TEMA 6.

EL PRINCIPIO AUTONÓMICO EN LA CONSTRUCCIÓN DEL

ESTADO. EL PROCESO AUTONÓMICO

1. Autonomía y unidad

Esto punto ha sido tratado en la asignatura correspondiente del área de Derecho

Constitucional Instituciones y organización territorial del Estado. Nos remitimos a las copias
facilitadas en su momento sobre “La autonomía de las nacionalidades y regiones”, del prof.
PÉREZ TEMPS. Se adjuntan.

2. El proceso autonómico

A pesar del tiempo transcurrido desde la vigencia de la Constitución de 1978, y de la práctica

configuración del mapa autonómico, sigue teniendo interés describir las vías de acceso a la
autonomía, porque el status jurídico de las Comunidades Autónomas viene condicionado por ese
sistema, que es el que da las claves para su inicial clasificación. Por otra parte, como se trata de un
proceso dinámico, inacabado, habrá que contemplar no sólo su pasado preautonómico, sino
también su perspectiva de futuro a través de las posibilidades de reforma estatutaria.

A) LA FASE PREAUTONÓMICA

El proceso autonómico, al igual que ocurrió durante la Segunda República, tomó la salida sin
esperar a la promulgación de la Constitución, a través del restablecimiento de la Generalidad de
Cataluña, que se hizo por Decreto-Ley de 29 de septiembre de 1977. Este restablecimiento inicia la
fase de las preautonomías, que consistió, básicamente, en extender, también por Decreto-ley, el
régimen aprobado para Cataluña a otras partes del territorio nacional, que resultó así dividido en
su práctica totalidad (con la excepción de Madrid, Ceuta y Melilla, y Navarra, que siguió con su
régimen foral), prefigurándose el actual mapa autonómico.
Orgánicamente, el modelo preautonómico consistió en la creación de un órgano colegiado —
denominado Junta, Consejo o diputación—, que asumía los máximos poderes, y otro unipersonal —
el Presidente—, nombrado por aquél y, por último, otro colegiado a modo de gobierno. Los
contenidos competenciales de las preautonomías fueron más bien modestos, atribuyéndoles
funciones ejecutivas, incluidas las reglamentarias, en ámbitos cuya concreción dependía de la
técnica negociada de las transferencias, articuladas a través de comisiones mixtas.

B) LAS VÍAS DE ACCESO Y LAS CLASES DE COMUNIDADES AUTÓNOMAS

La desigualdad que la Constitución consagra se traduce en aceptar dos clases de autonomías:

