. Las disparidades espaciales también
afectan el acceso digital. En 2022, solo el 19 % de los hogares de las zonas rurales tenía acceso a Internet, en comparación con el 61 % de las zonas u
Las disparidades en el acceso a los servicios de transporte también persisten dentro de las ciudades, donde la mayoría
de la población de bajos ingresos es atendida por servicios de tránsito ineficientes e inasequibles. Los hogares de bajos
ingresos viven predominantemente en la periferia urbana, con poco acceso al transporte a los centros donde se
concentran el trabajo, la educación, la salud y otros servicios. El costo de una conectividad deficiente aumenta a medida
24 La mayoría de las ciudades peruanas sufren de una grave falta
que crecen las ciudades y aumentan las tasas de motorización.
de infraestructura e instalaciones, como carriles prioritarios para autobuses, carriles para bicicletas seguros y conectados,
instalaciones de transferencia intermodal, diseño de calles adecuado y señalización.
23 Unión Internacional de Telecomunicaciones, “Individuals Using the Internet”, 2020; y Telegeografía, marzo de 2022.
24Los costos de congestión se estiman en 1,8 por ciento del PIB de Perú. El costo de las lesiones y muertes por accidentes de tránsito se estima en un 4,5
por ciento del PIB.
12
Las brechas importantes en los resultados del Figura 11. Persisten brechas de aprendizaje entre áreas
capital humano continúan siendo una urbanas y rurales
preocupación. El acceso a la educación ha
aumentado (Apéndice B), pero la calidad de la 3.0
2.6
educación sigue siendo inferior a la de la mayoría
2.5
de los otros países que participan en el Programa 2.1
2.0
para la Evaluación Internacional de Estudiantes 2.0 1.7
1.6
(PISA) (en el que Perú fue 64 de 70 países en 2015 1.4
1.5 1.3 1.2 1.3
y 65 de 77 países en 2018) y desigual en todo el
territorio. El Índice de Capital Humano de Perú se 1.0
situó en 0,61 en 2020,25 lo que sugiere que un
0.5
niño peruano promedio alcanzará el 61 % de su
potencial en términos de productividad e ingresos 0.0
2012 2015 2018 2012 2015 2018 2012 2015 2018
de por vida, o al menos lo hizo antes de la
Matemáticas Ciencias Lectura
pandemia (las expectativas son que esto empeoró
sustancialmente después de dos años de cierre Nota: El gráfico muestra las diferencias en el aprendizaje entre áreas
urbanas y rurales utilizando puntajes PISA. Las puntuaciones de PISA
de escuelas). Este índice nacional esconde
de 30 puntos se estiman como el equivalente a un año de escolaridad.
grandes diferencias geográficas; Las estimaciones
Véase Woessmann (2016). Las escuelas urbanas están en las ciudades
que utilizan datos de 2015–17 muestran que un (>100.000 personas). Las escuelas rurales se encuentran en pueblos,
niño en Loreto alcanzará el 49 % de su potencial aldeas, caseríos o áreas rurales (<100.000 personas).
26
La alcanzará el 69 % (similar a Luxemburgo).
(similar a Honduras), mientras que uno en Tacna
brecha urbano-rural en el aprendizaje fue equivalente a 1,4 años de escolaridad en matemáticas y 1,6 años
en lectura en 2018, con pocos cambios (y en realidad un ligero deterioro) desde 2015 (Figura 11). Esto se
suma a una brecha persistente entre los grupos socioeconómicos: al igual que en 2015, Perú en 2018 siguió
teniendo uno de los puntajes PISA más altos en las diferencias socioeconómicas en los resultados de
aprendizaje de los estudiantes de los países participantes. La situación es aún peor en las comunidades
indígenas, que representan una quinta parte de la población del país. La pandemia de COVID-19
probablemente amplió las desigualdades en la acumulación de capital humano, ya que las simulaciones del
Banco Mundial sugieren que las pérdidas de aprendizaje para el quintil de ingresos más bajos podrían casi
duplicar las del quintil superior. Finalmente, los resultados de salud siguen estando por debajo de los de
otros países de la región y de los países de ingresos medianos altos, en particular la mortalidad materna (Apéndice B).
La pobreza se ha ido urbanizando durante la última década, una tendencia que se ha acelerado con la pandemia.
En 2009, el 46 % de los pobres eran urbanos, aumentando al 57 % en 2019 (Figura 12). El COVID-19 ha
exacerbado aún más esta tendencia: la pobreza aumentó considerablemente en la Gran Lima y otras áreas
urbanas del 14,6 % en 2019 al 22,3 % en 2021, mientras que en las áreas rurales la tasa de pobreza volvió a
su nivel anterior a la pandemia del 40 %.27 Durante el pico de la pandemia, y como resultado de la reducción
de oportunidades, se produjo en el Perú una migración de las zonas urbanas a las rurales. Según Fort,
Espinoza y Espinoza (2021), aproximadamente 250 000 peruanos migraron de las ciudades a las zonas
rurales en 2020. A pesar de esta migración inversa, la migración neta continuó siendo hacia las zonas
urbanas. En 2019, la población urbana era el 78,6 por ciento de la población total y para fines de 2021 había aumentado al 79,6 por ci
25 Datos del Banco Mundial.
26 El Índice de Capital Humano mide el potencial de un joven para alcanzar su máximo potencial de ingresos y combina medidas de supervivencia,
educación y salud.
27 Cálculos basados en la Tasa Nacional de Pobreza de la ENAHO.
13
La migración venezolana a Perú ha aumentado

Figura 12. Desde 2019, la pobreza se ha ido urbanizando
considerablemente en los últimos siete años,
predominantemente a las zonas urbanas. Se
90,00% 75,0%
estima que 1,32 millones de venezolanos vivían

80,00%
70,0%
en Perú en 2022, cerca de 1 millón de ellos en
70,00%
Lima y Callao, en comparación con alrededor
60,00%
65,0%
de 7000 en 2015. 28 Los niveles
pobreza
Índice
de
50,00%
60,0%
de participación laboral y empleo de los
migrantes venezolanos son más altos que los
40,00%
(proporción
urbanos
pobres)
Pobres
total
del
de
55,0%
del peruano promedio en Lima,29 pero sus
30,00%
50,0%
condiciones laborales son más precarias:
20,00% ganan un 30 por ciento menos que los peruanos,
10,00%
45,0%
y menos del 20 por ciento de los venezolanos
que viven en Lima habían firmado un contrato.
0,00% 40,0%
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
contrato, un30proxy
comparación
de la formalidad,
con el 50en
por ciento
Tasa de pobreza rural Tasa de pobreza urbana
de los peruanos. Además, aproximadamente
Pobres urbanos (proporción del total de pobres), eje derecho
Fuente: ENAHO 2004–21. tres de cada cuatro migrantes venezolanos no

Nota: La pobreza se estima utilizando líneas oficiales. cuentan con un seguro médico. Parte de su
vulnerabilidad se deriva de no tener permisos
migratorios regulares:31 El 35 por ciento de los migrantes venezolanos no tienen un permiso migratorio
actualizado, como un Permiso Temporal, Tarjeta de Extranjería, Visa de Visitante, Visa Humanitaria o DNI,
limitando su acceso a seguros de salud y otros servicios.
2.3 Vulnerabilidades estructurales reveladas por shocks globales
El shock del COVID-19 puso de manifiesto las carencias estructurales de la economía peruana. Perú estuvo
entre los países del mundo más afectados por la pandemia. La falta de capacidad de los laboratorios públicos
para proporcionar pruebas oportunas de reacción en cadena de la polimerasa (PCR) a escala (en los meses
iniciales de la pandemia, la capacidad era de 500 pruebas diarias cuando la demanda era de 20 000) impidió
la detección adecuada de casos y la contención posterior. La fuerte centralización del enfoque de salud
pública para las pruebas impidió una respuesta oportuna en las 25 regiones de Perú. La incapacidad de
desplegar una respuesta a nivel nacional amplificó la crisis de salud del país, con el laboratorio del Instituto
Nacional de Salud (INS) en Lima superpoblado e incapaz de apoyar a las regiones. Como resultado, el rastreo
de contactos, las cuarentenas y otros esfuerzos para minimizar la transmisión fueron mucho menos efectivos en Perú.
Según la Organización Mundial de la Salud, la tasa de mortalidad acumulada alcanzó las 654 muertes por
cada 100.000 habitantes, la más alta de todo el mundo. Aunque no se dispone de datos sobre las pérdidas
de aprendizaje reales para Perú, las simulaciones del Banco Mundial (2022) sugieren que el efecto combinado
del cierre de escuelas y la caída de los ingresos debido a COVID-19 puede conducir a una disminución en
los años de escolaridad ajustados por aprendizaje de 8.6 a 6.9. Esta caída es mayor que el promedio regional (de 7,8 a 6,3).
Los sistemas de muchos sectores no estaban preparados para responder a este impacto sin precedentes, lo
que revela su fragilidad. La capacidad de respuesta de los servicios de salud era baja debido a la falta de
instalaciones, equipos y personal, así como a los requisitos normativos y burocráticos que obstaculizaban
la obtención o el despliegue de los recursos necesarios. En cuanto a la respuesta inmediata a la pandemia,
el sector de la salud no estaba preparado en cuanto a capacidad de vigilancia, carecía no solo de la capacidad necesaria
28 Los migrantes venezolanos se han asentado principalmente en las regiones costeras del norte de Perú, más cercanas al punto de entrada por tierra al país,
y en Lima. Las regiones de Tumbes, Piura, La Libertad y Lima albergan la mayor cantidad de venezolanos.
29
Según la Encuesta ENPOVE [Encuesta Dirigida a la Población Venezolana Residente en el País/
Encuesta Dirigida a la Población Venezolana que Reside en el País] realizada por el INEI en 2022, la participación laboral de los venezolanos
residentes en Lima es del 82 por ciento y el desempleo solo del 2,1 por ciento. Los peruanos residentes en Lima tienen menor participación
laboral y mayor desempleo (ENAHO 2021).
30 ENPOVE Survey [Survey Directed to the Venezuelan Population Residing in the Country/ Encuesta
Dirigida a la Población Venezolana que Reside en el País] conducted by INEI in 2022.
31 El acceso al SIS (Seguro Integral de Salud) es gratuito para todos los migrantes con permiso migratorio regular.
14
infraestructura de laboratorio, sino también las normas adecuadas de adquisición de emergencia para comprar las
pruebas de PCR necesarias. La capacidad hospitalaria instalada era insuficiente y una vez extendido el contagio, la
ocupación de las UCI alcanzó su capacidad máxima de 276 unidades a nivel nacional en marzo de 2020, impidiendo que
cientos de pacientes con COVID-19 recibieran la atención adecuada. Esto se vio agravado por la falta de conocimiento
sobre la disponibilidad de recursos, que fue más notoria cuando el gobierno no pudo rastrear las existencias de oxígeno
médico para estimar con precisión la demanda y las necesidades de producción. Paralelamente, el gobierno cerró el
primer nivel de atención por temor a las infecciones, lo que debilitó su capacidad para rastrear de manera efectiva el
virus a nivel comunitario y continuar con la atención de pacientes con afecciones médicas distintas al COVID-19.
Además, la adquisición de vacunas fue lenta, siendo Perú uno de los últimos países de la región en cerrar contratos de
vacunas con laboratorios internacionales. A pesar de estos desafíos, la vacunación finalmente despegó: para junio de
2022, unos 27,5 millones de personas (84 por ciento de la población objetivo) habían recibido dos dosis de la vacuna
COVID y 18,1 millones (64 por ciento de la población objetivo) tres dosis. Por el lado de la educación, aunque el
Ministerio de Educación reaccionó rápidamente al cierre de la escuela lanzando Aprendo en Casa, un programa de
aprendizaje a distancia multiplataforma, su adopción se vio afectada por el hecho de que menos del 50 por ciento de
los estudiantes de educación primaria tenían una computadora en hogar y solo uno de cada cuatro hogares tenía
acceso a internet.32
Los recientes aumentos mundiales de los precios de los alimentos y los combustibles están exacerbando los desafíos
existentes. Las interrupciones de la cadena de suministro global precipitadas por la pandemia de COVID-19 y
empeoradas por los patrones climáticos inclementes y la guerra en Ucrania han afectado gravemente los mercados de
alimentos, combustibles y fertilizantes, que están estrechamente conectados. Como resultado, para agosto de 2022, el
aumento anual de los precios de los alimentos y la energía fue de alrededor del 17 por ciento en Perú. La inflación anual
se aceleró a 8,4 por ciento en el mismo mes, reflejando el aumento en los precios de los combustibles, fertilizantes y
alimentos y, como sugiere la experiencia internacional, reflejando también el previo estímulo de la demanda interna
para apoyar la recuperación durante la crisis del COVID.33 Precio anual de los alimentos la inflación estaba cerca del
15 por ciento, dejando a muchas familias luchando para poder pagar cantidades adecuadas de alimentos seguros y
nutritivos. El aumento de la inflación socava los esfuerzos por reducir la pobreza y la desigualdad a medida que se
erosiona el poder adquisitivo de los hogares, y también aumenta la preocupación por la seguridad alimentaria. Para los
hogares que dependen de la agricultura para su sustento en áreas rurales, los precios más altos de los fertilizantes
están empujando a los agricultores a producir cultivos con menos nutrientes, lo que reducirá el rendimiento de los
cultivos y la disponibilidad de alimentos en los mercados locales. Todos estos desafíos existían antes, pero se han
profundizado debido a la pandemia.34 Además, una inflación más alta, particularmente una inflación más alta de los precios de los alimentos, aum
Finalmente, el cambio climático y los peligros naturales exponen a Perú a graves pérdidas económicas y de bienestar.
Entre 2003 y 2019, Perú experimentó 61.708 emergencias provocadas por fenómenos naturales (lluvias intensas,
inundaciones, sequías, terremotos, deslizamientos), con muchas personas expuestas (Mapa 1). Las pérdidas anuales
promedio de activos por todos los peligros se estiman en 0,57 por ciento del PIB,37 aunque considerando la capacidad
limitada de los hogares para recuperarse, las pérdidas anuales de bienestar son casi 10 veces más altas, estimadas en
5,2 por ciento del PIB.38 Se espera que el cambio climático impulsar eventos climáticos extremos más frecuentes en el
Perú. Los cambios de temperatura, al interactuar con las vulnerabilidades socioeconómicas, pueden aumentar
significativamente el riesgo y los impactos en el bienestar: un aumento de 1,5 °C daría como resultado un aumento del
400 % en la cantidad de personas afectadas por las inundaciones en Perú.39 El calentamiento acelerado también está
reduciendo los glaciares: reducir a la mitad la superficie de los glaciares en un escenario de bajas emisiones para fines
de siglo, y disminuir el flujo de agua a varias cuencas, lo que provocará escasez de agua.40 Para 2030, considerando todos los impactos
32 Banco Mundial, UNICEF y UNESCO, “Two Years After: Saving a Generation” (Washington, DC: Banco Mundial, 2022).
33 BCRP (2022), Gráfico 63; Álvarez y Barrett (2022).
34 Las encuestas telefónicas de alta frecuencia del Banco Mundial revelaron que el 21 % de los hogares informó haberse quedado sin alimentos antes de la
pandemia, aumentando al 30 % a fines de 2021.
35 Uno de los detonantes de las protestas y saqueos en la ciudad de Huancayo en abril pasado fue el alza en el precio de los alimentos.
36 “Se acerca una ola de inquietud. He aquí cómo evitar algo”, The Economist, 23 de junio de 2022.
37 UNISDR (2015).
38
Hallegatte et al. (2017).
39 Rama et. en (2022).
40 Schauwecker et al. (2017).
15
del cambio climático, el ingreso del 40 por ciento más pobre en Perú podría ser un 5,2 por ciento más bajo, y un 0,6 por
ciento adicional de la población podría verse empujada a la pobreza extrema.41
Mapa 1. Existe una amplia variación espacial en la exposición a terremotos e inundaciones
Temblores inundaciones fluviales inundaciones pluviales
Fuente: Riddell et al. (2020).
Sección 3. El progreso limitado del desarrollo se

