SINTESIS DE LA PROPUESTA HACIA UN SISTEMA TRIBUTARIO CON MAYOR JUSTICIA Y EQUIDAD.

Adolfo Jos Acevedo Vogl Porque es necesario transformar el sistema tributario? Nicaragua, y en general los pases de Amrica Latina, adolecen de una elevada desigualdad en la distribucin del ingreso, la riqueza y las oportunidades. Esto a su vez se refleja en el hecho de que grandes segmentos de la poblacin carece de acceso al capital humano y otros recursos y medios fundamentales para poder insertarse a la vida econmica y social en condiciones que le permitan aspirar a una vida digna y desplegar lo ms plenamente posible sus potencialidades. El problema que surge a primera vista es el de la suficiencia de recursos. Esta constatacin est relacionada con el principio de la suficiencia del sistema tributario. En sntesis, para que el Estado pueda desempear adecuadamente un papel redistributivo y de promotor de un desarrollo equitativo y sostenible necesita que el sistema tributario genere un volumen adecuado de recursos. As, la presin o carga tributaria, es decir, el monto que representa la recaudacin impositiva como fraccin del PIB, es un ndice que permite ilustrar comparativamente la capacidad del Estado de sustentar una mayor inversin pblica social. Como se ha indicado en numerosos trabajos, el nivel que alcanza la inversin social en nuestros pases se encuentra fuertemente limitado por una recaudacin tributaria como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) que resulta ser muy baja, en trminos comparativos internacionales. La recaudacin tributaria resulta totalmente insuficiente para atender las necesidades. de desarrollo de los mismos ni para encarar mnimas polticas de distribucin del ingreso. La necesidad de una transformacin del sistema tributario obedece por tanto, en primer lugar, al hecho que se requiere un volumen mucho mayor de recursos para implementar polticas pblicas que promuevan el desarrollo con equidad demandado por los ciudadanos. Por otra parte, para que el Estado cuente con el financiamiento necesario para sostener niveles adecuados de inversin en capital humano, infraestructura bsica y proteccin social, y para que se logren los efectos distributivos

esperados, es fundamental que la estructura de financiamiento de este gasto descanse con mayor fortaleza relativa sobre los estratos de mayores ingresos de la sociedad, en lugar de que lo haga sobre los estratos medios y bajos. Es en este punto donde el diseo y la estructura del sistema tributario merecen especial atencin como elementos de resguardo de la equidad, lo que es factible mediante el fortalecimiento de tributos cuya carga sea afrontada por los que ms tienen, como los impuestos a la renta personal y al patrimonio. De hecho, la insuficiencia comparativa de la carga tributaria de la regin latinoamericana, y de Nicaragua, no se explica por las limitaciones en el nivel de recaudacin que alcanzan todos los impuestos por igual. En realidad esta insuficiencia se encuentra concentrada, en lo fundamental, en el impuesto sobre la renta personal. Pero el problema con el Impuesto sobre la Renta (IR) no estriba en aumentar las tasas. Las tasas del IR en Nicaragua y Amrica Latina no estn muy lejos de las de la OCDE, como se muestra en este trabajo. Pero en la OCDE redujeron o eliminaron exenciones, deducciones y exoneraciones, es decir, de manera que las tasas similares gravan porcentajes de la base gravable (la renta) mucho mayores.

Por el contrario, en comparacin a otras regiones del mundo, nuestros pases tienen una dependencia muy fuerte de la recaudacin de los impuestos indirectos. El elevado peso que tienen estos impuestos en la recaudacin tributaria de los pases de la regin, determina la prevalencia de sistemas tributarios predominantemente regresivos, es decir que la presin tributaria recae con ms fuerza relativa sobre los segmentos de menores ingresos de la poblacin.
2

