TEMA 2: SEGURIDAD CIUDADANA Y ORDEN PÚBLICO

1. Configuración de la función administrativa de seguridad y orden público

El concepto de seguridad ciudadana tiene su origen en la sociedad del riesgo

introducida por Ulrich Beck. La seguridad pública o ciudadana es una de las
preocupaciones más importantes de la sociedad del S.XXI. Se trata de una preocupación
jurídica cuya importancia deriva de la necesidad de protección de los derechos y
libertades de los ciudadanos. El art.104.1 CE garantiza la seguridad ciudadana

Las Fuerzas y Cuerpos de seguridad, bajo la dependencia del Gobierno, tendrán como misión
proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana.

La seguridad pública debe ser garantizada por el Estado como se desprende del
art.149.1.29. La CE a veces habla de seguridad pública, seguridad ciudadana u orden
público. Ha sido el TC el que ha ido perfilando las diferencias entre estas expresiones.

Conceptos constitucionales de seguridad y orden público

Los arts.8 y 104.1CE cuando hacen referencia a la seguridad pública o ciudadana aluden
a la seguridad exterior e interior del Estado. Por su parte, el art.149.1.29 establece la
competencia del estado sobre la seguridad pública, sin perjuicio de la competencia de
las CCAA para crear policías autonómicas (Mossos de Escuadra, Ertaintxa).El Estado
tiene competencia en la seguridad interior.

 Por su parte la CDDFF de la UE establece una cooperación policial y judicial

entre los Estados miembros de la UE y ésta en materia penal y en la prevención
de la delincuencia y el terrorismo y otros delitos. Además existen dos
organismos de acción común entre las fuerzas policiales y el resto de autoridades
nacionales y de la UE: la Europol y el Eurojust

La relación entre la seguridad pública y el orden público puede verse en la importante

diferencia entre:

1. La acción para investigar y castigar los delitos que es competencia del poder
judicial.2 La acción de prevención y defensa frente a peligros y riesgos para el
orden público que se deriva de la competencia del complejo formado por el
Gobierno y la AP. Por tanto, la diferencia del orden público, la seguridad
pública no se dirige a la investigación y el castigo de los delitos, sino en el riesgo
y prevención de los peligros

En la jurisprudencia del TC encontramos numerosas sentencias sobre el concepto de

seguridad pública, como la SSTC 33/1982 de 8 de Junio, o la SSTC 154/2005 de 9 de
Junio, entre otras. Estas sentencias vienen a establecer el significado del concepto de
seguridad pública.De ellas se deriva que:
  El concepto de seguridad pública es más preciso que el de orden público.
Definen la seguridad pública como la actividad dirigida a la protección de
personas y bienes y al mantenimiento de la tranquilidad u orden ciudadano.

Sin embargo es necesario hacer una serie de puntualizaciones:

La SP comprende,en su mayor parte,organización y los medios instrumentales,

especialmente de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (FCS) pero:

- Hay actividades de las FCS que no son SP, por ejemplo tareas de protección civil que
no tienen que ver con su finalidad específica (art.8 CE). Además, otros órganos y
autoridades distintos de las FCS también pueden realizar funciones de SP, ya que, la
actividad de policía es más amplia que la de SP.

Por otro lado, cuando las potestades sobre la SP no constituyen ni encuadran

directamente a los servicios policiales, la competencia para ejercerla es siempre del
Estado, porque esto no afecta a la existencia de policía autonómica (no hay conflicto
competencial) .Ejemplo: suspensión de los miembros de las corporaciones locales por
motivos graves de orden público (competencia del Gº del Estado)

Origen y naturaleza del riesgo como criterio de distinción

El riesgo o peligro es el criterio básico de distinción para saber si una norma o actividad
se encuadra o no en el ámbito de la SP. La intervención policial para garantizar el orden
público y la seguridad ciudadana solo puede justificarse ante una situación de peligro o
riesgo.

