MIGUEL ANGEL VIGLIOCCO

INDICE

URBANIZACION
Y
PLANEAMIENTO

Edición de
Civilidad

INSTITUTO PARA LA PROMOCION

DE LA VIDA MUNICIPAL, REGIONAL Y PROVINCIAL

1995
 I NDICE PAG 2

Nota a la segunda edición............................................................................... 7

la. Parte: La urbanización como proceso de cambio social. .................... ll

Capítulo 1: La ciudad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

l Juicios contradictorios sobre la ciudad ........................................................ 13

l En tomo a la caracterización de lo urbano .................................................. 15
a ) Dimensión morfológica de la ciudad .................................................. 17
b) Dimensión funcional de la ciudad ...................................................... 21
c ) Dimensión cultural y psicosocial de la ciudad. ................................... 22
l Hacia una definición de ciudad. .................................................................. 26
l Esencia y cambio en la ciudad. .................................................................... 29

Capítulo II: Vida urbana y urbanización. ................................................... 33

l El origen de la ciudad .................................................................................. .34

a ) Teoría evolucionista pura .................................................................... 34
b) Teoría del origen guerrero de la ciudad.. ............................................. 37
c ) Teoría del origen cultural de la ciudad ................................................ 39
d) La ciudad como impulsora de la agricultura y la ganadería. .............. 42
l Valoración de las teorías sobre el origen de la ciudad ................................. 43
l Diferencias entre el hábitat urbano y el rural .............................................. 48
l La ciudad antigua ......................................................................................... 51
l El proceso ulterior de evolución urbana ...................................................... 54

Capítulo III: Las dimensiones de la urbanización. .................................... 59

l Dimensión morfológica de la urbanización ................................................ 60

l Dimensión funcional de la urbanización .................................................... 66
l Dimensión cultural y psicosocial de la urbanización .................................. 69
a ) Urbanización y naturaleza ................................................................... 69
b) Urbanización y espacio ....................................................................... 70
c ) Urbanización y tiempo ........................................................................ 73
d) Urbanización y sociedad ..................................................................... 73
l Lo doméstico y lo cívico en las áreas metropolitanas ................................. 75
l Salud y seguridad en las áreas metropolitanas.. ........................................... 78

533
 PAG 3

Capítulo IV: Ciudad y urbanización en la Argentina: los orígenes del

poblamiento nacional ................................................................................... 83

l Características de la urbanización colonial .................................................. 84

l La ocupación del territorio argentino .......................................................... 87
a) Poblamiento indígena ......................................................................... 87
b) Poblamiento hispánico ........................................................................ 93
c) Población del territorio argentino al comienzo de la colonización ... 96
l División inicial del territorio ........................................................................ 97
l Población, sociedad y cultura en el Virreynato ........................................... 98
l Forma de la ciudad hispanoamericana ........................................................ 99
l Esencia urbana en la ciudad hispanoamericana ........................................ 107
l Lo público y lo privado en la ciudad hispanoamericana .......................... 109

Capítulo V: Ciudad y urbanización en la Argentina: concentración

espacial y centralización política. ............................................................. ll 5

l La ciudad en las reducciones misioneras ................................................... 115

a) Extensión territorial de las misiones ................................................. 116
b) Configuración física de las reducciones ............................................ 118
c) Conformación legal y funcional de las reducciones ......................... 121
l Período transicional del poblamiento argentino ....................................... 123
l El fortín como ocupación del territorio en zonas de frontera. .................. 126
a) El fortín como respuesta autóctona a necesidades locales.. .............. 126
b) Conformación física del fortín.......................................................... 127
l Etapa de poblamiento moderno................................................................. 128
a) Período de equilibrio espacial............................................................ 129
b) Otros orígenes de ciudades argentinas .............................................. 132
c) El auge pampeano-litoral ................................................................... 138
d) El crecimiento metropolitano ........................................................... 140
e) Causas del crecimiento metropolitano ............................................. 142
l Formas de organización espacial en la Argentina ...................................... 145
l Las dimensiones de la concentración ........................................................ 146
a) Concentración poblacional ............................................................... 147
b) Concentracibn económica ................................................................ 150
c) Los efectos de la concentración ......................................................... 152
l Conclusiones del análisis ........................................................................... 153

Anexo a los Capítulos IV y V: Cronología sumaria de hechos importantes

en el desarrollo territorial argentino . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155

534
 PAG 4
2a. Parte: Introducción a l Planeamiento físico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

Capítulo V I: E l planeamiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165

l La cuestión terminológica .......................................................................... 166

l La actividad de planificar ........................................................................... 170
a ) El planeamiento como técnica .......................................................... 17 1
b) El planeamiento como ideología ...................................................... 172
l El contexto histórico en el cual surge la idea de planeamiento ................ 173
a ) La aparición de las masas.. ................................................................. 173
b) La urbanización ................................................................................. 174
c ) El progreso técnico.. ........................................................................... 174
d) La cuestión social ............................................................................... 176
l Definición de planeamiento ...................................................................... 178
l Características del planeamiento ............................................................... 179
a ) Es un método racional ....................................................................... 179
b) Para la adopción de decisiones sociales ............................................ 180
c) Que permite la aplicación del conocimiento científico.. .................. 180
d) Al logro de metas específicas ............................................................. 181
e ) Orientadas al bien común ................................................................. 182
l El contenido del planeamiento .................................................................. 182
l Distintos tipos de planes ............................................................................ 183
a) Clasificación de los planes según los medios de
implementación previstos ................................................................. 183
b) Clasificación de los planes según el nivel de concreción ................. 184
c) Clasificación de los planes según su tiempo de duración. :. .............. 184
d) Clasificación de los planes según el enfoque .................................... 184

Capítulo VII: E l Planeamiento físico. ........................................................ 187

. Importancia del Planeamiento físico ......................................................... 188

l Evolución profesional del Planeamiento físico .......................................... 189
a ) Planeamiento físico como plástica y confort urbanos ...................... 190
b ) Planeamiento físico como técnica de reforma social ....................... 192
c ) Planeamiento físico como proceso .................................................... 199
l Principales corrientes dentro del Planeamiento físico como proceso.. ..... 202

Capítulo VIII: E l Planeamiento físico: los modelos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209

l Las propuestas teóricas: ideología y realidad ............................................. 212

l El modelo uculturalista» ............................................................................. 214
a ) La «ciudad jardín». ............................................................................ .216
l El modelo «antiurbano» ............................................................................. 219
. El modelo *progresista» .............................................................................. 222
a ) l.a «ciudad industrial». ....................................................................... 225
b) Los «CIAM» y la «Carta de Atenas,. .................................................. 228

535
 PAG 5
c ) Le Corbusier: la «Ciudad Radiante» ................................................... 230
l El utopismo liberado .................................................................................. 234
a ) La ciudad cósmica .............................................................................. 235
b) El «Helicoidal Skycraper» .................................................................. 236
c ) «Marina City» ..................................................................................... 236
d) El «Asentamiento tridimensional» .................................................... 237
e ) La «ciudad enchufable» ..................................................................... 237
l Balance de las teorías descriptas ................................................................. 239

Capítulo IX: El Planeamiento físico: las realizaciones y .

las nuevas tendencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245

. El informe previo y la estructuras comunitaria ......................................... 247

. Concreción espacial del Plan de Londres.. ................................................. 249
l La «unidad vecinal» .................................................................................... 251
l Las «nuevas ciudades» ................................................................................ 254
a ) Diseño de las «nuevas ciudades» ....................................................... 257
b) Balance de las «nuevas ciudades» ...................................................... 263
l Nuevas tendencias del Planeamiento físico ............................................... 264
a ) Del plan urbano a la estrategia territorial ......................................... 264
b) El plan regional del sudeste ............................................................... 265
c ) La «estrategia para el sudeste» ........................................................... 265
d) Estudio de la región Portsmouth-Southampton ............................... 266
e ) El «Esquema director de Bletchey» .................................................... 270
l Balance de las experiencias.. ....................................................................... 271

Capítulo X: El Planeamiento físico: las propuestas territoriales. . . . . . . . . . . . 275

l Concentración metropolitana: política territorial de los países

escandinavos ............................................................................................. .276
a ) Rol de la ciudad capital ...................................................................... 276
b) Desconcentración de las áreas metropolitanas ................................. 279
c ) Protección de la naturaleza ................................................................ 280
d) Importancia del transporte público .................................................. 280
e ) Balance del Planeamiento físico escandinavo ................................... 281
l Descentralización y acondicionamiento territorial en Francia ................. 282
a ) Los grandes conjuntos residenciales ................................................. 283
b) El «Plan de acondicionamiento y de organización general de
la región de París» .............................................................................. 284
c) El «Esquema director de acondicionamiento y de urbanismo
de la región Ile-de-France» ................................................................ 285
d ) Las ciudades nuevas .......................................................................... .287
e ) El Plan de Cergy-Pontoise .................................................................. 289
f) Papel del poder público en la gestión de las nuevas ciudades
francesas.. .......................................................................................... .292
g ) Las zonas naturales de equilibrio ...................................................... 295

536
 PAG 6
h) Centros reestructuradores del suburbio ............................................ 295
i) Las metrópolis de equilibrio ............................................................... 297
j) Balance evolutivo del Planeamiento físico francés.. .......................... 297
l El caso holandés ........................................................................................ .299
a ) La ejecución de los «polders» ............................................................ 299
b) El ordenamiento de la conurbación .................................................. 301
c ) Balance del planeamiento holandés.. ................................................ 302
l Opciones extremas de políticas territoriales concretas: los Estados
Unidos de Norteamérica y los países ex socialistas. .................................. 303
a ) El Planeamiento físico en los países ex socialistas ............................ 303
b) El Planeamiento físico en los Estados Unidos de Norteamérica.. ..... 308
l Balance de los ejemplos analizados.. .......................................................... 312

Capítulo XI: Panorama del Planeamiento físico en la Argentina. ......... 315

l Algunos antecedentes de planeamiento .................................................... 319

a ) El Planeamiento físico en los dos planes quinquenales.. .................. 321
b) Los estudios teóricos .......................................................................... 324
c ) El Sistema Nacional de planeamiento ............................................... 329
. El Plano director en las ciudades argentinas .............................................. 334
l El Código de planeamiento como instrumento del Plano director .......... 338
a) Objetivos de planeamiento planteados por el Código ..................... 340
b) Medios de acción propuestos por el Código .................... ..!. ............. 341
c ) Organización del Código ................................................................... 344
l El «Plan de desarrollo» como variante del Plan regulador ........................ 347
l El planeamiento a escala metropolitana en la Argentina.. ........................ 352
a ) La situación actual ............................................................................. 353
b) La evolución previsible.. .................................................................... 356
c) El «Esquema director» ........................................................................ 357
d) Síntesis y evaluación del «Esquema director» ................................... 362
. La continuidad de los estudios en el Area metropolitana bonaerense...... 363
a) El «Estudio preliminar de transporte de la Región Metropolitana» . 363
b) La continuidad de la organización del espacio metropolitano ........ 368
l La escala provincial del Planeamiento físico en al Argentina ................... 371
a) El Sistema Provincial de Planeamiento y Acción para el desarrollo. 371
b) Una «Estrategia» para el desarrollo y la modernización en la
provincia de Buenos Aires ................................................................. 374
c) Acciones urbanas en el Plan Trienal 1989/1991 ................................ 384
. Balance y perspectivas del Planeamiento físico en la Argentina ............... 387

Capítulo XII: Descentralización, desconcentración y planeamiento

físico: el ejemplo del traslado de la Capital Federal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391

l El traslado de la Capital Federal en el marco del desarrollo territorial

argentino . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 392
a ) Traslado de la Capital y descentralización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393

537
 PAG 7
b) Diagnóstico de la centralización argentina ....................................... 397
c) El Municipio asfixiado ....................................................................... 399
d) Incapacidad del Gobierno local para brindar los beneficios de
la vida en común ............................................................................... 400
l Traslado de la Capital e intereses territoriales argentinos ......................... 402
l El contexto histórico de la cuestión de la capitalidad ............................... 404
l La ubicación de una nueva capital ............................................................. 406
. Análisis del trazado urbano de la nueva Capital Federal ........................... 407
l Creación de una nueva provincia y subdivisión de Buenos Aires ............. 411
l Papel del Planeamiento físico en el proceso de estructuración territorial 413
l Municipio y asociación de municipios ...................................................... 414

Capítulo XIII: Principales corrientes contemporáneas

del Planeamiento físico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 417

l El planeamiento «ecologista» ..................................................................... 419

a) Ecología y urbanización ..................................................................... 420
b) El «ecodesarrollo» en términos urbanos. La ecalidad de vida» ........ 422
c) Carácter ambivalente del ecologismo ............................................... 422
l El planeamiento «autonómico» ................................................................. 428
a) Proposiciones del planeamiento «autonómico» ............................... 429
b) Instrumentación del planeamiento «autonómico» .......................... 431
c) Critica a la instrumentacibn del planeamiento «autonómico»
en el medio urbano ....................................................................................... 434
l Planeamiento, avance científico y tecnocracia .......................................... 439
a ) Planeamiento tecnocrático y mundialismo ...................................... 441

3a. Parte: E l método del Planeamiento físico. .......................................... 443

Capítulo XIV: El proceso de planeamiento de los usos de la tierra:

los objetivos y el análisis ............................................................................ .445

l Las etapas del proceso de planeamiento de los usos de la tierra ............... 446
l Determinación de los objetivos .................................................................. 449
a) Clasificación de los objetivos ............................................................ 450
b) Proceso de trabajo con los objetivos ................................................. 451
c) Medios de acción ............................................................................... 456
d) Clasificación de los medios de acción.. ............................................. 456
e) Consecuencias de la aplicación de los medios de acción ................. 457
f) Clasificación de las consecuencias ..................................................... 457
g) Relaciones entre objetivos y medios de acción ................................. 458
l Investigación .............................................................................................. 459
a) Recolección de los datos .................................................................... 459
b) Métodos de recolección de datos ...................................................... 461
c) Análisis ............................................................................................... 463

538
 PAG 1
Capítulo XV: El proceso de planeamiento de los usos de la tierra:
e l diagnóstico y las proposiciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 467

l Diagnóstico ................................................................................................. 467

a ) Proceso de elaboración de un diagnóstico ........................................ 468
b) Cuestiones involucradas en la determinación del futuro.. ............... 469
c) Planeamiento físico y determinación del futuro .............................. 470
d) Proyección separada de los principales aspectos de la realidad ....... 472
e ) Proyección global de la estructura urbana ........................................ 473
f) Efectividad de las técnicas de elaboración de pronósticos ................ 476
l Plan ........................................................................................................... 477
a) Clasificación de planes ...................................................................... 477
b) Partes componentes del plan ............................................................ 477
c) Proceso de confección del plan ......................................................... 479
l Implementación ......................................................................................... 481
a) Discusión y decisión .......................................................................... 481
b) Ejecución ........................................................................................... 482
l Evaluación .................................................................................................. 483
l Secuencia cronológica del proceso de planeamiento

de los usos de la tierra ................................................................................... 483

Capítulo XVI: El proceso de planeamiento del transporte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 487

. Clasificación de los modos de transporte .................................................. 488

l Caracterización del problema del transporte ............................................. 489
l Clasificación de los estudios de transporte ................................................ 490
. Estudios de corto y mediano plazo ............................................................ 490
l Estudios de largo plazo ............................................................................... 502
. El Planeamiento físico y el problema del transporte ................................. 514

Notas bibliográficas ....................................................................................... 517

 1" PARTE

La urbanización
como proceso
de cambio social
INDICE CAPÍTULO 1

La ciudad

La ciudad es tan vieja como el hombre, si bien el antecedente mas antiguo

actualmente conocido se remonta, estimativamente, al ano diez mil antes de
Cristo. Es cierto que, de entonces al presente, cada cultura ha forjado diferentes
tipos de ciudades pero, no obstante las distinciones que podamos hacer, todas
ellas guardan rasgos esenciales de una naturaleza común que las identifica y dis-
tingue de otras formas de hábitat. Es importante reflexionar sobre dicha natura-
leza ya que de su comprensión adecuada pueden derivarse los criterios concretos
de actuación. Esto es cierto toda vez que, como veremos, la evolución profesio-
nal del urbanismo es pródiga en ejemplos de propuestas e intervenciones en el
medio urbano que por desconocimiento produjeron males mayores que los que
pretendían solucionar o bien, concluyeron en ejercicios teóricos sin aplicación
práctica evidente y constituyendo cabales ejemplos de los extremos utópicos a
que la imaginación humana -sin el contrapeso de lo real-, puede alcanzar.
Esta reflexión, previa al intervenir, es más urgente hoy día porque si bien
todo período histórico aportó su propia idea de ciudad, a partir de los centros
existentes, de las necesidades comunes y de los valores vigentes en la población,
en ninguna época la humanidad ha vivido en aglomeraciones urbanas en tal
alta proporción como en nuestros días, ninguna ha asistido a un desarrollo y
multiplicación de las ciudades tan importante como los que hoy registramos.
La amplitud de este hecho merece que nos detengamos para analizar sus dimen-
siones, alcances y contenidos.

Juicios contradictorios sobre la ciudad

La evolución urbana corrió diversas suertes. Una misma ciudad, Roma por
ejemplo, ha atravesado por épocas diferentes que configuraron urbes muy dis-
tintas entre sí.
Europa occidental no ha conocido una gran civilización (en el sentido de
cultura urbana) más que en dos momentos de la era cristiana: durante los tres
primeros siglos en la cuenca mediterránea y a partir de fines del siglo XIX en
todo su territorio, excepto un despertar urbano relativo en los siglos XI, XII y

13
XIII. Durante el resto del tiempo, es decir, cerca de doce siglos, el occidente no
ha poseído más que un horizonte rural, solamente interrumpido por pequefías
ciudades aisladas.
En la concepción medieval, la ciudad y el campo se oponen y distinguen
entre sí a simple vista. “Las ciudades son poblaciones amuralladas”, sefíala Mau-
rer’. En el espíritu de los ciudadanos de la edad media, toda la actividad urbana
debía desarrollarse en el interior de sus murallas. Cuando el crecimiento pobla-
cional o los requerimientos económicos lo hacían necesario, las murallas se
corrían incorporando nuevos territorios hasta entonces rurales. Por oposición,
el campo era el país llano, la tierra descubierta y sujeta a las incursiones invaso-
ras. Para las poblaciones rurales, la ciudad aparecía como un abrigo seguro don-
de se asentaban los órganos de gobierno temporal y espiritual y donde se habían
concentrado los espacios adaptados y las actividades de comercio, intercambio,
educación, etcétera. A pesar de estas funciones las ciudades eran pequefias, per-
maneciendo aisladas en medio del amplio paisaje rural que era dominante y en
el cual vivía la mayor parte de la población.
En el siglo XIX esta situación se modificó de raíz. La aparición de las indus-
trias manufactureras, la concentración fabril, el desarrollo de nuevos medios de
transporte y comunicación, fueron el origen del cambio. Desde entonces, el
fenómeno, complicándose cada vez más, no ha cesado de acentuarse y genera-
lizarse. Las ciudades siguen multiplicándose y creciendo. Las zonas más pobres
como África, Asia e Iberoamérica, han conocido una auténtica explosión urba-
na, evidenciando que este proceso no es exclusivo de los países centrales.
Las grandes capitales iberoamericanas sufren también problemas de alta
concentración, con el agravante de circunstancias propias que complican nota-
blemente su situación, tales como la proliferación de tugurios, la existencia de
extensas áreas obsoletas y carencia de servicios básicos. En la mayor parte de
nuestros países, una buena proporción de la población urbana tiene un origen
bastante reciente. Si bien la impronta colonizadora espafiola fue la vida urbana,
el crecimiento de las ciudades se hizo lento y vacilante en la mayor parte de
Iberoamérica. A falta de una condición urbanizadora como la industria, nues-
tros centros urbanos se afianzaron en el cumplimiento de actividades de gobier-
no, administración, comercio, culto, defensa, etcétera, constituyéndose en agru-
paciones terciarias de estructura urbana estacionaria, producto de una actividad
económica constante. La exigua información disponible indica que aún a co-
mienzos del presente siglo, el desarrollo urbano en la mayoría de los casos, era
reducido. Las únicas naciones con más del 10% de su población total en ciuda-
des de por lo menos veinte mil habitantes eran: Argentina, Chile, Uruguay y
Cuba. Los movimientos realmente masivos de personas hacia las ciudades prin-
cipales no comenzaron, con excepción de Argentina y Venezuela, hasta después
de 1920. En el afro 1950, el 25% de la población iberoamericana era urbana y de
ella, 17% vivía en ciudades mayores de cien mil habitantes. Para circunscribir-
nos a nuestra realidad territorial, como referencia de la amplitud del fenómeno,
es indudable que la dinámica urbana nacional ha sido históricamente creciente.
Ya en 1947 el 44% de la población argentina vivía en ciudades de cien mil habi-
tantes y más, solamente superada entonces por los Estados Unidos de Nortea-

14
mética. Actualmente, el 60% de las personas ocupa esas áreas, pero el grado
mayor de concentración lo da el hecho de que tan sólo tres grandes centros
urbanos de más de un millón de habitantes cada uno, reúnen al 46% de la po-
blación mientras que una sola conurbación constituida por el Gran Buenos Ai-
res y el Gran La Plata -el 0,2% de la superficie continental- agrupa a casi cua-
tro de cada diez argentinos.
En este contexto, la relación campo-ciudad se ha invertido y la ciudad ejerce
su influencia sobre el territorio, imponiendo una peculiar concepción de vida a
todo el espacio habitado. De un simple foco de concentración aislado en medio
de un paisaje preponderantemente rural la ciudad pasa a ser el hábitat domi-
nante, extendiéndose sin limitaciones sobre los campos y cubriendo la visual.
Cuando nos acercamos a la Capital Federal por carretera o en avión, tenemos
realmente la impresión de que la ciudad ocupa todo el espacio visible, cerrando
el horizonte. Asimismo, tiende a urbanizar la totalidad del territorio, ya que en
las instituciones y empresas en ella localizadas se toman las decisiones que afec-
tan al país en su conjunto. Los medios de comunicación social, la populariza-
ción de la radiotelefonía y de la televisión por su parte, se han encargado de
difundir aún entre las comunidades más aisladas, ciertas formas y tipos de com-
portamientos derivados de valores característicos de la gran ciudad, uniforman-
do actitudes, demandas y desplazando tradiciones y entrafiables estilos de vida.
Esta situación ha motivado valoraciones contradictorias sobre el hecho
urbano, al momento de emitir juicios sobre su significado. Frank Lloyd Wright
y Le Corbusier, de tan opuestos planteos arquitectónicos, coinciden en sus opi-
niones sobre la ciudad. “La ciudad es una excrecencia cancerosa y el hogar de la
chusmocracia”2, señala el primero; “la ciudad radioconcéntrica, industrial y
moderna es un cáncer que goza de buena salud”3, asiente el segundo. Ya bastan-
te tiempo antes, Juan Jacobo Rousseau, con su reconocida incapacidad para los
matices, había opinado que: “las ciudades son el hondo abismo donde se hunde
el espíritu humano”4.
Otros, con una apreciación totalmente opuesta han destacado que “la ciu-
dad ofrece condiciones de perfeccionamiento que, de suyo, no puede encontrar
el hombre en soledad. Precisamente en la ciudad se aúnan los esfuerzos de cuan-
tos en ella se han albergado con el propósito de acrecentar los valores humanos
de la vida. La ciudad es efecto y causa de perfeccionamiento”5. Este juicio ha
sido compartido por los grandes moralistas de todos los tiempos, como Platón,
Plutarco, Dante o Cicerón quien, según lo destaca la cita del comienzo, ha ala-
bado a los fundadores de ciudades comparándolos a los dioses, puesto que ha
visto reunidos en ellas los beneficios de una auténtica vida humana.
Parece imposible que ambos tipos de opiniones puedan referirse a la misma
realidad, haciéndose necesario analizar más detalladamente los componentes del
hecho urbano y como el proceso de urbanización los ha ido modificando.

En tomo a la caracterización de lo urbano

Podemos intentar una precisión de los elementos generales que caracteri-

zan a una ciudad. De por sí, la tarea no es sencilla. Como señalan Chabot y

15
 Beaujeu-Gamie+, el mismo vocabulario con el cual expresamos nuestras ideas
resulta bastante impreciso. Si esto es así en Francia, mucho más lo será entre
nosotros dado que mientras en otros idiomas existen dos terminos para distin-
guir los aspectos básicos del hecho urbano (“Town, y “City” en inglés; “Ville” y
“Cite” en francés) el nuestro presenta “ciudad” como portador de los dos signi-
ficados que en otras lenguas están diferenciados: es a la vez el Estado, el gobier-
no, la sociedad, ya que no en vano comparte su raíz latina “civitatis” con la
palabra “civilización”, sugiriendo que lo opuesto a lo urbano es lo bárbaro, es
decir, la vida rústica, sin ley, orden ni libertad, y también, como sinónimo de
urbe, el hecho físico-espacial, el sitio sede de las instituciones sociales y de las
casas familiares de los hombres.
Estas simplificaciones expresivas dificultan una tarea ya de por sí compleja
y han sido fuente de no pocas confusiones y equívocos. Subsiste, obviamente,
la necesidad casi instintiva de distinguir entre ciudad y campo -10 urbano, de
lo que no lo es- no solo como espacios y paisajes diferentes, sino también for-
mas de vida, valores y pautas de comportamiento distintas y hasta opuestas.
Empero, los criterios sugeridos o aplicados para mensurar esta separación distan
mucho de ser homogéneos. Ni aún dentro de un mismo campo, aparentemente
simple como la separación cuantitativa entre lo urbano y lo rural, existe acuer-
do. En los países escandinavos, por ejemplo, una localidad de 200 personas te-
nía categoría de ciudad; en Corea, un núcleo, para ser considerado tal, debía
reunir, por lo menos, 40.000 habitantes. Entre estos extremos se ubican, según
las naciones, las más variadas cifras. En nuestro país, los criterios fueron cam-
biando con el tiempo. Así, en el primero y segundo censos nacionales de pobla-
ción se adoptó una base subjetiva de determinación de lo urbano, según la cual
este carácter se discernía en forma individual para cada localidad de las respec-
tivas épocas, en función de una apreciación cualitativa que tenía en cuenta la
índole de las viviendas y de las calles, la disponibilidad de infraestructura de
servicios, de centros sanitarios, escuelas, oficinas públicas, etcétera.
El tercero, cuarto y quinto censos de población aplicaron un criterio cuan-
titativo con la fijación de un número mínimo de habitantes, por debajo del cual
no se reconocía el carácter urbano de los asentamientos. Ese mínimo fue de 2.000
personas, sin que se sepa cuáles fueron las razones que sirvieron de fundamento
a dicha cifra, salvo el hecho de que la misma era la que usaban los censos fran-
ceses de la época.
Posteriormente, se soslayó fijar un límite, sustituyendo a éste por la idea
del Ncontinuo», considerando que en la realidad, más que un corte brusco, se
constata una cierta gradación y diferencia de matiz, sin la ruptura y oposición
de una cifra absoluta. Este es el concepto registrado en los más recientes censos
argentinos. Más allá del hecho cierto de que es muy difícil precisar las diferen-
cias entre una localidad «urbana» de 2.001 habitantes y otra «rural» de 1.999
pobladores, es evidente que la fijación de un mínimo cuantitativo proporciona-
ba una base común de comparaciones para todas las disciplinas sociales y que la
teoría del «continuo rural-urbano» no puede reemplazar. Como lo expresa Kel-
vin: acuando uno puede medir y expresar cuantitativamente lo que dice, cono-
ce algo sobre ello, pero mientras no puede medir o expresarse en cantidades, su

16
conocimiento es escaso y poco satisfactorio».’ Es posible que el límite de dos
mil habitantes fuese arbitrario, pero no cabe duda de que una ciudad debe po-
seer una cantidad y una densidad poblacional mínimas y permanentes, que
aseguren determinados tipos de comportamientos funcionales, culturales y psi-
cosociales identificatorios de lo urbano. Esta ha sido la opinión común de una
cantidad creciente de investigadores sociales, los cuales comparten, como ha-
cen notar Hatt y Reiss, «el criterio formal de que una definición científica de los
fenómenos urbanos se satisface plenamente al definir a las comunidades sola-
mente en términos de su singularidad demográfica... La mayoria de las llamadas
variables urbanas, por lo tanto, son consideradas como consecuencias causales
de la variación en el tamaño y la densidad de poblaci6n».s Es precisamente el
análisis de dichos comportamientos lo que proporciona la base de las distintas
definiciones de la ciudad que se han propuesto. Es que, constituyendo el tema
más recurrente de nuestra época, la ciudad, que ha suscitado opiniones tan dis-
pares, atrajo la atención de distintos especialistas cada uno de los cuales ha
mostrado una faceta diferente, pero parcial, del mismo fenómeno. Así, una ex-
plicación de la ciudad debe, necesariamente, hacer referencia a múltiples di-
mensiones características de lo urbano. Ya Federico Ratze19 había sugerido una
definición de ciudad basada en la consideración simultánea de diversos aspec-
tos que, agrupados por afinidades, determinan una suerte de dimensiones pro-
pias del hecho urbano. Estas características pueden reunirse, con un fin exposi-
tivo, en tres grupos: una dimensión morfológica, una dimensión funcional y
una dimensión cultural y psicosocial que merecen tratarse separadamente.

a) Dimensjón morfológica de la ciudad

Toda ciudad tiene que ser una aglomeración densa, con un límite más o
menos preciso, es decir, conformar un «espacio edificado, limitado por una Ií-
nea envolvente que encierra a todos los edificios contiguos»,10 por oposición al
hábitat rural o aldeano de viviendas aisladas o espaciadas.
La constante morfológica se manifiesta así, por una concentración míni-
ma de personas y consiguientemente, de espacios adaptados, desde un centro
hacia los bordes y una estructuración en zonas concéntricas de usos de la tierra
y actividades complementarias e intervinculadas, dentro de un ámbito físico y
legal que entre nosotros fue conocido como «ejido urbano», es decir, según las
Partidas de Alfonso el Sabio, «el común de cada ciudad, villa, castillo u otro lu-
gar». Las ciudades medias argentinas y en particular las bonaerenses, proporcio-
nan ejemplos de esta conformación. Lo primero que resalta de su análisis es la
unidad morfológica derivada de la adopción, casi sin excepciones, del trazado
en damero, con calles paralelas y perpendiculares entre sí, cortándose en ángu-
los rectos en puntos más o menos equidistantes, producto de la aplicación de
los principios de diseño que fueron cristalizados por las leyes de Indias.
El origen compositivo es la plaza central ubicada normalmente en el me-
dio, constituyendo la primera de cuatro zonas concéntricas que se extienden
desde ese centro a la periferia, a saber:
1) la plaza principal -como dijimos- que si bien comúnmente carecía de

17
 Ocupación tradicional del suelo.
Concentraciones urbanas aisladas en medio del paisaje rural.

18
los portales preceptuados por las leyes, era el epicentro de la composición urba-
na y núcleo apto para la convivencia cívica. El carácter especial de la plaza que-
da realzado por los espacios adaptados que en su derredor se localizan: siempre,
la casa de gobierno y el templo parroquial y comúnmente, la escuela, la comisa-
ría y otros edificios representativos «del común». El ámbito de la plaza es gene-
ralmente amplio por lo que una parte de ella -a veces uno o dos de sus lados-
se utiliza para reuniones, paseos, encuentros artísticos y personales;
2) rodeando a la plaza, la zona urbana, caracterizada por su división en
parcelas pequeñas donde se encuentran las áreas residenciales más densas y se
presta la totalidad de los servicios urbanos de higiene e infraestructura. A inter-
valos más o menos grandes aparecen plazas menores que al crecer la ciudad,
constituyen la base de núcleos secundarios con localización de templos, ofici-
nas, escuelas y actividades sanitarias y comerciales subsidiarias. En esta zona se
desarrolla también un distrito urbano característico: la calle comercial que ge-
neralmente se extiende entre la plaza central y la estación del ferrocarril -una
vez trazado éste- constituyendo el camino más corto entre ambos espacios
adaptados y el foco de la actividad peatonal urbana. Allí se llevan a cabo la mayor
parte de las transacciones mercantiles.
La zona urbana estaba delimitada muy frecuentemente por «bulevares*,
calles anchas, generalmente de doble mano, con paseos peatonales y canteros
centrales, aptos para el encuentro, con toda la utilería adecuada a ello (veredas,
faroles, bancos, fuentes, etcétera);
3) rodeando a la urbana, la zona de quintas, caracterizada por una densi-
dad menor, una división más extensa de la tierra y usos del suelo apropiados al
abastecimiento primario de los habitantes de las dos primeras áreas. En ella se
localizan: granjas, quintas, pasturas, etcétera, dedicadas preferentemente al uso
intensivo de huertas y tambos;
4) por último y rodeando a la anterior, la zona de chacras, de menor con-
centración poblacional y parcelaria, dedicada a la agricultura y ganadería de
abastecimiento urbano.
Las cuatro áreas delimitadas constituyen el territorio de dominio munici-
pal en la mayoría de las provincias argentinas y conforman el ámbito físico de
lo que, entre nosotros, se llamó ciudad. Esto es destacado por Amilcar Razori al
señalar que en nuestro país «cuando se considera el caso particular de la funda-
cibn de ciudades... se llega a la conclusión de que la denominación «ciudad»
comprende no sólo el espacio destinado a la misma población urbana y a la
vecindad de sus casas, sino también a extensiones de tierra que se dan en el
momento primario como término y jurisdicción*.11 En este contexto, es evi-
dente que el concepto de densidad y contigüidad es relativo a cada zona del
ejido, no obstante que existe una evidente separación entre el área de chacras -
la menos compacta- y la zona propiamente rural, cuya división de la tierra
perfila un límite evidente y fácilmente observable como lo muestra la simple
visualización de las restituciones geográficas de cualquier ciudad media bonae-
rense, elaboradas por la Dirección de Geodesia.
En su conjunto, las cuatro áreas enumeradas se complementan y apoyan
mutuamente: la zona urbana proporciona los servicios y actividades comercia-

19
les no sólo a sus pobladores sino también a los de las zonas de quintas y chacras,
mientras que éstas últimas aportan los productos primarios que la primera ne-
cesita para su sustento, proporcionando el mercado donde se comercializa di-
cha producción. De este modo, la ciudad es una estructura equilibrada y conte-
nida en sí misma que proporciona al habitante una relación adecuada entre lo
público y lo doméstico sin que la naturaleza de ambos fenómenos se desdibuje
o sufra menoscabo. La neta separación de ambos tipos de vinculación, se logra-
ba en nuestras ciudades mediante la formación de una edificación continua de
fachadas que proporcionaba a los pobladores espacios privados, junto a un ac-
ceso directo a los espacios públicos. Se creaban así dos ámbitos que si bien se
vinculaban fácil y directamente, existían como separados: las plazas y calles en
las cuales las recovas, el edificio municipal y otros espacios públicos, tenían un
carácter representativo cívico y el de las casas familiares con sus patios y jardi-
nes, cuyo carácter <<privados quedaba asegurado. Cuando no existía el tránsito
automotor, la fachada constituía una separación suficiente de ambas esferas y
pertenecía más a lo público que a lo privado. Este esquema cubre las necesida-
des de la vida urbana, de modo tal que, en su origen, la tradicional cuadrícula de
nuestras ciudades tuvo una justificación funcional. Pero su extensión incontro-
lada, unida a los problemas emergentes de este tipo de trazado urbano, deriva-
dos del tránsito automotor, genera una serie de situaciones de congestión y
obsolescencia que hoy encontramos en nuestras áreas metropolitanas.
Debe destacarse el hecho de que el límite urbano, regido por el gobierno
local, abarcaba por igual tanto personas y familias dedicadas a las actividades
comerciales, artesanales y de servicios, como a las de producción primaria in-
tensiva; con todo, el grueso de la población presenta un sesgo especializado de
sus tareas confiriendo una peculiar caracterización funcional al hecho urbano
que pasaremos a analizar.

b) Dimensión funcional de la ciudad

Muchos autores han señalado, después de Ratzel, que un elemento impor-

tante de la ciudad debía basarse en la actividad dominante desarrollada por sus
habitantes. Generalmente, clasificando a la actividad económica en los tres gru-
pos clásicos: primario (agricultura, ganadería, silvicultura, pesca y caza); secun-
dario (industria manufacturera) y terciario (comercio y servicios), es obvio que
en las ciudades se desempefian, con preponderancia, las actividades secunda-
rias y terciarias. Así, Pirenne expresa que la ciudad es «una localidad cuyos habi-
tantes, en lugar de vivir del trabajo rural se dedican al ejercicio del comercio y de
la industria>p.12 En esta misma línea, F. von Richthofen define a la ciudad como
«una aglomeración cuyos medios normales de existencia consisten en la con-
centración de las formas de trabajo que no están consagradas a la agricultura
sino principalmente al comercio y a la industria». l3 Al introducir el concepto de
umedio normal de existencia» esta última caracterización precisa mejor el ca-
rácter funcional de la población urbana: no se trata del único tipo de activida-
des que dentro del ámbito de la ciudad se desempefian ya que como hemos
verificado, en el ejido urbano viven personas dedicadas a actividades primarias,

21
sino de aquellas que, por su importancia relativa en el conjunto, constituyen la
base exportadora del centro urbano, es decir, lo que la teoria económica deno-
mino «actividades básicas* por oposición a aquellas que se prestan solamente
para consumo de la población local. En este sentido, es evidente que la base
exportadora de la ciudad la constituyen las actividades secundarias y terciarias.
Una idea semejante se halla en Walter Christaller, l4 constituyendo el fundamen-
to de su célebre teoría de los lugares centrales y en Toinbee quien enfatiza en el
mismo tema, desde la perspectiva de una caracterización parcial, cuando sefiala
que auna ciudad es una agrupación humana cuyos habitantes no pueden pro-
ducir, dentro de sus límites todo el alimento que necesitan».15
Es decir que, mis allá de su aspecto morfológico, las ciudades muestran
una peculiar caracterización funcional. Geógrafos, sociólogos y urbanistas han
investigado las actividades emergentes de esa caracterización: industriales, co-
merciales, financieras, culturales, religiosas, políticas, administrativas, militares,
sanitarias, recreativas, etcétera. Según la importancia dominante de una entre
las demás, la personalidad y la fisonomía de una ciudad serán diferentes. Tal será,
fundamentalmente, una ciudad mercado, tal otra un centro universitario, la de
más allá un complejo industrial. Habrá también ciudades turísticas como Villa
Gessel o Mar del Plata, ciudades de culto y peregrinación como Luján o ciuda-
des administrativas como La Plata. Efectivamente, todas presentan una más
amplia variedad de funciones de lo que esta denominación sugiere. Pero lo que
debe remarcarse es que sus actividades preponderantes son constitutivas de su
forma de ser y que todo en ellas lleva su marca: los edificios, los espacios y otro
tanto, si no más, las manifestaciones sociales y culturales, su modo de irradia-
ción y sus relaciones con una zona de influencia más o menos amplia. Es que,
como senala Chabot,16 puede asimilarse la función que en una ciudad predomi-
na a la profesih que desempeíía una persona: algunos individuos son ingenie-
ros, médicos o carpinteros, a su vez, en los ratos libres pueden dedicarse a cuidar
su jardín, cambiar el cuerito a una canilla o arreglar su automóvil, sin que por
ello se los considere también jardineros, plomeros o mecánicos.

c) Dimensión cultural y psicosocial de la ciudad

Ni la caracterización física ni la funcional bastan para identificar la reali-

dad urbana que, además, debe configurar un medio apto para el desarrollo de
un estilo de vida distinto del rural. Varios autores han insistido sobre este aspec-
to del modo de vida wbano, al que sin duda, la especialización funcional contri-
buye a formar. Así Park sefiala que ese espacio edificado dentro del cual las perso-
nas se dedican a un tipo predominante de actividad económica, es también uun
conjunto de tradiciones, así como de las actitudes organizadas y de los senti-
mientos que son inherentes a dichas costumbres y que se transmiten mediante
dicha tradición. En otras palabras, la ciudad no es tan sólo un mecanismo físico
y una construcción social. Interviene en los procesos vitales de los seres huma-
nos que la integran; es un producto de la naturaleza y, en particular, de la natu-
raleza humana».”
Son numerosos los tratadistas del tema que han destacado los rasgos prin-

22
Cartografía del paisaje rural argentino, de hábitat individual disperso.

23
 cipales de esas actitudes conformantes de un estilo peculiar. Entre ellos, la dis-
minución de la fertilidad ocupa un lugar destacado. Hoy en día los demógrafos
concuerdan en el origen voluntario de este fenómeno que es, en efecto, el resul-
tado de restricciones deliberadas sobre la procreación practicadas consciente-
mente por las poblaciones urbanas: la limitación de la familia por medios anti-
conceptivos se origina en la ciudad. El deseo de alcanzar un mejor nivel de vida
parece ser la consideración que por sí sola ha inducido al habitante de las ciuda-
des a reducir el tamaño familiar. En una economía industrial de mercado es
necesario un desembolso para obtener mercaderías o servicios y los gastos cre-
cientes para criar y sobre todo, mantener hijos, deben competir con otras de-
mandas en el presupuesto familiar. Por su parte, la vida urbana hace difícil aco-
modar grandes familias en viviendas donde no hay suficiente espacio.
Paralelamente, los lazos familiares son comúnmente mucho más débiles
que en el medio rural y la familia deja de constituir una unidad económica y
social. No son tampoco los lazos de vecindad tan fuertes entre los habitantes de
la ciudad, dando origen a un hecho genuino de la sociedad urbana: la libertad
de vinculaciones o de asociación no sólo de cada familia, sino también de todo
individuo, dentro de su marco. Esta forma de relación es connatural a la ciudad,
ya que las personas que actúan familiarmente no se agotan en ello, sino que
también pertenecen a otros ámbitos y grupos que responden a valores e intere-
ses distintos de lo específicamente doméstico.
Típico de la integración ciudadana es lo que los sociólogos llaman «rela-
cibn secundaria». El fuerte control social del pequeño poblado se diluye en el
ámbito urbano. En el pueblo rural, cada uno se relaciona con el resto en función
de su pertenencia a algún grupo familiar o intermedio y este hecho proporciona
una cierta estructuración de las vinculaciones que da por sentado determinados
tipos de comportamientos de las personas que se encuentran. Uno de los he-
chos más curiosos evidenciado a la sensibilidad del habitante metropolitano,
en contacto con los pequeños núcleos de provincia, lo constituye la constata-
ción de que los comentarios -a veces maliciosos- expresados sobre el desem-
peno de personas determinadas, no se refieren a éstas por su nombre sino que
trata de ellas como «el hijo de fulano o de mengana», constituyendo esa ads-
cripción familiar, según los casos, un agravante o atenuante de la participación
juzgada.
Por contraste, la condición urbana agrega la posibilidad de lo individual,
sólo verificable donde los hombres se relacionan entre sí, sin que estén suficien-
temente ubicados en categorías comunes. Este carácter de lo urbano lleva tam-
bién a acrecentar lo fortuito de los encuentros. Cada uno en la ciudad está suje-
to a la relación con personas cuya forma de reaccionar desconoce y a las cuales
no puede evitar: la mayoría de los conductores de automóviles particulares por
las calles de nuestras ciudades, considera que los accidentes y conflictos en que
se ven involucrados se deben, no tanto, a su imprudencia o impericia en el
manejo, como a la actitud imprevista de su prójimo circunstancial. Esto señala
una característica fundamental de la vida urbana: si el hombre ha de dominar
una situación en la cual se encuentra sin capacidad de conocer las posibles acti-
tudes de las personas que lo rodean, se hace necesario un ordenamiento exte-

24
Cartografía del paisaje urbano por aglomeración.

25
rior de las conductas. Constituye un rasgo típico de lo urbano que, en la medida
de la disminución del control familiar y de los grupos intermedios, aumente el
control de una autoridad central: la municipalidad que, necesariamente condu-
ce con su actuación, a una peculiar conformación de lo público.
En el pueblo de campaña es muy difícil mantener algo en la esfera privada.
La descripción de la vida cotidiana efectuada por Mumfordla de la ciudad me-
dieval, es característica de este hecho que, por otra parte, todos podemos encon-
trar en nuestras pequeñas localidades provincianas. La existencia de lo domés-
tico y de lo público como ámbitos separados de la vida del hombre, ~610 cobra
sentido pleno en la ciudad. La autoridad pública en ésta, tiene como misión
esencial la consolidacibn de un marco civilizado positivo, desarrollando formas
de comunicación que establezcan puentes sobre la separación real entre indivi-
duos y grupos intermedios, sin que estos desaparezcan.
Con todo, la vida urbana no se caracteriza únicamente por la relación use-
cundariap, con su incompleta integra&%. Esta es tan solo una condicibn previa ”
ineludible de lo urbano que urge, precisamente, atenuar. La vida urbana se ex-
presa, más substancialmente, allí donde, a pesar de esta deficiencia, existe vin-
culación y trato multiplicado con los demás, derivándose de ello una enorme
cantidad de posibilidades personales. En la ciudad, la cercanía de muchas fami-
lias juega un papel decisivo en el desarrollo de esta riqueza social. Por razones
simplemente estadísticas se multiplican las ocasiones de encontrar compañía
cuyas características espirituales, actitudes o inquietudes se aproximan o se di-
ferencian de las propias. La ciudad aumenta las posibilidades de realizar pro-
yectos que fuera de ella no se hubieran siquiera insinuado. De esta manera, ofre-
ce mil combinaciones de distintas clases a los espíritus ingeniosos y a los carac-
teres organizados. El pequeño pueblo puede presentar dificultades para confor-
mar la más sencilla agrupación recreativa o cultural, en la ciudad no existe nin-
guna idea, por singular que sea, que no pueda tomar cuerpo en una asociación.
Esta breve referencia a los componentes culturales y psicosociales del he-
cho urbano muestra que la ciudad ha sido creadora de libertades y fuente de
plenitud humana. En cuanto tal, constituye un organismo complejo de difícil
captación que ha llevado a Marcel Poette a considerarla «un ser vivo que habita
la tierra»lg y consecuentemente, poseedora de una peculiar forma de ser. Para
decirlo con palabras de Max Sorrezo auna ciudad no representa solamente una
masa de edificios alineados a lo largo de la calle, un conjunto de individuos lle-
gados de todos los puntos del horizonte y, por así decirlo, intercambiables. Sus
habitantes no permanecen en el lugar solamente por la presión de las necesida-
des y de los intereses económicos. Tienen en común una tradición, una manera
de sentir y de expresarse, un cierto temperamento... comprender a una ciudad
es ir más allá de sus monumentos, más allá de la historia inscripta en sus pie-
dras, es reencontrar la manera de ser de sus habitantes,.

Hacia una definición de ciudad

Conforme con la descripción anterior de los componentes urbanos, puede

decirse que la ciudad constituye a la vez un hecho cuantitativo y morfológico,

26
un hecho funcional y un hecho cultural y psicosocial que, en definitiva, da sen-
tido a los cambios producidos por el fenómeno de la urbanización, aunque no
bastan para describir la esencialidad de lo urbano, ya que al no senalar su dife-
rencia específica, soslaya la radicalidad de ser de la ciudad. Siendo un hecho
natural, en el sentido de que responde a la naturaleza del hombre, se hace evi-
dente que su razbn de ser debe encontrarse en aquellas exigencias de esa natu-
raleza, que no son plenamente satisfechas por la familia ni los restantes esta-
mentos en que la tendencia social del hombre se manifiesta. Esto fue senalado
por Jean Daujat al mostrar como objetivo natural de la ciudad, el constituir «un
centro en tomo al cual las aldeas y los campos se agrupan con la finalidad de
recibir de él y de encontrar en él, todo aquello que les falta para poder participar
de la vida civilizada».21
Dentro de esta línea de razonamiento, lo que la ciudad aporta a las fami-
lias y en general, a las asociaciones de todo tipo que, en su conjunto, constitu-
yen el orden social, es el marco -tanto físico como social- en el cual es posible
a los hombres, alcanzar la plenitud de una vida virtuosa, entendida esta, al modo
de Santo Tomás, como objetivo de la política. Donde se concreta una posibili-
dad semejante, es decir, cuando la vida familiar está en constante relación con
el intercambio, la participación en la vida cívica no es un presupuesto teórico ni
mera expresión de deseos, sino forma diaria de relación social. Esto posibilita la
manifestación de niveles elevados de vida pública como lo es, esencialmente, la
actividad política. Hay en la ciudad-y esto constituye, como veremos, su prin-
cipal diferencia con la metrópoli moderna- una relación equilibrada entre la
vida doméstica y la vida pública. La esencia de lo urbano es, precisamente, crear
una esfera pública, tanto en lo morfológico como en lo social, en relación estre-
cha con la vida familiar, sin que la naturaleza de ambas se desdibuje o sufra
menoscabo. Cuanto más eficientes y diferenciadas son estas dos esferas y a la
vez, más se respeten en lo que tienen de propio e insustituible, tanto más ciudad
es una urbe. La ciudad constituye así la pieza esencial del orden de la vida públi-
ca, una comunidad de hogares asentados en un sitio determinado y reunidos
para alcanzar ciertos servicios que por sí solos no pueden lograr. En ella además,
se localizan funciones educativas, se atiende a la salud, tanto material como
espiritual de los habitantes y se desempenan actividades de producción, inter-
cambio y consumo, pero que en sí no constituyen sino accidentes en la vida de
la ciudad y no alcanzan, consiguientemente, para definirla.
Esta razón de ser de lo urbano como realización de lo cívico hace a la ciu-
dad sinónimo de Municipio, términos intercambiables e indisolublemente uni-
dos desde el mismo origen entre nosotros. De hecho, como ya lo hemos sefiala-
do, la implantación urbana fue el modo de vida típico del colonizador. Ralph
Gakenheimer destacó uque los espanoles que llegaban, esperaban ser, e insis-
tían en ello, habitantes de ciudades. Incluso los de origenes rurales en Espaila,
tenían intereses comerciales en una ciudad antes de lanzarse a las colonias... No
cabe duda que una extraordinaria proporción de inmigrantes eran verdadera-
mente oriundos de ciudades, puesto que las noticias sobre las conquistas deben
de haber sido muy conocidas entre ellos y máximas las oportunidades para alis-
tarse... El efecto se refleja en la ausencia de comunidades agrícolas europeas en

27
América» .22 Espana, heredera directa de la civilización grecolatina concibib a la
comunidad humana como fundamentalmente urbana y esencialmente comu-
nal. Aunque larga, merece la pena transcribir la descripción que hace OrtegaU
de esta realidad: *griegos y latinos aparecen en la historia alojados... dentro de
urbes, de poleis. Este es un hecho del que hay que partir sin más» y que aporta
t<al repertorio humano una gran innovación: la de construir una plaza pública y
en torno, una ciudad cerrada al campo. Porque, en efecto, la definición más
certera de lo que es la urbe y la polis se parece mucho a la que cómicamente se
da del cafibn: toma usted un agujero, lo rodea de alambre muy apretado, y eso
es un calion. Pues lo mismo, la urbe o polis comienza por ser un hueco: el foro
o ágora; y todo lo demás es pretexto para asegurar ese hueco, para delimitar su
dintomo. La polis no es, primordialmente, un conjunto de casas habitables, sino
un lugar de ayuntamiento civil, un espacio acotado para funciones públicas. La
urbe no está hecha, como la cabafia o el domus, para cobijarse de la intemperie
y engendrar, que son menesteres privados y familiares, sino para discutir sobre
la cosa pública. Nótese que esto significa nada menos que la invención de una
nueva clase de espacio, mucho más nueva que el espacio de Einstein.. . Al despa-
rramamiento vegetativo por la campifia sucede la concentración civil en la ciu-
dad. La urbe es la supercasa... la creacibn de una entidad más abstracta y más
alta que el oikos familiar.-
La convivencia cívica, es decir, política, que genera el gobierno de la socie-
dad es la principal razón de ser de la ciudad y alcanza su máxima expresión en
occidente. Lo que en la repetida ensenanza del hecho urbanístico llamamos con
cierta inexactitud «ciudadN caldea, egipcia, hitita, etcétera, no es más que el
palacio, casa fortaleza de un sefior poderoso o de un grupo dominante, alrede-
dor del cual se localizan viviendas, siempre precarias, de la multitud de servido-
res y soldados. Babilonia, considerada una de las maravillas antiguas, que asom-
br6 y escandalizó a la concepción austera del profeta hebreo,” con su vida acti-
va de comerciantes, soldados, artesanos, prostitutas y sacerdotes, fue una ciu-
dad incompleta en la acepción arquitectónico-social de la palabra. La diferencia
no estriba tanto en sus dimensiones morfológicas, funcionales, culturales y psi-
cosociales como en lo cívico: también en Nínive y en Tebas existía un espacio
libre frente al palacio fortaleza, o al templo del dios local, rodeado de un con-
junto heterogéneo de casuchas, cuarteles, graneros y dependencias reales, dife-
renciándose en lo externo del acampo primordial», pero la característica del uso
de ese espacio por la población, es lo que senala la diferencia. El espacio urbano
frente al templo o al palacio caldeo, asirio o egipcio, era un lugar vedado al
pueblo, salvo cuando se requerfa de él como marco adecuado a la pompa real o
sacerdotal; contrariamente el ágora, la plaza greco-romana y desde allí, hasta
nuestras leyes de Indias, es el espacio común usado por los ciudadanos para todas
aquellas actividades que trascienden el marco de lo individual y lo familiar,
particularmente la actividad política.
De este modo la ciudad occidental es, por su propia naturaleza, la res publi-
ca o, como la definiera Aristóteles: *una asociación de seres iguales que aspiran
en común a una existencia dichosa y fácil,. 25 En este sentido debe entenderse lo
dicho por Ortega en la cita anterior al sefialar que la ciudad es una *entidad m4.s

28
altas que el conjunto de familias que en ella habita. Esta valoración no implica
orden de importancia sino de amplitud. Por eso, la realidad urbana debe confi-
gurarse de modo tal que responda a las exigencias naturales de la familia en
sociedad. Así, la ciudad es más que un mero lugar para habitar o la disponibili-
dad más o menos adecuada de servicios de recolección de residuos, pavimento,
alumbrado, agua corriente o desagües cloacales. Eso es necesario pero no sufi-
ciente, sino que debe constituir el ámbito común dentro del cual es posible al-
canzar la plenitud de una vida auténticamente humana. La ciudad es una reali-
dad política y eso constituye su diferencia esencial con la colmena o el hormi-
guero. Es la ciudad una realidad emergente de la misma naturaleza humana:
reunión de un cierto número de familias sobre un territorio determinado, cuyo
fin es el bien común municipal. No existe así, ciudad sin historia, lo que cons-
tituye su formidable ligazón con el pasado: ula ciudad es la terru pabum y, por
tanto, la patria, en su seno, los padres que la habitaron, familia por familia, fue-
ron tejiendo su historia»;26 pero tampoco sin lo geográfico, es decir, sin el espa-
cio común identificado como un sitio y una situación determinados, una deli-
mitación espacial, un terreno exclusivo, una parte de suelo edificada para des-
envolver, a través de actividades e instituciones, la sociabilidad humana.

Esencia y cambio en la ciudad

Coincidiendo en ello con San Agustín, 27 Santo Tomás de Aquino seiiala

que la vida social se realiza fundamentalmente en la familia, la aldea y la ciu-
dad, en base a una tesis ontológica: que el hombre es, para todo hombre: anatu-
raliter familia& et amicus».28 Mas recientemente, Heidegger ha reconocido este
dato ontológico que proyecta al hombre hacia esos grupos primarios, sostenien-
do que el ser hombre implica un user-con».29 De acuerdo con ello, la ciudad
puede considerarse enlace entre familias y aldeas, surgida precisamente para que
éstas resuelvan sus problemas comunes según una red de costumbres y leyes. La
ciudad es un cuerpo subsidiario de la aldea rural y una continuidad natural de
ella, a la que integra y congrega, brindándole los altos niveles de vida civilizada
que no puede alcanzar por sí. Lejos de absorberla y eliminarla, constituye su
coronación política. Es por lo tanto la ciudad un organismo natural, un verda-
dero cuerpo intermedio de valor fundamental porque su permanencia, su es-
pontaneidad y sus valores más propios constituyen el soporte y la trama funda-
mental de la historia misma de la vida social.
Por eso, su importancia no puede limitarse a la simple naturalidad consti-
tutiva, esto es, a su raíz ontológica, siendo tal vez su proyeccibn deontológica la
que más claramente evidencia el papel decisivo que le corresponde en la vida
social. Esta vertiente de lo urbano fue subrayada por el pensamiento griego clá-
sico, principalmente por Platón y Aristóteles, para quienes el problema de la
sociabilidad constituía, ante todo, una cuestión etico-política. Platón centra su
interés en el cómo de la sociedad, a través de sus funciones y configuración,
subrayando así el pluralismo social, es decir, la existencia de partes sociales
menores con sus funciones propias, dentro del seno mismo de la ciudad, conce-
bida asimismo, como concreción de la polis. 3o Aristóteles sigue esta misma lí-

29
nea de pensamiento, enfatizando el carácter subsidiario del hecho urbano. En la
ciudad, según Aristóteles, el individuo logra su perfeccionamiento, en su seno
se alcanzan los fines de la familia31 y a través de ella se logran la grandeza moral,
lo bueno y lo bel10.~~ La urbe contemporánea no necesariamente constituye un
ámbito en el cual se cumplen estos cometidos, precisamente porque en ella se
ha perdido el carácter deontológico propio de lo urbano. El crecimiento masivo,
la centralización de decisiones que ha hecho desaparecer esas partes sociales
menores integrantes de la ciudad, ha uniformado comportamientos y actitu-
des, transformando al ciudadano -persona integrada de sus estamentos natu-
rales- en un individuo, es decir, alguien carente de patrimonio y linaje que ha
perdido toda ligazón con el pasado y con el sitio. Esta despersonalización *tien-
de a suscitar conformismos masivos en la medida en que los individuos disgre-
gados se hallan sumergidos en el seno de enormes conglomerados, contra los
cuales su capacidad de resistencia es tanto más débil cuanto que no pueden re-
currir al apoyo de auténticas comunidades y que en nuestras aglomeraciones
urbanas, con su estrujamiento y apelotonamiento, los fenómenos de masa tien-
den a degenerar en fenómenos de multitudes, con todo lo que esta palabra com-
porta de gregario e infrahumano».33
Derivado del contenido deontológico de lo urbano es preciso considerar
también sus historicidad teleológica, esto es, la mutabilidad de sus formas de
organización y la variabilidad de los fines en aquello que no afecta a su esencia.
Las ciudades se configuran históricamente de diversos modos o, al menos, de-
ben configurarse de modo diverso si quieren hacerse presentes con eficacia en la
misma historia. Ello no significa otra cosa que su participación en la historici-
dad esencial al hombre, que no es pura ontologicidad, aunque tampoco sea pura
historicidad: «las obras del hombre y las instituciones en las que vive, aún aque-
llas estrictamente naturales, no son absolutas en su estructuraci6n y conflgura-
ción social, esto es, en la ordenación de sus elementos al logro de sus flnes».34
Así, la ciudad -estamento natural- ha experimentado a lo largo de los siglos el
impacto de la historia y de las circunstancias, configurándose conforme a un
pasado y a un presente reflejados en su aspecto físico; es que si de verdad la
historia es vida vivida, la urbe es historia hecha arquitectura. Dicha historicidad
del hombre y de los espacios e instituciones en que vive no es sino un reflejo de
su misma fuerza creadora que va encontrando nuevas soluciones a los proble-
mas que la dinámica de la historia presenta. Esta visión de la ciudad exige de ella
su acomodación a lo histórico, obviando todo dogmatismo que impidiera la
perfección del hombre que en ella vive y dentro de un momento histórico con-
creto. El núcleo esencial de lo urbano es, aunque importantísimo, solo un as-
pecto de la totalidad existencial de la ciudad. El hombre, que es quien la confi-
gura y estructura, debe moldearla conforme a las circunstancias históricas, sin
renunciar a lo propio constitutivo y esencial de ella. Sin ese reconocimiento de
la historicidad estructural de la ciudad, existe el peligro de su fosilización en la
que la ineficiencia sería su nota más característica. Ineficiencia que no solo debe
considerarse desde el punto de vista de su funcionamiento material, sino sobre
todo en la razón de ser de lo urbano. Renunciar a la historicidad de la ciudad es
aceptar como inevitable su decadencia o, peor aún, tomar como progreso lo que

30
es declinación, disminucibn de ser. En esto se fundamenta precisamente la ne-
cesaria intervención humana para modelar la ciudad adecuada a sus circunstan-
cias y a su esencia. Es que la exigencia de historicidad significa, en suma, un
factor de perfeccionamiento y de eficacia para las ciudades sin el cual, éstas ter-
minan siendo organismos muertos.
Esta historicidad no es mero devenir sin sentido, sino conformidad a plan:
debe acomodarse en todo momento a lo esencial de lo urbano. Sin respeto a su
propia naturaleza se produciría la autodestrucción o la corrupción, con el con-
siguiente perjuicio de los individuos y estamentos menores que la integran y de
la ordenación total de la vida social. Sólo a partir de esta comprensión es factible
una intervención cierta y efectiva en la ciudad, respetuosa de su propia natura-
leza. Como lo señalara Bardet hace ya 50 años: «la ciudad, cristalización de es-
tados sociales cumplidos, es un acumulador de adquisiciones culturales, un or-
gano de transmisión y de perpetuación de todas las artes y de todas las ciencias.
Es la más grande obra de arte colectivo». 35 «Es necesario ante todo, sentir viva a
esa aglomeración, expresión de una civilizacibn que como todo ser viviente,
sigue el gran ciclo universal. Este ser colectivo nace, se desarrolla, alcanza cierto
techo y después declina hasta extinguirse...w.36
A esta luz puede observarse el proceso de crecimiento registrado durante
los dos últimos siglos, tan rápido y masivo que la misma noción de ciudad apa-
rece superada. Han surgido nuevos conceptos descriptivos que intentan reunir
además de los antiguos centros urbanos, a las localidades vecinas que, antes in-
dependientes, se vinculan cada vez más estrechamente, aún en el caso de no
estar físicamente unidas sin solución de continuidad. Se ha dado a estos conjun-
tos los nombres de «aglomeración urbana», «área metropolitana», «conurba-
ción», «región urbana», «megápolis» o «nebulosa», tan confusos e indetermina-
dos como la realidad que tratan de designar y conformando una tema suficien-
temente complejo como para merecer un análisis pormenorizado que haremos
más adelante. No obstante y a partir de lo dicho, si la ciudad es algo más que una
concentración de personas a distancias variables de un «centro», regidas mera-
mente por la ley de la oferta y de la demanda para constituir el basamento de un
espíritu solidario al estilo más arriba explicado, resulta desde ya evidente que -
como señalara Bergson- «no es agrandando la ciudad como llegaremos a la
humanidad, no es por simple expansión o amplificación que se pasa de una
sociedad cerrada a una sociedad abierta»37 y por lo tanto, no toda evolución
comporta, necesariamente progreso, sino también degeneración ya que, en esen-
cia, el problema de la gran metrópoli de hoy es básicamente moral y se reduce,
en sus términos más simples, a una inadecuación entre la naturaleza de la ciu-
dad como ente vital y la «urbe» material que la alberga. Desde este punto de
vista, la aglomeración moderna que sólo por inercia seguimos llamando «ciu-
dad» es el resultado de la violación del orden normal de la vida y al mismo tiem-
po, atomización, <<porque al romper la jerarquía se rompe el principio de unidad
y se deja libre expansión a las causas de multiplicación que son las inductoras de
la muerte. La muerte no es más que la disgregación de lo uno en lo múltiple».3*
Cuando el factor económico se rebela contra lo político, como ha ocurrido en la
sociedad derivada de la revolución francesa, la ciudad se deforma, se agiganta y

31
a la vez se desintegra, negando su propia razón de ser. Como lo hiciera notar Pío
XII hace ya más de cuarenta afios: alas ciudades modernas, con su constante
desarrollo y sus aglomeraciones humanas, son el producto del dominio intere-
sado del gran capital sobre la vida econ6mica; y no sólo sobre ella, sino también
sobre el mismo hombre» .3p Dominio manifestado en el desprecio del pasado,
que es desprecio de la vida, en una preferencia por lo cuantitativo frente a la
calidad, que es usura y desconsideración por el semejante, en la pérdida de la
satisfacción de las necesidades humanas de identificación y de reconocimiento,
que no son otra cosa que el reencuentro cotidiano del hombre con sus raíces. *El
triunfo definitivo de la mentalidad burguesa y sus preferencias económicas han
inspirado una filosofía de la historia que trata de explicar el decurso de nuestra
existencia en la tierra como un negocio bien o mal logrado de instalación utili-
taria. Las grandes y las pequeñas ciudades de nuestro tiempo parecen confirmar
este aserto y si no fuera por el temor que acecha solapadamente en la conviven-
cia de las grandes metrópolis y busca organizar el poder sobre las almas, podría-
mos creer en el triunfo definitivo de esta ideaw.40 Pero, es precisamente en el
íntimo, profundo, casi excluyente sentimiento de insatisfacción del hombre
frente al medio que ha creado, donde radica la posibilidad de retornar su vincu-
lacibn con los espacios que reconstruyan las raíces geográficas, psicológicas y
cívicas, en última instancia, que forjen el reencuentro del hombre con su linaje
para que la ciudad sea de nuevo la «civitas», el uoikos» común, donde encontrar
el punto de reunión y concordancia. La caracterización morfológica, funcional
y psicosocial de la moderna metrópoli no es sino la consecuencia, el simple re-
flejo, de la desintegración de la ciudad que ha perdido su ser.

32
 INDICE CAPÍTULO 11

Vida urbana y urbanización

Toda referencia al proceso histórico de ocupación del suelo por el hombre

-es decir, en otros términos, su transformación en territorio- debe hacer hin-
capié en dos aspectos que, aunque estrechamente vinculados, pueden y deben
ser distinguidos: la forma de vida urbana, por un lado, y el desarrollo de la urba-
nización, por el otro. La diferencia entre ambos conceptos ha sido frecuente-
mente expresada por la importancia que asume en la sociedad, la proporción de
población total que vive en ciudades. Así, aunque se conoce la existencia de
centros urbanos desde muy antiguo, la urbanización, entendida en el sentido
de que la mayor parte de los habitantes de un Prea sean urbanos, es relativamen-
te reciente y si bien en algunos países parece atenuarse, en otros está producién-
dose todavía a ritmo acelerado.
La simple distinción cuantitativa no expresa adecuadamente las profun-
das modificaciones que la urbanización provoca en el estilo de vida urbano, afec-
tando tanto a lo morfológico y funcional como, sobre todo, a lo cultural y psico-
social. Siendo evidentes por sí mismas esas modificaciones, no lo son tanto las
interpretaciones que sobre su significado han efectuado distintos especialistas
al momento de juzgar sus causas y valorar sus efectos. Así, mientras algunos
enfatizan en el deterioro que la urbanización generalizada ha producido en la
identidad original de la ciudad, otros ven en aquel fenómeno el pleno desarro-
llo de las potencialidades de lo urbano, en un proceso evolutivo necesariamente
progresista que partiendo de la aldea pre-alfabeta, culmina en Ecumenópolis,
especie de urbe mundial extendida sin solución de continuidad a lo largo de los
continentes.
La opinión que sobre el tema se tenga, condiciona fuertemente el análisis
de los hechos. Esto es evidente en la formulación de hipótesis sobre el sentido y
rol de la ciudad, particularmente en base al conocimiento de sus orígenes. Debi-
do a que los datos que tenemos sobre las ciudades prehistóricas se basan en
conjeturas más o menos fundadas a partir del estudio de restos materiales frag-
mentarios, únicos elementos con que cuentan la Arqueología y la Etnología, la
necesaria reconstrucción de motivos, intenciones y finalidades, reviste muchas
veces el carácter de ponderaciones subjetivas y parciales, dadas como verdades

33
científicamente demostradas. Esto ha sido evidente en la exageración que se ha
hecho del papel protagónico de las ciudades en la antigüedad, llegando a ha-
blarse de una «revolución urbana»’ conduciendo con el empleo del término a
cierta confusión conceptual y metodológica fundamental. En efecto: «el énfasis
sobre el carácter revolucionario de la aparición de la ciudad, acentúa en forma
unilateral algo que, a lo sumo, es uno entre varios rasgos de la transformación
cultural. Por ejemplo Childe, que se afana por acostumbrar a sus lectores a la
idea de revolución, fomenta de esta manera opiniones histbricas sumamente
problemáticas. Y su énfasis unilateral sobre la urbanización como rasgo del de-
sarrollo, respalda la tesis de una evolución general, a partir de una civilización
agraria, lo que evidentemente es falso. Esta tesis, que culmina con el concepto
de un desarrollo unilineal y necesariamente progresista de la sociedad, contra-
dice a las claras los acontecimientos de la historia.B2
La cita de Kingsley Davies que hemos transcripto senala dos cuestiones que,
por su importancia, deben destacarse:
1) en primer lugar, la necesidad de esclarecer la importancia relativa de la
urbanización en la conformación de la sociedad humana,
2) en segundo término, la viabilidad del evolucionismo, como premisa del
desarrollo social.
Ambos temas están estrechamente vinculados y su dilucidación hace al
proceso seguido por los estudios antropológicos y etnológicos, cuyos principa-
les pasos, traducidos en diferentes teorías sobre el origen y finalidad de las ciu-
dades, desarrollaremos sintéticamente, tratando de resumir el estado actual de
la cuestión.

El origen de la ciudad

La postura científica del hombre ante el fenómeno del surgimiento de la

ciudad ha experimentado en el curso de los últimos años, singulares cambios.
La exageración unilateral evolucionista tuvo efectos positivos ya que sus evi-
dentes lagunas y faltas de correspondencia con la realidad de los hechos, provo-
caron formalmente la toma de postura ante ella y su revisión. La discusión y
controversias que siguieron, condujeron paulatinamente a la claridad en algu-
nos problemas fundamentales, en tanto que varios otros de detalle siguen sien-
do discutidos hoy, pues la controversia continúa en la actualidad, lo que cons-
tituye, evidentemente, un hecho positivo. A fin de presentar sintéticamente la
cuestión expondremos primero las principales teorías para, en segundo lugar,
evaluar los supuestos implícitos en cada una y resumir el estado general de la
cuestión.

a) Teoría evolucionista pura

Esta teoría que ha alcanzado una difusión inusitada para su real valor cien-
tífico plantea, en sus términos más simples, que la aparición de la ciudad se da
como fenbmeno dentro de una continuidad evolutiva lineal que partiendo de
los cazadores y recolectores paleolíticos pasa por la llamada «revolución neolí-

34
tica», es decir, el avance desde una economía primitiva basada en la recolección
de alimentos silvestres, caza y pesca, a la cría y domesticación de animales y al
cultivo de plantas y cereales. Esta nueva forma de economía habría producido
un excedente alimentario que permitió en cada comunidad concretar una espe-
cialización y división del trabajo. Para decirlo con las palabras de Gordon Chil-
de, el más popularizado de sus propugnadores, ~10s agricultores fueron persua-
didos u obligados a arrancarle al suelo un excedente por encima de las necesida-
des domésticas, disponiéndose del mismo para mantener a nuevas clases eco-
nómicas que no se ocupaban directamente a la producción de su propio alimen-
to».’
En su versión más popularizada esta teoría repite, en relación al hábitat
humano, la cadena evolucionista que algunos antropólogos imaginaran con
respecto a los supuestos antecedentes pre-humanos del hombre. Así, se clasificó
a las sociedades anteriores a la escritura en tres períodos conocidos respectiva-
mente con los nombres de «salvajismo», «barbarie» y rcivilizaciórw. Hubo acuer-
do en asignar a cada una de estas divisiones la siguiente escala cronológica:

Paleolítico 600.000 a Población nómade de cazadores,

Salvajismo 500.000 a.C. recolectores y pescadores.
Vida troglodita.

Neolítico 8.000 a Aldeas agrícolas temporalmente

Barbarie 5.000 a.C. estables.

Bronce 3.500 a Ciudades de Egipto, Mesopotamia

Civilización 1.500 a.C. e India.