Parece evidente que cuando la carga tributaria relativa recae con especial fuerza sobre la mayora de la poblacin de menores ingresos, mientras que la carga relativa de los segmentos de mayores ingresos es mnima, el resultado necesario ser una recaudacin exigua. En estas condiciones, la manera fundamental de expandir la base de recursos disponibles para aumentar la inversin pblica social hasta los niveles requeridos, ser efectuando reformas en el sistema tributario orientadas a lograr la progresividad del mismo En el caso de Nicaragua, la transformacin del sistema tributario resulta una necesidad cada vez ms imperiosa. Por una parte las necesidades de inversin pblica social son apreciables. Por ejemplo, Snchez y Vos (2009) estiman que se requerira un aumento de la recaudacin de alrededor del 4% del PIB para que el pas pueda aspirar a alcanzar el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio solo en el campo de la educacin. Por otra parte, los lapsos de tiempo disponibles estn cada vez ms acotados. En sntesis, el pas se caracteriza por un Sector Publico que moviliza recursos tributarios muy escasos y de manera altamente inequitativa, y en consecuencia, tiene poca capacidad para invertir en infraestructura bsica y capital humano, elementos que constituyen prerrequisitos y elementos fundamentales del proceso de desarrollo. Por otra parte, la cooperacin externa muestra una tendencia marcadamente declinante, como proporcin del PIB. Todo esto determina la necesidad de una transformacin comprehensiva y profunda del sistema tributario. Las debilidades centrales del actual sistema tributario La actual estructura de la recaudacin tributaria nicaragense est cada vez ms centrada en lo que Barreix y Roca (2007) han denominado los dos pilares principales de los sistemas tributarios contemporneos, el Impuesto al Valor Agregado y el Impuesto sobre la Renta, y en dos impuestos complementarios el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) y los aranceles a la importacin.

FUENTE: EN BASE A MHCP Cualquier propuesta de transformacin del sistema tributario debe partir del anlisis de las debilidades bsicas que pueden detectarse en el diseo y la aplicacin de estos dos grandes pilares de nuestro sistema tributario, el Impuesto sobre la Renta (IR) y el Impuesto sobre el Valor Agregado (IVA) con el propsito de determinar las posibles modificaciones en su diseo que podran contribuir a hacer nuestro sistema tributario ms eficiente y equitativo. Los otros dos impuestos complementarios, el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) y los aranceles aduaneros, por su propia naturaleza y caractersticas, desempearan un papel cada vez menor en el sistema tributario. En general, el impuesto sobre la renta personal tiene una estructura cedular (por oposicin a global). Esto significa que los diferentes tipos de est sujetos a un rgimen fiscal diferente, con distintas tasas y tratamientos. En particular, mientras las rentas salariales estn sujetas a una escala de tasas progresivas, las rentas o rendimientos del capital (dividendos, intereses y rentas financieras, regalas e alquileres) son acreedoras de un tratamiento preferencial. De esta manera, la carga tributaria relativa del impuesto sobre la renta personal recae con mayor fuerza en los trabajadores asalariados del sector formal. Este tratamiento discriminatorio en contra de las rentas salariales

violenta la equidad vertical y horizontal y debilita la capacidad recaudatoria y redistributiva del impuesto. Al mismo tiempo, la renta se define sobre una base territorial, de manera tal que los ingresos de los residentes generados fuera de las fronteras nacionales no pagan impuestos, de manera que no son gravados por la totalidad de su renta. Aunque los ingresos internacionales son difciles de rastrear, aplicar el principio de renta mundial resulta cada vez ms relevante en la medida en que podra cerrar vas actuales de evasin y permitir mayores instrumentos de control a las autoridades tributarias. Por su parte, el impuesto sobre la renta de las sociedades tambin presenta una serie de exenciones discrecionales para sectores favorecidos o protegidos, como la agricultura, el turismo y las empresas instaladas en zonas francas. Estos regmenes representan una gran prdida de ingresos fiscales y facilitan todo tipo de operaciones de evasin y elusin por parte de empresas relacionadas, integrantes de un mismo grupo econmico. Como resultado de las generosas exenciones y exoneraciones, las deducciones permitidas y los elevados niveles de evasin, la tasa efectiva de ambos impuestos (impuesto sobre la renta personal y corporativa) es significativamente inferior a la tasa terica o legal. En cuanto a la modernizacin en el diseo del IR sobre las empresas, de manera general la legislacin no ha incorporado normas que estn acordes con la apertura financiera y comercial operada durante la dcada pasada. As, se observa la ausencia de principios en materia de precios de transferencia entre empresas relacionadas, criterios para la deduccin de intereses pagados o capitalizacin dbil, transferencia de utilidades desde y hacia parasos fiscales, y otros mecanismos comnmente utilizados por las empresas transnacionales (y por empresas relacionadas que forman parte de grupos empresariales domsticos) para reducir su carga tributaria trasladando sus utilidades de un pas a otro. En cuanto al Impuesto al Valor Agregado (IVA), las excesivas exenciones (un listado extenso de bienes y servicios estn exentos del IVA) y la prevalencia de regmenes generosos que extienden el tratamiento de tasa cero no solo a los exportadores directos sino tambin a sus proveedores han provocado una fuerte erosin de bases impositivas, distorsiones econmicas, inequidades y complicaciones administrativas.

