Ley 21.

180 sobre Transformación

Digital o una oportunidad para cambiar
el rumbo. NO es tecnología
Postítulo en Derecho Administrativo y
Gestión Pública
José Inostroza Lara,
Jefe de División de Gobierno Digital,
Ministerio Secretaría General de la Presidencia,

https://transformacionpublica.cl/ José Inostroza Lara

● Basada en un Artículo publicado en Revista CEA, Contraloría
coautoreado con Rafael del Campo, Roxana Donoso, Macarena San
Martín.
● Se puede bajar aquí
https://www.linkedin.com/feed/update/urn:li:activity:670733682404344627
2/

2
 ¿Un tema técnico jurídico? ¿Un tema de
tecnologías?

https://transformacionpublica.cl/ 3
José Inostroza Lara
Motivación
● Político-estratégico:
○ Está en juego el Estado democrático: ¿Incapacidad o Totalitarismo?
○ Necesidad de un Estado de Futuro para épocas de turbulencias (crisis, cambio climático…, resiliencias, como ley de trabajo en EEUU)
○ Tecnología con alto impacto político: Caso reforma de pensiones, que no fue un Transantiago.
● Costos insostenibles:
○ 30% tiempo perdido de funcionarios en operaciones documentales de poco valor agregado (vs INAPI, SUSESO, CMF, entre otras)
○ Costo para Economía y personas (interoperabilidad), en competitividad...caso Estonia. Más de 140 millones de transacciones
○ Hay datos que indican que se ocupa hasta el 70% del tiempo del procedimiento en la recepción de antecedentes..
● Eficacia Mínima
○ La Polar y la ex Superintendencia de Bancos
○ Expedientes perdidos…
○ Licencias Médicas
○ Contraloría! (¿mirar papeles o datos o sistemas digitales?)
○ Capacidad de reguladores.
● Inteligencia: Sin datos es más difícil pensar bien: Nueva Zelandia y Ficha médica.
● Historia: Chile perdió terreno incluso en LATAM
● Transparencia:
○ Presupuesto Abierto
○ 25% de documentos perdidos, procesos de Transparencia
○ Archivo Nacional del Futuro (resguardo+memoria+transparencia+eficiencia)
● Equidad de Género, Atracción de Talento
○ + Oportunidades para mujeres.
○ Talento fuera del territorio.
4
○ Talento Flexible (desde Alemania o la Patagonia)
Un tema lleno de riesgos y limitaciones también, que
deben gestionarse.
● Capacidad institucional,
● Protección de Datos!
● Ciberseguridad!
● Seguridad Jurídica, fe pública: identidad! (Notarías), notificaciones
electrónicas.
● Lleno de obstáculos para el cambio. Ciertos grupos se pueden ver
afectados (pérdida de negocios, más transparencia…)
● Exclusión.

5
No es la tecnología en sí.
“Imagínese por un momento que estamos en 1776 a. C.
(Sumeria)...Jacob insiste en que le compró el campo a Esaú hace treinta
años. Esaú responde que, de hecho, le alquiló el campo a Jacob por un
período de treinta años, y que ahora, habiendo terminado el plazo, tiene
la intención de reclamarlo. Gritan, discuten y comienzan a empujarse
unos a otros antes de darse cuenta de que pueden resolver su disputa
yendo al archivo real, donde se encuentran las escrituras y facturas de
venta que se aplican a todos los bienes raíces del reino. Al llegar al
archivo, son trasladados de un funcionario a otro. Esperan varios
descansos para tomar té de hierbas, se les dice que regresen mañana
y, finalmente, un empleado quejumbroso los lleva a buscar la tableta
de arcilla correspondiente. El recepcionista abre una puerta y los
conduce a una enorme sala revestida, del piso al techo, con miles de
tablillas de arcilla”

Harari, Yuval Noah. Sapiens: Una breve historia de la humanidad (págs. 127-128).
HarperCollins. Versión Kindle.
6
“ Muchos sistemas de escritura se desarrollaron de forma independiente en
culturas distantes entre sí en el tiempo y el lugar. Cada década, los arqueólogos
descubren otros pocos guiones olvidados. Algunos de ellos podrían llegar a
ser incluso más antiguos que los arañazos sumerios en arcilla. Pero la
mayoría de ellos siguen siendo curiosidades porque quienes los inventaron
no inventaron formas eficientes de catalogar y recuperar datos. Lo que
distingue a Sumeria, así como al Egipto faraónico, la antigua China y el
Imperio Inca, es que estas culturas desarrollaron buenas técnicas de archivo,
catalogación y recuperación de registros escritos. Obviamente, no tenían
computadoras ni fotocopiadoras, pero tenían catálogos y, lo que es más
importante, crearon escuelas especiales en las que escribas, empleados,
bibliotecarios y contables profesionales recibieron una formación rigurosa en
los secretos del procesamiento de datos”
Harari, Yuval Noah. Sapiens: Una breve historia de la humanidad (p. 128). HarperCollins.
Versión Kindle. 7
 Superintendencia de Bancos, Chile