deriva de importantes debilidades institucionales
En esta sección se argumenta que la causa fundamental del progreso limitado para abordar los dos desafíos de desarrollo
de la baja productividad y la desigualdad espacial radica en la baja y decreciente capacidad de las instituciones públicas
para: (i) promover un entorno regulatorio propicio para brindar más oportunidades económicas de calidad a los sector
privado (trabajadores y empresarios); (ii) proporcionar acceso a servicios públicos de calidad en todo el territorio, y (iii)
contar con sistemas, procesos y recursos que mejoren la resiliencia a las crisis.
3.1 Mayor inestabilidad institucional

La turbulencia política ha caracterizado al país desde 2016, impulsada en parte por una mayor fragmentación política. En
la última década, el número de partidos políticos que participan en las elecciones legislativas, presidenciales y
subnacionales ha ido en aumento. Esto se manifiesta en la alta fragmentación del Congreso Nacional, donde están
representados 10 partidos políticos y los cuatro partidos con mayor representación tienen menos del 50 por ciento del total
de escaños (Gráfico 14), frente a más del 70 por ciento en el Congreso Nacional. pasado. En este contexto, las amenazas
de juicio político presidencial y la disolución del Congreso se han vuelto frecuentes, y Perú ha tenido cinco presidentes en
los últimos seis años. Esta fragmentación podría estar reflejando una crisis de representación de larga data, pero que se
ha ido agravando en los últimos años, con un número creciente de partidos políticos que han limitado progresivamente su
influencia territorial. Por el contrario, los movimientos regionales dominan cada vez más las elecciones subnacionales, y
los partidos nacionales pierden terreno (Figura 15). La confianza en el gobierno está muy por debajo del promedio de la
región (datos del Latinobarómetro para 2020).
41 B. Jafino y otros, “Estimaciones revisadas del impacto del cambio climático en la pobreza extrema para 2030”, Documento de trabajo de investigación
de políticas 9417 (Washington, DC: Banco Mundial, 2020).
dieciséis
Figura 14. La fragmentación de la representación Figura 15. Los partidos políticos están perdiendo
en el Congreso está aumentando con el tiempo terreno frente a los movimientos regionales (Número de
alcaldes electos de partidos políticos y movimientos regionales, 2002–18)
994
907
844 839 845
754
557
502
463
197
2002 2006 2010 2014 2018
Partido político Movimiento Regional
Source: National Office of Electoral Processes Fuente: Infogob.

(Oficina Nacional de Procesos Electorales [ONPE]).
El cortoplacismo, la rotación de gabinetes y la fragmentación política actúan en contra de las capacidades

efectivas de coordinación e implementación de políticas. Los constantes cambios de gabinete, especialmente
en la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), afectan la capacidad de coordinación tanto vertical como horizontal.
Desde julio de 2021 se han producido 68 cambios de ministros, equivalente a un cambio cada seis días, la
tasa más alta de las últimas dos décadas. El PCM (primer ministro) se encuentra entre los ministerios con
mayor rotación, con cuatro jefes en un año, un promedio de un nuevo primer ministro cada tres meses.
Esta alta rotación afecta la coordinación entre las entidades del sector público, dado el papel central del
primer ministro en la comunicación entre ministerios y con las autoridades subnacionales. Además, los
nombramientos políticos (asesores, secretarios y directores) tienden a rotar con los nuevos ministros, lo
que afecta la capacidad de las agencias para administrar los recursos de manera eficiente y alcanzar las
metas. De acuerdo con el Índice de Transformación de Bertelsmann, la capacidad de Perú para gestionar
reformas de manera efectiva y lograr prioridades políticas ha disminuido durante la última década.42 Los
bajos niveles de ejecución presupuestaria en áreas clave, como educación, salud y seguridad, se deben a
dificultades estructurales en la implementación de políticas. , a menudo debido a retrasos en las adquisiciones
(vinculados a la inexperiencia de los nuevos funcionarios o a cambios ministeriales que retrasan las
decisiones sobre la asignación de recursos). Los problemas de implementación de políticas se hicieron
evidentes durante la pandemia de coronavirus, particularmente aquellos relacionados con el despliegue de programas de transferenc
La capacidad y la eficiencia del servicio civil se ven afectadas por una alta rotación de gabinetes y la falta de
aplicación de un sistema meritocrático. Según una encuesta reciente realizada por el Ministerio de Economía
y Finanzas [MEF], el 90 por ciento de los funcionarios públicos tienen brechas de capacidad y requieren
capacitación, particularmente dentro de los gobiernos regionales y locales. A pesar de los esfuerzos por
mejorar las capacidades del servicio civil del país, el cumplimiento por parte del estado de la Ley del Servicio
Civil (Ley 30057 del Servicio Civil, 2013) aún es incompleto. La reciente Ley 31419 (2022)43 intenta remediar
este problema al imponer requisitos más altos de experiencia profesional y laboral para los altos funcionarios
públicos, incluidos los viceministros y secretarios. Sin embargo, la alta rotación ministerial solo acentúa la
ausencia de un servicio civil sólido, que incluya una carrera profesionalizada,
42 https://atlas.bti-project.org/.
43 Law that establishes provisions to guarantee suitability in the access to and exercise of public service of officials and directors
subject to free appointment and removal (Ley que establece disposiciones para garantizar la idoneidad en el acceso y ejercicio
de la función pública de funcionarios y directivos de libre designación y remoción, as per its title in Spanish), https://
busquedas.elperuano.pe/normaslegales/ley que-establece-disposiciones-para-garantizar-la-idoneidad-ley-n-31419-2039240-
2/#:~:text=La%20presente%20ley%20tiene%20por,y%20ejercicio%20de%20su%20funci%C3%B3n.
17
mecanismos competitivos de contratación, capacitación adecuada, promoción basada en el mérito, salarios

competitivos y autonomía frente a influencias políticas indebidas.
Los indicadores de gobernabilidad muestran restricciones en la capacidad de prestar servicios públicos de manera
efectiva. El capital institucional del país es débil en áreas que son críticas para el buen desempeño del sector público
y la prestación efectiva de servicios. La eficiencia del gasto público es una de las áreas con la puntuación más baja
en el Índice de Competitividad Global (GCI) del Foro Económico Mundial. El país ocupa el puesto 104 de 137 países
evaluados (GCI 2017–18). De manera similar, la capacidad del sector público para hacer cumplir e implementar las
regulaciones de manera justa y efectiva es limitada. Perú ocupa el puesto 77/139 en el mundo y 19/32 en la región
en cumplimiento normativo en el Índice de Estado de Derecho del Proyecto de Justicia Mundial 2021. Los
subcomponentes relacionados con la demora injustificada y la violación del debido proceso en los procedimientos
administrativos tienen una puntuación especialmente baja.
3.2 Un entorno empresarial en deterioro que obstaculiza la inversión privada44
La capacidad limitada para abordar las distorsiones del mercado a través de una regulación efectiva dificulta la
capacidad del sector privado para volverse más productivo. El Diagnóstico del Sector Privado de País del Banco
Mundial para Perú (Banco Mundial de próxima publicación) identifica las principales oportunidades y barreras para
la inversión privada. Documenta que, en primer lugar, las regulaciones rígidas y costosas del mercado laboral
amplían la brecha de calidad entre los trabajos formales en las grandes empresas productivas y los trabajos
informales en las micro y pequeñas empresas y entre los trabajadores agrícolas temporales. En segundo lugar, los mercados de tierras ineficie
En tercer lugar, los procedimientos ineficaces de salvaguardias ambientales y sociales en los proyectos de inversión
y la regulación del sector ofrecen una protección ambiental y social limitada al tiempo que obstaculizan las inversiones.
Finalmente, como se describe en la Sección 3.3, la baja capacidad subnacional limita el desarrollo del sector privado
y la entrega de los bienes y servicios públicos necesarios para atraer inversiones.
La inestabilidad política de Perú está desincentivando la inversión del sector privado. A pesar de las políticas
macroeconómicas prudentes continuas, la confianza empresarial ha sido constantemente pesimista desde abril de
2021, lo que indica que más del 50 por ciento de las empresas que participaron en la encuesta consideran que la
economía se debilitará en el futuro. Los 16 meses transcurridos desde esa fecha son el período más largo en que
las empresas se han mostrado pesimistas sobre la economía desde 2002, cuando los datos estuvieron disponibles
por primera vez.45 En este contexto, el año pasado se registró una salida de US$10.000 millones de inversiones de
cartera y la inversión privada se estancó en la primera mitad de 2022. Las frecuentes reorganizaciones del gobierno
y del gabinete que han tenido lugar en los últimos cinco años han dificultado que Perú presente una agenda de
reforma integral para abordar los desafíos estructurales del país, incluida su rígida situación laboral. mercado que
se analiza a continuación.
Mercados laborales rígidos y costosos y un panorama regulatorio complejo
La mayoría de las empresas peruanas citan la regulación laboral como un factor que obstaculiza el desarrollo y el
crecimiento empresarial, según las Encuestas de Empresas del Banco Mundial. El índice de rigidez del mercado
laboral, que considera aspectos de contratación, horas de trabajo, reglas de despido y costos de despido, ubica a
Perú peor que los países vecinos, otras regiones en desarrollo y economías avanzadas. Además, los costos
laborales no salariales son altos: Perú es uno de los tres países de ALC con los costos no salariales más altos
(Figura 16) (Alaimo et al. 2017).
44 Esta sección se basa en el próximo Diagnóstico del Sector Privado de Perú.

