DERECHO INTERNACIONAL

HACIA LA RESTAURACION DE LA LEGALIDAD INTERNACIONAL

Ricardo Arredondo
El autor es Abogado (Universidad Nacional de Tucumn) y Master of Laws (London School of Economics), es miembro del Servicio Exterior de la Nacin y Profesor Adjunto de Derecho Internacional Pblico de la UBA. Las opiniones expresadas son de responsabilidad exclusiva del autor y no representan necesariamente la posicin del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto. El autor agradece los comentarios efectuados por el Embajador Pedro Villagra Delgado, la mayora de los cuales han sido incorporados a lo largo del artculo. Sin embargo, los errores u omisiones que el artculo pueda contener son de responsabilidad exclusiva del autor.

SUMARIO: I. El efecto catalizador de las elecciones espaolas. II. Los argumentos de la intervencin en Irak. La intervencin en Irak y las Naciones Unidas. IV. El contexto internacional a comienzos del 2004. V. La resolucin 1546 (2004). VI. Conclusiones.

I. El efecto catalizador de las elecciones espaolas

Las elecciones en Espaa del 14 de marzo de 2004 tuvieron un efecto catalizador que dio lugar a cambios en el escenario internacional de importantes consecuencias para el conjunto de la comunidad internacional. Uno de esos cambios fue la decisin del Gobierno espaol de retirar sus tropas de Irak, en el entendimiento que las Naciones Unidas no iban a estar en condiciones de tomar el control de la situacin al 30 de junio de 2004, fecha prevista para el traspaso de poder a las autoridades iraques. Diversos analistas sealaron el peligro que significara la retirada de las tropas espaolas de Irak, en tanto ella podra ser interpretada como una consecuencia al atentado terrorista perpetrado por Al-Qaeda en Madrid el 11 de marzo de 2004. Sin embargo, no puede perderse de vista que se trataba de una promesa que el Partido Socialista Obrero Espaol (PSOE), tanto desde la oposicin como durante toda la campaa electoral, haba manifestado reiteradamente y cuya falta de instrumentacin podra acarrearle un descrdito poltico considerable. Ello es particularmente as, en un contexto donde una parte respetable del apoyo recibido por el PSOE en las elecciones del 14 de marzo pasado se debe a esta posicin antiblica, que fue reafirmada masivamente por el pueblo espaol, con grandes manifestaciones, desde el inicio del conflicto.

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DOCTRINAS

II. Los argumentos de la intervencin en Irak

Ms de un ao despus de comenzadas las acciones militares en Irak, las razones esgrimidas por los Gobiernos que decidieron impulsar la guerra en Irak parecen haberse esfumado. a) La decisin de iniciar la Operacin Liberacin Iraqu profundiz heridas que venan abiertas desde antes del inicio de las acciones blicas en Irak entre Estados Unidos y Europa, lo que llev al Secretario de Defensa de los Estados Unidos, Donald Rumsfeld a hablar de la divisin entre la vieja y la nueva Europa. La divisin entre los Estados Unidos y Europa nunca haba tomado los ribetes que adquiri en esta ocasin. La separacin, como indican los franceses, versa sobre cuestiones de pragmatismo y principios ... Los europeos estn dando la batalla de la legitimidad y EE UU, la batalla por la victoria (1). Otra marcada diferencia entre la poltica exterior del Presidente Bush y quienes le precedieron en el cargo es que stos utilizaban una visin multilateral cuando podan y unilateral cuando deban, mientras que la Administracin Bush ha ido por el derrotero inverso al aplicar una poltica unilateral desde un principio, y, al ver que no poda per se obtener sus propsitos, decidi recurrir a los organismos multilaterales. Esta diferencia de enfoque qued, en cierto modo, plasmada en la primera doctrina de seguridad de la UE y que fuera aprobada en diciembre de 2003 (2). La estrategia pone nfasis en la importancia que para la estabilidad mundial tiene que funcionen bien las relaciones entre europeos y norteamericanos, pero en un plano de igual a igual. La UE apuesta por el multilateralismo y discrepa con la teora de la guerra preventiva de la Administracin estadounidense, an cuando no la excluye del todo para hacer frente a amenazas tales como el terrorismo, las armas de destruccin masiva o ciertos conflictos regionales. b) no han aparecido las armas de destruccin masiva, que fueron el principal argumento utilizado por el denominado tro de las Azores para lanzar el ataque sobre Irak. Ms an, funcionarios nacionales e internacionales, que tuvieron un especial involucramiento en distintas fases de este conflicto, han puesto de manifiesto como fueron duramente presionados para que confirmasen la existencia de supuestas armas de destruccin masiva de Sadam Hussein (3).

(1) ORTEGA, Andrs; Esperar a noviembre?, El Pas, 7 de junio de 2004 disponible en http://www.elpais.es/articuloCompleto.html?xref=20040607elpepiint_11&type= Tes&anchor=elpepiopi (2) http://ue.eu.int/uedocs/cmsUpload/78367.pdf (3) Ver BLIX, Hans; Disarming Iraq. The Search for Weapons of Mass Destruction; Bloomsbury Publishing, New York, 2003 (Blix era jefe de los inspectores de la ONU en aquellos momentos existe una edicin en espaol Desarmando a Irak? En Busca de las armas de destruccin masiva, Ed. Planeta, Madrid, 2004) y el boom literario del momento en los Estados Unidos Against All Enemies: Inside Americas War on Terror de Richard A. Clarke, tambin existe una edicin en espaol Contra todos los enemigos publicada por Ed. Taurus, Madrid, 2004).

