CLASE 6 Keohane y Nye - Poder e Interdependencia (Cap 1 2 3 8)

ne! ROBERT 0. KEOHANE JOSEPH S. NYE PODER E INTERDEPENDENCIA La politica mundial ent transici6t GEL — (GRUPO. EDITOR LATINOAMERICANOCapitulo 1 LA: INTERDEPENDENCIA EN.LA POLITICA MUNDIAL Vivimos en una era de interdependencia. Esta vaga afirmacién ex Sree pobremente un sobreeatendido que, sin embargo, corres Pree, un difendido sentimiento de que la propia naturaleza de reechitica' mundial esta cambiando, El poder de las naciones —aquella secular piedra basal de analistas ys tas— "se ha |” cai aie elusivor “los edlculos ‘de poder son més dificiles y | ‘Engaiiosos de cuanto eran en otras épocas”' Aunque profunda—' cate arraigado en la tradicion clisica, Henry Kissinger ha sea] Thao que “el programa tradicional de los aststos internacionales ) —el equilibrio entre las principales” potencias, ‘seguridad de Tas | Tacionle Ia defado. de.definir nuestros peligros o nucstras | postbilidadés.-. Estamos ingresando a era. Los viejos | Modelos internacionales estan desmorondndose, Ios viejos slogans Carecen de sentido; las viejas solueiones som indtiles. EL mundo Soha vuelto interdependiente en economéa, en comunicaciones ¥ tn el campo de las aspiraciones humanas"? ‘Guan profundos won los cambios? Una escucla moderna con- ide Me iccomumicaciones y ios viajes em jet han crsado sidere us global sostione que ct crecimiento de los intercam- Tee eee y ecodémicos std creando un "mundo sin fronte- Tar't"En mayor o menor meds, muchos ivextidores const, TEEa tue on nuestra época cl Estado territorial, figura dominante | ser Aifica mundial durante cuatro siglos a partir de la finaliza- | lor 2 teudalismo, estd slendo eclipsado por acto ito | riales, como las corporaciones Itinacionales fed ¥ TaS organizaciones ‘Soles or Mais Cetvoay pt 5 Peo Sea iactc Browns World With Borders: The Ili NOS george vores ereen Eoey, ewan, ase Sa, Noes16 | sonerr 0, seoneane ¥ sosneN 5. NUE sefialaba un economista, “el Estado esta casi acabado como una unidad econdmica” Los tradicionalistas sostienen que esas afirmaciones son “glo- Balmente” infundadas. Comprucban que existe una continuidad ta politica mundial. La interdependencia militar siempre ha exis- Ltido y el poder militar es atin importante en la politica mundial —como lo prueban la disuasién nuclear y las guerras de Vietnam, del Medio Oriente y de Iudia y Paquistan, la influencia soviética en Europa Oriental o la nortesmericana en el Caribe— Mas atin, como lo ha deniostrado la Unién Sovistica, los Estados autoritarios pueden, en gran medida, controlar las telecomunicaciones y Ios {ntercambios sociales que consideran inconvenientes para sus intereses. Incluso Estados pobres y débiles han sido capaces de na- ionalizar corporaciones multinacionales; por todo ello, 1os nacio- (Phalistas ponen en duda que estemos asistiendo a la extincién del | Estadonacion. “;. Ni los modernistas ni los tridicionalistas disponen de una ade- Guada estructura para la comprensién de la politica de la inter- | dependencia global Los modernistas sefalan correctamente los cambios fundamentales que estin ocurriendo, pero a menudo suponen, sin un andlisjs suficiente, que los avances tecnol6gicos y los aumentos en los intercambios sociales y econdmicos Mevarén 2 un nuevo mundo en el que el Estado —y su control de la fuerza— va no habra de ser importantes Los tradicionalistas son adic- tos a mostrar los defectos de la perspectiva modernista insistiendo en la perduracién de la interdependencia militar; pero les es muy dificil interpretar con precisién la actual y multidimensional interdependencia econdmica, social y ecolégica Nuestra tarea en este libro no cbnsiste en argumentar en favor de las posiciones modernistas o tradicionalistas. Dado que nuestra época esté signada tanto por la continuidad como por el cambio, éllo Seria algo poco fructifero, Nuestro objetivo apunta, mas bien, J8 proporcionar los medios pata retina? ¥ armi®ulzar la sabiduria ‘que pueda existir en ambas posiciones, mediante cl desarrollo de é i politico de Ia in- : “iodelos diferentes, pero {potericialienie complementarios, un conjunto de herramientas in- felectuales para comprender la realidad de la interdependencia en la politica mundial contemporanea. Y, lo que es igualmente impor- rtante, intentaremos explorar las condiciones bajo las que cada « gharies Kindieborger, American Business Abroed, Yale University Press, wow Jae Capresiiee s ‘on "Yat tepreciones son tomedas de Stanley Hottmann, “Choices”, For Poticy {2 ototo de 113, p. 6 ” on Y Por ejemplo, vense Robert Angell, Peace on the March: Transnational Participation. Van Nostrand, Nueva York, 1963, "> Us erzoerennencis Be tA rouimca MoMA | 17 tempordnea no ¢s una tela sin costuras; es un tapiz confeccionado con diversas relaciones. En un mundo asi, un solo modelo_no.) jodas las situaciones, El secreto para Uegar «Tay GGinpiznsion reside “en-sabeer- Cus “énfoque —o combinaciéa de’| ‘entoguies-- “debe eimplearse para analizar cada situacién. Nunca ) abr nada que reemplace él afdli8is Cuidadoso de ‘las sitacio- log andlisis empiticos 4] scat Zila, Los ejecutores de polltiéas pragmati EGr pueden pensar que no necesitan prestar mayor atencién a las Gispress tcoricas sobre ta naturaleza de Ia politica mundial de la zi sticas medievales sobre la can- Quad de angeles que podian brincar en la punta de un alfiler. Sin sone ins ie ale oe Mae oS tiny ec pie onl vn ae Fl a2 Hh mgr terete tae cay Sas rane ais cea as & pr Si npe ce ar setts Seu eenines ee Sean cs is tae ne Ei oe nado por el las trabasos 3. Morgeothaa, Pee ic for Ponosr and Peace, nopt, Nuera ork, 1948 7" las ediciones Pissueitss ‘be Mongenthas vandse tambien “Another “Greal Debate: "The SURG innerest of the United States" American Poliiel Sctence Review $6 Wicibee de Tale po. Yelan, 7 Setentiic Man Versus Power Politics, Univer Seer ee rk, Chicted, ote Une formlacion dterente, pato igual Gide. potable, de ln posicign “realiste” puede enooatarse en "2. Ht Carr, Pa Tuonty Years’ Grin, 1919-1099, 2da, 6, Macmillan, Londres, 1946, Sin TRS arco Carr pone of eats en Ins fuentes econdmices’ dat pode.18 | ome 0, nortan ¥ soser 8. sre [ek merennermrns en U roticnca NCONIIAL [ 19) dad y mites a misma percep, co as cas dl 700 SEG ftbationnts nba veto 4 Sopa mie fen See reer me ree iguante Spl pot [Tei ain nar cals yganrdopend | gemal teo Sit Tapia hae caocles ooe ot {gaskets pe, nus afc (lee Sa ec dominant de spol mun pel a Se le i egal (Sage me aectesiaas lean ae ts sper vers pate ta ee He: Ba cent ag Peas ta pps er als pc edo Sy cas Te bit eal tse SS a Wats # ess ss pleads ar Ete Lath seater ha eashoe bs ages BPE Srunee ae ke ae cpio tetanic (Sictasees ‘por irtpennc, ices arcades (simple ns Toocone con's nore We pee ssa a a Ent Srctar se coir en el sintoa favorito de x los internacionalistas que propugnaban un aumento de la parti We aera ae Er mma ta nid See re olen err on Case Blanes comprensién de la interdependencia y el cambio de régimen, de bemos desbrozar un camino en medio de la seva retérica. Nuestra tarea consiste en analizar Ja politica de la in:erdependencia y no cen celebrarla, LA NUEVA RETORICA DE LA INTERDEPENDENCIA Durante Ia guerra fria, "seguridad nacional” era un slogan que empleaban los. lideres politicos norteamericanos con el fin de fograr apoyo para sus politicas, La retérica de la seguridad na Clonal justificaba el disetio de estratégias, a un elevado costo, para reforzar las estructuras econémica, militar y politica del “mundo libre”. ‘También proporcioné una base racional para la coopera: cién internacional y apoyo a Naciones Unidas, asi como también la justificacién para alianzas, asistencia externa e intervenciones Ta interdependenca afecta a politica mundial y el compor- {amiento de os Estas, pro las sodones gubetmanentaey fr | Sin intlayen sobre tos inodelos de interdependencia, Al cfear 9 Seger Scgurtdat Nacional La, administracion Truman \Stsptar procsdinicntor norms o lsttacloncs para clertas Cage tad Consejo de Seguridad Nacional La stm eer (ae ncilande, op gobirane opuan 9 conolan la rela ciples supuetn ena roi 2 Sa oa Pan Ee a eee Marshall a través del Congreso. La administracién Kennedy em |los denominaremos regimenes internacionales. La segunda pregunta central de este libro es ¢cdmo y por qué cambian los # | regimenes internacionales? El capitulo 3 desarrolla un conjunto ; pace a et pa anges a at lene teoacen te eernd “d licacic ra cional para controlar ciertos intereses econémicos sectoriales eee mec el ess copimicn ct i ic " ‘it eri él Congreso, en especiai aquellos que favorect politicas Gl de os repnees Internacionales, En lepine: 56 Gore, on spel as a ee see gor See ae ee ae fectos econémicos adversos en sus distritos por el incremento pee ee renee iats Pea ins mplnns rare slender aime creer pol fle los impuestos, se les asoguré —y a su vez se explicé lo mismo 2 los ciudadanos— que “intereses de seguridad nacional” re- Pero la interdependencia no es simplemente un concepto ana- uetian su sacrificio, Al mismo tiempo, ciertos sectores frecuen- Wtico, También es un mecanismo retérico que emplean publicstas femente manipularon el simbolismo de ia seguridad nacional pars y estadistas. Para los estadistas, ansiosos de aumentar la cantidad sus propios fines, como en el caso de las cuotas de importacién de gente que se alince tras sus banderas, las palabras vagas de See eeeees “Imolisadas por productores petroteres intecnos em gran resonancia son sauy tities. Para el arallste, tal vaguedad 3 Sonfuncion con sus aliados politicos. el camino hacia una ciénaga de confusién. Antes de que podamos ‘El simbolismo de la seguridad nacional fue, en amplia medida, sentimiento de amenaza tlaborar conceptos aplicables que nos permitan aumentar nuestra por entonces. Esta com A producto de la guerra fria y del intenso Que Ios norteamericanos experimentaban regs “autos, 106 ony’ Risinger igcuin on peotianaa gia f realistas, que insistian on Forties Relations 1905, Henry’ Kissinger lsculla os problemas ce In viccién resultaba incrementada por ari listas, que insistian Sane ooh scans eleeiaae Jas oerions erondics. aie las Sn que ln seguridad nacional era el objetivo nacional prim Fae algun evils ie a tendon em tr Guc'en ia polltica internacional las amenazas a la seguridad so Fermanentes. El simbotismo de la seguridad nacional. y ef modo | OS.» ven mover snele re Rots of OllErene Power and Democratic SED. 6 Divsétions, University oF Chicago Press, Chicago. 