45 El índice de confianza empresarial se recolecta mensualmente a través de encuestas empresariales del Banco Central del Perú. En los datos
del Banco Central aparece como confianza en la economía en los próximos tres meses.
18
La rigidez y los altos costos son el

Figura 16. Perú ocupa un lugar destacado en la región en costos no resultado de un complejo sistema de
salariales (Costos no salariales del trabajador asalariado promedio por país, 2017)
regulación que afecta de manera
diferente a los trabajadores. La gran
extensión (1.800 páginas) y la
complejidad del código laboral peruano dificultan
y costoso para las empresas cumplir.
Los procedimientos de despido deben
cumplir con algunas de las normas más
estrictas. El despido de trabajadores
contratos
con duración indefinida requiere la
aprobación de un tercero y una causa
identificada en los códigos de trabajo.
La falta de prueba de la causa deja
abierta la oportunidad para que un juez
solicite la reincorporación del trabajador.
Fuente: Alaimo et al. (2017). Estas disposiciones no solo no protegen
Nota: Las contribuciones obligatorias incluyen contribuciones de salud y pensión. a los trabajadores informales, sino que
Para Perú, esto incluye la compensación por el tiempo trabajado que los también desalientan activamente la
empleadores deben pagar a los trabajadores como ahorro por desempleo.
formalización, limitando así las
oportunidades para una mejor
empleos de calidad, especialmente para jóvenes y mujeres.
Reducir la informalidad requiere de una estrategia integral dirigida a incentivar el crecimiento de las empresas.
Reducir la informalidad requiere una combinación de regulación laboral más flexible (incluida la desvinculación de
los planes de protección social del mercado laboral), la simplificación de la regulación comercial y fiscal, costos
operativos reducidos para las empresas mediante la mejora de los servicios públicos (como transporte, seguridad,
justicia) y apoyo a la productividad laboral a través de la acumulación de capital humano. Sin embargo, la economía
política de la reforma regulatoria es desafiante, especialmente para el mercado laboral. Aunque una reforma de la
regulación laboral podría crear más oportunidades de trabajo, sus beneficios serían difusos y sus costos
concentrados en una minoría vocal.
Mercados de tierras ineficientes debido a la falta de coordinación institucional
La informalidad también es un problema en los mercados ineficientes de suelo y vivienda, que sufren de falta de
transparencia y derechos de propiedad débiles. En 2018, se estimó que solo el 16 por ciento de todas las parcelas
urbanas estaban registradas en un catastro.46 Además, menos del 20 por ciento de los municipios tenían un
instrumento de planificación actualizado en 2015. La mayoría de los residentes urbanos viven en viviendas de mala
calidad con acceso limitado. a los servicios básicos; también carecen de derechos de propiedad seguros y son
vulnerables a los peligros naturales debido a su ubicación o construcción inadecuada. En las áreas rurales, también
existe una amplia variación en la seguridad de la tenencia de la tierra, con áreas en la costa que tienen una definición
más clara de los derechos de propiedad en comparación con las áreas de la Sierra y la Selva, donde domina la agricultura de subsistencia e info
Los mercados de tierras ineficientes están vinculados a un sistema de gestión de tierras complejo, que involucra
múltiples agencias con mandatos superpuestos. El régimen de tierras en Perú consta de más de 1,800 reglamentos
de suelo y urbanismo que otorgan funciones superpuestas a varias autoridades administrativas. La regularización
de tierras urbanas es responsabilidad de las municipalidades provinciales, mientras que los catastros urbanos son
responsabilidad de las municipalidades distritales y la titulación y catastro rural es responsabilidad de los gobiernos
regionales. Múltiples ministerios comparten la responsabilidad de la gobernanza territorial. Todos los niveles de
46 Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (Ministry of Housing, Construction and Sanitation), “Indicadores Brecha,
Valores Numéricos de los Indicadores, Diagnóstico de Brechas y Criterios de Priorización para la Programación Multianual de
Inversiones 2022 – 2024.”
19
el gobierno tiene responsabilidades de ordenamiento territorial ambiental. A la falta de claridad sobre las responsabilidades
para el manejo de la tierra se suma la capacidad técnica y los recursos financieros limitados.
Los mercados de tierras ineficientes, especialmente la falta de titulación de tierras, también aumentan la pobreza y la vulnerabilidad.
Los mercados de suelo actuales sustentan las deficiencias en los mercados de vivienda que no pueden brindar soluciones
a las familias de menores ingresos. Sin otra opción, los asentamientos informales continúan creciendo, en su mayoría en
áreas de alto riesgo, y están compuestos por unidades de vivienda construidas inadecuadamente, lo que deja a una parte
importante de la población viviendo en condiciones insalubres, expuesta a amenazas naturales y vulnerable a la pobreza.
Brindar oportunidades de vivienda asequible y sostenible (vivienda nueva y mejora de unidades existentes) es crucial para
reducir los incentivos para una mayor ocupación informal de la tierra y promover el crecimiento urbano sostenible.
La regulación ineficiente y las debilidades institucionales obstaculizan la sostenibilidad y la inclusión social47
Los procedimientos de evaluación ambiental y social de los proyectos de inversión siguen siendo burocráticos, ofrecen
una protección social y ambiental limitada y representan un obstáculo para las inversiones. Todos los proyectos de
inversión con capital público, privado o mixto requieren una evaluación socioambiental. Este proceso está guiado por el
Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). Una institucionalidad compleja en el SEIA, limitada
coordinación interinstitucional y falta de capacidades técnicas profundizan los desafíos. El SEIA es el instrumento líder en
temas de gestión socioambiental y, a pesar de su importancia como sistema único para la gestión de riesgos
socioambientales, se ha vuelto cada vez más burocrático, creando obstáculos, demoras, conflictos y costos innecesarios
para los proyectos. Además, el proceso de evaluación y valoración de los impactos socioambientales de los proyectos que
pasan por el SEIA también involucra a múltiples agencias que muchas veces no están coordinadas. La ley SEIA sugiere
que las unidades ambientales y sociales de los ministerios sectoriales sean responsables de las evaluaciones de los
impactos sociales y ambientales de los proyectos en su sector. Sin embargo, muchos otros actores gubernamentales
también deben proporcionar evaluaciones técnicas, certificación de proyectos y permisos. Como resultado, un proyecto
típico en el sector del transporte puede requerir la intervención de más de 15 agencias públicas. La limitada coordinación
interinstitucional exacerba los desafíos que plantea la multiplicidad de actores.48
Los marcos legales ambientales y sociales siguen desactualizados o no se han implementado en su totalidad, lo que abre
la puerta a preocupaciones sociales y ambientales. El marco legal ambiental actual, incluidos los decretos para la
protección ambiental específica del sector, necesita actualizarse.49 Lo mismo es cierto para el marco regulatorio de
inclusión social. Las normas de participación ciudadana son débiles y, en muchos casos, no requieren el mapeo de grupos
vulnerables. Y aunque la Ley 2978550
establece el proceso de consultas con los grupos indígenas, su regulación deja la puerta abierta a la violación de
estándares internacionales, como los de la Organización Internacional del Trabajo y el Banco Mundial.
El sector forestal proporciona un ejemplo de cómo la mala coordinación y un marco institucional débil pueden exacerbar
los desafíos sociales y de sostenibilidad. Entre 2001 y 2020 se deforestaron 2,6 millones de hectáreas, alcanzando un pico
de 203.000 hectáreas en 2020, el más alto en 20 años y equivalente a una hectárea perdida cada tres minutos51. El sector
es altamente complejo debido a su extensión y diversidad, tanto geográfica como cultural. Para su adecuado desarrollo se
requiere un alto nivel de articulación entre las instituciones nacionales, regionales y locales. Sin embargo, la coordinación
es limitada, ya que la institucionalidad en los tres niveles de gobierno es débil y se ha agravado con la falta de
implementación del Sistema Nacional de Gestión Forestal y de Fauna Silvestre.
47 Banco Mundial (2021). “Repensar el Futuro del Perú. Notas de Política para Transformar al Estado en un Gestor del Bienestar y el Desarrollo.” Grupo
Banco Mundial, Lima.
48 Ibíd.
49 Ejemplos incluyen los de transporte (DS 004-2017-MTC) y las industrias extractivas (DS 042-2017-EM, DS 04-2014-EM y DS 039-
2014-EM).
50
Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originario.
51 Banco Mundial (próximamente).
20
Forestal y de Fauna Silvestre [SINAFOR]) creado en 2011 por la Ley Forestal y de Fauna Silvestre (Ley Forestal y
de Fauna Silvestre). Tanto a nivel nacional como regional existe una falta de recursos humanos y presupuesto
asignado, lo que afecta la capacidad de hacer cumplir la ley existente que regula el sector forestal.52
Los desafíos en el sector forestal están directamente relacionados con la agricultura, que genera el 90 por ciento
53
de la cubierta forestal total deforestada.
La informalidad y las actividades ilegales, un sistema de transporte que promueve
la deforestación, la ausencia de un sistema de planificación integrado y una falta general de conciencia sobre el
valor potencial de los bienes y servicios del bosque son facilitadores adicionales de la deforestación (Muñoz
2014).
54
3.3 Empeoramiento de la capacidad institucional para prestar servicios equitativos y de calidad
Las instituciones estatales que se ocupan de la gestión macroeconómica y financiera han sido resistentes a la
reciente inestabilidad institucional y son reconocidas como eficientes. Instituciones macrofiscales clave, como
el Ministerio de Economía y Finanzas y el Banco Central, se han mantenido en gran medida inmunes a la crisis
política en “islas de efectividad”, explicadas en cierta medida por la alta capacidad y continuidad del personal de
carrera con experiencia ( Ley 2014). El marco de gestión de las finanzas públicas a nivel nacional es consistente
con los estándares internacionales, las prácticas presupuestarias se adhieren a la mayoría de los principios del
Código de Transparencia Fiscal del Fondo Monetario Internacional en un nivel bueno o avanzado, y el país ocupa
el puesto 76 de 100 en la Encuesta de Presupuesto Abierto , por encima de la mayoría de sus pares regionales
(OBS 2019). Como resultado, los fundamentos de la política macroeconómica y fiscal no han sufrido un cambio
radical y el país parece estar volviendo a las tasas de crecimiento anteriores a la pandemia. Sin embargo, el
desempeño de las instituciones macrofiscales clave no ha permeado a otros sectores y niveles del estado.
La capacidad estatal limitada en varios casos a nivel nacional y subnacional está obstaculizando la prestación de
servicios e infraestructura de calidad. El bajo desempeño en la gestión de la inversión pública, la falta de
coordinación entre los diferentes niveles de gobierno y las brechas de capacidad en el servicio civil son algunos
de los desafíos clave que enfrenta el país.55 A nivel de gobierno local, los municipios que reciben ingresos
significativos a través del canon minero que están destinados a infraestructura no pueden gastarlo, y aquellos
con la mayor parte de los ingresos del canon tienen los niveles más bajos de ejecución presupuestaria.56 Según
el Banco Mundial (próximamente.a), el canon solo tuvo impactos leves a largo plazo de 1993 a 2017) sobre la
pobreza y el acceso de los hogares a los servicios básicos (agua, alcantarillado y electricidad) a nivel local.
Además, la asignación de recursos a las entidades subnacionales no responde a criterios objetivos. Una clara
desconexión entre los costos operativos y los ingresos limita la capacidad de los proveedores de servicios para
mejorar y ampliar la prestación de servicios. Las áreas rurales y periurbanas requieren especialmente soluciones
técnicas innovadoras y prácticas de planificación y gestión que respondan a la complejidad geográfica y
sociocultural involucrada.
En el sector educativo, a pesar de los esfuerzos del país por profesionalizar la enseñanza, la disponibilidad de
docentes capacitados sigue siendo un desafío. En 2012, Perú aprobó la Ley de Reforma Docente, enfocada en la
profesionalización de los docentes y la mejora de sus condiciones laborales. El gobierno también ha implementado
incentivos salariales para atraer a los docentes más calificados a áreas remotas, donde las necesidades de los
estudiantes son mayores, pero el Ministerio de Educación todavía tiene dificultades para cubrir las vacantes. Por
ejemplo, en 2020, solo el 28 por ciento de los puestos disponibles estaban cubiertos en áreas urbanas y el 11 por
ciento en áreas rurales (MNEDU, 2020). Es posible que los incentivos salariales no brinden resultados a corto
plazo y que no sean suficientes para atraer talento a las áreas que lo necesitan. La falta de inversión en
infraestructura escolar también dificulta la atracción de talento. Esto es particularmente desafiante en áreas
rurales donde la calidad educativa más baja es el resultado de la falta de maestros bien capacitados, deficiencias
en la gestión escolar y acceso limitado a servicios básicos, tecnología y materiales educativos.
52 Ibíd.
53 Godínez-Zamora (2021) and De La Torre Ugarte et al. (2021).
54 Esta sección se basa en Banco Mundial (próximamente)
55 Banco Mundial (2021).
56 Análisis del equipo del Banco Mundial utilizando https://datosabiertos.mef.gob.pe/home y la Base de Datos Socioeconómicos para América Latina y el
Caribe (SEDLAC).
21
La gestión educativa podría beneficiarse de una mayor integración de los sistemas de información disponibles.
El Ministerio de Educación ha implementado varios sistemas de información en los últimos años, pero un mejor uso de estos
datos podría conducir a una gestión más eficiente de los recursos y programas educativos y aumentar el acceso a la
educación y la calidad del servicio. Se necesita una mejor integración e interoperabilidad de los sistemas propios del
Ministerio y con los de otras entidades públicas (lo que requiere protocolos de colaboración e intercambio de información)
para permitir la gestión basada en datos.
La falta de sistemas de información integrados y de calidad, combinada con una alta fragmentación del sector de la salud,
ha limitado la eficacia de la respuesta a la pandemia. Las falencias del sistema de salud peruano en la cobertura y calidad de
los servicios, que quedaron patentes durante la crisis del COVID-19, son el resultado de años de baja inversión y problemas
estructurales no abordados. La pandemia puso de manifiesto la debilidad de los sistemas de información, que impidió el uso
eficiente y estratégico de los recursos disponibles y por ende una respuesta eficaz a la emergencia, mientras que la
fragmentación del sector generó problemas de coordinación entre niveles de gobierno y subsectores del sistema de salud,
que impidieron toma de decisiones eficiente.
La expansión de la cobertura del seguro de salud sin una inversión paralela en capacidad resultó en un sistema de gestión
de salud desbordado y obsoleto y servicios de baja calidad. El porcentaje de la población con algún tipo de seguro aumentó
del 27 % en 2004 al 77 % en 2019 (INEI 2020), mientras que la capacidad de prestación del sistema de salud se mantuvo igual.
Además, la asignación de recursos al Seguro Integral de Salud (SIS), el esquema de seguro de salud que cubre al 62 por
ciento de la población asegurada y, más específicamente, a los pobres, es altamente ineficiente.
El financiamiento bajo este esquema sigue el financiamiento de insumos de partidas individuales basado en la asignación
histórica en lugar de la asignación basada en los resultados para fomentar una mejor eficiencia y calidad de la atención.
Además, los sistemas de gestión sanitaria no se han adaptado a las transiciones epidemiológicas de las últimas décadas.
Las enfermedades crónicas y no transmisibles ahora dominan la carga de salud, pero no se tratan en los establecimientos
de atención primaria, lo que genera una saturación de los hospitales (atención secundaria y terciaria).
El acceso a agua segura y saneamiento sigue siendo un problema en Perú, a pesar de los avances en el marco regulatorio y
mayores inversiones en infraestructura. El país ha declarado el acceso universal al agua y saneamiento como una prioridad
y ha adaptado su marco institucional y regulatorio para cumplir con ese objetivo. Sin embargo, la implementación ha sido
limitada y el desempeño del país permanece considerablemente por debajo de sus pares. La pandemia hizo evidente que el
acceso limitado a agua potable y saneamiento afecta la provisión de otros servicios, como salud y educación, creando un
círculo vicioso. La mitad de los centros de salud del país no tienen acceso a agua y solo unos pocos cuentan con
saneamiento. Dos tercios de las escuelas públicas no tienen acceso a agua y saneamiento adecuados, y donde existe
infraestructura, el mantenimiento limitado ha llevado a su deterioro.
La fragmentación de la prestación de servicios entre una multiplicidad de proveedores, muchos de ellos demasiado
pequeños para ser viables, exacerba los desafíos de coordinación.57
En el sector del transporte urbano, la falta de una buena gobernanza y capacidad institucional ha limitado el desarrollo de
infraestructura y servicios de tránsito de calidad. Lima, con 11 millones de habitantes, tiene una red de transporte masivo
muy pequeña: un corredor de autobuses de tránsito rápido de 33 kilómetros y una línea férrea elevada.
Juntos, estos dos sistemas realizan alrededor de 1 millón de viajes en la ciudad (solo el 9 por ciento de todos los viajes en
transporte público). Muchas intersecciones viales en Lima carecen de semáforos adecuados; otras tienen un sistema
obsoleto que no está conectado o integrado con un sistema de control de tráfico, y muchas calles carecen de la señalización
adecuada para proteger a los usuarios vulnerables o administrar los límites de velocidad. Además, la ciudad no aprovecha
el uso de análisis de datos de tráfico para predecir y anticipar eventos o reaccionar ante incidentes en las calles.
La deficiente provisión de servicios públicos tiene efectos importantes en los sectores productivos, como es el caso de la
agricultura. En el sector agrícola, es necesario abordar muchos desafíos para aumentar
57
Cincuenta empresas prestadoras de servicios de saneamiento brindan servicios al 62 por ciento de la población del país, 315
municipios pequeños brindan servicios al 14 por ciento de la población y el resto es atendido por cerca de 25,000 organizaciones
comunales.
22
productividad, resiliencia al cambio climático y sostenibilidad. La innovación agrícola, la administración de