8
FUENTE: Presentación de Roxana Donoso, en Coloquio de www.transformacionpublica.cl
 Costos Gestión Documental…
(Estudio del Programa de Modernización del
Sector Pública, Hacienda, Microsystem, 2016)

9
Estudios de Caso (3 instituciones)

Microsystem, 2016

10
11
12
13
Motivación

● La Ley 21.180 debe ser, si no la más importante, una de las modernizaciones más
relevantes de los últimos años del Estado en Chile y tomará varios Gobiernos
implementarla bien.
● Aunque la ley hable de Transformación Digital del Estado, título atractivo, no hay
que equivocarse, por ahora es sobre CAMBIO del SOPORTE del Procedimiento
Administrativo+interoperabilidad.
● Es una innovación completa, porque es algo que no conocemos bien cómo se
hace apropiadamente para todos los casos y, por tanto, debemos monitorear y
trabajar colaborativamente, para ir respondiendo a los desafíos.

14
Alerta!
● Entra en vigencia....último reglamento aprobado (muy lento)
● Plazo fatal 2027 para el cambio!

15
Objeto Central

● Modifica LBPA 19.880

● Art. 1 queda.
○ “Todo procedimiento administrativo deberá expresarse a través de los medios
electrónicos establecidos por ley, salvo las excepciones legales”.
○ En caso que existan otros procedimientos electrónicos regulados, la LBPA será supletoria.
○ Antes, facultativo.

16
Ámbito Institucional de Aplicación.
● No hay cambios a la LBPA, por lo tanto,
○ además de los órganos del Gobierno Central (Ministerios, Servicios Públicos…)
○ también regirá para la Contraloría, Gobiernos Regionales y Municipios,
○ y sigue sin regir, como es obvio, para el Poder Judicial y el Congreso.

17
Principios generales del procedimiento
administrativo.
● El principio de economía procedimental (art.9) también se refuerza porque mandata que todas la
comunicaciones entre órganos de la Administración del Estado serán de modo electrónico, las
cuales deberán quedar debidamente registradas.

18
Principios de los Procedimientos Electrónicos.
Nuevo artículo 16 bis,

● actualización de las tecnologías obsoletas o carentes de soporte. Esto facilita interoperación y preservación
(financiamiento?)
● equivalencia funcional = que ley 19.799, misma validez al documento con firma electrónica que al documento
en papel.
● fidelidad: “todas las actuaciones del procedimiento se registrarán y conservarán íntegramente y en orden
sucesivo en el expediente electrónico, el que garantizará su fidelidad, preservación y la reproducción de su
contenido”.
○ MUY desafiante!
● Interoperación: para que los sistemas electrónicos de los diversos órganos puedan interactuar entre sí.
○ Implica el uso de estándares técnicos. NEXGO (Gobierno Digital)
● El único no desarrollado es neutralidad tecnológica,(??) Si hay una estrategia “bien pagada” en la industria
tecnológica justamente es no ser neutral tecnológicamente, estrategia muchas veces desplegada con
sutileza. Pero al mismo tiempo es casi imposible de cumplir en muchos casos.

19
Derechos de las personas (art. 17).
● presentar documentos electrónicos, tanto digitalizaciones del papel como originales
electrónicos.
○ Requisito: autenticidad e integridad.
■ muchas fotos desde teléfono móvil.
○ El reglamento debiera ser una guía inteligente para resolver este dilema.
○ ¿Se aplicarán los mismos estándares de interoperación a los documentos electrónicos o
digitalizados para los particulares que para los OAE? Difícil.
● eximirse de la presentación de la documentación que esté en poder de otros OAE.
○ Norma actual equívoca “en poder de la administración del estado” lo que dio pie a
interpretaciones judiciales en el sentido que este derecho es solo aplicable en relación al
órgano que está gestionando el procedimiento administrativo, acotando enormemente su
efecto.
○ Por cierto, el cumplimiento eficaz de este derecho dependerá de la calidad y extensión
del sistema de interoperación de la AP. (NEXGO)
20
Normas sobre Procedimiento Administrativo:
● El ingreso de las solicitudes se hará por medio de plataformas electrónicas de cada
OAE, como regla general.
○ Excepcionalmente, cuando el solicitante carezca de los medios adecuados, podrá
solicitar, mediante un formulario, que el ingreso ocurra en papel.
○ En este caso, el OAE deberá pronunciarse dentro de 3 días y mientras tanto no se
suspenden los plazos. La denegación deberá ser fundada.
○ Si no hay pronunciamiento se pueden presentar solicitudes en papel mientras
tanto, las cuales serán digitalizadas e incorporadas a la plataforma.
○ Probablemente, desde un punto de vista de impacto operacional, esta regulación
es crítica.
○ España...facilitación de la presentación.