196220 | momaxr 0. xeomane ¥ zosent &, NORE realista de andlisis que lo apoyaba, no solo ejempliticaba un cierto tipo de reaccion ante los hechos, sino que también ayudaba a codificar una perspectiva en Ia cual algunos cambios, en espe: cial aquellos que se orientaban a regimenes radicales en los paises del Tercer Mundo, parecian hostiles a la seguridad nacional, micn- tras que los cambios fundamentales en las velaciones econémicas de los paises aliamente industrializados parecian insignificantes. En tanto el sentimiento de amenaza a la seguridad, caracteristico de la guerra fria, iba disminuyendo, la competencia econé- mica externa y los conilictos distributivos intemnos aumentaron. La ambigiiedad intelectual de Ia “seguridad nacional” se tornd mas pronunciada en ls medida en que variadas y a menudo contra. dictorias formas de involucramientos encontraron un refugio se guro bajo ese paraguas retérico." En su fantasia de un equilibsio de poder mundial sobre cinco puntos centrales (Estados Unidos, la Unidn Soviética, China, Europa y Japén), el presidente Nixon traté infructuosamente de extender los conceptos realistas tradicionales para aplicarlos tanto al desafio econémico planteado por los aliados norteamericanos de posguerra como a las acciones politicas y militares de la Unién Soviética y China. En la misma medida en que la prolijidad descriptiva de la perspectiva de la seguridad nacional, dominada por intereses mi litares, declinaba, lo mismo ocurrfa’ con los téminos del poder simbélico. Esa decadencia no sélo reflejaba Ja creciente ambigiiedad del concepto, sino también la reaccién norteamericana al embrollo de Vietnam, a las, relaciones menos hostiles con Rusia y China, producto de la détente mundial, y al mal uso que hiciera él presidente Nixon de la retérica de Ia’ seguridad nacional en e! caso Watergate. La seguridad nacional tuvo que compartir su po- sicién de primer simbolo del léxico internacionalista con interdependencia. ‘A menudo los lideres politicos emplean la retérica de Ia interdependencia para presentar a este concepto como si respondiese @ tuna necesidad natural, como un hecho al que la politica (y los tereses sectoriales internos) debieran ajustarse y no como una situaci6n parcialmente creada por la propia politica. Habitual- mente sostienen que la interdependencia reduce los conflictos de intereces y que la cooperacién por si sola es la respuesta a los problemas mundiales. “Todos estamos comprometidos en una empresa comin, Nin- guna nacién ni grupo de naciones puede beneficiarse trasponiendo los limites que sustentan el crecimiento econémico mundial. Nadie 1 Watlonal Seourity as an Ambiquous Symbol” de Amold Wolters sigue 1 anilisis esico, Veuse su coleccion de ensayos, Discord and Collaboration, ‘ohms Hopkins University Press, Baltimore, 1062. 'F] estudio de Daniel Yorgia Sobre Is emengencia de ix doctrine de In abgurida nacional (en iagar del tm. icional concepto.de defensay to pinta como una “ides dominante" en le dpoca de Ia guerra frie, Vésse Deniel Yergin, Phe Shattered Peace. Rise of the National Seowry State, Houghton Main, Boston, 2076 1-106 1 IeIDEPRNMINCTA EN TA YORE aeeoLAL | 21 logra beneficios basando el progreso en pruebas de fuerza”. Estas palabras pertenecen claramente 2 un hombre de Estado tratando de limitar las demandas del Tercer Mundo y promoviendo actitu des piblicas internas, antes que a un andlisis de Ia realidad com temporénea. Para quienes desean que Estados Unidos mantenga el liderazgo mundial, la interdependencia se ha transformado en parte de la nueva retdrica que debe emplearse tanto contra el na- cionalismo econémico en el frente interno como contra Ios desa- fios externos. Aunque las connotaciones de la ret6rica de la in- lerdependencia pueden parecer bastante diferentes a Jas del simbolismo de la seguridad nacional, las dos frecuentemente han sido empleadas para legitimar el liderazgo presidencial norteame- ricano en los asuntos mundiales. Pero la retérica de la ihterdependencia y el simbolismo de Ja seguridad nacional no coexisten con comodided. En. su formula- cién extrema, la primera sugiere que los conflictos de intereses son algo anticuado, en tanto que el segundo arguye que son, y segui- rin siendo, furdamental y potencialmente violentos. La confusion para discernir qué modelos anailticos aplicar a la politica mundial (como sefialdbamos antes) es concomitante con la confusién acerca de Iss politicas que debiera implementar Estados Unidos., Ni la retorica de la interdependencia ai el simbolismo de Ia se"| guridad nacional proporcionan pautas confiabies para el manejo de los problemas planteados por la interdependencia extensiva.| ‘A menudo, los retéricos de la interdependencia afirman que,” dado que la supervivencia de la raza humana se encuentra ame- nazada por peligros provenientes tanto del medio ambiente como de acciones militares, los conflictos de intereses entre Estados y pueblos carecen de importancia. Esta conclusién seria viable si Convergieran tres condiciones: un sistema econémico internacional del que dependieran todos los Estados 0 si la vida bésica de nuestros sistema ecolégico ce viera en peligro; todos loc paites 2 sintieran vulnerables en grado significativo a semejante catés- trofe; y si existiera una tnica solucién al problema que no dejara espacio para el conflicto sobre cémo resolveric y sobre quién de- ra cargar con los costos. Obviamente, esas condiciones no se dan todas juntas. = Sin embargo, las teorias del equilibrio de poder y de la seg ridad nacional resultan muy pobres para el anilisis de los problemas de la interdependencia econémica o ecolégica. En términos tradicionales, la seguridad no es ciertamente el principal problema que enfrentan los gobiernos. Y dado que la fuerza militar es ine~ ficaz frente a ciertos problemas, la nocién convencignal de poder carece de precision. Por lo tanto, puéden llegar a ser necesarios 2 Secretarto de Estado Henry A. Kissinger, Mensaje ante la sezta sesién spoil dein Asunbies Gonral de Nacional Urns 15 fo abi a 11, Hows felease, Department of Stale, Office of Media Services, p. 2. Reproducido en International Orgerteation 28, NES, verano de. 184, pp. #2.22 | wowore 0 wsomace ¥ 20sers &. Hee Aistintos conceptos de poder para enfrentar problemas diversos. «/Finalmente, en la politica de la interdependencia se encuentean involucrados intereses internos, transnacionales y) gubernamenta: les. Las politicas interna y externa comienzan a eslabonarse estre. chamente. La nocién de interés nacional estrella polar de, los tradicionalistas— cada ver opone imayores dificultades para su uso \eficaz. Las méximas tradicionales de la politica internacional —loe Estados actuarén en funcién de sus intereses nacionales 0 los Es. tados procurarin maximizar su poder— se vuelven ambiguas. “No estamos sugiriendo que los conflictos internacionales des. ~ pGaparecen cuando prevalece Ia interdependencia, Por el contrario, {ios conflictos pueden adquirir nuevas formas e incluso. pueden incrementarse. Pero las aproximaciones tradicionales para la com » prensién de los conflictos en la politica mundial no explican con yp flelente clacidad el conflicio de la Interdependencia, La aplica- ' cién de un concepto y de una ret6rica equivocados conduce a tun andlisis erréneo y a una mala politica LA INTERDEPENDENCIA COMO CONCEPTO ANALITICO En lenguaje comin, dependencia significa un estado en que se fs determinado o significativamente afectado por fuerzas externas. {(Interdependencia, en su definicion mas simple, significa dependen. yvy¢/ cia mutua. En politica mundial, interdependencia se refiere a si der tambien puede. concebirse © = Kontrol subs 6 resultados. En cualquiera de los dos casos, le EP Sonullla¥ Podemos considerar los recursos de poder iniciales Gue otorgan a un actor una capacidad potencial o podemos tomar En cuenta Ia influencia real-del-sctor-sobre los-patrones de resul- ! tados, Cuando decimos gle la interdependencig asimétric) puede sr tina fuente de poder estanien-pensandorsT poder Comé-el control so- | S gamo el potencial para af clot menos dependiente n una relacion, un recurso. politico significative, porque ios cambios en la rela- én (que el actor puede iniciar o amenazar con ellos) serén me- 4 Hlotfmann, “Notes on the Bhusiveness of Moders Power", p. 153. i Huns 5: Morgentnes, “The New Diplowacy of ovement’ 3 w+ 2 agcoto do Ile Boe: Hate pureo denis, que nor parece equlvocedo, no neaja uy bien con tradicidn del realism. ib Veabe Jelttey Hart, ‘Donuinance in Inferaational Politics", ternational Organization 3, primavera de, 19%,26 | rower 0, REDHANE Y Jogert =. nv nos costosos para ese actor que para sus socios. Sin embargo, esa ventaja no garantiza que los recursos politicos otorgados por asimetrias favorables Uevaran a similares patrones de control sobre los resultados. Rarament olitica (icon qué rapidez 165 Cambios ‘en un pais ocadlo- ye". | Nika"cambIos, con’ determinado costo, en otro pais y cudl es la YU" | magnitud de ‘ese costo?). Puede medirse no meramente por el vo- ‘HHumen de Jos flujos que tisponen las frontefas, sino taimbidn por lds efectos de costo de los cambios en las transacciomes SOBrE las ides “6 Tos gobierno’. Te séuisibi vedianie tnieraccionts dentro. den wares idad “suponé™ qué ef marco peiimaiiecé~ lado. EL ( db" qué "iia eonjuntd-depoliticas’ perinaneéza constante ypucde reflejar la dificultad para formular nuevas politicas en ua [corto plazo 0 también el compromiso con cierto patron de nor { mas internas o internacionales. Un ejemplo de dependencia de sensibilidad es ef modo en que Estados Unidos, Japon y Europa occidental resultaron afectados por el incremento de los precios del petréleo en 1971, en 1973-74 y en 1975. En ausencia de nuevas politicas, que podrian haber de- morado en implementarse muchos afios 0 décadas, la sensibilidad de esas economias estaba'en funcién del mayor costo del petréleo extranjero y de la proporci6n que importaban. Estados. Unidos results metios sensible que Japén al alza de los precios del petré- leo, porque una menor piopurcida de sus necesidades petroteras dependia de la importacién; pero el ripido incremento de los precios y las largas filas en las estaciones de servicio demostraroa que Estados Unidos también era sensible al cambio externo. Otro sfemplo de la interdependencia de sensbilidad lo proporciona ta tuacién monetaria internacional previa al 15 de agosto de 1971 ede‘, es aetalonal wv 15 de goto de 17, rio Internacional, los gobiernos europeos eran sensibles a ‘os cambios en Ja politica monetaria norteamericana Estados Uni dos era sensible a las decisiones europeas acerca de si reclamar © no la conversién de délares ea ore. ~ La interdependencia de sensibilidad puede ser tanto social 0 politica como ecoudmica.