tierras, los servicios de sanidad agrícola e inocuidad de los alimentos, y la conectividad y el acceso a los
mercados son limitados, lo que afecta la productividad, la reducción de la pobreza, la seguridad alimentaria y
la resiliencia climática en las zonas rurales. El gasto público en investigación y transferencia de tecnología en
Perú asciende a alrededor del 0,17 por ciento del PIB agrícola, muy por debajo del promedio de América Latina
(1,14 por ciento). La transferencia de tecnología a través de la prestación de asistencia técnica (pública y
privada) llega solo al 12 % de los agricultores. La provisión de servicios de sanidad agropecuaria (vegetal y
animal) así como la inocuidad de los alimentos ha avanzado significativamente en la región Costa, pero aún
falta en las regiones Sierra y Selva. La simple redistribución del gasto público de bienes privados a bienes
públicos agrícolas aumentaría el valor agregado agrícola, ayudaría a reducir la pobreza y mejoraría la gestión de los recursos naturales
3.4 Menos amortiguadores y capacidad limitada para hacer frente a crisis y conflictos sociales59
Un gran paquete de estímulo no impidió que Perú se ubicara entre los países más afectados por la crisis del
COVID-19. La larga historia de buena gestión macroeconómica de Perú significó que tenía los recursos para
implementar uno de los paquetes financieros más sólidos del mundo, que asciende al 21 por ciento del PIB.
Sin embargo, Perú fue uno de los países más afectados en términos de impacto económico y de salud, lo que
revela la capacidad limitada del estado para hacer frente a los shocks no financieros. La lección aquí es que
para salvaguardar el desarrollo, Perú necesitaría prepararse, mitigar y adaptarse a una gama más amplia de
riesgos e incertidumbres más allá de las crisis financieras y las recesiones, para incluir conflictos y violencia,
peligros naturales, cambio climático y pandemias impulsadas por enfermedades zoonóticas.
Riesgos físicos y cambio climático
La alta dependencia del país del capital Figura 17. Comparado con otros países, Perú se clasifica como
natural y su compleja geografía de alto riesgo en 10 de 15 indicadores
requieren más que una sólida gestión

macrofiscal para la resiliencia.
60
Perú cubre la
segunda porción más grande de la
Amazonía después de Brasil y se
encuentra entre los 10 países con mayor biodiversidad en el
mundo. Sin embargo, el crecimiento
se ha producido a costa del capital
natural, afectando las tasas de
deforestación y los recursos
pesqueros. Además, Perú se clasifica
como de alto riesgo en 10 de 15
indicadores diferentes, incluida la
Fuentes: informe de CCDR basado en datos de Climate Analytics; Kulp y
exposición a peligrosde
naturales y la
Strauss (2019); Rentschler y Salha (2020); ACNUR (2018a); UNISDR (2015);
vulnerabilidad de las personas, la Indicadores de Desarrollo Mundial; y el Portal de conocimientos sobre el
infraestructura y la actividad económica cambio climático del Banco Mundial.
(Figura 17). Enfrenta cierto riesgo de Notas: Estos son una selección de factores de riesgo en un país. Los países
se clasifican utilizando un enfoque de referencia. Los países en rojo están en
transición, con reservas de petróleo y
el tercil de riesgo superior, los de color amarillo en el tercil de riesgo medio y
gas potencialmente en riesgo de
los de color azul en el tercil de riesgo más bajo. Los puntajes para ALC y los
convertirse en activos varados y la países de ingresos medianos altos reflejan el promedio de todos los países en esos grupos.
necesidad de que la agricultura
minimice y controle su impacto en la deforestación para seguir siendo competitiva en un mundo en proceso de descarbonización. Anti
58 M. Gautam y otros, “Reutilización de políticas y apoyo agrícolas: opciones para transformar la agricultura y los sistemas alimentarios para servir mejor
a la salud de las personas, las economías y el planeta” (Washington, DC: Banco Mundial, 2022).
59 Esta sección se basa en Banco Mundial (próximamente)
60 Banco Mundial (próximamente).
23
y los impactos macroeconómicos a largo plazo tanto del cambio climático como de las políticas de descarbonización
y la transición pueden ayudar a Perú a mantener su estabilidad macroeconómica.
La cartera de crédito de los bancos está significativamente expuesta a riesgos físicos, pero no existen requisitos
para que evalúen e integren los riesgos en sus procesos comerciales y carteras. Los riesgos por deslizamientos e
inundaciones costeras: casi el 6,2 por ciento de la cartera de crédito de los bancos en Perú tiene una alta
exposición a deslizamientos e inundaciones repentinas,61 el 5,5 por ciento está altamente expuesto a terremotos
y el 12,5 por ciento está expuesto a inundaciones pero con un nivel de peligrosidad más bajo. (Figura 18). Las
fuertes lluvias provocadas por El Niño a principios de 2017 provocaron un aumento acumulado de alrededor de un
punto porcentual en la morosidad (NPL) tres trimestres después en comparación con el último trimestre de 2016
(Calice y Miguel, 2021)). Estos riesgos tienen implicaciones para la estabilidad financiera. Un paso clave para
mitigar los riesgos de los peligros naturales para el sector financiero en general sería introducir requisitos
específicos para que los bancos, las aseguradoras y los grandes inversionistas cuantifiquen sistemáticamente los
riesgos físicos, realicen pruebas de estrés para evaluar la resistencia de sus carteras al cambio climático y incluir los riesgos identificados e
Figura 18. La exposición del sector bancario a los riesgos físicos es alta
Región inundaciones Inundaciones Costeras Deslizamientos de tierra sequías
Muy Bajo Bajo Medio Alto Muy bajo Medio Alto Bajo Medio Alto Muy bajo Alto
Cinco 10.90 0.03 0.04 10.85 4.24 2.29
Arequipa 0.52 0.02 0.03 0.33 0.01 0.17
Ica 0.50 0.01 0.02 0.08 0.24 0.15
La Libertad 0.04 0.43 0,45 0.24 0.02 0.00 0.18
Piura 0.03 0.31 0.01 0,03 0,12 0.01 0.01 0.15
Cuzco 0.26 0.03 0.02 0.00 0.00 0.18 0.07
Junin 0.21 0.05 0.02 0.03 0.12 0.04 0.04
Lambayeque 0.00 0.23 0.23 0.11 0.02 0.07
Cajamarca 0.15 0.07 0.01 0.06 0.06 0.01
Mucho de 0.01 0.08 0.08 0.01 0.09 0.01 0.00 0.04
Otras regiones 0,66 0.07 0.05 0.26 0.11 0.11 0.11 0.13 0.27 0.20 0.04
13.29 1.28 0.17 0.30 0.02 0.16 11,71 0,33 0.86 4.99 0.99 2.79
Todas las regiones 15.04 11.89 6.18 3.78
Fuente: Chalice, P. y Michael, F. (2021).
La baja diversificación de las exportaciones hace que el Perú sea muy vulnerable a los choques externos. En
62 baja para su nivel de ingresos,
comparación con los países de la OCDE, la diversificación de Perú sigue siendo con exportaciones concentradas
en minerales y productos agrícolas y pesqueros y los ingresos fiscales dependen en gran medida de estos
sectores. La gran dependencia de las exportaciones agrícolas y pesqueras (5,6 % del PIB, 20 % de las exportaciones y 27
61 Llamados huaicos en
Perú. 62 https://atlas.cid.harvard.edu/countries/173.
24
63
por ciento del empleo) hace que el país sea particularmente vulnerable a los impactos del cambio climático.
Se estima que el cambio climático reducirá la productividad en un 5 por ciento en promedio para 2050.64 Las
estimaciones sugieren que el 30,8 por ciento de los ingresos fiscales del sector agrícola y el 0,37 por ciento de todos
los ingresos fiscales están en riesgo debido a los peligros naturales (inundaciones, El Niño, deslizamientos de tierra
y heladas), con no hay estimaciones disponibles para otros sectores extractivos.65 Actualmente no existe una
estrategia a largo plazo para diversificar los impuestos fuera de los sectores vulnerables a los desastres. La transición
global hacia una baja emisión de carbono también puede tener efectos positivos a través del aumento de la demanda
(y, por lo tanto, de los precios) del cobre. Por lo tanto, una buena comprensión de los posibles riesgos y oportunidades
será clave. El Ministerio de Economía y Finanzas publica anualmente ejercicios de evaluación de la sostenibilidad de la deuda (DSA), pero no ha
El marco macroeconómico plurianual más reciente (2023-26) ya reconoce la necesidad de identificar y cuantificar
estos riesgos, un primer paso a incluir en los ejercicios DSA. Evaluar la proporción de impuestos de los sectores de
alta vulnerabilidad, diseñar un plan para diversificar los ingresos fiscales e incluir los impactos climáticos y de
desastres en las evaluaciones de sostenibilidad de la deuda contribuiría a garantizar la sostenibilidad del crecimiento.
Necesidad de mejorar la gestión del riesgo de desastres
Existen arreglos institucionales claros para la gestión de las finanzas públicas durante las emergencias, pero no
existe una evaluación integral de los riesgos físicos para la sostenibilidad fiscal del país.
La Ley de Cambio Climático y la normativa vigente para la Gestión Nacional del Riesgo de Desastres (GRD)
Sistema encomiende al Ministerio de Economía y Finanzas la responsabilidad de evaluar e identificar mecanismos
financieros para responder a desastres de gran magnitud. Los procesos actuales para gestionar la entrada de
asistencia financiera ex post son claros y los mecanismos de entrega son flexibles y eficientes. En materia de
políticas fiscales, el Marco Fiscal de Mediano Plazo (Marco Macroeconómico Multianual
2023–26) tiene referencias generales a los riesgos climáticos, aunque no cuantificados. El Sistema Nacional de Deuda
regula el financiamiento contingente y los instrumentos para obtener recursos en caso de desastres. Entonces,
aunque los documentos presupuestarios y las políticas fiscales están comenzando a incluir la GRD, falta claridad
sobre cómo se evalúan.
A nivel nacional, los servicios climáticos eficaces y un sistema establecido de gestión del riesgo de desastres han
fortalecido la capacidad para responder a las emergencias. Perú cuenta con un sistema nacional de GRD (SINAGERD)
que ha incorporado formalmente la adaptación climática y la GRD en los planes y acciones de los gobiernos
66
nacionales, regionales y locales. Además, Perú ha actualizado la “Política Nacional de Gestión del Riesgo
de Desastres al 2050” para ser implementada por todas las entidades de la administración pública pertinentes.67 El
Centro Nacional para la Estimación, Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres (CENEPRED) tiene la capacidad
de producir información sobre mapas de peligrosidad. en todo el país, y la información disponible es de acceso
público. SENAMHI, la agencia hidrometeorológica nacional, prepara pronósticos hidrometeorológicos por hora para
todos los centros provinciales.
Si bien la reciente adopción de un marco legal para la planificación urbana es un paso importante para reducir la
expansión informal en áreas de alto riesgo, aún queda por desarrollar la regulación asociada. La Ley de Desarrollo
Urbano Sostenible68 promulgada recientemente establece que la GRD y el clima deben desempeñar un papel integral
en la planificación urbana, pero las normas que permitirán su implementación aún están en preparación. Por ejemplo,
en 2019, solo el 26 por ciento de todas las viviendas tenían licencia de construcción (INEI 2019). Además, la falta de
claridad en las funciones y responsabilidades del sector público
63 A principios de 2017, las altas precipitaciones producidas por El Niño Costero provocaron la pérdida de 19.722 hectáreas de áreas cultivadas y afectaron otras
85.507 hectáreas, afectando a un estimado de 1,5 millones de agricultores. Al mismo tiempo, el aumento de la temperatura de la superficie del mar de hasta 0,13
°C cada 10 años podría generar pérdidas acumuladas en la pesca para 2100 de hasta el 10 % del PIB de 2010.
64 Banco Mundial (Próximamente.a)
65 Cálculos del MINAM. Los riesgos físicos incluyeron inundaciones, El Niño, deslizamientos de tierra y heladas.
66 La Ley del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (Ley N° 29664) y su reglamento (Decreto Supremo N° 048-2011-PCM) establecieron los
principios generales de la GRD en el Perú. Existe un Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (PLANAGERD) 2014-2021 aprobado, existen planes de
emergencia comunitarios y existen programas formales de capacitación para los actores de respuesta a emergencias. Actualmente, el gobierno está preparando
el próximo PLANAGERD (2022-2030), que será aprobado por Decreto Supremo en 2022.67
Decreto Supremo N° 038-2021-PCM.
68 Ley 31313, 2021.
25
instituciones genera duplicación y superposición de funciones y limita la rendición de cuentas. Por