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Bush logr convencer a la nacin de que Sadam tena algo que ver con los ataques suicidas del 11 de septiembre y posea armas de destruccin masiva. Cuando ambos asertos resultaron falsos, adujo un tercero todava ms forzado: Estados Unidos haba invadido Irak para liberar a su pueblo (4). Sin embargo, como lo seal Mario Vargas Llosa, Estados Unidos perdi el argumento moral para la intervencin en Irak debido a los casos de torturas de presos iraques (5). c) No se han podido encontrar pruebas que demuestren la existencia de vinculacin alguna entre el depuesto rgimen iraqu y el grupo terrorista Al Qaeda, como se ha reconocido en un reciente informe preliminar de la comisin creada por el Gobierno estadounidense para investigar el 11-S (6). Claramente relacionado con ello est la reciente dimisin del jefe de la CIA, George Tenet, y de su segundo, inevitablemente vinculadas al hecho de haber jurado que haba armas de destruccin masiva en Irak y sobre las que se bas la accin militar contra el rgimen de Sadam Hussein. d) Medio Oriente sigue siendo un polvorn, en Gran Bretaa y Estados Unidos cae la confianza en sus gobernantes y el mundo es hoy un lugar mucho ms inseguro de lo que era hace un ao (7). Como expresara el gran pensador eslavo Zizek: Esa es la tragedia de los Estados Unidos: en el corto plazo ganan guerras, pero en el largo plazo esas guerras terminan por agravar los conflictos que deban resolver (8). En la presentacin de su libro en Madrid, Richard Clarke reafirm que la poltica exterior de los Estados Unidos haba transformado al mundo en un lugar ms inseguro, en lugar de generar las condiciones para lograr una mayor paz y seguridad internacionales. e) La precaria seguridad en Irak contina siendo un gran impedimento para poner en marcha un verdadero proceso de reconstruccin, por lo que los Estados Miembros de la Unin Europea (UE) han reiterado la determinacin de la UE para que el pas entre en nueva etapa de paz y progreso, solicitndole al responsable de la poltica exterior y la seguridad que elabore una estrategia a medio trmino sobre las relaciones con Irak. Una clara evidencia de ello son los continuos incidentes de violencia en el territorio an despus de haberse dictado la Resolucin 1546 del Consejo de Seguridad.
(4) SOROS, George; De vctimas a victimarios, La Nacin, Buenos Aires, 9 de junio de 2003. Disponible en http://www.lanacion.com.ar/04/06/09/do_608656.asp (5) Vargas Llosa considera que EE UU ha perdido el argumento moral para la intervencin en Irak, El Pas, 15 de mayo de 2004. Disponible en http://www.elpais.es/ articulo.html?xref=20040517elpepicul_9&type=Tes&anchor=elpepicul&d_date=20040517. (6) We have no credible evidence that Iraq and al Qaeda cooperated on attacks against the United States http://www.911commission.gov/hearings/hearing12/ staff_statement_15.pdf. (7) HOGE, Warren; Ex-U.N. Inspector Has Harsh Words for Bush, New York Times, 16 de marzo de 2004, Disponible en http://www.nytimes.com/2004/03/16/international/middleeast/16BLIX.html?th (Hans Blix said he did not share the Bush administrations view that the war in Iraq had made the world a safer place). LANDIVAR, Facundo; Ante un nuevo desorden internacional, La Nacin, Buenos Aires, 19 de marzo de 2004. Disponible en http://www.lanacion.com.ar/04/03/19/dx_583316.asp. (8) ZIZEK, Slavoj; Estados Unidos debera intervenir ms y mejor en el mundo, La Nacin, Buenos Aires, 10 de marzo de 2004. Disponible en http://www.lanacion.com.ar/ Archivo/Nota.asp? nota_id=580163.

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III. La intervencin en Irak y las Naciones Unidas