* Por ejemplo, existen “efectos de conta. { ado gue nos refertmos 2 ta smnsibilidad de las economt cas satre S09" a0 palo eins senstbildaces sont eae fas ‘alerts Segue el modo de Tos economistas, susstia delinicon oe comserenee, 1 tsremmrinencta Bb ta rotten MRL | 27 gio” sociales, tales como la trivial pero répida diseminacion de IP roda dl “streaking” deade Ie sociedad noreamericana @ 12” Suropea en 1974 o, mas significaticamente, el modo en que el desa Seon de los movimientos estudiantes radiealizados a fines de la Tecnda del "60 ve revitaizaba ante el conocimiento en ottas par tia ge aquellas actividades. Al presentar viidamente eh tema’ del NGnbre go ef sudeste asiaico 2 lor europeos 7 norteamericanos Gfando estos ltimos se sentaban a cenar, la television clert= shente contribuyd a auroentar la atencion 7 Ia predcupacion por Ui probleme en las sociedades cucopens y notteamericana, La sem Siuiidad a ua problema semejante puede reflejarse en manifesta Sones’ 9 en otras acciones. poliieas, aunque no se tome ninguna Shedida concreta para pai la miseria (con fo que no Tesultara tinguna senstollidad econémica) ‘ i im embargo, emplear la. palabra interdependencia para cafe 2 ea ln seasillidad ensombrece algunos de los mas ja la’ situacién si cl (ernativas y fueran posibles nuevas y muy diferentes politicas, cual seria el costo quie insumiria el ajuste a Jos cambios externos? En el petréleo, por ejemplo, lo que importa no es solamente la proporcion de necesidades propias que dete ser importada, sino jas alternativas a la importacion de energia y los costos que ellas implican. Dos paises que importen un 35% del petréleo que con- sumen parecen igualmente sensibles al aunento de los precios) pero si uno de ellos pudiera recurrir a fuentes energéticas inter- 5 dé" dependencia, mutua.” Tam: ag Is depen ed has a un costo moderado, el otro pais resultaria mucho més vul—_, nerable. La dimensign de vulnerabilidad ce. la_interdependencia Se apoya' en la disponibilidad relativa y.en.el costo. de.las alterna ide" que los actores deer encarar. Bajo ef monetario de"Bretton Woods, durante la dé cada del ‘60, tanto Estados Unidos como Gran Bretafia era senst bles a las decisiones de especuladores extranjeros o de bancos centrales orientadas a la rodificacién de Ics activos en délares © libras esterlinas, respectivamente. Pero Estados Unidos era menos vulnerable que Gran Bretafia porque tenia la opcién (que ejercié tn agosto de 1971) de cambiar las normas del sistema si conside- faba que los costog eran aceptables. Las capacidades subyacem {es de Estados Unidos redujeron su vulnerabilidad y, por lo tanto, tornaron menos seria, en el plano politico, su sensibilidad. En.términos de costos de la dependencia, la sensibili nifica WHE COMLENCIA ante TOF UEC: perp difigre de 1a de Richard Cooper, The Bconoraics of Interdependence, BicSrawtih, Nueva York, 198 Peanéth ‘alte, “The Myth of tnterdependence”, en Charles Kindleber- cr, ed, he International Corporation. NIT Press. Cambridge, Massachusetts, \ ‘Colle mapucsios désde28 | roma 0, KeOWANE ¥ Jose, 5. HE Frouns 1.1 Sensibilidad de tres paises (en el supuesto de qi Fas politica no cambien) Ficue 12 Vuinerabilidad de tres paises (en el supuesto de que las potiticas cambien) 4 Oostos tmpusstos por le acclén externa Costos impuestar nor is acelén extorn, Jafuers antes que se puedaih’ modificar ta, jeambiar la Situacion Lavcuinerabii a ‘desventaja_de un_actor que-continga experimentafido costos time tpllestos ‘por aconfecimientos externas aun despues, de [iificado aS politicas. Dade que es habitualinente i aE ("Con rapide? Jas politicas, fos efectos inmediatos de os cambios ‘ante la dependencia. { lencia a la vuinerabilidad 616 puede imédirse “por el \ costo que implican los ajustés efeclivos aun médio que Ha cam: \ biado durante cierté Tapso. de tem . Periiliasenos ilustrar graficaiente esta diferenciacién imagi- nando tres palses que deben enfrentar simulténeamente un acoo- fcchmieuto externo que Jos impone costos; por ejemplo, la. situa cién que afrontaron los afses consumidores de petrdlco cuando los productores aumentaron, los precios. La Figura 1.1 indica la‘sensibilidad de los tres patses a los costos impuestos por semejante cambio externo, Tnicialmente, ef ais A manifiesta una sensibilidad algo mayor que el pais By tur cho més senéibilidad que C. Con el tiempo, la. sensibilidad de C decae incluso sin cambio alguno en la politica. Este cambio puede ser causado por el aumento de precios en el pais C, el que gra. dualmente reduce el consumo de petréieo y, por lo tanto, la im: Portacién. La sensibilidad total de cada pais durante el periodo examinado por el grifico esté representada por la superficie que queda bajo la linea respectiva.* 5, pts, slemplo os dencradamente siplieado, Entre otras cosas, os gostos de Ia situacion expuesta en ultimo termine, por supuesto que podlan, Jaber sido reducidos mediante uns spropiade taia de dascuento. 4 nermpermmancis ex 14 poutrcn mont | 29 Supongamos ahora que alteramos el cuadro y que cada pais trata de cambiar sus politicas a los efectos de reducir los costos impuestos por las acciones externas, En nuestro ejemplo del petro. Ico, ese intento podia revestir Ia forma de una decisién que acep- fara los altos costos internos del racionamiento o el desarrollo de fuentes energéticas propias, también a alto costo. El monto de estos costos y la voluntad politica de asumirlos vendria a ser la medida de la vulnerabilidad. La vulnerabilidad de un pais como Japon surge primariamente del hecho de que los recursos fisicos del pais no permiten escapar a la situacién sia costos drasticos. Para otros paises, como Estados Unidos, la vulnerabilidad fisica no es tan grande, pero las limitaciones sociopoliticas del cambio politico pueden causar vulnerabilidad. Por ejemplo, los esfuerzos norteamericanos para formular una nueva politica energética a partir de 1973 fueron enlentecidos por la falta de consenso interno sobre el problema, En la figura 12, al representar Ia vulnerabilidad, podemos ver que Ja vulnerabilidad del pais 4 es mucho menor que su sensibilidad. Un cambio de politica al comienzo del segundo periodo permite a ese pais, durante el tercer periodo, reducie los costos impuestos por el cambio externo hasta un punto en que practicamen- te desaparece la incidencia. La decreciente disminucién de la vulnerabilidad del pais A reflejaria una eficaz politica qite lo conver- tiria en un pais con autoabastecimiento, actual o potencial, en petréleo. Por ejemplo, puede poser nuevas fuentes energéticas que podrian ser desarrolladas por el gobierno, B y C son menos capaces de modificar sus respectivas situacienes mediante un cambio de politicas, por lo que continuaran siendo vulnerables a los costos impuestos por los acontecimientos externos. La sensibilidad de los tres paises durante el tiempo del primer acontecimiento externo no es, por Jo tanto, la misma que su vulnerabilidad en el mismo periodo. La medicién de los efectos inmediatos de los cambios no indicaré precisamente sensibilidades. de largo plazo (téngase presente que la sensibilidad de C declina naturalmente con el paso del tiempo), y probablemente seran me nos precisas atin en el registro de las vulnerabilidades de largo plazo, tas que depender4n de la voluntad politica, de la capack dad gubernativa y de la disponibilidad de recursos. En nuestro ejemplo, aunque el pais A es més:sensible que el pais B, en carm- blo resulta mucho menos vulnerable Teac 6 penfelamente importante par. este) der ta estructura polfiieé de las. reladionés de Interdependencia.| lizar los actorés que son ‘los defini. | avibus", que establicen las reglas del En.ticii6 sentido, petite fo dores de la claiisuila ceteris E juego La vulnerabilidad es claramente’t EuchacgeRate Systems”, en 410. Bette Matrts ed. Comminteutions in. Taternational Potiies. University of Véeso Anthony Lanyi, “Political Aspects of ven130 | sowErr 0, xspnane ¥ 308EH 5, 8E A {sibitidad;, se observa, por ejemplo, al analizar Ia politica de ma- “Terias primas tal como se dio en la supuesta transformacién del, poder tras 1973, Demasiado a menudo, un alto porcentaje de im- portacién de materias primas es considerado como un indice de vulnerabilidad, cuando en s{ mismo solo sugiere que la sensibilidad puede ser alta. La pregunta clave para determinar la vulnerabilidad consiste en saber con cuinta eficacia las nuevas politicas podrén aportar suficientes existencias de las materias primas nece- sarias (0 similares) y a qué costo. El hecho de que Estados Unidos importe aproximadamente el 85 % de Ia bauxita que consume 20 indica vulnerabilidad norteamericana a las acciones de los expor- adores de bauxita, al menos hasta que sepamos cuanto costaria (en tiempo y en dinero) conseguir sustitutos r | cai como a las politico-econdmicas, La Wiliiérabilidad de Tas socie- \aades a los moviinientos radi@ales transnacionales de fines de los ‘60 dependia de sus capacidades para ajustar las politicas nacionales a los efectos de enfrentar el cambio y reducir los costos de los de- sOrdenes. Cuando Suecia criticaba Ja politica norteamericana en Vietnam, su valnerabilidad a una posible suspensién norteamerica~ nna de los contactos culturales habria dependido del éxito con que lograra adaptar su politica a la nueva situacién. 2EI intercambio de profesores y turistas podia ser tentado desde alguna otra parte?” Permitasenos volver a los efectos sobre Estados Unidos del hambre en el sudeste asiético. La vulnerabilidad de una administra- cién norteamericana a las protestas internas por la falta de una politica de asistencia alimentaria dependeria de la facilidad con la que pudiera adaptar la politica (por ejemplo, enviando més cereales a ta India) sin incurrir en otros altos costos politicos o econdmicos. (Fottuca tanto interna como Internacional los fndiess de sensi dad no serén una buena guia sobre sus recursos de poder. Consideremos el comercio de productos agricolas entre Esta dos Unidos y la Union Sovistica desde 1972 a 1975. Inicialmente la ‘economia norteamericana era altamente sensible a las compras so- vigticas de cereales; los precios aumentaban dramaticamente en Estados Unidos, La Union Soviética tambicn fue sensible a Ia dis- ‘inois Press, Urbana, 1972, pare un examen del modo tedricg de enfrentar {ales cuactoras empleendo’ matrices Fedituebles. Para un més reciente os ‘oreo sobre lneumlentos ‘similares véase Richard N. Cooper, "Prolegonsena {o°the Chotco ofan international Momotary System’ IaleTualional Organise Hon 20, invierno de 101s pp. 6550, veese’ Barbare Hazkal, Fscent Swedish American Relations: Some Analytical Observations”, Trlernationelia stadier 1. stocatmna, 18, pp. 3032, La vulnerabilidad se aplica tanto a las relaciones sociopoliti- tomes SHES et CASON it SORA SEH LA RETEDEMEUENCHA HLA FoLECTCA MUNDIAL | 31 ponibilidad de stocks de cereales excedente:’en Estados Unidos, dado que su susencia podria haber producido implicaciones tanto de politica interna como econémica. Sin embargo, las vuinecabili- dades asimétricas favorecieron notoriamente