ejemplo, no hay claridad sobre el papel que juegan la PCM, el Ministerio del Ambiente y el Ministerio de
Vivienda, Construcción y Saneamiento en cuanto a cómo se relacionan sus responsabilidades en la
organización territorial. Como resultado, a pesar de las mejoras recientes en la identificación de áreas
donde no se puede mitigar el riesgo, la construcción informal continúa, a menudo en áreas en riesgo (CAPECO 2018).
Crear resiliencia al cambio climático también requerirá que se fortalezcan las instituciones, los datos y las
políticas sectoriales. Se necesitarán esfuerzos, por ejemplo, en el sector del agua para reforzar las
Figura 19. Las regiones más expuestas a los riesgos climáticos instituciones y políticas de
carecen de preparación recursos hídricos, asegurando
la disponibilidad de datos e información confiables.
para la toma de decisiones. Perú
cuenta con una ley de aguas69
que integra los principios de la
recursos gestión
integral del agua (GIRH). Sin
embargo, las realidades actuales
en Perú muestran grandes
desafíos en la implementación de mecanismos de GIRH y
políticas En el sector
agropecuario, el lanzamiento del
Plan Nacional de Riesgos
La Gestión y Adaptación al
Cambio Climático para el Sector
Agropecuario 2012-2021 fue un
Fuente: Informe CPSD en base a datos del INEI. buen primer paso para fortalecer
Notas: El eje vertical mide la cantidad de desastres naturales e inducidos por el la resiliencia del sector, pero el
hombre en 2019. Los eventos naturales incluyen fuertes lluvias, temperaturas Plan Nacional ahora requiere
extremas, fuertes vientos, inundaciones, terremotos, actividad volcánica, tormentas, sequías y otros.
una actualización.
Los desastres inducidos por el hombre incluyen incendios forestales, incendios en áreas urbanas, derrames y otros.
El eje horizontal mide la participación de los municipios en el departamento Los agricultores luchan por
sin ningún sistema DRM. El tamaño de cada burbuja es proporcional a la tasa de adoptar tecnologías
que generen
agrícolas
pobreza del departamento (línea de pobreza de US$5,5) en 2019. resiliencia y buenas prácticas
agrícolas dada la limitada disponibilidad de tecnología e innovación local, así como las limitaciones en el
acceso a los mercados crediticios. En lo que respecta al sector eléctrico, que está muy privatizado, con
alrededor del 80 por ciento de la producción de electricidad de empresas privadas, aún no existe un marco
nacional para la GRD dentro del sector; más bien, cada compañía eléctrica prepara sus propios planes de
contingencia. Sin embargo, la oficina nacional de DRM del Ministerio de Energía y Minas está preparando
un plan de operaciones de emergencia del sector energético.70 Además, los retrasos en las inversiones
de las empresas de distribución pública han socavado la capacidad de recuperación de muchos sistemas
eléctricos tanto para satisfacer la demanda de electricidad de manera confiable como para resistir los
riesgos de las perturbaciones climáticas naturales. Los datos actualizados para evaluar los retrasos en la
implementación de proyectos de infraestructura y sus impactos en la confiabilidad y la calidad del servicio
podrían ayudar a mejorar la gestión de recursos y garantizar que las inversiones en subtransmisión se realicen con prontitud.
La implementación de sistemas de alerta temprana y el desarrollo de mecanismos financieros para apoyar

a los agricultores pueden ayudar a fortalecer su resiliencia y la del sector agrícola en su conjunto. Se están
realizando esfuerzos para desarrollar un sistema de alerta temprana que produzca y difunda información
de tendencias y pronósticos sobre precios de cultivos y ganado a los productores, pronósticos meteorológicos y climáticos, y
69
Ley de Recursos Hídricos 29338.
70 Plan de Operaciones de Emergencia del Sector Energía y Minas (POESEM), https://
www.coes.org.pe/Portal/portalinformacion/generacion.
26
información sobre plagas/enfermedades, pero aún no existe un sistema completamente funcional. También se ha
avanzado en el aumento de la penetración y cobertura geográfica de los esquemas de seguros agrícolas; el
régimen de seguro catastrófico específico para la agricultura, conocido como SAC (Seguro Agrícola Catastrófico),
cubría solo 14 de las 25 regiones en 2019 y alcanzó la cobertura de todas las regiones en 2020.71
Riesgos para la protección social, la atención de la salud y la educación
El sistema de protección social está bien establecido, pero se limita a las zonas rurales y no está diseñado para
responder a las crisis. Los programas de protección social existentes en Perú están bien establecidos, con
programas y sistemas de entrega de asistencia social avanzados, así como acuerdos financieros sólidos. Sin
embargo, tradicionalmente se han centrado en las zonas rurales y no están diseñadas para “adaptarse” a los 72 A
desastres. Un sistema de protección social más receptivo requeriría regulaciones, lineamientos y disparadores
claros que activarían una expansión de los beneficios antes y/o durante la crisis y una contracción una vez que la
crisis haya pasado, así como la interoperabilidad de los datos de protección social y GRD. Se pueden aprender
lecciones importantes de la pandemia de COVID-19 y otras conmociones. Esto incluye la necesidad de actualizar
el registro social (SISFOH) utilizado para las transferencias de efectivo (durante la pandemia de COVID-19, se
encontró que alrededor del 20 por ciento de los datos del registro social estaban desactualizados, especialmente
en las zonas urbanas) e incorporar criterios de vulnerabilidad que puede identificar hogares en pobreza transitoria
(como hogares expuestos a un desastre natural o grupos vulnerables, como refugiados y personas desplazadas).
Además, los aumentos recientes en los precios de los alimentos y fertilizantes como resultado de la pandemia, la
guerra en Ucrania y los choques climáticos han puesto de relieve la necesidad de una mejor coordinación entre el
Ministerio de Agricultura y los diversos programas de asistencia social para desarrollar intervenciones inteligentes
de subsidios a los insumos que complementen medidas de protección social vigentes en las zonas rurales.
El sistema de salud no tiene capacidad suficiente para responder a aumentos repentinos en la demanda de
atención. Perú cuenta con un plan de respuesta a emergencias del sector salud y un plan nacional de adaptación
de salud, pero estos están desactualizados y no cubren todos los peligros relevantes. Su modelo de pronóstico
basado en el clima para el dengue y un sistema de alerta temprana y alteración del calor y el frío extremos
obtienen una puntuación baja en la comunicación de riesgos para la salud en relación con sus pares (Bell y Nuzzo
2021). Como se hizo evidente durante la pandemia, el sistema de salud carece de la capacidad para responder a
los aumentos repentinos en la demanda de atención (GFDRR 2021). Perú cuenta con 1,7 médicos, 2,2 enfermeras
y 1,5 camas hospitalarias por cada 1.000 habitantes (INEI 2019), proporción sustancialmente inferior a la proporción
de 2,5 que recomienda la Organización Mundial de la Salud para médicos y enfermeras, y estos se concentran en
su mayoría en Lima y la costa. Además, las simulaciones indican que en caso de un terremoto de 8 Mw que afecte
el área metropolitana de Lima, más del 90 por ciento de los hospitales de la ciudad no podrían sostener
operaciones y solo entre el 1 y el 15 por ciento de la demanda de atención dentro de los 60 minutos desde el se cumpliría el tiempo de la les
Se puede hacer más para evitar interrupciones en el aprendizaje y equipar a los niños con las habilidades
necesarias para la resiliencia. En lo que respecta a la educación, la reducción del riesgo de desastres se ha
integrado en la planificación y las inversiones en infraestructura escolar desde 2017. No está claro si esto también
ha llevado a escuelas a prueba de desastres. Se puede hacer más para garantizar un entorno de aprendizaje
continuo y equipar a los niños con las habilidades necesarias para la resiliencia. Esto incluye garantizar que todos
los alumnos tengan los recursos para permitir el aprendizaje remoto; por ejemplo, las tasas actuales de acceso a
Internet son bajas, lo que dificulta que los estudiantes se mantengan al día con las lecciones en caso de que las
escuelas tengan que cerrar. Durante la pandemia de COVID-19, Perú experimentó tasas de deserción
extremadamente altas: 400 000 estudiantes, o el 20 % de la población estudiantil, abandonaron la escuela (IPE 2021).
71 El SAC, implementado en 2009, es un instrumento de seguro catastrófico que asegura a los productores de bajos ingresos (en su mayoría agricultores de subsistencia) contra todos
los riesgos relevantes. La cobertura se amplía cuando los agricultores sufren una reducción del rendimiento de aproximadamente el 50 por ciento del rendimiento esperado.
Cubrió alrededor de 200 000 agricultores en promedio cada año entre 2009 y 2019 (8,9 por ciento de las fincas pequeñas y medianas) y 58 000 hectáreas de
área agrícola (0,21 por ciento del total).
72
Debido a la focalización históricamente geográfica (solo los distritos con 40 por ciento o más de pobreza pueden ingresar a los programas sociales
focalizados), la cobertura de los pobres en las áreas urbanas es limitada. Juntos, el programa de transferencias monetarias condicionadas y uno de los
principales programas de asistencia social del país, cubre solo el 14 por ciento de los hogares elegibles en áreas urbanas en comparación con el 56,6 por ciento en áreas rurales.
27
Finalmente, aumentar la adopción de instrumentos financieros y desarrollar el sector de seguros puede

mejorar la capacidad de las empresas y los hogares para gestionar los riesgos residuales. Los ahorros (solo
el 8,4 por ciento de la población tiene ahorros formales) y la penetración de seguros (0,76 por ciento de
primas al PIB) entre los hogares son bajos. Entre las empresas, es probable que la gran economía informal
de Perú sea la más afectada por las emergencias, ya que este sector no tiene acceso a instrumentos de
supervivencia como los seguros. Además, el acceso a préstamos de emergencia sigue siendo bajo. Será
necesario fortalecer el sector de seguros catastróficos para aumentar la oferta: de las 18 compañías de seguros activas, solo cinco of
Sección 4. El camino a seguir: prioridades políticas