La guerra en Irak asest un duro golpe a las Naciones Unidas. El Gobierno estadounidense, respaldado por sus dos principales socios europeos el Reino Unido y Espaa se enfrasc en la utilizacin de la fuerza armada de manera unilateral, al margen del Consejo de Seguridad, al comprobar que no resultara posible obtener una resolucin del Consejo, en adicin a las Resoluciones 1284 (1999) y 1441 (2002), que justificara su accionar. Al comprobar que no disponan en el Consejo de Seguridad de mayora suficiente para respaldar sus planes, Estados Unidos, Reino Unido y Espaa optaron por argumentar que la ONU ya haba dado esa autorizacin con anterioridad (9). En efecto, la Resolucin 1441 (2002) (10) estableca que Irak ha incurrido y sigue incurriendo en violacin grave de sus obligaciones con arreglo a las resoluciones en la materia, entre ellas la resolucin 687 (1991), en particular al no cooperar con los inspectores de las Naciones Unidas y con el OIEA (11) y, actuando en el marco del Captulo VII de la Carta, Decide ... conceder a Irak ... una ltima oportunidad de cumplir sus obligaciones en materia de desarme con arreglo a las resoluciones pertinentes del Consejo (12). Por lo tanto, Irak dispona slo de un tiempo limitado y de una ltima oportunidad para cooperar y desarmarse, disponindose en el PO 13 que, de seguir infringiendo sus obligaciones, (Irak) se expondr a graves consecuencias. Desde el punto de vista de los Estados Unidos y del Reino ese plazo concedido a Irak ya haba expirado, a pesar de que otros miembros del Consejo de Seguridad consideraban que el proceso de inspeccin requera an de ms tiempo y no estaban dispuestos a autorizar una accin militar contra Irak. Con el tiempo, se fueron dictando diversas resoluciones en el Consejo de Seguridad que pretendan dar una cobertura legal a la presencia militar estadounidense y britnica y de los restantes 34 miembros de la colacin que decidieron acompaarlos en Irak. As, se dictaron las resoluciones 1483, que reconoce a los Estados Unidos y al Reino Unido la calidad de potencias ocupantes y se definen una serie de tareas en las que las Naciones Unidas podan prestar su asistencia en Irak. Posteriormente, las resoluciones 1500 (2003) y 1511 (2003) otorgaron legitimidad a las estructuras polticas establecidas por la Autoridad Provisional de la Coalicin (CPA) y establecieron la Misin de las Naciones Unidas de Asistencia para Irak. El 15 de noviembre de 2003 la coalicin ocupante acord con el gobierno provisional iraqu un calendario para poner fin a la ocupacin y traspasar el poder el 30 de junio. La ONU, que haba siempre sugerido que un rpido traspaso de poder era necesario para reducir la violencia en Irak, recobr protagonismo y fue invitada en marzo de 2004 a colaborar lo antes posible en el establecimiento de un gobierno interino y en la preparacin de elecciones.
(9) Cabe sealar que este argumento ya vena siendo utilizado por los Estados Unidos y el Reino Unido con anterioridad a la aprobacin de la Resolucin 1441. (10) http://odsddsny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N02/682/29/PDF/N0268229.pdf (11) Res. 1441, PO 1 (12) Res. 1441, PO 2.

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Si bien hay analistas que afirman que el derecho internacional parecera estar sufriendo un proceso de transformacin que conducira a la creacin de un nuevo sistema legal para la utilizacin de la fuerza armada de manera unilateral en determinadas circunstancias, ese proceso de formacin de normas no parece estar actualmente concluido. El accionar del tro de las Azores y de los otros 34 Estados que posteriormente decidieron acompaarlos en esta maniobra por fuera del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas constituye un uso ilegal de la fuerza, en tanto la Carta de las Naciones Unidas prohbe de modo general el uso de la fuerza (art. 2.4), salvo en caso de legtima defensa (art. 51) o cuando se trate de medidas autorizadas por el Consejo de Seguridad en el marco del Captulo VII de la Carta (art. 42). Como lo sostiene Walzer, el rgimen de Sadam no era ninguna amenaza y poda ser controlado con xito en cualquier momento. La guerra, por consiguiente, era innecesaria y, por lo tanto, injusta (13).

IV. El contexto internacional a comienzos del 2004

En el mes de marzo de 2004, el Reino Unido decidi promover una iniciativa dentro del Consejo de Seguridad, tendiente a obtener el dictado de una resolucin que estableciera los mecanismos para el traspaso del control de la situacin a la Organizacin, a la vez que estableciera las bases necesarias para la permanencia en Irak de los ms de 140.000 soldados de la fuerza de coalicin (14): Los Estados Unidos buscaron implicar en dicho proyecto de resolucin a Francia y Alemania y, en menor medida, a Espaa para impedir que el nuevo Presidente del Gobierno, Jos Luis Rodrguez Zapatero, llevara a efecto su promesa de retirar el contingente militar espaol (15). La ofensiva de los insurgentes iraques seguidores de Mqtada al Sder en distintos puntos del pas, la rebelin sun en Faluya, el asesinato del Presidente del Consejo de Gobierno Iraqu, Izzedin Salim, sumado a testimonios grficos que ponan de manifiesto la violacin de las ms elementales normas del derecho internacional y de los derechos humanos por parte de las tropas estadounidenses en la prisin de Abu Ghraib (16), dejaron a la luz la falta de una clara estrategia del gobierno de los Estados Unidos en Irak (17).

(13) WALZER, Michael; Europa debe acudir con su propia resolucin sobre Irak a la ONU, El Pas, Madrid, 5 de junio de 2004, p. 6. Disponible en http://www.elpais.es/ articuloCompleto.html?d_date=&xref=20040605elpepiint_12&type=Tes&anchor=elpepiint (14) PATEL, Mayur; The Legal Status Of Coalition Forces In Iraq After The June 30 Handover, ASIL Insights, 18 de marzo de 2004, disponible en http://www.asil.org/ insights.htm (15) ESTERUELAS, Bosco; La Unin defiende que la ONU desempee un papel esencial en Irak a partir de julio, El Pas, Madrid, 26 de Marzo de 2004. disponible en http:/ /www.elpais.es/articuloCompleto.html?xref=20040326elpepiint_2&type= Tes&anchor=elpepiint (16) Al respecto, puede verse el Informe 2004 de Amnista Internacional Resonaron las voces de los jams escuchados, disponible en http://web.amnesty.org/report2004/index-esl. La respuesta del portavoz del Departamento de Estado de los Estados Unidos puede verse en http://lists.state.gov/SCRIPTS/WAUSIAINFO.EXE?A2=ind0405d&L=WFNOTICIAS&P=R2048. (17) KAISER, Robert; A Foreign Policy, Falling Appart, The Washington Post, 23 de mayo de 2004, disponible en http://www.washingtonpost.com/wpdyn/articles/ A472442004May22.html