Se dio sustento temporal de este modo, a la cosmovisión evolucionista

según la cual tanto la civilización como la misma especialización funcional de
la humanidad, serían consecuencias directas de cambios en la economía que,
originados a su vez en modificaciones ecológicas, condicionarían el paso de la
vida troglodita a las aldeas, a partir de una «revolución agraria» primero, y a las
ciudades después, como consecuencia de cierta «revolución urbana». Esta expli-
cación simplista, desmentida por los hechos, implica en esencia, afirmar que si
no hubiese habido cambios climáticos no habria evolucionado el hombre. Dado
que se considera que las potencialidades de los ríos del viejo mundo para gran-
des inundaciones, irrigación en gran escala y arterias comerciales, han promo-
vido la unificación política y el crecimiento del comercio en el antiguo oriente
(Childe, op. cit. en l), «vale la pena observar que los mismos fenómenos cultu-
rales aparecieron independientemente en regiones donde estas potencialidades
estaban ausentes, o por lo menos eran mucho menos importantes».3 Esto es
evidente en el Perú y Mesoamérica que carecieron de grandes sistemas fluviales
comparables a los del Nilo en Egipto y del Tigris y Eufrates en la Mesopotamia.
Son comunes en ambas áreas, en cambio, cursos de agua breves y de aguda pen-

35
diente, que drenan cuencas relativamente pequeñas y que, en la época pre-his-
pánica inclusive, vieron disminuida por factores geográficos, su importancia
relativa. Es que «la carencia de datos subraya el carácter puramente especulativo
de todas las hipótesis heurísticas que consideran al cambio cultural, una res-
puesta a fuerzas ambientales directas».3 Igualmente, la investigación arqueoló-
gica ha demostrado el carácter prejuicioso del esquema de los tres períodos so-
ciales. Los aportes más recientes han sacado a luz la existencia de ciudades muy
anteriores en el tiempo a las de 3.500 años antes de Cristo en Egipto, Mesopota-
mia e India. Tal es el caso de la ciudad descubierta en Jumo, en las montañas de
Irak y que, de acuerdo al método del Carbono 14, fue datada en no menos de
5.000 anos antes de Cristo.4 Estaba constituida de casas pequeñas cuyos muros
se hicieron de tierra prensada; la clemencia del clima les ha permitido subsistir
y la buena fortuna de los excavadores les hizo sacar a luz ocho capas de terrenos
superpuestos. Pudieron también darse cuenta del estado de los lugares al princi-
pio de la ocupación y de los progresos realizados más tarde paulatinamente. Se
han encontrado los primeros fogones formados por pilones de arcilla y en eta-
pas más avanzadas, restos de alfarería. Se conservaban aún granos de cebada y
de trigo con pequefios molinos de mano para hacer harina. Había también hue-
sos de animales: bovinos, corderos, cerdos y perros.
Pero Jurrno no representa el testimonio urbano más antiguo descubierto.
En la misma zona de Irak se hallaron asentamientos en Huscina y particular-
mente en Tell-Huluf que suministraron evidencias de una vida urbana activa
desde no menos de 6.000 anos antes de Cristo.s
Igualmente, en Palestina, a 25 quilómetros de Jerusalén, se encontraron
los restos de la primera Jericó, de por lo menos 8.000 años antes de Cristo. Se
trataba ya de un verdadero centro urbano al que los habitantes habían rodeado
de una muralla de piedra trabajada y cuya vida se basaba en la artesanía y el
comercio.
Esta antigüedad fue corroborada por las investigaciones de Mellaart sobre
Katal Huyuk, ya que entre ambas ciudades se registraba un fuerte intercambio
comercial de productos como la obsidiana, la nefrita y otras piedras similares,
originarias de Anatolia. Es precisamente el descubrimiento de Katal Huyuk6 el
que ha permitido a Jane Jacobs fundamentar su teoria sobre el origen de la ciu-
dad a la que nos referiremos más adelante. Mellaart constató la existencia de un
centro acon restos tan urbanos como los de cualquier lugar de la próspera Edad
de Bronce, pero de cinco a cuatro mil años anteriores a ésto& es decir, con una
antigüedad que descalifica el ordenamiento cronológico sustentado por la hi-
pótesis evolucionista.
Estos pocos ejemplos citados hacen a las ciudades contemporáneas del
Neolítico y las muestra con un desarrollo tal que las constituye completas en su
género. En efecto, todos los ejemplos que la investigación aporta no son esbo-
zos que poco a poco se perfeccionan para alcanzar un estado más completo.
Cada aldea o cada ciudad que aparece muestra, desde su origen, el tipo ideal
realizado de golpe. Es más, tanto aldeas como ciudades no surgen lentamente,
una a una, a medida de los progresos que podría realizar una evolución a partir
de formas inferiores, ellas aparecen, por el contrario, súbitamente, en gran nú-

36
mero, en lugares diferentes. La más reciente y seria investigación arqueológica
confirma que las primeras ciudades son contemporáneas de las aldeas agrícolas,
no existiendo pre-ciudades como tampoco post-aldeas.
La expresión urevolución urbana» acuñada por Gordon Childe y que asig-
nó a las primeras ciudades una importancia excesiva en el cuadro general del
hábitat humano, carece también de sustento científico. Mumford hizo notar
que la aldea pre-alfabeta, ya desde unos 13.000 años antes de Cristo, proporcio-
naba la mayor parte del conjunto de espacios adaptados requeridos para la hu-
mana convivencia. «Tanto la casa como el altar, la cisterna, la vida pública y la
plaza.... se configuraron inicialmente en la aldea... Lo que es válido para la es-
tructura general de la aldea, también lo era para sus instituciones. Los comien-
zos de la moral organizada, del gobierno, el derecho y la justicia existían en... la
aldea».7
La constatación de hechos reales que en su contundencia han excedido
por su parte más esencial a la teoría evolucionista, ha motivado dos tipos de
reacciones. Por un lado, una cierta insistencia por mantenerla vigente, a pesar
de sus falencias, hecho que no puede atribuirse solamente a inercia afectiva, sino
al intento deliberado de sostener una interpretación más ideológica que cientí-
fica del desarrollo humano. Pero al mismo tiempo, un incentivo de la investiga-
ción fundada que dio origen a la aparición de nuevas interpretaciones que mi-
tigaron o bien rompieron definitivamente con esta visión unilineal de la histo-
ria, tal como lo verificaremos en los puntos siguientes.

b) Teoría del origen guerrero de la ciudad

Partiendo de las incongruencias senaladas, otros investigadores, como

Wittfoge18 encontraron el origen de la ciudad en el sitio de localización de las
bandas armadas de cazadores que, desdeñando el trabajo agrícola de los habi-
tantes de las aldeas se reunían en asentamientos relativamente estables.
Mumford destaca que *antes del surgimiento de la ciudad se tienen... claros
indicios de que el campamento momentáneo del cazador se había convertido
en una fortaleza cuya ocupación era permanente. Esta plaza fuerte es sostenida
por alguien que el arqueólogo describe, en forma demasiado vaga, como «el jefe
local», quien, evidentemente no actuaba solo sino con el Uapoyo de una banda
de secuaces».?
Según Wittfogel, la interacción entre estos asentamientos y la aldea agrí-
cola, dio origen, ya sea por fusión de actividades complementarias o por com-
pulsión autoritaria, a la ciudad. En este esquema, los agricultores y ganaderos
proveerían a los cazadores de cierto excedente agrícola a cambio de su protec-
ción militar frente a la acción depredadora de animales salvajes u otras bandas
armadas. Esos «primeros especialistas urbanos auténticos» -como los denomi-
na Mumford- habrían dado a la ciudad un origen pre-agrícola intensivo ya que
el desarrollo de un sistema de grandes redes de irrigación, necesario para au-
mentar la producción primaria, supone no sólo exigencias técnicas sino tam-
bién sociales de orden diferente. Hubo que movilizar masas de trabajadores de
comunidades numerosas y alejadas y sus actividades requirieron una coordina-

37
ción adecuada. El problema de la conservación y supervisión era continua y
exigía también una autoridad supra-ordinada. Se hizo necesario imponer a
muchas comunidades en competencia, alguna clase de distribución equitativa
del agua de irrigación y fue preciso dirimir las disputas. Dado que los usuarios
del curso inferior del agua estaban inevitablemente a merced de los del curso
superior, las redes de irrigación en gran escala eran durables solamente cuando
toda la zona a la que servían constituía una unidad políticamente integrada, es
decir que se hizo necesaria la existencia de una élite administrativa que organi-
zara, dirigiese y gobernara a través de estructuras estatales formales. «Con el fin
de traer fertilidad mediante la administración de fuentes importantes de provi-
sión de agua a grandes áreas con déficits de irrigación, el hombre tuvo que orga-
nizar empresas de gran escala que generalmente eran dirigidas por el gobier-
no».8 Esta combinación de hidro-agricultura, un gobierno que monopoliza la
construccibn y administración de canales, dominando de ese modo el proceso
productivo y una sociedad unicentrada constituye, según este autor, la esencia
fundacional del hecho urbano. Desde este punto de vista, la especialización
política y militar es no solo anterior sino también causa del aumento de la can-
tidad de alimentos disponibles. La ciudad aparece así configurada como parale-
la, contemporánea, independiente e impulsora de la aldea agrícola, a la que
brindará además de protección, el aporte de una tecnología hídrica que multi-
plicará sus capacidad productiva. La abundancia alimentaria originada en estas
condiciones, habría favorecido el desarrollo de otros grupos como los artesanos
y los mercaderes. No es que las nuevas condiciones materiales de vida generasen
la división social y funcional, éstas existieron siempre en la población humana,
pero posibilitaron su manifestación especializada.
La teoría de Wittfogel cuya descripción acabamos de resumir, explica el
origen de la ciudad introduciendo importantes modificaciones al esquema evo-
lucionista puro, reemplazando el desarrollo unilateral cerrado de éste, por la
simultaneidad y convergencia de funciones especializadas con localización se-
lectiva. Sin embargo, deja abierta la discusión sobre el tipo de relación entre las
«ciudadelas militares» gobernadas por «organizaciones estatales dinásticas» de-
rivadas del grupo cazador jerárquico y las aldeas agrícolas. Mientras que algunos
como Mumford, enfatizan en el carácter antibelicista y protector que la ciuda-
dela habría tenido, asegurando la paz y la tranquilidad que hizo posible el des-
envolvimiento de una vida aldeana próspera, otros, han establecido el supuesto
del carácter agresivo e imperialista de estas agrupaciones de cazadores, canaliza-
do en este caso a la explotación del aldeano agricultor, imponiéndole un tributo
agrícola apropiable que hizo posible la guerra como actividad especializada. Esta
concepción de la ciudad, como centro extra-agrícola y diferenciado de la aldea,
a la que habría venido a imponer su dominio y control compulsivo del trabajo
-sostenida entre otros, por Pirenne para quien «la guerra es tan antigua como
la humanidadBg -evidencia que sus propugnadores han mitigado sensiblemente
el principio evolucionista sin atreverse empero, a romper definitivamente con
el. Se reconoce la no dependencia directa entre aldea y ciudad, pero se confiere
a ésta un carácter parasitario y belicoso, derivado de una constante de agresivi-
dad humana, resabio de su pasado animal. Así, el antiguo cazador nómade ha-

38
bría sido desplazado, en ciertos lugares, por el asentamiento en aldeas agrícolo-
ganaderas, producto de la siembra y domesticación de especies vegetales y ani-
males, generando una nueva forma de vida parcialmente sedentaria, ya que la
posesión de una tecnología rudimentaria llevaba forzosamente al desgaste rápi-
do de la tierra, con el consiguiente desplazamiento del grupo humano a nuevas
localizaciones más apropiadas, pero igualmente provisorias. En este marco, los
antiguos cazadores nómades, transformados en depredadores de las aldeas, ha-
brían terminado imponiendo su control sobre un excedente alimenticio com-
pulsivamente exigido a los agricultores y ganaderos, dando lugar a la formación
de las ciudades históricas.
Con todo, es evidente, como señala Adams,3 que independientemente del
tipo de vinculación, al dominio del cazador convertido en señor poderoso, se
debe la realización de las grandes obras’hidráulicas que favorecieron el notable
incremento de la capacidad alimenticia del Neolítico. En efecto, resulta claro
que el surgimiento de las ciudades-estado de 2.000 anos antes de Cristo, no es
consecuencia sino causa de la irrigación, como erróneamente afirmaba la teoría
evolucionista. Al respecto el estudio de las grandes civilizaciones de Egipto, Me-
sopotamia, India y América, muestra claramente que el comienzo de la canali-
zación artificial ocurrió en épocas muy avanzadas, cuando los grandes estados
dinásticos estaban en su apogeo.

c) Teoría del origen cultural de la ciudad

La escuela sociológica encabezada por Mumford ha criticado el supuesto

de la belicosidad natural humana. Como este autor sellala en su obra clásica:
«los historiadores, con excesiva soltura, han atribuido la guerra al pasado salva-
je del hombre y la han concebido como incursión de supuestos nómades primi-
tivos, «los de abajom, contra centros normalmente «pacíficos» de industria y
comercio. Nada más distante de la verdad históricas.7 Por el contrario, la guerra
como acción de «exterminio y destrucción en masa... ostentación de poder de
una comunidad, bajo órdenes de su dios iracundo y su rey sacerdote, a fin de
controlar, someter o exterminar por completo a otra comunidadB7 sería el resul-
tado de una etapa muy avanzada del desarrollo urbano, cuando las ciudades
estaban consolidadas por muchos años y hasta siglos de existencia.
El origen de la ciudad debe buscarse, según esta orientación, en otras fuer-
zas positivas de cohesión humana. En este aspecto, Mumford, siguiendo en ello
a Mircea Eliade, lo encuentra en la religión. «Los humildes cimientos de la aldea
habían estado en la tierra; pero la ciudad invirtió los valores de la aldea y trasto-
có el universo del campesino, pues situó las bases en los cielos... La fe en lo ex-
terno y lo infinito... consiguieron, en el transcurso de los milenios, exaltar las
posibilidades mismas de la existencia humana. Los que hicieron la mayor parte
de las ciudades no lamentaban las limitaciones animales de la existencia huma-
na: trataban deliberadamente, mediante un acto de concentración de la volun-
tad, de superarlas».7
Es un hecho demostrado por la investigacibn antropológica que ~10s san-
tuarios ocupaban el puesto central en las aldeas proto-alfabetas de la Mesopota-

39
mia».’ De esta manera, el lugar del culto sagrado, proporcionó el impulso nece-
sario a la concentración urbana. Paralelamente, *cuando el pico del arqueólogo
saca a la luz una ciudad identificable como tal, se encuentra un recinto amura-
llado, una ciudadela, construida con materiales duraderos, aunque el resto de la
población carezca de muros o de estructuras permanentes. Esto es válido desde
Uruk hasta Harappa, y en el interior del recinto el arqueólogo halla por lo regu-
lar tres grandes edificios de piedra o de ladrillo cocido, edificios cuya misma
magnitud los distancia de las otras estructuras de la ciudad. Son el palacio, el
granero y el templo. La misma ciudadela tiene muchos rasgos del recinto sagra-
do: la altura y el espesor exagerados de los muros en las ciudades más antiguas...
significativamente no guardan proporción alguna con los medios militares que
existían entonces para asaltarlas. Solo por sus dioses se esfuerzan los hombres
de un modo tan extravagante,.’
La importancia del hecho cultural destacado por Mumford ha encontrado
recientemente un desarrollo integral en el trabajo de Joseph Rykwert.‘O Según
este autor, existe una exageración racionalista con respecto a las causas determi-
nantes de la fundación de ciudades, descuidando un trasfondo de oscuros pero
poderosos ritos mágicos y religiosos que acompañan las manifestaciones huma-
nas desde que las mismas se conocen. Así, la ciudad no surge porque exista un
excedente agrícola acumulado que permita mantener a grupos de personas no
ocupadas directamente en actividades primarias, ni por el impacto de una téc-
nica constructiva más depurada, ni menos aún, por la conjunción de condicio-
nes geográficas favorables de sitio y situación. Estas son, a lo sumo, el conjunto
de elementos materiales que facilitan la implantación pero no constituyen cau-
sas determinantes de lo urbano. Son las ideas, los deseos e intenciones de los
fundadores los que pueden aclarar el sentido de la aparición de ciudades. Por
este motivo, Rykwert profundiza en el estudio de los ritos fundacionales que
siempre han estado presentes en la erección de ciudades antiguas, ya que en
ellos se expresan los valores más íntimos de los constructores. Rykwert los ejem-
plifica con el conocido caso fundacional de Roma, pero demuestra, con abun-
dante acopio de datos que estas normas, utilizadas como dice el Ritialis Libri de
los etruscos, en «la fundación de ciudades, en la consagración de altares y tem-
plos, las leyes sagradas a que debe estar sometida la erección de las murallas y el
establecimiento de las puertas, el modo de distribuir en tribus, curias y centu-
rias...»” constituyen un substracto común de la humanidad cuyo origen se pier-
de en lo más remoto de la prehistoria, pero que es substancialmente idéntico a
si mismo en pueblos tan heterogéneos como la tribu africana de los Mande, los
Boroboro de Mato Grosso, los Sioux de Norteamérica, los Tini de Australia y la
antigua China. Walter D. Harris(h) destacó que tanto las ciudades mayas como
las aztecas fueron «inspiradas y gobernadas por la religión, la idea de Dios».12
El Ritualis Libri prescribía que la operación de construir una ciudad era obra
esencial de los augures que utilizaban para ello el Lituus, suerte de cayado o
báculo curvado. Para los etruscos, entroncándose con esto en una tradición que
ya era vieja en el antiguo Egipto, la fundación de una ciudad es al mismo tiem-
po un acto voluntario y religioso según el cual se establece una armonía entre la
estructura urbana y la del universo creado. Se desarrolla mediante cuatro mo-

40
mentos sucesivos: la inaugurutio, la orientutio, la limitatio y por último la conse-
cratio.
Mediante la primera, el augur dibujaba en el suelo un ámbito cuadrado o
templum, dentro del cual se debía consultar los presagios, es decir, conocer la
voluntad de los dioses con relación al tiempo en que debería completarse la
fundación. La otientatio consistía en el trazado de dos líneas perpendiculares
entre sí, orlentadas de norte a sur (Cardo) y de este a oeste (Decumano) en cuyo
encuentro estaría el centro de la ciudad, el Focus cuyo nombre deriva del fuego
que se encendía en el altar (Ara) en la ceremonia de fundación. Allí se imponía
el nombre de la ciudad, denominación que no era única, ya que *cada ciudad
tenía tres nombres: uno secreto, otro sacerdotal y el nombre público*.10 En la
limitutio se establecían los límites de la ciudad y se organizaba su plano. La prl-
mera operación se materializaba con el trazado del surco perimétrico, el sulcus
primigenius, que el fundador hacía usando un arado que, según estaba estableci-
do, debía ser tirado por un toro y una vaca blancos. En aquellos lugares, preci-
samente establecidos, en donde se abrirían las puertas de la ciudad, se levantaba
la reja y se suspendía el surco. Justamente, la palabrapuerta (Porta, en latín) deriva
de portare: es decir, portar el arado levantándolo. Toda tierra lanzada hacia el
interior, determinaba el pomerium, dentro del cual los magistrados podían con-
sultar los auspicios, no se podía inhumar a los muertos ni permitir el acceso de
los dioses extranjeros: era el límite sagrado de la ciudad.
En éste ámbito se determinaba el plano urbano, cuyo centro había sido ya
delimitado en el cruce del Cardo y del Decumano, a partir de allí se disponía el
Foro y los principales edificios religiosos, públicos y civiles. Por último, la Con-
secrutio era un acto’esencialmente religioso, consistente en oraciones y sacrifi-
cios por los cuales se imploraba a los dioses la bienaventuranza para la nueva
ciudad y se consagraban límites, puertas, plazas y edificios a guardianes custo-
dios. Es que, como destaca Rykwert: «en la antigüedad se aceptaba... la idea de
que todas las cosas tienen otro significado además del propio. Era algo que se
daba por sobreentendido. En el caso concreto del plano de una ciudad, su traza-
do respondía a un esquema que incluía un minucioso ceremonial cuyas pala-
bras y actos constituían el correspondiente modelo conceptual. La fundación
de la ciudad se conmemoraba con celebraciones periódicas y se plasmaba... en
monumentos cuya misma presencia física fijaba el rito en la tierra y lo conecta-
ba con la forma material de las calles y de los edificios».1° De hecho, los ritos de
fundación de una ciudad constituían un punto referencial: así como nosotros lo
hacemos a partir del nacimiento de Cristo, los romanos contaban los anos ab
urbe condita.
Incluso la elección del sitio era determinada mágicamente por la interven-
ción del oráculo, por más que se tuvieran en cuenta las condiciones de higiene
y salubridad que no bastaban por sí solas. La decisión de donde levantar una
ciudad, era una cuestión de tal importancia que excedía las simples posibilida-
des humanas. De ella dependía el destino de la nación, por eso, se dejaba siem-
pre a la elección de los dioses. El papel histórico desempeñado por el oráculo de
Delfos en la fundación de ciudades ha sido destacado minuciosamente por nu-
merosos autores.

41
 Las investigaciones de Rykwert han significado un importante aporte en la
comprensión de la complejidad inherente a toda actuación humana; la ciudad,
máximo exponente de la misma, no podía ser ajena a ella, de modo que no
existen explicaciones simplistas de sus origenes. Es cierto, como señala que la
ciudad en si representa valores más profundos que las meras condiciones mate-
riales de su existencia. No se funda una ciudad simplemente porque sobren ali-
mentos ni porque se tenga un sitio adecuado, aunque ambos hechos faciliten su
erección. No existe noticia de ningún antiguo fundador de ciudades que busca-
ra un emplazamiento ponderando las ventajas teóricas de las distintas opciones
físicas o funcionales. Incluso en tiempos históricos, el fundador de una ciudad
prefería confiar ciegamente en unos poderes divinos, imprevisibles pero accesi-
bles, que en consideraciones técnicas. Pero tampoco se funda una ciudad para
expresar simplemente determinada inquietud mágica o religiosa. En última ins-
tancia, es la naturaleza social del hombre la que lo lleva a la unión con sus seme-
jantes, concretando las condiciones de un hábitat adaptado a sus necesidades.
Forman parte de éstas no sólo los aspectos materiales excesivamente valorados
por la teoría evolucionista, sino también esas dimensiones intelectivas y espiri-
tuales del hombre que distinguen cualitativamente al habitar humano del alo-
jamiento animal, como los más actuales aportes de la Etnología lo han demos-
trado.
Las explicaciones anteriores han abierto rumbos interesantes y valiosos en
la interpretación del hecho urbano. La teoría cuyo análisis completará la reseña
que estamos efectuando y que seguidamente sintetizaremos representa la op-
ción diametralmente opuesta al esquema evolucionista.

d) La ciudad como impulsora de la agricultura y la ganadería

Las investigaciones de Mellaart en Cata1 Huyuk a las que ya hemos hecho

referencia más arriba, mostraron que esta ciudad «no basada en la agricultura,
sino en el comercio, parece provenir directamente de la vida cazadora, no sólo
porque la mayoría de las manufacturas derivan claramente de materiales y prác-
ticas propios de cazadores, sino también a causa de su arte. Es prematuro expre-
sarse de modo concluyente respecto a los orígenes de esta importante civiliza-
ción, pero el descubrimiento del arte de Cata1 Huyuk ha demostrado que la tra-
dición de la pintura naturalista del Paleolítico superior, desaparecida en la Euro-
pa occidental a finales de la era glacial, no sólo sobrevive sino que florece en
Anatolia. Esto implicaría que, al menos parte de la población total de Cata1
Huyuk era del grupo de cazadores del Paleolítico superior».6
Basada en estos hechos, Jacobs propone su teoría que revoluciona todas las
concepciones clásicas sobre el origen de las ciudades. En efecto, según esta auto-
ra la relación ciudad-producción primaria debe invertirse de modo tal que «en
tiempos prehistóricos la agricultura y la ganadería surgieron en las ciudades».13
Se plantea así que las ciudades son anteriores a la agricultura y a la ganaderia,
estando su origen en el comercio de ciertos productos prehistóricos como la
obsidiana o los frutos del mar. En un razonamiento altamente convincente, Jane
Jacobs describe un proceso según el cual, una ciudad pre-agrícola de cazadores,

42
basada en el comercio de estos productos y en los distintos tipos de trabajos
relacionados con él, a partir de la concentración de animales y plantas recolec-
tadas en diversos lugares por distintas tribus de cazadores y recolectores, encuen-
tran en el centro urbano su domesticación y cultivo, de modo que la polariza-
ción y el intercambio propios de la ciudad, estarían en la base del posterior de-
sarrollo agrícola y ganadero que asentó a las poblaciones nómades transformán-
dolas de cazadores y recolectores en productores primarios. Al respecto, sugiere
Jacobs que los poblados permanentes eran comunes dentro de los territorios de
cazadores y recolectores. «Habrían sido tan naturales para los hombres, como
las madrigueras lo son para las zorras o los nidos para las águilas. Casi todas las
actividades habrían sido fomentadas en el poblado, lo cual podría también ha-
ber servido como base para el trabajo realizado en el campo -caza, forrajeo,
defensa del territorio e invasión de los territorios lindantes-- esto implica que
los poblados permanentes que crecieron como ciudades eran, desde un princi-
pio, ciudades estado».13
De hecho y corroborando esta apreciación, se conocen huellas de asenta-
mientos permanentes basados en el aprovechamiento de mariscos y peces, des-
de el Mesolítico, esto es, 15.000 años antes de Cristo.14
Hemos pasado breve revista a las principales teorías sobre el origen de la
ciudad, corresponde ahora proceder a una valoración crítica del estado presente
de la situación.

Valoración de las teorías sobre el origen de la ciudad

Durante mucho tiempo, el origen de la ciudad estuvo teñido por el decisi-

vo rol que el dogma evolucionista, desencajado de su contexto originario, jugó
en sus aplicaciones a otros campos científicos. Así como en la naturaleza todo
evolucionaba de la imperfección a la perfección, así también todas las localiza-
ciones humanas menores y más sencillas como la aldea «debían» ser situadas en
el principio y las más complejas, como la ciudad, consideradas como producto
de una larga evolución. Desde un estadio de población nómade y poco disímil
a los animales, viviendo en cavernas y en los techados naturales de las rocas
saledizas o de las ramas de los árboles, la relación hombre-suelo «se desarrolló»
paulatinamente alcanzando, tras de pasar por diversos grados, la perfección
urbana. Si bien no el primero en aplicar al tema la idea de la evolución, el más
difundido fue -como hemos visto- Gordon Childe, quien le asoció ademas la
opinión marxista de que el modo de producción determina el proceso de vida
social, política e intelectual.
Hasta qué punto esta postura pre-científica violentó y desfiguró la reali-
dad, lo muestra el conjunto de críticas y correcciones que se le efectuaron desde
los más variados puntos de vista y de los cuales, las teorías analizadas muestran
las esenciales. «El caricaturesco tópico del cavernícola semidesnudo, blandien-
do un garrote mientras arrastraba a su mujer por el cabello es una muestra de lo
que incluso la gente más culta prefirió aceptar, después de haber asimilado pe-
nosamente la idea de que los hombres fueron cazadores muchísimo antes que
campesinos. Requirió escaso ajuste mental, evidentemente, aceptar que los ca-

43
zadores tenían que haber sido muy primitivos y que su vida económica no era
más compleja que la de los animales. Pero durante el último medio siglo, los
arqueólogos han estado acumulando pruebas que han hecho insostenible este
tópico caricaturesco. Está claro que los hombres pre-agrícolas fueron algo más
que cazadores: fueron artesanos, constructores, comerciantes y artistas. Hicie-
ron grandes cantidades de armas, y variadas, así como vestidos, cuencos, edifi-
cios, collares, murales, esculturas. Como materiales industriales usaban piedra,
hueso, madera, piel, cuero, juncos, arcilla, adobe, obsidiana, cobre, pigmentos
minerales, dientes, conchas, ámbar y cuerno. Usaban en sus oficios y artes más
importantes, bienes subsidiarios: «bienes de producción», como dicen ahora los
economistas, escaleras, lámparas y pigmentos, por ejemplo, para realizar las pin-
turas rupestres paleolíticas; cinceles para hacer encajes en otras herramientas;
utensillos para curtir las pieles».13
Es la investigación arqueológica seria y sobre todo la Etnología, la que ha
demolido, o está en trance de demoler, los fundamentos evolucionistas y eco-
nomicistas del origen del hecho urbano. Y esto por la sencilla razón de que la
ciudad, considerada en general, forma parte del conjunto de manifestaciones
culturales y en consecuencia, participa adecuadamente en sus procesos de for-
mación, cambio y variación. Las conclusiones simplistas tienen el atractivo de
su esquema racional y a veces, el encanto utópico de la interpretación ideológi-
ca, pero no necesariamente debe deducirse de ello su realidad histórica. “Siem-
pre resultan atractivas las explicaciones de fenómenos históricos y culturales
que parten del exterior del campo de estudio inmediato. Tienen la ventaja de
ofrecer puntos fijos que permiten al análisis avanzar a partir de ellos en una
cadena directa de procesos causales. Pero un examen más atento puede com-
probar que muchos de estos puntos fijos se disuelven en relaciones cambiantes
que no son tan ajenas a las influencias culturales en cuanto tal. La confianza
prematura en explicaciones en términos meramente evolucionistas, sólo logra
distraer al historiador o al antropólogo del esclarecimiento de las complejas ten-
siones que se dan dentro de las instituciones humanas. En todas las sociedades,
excepto las más simples, son fuerzas internas del orden social y no factores
ambientales directos los que han proporcionado los mayores estímulos y orien-
taciones para el desarrollo ulterior».
«La historia no es un ejercicio matemático de aplicación de «leyes* y no
hay que buscar el sentido de la experiencia humana suprimiendo su rica varie-
dad en procura de denominadores comunes; implícitamente deterministas.
Desde este punto de vista, tal vez el aspecto individual que es preciso destacar,
sea la falta de una especificidad en las relaciones ecológicas comunes a las civi-
lizaciones primitivas».
«El desarrollo social es un proceso continuamente creador, mucho más
condicionado por la historia que por fuerzas ambientales experimentadas direc-
tamente. En conjunto, entonces, se puede concluir razonablemente que para
una comprensión del significado de las civilizaciones primitivas... el medio
ambiente natural sirve solamente como telón de fondo».3
Es posible establecer con cierta exactitud el momento en que aparece el
hombre en la tierra. Hoy se conocen sus rastros desde los primeros tiempos del

44
cuaternario. Lo cierto es que en sus más remotos exponentes hoy cognoscibles
se nos aparece con las características de la humanidad actual. «Sobre la base de
los conocidos hallazgos humanos del Asia oriental (Pekín y Java) y de los near-
dentalenses, especialmente en la Europa occidental y del sur, se había llegado a
construir una doctrina antropológica de tres escalones: hombre antiguo, near-
dental, horno recens (o sapiens)». l5 Podemos sintetizar dicha escala con el orde-
namiento siguiente, sobre cuyo modelo se calcó el que ya viéramos relativo al
hábitat humano:

Pleistoceno Superior
Horno Sapiens 20.000 a 30.000 anos
Paleolítico Superior

Pleistoceno Medio
Horno Neardentalensis
y Neardentaloides
(Hombres de Solo, Java, 40.000 a SO.000 anos
Rhodesia, Steinheim,
Monte Carmelo)
Paleolítico Medio

Pleistoceno Inferior
Hombre Antiguo u
Hombre Mono. 100.000 anos
(Sinantropo, Pre Homínidos,
Hombre de: Pekín y de Java.)
Paleolítico Inferior

«El «hombre antiguo» de Asia oriental muestra de hecho, rasgos primiti-

vos especialmente marcados en razón de los cuales se creyó poder colocarlo
próximo a un animal de apariencia de mono». l5 Dos hechos desvirtuaron esta
secuencia. En primer lugar, «los especialistas han llegado recientemente a la
convicción de que ese «hombre antiguo» era también un hombre completo, pues
no sólo conocía el uso del fuego sino que fabricaba y usaba instrumentos de
piedra y hueso.»15 En segundo término, nuevos descubrimientos pusieron de
manifiesto que en esa progresión gradual de fósiles no hay lugar para piezas
anatómicas que son indudablemente anteriores al Hombre de Neardental y a
los Neardentaloides y que, por su estructura, deben considerarse como plenos
Horno Sapiens. Estos son, entre otros, el Hombre de Swascombe y el de Fonté-
chevade que confirman la posición más actual de la ciencia antropológica en el
sentido de la coexistencia, al menos durante la segunda mitad del Pleistoceno
Inferior de dos tipos morfológicos diferentes: uno que se relaciona con la línea

45
 del Horno Neardentalensis del Paleolítico Medio y otro vinculado directamente
con la línea del Horno Sapiens del Paleolítico Superior.16 A la luz de estos hallaz-
gos, un buen número de investigadores de importancia reconoce que esa teoría
antropológica de los tres escalones, no puede ser considerada sino como «repre-
sentando todos variaciones del tipo humano fundamental y de ningún modo
como prueba de un eventual tránsito del animal al hombre».l’ De hecho, desde
que se tiene conocimiento de la existencia del hombre en cuanto tal, se destaca
que no existen diferencias esenciales entre el hombre primitivo y el civilizado.
A este respecto, el historiador alemán Kraft ha expuesto ideas decisivas cuando
señala “por lo menos en el aspecto cultural el hombre y el animal están separa-
dos por un abismo profundo e insuperable. Los testimonios irrefutables que en
apoyo de esta afirmación se ofrecen al prehistoriador son, sobre todo, los instru-
mentos. Puede demostrarse que no se trata en ellos, como se creyó durante
mucho tiempo de simples proyecciones o imitaciones de órganos sino de algo
completamente distinto, de algo específicamente humano-espiritual de que el
animal carece. No es difícil ver que la capacidad del hombre primordial que en
estos instrumentos se revela, tiene su base en su capacidad de reconocer las cau-
sas, de formar conceptos generales y los instrumentos creados por el hombre
sobre estos presupuestos, los encontramos desde la época primordial (Chellen-
se, Clectoniense) y siguiendo a Sargel su antigüedad puede estimarse en 500.000
anos*. Y no sólo eso, sino que en esta época primordial los encontramos perfec-
tos en su especie: el paleolítico reciente no cambia en ellos nada fundamental.
No conocemos pre-instrumentos en la misma medida en que no conocemos
pre-hombres».18
Según continúa Kraft, no es necesario tomar en cuenta el aspecto físico de
los fabricantes de instrumentos y afirma que tan antigua como éstos debe ser la
lengua: aya en el período interglaciar Gunz-Mindel, el hombre practicó, como
se ha podido comprobar en las cercanías de Heidelberg, la caza mayor en comu-
nidad. Puesto que los instrumentos, de hecho, apenas si nos permiten remon-
tarnos a épocas anteriores, podemos decir, a reserva de futuros hallazgos, que
tan pronto como el hombre aparece en nuestro horizonte, practica trabajos en
comunidadB18 lo cual supone la capacidad mínima de comunicarse con sus se-
mejantes. Y no sólo mediante el lenguaje hablado, de hecho, los primeros ves-
tigios hoy conocidos relativos a la escritura datan del Paleolítico medio y son
como piedras acumuladas en este sentido. En los muros de las grutas antiguas
hay algo más que dibujos y representaciones de hombres y animales: pequeños
signos geométricos que aparecen aislados o agrupados en filas, cruces, entor-
chados, una suerte de escalinatas, jalones que constituyen medios de represen-
tar un hecho que debe ser recordado. En algunos lugares, estas representaciones
se hacen tan numerosas y variadas que muchos prehistoriadores, siguiendo en

l Hay que tener en cuenta que el trabajo que citamos es de 1942. Descubrimientos posterio-
res conceden al hombre, una antigüedad sobre la tierra, medida con el potasio-argón, de
por lo menos dos millones de anos, desde entonces, sus restos acreditan que fabrica uten-
silios de madera y piedra y vive en grupos sociales organizados. (cf. Leakey, R. y R. Lewin:
Zas origenes del hombre” , Madrid, 1980).

46
esto a Piettelg que los interpretó por primera vez, tendieron a ver en ello incluso
el prototipo de muchos alfabetos: chipriota, griego, fenicio, etcétera. Comple-
tando esta idea, Jane Jacobs señala: «además, se han descubierto poblados in-
equívocamente sedentarios en Sudamérica, Europa y Asia. Al menos dos de ellos
en lo que son ahora Hungría y Francia, son anteriores al Horno Sapiens, de hace
250.000 años o más, cuando los hombres empezaron a usar el fuego. Indudable-
mente los hombres pre-agrícolas emigraban; pero los emigrantes, según sabe-
mos por las emigraciones en los tiempos históricos, dejaban poblados perma-
nentes, y aún cuando el peregrinaje durara un periodo de varias generaciones,
se reestablecían en poblados permanentes. La necesidad de emigrar no implica
ser nómada».13 De lo expuesto puede concluirse que es, entonces, la misma na-
turaleza humana con sus exigencias, la que determina que el hombre cree su
propio hábitat. Por eso, cuando surge la historia, la ciudad ya tiene una larga
antigüedad y aparece desde sus primeros ejemplos como algo definitivamente
logrado. Hay, obviamente, un progreso entre Babilonia y Roma desde el punto
de vista del desenvolvimiento de un estilo de vida del cual todos, en mayor o
menor medida, participamos, pero en lo atinente a su organización, espacios,
servicios y finalidades, la ciudad aparece como idénticamente fijada y constitui-
da. La ciudad es la casa del hombre en sociedad y como tal participa de todas las
dimensiones del habitar humano. Como lo hiciera notar con propiedad Alberto
Caturelli,20 sólo el hombre habita, el animal se aloja. En este sentido, la casa
primero y por extensión la aldea y la ciudad, son los espacios donde se vive y
por tanto reciben y expresan parte del propio ser de sus habitantes. Las plazas,
las calles, no son piezas intercambiables de un mecanismo automatizado, sino
que revelan la historia, la vida y la muerte de los hombres, con sus alegrías, tris-
tezas, grandezas y limitaciones.
La ciudad es el común de los hogares familiares reunidos solidariamente,
dándoles a éstos esa dimensión que por sí no pueden alcanzar. Expresa no sólo
la dimensión corporal del hombre sino muy particularmente su espíritu, ya que
el habitar se realiza en la integridad del ser humano. Como lo señalara Mumford:
«en el desarrollo de las instalaciones humanas permanentes, encontramos una
expresión de necesidades animales que es semejante a las de otras especies so-
ciales; pero hasta los más primitivos comienzos urbanos revelan algo más que
ésto. A poco de descubrirse la huella del hombre en los residuos de la más anti-
gua fogata o en el instrumento de silex tallado, se tienen pruebas de intereses y
angustias que carecen de equivalentes entre los animales».’ Por eso, el habitar
tiende a humanizar las paredes y espacios. Hay un clima y un ambiente que
impregna la vivencia espacial del hombre y que constituye propiamente la ciu-
dad y que se expresa en la estructura urbana, pero que trasciende la mera di-
mensión de lo físico y le confiere su carácter distintivo que las más remotas ruinas
revelan al paso de la piqueta del científico. Desde que se descubren huellas del
hombre en la tierra se lo ve con un conjunto de necesidades y requerimientos
que exceden lo propiamente físico e incluso, intelectual. Aún antes de la cons-
trucción de ciudades, los más remotos vestigios del hombre paleolítico expre-
san una dimensión propiamente humana que se manifiesta en hechos éticos,
estéticos y religiosos que después encontrarán sus espacios adaptados en el

47
ámbito urbano. Las cuevas con pinturas rupestres de las cuales, las de Altamira
constituyen las más publicitadas, nos hablan no sólo de la satisfacción de una
necesidad de alimento y alojamiento, sino de asociación dedicada a una vida
más plena expresada por el arte como manifestación de otras dimensiones del
poder humano que no se agotan en el mero acto apropiatorio del cazador y re-
colector. Fue Mumford quien reveló el paralelismo de la caverna paleolítica con
otros lugares consagrados como La Meca, Lourdes, Luján o Jerusalén. Por eso, la
fundación de ciudades no fue meramente la erección de espacios para alojar
funciones diferenciadas. Así, desde su inicio, la fundación de una ciudad parece
llevar emparejada la iniciación a un mundo de dimensiones sobrenaturales en
el sentido más literal del término. Esto explica la necesidad ritual vinculada a la
fundación que todas las ciudades antiguas consideraron imprescindiblezl y que
la Etnología ha resaltado. No se trataba solamente de buscar el beneplácito de
los dioses para el nuevo establecimiento, sino que el mismo plano urbano y su
materialización sobre el terreno, era el símbolo de realidades de otro orden. Hay
en esto un paralelo con aquella aseveración de Mircea Eliade cuando nos mues-
tra que no son los astros celestes en sí mismos el objeto de adoración de las re-
ligiones astrales, sino que el cielo que se ve es una «hierofaníaB mediante la cual
se evidencia el mundo espiritual.22
Así, el trazado urbano era la representación, en un punto dado, del orden
universal y estaba indisolublemente unido a dicho orden. El trazado en dame-
ro, inseparable desde la más remota antigüedad a la fundación de ciudades, tra-
duce un sistema religioso, expresado -como hemos visto- en un ritual de
inexorable observancia y a partir del cual, la ciudad constituye, además de su
realidad material propia, una verdadera representación del mundo espiritual y
su orden es repetición del propio del universo. El Cardo y el Decumano se cru-
zaban en ángulo recto para que la ciudad quedara firmemente asentada y en
armonía con el cosmos, en cuyo centro había sido localizada; con razón pudo
decir Plutarco de Roma clquod ud equilibrium fbretpositu».23 No es posible com-
prender ni el origen de la ciudad ni la vida urbana en el pasado, sin referencia a
esta concepción.
Es en este contexto cultural donde alcanzaron su plenitud una serie de
cursos o procesos sociales paralelos, tales como la religión, la urbanización, la
militarización, la estratificación, la burocratización y semejantes. En el también
se perfeccionaron algunos inventos tales como la escritura, la contabilidad, el
calendario solar y otros, que posibilitaron la aparición de las ciudades históricas
hacia el afro 3.000 antes de Cristo, cuando estas innovaciones tenían ya una
larga tradición urbana, al influjo de su influencia, se desarrollaron las ciudades
de Egipto, Mesopotamia e India. Desde entonces las diferencias entre la vida
urbana y la rural fueron acentuándose, pudiendo resumirse las principales en
siete aspectos que enumeramos a continuación.

Diferencias entre el hhbitat urbano y el rural

De acuerdo con los estudios del tema es posible concretar las diferencias
principales entre el hábitat urbano y el rural en las siguientes cuestiones básicas:

48
 1) Configuración física: las ciudades eran más extensas y densamente
pobladas que cualquier asentamiento rural y si bien no es este un aspecto deci-
didamente diferenciador de ambas formas de localización, el hecho urbano re-
presentó «un nuevo grado de concentración, una nueva magnitud de instala-
ción humana». 7 Sólo en Mesopotamia y en la India pueden estimarse las prime-
ras poblaciones urbanas con cierta exactitud. El tamafio de las ciudades sume-
rlas oscilaba entre 7.000 y 20.000 habitantes. Harappa y Mohenjo Daro, en el
valle del Indo, pueden haberse aproximado a la cifra más alta.” Los terraplenes
de ésta última cubrían 259 hectáreas y la primera tenía una superficie amuralla-
da visible cuyo perímetro era de cuatro quilómetros. Podemos presumir que las
ciudades egipcias y mayas eran de una magnitud comparable, dada la escala de
las obras públicas probablemente ejecutadas por poblaciones urbanas. Ur, la ciu-
dad de Habrahan, con sus canales, puertos y templos, ocupaba unas 89 hectá-
reas con una población estimada en 5.000 personas en los inicios y cerca de
35.000 en su apogeo, con densidades de hasta 50 casas por hectárea. Según la
descripción de Herodoto Babilonia abarcaba una superficie de casi 700 kmZ,
rodeada de murallas de más de 100 metros de altura. En esta vasta área existían
zonas rurales circundando a la planta urbana que estaba atravesada casi en su
mitad por el río Eufrates. Las calles eran rectas y las viviendas se agrupaban en
bloques de tres y cuatro pisos, formando núcleos de edificación compacta que
constituían verdaderos barrios separados por avenidas y canales. En Nínive,
como lo expresa Jonás, se necesitaban tres días de camino para atravesarla.25
2) Especialización funcional: funcionalmente, la población urbana dife-
ría de la aldeana. Todas las ciudades acomodaron grupos que no necesitaban
ocuparse por sí mismos de la actividad agricola, la cría del ganado, la pesca o la
recolección. Se trataba de artesanos especialistas, transportistas, mercaderes, fun-
cionarios, soldados y sacerdotes, generando una interacción de clases caracterl-
zadas por grados muy diferentes de servicio a la comunidad y consiguiente con-
trol de los recursos productivos. 26 Este hecho llevó a diferenciar áreas de la ciu-
dad, especializando espacios en los cuales se desarrollaban actividades específl-
cas. Así, son evidentes la plaza del mercado, el barrio de los plateros, de los ce-
ramistas, etcétera, cada uno separado del resto por puentes, fosos y murallas.
3) Intermediación: cada productor primario pagaba con el excedente agrí-
cola un impuesto al templo o al palacio con el que obtenía los bienes y servicios
que sus necesidades demandaban y que él no producía. A su vez, dichas institu-
ciones concentraban el producido y lo distribuían. Paralelamente, todos aque-
llos no comprometidos en la producción de alimentos, eran mantenidos en
primera instancia, por el excedente acumulado en los templos o graneros reales
y por lo tanto, dependían de los sacerdotes o de la corte. Los sacerdotes, los jefes
civiles y militares, estaban -como se declara en una tablilla egipcia-: ueximi-
dos de todas las tareas manuales».’ Esta situación permitió regular los períodos
alternativos de escasez de alimentos asegurando la subsistencia de la población
urbana, como lo describe la historia de José el hebreo en el Egipto de los farao-
nes.
4) Unidad representativa y simbólica: «en tanto que las aldeas pueden
ser identificadas a través de los cimientos de las casas... las ciudad antigua puede

49
ser reconocida con seguridad a través de su abundancia de imágenes fundamen-
tales. Aunque el rey o el gobernador estuvieran demasiado altos y fueran dema-
siado poderosos para acercarse a ellos, excepto en caso extremo, el habitante
más modesto podía, empero, identificarse con la personalidad de la ciudad, en
todo su poder y esplendor».7 Los edificios públicos verdaderamente monumen-
tales no solamente distinguían a cada ciudad conocida de la aldea, sino que
también simbolizaban la vigencia de la cohesión social, la presencia de un «algo»
distinto a la mera suma de individualidades, aunque fuera en forma incipiente.
Toda ciudad antigua estaba dominada por el templo y el palacio, situados cen-
tralmente sobre una plataforma de piedra o ladrillos, erigidos arriba de las vi-
viendas circundantes y generalmente unidos a una suerte de montaña artificial,
la torre escalonada o zigurut, constituyendo el ámbito físico de las dos principa-
les instituciones urbanas. En Babilonia el templo de Marduk cubrfa una super-
ficie de casi 400 metros cuadrados y las excavaciones han evidenciado la exis-
tencia de una amplia avenida recta, Za calle de Ishtar, que corría de norte a sur,
casi paralela al río Eufrates, teatro de procesiones y ceremonias que duraban
varios días y en las cuales, reyes y dioses manifestaban su grandeza, ante un pue-
blo simplemente espectador. Según la describe Herodoto, esta avenida estaba
rodeada de palacios y atravesada por arcos ceremoniales revestidos de mayóli-
cas y adornos de oro.
Roma evidencia, a través de su arquitectura, la importancia de una vida
cívica desarrollada. Al lado de templos y palacios aparecen edificios de uso co-
munitario definido, como las basílicas, donde se administraba justicia y se dis-
cutían los negocios; las termas, establecimientos de baños públicos que los ro-
manos edificaron en todas las ciudades conquistadas y servían al mismo tiempo
de lugares de reunión, salones de lectura y ejercicios físicos y los circos y anfitea-
tros al aire libre, para carreras y combates, a los cuales se unían los acueductos y
arcos de triunfo erigidos en memoria de las victorias y batallas romanas. Alrede-
dor del ano 356 de nuestra época la ciudad contaba con 28 bibliotecas, 10 basí-
licas, ll termas, 2 anfiteatros, ll foros, 3 teatros, 2 circos y 34 arcos de triunfo.z6
5) Innovación científica y tecnológica: la necesidad de registrar hechos
y cantidades en la administración de templos y palacios, obligó a inventar mé-
todos convencionales de registro que serían inteligibles a todos los iniciados en
su uso, esto es, se perfeccionaron las formas antiguas de escritura, inventando
nuevos métodos y se produjeron técnicas de notación numérica. Estos adelan-
tos son rasgos significativos de la civilización que a su vez favorecieron el anotar
las antiguas tradiciones de transmisión oral, junto al desarrollo de ciencias y
técnicas exactas y predictivas como la contabilidad, aritmética, geometría y as-
tronomía, permitiendo la correcta determinación de la extensión del año y la
creación del calendario; así fue posible regular con mayor éxito el ciclo de las
operaciones agrícolas favoreciendo la eficiencia productiva y contribuyendo a
la expansión de las propias actividades artesanales y terciarias.
6) Adscripción sicosocial del ciudadano: la adscripción al grupo en las
aldeas rurales era familiar. Se pertenecía a él por el reconocimiento de lazos de
sangre y la autorídad de un antepasado común, El habitante de la ciudad se vin-
cula con los demás por hechos funcionales que trascienden el ámbito del clan

50
campesino. En sus orígenes ese vínculo fue la religión: «cada ciudadano en la
antigua Mesopotamia pertenecía a un templo determinado y a su dios y traba-
jaba para él. La base de la ciudadanía residía en esta afiliación religiosa específi-
ca»,’ hecho que se repetirá en Roma donde la religión, compenetrando toda la
vida ciudadana, exaltó la autoridad paterna, determinó el parentesco, organizó
el matrimonio, consagró el derecho a la herencia y a la propiedad y distinguió
a las familias por los nombres de sus Zares y penates. Esta adscripción implica un
debilitamiento de los lazos de casta y la posibilidad de una mayor movilidad
personal, aunque limitada, en las ciudades antiguas donde la tradición y el ce-
remonial desempeñaron el papel fundamental en la vida urbana.
7) Intercambio y comercio: se genera la importación de materias primas
utilizadas en artesanías locales y de las cuales no se disponía en cada zona. El
comercio exterior regular, a través de largas distancias fue un rasgo de todas las
civilizaciones tempranas, generando el proceso de intercambio que ha hemos
ejemplificado con el caso de Katal Huyuk. Babilonia tuvo las características de
un mercado en el cual podían encontrarse los productos de todo el mundo co-
nocido, si bien el fenómeno comercial de la ciudad antigua, al limitar el inter-
cambio al nivel real o del templo, no implicó la posibilidad, sino en cuotas muy
limitadas, de la valoración pecuniaria y el desarrollo de actividades económicas
independientes, como se registraron en Grecia y Roma, cuyas ciudades produje-
ron la plaza comercial como espacio adaptado y diferenciado del foro, especia-
lizado en los intercambios y transacciones de bienes y servicios. Ya hemos he-
cho referencia, asimismo, a las basílicas que llegaron a funcionar como auténti-
cas galerías comerciales.

La ciudad antigua

Constituyó el punto focal donde se concentraba el poder gobernante. Fue

el asiento de la deidad local, primero, y más tarde la capital real, mientras que la
población estaba sometida a una autoridad rígida. Así, estas ciudades traducen
en su forma y organización «un estado social donde reinan el déspota y los dio-
ses, cuyas estructuras propias apuntan a la eternidad, en tanto que toda libertad
está abandonada a una reconstitución contínua y casi celular de chozas con
materiales perecederos».28
En este contexto, la ciudad primitiva puede caracterizarse como un asien-
to compacto, denso y amurallado, en el cual destacaban los templos y palacios
reales y las vias procesionales. Luego venían los barrios y por último, los subur-
bios donde la población se agrupaba de acuerdo con sus oficios y medios de
vida, encerrados, cada uno, en sus propias murallas. De tal modo, la ciudad era,
en realidad, un conjunto de recintos auto-aislados y defendidos que separaban
barrios y sectores entre sí y en especial, los templos y palacios del resto de las
viviendas. Cabe citar como ejemplo característico la descripción que hace Jones
de las ciudades del Indo, estructuradas «por un sistema de calles en cuadrícula
formado por dos calles de este a oeste y tres de norte a sur, cada una de cerca de
diez metros de ancho. Así la ciudad incluía doce manzanas. La mayoría de éstas
incluía un laberinto de callejuelas o vías laterales, limitadas por altos muros de
 Plano de la
ciudad
antigua:
Babilonia.

ladrillos e interrumpidas únicamente por estrechas puertas de paso: en efecto,

las casas miraban hacia el interior de la manzana y se abrían sobre jardines, ca-
racterística que será difundida después por los árabes. La mayoría de estas casas
tenía cuarto de baño; había un complejo sistema urbano de desagües y las casas
incluso tenían vertederos de desechos que daban al exterior, lo que sugiere que
se practicaba cierto control municipal de la eliminación de residuos. La manza-
na central del grupo más occidental de tres ha recibido el nombre de rciudade-
la» porque si bien no se conoce exactamente su función, ciertamente tenía un
carácter monumental y es probable que haya representado un papel importan-
tísimo en la vida urbana. Era una plataforma elevada de ladrillos con sus propias
murallas macizas y su principal característica la constituía una gran sala de baiio
o tanque. Estrechamente asociado con la ciudadela había un complejo de cons-
trucciones que incluía un claustro y un gran vestíbulo, lo que sugiere un centro
administrativo o religioso, o ambas cosas. En Harappa la manzana que se en-
cuentra inmediatamente al norte de la ciudadela es interesante, porque incluía
no sólo los graneros municipales, sino también una serie de pequeñas casas idén-
ticas, dispuestas regularmente, en contraste con las casas dotadas de patios, más
grandes e irregulares. Se ha dicho que era el «sector de los trabajadores» y entre
ellas y los graneros hay lugares de labor donde se molía el grano. También hay
indicios de que estos espacios se dedicaban a la manufactura. Parece como si en
esta ciudad se hubiera practicado la división en zonas funcionales y como si

52
 Paisaje de la ciudad antigua. Reconstrucción de Babilonia.

estuviéramos ante una zona industrial con sus graneros y molinos municipales
atendidos quizá por la fuerza de trabajo esclava».2g
Este tipo urbano existió también en Mesopotamia y Egipto, si bien pueden
señalarse algunas diferencias cimentadas en factores tales como el comercio y la
guerra.
Mientras Egipto estaba protegido y aislado por el mar y el desierto, la Me-
sopotamia se encontraba favorablemente vinculada a través de fáciles pasos por
las montañas circundantes. Ello condicionó comportamientos disímiles. En
Egipto, las necesidades de defensa fueron sensiblemente menores, pero su aisla-
miento originó que los materiales importados se obtuviesen sobre todo a través
de expediciones estatales por lo cual hubo mucho menos campo para los mer-
caderes que en Mesopotamia. lo Esta última, bien situada para el comercio se
encontraba a su vez expuesta a ataques del exterior. En consecuencia, sus ciuda-
des desarrollaron una fuerte organización militar que convirtió al rey en señor
supremo de la guerra y a su palacio en el centro de un campamento militar. Las
necesidades defensivas condujeron a la construcción de grandes fortificaciones,
desconocidas en Egipto.28
Por otra parte, el contacto con los pueblos vecinos dio tanto aliento al
comercio que una ciudad como Babilonia tuvo los rasgos de un mercado. Con el
aumento del transporte, la cultura urbana se hizo más fuerte y finalmente el
poder secular reemplazó al clerical. Esto se evidencia en los edificios de la clase

53
dirigente. Mientras en el teocrático Egipto el gobernante era rey-sacerdote, en
Asiria y Babilonia los sacerdotes estaban subordinados al monarca y el palacio
real eclipsaba al templo. El rey exigía monumentos que reflejaran la grandeza
de la supremacía real, tal como lo era común a todos los déspotas asiáticos,
mientras que la población estaba sometida a una autoridad de hierro. En Babi-
lonia, por ejemplo, las principales obras arquitectónicas fueron palacios y tem-
plos. El suntuoso palacio situado en la orilla izquierda del río llevaba anexos los
famosos «jardines colgantes» de Semíramis, considerados por los antiguos como
una de las siete maravillas del mundo. Parece ser que Nabucodonosor hizo cons-
truir estos pensiles para que su esposa Amitis no sintiera la nostalgia de las
montanas de su tierra. Mientras tanto, las viviendas de las masas eran general-
mente simples chozas, hechas de ramas o canas enlucidas con arcilla y cubierta
de esteras o pieles. «Con todo -señala Mumford- había más claridad y belleza
natural en el ambiente urbano de cuanto podemos sospechara través de ruinas
polvorientas».’ La estructura general abarcaba no sólo el área más densa sino
también, como lo destaca la instrucción de Dios a Moisés: *campos inmediatos
alrededor para que moren en ellos las poblaciones y los campos extramuros sir-
van para ganados y bestias».30Según lo expresa el mismo texto, cada ciudad con
su área circundante cubría una extensión de aproximadamente un quilómetro
de radio «de suerte que las ciudades estén en medio y los campos por fuera».3o
Esto aseguraba un contacto fluido con la naturaleza mediante la cual, el campo
era accesible a pie desde la misma ciudadela, en una escala más acorde que la
propuesta por la ciudad jardín contemporánea. Asimismo, los antiguos centros
poseyeron elementos de confort humano como lo sefiala la anterior descrip-
ción de las ciudades indias. Elementos que se hacen más importantes dado que
muchos de ellos «se pierden de vista en el desarrollo ulterior de las ciudades y
todavía están ausentes a comienzo del siglo XX en muchas grandes ciudades
uprogresistas» del mundo occidental... en especial los cuartos de baiío, las letri-
nas en el interior de las casas y las tuberías de cerámica. Esto por lo que hace a
la teoría del progreso material contínuo».7 En efecto, por tomar un ejemplo
notable de lo dicho, en el año 1954 casi la cuarta parte de las viviendas de París
carecían de agua corriente y los resultados de una investigación realizada en 1961
arrojaron que el 300/6 de las casas no tenían baños privados y sólo el ZO?h conta-
ba con bañera o ducha.31 La situación del Gran Buenos Aires no era menos crí-
tica en 1992, como lo mostraremos al tratar de la urbanización en la Argentina.

El proceso ulterior de evolución urbana

En todo el mundo, la urbanización fue irreversible. Nuevas ciudades re-

emplazaron a las antiguas, constituyendo cada vez más el ámbito normal de la
vida del hombre. Como señala Kingsley Davies: “los instrumentos y las armas
de hierro, la escritura alfabética, los buques de guerra mejorados, la acufiación
barata de moneda, las instituciones más democráticas, la colonización sistemá-
tica, tendieron a aumentar la producción, a estimular el comercio y a expandir
la unidad política efectiva. Los poblados y las ciudades se hicieron más nume-
rosas y el grado de urbanización mayor. Unas pocas ciudades alcanzaron tama-

54
ño considerable. Atenas, en su momento máximo de expansión, en el siglo V
antes de Cristo, alcanzó a tener entre 120.000 y 180.000 habitantes”.2 Con Roma
se llega a la ciudad máxima que la antigüedad pudo producir. Su importancia se
extendió inclusive hasta que la revolución industrial favoreció la alta concentra-
ción de poblaciones en centros urbanos, toda vez que después de la caída del
Imperio romano el eclipse de las ciudades fue la tónica dominante. El comercio
declinó y cada centro quedó aislado y se tornó prácticamente autosuficiente.
Cuando despierte la sociedad, en la Edad Media, se verá de nuevo un resurgir
urbano, pero con ciudades pequeñas como se desprende de algunas estimacio-
nes: Florencia, 90.000 habitantes; Venecia, 190.000 habitantes; Londres,
30.000 habitantes; Nuremberg, 20.000 habitantes; Frankfort, 9.000 habitantes.
Con todo, estas ciudades pequeñas o medianas guardaron algo que las antiguas
no tuvieron y que perfeccionó la herencia de Grecia y de Roma, preservada,
como resalta Mumford, en el monasterio, auténtico intermediario y guardián
de la esencia de lo urbano: “Fue allí... donde se estableció el valor práctico de la
moderación, el orden, la regularidad, la honradez y la disciplina interior, antes
que estas cualidades fueran transmitidas a la ciudad medieval”.’ En los centros
urbanos de los siglos XI al XIII nacieron, como señala Hilaire Beloc, la univer-
sidad autónoma, el municipio, el gremio y el parlamento, instrumentos efica-
ces de la reunión de pares que conviven agrupados. Con todo, la población
total siguió siendo preponderantemente rural, y las ciudades aparecieron aisla-
das y distintivas de un diferente modo de vida, durante por lo menos 400 anos.

Esquema
típico de la
Estructura
Urbana
medieval.
Plano de
Noerdlingen.
A lemania.

55
 Comparación de
áreas
metropolitanas
ibC?rOameriC~ aS.

* Escala 1: 75O.ooO

Este modelo de ocupación territorial se modificó recikn a mediados del siglo

XVIII a tenor de los nuevos factores que favorecieron un sensible aumento de
la población y su concentración cada vez mayor. Desde entonces, el tamaño y
número de las ciudades no ha cesado de aumentar. En el 1.800 había en el
mundo 750 ciudades con más de 5.000 habitantes, 200 con más de 20.000
habitantes y sólo 45 con más de 100.000 habitantes. Ninguna ciudad alcanza-
ba entonces o se aproximaba siquiera al millón. En 1950 estas cifras habían
crecido en proporciones astronómicas, o sea, 28.000 ciudades con más de 5.000
habitantes; 6.000 con más de 20.000; 875 con más de 100.000; 133 ciudades
sobrepasaban las 500.000 personas y 49 con más de un millón. En el ano 1960
se estimaba que el número de las aglomeraciones con más de 100.000 habitan-
tes sobrepasaba las 1.400, es decir, un crecimiento de más del doble en 10 años

56
y que había 99 ciudades millonarias, según el anuario demográfico de las Na-
ciones Unidas.32
Para el año 1.800 el 90% de la población mundial era rural y sólo el 10%
era urbano. En 1950 las proporciones eran: 40% urbano y 60% rural. Actual-
mente las proporciones son 50% y 50% para ambas formas de vida. Hasta el
presente no existe ningún indicio de una disminución del índice de urbaniza-
ción en el mundo, aunque algunas de las áreas de tradición urbana más anti-
guas parecen hoy estacionarias, Si se mantuviera el ritmo actual, para el ano
2.000 se tendría, del total de población de entonces, no menos del 96% urbano
y sólo el 4O/6 rural, pero la mayor medida de concentración la daría el hecho de
que el 40% de la población viviría en ciudades de más de un millón de habitan-
tes.
Algunas cifras actuales son: Inglaterra, 93%; EE.UU., 88Oh; Uruguay, 90%;
Argentina, 89% de población urbana sobre el total. Particularmente, el proceso
de urbanización en nuestro país es uno de los más avanzados del mundo, inclu-
so precediendo a la industrialización. En efecto, ya en 1970, el 79% de los habi-
tantes eran urbanos. Esta relación se verá acrecentada en el presente, como ve-
remos al estudiar en detalle la urbanización nacional. Entretanto, Iatinoaméri-
ca en su conjunto muestra valores de alrededor del SO%, África y Asia muy infe-
riores a esa cifra y América del Norte, Oceanía y Europa, nuevamente con valo-
res semejantes a los nuestros, oscilando ente un 70% y un 74% en la actualidad.
El crecimiento, inclusive, ha sido diferente en el tiempo; la población de las gran-
des ciudades de Asia, Africa y América del Sur ha aumentado mucho más rápi-
damente en el siglo actual que en el pasado, mientras que en Europa y los Esta-
dos Unidos de Norteamérica el crecimiento urbano alcanzó su apogeo a fines
del siglo XIX. Teniendo en cuenta que la población iberoamericana se cuadru-
plicó entre 1850 y 198034 adoptando un ritmo uniformemente acelerado y
mucho más rápido que el de cualquier otra zona del mundo, puede presumirse
que el crecimiento urbano proseguirá muy alto durante los próximos años, ali-
mentando así la tendencia mundial y arribando a la estimación global que he-
mos hecho más arriba.
Párrafo aparte merece la consideración de un problema que sin ser exclu-
sivo de ellas, afecta a la mayoría de naciones iberoamericanas. Se trata del tema
de la alta primacía que acompaña al proceso de urbanización entre nosotros.
Este fenómeno constituye un agravamiento particular de la situación. Siendo
típico el caso de la Argentina al que nos referiremos en particular más adelante,
es cierto que México ilustra uno de los rasgos más salientes de este hecho. Nin-
guna otra área mundial importante exhibe tan consecuentemente el esquema
en el cual la ciudad primada o principal es muchas veces mayor que la que le
sigue en orden de importancia.
Tal realidad ha acompañado el proceso de urbanización hispanoamerica-
na desde sus comienzos. A principios del siglo pasado, solamente Buenos Aires
y La Habana, superaban el 19% de la población nacional, en la década del ‘50,
esa relación alcanzaba a 6 ciudades hispanoamericanas y por lo menos 18 te-
nían más de tres veces el tamaño de la ciudad siguiente. Esta notable concentra-
ción es el resultado de factores históricos combinados en grados diferentes se-

57
gún los países, con una alta tasa de natalidad, la inmigración interna e intema-
cional. La importancia de estos factores merece un breve tratamiento.
Como en todos los casos verificados en el mundo, las tasas de fertilidad en
las ciudades hispanoamericanas son significativamente menores que en las áreas
rurales. Sin embargo, comparadas con la mayoría de las ciudades occidentales,
las tasas urbanas del incremento natural -con excepción de Argentina y Uru-
guay- son relativamente altas. Esto se debe en parte a la estructura joven de
edades de estas ciudades, con un consiguiente número alto de adultos jóvenes
y una tasa de mortalidad baja. Aún para las ciudades más grandes las estadísticas
vitales exactas son demasiado vagas, como para permitir una evaluación precisa
de la importancia de este componente del crecimiento, pero es considerable.
Actualmente, el factor inmigración internacional tiene un significado
mínimo. En el pasado, Argentina, Uruguay y Chile especialmente, recibieron a
una gran proporción de emigrantes europeos, la mayoría de los cuales eligieron
ubicarse en las ciudades capitales y principales centros del interior.
Si la inmigración ya no es un factor a considerar y el incremento natural es
importante pero no excesivo, se deduce que el origen principal del crecimiento
primacial hispanoamericano se encuentra en la corriente de migración urbano-
rural y más recientemente, desde las ciudades pequeñas y medianas a las gran-
des metrópolis. Esta transición de una sociedad rural a otra urbana de alta con-
centración, sin pasar por etapas intermedias, trae consigo una variedad de dislo-
caciones y tensiones que modifican sensiblemente los componentes caracterís-
ticos de lo urbano. Debemos referirnos a ellas, antes de analizar en detalle el
proceso de urbanización en nuestro país.

58
 INDICE CAPÍTULO 111

Las dimensiones de la urbanización

La urbanización, como síntesis convergente de un conjunto de procesos

sociales paralelos, ha modificado en el pasado y lo sigue haciendo aún, el carác-
ter de las ciudades históricas y la forma de vida urbana. Este cambio trascenden-
te abarca a todas y a cada una de las dimensiones ciudadanas afectando consi-
guientemente con su importancia, a la misma esencia de lo urbano.
Los datos relacionados con el crecimiento y el desarrollo de los principales
núcleos son conocidos y las cifras que hemos recordado en el capítulo anterior
dan una idea global de su alcance e intensidad. Es obvio que los problemas indu-
cidos por la urbanización no provienen solamente del hecho de que una pro-
porción creciente de la población total viva en ciudades cada vez más grandes.
Las cuestiones involucradas son mucho más complejas que una mera aprecia-
ción cuantitativa. Se relacionan básicamente con cambios tecnológicos que re-
percutiendo directamente sobre las actividades, los espacios, la cultura, la vida
mental y social del ciudadano o sea, propiamente hablando, sobre los hechos
humanos, comprometen la responsabilidad política. Por consiguiente, cuando
se trata de elaborar una descripción y más aún un diagnóstico de los cambios
producidos por el proceso de urbanización es necesario contar con una com-
prensión más general y profunda de las fuerzas que plasman las nuevas y aún
cambiantes realidades de la vida en un contexto de sostenida expansión urbana.
Los más serios investigadores del tema han puntualizado desde muy anti-
guo y a partir de diferentes puntos de vista esta situación. Hace casi 200 años, el
pensador alemán W. H. Riehl formuló un juicio que, para su época y en su país,
pudo parecer exagerado y prematuro. Constituyó, sin embargo, una suerte de
anticipación corroborada por los hechos. Decía Riehl: “el carácter particular de
la ciudad, como entidad colectiva original se extingue por sí misma en la exten-
sa metrópoli informe. Toda gran ciudad quiere ser metrópoli, por tanto, unifor-
marse como todas las otras, abandonando incluso la fisonomía distintiva de lo
nacional”. * Esta apreciación conserva toda su actualidad y hace referencia a una
cuestión esencial que ha sido frecuentemente soslayada en muchos estudios pos-
teriores que, no obstante tienen una vigencia inusitada hoy día.
La urbanización ha producido no sólo un deterioro de la identidad origi-

59
nal de lo urbano sino que, una de las consecuencias, tal vez no deseada, del
proceso y su dinámica creciente en todo el mundo y particularmente entre no-
sotros, ha sido justamente la destrucción, o al menos la atenuación, de la histo-
ricidad propia de la ciudad a que nos hemos referido. Esto reviste singular im-
portancia en un país como el nuestro que busca vertebrar su propia identidad y
hace a la realidad que cotidianamente vivimos y sus problemas nos afectan más
de lo que la mayoría de las personas parece reconocer. La ciudad histórica argen-
tina, dentro de la austeridad representativa de su concepción, poseía un basa-
mento especial y particular. Hoy día tiende a generalizarse el mismo tipo de
edificación y de comportamientos, acondicionados por una masificación acom-
pasada de las conductas mediante la difusión de los medios de comunicación
social. Los altos edificios de Catalinas norte se asemejan como gotas de agua a
los levantados en la Sexta avenida de Nueva York, en varios puntos de París y
también de Caracas, Belgrado o Tirana, contribuyendo a formar en vastas capas
de la población un estilo de vida de creciente uniformidad que dificulta la ex-
presión de valores y aportes originales, con un consiguiente empobrecimiento
de la cultura. Vamos pues, en lo que sigue, a analizar brevemente las modifica-
ciones que la urbanización produce en la ciudad, tal como la hemos caracteriza-
do y se nos mostraba desde sus orígenes más remotos a través de la historia.

Dimensión morfológica de la urbanización

El notable crecimiento urbano a que hemos aludido tiene un correlato

morfológico importante a través de su manifestación espacial. La mayorfa de las
ciudades históricas, de crecimiento radioconcéntrico, rompió sus límites proli-
ferando en expansiones a lo largo de las vías de comunicación que, como man-
chas de aceite o dedos de la mano, se extendieron más allá de las zonas de quin-
tas y de chacras sobre las antiguas áreas rurales a partir de su núcleo central. Así,
la dinámica creciente de las ciudades expandiéndose a favor de más veloces y
mejores medios de transporte, posibilitó la aparición de nuevos tipos o formas
urbanas, distintas del centro urbano tradicional. Es precisamente ese dinamis-
mo el que dificulta el intento de clasificación de dichas formas y su agrupamiento
en categorías mutuamente excluyentes. Sin embargo, en general podemos dis-
tinguir entre Aglomeración urbana, Area metropolitana y Conurbación, si bien como
se verá, los límites entre cada categoría son de muy difícil determinación. Por
otra parte, estas denominaciones no son compartidas, con las características que
aquí les damos, por toda la bibliografía. No existe uniformidad terminológica
para designar a un fenómeno muy dinámico y cambiante y la excesiva cantidad
de expresiones acuñadas para nominar algunas concreciones o fases de áreas
urbanas particulares, es un símbolo de la complejidad del fenómeno. Con esta
aclaración, pasemos a describirlas.
La “Aglomeración urbana” es un conjunto que posee un núcleo más den-
so constituido por la antigua ciudad histórica y un suburbio formado por ex-
pansión a partir de aquel. El núcleo se caracteriza por la densidad relativamente
compacta, la continuidad del espacio construido y su estructura en varios “ani-
llos” más o menos concéntricos que van desde el “centro” con las principales

60
 Aglomeración urbana: se ve el crecimiento suburbano estructurado por la ruta.

localizaciones comerciales, financieras, administrativas y de esparcimiento, a

zonas industriales y residenciales. Como se trata de la antigua ciudad, presenta
un carácter típico y organizado, con su propia estructura urbana, posee la mayo-
ría de los servicios de infraestructura y una equilibrada disposición de áreas re-
sidenciales y equipamiento urbano.
El suburbio se define por menores densidades, falta de continuidad en el
tejido urbano, que se mezcla con los usos rurales intensivos ya que se trata de las
antiguas zonas de quintas y chacras, algunas de las cuales permanecen al lado
de nuevas viviendas. Estas extensiones de la vieja ciudad, se generan a partir de
ésta por las facilidades de transporte, tanto sean los ferrocarriles suburbanos,
como es dable ver a lo largo de las vías de las líneas Roca, Mitre, Urquiza, etcé-
tera, a partir de la Capital Federal o de las rutas de acceso. La zona suburbana es
incompleta por relación al núcleo urbano originante, ya que presenta un desa-
rrollo netamente residencial con ausencia de equipamiento comercial, salvo el
tipo básico de abastecimiento diario, de servicios financieros, administrativos,
sanitarios, educacionales, etcétera. Esto determina una absoluta dependencia
del suburbio con respecto al casco urbano de la antigua ciudad, originando des-

61
 Expansión
metropolitana.
Brazo de
urbanización tipo
“mancha de
aceite”. Se
evidencian los
distintos centros
de las ciudades
“conurbadas”.