Los desafíos de desarrollo y las prioridades políticas definidas en el primer DSP siguen siendo válidos y, en
todo caso, se han vuelto aún más urgentes. Sin embargo, superar estos desafíos en el contexto actual
posterior a la COVID requerirá abordar algunos problemas transversales críticos (Figura 20).
Figura 20. Diagnóstico Sistemático de País (SCD) actualizado de Perú
Objetivos de poner fin a la pobreza extrema e impulsar la prosperidad compartida
Desarrollo
Productividad incrementada Equidad espacial mejorada
Desafíos
2017 DSC
1. Mayor acceso a oportunidades

Nivel alto 2. Mejora del acceso a servicios públicos de
económicas de calidad para 3. Mayor resiliencia a las crisis
Resultados calidad en todo el territorio
trabajadores y empresarios
1. Mejorar la infraestructura 6. Mejorar el acceso al agua y al 14. Mejorar la protección y asistencia social
de conexión saneamiento
2. Agilizar laboral y fiscalmente 7. Mejorar la calidad de los servicios educativos 15. Mejorar el clima y la gestión del riesgo
regulaciones 8. Mejorar la calidad de los servicios de salud de desastres 16. Mejorar la gestión de los
3. Relajar las barreras regulatorias a 9. Mejorar la gestión territorial y urbana, recursos naturales
la competencia incluido el acceso a viviendas asequibles

4. Mejorar el estado de derecho y resilientes
5. Aumentar la confianza y el capital social 10. Incrementar la eficiencia del gasto público 11.
Prioridades políticas
Incrementar la recaudación de impuestos
12. Reiniciar la descentralización
13. Mejorar la coordinación gubernamental
Cuestiones transversales Mayor eficiencia del Estado en la regulación de los mercados, la prestación de servicios de calidad y la respuesta a las perturbaciones
Abordar las prioridades de política identificadas requiere un estado con mayor capacidad para regular los
mercados, brindar servicios y manejar los choques. Como se discutió anteriormente, las debilidades en las
instituciones y el aumento de la inestabilidad institucional son un obstáculo para lograr avances en las
prioridades de política identificadas, que requieren (i) un entorno regulatorio propicio para brindar más
oportunidades económicas de calidad al sector privado (trabajadores y empresarios); (ii) acceso a servicios
públicos de calidad en todo el territorio, y (iii) sistemas, procesos y recursos que mejoran la resiliencia ante choques.
Los ciudadanos peruanos aspiran a una mejor calidad de vida proporcionada por mejores oportunidades
económicas, mejores servicios públicos y un sistema de protección social que funcione bien. En el marco
de las consultas que se realizaron para la Actualización SCD, los participantes destacaron la necesidad de
simplificar la normativa laboral; la prestación de servicios públicos, especialmente de salud y educación,
73 https://www.sbs.gob.pe/.
28
aumentó; y se fortalecieron las capacidades del sector público, especialmente a nivel local y regional. Tales
mejoras son, de hecho, fundamentales para abordar los dos desafíos de desarrollo identificados en el DSP
de 2017: baja productividad y alta desigualdad espacial.
La implementación exitosa de las 16 prioridades de política identificadas aquí no solo reduciría la pobreza,
sino que también promovería un crecimiento más equitativo y sostenible (o prosperidad compartida) que el
que Perú ha conocido en el pasado. Lo haría persiguiendo tres objetivos de alto nivel:
(i) Incrementar el acceso a oportunidades económicas de calidad para trabajadores y empresarios. Es

necesario promover un entorno propicio para las inversiones del sector privado y la creación de empleos
formales de calidad y mejores oportunidades económicas para lograr un crecimiento económico inclusivo y sostenible.
Esto exige eliminar las barreras y los desincentivos a la inversión del sector privado y la creación de empleo,
incluidas las barreras relacionadas con una carga regulatoria indebida, la falta de coordinación institucional
y la incertidumbre.
(ii) Incrementar el acceso a servicios públicos de calidad en todo el país. El acceso a servicios públicos de
calidad para las personas en todo el país y en todos los niveles socioeconómicos mejoraría la calidad de
vida de la población, proporcionaría una mayor igualdad de oportunidades y también promovería las
inversiones del sector privado. Para servir a los ciudadanos de manera más eficiente, el sector público debe
estar más cerca de ellos; sin embargo, el marco de descentralización de Perú sigue siendo un trabajo en
progreso, y se necesitan reformas para introducir más transparencia, previsibilidad y equidad en este
sistema. Las reformas del gobierno electrónico y la digitalización de los servicios gubernamentales también
pueden contribuir a aumentar la accesibilidad a los servicios públicos en todo el territorio.
(iii) Aumentar la resiliencia a los choques. Las políticas públicas pueden diseñarse para generar resiliencia
y evitar que eventos anticipados e inesperados afecten la calidad de vida de los ciudadanos. La buena
gestión macroeconómica de las últimas décadas permitió acumular los amortiguadores, los recursos y las
herramientas necesarias para implementar estas políticas. Esto debe preservarse haciendo un esfuerzo
consolidado que considere la necesidad de mejores servicios y sea cauteloso con el uso de recursos
extraordinarios. Pero se requieren políticas adicionales para que el estado pueda proteger a los ciudadanos
contra los impactos de los desastres naturales y otros impactos.
El fortalecimiento de la capacidad institucional y la reducción de la inestabilidad serán claves para lograr

estos objetivos. La Tabla 1 proporciona una lista ilustrativa y no exhaustiva de medidas, con ejemplos de
varios sectores, que podrían contribuir a fortalecer la capacidad institucional y, por lo tanto, podrían ayudar
a avanzar en el progreso en muchas otras áreas de política relevantes.
29
Cuadro 1. Ejemplos de prioridades de política y medidas viables para fortalecer las instituciones y las capacidades para lograr
los objetivos de desarrollo74
Nivel alto Ejemplos de prioridades políticas Ejemplos de Acciones para Fortalecer Instituciones y
Resultados Capacidades
• Mejorar la gobernanza y la capacidad institucional de los
gobiernos subnacionales para la gestión de las
operaciones de transporte urbano y la gestión del tráfico.
• Promover el acceso a servicios seguros, limpios y de género.

Mejorar la infraestructura conectiva. transporte urbano inclusivo a oportunidades laborales
y educativas, junto con una gestión sólida del tráfico
para operaciones eficientes. • Impulsar una nueva
generación de programas de infraestructura rural
productiva para apoyar el desarrollo territorial del Perú.
• Fortalecer la coordinación institucional y

capacity by giving autonomy to the National Institute
Mayor acceso
for the Defense of Competition and the Protection of
económica
Intellectual Property (Instituto Nacional de Defensa de la
de calidad
Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual
oportunidades
para los trabajadores y
Agilizar la normativa laboral y fiscal. [INDECOPI]) y encomendándole la regulación de
emprendedores
las empresas.
• Improve the supervision tools and performance of the
National Superintendence of Labor Inspection
(Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral del
Perú [SUNAFIL]) to ensure implementation of the law.
• Mejorar el uso de la tecnología y la cultura orientada al

desempeño para las actividades de control
ejecutado por la entidad fiscalizadora superior
Mejorar el estado de derecho y la
(Contraloría General de la República [CGR]). •
supervisión de los fondos públicos.
Promover la adopción de estándares internacionales para la
entidad fiscalizadora superior y capacitar a los auditores
de la CGR.
• Modernize and improve the efficiency of WSS utilities
(Entidades Prestadoras de Salud [EPS]).
Aumentar el acceso al suministro de agua
• Fortalecer las normas/reglamentos para promover
y saneamiento (WSS) y mejorar la calidad
la agregación de proveedores de servicios. •
y la sostenibilidad de los proveedores de
Fortalecer las normas y reglamentos para mejorar la
servicios.
gestión del tratamiento de aguas residuales y su
reutilización dentro de un enfoque de economía
Mayor acceso
Aumentar el acceso a la energía y mejorar circular. • Modernizar y fortalecer la distribución pública
a servicios públicos
la calidad del servicio eléctrico. compañías. •
de calidad en todo
Mejorar la formación inicial del profesorado.
el país Mejorar la calidad de los servicios
Continuar con un proceso de licenciamiento para
educativos.
universidades e institutos pedagógicos.
• Integrar los centros de salud en las políticas y estrategias
del sector.
Mejorar la calidad de los servicios de salud. Fortalecer el sistema de información gerencial en salud.
Consolidar redes de salud atomizadas.
74 Las prioridades adicionales se incluyen en una tabla ampliada en el Anexo D.
30
• Fortalecer el Instituto Nacional de Innovación

Agraria (INIA) y otros organismos públicos de
investigación, desarrollo y extensión.
• Aprovechar y fortalecer el Sistema Nacional

Fortalecer los sistemas de innovación Capacidad del Servicio Nacional de Sanidad Agraria
agrícola, mejorar el acceso a los bienes del Perú (SENASA) para brindar capacitación y
públicos y mejorar la prestación de servicios de extensión a pequeños agricultores para
servicios de extensión. la adopción de agricultura climáticamente inteligente
(CSA) y promoción de exportaciones. • Implementar
una política/marco regulatorio nacional de acuicultura
que incluya la regulación de la planificación espacial y
una perspectiva comercial.
• Fortalecer la capacidad municipal a través de la

asistencia técnica del Ministerio de Vivienda,
Construcción y Saneamiento.
Integrar las políticas de vivienda en la planificación,
regularización y mejoramiento urbano.
Mejorar la gestión territorial y • Mejorar la coordinación y agilizar los programas
urbana. de financiamiento basado en el desempeño para
incentivar y apoyar a los gobiernos locales y
regionales en la realización y actualización del
registro y los catastros. • Promover la regularización
de la propiedad en las zonas rurales, especialmente
para las comunidades nativas y campesinas.
• Establecer una metodología para definir claramente
responsabilidades de gasto con cuatro aspectos
Aumentar la eficiencia del gasto
de la prestación del servicio: administración,
público.
planificación, financiación e implementación y
prestación del servicio.
• Eliminar la discrecionalidad con que se otorgan los

Aumentar la recaudación de impuestos. recursos ordinarios para promover la recaudación
municipal.
• Delimitar las funciones de los distintos órganos de gobierno

niveles
• Dotar a los gobiernos regionales de recursos propios
y transferencias reglamentarias.
Introducir la capacidad fiscal en la fórmula del
Fondo de Compensación Municipal.
Reiniciar la descentralización.
• Introducir reglas claras de responsabilidades para
gastos y medidas de la capacidad fiscal para asignar
los ingresos entre los gobiernos regionales y locales.
• Implementar un fondo de estabilización de los

ingresos por canon para reducir su volatilidad.
• Establecer un mecanismo de coordinación entre el
gobierno central y las regiones para la toma de
decisiones. • Establecer estándares y protocolos para
la
Mejorar la coordinación gubernamental.
colaboración, interoperabilidad e intercambio de
información entre entidades.
• Desarrollar un marco para aumentar la cooperación.
entre entidades públicas.
31
Mejorar la protección y asistencia • Incrementar la coordinación entre instituciones.

social. liderando programas de GRD y asistencia social.
• Incrementar la capacidad de los empleados públicos en
DRM.
Mejorar la gestión del riesgo climático
• Condicionar la asignación de recursos a la
y de desastres.
formulación y actualización periódica de planes
Mayor
de gestión de riesgos. • Fortalecer las capacidades
resiliencia a
choques institucionales en materia
gestión y evaluación ambiental.
• Mejorar la gobernanza de la gestión de los
Mejorar la gestión de los
recursos naturales, con un enfoque inicial en la
recursos naturales.
Amazonía (p. ej., apoyar los sistemas silvopastoriles,
concesiones madereras sostenibles, plantaciones
para la restauración).
El seguimiento del progreso hacia estos resultados de desarrollo de alto nivel podría realizarse mediante el
uso de múltiples indicadores a lo largo del tiempo. Los indicadores potenciales pueden incluir: mayor
acceso a oportunidades laborales de calidad; proporción de trabajadores con empleos formales;
productividad laboral media; mayor acceso a servicios públicos de calidad en todo el país; resultados de
PISA; gastos de bolsillo en servicios de salud; porcentaje de población con acceso a agua de calidad;
recursos propios y transferencias normativas como porcentaje del total de transferencias a gobiernos
subnacionales; porcentaje de familias de bajos ingresos con déficit habitacional; porcentaje de fincas de
pequeña escala que acceden a los servicios de extensión; deuda sobre PIB; intensidad estimada de las emisiones de GEI; y proporc
32
Anexo A. Marco del Diagnóstico Sistémico de País