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En Europa se gener un consenso en cuanto al rol trascendental de las Naciones Unidas en el conflicto de Irak. Los 25 lderes de la Unin Europea, reunidos en una cumbre en Bruselas el 26 y 27 de marzo de 2004, estuvieron contestes en manifestarse a favor de que las Naciones Unidas deban desempear un papel esencial para que tenga xito el proceso de transicin poltica que se inici el 1 de julio de 2004 con la transferencia del poder por parte de la coalicin internacional que dirige Estados Unidos (18). La necesidad de introducir un cambio estratgico, particularmente en un ao electoral, frente a una cada en los ndices de apoyo a la poltica estadounidense en Irak y ante los crecientes clamores de retiro de los Estados Unidos de ese pas, obligaron al Presidente Bush a delinear una nueva visin, que fue presentada en un discurso pronunciado el 24 de mayo de 2004 en el Colegio de Guerra del Ejrcito de Estados Unidos en Carlisle, Pensilvania. El Presidente de los Estados Unidos, George W. Bush, traz un plan de cinco puntos para ayudar a Irak a conseguir la libertad y la democracia (19). El objetivo declarado es ver que el pueblo iraqu se hace cargo de Irak por primera vez en generaciones. Para ello, el Gobierno de los Estados Unidos se propuso: a) Transferir la autoridad a un gobierno iraqu soberano y poner fin a la ocupacin el 30 de junio de 2004. En ese momento, la Autoridad Provisional de la Coalicin dejar de existir y no ser reemplazada (20). Los iraques gobernarn sus propios asuntos. En tal sentido, el Asesor Especial del Secretario General de las Naciones Unidas, Lakhdar Brahimi, inici a principios de mayo un proceso de consultas en Irak para implementar las ideas propuestas en informe que brindar al Consejo de Seguridad el 27 de abril de 2004 en lo relacionado con la seleccin de los miembros de tal Gobierno. El 29 de mayo se anunci que el Consejo de Gobierno de Irak eligi por unanimidad al mdico chi Ayad Allawi para ocupar el puesto de primer ministro del Gobierno provisional iraqu que debera dirigir el pas a partir del prximo 30 de junio y preparar elecciones para enero de 2005. El portavoz del Consejo, Hamid al Kifai, dijo que el primer ministro fue seleccionado por las tres partes, refirindose al propio Consejo, a la ONU y a EE UU (21). El 1 de junio de 2004, luego de un dificultoso proceso de consultas, Brahimi anunci la eleccin de Ghazi Yawar como Presidente y de Hoshiyar Zebari como Ministro de Asuntos Exteriores. Asimismo, se hizo efectivo el anuncio de la designacin de los restantes miembros del gabinete de Gobierno iraqu, en el que, segn palabras de Brahimi, se trata de una cuidadosa y lograda representacin de los distintos grupos

(18) Ver las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo, que incluyen siete prrafos relacionados con la situacin en Irak, en particular los prrafos 62 a 67. (19) http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/articles/A52723-2004May24.html (20) Tanto el Acuerdo del 15 de noviembre como la Ley Administrativa de Transicin expresamente establecen que el Consejo de Transicin iraqu debe disolverse el 30 de junio de 2004. (21) Ver http://www.elpais.es/articuloCompleto.html?d_date=20040529&xref= 20040529elpepiint_12&type=Tes&anchor=elpporint.

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y facciones de poder de Irak. La mayora de los integrantes del nuevo Gabinete desempeaban ya funciones de Gobierno en el Consejo Provisional de Gobierno. Entre ellos, el designado Presidente y otros miembros del Consejo se mostraron crticos del proyecto de resolucin presentado por los Estados Unidos y el Reino Unido, dado que consideraban que el mismo daba muy poco control a los iraques, en particular en lo que se refiere a seguridad y las actividades de las tropas estadounidenses (22). b) Ayudar a establecer en Irak la estabilidad y la seguridad que la democracia requiere. c) Continuar reconstruyendo la infraestructura de Irak. Para ello, Estados Unidos confirm que dedicar 20.000 millones de dlares con esta finalidad. d) Bsqueda de respaldo internacional a travs de Naciones Unidas, lo que se plasm en la Resolucin 1546 del Consejo de Seguridad. e) Apoyo al proceso encaminado a celebrar elecciones a comienzos de 2005, lo que significa avanzar hacia unas elecciones libres y nacionales de las que deberan resultar lderes a quienes el pueblo iraqu dote de poderes. Los analistas coincidieron en sealar que el discurso de Bush no aport nuevos elementos sino que dio forma a las propuestas que la Administracin estadounidense y el Asesor Especial del Secretario General de las Naciones Unidas, Lakhdar Brahimi, venan discutiendo desde el mes de abril de 2004.