Como ocurre para el impuesto sobre la renta, aparte de las excepciones universales (objetivas) aplicables a todos, tambin hay exenciones particulares para categoras especiales de agentes (exenciones subjetivas), lo cual generalmente incluye a los mismos sectores que estn exentos del impuesto sobre la renta. Las propuestas o recomendaciones principales para transformar el sistema tributario: Algunas propuestas o recomendaciones para promover una reforma significativa y comprehensiva del sistema tributario serian: LA REFORMA DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA: La reforma a la imposicin sobre la renta se estructurara en torno a tres grandes figuras: i) el impuesto sobre la renta de las personas fsicas o naturales, que gravara a las personas fsicas residentes en Nicaragua; ii) el impuesto sobre la renta de las personas jurdicas, que gravara a las sociedades y dems personas jurdicas residentes en Nicaragua; y iii) el impuesto sobre la renta de los no residentes, que gravara la renta de fuente nicaragense obtenida por personas fsicas y jurdicas no residentes en Nicaragua. La propuesta de reforma del IR se estructura en torno a dos grandes lneas maestras: Primera, el trnsito hacia una forma de imposicin sobre la renta de carcter global, en sustitucin del actual sistema cedular. El sistema global o sinttico de imposicin sobre la renta, el cual define como base gravable del impuesto la totalidad de las rentas netas de cada uno de los contribuyentes, con independencia de las fuentes de las mismas, es aquella que permite determinar la real capacidad econmica de las personas, y por tanto, su verdadera capacidad contributiva. Al gravar a los contribuyentes con una escala progresiva de tasas marginales, segn su mayor o menor capacidad contributiva, cumple con el principio de equidad vertical. Al mismo tiempo, al gravar a aquellos contribuyentes con la misma cuanta de renta global a la misma tasa marginal, segn el tramo que ocupen en la escala progresiva, satisface el criterio de equidad horizontal.

Sin embargo, a pesar de que la legislacin nicaragense define la renta de manera que permite determinar la verdadera capacidad econmica total de todos los contribuyentes, de hecho, dado que debido a los bajos salarios prevalecientes en el pas ms del 80% de los asalariados del sector formal de la economa quedan fuera del alcance del gravamen, por encontrarse bajo el mnimo exento, el sistema de imposicin progresiva sobre la renta ha quedado circunscrito, casi exclusivamente, a los tcnicos y profesionales asalariados, es decir a las capas medias. Por el contrario, los estratos sociales que conforman el segmento de mayores ingresos de la poblacin, entre cuyas fuentes de ingreso suelen tener un alto peso relativo las rentas del capital particularmente dividendos y rentas financieras -, han sido liberados del sistema de imposicin progresiva sobre la renta, porque este tipo de rentas ha quedado sujeto a un sistema de imposicin separado y preferencial, de carcter cedular, y sometido a retencin definitiva con una tasa uniforme de apenas un 10%. Este sistema de imposicin cedular sobre las rentas pasivas del capital no solo significa romper con los principios bsicos de equidad horizontal y vertical, sino que rinde montos de recaudacin muy inferiores a los que se obtendran bajo un sistema global. De acuerdo con esta propuesta, para establecer la base gravable del impuesto i) se sumarian en una sola base imponible todas las rentas de los contribuyentes sin distingo de su origen (rendimientos del trabajo, rendimientos del capital, otras fuentes), y con independencia del pas de origen de dichas rentas, aplicando el criterio de renta mundial; a la suma total de la renta obtenida de esta manera se le aplicaran las deducciones de ley (mnimo exento, aporte al INSS, otras) para obtener la renta neta gravable y a esta base imponible neta se le aplicara una nica escala progresiva con tasas marginales entre el 10% al 30% para obtener la cuota lquida del impuesto. a la cuota lquida del impuesto se le aplican deducciones por doble imposicin internacional y retenciones a cuenta o anticipos.