62
plazamientos permanentes de cada zona suburbana al centro madre o entre áreas
suburbanas, aunque esto último en mucha menor medida. Por la escasa densi-
dad poblacional de estos suburbios, la comunicación entre ellos mediante el
transporte público se hace a través de líneas que en sus recorridos entre cada par
de zonas, atraviesan el viejo centro histórico, elevando el costo del viaje y con-
tribuyendo a la congestión del mismo.
Bajo este aspecto, la AgZomeruci6n urbana es una categoría diferente de la
ciudad, generada a partir de ésta por el crecimiento alentado por los medios de
transporte y la extensión de los servicios urbanos.z
Según el Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Cali-
fornia, para acceder a la categoría de Aglomeración un área urbana debía reunir,
entre otras, dos condiciones principales:
1) un área de 100.000 habitantes suburbanos, como mínimo, que conten-
ga por lo menos a una ciudad de 50.000 habitantes como núcleo originario;
2) que su población se emplee, por lo menos en un 65% del total, en acti-
vidades secundarias o terciarias.3 Este criterio fue adoptado por la oficina del
censo de los EE.UU.
En la Argentina no existe una definición censa1 de Aglomerución urbana,
aunque el crecimiento de nuestras ciudades ha afectado a centros urbanos tanto
grandes como medianos. El Censo de Población del ano 1980 reconocía el agru-
pamiento por urbanización, anteponiendo el término “Gran” al nombre de diez
ciudades históricas, variando desde un mínimo de 67.500 habitantes en el “Gran
Villa María” incluyendo en la mancha urbana a Villa Nueva, hasta un máximo
de casi 10 millones en el Gran Buenos Aires. Sin embargo, una vez pasado cierto
límite de tamafio demográfico, modificaciones cualitativas en la forma de vida
han hecho necesaria la introducción de una subvariante de la AgZomerución ur-
bana: la Metrópoli. De acuerdo con Gotmann,4 quien propuso tal denominación,
esta categoria urbana requiere que el núcleo tenga, por lo menos, 2 millones de
habitantes. Lógicamente, el desarrollo de las actividades terciarlas es paralelo a
una cifra tan elevada de población y como veremos al tratar la dimensión fun-
cional, Gotmann4 discrimina un “sector cuaternario” del terciario tradicional,
vinculado a diversos procesos políticos, económicos, culturales e industrlales
que por regla general se concretan en formas arquitectónicas determinadas,
como por ejemplo la Avenida de las Américas en Manhatan, o los edificios de
Catalinas norte de nuestra Capital Federal.
La distinción entre la “Aglomeración urbana” y el “Area metropolitana” es
relativa. De hecho, la expansión periférica de un núcleo de dos millones de
habitantes es mucho más extensa que la de un centro de 50.000, cubriendo una
vasta localización de mayor complejidad que el área suburbana de la “Aglome-
ración” y comprendiendo en su perímetro algunos centros secundarios. Está
formada por la expansión de una ciudad que en su crecimiento ha absorbido no
solo el espacio rural que la circundaba, sino también otras ciudades menores
que, otrora independientes, pasan a ser suburbios de la gran ciudad o simples
barrios de la misma. Es el caso de nuestros grandes núcleos (Buenos Aires, Rosa-
rio, La Plata) que en su expansión se han unido a poblaciones menores (Avella-
neda, San Fernando, San Lorenzo, Capitán Bermúdez, Berisso, Ensenada, etc.)

63
dando origen a un contínuo urbano sin límites precisos. Puede delimitase en
función del viaje cotidiano que deben hacer las personas residentes fuera del
centro, para llegar al mismo. En el supuesto de que haya una hora de viaje hasta
el sitio de trabajo, entonces el “Area metropolitana” abarcará un radio de 50 a
60 Km contados desde el distrito comercial central. De hecho, gran parte del
empleo se genera en otros lugares distintos de dicho centro comercial, a menu-
do en áreas industriales periféricas. El Area metropolitana es algo más que un
mero núcleo urbano políticamente definido. Está integrada por éste más sus
suburbios contiguos a los que deben agregarse las ciudades satélites que puedan
encontrarse físicamente unidas con el núcleo urbano por intermedio de tales
suburbios.
El origen de esta enorme concentración debe buscarse en la congestión,
suciedad, bullicio y contaminación debida a la mezcla de niebla natural con el
humo que las altas densidades urbanas implican, lo cual hace actuar fuerzas de
desconcentración. Así las áreas residenciales tienden a desplazarse hacia la peri-
feria, buscando zonas más libres pero alargando el viaje diario al lugar de traba-
jo. Los ferrocarriles urbanos y el automóvil han posibilitado esta expansión. Sin
embargo, un área urbanizada más extensa exige mejores servicios y elementos
para el transporte: tanto autopistas como ferrocarriles. Al disponerse de mejores
carreteras va un mayor número de personas al centro, especialmente en auto-
móvil, de modo que las calles del distrito comercial y de las principales vías de
acceso a éste, se ven congestionadas de tránsito. Deben crearse lugares de esta-
cionamiento en escala cada vez mayor en zonas donde el espacio para ampliar
las calles y para estacionar es escaso. Muchas industrias se sienten atraídas tam-
bién hacia la periferia porque los precios de los terrenos y los impuestos son más
bajos. Se dispone de más luz, el aire es más puro y más fácil el acceso a los subur-
bios residenciales y las ciudades satélites.
El problema característico del Area metropolitana es la multiplicación de
organismos y funciones gubernamentales, ya que la ciudad principal por lo
general, no ejerce jurisdicción sobre todo el territorio urbanizado. Así por ejem-
plo, en el Area metropolitana de Chicago, hay cerca de mil unidades adminis-
trativas distintas, mientas que en nuestro país, lo que se denomina Gran Buenos
Aires se reparte entre 46 organismos de jurisdicción nacional, provincial, muni-
cipal y privada.
Una característica del Area metropolitana es que el suburbio crece mas rápi-
damente que la ciudad central, aumentando de ese modo el conjunto de pro-
blemas que la aquejan. Mientras la Capital Federal se mantuvo prácticamente
estable, o ha disminuido levemente su población, entre 1960 y 1991, el Conur-
bano la ha incrementado más del 100°/b en ese mismo perfodo. A esas cifras debe
agregarse la expansión de la mancha urbanizada anexando a localidades que
antes no formaban parte de la misma, como es el caso de algunos centro de los
partidos de Pilar, Escobar, San Vicente, General Rodríguez, Marcos Paz, Cafiue-
las y La Plata.
Párrafo aparte merece uno de los más destacados situaciones que aquejan
a las Areas metropolitanas de Iberoamérica en general y de las cuales, la Argen-
tina no constituye una excepción. Se trata de la proliferación de un hábitat pre-

64
cario que afecta a un creciente número de personas y que ha recibido nombres
característicos en cada país: favelas, calampas, tugurios, barriadas o tillas miseria
entre nosotros. La migración en el Gran Buenos Aires se ha concentrado en unos
cuantos sitios, dando lugar a un proceso circular de asentamientos desde los
partidos más cercanos a la Capital Federal hacia la periferia, creando toda una
serie de problemas ya que la ciudad no estaba preparada para recibir a los mi-
grantes. Se ha desarrollado así este tipo peculiar de asentamiento, caracterizado
en general por la invasión de terrenos vacantes para su ocupación con viviendas
provisionales en condiciones ínflmas de higiene y seguridad, donde el nivel de
vida es notoriamente más bajo que en otros lugares y el porcentaje de desem-
pleo muy elevado.
La Conurbación o Megápolis consiste en la unión de dos o más Aglomera-
ciones o Areas metropolitanas suficientemente densas e importantes que ha-
bían crecido separadas.
Gotmann4 ha introducido el término “nebulosa” para identificar a este
nuevo ente urbano cuyas notas más salientes le parecen la “complejidad y la
falta de claridad en su estructura”. La “nebulosa” es la expresión morfológica
más acabada del proceso de urbanización ya que al mismo tiempo que se ex-
tiende y desparrama, englobando en su masa pedazos de naturaleza, bosques
enteros, conviniéndolos en parques al servicio inmediato de la población, como
el Pereyra Iraola lo ejemplifica, supone una concentración de ésta en proporcio-
nes anteriormente nunca conocidas, de modo que gran parte de los habitantes
de un país queda concentrada sobre una pequeña fracción del territorio. Según
ese autor, la regla general es que la concentración del 15 al 30% de la población,
sobre menos del 5O/6 de la superficie, se está convirtiendo en una característica
común en los países avanzados.
El aspecto interno es confuso, heterogéneo, en simbiosis de lo urbano y lo
rural. Tal vez el modelo más acabado lo constituya la costa este de los EE.UU.
donde las áreas urbanas se extienden cerca de 300 kilómetros entre Washington
y Boston, atravesando seis estados sin solución de continuidad y formando un
conjunto de cuarenta millones de habitantes en menos del 2% de la superficie
total del país. Gotmann mismo es el que ha dado el nombre de “Megapolis” a
esta área.
En menor escala, esta zona presenta una cierta semejanza con las regiones
de Tokio-Yokohama y Milán-Turín. Igualmente, las ciudades de Ruhr, nacidas
bajo la explotación del carbón y de las industrias derivadas del mismo, se han
“conurbado” desde Krefeld hasta Dortmund, albergando más de cuatro millo-
nes de personas.
El conjunto americano representa un futuro que ya está en embrión en el
eje fluvial-industrial argentino, gestado a lo largo de las vías de comunicación,
desde La Plata hasta San Lorenzo, en vinculación con las rutas nacionales Np 2
y Np 9 y el borde fluvial de los rios Paraná y de la Plata. Dicho eje longitudinal,
sin límites precisos en su área de influencia, reúne el 70% del sector manufactu-
rero nacional y es terminal del sistema troncal, caminero, ferroviario y de tele-
comunicaciones y energía generada o extraída en todo el país, concentrando el
cincuenta por ciento de su población.

65
 La unión del Gran Buenos Aires con el Gran La Plata constituye el área más
desarrollada de la conurbación argentina. Como hemos senalado, en el 0,2% de
la superficie continental se localizada el 40% de la población, según el Censo de
Población del ano 1991. Esta zona concentra el 84% de los establecimientos
industriales de la Provincia, los que ocupan al 82% del personal, cuyas remune-
raciones son el 94%. Un panorama similar presenta el sector comercio y servi-
cios, con 70°/ó de los establecimientos, el 82% del personal ocupado y con un
volumen de ventas superior al 95%, incluida la Capital Federal.
Es evidente que en la Conurbación, las ciudades mantienen menos depen-
dencia entre sí que en el Area metropolitana ya que en ésta los núcleos secunda-
rios son absolutamente subsidiarios de la ciudad central. Por tratarse de anti-
guas ciudades industriales, con un desarrollo propio antes de la fusión, o cen-
tros administrativos independientes como el caso de La Plata en relación a la
Capital Federal, los focos conformantes de la Conurbación mantienen ciertas
relaciones independientes aunque eso depende, obviamente, de la importancia
relativa de los núcleos. En las ciudades conurbadas de Holanda, por ejemplo, las
antiguas ciudades conservan centros funcionales que mantienen su propia in-
dividualidad. Entre nosotros, la actividad comercial y sobre todo artística y cul-
tural de La Plata, se resiente de su cercanía a la ciudad de Buenos Aires.
Doxiadis5 en sus análisis del crecimiento de la población, llega a pronosti-
car la formación de la “Ecumenópolis”, una red de agrupaciones o asentamien-
tos humanos y de vías de comunicación, ocupando toda la superficie habitable
del planeta. En la “Ecumenópolis”, los terrenos libres serán islas, más o menos
grandes, en medio del territorio urbanizado contínuo. En este mismo sentido se
expresa Skrzypcza-Spak6 hablando de “Humanópolis”, en la cual el planeta tie-
rra será, en el próximo siglo, “un sistema urbano continuo de estructuras poli-
céntricas independientes a escala humana, incorporando el paisaje”. Que tal sea
el futuro previsible de la tendencia observada, no impide considerar que la mis-
ma pueda cambiarse o atenuarse en sus manifestaciones extremas. Sin embar-
go, más acá de especulaciones es cierto que la urbanización ya generada, com-
porta una serie de elementos que hacen a modificaciones profundas en las ca-
racterísticas sociales, económicas y psicoculturales de la tradicional forma de
vida urbana. Cambios a cuyo estudio nos abocaremos seguidamente.

Dimensión funcional de la urbanización

Más allá de su aspecto formal, la urbanización muestra una peculiar carac-

terización funcional. En este sentido, las grandes aglomeraciones se presentan
como el ámbito de la mezcla y la diversidad. Ya hemos visto como la función
urbana confería características particulares a cada ciudad. Hoy día, las funcio-
nes se diversifican y las actividades humanas se hacen más y más especializadas.
Como destaca René Thery: “la diversidad de las instituciones... conduce al aná-
lisis de las funciones y a la disociación de los grupos plurifunciona1es”.7 El acer-
camiento masivo de personas forma la base suficientemente sólida para susten-
tar la especialización completa. Por contraposición al negocio de ramos genera-
les que llenó una época en el abastecimiento de nuestra camparla y en el que se

66
encontraba todo lo esencial, la Capital Federal ofrece la casa especializada en
botones o en adornos de coral y jade. Del mismo modo, en el seno de las gran-
des áreas metropolitanas, las actividades culturales, educativas, religiosas e in-
clusive, las familias, se separan para subdividirse a su vez en una variada gama
de pequeñas realidades distintas.
Este análisis de las funciones nos permite establecer para las modernas
aglomeraciones una distinción entre las “secundarias”, aquéllas en las que más
del 50% de la población activa, aproximadamente, trabaja en la industria, y las
aglomeraciones “terciarias”, en donde más del 50% de la población activa está
ocupada en administración, el comercio y los servicios. De acuerdo con esta
distinción se constata que las aglomeraciones del segundo tipo están en los países
modernos en claro progreso, mientras que las primeras están en retroceso. En
efecto, lo que caracteriza cada vez más a las nuevas formas que el crecimiento
urbano va adoptando, es sin discusión, el desarrollo de las actividades de servi-
cio de alto nivel, entre las que, como hemos señalado más arriba, DruckeI8 men-
ciona un sector “cuaternario” que se agregaría a los tres tradicionales a los que
ya nos hemos referido y constituido por lo que él denomina: “economía del
conocimiento”, es decir, aquel conjunto de actividades cuyo cometido princi-
pal no son la provisión de bienes y servicios, sino de ideas y de información.
Este sector “cuaternario” viene a constituirse en una función “preprimaria” en
tanto implica el principal recurso de las economías más avanzadas. Otros auto-
res contemporáneos se expresan en términos similares y agregan nuevas apertu-
ras a la clasificación en tres sectores. Así, Daniel Bell divide al terciario en: 1)
terciario propiamente dicho, que comprende al transporte y sus actividades
conexas; 2) cuaternario, en el que incorpora el comercio, las finanzas, los segu-
ros y las propiedades y, por último, 3) “quinario” que incluye los servicios rela-
cionados con la salud, educación, investigación, gobierno y recreación.
Esta gama sofisticada de actividades implica un conjunto especial de espa-
cios adaptados como centros de investigación, comercios especializados, esta-
blecimientos que disponen de artículos de una rara cualidad, etcétera. “Estas
actividades que se aglomeran en el corazón de las viejas ciudades no son ni fá-
bricas ni factorías (las cuales pueden continuar multiplicándose a mayor o me-
nor distancia en la zona suburbana que depende de la ciudad). Son actividades
diferentes, servicios superiores, tan distintos por su naturaleza e incluso por la
parte de personal que requieren, de los servicios terciarios ordinarios (transpor-
te, comercio mayorista y minorista) que ha parecido necesario, para designar-
las, crear una nueva categoría, de las actividades cuaternarias”.
“iCómo se distingue este cuaternario económico del terciario (los servi-
cios ordinarios) y del secundario (la manufactura, la industria de transforma-
ción)? Por su localización en el corazón de las ciudades o regiones urbanizadas
importantes; por la forma arquitectónica frecuente del rascacielos de vidrio, por
la clase de trabajo que consiste sobre todo en transacciones abstractas dirigien-
do a distancia diversos procesos políticos, económicos, culturales, industriales y
transferencias a menudo concretas; pero la actividad cuaternaria no maneja, más
que accesoriamente, datos materiales”.
“El sector cuaternario agrupa actividades interdependientes que tienen

67
necesidad de frecuentes y cómodos contactos entre quienes se dedican a ellas.
Porque esta categoría de actividades comprende la administración de asuntos
públicos y privados, las finanzas, los seguros, las profesiones liberales, la ense-
ñanza, la investigación, los expertos y consejeros técnicos de todas clases, la
información, la prensa y la edición, el teatro, la radio, televisión y otros medios
de información de masa, la publicidad, los servicios hospitalarios especializa-
dos, etc. Se trata en suma, del mundo de las artes y de las letras, de la ciencia y
de la política, de los negocios y de la información. Se podría hablar de una “éli-
te”, de una selección, en resumen de un “todo París” muy ensanchado: lo que
recientemente no ocupaba más que una “élite” poco numerosa en relación con
las masas populares que dirigía, está en trance de llegara ser algo numeroso, una
multitud; tanto, que ya no es una “élite”, sino mucho más, cuantitativamente y
tal vez también cualitativamente. Este es uno de los aspectos menos compren-
didos aunque el más importante de la “civilización de masas” de que tanto se
habla”.4
De tal modo, en la Metrópoli y en la Conurbación, la ciencia y la tecnolo-
gía se han convertido en la variable principal del crecimiento y al modificar la
estructura productiva de la ciudad tradicional y su esquema ocupacional, la
transforman en sociedades que se basan principalmente en el conocimiento,
productoras más de servicios que de bienes. Al basarse en el conocimiento como
principal recurso productivo, generan, simultáneamente, una mayor capacidad
de innovación científica y tecnológica, ya que destinan la mayor parte de su
fuerza de trabajo y sus inversiones a las actividades terciarias y cuaternarias.
Esta dimensión funcional nos revela un nuevo aspecto de la dinámica de
la urbanización: “la aparición de una sociedad de, organizaciones en donde cada
una de las tareas sociales de importancia está encomendada a una gran institu-
ción. No hay esperanzas de poder comprender a nuestra sociedad, a menos que
aceptemos que todas las instituciones se han convertido en gigantes”.s El anti-
guo almacén de barrio es reemplazado por el gran supermercado suburbano al
que se accede en automóvil. El pequeño centro sanitario materno infantil, des-
aparece absorbido por el gran policlínica regional de atención masiva y desper-
sonalizada: la división de las funciones humanas ha sido paralela en la metró-
poli de la extensión de las relaciones que aparecen en vinculaciones crecientes.
Esto puede comprobarse en los cambios de las antiguas profesiones liberales: los
abogados se asocian, los médicos cada vez más especializados, se remiten el
paciente de uno a otro, los cirujanos trabajan en equipo no menos que los in-
vestigadores. Las grandes instituciones metropolitanas nos muestran no ya un
crecimiento de los volúmenes construidos y de la población aglomerada, sino
un desarrollo de la influencia y de la irradiación de la ciudad, mucho más allá de
sus límites. El estudio de las funciones conduce, en efecto, al análisis de los ac-
tores, a los movimientos que los afectan y alas relaciones que se establecen entre
ellos. Estos actores están representados por individuos, grupos u organizaciones
más o menos integradas en círculos de diferentes clases, cuyo espacio desborda
ampliamente al de la aglomeración.
Con el progreso técnico que parece reclamar la concentración de los pode-
res y de los medios de acción, con la movilidad creciente de los hombres y de las

68
cosas, vemos la zona de influencia de las grandes metrópolis extenderse de día
en día englobando centros menos importantes que polarizan a su vez unidades
más restringidas. La “City” portena afecta, con sus decisiones, a todo el país. Un
pequeño núcleo financiero: Wall Street, domina a todo el mundo actual. De igual
modo, la radio, los diarios y sobre todo la televisión producida en la Capital
Federal, difunden las pautas y estilo de vida metropolitana aún en las más pe-
queñas aldeas del interior. Por eso, la urbanización no se circunscribe al mero
ámbito físico de la aglomeración sino que tiende a expandir los hábitos y cos-
tumbres urbanas al espacio rural. Prolonga el equipamiento y los servicios urba-
nos en el campo, sin crear siempre ciudades propiamente dichas, sino relacio-
nes urbanas y tiende a uniformar los géneros de vida, las relaciones y los com-
portamientos sobre los modelos desarrollados en las ciudades. Así este análisis
de las funciones muestra el papel de arrastre y de influencia dominante de las
grandes aglomeraciones sobre conjuntos que no tienen medida común con las
superficies que ocupan.

Dimensión cultural y psicosocial de la urbanización

La urbanización alcanza sus más importantes niveles en las manifestacio-

nes culturales y psicosociales donde se manifiestan los estilos de vida, las men-
talidades, las formas de relación y de participación, en suma, los sistemas de
valores que diferencian al hombre metropolitano no sólo del rural sino del ha-
bitante de las antiguas ciudades.
Impulsada por su propia dinámica, la urbanización ha provocado una
transformación de la cultura tradicional -tanto urbana como rural- que se
caracteriza por una “representación sacra1 de la naturaleza, del espacio, del tiem-
po y de la sociedad”lO dando lugar a nuevos valores y concepciones. Siguiendo
el esquema analítico propuesto por Raymond d’lzarny podemos describir bre-
vemente las principales implicancias de esos nuevos valores y concepciones,
sobre dichos cuatro aspectos de lo real.

a) Urbanización y naturaleza

El hombre de la gran aglomeración ya no se siente sometido a un orden

natural que lo condiciona y del cual es parte, con ciclos y ritmos ajenos a su
voluntad. Por el contrario, la vida metropolitana ha creado un nuevo orden,
más artificial y adaptado a su propia escala. La aclimatación y el aire acondicio-
nado, permiten superar las concepciones corrientes de frfo o calor. Hoy día en
las grandes metrópolis uno puede llegar, con su automóvil climatizado, a esta-
cionamientos subterráneos de grandes centros comerciales dentro de los cuales
se mantiene una temperatura pareja e independiente de la época del ano. La
iluminación artificial permite extender la actividad humana con prescindencia
del día o de la noche. Las grandes metrópolis ofrecen un variado y cada vez más
amplio espectro de actividades nocturnas que llegan a constituir un cuadro inde-
pendiente de las antiguas funciones urbanas: centros deportivos, juegos de azar,
establecimientos de diversiones varias, se relacionan con bares, comedores, sa-

69
las de baile, etcétera, constituyendo un conjunto peculiar de actividades que
funcionan exactamente opuestas a los ciclos naturales de día y noche. De esta
forma, los antiguos ritmos naturales son reemplazados por otros nuevos “rit-
mos humanos, ritmos, por ejemplo, de los tiempos de trabajo y de los tiempos
de descanso y esparcimiento, que se distinguen cada vez más. Así el hombre se
siente cada vez menos dominado por el cosmos “.l” De este modo, la naturaleza
se devalúa a los ojos del hombre metropolitano; ya no es el ámbito normal de la
vida, que debe ser conocido y respetado en sus leyes propias, sino un depósito
de materiales disponibles y que puede ser usado y hasta abusado en función de
las necesidades y caprichos humanos. Por lo tanto, “mientras la ciudad tradicio-
nal estaba estrechamente ligada al territorio rural que la rodeaba, la aglomera-
ción tiende a la degradación de sus alrededores naturales y entrarla una ruptura
entre el ciudadano y la naturaleza”.lO La contaminación del aire y del agua, la
degradación del paisaje, son ejemplos característicos de esta nueva actitud de la
cual la conurbación Gran Buenos Aires-Gran La Plata constituye el ejemplo más
conspicuo y a mano. Un informe del Consejo deliberante de la Capital Federal
dice que el agua del Riachuelo es un “fluido oleoso de compuestos varios”. Ana-
lizado el líquido contiene: metales pesados como plomo, cromo y aluminio que
sedimentan en el limo de su fondo y son arrastrados hacia el Río de la Plata, de
donde Obras Sanitarias extrae el agua para consumo humano. La contamina-
ción del Riachuelo es de tal magnitud que cuando en el año 1985 se realizaron
tareas de dragado del fondo y limpieza de chatarra, barcos y automóviles sumer-
gidos, los trajes de neoprene que utilizaron los buzos debieron ser desechados a
los pocos días de uso, ya que la corrosión destruía el material.
En el Río de la Plata, un milímetro de agua posee más de 3.500 bacterias de
distinto tipo pero fundamentalmente de la Escherichia Coli, proveniente de
residuos cloacales, como consecuencia de dos millones de metros cúbicos de
líquidos cloacales que recibe diariamente, más los desechos de cinco mil indus-
trias que arrojan, entre otras cosas, D.D.T. Los nitratos no pueden ser elimina-
dos por tratamiento y el agua de Buenos Aires posee cuatro veces más que lo
recomendado por la Organización Mundial de la Salud.
Un automóvil arroja al aire treinta gramos de partículas carbónicas por
quilómetro recorrido. Sólo en la Capital Federal el número de coches registra-
dos es de 1.400.000 a los que deben sumarse los que entran de la periferia. El
Conurbano aporta 1.100.000 10 que hace un total de 2.500.000 coches circulan-
do por las calles de la ciudad de Buenos Aires. Asimismo recorren las mismas
diariamente 38.000 taxis. Tomando en cuenta estas cifras, los treinta gramos
por quilómetro, se convierten en 3,5 Kg por día y por unidad, lo que hace un
promedio de 108 Kg por mes. Multiplicando esta cifra por los micros que circu-
lan, se llega a 40.000 toneladas de partículas carbónicas al ano sobre el cielo de
la Capital Federal. El efecto corrosivo de esta cifra es alarmante.

b) Urbanización y espacio

Paralelamente a su nueva vinculación con la naturaleza, las relaciones entre

los hombres también cambian. La urbanización ha tenido por efecto cierto des-

70
enraizamiento de la persona. A consecuencia de la gran extensión de las aglo-
meraciones, los ciudadanos son nuevamente nómades, no ya al estilo del hom-
bre del paleolítico limitado por su escasa tecnología, sino precisamente, domi-
nado por ésta. La mayor parte de los habitantes de las áreas metropolitanas no
han nacido en ellas. En 1980, 2 de cada 4 habitantes de la Capital Federal eran
oriundos de otras partes del país o del extranjero. El hombre urbanizado es tam-
bién migrante porque cambia a menudo de domicilio, por exigencias del traba-
jo, sobre todo si se trata de funcionarios, profesionales o asalariados de grandes
compañías. Son nómadeq en fin, porque el lazo entre el lugar del domicilio
familiar y el lugar de trabajo tiende a desaparecer dado la gran distancia que los
separa. Este alejamiento origina los desplazamientos de trabajo que diariamen-
te congestionan las rutas de todo tipo entre La Plata y Buenos Aires. “Así, el ciu-
dadano se encuentra en todos los sitios en situación de extraño; su vida ya no
está unificada alrededor de un centro: su país natal y su casa. Ya no hay unidad
de lugar, sino que está disperso en muchos lugares”.10 La casa, transformada en
mero dormitorio, pierde su antiguo significado de hogar de la familia viviendo
en comunidad social. Por supuesto que debe poseer todo confort pero no es
necesario que sea muy personal, puesto que es un lugar de ocupación transito-
ria. “La urbanización desarraiga moralmente antes de arraigar físicamente. Acli-
mata al hombre a la perspectiva de una partida que ya no le asusta, puesto que
en otro sitio encontrará las mismas condiciones”.15 Es que la civilización metro-
politana se extiende-o tiende a extenderse- en todas direcciones uniforman-
do los sitios y lugares. Las antiguas ciudades independientes que gozaban de
una activa vida social propia, son degradadas al dudoso rango de “ciudades
dormitorio”, donde la vida urbana se debilita hasta casi desaparecer, siempre
dependiente del centro metropolitano que todo lo absorbe y centraliza. Las ca-
lles y plazas pierden su carácter de espacios públicos para transformarse en vías
de movimiento de transportes automotores públicos y privados: cuanto más
rápido se pueda circular por ellas, tanto más eficientes y apreciadas se las consi-
dera, aunque con ello se pierda la noción de identidad del sitio que sólo puede
reconocerse caminando la ciudad. El hombre “metropolitano” desconoce bue-
na parte de la ciudad en que vive. “La desenfrenada dinámica del desarrollo
convierte a la ciudad en una jungla impenetrable... La ciudad aparece como un
monstruo amenazador, un motivo más para retirarse a la esfera privada que
adquiere más y más carácter de refugio o escondrijo... Así el habitante metropo-
litano se convierte en enemigo de la ciudad en muchos aspectos. Cree en el
romántico mito de la vida rural y piensa en la huida”. l l Aparece así una nueva
forma de segregación humana: el “club de campo”, con leyes y características
propias, ajenas y a veces opuestas a lo urbano.
Consecuentemente, el habitante metropolitano se encuentra en todos los
sitios en calidad de extraño, su vida ya no está unificada alrededor de un foco:
su ciudad natal y su casa. No tiene unidad de lugar sino que está disperso en
muchos: su casa actual, sus lugares de trabajo, generalmente a 60 quilómetros
de aquella, su domicilio de fin de semana o de vacaciones. Su vivienda es una
“máquina de habitar” y como tal puede fabricarse en serie. La velocidad se con-
vierte en un valor en sí misma como afirmación de dominio sobre el espacio.

71
Evolución de Londres: 1840, 1860, 1880, 1900, 1914, 1930.

72
Para lograrla, no se respetan las normas de tránsito y se pone en peligro la vida
propia y ajena. Partir de vacaciones, más que un descanso es una fuente de pres-
tigio. De igual modo, se participa cada vez más de encuentros y congresos en el
plano nacional 0 internacional y consecuentemente se valoriza más al automb-
vil que otras cosas.

c) Urbanización y tiempo

De una forma específica, la moderna civilización metropolitana ha cam-

biado el valor del tiempo. Viviendo en la dinámica del cambio permanente, el
ciudadano se hace desdeiioso del pasado y sensible a lo que sera -o a lo que
quisiera que fuese, ya que nada es más seguro que la muerte y sin embargo, nada
tan sistemáticamente silenciado y ocultad-. Se debe marchar en el “sentido
del progreso” y todo cambio, por serlo, parece positivo. Por esta razón el hom-
bre urbanizado está al acecho de novedades, quiere estar “al día”, seguir la moda,
no aparecer como retrasado ya que quien así lo hace queda descalificado con la
peor de las excomuniones “ser reaccionario”. La novedad le parece necesaria-
mente lo mejor aunque la misma sea la suciedad, la decadencia o una repetición
de cosas pasadas: “se paga cara la ropa vieja, se rebusca cuidadosamente el des-
aliño, los grupos teatrales de vanguardia enseñan el trasero a los burgueses, que
lo encuentran muy original y hasta profundo, y a la postre el ansia por no incu-
rrir en la vulgaridad de ser como ayer lleva a extremos que rozan con el delitio,
y de los que no se libran instituciones y actividades que parecían destinadas a
preservar de la moda valores más permanentes”.12 Se desvaloriza a la anciani-
dad, antiguamente cargada de prestigio y se sobrevaloriza a la juventud.
Actualmente, la fe ingenua en el progreso indefinido se ha debilitado gran-
demente, aceptándose el carácter ambivalente de todo cambio. El hombre de
hoy tiene necesidad de captar la continuidad entre pasado y futuro, a fin de
hacerse dueño del presente. Este esfuerzo se advierte en diversos terrenos. En el
campo del urbanismo, por ejemplo, se busca la renovación y restauración de
edificios y espacios urbanos, consideradas como un valor en sí mismo. El cam-
bio en sí, es apreciado como una finalidad independiente, pero al tener el hom-
bre dificultades de adaptación al mismo, se busca prever el futuro, como forma
de vencer la incertidumbre. Se procura indagar lo porvenir a fin de dominar la
dinámica del cambio, mediante previsiones demográficas, tecnológicas y eco-
nómicas yen función de sus resultados se elaboran líneas de acción y se diseñan
estructuras cuya complejidad requiere etapas programadas.
En fin, aparecen tentativas más audaces y desesperadas para trascender al
correr del tiempo, trasladándose al futuro, como atestigua esa decisión de Walt
Disney que se ha hecho poner en suspensión criónica hasta que se descubra un
tratamiento y curación del cáncer, en un vano intento por escapar de la muerte.

d) Urbanización y sociedad

En la ciudad tradicional, la sociedad tiene un valor propio. De hecho, es el

ámbito de la vida pública. En ella, la estabilidad y el respeto a las costumbres era

73
un bien esencial. En la sociedad metropolitana en cambio, la multiplicación de
contactos individuales disminuye la influencia de la familia y demás cuerpos
intermedios y del consiguiente control social que ellos ejercían. La Metrópoli
ha producido una contradicción asombrosa: la intensidad de vida social se ha
convertido en un impedimento para la convivencia cívica. Tenemos en nues-
tras calles y a veces en las carreteras un ejemplo con carácter simbólico: la circu-
lación de vehículos es tan abultada que el tránsito se congestiona y detiene. En
las ciudades antiguas todo el mundo se conoce y aunque las gentes no se conoz-
can no por ello dejan de saludarse. En los transportes públicos nadie dirige la
palabra a su ocasional acompaîiante. En los edificios colectivos de departamen-
tos las personas se ignoran unas a otras, impotentes para asumir tantas posibles
relaciones sin ser aplastadas por su peso. “Hay que creer, de otra parte, que la
intensidad de la vida social, atractivo de las grandes ciudades, es un fardo muy
pesado de llevar, puesto que todo el mundo aspira a evadirse de él al primer fin
de semana que se presenta o en cuanto llegan las vacaciones”.’
El repliegue sobre sí mismo es una defensa del individuo contra la promis-
cuidad pero a su vez, da origen al aislamiento. “Es una prueba dolorosa, de la
cual en estos últimos tiempos se ha dicho repetidamente que afecta particular-
mente a los habitantes de los grandes conjuntos de viviendas económicas. Los
fuera de la ley, los misántropos, los que han descendido de posición social, bus-
can un refugio en las capitales: en ningún sitio como en ellas se puede vivir
ignorado de todos”.’
La urbanización terciaria ha posibilitado la ampliación de los contactos,
pero ello no implica de suyo, una mayor sociabilidad de la vida, en el sentido en
que la ciudad lo supone. En las tribunas de los estadios de futbol, en un micro-
ómnibus o en las concentraciones políticas de la plaza de Mayo, se establecen
numerosos e importantes contactos pero un individuo o un grupo familiar pue-
de estar, en medio de ellos, más solo que en ninguna otra parte. Es que, obvio es
decirlo, aunque no haya confrontación, la mera cercanía física no expresa com-
promiso alguno. El aislamiento lleva a la masificación de los comportamientos.
Según Riesmann13 se produce, sobre todo en los jóvenes, una profunda trans-
formación que los hace más interesados en la adaptación que en la realización
personal: tienen miedo de ser demasiado diferentes de los demás, de apartarse
de sus iguales, de sentirse inadaptados o insaciables. Esta actitud lleva a un cier-
to conformismo con el ambiente, fenómeno muy diferente del tradicional con-
formismo de la costumbre que la ciudad generaba, porque el ambiente está siem-
pre cambiando y es preciso adaptarse a él permanentemente, mediante lo efí-
mero de la moda. Esta transformación del carácter social tiene múltiples causas,
entre ellas: como consecuencia de la temprana salida laboral de la mujer del
hogar, el niño forma parte de un grupo de camaradas de su edad, cuyo juicio le
parece tanto o más importante que el de sus padres. Otro factor de colectiviza-
ción es la acción uniformadora de los medios de comunicación obrando las
mismas influencias sobre un gran número de individuos que no tienen entre sí
relaciones directas y que constituyen lo que los sociólogos llaman una “masa”.
En este contexto, nuevos intereses sustituyen a los valores tradicionales y se da
origen a pseudos grupos intermedios que no responden a las reales necesidades

74
humanas: el feminismo, no como reafirmación de un modo de ser humano,
sino como dialéctica de enfrentamiento e incluso, los homosexuales adquieren
conciencia y una voluntad de promoción separada y hasta opuesta al resto de la
sociedad.
Esta escueta revista de hechos cotidianos y comunes a la vida urbana es
suficiente para destacar que la urbanización es también una fenómeno cultural
que comporta maneras distintivas de ser y de actuar, formas de vinculación y de
participación que difieren nítidamente del orden tradicional, ciudadano o ru-
ral, pero que no son estables en sí mismas sino que, precisamente, aparecen como
provisorias y cambiantes con un creciente dinamismo. Tal vez en este plano de
la vida cultural y psicosocial sea donde la dinámica de la urbanización revele su
poder y su intensidad. La urbanización de los espíritus y de las mentalidades es, sin
duda, el fenómeno más impresionante de este largo proceso que hemos estudia-
do y que ha llevado a propiciar la misma desaparición de la ciudad en cuanto
ser, con las más extremas propuestas del hecho urbano14 entendido como un
puro devenir donde el hábitat del hombre tal y como fue concebido desde Gre-
cia al presente, se transforma en un “mecanismo de facilitar contactos”14 donde
“uno puede situar sus propias paredes, forjados, cuartos de bario, etc... en cual-
quier lugar 0 forma que quiera”14 del espacio, enchufando o desenchufando -
no ya la casa-, sino el Habitáculo donde morar transitoriamente. De tal forma,
lo privado y lo público se desdibujan reemplazados por lo individual y lo masi-
vo, tema cuya importancia requiere un tratamiento separado.

Lo doméstico y lo cívico en las áreas metropolitanas

Como lo hemos expresado, característico de la ciudad es proporcionar a la

asociación de familias asentadas en un espacio acotado, la posibilidad -a la vez
física y social- de lo público, mediante la participación en el gobierno común
de las cosas comunes: lo que hemos denominado Municipio. De este modo, en
la ciudad, la vida pública es el resultado coherente de un proceso natural de
asociación humana, mediante la cual, los oikos privados, se reúnen para alcan-
zar aquella dimensión de convivencia plena que por si solos no pueden lograr.
Por contraste, en la metrópoli la vinculación no resulta tanto de la acción
potente de la naturaleza social del hombre, cuanto de la organización pública
que deliberadamente se emplea en suscitarla, especialmente por medio de téc-
nicas de la propaganda y de la publicidad. El mundo social de la metrópoli, al
igual que el ámbito físico-espacial en el cual se desenvue@e, es cada vez menos
un universo natural, -en el sentido de responder a la naturaleza social del hom-
bre- y cada vez más un mundo artificial donde las relaciones personales son
reemplazadas por contactos fabricados a través de comités, oficinas, circulares,
tarjetas perforadas, secretarios generales y sobre la base de números de matrícu-
la. Un mundo de siglas y signos enigmáticos (O.E.A., UNICEF, O.N.U., etcétera),
de órganos anónimos, de funciones impersonales: un mundo, en síntesis, don-
de la vida cívica ya no es, sobre todo, el fruto lentamente madurado de la con-
vivencia en un lugar y en un medio, sino mucho más el producto de una distri-
bución racional de las tareas al servicio de un objetivo predeterminado.

75
 Queda así esbozado uno de los contrastes más patéticos entre ciudad y
metrópoli. Paralelamente y como consecuencia de ello, la misma vida privada
se ve desquiciada en las grandes aglomeraciones. El contrasentido metropolita-
no se evidencia en el hecho de que al extenderse la ciudad en todas direcciones,
sin limitaciones de crecimiento espacial y poder desarrollarse una vivienda fa-
miliar menos compacta, surge, por contraste el bloque de viviendas colectivas,
restringiendo el espacio de vida doméstica y obligando a que ésta se disuelva en
lo individual. “ A pesar de toda la aislación, las actuales formas constructivas...
impiden una tranquilidad efectiva de la vida privada. En todo caso, ésta queda
limitada dentro de una superficie de vivienda muy reducida. Casi siempre falta
-también en la mayoría de las casas propias- el ámbito privado al aire libre”.ll
La privacidad que no se encuentra en el hogar, se busca en la calle, generando
un prematuro desmembramiento familiar, permitiendo una libertad excesiva
de niños y adolescentes que, contrariamente a lo que se podría suponer, no
contribuye a desarrollarlos como personas, sino que más bien “tiende a retardar
el desenvolvimiento de su propio yo, abandonado sin apoyo ni vigilancia y lle.
vado así a detenerse en las fases de la infancia y de la adolescencia”.16
Disgregación familiar y burocratización de los comportamientos sociales
se conjugan en la metrópoli para que los niveles de decisión que afectan al ciu-
dadano sean cada vez más lejanos y despersonalizados. “La necesidad de orga-
nizar, es decir, de coordinar el funcionamiento de tantas actividades humanas
diferentes, como de hecho se dan cita en la ciudad, impone... el desarrollo de
una administración poderosa, que naturalmente tiende a burocratizar todo cuan-
to toca”.12 El hombre se transforma en contibuyente y éste, en un número a
merced del buen o mal funcionamiento de una computadora. A este nivel de
masividad surge un peligro no conocido en la ciudad: si en algún momento el
vínculo creado por la autoridad pública se rompe, o si la multiplicación de con-
tactos se eleva en forma más rápida que las posibilidades de control externo, se
llega al caos y a la desintegración. Los hechos de asaltos a supermercados y ba-
rriadas enfrentadas en el Gran Buenos Aires y en Rosario, han proporcionado
ejemplos de lo dicho. Es ésta una característica asombrosa de las actuales aglo-
meraciones urbanas a la que ya hicimos referencia: la abundancia de posibilida-
des de contacto, la inmensa disponibilidad de relaciones, ha llegado a producir,
en una aplicación a lo social de la ley económica de deseconomías de escala,
una auténtica saturación de los canales comunicacionales y las personas se elu-
den en lugar de encontrarse, deshaciendo así, el más íntimo sentido de lo urba-
no. En este aspecto, una gran parte de las relaciones metropolitanas se confor-
man con la sola finalidad de que cada uno asegure la menor molestia posible al
otro. Es más, toda la tendencia de las áreas metropolitanas y conurbaciones se
orienta a favorecer el anonimato y la exacerbación de individualidades. En con-
traste con la ciudad, en la metrópoli nada se interpone entre el individuo y el
Estado. Los estamentos intermedios cuya función mediadora en lo cívico se es-
tructuraba con frecuencia sobre vínculos personales están desvirtuados en la
sociedad política moderna. Esto es evidente con el Municipio cuyo carácter de
comunidad homogénea y de tamaño asequible ha quedado desdibujado. Por
citar un ejemplo cercano, el Partido de La Matanza -en teoría un solo “muni-

76
cipio”- tenía en 1991 una población que sobrepasaba al millón de habitantes,
superior a la gran mayoría de las provincias argentinas, con la sola excepción de
Buenos Aires, Capital Federal, Santa Fe y Córdoba. En estos niveles concentra-
cionarios la vida cívica pierde significado, provocando la destrucción de la idea
misma de lo público. “En síntesis, debemos concluir que el cambio social en las
ciudades, a pesar del crecimiento de las mismas y de la incrementada urbaniza-
ción de toda la sociedad, llevó a un debilitamiento de cada una de ellas dadas
como centro de cristalización de la vida política pública. La población de las
grandes ciudades... se compone en su mayoría de seres que son habitantes urba-
nos pero no ciudadanos. Esto no implica que estén aislados en alguna forma
especial, o que hayan sucumbido a la masificación. Viven en familia, pero la
ciudad ha dejado de ser -desde hace mucho tiempo- una liga de generacio-
nes. Tienen con frecuencia relaciones vecinales, pero éstas se dan más acá de la
esfera pública y por ello no son constitutivas de una democracia comunal. En
parte también están integrados políticamente -en todo caso, con más intensi-
dad que la población de las pequeñas ciudades y la rural- pero lo están menos
como vecinos de la ciudad que como afiliados a gremios, sindicatos o partidos
de alcance nacional”.*l
En este contexto, el municipio histórico se ve desubicado por una pérdida
importante del interés del ciudadano, por la vida local. Son muchos los tratadis-
tas que han destacado el debilitamiento de las solidaridades territoriales y su
reemplazo por la pertenencia a grupos sociales funcionales de alcance nacional
o internacional. Ciertos autores ingleses y norteamericanos han llegado, inclu-
so, a hablar del fin de la ciudad en tanto que comunidad solidaria. La renova-
ción demográfica, la movilidad incrementada, tanto alterna o de trabajo (de las
“áreas dormitorio” a los centros metropolitanos de actividad), hebdomadaria
(turismo de fin de semana, vacaciones anuales) o permanentes (migración del
campo a la ciudad o de las ciudades menores a los grandes aglomerados) acen-
túan este fenómeno. Los medios de comunicación social han contribuido a
desplazar la atención de los ciudadanos desde los problemas locales hacia los
nacionales e internacionales, más cercanos a ellos por la preocupación y difu-
sión que dichos medios les dedican y hacen. La consecuencia sobre el plano
político es que el ciudadano se ata, más y más, en el momento de las elecciones
locales a unas posturas nacionales y que, simétricamente, se constata la desapa-
rición progresiva de las listas de interés local, haciendo imposible toda decisión
responsable, la que es reemplazada por procesos cada vez más globales y anóni-
mos, observándose que aún las cuestiones de índole técnica, como la prestación
de servicios, dejan de corresponder a las necesidades de los usuarios para guiarse
por criterios generales como los de especialización y economía de escala que
pueden alejarse considerablemente de los requerimientos de las personas con-
cretas.
Esta pérdida de peso social del Municipio, el alejamiento de la realidad
cotidiana de los individuos reales de carne y hueso contribuye a incentivar el
“desarraigo y el desencuadramiento que hacen que las sociedades contemporá-
neas se parezcan a los bancos de arena de los ríos, inestables y móviles en con-
tinuo desplazamiento”.16

77
 La despersonalización, o mejor dicho la carencia de personalidad, aparece
como una de las características destacadas de las grandes aglomeraciones: indi-
vidualismo exacerbados, pero personas débiles, vacilantes y mal integradas a sí
mismas. “Existe en nuestro mundo “gente socialmente débil” como la hay “eco-
nómicamente débil”, personas que parecen no ser otra cosa que productos y
reflejos de las condiciones sociales.. . 0 si se prefiere una expresión más metafó-
rica, nuestro tiempo parece producir en serie “invertebrados mentales” perso-
nas sin personalidad, personas más en potencia que en acto”.16 Con ser impor-
tante esta cuestión, es sin embargo menos llamativa que los efectos concretos
que sobre la salud y seguridad de los habitantes producen las grandes metrópo-
lis; este es un aspecto sumamente especializado sobre el cual traeremos a consi-
deración una síntesis de datos y conclusiones desarrolladas por importantes
psiquiatras y sanitaristas.

Salud y seguridad en las áreas metropolitanas

La pérdida de contenido cívico en la metrópoli constituye una de las im-

portantes carencias producidas por el proceso de urbanización, al privar al hom-
bre de los auxilios que la rica gama de entidades intermedias, de las cuales el
Municipio constituye una pieza clave, le proporcionaba frente a un Estado cada
vez más lejano, anónimo y poderoso. En esta desolación del individuo, indefen-
so en medio de las gigantescas áreas urbanas, sin referencias geográficas ni re-
cuerdos históricos es donde la moderna psicología social ha encontrado las cau-
sas profundas de ciertas deficiencias en el comportamiento humano, a partir de
los así denominados estudios de higiene mental. “Algunos autores como J. Bowl-
by y Anna Freud mostraron que la higiene mental no coincide con la higiene
física, de la que a menudo es condición y no inversamente”.” Los estudios de
Leonard Duhl18 y R. Duboslg en los Estados Unidos de Norteamérica, así como
los de HazemannzO en Francia, han demostrado que el ambiente urbano provo-
cado por la urbanización generalizada produce efectos nocivos sobre el compor-
tamiento humano. “La indiferenciación y la homogeneidad... aparecen como
factores de monotonía y de aburrimiento, y por lo mismo, de indiferencia psí-
quica o abstenia”.18 Este enfoque de los problemas urbanos contemporáneos
surge del grado problemático de desarrollo alcanzado por algunos comporta-
mientos sociales disgregantes en las áreas metropolitanas, tales como la delin-
cuencia y la prostitución juveniles, la homosexualidad y el aumento de las en-
fermedades de la mente, muestras evidentes de que la urbanización genera un
ambiente enfermo donde el hombre se desencuentra a sí mismo, y esto, dicho
no en sentido metafórico sino literal: existe un gran número de enfermedades
psíquicas y físicas características de la vida metropolitana que han sido estudia-
das y corroboradas por los especialistas médicos y psiquiatras: “desde que Hipó-
crates o quien fuere, escribió el tratado “De los aires, aguas y lugares”, la medi-
cina no ha dejado de considerar la estrecha relación que vincula la enfermedad
con el medio en que discurre la vida. Unos lugares son, qué duda cabe, más sa-
nos que otros y con la ciudad ocurre lo mismo. Hay formas de vida urbana in-
equívocamente mórbidas y no hay más remedio que hablar de ellas”.12

78
 Para comenzar por lo más evidente, la contaminación ambiental, a la que
ya nos hemos referido ejemplificando el tema con algunos datos verdaderamente
alarmantes de nuestro Conurbano, genera una serie de patologías más o menos
complicadas. En efecto, como lo ha demostrado Vega Díaz en su estudio sobre
cardiología especializada, “la contaminación produce... irritaciones del aparato
respiratorio y de los ojos, una reacción defensiva del organismo entero, que se
concreta en alteraciones de los ritmos corticales, de la función cardíaca y de la
tensión arterial. La polución atmosférica contribuye -sigue diciendo Vega- a
adelantar la aparición del “cor pulmonae”, a facilitar las manifestaciones sinto-
máticas de las coronariopatías y de muchas disreacciones neuropsicocardía-
cas”.21
Entre las causas de muertes importantes, a las grandes aglomeraciones les
corresponden los índices de mortalidad más elevados para cáncer, las enferme-
dades del corazón entre las que se cuentan “la aparición de síndromes de in-
adaptación psiconeurocardiovascular en altísimo porcentaje de la población ur-
bana; la mal llamada e ilimitada neurosis cardíaca con variantes fisiológicas de
cada individuo.. . las hipertensiones lábiles que acaban por instalarse como esen-
ciales sin causa descubrible, la artereoesclerosis en todas sus localizaciones con
sus finales obstructivos (infarto de miocardio, hemiplejias, etc.“;21 la tuberculo-
sis en todas sus formas, ya que más del 75% de los casos nuevos que se registran
por año en el territorio de la provincia de Buenos Aires, corresponden al Conur-
bano; la diabetes; las úlceras y el suicidio.
Igualmente, las poblaciones de las grandes aglomeraciones son más vulne-
rables a los riesgos ambientales acumulativos y de largo alcance que resultan
eventualmente en desórdenes crónicos y psicosomáticos. “Lo que se ha llamado
polución sensorial, esto es, la sobrecarga de estímulos de naturaleza más psico-
lógica, forman asimismo, parte de estas fuerzas de choque que las grandes me-
trópolis lanzan contra sus habitantes. La irritación, el nerviosismo crónico de
los habitantes de la gran ciudad, que contrasta con la cachaza de los campesi-
nos, se funda en parte en la activación excesiva que el ataque estimular urbano
provoca en la corteza y el sistema límbico, y de rechazo en el aparato circulato-
rio. No son infrecuentes las taquicardias y las elevaciones de tensión arterial
ocasionadas por una exposición prolongada a ruidos que uno no es capaz de
controlar. La producción y excreción anormal de colecoláminas tampoco es aje-
na a estas situaciones de sobrecarga estimular, como no lo son los trastornos
digestivos, las dispepsias, los vómitos y mareos, los trastornos de la memoria y
la labilidad atencional, el atolondramiento, debidos a la tensión nerviosa pro-
ducida por un medio sobrecargado de ruidos. Los efectos del ruido no se limitan
a las consabidas sorderas profesionales del artillero o del remachador; existen
otras repercusiones más insidiosas que tienen el mismo origen.”
“La perturbación del sueño merece, en este sentido, una consideración
aparte. Son muchos los hogares donde el sueño ha de conciliarse en medio del
fragor de la batalla callejera que se desarrolla bajo sus ventanas... El umbral
máximo de fondo que permite conciliar un sueño reparador está marcado por
los 30 ó 35 decibelios y... el clima de ruido de la mayoría de las viviendas es muy
superior a ese umbral durante una buena parte de la noche. Ello no significa que

79
las personas que están habituadas al ruido del tráfico y de la calle estén desper-
tándose continuamente. Las perturbaciones pueden producirse sin que los inte-
resados se aperciban de ellas. Algunas investigaciones llevadas a cabo en este
terreno indican, sin embargo, que niveles de ruido de 50 decibelios retrasan
considerablemente la conciliación del sueno en la mayoría de los individuos -
que tardan en dormirse más de una hora-y los mantiene a un nivel superficial
que no repara realmente sus fuerzas ni les descansa como es debido.”
“Los infrasonidos, a pesar de su inaudibilidad, ocasionan dolores de cabe-
za, mareos y vómitos. Los efectos de los ultrasonidos pueden ser más graves;
cuando sobrepasan ciertas frecuencias e intensidades son capaces de provocar
hemorragias, alteraciones hemáticas y hasta ataques de tipo epiléptico. El sín-
drome de Seyle -alarma, tensión, agotamiento- con sus nocivas repercusio-
nes somáticas... se nutre... de lo que podríamos llamar vocación “estresante de
la ciudad contemporánea”.*2
Esta serie de citas ha sido necesaria para expresar la opinión de los expertos
en un tema que de suyo requiere el conocimiento especializado. Pero la gran
aglomeración agrede de otros modos complementarios la vida humana. Según
la Uniform Crime Report de los EE.UU. de Norteamérica, la mayoría de una se-
rie de 24 categorías de delitos por ella codificados, muestran una tendencia de
los índices de criminalidad -medidos por los crímenes que llegan a conocimien-
to policial- a aumentar según lo hace el tamafio de las áreas urbanas. La rela-
ción no tiene siempre carácter simple, pero en general las ciudades de población
superior a los 250.000 habitantes exhiben los índices mayores.22 Puesto que se
carece de los datos necesarios para medir directamente el costo de los crímenes
puede observarse que los gastos per capita para el mantenimiento de las fuerzas
de policía de las ciudades aumentan directamente con el tamano de éstas, de
modo que las diferencias son del orden de cuatro a uno si se comparan las aglo-
meraciones de población superior al medio millón de habitantes, con las que
cuentan menos de 20.000.23 Una comparación similar, relativa al tamaño per
capita de la fuerza de policía arroja un índice de aproximadamente dos a uno.
Estas razones de esfuerzo y gastos diferenciales son mayores que las razones de
incidencia diferencial en la mayoría de los distintos tipos de crímenes. Por lo
tanto, podría generalizarse diciendo que “la ciudad más grande no sólo experi-
menta un grado de criminalidad relativamente mayor, sino que, proporcional-
mente, paga también más caro por é1”.24
Las estadísticas relativas a los índices de muertes por accidentes automovi-
lísticos no han sido compiladas de modo que resulten confiables y exhiben por
consiguiente ciertas irregularidades ilógicas a lo largo de los distintos anos. No
obstante, es obvio que cuanto mayor sea la ciudad, en mayor grado el automó-
vil se convierte en un instrumento mortal.
La serie de datos hasta aquí presentados conduce a sefialar la peligrosidad
para la vida humana que caracteriza a la gran aglomeración, más allá de aprecia-
ciones subjetivas, preferencias y juicios de valor. En este sentido, no se trata
solamente de una cuestión de diferencias entre modos de vida. Que el hombre
de las aglomeraciones y el habitante de las ciudades pequefias y medianas difie-
ran en algunos o muchos aspectos culturales y psicosociales puede constituir un

80
hecho interesante y digno de ser tenido en cuenta, pero en última instancia,
susceptible de valoración personal. Pero “el problema se complica cuando hay
motivos para sospechar que las diferencias entre la vida en la ciudad contempo-
ránea y la vida en situaciones anteriores, rurales o urbanas, pueden ser bastante
más radicales y serias de lo que aparentan, pueden comportar alteraciones cua-
litativas que afecten al porvenir del ser humano. En la vigencia del tema entran
indudablemente en consideración factores económicos importantes, estrecha-
mente vinculados al problema de la venta de una nueva tecnología “limpia”;
entran también en juego, no lo dudamos, consideraciones de defensa biológica
de las poblaciones y juicios de valor. Y hay asimismo, la vaga sospecha de que
una existencia tecnificada con exceso, o mejor dicho, incorrectamente tecnifi-
cada, es susceptible de adulterarse o, si vale la expresión, de alterarse gravemen-
te” 12

Pero no sólo en la comparación con las ciudades medianas, la aglomera-

ción representa un ambiente malsano; igualmente, la gran metrópoli es selecti-
va con sus mismos habitantes, según sea el lugar de su residencia. Holling Shead
y Redlich en un interesante estudio sobre el tema han comprobado que las aglo-
meraciones son discriminatorias en lo “tocante a la distribución de enfermeda-
des”.2S Estos autores señalan que las neurosis de ansiedad y los sentimientos
compulsivos de culpabilidad eran aproximadamente unas tres veces más fre-
cuentes entre los habitantes de barriadas de emergencia que entre las clases al-
tas. Hacia los veinticuatro anos, más o menos, la proporción de psicopáticos era
aproximadamente la misma en todas las clases sociales. Pero al llegar a los 55
años, en la clase pobre aparecía un 3% de psicópatas, mientras que la propor-
ción para las clases altas no llegaba al OSoh, es decir, era seis veces menor.
En un trabajo sobre setecientos pacientesz6 en México, se encontró que un
33% de esquizofrénicos provenían de las villas de emergencia, frente a sólo un
3,5% de los barrios residenciales de clases acomodadas. El 29% de las psicosis
maníaco depresivas se daba también entre los habitantes de esos sectores urba-
nos precariamente desarraigados, mientras que únicamente un 2,6% de esa cla-
se de pacientes vivían en los sectores urbanos de más alto nivel de vida. El barrio
era la condición responsable de la diferencia en la salud mental de las personas.
“De haber nacido y vivido en un barrio o en otro, procedían estas brutales dife-
rencias en la incidencia de las psicosis”.26
Hemos completado así, una visión sintética de las modificaciones que la
urbanización ha producido en la ciudad, afectando la vida y alcanzando al hom-
bre y a su ambiente en lo más profundo de sí mismos. Destruyendo la ligazón
política del ciudadano con su Municipio, no se perjudica solamente a las áreas
expulsoras de población, sino -como hemos visto- también a las receptoras:
mientras los pueblos desaparecen y las ciudades se estancan, la gran metrópoli
acrecienta sus deficiencias de infraestructura y equipamiento, se puebla de “vi-
viendas” precarias de madera, lata y cartón y segrega contra la salud psíquica y
física de sus propios habitantes.
De este modo se evidencia que el espíritu de discriminación domina a la
estructura urbana, expresando, más allá de su realidad espacial, que la urbaniza-
ción “traduce la desintegración social y cívica que reina”27 en las grandes exten-

81
siones urbanizadas de nuestros países. La separación social y cívica queda casi
erigida en principio con el alejamiento de los barrios obreros, monótonos y
uniformes, haciendo perder la conciencia especifica de lo urbano: el espíritu de
convivencia y unidad interfamiliar y personal. Una gráfica anécdota, contada
hace muchos arios, ejemplifica lo que venimos señalando, en relación a la erec-
ción de ciertos “conjuntos habitacionales” uniformes desde Iguazú y La Quiaca
hasta Ushuaia y que han sido impuestos en nombre de cierto modernismo no
exento de esquematizaciones ideológicas, o de dudosos criterios economicistas
y en los cuales, la necesidad más imperiosa -y sólo ella- obliga a la gente a
vivir: “en mi casa vivía en el principal, el casero; en el primero, un potentado;
en el segundo, un aristócrata; en el tercero, un comerciante; en el cuarto yo y en
la buhardilla, el señor Cruz, el hojalatero. Cada vez que la mujer del menestral
daba a luz, lo que haáa con la mínima frecuencia biológica, nos apresurábamos
todos los inquilinos a mandar una gallina, o una canastilla de ropa, o una tarta
para festejar el bautizo. En compensación, el señor Cruz nos arreglaba un grifo,
soldaba un chirimbolo roto y limpiaba el caño del lavabo. Cuando coincidía-
mos en el portal charlabamos un rato... y hablábamos mal del gobierno. Pero un
día, le destinaron un piso en una barriada obrera; se trasladó a ella y se terminó
para siempre la amistad y la relación. Su mujer seguirá dando a luz sin que na-
die, etcétera, y si nosotros llamamos a un señor Cruz para que nos arregle un
grifo, ya no será el señor Cruz, sino un obrero, uno que mirará constantemente
el reloj. Es natural. Ya no seremos amigos; yo seré un patrono y el será un obre-
ro”.28
Irreversible en apariencia, este proceso lleva en su seno la posibilidad de su
auto-destrucción, tanto más cercana cuanto mayor su desvinculación del orden
natural, despertando los ecos de la vieja sentencia: “Ay de vosotros, los que jun-
táis casa con casa y agregáis heredades a heredades hasta que no queda más te-
rreno”2g que resuena desde la edad de bronce con inusitada actualidad.
Con peculiaridades propias de las naciones dependientes, la Argentina no
queda afuera de la situación descripta y debemos detenemos a historiar su evo-
lución entre nosotros, para comprender el presente y recuperar el futuro.

82
 INDICE
CAPíTULO Iv

Ciudad y urbanización en la Argentina:

los orígenes del poblamiento nacional

La ciudad establece las condiciones de vida adaptadas a la naturaleza del

hombre, proporcionándole un hábitat a la medida de su propia necesidad. La
perdurabilidad en el tiempo y el éxito de su desarrollo evidencian, mas allá de
cuestiones técnicas, la connaturalidad de la vida urbana para el hombre. Empe-
ro, si bien en este sentido la ciudad constituye el ámbito normal de la vida, no
menos real es que en su versión metropolitana representa también un obstáculo
a la auténtica convivencia. En este hecho reside implícita la posibilidad de su
fracaso. Esta oposición verificada en todo el mundo, puede ejemplificarse en el
desenvolvimiento de nuestros principales centros urbanos, nacidos de la coloni-
zación española. En base a ello, el territorio nacional ha sufrido grandes variacio-
nes en el tiempo, acompañando las transformaciones en la organización social
de la población. En efecto, antes de la conquista y colonización españolas, la
zona del Gran Buenos Aires que hoy concentra la mitad de la riqueza humana y
económica nacional y centraliza los grupos de mayor capacidad negociadora,
los factores de poder más influyentes, las instituciones polfticas más relevantes y
los equipos de asesoramiento técnico de la actividad pública y privada de mayor
especialización, constituía un desierto donde padecieron hambre casi todos los
conquistadores y los mismos aborígenes. Crónicas de la época destacan que en el
«real» como en la campaña que lo rodeaba, era *tanta la necesidad en la tierra de
comida entre los naturales e crestianos que apenas se hallaba, y era tanta que de
hambre se morían los naturales por los caminos».’ Al momento de la ocupación
española, esta área estaba recorrida por indígenas nómades con una baja densi-
dad de población y presentando géneros de vida elementales que no superaban,
en muchos casos, el nivel de recolectores y cazadores con una economía simple
de subsistencia.
La población se concentraba principalmente en la zona de Cuyo y en las
provincias del noroeste, donde presentaba un mayor grado de desarrollo cultu-
ral y organización económica. Sobre esta base se efectuó el asentamiento espa-
ñol, conformando en su primera etapa un conjunto de sistemas relativamente
cerrados, por cuanto no existía un mercado que provocase un flujo inter-regio-
nal significativo.

83
 A partir del siglo XVIII comienza a sentirse la influencia creciente del puer-
to de Buenos Aires como vía de acceso al corazón del imperio espaí’iol al sur del
Perú. La importancia estratégica del Río de la Plata y el peso creciente de los
comerciantes locales se puso de manifiesto con la creación del Virreynato en el
año 1776 y se consolidó desde fines del siglo pasado. Desde entonces, la im-
pronta territorial argentina es la del estancamiento y decadencia del interior,
paralela a la consolidación de una de las áreas metropolitanas más grandes del
mundo, provocando una profunda transformación en el espacio nacional, pero
también en la forma de vida, el estilo y los valores de los argentinos.
Así, la historia del poblamiento argentino admite ser interpretada en el
contexto de dos períodos cuyo análisis resumido, sera objeto de este capítulo y
del próximo. Su separación puede fijarse, prácticamente, al comienzo del pre-
sente siglo. En la primera etapa, se concretó la colonización española que mar-
chando desde las fronteras hacia el interior, ocupó sucesivos hitos territoriales
para, después de la Independencia y a través de la inmigración de europeos,
cubrir todo el área cerealera en un lapso de solamente cincuenta años.
A partir de 1914 comenzó a destacarse la Capital Federal como centro de
atracción poblacional y hacia 1947 se configuró el Area metropolitana con sus
características actuales. Cambiaron de sentido así, los flujos migratorios que
pasando a converger hacia esta zona, delinearon la estructura territorial vigen-
te, resumible en tres aspectos salientes: primacía, alto grado de urbanización y
centralización de las decisiones.

Características de la urbanización colonial

La primera etapa de ocupación americana se realizó en función de exigen-

cias diversas que influyeron en la elección de sitios y la construcción de ciuda-
des. Es una simplificación excesiva asignar a lo económico el valor de motiva-
ción única o preponderante de la colonización española. Dos razones han con-
vergido en esta errónea interpretación: en primer término, una transposición al
pasado de intenciones o disvalores del presente y, en segundo lugar, cierta ma-
nipulación de los hechos forzándolos para que se adecuen a una concepción
ideológica apriorística que hace de la investigación histórica un medio al servi-
cio de intereses partidistas o sectoriales. En este sentido es preciso analizar con
espíritu crítico «las divinizaciones de la tradición literaria»’ de origen británico
u holandés, «parcialidades hostiles a todo lo espafiol»,2 con objeto de llegar a
«la comprensión exacta de una grandeza ignorada o negada por los conductores
y monopolizadores de la opinión histórica que nos viene de afuera>,.2 Así por
ejemplo «se acusa a España de haberse reservado el monopolio del comercio
ultramarino, es decir, se la acusa de haber hecho lo que hicieron Inglaterra y
Holanda en sus colonias, pero precisamente la ruina de EspaAa viene de que no
hizo «eso mismo que se le reprocha».2
Una de las conclusiones a que el desarrollo de los capítulos anteriores in-
tentó arribar, es que nunca la fundación de ciudades se debe a un factor exclu-
sivo, sino a un complejo de elementos y condiciones concatenados. Es casi una
redundancia resaltar que la atención de los intereses económicos de los países

84
 Portada de la
obra de
Oviedo:
“De la natural
historia de las
Indias”.

colonizadores tuvo incidencia importante en la decisión política de ocupar el

territorio americano: la base económica determina la viabilidad no sólo de una
ciudad, sino de cualquier empresa humana, condicionando sensiblemente sus
características. Pero el descubrimiento y la posterior colonización americana,
por parte de las naciones europeas estuvo presidida por una serie de aspectos
complementarios que cada una de éstas priorizó de acuerdo a sus valores y po-
sibilidades, y es inexacto reducir a un objetivo economicista excluyente la ocu-
pación de América. Además, no fueron iguales las actuaciones inglesa, portu-
guesa o española y englobarlas a todas en un mismo denominador, sin distin-

85
guir matices y diferencias importantes, no conduce a la claridad de los hechos.
Ni aún es lo mismo la Espaila de los siglos XVI y XVII que la posterior y mucho
menos aún la Inglaterra del XVIII y XIX: hay tras ellas comprensiones y motiva-
ciones absolutamente opuestas que se tradujeron en diferentes maneras de ocu-
pación territorial y de entender la relación entre culturas. Aún la actuación de
Felipe II, confundiendo su propia misión como jefe de Estado, representa una
forma de ser peculiar de España que hace de ella, como dice Pereyra «la excep-
ción más singular de la historia, como pueblo en el que las propias ventajas no
sólo se velan a menudo, sino que, de un modo consciente y voluntario, se supe-
ditan a los beneficios de cualquier poder extraño, llámese éste dinastía reinante
o gobierno de otra naciów3
Por eso, ~10s españoles, lejos de asolar América, le llevan plantas y ganados
y promueven el adelanto de la agricultura doquiera se establecen con ánimo de
permanencia. La fábula de las cuentas de vidrio trocadas por riquezas enormes
pertenece a la leyenda negra y, si en algún paraje ocurrió, fue inferior al de las
expoliaciones for&neas en otras latitudes y circunstancias. Si los buscadores de
oro maltrataron a la población indígena, los granjeros le dieron un trato huma-
no que afianzó la dominación de los invasores en las tierras recién descubiertas.
Con los primeros establecimientos, comenzó también la organización política
de los territorios y la fundación de capillas y templos. A los doce años de la lle-
gada de Colón a La Española, el papa Julio II crea por una bula el arzobispado de
esa isla, a cuyo titular agrega dos obispos sufragáneosB.4
En la Capitulación de Pedro de Mendoza, dada el 21 de mayo de 1534, el
Rey pone como condición ineludible a cumplir por el adelantado en su cometi-
do: ula instrucción de los naturales de aquella tierra... con cuyo parecer y no sin
ellos habéis de hacer la conquista, descubrimiento y población de la dicha tie-
rras.5 Paralelamente, en las fundaciones de las ciudades de Mendoza, San Juan,
Córdoba, Catamarca y Tucumán, alas distintas constancias escritas consignan
el reconocimiento y respeto al vinculo jurídico existente entre el indio y la tie-
rra que ocupa... El titulo que García Hurtado de Mendoza recibe de su padre el
marqués de Cañete en 9 de enero de 1557, después de mencionar la necesaria
conversión de los naturales dice: uy en cuanto a lo temporal, por la vía y medios
que de derecho ha lugar, al servicio y dominio nuestro, conservando los natura-
les de la dicha tierra y provincias en la posesión y señorio de todos sus bienes,
derechos y acciones, que justamente le pertenecen y pertenecieron, sin les ha-
cer alguna opresión ni agravlop.(j
Es obvio que el aprovechamiento de la fuerza de trabajo constituyó uno de
los elementos considerados al momento de establecer una fundación española
y propiciar la reducción indígena, pero el respeto al habitante aborigen y el re-
conocimiento a sus derechos fue la impronta característica de la relación del
español con el indio americano. En la designación que el gobernador de Men-
dora hace de don Pedro del Castillo, en noviembre de 1560, se reproduce como
parte del mandato conferido, lo expresado en el Título V de las leyes de Indias,
a saber que: *los naturales no serán gravados con más tributos y servicios que
aquellos que’ justamente debieran y les fueren tasados y que sin ninguna veja-
ción puedan dar y por ninguna persona les sea hecho daíIos.7

86
 El comercio de esclavos negros desde Africa constituyó la base de la estra-
tegia ocupacional de Inglaterra, Portugal y Holanda en tierras americanas. Esta
envilecedora actividad entró en los territorios dominados por Espai’ia recién en
el siglo XVIII, cuando la presión británica se hacía sentir a través de la suprema-
cía maritima y Felipe V, el primer barbón, ascendió al trono de Espaila para
administrar la decadencia del imperio, doscientos años después de haber orga-
nizado la migración y concentración de sus propios habitantes en ciudades cuyo
trazado y finalidad quedaron consignados en los mandatos fundacionales y que
fueran recogidos posteriormente en las justamente célebres leyes de Indias, que
merecieron ser consideradas como «los documentos más importantes en toda la
historia del desarrollo urbano, .s Anteriormente a eso, la concepción española
tradicional aborreció la esclavitud como forma de degradación humana: los
indios transportados a España por Colón, como parte del tributo del nuevo
mundo, fueron considerados esclavos susceptibles de venta, auna Real Cédula
del 12 de abril, autorizó la subasta. Enterada de ello, la rema Isabel intervino
ante el obispo de Badajóz porque, antes de que se consumara tal acto, *Nos
querríamos informarnos de letrados, teólogos e canonistas por qué causas han
sido hechos captivos e si con buena conciencia se pueden vender,. Habiéndose
probado el abuso que tal cosa representaba, se anuló la proyectada subasta y se
los reintegró a sus tierras, bautizándoseles previamente en Barcelona apadrina-
dos por los propios Reyes Católicos y el príncipe don Juan*.g

La ocupación del territorio argentino

El territorio argentino fue uno de los menos desarrollados en la etapa ini-

cial de la colonización hispánica. Junto a la puesta en valor de recursos natura-
les, objetivo tardío entre nosotros, se evidencian motivaciones espirituales y
políticas en el poblamiento, como la promoción y conversión de las poblacio-
nes indígenas a la Fe cristiana, tarea prioritaria fijada por la corona española,
junto a la necesidad de ocupar efectivamente tierras casi desiertas a fin de afir-
mar el dominio español frente al avance sistemático e ininterrumpido de la
corona portuguesa y sus aliados ingleses.
El poblamiento se desarrolló a lo largo de vías de penetración definidas
que constituyeron el apoyo de las fases siguientes. Dado el complejo de finalida-
des más arriba apuntadas, allí donde los descubridores encontraron poblacio-
nes indígenas afincadas, eligieron esos mismos sitios o lugares próximos como
asiento de su localización; conviene pues estudiar brevemente la distribución
poblacional aborigen.

a) Poblamiento indígena

El poblamiento indígena de nuestro territorio presentaba diferencias re-

gionales y nunca pudo compararse a la ocupación registrada en México y el Perú,
ni tan siquiera a la que los españoles encontraron en el Caribe. El análisis que
haremos de la población áborigen se limita a aquella existente al momento de la
conquista. No obstante, con anterioridad, otros pueblos y culturas habitaron

87
dentro de lo que hoy es la Argentina, cuyos rastros físicos son estudiados por
etnólogos y antropólogos.
Con referencia a los pueblos aborígenes radicados cuando llegaron los es-
pañoles, se estima en poco más de 300.000 individuos su número. Clasificarlos
puede hacerse según varios criterios, como ser: la distribución geográfica de las
distintas familias indígenas, o el tipo de hábitat que crearon, siendo ésta última
característica, sin duda, la más interesante desde el punto de vista de nuestro
cometido.