V. La Resolucin 1546 (2004)

Estados Unidos y el Reino Unido presentaron el 24 de mayo en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (CSNU) un proyecto de resolucin que aprobara la transferencia de la soberana de la Autoridad Provisional de la Coalicin (APC) a un gobierno iraqu interino y autorizara a una fuerza de seguridad multinacional permanecer en Irak luego del 30 de junio. El texto se prepar luego de que las dos delegaciones sondearon informalmente a otros miembros del Consejo durante varias semanas. El borrador fue recibido con una mezcla de cautela y cierto optimismo. Por un lado se perciba cierto consenso en cuanto a la necesidad de avanzar hacia una nueva fase en la transicin a la democracia en Irak, reconociendo el fin de la ocupacin y el comienzo de la soberana para los iraques. Paralelamente, se crea necesario establecer un marco multilateral que posibilitara realizar progresos en ese sentido, aunque, por otra parte, se observaba cierta inquietud por varios aspectos del proyecto. Esas dudas estaban relacionadas con una entrega de soberana real, de forma que el Gobierno transitorio iraqu tuviera acceso a los recursos del pas, es decir, el petrleo, y tuviera capacidad de decidir en cuestiones de seguridad. Este ltimo punto estaba directamente ligado con las condiciones en las que permaneceran las tropas de ocupacin en el territorio iraqu y la posibilidad del futuro gobierno de este pas de tener la posibilidad de solicitar el retiro de las tropas cuando lo estimara conveniente.

(22) CHANDRASEKARAN, Rajiv y BARBASH, Fred; Iraqi Caretaker Government Takes Temporary Authority, The Washington Post, 1 de junio de 2004. Disponible en http:/ /www.washingtonpost.com/wp-dyn/articles/A5421-2004Jun1.html.

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Sin embargo, puede afirmarse que, en trminos generales, el proyecto de resolucin presentado por los Estados Unidos y el Reino Unido fue recibido positivamente por la mayora de las delegaciones, porque entre sus prrafos recoge parte de las cuestiones planteadas por el Secretario General, Kofi Annan, y su Asesor Especial, Lakhdar Brahimi. Durante el transcurso de las negociaciones, Washington y Londres aceptaron la propuesta franco-alemana para que se establezca un mecanismo de coordinacin entre el mando militar y el Gabinete interino iraqu (23). Los principios que rigen esa relacin quedaron establecidos en las cartas intercambiadas entre el Secretario de Estado de los Estados Unidos y el Primer Ministro del Gobierno provisional iraqu, que forman parte integrante de la Resolucin 1546 (2004). Uno de los principales obstculos para la aprobacin de los sucesivos proyectos de resolucin que se fueron presentando entre el 25 de mayo y 8 de junio de 2004 fue la necesidad de clarificar la naturaleza de la relacin entre el Gobierno interino iraqu y las fuerzas de la coalicin con posterioridad al 30 de junio de 2004. El compromiso de los Estados Unidos de consultar a las autoridades iraques antes de emprender operaciones militares de carcter significativo contribuy a que Francia y Alemania manifestarn su decisin de apoyar el proyecto de resolucin, al igual que China y Rusia. Los Estados Unidos y el Reino Unido debieron hacer un esfuerzo significativo para acomodar sus posiciones a los requerimientos de los otros miembros del P5 as como de algunos de los miembros no permanentes del Consejo de Seguridad. Sin embargo, los Estados Unidos rechazaron una propuesta francesa que daba al Gobierno provisional iraqu un poder de veto sobre el accionar de las fuerzas de la coalicin. Cada versin del proyecto de resolucin fue otorgando mayores seguridades a la autoridad iraqu que tendra control sobre los asuntos nacionales y precisando los detalles de cmo finalizar la presencia de las fuerzas de ocupacin en Irak. Los principales puntos de la resolucin son los siguientes (24): * Soberana: el Consejo de Seguridad acoge con satisfaccin el fin de la ocupacin y la reafirmacin de la soberana iraqu, al reconocer la autoridad del gobierno interino que asumi el poder el 30 de junio de 2004. Se seala que Irak recupera su plena soberana y, desde el punto de vista poltico se acoge favorablemente el inicio de una nueva fase en la transicin de Irak hacia un gobierno elegido democrticamente y se apoya la formacin del gobierno interino. * Elecciones: la resolucin adopta el calendario poltico propuesto para la transicin poltica hacia un Gobierno democrtico, confirmando el cronograma de comicios directos democrticos, que se celebrarn a ms tardar el 31 de enero de 2005.

(23) CALVO, Jos M. y POZZI, Sandro; EE UU propone abandonar Irak en 2005 en el nuevo texto presentado a la ONU,El Pas, Madrid; 3 de junio de 2004, disponible en http://www.elpais.es/articuloCompleto.html?xref=20040603elpepiint_3&type= Tes&anchor=elpepiint (24) El texto completo de la resolucin puede verse en http://ods-dds-ny.un.org/ doc/UNDOC/GEN/N04/381/19/PDF/N0438119.pdf