 El riesgo a que se refiere el concepto de SP y orden público se deriva

directamente de acciones individuales o colectivas dirigidas a perturbar la
situación de normalidad de una sociedad. Mientras que el riesgo al que se refiere
el concepto de policía administrativa especial (PAE) se deriva del estado o
situación de las cosas y el desarrollo de actividades privadas lícitas sujetas a
control administrativo

La distinción, por tanto, entre SP y orden público (OP) se basa en:

1. La noción de SP es más precisa que la de OP.2.La SP atiende a la protección de ps y

bs y a la tranquilidad ciudadana tutelados por una norma, y el OP atienda a la
prevención de riesgos que alteren la normal convivencia ciudadana pero que no se
encuentran previstos normativamente. 3. Para que se active el OP se debe producir
una verdadera alteración del orden material que impida el normal desarrollo de la
convivencia ciudadana.

Fuerzas y Cuerpos de Seguridad

 Las FCS son lo que coloquialmente se conoce como policía y se encuentran reguladas
en el art.104.1 CE y en la LO 2/1986 de 13 de marzo de FCS (LOFCS). Hay que
diferenciar tres niveles territoriales:

- La policía nacional y la Guardia civil regulados en los arts.9 a 12 LOFCS

- Las policías autonómicas reguladas en el art.1 LOFCS al que se remite la CE
- Las policías locales reguladas en el art.51 y ss LOFCS al que se remite la CE

La policía nacional es un instituto armado de naturaleza civil, dependiente del Mº del

Interior con competencias en las capitales de provincia, en términos municipales y
núcleos urbanos que determine el Gobierno.

La Guardia Civil es un instituto armado de naturaleza militar, con una doble

dependencia, porque dependen del Mº del Interior y del Mº de Defensa. Sus
competencias se ejercen en el resto del territorio nacional y el mar territorial

Las Policías autonómicas se regulan en el Título III, Capítulo II LOFCS. Las CCAA que
han establecido sus propias policías son Cataluña, País Vasco y Navarra. Para el resto
de CCAA, la LOFCS ha previsto que pueden adscribir a la CA unidades de policía
nacional mediante convenio de colaboración.

Las Policías Locales se regulan en el art.53 LOFCS y en las Leyes autonómicas de

Policia Local. Existen una gran cantidad de Policías Locales, lo que contrasta con el poco
protagonismo que tienen en el OJ.

 Una de las más importantes es la regulación del tráfico, que puede desarrollarse
por agentes de movilidad. Fundamentalmente, sólo la función de protección de
autoridades locales y la vigilancia y custodia de sus edificios y espacios públicos
son verdaderas funciones de SP.El resto, son funciones auxiliares o de
colaboración con FCS.

2. El contenido de la actividad policial de seguridad

Según la doctrina del TC la actividad de la SP comprende funciones policiales,

específicamente las atribuidas a las FCS, es decir, actos estrictamente policiales.
Comprende también funciones administrativas complementarias e inseparables de las
anteriores y funciones administrativas no propias o inherentes a la función de SP (actos
independientes de la actividad policial)

La actuación policial de seguridad ciudadana o pública consiste en el establecimiento de

medidas preventivas para evitar el riesgo y de forma secundaria de medidas
represivas o de restablecimiento del orden perturbado. Para ello, la PSP tiene atribuida
varias potestades que:

- Inciden sobre las libertades y ddff de los ciudadanos

- Deben ajustarse a los ppios del art.5 LOFCS :cumplimiento de proporcionalidad
- La protección frente a extralimitaciones incluye posibilidad de ir a vía judicial

Las principales potestades atribuidas a la PSP son:

 Identificación de personas(art.20 LOFCS): Puede hacerse in situ en la vía pública,
solicitando el DNI o el pasaporte o en las dependencias policiales más próximas (en
determinados supuestos ya que supone una medida de privación de libertad). La
identificación puede ser individual o colectiva y debe estar justificada por la existencia
de un riesgo o peligro o para garantizar el cumplimiento del OJ.La negativa a
identificarse supone una infracción administrativa por desobediencia a la autoridad

 Medidas sobre lugares públicos (art.19 LOPSC): La restricción y limitación temporal

de la circulación es otra actividad policial típica. es una medida de carácter general
que debe estar justificada por una alteración del orden o la seguridad ciudadana. Esta
medida durará el tiempo imprescindible.También se ùeden adoptar medidas para
proeteger la seguridad ciudadana en el caso de celebración de reuniones,
manifestaciones o espectáculos públicos.