Clasificación aborigen conforme a su distribución geográfica

De acuerdo con este criterio, pueden agruparse los pueblos aborígenes en

cinco áreas principales, a saber:
Pueblos del noroeste: el noroeste argentino, montanoso y seco, era la zona
geográfica más poblada al momento de la llegada de los espafioles. El 63O/ó de la
cifra total de habitantes más arriba consignada, correspondía a esta área. Ello da
una idea global de la escasa población del territorio argentino en general, con
densidades de menos de medio habitante por quilómetro cuadrado para el no-
roeste y de 0,04 habitante por quilómetro cuadrado, para el resto del país.
Los habitantes del noroeste eran los diaguitas, atacamas, amaguaces, cal-
chaquíes, quilmes, acalianos, tonocates, lules, savirones, indanos y comechin-
gones, radicados en la parte de nuestro territorio que comprende las actuales
provincias de Jujuy, Catamarca, Tucumán, La Rioja, San Juan, oeste de Salta,
oeste y sur de Santiago del Estero, norte y centro de Córdoba y norte de Mendo-
za y San Luis, ocupando preferentemente los valles y quebradas. Eran altos y
fuertes y acostumbraban achatar la parte frontal y posterior de la cabeza de los
ninos de corta edad, deformándola. Hablaban el quechua, idioma que hasta hoy
utilizan sus actuales descendientes. Desconocían la escritura pero practicaban
la agricultura y sus extensos cultivos fueron hábilmente regados mediante el
empleo de embalses y el adecuado trazado de acequias y canales. Cultivaron el
maíz, porotos, zapallos, etcétera, que constituían la base de su alimentación y
completaban con la fruta de Tuna, Algarrobo y Chañar, así como con la caza
mayor y menor. Formaban núcleos de población sedentaria cuyas principales
características veremos más adelante.
Pueblos de las selvas chaqueiias: la vasta llanura cubierta por las selvas,
que partiendo del este de Salta, comprendía las provincias del Chaco y Formosa,
el noreste de Santiago del Estero y parte de Santa Fe, estaba habitada por una
serie de pueblos nómades y sumamente belicosos, cubriendo aproximadamen-
te el 14% de la población indígena argentina e incluyendo cuatro grupos prin-
cipales: matacos, mataguayos, guaycurúes (entre los que se destacaban los to-
bas) y chiriguanos. Este último grupo procedía del Chaco boliviano y se diferen-
ciaba de los tres anteriores por pertenecer a la raza guaraní. Eran pueblos reco-
lectores, cazadores y pescadores. No poseían agricultura y vivían en el nomadis-
mo. Construían sus viviendas de fibras vegetales, fabricaban canoas con el tron-
co de los árboles y redes para pescar.
Pueblos del litoral: habitaban los bordes fluviales argentinos, compren-

88
diendo las provincias de Misiones, Corrientes, el litoral de Santa Fe, Entre Ríos
e islas del delta del Paraná. Los principales pueblos, cuyo número de individuos
representaba el 6% del total, eran: guaraníes, mocoretás, agaces, mepenes, paya-
guas, charrúas, corondas, timbúes, guilloagas, minuanes, etcétera. Eran también
nómades, siendo difícil establecer la ubicación precisa de cada pueblo en la re-
gión.
Pueblos de la pampa: tres agrupaciones: los querandíes, puelches y arau-
canos, habitaban la inmensa llanura que se extiende entre los territorios de las
provincias de Buenos Aires, La Pampa, sur de Santa Fe, sur de Córdoba y de San
Luis, este de Mendoza y en la parte de Río Negro comprendida entre el río ho-
mónimo y el Colorado. Además, los araucanos poblaban también Neuquén y el
sudoeste de Mendoza. Representaron el 9% del total aborigen y eran pueblos
nómades y belicosos. Construían sus viviendas con pieles de animales, a orillas
de los ríos y lagunas y vivían, casi exclusivamente, de la caza y de la pesca.
Pueblos de la Patagonia: los primeros exploradores españoles llamaron
patagones a los aborígenes que poblaban el sur continental argentino, cono-
ciéndoseles también con el nombre tehuelches. Incluyendo a los habitantes de
los archipiélagos vecinos, alcanzaron a no más del 3% del total. Eran nómades
y sus viviendas, consistentes en un armazón de estacas sobre el que se extendían
cueros de guanacos, eran agrupadas formando pequeños poblados. Estas habi-
taciones eran transportables. Se dedicaban a la caza del avestruz y del guanaco.
Pueblos del archipiélago magallánico: habitaban esta zona dos grupos
principales: los onas y los yaganes o yamanes. Los primeros moraban en el inte-
rior de la Tierra del Fuego y eran nómades; vivían casi al descubierto, guarecién-
dose del viento mediante ramas y cueros de guanaco. Los yaganes lo hacían en
el litoral de Tierra del Fuego y demas islas, recorriendo con sus canoas las costas,
dedicados a la pesca y también a la caza en las tierras cercanas al mar.
Las cifras correspondientes al número de pobladores aborígenes proceden
de fuentes diversas, fragmentarias y consiguientemente, de muy difícil compa-
tibilización. Algunas áreas como la zona chaqueña y la Patagonia, quedaron fuera
de ocupación del hombre europeo hasta prácticamente fines del siglo pasado y
principios del actual. En este contexto, los datos que podemos consignar deben
tenerse como meras aproximaciones de la distribución proporcional, mientras
que las cantidades en sí no poseen sino el carácter de conjeturas razonables:1°

Región Cantidad %
NOA 21o.ooo 63
Chaco 50.000 14
Pampa 3o.ooo 9
Litoral 2o.ooo 6
cuyo 15.000 5
Patagonia 10.000 3
Total 33moo 100

89
Clasificaci~ aborigen conforme al tipo de hábitat

Este criterio es, como dijimos, el mas interesante desde el punto de vista de
la ocupación territorial y conduce a distinguir dos áreas netas que, en general,
pueden identificarse como el noroeste argentino, por una parte, y el resto del
territorio nacional, por el otro.
La localización aborigen aparece absolutamente diferenciada en ambas
zonas, presentando gran homogeneidad interna dentro de cada una de ellas. En
la primera encontramos asentamientos típicamente urbanos, dependientes de
una economía agropecuaria, con poblaciones estables y sedentarias, mientras
que en la segunda, el ayuntamiento es s610 esporádico, transitorio y responde a
una base estrictamente familiar.
Concentraciones urbanas del noroeste: los asentamientos estables del
NOA ocuparon las regiones montanosas, ubicándose generalmente a gran altu-
ra, ocupando valles, faldas y cimas de montanas.” Desde el punto de vista de su
finalidad y grado de desarrollo pueden distinguirse tres tipos de fundaciones,
las cuales aparecen, muchas veces, combinadas entre sí, dando lugar a diversos
casos intermedios. Estas son: el Pucaní, el Poblado y la Ciudad. Cada uno de estos
tipos principales responde a una función definida. Atendiendo a los principales
yacimientos reconocidos, podemos efectuar la siguiente ordenación, debiéndo-
se destacar que se han localizado además de los consignados, no menos de otros
66 yacimientos cuya distribución general es la siguiente: 30 en Salta, 8 en Cata-
marca y en Mendoza, 7 en Jujuy, 3 en La Rioja y 2 en San Juan.6

Plovincia Pu& Poblado Agrícola Poblado y Ciudad Ciudad y

Pu& Amurallada Pucad

La Huerta
Yacomite Las Anladias Campo Morado
Juiuv Perchel El Aifalcito Huincachales Tkara
Cerro morado Pueblo Viejo La Cueva
Totoca
Tucumán Tafí Quiimes
Falambasto Fuerte Quemado
Catamarca Pajanco Punta de Balasto Cerro Pintado Aconquija
T-yo GU¿&Ulg¿LSt¿3
Pueblo Viejo
Rodeo Colorado Huaisa Huasi
Titiconte Colanzuli La Paya
salta Quipón
limto Molino Viejo Hincalkasi
dY0 zapati
Cuesta Azul
T&lbe&
Angualasto
Totoras
Barrealito
La Rioja Los sauces

90
 El Pucará: constituyó un conjunto de obras destinadas a la defensa de un
centro urbano o una comarca determinada. Se ubican en sitios estratégicos y
dominantes, sobre un vasto territorio, como el de Tilcara lo ejemplifica, domi-
nando sobre valles, cerros bajos y quebradas. Consistió en una muralla que re-
corría las sinuosidades naturales de las laderas del cerro donde se instalaba y
una fortificación del pináculo. La muralla era comúnmente vertical, construida
en piedra trabajada con la técnica de pirca;
El Poblado: era un asentamiento estable, con base económica agrícola,
asiento familiar de los agricultores de los campos vecinos, cimentado en las fal-
das de los cerros o en los quiebres y gargantas. La mayoría de ellos eran peque-
ños, localizados cerca de los pucaraes que parecen haber obrado en la zona como
lo harán, posteriormente, los fortines en la frontera de la pampa.
La Ciudad: era un asentamiento mayor, pudiendo ser amurallada o no.
Estas últimas estaban siempre cercanas a un Pucará. Algunas ciudades impor-
tantes, como Quilmes, de la cultura diaguita, concentraban los tres tipos de asen-
tamientos, al modo de ciudades medievales europeas y ejerciendo funciones
mixtas: en tiempos de paz, ciudad sede de agricultores y, en época de guerra,
baluarte defensivo.
Tanto los poblados como las ciudades respondían a dos tipos diferentes de
trazado, ya se tratase de agregaciones espontáneas o bien derivasen de un previo
planeamiento, con ocupación premeditada del espacio. El primer tipo está ejem-
plificado por Tilcara y Quilmes y el segundo, por Fuerte Quemado, Totoca y La
Huerta, donde se ha podido observar un trazado regular, con calles perfectamen-
te delineadas, edificios distribuidos con cierta simetrfa, separados entre sí por
calles, cuyas entradas y rumbos estaban marcados por grandes monolitos ente-
rrados.
Si bien no existen estudios suficientemente detallados, las superficies de
las ruinas implican que algunos de estos centros podrfan haber alcanzado no
menos de 30.000 habitantes. Así, Tilcara, ubicada a más de 2.500 metros sobre
el nivel del mar, cubrió una superficie de 170.000 m2.
Algunas concentraciones respondían a una planta cuadrada mientras que
otras eran rectangulares. El plano aparece definido por dos tipos de calles: los
caminos principales que comunicaban entre sí distintos barrios y alcanzaban
anchos de cuatro metros o más y las sendas, que con anchos menores de dos
metros, arrancaban de los caminos principales y conducían a las viviendas, re-
cintos y plazoletas.
Las puertas de las viviendas, de vanos trapezoidales, no abrían nunca so-
bre los caminos principales, sino sobre las sendas. Con ocasiones, los primeros
constituyen “verdaderas murallas de conexión, construidas para nivelar terra-
zas y emplazar en ellas los edificios amurallados”.12
En general los poblados fueron trazados sin seguir un plan sistemático, con
caminos y sendas tortuosos, habiéndose fijado en su inicio, o en los cruces prin-
cipales, grandes monumentos líticos para demarcación. El más largo de éstos
caminos reconocido mide 1.600 metros.
El material usado para viviendas y otros espacios adaptados fue la piedra
cortada. Las viviendas eran todas de una planta, con techos a un agua, construi-

91
dos con troncos que apoyaban sobre los muros y sustentaban, a su vez, a un
entramado de cañas, sobre el cual se constmia una cubierta con un mortero de
adobe amasado con pequeñas piedras. Otras veces se empleaban grandes lajas
con función de cumbreras.
Las ciudades mayores presentan las ruinas de edificios principales cuyo fin
se desconoce, pero que no fueron utilizados como viviendas ya que su ubica-
ción indica usos diferentes. La construcción es más esmerada y se elevan sobre
las simples casas, de,notando un rango privilegiado en la estructura urbana y
evidenciando, según Razori, que “sin duda su erección fue movida por un fin
religioso o político”.‘j Estos centros no denuncian la existencia de plazas o espa-
cios colectivos de reunión al estilo de la ciudad occidental, siendo aparente que
el lugar para los oficios culturales era el aire libre, fuera de los recintos habita-
dos. Entretanto los tipos residenciales evidencian una sociedad fuertemente je-
rarquizada; así, en el poblado de La Huerta, en la quebrada homónima, se pre-
senta, en su parte central, un grupo de nueve viviendas construidas con especial
esmero, empleando piedras seleccionadas y talladas especialmente, conjeturán-
dose que las mismas fueron destinadas a residencia de la “gente principal por-
que las tumbas ubicadas en ellas han puesto al descubierto ajuares francamente
suntuosos”. l3
Asentamientos del resto del país: esta segunda zona, que cubre la mayor
parte de nuestro territorio actual, no presentaba núcleos sedentarlos permanen-
tes ni la existencia de una economía basada en el laboreo agropecuario de la
tierra.‘* Los pobladores del área constituían, en general, grupos nómades cuya
subsistencia se vinculaba a la pesca, caza y recolección de los frutos naturales de
la tierra. Sus viviendas eran precarias, respondiendo a las necesidades de movi-
lización del grupo humano y construidas con cueros, ramas, cuando no utiliza-
ban los abrigos naturales, como cuevas.
Los guaraníes mostraron un grado levemente superior, habitando casas
rectangulares de más de 50 metros de largo, construidas con troncos de árboles,
unidos entre sí con lianas y cubiertas de hojas.
Este breve recorrido de las naciones aborigenes al momento de la conquis-
ta, permite visualizar -como ya dijimos- que la mayor parte de nuestro territo-
rio no se hallaba, como otras regiones de América, habitado por hombres orga-
nizados socialmente. Como lo destaca Julio Irazusta: “nada hubo aquí que ates-
tiguara, como los monumentos arquitectónicos o hidráulicos de México y Perú,
la secular o milenaria existencia de razas capaces de imprimir al medio en que
habitaban, un estilo propio; nada hubo de organización social o política, a no ser
las formas rudimentarias que les son posibles a tribus errantes y nómades. Era
poco menos que una tabla rasa donde un pueblo europeo, altamente evolucio-
nado, podía imprimir su sello con dificultades infinitamente menores que en las
zonas montañosas que sirvieron de base a incas y aztecas para crear brillantes
civilizaciones”.* En realidad, aún en la zona del noroeste los conquistadores no
encontraron una auténtica civilización urbana aborigen. Razori sefiala que al
comienzo de la colonización espafiola ya habían sido abandonados los asenta-
mientos a que hemos hecho referencia: “sea porque emigraron sus razas origina-
rias, sea porque los indígenas se encontrasen en un estado social regresivo”.6

92
b) Poblamiento hispánico

El actual territorio argentino fue conquistado y colonizado, en su mayor

parte, entre los años 1536 y 1596, por tres corrientes provenientes del este, del
noroeste y del oeste.
La primera de las nombradas, procedía directamente de Espafia y pene-
trando por el Río de la Plata, colonizó la región conocida con el mismo nombre
y que originalmente fuera concedida a don Pedro de Mendoza. Esta corriente
fundó Buenos Aires (1536) y Asunción (153 7) como acciones concretas tendien-
tes a frenar el avance lusitano, representado por las aspiraciones y frecuentes
tentativas de los portugueses para apoderarse de la región.
En los primeros días del mes de febrero, muy probablemente el día 2, se
habían hecho las construcciones necesarias y fue habitada la flamante pobla-
ción de Buenos Aires. La ciudad se edificó en una superficie equivalente a una
hectárea, siendo sus casas construidas de barro con techo de paja, pequeñas las
de los jefes y gente principal y grandes, para la vida en común las de los demás.
El perímetro fue rodeado por un muro de tierra apisonada y por un foso, agre-
gándosele, después, una empalizada exterior, todo con fines defensivos. En los
primeros tiempos, los colonizadores acostumbraban a dormir a bordo de las
naves, pero paulatinamente lo fueron haciendo en el “re&‘, como llamaban al

Ejemplo típico
de trazado de
“9 manzanas”.
Plano de
Dolores.
fortín que constituía la primera ciudad. En el sitio elegido para la fundación y a
lo largo de la costa y en la llanura circunvecina, hasta los ríos de Las Conchas y
Luján, vivían indios guaraníes. Los españoles entablaron, al comienzo, buenas
relaciones con éstos, que les proporcionaron alimentos, pero luego, la relación
se revierte hasta que en junio de 1536, cerca de 23.008 indios atacaron el “real”,
terminando por incendiar la naciente ciudad, después de unos 15 días de sitio.
A este hecho sobrevino la despoblación de Buenos Aires y la fundación de
Asunción. Las orillas del Plata y toda la ribera del Paraná quedaron despobladas
por largo tiempo, concentrándose los pobladores en la actual capital paraguaya
desde donde partirán las fundaciones de Corrientes y Paráná (1558), Santa Fe
(1573) y la segunda de Buenos Aires (1580).

94
 Límite de
cesiones
concedidas a
Pedro de
Mendoza.

Casi al mismo tiempo que la corriente colonizadora del este, proveniente

de España, emprendía la conquista del litoral, otra corriente colonizadora baja-
ba del Perú hacia el sur, acometiendo la conquista de la región conocida con el
nombre de EZ 7bcumán. Esta área, que al comienzo comprendió una pequena
comarca del noroeste argentino, fue extendiéndose a medida que avanzaba la
conquista, para abarcar, en la segunda mitad del siglo XVI, las actuales provin-
cias de Jujuy, Salta, Tucumán, Catamarca, La Rioja, Santiago del Estero, Córdo-
ba y una parte del Chaco. Esta corriente fundó: San Miguel (1565), Córdoba
(1573), Salta (1582), San Salvador y La Rioja (1591), penetrando a través de la
Puna y descendiendo a los valles a lo largo de las quebradas.
La tercera corriente colonizadora partió de Chile y fundó Santiago de¡ Es-
tero (1553), San Juan y Mendoza (1562) y San Luis (1596). La Cordillera de los
Andes fue franqueada por los pasos libres de nieve del verano. El más transitado
fue el paso de La Cumbre.

95
 Santiago del Estero, la primera ciudad fundada en el interior fue la con-
fluencia de estas dos últimas corrientes colonizadoras. La proveniente del Perú,
en setiembre de 1550 hizo una fundación que denominó ciudad de El Barco, en
un lugar próximo a la actual ciudad de Monteros. Había pasado poco tiempo
cuando una expedición con origen en Chile reclamó el dominio de estas tierras
y resolvió trasladar el asiento a unas 20 leguas al noroeste de su primitivo em-
plazamiento, al valle del Guazán donde quedó emplazada la ciudad de El Barco
poco menos de un año, siendo trasladada de nuevo hasta las orillas del río Dul-
ce, a una pequeña distancia hacia el sur del emplazamiento de la actual ciudad
de Santiago del Estero.is

c) Población del territorio argentino al comienzo de la colonización

La población española aparece condicionada decididamente por la pobla-

ción indígena. El número de aborígenes alcanzó su apogeo en el siglo XVI y
declinó rápidamente durante el segundo siglo colonial (mediados del XVII a
mediados del XVIII). Como señala Horacio Difrieri,i4 los aborígenes agriculto-
res pasaron a formar parte de la población argentina al norte de la ciudad de
Córdoba y en las provincias de Corrientes y Formosa.
Por su parte, los nómades que en el siglo XVI mantenían un estado pre-
agrícola, nunca se prestaron a la colonización y permanecieron indómitos hasta
su extinción. La zona chaqueña fue sistemáticamente dejada de lado por los
colonizadores que solamente ocuparon sus bordes. Recién casi a fines del siglo
XIX comenzará su incorporación definitiva.
A mediados del siglo XVII puede estimarse una población total cercana a
las 300.000 personas y un siglo más tarde, mediados del XVIII, había crecido a
no más de 380.000. Entretanto, la distribución interna de los habitantes sólo
puede darse como dato ilustrativo, ya que las cifras consignadas de diversas
fuentes suelen ser contradictorias entre sí y algunas -como en el caso mencio-
nado del Chaco- simples conjeturas. De este modo, la ocupación territorial de
la primera centuria responde notoriamente al patrón de asentamientos aborí-
genes.

Po blació n co lo nial argentina en el primer siglo

(Mediados del siglo XVII a mediados del siglo XVIII)

Región Cantidad %
NOA 125.000 33
C h aco 100.000 27
Pampa 50.000 13
M esopotamia 65.000 17
cuyo 25.ooo 7
Patagonia 10.000 3
Total 375.ooo 100

96
División inicial del territorio

Al término del siglo XVI, ya se habían fundado y tenían vida propia once
de las actuales capitales de provincias, además de la Capital Federal. Antes de la
fundación del Virreynato, en 1776, el territorio argentino se dividió en tres par-
tes:
1) la región litoral, poblada por la corriente colonizadora del este, que ori-
ginariamente comprendía, además de las tierras aledafias a los grandes rios, los
territorios del Uruguay y del Paraguay. Esta región se estructuró, por Real Cédu-
la de 1617, en dos gobernaciones: la del Paraguay y la del Río de la Plata, com-
prendiendo ésta última, nuestro litoral, el Uruguay y también la Patagonia que
hasta entonces había sido dependencia de la Gobernación de Chile;
2) la región de El Tucumán que abarcaba el noroeste de nuestro país;

Y
 3) el territorio de Cuyo.
Estas tres regiones formaron después parte del Virreynato del Río de la Pla-
ta, cuyo desarrollo constituye la última etapa de vida colonial. Este periodo se
caracteriza por la nueva organización de las instituciones: en 1778 la Aduana y
la Intendencia de Ejército y Real Hacienda, en 1782 las Intendencias, en 1785 la
Real Audiencia y en 1794 el Consulado de Buenos Aires.
Con la Real Ordenanza de Intendentes del ano 1782, se da un paso en la
organización definitiva del territorio. Desde entonces la autoridad del Virrey es
compartida por nuevos funcionarios llamados Gobernadores-Intendentes. Por
la citada Ordenanza, con las modificaciones dispuestas al ano siguiente, se divi-
dió al vastísimo territorio del Virreynato del Río de la Plata, en ocho Intenden-
cias y cuatro Provincias subordinadas. Las primeras eran las siguientes:
1) Intendencia de Buenos Aires, que comprendía el litoral, la provincia de Bue-
nos Aires y todo el sur argentino, incluso la Patagonia y las islas Malvinas;
2) Intendencia de Córdoba del Tucumán, que comprendía: Córdoba, San Luis,
Mendoza, San Juan y La Rioja;
3) Intendencia de Salta del Tucumán, dentro de cuyos límites estaban las actua-
les provincias de Salta, Jujuy, Catamarca, Tucumán y Santiago del Estero;
4) Intendencia de Asunción del Paraguay que abarcaba el actual territorio para-
guayo situado al este del río homónimo;
5) Intendencia de La Paz, cuyo territorio se desintegró más tarde, formándose la
Intendencia de Puno, la que pasó a ser parte del Virreynato del Perú;
6) Intendencia de Cochabamba;
7) Intendencia de Charcas;
8) Intendencia de Potosí, la única que tenía costas sobre el océano Pacífico. Es-
tas cuatro últimas intendencias constituían el Alto Perú.
Las provincias subordinadas estaban constituidas por territorios fronteri-
zos y eran como dijimos, cuatro:
1) Maxos, comprendida dentro del actual territorio boliviano;
2) Chiquitos, que abarcaba parte de Bolivia, la zona occidental del Paraguay y la
provincia argentina de Formosa;
3) Montevideo, que comprendía la Banda Oriental;
4) Misiones, que abarcaba la provincia homónima y parte del Brasil, en particu-
lar el territorio de la actual Clevelandia.

Población, sociedad y cultura en el Virreynato

Desde el siglo XVI al XVIII, en ausencia de otros factores de atracción, la

localización poblacional, la actividad económica y cultural, se efectivizó en tor-
no a las primeras ciudades. Sobre esta base surgieron las sociedades regionales
basadas en el Municipio indiano, cuya importancia relativa no sufrió cambios
de significación en todo el período. El núcleo colonial delimitaba un pequen0
ejido dividido en zona urbana, de quintas y de chacras, pero extendía su in-
fluencia en una amplia zona rural, germen primitivo de las actuales provincias.
Como señalara Razori: “toma posesión de su escaso recinto y con ello adquiere
dominio ideal del vasto ámbito rústico, organiza un régimen juridico absoluto

98
e integral sobre todo el territorio”.6 Particularmente, el noroeste, Cuyo y el lito-
ral constituyeron regiones que integraron la realidad argentina durante 300 años.
En el noreste, la vida estuvo vinculada a las Misiones Jesuíticas hasta la expul-
sión de los padres misioneros de la Compañía, a mediados del siglo XVIII.
Toda la vida colonial se desenvolvió en esos núcleos urbanos que concen-
traban la marcha de la naciente sociedad. La elección del sitio donde arraigan
las ciudades regionales es obra de un proceso racional y consciente de sus fun-
dadores. Nada hay de arbitrario ni casual. Conforme a lo dispuesto por orde-
nanzas reales, se elegían para fundar, lugares apropiados, altos, secos, fácilmen-
te provistos de agua y a la vez, estratégicos para la defensa. El trazado obedecía
a un plan general predeterminado. Por lo general, las casas eran espaciosas, con
grandes patios y huertas.
Las leyes de Indias crearon un régimen jurídico estricto, de indudable cum-
plimiento, que ordenaba todos los actos inherentes e indispensables, ya sea la
fundación de ciudades, como el desarrollo de la vida civilizada. Tanto la entrada
como la salida de pobladores estaba ciudadosamente regulada por leyes y orde-
nanzas. Se dispuso particular protección a la familia, de tal modo que no podía
ingresar al país ningún hombre casado que no trajese a su esposa. I.as mujeres
solteras necesitaban licencia real para radicarse en América. En cuanto a los
extranjeros, sólo podían habitar las zonas portuarias, para vender sus mercan-
cías. Por otra parte, las leyes de Indias reconocían a los indígenas el derecho de
casarse con españoles. De este modo, se evitó la segregación racial que asoló a
las posesiones británicas. Todas estas características determinaron que se plas-
mara una población con unidad de raza, lengua, religión y costumbres, pues el
indígena se incorporó al proceso de poblamiento, fundido dentro de la pobla-
ción europea. En estas condiciones de alta homogeneidad, la población creció
sobre la base de su propio ritmo vegetativo, alcanzando, a fines del siglo XVIII
y comienzos del XIX, la cifra de 300.000 habitantes, de los cuales, el 40% urba-
nos y el 60% restante, rurales, sin contara la región chaquena la que, de acuerdo
con las estimaciones anteriores, incrementaría a la población rural en cerca de
100.000 almas más. Para esta fecha comienza a destacarse la ciudad de Buenos
Aires con 40.000 habitantes, siendo Córdoba el centro más importante del inte-
rior con aproximadamente ll SO0 habitantes. El resto de las ciudades oscilaba
entre un mínimo de 2.900 habitantes (La Rioja) a 9.200 habitantes (Mendoza)
configurando la estructura regional de la época. De este modo, y como hemos
dicho, el sustento de todo el andamiaje de ocupación territorial espafiola lo
constituye la ciudad hispanoamericana, concebida como empresa colectiva,
modo de vida y respuesta adecuada a los desafíos encontrados. Es preciso, en-
tonces, ocuparnos de su análisis más detallado.

Forma de la ciudad hispanoamericana

La urbe colonial hispanoamericana, igual en casi todo el territorio del

imperio, fue la cristalización de diversas características y condiciones que en ella
convergieron. Por un lado, una real adaptación a las necesidades de ocupación
de un vasto territorio, casi totalmente desierto y por otro, el cumplimiento de

99
un ideal que caracterizó el accionar de la monarquía tradicional española. Lo
primero que resalta del análisis de nuestras ciudades es la uniformidad morfoló-
gica derivada de la adopción, casi sin excepciones, del trazado en damero, con
calles paralelas y perpendiculares entre sí, cortándose en ángulo recto en puntos
equidistantes. Esta tipología, repetida a lo largo y ancho de América, podría
inducir a erróneas conclusiones derivadas de aplicar criterios y motivaciones
contemporáneas a una realidad histórica totalmente distinta y hasta opuesta en
sus valores, tal como sería el deducir de ello una esterilizante uniformidad im-
puesta por el centralismo del conquistador, más allá de diferencias geográficas y
humanas. Nada más opuesto al espíritu hispánico que presidió la colonización
y poblamiento americano y que las leyes de Indias plasmaron con lenguaje con-
ciso, evidenciando el sano realismo de la Corona, atenta a las situaciones con-
cretas y consiguientemente, opuesto a preconceptos y simplificaciones.
Sin embargo, es un hecho que las ciudades construidas por los españoles
en América difieren de la ciudad forjada en el medioevo europeo. En efecto, ésta
última, de formación espontánea, producto no de una mente conductora, al
modo racionalista, sino de la acumulación de espacios adaptados individuales
agregados unos a otros a lo largo de muchos años y de numerosas generaciones,
cuya idea rectora, “verdadero proceso de estructuración urbana es -como dice
Hans Bahrdt- un proceso espiritual, aún cuando en aquel entonces nadie pen-
só en expresarlo en forma abstracta”,16 presenta notables contrastes formales
con la ciudad hispanoamericana. Fue el producto de una época en que la uni-
dad no necesitaba ser impuesta porque era vivida interiormente como algo na-
tural y dado. En su forma, constituyó el fruto de la coherencia entre vida y pen-
samiento que animaba a cada persona, a cada familia, a cada grupo. La Europa
cristiana, con la unidad de su fe, produjo un tipo urbano físicamente carente de
un centro único. Presentaba, por el contrario, varios núcleos creados ya a la vez,
ya uno después del otro: el templo, el castillo, la casa consistorial, la calle de las
corporaciones, los almacenes, en cuyo derredor se iban reuniendo las viviendas
en círculos concéntricos, símbolo de vida comunitaria y perfectamente ensam-
blada. Alcanzando, al decir de Gastón Bardet, una de las más altas “cimas del

Ejemplo
típico de urbanización romana.
Plano de Timgad.
Se visualizan los dos ejes
principales, el foro y el teatro
semicircular.
arte urbano: la de la arquitectura orgánica y la cima del ser urbano: la de la co-
munión”.l’
Para la época de construcción de las ciudades hispánicas en América, muy
otro era el espíritu de la cristiandad europea. El Renacimiento, con su revalori-
zación de los antiguos gustos paganos había reemplazado a una Edad Media
teocéntrica y trascendentalista por una cultura hornocéntrica e inmanentista.
La Reforma protestante, rompiendo la unidad espiritual del viejo continente lo
introdujo de lleno en un período conflictual, contradictorio, caracterizado por
la tensión y la lucha, donde muchas veces la razón y la sensibilidad se enfrenta-
ban y oponían, reclamando cada una su derecho a la propia realización.
Precisamente, Espafía asumió como necesidad del momento histórico el
liderazgo de la lucha y la reconquista, por medio de ella, del equilibrio y de la
unidad perdidos.
Así, aunque la ciudad medieval y la hispanoamericana vivan animadas del
mismo ideal cívico y espiritual, una representa la fuerza espontánea de la con-
vicción y la otra, el impulso calculado de la decisión: la diferencia entre el ideal
conseguido y el ideal buscado. Por ese motivo, el ordenamiento formal de las
ciudades hispanoamericanas recuerda mucho más el planteo primitivo del cam-
pamento militar romano, o de las bastidas que lo continuaron en el tiempo,
mostrando en los términos más elementales, el principio general de una ciudad
planificada. En el campamento, la tienda del comandante en jefe estaba en el
centro, a su alrededor, en un ordenamiento regular se ubicaban las tiendas de
los generales y luego las de los soldados. A partir de este esquema, el Imperio
romano construyó sus centros coloniales.
Roma usó de las ciudades para unir los diversos pueblos del imperio. Basa-
da en un criterio militar, la ciudad era generalmente rectangular y sus calles se
cortaban en ángulos rectos, discurriendo paralelas a dos ejes centrales: el Cardo
y el Decumano, a los cuales nos hemos referido ya, aptos para facilitar el despla-
zamiento de las legiones del César.
En las ciudades hispanoamericanasson fácilmente perceptibles los dos ejes
de la ciudad romana, conformados por “cuatro calles principales, una por me-

Ejemplo típico de Bastida.

Plano de Aigues-Mortes,
Francia.

101
dio de cada costado de la plazP7 (Artículo 114, Folio 87, v.) que culminan en
ésta, foco cívico y epicentro de la composición urbana, paralela al foro romano.
Este carácter se expresa por el cuidado con que se atendió a la creación de un
espacio apto para la reunión, así por ejemplo, se especifica que: “toda la plaza a
la redonda y las cuatro calles principales que de ella salen, tengan portales por-
que son de mucha comodidad para los tratantes que aquí suelen concurrir”7
(Artículo 115, Folio 87, v.). La plaza mayor es el origen y razón de ser del asen-
tamiento: “cuando hagan la planta del lugar, repártanlo por sus plazas, calles y
solares, a cordel y regla, comenzando desde la plaza mayor y sacando desde ella
las calles a las puertas y caminos prlncipales”7 (Libro IV Titulo III, Ley 1). Se
destaca de este modo el sentido cívico y comunitario de la fundación de ciuda-
des. Lo urbano es, esencialmente, convivencia política de familias afincadas en
un territorio común, se expresa en los espacios libres de uso público y alcanza su
plenitud en el Municipio.
El carácter simbólico de la plaza quedaba realzado por las actividades que
en su derredor se localizaban: el Templo catedral, la Casa real, la Casa del conse-
jo, el Cabildo, la Aduana, el Consejo, la Atarazana, etcétera,7 (Libro IV, Título
VIII, Ley 9), previéndose específicamente que: “en la plaza no se den solares para
particulares”7 (artículo 124, Folio 89, r.). Especial atención se dedica al templo,
estableciéndose: “que de todas partes sea visto y para su mejor ornato y mayor
autoridad procurarse ha que sea algo levantado del suelo, de manera que se entre
en él por gradas“, procurando asimismo que ni “las casas reales, del consejo y
cabildo o aduana, den embargo al templo, sino que lo realcerY7 (Artículo 124,
Folio 89, r.).

:cis ta Plata

Plano de Buenos A ires, arlo 1708. Tomado de “ D ocumentos y Planos Relativos al

Período Colonial”. M unicipalidad de Bs. A s.

102
 El amanzanamiento regular era comúnmente dividido en cuatro lotes, o
solares, según la denominación de la época, y el número de manzanas dependía
de la importancia previamente acordada al núcleo. Se requerfa una cantidad
mínima de treinta vecinos para concretar la implantación y “teniendo en cuenta
el tamaño medio de las familias y el número habitual de sirvientes, esto implica
unas trescientas personas>‘.r8 Estos guarismos originaban una ciudad de nueve
manzanas, con la plaza en el centro. El plano original de Mendoza tenía 25
manzanas igual que el de San Juan. Por su parte, Córdoba fue riginariamente
trazada con 70 manzanas y Buenos Aires con 135. 7
Mucho se ha hablado y escrito sobre el trazado en cuadrfcula empleado
por los españoles en América, en variados intentos por encontrar sus fuentes de
inspiración. Nosotros aquí hemos destacado la influencia del urbanismo roma-
no y de las ciudades medievales de trazado ortogonal difundidas por el norte de
Espaila a lo largo de la ruta jacobea y a cuyo influjo no escapan la misma Santa
Fe de Granada, erigida por los Reyes católicos en el marco de la Reconquista, ni
las célebres “pueblas” de Mallorca.
Junto a ésta y siguiendo a Aguilera Rojaslg quien analizó casi toda la biblio-
grafía alusiva al tema, pueden señalarse al menos, otras tres líneas también con-
sideradas como posibles antecedentes del trazado urbano de la ciudad in-
diana, a saber:
1) influencias precolombinas,

Buenos Aires, segúh el grabado de Schmidel.

103
 SVR

Plano de la ciudad de Mendoza. De “Genealogía de Jos conquistadores de Cuyo y

fundadores de Mendoza”, 1562. Ejemplo de ciudad de 25 manzanas.

2) influencias renacentistas, particularmente de la “ciudad ideal”,

3) influencias de un sentido práctico, sugiriendo un origen espontáneo
derivado de la sencillez del modelo y de su aplicabilidad concreta.
La primera de las tres líneas enumeradas -influencias precolombinas-
alcanzó un desarrollo inusitado para su consistencia interna. Recientemente y
con poco rigor, fue considerada en forma excluyente en un programa televisivo
de difusión cultural que con motivo de los quinientos anos del descubrimiento
de América se transmitiera por numerosos canales del continente. Es evidente
que los centros aborígenes más importantes, como el Cuzco y Tenochtitlán,
tuvieron mucho que ver con el trazado final que adoptaron las ciudades que
sobre ellas fundaron los españoles, pero lo endeble de esta hipótesis se eviden-
cia al considerar que la primera ciudad española de trazado ortogonal en Amé-
rica, Santo Domingo, es del año 1504, mientras que los núcleos aztecas e incas
fueron descubiertos y conquistados recién a partir de 1520 y 1533, respectiva-

104
mente. Por otra parte, más allá de similitudes figurativas, lo que caracteriza a la
ciudad hispanoamericana es su sentido y fundamento, expresado en su estruc-
tura urbana por la plaza central, foco de la composición, con su definida fun-
ción cívica y cultural y que era prácticamente desconocida en las culturas azteca
e inca. En vista de ello, este posible antecedente urbano del trazado de nuestras
ciudades parece más una elaboración teórica a posteriori que resultado del aná-
lisis de la realidad.
La segunda hipótesis -influencia renacentista de la “ciudad ideal”- afir-
ma, en síntesis que en Europa se llego a un cuerdo sobre el trazado de calles y
edificios públicos en la “ciudad ideal” m cho antes del descubrimiento de
América. Sin embargo, como sefialaremos iiis adelante al referirnos a las ciuda-
des generadas en las reducciones jesuíticas del nordeste argentino, la “ciudad
ideal” es más que una simple configuración urbana, expresando una concep-
ción del mundo y de la sociedad que está en las antípodas de la mentalidad es-
pañola que presidió la colonización americana -tanto sea en los conquistado-
res, colonos o sacerdotes- ni condice con los valores expresados por la legisla-
ción indiana. La influencia de la “ciudad ideal”, probable en el caso de la expe-
riencia jesuítica, es ajena al espíritu del hombre espafiol que vino a América,
quien no fue, en modo alguno, el primer remzceMista de la historia, sino el último
medievul. Así, la ciudad indiana no es el resultado de la aplicación de un modelo
teórico de sociedad perfecta, cuyo desarrollo europeo puede ubicarse entre los
anos 1457 y 1464, y transferido a América como objeto de experimentación, al
estilo de los esquemas ideales del socialismo premarxista del siglo pasado, sino
el fruto del realismo cristiano, enfrentado con la necesidad de poblar un enor-
me continente que; salvo contados lugares, se encontraba prácticamente vacío.
A su amparo y con esta cosmovisión, se urbanizó el continente y se gestó su
unidad.
Por eso, la tercera hipótesis -el sentido práctico del trazado ortogonal-
parece más factible y de hecho puede considerársela convergente con la influen-
cia romana ya destacada, e incluida en ésta, toda vez que la difusión de los có-
digos militares de la época, la presentan como modelo de ocupación territorial
y dominio operativo. Este planteamiento es sostenido, entre otros, por Benévo-
lo20 para quien el trazado ortogonal hispanoamericano deriva de una tradición
operativa romana, vital al momento de la conquista, en toda la península Ib&%-
ca y Francia.
La confrontación del modelo con una realidad que respondía a caracterís-
ticas muy diferentes a la relación hombre-suelo europea y particularmente es-
pañola, la precariedad de medios, la variedad de paisajes y las grandes distan-
cias, llevaron a conformar un tipo urbano característico, diverso en muchos
aspectos de sus trazados similares europeos y que, más allá de su aparente uni-
formidad, revela al estudioso atento, un conjunto muy grande de variaciones y
alternativas como se ejemplifica en los no menos de treinta y cinco esquemas
diferentes de plazas mayores registradas por el análisis urbanístico. Con todo, la
descripción morfológica de la ciudad hispanoamericana no basta para represen-
tárnosla en su plenitud, siendo necesario una consideración de su basamento
moral, trasuntado en las formas, que seguidamente encararemos.

105
 JdIL PL
1 c ll-4

L L -

- u -
i r

JUL
UUL
oC
i-r-r ur -

PU
;?

-/L-IL
17ii%c- 1LJ
-v-
I i -
Selección de esquemas de plazas centrales en ciudades americanas
de fundaci6n espaiíola.

106
La esencia urbana en la ciudad hispanoamericana ,

En todos los casos, la planta ortogonal aparece unida a una idea preconci?-
bida, no solo durante el Imperio romano sino también en la Edad Media euro-
pea. La ciudad de este tipo es el resultado de un plan, ya sea con fines religiosos
como los núcleos levantados a lo largo del antiguo camino de peregrinación
que partiendo de Saint Jacques en pleno corazón de Paris, culmina en Santiago;
con fines comerciales, políticos o bien combinados. Tal fue el caso de la ciudad
hispanoamericana que paralelamente auna enérgica empresa civilizadora, cons-
tituyó un instrumento de difusión de la doctrina cristiana cuya finalidad se or-
denaba, según el mismo Felipe II: “al servicio de Dios... y bien de los naturales”.
Por eso, para su implantación se fijan no solo condiciones de buen sitio y clima,
sino muy especialmente: “que sean pobladas de indios y naturales a quien se
pueda predicar el Evangelio y vivan en paz, pues éste es el principal fin para que
mandamos hacer los nuevos descubrimientos y poblaciones”7 (Artículo 36, Fo-
lio 74, r. y Ley la, Titulo II, Libro lV, Presentación, Folio 67, v.).
Este espíritu queda reflejado en la propia planta urbana ya que en ella de-
bía preverse que: “a trechos de la población se vayan formando plazas menores
en buena proporción, adonde se han de edificar los templos de... parroquias y
monasterios, de manera que todo se reparta en buena proporción por la Doctri-
na” (Artículo 118, Folio 88, r.). Ejemplo de ello lo da el plano original de San
Juan que asignaba una de las esquinas del trazado urbano a los dominicos, otra
a los mercedarios, la tercera a los franciscanos, quedando el cuarto ángulo res-
tante destinado a un hospital para la atención de los pobres y enfermos. Es que,
como destaca Galantay: “la capacidad para atraer instituciones monásticas era
la clave del éxito de una fundación, del mismo modo que los modernos centros
comerciales necesitan asegurar la participación de dos o más grandes almace-
nes. Los monasterios eran centros sociales y educativos. Cada uno dominaba
una pequeña plaza que se convertía así en el foco de la vida de su respectivo
barrio. Al desarrollarse la ciudad en tomo a los monasterios, éstos ocupaban una
posición cada vez mas central en su barrio, que acaba convirtiéndose en una
unidad celular de la ciudad...“l* Lo premeditado de esta política se evidencia en
el plano original de Córdoba, donde aparece incluso, una manzana con la ins-
cripción inconclusa: “Convento de...“, con puntos suspensivos, indicando que
aún no se había individualizado la Orden que había de ocuparlo. La cita ante-
rior destaca, asimismo, que estas parroquias conventuales fueron también focos
de vida cívica, el centro barrial que atraía; concentraba y arraigaba al ciudada-
no, permitiéndole su inserción en un algo percibido como propio, donde podía
conocer y ser conocido en la plenitud de su condición pública y privada. Aun-
que la ciudad pudiese expandirse y crecer “dejando tanto compás abierto que
aunque la población vaya en gran crecimiento se pueda siempre proseguir en la
misma forma”7 (Artículo ll 1, Folio 86, r.), la incorporación de las nuevas fami-
lias se hacia no en suburbios masivamente uniformes sino previendo su nuclea-
miento en unidades barriales donde enraizarse. De este modo, el desarrollo ul-
terior repetía el modelo determinando la erección de plazas y edificios civiles y
religiosos a distancias convenientes, concebidas como embriones de municipios

107
 --
r

Plano del trazado original de la ciudad de San Juan, 1561-1562. Era uno de los
planos más ambiciosos destinados a ciudades capitales regionales y conocido con
la denominación de “Planos para cien vecinos” lo cual, teniendo en cuenta el
tamafio familiar promedio de la época y el número usual de sirvientes, implicaba
una población no menor de l.ooO personas.

108
independientes dentro de la ciudad, capaces de conservar intacto el equilibrio
entre lo público y lo privado que caracteriza al hecho urbano, diferenciando a la
ciudad de la aldea y de la metrópoli. La letra de las leyes de Indias expresa con
claridad que en el pensamiento de los fundadores existía una conciencia clara
de que una ampliación urbana sólo podía tener éxito realizándose por barrios
enteros, vale decir, anexando de golpe, a la ciudad vieja, otra nueva provista de
casi todos los equipamientos y servicios principales y con plena autonomía lo-
cal.
Quedan configurados de tal modo el “ser” y la “forma” urbanos de la ciu-
dad histórica, distinguiéndola de otros tipos, aunque compartiendo al modo y
manera que el espíritu de su época le exigen, el ideal de vida que la ciudad (en
los dos sentidos de la palabra: Astu y Polis, Urbe y Civitus) encama. Así es conce-
bida, en el pormenorizado detalle de las reales disposiciones, como lugar de
convivencia y civilización, valores no logrados, no poseídos, sino apreciados
como objetivos deseables hacia los cuales encaminar la acción racional y delibe-
rada. En ella, lo público y lo privado, lo cívico y lo doméstico encontraron su
equilibrio propio, desarrollándose en forma paralela y simultánea y apuntándo-
se mutuamente en un mecanismo interactivo que merece y requiere un análisis
particularizado.

Lo público y lo privado en la ciudad hispanoamericana

En cuanto obra eminentemente civilizadora, la ciudad indiana fue sinóni-

mo de orden institucional. La fundación de ciudades en nuestro continente
implicó un acto formal y jurídicamente sustentado en el derecho hispánico, ya
que interesaba, para afianzar la conquista, el arraigo poblacional y el dominio
político del territorio. Esto queda expresado en el mismo acto fundacional por
el hecho de enclavar el rollo, picota o árbol de justicia, requisito previo y esencial.
Así, Diego de Villarroel, al fundar San Miguel de Tucumán, eleva su invocación
a Dios y de inmediato “ponía y puso un palo y picota en un hoyo que había
mandado hacer para dicho efecto”21 y sólo después de eso, “ponía y puso nom-
bre’12i a la ciudad y declara su poblamiento. Igualmente, Juan Díaz de Andino,
gobernador de la Provincia frena y prohibe el traslado espontáneo que los pri-
meros habitantes habían comenzado al emplazamiento actual, más seguro y
cómodo, no por disentir con la elección que el mismo aprueba en carta dirigida
al Rey, sino porque previo a todo cambio era preciso “se translade y lleve el Es-
tandarte Real de esta ciudad y... el Arbol de Justicia y se ponga en la pla~a”.~~ Es
que la ciudad confería derechos y suponía obligaciones, constituyendo la base
fundamental de la comunidad política, “donde primariamente se manifiesta el
pluralismo asociativo del hombre, de modo que exige ya una cierta unidad de
orden, lo que reclama a su vez la aparición del elemento político”.” En la visión
de los fundadores la ciudad es algo más y distinto a la simple suma de hogares
que se unen en un fin común. Dicho fin común urbano, subordinando las par-
tes al todo y reduciendo la pluralidad a la unidad hace de la ciudad una persona
moral, distinta de las familias que la componen y que son, por ello, sus miem-
bros subordinados. La unidad social exige, de suyo, el símbolo del común, re-

109
presentado por la picota y la unidad externa expresada por medio del Cabildo.
Por eso, como sefiala Vicente D. Sierra: “Lo primero al fundar una ciudad o
pueblo, era organizar el Cabildo; es decir darle consistencia a la fundacibn y a
los fundadores. Toda la vida de la flamante comunidad gira alrededor de la ins-
titución. Cuando es necesario contener los avances de la indiada fronteriza,
como cuando hay que defender normas de comercio; cuando las armas deben
contener un ataque de piratería, como cuando es preciso salvar al Imperio de los
manotones de un gran dictador, son, en América, los cabildos quienes todo lo
organizan, y es a su amparo, como surgieron las naciones del Continente”.24
El Cabildo es la representación de la comunidad afincada en un sitio y en
un tiempo, mancomunión de hombre y suelo, enraizamiento fundado en un
lugar, que la legislación reconoce y consolida, pero que es previo a ella. La ciu-
dad hispanoamericana constituyó desde el inicio, un acto de ocupación y seño-
río. Lerma, mediante el mismo auto del 17 de abril de 1582 por el cual dispone
la traza urbana de Salta, fija como condición para adjudicar solares, que los be-
neficiarios del reparto ocupen los predios otorgados en forma efectiva, por no
menos de un año. Como dicho auto expresa, la ocupación real del propietario
constituye una obligación vecinal y su reconocimiento jurídico no hace sino
convalidar el sustento cívico de la ciudad.25
Esta permanencia y consolidación del poblamiento en nuestras ciudades
coloniales produce el arraigo de un grupo de familias en el territorio y consolida
al Municipio como una sociedad necesaria y orgánica, cuyo fin es el bien co-
mún local, comunal o municipal. El Municipio es así, la contrapartida juridica
de una realidad social anterior. Al ser juridica, la realidad municipal fue también
política. Por eso, el régimen de los cabildos hispanoamericanos supuso la exis-
tencia de un gobierno y no sólo de administración de los intereses comunes.
Esta diferencia es esencial: “la administración es la aplicación de algunas técni-
cas para manejarse con criterios de racionalidad en la conducción de un orga-
nismo... Ia administración es lo adjetivo, en cambio, el gobierno es lo sustanti-
vo. Las cosas se administran, a los hombres se los gobierna, la confusión de es-
tos conceptos es una de las principales fuentes de las crisis que nos han sacudi-
do “.26 Entre nosotros, tanto las intendencias como el mismo Virreynato no fue-
ron en la realidad de los hechos cotidianos, sino el ámbito de interaccibn muni-
cipal ya que las distancias enormes, la precariedad de las comunicaciones con-
figuraron un cuadro de autonomía legitima de hecho, constitutiva de una ca-
racterística propia americana nacida y consolidada por imperio de la necesidad.
José María Rosa señala que la referencia tenida en cuenta por los colonizadores
para configurar políticamente a los territorios americanos fue: “el municipio
espaííol del siglo XVI, con su libertad foral inexistente y menguada autonomía,
corregidores y funcionarios reales, regidores perpetuos, milicias centralizadas y
hacienda dependiente de la Corona”,27 es decir, un modelo de alta centraliza-
ción de decisiones, con escasa o nula participación cívica, consecuencia no
querida de la conformación nacional y la lucha contra el Moro. “La España del
XVI se trasplantaba a Indias, pero, inesperadamente, dio un salto atrás hacia el
XIV por las condiciones de vida del Nuevo Mundo”.
“Los reyes tuvieron que transar con el espíritu de los pobladores y darles la

110
participación a que tenían derecho. La realidad que afloraba en los campamen-
tos del Nuevo Mundo, pomposamente bautizados de “ciudades”, no era la ar-
monía española del siglo XVI. Era el combate cotidiano del XI al XIV y habrian
de ser los mismos reyes quienes atinaron a percibir esta diferencia sobreponién-
dose al espíritu leguleyo de sus consejeros”.27
Fallecido Irala, el pueblo de Asunción rechaza al gobernador designado por
España y elige un sucesor por propia decisión. En Buenos Aires, el mismo Garay
hizo confirmar su nombramiento por elección de los pobladores. Cuando en
1590, el último adelantado, Juan Torres de Vera y Aragón, abandonó la hoy
capital del Paraguay, los vecinos de ésta ciudad y los de Buenos Aires eligieron
gobernadores interinos, los primeros a Hernandarias y los segundos a Hernando
Mendoza.
Así se originó el contorno cívico de nuestras ciudades, dando lugar a un
ámbito materialmente precario, pero eficiente en la interacción del múltiple
contrapunto público-privado, dado que ambas dimensiones de la convivencia
humana se relacionan e inter influyen mutuamente, constituyendo este hecho,
justamente, una de las principales características de la vida urbana. La ciudad
hispanoamericana posibilitó, paralelamente a la floreciente vida local, la expan-
sión de una vida doméstica fuerte y activa. En este sentido puede afirmarse que
el trazado urbano ortogonal de nuestros centros históricos no sólo estimuló,
mientras tuvo escala asequible, una correcta asignación de espacios y funcio-
nes, sino que igualmente posibilitó “la concreción de un principio básico de la
vida ciudadana: separación y relación recíproca de las esferas pública y priva-
da”.16 Mientras el transporte urbano era patrimonio exclusivo de peatones o, a
lo sumo, de la tracción a sangre mediante caballos y carruajes, el frente conti-
nuo de fachadas en la cuadra con ventanas y puertas cancel que se abrian y ce-
rraban a voluntad, proporcionaba un límite concreto y efectivo entre lo cívico
y lo doméstico, dos mundos distintos pero intercomunicados. La fachada de la
vivienda era, a la vez, demarcación de lo público y representación de lo privado,
expresando, en este último sentido, el carácter distintivamente familiar de sus
moradores, siendo frecuente que aparecieran, entre molduras y adornos, los
blasones y escudos familiares. Constituyendo una aislación suficiente de calles
y otros espacios públicos, proporcionaba una tranquilidad efectiva para la vida
doméstica que era propiamente familiar, es decir, compartida por lazos de san-
gre y amistad, en espacios cubiertos y libres privados, dentro de los límites del
predio. La movilidad extrema que la metrópoli exige y a la cual hemos ya carac-
terizado modificó al máximo la razón social de los espacios públicos: las calles
transformadas en viaductos pierden su funcionalidad cívica, pasando a consti-
tuir canales de tráfico puro; las mismas plazas se degradan al dudoso rango de
playas de estacionamiento, perdiendo su encanto y carácter específico. La fa-
chada orientada a la calle con ventanas que abren a ella, acerca la vida domés-
tica lo más posible al ruido extremo y a la contaminación, restando el sosiego
característico del ámbito familiar. Aunque pueda parecer paradógico, debe afir-
marse que la pequeña ciudad colonial era más “urbana” que la actual metrópoli
ya que en ella lo cívico y lo doméstico se alimentaban y reaseguraban mutua-
mente, proporcionando el marco coherente de socialización humana: en el más

111
pleno sentido de la palabra, el bien común, condición general para la realización
personal. En síntesis, la ciudad hispanoamericana se afirmaba sociológica y ar-
quitectonicamente mucho más que las actuales grandes aglomeraciones debido
a que, como sefiala Bahrdt: “la gran urbe, como conjunto de construcciones,
contribuye muy poco a la concreción de la vida pública que depende de actos
representativos »16 disminuyendo consecuentemente y paralelamente la vida
doméstica disuelta en lo individual.
Y esta realidad hispanoamericana fue una creación propia nacional. Como
lo resalta Rosa: “la realidad indiana se imponía sobre el modelo espafiol. Córdo-
ba y Santa Fe se gobernarían a sí mismas, aunque otra cosa dijera la providencia
de Segovia... Los municipios indianos del XVI y XVII no se asemejaron a los
espafioles del mismo tiempo. En cambio, y mucho, a las ciudades de la Castilla
medieval con sus milicias combativas, caudillos conductores de la hueste, alcal-
des elegidos por el “común”, distribuyendo justicia según los usos lugarefios y
regimientos de vecinos que administraban la ciudad por voluntad de sus conve-
cinos. En una palabra, la República de los fueros, del XI al XIV resurge en In-
dias... La misma ley histórica que creara la libertad foral de las ciudades castella-
nas, dio nacimiento a la autonomía vecinal de las ciudades indianas”.27 Es decir
que no fue el Estado espafiol el que creara los municipios indianos, sino que
éstos surgieron espontáneamente, como respuesta natural ante problemas co-
munes, en un proceso similar al vivido en Europa a la caída del Imperio roma-
no. La lejanía de la corte, el aislamiento propio de cada comunidad, permitie-
ron e impusieron a cada ciudad forjarse como institución autónoma creada des-
de abajo.
El Cabildo fue el instrumento operativo de esta realidad, con funciones
amplísimas y variadas que cubrían desde las más simples a las más complejas
necesidades de la población. En general, en carácter de corporaciones munici-
pales, los cabildos se ocuparon de cuestiones administrativas, edilicias, de higie-
ne, abastecimiento, distribución de tierras, educación, policía, finanzas y justi-
cia, velando por el adelanto y bienestar de sus respectivas comunas. En Córdo-
ba, el Cabildo impone desde el comienzo del poblamiento el cargo de construir
los cercos medianeros y fachadas en un lapso no superior a dos años.28 Salta
exige la misma tarea y fija como plazo un aAo.2g Pero no se agota en estas fun-
ciones administrativas la tarea de los cabildos hispanoamericanos. Formados
lentamente, herederos del concepto romano de ciudad, se forjaron en la idea
del cumplimiento del deber. Así numerosos ejemplos muestran que los muni-
ceps (ciudadanos de un municipio) no podían eximirse de desempeiiar los car-
gos que se les confiara, como los concernientes al sostenimiento y defensa del
núcleo urbano. La elección de los Regidores se hacía entre los vecinos de la ciu-
dad, dándose preferencia a-los criollos descendientes de los conquistadores, sien-
do cargos gratuitos, cuya aceptación era obligatoria. El Cabildo de Buenos Aires
facultó a Juan de Garay con poder suficiente para “mandar y apremiar” a los
vecinos en los servicios de centinela y ronda, “tanto a pie como a caballo”.3o
Reaparecen de este modo en nuestras ciudades las milicias urbanas constituidas
por los vecinos de la ciudad “obligados como tales a prestar el aporte de su acti-
vidad para la defensa territorial desde la creación del núcleo y como carga inhe-

112
rente a los derechos de ciudadanía. Más tarde se organizan companías de veci-
nos en los pagos y cuerpos, con salario en especie, de pardos y naturales”.31
Estos servicios exceden el campo de lo meramente administrativo y se vin-
culan con el gobierno de la comunidad, ejercido con autonomía y soberanía
plenas. En caso de vacancia del cargo de Gobernador, Capitán general o Virrey,
los cabildos asumían el gobierno político de la ciudad. Asimismo, en cuestiones
de suma importancia, los regidores podían convocar a los vecinos más caracte-
rizados de la población a concurrir a un Cabildo abierto, algunos de los cuales
fueron verdaderos congresos generales, arrogándose funciones políticas. Se ne-
cesitó la aprobación de cada Cabildo para hacer común la decisión portefla con-
cretada el 25 de mayo de 1810, a través de una circular a cada uno de ellos, co-
municando la instalación de la “Junta Provisional Gubernativa”, invitándolos a
prestar su reconocimiento y a enviar sus representantes a la ciudad de Buenos
Aires para, una vez reunidos, establecer la forma de organización definitiva de la
Nación. En este sentido, puede afirmarse, como lo hace Pereyra, “que la institu-
ción de los Cabildos municipales fue la más importante de todas cuantas fun-
cionaron durante el período colonial, y que después de la Iglesia, el Municipio
representó la acción coordinadora de mayor eficiencia”.’
Mientras el puerto estuvo cerrado al comercio internacional y las fuerzas
del centralismo no avasallaron la pujante vida local, todas las ciudades funda-
cionales se afianzaron en el cumplimiento de actividades de gobierno, adminis-
tración, comercio, culto, enseñanza, defensa, justicia, milicia, etcétera. En con-
secuencia, constituyeron núcleos terciarios -con algunas industrias pequeñas
que no bastaron a desvirtuar ese carácter- en los cuales se gestó una auténtica
vida pública local, de tal importancia que, una vez fundada la ciudad “poco a
poco iba imponiendo y extendiendo su dominio político y económico sobre las
zonas rurales circundantes, cuya población preexistente era atraída hacia el sis-
tema de los colonizadores, más bien que suplantada por éstos. Sin contar las
que debieron abandonarse, se fundaron así trece ciudades en el curso de sólo 41
años. Trece ciudades que tuvieron tanta trascendencia y cumplieron tan acaba-
damente su función de influencia y de atraer a los pueblos que la rodeaban, que
en torno suyo se formaron respectivamente trece de las catorce provincias ar-
gentinas originantes”.
De este modo, la ciudad hispanoamericana en lo que hoy es la Argentina
es el origen y la base del federalismo, como lo reconociera Juan Bautista Alberdi
en las “Bases”, al señalar que: “ha sido la primera forma, el primer grado de
existencia del poder representativo nacional”. Al comienzo del siglo XIX, antes
y después de la Independencia, se aceleraron los procesos de concentración ur-
bana y centralización de las decisiones, particularmente en el litoral pampeano
primero y en el Area metropolitana bonaerense después.
El Estado centralizado trajo consigo el ocaso de la floreciente vida local.
Con la presión del centralismo sobre los municipios comienza la transforma-
ción de éstos en simples delegaciones, perdiendo su condición de juntas de ve-
cinos con su correspondiente autonomía decisoria, en el ámbito de la conviven-
cia y cooperación local. La administración central pasó a reemplazar la capaci-
dad operativa del propio vecindario cada vez más ausente de las cuestiones lo-

113
cales; perdió así el Municipio sus fuentes de ingresos y con ellas, la capacidad de
subvenir directamente no sólo a sus necesidades sino a la misma ocupación del
territorio, constituyendo la causa profunda de numerosos problemas actuales,
como el desequilibrio demográfico y económico que padece el país, por lo cual
ha sido importante detenerse en analizar el tema en este resumen crítico de la
ciudad argentina. Con ello, la desarticulación y el estancamiento del interior se
produjeron paulatinamente a medida que se fue consolidando la integración
pampeana y la dependencia argentina al comercio mundial y al imperialismo
británico, pero ésta es otra etapa de poblamiento que debemos analizar por se-
parado.

114
 INDICE CAPÍTULO v

Ciudad y urbanización en la Argentina:

concentración espacial
y centralización política ’

Hemos analizado en el capítulo anterior la formación de la ciudad argenti-

na, sobre todo a partir de la acción de la Corona española, mediante las tres co-
rrientes colonizadoras que iniciaron la ocupación de nuestro territorio. Desde la
fundación de las primeras ciudades hispanoamericanas hasta mediados del siglo
XVIII, el carácter autonómico y autoabastecido de las mismas se mantuvo sin
grandes variaciones, configurando un hábitat humilde. En 1707 Martín du Bas-
sin destacaba “la fealdad única de Buenos Aires, con sus casas de barro, si puede
darse el nombre de casas a cuatro paredes cuya altura apenas excede de tres va-
ras. Techábanlas con canas y una capa de tierra. Encima de todo esto había un
ligerísimo tejado. Las divisiones internas para alcobas, por ejemplo, se haáan
con tabiques cuya altura no pasaba de lo necesario a fin de impedir la vista”.’
Alrededor de la Capital Federal, el repartimiento inicial de tierras provocó
el asentamiento precario en estancias, hasta 50 quilómetros del ejido urbano,
no constituyendo sino una ocupación nominal del territorio ya que no podían
asegurar sus propios límites.
La ganadería cimarrona, riqueza inicial pampeana, dio origen al sistema
de las “vaquerías” que llevaron al campo a un número relativamente importan-
te de colonizadores y si bien no facilitó el asentamiento estable, permitid la iden-
tificación de zonas particularizadas, base de asentamientos esporádicos, conoci-
dos con el nombre de pagos. Se organizaron así La Matanza, Magdalena, Las Con-
chas (Tigre) y Arrecifes. Las acciones territoriales sobresalientes de la época es-
tán referidas a la erección de fundaciones indígenas, generalmente por la acción
de diversas órdenes religiosas y de algunos fuertes precarios que muchas veces
fueron desolados y reconstruidos. La experiencia vinculada con las reducciones
indígenas misioneras, tanto por su importancia relativa, como por sus peculia-
res características, merece un tratamiento más detallado.

La ciudad en las reducciones misioneras

Dentro del cuadro general de poblamiento de nuestro territorio se destaca

con características peculiares el conjunto de ciudades originadas en el impulso

115
misional de las órdenes religiosas espaiiolas, mediante un proceso paralelo y
complementario, pero independiente de la acción oficial de la Corona. Cuatro
son las congregaciones que protagonizan este hecho: los jesuitas, llegados a sue-
lo argentino en 1579, procedentes de Lima donde se habían instalado ll años
antes; los franciscanos, quienes con la figura egregia de San Francisco Solano,
comenzaron su obra en Tucumán alrededor de 1590; los mercedarios que arri-
baron en 1599 y por último, los dominicos, a partir de 1724. La actividad desa-
rrollada por estas familias espirituales se inscribe en el marco jurídico general de
la colonización española, ya que el sustento legal de las misiones estuvo consti-
tuido por el conjunto de ordenanzas reales dictadas entre los años 1551 y 1578,
relativas al trato con los aborígenes y que llegaron a nosotros en la recopilación
de leyes de Indias, como ya quedó consignado en el capítulo anterior. Por ellas,
los aborígenes quedan constituidos en ciudadanos libres bajo la protección y
tutela de España2 y en este carácter deben organizarse en pueblos cuya finalidad
es “obtener el independiente agregamiento de los naturales en núcleos estables,
regidos por su genio y costumbres autóctonas”.3
La característica destacada de las ciudades misioneras fue la cooperación
voluntaria del aborigen, tanto en lo atinente a su erección, como a la libertad
que cada individuo mantenía para ingresar o abandonar la reducción si así lo
deseaba. En efecto, según consta en numerosas actas fundacionales, sobre todo
de Santa Fe, Misiones y Córdoba, comenzar una reducción era iniciativa de los
naturales quienes, a través de sus caudillos o caciques, una vez tomada la deci-
sión, solicitaban la actuación organizativa de los misioneros 2 (Libro 1, Título 6,
Ley 4), asimismo las crónicas documentan “el desamparo de tantas reducciones
por decisión libre de los mismos indios”3 que deciden abandonarlas una vez
creadas por no ser de su gusto o conveniencia.

a) Extensión territorial de las misiones

El espacio cubierto por el régimen misionero comprendió el noreste del

Paraguay, la República del Uruguay al norte del río Queguay, los estados brasile-
nos de Río Grande, Santa Catalina y parte de San Pablo, junto a las provincias
argentinas de Corrientes, Misiones, Chaco, Formosa, Santa Fe, Córdoba y Bue-
nos Aires.
En este territorio, poblado por distintas naciones aborígenes, en su mayo-
ría cazadores y recolectores nómades, se fundaron entre 1609 y 1669 ochenta y
tres pueblos, algunos de los cuales tuvieron una vida efímera, mientras que otros
constituyeron la base de importantes ciudades actuales como: Baradero y Quil-
mes en Buenos Aires, Jesús Maria en Córdoba, San Javier y San Jerónimo en Santa
Fe, Corpus, San Ignacio, Santa Ana y Apóstoles en Misiones y Santo Tomé y Ya-
peyú en Corrientes.4
Este empeño civilizador, trasuntado tanto en la enorme superficie abarca-
da, como en el elevado número de fundaciones constituye -como señala Razo-
ri-: “un hecho urbano-racional, que acaece comprendido en límites precisos y
animado por la fe cristiana. Crea un establecimiento indígena orgánico, pacifi-
cay convierte al poblador, vincula el hombre a la tierra, concede dominio colec-

116
Mapa de las Misiones orientales

117
tivo sobre todas las riquezas físicas, genera derechos y obligaciones privadas y
vecinales que la potestad del rey garante, estructura una comunidad localizada
con afines intereses materiales y teje, con manso ahínco, una conciencia ético-
religiosa entre los moradores”.3

b) Configuración física de las reducciones

El emplazamiento fisico es consecuencia directa de un plan deliberado y

racional. Se sustenta en las disposiciones reales que prevén utilizar para las fun-
daciones, en lo posible, los territorios espontáneamente ocupados por los abo-
rígenes.2 (Libro IV, Título 3, Ley 9).
Formado un pueblo, se fijaban sus límites otorgándole cerca de cuarenta
leguas de los alrededores, ya que las reducciones constituyeron emprendimien-
tos agrícologanaderos, donde el núcleo urbano era el centro civil de extensas
Areas de cultivos y de campos preparados para la cría de animales seleccionados
a partir de un riguroso examen y evaluación de las posibilidades de cada zona.
El trazado urbano respondía a un esquema preestablecido y siempre igual
a sí mismo. San Ignacio Miní, cuya estructura tomamos como modelo de nues-
tra descripción, cubría un área de 8,s hectáreas. Se organizaba en tomo a la pla-
za central, generalmente cuadrada, concebida como escenario de fiestas civiles
y religiosas de la comunidad que en San Ignacio alcanzaba 100 metros por 125
metros. En el eje norte-sur y con su fachada al norte estaba el templo de tres
naves, de 74 metros de longitud y con un ancho total de 24 metros, con ll,25
metros de la nave central y una torre campanario de madera.
El resto de la plaza se organizaba mediante bloques paralelos de vivienda,
colocados de norte.a sur y de este a oeste. Esta última orientación correspondía
a los situados frente al templo, separados por el camino o calle principal de ac-
ceso a la misión. Los restantes bloques, separados en dos grupos creaban entre
uno y otro, calles rectas trazadas a cordel que se cortaban en ángulo recto con la
principal en el centro geográfico de la plaza. Según su importancia, tenían an-
chos variables de 13 y 20 metros entre líneas de edificación, incluyendo en estas
dimensiones casi 2,SO metros de veredas, cubiertas con soportales como protec-
ción para las inclemencias del tiempo. De este modo, y tal como quedó consig-
nado por un cronista del siglo pasado: ael pueblo de San Ignacio tenía... nueve
cuadras con seis casas cada una; éstas eran de 120 pies geométricos (o en cua-
dro) y se hallaban divididas en seis lances de a veinte que era la habitación de
cada familias.5
Mirando hacia la fachada del templo, a su izquierda estaban el jardín, las
habitaciones de los padres misioneros y el comedor ay a continuación, el grupo
de aulas para la escuela de danzas, lectura, escritura y música, talleres para ofi-
cios, armería, ropería y depósitos».6 Hacia la derecha del templo se ubicaba el
cementerio y a su lado el coti@ ati o «casa de las viudas*.
Separados de este conjunto principal y en medio de las viviendas, se en-
contraban dos edificios especiales: la cárcel y la *posada de los espai’ioles». El
primero de estos espacios adaptados era un gran patio rodeado de habitaciones
y estructurado con cierto decoro y formalidad. Como destaca el Padre José Car-

118
 Plano histórico de la Reducción de Candelaria, 1767,
de: De Vita et Moribus Tredecim Viorum, 1797.

diel S.J. quien visitó las reducciones en su época de esplendor, cuidaba del orden
y limpieza del coti@uzú xun viejo de los más virtuoso~».~ Asimismo, ula cárcel
tiene algunas divisiones y un grande cepo».’ La posada de los españoles, tam-
bién llamada tambo, disponía de *mucha comodidad para muchos espailoles. A
estos y a todos los pasajeros, se les da de comer de balde y hay orden del Rey de
que no pasen en pueblos de indios más de tres días, para que no inquieten a las
indias; así dice la orden real».’
Como material de construcción, en las reducciones del noreste se emplea-
ron la piedra para los muros y las tejas en las cubiertas. Según Queirel, la piedra
aparece trabajada como obra de cantería, en bloques rectangulares, unidos en-
tre sí por capas de adobe. En San Ignacio Miní los muros eran de tres clases:
piedras labradas en las viviendas y en el colegio, piedras sin labrar en la huerta
y mixta de piedras labradas y lajas en la Iglesia.8 Se utilizaron dos tipos distintos
de piedras propias de la región: la tacurú, conglomerado de estructura porosa
que no favorece el tallado y la arenisca que tiene un color rojo amarillento ca-
racterístico, de poca dureza y fácil de trabajar. Esta última se empleo en la cons-

119
 I------‘-1

Esquema
típico de la
ciudad
jesuítica.
Plano de San
Ignacio M ini.

fcImD .......... *.* . . . . . . .

_ . _. _ _.-rlrIlnlrn.
. . .. . . . . . . 3!@Jam!,. .uuruq
1. . . . . . * . . . . . .*Ilrrrnrrn: ...........
.-tXImmxp..-...-. %‘. . - . . -. ._. .’ 2 : .- . . .
. . . . . , . . . . . .: . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . .- . . . ...‘... *
ril ::.. .- .. . . . . . . . .. .. .. ..<... . . . . . . . . . . . .. J
. . . . . , . . . .. , . . . . . . . . .. ;j;.y.$;
4*
. . . . . . **.
. .¿ . . . . . . . . 1. . . .‘--“r i
trucción de la iglesia de San Ignacio, cuya fachada hacia la plaza está profusa-
mente decorada, en algunas casas de indios y también en todas las jambas y
dinteles de las puertas y ventanas de las habitaciones de los misioneros. El con-
junto urbano así conformado, era «tan vistoso que fue la admiración de los in-
dios, sirviéndoles de incentivo eficaz para que muchos se redujesen».14
Además de la ciudad en sí, la reduccibn se integraba con una o varias «es-
tancias» de uso agropecuario. En este territorio rural, dominio del ejido, el go-
bierno comunal trazaba y mantenía caminos, levantaba capillas y construía al-
bergues.