21
Normas sobre Procedimiento Administrativo...:
● Uso obligatorio de plataformas electrónicas para tramitar los procedimientos
administrativos.
○ Deben cumplir estándares de seguridad, interconexión, interoperación y
ciberseguridad.
○ Cada OAE será responsable de la conservación de los expedientes
electrónicos.
■ ¿servicios compartidos? Ej. Chile Compra Doc Digital.
○ Dicha conservación deberá seguir los estándares establecidos por el Archivo
Nacional.
● Las plataformas electrónicas deberán permitir el ingreso de solicitudes y documentos las
24 horas los 7 días de la semana (art. 25),
○ ¿costo? Financiamiento Chile 5= MMUS$ vs Alemania= 4.000 MMUS$ (para el
2022, fuente OECD) 22
Normas sobre Procedimiento Administrativo...:

● Las comunicaciones oficiales entre los órganos de la Administración se realizarán

mediante una plataforma única destinada al efecto.
○ Esa plataforma existe y se denomina DOCDIGITAL (Colombia vs Chile)
● Los OAE deberán remitir los documentos o información requeridos, por medios
electrónicos.
○ En el caso que contengan datos sensibles, se necesitará el consentimiento
expreso del titular de esos datos.
■ ¿Complejidad para operacionalizar? (Modelo Clave Única+autorizador)
○ Todo este procedimiento será debidamente registrado como especifica la ley (art
24 bis).

23
Normas sobre Procedimiento Administrativo...:

● En general, las plataformas electrónicas deberán cumplir diversos estándares

regulados mediante el reglamento
● En la presentación inicial de una parte (art. 30) se deberá establecer el medio
electrónico, pudiendo ser un correo electrónico para generar las notificaciones.
● Asimismo, se deberá manifestar explícitamente autorización al OAE que entregue
documentos o información que contenga datos sensibles, conforme a lo establecido en
el art. 9 de la ley 19.628.
○ ¿Autorización general y ex ante?

24
Normas sobre Procedimiento Administrativo...:

● El mismo artículo 30 establece la obligación de implementar formularios electrónicos para

procedimientos de común tramitación.
○ Esto es una enorme oportunidad de generar buenos estándares que regulen dichos
formularios, para datos tan básicos como: comunas, formas de ingresar el rut,
referencias geográficas entre tantos otros.
○ El reglamento debiera dar facultades y herramientas claras a la DGD al respecto.
○ Los mismos formularios debieran estar probablemente modularizados y disponibles
para compartir.
● La ley 21.180 no establece mayores modificaciones respecto de la instrucción y finalización
del procedimiento administrativo.

25
Notificaciones en el procedimiento electrónico.
● Esta es una materia extremadamente sensible para el respeto de los derechos de los interesados en los
procedimientos administrativos.
● La nueva normativa (art. 46) señala que las notificaciones se efectuarán de modo electrónico en base a
información contenida en un registro que creará y administrará el Servicio de Registro Civil e
Identificación, sobre el cual se configurarán domicilios digitales únicos.

● Las características técnicas de este nuevo sistema deben ser reguladas en el reglamento y
específicamente cómo:
○ (a) las notificaciones se considerarán practicadas,
○ (b) se obtendrá la información necesaria para llevar el registro indicado,
○ (c) constancia de la fecha y hora de envío de notificaciones, la recepción o acceso por el interesado
o su apoderado, especialmente en el caso de la primera notificación para resguardar su derecho a la
defensa, así como la integridad del contenido, la identidad fidedigna del remitente y el destinatario de
la misma.
● Excepcionalmente, el interesado puede solicitar un modo de notificación diverso o mediante carta
certificada; esta solicitud debe efectuarse por medio de un formulario creado al efecto y la autoridad tendrá
3 días para pronunciarse, la denegación debe ser fundada. 26
(a) Modificación a la ley 21.045 que crea el Ministerio de la
culturas y las artes y el patrimonio (art. 2 de la ley 21.180) en
relación a las funciones del Archivo Nacional.