a Estados Unidos, dado que sus alternativas de vender cereales a la Uniém Soviética (iales como el almacenamiento gubernamental, precios internos mas bajos y mas asistencia alimentaria exteroa) fueron més atrac- tivas que la tinica alternativa basica sovictica de comprarie a los norteamericanos (faenar los stocks de ganado y reducir el tons: mo de carne). Asi, en la medida en que el gobierno de Estados Unidos pudo mantener un control coherente sobre esta politica es decir, en tanto los grupos econémicos que apostaban a Ia expansion comercial no la controlaron—, el comercio agricola pudo ser usado como una herrantienta més en la puja politica con la Union Sovietica. a interdependencia de vulnerabilidad incluye la dimension estratégica que la interdependencia de sensibilidad omite, pero. to no significa que la sensibilidad sea politicamente menos. im portante. El rapido crecimiento de Ia sensibilidad a menudo lleva, 4 la queja sobre la interdependencia y los esfuerzos politicos para | contrarresiatla, especialmente en. paises con sistemas. politicos | ploralistas. Obtéros textiles, melaldrgicos y de la industria, consu- ¢ midres dé petréleo y conservadores predcupados por los movi- mmientos radicales originados en el exterior concuerdan en re. clamar al gobierno politcas que protcjan ss interees, Sin Jos_implementadores de..politicas los, analistas. politico ‘examinar los modelos subyacentes de inierdependencia de | id" cuando “deciden sobre estrategias.. ;Qué pueden aGeF y a qué Cost0?Y, & sii Vez, 2qiié pueden hacer los otros actores ¥ Bale cOsto? Auinijue Ios modelor de sersibilidad interdepen- | diente pueden explicar dénde aprieta el zapaio, una politica debe | ices oy epoiNieds nen To ae =e ia interdependencia muy probablemente com ‘Gurcan al surgimlento de-contracstrategias. Ademé5, debe tenei presente siempre qué-él poder ihilitar domina al poder economico ‘Bret sentido de due oF medio economitos por a solos son-cett | mente ineficace® contra el empleo’ sero de Ta fuerea militar. Ast, / ae Hea facion dela iGierdépendencia asimétrica |” ~ dentro de uti Aiea” no” militar” puede suscitar el riesgd, de_una | Contramediaa Militar” Cuando Estados Unidos explotd la wulnerac/sc<~ bilidad jeponesa'a tun embargo econémico en 1940-41, Japén con- tratacé on el bombardeo a Pearl Harbor y Filipinas, Pero usual. \» pte laf aéciones Jnlitares’S0y7 mov costoses: y, para muchos tt32 | somenr 0. KOORINE ¥ Jose S. NYE pos de acciones, esos costos han subido aceleradamente durante los iltimos treinta afios. La tabla 1.1 muestra lo8 tres tipos de interdependencia asimé- ica que hemos estado examinando. La columna Nivel de predomi- rio indica que los recursos de poder proporcionados por Ia interdependencia militar predominan sobre aquellos provenientes de la vuluerabilidad no militar, la que, a su vez, predomina sobre los proporcionados por las asimetrias en sensibilidad. El ejercicio de Tormas de poder mis dominantes implica mayores costos. Asi, en ‘'relacin af costo, no existen garantias de que los medios militares sean’ més ‘eficaées que los econdmicos para lograr un propésito dado. Sin embargo, es de esperar que en la medida en que los in- {‘tereses en juego s¢ tornen més importantes, los actores tenderan [-aemplear recursos de poder que se ubicarén mds alto en los nive- \ Jes de predominio y de costo. \2. EL-desplizamiento de un recurso de poder a otro mds eficaz , | {(aunque més costoso) seré mas probable donde exista una sustan- A. \cial:incongruencia entre la distribucién de los recursos de poder en una y otra dimensién. En tal situacién, la disminuida posicién de poder de uno de los actores puede ser mejorada Ievantando el ; nivel en que se maneja la controversia. Por ejemplo, en un acuerdo ge explotacién, una compafia petrolera multinacional puede parecer en mejor posicién para la negociacién que el gobierno anfi- trign. El acuerdo puede permitir a la compafia que fije el nivel de extraccin —y el precio— del petréleo producido, con lo que los ingresds del gobierno se vuelven sensibles a las decisiones de la compania. ‘Pero tal situacién es intrinsecamente inestable, dado que el gobierno puede ser mas fuerte en el campo de ia vulnerabilidad. Una vez que el pais ha determinado que se reserva el derecho de modificar unilateralmente el acuerdo, el control de la situa: cién queda en sus manos. Cualquier intento por parte de la com- fafa en el sentido de aprovecharse de su mejor posicién en el Campo de la Sensibilidad, sin veconocer su debilidad en el nivel de Ia vulnerabilidad (y mucho menos en el nivel de la fuerza mic litar), muy probablemente terminard en un desastre Concluimos que un ati! comienzo en el andlisis politico de 1a interdependencia internacional puede ser la consideraci6n de las iterdependencias asimétricas como fuentes de poder entre los | actores. Semejante estructura puede aplicarse a las relaciones Ventre actores transnacionales (como las corporaciones multinacio- ( ales) y a los gobiemos, asimismo como a las relaciones interesta- \ tales. Diferentes tipos de interdependencia llevan a la influencia politica potencial, aungue bajo distintas fimitaciones. La interdependencia de sensibilidad puede proporcionar las bases para una | infiuencia politica significativa solamente cuando las reglas y nor- || mas efectivamente pueden darse por sentadas 0 en el caso de que | fuera prohibitivamente costoso para los estados insatistechos el répido cambio de sus politicas. Si un conjunto de normas coloca af i se cae A ID SECS EO Re EERE | 112. 1 penranereencca meu eoutrca acowouat | 33 Tala 1 INTERDEPENDENCIA ASIMETRICA Y SUS USOS Fema is Ni Ga Wiad ae inebepindita phish MEELE* tas contemporines iter (ote det 1 Grads op ateacoer Maes ee cag Saaee sar Sie Seen OE, cuando saegaries eps edna 2 2 "Wma anno es weap ee ee ies aa, etclonee poet fee ee serbia Zi arsine cree Claires Seuss, Cee ee, Gelert rancor spalaey eae sere eee a og ea SS sensiiad 3 3 to recurso de poder en ro militar (costo del cambio Snel marco de las politicas cexistentes) el'corio plazo 6 cuando {as liettactones normativas zon aliagy lag normas, internacionales Gbiigaiorias Limitado, eases 3 lnponen tos Gesvertaja pueden formular ndcvas politicas un actor en una posicién desventajosa, el actor probablemente Uataré de cambiar esas normas si puede hacerlo a un costo Tazo. hable. Asi, Ia tnfluencia derivata de asimetrias favorables ea el | campo-de la sensibilidad es muy limitada cusndo las asimetrias Subyacentes en el campo de la vulnerabilidad son desfavorables. Del mismo modo, si un estado exacerba sa vulnerabilidad econé.~ ica, puede intentar el empleo dela Tucraamiliar para tata | de componer esa situacién, tal como hizo Japén en 1941; © puede amenazar sutilmente con el empleo de la fuerza, como hizo Estados Unidos en 1975, cuando se encaraba la posibilidad de nuevos em bargos peiroleros, Pero en muchas situaciones contemporéneas, el”) empleo de la fuerza es tan costoso, y la amenaza de su empleo tan | dite de creer, que la estrategla militar resulta un acto de deset- | peracion. 3 Pero ésta no es toda la historia del poder y la interdepen: dencia, Tan importante como entender el modo en que Ia mani- pulacién de la interdependencia puede ser un instrumento de po- Jers seyalts ctablecer los Hnfles de ese instrumenta, Ea aterte.)434 | voseme 0. nonate ¥ sosert 5. rE {pendencia asimétrica por si misma no puede explicar Jos resultados de las negociaciones, incluso en las tradicionales relaciones entre los estados. Como dijimos antes, el poder medido en térmi- inos de recursos 0 de potencial puede parecer diferente del poder (> medido en términos de influencia sobre los resultados. También \ J jdebemos considerar su “traduccién” efectiva en los. procesos de " [wegociacién politica. Una de las razones més importantes para ello consiste en que el compromiso del estado més débil puede ser mucho mayor que el del socio fuerte. El actor més dependiente puede estar (0 parecer) més expuesto al sufrimiento. En el nivel politicomilitar, el intento “de Estados Unidos de coaccionar a Vietnam del Norte proporciona un ejemplo obvio. Este punto subsiste aun en las relaciones interestatales més cooperativas. En las relaciones canadiensenorteamericanas, por | Gjemplo, el empleo, o la amenaza de emplear, la fuerza se halla | virmalmente excluido de toda consideracion por parte de ambas \ partes. EI hecho de que Canad4 tenga menos capacidad militar que , Estados Unidos no significa un obsticulo mayor en el proceso de ( negociacién. Los canadienses pueden aprovecharse de su mejor | posicién en aspectos econémicos tales como la exportacién de pe- | troleo y gas natural, sin temor de represalias militares por parte | | de Estados Unidos. Mas atin, otras condiciones de Ia interdepe dencia internacional contemporénea tienden a limitar las habili- des de los estadistas para manejar la interdependencia asimétrica Los Estados pequefios, en especial, pueden tener mayor unidad po- | litica interna que los’ grandes. Aunque el Estado més poderoso | pueda ser menos dependiente en términos de conjunto, puede es- | tar més disgregado internamente, con lo que sui coherencia se vera reducida por los conflictos de’ intereses las dificultades de \coordiaacién dentro de su propio gobierno. ~ Examinaremos més detalladamente esta cuestin en el capt tulo 7, cuando analicemos nuestros descubrimientos sobre las re Jaciones canadiensenorteamericanas entre 1920 y 1970. Lo que (hemos dicho debe ser suficiente para indicar que mo esperamos } que de una medida determinada de poder potencial, tal como la | interdependencia asimétrica, puedan predecirse con precision los | éxitos o fracasos de los actores para incidir sobre los resultados. Esta medida proporciona meramente una primera aproximacién ‘a las ventajas iniciales de la negociacién, Si las predicciones ba- tadas en modelos de interdependencia asimétrica Son incorrectas, | fe-deben buscar concienzudamente las razones. A menudo se ha" > 1] Taran en el proceso de negociacion que traduce los recursos de poder en poder sobre los resultados. | UA reTEermENCHA REL, rotSntca seu | 35 CAMBIO DE REGIMEN INTERNACIONAL Para entender el concepto de interdependencia y su relevancia para el concepto de poder, es necesario respender la primera, ¥ nds importante, pret = Iibro, ¢eudles son Tas caract ‘teas de la politica. miindial bajo condiciones de interdependencia~ EXETUHa? Pero, como hemos selalado, lag telciones de interde— fendenels a menudo ocurren dentro dey pueden sei" ee conjumtos” de acuerads 5 de interdependencia conocidos como regimenes internaciona- \ Jes. Runque io tan obvia como el proceso de regociacién politica, ra entender | poder Ja intendependencia: gcémo_¥_por. camt “Jos. regimenes?, ~ En la politica mundial, las normas y los procedimientos 0 ] son ni tan completas ni tan obligatorias como en los sistemas po- \ litieos internos: Jas instituciones tampoco son tan poderosas a | tan auténomas. “Las reglas de juego incluyen algunas normas na- Cionales, algunas normas internacionales, algunas normas privadas ¥ amplias zonas donde no existen normas en absoluto’.