120
 El territorio total quedaba encerrado por obras de defensa que en nuestro
nordeste se conformaron con fosos, trincheras y muretes de piedra.

c) Conformación legal y funcional de las reducciones

El análisis de los hechos y factores que subyacen en la erección y desenvol-

vimiento de las reducciones aborígenes evidencia un plan racional tendiente a
lograr la radicación organizada de los grupos humanos en núcleos urbanos en
base a una explotación agropecuaria de los territorios disponibles, dentro de un
esquema de preparación cívica y formación espiritual del indio americano al
que se educa y capacita en el cumplimiento de tareas útiles al común. Como lo
hace notar José Cardiel, cada reducción contaba con «oficiales de todas las artes:
plateros, doradores, herreros, pintores, torneros, rosarieros y fabricantes de po-
rongos para el consumo de la hierba mate. Hay escultores, fundidores de cam-
panas y hasta fabricantes de órganos. Sólo dos oficios no existen o son privile-
gio limitado: el de la sastrería y el de la zapatería, pues cada cual hace fácilmente
su ropa, su poncho y sus sandalias el que las Ileva».g
Su poblamiento se cimentaba en la reunión exclusiva y excluyente de abo-
rígenes congregados bajo un doble régimen: espiritual y temporal. El primero
estaba a cargo de los padres misioneros, de modo que cada ciudad tenía su Cura
y su Compafiero de Cura (el paí tuyá y el paí miní); el segundo correspondía a
los propios naturales y se estructuraba en base al Cabildo electo e integrado por
superintendentes o alcaldes indios que actuaba como cuerpo deliberante y por
los caciques que representaban los intereses tribales. Había también otros car-
gos menores como el portero de la ciudad (corá piraracuá) y el portero del tem-
plo 0 sacristán (turá orerecuá).
El costo de las obras y el mantenimiento inicial de los núcleos, hasta la
puesta en valor de la producción agropecuaria fue solventado por donaciones
de los colonos europeos asentados en las ciudades fundacionales y por aportes
de los cabildos. La tierra -al menos idealmente- era propiedad comunitaria y
cedida al gobierno local por la Corona. El producto del trabajo tampoco era
pasible de apropiación individual, siendo administrado en teoría, por el Cabil-
do de cada reducción, bajo la inspiración clerical, en un emprendimiento con
fines abstractos, conformando fondos comunes de sostenimiento colectivo, que
funcionó mientras las comunidades constituyeron enclaves cerrados y autosu-
ficientes, pero que en esa misma rigidez encontraría su propia limitación.
En la concreción práctica, la realidad de las misiones discurrió en medio de
un conjunto de objetivos contradictorios, producto de una duplicidad nunca
definitivamente eliminada. Así una experiencia que buscó coordinar formas de
vida y de pensar típicamente europeos, con elementos autóctonos americanos,
se resolvió muchas veces en una superposición de estructuras estancas y débil-
mente coexionadas. En lo físico, la dualidad se manifestó en la constante pugna
de intereses territoriales encontrados: la autosuficiencia y aislamiento de la co-
munidad de las corrientes colonizadoras española y portuguesa, frente a la an-
siada y sostenida búsqueda de la salida al mar a través de la actual costa brasile-
ña, para mejor comunicar al país.

121
 Tal vez el hecho más notable en este sentido, lo constituya la inserción en
una perspectiva civilizadora cristiana de los ideales y aspiraciones del utopismo
de las «ciudades ideales». F.s curioso observar como la disposición morfológica,
pero sobre todo legal y psicosocial de la ciudad misionera concuerdan en un
todo con una ciudad diseñada por Alberto Durero en 1527 inspirándose e idea-
lizando el plano de Tenochtitlán, la capital del imperio azteca, publicado en
Europa cuatro anos antes.
Pero la uciudad ideal» es más que eso, comprende tambien toda la literatu-
ra pseudo sociológica muy en boga por entonces, del tipo de la &Jtopíam de
Tomás Moro. «Utopía» es un Estado ideal, imaginario, ubicado en una isla, to-
talmente aislado del resto del mundo. Su organización social es una monarquía
constitucional, compartiendo el poder con instituciones democráticas. Es un
estado comunista imitado de Platón en el que cada uno tiene su justa retribu-
ción porque el altruismo y la filantropía reinan en todos los espíritus. No existe
moneda, ni ricos, ni pobres. Los habitantes en forma espontánea, aunque orde-
nada, se turnan en las tareas urbanas y rurales y viven agrupados según sus afi-
nidades y sus gustos combinando la compañía cuando quieren y aislándose
cuando lo desean.
La «ciudad ideal* constituyó, en síntesis, la evasión extraviada y quiméri-
ca de una Europa dividida y lacerada, soñando con su antigua unidad espiritual.
En una rara mezcla, estos elementos se vieron moderados, en la experiencia
misionera por el realismo cristiano, aunque manteniendo siempre irresoluto el
conflicto entre ambos. El destino de las misiones respondió a esa base contra-
dictoria. Por un lado representa una experiencia nueva en la relación de dos
culturas, una superior y otra inferior, suplantando la fuerza y el exterminio por
la paciente tarea didáctica y la coexistencia. Por otra parte, el fracaso de una
conducción empecinada en el logro de un modelo utópico que, al no capacitar
al indio para enfrentar la realidad, determinó al momento de la expulsión de los
padres misioneros en 1767, la dispersión de los aborígenes y el retroceso del
estado civilizado a una forma cultural inferior.
Bien es cierto que las características propias del indígena condicionaron
en gran parte las formas socioeconómicas implementadas. En un principio se
repartieron en propiedad «chacras particulares de una extensión proporcionada
a las necesidades de cada familia» .g Pero la idiosincracia aborigen aconsejó la
necesidad de un trabajo colectivo. uAlgunos indios hay que solo obligados por
la fuerza acotan un campo, y que después de tenerlo cultivan el menor espacio
posible, aún cuando la experiencia del hambre les indique la precisión de una
labor más extensa. Por eso ciertos curas organizan el trabajo en común, aún para
las chacras individuales, fijando turnos de labradores que van regularmente de
una en otra. Si es difícil conseguir que el indio siembre maíz, todavía más difícil
es obtener que produzca algodón en cantidad suficiente. El lino, que requiere
cuidados especialmente asiduos, se cultiva sólo a la vista del cura y mediante
una compulsión incesante. Sin los cultivos de los campos comunes, todos pasa-
rían necesidadesm.g Existían así en cada reducción, «sementeras comunes de
maíz, algodón y legumbres*g y también «el ganado mayor y menor se mantiene
asimismo en comúrwg

122
 La propiedad colectiva de los medios de producción y de la tierra enquistó
al elemento humano; inmoviliindo el dominio que permaneció oprimido por
la indivisa comunidad territorial y jurídica, debilitando el espíritu de empresa y
adscribiendo al hombre a la rutina.
El poblamiento exclusivo con naturales impidió o dificultó la radicación
de sangre nueva, dejó finalmente a las misiones en una posición desfavorable
frente a las incursiones depredadoras de los bandeirantes paulinos. El estanca-
miento poblacional trajo consigo un aflojamiento de las instituciones, una ex-
cesiva preocupación por la seguridad y cierto mantenimiento del subdesarrollo
frente a la evolución de las ciudades regionales, más dinámicas y abiertas. Au-
sentes los jesuitas, los padres franciscanos y dominicos admitieron el poblamien-
to europeo permitiendo la renovación y permanencia del núcleo urbano. De
hecho, aquellos centros que extinguieron el acomunamiento económico y te-
rritorial, distribuyendo entre indígenas y criollos el dominio privado de los pre-
dios, constituyeron la base de ciudades hoy existentes, mientras aquellos que
persistieron en su estructura originaria decayeron hasta su declinación y aban-
dono.

Período transicional del poblamiento argentino

Los cien años que transcurren entre 1750 y 1850 fueron considerados por
diversos investigadores’como una etapa de transición dentro del proceso de
poblamiento nacional en la cual el sistema autosuficiente de las primeras ciuda-
des regionales se va modificando con la incorporación, lenta pero sostenida, de
vastos territorios, la aparicibn de nuevas ciudades, tanto sea derivadas de las
reducciones misioneras como las originadas en fortines, capillas y oratorios, que
van dinamizando la estructura colonizadora inicial y constituyen el anteceden-
te remoto del profundo cambio introducido por el futuro proceso general de
urbanización que cambib de raíz la fisonomía espacial argentina.
Aldo Ferrer apunta dos razones como fundamento de esta nueva situación,
a saber: la apertura del Río de la Plata para el comercio colonial, con el puerto de
Buenos Aires como intermediario obligado y la importancia que iría asumiendo
la explotación agrícologanadera de la zona pampeana recostada sobre el borde
fluvial argentino. lo Se deben sumar a estos aspectos, la urgencia geopolítica de
consolidar las fronteras con el imperio portugués y la necesidad de enfrentar las
penetraciones inglesas en el Río de la Plata. Los bandeirantes comenzaron sus
incursiones a partir de San Pablo hacia el sur, extendiéndose sobre Río Grande,
el Uruguay y parte de las actuales provincias mesopotámicas, en especial sobre
las reducciones jesuíticas. Por otra parte, la dependencia colonial portuguesa de
la corona británica, a partir del tratado de Methuen, en el año 1703, asoció es-
trechamente a los ingleses con la expansibn lusitana. Esta penetración tuvo dos
jalones descollantes: la fundación de Colonia, sobre el Río de la Plata, realizada
por los portugueses en 1680 y el asiento para la trata de esclavos en Buenos Ai-
res, concedido a los ingleses por la ya decadente corona espafiola, mediante el
acuerdo de Utrech, de 1713.
Con la creación del Virreynato en 1776 se generan asimismo, dos situacio-

123
 Imprenta de
los niílos
expósitos.

nes que están en la base misma de la actual configuración territorial argentina:

1) la transformación de Buenos Aires en el punto de concentración y sali-
da al exterior de la producción del interior del país, así como el foco de distribu-
ción de los bienes importados que entraban desde el extranjero;
2) el ocaso de la floreciente vida cívica comunal, no sólo por imperio de
una centralización perversa, sino también derivado de una ampliación del al-
cance de las relaciones y requerimientos económicos y políticos de alta comple-
jidad. «El primer golpe asestado a los cabildos tiene lugar en 1782 por la Real
Ordenanza de Intendentes que, tras la excusa de una supuesta edescentraliza-
ción» de la metrópoli quitó, una por una, las atribuciones comunales concen-
trándolas en los intendentes-gobernadores. Los cabildos nunca más recupera-
ron las funciones plenas de justicia, policía, guerra y hacienda. Perdieron la
autonomía política y poco a poco les sería cercenada la administrativa y finan-
ciera. Cuando el 28 de diciembre de 1821, Rivadavia, a través de la Junta de

124
Representantes de la provincia de Buenos Aires, suprime los cabildos de Buenos
Aires y Luján, no sólo consolida el golpe al poder comunal, sino además al mis-
mo espíritu federal que nacía en los pueblos de la Nación.»”
A estos aspectos se debe agregar, obviamente, el hecho de que la pampa
húmeda presentaba indudables ventajas comparativas para la etapa de apertura
de las economías que comenzaba anivel mundial a partir, en nuestro caso, de la
participación en la producción primaria con orientación exportadora y la utili-
zación de territorios que estaban, si no ocupados, al menos bajo dominio del
indio y sin aprovechamiento evidente. La utilización colonial del ganado cima-
rrón mediante el sistema de vaquerías ya mencionado, si bien consolidó la for-
mación de algunos pagos fuera de la ciudad, era precaria: sólo cueros y sebo para
una exportación limitada y el uso de carne para el abastecimiento interno. Como
lo pone de manifiesto Amilcar Razori,3 a partir de la segunda mitad del siglo
XVIII, extinguido casi totalmente el ganado salvaje, toda la hacienda fue objeto
de apropiación privada. Surgen entonces el rodeo como forma básica de la ga-
nadería y la estancia como empresa productiva. Este proceso determinó tanto
un importante crecimiento de Buenos Aires como la urgencia de ampliar la tie-
rra rural disponible, mediante sucesivos corrimientos de los límites entre el in-
dio y la civilización que constituyeron las célebres fronteras, jalonadas de forti-
nes y poblaciones.
Ambos aspectos fueron obra preponderante de Vértiz. En lo atinente a la
ciudad, este Virrey «canalizó las aguas, estableció mercados a extramuros, arre-
gló veredas, organizó el barrido. Ya había algunas casas de aspecto señorial y se
construyeron otras muchas, tales como las de las Abadesas, la llamada después
de la Virreyna vieja, la de Vasabilbaso, fundador del servicio de correos, la de
Balcarce. Vértiz estableció en 1770 la primera imprenta de Buenos Aires, apro-
vechando los útiles y tipos que tenían los jesuitas para montar una tipografía en
Córdoba del Tucumán».l Fundó asimismo, la casa de los Niños Expósitos, orga-
nizó el Protomedicato, abrió el hospicio para mendigos y el hospital de mujeres,
la Casa de Comedia y el Colegio de San Carlos. El inca Concolocorvo habla de
los adelantos de Buenos Aires bajo el gobierno de este Virrey: «Esta ciudad está
situada al oeste del gran Río de la Plata y me parece se puede contar por la cuarta
del gran gobierno del Perú, dando el primer lugar a Lima, el segundo a Cuzco, el
tercero a Santiago de Chile y a ésta el cuarto».ll
«Hay pocas casas altas, pero unas y otras bastante desahogadas y muchas
bien edificadas, con buenos muebles, que hacen traer de la rica madera del Ja-
neiro por la Colonia del Sacramento. Algunas tienen grandes y copiosas parras
en sus patios y transpatios... Su extensión es de veintidós cuadras comunes, tan-
to de norte a sur, como de este a oeste. Hombres y mujeres se visten como los
españoles europeos y lo propio sucede desde Montevideo a la ciudad de Jujuy,
con más o menos pulidez».‘l
Simultáneamente con la expansión urbana, entre los años 1779 y 1781 se
concreta la materialización del plan elaborado por el Virrey Vértiz y el coman-
dante de frontera Francisco Betbezé13 que organiza la frontera sur de Buenos
Aires con una línea imaginaria reforzada por dos cadenas de fortines, una prin-
cipal y otra de apoyo. Surgen así: Chascomús, San Miguel del Monte, Luján,

125
Salto, Rojas y Melincué entre la primera, y Ranchos, Lobos, Navarro y Areco en
la segunda. De los trescientos mil quilbmetros cuadrados de la provincia de
Buenos Aires, sólo un 10% estaba integrado al uso colonial. Cuando se produce
la Revolución de Mayo, el estado de la frontera es similar al de la época de Vér-
tiz. Su basamento defensivo, el fom’n, merece una atención más pormenorizada,
como uno de los elementos importantes del proceso de ocupación física del
territorio.

El fortín como ocupación del territorio en zona de fronteras

Las dos áreas en que hemos dividido a nuestro suelo al estudiar la localiza-
ción aborigen han constituido también la sede de actuaciones y formas de en-
cuentro diferentes entre la cultura espafiola y las poblaciones aborígenes. En el
noroeste como en Cuyo, *desaparecen bien pronto las líneas fronterizas y no se
hace menester instalar fuertes y fortines*,3 por el contrario, el litoral y la pampa
constituyeron el escenario de un enfrentamiento que abarcó casi 350 anos y
condicionó la conformación urbana de numerosas ciudades.
La lucha contra el indio, la conquista del desierto, desde las primeras ciu-
dades asentadas en el borde de los ríos, dio forma a un elemento característico
de la ocupación territorial y que fuera el objeto de numerosas referencias litera-
rias y cinematográficas, como caracterización obligada de una época típica del
pasado nacional. Se trata del Fortín, versión autktona de los fuertes, amuralla-
mientos y cercados de la historia de Europa y Asia.

a) El fortín como respuesta autóctona a necesidades locales

La importancia del fortín radica no sólo en que sirvib de base a numerosas

poblaciones argentinas formadas a su sombra protectora, sino también en que,
independientemente de ello y en sí mismo, constituyó uun hecho ñistórico ar-
gentino fundamentab3 en la ocupacibn y poblamiento del territorio, *con efec-
tos sociales perdurables, cuyas consecuencias aún vivimos, que tiene por exte-
riorización primera, como síntesis de la misma lucha, la implantación sobre la
superficie de instalaciones materiales con carácter militar».3 La guerra contra el
indio fue una tarea permanente de ocupación del territorio y asentamiento
municipal. Frente a circunstancias iguales las reacciones humanas encuentran
estímulos semejantes: así como la ciudad hispanoamericana recuerda en su con-
formacibn morfológica al campamento romano o a las bastidas, que cumplen
similares cometidos colonizadores, nuestro fortín, igual que el fuerte europeo
«surge como elemento inicial de dominio... portador de los usos y costumbres
de una civilización greco romana con carácter ibérico,.3 No obstante, resulta
evidente que el fortín es una construcción típicamente argentina y responde a
requerimientos impuestos por el control de nuestro suelo. Su implantación no
fue prevista por las leyes de Indias, ya que las disposiciones que Espalia dicta
para el gobierno de sus posesiones americanas desconocen la necesidad del en-
frentamiento armado con el aborigen. Apenas si la Ley 8a. del Título 4, Libro 3
de la Recopilación dispone que asi algunos indios anduviesen alzados, los pro-

126
curen reducir y atraer a nuestro real servicio, con suavidad y paz, sin robos, penas
y muertesp.2 Por su parte, la Ley 9a. establece que «si fueran agresores y con
mano armada rompieren la guerra contra nuestros vasallos, poblaciones y tierra
pacífica, se les haga antes los requerimientos necesarios, una, dos y tres veces y
las demás que convengan, hasta atraerlos a la paz que deseamos, con que si estas
prevenciones no bastaren sean castigados como justamente merecieren y no
más, y si habiendo recibido la Santa Fe y dándonos la obediencia, la apostataren
y negaren, se proceda como contra apóstatas y rebeldes... anteponiendo siem-
pre los medios suaves y paáficos a los rigurosos y jurídicos. Y ordenamos que si
fuese necesario hacerles guerra abierta y formada, se nos de primero aviso en
nuestro Consejo de Indias, con las causas y motivos que hubiere, para que nos
proveamos lo que más convenga...>p.2
En la metodología disenada por Espaí’ia, se debía incorporar al aborigen a
los beneficios de la civilización sin su destrucción. Para la Corona importaba
fundamentalmente el valor como personas, a pesar de su desarrollo cultural
menor, del indio americano, antes que la apropiación a cualquier precio de tie-
rras y riquezas.
Las grandes distancias que separaban nuestro suelo de la metrópoli, los
precarios medios de comunicación de la época y la realidad irreductible del in-
dígena pampeano, cuya asimilación, contrariamente a lo acaecido en el norte
de nuestro país, resultó infructuosa, determinaron la necesidad de una nueva
orientación de las relaciones entre aborígenes y colonizadores. Surge de ella, el
fortín, como elemento defensivo primero, y después, punto de apoyo del avan-
ce sobre los territorios desiertos. Con todo, y como veremos al llegar a esa etapa
de nuestro desarrollo histórico, la propuesta inicial española no estaba del todo
descaminada, la experiencia del periodo rosista, que en esencia utilizó una po-
lítica de cooperación, complementación y respeto con el aborigen, así lo de-
muestra.

b) Conformación física del fortín

El fortín originario en los comienzos de la lucha contra el indio-no era sino

un simple corral de estacas, dentro del cual se levantaban algunas viviendas de
uso común. Guillermo Furlong destaca que en muchos casos “no era sino un
campito cerrado que apenas tenía un diámetro de unos 50 pies y cercado con
postes, palos y ramas, a un lado emerge un miserable rancho de barro, vivienda
del comandante y en medio, un árbol que trepan los defensores para espiar los
pasos del enemigo”. l4
Este precario puesto de vigia, da pronto paso al típico mangrullo que supo-
ne, dentro de la precariedad general de medios, un adelanto importante. Fue el
Virrey Vértiz, el que estableció la estructuración definitiva del fortín, que con
variaciones menores se prolongaría en el tiempo. Con superfiäes mayores, agre-
ga al ya citado mangrullo, viviendas, capilla, almacén de pólvora y corrales, re-
fuerza la empalizada con una zanja perimetral obligando a la construcción de
un puente levadizo en correlación con la entrada. Según lo describe Furlong, el
fuerte de Pergamino estaba conformado por “un cuadrado de unos 100 pasos,

127
rodeado de fuerte empalizada; en medio había tres cabanas alargadas de madera
y para el centinela había un puesto levantado sobre cuatro postes de seis brazos
de altura.“14
Suscintamente enumerados, los elementos componentes fundamentales
del fuerte son:
1) la línea externa, que puede ser un polígono, o un círculo, o bien un espa-
cio sin configuración. El cerramiento más común es una estacada de tron-
cos o postes colocados uno al lado de otro e hincados en el suelo, deno-
minado “palo a pique”. Conjuntamente a la valla se abre el foso, deman-
dando, como dijimos, la existencia de puentes y rastrillos;
2) el mangrullo, definido por Segovia como “atalaya que se construía en la
copa de un árbol con troncos o ramas “.15 En su versión clásica era una
estructura enclavada dentro del recinto amurallado y formada por cuatro
troncos de árboles dibujando un cuadrado, colocados con cierta inclina-
ción que le daban forma de pirámide truncada. La parte superior se unía
con un piso o plataforma, constituyendo la base del atalaya, que se com-
pletaba con baranda perimetral de seguridad y cubierta protectora de
maderas, ramas o paja. Para unir los sostenes y planos se empleaban tien-
tos finos o fibras vegetales, con travesafíos de seguridad en forma de cruz
de San Andrés. El ascenso y descenso a y desde la plataforma superior se
efectuaba mediante una escalera marinera móvil, para mayor seguridad;
3) ranchos o cuadras, con destino al aposentamiento de la tropa. Entre 1779
y 1781 se construyeron casas de adobe y paja. En algunos lugares se em-
pleaba el ladrillo crudo;
4) almacén de armas, municiones y pólvora para resguardo del material de
guerra;
5) mástil para la Bandera, generalmente con una altura de 15 metros, este
elemento aparece recién en los fuertes del período final en la lucha con-
tra el indio;
6) corrales para caballos y ganados, normalmente fuera del cercado princi-
pal del fortín y con defensas propias de forma circular.
El fortín fue el origen de numerosas ciudades en todo el país y particular-
mente en la zona pampeana, con la radicación paulatina de colonos al amparo
protector de la fortaleza militar. Surgieron así entre otros: Mercedes, Salto, Car-
men de Areco, Ranchos, Chascomús, Monte, Lobos, Navarro, Rojas y Colón en
la provincia de Buenos Aires, La Carlota y Río Cuarto en Córdoba, San Urbano
y Reconquistasen Santa Fe, etcétera.
Estos emprendimientos urbanos son siempre el producto de una acción
directa del Estado, especialmente a partir de la Ley de asentamiento de nuevos
centros del año 1828 del gobernador Dorrego a la que nos referiremos más ade-
lante.16

Etapas de poblamiento moderno

El proceso de poblamiento moderno argentino puede subdividirse en tres

períodos que ilustran fases o jalones en el camino de concentración demográfi-

128
ca y económica que caracteriza nuestra realidad presente. Suscintamente enu-
merados, éstos son:
1) el apogeo del equilibrio territorial heredado de la colonia, que alcanza
su máximo desarrollo durante el gobierno de Rosas,
2) la consolidación del modelo de intercambio desigual y asociación estre-
cha con Inglaterra, que inicia el auge de la región pampeana litoral, modifican-
do en su favor y en perjuicio del interior, la situación de equilibrio alcanzada
antes de Caseros;
3) por último, la metropolización creciente y la concentración casi exclu-
yente en el Area metropolitana bonaerense, con la paulatina pero sostenida
incorporación de la misma zona pampeana litoral al interior pobre y depresivo.

a) Periodo de equilibrio espacial

La ocupación territorial se desenvolvió sin interrupciones durante todo el

siglo pasado, antes y después de la Independencia. Hacia 1830 la línea de fron-
tera se había corrido hacia Junín, Bragado, 25 de Mayo, Tapalque, Azul, Tandil
y la costa atlántica a la altura de Mar del Plata, como consecuencia de la acción
de Rosas quien en 1825 consiguió celebrar en laguna de Huanaco, a 30 leguas de
las salinas, un tratado de paz con 50 caciques. Dos hechos caracterizan al perio-
do. Por un lado, la promulgación -siendo gobernador Manuel Dorrego- de la
que seria la primera ley orgánica argentina sobre ocupación del territorio. El texto
legal del 28 de abril de 1828, cuya importancia sólo es comparable con las anti-
guas disposiciones de Indias, favorece y promueve la implantación urbana como
complemento necesario del fortín.
El texto del Decreto, según la recopilación de Prado y Rojas destaca:
“Siendo de urgente necesidad proceder a designar en los fuertes de las
nuevas líneas de frontera el terreno correspondiente para las poblaciones y tie-
rras de pan llevar, con el objeto de los que desean establecerse allí, puedan cuan-
to antes dar principio a sus trabajos, el Gobierno ha acordado y decreta:
Artículo 1. En cada uno de los fuertes situados en la línea de frontera, se
trazará un cuadrado a los rumbos generales, cuyos lados disten dos leguas del
portón o puerta principal del fuerte, destinándose esta extensión para solares,
potreros, quintas y tierras de pan llevar.
Artículo 2. El Departamento Topográfico, dispondrá la traza conveniente,
según la situación de cada fuerte, cuidando de indicar el término de los solares
con una calle ancha de circunvalación y senalar en el lugar de la población cin-
co plazas y cuando menos, dos entradas principales.
Artículo 3. La extensión de cada manzana será un cuadrado de cien varas
de lado, la cual será dividida en cuatro solares; la generalidad de las calles tendrá
diez y seis varas de ancho; las quintas se compondrán de cuatro manzanas con
las calles inclusive, y las chacras constarán de diez y seis cuadras, y también las
calles intermediarias; esto es, tendrá cuatrocientas cuarenta y ocho varas de fren-
te y otras tantas de fondo, pudiendo aumentarse éstas hasta la extensión de ocho
de frente, e igual fondo a una legua de la población, y siempre que la naturaleza
del terreno lo hiciese necesario.

129
 Artículo 4. El Comandante militar de cada uno de los expresados fuertes,
por ahora, hasta que existiendo población se nombren jueces, procederá a la
distribución de los solares, quintas y chacras, con sujeción a los términos y con-
diciones que determine la ley, teniendo en consideración los méritos y posibili-
dades de cada individuo, y elevando al gobernador una relación circunstancial
de ello, según los planos e indicaciones propuestos por el Departamento Topo-
gráfico al cual se mandará copia de dicha distribución.
Artículo 5. El Ministro Secretario de Gobierno queda encargado de hacer
efectivas las disposiciones del presente decreto, que se comunicará a quien co-
rresponda y se publicará en el Registro oficial. Dorrego. José María Rojas”.17
De acuerdo a lo expresado por el texto legal transcripto, se introduce un
elemento fundamental en la ocupación territorial: el fuerte y el pueblo como
conjunto inescindible de colonización, fijando el plan verdaderamente urbano
a estructurarse en al amparo del baluarte defensivo y pensado, según el antiguo
derecho español lo expresaba, como ejido constituido en zona urbana, de quin-
tas y de chacras. “Es así como aparece en la legislación de la Ciudad argentina
un cuerpo orgánico que regirá el elemento físico de las concentraciones locales
a formarse estrechando los fuertes”.3
El segundo hecho es el encargo dado, por el gobernador Dorrego al día
siguiente de comenzar su gobierno, a Juan Manuel de Rosas en su condición de
Comandante de milicias de campaña, para “la celebración y conservación de la
paz con los indios” debiendo preparar “lo necesario a la extensión de la frontera
del sud y fomento del puerto de Bahía Blanca”.‘* La misión fue poco después
autorizada por la Sala de Representantes por Ley del 14 de noviembre del año
1827. Producto de esta acción son las fundaciones del Fuerte Federación, origen
de la ciudad de Junín y la Fortaleza Protectora Argentina, basamento de Bahía
Blanca. “Mientras... consigue reanudar la amistad con los indios... Rosas va con-
quistando la pampa. Traza una nueva línea de frontera mucho más avanzada
que la pactada con los pampas y tehuelches y organiza el establecimiento de
fuertes que fueron los primeros núcleos de población de las que hoy son impor-
tantes ciudades: Junín, 25 de Mayo y Bahía Blanca”.lg
“Esa línea de frontera del año 1828 partía desde Bahía Blanca hasta la La-
guna Blanca en la extremidad oeste de la Sierra de Tapalqué, desde allí corría al
norte, pasaba por Cruz de Guerra, donde se levantó el fuerte 25 de Mayo y lle-
gaba a Melincué”. lg
“El plan de Rosas fue el de una colonización bajo la protección militar de
las guardias, ubicando estratégicamente los fuertes defensivos de la frontera:
Federación, 25 de Mayo, Laguna Blanca y Bahía Blanca. Su propósito fue radicar
población alrededor de esas guardias, la que poco a poco se iría aumentando
hasta convertir a esos fortines en centros productivos”.lg Pero la obra más des-
tacada del período la constituye la extensión de la frontera hasta el Río Negro,
iniciada en mayo de 1833. Rosas reúne la expedición en la guardia de San Mi,
guel del Monte, consigue la colaboración de los caciques Catriel y Cachul, al-
canza el Río Negro e incorpora un amplio territorio a la Nación, permitiendo el
poblamiento de Azul, reforzando el fuerte de Patagones, levantando los fortines
Colorado y Constitución y ocupando la isla de Choele-Choel.

130
 El posterior gobierno rosista se caracterizó por la paz interior a pesar de
las enormes presiones externas que el país debió enfrentar, sobre todo por par-
te de las dos naciones más poderosas de la época: Inglaterra y Francia, coaliga-
das para el caso, contra Argentina. La primera padecía las consecuencias de la
Revolución industrial originante del desempleo y la extrema pobreza obrera,
junto a un aumento de la producción manufacturera que exigía la apertura
voluntaria o compulsiva de nuevos mercados. Francia, por su parte, a una si-
tuación similar pero más atenuada, agregaba una presión belicista reprimida
desde la derrota de Napoleón. Como sellala Irazusta: “la opinión ilustrada quería
una guerra en Europa. El rey Luis Felipe... no deseaba... alarmar a Europa con
bravatas para evitar que se coaligara de nuevo ante la recuperación francesa...
Luis Felipe era demasiado listo para no comprender que aquél belicismo de sus
súbditos haría explosión en el interior si no se le daba alguna válvula de escape
en una acción hacia ultramar. Distrajo a la opinión europea con la promesa de
expediciones de conquista en tierras lejanas”.20 En el fondo de la cuestión juga-
ba también el intento europeo por rehacer sus lazos imperialistas sobre Améri-
ca hispana.
Razori, poco afecto a Rosas, lo que hace más imparcial su testimonio, des-
cribe de este modo la situación territorial de la época: “las zonas protegidas por
la ringla de fortines va poblándose al amparo de la paz que mantiene Rosas con
muchas tribus, haciéndose así muy densa la población a punto tal que en cier-
tos casos, y por obra del gobierno, se hace necesario crear un fuerte y pueblo
como el caso de Bragado que Rosas funda en 1840”.3 Esa paz interna se logró en
base a dos hechos que tuvieron fuerte incidencia sobre la estructura territorial:
1) una ley de aduana que protegió a las industrias del interior contra la
competencia extranjera, asegurando un equilibrio poblacional que se rompió
definitivamente después de Caseros;
2) la paz con el aborigen y la consiguiente terminación de los malones lo
cual permitió un incremento de la pampa y el desarrollo importante de la pro-
ducción agropecuaria.
Después de Caseros se produce un periodo de retroceso de la frontera. Es
que -señala Randle- “la caída de Rosas tuvo repercusión inmediata en las tol-
derías; la base de la pux rose nsis estaba basada en el carisma personal del jefe, en
su don de lenguas, en su habilidad para el trato y la negociación, en su conoci-
miento de la psicología primitiva y sobre todo en el cumplimiento estricto de
los pactos”.21
Se suma a ello lo que sería una,constante que limitó muchas veces las po-
sibilidades concretas de acción nacional en base a objetivos compartidos: se tra-
ta de los cambios acaecidos en cargos claves, atendiendo no a la idoneidad pro-
fesional de sus detentadores, sino a intereses parciales y sectarios. Así lo senala
Roca, en su conocido mensaje del 14 de agosto de 1878 al Congreso Nacional,
donde destaca que a la caída de Rosas nuevas emigraciones aborígenes -sobre
todo de araucanos- vinieron a ocupar el desierto “por el abandono que nues-
tras guerras civiles nos han obligado a hacer de las fronteras y por la renovación
completa de jefes a la caída de la tiranía con otros que nada sabían de esa gue-
rra”.22 Corrido a su vez por la invasión araucana, Calfucurá ejecutará sus gran-

131
des invasiones a la zona de Tandil y Lobería, y llegará victorioso hasta las mis-
mas costas del Salado.
Tras diversas situaciones cambiantes, recién en 1873 la línea de frontera
vuelve a consolidarse en Carhué, Trenque Lauquen, Puán y Guaminí. Las cam-
pañas de Roca de los años 1880 y sucesivos evidencia un cambio de actitud fren-
te al problema planteado por el aborigen. Dos aspectos complementarios carac-
terizan a estas acciones:
a) el emprendimiento de las campañas de reconquista y consolidación de
las ocupaciones territoriales como tarea permanente del ejército nacional y no
ya de una provincia determinada o de los particulares, conforme a lo estipulado
por el Artículo 67 de la Constitución nacional, obra eminente del presidente
Avellaneda. Al respecto, señala Razori: U La acción de conquista y dominio per-
manente de los territorios que han sido objeto de los avances de 1879 y 1881,
importa ya una obra regular y orgánica del Gobierno Nacional, por medio del
instrumento de su ejército permanente. El mantenimiento de la jurisdicción del
estado central sobre las reglones recientemente poseídas, así como la batida sis-
tematica de los últimos reductos indígenas, responden a un verdadero servicio
ordinario, por así decir, dirigido desde el Ministerio de guerra”;3
b) el cambio de actitud frente al aborigen, ya que como lo expresa Roca en
el mensaje mencionado: “es necesario... ir directamente a buscar al indio en su
guarida, para someterlo o expulsarlo”.22
Detrás del ejército, marcharon los pobladores que colonizaron esas tierras
en una dinámica vertiginosa de ocupación territorial en la aplicación de un
modelo que, como el mismo Roca admite, “es el mismo seguido por Rosas”,22
avanzando desde las ciudades ribereñas hacia el interior y cubriendo todo el
área cerealera en el lapso de apenas un cuarto de siglo, principalmente cuando
las líneas radiales del ferrocarril conectaron a las distintas regiones con el puerto
de Buenos Aires y se suprimieron las aduanas interiores. Durante este tiempo se
completó el poblamiento europeo del territorio nacional que continuaba bajo
el dominio indígena, con la incorporación en las últimas décadas del siglo, de la
Patagonia y e1 Chaco, asegurando definitivamente la seguridad de las tierras
pampeanas que fueron dedicadas plenamente a la producción agropecuaria vin-
culada a la exportación, pieza esencial en la consolidación de los intereses de los
grupos bonaerenses asociados al esquema de división internacional del trabajo.
De este proceso, merecen destacarse dos orígenes característicos de ciudades
pampeanas: las formadas en torno a oratorios rurales y a las postas, elementos
fundamentales de las comunicaciones anteriores al ferrocarril. Nos detendre-
mos en analizar estos hechos previamente a entrar de lleno en la problemática
de la concentración metropolitana.

b) Otros orígenes de ciudades argentinas

Junto a las ciudades fundadas durante la conquista, a los centros desarro-

llados en las reducciones misioneras y a los núcleos erigidos a la sombra del
fortín, pueden consignarse, al menos otros dos factores originantes de ciudades
argentinas: la posta, después reemplazada por la estación del ferrocarril y la ca-

132
pilla rural, foco convocante de localizaciones rurales y urbanas espontáneas, más
tarde erigidas conscientemente en el proceso de colonización deliberada.

La posta como foco de erección urbana

Con este origen y a modo de ejemplo pueden mencionarse, entre otras las
ciudades de Arrecifes, Pergamino y Saladillo en la provincia de Buenos Aires;
Villa Constitución en la de Santa Fe; Bel1 Ville y Río Segundo en la de Córdoba;
Diamante en la de Entre Ríos y Goya, Paso de la Patria y Monte Caseros en la de
Corrientes.
La posta corresponde a las condiciones propias de las comunicaciones
mediante la tracción a sangre y el aprovechamiento de las estrictas condiciones
naturales del suelo, El necesario recambio de cabalgaduras, junto a la relativa-
mente fácil disponibilidad de agua, determinan el alejamiento entre estos nú-
cleos en un territorio vasto, plano y desértico, sin rutas demarcadas, hecho que
llevó a Darwin a señalar que en la inmensidad pampeana, el camino es elegido
a voluntad por el pie que, en su andar, va transformando al desierto en huella.
La posta constituyó un foco precario pero efectivo de asentamiento pobla-
cional y ocupación del territorio, muy bien descripto por Guillermo House en
su novela “El último perro”.v No obstante, Concolocorvo, en la pobreza de
condiciones de la época, las visualiza como “mansiones”12 en las cuales no sólo
se proporcionaba alojamiento a los viajeros, sino también “caballos de remon-
ta, para hacer los viajes con seguridad”.12 Un relato dejado por un viajero inglés
describe a la posta de Arrecifes como “un rancho de barro, con dos camas for-
madas con cueros de vaca”.24
La llegada del ferrocarril producirá el fortalecimiento selectivo de algunos
núcleos en detrimento de otros’que, habiendo cumplido su cometido, vieron
llegado su fin a través de la aplicación de una nueva tecnología de transporte
que acortaba sensiblemente las distancias medidas en tiempo efectivo de reco-
rrido. El trazado ferroviario valorizó la tierra y posibilitó su explotación más
racional. En Buenos Aires creó nuevas poblaciones a su paso (Olivos en 1863 y
General Rodríguez un año más tarde) pero, fundamentalmente reanimó otras
existentes estancadas como los casos de Mercedes y Luján.
En la provincia de Entre Ríos contribuyó, conjuntamente con la agricultu-
ra, a elevar el número de habitantes y a concentrarlos en forma permanente. En
Santa Fe, el tendido de vías se inició en Rosario hacia 1863, llegando los rieles a
Córdoba en 1870. Las empresas ferroviarias colonizaron la faja cedida a lo largo
de los rieles, en un proceso que se repitió posteriormente con el trazado de las
rutas carreteras. La Compañía del Central Argentino, por ejemplo, se formó sobre
la base de una legua de tierra a cada lado de la vía del ferrocarril, surgiendo
poblados en derredor de las estaciones, dando origen entre otras, a Roldán,
Carcarañá, Cañada de Gómez, Tortugas, Correa, Wheelright, etcétera.
La estación vino así a agregar un nuevo factor de crecimiento y a crear no
pocos conflictos en poblados existentes, los que aún hoy se expresan en los tra-
zados diferenciados y difícilmente compatibles, de las antiguas plantas y los
loteos efectuados por las compañías ferroviarias.

133
Ciudades o riginadas en o rato rio s y capillas

El oratorio familiar o la capilla campesiná producto de la fe cristiana de los

pobladores, constituyó otro elemento determinante de la erección urbana.
Como lo destaca Razzori: “El Sagrario primitivo, que acoge a Dios en el rancho
de una estancia, o en el sombrajo o enramada de una capilla, y cuya fábrica no
tiene más signo exterior de su destino que el cristífero de su cumbrera, radican
de tal suerte, en el desolado y vasto campo argentino, la primera instalación
física de un núcleo urbano. El individualismo de la caseria rural, cuenta a partir
del hecho con un elemento vigoroso de unión colectiva”.3 Son ejemplos de este
origen: Zárate, Morón, Magdalena, San Isidro, San Antonio de Areco, Exalta-
ción de la Cruz, Pilar, Luján, Arrecifes, Dolores y San Nicolás, entre otras, en
Buenos Aires; Villa Dolores en Catamarca; San Pedro, Alta Gracia, Capilla del
Monte y San Roque en Córdoba; Itatí, Santa Lucía, Mburucuyá, Ca& Catí, Esqui-
na, Lavalle, Empedrado y Berón de Astrada, en Corrientes; Paraná, Victoria,
Nogoyá, Gualeguaychú, Concepción y Gualeguay, en Entre Ríos; Humahuaca y
La Quiaca, en Jujuy; Tupungato, Luján y Godoy Cruz, en Mendoza; Cafayate,
San Carlos y Candelaria, en Salta; Monteros, San José y Chiquilingasta, en Tucu-
man; Atarniqui, Salavina, Loreto, Asigasta, Matara y Copo, en Santiago del Este-
ro; Coronda, San Lorenzo, Rincón, Santa Rosa y Rosario, en Santa Fe, expresa-
mente dejada para el final de la enumeración por la importancia alcanzada en
su evolución urbana, ejemplo elocuente de la fuerza civilizadora de la fe cristia-
na entre nosotros.
En efecto, puede afirmarse, como lo hace Juan Alvarez, “que Rosario no
tuvo fundador”.25 Dentro de la subdivisión de áreas naturales reconocidas du-
rante la colonia, aparece alrededor de 1550 el “Pago de los Arroyos” extendién-
dose entre el Río Carcaraña, como límite norte y la Cañada de las Hermanas, al
sur y recostándose sobre el Río Paraná, que constituye su límite este. “Cruzan
sus... pampas, para volcar sus aguas en éste último río los arroyos Blanco, Sali-
nas, Saladillo, Frías, Seco, Pavón, del Medio y Ramallo”.
El primer acto de dominio legal concreto sobre la zona, data de 1689 cuan-
do el gobernador de Buenos Aires otorga el “beneficio de una merced territo-
rialra al “Capitán de Caballos de los Reales ejércitos de Su Majestad”2s don Luis
Romero de Pineda. Como describe Razzori, siguiendo en esto a Augusto Fer-
nández Díaz: “Este título traslativo, inicia el origen de la propiedad de los in-
muebles que más tarde acogen el espontáneo avecindamiento de la Ciudad de
Rosario. Luis Romero de Pineda mantiene su posesión, implanta su estancia y
casas en el Saladillo, afinca sus familiares y peones, concede arriendos u ocupa-
ciones precarias y las tierras todas entran de tal suerte en el progreso social inhe-
rente a su explotación agrícola ganadera”.3 Una de esas ocupaciones correspon-
dió a Domingo Gómez Recio en cuya estancia edificose una Capilla cerca de la
cual fueron surgiendo los fieles25 en el origen de un proceso que culminó en la
actual gran urbe del interior argentino. “Un rancho pequeño, cubierto de paja,
fue la primera capilla que sirvió de parroquia “.26 La historia del avecindamiento
rosarino se completa además, con la referencia a la Reducción calchaquí de
Nuestra Señora del Rosario del Salado Grande que, radicada cerca de veinte le-

134
guas al norte de la ciudad de Santa Fe, es destruida entre los anos 1708/09 por
otra parcialidad aborigen. A pedido de algunos de sus componentes, el gobierno
traslada la reducción a orillas del Carcarañá. El hecho de su vínculo con Rosario
deriva del destino que tienen los ornamentos religiosos de la primitiva capilla
de la reducción del Salado y su imagen, retenidos en Santa Fe, luego de la des-
trucción y que más tarde pasan al patrimonio de la iglesia rosarina y le confie-
ren nombre y advocación al pueblo que ella origina.
En octubre de 1730 el Cabildo metropolitano y el gobernador de Buenos
Aires crean el Curato del Pago de los Arroyos, no existiendo “aldea alguna sino
hacia 1748”26 siendo éste “el momento digno de figurar en los anales... (como)...
propiamente el año de fundación del pueblo de Rosario”? En el ano 1763 ya se
contabilizaba la existencia de 49 ranchos, mientras que en 1802, según Tuella,
residían en el Pago de los Arroyos, 5.879 pobladores.27
Por pedido del Brigadier General don Estanislao López, gobernador de San-
ta Fe, la Legislatura provincial concede en 1823 (el 12 de diciembre) a Rosario,
el “título de Ilustre y Fiel Villa... debiendo reconocer solemnemente por patro-
na a Nuestra Señora del Rosario, como lo solicita aquel distinguido vecindario”.25
No existe referencia histórica alguna sobre la existencia de un plano de
ordenamiento previo al desarrollo urbano, que estructurase el crecimiento fisi-
co rosarino. Sin embargo, la ciudad se organiza de acuerdo al modelo de Indias,
con una plaza ubicada en la cercanía de la costa fluvial, sobre la barranca, y en
sus frentes la Iglesia catedral y los edificios públicos de gobierno y administra-
ción, creciendo a partir de ese núcleo “a los cuatro vientos” con calles rectas
tiradas a cordel y cortándose en ángulos rectos, generando un amanzanamiento
regular de aproximadamente cien varas de lado. Recién en el año 1824 el Direc-
tor Supremo Posadas, aprueba un plan relativo al ordenamiento de las tierras
rurales del Ejido mientras que treinta y siete años más tarde, por obra de las
autoridades comunales, la ciudad cuenta con una implantación oficialmente
constituida que viene a reconocer los elementos del urbanismo de hecho.

Continuidad de la dinámica fundacional española en el período nacional

La fundación explícita inaugurada por España en nuestras tierras, en los

inicios de la conquista y ulterior poblamiento del desierto, fue continuada por
los gobiernos patrios después de 1810. Ya hemos mencionado la Ley de forma-
ción de poblados debida al genio organizador de Dorrego. Formando parte de
este desarrollo, dos son las acciones que merecen una especial mención:
1) los centros urbanos originados en la colonización agraria planeada, y
2) los centros urbanos creados con fines de gobierno y administración del
territorio rural.
Como resultado de la enorme corriente migratoria europea -particular-
mente italiana- hacia nuestro país se genera un proceso de colonización pla-
neada, en acciones de mancomunión pública y privada explícitamente fomen-
tadas por la Constitución del años 1853 en su artículo 25. Relieve prototípico en
este aspecto adquiere, por su importancia relativa, la política emprendida por la
Provincia de Santa Fe, al amparo de una Ley de Tierras del año 1884, donde se

135
dispone como tarea del Poder Ejecutivo, la fundación de colonias agrícolas en
terrenos públicos, debiendo dividir las superficies en concesiones de veinte cua-
dras cuadradas con calles de veinte metros de ancho, reservando por lo menos
cinco concesiones para sede del vecindario. La colonización producto -como
dijimos- del feliz concierto de la acción privada con la actividad pública, al-
canza su ejemplo característico en la obra de Aarón Castellanos y del goberna-
dor Crespo en Santa Fe. “La obra de Castellanos adquiere singular trascendencia
porque su contrato con el gobierno de Santa Fe contiene los principios básicos
de todo el proceso posterior y general. Además da nacimiento a una importante
ciudad agrícola como lo es Esperanza”.3 La obra emprendida llegó a formar la
así llamada “pampa gringa”, particularmente de poblamiento piamontés, dan-
do lugar a una serie importante de pueblos y ciudades pequenas y medianas
donde no sólo enraiza la actividad agropecuaria, sino tareas secundarias de es-
pecial caracterización como la principal fábrica argentina (y sudamericana) de
pianos de cola.
El segundo tipo de fundaciones se dió, paralelamente, en la Provincia de
Buenos Aires, con la erección de un importante número de ciudades creadas
exprofeso como cabeceras administrativas de diverso nivel. Tienen ese origen,
entre otras: Chivilcoy, Saladillo, Chacabuco, Lincoln, Maipú, General Villegas,
Necochea, Coronel Suárez, Coronel Pringles, Tres Arroyos, Coronel Vidal, Lobe-
ría, Castelli, Pila y, en modo muy peculiar por su destino a capital provincial, La
Plata, cuya fundación “constituye un acto de magna y suprema política guber-
namenta1”3 y es ejemplo de una conjunción político-técnica eficiente y muy
anterior, como ejemplo, a las ciudades nuevas de creación europea a partir de la
propuesta del Plan de Londres. Este proceso merece una breve descripción que
seguidamente resumimos y que se estructura en cuatro pasos sucesivos y conca-
tenados, a saber:
1) selección de sitios apropiados a la localización de la nueva capital,
2) trazado de planos alternativos de la planta urbana para la nueva ciudad,
3) elaboración de planos y presupuestos para la erección de los principales
edificios públicos,
4) determinación del sitio, autorización del acto fundacional y concreción
de las operaciones necesarias al plan físico del núcleo.
Mediante decreto de fecha 4 de mayo de 1881 se dispone crear una comi-
sión encargada de elegir el mejor sitio locacional de la nueva ciudad. Dicha
comisión debía ceiiirse en su tarea a una serie de requisitos que el decreto esti-
pulaba y que expresaban las condiciones a tener en cuenta:
“1. Calidad de los terrenos en que deba levantarse la ciudad, para la edifi-
cación, y de los circunvecinos para la agricultura.
2. Ventajas e inconvenientes para la Administración de la Provincia.
3. Cantidad de agua suficiente para servir las necesidades de una ciudad
populosa.
4. Facilidades de comunicación con el exterior.
5. Condiciones para el establecimiento de vías fáciles de comunicación con
la Capital de la Nación, con las demás Provincias argentinas y con el resto de la
Provincia.

136
 6. Facilidad de hacer las obras de arte indispensables a la higiene y como-
didad de un gran centro de poblaci6n”.28
Otro Decreto fechado tres días después del anterior (7 de mayo de 1881)
dispone que el “departamento de Ingenieros” trace varios planos de la planta
urbana de la nueva ciudad, ateniéndose para ello a la siguiente normativa:
“1. Que serán conformes a los trazados de las ciudades modernas, en cuan-
to sea compatible con nuestro clima, las condiciones generales del país, las cos-
tumbres de nuestras poblaciones y nuestros medios financieros.
2. Que se consulte al mismo tiempo que la comodidad de los habitantes, la
posibilidad de mantener la higiene, en cuanto lo permitan los últimos adelan-
tos científicos y la belleza de sus calles y plazas.
3. Que debe tenerse en cuenta que la ciudad pueda ensancharse, desarro-
llándose el plano que se adopte.
4. Que se proyecten las obras necesarias para la limpieza diaria y la extrac-
ción de todos los residuos que puedan perjudicar la salud pública, trazándola de
tal manera, que puedan irse aumentando a medida que vaya extendiéndose la
ciudad como igualmente las obras necesarias para la provisión de agua”.28
El Decreto encomienda también se proyecten los planos y presupuestos de
los siguientes edificios: “Museo, Biblioteca y Archivo general de la Policía, Con-
sejo de Higiene y Vacuna, Departamento de Ingenieros, Observatorio astronó-
mico, Monte de Piedad, Caja de Ahorros, Hospital, Cementerio, Asilo de Huér-
fanos, Casa de Niños expósitos, Mercado de Consumos, Tablada y Mataderos”.28
En un informe fechado el lQ de octubre de 1881 la Comisibn se expide
mediante estudio donde analiza el sitio más conveniente para localización de la
ciudad, de acuerdo a los requisitos establecidos y que hemos transcripto, propo-
niendo los lugares de: Campana, Lomas de la Ensenada y Zárate, con orden
prioritario, agregando subsidiariamente: Quilmes, Olivos, San Fernando y “los
pueblos... del Oeste, desde Moreno hasta Mercedes”.28 El 14 de febrero de 1882
Dardo Rocha aconseja a la Legislatura el paraje denominado “de las Lomas de la
Ensenada de Barragán”.28 El 27 de abril de ese año ambas Cámaras provinciales
aprueban la propuesta de Rocha y sancionan la Ley fundacional de La Plata,
promulgada el lQ de mayo de 1882 declarando, en sus aspectos esenciales:
“Articulo lQ. Declárase Capital de la Provincia, al Municipio de la Ensenada.
Artículo 2Q. El Poder Ejecutivo procederá a dar inmediatamente, una Ciu-
dad que se denominará La Plata, frente al Puerto de la Ensenada, sobre los terre-
nos altos.
Artículo 3Q. El ejido de la ciudad, que se manda crear por el Artículo 2*, será
de seis leguas cuadradas y veintidós centésimos de otra, que el Poder Ejecutivo
mandará deslindar, dividir en solares, quintas y chacras y amojonar debidamen-
te.
Artículo 4Q. Declárase que hay utilidad en la expropiación de las tierras
necesarias a los objetos de los Artículos 2* y 3Q en la extensión de seis leguas
cuadradas y veintidós centésimos de otra...“.28
El Decreto termina detallando los límites del predio así especificado. El Plan
físico de La Plata se aprueba por Decreto del 5 de junio de 1882 donde se fijan
las dimensiones de las manzanas del trazado urbano, alcanzando a cubrir una

137
superficie estimada de 22,65 Km2 de los cuales el 60% corresponde a los diversos
espacios adaptados edificados, 4,5% a plazas y 35,5% a calles.

c) El auge pampeano litoral

El equilibrio espacial mantenido durante el periodo rosista se romperá

definitivamente en favor del área pampeana, alcanzando a partir de 1875 un
sesgo aparentemente irreversible. Este hecho sin embargo, no se da de repente
por generación espontánea; contrariamente, reconoce un largo periodo de ges-
tación que comienza mucho antes de la independencia y se consolida en la
medida de la decadencia española y el predominio mundial inglés. La corona-
ción de Carlos IV en 1788 enmarcó el inicio del desmoronamiento del imperio
de España: “sucesivamente aliada y enemiga de la tradicional Inglaterra y de la
Francia revolucionaria (que se disputan la supremacía un cuarto de siglo) es siem-
pre victima del enemigo que como parte más débil le hace sufrir el mayor peso
de la lucha y del aliado que codicia sus colonias. Enredada en la coalición anti-
jacobina... ve invadido su territorio y debe negociar la paz, convirtiéndose en
satélite del Directorio y luego de Napoleón. Derrotada en el mar, es asaltada en
sus dependencias coloniales. Desde 1797 el aislamiento entre la metrópoli y sus
colonias fue casi total”.20
Esta situación recrudeció el tema de la apertura de los mercados hispano-
americanos, hecho que absorbió las discusiones entre fines del siglo XVIII y
comienzos del XIX y no solo eso, ya que las dos invasiones inglesas a Buenos
Aires, rechazadas con la derrota imperialista, se inscriben en este proceso.
La llegada de Cisneros, el último virrey espafiol del Río de la Plata, se efec-
túa con el acompañamiento de una expedición comercial inglesa y recibió en-
seguida un petitorio de los británicos residentes en Buenos Aires a favor de la
apertura del puerto. Cisneros llevó la cosa a la larga, pasando el asunto a consi-
deración del Cabildo y del Consulado dando origen al célebre debate en el cual
participara Mariano Moreno como defensor de los intereses aperturistas, en
contra de Agüero quien sostenía la posición de mantener las restricciones exis-
tentes.
La independencia política aceleró este proceso. La disolución de la Junta
Conservadora y del Cabildo por Rivadavia, el pedido de protectorado inglés del
Director Supremo Alvear, están en la línea que llevó al país a la ruina de las in-
dustrias locales, evasión del dinero y empobrecimiento de las provincias del
interior.
Las protestas efectuadas contra la apertura del puerto fueron ignoradas por
Alvear. “En sus debates, los cónsules denunciaron el empobrecimiento causado
por la medida, en el campo y en la ciudad, y los peligros implícitos en el privi-
legio acordado al extranjero, que colocaba al nativo en situación de dependen-
cia, persuadiéndole que era inferior... Uno de los cbnsules dijo que si ese privi-
legiado grupo extranjero no era contenido, acabaria por aduefiarse del país; otro,
sena16 la paradoja de un país prácticamente independiente, con floreciente
comercio, pero cuya riquezas emigraba en tanto o mayor grado que cuando
dependía de España”.“) La política de libre cambio de las autoridades naciona-

138
les y la formación del mercado nacional, sellaron la suerte del interior y lo trans-
formaron en satélite del centro dinámico pampeano litoral.
Pero es partir de 1875, bajo el efecto de la mejora en los medios de navega-
ción, del vertiginoso desarrollo de los ferrocarriles y de la integración al merca-
do mundial que la Argentina recibe el impacto del exterior actuando sobre su
estructura territorial. Mientras que las zonas tradicionales del interior permane-
cen ajenas a estas influencias, la pampa se puebla, se ponen sus tierras en pro-
ducción y comienza a generar los volúmenes crecientes exportables.
Entre 1875 y 1914 el tendido de los ferrocarriles aumentó de 10 quilóme-
tros a 33.000. Con excepción de la Patagonia la red ferroviaria vinculó a todas
las zonas del interior con Buenos Aires y los puertos del litoral. Los productos
importados llegaban ahora fácilmente al interior y esta competencia fue mortal
para las débiles industrias locales. El ferrocarril no sólo determinó la penetra-
ción de los productos extranjeros en las ciudades del interior, absorbiendo la
propia demanda, sino que sobre todo, cortó el antiguo intercambio regional que
desde la colonia dinamizó las economías locales.
El ferrocarril integró al país y fomentó el surgimiento de actividades loca-
lizadas destinadas al mercado interno que acentuaron la subordinación hacia
Buenos Aires, así como ésta dependía de Londres. Es el caso de los monoculti-
vos: caña de azúcar en Tucumán, la vitivinicultura en Cuyo, la fruta del Alto
Valle, el algodón en el Chaco y Formosa y la yerba mate en Misiones, originan-
do el famoso periplo de la migración golondrina.
El largo camino de la dependencia del interior, iniciado con la creación del
Virreynato en 1776, la promulgación del Reglamento de Comercio libre del año
1778, la caída de Rosas en 1853 y el surgimiento paulatino pero avasallante de
la actividad agropecuaria de exportación en el litoral, concluye haciendo a esta
zona argentina, dependiente de la dádiva de gobernantes de turno, situación
que se ve reflejada en las tasas de incremento poblacional. Según el Censo de
Población del año 1869, las regiones argentinas participaban con las siguientes
proporciones en la estructura demográfica: Pampeana, 39%; NOA, 25%; Cen-
tro, 14%; Cuyo, 10%; NEA, 95% y Patagonia, 2.5OYó. Entre ese año y 1895, fecha
del segundo Censo Nacional de Población, el número de habitantes creció en
todo el territorio, aunque con distinto ritmo y signo, según las diferentes regio-
nes. En el interior, el incremento demográfico fue casi exclusivamente vegetati-
vo ya que la zona no recibió aportes migratorios, mientras que la Pampa húme-
da y sobre todo, su borde fluvial, fueron los favorecidos con el enorme caudal de
inmigrantes europeos (3.300.000 personas ingresadas al país entre 1860 y 1914)
que en un 90% se radicaron en la zona pampeana, permitiendo a esta región
argentina alcanzar su mayor preponderancia. Mientras que la población del
interior pasó, entre 1869 y 1914 de 889.000 a 2.700.000 habitantes, es decir,
registrando una tasa de crecimiento del 2,5% para el período, en la zona pam-
peana litoral la población ascendió de 847.000 a 5.416.000 habitantes en 1914,
o sea con una tasa superior al 4O/6 anual, haciendo que ésta última región repre-
sentara al 56% del total demográfico argentino en 1895 y el 63% en 1914. Para-
lelamente, mientras la población colonial permaneció casi intacta, sobre todo
en el noroeste, se mezcló profundamente en las provincias litorales generando

139
el cosmopolitismo que caracteriza hasta el presente la psicología portuaria ar-
gentina.

d) El crecimiento metropolitano

Dado la orientación productiva hacia el sector primario con destino a la

exportación, la ubicación de los puertos fue el factor decisivo del desarrollo
pampeano. La población de las provincias litoraleflas creció en forma sostenida,
en modo especial, Buenos Aires y sus alrededores.
Entre comienzos del siglo XIX y 1869, fecha del primer Censo Nacional de
Población, el número de habitantes de Entre Ríos, Santa Fe y Buenos Aires, que
era cercano a las 100.000 personas, se incremento a casi 900.000 implicando
una tasa de crecimiento acumulativo superior al 3% anual. Buenos Aires fue la
más favorecida por este aumento. Hacia 1850 su población constituía aproxi-
madamente la mitad de toda la del litoral, mientras que en 1869 se había eleva-
do al 60%. La política librecambista y el monopolio del comercio exterior, ejer-
cidos por Buenos Aires contribuyeron al estancamiento del interior y se suma-
ron a otros factores adversos a la prosperidad de éste último, tales como la esca-
sez de capital y mano de obra. La reincorporación de la provincia de Buenos
Aires a la unión nacional en 1861 y la elección de Mitre como presidente de la
Nación unificada en 1862, consumaron los últimos requisitos básicos para la
erección del Area metropolitana. Las viejas zonas del interior, asiento de las
principales ciudades y de la actividad económica en la etapa colonial, fueron
perdiendo su peso, como ya hemos consignado.
Junto al incremento poblacional y a su concentración en el litoral, se pro-
dujo el desarrollo de la urbanización: del total de migrantes europeos radicados
en las provincias pampeanas, el 75% lo hizo en ciudades. Los habitantes de los
centros urbanos pasaron de 500.000 en 1869 a más de cuatro millones en 1914,
esto es, un aumento de más de ocho veces en menos de cincuenta anos, con una
tasa del 5% de crecimiento anual. De esta forma Argentina participa en la diná-
mica del proceso mundial de crecimiento urbano, mucho más acentuado en las
provincias pampeanas, pero que se manifiesta también en el resto del país en
forma acelerada, hasta el punto de que en la actualidad la casi totalidad de sus
habitantes vive en ciudades. La población urbana nacional que era el 29% del
total en 1869, pasó a ser el 37% en 1895, el 53% en 1914, el 63% en 1947, el 74%
en 1960, el 79% en 1970 y el 83% en 1980.
En forma progresiva y sobre todo a partir de 1914, los crecimientos se vie-
ron circunscriptos a unas pocas grandes ciudades, particularmente el Area me-
tropolitana bonaerense, denotando un carácter altamente calificado. Así, las
aglomeraciones mayores de cien mil habitantes, poseen tasas de crecimiento
más alto que el conjunto de la población urbana, debido evidentemente a la
orientación selectiva de las corrientes migratorias hacia esos núcleos.

140
 G RA N RO S A RI O
PRO V .
EN TRE

(rl
’jc,
Pto. Sa n Ma rtin

on Lore nzo
” /

í
U BI CACI ON \
G EO G RAFIC A De p. f
del SAN LO RENZ” ,
Ag lome ra da

1 P RO V . + % . b Ca& n Bctmúder

PROV

Gra na de ro Baigorria
EN T RE RI OS

Slg nog ra fia

_.- .- - Lhlk ProvInc lal

- - - - Limite da Dc pa rtome nto

- .- .- Lfm ik de ~lo m e ra do
- Rutn Nnc io no l
m &, - , *

Area metropolitana de Rosario con los centros aglomerados.

141
 Tasas de crecimiento de la población urbana

Período Para el total urbano Para las aglomeraciones

de más de 100.000 habit.

1960/70 23 3,4
1970/80 2,8 3,1
1980/91 24 23

Las cifras sugieren así, una relación directa entre el tamaño de los centros
urbanos y su ritmo de crecimiento, es decir, un proceso de concentración en
una pequeña cantidad de aglomeraciones. En efecto, actualmente, más de la
mitad de la población argentina se concentra en sólo 16 ciudades, si bien con-
siderando los núcleos con poblaciones superiores a doscientos mil habitantes,
en ~610 10 aglomeraciones se localiza el 50% de los habitantes del país. Pero la
medida de mayor concentración la da el hecho de que sólo en tres centros: Area
metropolitana bonaerense, Gran Rosario y Gran Córdoba, se localiza el 45% de
la población nacional, mientras que -como ya consignamos- un solo gran
conjunto, la conurbación formada por el Gran La Plata y el Gran Buenos Aires,
concentra el 40% de los habitantes del país.
Aparece entonces como singularidad locacional argentina, el carácter defi-
nidamente urbano de su población y el alto grado de concentración en unos
pocos puntos del espacio. Esta realidad, efectivamente, alcanza su máxima ex-
presión en el Area metropolitana bonaerense pero no es exclusiva de ésta ya que
cada una de las capitales provinciales concentra, por lo menos, el 35% de los
habitantes de sus jurisdicciones respectivas. Con todo, es evidente que la localiza-
ción poblacional en la Capital Federal y el Conurbano constituye la caracterís-
tica más llamativa y destacada de la distribución poblacional argentina.

e) Causas del crecimiento metropolitano

Aldo Ferrer enumera una serie de fuerzas convergentemente originantes

del crecimiento de la aglomeración bonaerense, entre ellas:
1) que el Area metropolitana bonaerense contase con mayores instalacio-
nes de servicios básicos (como obras sanitarias, transporte urbano, energía eléc-
trica, educación, hospitales, etcétera) que otras ciudades. Estos servicios facilita-
ron el establecimiento de nuevas industrias y atrajeron población obrera;
2) el hecho de que hacia 1930 el Gran Buenos Aires representase cerca del
30% de la población total y que el nivel de ingreso de la misma fuera superior al
del promedio del país, determinando una concentración del mercado nacional
en esta zona;
3) que el Gran Buenos Aires disponía de una abundante oferta de mano de
obra con un nivel de capacitación relativamente más alta que el promedio del
país, lo que ejerció fuerte atracción sobre la industria;
4) que la expansión del gasto público, especialmente a partir de 1945 y la

142
 ’ G RAN L A P L A T A

RI0 D E LA P LA TA

.O RE$ íO

AJjELA

d o .‘ ,

-.---. .- ._
AN ,>
M A G D A LEN A
i’I$ENTE Pdo. LA PLA TA
I’

‘JBIC AC IO N
PdO.
\ G EO G RAFIC A
BRA NDSEN
‘\ de l
‘\ A g lo m e ra d o
‘. /
I
p.\,
/ /’ 1’ \
/’ 1’
1’ ,’
/’ ,’
t
‘\ -.\// /’

- - _- - - Lrmh 6 Pa rtid o
0,114ITna.
- - Ruta N a c io n a l

- ____---
Area metropolitana de La Plata.

143
concentración del mismo en el Gran Buenos Aires, creara una fuente adicional
de ocupación e ingresos.1°
La simultaneidad de estos factores tuvo peso preponderante en la localiza-
ción demográfica y de la actividad productiva en el Area metropolitana bonae-
rense pero el análisis resulta incompleto si no se señala que gran parte de ellos,
junto al estancamiento y decadencia que puede observarse en las distintas re-
giones del interior, están también ligados a la evolución de las ideas políticas
que los relacionan -en términos de dependencia- con la inserción argentina
en el contexto mundial. En efecto, frente a una realidad espacial y sociológica
que aconsejaba la organización federativa de la Nación, los grupos dominantes
después de Mayo de 1810 optaron por un modelo centralista que con ciertos
tropiezos hasta Caseros y sin oposiciones a partir de él, fue centralizando las
decisiones en el reducido ámbito de la Capital Federal. “Los revolucionarios del
ano X, a pesar de que la estructura federal era recomendada por sus ideólogos de
moda y estaba afianzada por el ejemplo norteamericano, optaron por el sistema
contrario... ellos... sabían que sus doctrinas no gozaban de general aceptación o,
peor aún, que eran francamente rechazadas por el interior del país. Si querían
organizar la Nación desde Buenos Aires, cuna de las nuevas ideas, debían hacer-
lo mediante un sistema que centralizase aquí el poder, para que, convertidos en
nuevos déspotas ilustrados pudiesen imponer las soluciones que los otros... no
querían o no podían comprender. Porque la revolución contra el régimen his-
pánico se gestó en Buenos Aires, tuvo aquí su principal escenario y fue el centro
de irradiación de todo el resto del territorio virreynal. Los hombres que la em-
prendieron constituían, en su mayor parte, una minoría imbuida de las doctri-
nas que hacían furor en el siglo decimonónico”.2g
En este contexto, “iqué mejor que un sistema centralista y unitario, con
un gobierno general que concentraba el poder e irradiara luego el ideario revo-
lucionario? Por supuesto, que ese centro de poder no debía estar sino en Buenos
Aires”.2g Así, el proceso de centralización impuesto por una interpretación ideo-
lógica de la realidad, es parte importante de la concentración consecuente. He-
mos visto que la red ferroviaria constituyó una herramienta decisiva en la domi-
nación del litoral, pero es la ideología centralista la que impulsa tal utilización
de ese medio de transporte. Iniciado a mediados del siglo XIX con aporte de
capitales nacionales y orientado a comunicar las regiones del interior (Ferroca-
rril Central Norte, relacionando Córdoba con Tucumán a través de 1.100 quiló-
metros de vías, por ejemplo), sin embargo, a fines de siglo, las empresas son
transferidas al capital inglés el cual, al estructurar la actual red como rayos con-
vergentes en el puerto de Buenos Aires, provocó una profunda transformación
en el espacio nacional significando el desplazamiento definitivo del centro di-
námico hacia el litoral, siendo uno de los principales factores del crecimiento
del Area metropolitana bonaerense.
Queda evidenciada así una motivación más profunda de los contenidos
diferenciales que la evolución territorial argentina presenta y que responde a
formas políticas de organizar un territorio dado. Es que, “como dato bruto -
seí’rala Gotmann- el espacio diferenciado no tiene ni valor ni significación es-
table. No la adquiere más que con su organización política. El territorio es, antes

144
que nada, un compartimiento de espacio políticamente diferenciado de los que
lo rodean” .30

Formas de organización espacial en la Argentina

La historia ensena la existencia de diversas formas de estructurarse un te-

rritorio, adecuadas a épocas y realidades socio-económicas diferentes pero, so-
bre todo, fundamentalmente ligadas a la orientación política en la cual se ins-
cribe el desarrollo. Todas ellas pueden resumirse como variantes de dos tipos
esenciales. La regibn urbana y el Estado centruZizado que sintetizan, con sus va-
riantes, el entorno de posibilidades. Ambas tienen en común el responder a una
acción humana sobre el suelo que implica dos aspectos: una configuración físi-
ca y una caracterización cultural y psico-social. En el primer caso, es un modo
de adaptación y ordenamiento del espacio, en el segundo, comprende el con-
junto de dimensiones económicas, sociales, psicológicas, políticas y espirituales
individualizadas de manera particular en esa porción de espacio organizado. De
ambas, la región urbana es más sensible a la naturaleza social del hombre, mien-
tras que el Estado centralizado posee un carácter marcadamente abstracto. Sin
embargo, en la medida en que se acentúa el dominio del hombre sobre la natu-
raleza, las dos se delimitan políticamente.
La región urbana basada en el gobierno municipal, con poder sobre un vas-
to territorio constituyó la escala de la unidad espacial estructurante de la Argen-
tina. Justamente, con la Independencia se introdujo la otra forma de organiza-
ción territorial, el Estado centralizado: producto final de la evolución social euro-
pea comenzada a partir de la disolución de la trama social del medioevo, pero
radicalmente conformada en lo económico y político a partir de 1750 en Ingla-
terra y 1789 en Francia. El Estado centralizado devino un modelo teórico, racio-
nalista, que fue aplicado en casi todo el mundo sin relación a las realidades cul-
turales y naturales existentes. Transformó la unidad orgánica de la colonización
hispánica en un fraccionamiento de límites artificiales, generando el proceso de
luchas civiles que durante anos nos asolaron. Región urbana y Estado centralizado
son la contraparte espacial de una opción política: federales y unitarios. Es que
dentro de un mismo Estado centralizado subyacen realidades culturales y físicas
que es preciso tener en cuenta y que pueden llegar a producir pérdidas irrepara-
bles, como lo fue la segregación del Alto Perú de las nacientes Provincias Uni-
das.
La conformación del Estado centralizado entre nosotros resultó de la aglu-
tinación, voluntaria o compulsiva de los gobiernos locales bajo la conducción
de un grupo poderoso y decidido que exigía la creación de una capital nacional
a la cual todo debía estar subordinado, aún a costa de disminuir el territorio,
eliminando, si era preciso, “a las regiones más característicamente localistas,
fuera por razones geográficas o peculiaridades regionales”.31 Los grupos domi-
nantes, que rodeaban al “gobernador de Buenos Aires y que prevalecieron en el
Congreso general convocado por éste, decidieron enviar una embajada al liber-
tador Bolivar que se encontraba en Potosí, donde había terminado su campaña
contra los últimos restos del ejército español. Las cuatro intendencias del Alto

145
Perú habían estado en manos de este último después de la derrota de Sipe-Sipe
y al ser liberadas tomaron espontáneamente la iniciativa de reunirse para deci-
dir de su destino. Muchos congresales proponían la creación de un nuevo esta-
do, otros opinaban que pertenecían a las provincias del Plata y por ende debían
integrar esa federación. Pero la federación era desconocida y combatida por el
gobierno de Buenos Aires, que se preparaba a establecer el régimen unitario “a
palos”. Bolívar vacilaba y sobre todo se resistía a asumir la responsabilidad de
disminuir uno de los estados americanos que él quería grandes, y el del Plata era
el más grande de todos. La embajada que le enviara el gobierno rivadaviano
solucionó el problema en forma por demás inesperada. Los embajadores Salgue-
ro y Díaz Vélez manifestaron a Bolívar que su gobierno preferfa la formación de
un nuevo estado y renunciaba voluntariamente a sus derechos. jCaso único en
la historia de las naciones: el de un núcleo metropolitano que para resolver di-
ficultades internas decide disminuir el país que preside!“.31
Territorialmente se evolucionó al dominio de un país por una ciudad que
detentando el poder político, generalmente pasaba a acumular también el cre-
cimiento poblacional más acelerado y el poder económico. Era la capital opues-
ta a las provincias; París y Francia tal vez constituyan el mas difundido ejemplo
de este proceso. Por su parte, nuestro país, nacido en plena efervescencia revo-
lucionaria sufrió el proceso centralizador y consecuentemente concentrador,
impuesto por las necesidades del capitalismo liberal, ya que la acumulación cre-
ciente de riquezas sólo es factible en un marco de concentración selectiva e in-
tercambio desigual.
Así, la división internacional de unos pocos países “desarrollados” y una
mayoría de países “subdesarrollados” de los cuales forma parte la Argentina. Así
también, internamente, el .papel dominante del Area metropolitana bonaeren-
se frente al resto del país, provocando una artificial desigualdad entre los habi-
tantes en aspectos concretos del quehacer económico y social.
La existencia de una dicotomía en el territorio nacional, simbolizada en la
presencia dentro del mismo, de dos segmentos diferenciados: uno central deno-
minado “litoral”, “pampa húmeda”, ” área desarrollada”, etcétera y otro perifé-
rico, formado por el resto del país, el “interior”, es un tema permanente de la
realidad nacional, concebida como polarización de dos formas de vida, una
superior, rica y desarrollada y otra inferior, pobre y atrasada, productora de des-
plazamientos constantes de población, consecuentes postergaciones y desapro-
vechamiento de recursos.