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* Fuerzas extranjeras: se otorga legitimidad a la presencia de la Fuerza Multinacional liderada por Estados Unidos, estableciendo que la misma se debe a una solicitud del Gobierno iraqu y se reafirma la autorizacin concedida en la resolucin 1511 (PO 9). Se prev expresamente que la fuerza multinacional estar autorizada a tomar todas las medidas que sean necesarias para mantener la seguridad y estabilidad en Irak, de conformidad con los entendimientos detallados en sendas notas del Gobierno estadounidense y el Gobierno iraqu que se anexan a la resolucin (PO 10). En tal sentido, se dispone que el mandato de la fuerza multinacional podr ser revisado en cualquier momento a solicitud del Gobierno de Irak o en un plazo de doce meses desde la fecha de adopcin de la resolucin y que en todo caso el mandato terminar al concluir el proceso poltico, es decir el 31 de diciembre de 2005 o antes si as lo solicitara el Gobierno iraqu (PO 12). * Cooperacin: se garantiza la cooperacin entre las fuerzas multinacionales y las iraques para grandes operaciones militares. * Mandato: el mandato de la fuerza multinacional expirar cuando asuma un gobierno constitucional, a fines de 2005 o a comienzos de 2006. Sin embargo, si el gobierno de transicin lo solicita, podr ser derogado antes de esa fecha. * Recursos: el gobierno interino iraqu asumir el control sobre los recursos econmicos de Irak, especialmente sobre sus depsitos de petrleo y gas. Asimismo, se dispone que los desembolsos del Fondo de Desarrollo iraqu debern hacerse a discrecin de las autoridades iraques, bajo supervisin internacional. El Gobierno iraqu tambin asumira la responsabilidad y obligaciones en el marco del Programa Petrleo por Alimentos. * Rol de Naciones Unidas: se definen una serie de tareas en las que la organizacin deber asumir una funcin rectora, en especial en relacin con el proceso poltico (convocatoria de conferencia nacional encargada de elegir un Consejo Consultivo, asesorar y apoyar a la Comisin Electoral Independiente y al Gobierno iraqu en el proceso eleccionario, promover el dilogo nacional para la redaccin de una constitucin nacional). Asimismo, se definen una serie de reas en las que el papel de las Naciones Unidas no es de liderazgo (asesoramiento para establecer una administracin pblica y servicios sociales eficaces, facilitar prestacin de asistencia para reconstruccin, desarrollo y asistencia humanitaria, promover la proteccin de derechos humanos, la reconciliacin nacional y la reforma judicial y asesorar y apoyar realizacin de un censo general). * Condiciones de seguridad: al igual que lo que ocurra en la resolucin 1511, en todos los casos se condiciona la participacin de las Naciones Unidas a las condiciones de seguridad imperantes en el terreno. * Conferencia sobre Irak: una de las condiciones impuestas por el Gobierno ruso haba sido la inclusin de un prrafo operativo por el que se estableciera que se convocara a una reunin internacional que podra apoyar este proceso. El PO 5 acoge favorablemente una reunin de esta ndole para apoyar la transicin poltica y la recuperacin de Irak, en beneficio del pueblo iraqu, y en aras de la estabilidad en la regin. La UE quiere celebrar una conferencia internacional sobre Irak una vez quede constituido el nuevo Gobierno el 30 de junio de 2004. Una delegacin de alto nivel

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viajar a Bagdad tan pronto como sea posible para reunirse con el nuevo jefe del Gobierno iraqu, Ayad Allawi. Uno de los interrogantes en torno a la figura del Allawi es si tendr aceptacin entre la poblacin iraqu, teniendo en cuenta su previa vinculacin con la CIA. * Finalmente, se introducen una serie de disposiciones en relacin con la lucha contra el terrorismo, el levantamiento del embargo de armas y la cuestin de las armas de destruccin masiva, entre otras.

VI. Conclusiones
La primera e inevitable conclusin a la que se puede llegar es que el conflicto blico en Irak fue ilegal, al hacerse al margen del rgimen de uso de la fuerza armada, previsto por el derecho internacional vigente. La guerra fue ilegal, innecesaria y, por ende, injusta. En palabras de la ex Secretaria de Estado de los Estados Unidos, Madelaine Albright, fue una guerra de eleccin y no de necesidad, aunque como ella misma puso de manifiesto, durante la presentacin de su libro de Memorias en Madrid, solucionar la situacin es una necesidad y no una opcin (25). En tal sentido, la aprobacin por parte del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas de la Resolucin 1546 (2004) puede ser vista desde un doble punto de vista. Por un lado, convalida, en cierto modo, la accin ilegal de las potencias ocupantes. Pero, por otro, representa una luz de esperanza, en la medida en que encarna la voluntad de la comunidad internacional de poner fin a una situacin de ilegalidad, confiriendo el marco adecuado para la bsqueda de una respuesta a las dificultades que conlleva la actual situacin. En este contexto, la Resolucin representa el fin de una etapa de ilegalidad, de actuacin de las potencias dominantes por fuera del sistema legal, para pasar a una fase signada por la devolucin de la soberana al pueblo iraqu, la constitucin de un Gobierno nacional que asume sus responsabilidades y el inicio de un proceso poltico, que debera culminar con la eleccin de un gobierno constitucional y democrtico. Asimismo, la Resolucin simboliza la superacin, al menos temporal, de viejas rivalidades que dividan a los Estados Unidos y el Reino Unido del resto de la comunidad internacional y que haban ocasionado fracturas tanto en Europa como en el continente americano. Es por ello que los iraques podrn contar con el apoyo de la comunidad internacional, que est activamente interesada en que este principio de solucin tenga un final exitoso, restaurando la seguridad y la prosperidad de este pas. En su presentacin ante el Consejo de Seguridad, el Asesor Especial del Secretario General, Lakhdar Brahimi, seal que tomar alrededor de 8 meses desde la formacin del gobierno interino antes de que un proceso electoral creble pueda tener lugar. En palabras de Brahimi, la solucin a las actuales dificultades de Irak tardar aos y no meses en producirse (26).