® La debt lidad'de las organizaciones intemacionales y los problemas de la obligatoriedad del derecho internacional a veces despistan a los observadores y Jos llevan a pensar que los regimenes internaciona- Cionales son insignificantes y que pueden ignorarse por completo.. Pero, aunque la integracién global generalizada sea debil, a menu- ddo los regimenes internacionales tienen importantes efectos sobre las relaciones de interdependencia que involusran a unos pocos Paises —o a muchos en tn problema expecific. Deade In segun a guerra mundial, por ejemplo, se han. dessrrollado conjuntos’j ‘de niormas y procedimientos para guiar a los Estados y a los acto-! res transnacionales en medio de una amplia variedad de caropos, ue incluyen Ia ayuda a paises menos desarrollados, proteccisa| Gel medio ambiente, conservacién de la riqueza icticbla, politica Slimentaria internacional, coordinacién meteorolégica internacio- hal, polities monetaria*internacional, regulaciéa de las corpore- iones multinacionales, politica de navegacién internacional, politica de telecomunicaciones internacionales y comercio internacio- hal En algunos casos, estos regiinenes han sido formales y ac" qué Suson Strange, “What Is Beonomle Power and Who Has 1t?", Interna: onal. Joumat 35, primavera de 1815, p. 29. *: Bare una erision e tos feptineors internacionales en las dreas econd ins, Wace. Fred Borgsten 3 Lawrence B. Rrauge, os. World Fltics and ariationat Economies. Brookings Tostition. Wasbings>n, 1673, orinalmentc ‘publicade como una eaicion especial de International Orpontaction 79, Nl nuestra segunda pregunta importante es iguelmente importante |”136 | momar 0, Keoruane ¥ Jeans. NYE plios; en otros, informales y parciales. Su eficacia ha variado segiin Yas areas de conflicto y en funcién del tiempo. En un nivel més Jselectivo o regional, grupos especificos de paises, como los de la (Comunidad Europea o los de la Organizacién para la Cooperacién ly el Desarrollo Econémico (OCDE), han desarrollado regimenes que afectan diversos aspectos de sus relaciones nacionales. /— Los regimenes internacionales pueden ser incorporados 2 los ‘acuerdos 0 tratados interestatales, como los acuerdos monetarios internacionales desarrollados en Bretton Woods en 1944, 0 pueden fevolucionar de acuerdos formales propuestos y nunca implemen- {_tados, como ocurrié con el, Acuerdo General sobre Tarifas y Co- mercio (GATT), que derivé de la Organizacién de Comercio Inter- nacional, propuesta tras la segunda guerra mundial. O pueden {estar meramente implicitos, como en las relaciones canadiense- | norteamericanas de posguerra. Varian no sélo en su amplitud, "sino también en el gradé de adhesin que reciben de los actores | mas importantes, Cuando no existen normas de acuerdo ni de \ procedimiento, 0 cuando las excepciones a jas reglas son més Importantes que las instancias de adhesién, se produce una situa- \ cien de falta de régimen.* _[° Para entender los regimenes internacionales que afectan los ¥ [modelos de interdependencia, se debe considerar, como haremos Jen el capitulo 3, la estructura y los procesos de los sistemas inter- Unacionales, asimismo como el modo en que se influyen entre si ./ jf estructura de un sistema remite a las capacidades de unidades ¥ imilas Ei Tos sistemas politicos internacionales, as unidades mas importantes son los Estados y se consideran como capacida- [des relevantes a sus recursos de poder. Existe una larga tradicién | de categorizar Ia distribucién de poder en sistemas interestatales | segin la cantidad ¢ importancia de los actores més importantes \(por ejemplo, como unipolar, bipolar, multipolar o disperso), mo- alidad andlova a la que emplean los economistas para describir la estructura ile los sistemas de mercado como monopélico, duo- __polico, oligopélico y competitive Estructura es, por Io tanto, algo (listinto de, praceso. que remite al comporiamiento distributive o fonales en tos em Nelson W. Polsny y Fred I. Greenstein, eax, Kondbook of Political Science, vol. Interna- onal Politics, Addison Wesley, Reading, Massachusetts, 1973, pp. 146. Véase timbien George Modelski, World Power Concentrations: Typology, Dato, Sx Ganctory Framework, Generel Learning Co. Morristown, New. Sersey, 39%. eee ah NS RES 114 A esses met otic. won| 37 négociador dentro de una estructura de poder. Para recurrir a la} nslogla del juego de poker, en el nivel de proceso los analist fe interesan én como los jugadores jucgan lst manos que les han Sao disirbuidas. bn el nivel esinictaral, cl interés se concen. trard en eSmo fueron distribuidas las cartos y fchas al comienzo dat juego {os regimenes internacionales son factores intermedios entre ta estructura de poder de un sistema internacional y la negocia- | tién politic y econémica que se produce dentro dal mismo. La estructura del sistema (la distribucign de los recursos de. poder tnire los Pstados) afecta profundamente 1a maturaiers del rest | men (el mayor © macnor aflojamiento del corjunto de normas, | Feglas y procedimientos formales e informales que son relevantes | para ef stems), ° Dy Los cambios en los regimenes internacionales son muy im portantes, En el comercio internacional, por ejemplo, el régimen~ Frtemacional que inclufa pricticas comerciales ro discriminatorias fue eatablecido por el Acucrdo General de Tarifas: y Comercio (GATE) en 1947, Por casi tres décadas, los teuerdos del GATT han Sonstituido un régimen internacional relativamente eficar. Pero fa Ultima década, en particular desde la Primera Conferencia. de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo selebrada eh 1966, ha estado signada por los esfuerzos parcialmente exitosos. de los paises menos desafrollades en el sentido de modificar aquel 1 Eimen. A mediados de la década del70, las demandas de los palses ncnos desarrollados de un Nuevo Orden Econémico Internacional Involucraron pugnas sobre qué regimenes internacionales debieran gobernar cl comercio de materias primas y manufacturas, asi como fambien la inversién extranjera — En los dos campos probleméticos que investigaremos en is Segunda Parte dinero y oceanoe-—, algunos camblos de reelmenes han sido rapidos y dvemsriene ra’ tanta. otros fueron. gradual. op cambios traméticos tuvieron’hugar en la politica monetaria internacional en 1914 (cuspensiga del patron or), en 1931 (abandono del patron oro para el cambio), en 1944 (acuerde para el Sistema de Bretton Woods) y en 1971 (abandono de la convertbi- lidad del d6lar en oro). Las normas que regulaban los usor de las reas maritimas internacionales cambiaton més lentamente, pere Zon significativos puntos eriticas en 1948 y tras 1967. No tenemos ‘corfa alguna en el campo de las relaciones internacionales que explique adecuadamentes tales cambios. Realmente, muchas de/ fuestras teorias no enfocan en absoluto esta cuestidn. “| En el capitulo 3 observaremos de cerca el problema de {=} cxplicacton del cambio o la persistencia de loz patrones de nor mas, replas y provedimientor que goblernan Ia interdependencia | tn varios campos. En ese momento establecerenos cuatro modelos. @ andamiajes fntelectuales a 10s efectos de explicar el cambio de | ‘egimen, y: examinar sus puntos fuertes, ¥ sus zonas dZbiles. Los |38 | nomen 0, ReouUse ¥ s0sueHt 5. 2078 (‘modelos se basan en diferentes supuestos sobre Jas condiciones pésicas de la politica mundial. Dado que Ja politica mundial varis, segin el tiempo y el lugar, no hay razin para pensar que un {solo conjunto de condiciones sera aplicable siempre y en to- | das partes 0 que cualquier modelo sea universalmente aplicable. | Por Jo tanto, antes de examinar los modelos explicativos debemos \establecer las condiciones bajo las que se prevé sean aplicados. \Como sefalamos en el préximo capitulo, en periodos de cambio ‘rapido, como el actual, los supuestos sobre las condiciones de la politica mundial pueden diferiz draméticamente, se venuciarnaceoet Ost oS AOSTA, 115 Capitulo 2 REALISMO E INTERDEPENDENCIA COMPLEJA Los supuestos propios sobre Ja politica mundial afectan profundamente tanto lo que se ve como la elaboricién de teorias que pretendan explicar Jos hechos. Pensamos que los supuestos de los realistas politicos, cuyas tcorias predominaron en el perfodo? de posguerra, a menudo representan una base inadecuada para) oT RAIE"ae fa politien de la interdependencia, Los supuestos)) ‘realistas sobre-le-potitica’ mundial”puedeh coasiderarse como 1 definiclén de un conjunto \diciones 0 ti Bin se pile iat diferentes. rn este cap realismo. Lo el realismo- Cuand lo. hace, lis explicaciores, Gadicionales del “Gamnbioceicios xegimenes internacionales se tornan cuestionables de nu jos explicatives se hace més-urgente.” Tealistas politicos, In politica iztémacional, al igual que cuniquier otra poliien, enasicle en ana lucha por el poder. ero, a diferencia dé lo que ocurre en la politica interna, se trata Se una lucha donde predomina Ia violencia organizada. Segiin las palabras del manual més influyente de ia posguerra: ‘Toda la Fistoria demuestra que las naciones activas en el campo de la politica internacional estén continuamente prepardndose para, act- Vamente involucradas eno recobrindose de la violencia organk Yada que se presenta bajo la forma de la guerra”! Tres supuestos integran la visién realista. Primero, los Estados, como unidades Woherentes, son Tos actores dominantes en Ia polftica mundial, Esto, en‘ realidad, implica un doble supues‘o:. que los Estados fon predominantes ¥ que actian como unidadee coherentes. Se- gundo, los realistas suponen que la fuerea es un instrumento Seable y eficaz en la politica, También pueden emplearse otros 1 mane-s.pMorgenthayPouitles Among Nations: The Straggle for Power ang Pecceta, ei. Roost, Nuava Yo, 166, p.40 | sosrer 6. orn ¥ saserar 5, 3 instrumentos, pero el empleo (0 la amenaza del empleo) de la fuerza es el més eficaz medio para mancjar el poder. Tercero, en parte a causa de su segundo supuesto, los realistas presuponen tuna jerarquia de problemas en la politica mundial que es encabe- zada por las cuestiones de seguridad militar: la “alta politica” de Ja Seguridad militar predomina sobre la “baja politica” de los, asuntos econémicos y sociales Estos supuestos realistas definen un tipo ideal de politica mundial. El mismo nos permite imaginar un mundo en el que la politica estarfa continuamente caracterizada por los reales © Po- Kenciales conflictos entre los Estados y en el que el