● La nueva norma (art. 29) señala que el Archivo Nacional, desarrollará un archivo electrónico.
● Un reglamento suscrito por los ministerios de las Culturas, Hacienda y Segpres establecerán los
estándares técnicos y administrativos que deberá cumplir el archivo electrónico referido en el
párrafo anterior.

27
(b) Modificación al artículo 14 del DFL 5.200 (1929).
● Se establece la obligación de transferir los documentos electrónicos y los digitalizados originales
en papel al Archivo Nacional,
○ agregando que en este caso la transferencia puede ocurrir antes de los plazos establecidos para cada caso.
¿posibilidad de ser el gran repositorio y sistema de transparencia del Estado?
○ Hoy, los documentos electrónicos se imprimen para archivar…
○ Aquí cabe reiterar que uno de los mayores riesgos, si no se siguen ciertos estándares, es la pérdida o imposibilidad
de lectura de los documentos electrónicos en poco tiempo.
○ En una perspectiva negativa, si se hacen mal las cosas, una base jurídica importante podría estar en peligro.
● Cabe señalar que los diversos reglamentos establecidos en la ley 21.180 deberán ser muy
cuidadosos en armonizar las facultades para fijar estándares y metadatos con el fin de resguardar
las funcionalidades de tramitación, interoperación y archivística, de modo coherente.
● Esto es particularmente relevante porque, si bien la archivística puede ser vista intuitivamente
como una fase final de un proceso, para que la misma ocurra adecuadamente deben fijarse
parámetros, y estándares desde el nacimiento del documento electrónico.
28
(c) Modificación de la ley 18.845 de microcopias y micro
grabaciones.
● En esencia, dicha norma regula las microformas que son copias de originales mediante dicha
técnica.
○ La ley 21.180 lo que hace es incluir en la definición de microforma la digitalización de
documentos.
○ De este modo, la técnica legislativa buscó una aproximación práctica para un asunto de
gran relevancia y probable volumetría.
○ Este procedimiento implica un ministro de fe.
● La ley mandata a un reglamento firmado por el Ministerio de las Culturas, de Hacienda y de
SEGPRES para que regule en detalle el proceso de microforma, incluyendo el de digitalización.
● La nueva norma señala que el mérito probatorio de la microforma estará a lo que señala en esa
materia la ley 19.799 de documentos y firma electrónica

29
Vigencia

● El artículo 2o transitorio señala que la ley entrará en vigencia 180 días desde la
publicación del último reglamento.
● Todos los reglamentos deben dictarse dentro de un año desde la publicación de la ley.
● La publicación ocurrió el 11 de noviembre de 2019, así que el plazo máximo es el 11 de
noviembre de 2020 para dichas publicaciones.
● La norma no se aplicará a los procedimientos iniciados antes de la publicación de la
ley, salvo que así lo decida el OAE y no se perjudiquen derechos de los interesados o
terceros.

30
Gradualidad y aplicabilidad parcial.
● El artículo 1o transitorio señala que se faculta al Presidente para que establezca, dentro
del plazo de un año para publicar, mediante uno o más decretos con fuerza de ley:

a) la aplicabilidad total o parcial de la ley a los OAE. (DFL 1, SEGPRES)

● El artículo 2o transitorio complementa diciendo que en ningún caso la gradualidad

puede ser mayor a 5 años desde la publicación de la ley.
● A más tardar el 11 de noviembre de 2024 todos los OAE a los que se le aplica la norma
deberán tramitar sus procesos administrativos de modo electrónico;

b) Asimismo, el artículo 1o mencionado señala que mediante uno o más DFL podrá
determinar que parte de la ley 21.180 será aplicable a los procedimientos que ya estén
regulados por leyes especiales de tramitación electrónica.