ii)

iii)

iv)

La reforma apunta por incluir al conjunto de las rentas del contribuyente residente en una sola base, deducir un mnimo exento y el aporte al INSS, y

luego aplicarles, a nivel de las personas fsicas, una escala progresiva (10%30%). sta es la forma tcnica de alcanzar la progresividad. Segunda, la transicin hacia una forma de imposicin sobre la renta total del contribuyente residente, independientemente del lugar donde genere u obtenga dicha renta, aplicando el principio de renta mundial, a diferencia del actual modelo, basado en el principio territorial. El criterio de residencia, o de renta mundial significa que los residentes tributan sobre la totalidad de su renta, sea que esta se obtenga por operaciones dentro del territorio, o en el exterior, es decir, que este criterio permite gravar la verdadera capacidad econmica total de los contribuyentes. La introduccin del principio de la residencia o de renta mundial en los impuestos sobre la renta ha ido estrechamente vinculada con la adopcin del principio de capacidad econmica como criterio bsico de justicia tributaria material. Si se considera que las personas deben pagar impuestos de acuerdo con su capacidad econmica global, de modo que los de mayor capacidad econmica paguen ms por solidaridad con los de menor capacidad econmica, habr que decir que el criterio de residencia es el correcto. Para poder reflejar la verdadera capacidad econmica de los contribuyentes, esta debe reflejar no solo la renta de las personas residentes derivada de operaciones efectuadas dentro del pas, sino tambin la derivada de operaciones efectuadas por estas en el exterior. Bajo el actual esquema, basado en el principio territorial, a las personas residentes de mayor capacidad econmica les basta con colocar sus fuentes de renta en el extranjero para justificar su no tributacin en Nicaragua. Sin este criterio, el contribuyente de alta capacidad econmica que quiera ubicar sus fuentes de riqueza fuera del pas para no tributar lo puede hacer con apoyo de la Ley. Quien no pueda ubicar sus fuentes fuera, como los trabajadores, seran los que pagan el impuesto. Basta adems con que un gran empresario venda las acciones de sus empresas en el exterior, obteniendo ganancias de capital, para que no tenga que tributar por esta operacin en Nicaragua, porque se efectu fuera del territorio. Por lo dems, debido a la aplicacin del principio territorial o de fuente aplicado por el pas, los estratos de mayores ingresos pueden colocar sus recursos en Estados Unidos, en donde son catalogados como extranjeros no residentes y disfrutan un estatus libre de impuestos, y los
8

rendimientos de esa riqueza tampoco pueden ser gravados en Nicaragua, reforzando la tendencia del impuesto a recaer exclusivamente sobre los trabajadores asalariados. La deduccin por doble imposicin internacional permitir deducir el impuesto pagado en la jurisdiccin de origen de la renta, hasta el lmite que iguale al impuesto aplicable en Nicaragua, lo cual por un lado permite evitar que la misma renta sea gravada dos veces, y por otro, permite lograr la neutralidad de la imposicin respecto a la exportacin de capital para los inversionistas extranjeros sujetos al principio de renta mundial, mientras que incentiva la inversin en el pas para los inversionistas nacionales. Por otra parte, para minimizar las objeciones a la denominada doble tributacin interna, es decir referidas al hecho de que los beneficios empresariales son gravados primero en cabeza de la persona jurdica, y luego cuando son distribuidos como dividendos a pesar de que la justificacin de la consideracin de la sociedad como una persona aparte de las personas de los socios est suficientemente bien establecida podran establecerse determinadas formas de integracin entre ambos impuestos. Con el propsito de incentivar el ahorro y la inversin empresarial, una opcin sera podra establecerse un esquema de integracin entre ambos similar al que existe en Chile, estableciendo una tasa marginal mxima ms elevada en el caso del impuesto sobre la renta sobre las personas naturales, que la tasa prevaleciente para las personas jurdicas, de manera que si los dividendos se retienen, incrementando el ahorro empresarial, serian gravados a una tasa ms reducida, y si se distribuyen como renta personal, serian gravados a una tasa ms elevada. Otra opcin sera gravar en la renta personal de los accionistas slo un determinado porcentaje de los dividendos que reciban, de manera tal que el impuesto total, societario y personal, no exceda de un determinado porcentaje. A manera de ejemplo: Austria y Alemania, solo incorporan el 50% de los dividendos recibidos, en la renta gravable personal del accionista. Dicho lo anterior, debe aclararse que la denominada doble tributacin existe prcticamente en todo el mundo, independientemente del rgimen de imposicin sobre la renta que se escoja. El siguiente grafico muestra las tasas globales imperantes sobre los dividendos en los pases de la OCDE.