empleo de Ja fuerza seria posible en cualquier momento. Cada Estado pro- curaria defender su territorio © intereses de amenazas reales 0 potenciales. La integracion politica entre los Estados seria escasa y duraria en tanto sirviera a los intereses nacionales de los Estados més poderosos. Los actores transnacionales no existen 0 bien carecen de importancia politica. Sélo el experto ejercicio de la fuerza “o'la amenaza de su empleo— permite sobrevivir a los Estados y sélo con estadistas capaces de adaptar sus intereses, en el marco de un equilibrio de poder en adecuado funcionamiento, se consigue Ta estabilidad del sistema. > == Cada uno de los supuestos realistas puede refutarse. Si se { hace una refutacién global, podemos imaginar un mundo en el que \ i Ia Ofpleja-— se puede“ esperar que” \ ollie thundlal seq muy diferente Ae 0-que"es-bajo las Con \ Giones realistas. serie sore eos ‘Eneminaremos seas diferencias on la préxima secciiin de este capitulo. Sin embargo, no, sostendremos que. la.interdependencia compleja refleja fehacieatémente la realidad politica mundial. Por \e sl contrat, tant tla ideales,,M sy hasta “muy preci aniat “ compleja proporcionaré un mejor retrato de la “de decidir qué modelo explicati ie ) “0 probléma, sé necésita entender el grado en qué Tos “supucstos / “yealistas o los de interdependencia compleja corresponlen a la situacion. a 116 sewisuo ermseromancts conresrs | 4 CARACTERISTICAS DE LA INTERDEPENDENCIA COMPLEJA La interdependencia compleja tiene tres caracteristicas princi erdepndeni ome Hen es orate rai cluyeri Tatito”fex0s informales. entre, dlites. gubzrnamentales como scuerdos_forinales entre agencias. de. servicio. exter i PE vLa agenda de. i 2 ceedn colocadoa on una frarauia agua on 105 temas Sgnlfca,en “militar bio domina consistedtemente' Ia a rumbraba conside-— Relaciones Exteriores) y en distintos niveles. Una inadecuada politica de coordinacion de ests temas. implica costcs significativos. Diferentés’ problemas generan_diferentes coaliciones, tanto. dentro. iefne, ¥ suponen distintos grados de conflicto. e detiene al borde del agua. Wa fuerza militar no es empleada por los gobiernos contra (ros gobiérnos de la regidn cuando predomina.la Interdependen- Ga cémpleja, Sin embargo, puede ser importante en esas rela iros_situados fuera de.esa-régidn 6 en los, mi : muy importante para las relaciones péliticas y_militaresde esa alianza con un bloque rival, Para las’ primeras relaciones, esta Condicién de la’ interdependencia compleja debiera encontrarse; no asi en el seguinds caso, Tmplicita o explicitamente, las teorias. trai lisicainternacional nieyair exactitid a stos. Por To ~“jaTit0;'lo8 tradicionalistas tembién’se Sienten teitados a negar relevancia.a,ta critica,Basada en el tipa.de ideal de Ia interdepen- dicionales de la_po-442 | moms 0. eon ¥ osm 6. EE dencia compleja. Sin embargo, pens: ciones se acercan bastante bien ali Gs proposttes consists 2h derdestsar este punto’ de vista. En los apitulos, siguientes examinaremos la intertependencia compleja |, emia politien maritima, y en la politica monetaria y e6 las 38la- i Sones de Estados Unidos con Canada y Australia. En este capitulo, Fogo obstaate, trataremos-te-convencer-al-Iect6r de que hay que tomer con scriedad estas erflicas alas hipétesis tcadicionales, Canales nviltiples Una visita a cualquier aeropuerto importante se convierte en un medio contundente para confirmar la existencia de canales mil- tiples de contacto entre los paises industrialmente avanzados; existe una ingente literatura para demostrarlo? Burécratas de distintos paises tratan unos con otros en reuniones, por teléfono y por medio del correo. Del mismo modo, las élites uo gubernamentales frecuentemente se encuentran en el curso normal de los ne gocios, en organizaciones tales como la Comision Trilateral y en Conferencias patrocinadas por fundaciones privadas. Ademds, las empresas y bancos multinacionales inciden tanto en las relaciones internas como en las interestatales. Los limites 4 las firmas privadas o Ia estrecher de los lazos cntre el gobierno ¥ Jos negocios varian considerablemente de tna sociedad a otra Pero la participacién de amplias y dindmicas organizaciones, no ‘enteramente controladas por los gobiernos, se ha convertido en parte normal de las relaciones tanto exteriores como internas. Estos actores som importantes no sélo por sus actividades en Ja concreciéa de sus proplos intereses, sino también porque actian como correas de trasmisin, haciendo més sensibles a las politicas gubermuneutales en distintos palses. Como hus fines de Ins activ dades internas de los gobiernos se han dilatado y como las cor- [poraciones, bancos y (en menor medida) los sindicatos adoptan | Gecisiones que trascienden las fronteras nacionales, las. politicas j internas de los diferentes paises interfieren entre sf cada vez més, Las comunicaciones transhacionales refuerzan estos efectos. Asi | tas polticas econdmicas externas alcanzan, mds que en el pasado, | ta actividad econémica interna, borrando las fronteras entre pol | tica interna ¥ externa, y aumentando la cantidad de problemas | Felevantes para Ia politica exterior, Desarrollos paralelos en temas de regulacién ambiental y control de la tecnologia refuerzan esta ‘\tendencia. “yee mt saree mney de cape in epi hg mi ay me 28 8 a GER a neeere ees els et ‘University Press, Cambridge, Massachusetts, 1972. . os cumin ns tere | | 11 sexcsamo & tireroerimenc ooeresst | 43 Falta de jerarquizacién entre las cuestiones Las agendas de asuntos exteriores —es decir, conjuntos de cues- | tiones relevantes para la politica exterior en los que se hallan j involucrados los gobiernos— se han tornado mas amplias y més / diversas, Ya no pueden subordinarse todos Ids temas al de la! seguridad militar, Asi describia la situacién en 1975 el Secretario | de Estado Henry Kissinger: - los progresos en ef manejo de Ia agenda tradicional ya no son suficientes. Ha surgido una gama de cuestiones nueva y sin precedentes. Los problemas energéticos, de los recursos, del medio ambiente, de la poblacién, det empleo del espacio y de los mares se equiparan ahora con cuestiones de seguridad militar, ideologicas y de rivalidad territorial, las que tradicionalmente habian conformado Ia agenda diplomética? El listado de Kissinger —que admitiria una fécil ampliacién— muestra ‘como [as politicas de los gobiernos, aun aquellas que antes se consideraban como meramente internas, tropiezan unas contra otras. Los acuerdos consultivos globales desarrollados por fa OCED, el GATT, ef FMI y la Comunidad Europea indican cudn, caracteristico es al solapamiento de las politicas internas y exter- thas entre los paises desatrollados pluralistas. La organizgcién de tos diez departamentos principales del gobiernc de Estados Unidos (Agricultura, Comercio, Defensa, Salud, Educacién y Bienestar, Interior, Justicia, Trabajo, Estado y Tesoro) y de muchas otras reparticiones tefleja sus compromisos internacionales extensivos. Los maltiples y superpuestos problemas en que esto resulta sig- nifican una pesadilla para la ofganizacién gubernamental* Cuando se plantean multiples temas en la agenda, muchos de | Jos cuales amenazan los intereses de grupos intérmos aunque no | con elaridad los de la nacién como conjunto, aumentan 10s pro- bblemas para formular una politica exterfor coherente y consis. tente- En 1975 Ja energia fue un problema ée politica exterior: pero los remedios especifices, tales como el impuesto a la gasolina Jia los automéviles, involucraban una legislacion interna a la que Se oponian los trabajadores y las companias de la industria auto- motriz, Como seialaba un comentarista, “virtualmente cada vez Que el Congreso tiene que establecer una pelitica nacional que ) Henry A. Kissinger, °A New Netionat Partnership", Department of State ‘Bulletin Te febrero 185, p. 10. “Tense el tnforme de la Comimtssion on the Orgaatzation of the Govern. spam for te Gogdack ot Horega Policy a lin Shum) Government Fuinting Office, Washington, 10's, 7 Jos estudios preparudos pars eee informe. /vease tambien’ Raymon Hopkins, “The Intermatioanl Role of “Domestic” Bu reaucracy”, Iarnatimal- Organisation 30, Ne 3, verano Se 197.44 | voeanr 0, xeon ¥ soswest s.3HE cambie el modo de vida del pueblo ... esta accién sobrevienc tras un consenso largamente desarrollado, parte por parte, durante muchos afios, en el sentido de que el problema realmente existia y que esa era la mejor manera de resolverlo”’ Las ocasiones para la demora, para ia proteccién especial, para Ja inconsistencia y para Ia incoherencia abundan cuando las politicas internacionales re- quieren el alineamiento de las politicas internas de los paises democréticés y pluralistas. Menor papel de Ia fuerza militar Los estudiosos de la politica tradicionalmente han puesto el énfa- sis en el papel que desempefia la fuerza militar en la politica internacional. Como vimos en el primer capitulo, la fuerza domina otros medios de poder: si no existen limitaciones para la eleccién de instrumentos (situacién hipotética que s6lo se dio aproximati- vamente en ambas guerras mundiales), el Estado con capacidad | militar superior prevaleceré. Si el dilema de la seguridad fuese extremadamente agudo para todos los Estados, la fuerza militar, | apoyada por recursos eonémicos y de todo otro tipo, seria clara. mente la fuente-de poder predominante. La supervivencia es la pri | mera meta de todos los Estados y en las peores situaciones la fuerza es el elemento final que garantiza la supervivencia. Asi, \ ig fuerza militar siempre es un componente central del poder \ nacional. Po Pero especialmente entre ios paises industrializados pluralistas Fa percepcién del margen de seguridad propio se ha ensanchado; | por fo general ha disminuido el temor a un ataque, situacién ésta {gue es virtualmente inexistente. Francia ha abandonado la estrategia de tous azimuts (defensa en todas las direcciones), que era defendida por el presidente De Gaulle (Ia que, dicho sea’ de paso, tampoco fue tomada totalmente en serfo en ou propio tempo). Los iiltimos planes bélicos canadienses para enfrentarse a Estados Unidos fueron abandonados hace medio siglo. Gran Bretafia y ‘Alemania hace ya mucho que no se sienten mutuamente amenaza- as. Entre estos paises existen intensas relaciones de influencia Feciproca y en, muchos de ellos la fuerza es irrelevante 0 carece de importancia' como instrumento al servicio de la politica. Més atin, a menudo la fuerza no es un medio apropiado para lograr otras metas (tales como el bienestar econémico y ecolégt {L¢o) que se estén volviendo més importantes. No es imposible ima. ['einar un conflicto dramatico o un cambio revolucionario en el que el uso de la fuerza militar sobre un problema econémico 0 | entre paises industrialmente avanzados pudiera llegar a ser plau- | sible. Entonces, los supuestos realistas volverian a ser una gula con- | flable para interpretar los acontecimientos. Pero en muchas situa-, 5 New York Times, 2 de mayo de 197. | | : . sasssao £ wrremeenoRnts connie | 45 ciones, los efectos de Ja fuerza militar son tanto costosos cuan-| fo inclertos# Inclusd en los casos en que el empleo directo de la fuerza esté proscripto entre un grupo de paises, aun alli puede emplearse politicemente el poder militar. Cada superpotencia continua em- Ficando la amenaza de la fuerza para disuadir el ataque de las | Suras. superpotencias tanto a si misma como a sts aliados; su | fapacidad disuasoria cumple asi un papel protector e indirecto, Que puede utilizarse cuando entra en negociaciones sobre otros femas con sus aliados. Esta herramienta de negociacion es par. ticularmente importante para Estados Unides, cuyos aliados se sienten preocupados ante’ la potencial amenava soviética, ya que los norteamericanos cuentan con pocos medics para influir sobre sus aliados, situacion distinta a la que caractériza a la Unién So- Tiética frente a sus socios de Europa Oriental, En consecuen« Estados Unidos ha aprovechado el desco europeo (particularmente aleman) de buscar proteceién empleando su presencia militar en | Europa en negociaciones comerciales y monetarias. Asi, aunque el efecto de primer orden de ia fuerza disuasoria sea esencialmente’\ negativo, —invalidar la capacidad ofensiva de una superpotencia | adversatia—, un Estado puede emplear positivamente esa fuerza | para ganar influencia politica. 