la plena o máxima y la gradual, que, lógicamente, dan lugar a diversos niveles competenciales.
Estos dos niveles vienen determinados por los sistemas de acceso a una u otra clase de autonomía
que tampoco son uniformes, sobre todo en lo que a la autonomía plena se refiere, por lo que cabe
distinguir, según la vía prevista o utilizada, los siguientes supuestos:
 En primer lugar la Constitución de 1978 diseñó un camino especial para las Comunidades que
durante la vigencia de la Constitución de 1931 habían plebiscitado su Estatuto de Autonomía:
acuerdo de su órgano preautonómico superior, redacción de su Estatuto por una asamblea de sus
parlamentarios, acuerdo sobre el proyecto de Estatuto con la Comisión Constitucional del
Congreso, referéndum del cuerpo electoral de las provincias comprendidas en el ámbito territorial
y, por último, ratificación de los Plenos de las dos Cámaras de las Cortes (disposición transitoria
segunda que dispensó del procedimiento previsto en el art. 151 de la Constitución).
Este sistema fue el seguido para la aprobación de los Estatutos de Cataluña, País Vasco y Galicia,
debiendo resaltarse que el referéndum popular distó mucho de las exigencias democráticas previstas
en la Constitución de la Segunda República, puesto que no se exigieron mínimos de participación
ni quórum de votos afirmativos. Con un solo voto afirmativo, supuesta la abstención del resto del
cuerpo electoral, hubiera bastado para la creación de la Comunidad respectiva (la aprobación del
gallego se hizo con sólo el 14 por 100 de votos positivos).
El proceso más riguroso para el acceso a la autonomía plena y la aprobación del Estatuto fue el
previsto en el art. 151 de la Constitución y del que se liberaron, por lo dicho, las nacionalidades
mal llamadas históricas. El rigor consistió en que dicho precepto exigía que la iniciativa
autonómica fuera aprobada por las Diputaciones y por las tres cuartas partes de los municipios
de cada una de las provincias afectadas que representasen, al menos, la mayoría del censo electoral
de cada una de ellas, y que dicha iniciativa fuera ratificada mediante referéndum por el voto
afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia, siguiéndose después trámites
análogos a los descritos para el supuesto anterior.
Otra forma de acceso a la autonomía plena eludiendo el rigor del art. 151 —rigor en lo que al
referéndum popular para la iniciación se refiere, según se ha visto— ha sido el que podríamos llamar
proceso mixto de autonomía gradual, complementado con Ley Orgánica. Estas leyes orgánicas
tendrían la virtualidad —con un dudoso apoyo en el art. 150 de la Constitución— de extender
hasta niveles superiores o plenos las competencias que corresponderían de seguir el procedimiento
gradual regulado en los arts. 143 y 146 de la Constitución y sin esperar los cinco años previstos en
el art. 148.2 para ampliarlas. Éste fue el proceso de aprobación de los Estatutos y creación de las
Comunidades Autónomas de Valencia y Canarias, que pueden considerarse, sobre todo la primera,
con las mismas atribuciones competenciales que las hasta aquí reseñadas.
Para el acceso a la autonomía gradual (que permitía alcanzar, transcurridos cinco años, la
autonomía plena o máxima como en los supuestos anteriores), los arts. 143 y 146 de la
Constitución diseñaron un procedimiento más sencillo, prescindiendo en todo caso de cualquier
forma de consulta popular. La iniciativa del proceso se condicionó únicamente a la aprobación de
las Diputaciones interesadas —o al órgano interinsular correspondiente— y de las dos terceras
partes de los municipios población representara, al menos, la mayoría del censo electoral de cada
prbvi1da d isla. El proyecto de Estatuto sería, después, elaborado por una Asamblea compuesta por los
miembros de la diputación —u órgano interinsular— de las provincias afectadas y por los
parlamentarios, y elevado a las Cortes para su tramitación como proyecto de ley.
Las Comunidades Autónomas constituidas a través de este procedimiento estaban, en principio,
limitadas por el techo competencial establecido en el art. 148 de la Constitución. Sin embargo,
sólo el Estatuto de Cantabria ajustó sus competencias a ese límite, ya que los restantes Estatutos
incluyeron materias comprendidas en el art. 149 y propias de las Comunidades Autónomas plenas
(tales como desarrollo legislativo, promoción, prevención y restauración de la salud, coordinación
hospitalaria, instituciones de crédito cooperativo y Cajas de Ahorro, régimen minero y energético,
industria y comercio).
De todos los procesos expuestos se liberó la Comunidad Autónoma Navarra que, incluso, ha
conseguido marginar la técnica estatutaria, alcanzando las máximas competencias a través de lo que se
ha designado con la arcaica denominación de Amejoramiento del Fuero, y que ha servido también
para esquivar, al menos de momento, la posible incorporación al País Vasco, prevista en el
Estatuto de éste. El procedimiento seguido —que se ha tratado de justificar en la disposición
adicional primera—, que prevé la actualización de los derechos históricos de los territorios
forales, y en la derogación de la Ley Paccionada de 16 de agosto de 1841 y consiguiente
vigencia de la Ley de 25 de octubre de 1839, no ha sido otro que el muy simple de aprobar por
Ley Orgánica de 10 de agosto de 1982 el acuerdo alcanzado por la representación del Estado y
de la diputación Foral de Navarra.
Tras este proceso, que culminó con la aprobación el 25 de febrero de 1983 de los Estatutos
de Baleares, Extremadura, Castilla y León y Madrid, el mapa autonómico incluye diecisiete
Comunidades Autónomas, de las cuales seis son de autonomía plena (País Vasco, Cataluña,
Galicia, Andalucía, Navarra y Valencia) y once de autonomía gradual. A esto debe añadirse la
autonomía de las ciudades de Ceuta y Melilla cuyos estatutos fueron aprobados por Leyes
orgánicas 1 y211 995, de 13 de marzo, respectivamente.