En el caso de la renta de no residentes, se empleara el principio territorial o de fuente. En este ltimo caso, el tratamiento de las rentas de no residentes se correspondera con la tendencia internacional de utilizar el fundamento en el principio del beneficio para justificar la imposicin en la fuente de los no residentes y el principio de capacidad contributiva el de la tributacin en la residencia. Se trata de distribuir el poder tributario entre ambos principios, como subyace en el contexto de los Convenios para Evitar la Doble Imposicin Internacional. Debe aclararse que el criterio de renta mundial no afecta a la inversin extranjera directa que desarrolla actividades empresariales en Nicaragua, pues tales actividades son territoriales por definicin. En lo que respecta al impuesto sobre la renta de las personas jurdicas, el principal eje de transformacin del mismo seria la ampliacin de su base gravable, eliminando exenciones y exoneraciones, y limitando deducciones. Nuestra propuesta, en este respecto, es retomar la propuesta de reforma tributaria gubernamental en el campo de las exenciones y exoneraciones, con las siguientes precisiones: o La primera seal fuerte y efectiva, que debe hacerse cumplir respecto a los incentivos fiscales remanentes es aplicar efectivamente y con fuerza el gravamen sobre la distribucin de dividendos realizada

10

por las empresas que se mantienen exoneradas del IR. Estas nunca han estado eximidas de pagar el IR sobre los dividendos distribuidos ni antes ni ahora. El mensaje es claro: si el capital se mantiene dentro del crculo virtuoso inversin-reinversin, la exoneracin se justifica; de lo contrario, cuando sale del crculo, y se distribuye como renta, debe ser gravado. o El calendario de desgravacin propuesto debe aplicarse de manera mucho ms expedita, teniendo en consideracin de que ya pasaron casi dos aos desde que se formul esta propuesta, y habrn pasado ms de tres cuando exista posibilidad de implementarla de nuevo. o Los beneficios pueden otorgarse hasta el lmite de tiempo establecido que se determine sobre la tributacin directa (renta) pero no se justifica incluir la indirecta (excepto la devolucin del IVA a los exportadores). El lmite para la existencia de beneficios para la imposicin indirecta debe entrar en vigencia al mismo momento de entrar en vigencia la nueva reforma. Esto incluye las exoneraciones del impuesto municipal IBI. o En el caso de las empresas de zonas francas, Nicaragua es de los pocos pases en el mundo que podr mantener este rgimen hasta que su ingreso per cpita alcance los US$ 1,000 de 1999, en trminos de paridad de poder adquisitivo. Este rgimen podr mantenerse hasta entonces. Con una sola excepcin, tal y como lo propone MEDAL (2009): aquellas empresas de las zonas francas, cuyas empresas matrices o sus accionistas, tributen bajo el sistema de renta mundial, sera oportuno que pagasen IR en Nicaragua. Como es sabido, el sistema de renta mundial implica que los impuestos que paguen en Nicaragua seran acreditados a los impuestos a pagar en el pas sede de la empresa matriz o de los accionistas que perciban dividendos. Si no pagan IR en Nicaragua, resulta beneficiado el fisco de otro pas y no la empresa de la zona franca o sus accionistas. En el caso de la bolsa agropecuaria, coincidimos con el criterio de MEDAL en trminos de que no es justificable mantener un rgimen especial segn el canal de comercializacin que se utilice. El argumento de la informalidad en el sector agropecuario es extensible a todos los sectores. Ello llevara a la creacin de bolsas comerciales, industriales, de servicios profesionales y de contratos laborales, lo que obviamente es absurdo. Lo que cabe es que la retencin de la bolsa agropecuaria se conserve con las actuales tasas reducidas, pero que no tenga carcter de retencin definitiva. Con ello el sector agropecuario se incorporara en el sistema general del IR aplicable a