5 De este modo, aun para los paises cuyas relaciones se aproxi men a la interdependencia complejs, persisten dos serias salveda- es: 1) un dréstico cambio social o politico puede determinar que la fuerza vuelva a ser un importante y directo instrumpnto | de la politica; y 2) aun cuando los intereses de las élites sean com plementarios, un pais que emplea la fuerza militar para proteger 2 otto puede tener significativa influencia politica sobre ese pais. { En las relaciones NorteSur, en las relaciones entre los paises det Tercer Mundo, asimismo como en las relaciones Este-Oeste la fuerza 's menudo resulta importante. El poder militar contribuye | a que la Unién Soviética domine econémica y politicamente a Europa Oriental, La amenaza de una intervencién militar norte americana, abierta 0 encubierta, ha contribuico limitar Tos cambios. revolucionarios en el Caribe, especialmente en Guatemala 0 1954 y en la Replica Dominicana en 1963. En enero de 1975, al Secretario de Estado Henry Kissinger expres una velada adver tencia a los integrantes de la Organizacion de Pafses Exportadores Ge Petréleo (OPEP) de que Fstados Unidos podria emplear 1a fuerza contra ellos “si se produjera un real estrangulamiento del mundo industrializado”? ~ Sin embargo, aun en esas situaciones realmente confitv2s,) la apelacion a la fuerza parece menos probable que en la mayor | 4 Para un valioso examen, véase Klaus Knorr, The Power of Nations: The Potitical Boonoty of Infernational Relations, Basie Books, Nueva YOR, 19. pusiness Week 38-de enero,ae 1975.46 | rowers 0, so ¥ JOSEPH 5. are {parte de las situaciones similares ocurridas en el siglo con anteriori- | dad a 1945, La destructividad de las armas nucleares hace peligroso ‘eualquier ataque a una potencia nuclear. Las armas nucleares son | empleadas fundamentalmente como factores de disuasién. La ame- |aza de acciones nucleares contra paises mds débiles ocasional- mente puede resultar eficaz, pero se orientan igual —y més proba. ‘blemente— a consolidar las relaciones entre los adversarios propios. “fa limitada utilidad de la fuerza convencional para el control de poblaciones socialmente movilizadas quedé demostrada tanto con el fracaso de Estados Unidos en Vietnam como con la ripida deel nacién del colonialismo en Africa. Ademés, el empleo de la fuerza [ren un campo contra un Estado independiente con el que se mantiene tuna variedad de relaciones significa romper relaciones mutuamen- \ te provechosas en otros campos. Dicho de otro modo, a menudo el empleo de la fuerza acarrea resultados costosos para objetivos {i situados fuera del drea-de la seguridad. Y, finalmente, en las de- Tmocracias occidentales es miuy fuerte Ta oposicién popular a los conflictos militares prolongados! ~ Resulta claro que esas limitaciones no tienen la misma incidencia en distintos paises 0 en diferentes situaciones dentro de lun mismo pais. Los riesgos de una escalada nuclear afectan a todos, pero la opinién interna esté mucho més limitada en los paises comunistas 0 en potencias regionales autoritarias que lo {que puede estar en Estados Unidos, Europa 0 Japén. Incluso pat ‘Jes autoritarios pueden mostrarse renuentes al empleo de la fuerza para lograr objetivos econémicos cuando tal accién no asegure fotalmente su eficacia. Tanto Ja dificultad para controlar pobla- {Ciones socialmente movilizadas mediante tropas extranjeras como Jel cambio de la tecnologia bélica pueden incrementar Ia capacidad | de ciertos paises —o de grupos no estatales— para emplear el terro- | Fismo como un arma politica sin exponerse al temor de represalias. El Hecho de que el cambiante papel de la fuerza tenga efectos {desiguales no Io hace menos importante; tan s6lo complica algo ms las cosas. Esta complejidad se compone de las diferencias en Ja utilidad de la fuerza en las distintas areas de cuéstiones 0 problemas. Cuando un problema suscita pequesios intereses 0 pa sions, el empleo de la fuerza es impensable. En tales instancias, la interdependencia compleja puede ser un concepto valido para © el andlisis del proceso politico. Pero si ese problema se convierte | en cuestién de vida o muerte —como alguria gente leg a pensar ! Gel problema del petréleo— el empleo o la amenaza de la fuerza puede volver a ser decisive. En ese caso las hipétesis realistas + Serfan més relevantes Por Jo tanto, resulta importante determinar la aplicabilidad 1 Sianler Hgtmarp, The Acceptability of Miltary Force”, y Lasrence ‘Marin “in Uy of Miay Pare, en Force tx Modern Soe: ts Pua ‘in Tnternationat Potties, Intefostional institute for, Seratagie Stuaies, Adelpos Paper, lvl. Wéase también Kor, The Power of Nations c sec stamens ea aacaswo F neresersereweta oonerizza | AT del realismo o de Ia interdependencia compleja en cada situacién. Sin esa. determinacién previa, cualquier andlisis ulterior puede desembocar en Ia confusién. Al desarrollar ura descripcién alternativa de la politica mundial, nuestro propésito consiste en alen- tar un enfogue diferenciado ‘capar de distingair las dimensiones y 4reas de la politica mundial y no —como hacen algunos obser- yadores modernistas— cambiar una simplificacién por otra. LOS PROCESOS POL{TICOS DE LA INTERDEPENDENCIA COMPLEJA. _Las tres caracteristicas principales de la interdependencia compleia.. der en conirol de los resultados. Como $05 walmente se plerde o se agfega algo en Ia traduéeiSn: Bajo Jas condiciones de Ta- interdependence compleje_a ta Goir'el poder nilitar 0 con Ea : ‘Bg S616 etl ti a oltico-tiltar Los problemas de la balanza de pages, poi ejemplo; Sera considerados a la luz de sus implicaciones en la estruc tura del poder soundial en general antes que en sus connotaciones puramente financieras. McGeorge Bundy se plegaba a las expec- fativas realistas cuando, en 1964, sostenia que I revaluacién de! dolar debia ser seriamente considerada si ellp era necesario para librar la guerra de Vietnam? En cierta medida lo mismo hizo el Secretaria del Tesoro Henry Fowler, cuando argiia en 1971 que Estados Unidos necesitaba un superdvit comercial de entre 4 y 6 mil ruillones de délares a los efectos de conduit la defensa occidental.” de inerdependenia.compleia ss rar que algiinds furicionarios, én especial de Tos niveles imietas que debeo’ pfoponerse los. sat sp las tavetionesy plcden no estar estrechamente re org meh oe dE vorganismes puedan llegar a compromisos "hallarsn. que es-difeil man 1 tangy Brandoo, Phe Retret of American Power, Doubleday, Nuova Toek, sw,'p 2 ge, Neg. Beonorte vs. 119, 8 teratoma Lmatonions of ip Policy, US. Congress, Fopega Bcsoonse Policy. oats, 18 de slembre de IT48 [ sosner 0. xeontuer ¥ sosremt 2m nales habrin de introducir sus diferentes metas en varios gr (pos de cuestiones. Estrategias de vinculacién el sistent titernsctonal y nos levaba 2 anticipar procesos politicos similares en una variedad de cuestiones. Los Estados militar y econémicamente fuertes predominaban fen una gran variedad de organismos y en una gran variedad de cuestiones en virtud de Ia asociacién de sus propias politicas sobre algunas cuestiones a las politicas de otros Estados sobre otras cues- ; tiones. Al emplear todo su predominio pard prevalecer en las cuestio. nes donde eran iias aébiles, segiin el imodelo wadicional, Gon Ge los HeursOs Ue poder ea comers Fetroled, por SjeMplS. puede set “mluy aireReMIE- Toe wiodeTor de a cos probatenieate babran ar dé ui conjunto de ci ‘se_rapidamente aplicabl seguridad initear taese Ta mas im portante. meta “de la_pé jaciones_ea_las- TESIMICIUA le “pode “sobre AGeintas cuestiopes_no_importarian articulacién entre ellas y las cuestiones militares in un fuerte predominio por part2 de los Estados po- Pero cuando la fuerza militar permanezca largamente derosos. inmovilizada, los Estados fuertes hallarin que la articulacién es ‘menos efectiva. Aun estan en condiciones de intentar tales cone- xiones, pero frente a la falta de una jerarquia de temas, su éxito sera problematico, Los Estados predominantes pueden tratar de asegurar el mismo resultado empleando todo su poder econémico para incidir en los resultados de otros problemas. Si se hallan en juego objetivos solamente econémicos, pueden triunfar: después de todo, el dinero es intercambiable. Pero los objetivos econdmicos ‘tienen jimplicaciones politicas y la vinculacién econémica por fuerza se encuentra limitada por actores internos, transnacionales y trans- gubernamentales que se resisten a deponer sus intereses. Mas atin, os actores internacionales pueden ser muy diversos en las. dis- sascisMo x ncamemamencia commer | 49 tintas euestiones y las organizaciones internacionales en las que tienen lugar las negociaciones a menudo se encuentran Bestants Separadas. Asi, por ejemplo, es dificil imaginar a un Estado militar 0. sus_concesioues de politica 1 canipo deta politica ‘Asi, HIGniYaS Ta Utilidad dé la fuerza dismmuye y las tiones"equiparan-su-importancia,la-distribucién-de poder. a ‘estratéificas BSF Separadd o dentro dé un paquete? Si van a establecerse esla- Bonamientos, 2qué cuestiones serén conectadas y sobre cudles de ellas deben hacerse concesiones? ¢Cudn lejos se puede llevar ade- Jante un eslabonamiento antes de que