 Parada y cacheo policial (arts.18 LOPSC): Se trata de una actividad policial preventiva
o, en su caso, represiva, lo que la diferencia del registro. El cacheo tiene por finalidad
encontrar posibles armas ocultas. El TC ha dicho que no supone una violación del
derecho a la intimidad si se cumple el principio de proporcionalidad.

 Entrada y registro domiciliario (art.21 LOPSC): Sólo puede hacerse en los casos
permitidos por la CE y en los términos legales. La entrada al domicilio necesita
autorización judicial y comprende también el registro.Además, generalmente no es
una actuación de la PSP sino de la PJ. En caso de catástrofes, calamidad, ruina
inminente, casos extremos, urgente necesidad se habilita a la intervención sin
necesidad de autorización judicial.

- Para llevar a cabo la ejecución forzosa de un acto administrativo que reclame la

entrada en el domicilio, se necesitará también la autorización del juez debidamente
motivada.

 Videovigilancia en lugares públicos: Se permite la instalación de cámaras móviles o

fijas y su utilización conforme a un procedimiento de autorización y control de la LOV
y cumpliendo el principio de proporcionalidad. La LOV establece reglas sobre el
posterior tratamiento de las imágenes y sonidos

 Control de alcoholemia: Se da en el ámbito de la regulación de la circulación con

vehículos a motor. Para hacer efectivo el cumplimiento de la prohibición de conducir
bajo los efectos del alcohol se establece la obligación de todos los conductores de
vehículos y bicicletas a someterese a las pruebas de alcoholemia, cuyo incumplimiento
o negativa daría lugar a una infracción administrativa muy grave

3. La denominada seguridad privada

Junto a la SP también hay una SPv sin límites precisos.La SPv está formada por el
conjunto de actividades desarrolladas por las empresas de seguridad así como el
personal de seguridad. La STC 154/2005 de 9 de junio dice que la SPv es una actividad
complementaria y dependiente de la SP que ha de someterse a la legalidad. La SPv se
regula en la Ley 23/1992 de 30 de julio de seguridad privada. La SPv, por tanto, se ve
como algo distinto a la SP:

 Las empresas y personas de seguridad no forman parte de la AP ni ejercen poder

público. Pero esto no significa que la SPv sea una actividad con entidad propia
que pueda ejercerse de forma lícita al amparo de la libertad de empresa reconocida
en el art.38 CE

Las empresas de seguridad son las personas físicas o jurídicas mercantiles autorizadas
para el desarrollo de actividades de seguridad. Estas empresas actúan a través del
personal de seguridad que las integra, excepto los detectives privados.Estas empresas
prestan sus servicios previo contrato con los particulares que solicitan sus servicios. El
servicio de escolta requiere, además una autorización específica que solo se concede en
supuestos determinados e indivudualmente.

El personal de seguridad privada son las personas físicas autorizadas a título

individual por el Mºdel Interior para realizar funciones de seguridad en el ámbito
privado. El personal de SPv está integrado por:

a) los vigilantes de seguridad que realizan tareas genéricas de vigilancia y

protección de bes y personas que en ellos se encuentren.b) los jefes de seguridad,
que son vigilantes designados como tales jefes por las empresas de SPv. c) escoltas
privados: que se encargan exclusivamente de acompañar, defender y proteger a
personas determinadas. d) guardas de campo: que vigilan y protegen la propiedad
rural. e) los detectives privados: que actúan siempre a título individual fuera de las
empresas de Spv y se encargan de obtener información y pruebas sobre conductas y
hechos privados, de investigar delitos perseguibles solo a instancia de parte, y otras
tareas.

La defensa privada frente a agresiones a personas y bienes es posible pero esta limitada
a los supuestos señalados en el CP: legítima defensa, estado de necesidad,
cumplimiento legítimo de un derecho, oficio o cargo.

La SPv no es una actividad que cumpla intereses particulares principalmente, ya que la

defensa frente a riesgos o peligros es siempre un asunto de interés público. Además, en
la CE sólo existe un tipo de seguridad, la ciudadana o pública, de exclusiva competencia
del Estado.