C) LA IGUALACIÓN DE LAS COMPETENCIAS. LEY ORGÁNICA 9/1992, DE 23 DE

DICIEMBRE

La determinación del número de Comunidades Autónomas, sus competencias e, incluso, su

ámbito territorial, tal y como ha sido relatado, suponían sólo una fase dentro de un proceso
dinámico susceptible de ulteriores cambios.
Dentro de estos cambios, el más previsible era el del aumento de las competencias de las
Comunidades de autonomía gradual, por su conversión al grado superior. Este tránsito estaba
previsto en el art. 148 de la Constitución: “transcurridos cinco años, y mediante la reforma de
sus Estatutos, las Comunidades Autónomas podrán ampliar sucesivamente sus competencias
dentro del marco establecido en el art.149”.
La igualación de las competencias de las Comunidades de autonomía gradual con las del
nivel superior se ha llevado a efecto en virtud de los pactos autonómicos suscritos entre el
Partido Socialista y el Partido Popular en el año 1992, pacto que está en el origen y explicación
de la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, por la que se transfiere a aquellas Comunidades
Autónomas las competencias de titularidad estatal que permiten su igualación con las
Comunidades Autónomas de competencia plena. La citada Ley Orgánica se justificó en el art.
150.2 de la Constitución, que permite al Estado transferir o delegar en las Comunidades
Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materias de titularidad estatal
que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación y que ya había
permitido la ampliación inicial de competencias de Canarias y Valencia.
El proceso autonómico se ha desarrollado, y así continúa, sujeto a constantes conflictos ante
el Tribunal constitucional, a causa de las tentativas de las Comunidades Autónomas de llevar a
cabo interpretaciones unilaterales de tos títulos competenciales con objeto de ampliar sus
competencias. Pero, sobre todo, el proceso ha vivido en un clima de tensión y deslegitimación
constante, propiciado desde las Comunidades Autónomas «históricas», gobernadas por partidos
nacionalistas, con tendencias soberanistas o independentistas que hoy claramente postulan la
superación del marco constitucional y la ruptura de la unidad de España que consagra la
Constitución. De poco ha servido pues e1 sacrificio de liquidar, en beneficio de estas
formaciones políticas separatistas, el Estado liberal centralista y afrancesado que hizo realmente
iguales a todos los españoles: iguales en las leyes, en el acceso a los cargos de todas las
administraciones, e iguales ante los servicios públicos. Si la situación no es dramática es porque
un nuevo centralismo e igualdad, la europea, nos protege de un peligroso cantonalismo. Pero
ello no empece a que deba recordarse la responsabilidad de quienes desde la ignorancia histórica
o la falta de coraje ante los nacionalismos separatistas, o por ambas causas, nos embarcaron en
la aventura autonomista, pues por duro que resulte, como afirma SANTAMARÍA PASTOR:
“es de justicia decir que las dificultades con que hoy nos tropezamos y el retraso que sufre el
correcto funcionamiento del nuevo sistema son en buena parte imputables a los gravísimos
defectos estructurales del régimen de reparto de competencias; un régimen que sólo genera
incertidumbres, que impide gobernar y administrar con normalidad y espíritu cooperativo, y
que una fuente permanente de conflictos, de actitudes de recelo y hostilidad recíproca; un
régimen que, si no nos constaran la ignorancia, la improvisación, el arbitrismo y la falta de
sentido de la realidad con que fue montado, se diría hecho mal de propósito; un régimen, en fin,
por el que la historia pasará una cuenta implacable a quienes lo montaron y a quienes lo
sostuvieron como una conquista tan irrenunciable como absurda”.