11

las actividades econmicas y a la renta del trabajoLa retencin definitiva en la bolsa en realidad est diseada para favorecer a grandes productores, los que por equidad debern de quedar incorporados al sistema general del IR. Los medianos productores agropecuarios serian favorecidos por el establecimiento de tasas bajas de IR para las pequeas unidades econmicas, lo que facilitara su incorporacin a un sistema formal de IR. El tratamiento especial a la bolsa agropecuaria tiene menos razn de ser en las actuales circunstancias, en las cuales, menos que nunca se justifica la escasa contribucin del mismo a la recaudacin, en particular en el caso de las grandes empresas y los rubros que estn siendo altamente beneficiados por la bonanza de los precios internacionales. Otra reforma importante de este impuesto apuntara a limitar la deduccin por concepto de intereses pagados por las empresas a un 50% La deduccin total de los intereses pagados por las empresas, y el gravamen en cabeza de empresa de las utilidades, caractersticas del diseo de la imposicin a la renta presentes en la mayora de los pases de Amrica Latina, determinan un sesgo a favor de los proyectos de inversin financiados con deuda. Es decir, el costo de financiar un proyecto con fondos propios es superior al de hacerlo con endeudamiento. En efecto, en vez de financiar su inversin con recursos propios, cuyo rendimiento ser gravado a una tasa del 30%, la empresa prefiere recurrir a endeudarse con un banco, ya que puede deducir del pago del IR los intereses pagados al banco. Por esta razn, se considera adecuado limitar a un 50% de deduccin sobre los intereses nominales que las empresas deben pagar. Tambin se estima conveniente Introducir normas sobre precios de transferencia y capitalizacin dbil (thin capitalization) para operaciones entre partes relacionadas (externas e internas), y regulacin de transacciones con parasos fiscales. Se considera que las disposiciones en este sentido contenidas en la propuesta de Ley de Concertacin Tributaria proporcionan una base adecuada para la iniciar la discusin a fondo de estos temas. En el plano interno, se buscara reducir al mnimo las oportunidades de arbitraje que representa la existencia

12

de regmenes de exenciones y exoneraciones para la realizacin de operaciones entre partes relacionadas dirigidas a evadir o minimizar el cumplimiento de las obligaciones tributarias. LA REFORMA AL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO: En el caso de la reforma al Impuesto al Valor Agregado, esta debe comenzar por la revisin de las exenciones del IVA. La discusin sobre la reforma del IVA est centrada, de manera indiscutible, sobre el sistema de exenciones y especialmente aquellas que afectan a la canasta bsica. En los 53 productos de esta canasta, existen productos que tienen una elevada ponderacin en el consumo de la poblacin de menores ingresos, y otros que tienen una mayor ponderacin en el consumo de estratos de mayores ingresos. Al mismo tiempo, existen numerosos productos que gozan de exoneracin, lo mismo que los insumos y bienes intermedios necesarios para su produccin, lo cual equivale al rgimen de tasa cero. Las exenciones sobre estos productos representen el mayor costo fiscal, cuando se evala el sacrificio fiscal que representa el conjunto de exenciones y exoneraciones. Ya hemos visto que segn Cardoza Izaguirre (2010) ha estimado que la recaudacin que hubiese sido posible obtener en 2010 si se hubiesen derogado las disposiciones legales que dan origen al Gasto Tributario del IVA, hubiese ascendido a C$ 6,204.1 Millones, equivalente a alrededor del 4.5% del PIB. Esto equivale al 73% de la recaudacin total del IR en 2010, y al 60% de la recaudacin actual del propio IVA. Al mismo tiempo, los microdatos de las Encuestas de Hogares muestran que los estratos de mayores ingresos concentran porcentajes elevadsimos del consumo total, de manera que las exenciones del IVA - las cuales equivalen a montos de recursos dejados de recaudar de una cuanta impresionante -, en trminos relativos terminan beneficiando en una gran medida a los sectores de mayores ingresos, ms que a los estratos de menores ingreso, cuyo consumo representa un porcentaje mucho menor del consumo global. Por otra parte, los datos de las Encuestas de Hogares demuestran que el consumo de los hogares de menores ingresos est concentrado en menos de una docena de bienes, de manera que eximir un listado tan extenso de bienes no beneficia, necesariamente, a estos hogares. Del mismo modo, el hecho de que una parte apreciable de la comercializacin de estos bienes se produce a travs de canales informales - sin estar sometidos