2017
33
Apéndice B. Evolución de los Resultados de Desarrollo:

Acceso a Servicios y Capital Humano
Figura B.1. Indicadores de acceso a servicios y capital humano en Perú y comparadores
Acceso a la electricidad (% de Acceso a la electricidad, rural (% Acceso a electricidad, urbano (% de

la población) de la población rural) la población urbana)
105 150 101

99 99 99 99 99 100
100
97 98 99 97 94 99 100100
96 84 56 89 77 100 99 99 99
94 100 99
95 99
88 99
90 98
50
98
85
0
80 97
2010 2015 2020
2010 2015 2020 2010 2015 2020
Perú
Perú Perú
América Latina y el Caribe América Latina y el Caribe América Latina y el Caribe
ingreso medio alto ingreso medio alto ingreso medio alto
Personas que utilizan al menos servicios básicos Personas que utilizan al menos servicios Personas que utilizan al menos
de agua potable (% de la población) básicos de agua potable, zonas rurales servicios básicos de agua potable,
(% de la población rural) urbano (% de la población urbana)
100 97
96 96 99
94 86
85 73
90 91 99
94 93 100 82
81 66 81 100 98 98 98 98
95 91
90 80 98 97
90 87 95
60 96
94
85 40 94
20
92
80
0
2010 2015 2020 90
2010 2015 2020
2010 2015 2020
Perú
Perú
Perú
América Latina y el Caribe
ingreso medio alto
ingreso medio alto
ingreso medio alto
Personas que utilizan al menos Personas que utilizan al menos Personas que utilizan al menos
servicios básicos de saneamiento,
servicios básicos de saneamiento servicios básicos de saneamiento, rural (%
urbano (% de la población urbana)
de la población rural)
(% de la población)
100
100
100 86 86 89 92 86 95
82 80 79 77 95 93
71 75 80 72 92
80 67 66 90
60 60 88
90 88
53
60 60
45 84
85
82
40 40 80
80
20
20
75
0
0
2010 2015 2020 70
2010 2015 2020
2010 2015 2020
Perú Perú
Perú
34
Personas que utilizan servicios de agua Personas que utilizan servicios de agua Personas que utilizan servicios de agua
potable gestionados de forma segura (% potable gestionados de forma segura, potable gestionados de forma segura,
zonas urbanas (% de la población urbana)
de la población) zonas rurales (% de la población rural)
87 90 91
83 58 82 59 81
7572 75 74 75 76 100
100 49 50 51 100 49 53 59
45
18 20 22 50
0 0 0
0 0
0
2010 2015 2020 2010 2015 2020 2010 2015 2020
Perú Perú Perú
Personas que utilizan servicios de Personas que utilizan Personas que utilizan servicios de
saneamiento gestionados de forma servicios de saneamiento saneamiento gestionados de forma
segura (% de la población) gestionados de forma segura, zonas segura, zonas urbanas (% de la población urbana)
rurales (% de la población rural)

100 100 64 67
53 58 49 33 57
41 28 47 34 36 2747 40
30 2335 100
49 52 53
29 40
20 19 22 22
0
0
0 2010 2015 2020
2010 2015 2020
2010 2015 2020
Perú
Perú
Perú
América Latina y el Caribe América Latina y el Caribe
ingreso medio alto
ingreso medio alto
ingreso medio alto
Matrícula escolar, preprimaria (% Matrícula escolar, secundaria (% bruto) Tasa de mortalidad materna
bruto) (estimación modelada, por 100.000
nacidos vivos)
150 150
103 111
89 92 89 88 98 95 91 150
100 79 74 75 71 77 78 94
100 10485 88
57 100 77 74
49 43 41
50
50 50
0 0
0
2010 2015 2020 2010 2015 2017
2010 2015 2020
Perú Perú
Perú
América Latina y el Caribe América Latina y el Caribe
ingreso medio alto ingreso medio alto
ingreso medio alto
35
Tasa de mortalidad infantil (por Tasa de mortalidad neonatal (por 1.000 Tasa de mortalidad, menores de 5
1.000 nacidos vivos) nacidos vivos) años (por 1.000 nacidos vivos)
30 15 11 30 25
10 9 10 9 20
19 8 19 18
20 15 15 16 10 7 7 20 16 14 16
12 12 14 6 13
10 11
9
5
10 10
0
0 0
2010 2015 2020
2010 2015 2020 2010 2015 2020
Perú
Perú
Perú
America latina &
América Latina y el Caribe caribe
ingreso medio alto ingreso medio alto
ingreso medio alto
Fuente: Indicadores del Desarrollo Mundial.
Tabla B.1. Evolución en Acceso a Servicios y Capital Humano
Indicador 2010 2015 2019 2021

Servicios basicos (%)
Agua 74.6 83,9 88.1 87.2
Agua potable 0.0 75,9 81.8 80.5
Agua segura 26,0 28.7 39.5 38.2
Agua con cloro inadecuado 23.1 22.8 15.6 16.9
Agua sin cloro 50,9 48.5 44,9 44.8
Saneamiento 64.1 68.8 73.5 72.1
Electricidad 88.1 94.3 95,9 95,9
Teléfono 77.0 90.8 95.1 96.6
Educación (%)
Inscripción en preprimaria 42.7 59.2 60.5 56,6
Matrícula en secundaria 52.2 58.3 60.0 59.3
Salud materna e infantil Tasa de

mortalidad infantil Tasa de 5.1 10.0 7.7 9.8
mortalidad infantil Tasa de 19.0 16.3 14.1 18.1
mortalidad materna Tasa de retraso 71.6 63.2 52.0 104.3*
del crecimiento (menores de 5 años) (%) 23.3 14.4 12.2 11.5
Prevalencia de anemia (6-36 meses) (%) *2020. 50.3 43.5 40.1 38.8
Fuente: Los indicadores de servicios básicos y educación son estimaciones de los autores con base en la Encuesta Nacional de
Hogares. Los indicadores de salud maternoinfantil son estimaciones basadas en la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar.
La tasa de mortalidad materna se calcula con base en el número de muertes maternas reportadas por el Centro Nacional de
Epidemiología, Prevención y Control de Enfermedades y el número de nacimientos reportados por el Instituto Nacional de Estadística e Informática.
36
Tabla B.2. Disparidades geográficas en el acceso a servicios y capital humano, 2021
Indicador Nacional Rural Urbano Las 5 regiones más pobres Las 5 regiones más ricas
Agua 87 71 91 83 88
Agua potable 81 32 88 50 91
Agua segura 38 2 46 12 38
Agua con cloro inadecuado 17 8 19 12 23
Agua sin cloro 45 90 35 76 39
Saneamiento 72 13 84 53 79
Electricidad 96 81 99 93 98
Teléfono 97 90 98 95 98
Educación (%)
Inscripción en preprimaria 57 55 57 56 54
Matrícula en secundaria 59 59 59 59 57
Salud Materna e Infantil
Tasa de mortalidad infantil 10 11 9 8 6
Tasa de mortalidad infantil 18 21 17 dieciséis 11
Índice de mortalidad materna 104.3*
Tasas de retraso del crecimiento (menores de 5 años) (%) 12 24 7 18 6
Prevalencia de anemia (6-36 meses) (%) 39 49 35 49 38
*2020.
Fuente: Los indicadores de servicios básicos y educación son estimaciones de los autores con base en la Encuesta Nacional de Hogares. Los
indicadores de salud maternoinfantil son estimaciones basadas en la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar. La tasa de mortalidad materna
se calcula con base en el número de muertes maternas reportadas por el Centro Nacional de Epidemiología, Prevención y Control de
Enfermedades y el número de nacimientos reportados por el Instituto Nacional de Estadística e Informática.
37
Tabla B.3. Desigualdades en el Acceso a Servicios y Capital Humano
Indicador Indígena afroperuanos Otros migrantes venezolanos
Agua 84 86 87
Agua potable 67 74 77
Agua segura 31 22 27
Agua con cloro inadecuado dieciséis dieciséis 17
Agua sin cloro 54 62 56
Saneamiento 63 63 67
Electricidad 93 95 96
Teléfono 94 96 96
Educación (%)
Inscripción en preprimaria 55 55 55
Matrícula en secundaria 58 58 58
Salud Materna e Infantil
11 *
Tasa de mortalidad infantil dieciséis
23 28 *
Tasa de mortalidad infantil
Índice de mortalidad materna
13 12 * 6
Tasas de retraso del crecimiento (menores de 5 años) (%)
50 35 * 31
Prevalencia de anemia (6-36 meses) (%)
*No hubo suficientes observaciones en los datos de la encuesta para informar sobre este grupo.
Fuente: Los indicadores de servicios básicos y educación son estimaciones de los autores con base en la Encuesta Nacional de Hogares. Los
indicadores de salud maternoinfantil son estimaciones basadas en la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar. La tasa de mortalidad materna
se calcula con base en el número de muertes maternas reportadas por el Centro Nacional de Epidemiología, Prevención y Control de
Enfermedades y el número de nacimientos reportados por el Instituto Nacional de Estadística e Informática.
Notas: Los indicadores de educación y salud materno infantil de los grupos indígenas, afroperuanos y otros se construyeron a partir de la
pertenencia del niño a un hogar cuyo jefe pertenece a uno de esos grupos.
38
Apéndice C. Brechas de conocimiento

Nivel alto
Resultados Prioridades políticas Brechas de conocimiento
Seguridad vial en vías urbanas y no urbanas (número de accidentes, víctimas

Mejorar la infraestructura mortales en accidentes de tránsito)
de conexión. Mapeo de disponibilidad de infraestructura
Evaluación de la cadena de valor digital
Agilizar laboral y fiscalmente Tipificación de las infracciones procesales en que incurren los abogados para
Mayor acceso a reglamentos dilatar procesos judiciales
oportunidades
laborales de calidad.
Relajar las barreras regulatorias a Recursos técnicos y financieros necesarios para la aplicación efectiva de
la competencia. la ley contra prácticas anticompetitivas
Mejorar el estado de derecho.
Aumentar la confianza y el
capital social.
Mejorar el acceso al agua y al

Requisitos y efectos de la fusión formal de prestadores de servicios
saneamiento.
Cambios legales y regulatorios necesarios para modernizar y

descarbonizar el sector energético
Mejorar el acceso a la energía.
Efecto sobre la competitividad de la incorporación de recursos energéticos
renovables al sistema
Habilidades digitales de los hogares

Mejorar la calidad de los Recursos técnicos y económicos para establecer la comunicación
servicios educativos. y protocolo de intercambio de datos entre el Ministerio de Educación y el sector
público
Calidad de los servicios de salud pública

Mejorar la calidad de los
Mayor acceso Información en tiempo real sobre la carga de enfermedades locales
servicios de salud.
a servicios Disponibilidad de recursos humanos a nivel local
públicos de calidad
Mapeo de caminos en mal estado
en todo el
Información detallada sobre ocupación urbana y características de los
territorio
hogares
Oportunidades de integración de mecanismos de información geográfica

Mejorar la gestión territorial y y urbana
urbana. Innovaciones para viviendas sociales verdes y resistentes al clima

Producción de información detallada y procesable sobre el estado del parque de
viviendas
Alternativas a la vivienda en propiedad para reducir los déficits habitacionales
cuantitativos y cualitativos
Aumentar la eficiencia del gasto Estado actual del gasto público y la responsabilidad financiera
público. Evaluación de la calidad de las instituciones
Oportunidades para la generación de ingresos del gobierno local (p. ej.,

Aumentar la recaudación de impuestos.
instrumentos de recuperación del valor de la tierra)
Reiniciar la descentralización. Capacidad del servicio civil
39
Mejorar la coordinación Mejor plataforma de comunicación entre entidades públicas

del sector público. La mejor modalidad para compartir datos entre entidades
Distribución de los hogares y efectos en los ingresos debido al aumento de los precios
Mejorar la protección y
mundiales de los alimentos
asistencia social.
Niveles subnacionales de productividad de la agricultura
Mayor que Mejorar la gestión del Evaluación de las respuestas a emergencias ambientales
resiliencia a riesgo climático y de desastres. Evaluación de los servicios ambientales proporcionados por la agricultura
choques
Costos de la degradación ambiental