sc torne contraproducente? Por ejemplo, zse deben procurar acuerdos formales o entendi- rere elrmaies aunque polfcaments sence sensibles? Mecho de gue ta politica juundial bajo la inverdependencia com Mes oro loa Malls sin costurasy‘nos na a conflar en auc Bee 20 ne, ee Ta pantadas veniajosa pra todo, come To Chejae is cleaves’ ie eslabonamicnts, Geterminen la cont irseion de fe tran. _ Cl Tosgulticanee papel de ta fuerza nos Heva a esperar que ado. Zependait tes de StrOs-instrumentor's los efectos de Fel poder. Por las razonés que ya hemos eXamiinado, los ia interdependeh: jos actorestransnactonales yes Tujés_de dinero. “Fstad6s enfocaran Ia’ interdependencia’ ! txpresaban fas posiciones del Tereer Mundo, algunas veces acor- Gadas con reservas por los paises industrialzados, som empleadas, a legitimizar ottas demandas. Estos acverdos raramente som Tinculantes, pero hasta cierto punto las normas de la instituci6n hacen que fa oposiciga parezea mis duramente centrada en la de, fensa de intereses propios ¥ menos sustentables, I ‘Los onganiztmos internacionales también perraten que los pa} ses pequefos ¥ dabiles leven a cabo estratesias de vinculacién| $e ciettiones. En las discusiones sobre tm Nuevo Orden Econ fhico Toternacional, fos paises del Tercer Mundo insistieron em Tncular el precio del petroleo y su dlsponibiided = otras cucstio- weet las que han sido tradicionalmente incapaces de lograr sus | BEfetivos: Chmo veremos en los capituos # a6, os pases pequetios $lebites tambign han seyuldo una estrategla de vinculacs6o 08 Ih Serie de conferencias sobre Derecho Martins patrocinadas POF Nectones Unidas 7 7 yor fo tanto la interdependencia compleja produce patrone= polities ‘diferentes a los de ia concepeién Tealsta del mundo. Pin tabla 2. sintctza esas diferencias) De ese modo, se esperaria Gra tae ort adicionales fracasaran en la explicacion del com 1 Branislar Gosorte y Joba Gerard Ruggle, "On the Creation of 2 New International Beonorste Ovicr’ Tasue Linkags aod the Seventh Special Session IDES General Assambir™ International Organtation 20, N72, peimavera 123 NO BBace ste contre Executive tend”, Internosonal Organization 2, TN:/2y-primavers ao 1965, pp. 2030.oy "slouopuadapioyy vf ep upromndruwr wy “seheuotar Spt lupins suuiniqoud sp vary epto ® sosqsoodeo Zapod 9p aoRanaont “sega exo 0p wfoweoda wp & opvie [9b poe bat sopeyruySavotou hoe sore! SO nfoenony emmbanraf mt prmesogar "E souopisoo ap svar) Susp Sul ahaa sopmnsat oy ue. eMoustony ‘so gafonper swuioy 9p upfownouts. opasidao ayine upiquim, soneunsyeu 30:30 4 ejioaooe we] ene une “ogo Spud pos OYMTOE PEsONY WT S01 8p Tou seonsons op ‘appoetnOUTA “smour soydosd amiosiod uopand sorouorpwusue soxoie SOT AUTO 8D me oe ‘Sejaut snaoqqe%so opend(ewoureusoqrOesee) YoNiod ey ‘jemenunopas op saIoHt souoneona ap sary fot onder opusiiun sopeiey So op RU ST sou o( y2o8 seyran PEP LTNOS eT Dlenduics suapuadopianey oun VPY1dWOO VIONAGNEdACYSLNI VI Ad A OWSTTVAY THA SANOIDIGNOD SVT OFvd SODTLITOd SOSTOO¥E ve viva, j i 3 2 : i i re a ‘ t 8 io de régimen internacional en situaciones de int H i 3B iH i : ; & a u rE 3 8 156 | nome 0, xaomunee ¥ JOSEPH 5. 2ECapitulo 3 EXPLICANDO EL CAMBIO DE REGIMEN INTERNACIONAL P pectivamente en los cambios que ocurrea en 1) los procesos eco- aémicos, 2) ta estructura de poder global en el mundo, 3) la | estructura de poder dentro de determinadas reas de cuestiones| = ¥ 4) lor atributos de poder en tanto resultan afectados. por Ios \ rganismos internacionales. Comenzaremos con los dos primeros ) modelos, ya que son Jos mas sencillos y familiares. Luego agrega- remos mayor complejidad al considerar la mas reciente estructura de cuestiones y los modelos de los organisms internacionales. UNA EXPLICACION BASADA EN EL PROCESO ECONOMICO Muchos observadores han sefialado Ia creciente importancia de los azuntos econémicas en la politica internacicnal, En efecto, las disputas en torno al gobierno de los asuntos econdmicos son res- Ponsables en mucho de la creciente atencién a la interdependencia. Sin embargo. la ciencia occidental contemporénea de ia economia interaacional no disponie de una teoria sobre el cambio de régimen internacional. El andlisis econémico neoclésico fue desarrollado 0 como’'una fehaciente descripcién de la realidad, sino como tuna explicacién simplifieada que también podia sugerir politicas para el ineremento de la eficiencia econémica y el bienestar. Bas- fante deliberadamente, los teéricos de la economia se ban sus- traido de Ia politica a Jos efectos de lograr explicaciones econs- 125 micas mds elegantes y:precisas. Por clio, no podemos censurar alos, econdmistas poy fo Suiministrartin) modelo de cambio de60 | rose 0. xxontoe ¥ aoseret 5.3 régimen en la teoria econémica convencional, ya que sus preguntas son distintas a las que formulan los cientistas politicos. Estos Gitimos tienden a concentrarse sobre el poder, en vista de que “si observamos la principal corriente de la teoria econémica del iltimo siglo, encontramos que se caracteriza por una extrafia falta de consideraciones sobre el poder” EI hecho de que una actividad en particular se caracterice por un comportamiento no politico —por ejemplo, los intercambios Hevados a cabo 2 través de un sistema de precios competi tivo— no implica que el poder politico carezca de importancia. El efecto de Ia politica puede ser indirecto; puede determinar las relaciones dentro de las que tiene lugar el proceso econémico cotidiano. Los criticos de los enfoques pluralistas de la. politica local y nacional han sefialado que este segundo “rostro del poder” es extremadamente importante para determinar qué cuestiones seran planteadas a la decision politica? Por ejemplo, los mayores desarrollos econémicos de la posguerra —la répida expansién de un comercio por Jo general no Giscriminatorio, movimientos de fondos répidos y en amplia es: cala de uno a otro centro con tipos de cambio fijos, rapido cre- Cimiento de enormes empresas multinacionales— dependieron de un medio ambiente politico favorable al capitalismo internacio- halizado en amplia escala. Por otra parte, la desigual distribucién Ge la demanda efectiva —los consumidores opulentos, tienen Ta rayoria de los votos en el mercado y las normas ¢ instituciones ‘que reflejan viejos patrones de poder afectan la negociacién eco- némica. Cualquier desviacion de la competencia pura siempre implica la introduccién de factores politicos en el andlisis. Una vez que las emprosas pueden ejercer algiin control sobre su entorno, inme- diatamente se plantean problemas de negociacién, estrategia, in- (flacncia y ldeuuego. Aunque el andlisis econémico puede faciiitar {fan importante esclarecietonto del cambio de régimen, ningsa ob- \servador sofisticado —incluyendo a los economistas neoclasicos— ‘(lo propondria como una adecuada explicacién. Para explicar el | cambio de répimen, tendremos que emplear modelos basados en | Supuestos politicos ‘explicitos. Pero también tendremos que posi | bilitar la elucidacién del cambiante proceso econémico. \-""Un modelo de cambio de régimen basado en los procesos eco. Jrémicos debiera comenzar con los muchos cambios tecnolgicos Ly econdmicos de este siglo, Particularmente durante los iiltimos 1 W. Rothchild. ed., Power in Economics, Penguin, Readings, Londres, Wi p. 7. Giado en Susan ‘Strange, “What is Boonamic Bowers and Who Has 1&7? International Journal 30, 8° 2, primavera de 195, phe! ‘ véuep Peter Bachrach 5 Morton Barats, “Decisions and Nondecisions: Ar, Analytical Framework", american Political Science Review 51, 190, PD. 622-42, Rotmpreso on Rovlerick Bell, David Edwards y Harrison Wegner, eds, Politica! Power, Pree Press, Nuova York, 1980 - ee sep vursarec sat sroense este 1 cine oe aéarnear nemescicronat | 61 treinta afios, el crecimiento econémico en el mundo industriali- zade ha avanzado a un ritmo sin precedentes. El comerclo mundial hha erecido més del 7% anual y se ha convertido en una gran proporcién del producto bruto nacional para la mayoria de los paises mayores de Europa y en Norteamérica. La inversion extran- Jera directa y la produccién de ultramar han crecido a un ritmo mayor atin? Tras estos cambios se encuentran notables avances en la tecnologia de los transportes y las comunicaciones, los que han reducido los costos de la distancia. Mediante la comunicacién por satélite, el costo de telefonear a una persona que se halla a 12,000 kilémetros de distancia es el mismo que el de llamar a alguien que se encuentra mucho més cerca. Los superpetroleros y otras innovaciones en la tecnologia de la navegacién, han red jo los costos del transporte de bienes. ¥ durante el mismo perio do, los gobiernos han establecido acuerdos y consultas, y Ias insti tuciones han tenido que vérselas con la répida expansion de los intercambios. La primera premisa de un modelo de cambio de régimen’ basado en el proceso econémico es que el cambio tecnolégico y | el aumento de la interdependencia econémica determinarn Ia } obsolescencia de los regimenes internacionales existentes. Estos serdn inadecuados para manejarse con el acrecentado volumen de intercambios © con nuevas formas de organizacién, representadas, por ejemplo, por las corporaciones transnacionales. Las institu: ciones, normas y procedimientos establecidos se verdn amenaza- dos por la ineficacia 0 el colapso. a La segunda premisa consiste en que el gobierno seré alta”) mente responsable frente a las demandas polisicas internas que { reclaman una elevacion del nivel de vida. El bienestar econdmico | nacional seré usualmente la meta politica predominante y un { aumento del producto bruto nacional seré su indicador politico | eritico. La tercera premisa de este modelo dice que los grandes beneficios econémicos conjuntos proporcionados por los movi mientos internacionales de capital, bienes y, en algunos casos, | trabajo otorgarin a los gobiernos fuertes incentives para modi car o reconstruir los regimenes internacionales y as{ restaurar stu eficacia. Los gobiernos argilirin sobre la distribucién de ganan-? cias y se quejaran de la pérdida de autonomia provocada por el auge de la interdependencia econémica (vulnerabilidad tanto como | sensibilidad); pero, por Io general, encontrarén que, cuando existen demandas politicas internas por un mayor bienestar econémico, | los costos de interrumpir Ias relaciones econémicas internacionales o de permitir que se vuelvan cadticas serén mayores que los | beneficios de la autonomia, Con renuencia, permitiran el creci:/ 3 Véase Peter 5. Katzenstein, ‘term Trends and Recent Changes" I 426, Be. peta oe ‘International Interdependence: Same Long: faraational Organisation 28, N 4, Ot000

CLASE 6 Keohane y Nye - Poder e Interdependencia (Cap 1 2 3 8)

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