3. Los Estatutos de Autonomía

La pieza jurídica esencial del sistema autonómico se localiza en un texto normativo, el Estatuto
de Autonomía. La Constitución renunció formalmente a definir de manera completa la estructura
autonómica del Estado: antes bien, el texto constitucional se limitó a implantar el marco general en
el que, paulatinamente, podía llevarse a cabo el establecimiento de cada una de las Comunidades
Autónomas y el desenvolvimiento de su correspondiente subsistema normativo. Pero, al
contrario de lo que ocurre en algunos regímenes federales, el proceso de instauración de cada
Comunidad Autónoma, la definición concreta de su régimen jurídico, organización y competencias,
no se abandona a la dinámica de las fuerzas políticas locales. La CE no apartó al Estado del
desarrollo del proceso autonómico, sino que, por el contrario, exigió que sea la propia ley estatal la
que ultime esta fase de instauración de cada Comunidad, definiendo su estructura básica y las
funciones o campos de actuación pública cuya responsabilidad se le encomienda.
El texto normativo que lleva a efecto esta operación se denomina Estatuto de Autonomía, al
que el art. 147.1 CE describe diciendo que será “la norma institucional básica de cada
Comunidad Autónoma”, en un doble sentido: institucional, en primer lugar, por cuanto el Estatuto
es la norma que instituye, que erige y hace nacer a la vida jurídica a un ente público antes
inexistente; e institucional, también, porque el Estatuto concreta el marco constitucional,
definiendo las instituciones políticas y administrativas de gobierno de cada Comunidad, y las
funciones que específicamente asume.
Pero el Estatuto no es una norma que tenga su origen en la Comunidad Autónoma (sería
imposible, porque es el Estatuto la que la hace nacer como entidad jurídica y política), sino una
ley del Estado y, específicamente, una ley orgánica, como dice taxativamente el art. 81.1 CE.
Pero no se trata de una ley orgánica como las demás, sino de una subespecie singular, ya que
tanto su procedimiento de elaboración y de reforma como su contenido material son diversos del
de las restantes normas de este tipo; es lógico, por ello, que la doctrina se haya planteado el
problema de su naturaleza jurídica, que pasamos a estudiar someramente.
Una norma como los Estatutos de Autonomía, de rasgos materiales y procedimentales tan
acusados, no podía dejar de suscitar debates teóricos acerca de su naturaleza jurídica; debates
planteados en torno a una serie de alternativas que, aunque relacionadas entre sí, suelen
presentarse de modo conjunto y con un alto grado de confusión.
Algunos de estos debates teóricos carecen, en realidad, de contenido jurídico: así sucede con
la discusión acerca de si el Estatuto es una norma estatal o autonómica (posición —la segunda—
difícil de sostener, si se tiene en cuenta que el Estatuto es la causa jurídica, no el efecto, de la
Comunidad Autónoma); o de si es o no una norma paccionada (lo que no admite una respuesta
unívoca, aunque es cierto que el procedimiento especial de tramitación de Estatutos contiene
elementos inequívocamente negociales). En realidad, se trata de discusiones políticas falsamente
revestidas de problemas técnico-jurídicos, que no deben detener nuestra atención.
Mayor entidad teórica, e innegables consecuencias prácticas, posee el problema de la
naturaleza jurídica del Estatuto en lo que se refiere a su posición en el sistema normativo
general: esto es, en lo que afecta a sus relaciones con las restantes normas que lo integran y,
especialmente, con la CE, con las restantes leyes estatales y con las leyes autonómicas.
1) La relación del Estatuto con la Constitución es, desde luego, la misma que la de cualquier
norma jurídica y que la de cualquier otra ley estatal., La CE, como lex superior, es una norma
jerárquicamente supraordenada a cualquier otra y, por supuesto, también a los Estatutos de
Autonomía: no sólo la elaboración y el contenido material del Estatuto deben atenerse
rigurosamente a los preceptos constitucionales, so pena de nulidad [art. 27.2.a) LOTC], sino
que, además, el texto de los Estatutos debe ser interpretado de modo conforme a la
Constitución, al igual que cualquier otra norma jurídica (SSTC 18/1982; 57/1982; 69/1982
y 71/1982).
2) La relación del Estatuto con las restantes leyes estatales puede ser descrita en términos
muy semejantes a los ya empleados para referirnos a la relación entre leyes orgánicas y
ordinarias. El Estatuto de Autonomía es una norma protegida y circunscrita por el
principio de procedimiento: del mismo rango que todas las restantes leyes y normas con
rango de ley, no puede, sin embargo, ser modificada ni derogada por ninguna de ellas;
ni, a su vez, puede modificarlas o derogarlas. Nos hallamos, pues, ante una pura relación
de separación, que no de rango, dado que el Estatuto sólo puede actuar —y sólo él puede
hacerlo—sobre un conjunto de materias predeterminado constitucionalmente.
Esta relación de separación no es, sin embargo, absoluta: el Estatuto y determinadas
leyes orgánicas estatales pueden coincidir en la regulación de concretas materias
(Administración de Justicia, art. 151.1, párr. 2.0; policías autónomas, art. 149.1.29.a;
competencias financieras, art. 157.3); en estas materias, y por expreso imperativo
constitucional, el Estatuto se encuentra subordinado a las prescripciones de tales leyes
estatales.
3) Por último, la relación del Estatuto con las leyes y demás normas autonómicas es,
nítidamente, de superioridad jerárquica. El Estatuto es la norma de cabecera del
correspondiente subsistema normativo, del que éste y todas las normas que lo integran
traen su causa y su fuerza de obligar. Estatuto y leyes autonómicas poseen ámbitos
coincidentes de actuación; las leyes autonómicas en ningún caso pueden contradecir el
Estatuto, so pena de nulidad (art. 28.1 LOTC), en tanto que una reforma del Estatuto
derogaría, incondicionalmente todas las leyes autonómicas que se opusieran a su nuevo
texto