Mejorar los recursos naturales Solución de gestión de la contaminación ambiental de menor costo
administración. Requisitos técnicos y financieros para alcanzar los objetivos de
biodiversidad
40
Apéndice D. Prioridades de políticas adicionales
Nivel alto Prioridades políticas Comportamiento
Resultados
Modificar la ley de banda ancha para aprovechar al máximo la red troncal nacional de
fibra óptica existente para mejorar la penetración de la banda ancha.
Mejorar la infraestructura
Promover un sistema integrado de transporte público e introducir autobuses eléctricos.
conectiva.
Mejorar la capacidad de gestión y la estrategia de comunicación y operación de la Autoridad

de Transporte Urbano.
Otorgar facultades y autonomía al INDECOPI para regular las empresas.
Promover una mayor flexibilidad para la separación del trabajo, facilitar la contratación
temporal (por ejemplo, trabajadores agrícolas de temporada) y extender su duración
máxima.
Mayor acceso
Agilizar el trabajo y Implementar una reforma laboral para mejorar las condiciones de trabajo sin
económica
regulaciones fiscales. dejar de permitir la contratación estacional (por ejemplo, en agricultura y turismo).
de calidad
oportunidades
Unificar el régimen fiscal de las pequeñas y medianas empresas.
para trabajadores
Promover y facilitar la transición del régimen fiscal de la pequeña empresa al régimen fiscal
y empresarios
general a través de servicios de apoyo.
Revisar la ley que tipifica como delito las prácticas anticompetitivas y restablecer la vigencia
Relajar las barreras del programa de clemencia.
regulatorias a la Crear mecanismos de incentivos para promover la eliminación de regulaciones restrictivas.
competencia y la
inversión. Evaluar los cuellos de botella clave que el marco regulatorio ambiental y social podría
estar creando para los proyectos y sectores de inversión.
Reducir la duración de los procedimientos judiciales.
Mejorar la regla de
Mejorar las actividades de control interno de la entidad fiscalizadora superior.
ley.
Brindar capacitación a los auditores de las entidades fiscalizadoras superiores.
Aumentar la confianza Acelerar la implementación del Plan de Gobierno Digital 2022-2022
y el capital social.
Fomentar la innovación y la adopción de tecnología.
Promover reformas sectoriales específicas para desbloquear las

inversiones del sector privado75:
Específico de la agricultura:
• Promover un diálogo entre el sector público y el sector privado orientado al mercado y
específico de la cadena de valor para identificar las restricciones a las exportaciones
de alimentos frescos en las regiones rezagadas o facilitar alianzas productivas para
vincular a los pequeños productores locales en la Sierra con los exportadores/
Promover la inversión
compradores costeros. • Aprovechar el SENASA y otras instituciones en Perú para i)
del sector privado.
mejorar los servicios de capacitación y extensión para pequeños productores que
tienen como objetivo exportar o abastecer a los exportadores; y ii) ampliar la adopción
de CSA entre los pequeños productores.
• Establecer infraestructura y servicios (p. ej., instalaciones de prueba,
puntos de recolección, seguimiento de productos) para conectar nuevas regiones
agrícolas a cadenas de suministro globales.
Turismo específico:
• Agilizar la certificación y formalización, y revisar los estándares para satisfacer las
necesidades de ecoturismo y aventuras especializadas.
75 Las recomendaciones de política sectorial se basan en el Diagnóstico del Sector Privado de Perú (Banco Mundial, próxima publicación).
41
• Proporcionar capacidad a los gobiernos locales y regionales y

organizaciones de gestión de destinos, empezando por las regiones
piloto.
• Desarrollar un maestro de desarrollo de destino turístico integrado
planes, en consulta con el sector privado; incluir un análisis de las
limitaciones de los viajes aéreos.
Gobernanza de la acuicultura:
• Implementar una Política Nacional de Acuicultura/marco regulatorio que
incluya la regulación de la planificación espacial y una perspectiva
comercial. • Fomentar la provisión de fondos para la investigación sobre
medidas de adaptación al cambio climático; apoyar la adaptación a las
condiciones geográficas.
• Fomentar la inversión para adoptar prácticas de intensificación y promover la

creación de centros de optimización genética de semillas.
La economía digital:
• Seleccionar un nuevo operador para la RDNFO [la red de fibra óptica] basado
en un modelo de negocios sólido y financieramente sostenible que permita
adaptarse a las nuevas tecnologías y cambios del mercado y asegurar la
implementación de proyectos de conectividad de última milla con un enfoque
en áreas rurales desatendidas.
• Introducir un marco legal, regulatorio y de supervisión integral para la
inclusión financiera digital basado en la experiencia de países pares
exitosos. • Fomentar la integración regional de start-ups digitales y
capital riesgo.
Identificar las zonas más vulnerables y sus características.

Aumentar el acceso a
Invertir en servicios de agua y saneamiento en las zonas más vulnerables de
agua y sanitización.
acuerdo a sus necesidades.
Invertir en electrificación rural para cerrar la brecha de acceso, priorizando
inversiones productivas en electricidad.
Aumentar el
Modernizar y fortalecer las empresas de distribución pública.
acceso a la energía y
Invertir en inversiones prioritarias de subtransmisión, incluyendo subestaciones
mejorar la calidad del
y líneas de transmisión (nuevas y repotenciadas).
servicio eléctrico.
Integrar la energía renovable variable y los recursos de energía distribuida en el
sistema.
Mejorar la infraestructura escolar.
Mayor acceso a Mejorar la calidad de Mejorar la formación inicial del profesorado.
servicios públicos los servicios educativos. Continuar con el proceso de licenciamiento de universidades e institutos
de calidad en pedagógicos.
todo el Proporcionar recursos tecnológicos para garantizar la educación a distancia.
país Integrar los centros de salud en las políticas y estrategias del sector.
Fortalecer el sistema de información gerencial en salud.
Mejorar la calidad de
Crear una estrategia basada en las necesidades epidemiológicas más recientes
los servicios de salud.
de la población.
Consolidar redes de salud atomizadas.
Fortalecer Implementar el proyecto de política nacional de innovación agropecuaria.

los sistemas Fortalecer el INIA y otros organismos públicos de I+D+i.
de innovación agrícola, Impulsar la seguridad hídrica a través de asociaciones público-privadas (APP)
mejorar el acceso a los para desarrollar nuevas instalaciones de almacenamiento de agua y mejorar la
bienes públicos y operación de las existentes.
mejorar la prestación de
servicios de extensión.
42
Reducir las desigualdades en el acceso a los servicios básicos centrándose en los rezagados
áreas
Fortalecer la capacidad municipal a través de la asistencia técnica del Ministerio de

Mejorar la gestión Vivienda, Construcción y Saneamiento.
territorial y urbana. Elaborar catastros urbanos.
Utilice nuevas técnicas y software para pronosticar el crecimiento.

Aumentar el acceso a viviendas asequibles, sostenibles y resilientes.
Integrar las políticas de vivienda en la planificación, regularización y mejoramiento
urbano.
Establecer una metodología para definir claramente las responsabilidades de gasto
Aumentar la con cuatro aspectos de la prestación del servicio: administración, planificación,
eficiencia del gasto financiación e implementación y prestación del servicio.
público. Mejorar la focalización de los subsidios de vivienda para apoyar a los hogares de
menores ingresos.
Eliminar la discrecionalidad con que se otorgan los recursos ordinarios para promover
aumentar impuestos la recaudación municipal.
recopilación. Implementar una oficina de catastro para una mejor gestión y valoración de los
inmuebles.
Delimitar las funciones de los distintos niveles de gobierno.
Dotar a los gobiernos regionales de recursos propios y transferencias reglamentarias.
Reiniciar
descentralización.
Introducir la capacidad fiscal en la fórmula del Fondo de Compensación Municipal.
Establecer un mecanismo de coordinación entre el gobierno central y las
regiones para los procesos de toma de decisiones.

Mejorar la coordinación
Establecer estándares y protocolos para la colaboración interna, la
gubernamental.
interoperabilidad y el intercambio de información entre entidades.
Desarrollar un marco para aumentar la cooperación entre las entidades públicas.
Consolidar un registro social integrado que incluya el mayor número posible de
Mejorar la hogares vulnerables y sus condiciones de vida.
protección y Mejorar las sinergias entre las políticas y programas de desarrollo agrícola (subsidios
asistencia social. inteligentes para la transferencia de activos e insumos) y de protección social
(transferencia monetaria contingente).
Condicionar la asignación de recursos a la formulación y actualización periódica de
planes de gestión de riesgos.
Mejorar el clima y el
Mejorar la coordinación geográfica de las inversiones en resiliencia.
riesgo de desastres
Promover la adopción de prácticas y tecnologías CSA.
administración.
Desarrollar aún más los servicios financieros rurales (crédito y seguros) para
facilitar la adopción de CSA.
Mejorar la administración de tierras (registro y catastro) y la seguridad de la tenencia
de la tierra con un enfoque en las regiones de la Sierra y la Selva.
Mayor que
Integrar la gestión forestal, marina y costera del capital natural del Perú.
resiliencia a
choques
Fortalecer las capacidades institucionales en gestión y evaluación
socioambiental.
Asignar derechos en bosques no categorizados.
realzar natural Crear cadenas de valor sostenibles para apoyar los sectores forestal, agrícola y
recurso pesquero (p. ej., apoyar los sistemas agroforestales para el café y el cacao).
administración.
Mejorar la gobernanza de la gestión de los recursos naturales, con un enfoque inicial
en la Amazonía (p. ej., apoyar los sistemas silvopastoriles, concesiones madereras
sostenibles, plantaciones para la restauración).
Reducir la informalidad y mejorar el acceso a los servicios de extensión, con foco en
los pequeños productores (agricultura, silvicultura, pesca).
Fortalecer la sanidad vegetal y animal, así como la inocuidad de los alimentos, para
garantizar la resiliencia y la competitividad.
43
44
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47

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1

Abreviaturas .................................................. .................................................... .......................................... 4

Resumen ejecutivo ................................................ .................................................... ............................... 5

Sección 1 Introducción .............................................. .................................................... .......................... 6

2.1 Baja productividad que socava el crecimiento ............................................... .......................................... 8

2.2 Disparidades espaciales duraderas ............................................... .................................................... ......... 10

2.3 Vulnerabilidades estructurales reveladas por shocks globales ........................................... ........................ 14

3.1 Mayor inestabilidad institucional ............................................... .................................................... dieciséis

3.2 Un ambiente de negocios en deterioro que obstaculiza la inversión privada ........................... 18

Mercados laborales rígidos y costosos y un panorama regulatorio complejo .................................. ........ 18

Mercados de tierras ineficientes debido a la falta de coordinación institucional .................................. ...... 19

Riesgos físicos y cambio climático .............................................. .................................................... .. 23

Necesidad de mejorar la gestión del riesgo de desastres .................................. ............................. 25

Riesgos para la protección social, la atención de la salud y la educación .................................. .........................

Sección 4. El camino a seguir: Prioridades políticas ........................................... ............................................. 28

Anexo A. Marco del Diagnóstico Sistémico de País 2017 .................................................. ............. 33

Apéndice C. Brechas de conocimiento ............................................. .................................................... .......... 39

Apéndice D. Prioridades de políticas adicionales ........................................... .................................................... .41

Referencias .................................................. .................................................... .......................................... 45

CCDR Informe sobre el clima y el desarrollo del país

12.0 10.5 60%

4.0 3.1 porcentuales)

-2.0 -1.2 10%

Fuente: Banco Central del Perú.

Sección 2. Los desafíos de desarrollo del Perú persisten y

2.1 Baja productividad que socava el crecimiento

11 Banco Mundial “Perú Building on Success”.

100% 80% 73%

Medio (11-50 trabajadores) Pequeño (6-10) Micro (0-5) 2015 2021

La innovación es limitada en el Perú, resultado de la baja inversión en investigación y desarrollo (I+D).

14 El Índice de Competitividad Regional es calculado por el Instituto Peruano de Economía.

Agricultura PIB laboral

Fuente: The Conference Board. Base de Datos de Productividad

2.2 Disparidades espaciales duraderas

19 Banco Mundial, Perú Gender Scorecard 2021.

-5.0 Huancavelica -5.0

Tasa de pobreza 2009 Tasa de pobreza 2015

22 Programa Mundial de Alimentos, “WFP Perú Country Brief”, julio de 2022.

Agua potable Saneamiento Electricidad Secundaria

2010 2015 2019 2021

25 Datos del Banco Mundial.

La migración venezolana a Perú ha aumentado

estima que 1,32 millones de venezolanos vivían

Fuente: ENAHO 2004–21. tres de cada cuatro migrantes venezolanos no

2.3 Vulnerabilidades estructurales reveladas por shocks globales

Mapa 1. Existe una amplia variación espacial en la exposición a terremotos e inundaciones

Temblores inundaciones fluviales inundaciones pluviales

Fuente: Riddell et al. (2020).

Sección 3. El progreso limitado del desarrollo se

3.1 Mayor inestabilidad institucional

2002 2006 2010 2014 2018

Partido político Movimiento Regional

Source: National Office of Electoral Processes Fuente: Infogob.

El cortoplacismo, la rotación de gabinetes y la fragmentación política actúan en contra de las capacidades

mecanismos competitivos de contratación, capacitación adecuada, promoción basada en el mérito, salarios

3.2 Un entorno empresarial en deterioro que obstaculiza la inversión privada44

Mercados laborales rígidos y costosos y un panorama regulatorio complejo

44 Esta sección se basa en el próximo Diagnóstico del Sector Privado de Perú.

La rigidez y los altos costos son el

Mercados de tierras ineficientes debido a la falta de coordinación institucional

La regulación ineficiente y las debilidades institucionales obstaculizan la sostenibilidad y la inclusión social47

productividad, resiliencia al cambio climático y sostenibilidad. La innovación agrícola, la administración de

Riesgos físicos y cambio climático