(25) CARBAJOSA, Ana; Albright asegura que la invasin de Irak alienta el terrorismo; El Pas, Madrid, 22 de junio de 2004, p. 4. Disponible en http://www.elpais.es/ articuloCompleto.html?d_date=20040622&xref=20040622elpepiint_6&type= Tes&anchor=elpporint (26) http://news.bbc.co.uk/1/low/world/middle_east/3785845.stm

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La Resolucin, por otra parte, representa una victoria diplomtica de los Estados Unidos (27) que obtiene el endoso de la comunidad internacional para llevar adelante el plan adelantado por Bush, aunque con las limitaciones impuestas a travs de la negociaciones que tuvieron lugar tanto informalmente como en el seno del Consejo de Seguridad. En este sentido, puede decirse que a lo largo del proceso negociador quedo evidenciada una amplia voluntad de arribar a un consenso, que qued plasmado en el texto de la resolucin 1546 (2004). Ahora bien, si la soberana devuelta a Irak ser una soberana plena es cuando menos cuestionable, de acuerdo al concepto moderno de soberana, tal como la entiende el derecho internacional contemporneo. En efecto, de acuerdo a Feldman (28), este concepto consta de tres componentes: soberana poltica internacional, soberana legal y soberana de facto. En el caso de Irak, tomando en consideracin el texto de Bush y la resolucin 1546 (2004), parecera que la soberana de Irak tendra los dos primeros componentes pero no el tercero, en tanto se mantenga la presencia de las tropas estadounidenses en ese pas y el nuevo Gobierno iraqu carezca de capacidad para defenderse contra eventuales ataques armados. Por otra parte, como sostiene Otterman, la resolucin es ambigua en lo que se refiere a la posibilidad del Gobierno interino iraqu de sancionar leyes o concluir acuerdos internacionales de largo plazo, dado que la misma establece, en su PO 1, que el Gobierno provisional ... asumir sus plenas funciones y autoridad ... para gobernar Irak, abstenindose al mismo tiempo de adoptar cualquier medida que afecte al destino del Irak ms all del perodo provisional limitado hasta que un gobierno elegido de transicin de Irak asuma el poder (29). La inseguridad contina siendo el principal obstculo para el retorno de las Naciones Unidas al terreno y para la implementacin del cronograma previsto en la Resolucin. Al respecto, el Secretario General de las Naciones Unidas manifest recientemente que las circunstancias no permiten el retorno de la misin y de su personal al pas, con el objetivo de apoyar el proceso de reconstruccin poltica y econmica despus de la ceremonia de traspaso de poder, prevista para el 30 de junio (30). El deterioro de la seguridad en Irak preocupa mucho en la sede de Naciones Unidas, hasta el punto que el Secretario General se mostr agradecido de que el Consejo de Seguridad hubiese incluido en el PO 7 de la Resolucin la expresin en la medida en que las circunstancias lo permitan. La inseguridad es una consecuencia directa de la inestabilidad y de las disputas internas entre las distintas facciones iraques y no hay elementos que permitan indicar que esa situacin mejorar con el traspaso del poder. Relacionado con lo anterior est la cuestin de la permanencia de las tropas de la Fuerza Multinacional, otro tema espinoso, dado que el propio Gobierno interino iraqu ha admitido que su presencia es necesaria. Sin embargo, en la medida en que los
(27) HOGE, Warren; Security Council, in a 15-0 Vote, Backs Measure on Iraq Turnover, The New York Times, 9 de junio de 2004. (28) Citado por Otterman, ver OTTTERMAN, Sharon; Full sovereignty for Iraq?, The Council of Foreign Relations, NewYork, 24 de mayo, disponible en http:// www.nytimes.com/cfr/international/slot1_052504.html (29) OTTTERMAN, Sharon; Full sovereignty for Iraq?, The Council of Foreign Relations, NewYork, 24 de mayo, disponible en http://www.nytimes.com/cfr/international/ slot1_052504.html. (30) http://www.un.org/apps/sg/offthecuff.asp?nid=596