Las dimensiones de la concentración

La afirmación anterior no puede ser considerada sin matices que la refie-

ran a su dimensión actual y que la condicionan como una verdad a medias.
Confrontados los datos de la evolución territorial argentina se evidencia que si
bien cabe interpretar el proceso moderno de poblamiento como una avance
continuo del interior hacia el litoral, se concluye que, al menos desde el año
1947, una gran parte de lapampa húmeda y de su borde @ vial pasa a formar parte
de ese “interior” de emigración, mientras que el “litoral” desarrollado y receptor

146
queda circunscripto casi exclusivamente al Area metropolitana bonaerense cuyo
grado de concentración demográfica y económica requiere un análisis detalla-
do.

a) Concentración poblacional \

Los datos de los dos últimos censos nacionales de población (1980-1991)

permiten contar con un buen indicador de la concentración demográfica. El
Area metropolitana bonaerense que en 1947 representaba el 30% de la pobla-
ción argentina y pasó al 36% en 1970 experimentó entre 1914 y 1947 un au-
mento de su población del 132% y entre este último afro y 1970, del 76% . El
crecimiento poblacional para el resto del país entre los mismos años fue del 90%
y 34% respectivamente. A partir de 1980 se verifica una disminución del índice
de 1970 que parece constituir la expansión máxima del Area metropolitana
bonaerense. Con todo, no puede hablarse de una perdida de peso poblacional
del área, sino más bien de un freno al crecimiento constante motivado no tanto
por las acciones emprendidas sino por la excesivamente baja tasa de crecimien-
to demográfico argentino. Lo que si cabe afirmar es que el área muestra una
marcada desaceleración de su crecimiento ya evidente en el período 1960/1970
y confirmado en 1980/1991. En el interior del área se transparenta un estanca-
miento de la Capital Federal en términos absolutos al mismo tiempo que el
Conurbano crece a una tasa relativamente elevada, señalando de este modo un
paulatino proceso de suburbanización de los habitantes. En efecto, la participa-
ción de la población de la Capital Federal sobre la población total del Gran
Buenos Aires declinó del 77,4% en 1914 al 63,1% en 1947 y al 355% en 1970.
La participación de la población de la Capital Federal en el total de la población
del país se redujo del 20% en 1914 al 18,9% en 1947 y al 12,7% en 1970. En
cambio, las proporciones correspondientes a los partidos bonaerenses del Co-
nurbano, registran la siguiente progresión: 58% , 11% y 23% . El crecimiento de
esta área explica la mayor parte del proceso de urbanización en la Argentina.
Complementariamente con el mismo, la forma de la ciudad cambia con el
impacto que en ella supone la urbanización. Frente al centro urbano hispánico
tradicional, compacto y con límites netos, aparece la aglomeración de núcleos
múltiples y con una notable confusión de usos urbanos y rurales en su extensa
periferia. El centro de gravedad pasa así de la ciudad al área metropolitana o a la
conurbación. De este modo la concentración poblacional en estas últimas no
implica el crecimiento de las viejas ciudades que le dieron origen sino que son
los núcleos periféricos los que absorben y detentan las más elevadas tasas de
crecimiento. La Capital Federal, que en 1947 representaba el 45,3% de la pobla-
ción total del Area metropolitana bonaerense, fue bajando continuamente al
35,2% en 1960, 29,9% en 1980, para ser del 27% en el último censo del año
1991, aproximadamente. Así, los sistemas urbanos abarcan zonas cada vez más
amplias, al mismo tiempo que incorporan otros centros menores y áreas rurales
que pasan a participar de los modos de vida típicos de la metrópoli. El resultado
es que el Conurbano crece más rápidamente que la Capital Federal. Dentro de la
misma periferia, el crecimiento se manifiesta selectivamente. Analizando las

147
 REPUBLICA ARGENTINA
POBLACION T OT AL POR PROV I N CI A - 1980

Ejemplo gráfico elocuente de la concentración argentina.

tasas del período 1970/91 se evidencia que las jurisdicciones de mayor concen-
tración demográfica pierden población (Avellaneda) o permanecen estaciona-
rias (San Fernando, San Isidro, Vicente López, San Martín, Tres de Febrero, La-
nús) mientras que los crecimientos más altos se dan en un círculo conformado

148
 REPUBLICA ARGENTINA
DEN SI DAD DE POBLACI ON - 1980

Capítal Federal
(Buenos Aires)

/’
/’

Otro ejemplo de la concentración argentina.

por los partidos del borde del Conurbano (Tigre, Escobar, Pilar, General Sarmien-
to, Moreno, Merlo, La Matanza, Esteban Echeverría, San Vicente, Florencio Va-
rela, Almirante Brown y Berazategui).
El aumento de la importancia relativa del Gran Buenos Aires no es por cier-

149
to un hecho nuevo en el desarrollo demográfico argentino. Se recordará que su
población pasó del 11% en 1869 al 25,8% del total del país en 1914. Pero las
causas que dieron origen a esta variación difieren substancialmente según se
consideren los años anteriores o posteriores a 1914. Hemos visto ya que una
parte importante de los inmigrantes arribados al país hasta 1914 se concentró
en la Capital Federal y zonas vecinas. Así el censo de ese ano revela que el 49%
de la población total del Gran Buenos Aires era de origen extranjero. La dismi-
nución de la importancia relativa de las corrientes inmigratorias hizo caer la
proporción de extranjeros dentro del total de la población del Gran Buenos Ai-
res al 15,5% en 1970. Pero a partir de principios de la década de 1940, se produ-
ce un hecho que por sus dimensiones tendría repercusiones profundas en la
distribución espacial de la población del país y en las características sociales y
políticas de su desarrollo. Se trata de la migración masiva desde el interior hacia
el Gran Buenos Aires. Puede estimarse que entre 1947 y 1970 se incorporaron al
Area metropolitana bonaerense alrededor de dos millones de personas prove-
nientes del resto del país.
La corriente migratoria tuvo su origen fundamentalmente en la región
pampeana. En los censos de 1947, 1960 y 1970, aquella, más el Gran Buenos
Aires, representaron aproximadamente las dos terceras partes de la población
del país. Hacia 1914 ya se había consumado el deterioro de la participación del
resto del país, particularmente el noroeste. De este modo, la única región con
una dotación poblacional suficiente como para generar un proceso significativo
de migración era la pampeana y así ocurrió en efecto. Esta tendencia a la con-
centración se ha visto mitigada en la Argentina, debido al bajo índice de creci-
miento de la población que al disminuir el volumen de los habitantes rurales,
debilita las corrientes migratorias hacia los grandes centros urbanos con la con-
siguiente y paulatina disminución de su ritmo de crecimiento, hecho evidente
en el Conurbano desde el año 1960, pero especialmente puesto de manifiesto
con los resultados de los dos últimos censos de población: en efecto, a partir de
1980 se verifica que, por primera vez en la historia, el Area metropolitana bo-
naerense ha crecido a una tasa menor que el país en su conjunto.

b) Concentración económica

Una de las principales restricciones que este análisis presenta es la carencia

de información actualizada sobre la distribución territorial del producto bruto,
que sea homogénea y comparable para todas las jurisdicciones argentinas. A falta
de este elemento, podemos emplear otros, no tan precisos, pero que permiten
discernir una orientación. En ese sentido, un indicador útil por su disponibili-
dad es el monto de los depósitos bancarios. De acuerdo con datos publicados
por el Banco Central, el Area metropolitana bonaerense representa el 62% de
los depósitos y casi el 67% de los préstamos totales. Analizando el destino de los
préstamos bancarios por actividad, se advierte que la concentración es aún
mayor para el caso de la industria manufacturera sefialando las cifras las siguien-
tes proporciones para el Area metropolitana bonaerense:

150
 Industria manufacturera: 80%
Comercio mayorista: 65%
Comercio minorista: 73%

Relacionando el monto de los depósitos con el número de habitantes se

obtiene el monto medio de depósitos per cápita que ilustra acerca de las distin-
tas capacidades económicas de cada región. De esta manera se advierte que
considerando un índice 100 para todo el país, éste se eleva a 462 para el Area
metropolitana bonaerense.
Cifras más específicas de distintos rubros se obtienen de los últimos censos
económicos de acceso público. Así se tiene que el Area metropolitana bonaeren-
se representa las siguientes proporciones en relación al total del país:

Personal Nro. de Valor de la

ocupado Establecimientos Produción

Industria Manufacturera 56 43 53
Comercio 38 38 74
Servicios 46 34 94

Como en el caso de la población, la concentración no sólo es cuantitativa.

Se denota que el Area metropolitana bonaerense ofrece perfiles más integrados,
verificándose una mayor incidencia de renglones importantes como las activi-
dades más dinámicas tanto secundarias como terciarias, las ventas mayoristas y
los rubros menos vinculados con las necesidades primarias.
El más sencillo análisis de la conformación regional de la industria manu-
facturera evidencia las deformaciones existentes, derivadas del monocultivo que
caracteriza a la mayoría de las regiones.
Si a los datos consignados se agregan indicadores de consumo de energía y
comunicaciones, se tiene una noción aproximada de la concentración. En efec-
to, el Area metropolitana bonaerense representaba el 40% del consumo argen-
tino de gas, el 44% del consumo de electricidad y el 3% del consumo industrial
de energía eléctrica. Paralelamente, poseía el 50% del total de aparatos telefóni-
cos para uso comercial e industrial.
La comparación dinámica de los indicadores económicos se ve dificulta-
da por los distintos criterios y métodos empleados por los diferentes censos,
ello motivó el uso de sólo aquellas variables que mostraban cierta compatibili-
dad. En los tres indicadores considerados: personal ocupado, número de esta-
blecimientos y valor de la producción, se advierte una situación relativamente
estable a través de los anos. Este hecho del mantenimiento de posiciones rela-
tivas puede interpretarse, evidentemente, como una atemperación del proceso
de concentración industrial en el Area metropolitana bonaerense, aunque se-
ñala también que poco o nada se ha hecho para modificar la estructura en fa-
vor de las regiones interiores. Dentro del Area metropolitana bonaerense, mien-
tras la Capital Federal presenta tasas negativas que le hacen perder importancia
relativa respecto a la zona, por su parte el Conurbano muestra tasas superiores

151
al país, evidenciando un proceso de suburbanización industrial de la aglomera-
ción.

c) Los efectos de la concentración

La concentración poblacional y económica en el Area metropolitana bo-

naerense determina una cierta caracterización morfológica, funcional y psico-
social de la metrópoli contemporánea que puede aplicarse, en menor medida
en el contexto nacional, pero relevante en sus respectivos marcos regionales, a
las principales ciudades argentinas como Rosario, Córdoba, Tucumán o Mendo-
za, pero sin duda el Area metropolitana bonaerense es la muestra más evidente
de ello. A esto se agregan algunos aspectos propios de la realidad argentina que
contribuyen a generar un cuadro de alta complicación espacial.
Así, el crecimiento de esta zona típica de nuestro territorio se ha efectuado
en su casi totalidad, bajo el signo del “dejar hacer, dejar pasar”, con aisladas in-
tervenciones que, en general, han contribuido a magnificar sus problemas. La
necesidad de alojar a una población migrante de bajo nivel adquisitivo ha sido
librada casi exclusivamente al procedimiento de incorporar, sin control alguno,
tierra rural al mercado inmobiliario urbano, dando origen a las heterogéneas
zonas residenciales periféricas cada vez más alejadas del centro. Y eso, cuando las
urbanizaciones se concretan, porque en muchos casos la subdivisión parcelaria
quedó al nivel liso y llano del derroche. En una investigación efectuada en el año
1978, pudimos constatar que el total de parcelas urbanas baldías existentes en el
Conurbano, al año 1976, permitía alojar a la población urbana argentina espera-
da al año 2000 y que aún “subsistiría una capacidad de parcelamiento urbano
sobrante de más de diez millones de habitantes”.32 Al mismo tiempo, en los
bordes de la zona central y aún dentro de ella misma, se alternan los barrios re-
sidenciales con las villas de emergencia donde la ciudad amontona sin acoger. La
incapacidad para dominar este fenómeno se nota en el paisaje anárquico de vas-
tas áreas del Conurbano, la falta notoria de equipamientos e infraestructura.
En muchas zonas del Conurbano, la decadencia general del hábitat se re-
fleja en los altos déficits en la prestación de servicios básicos que han llevado a
temer, con justo motivo, por las pavorosas consecuencias que la expansión del
cólera podría alcanzar en la zona. Como se indica en el “Plan Trienal 1989/91”33
del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires: “el deterioro de la calidad de vida
en los. asentamientos queda demostrado por la presencia de las tasas de morta-
lidad infantil más elevadas de la Provincia: 24 de cada mil niños nacidos vivos
mueren antes del año. En cuatro partidos del Conurbano bonaerense: Almiran-
te Brown, Florencio Varela, General Sarmiento y Moreno, la situación es aún
más crítica, allí la mortalidad infantil sobrepasa el 3 1 por mil” (página 64). Para
tener una idea más acabada de lo que estas cifras significan, puede decirse que ,
considerando la tasa de mortalidad infantil por causas inevitables establecidas
por la Organización Mundial de la Salud, el menor de los guarismos indicados,
implica que anualmente fallecen, en el Conurbano, cerca de 100.000 niños ar-
gentinos, por causas perfectamente evitables, en un país que requiere, priorita-
riamente, aumentar su población.

152
 Como el citado documento señala: “el total de desocupados y subocupa-
dos ascendía en mayo de 1988 a 680.000 personas de las cuales, aproximada-
mente, 500.000 se concentraban en el Conurbano”. (página 42).
“El déficit habitacional crítico alcanza a más de 500.000 unidades, a las
que se suma un conjunto de otras 200.000 formado por viviendas precarias re-
cuperables y departamentos obsoletos”.33 (página 65). A esta carencia de vivien-
das se agregan déficits impresionantes “en la cobertura de los servicios de agua
y desagües cloacales. El 40% de la población no tiene acceso a la provisión de
agua potable por red pública, mientras que los sistemas de desagües cloacales
sólo satisfacen un tercio de las necesidades”.33 (página 65).
“En el aspecto educativo, producto de las deficiencias en la capacidad de la
infraestructura escolar, el rasgo más sobresaliente es la imposibilidad de atender
una matrícula creciente. Casi el 90°/ó de los alumnos que concurren a turnos
reducidos se encuentran en el Conurbano, cifra que representa el loo/0 de la
matrícula total. El servicio de comedores escolares, a pesar de la demanda cre-
ciente, sólo atiende auna décima’parte de la población primaria”.33 (página 64).
Es necesario tener en cuenta esta descripción del resultado del proceso de
urbanización entre nosotros. Los indicadores enunciados, obtenidos de un in-
forme oficial del Gobierno provincial, caracterizan a una de las más agudas
“áreas-problema” del país. Pero estas muestras de desintegración de la urbe
material son tan sólo la parte visible de un témpano que, en su volumen sumer-
gido, esconde algo más importante pero difícil de cuantificar: “el debilitamien-
to doméstico, cívico y espiritual de la población metropolitana; ensenadme la
ciudad donde vive el hombre y advertiré las inclinaciones de su espíritu”.34

Conclusiones del análisis

Hemos completado el análisis de la ocupación territorial argentina inicia-

do en el capítulo anterior. La sucinta enumeración de datos e índices poblacio-
nales y económicos, junto a los rasgos más evidentes de la concentración, mues-
tran que en la Argentina el proceso de urbanización ha producido grandes dis-
torsiones entre sus habitantes y regiones. Dicho en otros términos, en el proce-
so de competencia locacional del país, el Area metropolitana bonaerense y su
expansión sobre el borde fluvial industrial hacia el Gran Rosario, ha tenido un
notable éxito, mientras que el interior ha experimentado un fracaso relativo.
Esta forma de plantear la cuestión implica valorar en que medida el éxito loca-
cional del Area metropolitana bonaerense ha sido legítimo en términos socio-
económicos. Esto es importante ya que de ello podrían deducirse políticas de
desconcentración y descentralización basadas no sólo en consideraciones in-
consistentes de cierta equidad apriorística que viene a añadirse desde afuera a
los acontecimientos, sino particularmente en justificados beneficios económi-
cos para la sociedad en su conjunto. Es un hecho evidente que la concentración
provoca un desaprovechamiento o al menos, subutilización de recursos natura-
les disponibles, lo cual lleva implícito una valoración de ineficiencia del actual
aparato productivo. Sin embargo y de conformidad con la tendencia histórica,
debe aceptarse que el futuro no promete, de suyo, ninguna corrección espontá-

153
nea de la situación, no tanto por el simple expediente de la prognosis, cuanto
por la constatación empírica del acrecentamiento de los hechos generadores de
la situación en los últimos anos.
La orientación hacia una apertura de la economía, basada en la libre im-
portación de productos elaborados, acrecienta el monopolio en los mercados
constituidos. Es que, en definitiva, la concentración económica es la consecuen-
cia de la centralización en los núcleos de poder y decisión, usufructuarios direc-
tos o indirectos de la situación. Por pérdidas migratorias cualitativas y cuantita-
tivas, por relegamiento cultural y económico y por aislación del resto del mun-
do, los habitantes de las regiones más dispersas se van haciendo menos aptos
para favorecer un cambio de la situación. Es de sefialar, una vez más, que mien-
tras la dicotomía demográfica y económica existente en la Argentina es de sobra
conocida en sus manifestaciones externas no parece existir claridad en cuanto a
la adopción de medidas aptas para remediar la situación, a la vez que es lícito
abrigar dudas acerca de la correcta percepción de las causas y perjuicios de esta
distinción.
Lo dicho puede comprobarse, entre otras manifestaciones, por los planes
de desarrollo elaborados en el país que muy poco se ocuparon del problema. Ni
aún aquellas gestiones excepcionales a las que cupo el raro mérito de haber teni-
do en cuenta la dimensión territorial de la realidad argentina, fueron capaces de
implementar una efectiva política de reforma. Bien es cierto que los aconteci-
mientos políticos que siguieron a esas experiencias cortaron de raíz toda posibi-
lidad concreta de valorar la eficacia de sus proposiciones. Queda si, latente de las
mismas, la magnitud de los intereses que es preciso enfrentar y una valoración
de la correspondiente cuota de poder requerida para actuar en consecuencia.
Por nuestra parte sostenemos que, por experiencia concreta de la realidad
argentina a la que se suma un conjunto de valores y principios íntimamente
sostenidos, una política de crecimiento nacional que no incorpore objetivos,
políticas y estrategias de ocupación territorial y regionalización, carece no sólo
de efectividad, sino de sentido, pasando a constituirse en retroalimentacibn del
mecanismo disgregante de la identidad común.

154
 ANEXO A LOS CAPÍTULOS IV Y V

Cronología sumaria de hechos importantes

en el desarrollo territorial argentino

El siguiente listado presenta una selección de hechos de relevancia en el

desarrollo y planeamiento del territorio nacional, ordenados cronológicamen-
te. El mismo se complementa con datos de importancia política y socio econó-
mica que ubican los períodos históricos.

1492 Descubrimiento de América.

1508 Primer viaje a las costas de América del sur: Juan Díaz de Solís y Vicente
Yáfiez Pinsón.
1516 Descubrimiento del Río de la Plata.
1519 Expedición de Magallanes.
1520 Descubrimiento del Estrecho de Magallanes. Descubrimiento de San Ju-
lián y del Río Santa Cruz.
1527 Erección del Fuerte Sancti Spiritu en la confluencia de los rios Coronda
y Carcarañá.
1535 Pedro de Mendoza parte desde España con ll naves y 1.200 hombres.
1536 Primera fundación de Buenos Aires.
1537 Fundación de Asunción (Hoy: del Paraguay).
1541 Destrucción de Buenos Aires y traslado de sus habitantes a Asunción.
1553 Fundación de Santiago del Estero.
1556 Carlos V abdica en favor de su hijo Felipe IL
1561 Fundación de Mendoza.
1562 Fundación de San Juan.
1573 Fundación de Córdoba y de Santa Fe.
1580 Segunda fundación de Buenos Aires.
1582 Fundación de Salta.
1585 Ingreso de la Compañía de Jesús.
1588 Fundación de Corrientes.
1590 Estancia jesuítica en Humahuaca.
1591 Fundación de La Rioja. Ingreso de los franciscanos.
1593 Fundación de San Salvador de Jujuy.
1594 Fundación de San Luis.
1598 Muerte de Felipe II y coronación de Felipe III.
1599 Ingreso de los mercedarios.

155
1609 Comienzo de las Reducciones jesuíticas.
1610 Fundación de la Reducción de San José de Areco.
1615 Fundación de las Reducciones de Santa Ana e Itatí, en Corrientes.
1616 Fundación de la Reducción de Baradero.
1618 Creación de la Gobernación de Buenos Aires.
1621 Muerte de Felipe III y coronación de Felipe IV.
1626 Fundación de la Reducción de Candelaria.
1627 Fundación de la Reducción de Yapeyú.
1629 Fundación de la Reducción de San Javier.
1630 Milagro de Luján. Construcción de la Primera Ermita.
1632 Fundación de la Reducción de Loreto.
1635 Poblamiento de Sunchales (Pcia. de Santa Fe).
1637 Fundación de la Reducción de Santo Tomé.
1638 Fundación de la Reducción de Apóstoles.
1659 Fundación de la Estancia jesuítica de San Miguel (Hoy: Paraná).
1665 Muerte de Felipe IV y coronación de Carlos II.
1666 Fundación de la Reducción de Quilmes.
1680 Fundación de Colonia por los portugueses. Toma y destrucción por Vera
Mújica.
1682 Primera Capilla de Luján y expansión urbana espontánea.
1683 Fundación de San Fernando del Valle de Catamarca.
1689 Poblamiento espontáneo del “Pago de los Arroyos” (Hoy: Rosario).
1695 Fundación definitiva de la Reducción de San Ignacio Miní.
1700 Muerte de Carlos II. Guerra de sucesión.
1701 Tratado de Alfonza. España cede derechos en la margen norte del Río de
la Plata.
1703 Fuerte y Poblado de Saladas (Pcia. de Corrientes).
1705 Nueva toma de Colonia por García Ros.
1713 Paz de Utrech. Felipe V privilegia el comercio de negros a favor de Ingla-
terra.
1716 Nueva ocupación de Colonia por Portugal.
1724 Ingreso de los dominicos.
1726/27 Erección de los fuertes El Tio, Plujunta y Cruz Alta (Córdoba).
1729 Se oficializa la fundación de Montevideo.
1730 Curato de Luján. Curato de los Arroyos (Rosario). Erección de la Parro-
quia de Nuestra Señora del Rosario. Fundación de Puerto Gaboto (Santa
Fe).
1738/39 Se levanta el Fuerte El Arrecifes.
1743 Fundación de San Javier (Santa Fe).
1745 Guardias del Zanjón y de Pilar (Buenos Aires).
1746 Muerte de Felipe V y coronación de Fernando VI. Fortín de Coronda (San-
ta Fe).
1748 Reducción jesuítica de San Fernando (Hoy: Resistencia, Chaco). Primer
amanzanamiento de Rosario. Capilla de San Nicolás de Bari.
1750 Comienzo de la Revolución Industrial en Inglaterra. Fundación de la
Capilla de Gualeguay (Entre Ríos). Convento de San Pedro (Buenos Ai-

156
 res) y expansión urbana. Guardias de Luján, Salto y Zanjón. Creación de
Villa Mercedes (San Luis).
1752 Fuertes Punta del Sauce y Río Cuarto (Córdoba). Fundación de Jáchal (San
Juan).
1756 Muerte de Fernando VI y coronación de Carlos III.
1763 Fundación de Ortega (Salta).
1767 Expulsión de los jesuitas. Guerras guaraníticas en las Misiones.
1769 Comienzo de la lucha contra el indio en la zona de Mendoza. Erección
del Fortín San Carlos.
1770 Desalojo de los ingleses de Malvinas por el ejército bonaerense.
1771/74Guardias de Ranchos y Matanza (Buenos Aires).
1776 Creación del Virreynato del Río de la Plata. Cevallos primer Virrey.
1777 Rendición de Colonia por Cevallos. Guardia de Samborombón en Mag-
dalena (Buenos Aires).
1778 Vértiz asume como segundo virrey.
1779 Guardias de Rojas, Salto, Areco, Luján, Navarro, Lobos, Monte, Zanjón,
Chascomús, Mercedes, Carmen de Areco, Ranchos y Colón. Fuerte de
Patagones (Buenos Aires). Creación formal de Paraná (Entre Ríos).
1780 Nueva erección del Fuerte de Río IV (Córdoba).
1782 Ordenanza de intendentes. Se divide el territorio del Virreynato en ocho
intendencias.
1783 Fundación oficial de Concepción del Uruguay (Entre Ríos). Fundación
de Gualeguay.
1788 Muerte de Carlos III y coronación de Carlos IV. Erección de la primera
Capilla en Concepción del Uruguay (Entre Ríos).
1789 Revolución francesa.
1794 Erección de la Capilla de Merlo (Buenos Aires). Fundación de Nueva Orán
(Salta).
1797 Fundación de Río IV (Córdoba).
1798 Creación de La Carlota (Córdoba).
1805 Erección del fuerte de San Rafael (Mendoza).
1806 Primera invasión inglesa. Capilla en Empedrado (Corrientes). Capilla en
Esquina (Corrientes).
1807 Segunda invasión inglesa. Virreynato de Liniers. Capilla de Nuestra Se-
ñora del Rosario de Goya (Corrientes).
1808 Ocupación de España por Napoleón.
1809 Cisneros reemplaza a Liniers. “Representación de los Hacendados”, es-
crito en favor del libre comercio con Inglaterra, atribuido a Moreno.
1810 La Junta Central española deja Sevilla y se instala en la isla de León. Pri-
mera Junta de Gobierno.
1812 Belgrano crea la Bandera nacional en Rosario. Llegan San Martín y Al-
vear a Buenos Aires.
1813 Asamblea General Constituyente. Victoria de San Lorenzo. Victoria de
Salta.
1816 Congreso de Tucumán. Pueyrredón Director Supremo. Se establece una
“Comisión Económica” para elaborar planes en materia aduanera, polí-

157
 tica, impositiva, bancaria y minera. Nuevo plan de fronteras en la pro-
vincia de Buenos Alres.
819 Constitución unitaria y centralista. Renuncia de Pueyrredón, Titulo de
ciudad a San Nicol&
820 Tratado del Pilar entre Buenos Aires, Santa Fe y Entre Ríos.
821 Muere Güemes. Independencia del Perú. Plan de Wilde. Inauguración
de la Universidad de Buenos Aires.
822 Régimen de Fnfiteusis: el Gobierno de Buenos Aires da la tierra en arren-
damiento a largo plazo. Fundación de Tandil.
823 Se otorga el título de “Villa Ilustre y Fiel” a Rosario.
825 Tratado de “Amistad” y Comercio entre las Provincias del Río de la Plata
e Inglaterra. FundacIon de Bella Vista (Corrientes).
1826 Se crea la Presidencia de la Nación. Se dicta una Constit.u%ri unitaria
rechazada por el interior.
1827 Autorización para establecer la nueva Imea de fronteras y habilitar el
puerto de Bahía Blanca.
1828 Erección del Fuerte Federaclon (Junín). Erección del Fuerte Protectora
Argentina (Bahía Blanca). Dorrego sanciona la Primera Reglamentación
de Poblados. Fusilamlento de Dorrego.
1829 Rosas y López derrotan a Lavalle en Puente de Marquez. Tratado de Ba-
rracas. Gobernación de Viamonte. Rosas asume el gobierno con faculta-
des extraordinarias.
1831 Pacto Federal. Ley de Fundación de Concordia (Entre Ríos).
1832 Inicio del trazado urbano de Concordia (Entre Ríos).
1833 Ataque inglés a las Malvinas. Comienzo de la usurpación británica de las
islas. La Expedición al desierto llega a Bahía Blanca. Revolución de los
Restauradores.
1835 Asesinato de Facundo Quiroga. Rosas recibe el gobierno de Buenos Aires
con la suma del poder público, ratificado por plebiscito popular.
1836 Plan de Mendel Hart.
1837 Declaración de guerra a Bolivia.
1838 Bloqueo de la escuadra francesa.
1839 Se organiza el Partido de Tandil.
1840 Tratado de paz franco-argentino. Fundación de Bragado.
1841 Erección de Fuerte Mayo (Veinticinco de Mayo).
1843 Fundación de Paso de los Libres (Corrientes).
1845 Vuelta de Obligado..Fundación de la Guardia de Luján (Chivilcoy).
1848 Inauguración del alumbrado a aceite en la ciudad de Buenos Aires.
1850 Muere San Martin. Se termina el bloqueo francés e inglés. Se levanta el
sitio de Montevideo.
1851 Alianza de Uruguay, Brasil y Urquiza contra Rosas.
1852 Batalla de Caseros. Linea de frontera en Rojas, Junín, Bragado, Veinticin-
co de Mayo, Azul, Tandil y Loberia. Se restablece el Departamento Topo-
gráfico de Buenos Aires. Se designa ciudad a Goya (Corrlentes).
1853 Se sanciona la Constitución Nacional. Retroceso de la frontera. Nuevos
ataques aborígenes a Tandil y Lobería.

158
1854 Secesión de Buenos Aires. Fundación de Chivilcoy.
1855 Calfucurá llega al río Salado. Primer puente sobre el Riachuelo.
1857 Se estructura en departamentos, partidos y pueblos la campaña bonae-
rense. Inauguración del primer servicio ferroviario: “Sociedad del Cami-
no de Hierro de Buenos Aires al oeste”.
1858 Decreto de Demarcación de Región Fronteriza en la provincia de Buenos
A ires.
1859 Batalla de Cepeda. Pacto de San Jose de Flores. Reincorporación de Bue-
nos Aires.
1861 Batalla de Pavón.
1862 Inauguración del ferrocarril entre Buenos Aires y San Fernando.
1863 Fundación de Saladillo. Se instaura el Sistema Métrico Decimal. Ley de
Erección de Pueblos y Ciudades en los partidos de campaña de la provin-
cia de Buenos Aires.
1864 Ley de división de la campana en la provincia de Buenos Aires al interior
del Salado.
1865 Paraguay declara la guerra a la Argentina. Fundación de Rawson (Chu-
but).
1866 Se crea la Defensa militar de Olavarria.
1867 Fundación de Chacabuco.
1868 Ley Avellaneda sobre la venta de tierras rurales. Primera línea de tranvías
a caballo.
1869 Se crea la Oficina de Ingenieros.
1870 Creación Jurídica de Posadas.
1874 Fundación de Mar del Plata. Se construyen las redes de desagües cloaca-
les en Buenos Aires.
1876 Se reglamenta la inmigración y radicación de extranjeros. Se autoriza la
creación de Olavarría. Zanja de Alsma. Fundación de Trenque Lauquen.
1879 Roca llega al Río Negro.
-X880 Se aprueba la Ley de Federaliición de Buenos Aires. Presidencia de Roca.
1881 Organización de la colonia agricola de Pehuajó.
1882 Fundación de La Plata. Se comienza la construcción de Puerto Madero.
Fundación de Junín de los Andes.
1884 Fundación de General Hacha (La Pampa). Trazado urbano de Resistencia
(Chaco).
1885 Alvear intendente de Buenos Aires. Construcción de las primeras casas
para obreros.
1887 Se dicta la Ley de construcción de la Avenida General Paz.
1888 Fundación de Zapala.
1889 Fundación de Puerto Deseado. Se dicta la Ley de construcción de la Ave-
nida 9 de Julio y se inicia la Avenida de Mayo.
1891 Se funda el Banco de la Nación.
1892 Fundación de Santa Rosa (La Pampa). Se levanta el catastro oficial de la
Capital Federal.
1895 Se designa ciudad a Pergamino.
1896 Se inaugura la Avenida de Mayo.

159
1897 Creación de Río Gallegos.
1898 Fundación de San Martín de los Andes.
1901 Fundación de Comodoro Rivadavia.
1904 Fundación de Neuquén.
1905 Ley 4.824: autoriza a la Municipalidad de Buenos Aires a construir vi-
viendas.
1906 Fundación de Esquel. Edificio del Congreso.
1908 Construcción del Teatro Colón. Pehuajó es declarada ciudad. Título de
ciudad a Tres Arroyos.
1909 Plan Regulador de Bahía Blanca.
1910 Plan Bouvard para la Capital Federal.
1912 Se abren Diagonal Norte y Diagonal Sur en la Capital Federal.
1915 Ley nacional 9.677 de Casas Baratas. Se designa ciudad a Villa María
(Córdoba).
1916 Presidencia de Hipólito Irigoyen.
1919 Ley 10.676 de Reforma del Banco Hipotecario.
1920 Se termina la primera etapa de Puerto Madero. Se levanta el primer con-
junto de casas baratas en la Capital Federal.
1921 Se levanta Caleta Olivia.
1929 Plan para Buenos Aires de Le Corbusier.
1930 Revolución y presidencia de Uriburu.
1932 Presidencia de Justo.
1933 Se aprueba por el Senado el Pacto Roca-Runciman. Plan de Acción Eco-
nómica Nacional. Se crean las Juntas: Nacional de Carnes, Reguladora
de Vinos, Comisión Reguladora de la Yerba Mate, Corporación de Trans-
portes de la ciudad de Buenos Aires.
1934 Comienza el catastro oficial de pueblos bonaerenses.
1935 Se crea el Banco Central. Primer Congreso Argentino de Urbanismo.
1936 Plan Regulador de Rosario.
1937 Plan Regulador de Salta.
1939 Neutralidad argentina en la Segunda Guerra Mundial. Plan Director de
Buenos Aires.
1940 Programa de Reactivación Nacional.
1941 Se reforma la Flota Mercante del Estado.
1942 Plan Regulador de Mendoza.
1943 Revolución del 4 de Junio. Se crea la Comisión Nacional de Reconstruc-
ción Económico-Social.
1944 Se crea el Consejo Nacional de Post-Guerra. Terremoto de San Juan. Plan
Regulador de Santa Fe.
1945 17 de Octubre.
1946 Primera Presidencia de Perón. Elaboración del Primer Plan Quinquenal.
1947 Compra de los ferrocarriles.
1948 Plan Regulador de San Juan. Se inicia la política de viviendas unifamilia-
res con espacio libre, vigencia del modelo “Culturalista” (Barrio Parque
Saavedra, Ciudad Evita). Ley 3.512 de Propiedad Horizontal. Plan Regu-
lador de Rosario. Plan Regulador de Tucumán.

160
1949 Creación del Ministerio de Asuntos Técnicos. Se constituye la Adminis-
tración Nacional de la Vivienda en entidad autárquica. Se instituye el
Fondo Nacional de la Vivienda.
1950 Plan Director de Bahía Blanca.
1951 Se crea la Fundación Eva Perón.
1952 Segunda presidencia de Perón. Segundo Plan Quinquenal. Influencia en
los planes oficiales de viviendas del modelo “Racionalista orgánico”.
1954 Plan Regulador de Tucumán. Plan Piloto de Córdoba.
1955 Revolución “Libertadora”. Se deroga la ley 14.184 que aprobaba el Se-
gundo Plan Quinquenal. Plan Regulador de Trenque Lauquen. Vigencia
del modelo “Progresista” en la configuración del hábitat popular.
1956 Se liquida el Ministerio de Asuntos Técnicos. Plan Regulador de Mira-
mar. Plan de Restablecimiento Económico. Plan de Santa Rosa y Toay.
Plan de Desarrollo de Misiones y Plan Regulador de Posadas.
1957 Plan de Remodelación del Barrio Sur en la Capital Federal.
1958 Se crea la Corporación Nor-Patagónica (Nación, Chubut, Neuquén, Río
Negro). Plan del Partido de General Pueyrredón.
1959 Se crea la CAFADE. Se crea el Consejo Federal de Inversiones (CFI.). Plan
Regulador de Buenos Aires. Plan Regulador de La Plata y Ensenada. Plan
Regulador de Chivilcoy, Plan Regulador de San Fernando.
1960 Creación de la Comisión para el Estudio del Desarrollo Integral de los
ríos Neuquén, Limay y Negro. Plan Regulador de Tigre. Plan Regulador
de Berisso.
1961 Se crea el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE). Plan Regulador de
General Madariaga. Plan Regulador de Cariada de Gómez.
1962 Estudio: “Relevamiento de la Estructura Regional de la Economía Argen-
tina”. Plan Regulador de Venado Tuerto.
1963 Plan Director de Rafaela. Estudio: “Bases para el Desarrollo Regional Ar-
gentino”.
1964 Plan Nacional de Desarrollo 1965/69. Plan de Bariloche. Plan Regulador
de Batán-Chapadmalal.
1965 Creación de la Secretaría de Estado de Vivienda.
1966 Presidencia de Onganía. Creación del Sistema Nacional de Planeamien-
to y Acción para el Desarrollo (Ley 19.964 y Decreto 1.907/67). Creación
de las Oficinas Regionales de Desarrollo. Creación de la Asesoria Provin-
cial de Desarrollo (ASPRODE) de la Provincia de Buenos Aires. (Decreto
3.380).
1967 Estructura funcional del Chaco. Aprobación del Reglamento orgánico de
la ASPRODE, (Buenos Aires). Primera Reunión de Gobernadores del Area
Metropolitana. Se organizan las Oficinas Municipales de Desarrollo en
la Provincia de Buenos Aires. Plan Regulador de Río Gallegos. Se crea el
Comité Técnico Metropolitano. Primera Reunión de Gobernadores de la
Región Pampeana. Primera Reunión de Gobernadores del Comahue.
1968 Creacibn del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología. Creación de la
Comisión de Investigaciones Científicas de la Provincia de Buenos Aires
(Ley 7.385). Plan de Desarrollo de Bahía Blanca.

161
1969 Plan Nacional de Desarrollo 1970-74. Esquema Director año 2000 de la
Región Metropolitana. Directivas para el Plan Quinquenal de Desarrollo
de la Provincia de Buenos Aires 1970-74. Ley Provincial de Desarrollo
Industrial (Nro. 7.474). Segunda Reunión de Gobernadores de la Región
Pampeana. Plan Regulador de Caleta Olivia.
1970 Plan tentativo Nacional de Desarrollo 1971/76. Decreto 4.678: “Defini-
ción de Núcleos de Crecimiento en la Provincia de Buenos Aires”. Plan
de Ordenamiento Urbano Viedma-Carmen de Patagones. Plan Regula-
dor de Lago Argentino.
1971 Plan Nacional de Desarrollo y Seguridad 1971/75. Se crea la Secretaría de
Planeamiento y Acción de Gobierno. Plan Regulador de Bragado.
1973 Se crea el Instituto Nacional de Programación Económica (INPE).
1974 Plan Trienal 1974/77.
1975 Ciudad de Nueva Federación (Entre Ríos).
1976 Se crean el Ministerio de Planeamiento y la Secretaría de Estado de Desa-
rrollo Urbano y Vivienda. Creación del Sistema Provincial de Desarrollo
de la Provincia de Buenos Aires (Directiva 10). Se crea la Secretaría de
Planeamiento y Desarrollo de la Provincia de Buenos Aires (SEPLADE).
Se crean las Oficinas Sectoriales Ministeriales y las Oficinas Municipales
de Planeamiento y Desarrollo. Se publica: “Estrategias para el desarrollo
provincial”.
1977 Ley 21.581 del FONAVI. Código de Planeamiento de la ciudad de Buenos
Aires.
1978 Se publican: “Caracterización y Desarrollo Regional Bonaerense” y “ES-
trategias para el Desarrollo y Modernización del Eje Metropolitano”. Se
realiza el Congreso sobre el Desarrollo del Complejo Agro-Industrial en
la Provincia de Buenos Aires. Se crea el Cinturón Ecológico de Buenos
Aires.
1979 Proyecto del Aerotren Fzeiza-Aeroparque (SEPLADE). Proyecto de Canal
Periférico Metropolitano (SEPLADE). Se realiza la Conferencia Técnica
sobre la Provincia de Buenos Aires en el año 2000 -BAIRES 2000-.
1980 Plan de Desarrollo Metropolitano de Córdoba.
1981 Se disuelve la SEPLADE en la provincia de Buenos Aires.
1982 Se publica “El Urbanismo en la Argentina” (Randle-UNIUR).
1988 Se crea la Comisión del “Plan Trienal de la Provincia de Buenos Aires”,
que se publica en 1989.
1992 Ley Nacional 24.073, Ley Provincial ll.247 y Decreto Provincial 1.279:
Creación del Fondo de Financiamiento de Programas Sociales en el Co-
nurbano Bonaerense.
1993 Plan de Ordenamiento urbano de “El Chaltén”, Provincia de Santa Cruz.
1994 Plan Director del Ejido de Río Turbio y Plan Regulador de la Localidad de
Río Turbio.

162
 Durante siglos, nuestros antepasados han
ido modificando la tierra, cultivándola, drenán-
dola, excavándola, dándole forma y construyen-
do sobre ella. Muchas de estas operaciones
afectaron a la tierra en su superficie mientras el
“esqueleto” y la “textura” permanecieron tal y
como han sido durante miles de anos. Pero los
trabajos de la construcción mqdema afectan al
terreno mucho más profundamente, lo vuelven
irreconocible para siempre. Por esta razón dichos
trabajos no deben emprenderse a la ligera y sin
un sentido de responsabilidad, dado que a causa
de una concepción errónea, pueden causar un
dafio permanente. La proporción de los trabajos
de construcción debidos al rápido crecimiento
urbano que siguió a la revolución industrial es
algo de lo que no podemos estar muy orgullos.

Colin Buchanan,
“ SOUTH H AMP S HIRE S TUDY”
Londres, 1966

2” PARTE:
Introducción al
Planeamiento físico
 INDICE CAPÍTULO VI

El planeamiento

El fenómeno de la urbanización moderna, desencadenado en la Argentina

con el siglo, sorprende por su ritmo acelerado, intensidad y consecuencias cons-
tituyéndose, como síntesis de un proceso de transformación social, en uno de
los aspectos centrales de la realidad contemporánea y como tal se impone, día a
día, a la atención de los encargados de las decisiones sociales. Implica no sólo
una nueva forma de relación hombre-suelo, sino esencialmente otro estilo de
vida, exigiendo consecuentemente, una cultura renovada. Su impronta se suma
al problema de la concentración demográfica y económica y al de la centraliza-
ción política, contribuyendo a exacerbar una deformación de larga data y acre-
centando la singular importancia que ha tenido desde la independencia el terri-
torio, sin duda uno de los aspectos centrales de la discusión político-técnica por
realizar.
Dada la trascendencia asumida por el fenómeno, constituye hoy día tema
de interés obligado en numerosos campos de estudio, incluyéndose la Arquitec-
tura, la Geografía, la Sociología, la Economía, la Ciencia administrativa y la
Teoría de las decisiones. Es también motivo de intervención a través del Planea-
miento físico. Entendido este último como una reflexión y acción permanente
sobre la ciudad en particular y el territorio como un todo, su esencia y su com-
portamiento en relación con los objetivos nacionales, es evidente que debería
conformar un instrumento básico de gobierno a todos sus niveles ya que antes
de ser institucional, la unidad política es territorial. Precisamente, la circunstan-
cia de que no lo sea entre nosotros, constituye un auténtica carencia y el funda-
mento de no pocas decisiones erróneas o inconducentes.
En efecto, esa falta de reflexión sobre el territorio, su importancia y la in-
cidencia provocada por la urbanización, ha hecho que los intentos de planea-
miento en la Argentina, procurando la corrección de las distorsiones espaciales
desde la integración de diversas especialidades y puntos de vista, no siempre
estuviera a la altura de las circunstancias ni fuera encarado con la eficacia y el
rigor que la magnitud del problema exigía. En la mayoria de esos intentos, lo
económico ha llevado casi siempre la supremacía directiva, relegando al Planea-
miento físico a un rol secundario, muchas veces como simple complemento

165
inevitable y tolerado. “Conocida es la argumentación -senala con justeza Bru-
tzkus- de que, teniendo la mayorfa de las actividades... carácter económico y
valor económico, y de que, teniendo a su vez las actividades económicas pro-
yecciones espaciales son, la economía y el desarrollo económico, los puntos de
partida casi exclusivos para toda planificación...; es decir que la planificación
física no sería, para esa concepción, sino la proyección en el espacio de la plani-
ficación económica”.l En esta situación valorativa han participado tanto una
errónea identificación de lo importante con lo urgente que ha atacado más a los
efectos que a las causas de los problemas, como una cierta deformación profe-
sional característica de los arquitectos que ha restado eficacia al rol que podían
desempefiar y que la sociedad esperaba y aún espera de ellos. Este último aspec-
to de la cuestión tiene que ver con la evolución de las ideas sobre el objeto de la
intervención profesional en el ordenamiento y estructuración del hábitat, cuya
complejidad ha quedado expresada tanto en la esencia de lo urbano como en
los cambios profundos que la urbanización ha introducido en ella.
La tarea desarrollada en la Argentina es -no podía ser de otro modo- un
reflejo del proceso seguido por la especialidad a nivel mundial y más concreta-
mente europeo y de los Estados Unidos de Norteamérica, fuentes permanentes
de inspiración, para bien y para mal, entre nosotros. Por eso, se hace necesario
encarar en esta segunda parte del estudio tanto el análisis de las ideas y concep-
ciones que han regido el desempeño profesional del arquitecto en el papel de
planificador físico o proyectista del hábitat humano, como la aplicación prácti-
ca de las mismas, de frente a las diversas realidades, intereses y necesidades na-
cionales y regionales, para comprender muchos de los por qué de la experiencia
nacional, comenzando por precisar el objeto del Planeamiento físico como ac-
ción deliberada, ejercida sobre el territorio para su transformación. Esta caracte-
rística enunciada hace de la disciplina, en alguna medida, un derivado del “pla-
neamiento” en sentido amplio, como se ha dado en llamar a un método general
de toma de decisiones sociales. La introducción de estas formas expresivas nos
lleva, empero, a necesarios análisis, ya que pormenorizadas y a veces sofistica-
das distinciones entre “urbanismo”, u planeamiento” e incluso “planificación”,
hacen ineludible que nos extendamos sobre el tema. La cuestión parece plan-
tearse en tomo a dos niveles de análisis:
a) uno formal, en relación con la terminología empleada.
b) otro de fondo donde, tal como lo señala Margaret Roberts,2 la discusión
se realiza alrededor de distinguir dos conceptos de diferente alcance y conteni-
do, a saber: la actividad de “planificar” y la acción más específica de “planificar
el territorio”, tema este último que será objeto del próximo capítulo.

La cuestión terminológica

La complejidad del mundo actual, generada en gran medida por el proceso

de urbanización y otros aspectos correlativos del mismo, exige que el Planea-
miento físico sea una tarea de equipo. Esto hace auna cuestión importante como
lo es la delimitación del grado o nivel de importancia con que participan en el

166
tema las diferentes especializaciones científicas y técnicas que la sociedad con-
temporánea ha visto proliferar y en cierto modo exige.
Los complicados problemas que las áreas urbanas presentan, las constitu-
ye en elemento fundamental de la sociedad actual, radicalmente urbanizada, de
modo tal que han concitado la atencibn de múltiples especializaciones. Puede
decirse, con Jean Chelini3 que como tema de estudio, la ciudad está en la encru-
cijada de las ciencias humanas.
Ello dió lugar al surgimiento de una gran cantidad de trabajos sobre la ciu-
dad, distintos en sus objetivos, enfoques y metodología, lo cual, unido a dife-
rencias de lenguaje motivadas en formaciones intelectuales diversas ha ocasio-
nado cierta confusión sobre los alcances del Planeamiento físico y su finalidad
concreta.
Lo dicho obliga a replantear desde sus orígenes la problemática de esta
actividad, no siendo ajeno a ello la necesaria unificación del lenguaje en uso.
Ello es importante ya que el empleo corriente e indiscriminado de los conceptos
de: urbanismo, planeamiento y planificación ha creado una fuente adicional de
incertidumbres.
Dado que el camino del orden y auténtico progreso en todo campo de
acción humana comienza por denominar los mismos objetos, convencional-
mente con las mismas palabras, comenzaremos sefialando los alcances dados a
dos términos que, según el correcto uso de la lengua, son sinónimos: planea-
miento y planificación. La distinción entre ellos ha tendido en general, a otor-
gar a “planificación” un sentido más amplio, integral, comprensivo de “planea-
miento”, reservado comúnmente para designar las acciones parciales sobre un
área o sector aisladamente considerado. Así, F. García Vázquez propone a la “pla-
nificación” como “la integración de todos los planeamientos: físico-espacial, eco-
nómico, social, financiero, etc. N.4
Dos son los aspectos derivados de este planteo que es necesario considerar.
En primer término, como lo señalara Randle,s la diferenciación formal derivada
del origen lingüístico diverso de las corrientes que orientaron la tarea profesio-
nal entre nosotros. En efecto, el uso de “planeamiento” es muy nuevo en nues-
tro idioma como lo atestigua un recorrido por recientes y sucesivas ediciones
del diccionario de la lengua castellana. Simultáneamente, el empleo de “plani-
ficación”, como traducción directa de la palabra francesa, lengua en la cual el
término tiene un carácter global y comprensivo de “urbanismo” ha llevado por
mero afrancesamiento cultural inadvertido, al mal uso en nuestro idioma.
Para el castellano, las terminaciones “ento” y “ción” acreditan la acción, el
efecto cumpliéndose del verbo correspondiente, sin distinciones de contenido
entre ellas, con la excepción de “concertación” a la que también una transposi-
ción directa del francés le ha conferido un sentido totalmente opuesto al sus-
tantivo castellano, dado su origen latino distinto del verbo “concertar”, cuyo
correcto sustantivo es “concierto”.
Más allá de la formalidad terminológica subyace en la pretendida distin-
ción entre “planeamiento” y “planificación” un amplio y variado, aunque con-
fuso, conjunto de cuestiones de modo tal que explicitarlas no resulta tarea fácil.
Existe por un lado, la tendencia no siempre claramente manifestada, pero

167
subyacente, de considerar al Planeamiento físico como una rémora para la “pla-
nificación N del desarrollo, concebida en términos de mero crecimiento del ingre-
so. Por contraste, se enfatiza, sobre todo a partir de algunas orientaciones re-
cientes en un Planeamiento físico entendido como subsistema de un esquema
de “planificación” integral, predominantemente económica. Muchas veces se
ha abusado de esta tesis para defender una orientación meramente cuantitativa
de la toma de decisiones sociales. Si bien como sefiala Brutzkus: “esta ha sido...,
durante muchos anos, la doctrina oficial de los países del bloque oriental, ya
que se ajustaba, además, con comodidad, a las bases de la ideología marxista”,*
en las mismas naciones occidentales esta preeminencia ha privilegiado muchas
veces una errónea formulación de metas que, en el caso de los países dependien-
tes como el nuestro, favoreció la postergación indefinida de los problemas de
fondo, frente a las urgencias coyunturales, casi siempre efectos de aquellos.
Como derivado de esta postura, se sostiene también la inutilidad y hasta la
imposibilidad radical de ordenar y guiar el crecimiento físico de ciudades y áreas
de territorio, si antes no están dadas las condiciones de cambio total del sistema
económico-social en el cual la realidad física se inserta. Prácticamente, esta ac-
titud deviene negativa, al impedir resolver los problemas susceptibles de solu-
ción actual, pospuestos a la vigencia de una futura e hipotética sociedad perfec-
ta que los harfa imposibles. Abundando en este sentido, debemos destacar que
entre la programación económica y el Planeamiento físico no existen relaciones
de subordinación y ni siquiera de identificación, siendo dos campos de actua-
ción separados e inconfundibles que deben, obviamente, encontrar su punto de
encuentro en la realidad. “Los problemas de política financiera, de balance de
pagos, de relación entre la demanda y la producción y de política monetaria,
que son la esencia de toda planificación económica, no tiene casi proyecciones
directas en el ámbito espacial”.’
Por otra parte, algunos temas del Planeamiento físico como el diseno de
espacios urbanos, condiciones visuales de ciertos paisajes, provisión de equipa-
mientos para el servicio de la población radicada, puesta en valor de parques
naturales y reservas, construcción de escuelas, hospitales, etcétera, no tienen
significado económico sensible desde el punto de vista social y cultural. “Sería...
más correcto describir las relaciones entre ambos planeamientos -el económi-
co y el físico- como las existentes entre dos círculos sectantes, con mucho en
común, pero compuestos a su vez, de sectores propios a cada uno de ellos”.’ Es
más aún, una de las características desde siempre del Planeamiento físico ha sido
la generalidad de sus cometidos y su vocación sintetizadora. Como se expresa
en un documento del año 1911: “el hecho es que estamos interesados en un
sólo tema complejo, esto es, en el control y dirección inteligentes del total desa-
rrollo físico y la modificación de las ciudades, que abarca todos los problemas de
aliviar y evitar la congestión -congestión de gente en los edificios y de edificios
en los terrenos, congestión de los servicios de transporte o de diversiones, con-
gestión respecto a los medios de provisión de alumbrado, aire, agua o cualquier
otra cosa esencial para la salud y la felicidad del pueblo- y que abarca también
además de los problemas de congestión, cada uno de los millares de problemas
que provocan año a ano la construcción de nuestras ciudades, su arreglo físico

168
y sus servicios, instrumentos más sanos, agradables y económicos para uso de la
gente que las habita, llevando esa parte del trabajo y de la vida del mundo que
no pueden hacerse en campo abierto”.6 De este modo, el Planeamiento físico
“comprende materias que escapan al ámbito del desarrollo económico. El pri-
mero es más comprensivo que éste, o en otras palabras, más universal. El punto
de vista del Planeamiento físico es la “economía de vida” y no la mera “econo-
mía del dinero”.’ Aparte de las necesidades de eficiencia y racionalidad según
las cuales se ve al plan como un medio de reducir el derroche, o para obtener el
máximo de resultados beneficiosos en la aplicación de recursos que siempre son
escasos, otros aspectos no pueden medirse únicamente en costes monetarios o
valores económicos: el Planeamiento físico tiene mucho que ver en la defini-
ción de un estilo de vida (un hecho físico concreto: monumento, templo, escue-
la, plaza, calle, puede convocar en tomo suyo y constituirse en símbolo, centro
y medio de vida comunitaria). Conformar a la ciudad en todas sus dimensiones,
como ámbito en el cual viva y se desarrolle el hombre en sociedad es algo que
supera lo meramente cuantitativo y numerario. No hay soluciones económicas
ni mecánicas que por su sola aplicación favorezcan el florecimiento de los valo-
res de la convivencia cívica, sobre cuya aceptación y encamación física a través
de adecuados espacios adaptados, es posible cimentar una sólida y fecunda rela-
ción humana. “En toda sociedad, a medida que se va acercando a la categoría de
sociedad de “abundancia”, el peso de esos elementos crece rápidamente en rela-
ción a los meros considerandos de desarrollo económico y aumento de la pro-
ducción. Los economistas, personalmente, no ignoran los factores y considera-
ciones expuestas, pero, en cuanto actúan a título de “planificadores” se apoyan
plenamente sólo en factores susceptibles de ser medidos en base a valores eco-
nómicos y monetarios; cuanto más les asignan a los restantes elementos una
mera influencia marginal; respondiendo a sus disciplina profesional, los econo-
mistas no se salen, ni se muestran dispuestos a ello, de los marcos estrechos de
la economía monetaria... Es de este modo que pronto nos enfrentamos con una
contradicción lógica, intrínseca de la tesis antes mencionada: cómo es posible,
cabe preguntarse, que el marco más amplio y universal del Planeamiento físico
sea apenas una proyección de la programación económica cuyo marco es, evi-
dentemente, más estrecho”.’
Esta evidente distorsión lleva a considerar en la excesiva confusión termi-
nológica, cierto énfasis no exento de instrumentación ideológica, que signó
grandemente el ejercicio profesional entre nosotros, ya que desde un punto de
vista conceptual no pueden encontrarse diferencias en fondo entre pheumien-
to y planificación. Quede entonces, como síntesis de esta primera aproximación,
la absoluta identidad de significado entre ambos términos, e incluso con pla-
neación como el uso corriente ha hecho común en México y Centro América.
Otra cuestión se presenta en la distinción de urbanismo y pluneumiento uf-
buno, creando también una separación artificial en la cual, el primero, adquiri-
ría las características de simple diseño figurativo, frente al segundo, preocupado
de cuestiones políticas, económicas y sociales inherentes a la organización de la
ciudad. Es lo que expresa Randle al sefialar: “nuestra lengua provee un par de
sinónimos para designar una misma actividad que ha creado un equívoco cuan-

169
do artificialmente, se quiere hacer una distinción entre ambos términos. En otros
idiomas no existe tal dilema desde que se emplea una u otra palabra exclusiva-
mente. Así en francés se habla de urbanisme, en italiano de urbanística, en inglés
de tmwr phning (en Inglaterra) o de cityplunning (en los EE.UU.), significando
absolutamente lo mismo salvo, claro está, la peculiar tradición y modalidad
adoptada en cada país. Entre nosotros, que somos destinatarios de influencias
tan diversas, se comenzó a usar originariamente el término urbanismo como
consecuencia de que fueron francesas las corrientes que rigieron el despertar de
esta actividad. A partir de la segunda guerra mundial... la influencia inglesa se
hace presente y se generaliza el empleo de planeamiento urbano para designar
lo mismo”.5
No obstante, resulta evidente que esta sinonimia deja fuera el problema de
la extensión del ordenamiento físico desde lo urbano a lo regional, ya sea de las
extensas áreas metropolitanas actuales, como de cuencas hídricas, colonizacio-
nes agrícolas, parques naturales, etcétera, que no caben, estrictamente hablan-
do, bajo la denominación de urbanismo. Ya en 1946 hacía notar Pastor que: “si
se quiere conservar la palabra “urbanismo” para designar al planeamiento urba-
no, sólo sería lógico hacerlo a condición de emplear una palabra correlativa que
designara al planeamiento rural, y esa palabra tendría que surgir no de un capri-
cho de los urbanistas, sino de una fuente etimológica similar a la que dio a luz
a la voz “urbanismo”; hay que volver, pues, al latín, para encontramos con la
palabra “ NS ”, ” ruris” que se contrapone al “urbs-Urbis”, significando: campaña,
lo que no es urbano. Por ello no se nos ocurre otra cosa mejor... que dar a “pla-
neamiento rural” su sinónimo, derivado de “ NS , NI+‘ ; ruralismo”.7 En este
marco, urbanismo y rwulismo serían dos especificaciones del Planeamiento fisi-
co, según el ámbito espacial de su aplicación. “Bien entendido que no son capí-
tulos separados e independientes sino muy por el contrario, su unión es tan
estrecha que, extremando la definición, el uno viene a ser parte constitutiva del
otro”.’ El planeamiento urbano o urbanismo puede así considerarse un caso espe-
cial del Pluneumiento fisico, o asimilable a él, según la amplitud del fenómeno
urbano al que hemos aludido en la primera parte. Mientras tanto, no es tan cla-
ra la asimilación del Huneumiento fisico como una parte del planeamiento enten-
dido como actividad comprensiva más general, tema que nos lleva a desarrollar
el segundo nivel de análisis más arriba especificado.

La actividad de planificar

Cuando se trata de definir al planeamiento, nos enfrentamos a una situa-

ción inédita: con muy poco esfuerzo pueden encontrarse cerca de cincuenta
definiciones, siendo válido afirmar que los planificadores se han interesado más
por la naturaleza del planeamiento, que por la realidad a la cual deben aplicarlo.
De por sí este hecho evidencia una importante característica del tema:
generalmente las cuestiones acerca de la identidad de profesiones como Medici-
na, Abogacía o Arquitectura, pueden ser resueltas en pocas palabras pero no ocu-
rre lo mismo con el planeamiento, donde la excesiva cantidad de definiciones
es prueba evidente de la falta de consenso general.

170
 En un sentido sumamente amplio, planeamiento significa “la acción o
efecto de planificar”, siendo planificar “actuar o desempefiarse conforme a un
plarV8 definición excelente siempre que previamente se acote su alcance, ya que
su grado de generalidad hace del planeamiento algo tan extendido y múltiple
como la propia racionalidad humana, siendo así aplicable a una situación indi-
vidual como al accionar de un grupo o a toda la sociedad en su conjunto. En
este contexto se puede decir que planifica el industrial que dispone las propor-
ciones necesarias de los factores productivos requeridos para elaborar los pro-
ductos que el mercado demanda; planifica el militar que establece un objetivo
bélico y dispone los medios conducentes a su logro; planifica el arquitecto cuan-
do proyecta una vivienda; planifica el Estado cuanto propone metas concretas
de desarrollo y planifica el ama de casa cuando hace la lista de las compras en el
supermercado, en función de sus ingresos.
Lo que no está claro es como el planeamiento -siendo una actividad di-
fundida y universal, sinónimo del mecanismo de razón humana- puede ser
tan controvertido. Al respecto debemos considerar en el término “planeamien-
to”, una ambigüedad básica dada en el hecho de que el mismo engloba una
interpretación técnica y otra ideológica.g Como técnica, el planeamiento no es
sino metodología; es decir, lógica aplicada que tiene como fin concordar el pen-
samiento y la actuación con las cosas, señalando los procedimientos que debe
seguir el intelecto para que sus conclusiones se conformen a la realidad. Desde
este punto de vista el planeamiento es una actividad universal y responde a la
amplitud de la definición dada por el diccionario.
En cuanto ideología, el planeamiento es la revalorización del rol de la ra-
z6n como instrumento apto para enmarcar una evolución social. Este es uno de
los puntos claves de la polémica en torno al planeamiento. No se trata de algo
neutro, adaptable a las más diversas situaciones, sino que es, esencialmente, un
proceder que surge a partir de una determinada concepción de la vida del hom-
bre en sociedad.

a) El planeamiento como técnica

En cuanto técnica, el planeamiento es un adminículo puesto al servicio de

la acción asimilable, con respecto a las ciencias. prácticas o artes, al rol de la ló-
gica respecto a las ciencias teóricas.
Desde este punto de vista, lo esencial del planeamiento es la proposición
de un método, entendido éste en el sentido original griego: “avanzar por el ca-
mino conocido (metá - odos)“. Método equivale entonces, al modo de decir o
hacer con orden una cosa y como tal es aplicable a todas las actividades huma-
nas.
El método es tema de estudio de la lógica en cuanto teoría del orden y de
ella se derivan los distintos métodos afines a cada tipo de conocimiento y acti-
vidad. Cuanto mayor es la confusión imperante en el campo técnico y científi-
co, cuanto más grande es el disenso en el enfoque y en las acciones a empren-
der, más necesaria es la aplicación de un método como guía segura, para obte-
ner un resultado, y este resultado es la finalidad del método.

171
 Es indiscutible que el planeamiento procura un bien, de lo contrario no se
habría inventado; pero su cometido en cuanto técnica, no es el bien humano
que eleve al hombre en sí, haciéndolo perfecto en su conducta. Así, el planea-
miento no sirve para que los políticos sean virtuosos, sino eficientes. Por eso, el
planeamiento no es bueno o malo en sí mismo. Siendo su fin meramente prác-
tico, será juzgado eficaz o ineficaz, según conduzca o no, con el mínimo esfuer-
zo, al objetivo perseguido. No cabe entonces, atacar al planeamiento por falen-
cias que no le son imputables. La polémica entre “estar mejor o ser mejor” es
ajena y anterior al planeamiento; éste, es un método concreto para adoptar
decisiones tendientes a “estar mejor”. Siempre habrá en este mundo personas a
quienes “más les pesa tener una mala villa que una mala vida”, como decía San
Agustín,lO pero ese es un problema que nada tiene que ver con el planeamiento
en cuanto técnica.
Cuando el objetivo perseguido es justo, el plan también lo es. Pero esta
calificación supera el campo de lo técnico e invade los terrenos de lo moral. El
planeamiento en cuanto tal, no enseña más que los medios de obtener un obje-
tivo considerado útil. Por eso no debe confundirse al planeamiento con la pru-
dencia política. Es la prudencia la que regula el uso del plan encauzándolo y
otorgándole un sentido moral. La prudencia política, tiene a su cargo la direc-
ción suprema del plan y supone la justicia y hace, por tanto, que el buen éxito
del planeamiento conduzca a un objetivo deseado.

b) El planeamiento como ideología

El método es un requisito indispensable del accionar humano ya que él

implica un constante adoptar decisiones. Decidir algo es elegir un camino posi-
ble, dentro de un conjunto de caminos disponibles. Si decido ir de vacaciones,
por ejemplo, lo hago de acuerdo a un plan, aunque sea elemental. Conforme al
mismo, puedo elegir entre hacerlo a pie, en automóvil o en ómnibus. Adoptar
un medio de transporte u otro es tomar una decisión. Previamente, haber elegi-
do ir de vacaciones en lugar de trabajar, es también adoptar una decisión. Para-
lelamente, frenar el crecimiento desmedido de las grandes aglomeraciones ur-
banas, proponer planes de vivienda, ordenar la circulación de vehículos públi-
cos y privados, promover la radicación de la actividad económica, supone to-
mar decisiones relativas a localización de personas y actividades, el tipo de cons-
trucción, terrenos disponibles, provisión de equipamientos básicos, etcétera.
Sin embargo, preciso es convenir en que no tienen igual valor las decisio-
nes adoptadas en la vida privada, que las decisiones sociales que afectan a la
comunidad en su conjunto y en cuanto tales, se vinculan estrechamente con la
política. Esto lleva en sí, una connotación previa a toda consideración metodo-
lógica y que debemos considerar. Se trata de la motivación que impulsa a la
acción planificada, ya que no cabe duda que formular un plan al cual se aven-
gan los diversos intereses particulares obrantes, responde a una cierta orienta-
ción y se opone a otra, cual podría ser, por ejemplo, la convicción de que, del
libre juego de esos intereses particulares, habrían de surgir las mejores condicio-
nes scocio-económicas sin necesidad de recurrir a plan alguno.

172
 Parece entonces conveniente distinguir entre el mero prever, ordenar, re-
lacionar, coordinar inherente al accionar humano, del planeamiento entendi-
do como método o técnica para la adopción de decisiones sociales. En este sen-
tido, resulta obvio que su aparición es muy reciente en la historia de la humani-
dad, ya que la idea de guiar la evolución social, por medio de la razón humana
-y no de otra manera- surge en Occidente cuando llega a su fin la Sociedad
burguesa, inaugurada a partir de 1750 en Inglaterra y 1789 en Francia.
El planeamiento es así una técnica nueva, producto de nuevos problemas
sociales y de un nuevo enfoque filosófico en la solución de los mismos.