31
Grupos de OAE
Grupo A: Ministerios, Servicios Públicos que no están en B y C, Contraloría,
FFAA y de orden y seguridad, Delegaciones Presidenciales regionales y
provinciales.
Grupo B: GOREs, un conjunto de municipios
Grupo C: conjunto de Municipios
 Road Map o Gradualidad del D.F.L 1 de
SUBTÍTULO

2020 ley 21.180 (para toma de razón)

Fase 1: Fase 2: Fase 3: Fase 4: Fase 5:

Comunicaciones
Notificaciones c/ Ingresos y Plataformas y Digitalización Fase 6:
Registro Único, Formularios Expedientes Documentos en Interoperabilidad
Oficiales
SRCeI Electrónicos Electrónicos papel
4. Gobierno Digital participa de la secretaría de modernización y asesora en el
avance de la agenda de modernización
Nueva Gradualidad y la nueva fase de preparación

Año Grupo A Grupo B Grupo C

Fase a implementar Fase a implementar Fase a implementar

2022 0. Preparación 0. Preparación 0. Preparación

2023 1 Comunicaciones digitales 0. Preparación 0. Preparación

2024 3. Ingreso electrónico de 1 Comunicaciones digitales 1 Comunicaciones digitales

solicitudes

2025 6. Interoperabilidad 3. Ingreso electrónico de 3. Ingreso electrónico de

solicitudes solicitudes
6. Interoperabilidad

2026 2. Notificaciones electrónicas 4. Expedientes electrónicos 4. Expedientes electrónicos

4. Expedientes electrónicos 5. Digitalización de solicitudes 6. Interoperabilidad
5. Digitalización de solicitudes en papel
en papel

2027 2. Notificaciones electrónicas 2. Notificaciones

5. Digitalización de solicitudes
en papel
Procedimientos Administrativos regulados por leyes
especiales expresados por medios electrónicos
● Art 1º de ley 21.180 en lo no previsto por leyes especiales y que no sea
contradictorio.
● Pero serán siempre aplicables:

○ Comunicaciones oficiales

○ Notificaciones: copias de todas las notificaciones se incluirán en el domicilio digital único. En

ningún caso esto reemplazará a la notificación regulada en el procedimiento especial

○ Registro de actuaciones en expedientes electrónicos

○ Principio de interoperabilidad
https://digital.gob.cl/transformacion-d

https://digital.gob.cl/transformacion-di
gital/hoja-de-ruta/

36
Reflexiones Finales

● Es esencial financiar los desarrollos habilitantes. Hoy DIPRES está reduciendo

recursos a las instituciones.
● La transformación digital es un cambio cultural, una innovación en calidad de
servicio y de productividad. Ergo, debería ser una inversión estratégica bien
pensada: buenos análisis de casos de negocios, servicios compartidos, proyectos
priorizados…
● La gerencia pública tiene brechas (desconocimiento) en materia de gestión
documental.
● Proveedores privados deben trabajar bajo estándares públicos...
● Protección inmediata de Datos Personales/sensibles... sin agencia.
● Necesitamos línea base, para conocer la brecha y el avance posible.
● Inteligencia de datos, Teletrabajo, son fases finales y tienen sus propios desafíos
37
Referencias
● BID (2018), El fin del trámite eterno: Ciudadanos, burocracia y gobierno digital. Banco Interamericano de Desarrollo.
● Inostroza, J. et al (2020) Análisis y Propuestas para la Implementación de la ley 21.180 sobre Transformación Digital del Estado.
Revista de Chilena de la Administración del Estado, primer semestre 2020, Contraloría de la República
● OECD (2020), Digital Government in Chile – Improving Public Service Design and Delivery, OECD Digital Government Studies, OECD
Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/b94582e8-en.
● OECD (2020), "Digital Government Index: 2019 results", OECD Public Governance Policy Papers, No. 03, OECD Publishing, Paris,
https://doi.org/10.1787/4de9f5bb-en.
● OECD (2020), "The OECD Digital Government Policy Framework: Six dimensions of a Digital Government", OECD Public Governance
Policy Papers, No. 02, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/f64fed2a-en.
● OECD (2016), Digital Government in Chile: Strengthening the Institutional and Governance Framework, OECD Digital Government
Studies, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264258013-en.

38
Referencias
● Inostroza, José (2020) Transformación Digital de los Procedimientos Administrativos: en los detalles
está el diablo.
https://www.linkedin.com/pulse/transformaci%C3%B3n-digital-de-los-procedimientos-en-est
%C3%A1-inostroza-lara/
● Inostroza, del Campo, Donoso & San Martín (2020), Análisis y Propuestas para la ley 21.180 de
Transformación Digital del Estado, publicada en la revista CEA de la Contraloría,
https://www.linkedin.com/feed/update/urn:li:activity:6707336824043446272/
● Microsystem (2016) Requerimientos para un sistema de gestión documental del Estado, estudio
encargado por el Programa de Modernización del Sector Público
https://drive.google.com/drive/folders/1Xkhn1Y-5egz68aSbohocvhD9QpZvQ0WJ?usp=sharing

39