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DOCTRINAS

Estados Unidos no han cedido en lo que se refiere al mando de sus tropas en Irak (31), resulta dudoso si el Gobierno iraqu tendr algn tipo de control poltico sobre las mismas, lo que obsta a considerar la transferencia de soberana como real y genuina. Sin embargo, ha habido un cambio de orientacin en el mandato de las fuerzas armadas estadounidenses, habindose pasado de operaciones de combate ofensivas a una misin de proteccin del nuevo Gobierno iraqu y de la infraestructura econmica de Irak, hasta tanto este pas reconstituya sus fuerzas de seguridad. El interrogante en este punto es quin se har cargo de la seguridad en el terreno si persisten los combates, ya que como los iraques lo han reconocido, ellos no estn en condiciones de asumir esta responsabilidad. Un factor de preocupacin es la lucha de poder entablada entre los diferentes grupos religiosos y nacionalistas iraques por el control del poder, los recursos y el mantenimiento de sus actuales privilegios. Una de las sealadas debilidades de la resolucin 1546 es la ambigedad en lo que se refiere al mbito de aplicacin temporal de la denominada Ley Administrativa de Transicin o constitucin interina, firmada el 8 de marzo de 2004, en la medida en que no est claro si esta norma tendr vigencia con posterioridad al 30 de junio de 2004. Est ambigedad, en parte debida a la fuerte oposicin del lder religioso shiita, el Gran Ayatollah Ali al-Sistani, deja a los kurdos en una posicin frgil (32). Los kurdos han amenazado con retirarse del Estado iraqu si la Ley Administrativa de Transicin no mantiene su vigencia y sus derechos de autonoma y veto a cualquier constitucin definitiva o su posicin de poder relativa se ven afectados. A pesar de las dificultades sealadas y que las divisiones generadas por el uso de la fuerza armada en Irak al margen de las normas internacionales vigentes en cierto modo continan (33), la resolucin 1546 (2004) constituye un valor en si misma, en la medida que restaura la legalidad internacional que haba sido quebrantada por el accionar de los Estados Unidos y el Reino Unido y los otros Estados que decidieron acompaarlos en este emprendimiento. La aprobacin de la resolucin en forma unnime, a la que Bush caracteriz como un catalizador para el cambio (34), demuestra un claro compromiso de la comunidad internacional por buscar una solucin a este acuciante problema. La Repblica Argentina mostr un claro respaldo hacia esa legalidad internacional al resistir a la presin de quienes emprendieron la accin armada para que se aportasen tropas a las fuerzas de ocupacin. Con ello se favoreci la posicin que sostiene que el derecho es el marco adecuado para resolver las controversias y que el uso de la fuerza

(31) El Secretario de Estado estadounidense, Colin Powell, ya haba manifestado que luego de la transferencia de soberana de la Autoridad Provisional de la Coalicin a un gobierno interino iraqu, las fuerzas de Estados Unidos trabajaran con su homlogos iraques, pero seguirn bajo mando estadounidense - http://lists.state.gov/SCRIPTS/ WA-USIAINFO.EXE?A2=ind0405d&L=WF-NOTICIAS&P=R2747-. (32) SAFIRE, William; The Resolutions Weakness, The New York Times, 9 de junio de 2004. Disponible en http://www.nytimes.com/2004/06/09/opinion/09SAFI.html (33) La reticencia de Francia a la aspiracin estadounidense a una presencia activa de tropas de la OTAN en la Fuerza Multinacional es un claro signo de ello. (34) SLEVIN, Peter y WRIGHT, Robin; U.N. Backs Plan to End Iraq Occupation, The Washington Post, 9 de junio de 2004.

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debe hacerse en el marco de las normas que regulan su empleo. El Consejo de Seguridad tiene capacidad para llevar adelante acciones coercitivas en la medida en que los Estados le confieran dicha facultad. Lo expresado precedentemente no puede hacernos perder de vista las limitaciones a las que est sometido el Consejo de Seguridad, ya que ste tiene capacidad de adoptar una decisin cuando ninguno de los miembros permanentes utiliza el derecho de veto. Asimismo, si bien se trata de un rgano capaz de crear normas jurdicas, es esencialmente un rgano poltico. Ahora bien, qu se hace cuando el Consejo de Seguridad no funciona? Cmo se resuelve la parlisis del Consejo? Es sustentable un sistema si no da respuestas a inquietudes reales y a veces justificadas de los principales actores? Como lo expresara en otras oportunidades (35), en casos como el de Irak (o anteriormente Kosovo, Bosnia, Timor u otros) los Estados se enfrentan a una cuestin compleja, en la cual se entremezclan consideraciones de tipo poltico, moral y jurdico, donde la legalidad y la legitimidad de las acciones de los estados no siempre estn en sintona. Para estos casos es que resulta necesario construir un nuevo consenso internacional. Es crucial, pues, que, en caso de aceptarse la posibilidad de intervenciones militares para restablecer la plena vigencia de los derechos humanos, incluido el de elegir libremente sus propios gobernantes, ella sea fruto de decisiones legtimas de la comunidad internacional actuando en su conjunto, y no de los intereses o interpretaciones individuales de algunos de sus miembros. Por lo tanto, la bsqueda de un nuevo consenso que se propone implica admitir esta realidad y construir un consenso de carcter limitado para aquellas situaciones donde sea posible actuar para prevenir o poner fin a situaciones que amenacen la paz y la seguridad internacionales. Hoy no parece razonable que la comunidad internacional permanezca impasible frente a situaciones como las de Irak, pero debe tenerse presente que la vigencia del derecho internacional constituye la base sobre la que se debe asentar la convivencia de la comunidad internacional y una defensa esencial para pases de relativa debilidad frente a los ms poderosos. En el caso de Argentina, como expresara el Canciller Rafael Bielsa, frente a la lgica del unilateralismo y la guerra preventiva, el multilateralismo no slo representa una opcin moral sino una opcin de supervivencia en un contexto mundial donde la institucionalidad est en crisis (36).

(35) Al respecto puede verse ARREDONDO, Ricardo; Intervencin humanitaria: el uso de fuerza como mecanismo de proteccin a los derechos humanos. Lineamientos para una posicin argentina, ISEN, Serie Documentos de Trabajo N 36, Buenos Aires, mayo de 2001. (36) http://www.cronica.com.ar/article/articleview/1086381304/1/20.

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