El contexto histórico en el cual surge la idea de planeamiento

Del amplio espectro de hechos configurantes de esta nueva situación, cua-

tro son las cuestiones que nos interesa rescatar en relación con el origen del
aspecto ideológico del planeamiento: el crecimiento notable de la población,
conducente a que todos los problemas adquieran dimensiones masivas y des-
personalizantes; la urbanización, que modifica la cultura y las formas de vida
haciendo al hombre independiente de la naturaleza y desarraigado de la geogra-
fía y de la historia; el asombroso progreso técnico que provee un emiquecimiento
material y acrecienta el dominio humano y la así llamada “cuestión social” es-
pecie de síntesis de las anteriores.

a) La aparición de las masas

En primer término, el aumento notable de la población. Según Drogat,”

en el siglo XVII la población mundial apenas superaba los cuatrocientos millo-
nes de habitantes, mientras que a fines del -siglo siguiente, la cifra se elevaba al
doble, alcanzando los mil seiscientos millones en el año 1900. La población ac-
tual del globo se estima cercana a los cuatro mil millones, esperándose confor-
me a las tendencias históricas que se alcance la cifra de por lo menos seis mil
quinientos millones en el ano 2000, es decir, de aquí a esa fecha, un incremento
diario de ciento sesenta y seis mil personas. Pero, con ser espectacular esta cifra,
es más importante el hecho de que en sólo cien anos la población mundial se
duplico Más notable es aún el fenómeno en Europa sobre el cual el geógrafo
Vidal de La Blanche y el economista Werner Sombart han senalado que desde el
siglo VI hasta el ano 1800 -doce centuria+ “la población... no excedió jamás
los ciento cuarenta millones de habitantes, luego, desde 1800 hasta 1914 -poco
más de un siglo- esa población se elevó de ciento ochenta a cuatrocientos se-
senta millones. A este vertiginoso crecimiento es necesario agregar todavía el
excedente de cien millones de occidentales que se volcaron... en América”.12
Se produce así la irrupción de un fenómeno social desconocido hasta en-
tonces, “el hecho de la aglomeración, del lleno. Las ciudades están llenas de
gente. Las casas llenas de inquilinos. Los hoteles llenos de huéspedes. Los trenes
llenos de viajeros. Los cafés llenos de consumidores. Los paseos llenos de tran-
seúntes. Las salas de los médicos famosos, llenas de enfermos. Los espectáculos
llenos de espectadores. Las playas llenas de bañistas. Lo que antes no solía ser

173
un problema, empieza a serlo casi de continuo: encontrar sitio”.13 Desde enton-
ces todos los problemas sociales tienen perspectivas masivas y predomina en su
solución el número sobre la persona y la cantidad sobre la calidad.

b) La urbanización

En segundo término, no solo la población mundial creció como nunca

antes lo había hecho, sino que también, a partir de la aplicación de la máquina
de vapor-a la producción manufacturera, se agrupó en las ciudades. Es decir que
además de haber más gente, ésta se concentra. Este fenómeno que abarca a todo
el hombre y a todos los hombres constituye quizá la más notable característica
del proceso de cambio social. Implica un dominio a la vez geográfico, social y
cultural que se suma al crecimiento demográfico y le confiere un sentido espe-
cífico.
Así la urbanización no solamente extiende las ciudades existentes sino que,
además, al difundir a través de los medios de comunicación las pautas y valores
del modo de vida urbano, urbaniza al hombre, aunque viva en medio del cam-
po. En este sentido el fenómeno es nuevo y radicalmente distinto del equilibrlo
campo - ciudad de la sociedad tradicional. En ésta «la urbanización expresaba la
transformación de una porción de campo en ciudad. El fenómeno diferenciaba
el paisaje y traía consigo una modificación sensible pero no radical del género
de vida, de las relaciones, de las mentalidades de los hombres. La urbanización
conservaba un carácter bien circunscripto, creaba islotes urbanos en medio del
campo. La urbanización contemporánea es un fenómeno más complejo y más
difuso que se desarrolla a partir de las ciudades existentes y por medio de técni-
cas diversas que permiten la vida en común o las actividades colectivas con una
cierta comodidad, prolonga el equipo y los servicios urbanos en el campo sin
crear siempre ciudades propiamente dichas, sino relaciones urbanas y tiende a
tipificar los géneros de vida, las relaciones y los comportamientos sobre los
modelos desarrollados en las ciudades.
Por fin, la urbanización generalizada tiende a invadir todo el territorio y a
sustituir la dominante urbana con preponderancia sobre el paisaje rural. Por las
migraciones cotidianas de trabajo, este tipo de organización del espacio y de las
relaciones sociales rompe todo el lazo de subordinación entre la vivienda, el
trabajo y el ocio. El éxodo rural se compensa progresivamente por la instalacibn
de ciudadanos en el campo, fenómeno que acaba de remover las poblaciones y
unificar las conductas. En esta acepción se puede hablar de civilización urba-
na».

c) El progreso técnico

En tercer término, el crecimiento poblacional y su concentración son par-

te de un proceso general de creciente dinámica, entendiendo por tal la con-
ciencia de la velocidad de los cambios. La economía merced a la industria es
cada vez más productiva, pasando de un ritmo estacional del O,l% desde el
siglo VI hasta el ano 1700, al 2% anual de crecimiento entre 1850 y 1900. Ello

174
implica una modificación profunda en el carácter de la población: el incremento
de las actividades secundarias y terciarias en detrimento de los empleos prima-
rios. Pero tal vez el hecho más destacado lo constituya el prodigioso número de
invenciones que, siendo hoy día comunes se nos hace casi imposible concebir
un mundo que prescindía de ellas: desde 1769 a 1929, en ciento sesenta anos,
se inventaron la máquina de vapor, la pila, el gas, el ferrocarril, la luz eléctrica,
el telégrafo, el barco de hélice, el petróleo, el cable submarino, el acero, el telé-
fono, el aeroplano, el motor de gasolina, la radio, el cine, la televisión, la peni-
cilina y los demás antibióticos. Particularmente en los últimos años, el proceso
ha experimentado una aceleración. «Cuando a un hombre le es dado observar
con espíritu científico, los fenómenos que acaecen en nuestra tierra desde hace
cuarenta años, no puede dejar de comprobar que vivimos en una era de rápida
transformación del modo de vida de la mayor parte de los humanos. Esta era
no tiene precedentes en la historia. La causa de los trastornos está, sin duda
posible, en la aceleración del progreso técnico, consecuencia de la «explosión
científica».
«De 1750 a 1960 el aumento obtenido por los microscopios pasa de dos-
cientos aumentos a más de trescientos mil. En 1830 la producción mundial anual
de energía era de doscientos millones de kilowats. En 1960 era de más de treinta
mil millones».
«En 1830 la velocidad máxima era de veinte quilómetros por hora, hoy
supera la velocidad del sonido. La aceleración es particularmente espectacular
en este dominio: hasta 1900 se alcanzaban los doscientos quilómetros por hora.
Para los explosivos, la misma comprobación: su poder entre 1860 y 1945 se mul-
tiplicaba por setecientos cincuenta. Pero con las bombas atómicas cambia la
escala. Si se representa por uno el poder de la pólvora de un calión de nuestros
abuelos, la bomba A representa seis millones quinientos mil y la bomba H cua-
tro mil ochocientos millones».
«La ascensión de la curva de la producción del acero no es menos asom-
brosa: 4,3 millones de toneladas en 1800 en el mundo; 72,l en 1913; 117,s en
1937; 161 en 1950 y 180,l en 1955.
«La producción de papel para periódico se duplicó entre 1939 y 1961~.
«Los hombres comían cuatro millones de toneladas de azúcar en 1800 y
absorben ahora cincuenta millones. Cincuenta mil estrellas estaban registradas
en 1770; más de 3,3 millones lo están ahora».
*iHay que variar los ejemplos? Según el sabio inglés M. D. Price el número
de resúmenes publicados en los periódicos de física se aproximaba a los cuatro
mil en 1910 y supera los doscientos cuarenta mil en la hora actual».
*Casi nula en 1910, la producción de material plástico supera hoy los tres
mil centenares de millones de toneladas. Se distribuían algunos premios litera-
rios en Francia en 1900. Hoy se reparten setecientos. iEs necesario recordar que
el número de automóviles en el mundo se ha más que duplicado en diez años y
que el equipo casero.. . se ha más que triplicado en el mismo período?».
«Estas cifras son tal vez más impresionantes que las otras. Traducen la ace-
leración del crecimiento del bienestar para cada cual. En el mismo orden de ideas
hay que recordar el desarrollo de la fotografía. A fines de la segunda guerra

175
mundial, únicamente los iniciados se lanzaban a la fotografía en color. Hoy es la
distracción de muchos padres de familia».
*Esta aceleración irá acentuándose. Westinghouse Engineer Electric ha
insistido recientemente en la relación continua que separa un descubrimiento
de principios de su aplicación:
-Entre el descubrimiento del efecto termoiónico y la venta de la primera
lámpara tríoda: treinta y cinco anos.
-Del observatorio Roetgen a los tubos Loodge: veinte anos.
-Del descubrimiento del neutrón a la primera pila atómica: diez anos.
-Del descubrimiento de las propiedades de las ondas cortas a los radares:
menos de diez anos.
-De la fusión del átomo a la primera bomba atómica: cinco años.
-De la purificación de los semiconductores a la venta del primer trans-
misor de geranio: tres anos».
«Todas las curvas que indican la evolución de las técnicas son exponencia-
les -y podrían establecerse centenares de otras- que presentamos».*4
Estos elementos provocaron dos hechos concomitantes, acrecentaron el
poder material del hombre y le han conferido seguridad frente a la naturaleza,
induciendo una nueva actitud sobre la misma. La técnica con su eficacia y uni-
formidad hace al hombre dominador de la naturaleza: no puede volar como los
pájaros, pero inventa el avión, está sujeto a la gravedad como las piedras, pero
la vence con el paracaídas, debe alimentarse de la tierra como las plantas, pero
almacena sus productos preservándose de los ciclos depresivos.
La computadora copia el cerebro humano y lo supera en eficiencia efec-
tuando trabajos que el hombre no podría realizar por sus propios medios; a su
vez, la cibernética plantea la posibilidad de adaptar la conducta humana a la
disciplina, orden y racionalidad de la máquina. Así, la técnica tiende a una ra-
cionalización total del mundo y con él, del hombre, creando la ilusión del triunfo
sobre el caos, aumentando la potencia natural humana, garantizando su seguri-
dad, pero favoreciendo la confusión entre el hacer y el obrar, elevando a catego-
ría excluyente a la razón práctica y pretendiendo la extensión de las soluciones
mecánicas a la sociedad.
Surge así la transformación de las metas cualitativas del perfeccionamien-
to en metas cuantitativas de extensión y cantidad. Los problemas humanos se
convierten en obstáculos a superar o perturbaciones a reducir, entrañando una
desintegración del fenómeno humano en una perspectiva mecánica de «repara-
ción». Los barbitúricos («suero de la verdad»), las mediciones de orden psicoló-
gico («detector de mentiras»), no menos que el montaje de reflejos condiciona-
dos y la reestructuración del psiquismo, mediante la «psicoquímica» son ejem-
plos de la nueva civilización.

d) La cuestión social

Los hechos descriptos configuran elementos característicos del paso de la

sociedad tradicional a la moderna y su evaluación destaca su carácter ambiva-

176
lente, comportando simultáneamente, la posibilidad de configurar un nuevo
humanismo o bien el riesgo de deshumanización total.
Así la conjunción de multitud, urbanización y técnica conforma la posibi-
lidad de multiplicación de contactos y vivencias enriquecedoras, a la vez que la
disponibilidad de una más variada gama de bienes y servicios cualitativamente
superiores y económicamente accesibles como se desprende de la distinción y
especialización de funciones a las que ya nos hemos referido. Por otra parte, en
forma simétricamente opuesta está en el origen de un conjunto de situaciones
negativas que acompaiian a la sociedad metropolitana y que hemos analizado
en el Capítulo III.
Es en última instancia el conjunto de valores vigentes el que volcará el fiel
de la balanza hacia uno u otro de los platillos. Justamente dichos valores lleva-
ron a un primer plano los aspectos menos positivos, provocando la así llamada
cuestíón social. Los cambios producidos en la economía y en las comunicacio-
nes, los inventos y su aplicación técnica ofreciendo nuevas posibilidades de
oferta y demanda significaron el fin de la producción artesanal, la que dejó sitio
a la empresa moderna. La competencia y las crisis económicas periódicas lleva-
ron a los patrones a una auténtica lucha por disminuir los costos, lucha econó-
mica que condujo a la guerra socia& según expresión de León XIII, entre dos cla-
ses sociales opuestas: capitalistas y obreros. Estos últimos tomaron conciencia
de que debían organizarse al estilo de las antiguas asociaciones medievales, como
forma de autodefensa, pero es en ese preciso momento que la ideologización de
los valores, a contrapelo de la realidad, en nombre de una libertad abstracta,
provocó la atomización social, cercenó las libertades concretas, como la ley Le
Chapelier del 14 de julio de 1871 aprobada por la Asamblea francesal lo atesti-
gua, masificó las conductas y esclavizo el hombre a la máquina.
Por supuesto que no son los tres factores materiales analizados los que por
sí generaron esta situación. No es el proceso de industrialización el causante de
la miseria del habitat urbano degradado sino el individualismo, exacerbado
políticamente en el absolutismo y justificado teóricamente por una filosofía que
privilegió las fuerzas instintivas por sobre la razón. Si bien este hecho reconoce
su raíz en Lutero, para quien la razón era incapaz de conocer las verdades
espirituales19,conociéndole sólo utilidad para el conocimiento científico, y se
continúa en Descartes20 y Hume21 quienes desarrollan la idea de que la razón no
tiene valor sino para transformar las cosas prácticas, es con Rousseau con quien
se toca fondo en este camino al contraponer un «estado natural* del instinto, al
«estado civil* de la razón y de la reflexión: « . ..la mayoría de nuestros males son
nuestra propia obra. Los habriamos evitado casi todos, conservando la manera
de vivir simple, uniforme y solitaria que la naturaleza nos había prescripto. Si
ella nos ha destinado a ser sanos, me atrevo casi a asegurar que el estado de re-
flexión es un estado contra natura y que el, hombre que medita es un animal
depravado».22
Esta negación de la razón humana para gobernar la vida social, es en esen-
cia, la negación de la política y deja al hombre librado al instinto; lo transforma
en mero animal y así no puede concebirse más orden que aquel surgido de equi-
librlo siempre precario, del libre juego de los apetitos personales. ulaisses faire

177
laisses passere fue el lema de esta sociedad, que absorbida por el auge del creci-
miento económico y el progreso tecnico y limitada por la utopía de una libertad
ficticia, dejó a los más débiles sin el amparo de las antiguas organizaciones so-
ciales.
Los años de mayor miseria del proletariado van, en Europa, desde 1815
hasta el último cuarto del siglo XX. La libre concurrencia, lejos de mejorar la
situación condujo a la concentración monopólica manejada por grupos finan-
cieros y bancarios como lo destacara Pio XI en 193 1. Los estados pasan de una
actitud de prescindencia social y económica a otra de intervención activa, con
signos opuestos a partir de las influencias socialistas y católicas pero convergen-
tes en algunos resultados: derecho laboral, política social, realización de planes
de vivienda, equipamiento social, normas mínimas de calidad del hábitat y pro-
moción deliberada del desarrollo como empresa comunitaria.
La guerra europea y sobre todo la crisis económica de 1929 favorecieron el
intervencionismo estatal y el desarrollo del planeamiento como esfuerzo de
previsión racional de las acciones.
Tan larga disquisición nos ha sido requerida para mostrar como falso, lo
que algunos autores afirman, «el planeamiento ha existido siempre desde que el
hombre es hombre». No, lo que siempre ha existido y a pesar de Rousseau, es el
uestado de reflexión», porque el uso de la razón es la particular forma humana
de conocer y gobernarse. Pero la deliberada intención de emplear el raciocinio
en la conducción del desenvolvimiento social, el esfuerzo del hombre que vive
en sociedad por corregir su presente y controlar su futuro con la ayuda del cono-
cimiento científico, es un hecho inédito en la historia.
El planeamiento como ideología es, por lo tanto, la reivindicación de la
razón como instrumento apto para regir la conducta humana y solucionar los
problemas sociales. En cuanto tal, no se identifica con sistema alguno en abso-
luto, sino que es común a un conjunto diverso de movimientos políticos que
surgen en oposición a la sociedad burguesa y que cubren un muy amplio espec-
tro que va, desde los planteos de la escuela francesa del uliberalismo social», hasta
las posiciones de la «derecha nacional europea» pasando por los distintos gra-
dos y matices de la «socialdemocracia».

Definición de planeamiento

Estamos ahora en condiciones de intentar una definición del planeamien-

to -al menos operativamente- identificándolo como un método racional para
la adopción de decisiones sociales, que permite la aplicación del conocimiento
científico, al logro de metas específicas orientadas al bien común.
En toda acción colectiva (una batalla, la construcción de una casa, el go-
bierno de la sociedad) el plan supone la existencia de un pensamiento racional
capaz de entrever y preparar cursos de acción más convenientes.
La misma acción plantea, como ineludible requisito, un poder efectivo
sobre las personas y las cosas, es decir que, en última instancia, el planeamiento
es un método para la toma de decisiones políticas. Es decisión política racional.
Toda decisión implica una elección entre alternativas igualmente válidas y po-

178
sibles. Por lo tanto, podemos decir que se trata de un método para escoger entre
alternativas, que, por comprometer a la sociedad, se vincula directamente con
lo político suponiendo, para ser efectivo, la posesión de una clara idea sobre el
hombre y la sociedad, de la cual se derive una filosofía social.

Características del planeamiento

Conforme a la definición dada, cinco son las notas características del pla-
neamiento:
a) es un método racional,
b) para la adopción de decisiones sociales,
c) que permite la aplicación del conocimiento científico,
d) al logro de metas específicas,
e) orientadas al bien común.

a) Es un método racional

Es decir, un camino estimado como el más corto y seguro para obtener un

objetivo social evitando pérdidas de tiempo y energía.
El planeamiento, que es la antítesis de la acción casual, dispersa y desorde-
nada se asienta en varios requisitos concatenados:
a) lograr algo de la manera más eficiente,
b) al nivel técnico actualmente disponible,
c) dentro de las condiciones reales del medio,
d) aprovechado al máximo el tiempo, las circunstancias y posibilidades
materiales y culturales que se presentan,
e) de modo de conseguir una meta concreta y determinada.
Lo dicho, hace referencia a los límites de la racionalidad humana, ya que
resulta imposible conocer todas las alternativas que se abren frente a la solución
de un problema dado y aún, cuando ello fuese factible, se carecería del tiempo
y los medios para explorarlas debidamente.
Se ha enumerado un importante grupo de limitaciones, algunas reales y
otras más bien aparentes pero las principales pueden resumirse como sigue. En
primer lugar encontramos que «la tradición se opone a la intervención de la
razón en la historias. Cuando esa tradición es el mantenimiento de una situa-
ción histórica defectuosa, no se trata exactamente de una limitación de la ra-
zón, sino de la lucha por el mantenimiento de intereses concretos. En el caso de
los valores y tradiciones permanentes y estables de la sociedad, tal considera-
ción no tiene asidero porque la auténtica racionalidad «se esfuerza... por asegu-
rar la preservación de las tradiciones vivas, precisamente porque el bienestar
social comprende al mismo tiempo todo aquello que... tiene valor desde el pun-
to de vista social».=
El problema de la medición señala otro límite de la racionalidad y afecta
particularmente a la capacidad de prever acontecimientos futuros, elemento
importante en el proceso de planeamiento. En los hechos, es imposible antici-
par el futuro, dado que no existe una sucesión recta en las acciones humanas.

179
Sin embargo, las técnicas prospectivas usan el método de acercarse al conoci-
miento del futuro estudiándolo desde muchos ángulos diferentes y tratando de
medir la interacción de todos ellos. Por lo tanto no predicen, sino que prevén.
Hay en esto una distinción importante. Predecir del latín praedicere, y prever,
del latín praevldere, hoy día empleados como sinónimos, poseen en su origen
etimológico una diferencia esencial referida al grado de certera en tomo a la
ocurrencias del algún hecho futuro. Predecir es anunciar por revelación o cien-
cia algo que inevitablemente ha de suceder. Prever, por su parte indica conjetu-
rar por algunos indicios un futuro posible y probable.
Así, la razón prospectiva trabaja en un nivel de cosas probables, formulan-
do varias hipótesis de como se espera que habrá de desarrollarse la sociedad y de
como es posible que influyan las deliberadas acciones previstas. Con todo, que-
da planteada una limitación de la decisión racional: la incertidumbre del porve-
nir. Irreductible en términos absolutos, resulta obvio que es mejor poseer un
conocimiento limitado, que ninguno. Se deduce así que la manera coherente de
concebir a la decisión racional, es «reconocer a la incertidumbre como dato in-
alterable que el planificador debe introducir deliberadamente en un análisis de
las situaciones futuras».23
Es posible que la limitación más importante de la decisión racional, lo
constituya el hecho que la elección eficiente entre alternativas, supone el pre-
vio conocimiento del objetivo perseguido y que uno hay ninguna manera cien-
tífica de elegir entre dos fines» .24 Sin embargo, esto es más un impedimento de
la utópica pretensión englobada bajo el rbtulo omnicomprensivo de uplanea-
miento integral», que del planeamiento entendido como método de decisiones
racionales. Así en este contexto, la racionalidad del planeamiento debe enten-
derse como la coherencia interna entre medios y objetivos, fijados conforme a
una jerarquía dada de valores y en la selección de uno u otro medio para conse-
guir los fines propuestos.

b) Para la adopción de decisiones sociales

El planeamiento se distingue de la decisión autónoma, entendida ésta

como la suma de decisiones individuales e implica reconocer que, no necesaria-
mente, dicha suma da como resultado una decisibn social; (vbg. el voto indivi-
dual depositado en una urna). Esta segunda caracteristica del planeamiento, está
estrechamente vinculada a su orientación al bien común, por lo que nos expla-
yaremos al tratar el mismo.

c) Que permite la aplicación del conocimiento científico

La racionalidad implica esta modalidad del conocimiento. Debemos ad-

vertir, sin embargo, que existen diversos tipos y grados de conocimientos de
hechos, personas y elementos y en tal sentido, ni todo conocimiento es racio-
nal, ni todo conocimiento científico interesa a los fines del planeamiento.
En el primer caso, el planeamiento supone la deliberada, sistemática y
continua aplicación de los mejores conocimientos disponibles a programas y

180
proyectos de interés común en el campo público. Esto implica considerar una
serie de requisitos que debe esforzarse por cumplir el proceso de decisiones ra-
cionales:
a) Racionalidad: operar en base a conceptos, juicios y proposiciones liga-
dos lógicamente entre sí, descartando toda afirmación basada en imágenes sen-
sibles y haciendo explícitos todos los juicios de valor.
b) Objetividad: el proceso debe orientarse a alcanzar, objetivamente, una
solución práctica y real, tratando de verificar, a cada paso, toda afirmación, con-
frontándola con la realidad.
c) Claridad conceptual: trabajar con objetivos determinados y claramente
definidos, comprendidos dentro de un campo acotado.
d) Rigurosidad: trabajar seriamente, para actuar con la máxima seguridad
que el conocimiento contemporáneo permite.
En el segundo caso, trata de ubicarse al planeamiento en el marco del co-
nocimiento general. Como hecho eminentemente humano, el planeamiento es
hijo de la razón, pero no se confunde con ella, lo mismo razón y ciencia: una,
operación de la mente y otra, el objetivo por el cual se la emplea como medio.
El planeamiento no es ciencia teórica ni práctica, si no que, siendo cientí-
fico, es instrumento u órgano del actuar: La finalidad del conocimiento especu-
lativo es la consideración de lo verdadero; la finalidad del conocimiento prácti-
co, es la operación; el planeamiento es un método a partir del cual esa opera-
ción reviste las máximas garantías de realización eficiente. Dicho en otras pala-
bras, el planeamiento es un instrumento de las ciencias prácticas, que no puede
reducirse a ninguna de ellas, aunque sería también erróneo hacer de él una cien-
cia más junto a la Arquitectura, la Medicina, etcétera. Por el contrario, mientras
la Arquitectura introduce un orden en los materiales o la Medicina introduce un
orden (la salud) en el organismo enfermo, el planeamiento introduce un orden
en los modos que la Arquitectura o la Medicina tienen de actuar.

d) Al logro de metas específicas

Debemos distinguir -reiterando lo dicho en el punto anterior- al pla-

neamiento del pensamiento dirigido hacia problemas filosóficos o intelectuales
como del pensamiento ético, preocupado por los valores. Profundizando aún
más en este aspecto, al expresar que el planeamiento se circunscribe al logro de
metas específicas decimos que, en cuanto técnica, resulta más eficaz cuando más
concreto y específico es el objetivo al cual se lo destina. Este aspecto de la cues-
tión es sumamente importante, ya que permite centrar la actividad profesional
evitando la dispersión y el *diletantismo» de los *especialistas en vaguedades
globales», al mismo tiempo que proporciona una clara distinción entre el pla-
neamiento como método de decisiones y los denominados «proyectos o mode-
los nacionales o mundiales» a los que, en razón del uso abusivo del término, se
ha pretendido -arbitrariamente- ligarlo.

181
e) Orientadas al bien común

Todo plan supone por lo menos dos elementos constitutivos: una idea a
realizar y el conjunto de mecanismos, elementos o medios necesarios para ma-
terializarla. Pero el punto esencial es la elección de un objetivo y la aprehensión
global del desenvolvimiento de la acción. Esta es la *idea rectora» que le confie-
re el sentido. Así, la finalidad domina a la idea de plan ya que la suma de detalles
no constituye un plan. Por el contrario, éste está conformado por los objetivos
sociales que permiten ordenar los detalles.
El plan marca, entonces, la voluntad común de orientar el desarrollo so-
cial en función de un progreso previsto y de una evolución histórica asumida.
Es la compatibilización, en un plazo dado, de los diversos intereses particulares
y un esfuerzo por armonizar los comportamientos en función de un porvenir
trazado. Es por ésto, precisamente, que el plan constituye uno de los elementos
del poder político e impone la necesidad de definir los modos de participación
de la sociedad en su realización.
Tres elementos conforman al plan como acto político: partir de una con-
cepción unitiva de la Nación, considerándola como la primera realidad concre-
ta organizada o a reorganizar; valorar en función de los objetivos nacionales, el
desarrollo particularizado en áreas diversas; suponer -como condición usine
qua non*- que los distintos intereses económicos y sociales, se subordinan efec-
tivamente al poder político en tanto y en cuanto el mismo se encuentre estruc-
turado para ser capar de orientar la acción conforme a los objetivos estableci-
dos.
El plan, no suprime las responsabilidades e iniciativas de personas y gru-
pos participantes en la acción comunitaria sino que las subordina y ordena al
objetivo común. El resultado obtenido en cada momento concreto es la conse-
cuencia tanto de la aplicación de un plan, como del conjunto de acciones no
previstas derivados del libre actuar de individuos y grupos.
Si la utopía cultivó la idea que la felicidad estaba en la cristalización rígi-
da, en la inmovilidad de un esquema absoluto, la práctica se encargó de mos-
trar lo absurdo de tal planteo. Hubo razones para ello: la vida es opuesta a la
utopía. Por el otro extremo, el destino de la sociedad no puede dejarse librado
a la mera suma de decisiones individuales ya que no necesariamente surge de
la «voluntad popular» -fruto del debilitamiento de las sociedades interme-
dias- una guía clara para la conducción de las cuestiones comunes. La masa es
incompatible con la idea de plan; éste es obra de personas. Por lo tanto, no
puede haber planeamiento sin reconstrucción orgánica del cuerpo social. La
integracibn ascendente del individuo a través de cuerpos intermedios -subor-
dinados al bien común- es condición básica de participacibn en su proceso
creativo.

El contenido del planeamiento

El plan se ubica en la articulación del saber con el poder. No se agota ni en

el conocimiento ni en la propuesta. También es la puesta en obra del proyecto.

182
Exige una voluntad y un poder necesarios para el pasaje del pensamiento a la
acción. Comienza por la elección de un objetivo y la visión global del desenvol-
vimiento de la acción. El plan es real -es obvio no elegir más que lo posible-
cuando los fines del planeamiento se distinguen de la utopía. La limitación de
los medios disponibles y el poder finito de la razón humana, forman parte del
planeamiento. Pero su aplicación plantea una disyuntiva: la elección de un ob-
jetivo implica desechar otros también posibles y ésto supone una instancia que
nos aleja del mero plano técnico. «Esa disyuntiva implica la determinación de
los valores humanos; es, por esencia, una filosoffa».26 Dicho en otras palabras,
el tecnicismo del planeamiento se subordina a la ética, rectora de la vidas huma-
na individual y colectiva. Así, el plan está necesariamente vinculado a precisio-
nes filosóficas y de este hecho se derivan los diferentes enfoques u orientaciones
del planeamiento y los correlativos tipos de planes.
El plan no debe ser una fría imposición originada en un organismo anóni-
mo y destinada a regir la vida de una masa amorfa. Es una obra de hombres,
para hombres viviendo en sociedad. Es, dicho sea sin temor de repetirlo, un acto
político. Por eso, si bien sus objetivos aparecen reflejados en términos técnicos
(tasas de crecimiento, localización de actividades, etc.), no debe olvidarse que
tras las grandes orientaciones traducidas en cifras, se observan cosas profundas
que se relacionan con el porvenir de los hombres y responden a su propia forma
de concebir la vida.

Distintos tipos de planes

Existen diversos tipos de planes, según se consideren uno u otro aspecto

involucrado. A efectos de evitar la tradicional confusión imperante en el tema,
es conveniente partir de la siguiente clasificación:
a) Según los medios de implementación previstos,
b) Según el nivel geográfico de concreción.
c) Según el tiempo de duración y
d) Según el enfoque.
Desarrollaremos cada uno de estos grupos.

a) Clasificación de los planes según los medios de

implementación previstos

Conforme este aspecto, tendremos una diferenciación a partir de los me-

dios empleados en la ejecución del plan. Estos medios pueden ir del control
absoluto, hasta una simple indicación del fin deseable, acompañada de una se-
rie de incitaciones más o menos fuertes. Entre ambas, todos los grados interme-
dios son posibles.
En el primer caso se habla de «plan imperativo» y encontramos un modelo
en la antigua planificación rusa; en el segundo, se habla de «plan indicativo» de
la que los planes franceses y españoles constituyen tal vez los ejemplos más sig-
nificativos. Sin embargo, esta clasificación no es tan estricta como puede pare-
cerlo. En Rusia, por ejemplo, algunos sectores escapaban al plan imperativo e

183
igualmente el plan francés y el plan español, comportan acciones consideradas
imperativas en lo que se refiere al Sector Publico.

b) Clasificación de los planes según el nivel de concreción

Conforme este aspecto, tendremos una diferenciación a partir de la escala

de ejecución del plan. Dicha escala puede ser: nacional, provincial, o munici-
pal, variando desde una política para la Nación‘en su conjunto, hasta una loca-
lidad particular. Los niveles intermedios, pueden ser constituídos por subterri-
torios cuya definición depende de los criterios utilizados para la delimitación,
dando lugar a las regiones de planeamiento, a conjuntos comunales, a cuencas
hidrográficas, etcétera.

c) Clasificación de los planes según su tiempo de duración

En relación al tiempo de vigencia de los distintos planes, se habla de corto,

mediano o largo plazo según una graduación que va de uno a dos años, de tres
a cinco y veinte a veinticinco anos. En este campo, debe destacarse que los tres
tipos de planes señalados, no son contradictorios sino más bien etapas de dis-
tinto nivel de concreción en un proceso contínuo que implica, además, diferen-
tes énfasis en las variables involucradas. Al respecto, Friedmannz3 señala que el
plan de corto plazo enfatiza en la elaboración presupuestaria, concretándose en
las medidas de ejecución inmediata. El plan de mediano plazo es el que formula
los objetivos generales para proyectos específicos, mientras que en el plan de
largo plazo cobran más peso los objetivos frente a los medios, por lo que se con-
centra en las variables estructurales yen la exploración de las posibilidades abier-
tas a la acción.

d) Clasificación de los planes según el enfoque

Es tal vez la más interesante clasificación del planeamiento. Según la mis-

ma distinguiremos entre:
a) Planeamiento funcional.
b) Planeamiento físico, territorial o espacial.
c) Planeamiento global.
La sola mención de estas categorías, nos lleva a precisar su alcance y con-
tenido. Para ello y sin entrar en excesivas profundizaciones, cabe partir de la
constatación que el hombre -todo hombre- tiene numerosas necesidades que
se manifiestan desde los primeros momentos de su existencia. Dichas necesida-
des pueden ser clasificadas en tres grandes grupos:
-físicas (beber, comer, alojarse, etcétera)
-intelectuales (leer, escribir, instruirse, etcétera)
-espirituales: (desarrollo de los aspectos estéticos, éticos y religiosos).
La satisfacción de las necesidades es un acto básico de la vida humana. Para
ello, disponemos de los recursos del suelo: fertilidad, flora, fauna, clima, recur-
sos y, en general, la Naturaleza y del propio trabajo, mediante el cual tomamos

184
posesión de los bienes del suelo y lo transformamos en territorio. Ambos aspec-
tos, condicionan la satisfacción de las necesidades humanas a través de las &n-
ciones» que los CIAMzg agruparon en cuatro grandes ramas: habitación, cultu-
ra, trabajo, circulación. Para ello se valen de medios complejos que, a nuestros
propósitos, podemos agrupar en dos órdenes de cuestiones: la actividad y el
equipo o espacio adaptado.
La actividad es el desempeño de las acciones propias e inherentes a cada
función. El equipo o espacio adaptado es el conjunto de los elementos físicos
necesarios, para el mejor cumplimiento de la actividad.
Así, por ejemplo, la necesidad humana de educación se satisface, median-
te el ejercicio de la actividad educativa definida por la transmisión de conoci-
mientos. Para ello se requiere -estrictamente- de un profesor que sepa y ense-
ñe y de alumnos dispuestos a aprender. Sin embargo, para que la actividad se
desarrolle con el máximo de efectividad, necesita un equipo: la escuela, com-
prendiendo por tal un edificio especializado para el desempeño de la actividad.
Por ser físicos, los equipos requieren un sitio y lógicamente se vinculan estre-
chamente con el suelo, ubicándose en parcelas definidas del territorio y en la
cercanía de rutas de comunicación.
En este contexto, llamamos planeamiento funcional al que se especializa
en la toma de decisiones relativas a las actividades, predominando de determi-
nada actividad sectorialmente considerada, indicadores tales como tasas de cre-
cimiento, demandada, oferta, consumo, ahorro, etcétera.
Consecuentemente, al Planeamiento físico, territorial 0 espacial le compe-
te30 específicamente, el sector más o menos amplio de la vida de las personas
que se vincula con el uso del suelo y más concretamente, con la adecuación del
emplazamiento de cada equipo o espacio adaptado (casa, templo, fábrica, ruta)
en relación a los restantes con los que interacciona frecuentemente. Predomi-
nan en él, los aspectos locacionales de la población, de las actividades económi-
cas y de los recursos, así como los desplazamientos y flujos de personas y bienes.
Por último, planeamiento global sería, según este enfoque, la integración
de los aspectos físicos y funcionales.
Queda claro que las clasificaciones detalladas, no implican la exclusividad
de cada enfoque o nivel, sino que hacen referencia al énfasis relativo de cada
uno. En muchos casos el plan es no sólo la combinación de varios de ellos sino
que deben necesariamente, coordinarse para que haya un plan. Con todo, par-
ticularmente en este último grupo, se destaca un definido marco de especializa-
ción profesional capaz de superar una globalidad superficial.

185
 INDICE CAPÍTULO vII

El Planeamiento físico

El Planeamiento físico o territorial es un saber práctico, autónomo, que

como tal debe distinguirse de otras actividades humanas que -por una muchas
veces abusiva utilización del idioma- también se identifican con el término
«planeamiento» 0 uplanificación».
Dicha disciplina tiene actualmente un amplio campo de acción, de modo
que puede convenirse en que designa por su nombre al arte y a la técnica de
organización del territorio en cualquier escala, es decir, al estudio de todas las
formas de localización humana sobre el suelo, comprendiendo desde lo rural
hasta lo mundial, pasando por lo urbano, lo regional y lo nacional. Va de suyo
que en este contexto al Planeamiento físico no le interesa, en cuanto tal, el co-
nocimiento por sí de la localización humana sobre el suelo, objeto de la Geogra-
fía, sino para actuar y producir nuevas síntesis creativas que aseguren una rela-
ción más correcta y eficiente de ambos factores conformantes del territorio. De
modo que, dentro de este amplio punto de vista, la preocupación principal del
Planeamiento físico es el umedio espacial, su naturaleza y sus características, las
fuerzas que le dan forma, los efectos que produce sobre la sociedad, los procesos
de modificación de ese medio y los instrumentos con los cuales puedan orien-
tarse tales procesos para servir a las propuestas comunitariaw.’
En este marco tan amplio, es evidente que el rol del planificador físico no
puede mantenerse invariable. A medida que se amplia la escala de actuación, se
hace menos preciso el objeto de la misma y son mayores los aspectos y puntos
de vista parciales que es preciso tener en cuenta. En realidad, no puede esperarse
que ninguna disciplina en particular esté capacitada para la gran complejidad
de tareas involucradas en la formulación de políticas y estrategias, la programa-
ción de acciones y la conducción de proyectos y medidas específicas y en rela-
ción al territorio. Estas empresas requieren normalmente -como vimos- un
equipo interdisclplinario en cuyo seno los planificadores físicos tendrán que
compartir responsabilidades con otros especialistas. Sin embargo, esa misma
complejidad hace evidente la necesaria presencia de un profesional capacitado
no sólo para coordinar los esfuerzos de especialidades y actores, sino sobre todo,
para proporcionar una visión de conjunto que acomode a cada aspecto en par-

187
ticular en el lugar correspondiente en el contexto integral. Cierto que, como
dice Friedmann, esta tarea generalizadora Kpuede ponerse naturalmente en
manos de un planificador destacado, pero con idéntica razón podría dársele a
un abogado, un economista o un ingeniero. Lo que es importante es la habili-
dad administrativa, el liderazgo y la capacidad política».2 Pero no menos cierto
es que la generalización como experiencia del arquitecto es un producto deriva-
do de su especialización profesional y en ese sentido, reúne condiciones apriorís-
ticas para la coordinación de tareas, ya que no debe dejarse nunca de lado el
valor del Planeamiento físico como disciplina de integración y síntesis y una
vez aceptado esto, es posible establecer la relación que en el mismo deben guar-
dar las especializaciones. Lo cual, por su parte, ha de servir para establecer el rol
y la importancia momentánea de cada especialista, ya que no basta con decir -
con cierta ligereza y superficialidad- que el planeamiento es un trabajo de equi-
po interdisciplinario y de ahí en más, amontonar sin medida ni orden, médicos,
arquitectos, geógrafos, economistas, sociólogos, etcétera. El Planeamiento físi-
co es más que la mera suma de especializaciones y siempre será necesaria la sín-
tesis creadora de una mente capaz de coordinar todos los esfuerzos y llevarlos a
su fin que es el ordenamiento del espacio en todas sus escalas. Se plantea así el
Planeamiento físico como un ejercicio de previsión relativo al uso de la tierra
por el hombre, es decir, la conformación territorial, crecimiento, ordenamiento
y cambios verificados en ciudades, pueblos o áreas, ya sea parcialmente com-
prendidos, o en su totalidad.

Importancia del Planeamiento físico

Dada la importancia esencial del bien sobre el cual ejerce su cometido, la

asimilación del Planeamiento físico, como una simple parte delplaneamiento en
general es antes el resultado de un requisito de clasificación racional que de los
hechos tal y como se han ido dando en la realidad, o al menos de como debie-
ran darse porque Nel territorio... es el más preciado bien de la nacibn...es el úni-
co material continuo, eslabón entre generación y generación en el que se ha
dibujado cada línea de nuestra historia»,3 constituyendo, según lo sefiala Aris-
tóteles uno de los principales elementos del Estado junto a la población y en
cuanto tal, cometido directo de la política. De hecho,. la ocupación del suelo ha
estado siempre ligada a decisiones de trascendencia y vinculada a intereses geo-
gráficos, políticos, militares, económicos, etcétera que explican el por qué de
cada una de las distintas configuraciones espaciales discernibles por países y
regiones. El ordenamiento territorial constituye pues, asunto de singular impor-
tancia, pudiendo afirmarse que los pueblos que lo descuidan comprometen se-
riamente su destino nacional.
De este modo, el Planeamiento físico o territorial, en manera tal vez más
amplia y comprensiva que la Economía, forma parte de la decisión política. Esta
afirmación requiere precisar sus alcances. En cuanto dominio de la vida colecti-
va sobre la geografía, el Planeamiento físico tiene por objeto ula ordenación
territorial de actividades que, en más o menos tiempo, llegan a comprender todo
el territorio nacional».4 De acuerdo con ello se evidencia una doble relación entre

188
Planeamiento físico y política, entendida ésta última como el arte de gobernar,
es decir, en otros términos, de conducir a la sociedad humana a su fin. Hay, en
primer lugar, una autonomía del Planeamiento físico frente a la política, ya que
el comportamiento del hombre, políticamente constituido, en la búsqueda de
un mejor cuadro espacial de vida, es un medio para lograr el fin de la sociedad
que es la unidad, o sea, la paz en la convivencia. De este modo, el objeto propio
del Planeamiento físico no hace sino introducir una variante o modificación
accidental al objeto propio de la política, porque el suelo y su utilización no es
finalidad del perfeccionamiento político, sino sólo un instrumento del mismo,
indispensable si se quiere, pero previo, auxiliar y secundario. El Planeamiento
físico, entonces, autónomo en cuanto a su fin propio, está subordinado a la
política.
Es que hay una relación estrecha entre la resultante física del territorio y el
modo de vida, las costumbres, las ideas, los valores de los hombres que lo forjan
y en él viven. Esto es particularmente exacto en el caso de la ciudad sobre la
cual, hace ya más de dos mil seiscientos anos fue dicho que: «ni las casas ade-
cuadamente techadas, ni las paredes de piedra bien construidas, ni los canales,
ni los astilleros, la conforman en absoluto, sino los hombres capaces de aprove-
char su oportunidad».5 El sentido de cooperación o competencia, la primacía
del espíritu de codicia o de solidaridad, la fe o la negacibn de todo valor espiri-
tual, en suma, son factores decisivos en la configuración territorial y con mayor
razón, del espacio físico esencial de la vida humana, constituido por la ciudad.
De tal modo, el Planeamiento físico es, en el sentido cabal del término,
una obra de arte. «Se trata específicamente de un arte mayor, no referido simple-
mente al espacio geométrico, de construcción de puentes y caminos, de pala-
cios o ciudades. Son espacios sociales materializados sobre el papel. Se trata... de
describir al hombre y al suelo en sus múltiples vinculaciones o interacciones».6
No siempre la actividad, en todas sus manifestaciones profesionales, ha encerra-
do este concepto; precisamente, el conocimiento de las diferentes etapas por las
cuales ha atravesado a través del tiempo, aporta una interesante lección sobre
posibilidades, aspiraciones y realidades del Planeamiento físico.

Evolución profesional del Planeamiento físico

En el desarrollo histórico de esta disciplina, específica y concreta, se han

sucedido etapas que sefialan tanto los problemas por los cuales ha debido atra-
vesar el desempeño profesional, como las crisis más o menos agudas de identi-
dad que la tarea del planificador físico ha experimentado, crisis que en última
instancia son el reflejo de otras acaecidas en la sociedad occidental y de las cua-
les, precisamente por su misma naturaleza, a la que ya hemos hecho referencia
más arriba, el Planeamiento físico es como una caja de resonancia.
Con un afán de ordenamiento académico y sin pretender agotar las posi-
bles excepciones a los tipos planteados, parece factible distinguir por lo menos
tres etapas:
a) Planeamiento físico como *plástica y confort urbanos.»
b) Planeamiento físico como «técnica de reforma social».

189
 c) Planeamiento físico como «proceso», abarcante de una sub-división
metodológica que distingue entre lo que puede llamarse el método utradicio-
nal» y la umodelización del espacio».

a) Planeamiento físico como «plástica y confort urbanos»

Muchos de los enfoques en la concepción del Planeamiento físico surgen

como consecuencia de distintas orientaciones de pensamiento y de acción en
torno a la percepción de lo real. Derivada de una visión parcial y circunscripta a
lo material, esta corriente entendió a la ciudad como un artefacto que se cons-
truye o modifica a voluntad, agregando o cambiando partes como piezas de un
mecanismo. Precisamente esta idea básica que a la postre habría de traducirse
en una preocupación exclusiva por las cuestiones físicas y figurativas, derivada
de la ausencia de un concepto claro y profundo de la esencia cívica de la cues-
tión urbana, allev a un reforzamiento del aspecto técnico puro»j’ del planea-
miento que tendió únicamente y casi sin excepción, a satisfacer las necesidades
físicas de la sociedad -salubridad, estética, confort, transporte, facilitación de
accesos y vinculaciones entre espacios adaptados y seguridad pública- devi-
niendo consecuentemente en acciones aisladas, a pesar de su magnitud física,
pero limitados a acomodar a las nuevas exigencias del nivel de vida burgués, las
inadecuadas estructuras urbanas antiguas, sin comprender la íntima relación
entre forma y ser urbanos.
Es preciso reconocer que se deben a esta corriente los conjuntos de obras
urbanas que dieron su fisonomía actual y aún hoy promueven la admiracibn de
los visitantes a las grandes capitales europeas. Quizá ningún rasgo caracterice
mejor al planeamiento como estética y confort urbanos que su empirismo y su
intención de embellecer y hacer confortable a la ciudad. Producto de ello son
las reglamentaciones edilicias que especifican la altura de los inmuebles, sus
fachadas y ventanas, a fin de configurar una apariencia uniforme y preconcebi-
da. Bajo su impulso se realizan los primeros grandes trabajos urbanísticos en las
ciudades europeas: «los grunds truvuux de Haussmann en París (1853-1869) y de
Anspach en Bruselas (1857-1871), el trazado del Ring de Viena (de 1857), la
ampliación de Barcelona (1859), la de Florencia (1864-1877), las transformacio-
nes y construcciones del Gran Londres, donde entre 1848 y 1865 Joseph Bazal-
getto realiza el nuevo sistema de colectores a lo largo del Támesis, el Victoria y
el Albert Embankment, en tanto que en 1863 se comienza a construir la red ferro-
viaria metropolitana. Son la obra de una nueva clase de proyectistas y funciona-
rios científicos competentes y satisfechos con sus responsabilidades parciales*,7
destinados al lucimiento de un determinado grupo social, aunque «desde el
punto de vista de los cuadros humanos y de las comunidades locales que estos
forman en el interior de la ciudad, los desastres son irremediables.p6
No es que haya habido en todos estos grandes emprendimientos técnicos,
una despreocupación por el desarrollo urbano, es más aún, se debe a ellos sin
duda el haber evitado el riesgo cierto de colapso de las principales capitales in-
dustriales, pero al carecer de un concepto certero y profundo de la índole cívica
de los problemas urbanos, la labor giró más en torno a programas de remodela-
ción y renovación material.
190
 Planeamiento como
plástica y confort
urbanos.
Plano de Nueva Delhi
(India).

Entre nosotros, la inspiración sobre todo francesa, se vivió en Buenos Ai-

res, «espejo de la ciudad luz, medio siglo más tarde: es entonces cuando se abren
la Avenida de Mayo, las diagonales, se ensancharon numerosas calles, se crea
por ley la famosa avenida Norte-Sur (que recién se comenzaría a abrir varias
décadas después), se añaden barrios y más barrios en todas direcciones cuadri-
culando con nuevas calles y manzanas cuanto terreno hay a mano; se hacen
impresionantes rellenos en las riberas del no de la Plata, se construye un puerto
inadecuado y costosísimo, se van abriendo las clásicas plazas... y se embellecen
«a la francesa» los parques y jardines públicos, mientras la edificación urbana
crece en forma asombrosa de década por década decorando el panorama porte-
ño con vetustas paredes medianeras y con techos erizados de chimeneas, canos,
tanques, cables y escaleras marineras, produciendo un caos en el tránsito como
el de Londres, dos veces más poblada y aniquilando el espíritu comunal».8 Pero
sin duda el ejemplo más caracterizado del enfoque de planeamiento concebido
como plástica y confort urbanos lo constituye el «Proyecto orgánico para la
urbanización del Municipio: el Plano regulador y de la forma de la Capital Fede-
ral», obra de la «Comisión de Estética Edilicia», estructura entre 1923-25, duran-
te la gestión municipal del Dr. Carlos Noel.g Este primer plan para la ciudad
capital argentina, proponía la unión de espacios adaptados significantes desde
el punto de vista del patrimonio urbano, mediante la apertura de avenidas,
buscando la obtención de visuales y grandes perspectivas urbanas, el agrupa-
miento de edificios administrativos en focos monumentales y un gran incre-
mento de los espacios verdes públicos con el diseño de una red de parques pla-
zas y jardines.
Comúnmente se trata de este enfoque como de un hecho superado que
sólo respondería a una etapa muy primitiva de la evolución profesional, ya su-

191
perada por los aportes y acontecimientos ulteriores. Se mencionan en este sen-
tido las precisiones urbanísticas de los pensadores griegos y romanos y las pro-
puestas de los arquitectos renacentistas y barrocos. Ya Aristóteles reconocía que
las «viviendas privadas parecen más agradables y más cómodas si están aliena-
das a la moderna (sic) y conforme al sistema de Hipodamo»i” es decir mediante
un trazado ortogonal premeditado. Vitrubio en su célebre De Architectura expre-
saba, refiriéndose a los distintos tipos de obras públicas urbanas que «todas estas
construcciones deben realizarse de manera que la solidez, la utilidad, la salubri-
dad y la belleza se combinen».ll Alberti en su De Re Aedificatoria, Filarete, Fran-
cisco de Giorgio Martini, Miguel Angel, Leonardo Da Vinci, Rafael, Fontana, Phi-
libert de Forme, Mansart, no menos que Enrique IV y los Luises franceses se
mencionan como antecedentes elocuentes de esta orientación. Sin embargo,
responden a ella, recurrentemente, muchas de las propuestas «modernas» -por
lo menos más recientes- que han hecho su agosto entre nosotros, presentadas
como soluciones conceptualmente avanzadas y precursoras de futuro. Así, por
ejemplo, pertenecen a esta orientación tanto los movimientos americanos de la
Ci@ Beautiful y City EfFcimt, para los cuales el Planeamiento físico era «simple-
mente un ejercicio de previsión que permita un desarrollo ordenado y agrada-
ble de una ciudad y sus alrededores en forma racional, con adecuada considera-
ción por la salubridad, amenidad y conveniencia»,ll como también los estudios
de Aldo Rossi. En efecto, si bien sus propuestas de revalorizar la independencia
del hecho físico, partiendo de un contexto donde todo valor está constituido
por la supremacía de lo económico, constituye un planteamiento teóricamente
rico y digno de un análisis pormenorizado que excede nuestro tema, no es me-
nos cierto que, en la práctica, su concepción se resuelve en una cosmovisión
renacentista de la ciudad, jerarquizando al monumento aislado (edificio, plaza,
etcétera) como hecho independiente -y aún deliberadamente agresivc+ sin
relación con la estructura urbana que asume tan sólo el rol de telbn de fondo.
Así, el interés de la acción profesional se centra en la obra individual más que en
la ciudad como un todo. Tanto edificios como espacios públicos dejan de ser
respuestas urbanísticas a necesidades sociales para convertirse en patrones de
efecto agradable en si mismo, es decir, en objetos artísticos, paradbgicamente
combinados, no pocas veces, con un enfoque utilitario a consecuencia de la
necesidad de atender a demandas profesionales específicas y consintiendo, en
suma, en la sustitución del Planeamiento físico por el diseño urbano, actitud
definitiva del planeamiento concebido como phísticu y confort urbanos, corrien-
te para la cual los conjuntos urbanísticos y arquitectónicos son episbdicos: cada
uno se proyecta independientemente, sin relación de unos con otros.

b) Planeamiento fisico como «técnica de reforma social»

Una concepción diferente del cometido y alcances de la disciplina surge

como consecuencia de la necesidad de controlar el crecimiento desmesurado y
en cierto modo cabtico, derivado de la rápida urbanización industrial. Hecho
que da origen al urbanismo preocupado desde sus origenes por la solución de
los problemas sociales involucrados en el desarrollo urbano. La orientacibn ge-

192
neral de este enfoque es racionalista, buscando proveer las condiciones de vida
bptimas para la población.
Sin embargo, el concepto de ti& óptima adquiere distintas connotaciones
según las corrientes y confluencias ideológicas, técnicas, etcétera y el contexto
nacional en que las experiencias se desenvuelven.
La motivación más importante de esta orientación se encuentra en la con-
junción de los aspectos analizados al estudiar el contexto histórico en el cual
surge la idea de planificar y en modo especial, en las consecuencias urbanas de
ellas derivadas que afectaron a todo el mundo, pero en especial a las clases labe-
rales y muy concretamente, al obrero industrial, sujeto a precarias condiciones
de vida, nefastas, tanto moral como biológicamente consideradas. La mal Ila-
mada «revolución industrial» provocó la generalización de la miseria y la apari-
ción de los tugurios. Absorbida por el auge del crecimiento económico y limita-
da por el ejercicio de una libertad irrestricta que dejó a los más débiles sin el
amparo de las antiguas organizaciones sociales, la vivienda obrera fue dejada
totalmente de lado. El pastor Allp~tt~~ dejó el siguiente cuadro de situación: *no
conocemos ninguna descripción de una ciudad alcanzada por la plaga en el si-
glo XV, pero no nos cuesta ningún esfuerzo describir la miseria, la mortandad,
la putrefacción de las masas de casuchas que se extienden en la ciudad de Leeds,
desde la calle de York hasta la de Marsch. Es un lugar oscuro y cruel a un tiro de
piedra de nuestro templo parroquial donde proliferan todas las fiebres. Estas
viviendas parecen pertenecer a propietarios que no se interesan para nada en el

Trazado esquemático del Plano Director de Berkeley

193
 A A L B A N Y

EL PWN MAESTRO SE COMPONE DE ESTE

PLANO Y D E L TEXTO AoIUNTD.
PLAN M A ESTRO DE BERKELEY COMISION DE URBANISMO DE BERKELEY

( Not o: Se ha bor r ado la par t e del dibuj o del pl an que pr es z nt a pr opos i c i ones es qc emát i c as
par a el des ar r ol l o de l as pl ay as al oes t e de l a l ínea AA)

nNAs OE vlvlENoAs Z ON A S COMERCIAlE! E I N DUSTRI A LES

NNSIOAD AESIOENCW N E T A k t r it o Cent r al

~ ,$&z O-75 Per s onas Por Hec t ár ea Dis t r it o de Ser v ic io Comer c ial

71125 Per s onas Por Hec t ir er Cent m de Ti endas de la Poblach

12 5 Pet s onas P o r Hect ha Cent m de Ti endas de Sec t or

200-375 Pemonas P o r Hect ha 0 is hib1 Indus t r ial Es pec ial

lil
f%%&e de Se& y Númer o Dk t r it a Indus t r ial

mlEusPuNllcAs MNAS NEcAEmv As smENAoEclAaNAuoN

0 Ex ist ent es a his t ent a = A v e n i d a d e V í a Libr e

m RoPUc f bs A Pr oPu- - Tr hit o Pr inc ipal

K Kihgaf &Pr ima~ a 18 P u n t o d e obs er v ac i6R - Tr 6nsNu s ax ndaIie

E Pr imar la . . . . . Pas ea Pamr 6ml l - Kamal d a CaUe

J ,Secund&a w -w mm 0 .0 . v ía d a Alt a v el ec idad

H Pmpar $of ia @ Est acWdeVla6eNt aVabdda6

Ejemplo del Plano director

194
bienestar de sus inquilinos. Una manzana tal vez le haya caído por herencia
hace anos a algún caballero de Lancashire, del Devonshire o alguna otra parte.
Otra pertenece a lo mejor, a alguna anciana dama y otra posiblemente a algún
vil prestamista. Entre tanto, las puertas podridas se están cayendo de sus bisa-
gras, el revoque se cae de las paredes, los marcos de las ventanas se encuentran
rellenados con papeles grasientos, o harapos. La humedad y la suciedad se acu-
mulan en los umbrales y una nube de amargura trasciende por todas partes. A
un grupo de casas, que irónicamente lleva el nombre de Barrio de Oro, sólo puede
llegarse a través de unos túneles y pasadizos como sólo se encuentran en las
crujías más sórdidas. Hay patios, donde hace más de medio siglo no llegan ni el
sol ni el aire fresco». Veintisiete años antes, en Francia, ya había sido sefialado
que ~10s alojamientos son generalmente miserables entre los tejedores de Lille:
en los oscuros sótanos de sus cuartos, que se tomarían por cuevas, el aire no se
renueva nunca, es infecto, las paredes están enyesadas con mil basuras».14
Hasta aquí la descripción de una realidad. Las causas motivantes quedan
manifiestas en las citas siguientes: «Pues destruidos en el pasado siglo los anti-
guos gremios de obreros y no habiéndoseles dado en su lugar defensa ninguna,
por haberse apartado las instituciones y leyes públicas de la Religión de nuestros
padres, poco a poco ha sucedido hallarse los obreros entregados, solos e inde-
fensos, por la condición de los tiempos, a la inhumanidad de sus amos y a la
desenfrenada codicia de sus competidores. A aumentar el mal vino la voraz usu-
ra, la cual, aunque más de una vez condenada por sentencia de la Iglesia, sigue
siempre, bajo diversas formas, la misma en su ser, ejercitada por hombres avaros
y codiciosos. Júntase a esto que la producción y el comercio de todas las cosas
están casi del todo en manos de pocos, de tal suerte que unos pocos hombres,
opulentos y riquísimos, han puesto sobre la multitud innumerable de proleta-
rios un yugo que difiere poco del de los esclavos».1s
«Cuando el siglo XIX llegaba a sti término, el nuevo sistema económico y
los nuevos incrementos de la industria en la mayor parte de las naciones hicie-
ron que la sociedad humana apareciera cada vez más claramente dividida en
dos clases: la una, con ser la menos numerosa, gozando de casi todas las venta-
jas que los inventos modernos proporcionan tan abundamente; la otra en cam-
bio, compuesta de ingente muchedumbre de obreros, reducida a angustiosa
miseria, luchando en vano por salir de las estrecheces en que vivía,.
«Era un estado de msas al cual con facilidad se avenían quienes, abundan-
do en riquezas, lo creían producido por leyes económicas necesarias, de ahí que
todo el cuidado para aliviar esas miserias lo encomendaran tan sólo a la caridad
como si la caridad debiera encubrir la violación de la justicia, que los legislado-
res humanos no sólo toleraban, sino aún, a veces, sancionaban,.
«Primeramente salta a la vista que en nuestros tiempos no se acumulan
solamente riquezas, sino también se crean enormes poderes y una supremacía
económica despótica en manos de muy pocos. Muchas veces no son éstos ni
dueños siquiera, sino sólo depositarios y administradores que rigen el capital a
su voluntad y arbitrio».
«Estos potentados son extraordinariamente poderosos, cuando dueños
absolutos del dinero, gobiernan el crédito y lo distribuyen a su gusto; diríase

195
que administran la sangre de la cual vive toda la economía, y de tal modo tienen
en sus manos, por decirlo así, el alma de la vida económica; que nadie podría
respirar contra su voluntad».16
Por tal motivo, el Planeamiento físico encontró su inspiración, sus fuerzas
y adherentes en las corrientes opositoras a la sociedad burguesa. Este hecho
marca de modo indeleble toda su trayectoria, le confiere carácter y al mismo
tiempo es origen de una importante distinción de enfoques que marcará los dos
aspectos que han convivido en esta corriente originaria del Planeamiento físico:
una vertiente utópica, idealista, contestataria, que muchas veces sacrificó las
posibilidades concretas de reforma y mejoras en aras de una sociedad ideal,
perfecta, imaginaria y liberada del orden natural de las cosas, junto a un esfuer-
zo cultural y técnico considerable de captación de la realidad que ha dejado
importantes ejemplos de ejercicio profesional.
Pertenecen a este grupo el movimiento urbanístico generado en los Esta-
dos Unidos de Norteamérica alrededor del «Decreto Modelo de Autorización de
Planeamiento Urbano», del año 1928 y dentro de Europa, las corrientes que
Francoise Choay denominara como modelos wx&uralista~ y «füncionaZista».17
En este enfoque predomina aún la vertiente física básica y la gestión profesional
se traduce en la elaboración del Plano director, Planogeneral o Plano maestro, como
se lo denominó en distintos trabajos, culminación de un proceso de planeamien-
to denominado, en el conjunto de sus secuencias, Plan regulador del crecimiento
urbano. En la práctica corriente, el Plano director se constituyó en una declara-
ción de metas que senalaba la política básica para el desarrollo de una ciudad y
su entorno. Era como la imagen de la ciudad ideal que se deseaba aunque, para
ser razonable, sus proposiciones y normas, expresión de metas y objetivos, de-
bían estar dentro del radio de lo que se creía posible. En síntesis, el Plano direc-
tor era una manifestación de buenas intenciones y presentaba, en sus mejores
realizaciones, dos tipos de relaciones:
1) con respecto a las vinculaciones exteriores de la ciudad;
2) en lo atinente a su trazado interior,
En el primer caso mostraba las líneas generales del crecimiento de la ciu-
dad en su relación con la región: localización de industrias, tamafío de los dis-
tintos núcleos urbanos, trazado de rutas, localización de líneas de infraestructu-
ra, como el tendido de redes de alta tensión y grandes equipamientos, así como
la preservación de áreas de interés natural, paisajístico o histórico.
En el segundo caso, el Plano director proponía la localización de áreas re-
sidenciales, comerciales e industriales, las vinculaciones entre ellas a través de
las principales vías de transporte; la posición de las escuelas, centros comercia-
les y socioculturales, edificios administrativos y públicos, las áreas agrícolas que
rodean a la ciudad, los monumentos históricos a preservar, etc. Asimismo, en
materia vial señalaba: el sistema principal de calles que unía a las distintas zonas
entre sí y con la región; la interrelación entre la estación de ferrocarril y el cen-
tro comercial y administrativo de la ciudad, la terminal de ómnibus y las áreas
industriales, las rutas para el transporte público y los principales senderos para
peatones y carriles para bicicletas.
En algunos casos el Plano director incluía secciones sobre elementos de

196
rasgos figurativos y decisiones de normas que son consecuencia de juicios esté-
ticos, así como también dedicados a las necesidades particulares que podrían
requerir tratamientos adicionales, como por ejemplo, la preservación de distri-
tos históricos o zonas destinadas a actividades especiales.
Respecto a su presentación, el documento del Plano director comprendía
un mapa amplio, a escala grande, del trazado físico general de toda la población
y una monografía escrita que exponía las normas principales y las proposicio-
nes del plan, junto a la declaración de metas de la comunidad, con una descrip-
ción de los papeles sociales y económicos principales y secundarios que la ciu-
dad debía desempeiiar en la región.
La mayor parte de los documentos de planes, incluyeron una revista del
material de fondo referente a población, economía local y regional, situación
geográfica y desarrollo histórico de la comunidad y de su gobierno, en relación
al Planeamiento físico. Incluía también una valoración de las condiciones de la
población al momento de iniciar los estudios, sefialando los problemas y asun-
tos principales. Se analizaban las oportunidades y las necesidades futuras y se
declaraban las suposiciones y los proyectos. Puesto que no puede haber plan sin
rechazar ciertas alternativas y adoptar otras, y dado que la comprensión y ayuda
necesarias para realizarlo, requerían una explicación constante del razonamien-
to expresado en el plan definitivo, las principales alternativas consideradas y
rechazadas por la autoridad política, debían expresarse en el documento del plan.
Finalmente, solía haber secciones separadas destinadas a un análisis general de
los métodos que se habrian de emplear para llevar a cabo los programas y pro-
yectos.
El Plano director no trataba del diseño y sub-división de las distintas áreas
residenciales, comerciales e industriales, tarea que correspondía a los *Planos de
detalle,, según una ya clásica división de tareas y escalas del planeamiento ur-
bano tradicional que encontrara su institucionalización en la Ley sobre Regl-
men del Suelo y Ordenación Urbana española’s bajo la denominación de *Plan
general» y «Planes parciales*.
En su versión más actual, dicho cuerpo legal sistematizaba la estructura
del Plano director urbano en dos grupos de contenidos a los que denomina de
«carácter general» y determinaciones particularizadas», reuniendo los elemen-
tos ya enumerados.
Por su parte, los *planos parciales» tenían como finalidad udesarrollar,
mediante la ordenación detallada... el Plan general» sobre todo en la ((asigna-
ción de usos pormenorizados y delimitación de las zonas en que se divide el
territorio...»; useíialamiento de reservas de terrenos para parques y jardines pú-
blicos, zonas deportivas públicas y de recreo y de expansión...»; uasimismo tam-
bién para centros culturales y docentes públicos y privados,... templos, centros
asistenciales y sanitarios y demás servicio de interés público y social; trazado y
características de las red de comunicaciones . . . . de las galerías y redes de abaste-
cimiento de agua, alcantarillado, energía eléctrica...»; «evaluación económica
de la implantación de los servicios y de la ejecución de las obras de urbaniza-
ción».l’
Uno de los documentos pertenecientes al nivel de detalle, que alcanzó un

197
desarrollo inusitado, al punto casi de desplazar al Plano director, fue el «Regla-
mento de Zonificación». Este era un instrumento regulador específico y detalla-
do que se empleaba para controlar el uso privado de la tierra. Era pormenoriza-
do y sus proposiciones se referían a períodos de tiempo mucho más cortos que
el plazo de larga duración que abarcaba el Plano director. El ejemplo prototípico
de este enfoque en la Argentina lo constituye, por la importancia objetiva y ejem-
plar del área involucrada, el Plan regulador de la ciudad de Buenos Aires del aiio
1962. Sus principales proposiciones abarcaron los dos tipos de relaciones más
arriba senalados:

a) A escala metropolitana:
l la recomendación de un partido de desconcentración funcional y física

del aglomerado sobre la base de potenciar un sistema integrado de centros exis-

tentes en su masa, propiciándolos como focos alternativos a nivel zonal;
l la modificación de la organización radioconcéntrica tipo *mancha de

aceite» del conurbano y su transformación, privilegiando ejes de organización

espacial noroeste-sudeste;
l la materialización de organismos y entes de coordinación de los distintos

niveles y sectores públicos y privados intervinientes en el gobierno y adminis-

tración del área.

b) A escala urbana la propuesta fue mucho más detallada en análisis y pro-

posiciones las que, en general, reconocen como común denominador una siste-
matización y racionalización de las tendencias históricas registradas por la con-
figuración espacial de la ciudad:
l establecimiento de una trama coherente de servicios, áreas productivas y

espacios verdes y recreativos;

l definición de una red de circulaciones a tres niveles, incluyendo la im-

plantación de autopistas urbanas;

l ampliación del trazado de vías subterráneas como alternativa a la inter-

conexión de las áreas consolidadas;

l localización de espacios adaptados para los grandes equipamientos re-

gionales vinculados a la condición de capitalidad de Buenos Aires, tales como:

aeropuertos, puertos, mercados, mataderos, ciudad universitaria, etcétera;
l ganancia de tierras al Río de la Plata como forma de ampliar la oferta del

área central con destino a recreación y otros usos concomitantes.

El Plano director conformó un documento acabado en sí mismo, mostran-
do una estructura urbana zonificada en áreas estancas, con un gran núcleo so-
cio-cultural y comercial centralizado, además de otros menores en cada zona.
Era, en expresión de Gabriel Alomar: «la concepción de la ciudad del futuro.. . de
una ciudad que además de ser buena, hermosa, útil, fuese realizable dentro de
un plazo fijo y limitado, en una forma prevista, calculada, económica».lg
Tal orientación fue -como ya dijimos- común a los modelos ~culturista~
y «racionalistaN en sus dos vertientes: «progresista» y «orgánica* y el Plan de
Londres de Forshaw y Albercrombie constituye, tal vez, su ejemplo más acaba-
do. Este, propuso en su estructuración general, un ordenamiento radiocéntrico

198
en zonas que partiendo del núcleo histórico de la City, disminuían paulatina-
mente sus densidades de población, hasta rodear a la aglomeración urbana de
una franja verde que debía separarla de otros centros y conformar un límite
preciso a su expansión. Era así, un esquema cerrado y con escasa flexibilidad
como quedó evidenciado al fracasar la hipótesis de la estabilización en el núme-
ro de habitantes. La estructura espacial metropolitana no evolucionó conforme
al proyecto radiocéntrico previsto, sino en forma de expansiones lineales a lo
largo de las rutas de transporte.
La nueva concepción del Planeamiento físico como “proceso» surge, pre-
cisamente, como intento de flexibilizar las propuestas del Plano director, si bien
no se limita, como veremos, solamente a eso.

c) Planeamiento físico como «proceso»

Derivado del «fracaso» de los planes tradicionales, el Planeamiento físico

se hace menos uproyectual~ y más genérico. En este camino, pierde gran parte
de su valor como generador de espacios construíbles para adquirir un rol de
gestión territorial donde lo importante no es ya la resultante espacial sino el
manejo de los mecanismos y procesos decisorios de las fuerzas interactuantes
en la conformación del territorio.
El cambio de visión implicado en esta orientación comienza a consolidar-
se, sobre todo, en los Estados Unidos de Norte América en la década que siguió
a la gran depresión económica de 1930. La atención especial y el empefio pues-
to en los problemas sociales y económicos en ese período, prontamente se refle-
jaron en el trabajo de los planificadores físicos profesionales y condujeron di-
rectamente a desacuerdos y desorientación con respecto a la esfera del Plano
director.
La opinión de que el sujeto básico del plan debía limitarse a los aspectos
principales del desarrollo físico a que se enfrentaban las ciudades, fue objetada
por muchos profesionales jóvenes que abrazaron la profesión en esa década y
fue recusada por las actividades y las publicaciones de la National Resources
Planning Board, que se ocupaba en los recursos nacionales y regionales, en los
problemas sociales y económicos de desarrollo y en las cuestiones que tenían
que ver con el desarrollo y mejoramiento de las ciudades del país. El tema prin-
cipal de las críticas a la concepción subyacente en el Plano director, como orien-
tación general de planeamiento, puede expresarse así: para proyectar lógicamen-
te el futuro desarrollo físico de una ciudad, es necesario hacer también planes
para los aspectos financieros, sociales y económicos afectados por él y que, a su
vez, limitan y controlan el desarrollo físico de la ciudad. Dicho en términos
generales, este argumento afirma que, puesto que en la comunidad urbana todo
se relaciona con todo, es ilógico tratar la formulación de un plan para un solo
aspecto de lo urbano.
El efecto de este punto de vista sobre el ejercicio de la profesión de plani-
ficador físico, llegó a su apogeo durante el período que siguió inmediatamente
a la Segunda Guerra Mundial, cuando se estaban organizando por primera vez
programas de planeamiento urbano a gran escala en todos los Estados Unidos

199
de Norte América. Muchos científicos sociales interesados en los problemas ur-
banos, se unieron a estos equipos y participaron activamente en los debates
internos de las oficinas que surgieron de la necesidad de trasladar la idea teórica
del plan físico general a la realidad práctica para resolver los problemas obvios
y apremiantes. La tesis sostenida por estos nuevos grupos profesionales era de
que la existencia misma de un Plano director era perjudicial. Defendieron el con-
cepto de un planeamiento como proceso continuo y flexible, ejercido por una
administración central y un grupo de planificadores profesionales entre los cua-
les los economistas y sociólogos tenían la supremacía, sin limitación alguna
tocante al sujeto básico y sin la necesidad de producir lo que consideraban instru-
mento de inhibición y desviación de un plan o serie de planes ecubados en si
mismos,.
De este modo, el nuevo enfoque parte de una concepción diferente que
hace del aspecto físico y de diseno, sólo una parte-y no necesariamente la más
importante de un conjunto de factores sociales, administrativos, económicos
y políticos. Vale decir que, en su íntima esencia el planeamiento como proceso
es un intento de comprensión de la ciudad como sistema complejo, aceptando
que su estudio implica, ineludiblemente, un análisis multidisciplinario en el
cual, los diferentes especialistas, enfocando la realidad desde la óptica específica
de sus campos profesionales, pueden sugerir énfasis distintos en la valoración
de los mismos hechos.
En tal sentido, se propone no tanto diseíiar una imagen ideal ni mucho
menos imponerla, sino estudiar y actuar sobre los mecanismos incidentes en el
proceso de desarrollo socio-económico y sus consecuencias territoriales. El ob-
jeto planificable en este caso es el proceso en sí: la dinámica socio-económica y
el acento se desplaza desde la Geografía hacia la Sicología y la Teoría de las de-
cisiones. Sus etapas pueden enumerarse del modo siguiente:
a) Comprender las formas de actuación de las fuerzas incidentes en el pro-
ceso de urbanización;
b) Ante una meta concreta, definir el espacio de maniobra disponible;
c) Establecer los cursos de acción alternativos, sefialando las consecuen-
cias deseadas y no deseadas de cada uno de ellos.
Esta orientación del planeamiento queda sellalada claramente por Wed-
wood-Oppenheim cuando escribe: «nuestra forma de encarar la situación con-
siste en desechar la formulación del plan y concentramos en los problemas
corrientes y en la acción que es posible ejercitar aquí y ahora. Consideramos
que al planeamiento no le incumbe describir el futuro -sobre el cual existe solo
un control limitado- sino proporcionar una causa firme para aquella acción
sobre la cual se tenga ahora poder para tomarla. Al planeamiento no le compete
tanto producir un plan como conseguir una mejor comprensión de los proble-
mas que debemos enfrentar ahora y en el futuro, a fin de que podamos tomar
ya, las mejores decisiones».20
En su concreción espacial -porque en definitiva, el planeamiento, en
cuanto físico, tiene también una dimensión territorial- presenta las lineas de
crecimiento y utilización del suelo, según grandes opciones alternativas, unidas
con una programacibn en el tiempo, de disefio de áreas particularizadas, revisa-

200
bles según la evolución del proceso, constltuy&idosf&sí en <pura operatividad
a medida que los hechos fehacientes con que sea aceptado, tolerado o rechaza-
do por los destinatarios, vayan imponiendo en él los oportunos cambios de
rumbo, modificaciones, ajustes», es decir, alo contrario del plan al que los arqui-
tectos estuvimos acostumbrados, y que más que un plan era una imagen ideal
de como quisiéramos ver el territorio al termino de su vigencia, a sabiendas de
que ésta no se iba a produclrB.21
Su ejemplo tal vez más conocido en la Argentina, a partir de haber inspira-
do al *Esquema Director Ano 2000~ del Area metropolitana bonaerense,” es el
*Esquema Director de Acondicionamiento y de Urbanismo de Paris*,w que se-
gún los objetivos fijados por el aCódigo de Urbanismo* francés” tiene como
cometido básico proponer *las orientaciones fundamentales de acondlclona-
miento» del territorio, en modo particular, 40 que concierne a la extensión de
las aglomeraciones+, a fin de asegurar das relaciones entre esas aglomeraciones
y las reglones vecinas y el equilibrio que conviene preservar entre la extensión
urbana, el ejercicio de las actividades agricolas, la existencia de explotaciones
agrícolas especializadas, la conservación de macizos de bosques y de sitios par-
ticularesu. El Esquema director determina *en particular, el destino general de
los suelos, la traza de los grandes equipamientos de infraestructura..., la organl-
zación general de los transportes, la localización de los servicios y actividades
más importantes, así como las zonas preferenciales de extensibn y renovaci6n*.24
Es evidente la mayor flexibilidad de este enfoque del planeamiento lo que
ha hecho más realistas sus propuestas, quitándole su costado utbplco de progra-
mas de reformas sociales, pero no ha escapado a la consideración de los analls-
tas que esa menor rigidez puede esconder muchas veces el reconocimiento del
fracaso de la idea misma de planificar. Esta objeción de fondo ha llevado a esta-
blecer que: aparece injusto senalar, al Planeamiento físico tradicional por *ha-
ber configurado los planes de ordenación como fotografías anticipadas de la
futura ciudad. Planificar es eso, precisamente. Todo plan consiste por esencia en
anticipar el futuro y conformarlo en el sentido que se considera más adecuado.
La oposición entre planes rígidos y planes flexibles es rigurosamente falsa. Ad-
mitida la utilidad de la técnica planificadora, es decir, la voluntad de reducir al
azar y a la coyuntura y de conformar el futuro, sólo puede hablarse con prople-
dad de buenos y malos planes. Es aquí sin duda de ninguna clase, donde se lo-
calizan los fallos del sistema».2s
En este sentido y en la medida de la necesaria concreción física de objeti-
vos, es ineludible para el planeamiento como proceso delinear y proponer un
futuro urbano y al hacerlo, limita -inexorablemente- su propia flexibilidad,
por más que dicho futuro no se plantee de una manera determinística, al estilo
de la NCiudad Jardín» de Howard o la *Ciudad Industrial, de Tony Gamler, sino
probabilística como la propuesta de *Trama direccional, de Colin Buchanan para
el estudio de la región de Portsmouth - Southampton. Caso contrario el proceso
de elaboración queda inconcluso -y no es poco frecuente que eso ocurra -
enfatizando en forma desmedida en la investigación y el diagnóstico de la situa-
ción actual lo que ha llevado a un nuevo tipo de deformación profesional: la
investigación socio-económica como un fin en sí mismo olvidando que en de-

201
finitiva el planeamiento cobra sentido si se orienta a la acción y en cuanto tal,
vale más en él la síntesis que el análisis.
Como resumen de lo expuesto, puede destacarse que la diferencia sustan-
cial de ambos enfoques de planeamiento viene dada por tres aspectos, no nece-
sariamente vinculados entre sí, a saber:
a) Una cuestión técnica, según la cual, el planeamiento como proceso in-
corporaría sobre el planeamiento como técnica de reforma social, un amplio
bagaje de técnicas de análisis y programación aportadas por diversas disciplinas
estudiosas del fenómeno urbano, confiriéndole así, un carácter más «científi-
co», integral y objetivo;
b) Una cuestión de realismo político, según la cual el planeamiento como
proceso, surgido como variante de la actividad profesional luego de la reflexión
sobre el fracaso de tantos planes directores que han permanecido poco más que
como hermosas publicaciones, sin incidencia en la realidad que pretendían or-
denar, plantea una mayor flexibilidad en sus propuestas, permitiendo incorpo-
rar al proceso de planeamiento los cambios introducidos por la dinámica social
no manejada (ni manejable), por el plan;
c) Una cuestión ideológica, basada en el convencimiento de que los aspec-
tos físicos del planeamiento -si bien preocupantes y urgentes- son en reali-
dad secundarios y dependientes de las condiciones económicas de producción,
distribución y consumo.
En su versión moderada, esta posición enfatiza en la importancia del cam-
bio o mejoramiento de las condiciones generales de vida, mientras que en sus
manifestaciones extremas desdeña toda propuesta de ordenamiento físico por
innecesaria, al considerar que la dimensión territorial es resultado directo de la
aplicación de programas de desarrollo económico.