13

de todas formas a este gravamen -, y que una parte significativa de la poblacin de menores ingresos utiliza este tipo de canales para abastecerse de los mismos, hace que la exencin del IVA resulte, en este caso, redundante. Los anlisis sobre la incidencia econmica del IVA no toman en consideracin este hecho, es decir el que una parte importante de los estratos de menores ingresos de todas maneras no paga el IVA, sencillamente porque adquiere en buena medida estos productos a travs de canales de comercializacin informales, de manera que la regresividad de este gravamen puede estar siendo sobre-estimada. Sin embargo, de cualquier manera, resulta indiscutible que el IVA es un impuesto regresivo, y la simple eliminacin de las exenciones sobre los productos de la canasta bsica representaran un empeoramiento de la distribucin del ingreso que, si bien a nivel global no parecera significativa (es decir el GINI post-impuestos no empeorara de manera apreciable), para los hogares de menores ingresos que resultasen alcanzados por este impuesto, esto representara un impacto sensible. Por eso, es preciso avanzar con extrema precaucin al analizar este tema. El propsito de una transformacin del sistema tributario no puede ser empeorar ms una distribucin del ingreso que ya es deplorable. Sin embargo, tampoco se puede cerrar los ojos a los hechos mencionados. Por lo tanto, proponemos discutir, con la debida seriedad, y con la requerida sensibilidad, diversas opciones para enfrentar este tema. Entre las mltiples opciones a considerar al revisar estas exenciones, encontramos las siguientes: o Mantener la exencin sobre aquellos bienes que tengan la mayor ponderacin en el consumo de los hogares de menores ingresos entendiendo por estos a los tres primeros Quintiles. o Extender los puestos de ENABAS a los barrios y comarcas en donde reside la poblacin de menores ingresos, utilizando para distribuir los benes de la canasta bsica a precios sin IVA. o Expandir de manera importante el Programa de Alimentacin Escolar, en cobertura, cuanta y calidad de la alimentacin1, de manera que adems se incentive de manera importante la asistencia escolar.
/ De acuerdo al Ex Ministro de Educacin Miguel de Castilla, el Ministerio de Educacin (Mined) proporciona a casi un milln de nios una merienda rica en protenas y carbohidratos, pero esta carece de vitaminas y minerales ya que no
1

14

o Ampliar de manera importante el acceso a los libros de texto escolares o Ampliar de manera importante el acceso a medicamentos gratuitos en hospitales, centros de salud y puestos de salud. o Asignar ms recursos para el mantenimiento de los caminos rurales o Analizar la posibilidad de llegar a avanzar hacia el denominado IVA personalizado propuesto por Barreix (2010). Mantener las devoluciones como resultado de la aplicacin de la tasa cero solo a los exportadores directos, y a los beneficiarios directos de las exoneraciones. Revisar los regmenes que permiten la devolucin del IVA a todos aquellos que no sean exportadores directos, o beneficiarios directos de exoneraciones.

contiene frutas y vegetales. el Programa Integral de Nutricin Escolar (PINE) del Mined apenas ofrece al nio un promedio de 350 caloras al da, casi el 30 por ciento de lo que en realidad se necesita consumir al da. Segn el Instituto de Nutricin para Centroamrica y Panam (INCAP), un nio que ingresa al preescolar, cuya edad oscila entre los 3 y 6 aos, necesita 1500 caloras y uno de primaria requiere 1750 caloras diarias a partir de los siete aos. (vease http://www.laprensa.com.ni/2011/03/10/nacionales/54393).

15