Principales corrientes dentro del Planeamiento físico como proceso

La primera versión del planeamiento como proceso puede fijarse con el

trabajo de Edward Banfield, publicado en el año 1955, en colaboración con
Martin Meyerson, en el cual propone un esquema conceptual relacionando pla-
neamiento, política e interés público, que utilizó para evaluar los planes de cons-
trucción de viviendas en la ciudad de Chicago.26
Concretamente, Banfield no se interesa tanto por definir al planeamiento
cuanto por señalar lo que a su juicio deberían ser los pasos de un proceso gene-
ral de las decisiones. En su opinión, la única razón para preferir el plan a la ac-
ción no planificada, es la sospecha de que el primero se supone más racional,
partiendo de una hipótesis explícita de que la racionalidad es más eficiente en
alcanzar ciertos fines deseables, que el comportamiento al azar, aunque reco-
nozca, también, la posibilidad de lo contrario.
Según Banfield el «planeamiento racional» está constituido por una secuen-
cia de requisitos, a saber:
a) análisis de la situación: el planificador debe saber qué puede hacer, es
decir, conocer su «área de oportunidades » . Inversamente, debe apreciar el con-
junto de acciones que «no puede hacer» o dicho en otras palabras, cuáles son las

202
«condiciones limitantes de la situación» en la cual le toca actuar;
b) simplificación y elaboración de los fines: el planificador debe cono-
cer todas sus metas y las de la organización, repartición o comunidad para la
cual está trabajando. Más aún, debe saber la importancia relativa de cada una de
estas metas en cuanto a prelaciones significativas. Debe analizar los elementos
conformantes de cada meta y apreciar cuáles de ellos deben buscarse activamente
o se logran sólo con un costo adicional despreciable;
c) diseño de cursos de acción: el planificador debe reunir todos los cami-
nos posibles que no están excluidos por las condiciones limitantes, de modo tal
que se logren los fines y las metas más valiosas. Deberá especificar todas las con-
secuencias implícitas en cada curso de acción como así también el nivel de ge-
neralidad de las mismas;
d) evaluación comparativa de consecuencias: el planificador debe co-
nocer todos los resultados subsiguientes a todos los cursos de acción posibles
que pueda emprender. Deberá saber cuáles de estas consecuencias serán venta-
josas y cuáles no deseadas y si es posible, deberá analizarlas en función de bene-
ficios o costos cuantificables:
e) elección de un curso de acción: el planificador elige el curso de acción
alternativo que estima mejor, considerando las consecuencias esperadas en tér-
minos de sus fines más valiosos.
Está claro (o debería estarlo, al menos) que el planeamiento según este
esquema no se ha hecho nunca y es probable que no se conseguirá hacerlo ja-
más con seres humanos tales como hasta ahora los conocemos. Ninguna perso-
na puede concebir todos los cursos de acción posibles que pudiera emprender,
nadie es capaz de conocer y analizar todos los aspectos de todas las metas posi-
bles, pertenecientes a su situación de planeamiento y ciertamente, no ha naci-
do aún el que sea capaz de conocer. la índole exacta de todas las consecuencias
derivadas de todos los actos posibles que pueda emprender. De tal forma, nin-
gún ser humano es capaz de planificar «racionalmente» según el modelo de
Banfield. El mismo destaca este hecho, pero señala que la importancia de cono-
cer un estándar imposible, alienta a intentar acercarse a él con cierta intensidad.
La concepción misma del plan en Meyerson y Banfield es muy rigurosa. Depen-
de del concepto de «curso de acción» que a su vez se define como una asecuen-
cia de actos anticipados, concebidos como unidad de acción»26 de modo tal que
las acciones se relacionen mutuamente como medios para lograr fines. Enton-
ces, un plan es un ucurso de acción» que cumple tres requisitos: se puede llevar
a cabo; se puede esperar que conduzca a la obtención de los fines buscados; al-
guien (individuo, empresa, Estado) intenta llevarlo a cabo.
Si no se verifica alguno de estos aspectos, el «curso de acción» no sería un
plan, sino un «esquema utópico».
La segunda línea importante de acción en el campo del planeamiento como
proceso corresponde a la aplicación del análisis de sistemas a la realidad territo-
rial y particularmente urbana. El punto de partida de este enfoque, que por su
difusión en todo el mundo profesional mereció la denominación específica de
«nuevo planeamiento, o «nuevo urbanismo» según los países, se desarrolló a
partir de 1965 y debe buscarse en otra visión de lo urbano y de su significado.

203
Esta visión es la de un sistema complejo, conformado por múltiples componen-
tes que interactúan entre sí constantemente, haciendo obsoleta una observa-
ción estática de su realidad. Así, a la atención prestada a los equipamientos y
usos de la tierra, la suplantará una prioritaria preocupación por los flujos o
movimientos de cargas, personas o comunicaciones, registrados entre los indi-
viduos y grupos sociales. nEste cambio de perspectiva -como seiiala Gabriel
Dupuy- es sumamente importante, pues, independientemente de otras carac-
terísticas del nuevo planeamiento, se opone totalmente al modelo tradicional.
Si la ciudad es un sistema (o debe ser vista como tal) es evidente que un plan, un
mapa, no puede explicarlak27
Desde este punto de partida, las tradicionales herramientas de trabajo de
los planificadores físicos, por lo general derivadas de la Geografía y de la Arqui-
tectura, pierden todo sentido y se hace necesario crear otras nuevas técnicas
capaces de captar el fenómeno altamente complicado que es el hábitat huma-
no. Dichas técnicas se sintetizan, fundamentalmente, en el empleo del análisis
matemático y el uso de los ordenadores electrónicos que permiten desarrollar
modelos de relativa complejidad al hacer posible la manipulación de numero-
sos datos y variables que la mente humana no puede abarcar ni aún consideran-
do el trabajo en equipo. La utilización de la computadora favorece, entonces, la
formulación de simulaciones algebraicas de esa realidad social compleja que es
la ciudad moderna, en particular en su versión metropolitana, donde interac-
túan agentes decisorios diversos, cada uno persiguiendo sus propios objetivos,
no necesariamente compatibles con los de los demás. Esos modelos crean una
doble ilusión: por un lado parecen reproducir en su propia complejidad mate-
mática la complejidad social de toda comunidad humana; por otra parte, en su
pretendida visualización técnicamente objetiva y mecánica de la realidad, pre-
tenden reemplazara la *precaria* objetividad humana, por decisiones racional-
mente imparciales basadas en una apreciación tecnológica del hombre y de la
sociedad, haciendo posible el esquema decisional de Banfield para el que «sólo
fallaba» la naturaleza humana.
Los ejemplos más difundidos de este enfoque son los presentados por J.
Brian Mc Loughlin28 y Britton Harris2y para quien el planeamiento «intenta dis-
currir políticas que puedan influir el desarrollo en las decisiones deseadas, por
unos medios y a un coste que sean aceptables para la comunidad vista en su
conjunto». De acuerdo con ello, su concepción del proceso de planeamiento
engloba los siguientes pasos importantes:
a) proyección del probable desarrollo futuro,
b) detección de rasgos discutibles o indeseables de ese desarrollo,
c) identificación de direcciones y posibilidades alternativas y deseables de
ese mismo desarrollo,
d) diseño de planes que presenten diversas combinaciones de políticas y
acción,
e) valorar dichos planes en cuanto a su efectividad, viabilidad y coste,
f) elegir o ayudar a elegir, entre alternativas de conjuntos de políticas e
iniciar posteriores mejoras.
El planeamiento renuncia así, a disefiar una síntesis posible y a plantear las

204
líneas de acción conducentes a su logro, transformándose en un intento de ac-
tuación calculada racionalmente para lograr un fin parcial, integrable en el gran
conjunto no controlado, ni controlable, de los procesos sociales básicos. Su
énfasis se desplaza totalmente de las propuestas del planeamiento como técnica
de reforma social, para concentrarse en la descripción y análisis de los medios
disponibles para lograr un fin, de modo tal que la misma racionalidad básica e
inherente a la esencia del planeamiento, se emplea restringiendo sensiblemente
su alcance, como sinónimo de *eficiencia».
Ambas orientaciones básicas del planeamiento como proceso, lejos de
oponerse se complementan entre sí, representando en último análisis estadios
distintos -anterior en un caso, posterior en el otro- al empleo y difusión de
los ordenadores electrónicos. En efecto, en cuanto que profesión identificable,
el Planeamiento físico ha generado un conjunto de procedimientos operacio-
nales, herramientas de acción, con las cuales se han desenvuelto los planifica-
dores físicos. Se trata, vistas en conjunto coherentes, de metodologías concretas
que pueden agruparse en dos grandes familias. Siguiendo a Krueckeberg y Sil-
vers30 ambas pueden denominarse como los modelos de *requerimiento pla-
neados» y de «simulación de mercados».
El primer grupo reúne los métodos más antiguos, conformados con ante-
rioridad a la irrupción de las computadoras y su formulación más ordenada y
exhaustiva correspondió a J. Stuart Chapin31 quien la desarrolló en 1956.
El segundo grupo deriva directamente de la computación y se traduce por
lo general en modelos de simulación susceptibles de ser aplicados, solamente
mediante el empleo de ordenadores electrónicos. El arquetipo es el modelo de-
sarrollado por Ira Lowry a principios de la década del 60 para la Corporación
Rand, trabajando con la Asociación de Planeamiento Regional de Pittsburgh.32
Es evidente que tanto uno como otro enfoque se basan en el estudio y
pronóstico del comportamiento de las actividades, en sus dos grandes grupos de
básicas y de servicios, la poblacibn, los puestos de empleo y los transportes, si
bien Chapin deja una mayor libertad para el juicio lógico del profesional, mien-
tras que en el modelo de Lowry define un encuadre altamente condicionado y
condicionante. Este hecho hace que con el primero sea factible el manejo de
problemas no rutinarios, mientras que la modelística urbana, en general, al
depender menos de la subjetividad personal del planificador, tiende a ser más
rutinaria, pero a la vez más reproducible y veriflcable. Con todo, la mayor dife-
rencia entre ambos procedimientos viene dada por los valores implícitos en cada
uno de ellos ya que las técnicas de planeamiento, por más que se formulen y
presenten como opciones objetiva y asépticamente manejables, responden en
su base a distintas formas de interpretar la realidad del hombre y del territorio.
En efecto, las metodologías tradicionales anteriores a la computación se
presentaban como caminos lógicos, adaptables a una amplia gama de cuestio-
nes y niveles de gestión, susceptibles de ser aplicados tanto a la resolución de las
más simples situaciones locales, cuanto a los complejos problemas metropolita-
nos. En tal sentido se pronunciaban por la descentralización de funciones y res-
ponsabilidades y por acercar las decisiones lo más cerca posible a los ciudadanos
como forma de reducir la magnitud de los problemas. Eran opuestas, por consi-

205
guiente, a los enfoques globalizantes y a los procedimientos que, como ciertos
modelos matemáticos de pretensiones integrales y la teoría de los juegos, tien-
den, por su misma naturaleza, a fijar la toma de decisiones en niveles cada vez
más exclusivos y centralizados.
No es que la tecnica por sí condicione con rigidez determinística a uno u
otro resultado, pero precisamente, los distintos métodos valen según las previas
condiciones para las cuales fueron pensados y pierden su sentido y efectividad
fuera de contexto. Un ejemplo claro lo constituye la ateoría de los juegos* en
cuyo desarrollo no interesa tanto la comprensión de los factores y variables in-
volucrados en el problema que se enfrenta, con el propósito de encontrarle so-
lución, sino enfatizar en la complejidad casi insoluble de dicho problema para
la mayoría de los participantes y como consecuencia de ello, inducir en estos la
convicción -0 al menos el vago sentimiento de la necesidad de delegar la
toma de decisiones al «experto», cualquiera sea el tema tratado.
Este es un ejemplo típico de manipulación de las decisiones a través de
una técnica; en este caso, la complejidad del procedimiento, por sí sola, puede
inducir y de hecho conduce a acrecentar la distinción entre quienes poseen su
dominio y aquéllos que solamente lo sufren. El mecanismo de razonamiento es
simple: una realidad complicada requiere de un procedimiento también com-
plicado para su manejo; un procedimiento complicado exige, a su vez, al uespe-
cialista» en conducir procedimientos complicados que como tal, indique a to-
dos el camino de la salvación. En la original concepción de los modelos subyace
la pretensión casi mágica de abarcar en una síntesis de resolución mecánica, la
enorme complejidad de las relaciones hombre-suelo, sobre todo en las gran-
des áreas metropolitanas y ciudades conurbadas por el proceso de urbanización
originando, en palabras de Juan M. Carbalo Fernández, «un arte de someter,
métodos estratégicos de dominio, poseídos por tecnócratas y programadores de
la socio-economía, expertos en el arte de la Modelo-Ficciónm.33
Sin embargo, las expectativas creadas en torno a las posibilidades integra-
les de la modelística fueron pronto reemplazadas por la constatación de la im-
posibilidad de reflejar en una simple fórmula matemática la rica complejidad de
la vida. Desde la euforia esperanzada de Mc Loughlin que señalaba su convic-
ción de que se estaba «ganando la batalla para lograr una toma de conciencia de
los enormes problemas humanos de conducta locacionalm a través de describir
al «sistema espacial» en «términos matemáticos» que en su simplicidad uofre-
cen una esperanza para su descripción y estudio», se pasa, como ser’iala Gabriel
Dupuy, al reconocimiento del fracaso de esta técnica. Es que, o los modelos
permanecen simples y son operables en aplicación acotada auna pequelia parte
de la realidad, o si por el contrario pretenden abarcar en su constitución una
amplia gama de aspectos de las mismas, se toman tan complejos que resultan
inoperables y su valor es de mero acercamiento conceptual.
Así, la modelización urbana se queda al nivel de los medios. Si no está
supervisada desde arriba por la prudencia política tiende a considerar al indivi-
duo humano y sus grupos sociales como simples objetos, dentro de una realidad
complicada, siendo que son, respectivamente, persona y escuelas de personali-
zación y libertad. El tema de por sí merece un tratamiento particularizado que

206
excede los límites de este trabajo. Quede tan solo a modo de conclusión la idea
central de que modelística matemática y sociedad humana no pertenecen al
mismo orden: la tecnificación de las decisiones es un fenómeno esencialmente
colectivizante, la libertad se cimenta en un proceso de personalización. El bien
común se encuentra aI nivel de los fines, porque todo ser busca su plenitud; en
cuanto medio, la computación de las relaciones sociales no es más que la servi-
dora de la comunidad. Cada persona, cada grupo intermedio sigue -o debería
seguir siendo- su dueño. Esto no implica desconocer la utilidad de los ordena-
dores -cada vez más complejos y eficientes- en el proceso de Planeamiento
físico, pero si ubicarlos en su exacta medida y situación, precisamente, aquella
en la cual alcanzan su mayor eficacia y justifican con acertada convicción su
verdadera importancia.

207
 INDICE CAPÍTULO vII1

El Planeamiento físico: los modelos

El haber dividido a la evolución profesional en tres grupos o periodos his-

tóricos no implica afirmar la separación cronológica neta ni tampoco distincio-
nes absolutas entre ellos, cual si el énfasis se desplazara totalmente de uno a otro
enfoque, con abandono completo de las proposiciones anteriores. Como en toda
actividad humana, en el Planeamiento físico se muestran los claroscuros pro-
pios de la condición del hombre sobre la tierra. Ello se refleja en la convivencia
simultánea de orientaciones opuestas, que lleva a la polémica y discusión tanto
a nivel academice como profesional, una de las caracteristicas actuales de la
disciplina. En el informe, preparado en setiembre de 1983, por la Oficina Muni-
cipal del Plan del Ayuntamiento de Madrid, ponencia al «Seminario Innovacio-
nes Culturales y Metodológicas en los Planes Generales, se hace referencia, como
caracteristica relevante del momento profesional, a uuna polemica... en doble
frente: por una parte ante la tecnocracia rutinaria que no ve el plan más allá de
la burocrática formulación legal y, por otra, ante quienes niegan la virtualidad a
todo Plan General y proponen, alternativamente, la intervención urbanística
reducida al proyecto de arquitectura». l
Igualmente, la dualidad apuntada queda evidenciada en la recurrencia
sucesiva de enfoques que, aparentemente superados, retornan con un vigor y
un empuje del cual no se los creía capaces. En pleno desarrollo del planeamien-
to como proceso, la más «actual» propuesta de las uciudades del futuro», vuelve
a retornar, en su forma más extrema de utopía urbanística, la versión progresista
de los anos treinta.
Asimismo, el planeamiento como proceso es objeto de cada vez más nume-
rosas y serias críticas que no hacen sino revalorizar los aspectos positivos que sin
duda encerraba el enfoque de técnica de reforma social depurado de sus aristas
más polémicas y contradictorias. La falta de operatividad demostrada por la
modelística matemática urbana desarrollada durante la década de los sesenta,
cuyas expectativas de una visión científica y absoluta, tanto de los problemas
urbanos, como de sus soluciones indiscutibles, dio paso a un creciente escepti-
cismo y politización del Planeamiento físico, tan inconducente como el paradig-
ma cibemético que venía a reemplazar, contribuyeron a ello. De esta estéril con-

209
troversia surge una revalorización de cierto ordenamiento global entendido como
marco regulador de actuaciones espeáficas. Por lo general, se reconoce ahora que,
independientemente del valor de los argumentos respecto a la posibilidad técni-
ca y la aceptabilidad política de un plan verdaderamente integral que prepare
una dependencia central unificada e interdisciplinaria -plan que tratará direc-
tamente de relaciones sociales y económicas sectoriales- será siempre necesario
un plan general enfocado sobre el desarrollo o el ordenamiento físico, del mismo
modo como el presupuesto y el programa fiscal se enfocan sobre el tema de los
recursos financieros. En el citado informe español se expresa esta posición: «si
una «novedad» caracteriza a los Planes generales que se están redactando hoy en
España, es centrar su preocupación, o considerar su objeto específico, el cuerpo
físico de la ciudad».’ La característica de estos planes generales, por contraposi-
ción a los históricos, viene dada por el requisito de flexibilidad, que les permita
incorporar no sólo el conjunto concertado de situaciones particulares, sobre el
ámbito urbano, sino también los acontecimientos imprevisibles al momento de
su formulación y que, obviamente, pueden generarse. Esta actitud se expresa,
como veremos en el capítulo siguiente, en la formulación del Esquema director,
versión actualizada del plan físico que, en definitiva, constituye una propuesta
general de ordenamiento, optada entre alternativas posibles, aunque deja de lado
la proposición de un modelo deseado, para constituir la imagen espacial de un
planeamiento de tendencia que acepta como inevitable, los crecimientos subur-
banos impuestos por el desarrollo de ciertas variables económicas.
Además, en las diversas propuestas individuales se entremezclan, en pro-
porciones variables, la realidad y la utopía, las soluciones técnicas accesibles y
las expresiones de deseos más o menos voluntaristas, junto a anticipos de pun-
tos de vista u orientaciones que, desapercibidos para la época de su proposición,
constituyeron las bases «redescubiertas, de desarrollos ulteriores.
Por todos estos motivos la clasificación que hemos efectuado sería inexac-
ta si no la completáramos con la visión histórica del desenvolvimiento de la
profesión a través de los ejemplos más característicos de ideas y posiciones. Esta
deontología elemental, completa o debe completar el mero conocimiento ra-
cional, con su afán clasificatorio y simplificante de una realidad que -por ser
parte de la vida- escapa al simplismo deslumbrante de los esquemas.
Como trataremos de mostrar, lo bueno y lo malo se entrecruzan en todas
y cada una de las orientaciones básicas discernibles en la evolución del Planea-
miento físico. Esta evolución empero, no es sino la elocuente muestra de la
impotencia del hombre intentando dominar, por sus propias fuerzas, la socie-
dad que el mismo ha creado y que se expresa, simbólicamente, en el proceso de
urbanización, tal como se presenta en la observación de calificados analistas.
Así Chombart de Lowe en su obra «Hommes et Villes» sefíala: uEl papel de la
urbanización aparece como una cuestión clave en la evolución humana. Pero
desconcertados por la extensión incontrolada de las aglomeraciones, los hom-
bres se sienten dominados por un fenómeno que les desborda... Por el desarro-
llo del pensamiento racional, los descubrimientos científicos, el progreso técni-
co, la ciudad ha sido creadora de libertades. En ella se han desarrollado valores
nuevos. Una civilización urbana ha nacido allí. Ha surgido una concepción de

210
la existencia diferente de la vida rural. Esta concepción ha originado transfor-
maciones radicales en múltiples dominios, tales como: la eficacia productiva, el
aumento de la esperanza de vida, la elevación del nivel de instrucción, la orga-
nización política y el sufragio universal, etc. Pero quedamos desamparados por
el aspecto anárquico de su desarrollo y por la miseria que se ha acumulado, por
las coacciones de todas clases, la tensión de la competencia y la fatiga nerviosa
que se apodera del conjunto de la población. Todo el mundo está de acuerdo en
decir que la urbanización se ha convertido en un hecho universal, pero jsomos
capaces de canalizar el movimiento en el sentido de una liberación de los hom-
bres? 0, por el contrario, jacabará la expansión urbana por esclavizar al hombre
a la técnica en lugar de utilizar la técnica para dar a la persona una mayor auto-
nomía en estructuras sociales mejor adaptadas?».2
Similar constatación ha realizado la historiadora del Planeamiento físico
Francoise Choay3 quien comienza su libro escribiendo: «La sociedad industrial
es urbana. La ciudad es su horizonte. A partir de ella surgen las metrópolis, las
conurbaciones, los grandes conjuntos de viviendas. Sin embargo, esa misma
sociedad fracasa a la hora de ordenar tales lugares. La sociedad industrial dispo-
ne de especialistas de la implantación urbana. Y a pesar de todo, las creaciones
del Planeamiento físico, a medida que aparecen son objeto de controversia y
puestas en telas de juicio». No obstante el negativismo expresado en estas con-
clusiones es evidente que ha habido un intento esforzado por armonizar un
desarrollo coherente de la ciudad teniendo en cuenta las necesidades básicas del
hombre. A dicho intento, con fines expositivos vamos a ordenarlo en tres gran-
des grupos:
a) las propuestas teóricas: ideología y realidad;
b) las propuestas prácticas: el racionalismo orgánico y las nuevas tenden-
cias del planeamiento como proceso,
c) las concreciones: políticas de ordenamiento y desarrollo territorial, que
constituirán, respectivamente, los temas del presente y de los próximos dos
capítulos.
La secuencia mostrará como el extremo vigor de la formulación teórica y
principista se mitiga en su necesidad de aplicación práctica. Más allá de especu-
laciones intelectuales, de instrumentaciones partidistas y de elaboraciones idea-
les, la realidad concreta, social, económica y política es la que selecciona y uti-
liza aquellas partes del modelo más útiles a sus fines. De hecho, incluso la mis-
ma cristalización de instrumentos de intervención, como la idea de «nueva ciu-
dad», uno de los recursos más usados por la práctica profesional en todo el
mundo, presenta matices y diferenciaciones notables según el país en el cual se
lo aplique. Esta es una de las características importantes a tener en cuenta sobre
todo, en el cuadro de un país dependiente como la Argentina, donde la tenden-
cia general ha sido la aceptación de los modelos teóricos sin los filtros y andari-
veles que, en los países centrales, les fueran aplicados como medio de responder
a las exigencias de la realidad de cada nación.
Tal ha sido una de las características del desempeño profesional argentino,
planteando las cuestiones en un contexto general de abstracción que privilegió
la crftica extrema a la realización y la descalificación de toda propuesta que no

211
encajara en un marco ideológico apriorístico, mientras la realidad se expresaba
y se expresa con mayor virulencia si cabe, a partir de la «desregulación* como
doctrina oficial del Estado, en la concreción de obras urbanas mediante la ac-
tuación de sociedades y empresas privadas que plantean, de un modo conflicti-
vo, lo que Ribas Piera denominara el fomento de «la privatización de la ciudad
como negocio»,4 tema que deberemos retornar más adelante.

Las propuestas teóricas: ideología y realidad

Durante mucho tiempo, influenciada por la filosofía y la política, obsesio-

nada por la «ciudad ideal» de Platón, la acción del Planeamiento físico, se había
cristalizado en un carácter teórico no exento de utopismo. El más significativo
ejemplo de ello sea, tal vez, Charles Fourier, quien en 1829 publicó uN~~J,~
et so ‘et i e» donde llega a elaborar un detallado programaYe
Z!#Bai?$%#kíYasta Yi-rr
e punto de describir en los más mínimos aspectos, la
ciudad donde habría de desarrollarse una sociedad armónica, purificada de los
males presentes.
El plan, inmerso en una frondosa exposición literaria, no exenta de esote-
rismo, describe un modelo de aglomeración, muchos de cuyos aspectos más
compulsivos, serán retornados y profundizados por Le Corbusier.
Fourier parte de una clasificación de las pasiones humanas y desde esa base
sostiene que se llegará a un estado social al que llama #Armonía Universal»,
diferente del imperante en la sociedad de su tiempo a la que considera decaden-
te y enferma. Este estado actual es, según Fourier, un mal transitorio sujeto a
valores tales como la moral, que constituye para él, una normativa represora de
las pasiones humanas, absolutamente innecesaria en su *Armonían, donde to-
dos los hombres serán buenos por sí.
Su modelo de aglomeración requiere una cantidad limitada de habitantes:
1.620 personas que constituirán el «Falansterio». Esta cifra resulta de relacionar
-con el extraño razonamiento de Fourier- los por él considerados 12 caracte-
res humanos relevantes a los que llama «pasiones humanas», a saber, 5 «sensi-
tivas, (olfato, vista, audición, tacto y gusto); 4 uafectivas, (amistad, ambición,
amor, familia); 3 «distributivas» (sociedad, azar, motivación). Las posibilidades
combinatorias de estos elementos arroja la cifra de 810 caracteres que, conside-
rando ambos sexos, dan, en definitiva, un agrupamiento uarmónico» de 1.620
personas.
En esta asociación, por su propia virtud, desaparecen mágicamente los
males sociales. Como el mismo Fourier escribe, alas mujeres coquetas empren-
derán tareas domésticas desde las 4 de la madrugada».5 En ese tono y con estos
fundamentos que hablan de la confusión mental y la vez ingenuidad de Fourier,
describe una estructura urbana que será el asiento físico de esta nueva sociedad
ideal. Pese al inevitable fracaso de su puesta en práctica, la minuciosa descrip-
ción de los diferentes edificios del Falansterio, las prescripciones de uso, las
normas constructivas, etc., conformaron patrones que serían repetidos después
hasta el cansancio por toda la corriente uprogresista» del urbanismo que hizo
suyos los confusos ideales y valores de Fourier.

212
 Por su expresión física, el Falansterio -formalmente inspirado en el pala-
cio de Versailles- es una U continuada en sus dos extremos por brazos cortos
paralelos a la base, que se ubica sobre «una legua cuadrada de tierra provista de
una buena corriente de agua, con elevaciones naturales de terreno que debe
adaptarse además a los diversos cultivos, próximo a un bosque y a una gran ciu-
dad, aunque lo suficientemente alejado de ésta como para desalentar a los in-
oportunos~.5
«El edificio que ocupa una falange no se parece en nada a nuestras cons-
trucciones urbanas o rurales... » . «El centro del palacio o falansterio estará desti-
nado a las funciones públicas, los comedores, salas de consejo, bibliotecas, etc.
En este centro se ubicará el templo, la «torre del orden», el telégrafo, las palomas
mensajeras, el catrillón de ceremonias, el observatorio, el jardín de invierno con
sus plantas perennes, situado detrás del patio de actos».
*Una de las alas deberá reunir todos los talleres donde se trabaja ruidosa-
mente... La otra ala dará albergue a los huéspedes». Continúa luego describien-
do a los integrantes del falansterio, que habitarán por pisos según su sexo y edad
y vivirán en común en «numerosas salas públicas..., lugares de reunión y desa-
rrollo de las series pasionales » . De tal modo, «en vez de trescientas cocinas y
trescientas amas de casa, sólo cuatro o cinco grandes fogones bastarían para
preparar alimentos diversos». Las comidas también serán comunes, lo cual, se-
gún lo expresa, tendrá la «ventaja de evitar las tediosas comidas de familia».
«Maravilla pensar en los enormes beneficios que proporcionará la reunión de
trescientos hogares en un sólo edificio... » , beneficios entre los cuales descuenta
que «los pueblos se liberarán del robo...w5
Esta teoría es parte de toda una concepción de vida tendiente a negar la
realidad. Ya Robert Owen (1711-1858) proyectó en 1809 una escuela para niños

Plano del
Falanste ‘TlO.

213
que, según decía, «fundará las bases para una nueva moral».6 Su proyecto de
ciudad donde habría de desarrollarse la «armonía universal», más allá de sus
detalles físicos y constructivos, está concebido como «...una máquina para
multiplicar la eficiencia física y el bienestar mental de toda la sociedad».
La preocupación por la eficiencia se manifiesta en primer lugar en la im-
portancia que estos pensadores conceden a las cuestiones de salud e higiene. Es
que en última instancia y más allá de todo ropaje humanista, el hombre es con-
cebido no como persona, sino cual factor de producción y en cuanto tal, debe
ser bien cuidado para que rinda eficazmente.
Destinadas al fracaso, todas estas teorías no pasaron de ser ejemplos claros
del extravío al que pueden llegar mentes bien intencionadas pero con total des-
conocimiento de los fundamentos de la naturaleza humana.
Los planificadores físicos contemporáneos, contrariamente, se presenta-
ron, sobre todo después de la primera guerra mundial, como especialistas, ar-
quitectos formados en su mayor parte, interesados en concretar acciones prác-
ticas. Pero carecieron de acuerdo entre ellos, no sólo en cuanto a los medios a
utilizar sino, fundamentalmente, en relación a los objetivos a perseguir. Siguien-
do a F. Choays podemos reunir las distintas propuestas en tres orientaciones
generales.

El modelo «culturalista»

Inspirado en el estudio de las ciudades antiguas, tuvo sus exponentes teó-

ricos en Augustus Pugin (18121852), John Ruskin (1818-1900) y William Mo-
rris (1834-1896)7 y de él ha nacido un pequeño número de ciudades nuevas,
sobre todo en Inglaterra y los Estados Unidos, siendo la más conocidas las basa-
das en la teoría de Hebenezer Howard de cuya propuesta nos ocuparemos más
adelante.
En el origen de este grupo está la preocupación por la desaparición de la
antigua ciudad orgánica medieval que queda eliminada por la presión desinte-
gradora de la industrialización. Como Pugin destaca, «la comparación de las
obras arquitectónicas de este siglo con las de la edad media, debe poner en evi-
dencia a los ojos de todos los observadores atentos, la maravillosa superioridad
de éstas últimas».*
A su vez, William Morris sefiala que *debemos conocer a fondo la arquitec-
tura gótica, entender que ha sido y que es: una magnífica manifestación del
espíritu orgánico. Siguiendo esta tradición se afirma un principio estructural que
desarrolla sus formas dentro del espíritu de la más estricta verdad, de acuerdo
con las condiciones de uso, el material y la técnica constructivam.g
Sobre el particular, Bruno Zevi*O señala que no debe considerarse a esta
revalorización del gótico como una simple copia de los estilos del pasado, al
modo de la arquitectura neo-clásica. Según este autor el neo-gótico tiene funda-
mento moral más sólido y profundo por diversas razones que enumera y que
sucintamente pueden resumirse en las siguientes:
a) una razón técnica: la estructura gótica, con armadura independiente,
libera al muro de su carga y a través de los grandes vitrales, favorece la unidad

214
espacial entre exterior e interior, al modo de las construcciones en hierro y hor-
migón armado que practicaban los ingenieros de la época;
b) una justificación moral: la arquitectura medieval presentaba caracte-
res de fidelidad a los materiales de construcción utilizándolos según sus verda-
deras posibilidades. La libertad planimétrica de la ciudad gótica, al negar los ejes
y la simetría, permite agregar y quitar ámbitos y espacios sin destruir la unidad
general;
c) una causa social: la catedral gótica, como monumento representativo
de la comunidad, fue el resultado de un sistema en el cual el hombre valía como
persona, no la concepción de un solo arquitecto, mecánicamente transcripta en
la piedra por cuadrillas de operarios sin iniciativa. «El obrero no era un mero
ejecutor, dejaba una firma en un capitel, en un pináculo, algo de la iglesia era
suya, la individualidad de cada uno estaba incorporada al conjunto de una pro-
ducción coral... Estaba allí, en suma, el respeto por el trabajo, el sentido del tra-
bajo, el tiempo del trabajo».*O
En el campo estrictamente urbanístico, puede incluirse en esta corriente al
urbanista vienés Camilo Sitte (1843-1903), arquitecto y director de la Escuela
Imperial de Artes Industriales de Viena, quien en 1889 publicó su obra «Der
Stadtebaun donde preconizó el retorno a la urbanística del medioevo y llevó a
cabo un análisis detallado de las ciudades de ese período histórico, proponien-
do producir deliberadamente hallazgos espaciales de los centros urbanos góti-
cos, como las calles curvas, las perspectivas cerradas, las dimensiones de las pla-
zas en relación con las calles que desembocan en ellas, con los edificios que las
delimitan y los monumentos que la circundan. En su libro señala: *Eos técnicos
se preocupan más de lo necesario por crear calles rectilíneas interminables y
plazas de impecable regularidad. Tales esfuerzos son reputados como equívocos
por quienes se preocupaban de la estética urbana... El arte de trazar jardines y
calles publicas, así como el de construir ciudades no es un trabajo mecánico ni
burocrático. Es, por el contrario, una obra de arte, de un arte popular*.rr
Al hablar del trazado de ciudades se refiere de lleno al punto del esquema
rectilíneo que caracterizó al urbanismo barroco diciendo:
«Si la línea ondulada es más pintoresca, la línea recta es más monumental,
pero no podemos vivir de monumentalismo tan sólo»9. Esta opinión es com-
partida por muchos intelectuales europeos en distintos países. Así, Pio Baroja,
en España, senalaba: UA mi, todas esas avenidas de París y de las grandes ciuda-
des, con su monumento al fondo, no me gustan... son cosas pensadas sobre el
papel, por un arquitecto. Los pueblos así son pueblos sin sorpresas, pueblos en
los cuales el instinto vital popular es sustituido por la inteligenciaB.12
El modelo de ciudad culturista es «esencialmente nostálgico»3 y postula la
posibilidad de hacer revivir un estado ideal del pasado. Concibe a la ciudad como
un organismo y en lo físico presenta un cierto número de características espe-
ciales que resumiendo a F. Choay3 pueden agruparse en las siguientes :
a) la ciudad está bien circunscripta en un límite preciso frecuentemente
rodeada por un cinturón verde. Como señala Unwin si bien «actualmente no
hay razón para delimitar las ciudades de la misma manera que en el pasado»,
resulta «importante ponerles límites» y “establecer una línea que separe a la ciu-

215
dad del campo, una y otro pochían extenderse a ambos lados, pero se deten-
drían claramente al llegar a la IíneaB.13
b) como fenómeno cultural la ciudad debe formar un contraste sin ambi-
güedad con la naturaleza que se intenta conservar en su estado más salvaje.
William Morris propone incluso la creación de verdaderas *reservas de paisa-
jes*. En su libro citado, Camilo Sitte, preconiza las plazas secas, eliminando
prácticamente el verde y dándole cuidadosa forma cuando, por casualidad, apa-
rece en algún barrio residencial;
c) la ciudad debe tener un tamaño preciso, inspirado en las ciudades me-
dievales y no crecer más allá de cierto límite, el aumento de población debe ser
absorbido no por la expansión urbana, sino por la creación de nuevas ciudades
independientes, situadas a una distancia suficiente y que a su vez estarán rodea-
das por zonas verdes protectoras y limitantes de su crecimiento;
d) en el interior de la ciudad desaparece toda traza de geometrismo, en
especial el trazado en ángulo recto. Al respecto dice Ruskin: *Dad una vuelta a
través de... Edimburgo, unos dameros y más dameros, siempre dameros, un
desierto de dameros... Estos dameros no son prisiones para el cuerpo sino sepul-
turas para el alma» l*. Se preconiza así la irregularidad y la asimetría «que son los
signos de un orden orgánico». l4 Según Sitte, el espacio urbano «debe ser impre-
visible y diverso, tiene que seguir las sinuosidades del terreno, la incidencia del
sol, y debe plegarse a los vientos dominantes y a la comodidad de los ciudada-
nos».ll
e) la estética ocupa un lugar esencial. La ciudad debe ser bella, antes que
útil. La fealdad de la ciudad industrial debe ser combatida como una falta de
cultura, que ~610 puede eliminarse con el regreso a una concepción del arte ins-
pirada en la Edad Media.
f) en materia de construcción, no hay prototipos ni estándares, cada edifi-
cio debe ser diferente de los demás para expresar su carácter especifico e indivi-
dual y no deberá haber dos viviendas semejantes;
g) el trazado de espacios abiertos -calles, plazas- resulta cerrado e ínti-
mo, ya que como sefiala Sitte: «el carácter fundamental de las ciudades antiguas
consiste en la limitación de los espacios y de las impresiones. La ciudad debe
formar un todo cerrado. Cuanto más limitadas sean las impresiones, más per-
fecto resultará el cuadro... Nos sentimos a gusto si la mirada no se pierde en el
infinito*.11
El modelo culturalista tomó forma realmente urbanística muy pronto,
sobre todo en la obra del mencionado Camilo Sitte y particularmente de Hebe-
nezer Howard (1850-1928) el propulsor de la «Ciudad Jardín».

a) La ticiudad jardín*

En 1898 Howard publica su libro «Tomorrow a Peaceful Path to Real Re-

form» cuya segunda edición aparece en 1902 con el título de *Garden Cities of
Tomorrow>p. Mediante una intensa propaganda Howard unió en una asociación
nacional: la “First Garden City Society Ltda.» a sociólogos, filósofos, urbanistas,
hombres de negocios y promotores, con miras a materializar su concepto de

216
ciudad aportando un capital inicial de 300 mil libras esterlinas.
La *ciudad jardín, propone lo que su inspirador considera los principios
correctos para el desarrollo urbano: ciudad perfectamente delimitada, rodeada
de campo abierto en las cercanías y medios rápidos de comunicación. Sus nue-
vas ciudades que debían tener 32.000 habitantes (30.000 en la ciudad en sí y
2.000 en los terrenos agrícolas) concentrados en aproximadamente 405 hectá-
reas de terreno apto para la edificación y circundadas por un anillo agrícola cin-
co veces mayor, o sea, más de dos mil hectáreas, estaban diseñadas para combi-
nar la vida urbana con lo mejor de la vida rural. Como el mismo senala: «no
existen solamente dos posibilidades como se afirma constantemente: la vida en
la ciudad y la vida en el campo; existe una tercera solución en la que pueden

Ciudad culturalista: Diagrama de

organización territorial y detalle de
uso urbano del suelo. Ciudad Jardín,
de Howard.

217
combinarse de manera perfecta todas las ventajas de la vida en la ciudad más
activa con las bellezas y las delicias del campoy.lS
Estas «ciudades jardín» debían localizarse cerca de otros centros urbanos
existentes, conectados por caminos radiales. Tenían un ferrocarril circunvalen-
te y un centro cívico rodeado de parques. Las zonas residenciales y de industrias
se ubicaban en anillos concéntricos y finalmente había un cinturón agrícola
utilizado tanto para la provisión de alimentos como para la recreación y límite
de la ciudad; ninguna calle de mucho tránsito atravesaba el centro; la propiedad
de la tierra era municipal y los diversos lotes, asignados en arrendamiento.
Howard en su libro hace una pormenorizada descripción del trazado inter-
no de la ciudad a la que recorre desde el centro a la periferia.
«La ciudad está atravesada, del centro a la circunferencia, por seis paseos
de cuarenta metros de ancho (120 pies), cada uno de ellos la dividen en seis
partes o distritos iguales».
*En el centro hay espacio circular que cubre unas 2,s Hectáreas (5 acres y
1/2), cubierto por un hermoso y bien regado jardín. Rodeando a este jardín es-
tán los grandes edificios públicos -municipalidad, sala de conciertos y confe-
rencias, teatro, biblioteca, museo, sala de arte y hospital- ubicados en terrenos
espaciosos e independientes,.
uE1 resto de este gran espacio encerrado por el Palacio de Cristal, consiste
en un parque público de 58 Hectáreas (145 acres) provisto de amplias zonas de
recreo de muy fácil acceso».
«El parque central aparece encerrado (salvo en los cruces con los paseos)
por una amplia arcada de cristal, denominada el Palacio de Cristal, que da al
parque. Esta edificación es uno de los recursos favoritos de la gente, los días llu-
viosos (...) En el... se exponen para la venta, bienes de confección y allí se llevan
a cabo la mayor parte de las compras... El espacio cubierto por el Palacio de Cristal
es, sin embargo bastante más amplio que el necesario para estas finalidades, por
lo que una considerable parte es utilizada como jardín de invierno»; @
«Saliendo del Palacio de Cristal en dirección al próximo anillo de la ciu-
dad, atravesamos la quinta avenida trazada, como todas las de la ciudad, con
árboles. Lindante con la avenida y de cara al Palacio de Cristal, encontramos un
anillo de viviendas... ubicadas cada una en terreno propio. Hay en la ciudad
5.500 viviendas de una superficie media de 7 metros por 45 metros (20 x 130
pies), siendo la superficie mínima permitida de 7 metros y 33 metros».
«Dirigiéndonos hacia las afueras de la ciudad, llegamos a la gran avenida
de 140 metros de ancho (420 pies) que forma un cinturón verde que divide en
dos secciones la ciudad. En ella, 6 terrenos, cada uno de 1 1/2 hectáreas están
destinados a escuelas, existiendo otras fincas reservadas para iglesias,.
tiEn el anillo exterior de la ciudad se encuentran las fábricas, almacenes,
granjas, mercados, carbonerías, carpinterías, de cara al círculo de línea férrea
que rodea a la ciudadn.*5
Estas teorías tuvieron concreción en ciudades jardines tales como Let-
chworth, (1903). Welwyn (1919) y Hampstead (1907). De ellas derivan, en el
período funcionalista el proyecto de Hilversun en Holanda y las comunidades
Siedlung (1926/28) de Frankfort sobre el Meno de Ernst May.

218
 Letchworth, la primera ciudad jardín se comenzó en 1903, proyectada por
los arquitectos Barry Parker y Raymond Unwin a cincuenta kilómetros de dis-
tancia de Londres. Allí se reglamenta el uso de los edificios y se prohibe todo
tipo de agente contaminante: el humo, los ruidos, etcétera. Proyectada para una
población inicial de 35.000 habitantes las previsiones no se cumplieron, ya que
en el ano de 1936 Letchwort no superaba las 16.000 almas.
El segundo intento, logra un notable éxito, aunque a través de resultados
que Howard nunca se había propuesto: después de la guerra de 1914/18 integra
un grupo de accionistas y funda The Welwyn Garden Ltd. con un capital inicial
de 250.000 libras, adquieren un terreno de 953 Hectáreas en las proximidades
de Londres (20 millas). Este emplazamiento sirvió para que al no cumplirse las
previsiones de crecimiento de la metrópoli, Welwyn se convirtiera en poco tiem-
po, en una ciudad dormitorio de la ciudad capital. Es que su cercanía favorecía
la satisfacción de un gran deseo, el de poder alojarse, lejos del ruido y demás
molestias de la urbe, pero a una distancia que permitiese trasladarse cotidiana-
mente a trabajar o a comprar en ella.lO
A partir de estas experiencias, las «ciudades-jardín*, en su nueva versión
de *ciudades-dormitorios» o apéndice de la vida familiar de las grandes aglome-
raciones, recorrieron todo el continente europeo y América del Norte, ingresan-
do en el conjunto de soluciones posibles para la desconcentración de grandes
ciudades.
El juicio de la crítica sobre estas realizaciones está tenido por la ideología
de quienes lo formulan. Para Siegfried Giedion.16 uLa teoría de la ciudad-jardín
no ejerció jamás influencia alguna sobre la nueva organizacion urbana de una
gran capital moderna. El resultado máximo conseguido fue la creación de nue-
vos barrios suburbanos por parte de sociedades cooperativas de proyectos arqui-
tectónicos mejores* (...) aes fácil ver por cuales motivos la idea de la ciudad-
jardín estuvo condenada al fracaso; el ejemplo del «modelo experimental» de-
muestra que aquella idea no entraña solución alguna para los problemas actua-
les».
Contrariamente, Bruno ZevilO destaca que &etchworth y Welwyn son flo-
recientes y serias ciudades agrícolas e industriales... y han quedado como ejem-
plos ÚnicosB. Este autor las asocia directamente al Plan de Londres que veremos
más adelante. Independientemente de cada punto de vista, es evidente que el
esquema culturalista conformó un modelo capaz de inspirar confianza, destina-
do a multiplicar las relaciones personales entre los individuos. La tentativa ucul-
turalistar procuró conseguir, en los tiempos modernos, el indudable éxito de
equilibrio de las ciudades medievales, como si cada ciudad no se correspondiera
a la imagen y dimensión de su tiempo. Falló, entretanto, en lo fundamental, al
considerar sólo el aspecto formal del hecho urbano, con prescindencia de los
valores, ideas y sentimientos que le dieron origen. @

El modelo «antiurbano»

A partir de la constatación de que el habitante metropolitano uha cambia-

do su vinculación original con los ríos, con los bosques, con los campos y con

219
sus animales, por la agitación permanente, por la contaminación del óxido de
carbono y por un conjunto de celdas de alquiler dispuestas sobre un suelo arti-
ficial y duro», l7 en los E.E.U.U., la corriente «antiurbana» ha suscitado una es-
cuela naturalista preocupada por establecer contacto entre el ciudadano y la
naturaleza. Para eso, el urbanista destruye la ciudad.
Las ideas de esta corriente cristalizan en el siglo XX en un nuevo modelo,
elaborado bajo el nombre de Broadacre City, por el arquitecto norteamericano
Frank Lloyd Wright (1869-1959) quien expuso una maqueta gigante del mismo
en 1935. Las grandes líneas ya habían sido presentadas en 1932 en el libro «The
Disappering City» y desarrolladas en otros dos: «When Democracy Builds»
(1945) y NThe Living City» (1958) y según lo expresa Giedion16 se basan en las
ideas y experimentos de Ralph Borsodi, un economista americano quien propu-
so un programa de desconcentración por medio de unidades de modestos pro-
pietarios terratenientes y de producción familiar mecanizada (pequenos tracto-
res, máquinas para facilitar la labor agrícola en pequena escala, etcétera). Los
libros de Borsodi: “The Ugly Civilizatiom (1929) y «Flight from the City» (1933)
son un alegato contra la concentración industrial.
Los principios ideológicos sobre los que se asienta Broadacre City son la
crítica a la gran ciudad, acusada de alienar al individuo en el artificio. Como
Wright senala: «la gran ciudad es el gran mercado, el inmenso puerto en el cual
se vende de todo, en el cual, especialmente, se vende uno a sí mismo». «El ciu-
dadano verdaderamente urbanizado se convierte... en un parásito del espírittwl*
Unicamente el contacto con la naturaleza puede devolver al hombre a sí
mismo y permitir el armónico desarrollo de su personalidad. Desde este plan-
teo, Wright propone un desarrollo urbanístico en extensión para el que siempre
reservó el nombre de «ciudad» aunque con él elimine no sólo la megalópolis,
sino también la idea de la «civitas» en general. Como el mismo senala, la elec-
ción del nombre «no proviene del hecho de que Broadacre se basa en la unidad
mínima de un acre para cada individuo, sino y esto es lo más importante, del
hecho de que, surgida en el seno de la democracia, Broadacre es la ciudad natu-
ral de la libertad en el espacio»,17 surge también aquí, en el otro extremo del
espectro ideológico, la confusión entre ciudad y sociedad y la utópica preten-
sión de modificar la vida de las personas desde la arquitectura y el urbanismo.
En su proyecto, la naturaleza vuelve a ser un elemento contínuo en cuyo
medio todas las funciones urbanas están dispersas y aisladas en forma de unida-
des reducidas.
El núcleo dominante de la propuesta es el lote familiar, concebido de modo
que a cada individuo le corresponda un mínimo de un acre de terreno -aproxi-
madamente: 4.000 m2- La vivienda es individual: nada de pisos, sino casas
particulares que disponen, en la familia tipo de cuatro personas, de cuatro acres
(16.000 m2) de tierra destinados por los ocupantes al esparcimiento y a la agri-
cultura, considerada por Wright *actividad privilegiada de la civilización del
ocio».18 Este tejido poco denso se presenta como el hábitat natural del indivi-
dualismo, donde «no habría dos viviendas dos jardines, dos granjas, dos fábri-
cas, dos mercados que se pareciesenB.18
El trabajo se aproxima a la vivienda en forma de talleres, laboratorios y

220
oficinas individuales, o bien se integra en pequeños centros especializados. Las
unidades comerciales o industriales se reducen al menor tamafio posible y se
destinan a un mínimo de personas. Otro tanto ocurre con los hospitales y con
los establecimientos culturales, cuyo elevado número, compensa su dispersión
y escala reducida. Dice Wright: «Normalmente, cualquier unidad (fábrica, gran-
ja, oficina, tienda o vivienda), cualquier iglesia o teatro estaría situado como a
diez minutos de las escuelas y de los mercados... Los mercados serían aprovisio-
nados de hora en hora con alimentos frescos y llevarían aparejada una serie de
fábricas dispuestas de manera que pudiesen cooperar eficazmente entre ellas».
«Las oficinas que precisen las personas que ejercen las diversas profesiones
liberales se construirán especialmente según los casos; estarían generalmente
junto a las viviendas, pero también podrían constituir interesantes elementos
plásticos secundarios de la ciudad».
«Muchos de los tallercitos o de los estudios, de las clínicas, de los hospita-
les pequeños o de las galenas de arte. . . se encontrarían a menudo directamente
vinculados...a la vivienda» . «Los lugares de esparcimiento se distribuirán a lo
largo de las carreteras».‘*
Precisamente, la carretera es un factor esencial de Broadacre City. Todas las
células habitacionales y de trabajo están unidas entre sí por medio de una im-
portante red de rutas terrestres y aéreas que suponen un aporte decisivo de la
técnica moderna: el automóvil, el avion, la autopista, la televisión, en suma, la
tecnología más avanzada del transporte y las comunicaciones que dan sentido
a esta forma de establecimiento disperso. Así, el proyecto se basa en la tenencia
del automóvil -a razón de dos por familia, como mínimo- y del avión o del
helicóptero particular, que permite romper el aislamiento individual cuando se
desee. Como el mismo Wright sefialara: «En el rascacielos se ve el contraste entre
el factor mecánico y el artificio mecanicista, entre el automóvil y el ascensor.
Hay que elegir. Yo elijo el automóvil » . uLa labor que corresponde a cada uno de
nosotros debe consistir en integrar los medios mecánicos de que disponemos
universalmente, de manera que los hombres lleguen a ser libres para consagrar-
se a las tareas más nobles a las tareas más importantes para el desarrollo estético
de la vida...».
*Imaginemos unas grandes autopistas, conformadas al paisaje, sin corte
alguno; unas autopistas libres de toda molesta superestructura (postes telegráfi-
cos y telefónicos), libres de carteles chillones y de los habituales sistemas de
barreras... Imaginemos que estas autopistas tienen un ancho generoso, y que
ofrecen todo tipo de seguridad, accesos fáciles... y comunicadas a intervalos re-
gulares con los aeródromos modernos. Unas carreteras gigantes, que son por sí
mismas gran arquitectura, pasan por delante de estaciones de servicio público.. .
Esas grandes carreteras unen y separan una serie sin fin de unidades diversifica-
das: granjas, mercados, escuelas, viviendas».‘*
Broadacre es el modelo de una parte cualquiera de un tejido uniforme que
puede extenderse y cubrir todo el planeta. Wright propuso hacer un ensayo en
una región limitada de los E.E.U.U. pero para él, se trataba de una solución
universal, destinada a ser aplicada a escala mundial...c<eso seria la Broadacre City
del manana: la ciudad convertida en nación».18

221
El modelo «progresista»

Bajo el nombre de uurbanismo racionalista» se reúne a la vez una fuerte

corriente de difusión propagandística cargada de prejuicios ideológicos, cierta
cuota de logros y un mediano número de realizaciones concretas. Discernir con-
venientemente en tal diversidad de aspectos nos lleva a dividir a este modelo en
dos vertientes a las que llamamos respectivamente el esquema tiprogresista» y el
esquema «orgánico» disímiles en sus puntos de partida y consecuentemente en
sus resultados. Dedicaremos el resto de este capítulo al estudio del primero, re-
servando el próximo a analizar el segundo de los nombrados.
El sustento teórico del modelo *progresistas es la idea utópica de recrear
un nuevo hombre, libre de las uimperfecciones» del ser humano concreto que
hasta ahora conocemos, así como el convencimiento de que esa nueva creación
puede lograrse a través de la Arquitectura y el Urbanismo.
El «hombre perfecto» de la escuela <progresista» es independiente de todas
las contingencias y de todas las diferencias espacio-temporales y puede ser ca-
racterizado por un conjunto de elementos típicos y comunes dado que «las
necesidades humanas son muy poco numerosas e idénticas en todos los hom-
bres ya que... están hechos en el mismo molde desde las épocas más lejanas que
conocemos».1g La reducción extrema de la naturaleza humana, implícita en tal
expresión transforma al hombre uniforme en un robot, hasta el punto que Le
Corbusier lo compara a una «máquina» conformada meramente por «el esque-
leto, el sistema nervioso y el sistema circulatorio» siendo esto exclusivo y abso-
luto «para cualquiera de nosotros sin excepciónn.lg
Reducida a su mera dimensión física, desaparece la idea de naturaleza hu-
mana. El hombre es una «tabla rasa» en la cual, como en un pizarrón puede
escribirse o borrarse a voluntad la personalidad preferida por los c<iluminados»
de turno. Desde esta concepción materialista el hombre actual, alienado por la
vida en la ciudad puede transfomarse en el uhombre perfecto» a través de la
educación. Esta se convierte así, en uno de los instrumentos esenciales de la
corriente *progresista» del pensamiento moderno, tal como lo hemos visto al
tratar el tema del autopismo sociológico».
Un segundo aspecto del modelo uprogresista» es su confianza ciega en la
ciencia y en la técnica, que por su propia virtud deben permitir resolver los pro-
blemas planteados por la relación de los hombres con el mundo y de estos entre
sí. En su captación simplista de la vida, la «revolución industrial» aparece divi-
diendo al mundo en dos períodos radicalmente opuestos: todo la anterior a ella
es la barbarie, el futuro, en cambio, se anuncia promisorio... *Acaba de comen-
zar una gran época, existe un espíritu nuevo- estampará Le Corbusier en el fron-
tispicio de su difundida revista: «Le sprit nouveaw, destinada a exaltare idola-
trar a la técnica. De tal manera, la industria se constituye en hito histórico clave
que no sólo promoverá el bienestar general, sino que, inclusive posibilitará re-
crear la naturaleza humana.
uLa máquina es un acontecimiento tan capital en la historia humana que
nos podemos permitir asignarle un papel de condicionamiento de la mente...
La máquina... opone un mundo nuevo a un mundo antiguos.”

222
 De lo expuesto se deduce en el modelo «progresista» un desprecio o, al
menos, un desconocimiento, del hombre real y concreto, con sus necesidades y
gustos, problemas y alegrías, postpuesto a un esquema ideológico de «hombre
modelo? al cual, el primero debe adaptarse compulsivamente a través de su in-
serción en un diseño urbanístico que por sí, forjará la nueva humanidad. El ar-
quitecto-urbanista se convierte de este modo en coaccionador a través de sus
proyectos a los que el ciudadano común está obligado a plegarse sin resistencia.
Es que, como señala Le Corbusier «el mundo necesita armonía y debe dejarse
guiar por los armonizadores». 21 El carácter totalitario del urbanismo uprogresis-
ta» deviene absoluto, porque el proyectista -poseedor de la «verdad»- condu-
ce al rebaño de los hombres a apacentarse en los promisorios campos de la nue-
va tecnología.
Así, se concibe a la ciudad como un artefacto científicamente determina-
do, concluido en sí mismo y capaz de producir mecánicamente una nueva hu-
manidad mejor. Ha hecho célebre la frase conocida de Le Corbusier: auna casa
es una máquina de habitar, un sillón es una máquina de sentarse». En este mar-
co, el modelo «progresista» presenta un cierto número de características opues-
tas a las del modelo «culturalista» las que, siguiendo a F. Choay3 pueden resu-
mirse en los siguientes puntos:
a) «el plano de la ciudad «progresista* no está ligado a las presiones de la
tradición cultural ni a las condiciones geográficas del lugaw3 Se manifiesta como
la expresión racional de la voluntad humana liberada de toda sujeción a norma
trascendente. Así puede aplicarse, idéntico a sí mismo, a través de todo el plane-
ta. Le Corbusier propuso un mismo esquema para ciudades tan distintas como
Río de Janeiro, Argel y Buenos Aires, mientras que el plano para la reconstruc-
ción de Saint Die, pequeña ciudad d os habitantes, reproduce un esquema
anteriormente propuesto para París.
b) la ciudad carece de fronteras netas, constituyendo un espacio abierto e
indeterminado donde se localizan con idéntica valoración, asentamientos loca-
cionales y áreas libres. Cada barrio, cada casa, es una unidad independiente del
resto y autosuficiente que puede multiplicarse sobre el suelo en forma indefini-
da, sin que su conjunción produzca una entidad cualitativamente diferente;
c) como consecuencia lógica, la ciudad carece de tamafio preciso ya que
puede crecer sin solución de continuidad, avanzando sobre el espacio rural y
mezclando ambos tipos de paisaje. El mismo concepto de lo urbano se diluye, al
igual que en el planteo de Frank Lloyd Wright y aparece el de acampo urbaniza-
do».
d) la mezcla de funciones de la ciudad tradicional se considera un pecado
imperdonable, ya que contribuye a la pérdida de eficiencia. De este modo, se
propugna subdividir el espacio intra-urbano de acuerdo con una racionaliza-
ción extrema de las actividades humanas que asigna sitios diferentes a la habi-
tación, el trabajo, los esparcimientos y la cultura. En sus versiones más intran-
sigentes, este modelo llega a instalar separadamente las diversas formas de tra-
bajo (comercial, administrativo, profesional, industrial) pero en todos los casos
las ocupaciones deben distanciarse de los sitios de recreo ya que los «cafés, res-
taurantes, tiendas... testigos que restan de la calle actual... no deben ser... con-

223
siderados como eficaces. Lugares donde se dan cita la curiosidad estúpida y la
sociabilidad».21 Es que, debiendo ser la ciudad «una herramienta de trabajo»,
todo lo espontáneo y que confiere la «salm de la vida humana, debe ser suprimi-
do.@
«La circulación, por su parte, se concibe como una función separadam,3
independientemente del conjunto edificado en el que se inserta: «hay indepen-
dencia recíproca entre los volúmenes construidos y las vías de circulación*,
dice Le Corbusier y añade: «Las autopistas...estarán totalmente ligadas
suelo...pero perfectamente independientes de los edificios o de los inmuebles
que se podrán encontrar más o menos cerca de ellas».21 La calle queda así supri-
mida, como algo obsoleto, sucio y decadente.
e) estéticamente se rechaza todo el legado artístico del pasado, para some-
terse exclusivamente a las leyes de la geometria más elemental y rigidQDe las
ciudades antiguas, que son las que han de ser reordenadas, no se mantienen
sino elementos aislados. Le Corbusier, en su plan para Paris, borrará sin vacila-
ciones la ciudad entera conservando ~610 algunos edificios mayores (Notre
Dame, La Sainte Chapelle, Les Invalides) que promueve a la dudosa dignidad de
piezas de museo. Sobre un campo raso, levanta la nueva ciudad reconstruida en
base a simples relaciones matemáticas. Es que para los urbanistas c<progresistasu
«la geometria se convierte en el lugar de reunión de lo bello y lo verdadero: el
arte es gobernado por una lógica matemática».3 Dice Le Corbusier: uLa geome-
tris es la base... Por tanto, toda la época contemporánea es eminentemente geo-
métrica».20 Esta geometría es muy elemental. Consiste esencialmente en dispo-
ner los elementos críticos según unas líneas rectas que se cortan en ángulo rec-
to: el ortogonismo es la regla de oro que determina las relaciones de los edificios
entre sí y con las vías de circulación. Le Corbusier afirma: uLa cultura es un es-
tado de espíritu ortogonal».3 La identificación de la geometria con el ángulo
recto es una más de la larga cadena de simplificaciones efectuadas por el pensa-
miento «progresista» y constituye una constante del racionalismo de todos los
tiempos. Los asentamientos urbanos del neolítico eran -como ya sefialamos-
grandes extensiones divididas en cuadros ortogonales. Desde el punto de vista
del trazado deliberado aparece, sino como inventor, al menos como propulsor,
Hipodamo de Mileto (siglo V a.c.) famoso arquitecto y sociólogo griego de quien
Aristbteles afirmara que era el *inventor de la división de ciudades en calles rec-
tas, que aplicó al Pireo*.22 En esta temprana época, ya el trazado ortogonal se
reveló como un esquema abstracto que se aplicó sin consideración alguna a las
condiciones topográficas del terreno sobre el que se fundaba.
f) en materia edilicia se plantea como paradigma la uniformidad masiva y
la repetición de modelos únicos. Ya hemos visto como Fourier, en su tiempo,
concibió al Falansterio como prototipo de vivienda colectiva; pero Le Corbu-
sier, avanzando más en el camino compulsivo propuso un proyecto tipo de vi-
vienda familiar, con funciones precisas y regimentadas a las cuales el ocupante
no puede modificar;
g) la distinción entre un pasado negativo y un presente promisorio se asu-
me como dogma. Los nuevos valores: mecanización, racionalización, uniformi-
dad quedan consagrados como lo ccnuevo» a respetar; todo cuanto se aparta de

224
esta escala es nocivo y pasatista respondiendo a una concepción retrógrada y
oscurantista que es la nueva dimensión del pecado.
Queda evidenciada en la enumeración precedente la oposición radical del
modelo «progresista» frente al «culturalista». La característica esencial, definito-
ria del espíritu que anima al primero puede sintetizarse en una palabra clave:
compulsión. Como señala F. Choay: «la inscripción, irremediablemente fijada,
de cada una de las actividades humanas dentro de los límites espaciales, simbo-
liza el poder de este urbanismo del que no se puede dar una imagen más estre-
mecedora que la que presenta el propio Le Corbusier: «ya nada es contradicto-
rio... cada cual, bien alineado por orden de jerarquía ocupa su sitio».3 @

a) La «ciudad industrial»

El Plano director «progresista» alcanzó tempranamente su culminación con

Tony Garnier (1869-1948) y su proyecto de «ciudad industrial».
Concebido como tesis de una beca de estudios en Roma, fue presentado en
1901, en la exposición del Grand Prix de ese año. Rechazada su propuesta por el
jurado, Tony Garnier se ajusta, por su parte, a las exigencias académicas elabo-
rando un impecable proyecto de ciudad clásica, mientras, por otra, continúa
trabajando en su esquema del cual presentó un plano detallado en 1904, aun-
que recién en el año 1917 lo dio a publicidad bajo el nombre de “Etude pour la
construcion des villes» (París), comprendiendo una introducción teórica y un
conjunto de planos generales y de detalle.
Aunque constituye un modelo teórico, Gamier <<supone un emplazamien-
to real en un área al sur de Francia, sobre una planicie, con un lago al norte y un
valle regado por un río al sur. Uno de los elementos principales será la represa
hidroeléctrica que alimentará de energía a las industrias, de cuya economía
dependerá la ciudad».z3
El proyecto presenta los principios básicos que serán luego comunes a
ambas vertientes de la escuela «racionalista», a saber:
a) el análisis y la separación de las funciones urbanas. Mostrando una evi-
dente distinción entre las diversas actividades desempeñadas en la ciudad: tales
como las funciones productivas, vivienda, cultura y movilidad. Casco urbano y
área industrial quedan netamente separados por un área verde que hace de pul-
món purificador entre ambos.
b) la valorización de las áreas verdes que, como dijimos, desempefian el
papel de elementos aislantes.
c) el empleo sistemático de los materiales nuevos, en particular el hormi-
gón armado. Como él mismo escribe: «los materiales empleados son el cemento
con ripio para los cimientos y los muros, y el hormigón armado para las losas y
las cubiertas. Todos los edificios importantes están casi exclusivamente cons-
truidos con hormigón armado».23
Concebida para albergar una población inicial de 35.000 habitantes su tra-
zado general retorna la idea de la «ciudad lineal» de Arturo Soria y Mata que
establecía el crecimiento a lo largo de una vía principal de tránsito y se basaba
en la separación neta de vivienda e industria. En el esquema del pionero espa-

225
ñol, el centro urbano se qstructuraba a lo largo de la vía del tranvía y se concebía
como la unión de los centros urbanos existentes. El principio de la *ciudad li-
neal» tuvo su concreción práctica en Madrid.

,-

t
Esquema simplificado de la -
“ Ciudad Industrial” y
detalle de
amanzanamiento. A:
industria; B: escuelas
técnicas; C: zona residencial
con centro cívico; D:
estación; E: sanatorio fuera
de la ciudad; F: río.

226
 Tal como dijimos, la importante zona industrial aparece aislada entre el
ferrocarril y el río, separada por parques del área urbana principal. Esta, a su vez,
se estructura con manzanas rectangulares de ciento cincuenta metros en el sen-
tido este-oeste y de treinta metros en el sentido norte-sur, subdivididas en par-
celas de 15 x 15 metros, de modo que tienen siempre un lado a la calle, por lo
menos. Como el mismo Garnier escribe: «Cualquier vivienda u otra construc-
ción puede comprender una o varias parcelas, pero la superficie construida de-
berá ser siempre inferior a la mitad de la superficie total; el resto de la parcela
será un jardín público que podrán utilizar los peatones».23 Es decir que, en su
concepción, cada parcela debía dejar un paso libre en su parte no edificada de
modo de permitir «cruzar la ciuda cualquier sentido, sin necesidad de pasar
por calles que alargar&1 recorrido Con este trazado se eliminan los bloques
de edificación cerrados y los patios interiores y aparece una clasificación del trán-
sito, introduciendo las sendas peatonales.
«La ciudad comprende una red de calles paralelas y perpendiculares. La
calle más importante parte de la estación del ferrocarril y va de este a oeste. Las
calles norte-sur tienen veinte metros de ancho y árboles a ambos lados; las calles
oeste-este tienen trece o diecinueve metros de ancho; las de diecinueve metros
tienen árboles sólo en su lado sur, las de trece metros carecen de ellos».23
Este gran trazado está cortado en el punto medio por el centro cívico, don-
de se localizan tres grupos de edificios:
a) servicios administrativos y salas de asambleas, laboratorios de análisis,
archivos, bomberos, médicos, farmacia, hoteles, restaurantes, sindicatos, correos,
telégrafos y teléfonos;
b) museos, jardín botánico, biblioteca mapoteca, exposiciones temporales;
c) establecimientos deportivos, salas de espectáculos, teatro al aire libre,
gimnasio, establecimientos de baños, tenis, futbol, etcétera.
Las escuelas primarias se distribuyen entre las viviendas mientras que las
secundarias se concentran en el extremo nordeste del centro urbano. Se trata fun-
damentalmente de escuelas técnicas adaptadas a las necesidades de la ciudad.
Evidenciando el criterio de separación neta de funciones distintas, ya apun-
tado, los establecimientos sanitarios con internación se sitúan fuera de la ciu-
dad en una zona montañosa al norte del centro y rodeados de espacios verdes
que los protegen y separan a la vez; comprenden el hospital, la sección de helio-
terapia, la sección de enfermedades contagiosas y la sección de los inválidos.
«El barrio de la estación se reserva principalmente para las viviendas co-
munitarias: hoteles, grandes almacenes, etcétera, de manera que el resto de la
ciudad se vea liberado de construcciones altas. En la plaza situada frente a la
estación se celebran los mercados al aire libre».23
El trazado de la línea principal del ferrocarril entra en la estación terminal
de la ciudad mediante un paso subterráneo. Garnier previó también un autó-
dromo, así como campos de prueba para motores de aviación.
La valoración de la crítica ha sido diversa según el punto de vista desde el
cual se efectuó el análisis. Así para Giedion, «la «cité industrielle» ha influido
directamente entre aquellos hombres que colaboraron para perfilar el urbanis-
mo del futuro».r6

227
 Este carácter paradigmático es puesto en duda por Bruno Zevi quien com-
parando la obra de Tony Garnier con el proyecto de la «Garden City» hace notar
que «mientras para el empirismo inglés de Howard el problema de las dimensio-
nes era fundamental, éste interesaba poco al racionalismo francés de Garnier, lo
cual explica porque el proyecto de éste último ha sido retornado infinitas veces
y rellenado mediante la repetición del monótono rectangularismo y de los fati-
gantes cubos paralelos. La idea de Howard fue traicionada por los barrios subur-
banos que, en lugar de defender los límites de la ciudad, los extendieron como
manchas de aceite; la idea de Garnier se convirtió en una fórmula para amonto-
nar sin límites lotes rectangulares».1o
De todos modos, ese destino no es sino el resultado de la confrontación
con la realidad de un proyecto sumamente acotado en sus parámetros condicio-
nantes. Los requerimientos de compulsividad, implícitos en el plan de Tony
Gamier, alcanzan tal grado de exigencia que no es posible implementarlos sino
al precio de un alto costo de control social que no necesariamente las comuni-
dades están dispuestas a afrontar. Esa compulsividad se hará explícita como
condición «sine qua non» en los planteos posteriores de Le Corbusier, en cuyo
estudio nos detendremos seguidamente.

b) Los «CIAM» y la «Carta de Atenas»

El modelo «progresista» tuvo su forma de expresión institucionalizada en

les «Congresos Internacionales de Arquitectura Moderna» -CIAM- que con
una profunda vocación ecuménica reunieron desde 1928 a los representantes
de la nueva arquitectura de los principales países de Europa, Asia y América.
Estos congresos enfocaron primeramente el problema de la vivienda para
las clases sociales menos acomodadas (Francfort, 1929), prosiguiendo con el es-
tudio de las viviendas en bloque (Bruselas, 1930) y más tarde con el planeamien-
to urbano (1933) para el cual propusieron una formulación doctrinal bajo el
nombre popularizado de «La carta de Atenasn o «Town Planning Chart», en el

Eiemplo de ciudad zonificada.

%4odélo teórico. División en 4
muvos de 2.500 habitantes cada
Üno: Cada grupo está formado, a
su vez, por cuatro áreas
residenciales con su centro
cívico. Los caminos se trazan
bordeando cada grupo y los unen
con el distrito central y las zonas
industriales.

228
curso de su 4Q Congreso, el cual tomó la forma de un crucero en barco, el Patris
II, por el Mediterráneo, desde Marsella hasta Atenas y regreso. En esta última
ciudad, al pie del Acrópolis se analizaron los planos de usos del suelo de 33 ciu-
dades, dibujados con idéntica simbología y en la misma escala, que habían sido
traídos por 18 grupos nacionales. «Los principios que se establecieron entonces
fueron reunidos más tarde en dos trabajos destinados al público no especializa-
do, a saber: «La Char-te d’Athénes, L’Urbanisme des CIAM» de Le Corbusier (Pa-
rís, 1943) y «Can our cities survive» de José Luis Sert (Harvard, 1944)».3
La «Carta de Atenas» fue una declaración de objetivos que los participan-
tes se comprometieron a promover en sus respectivos países. Las principales pro-
puestas pueden resumirse en diez puntos:
a) la ciudad debe ser estudiada en el conjunto de su región de influencia.
Un plan regional reemplazará al simple plan municipal. El límite de la aglome-
ración estará en función de su radio de acción económica,
b) la distribución de todo suelo útil debe ser reglamentada para equilibrar
las necesidades vitales del individuo en armonía con las necesidades colectivas,
indicando, en tal sentido, que el interés privado debe subordinarse al colectivo,
c) la ciudad debe permitir al hombre satisfacer sus necesidades esenciales y
responder, por lo tanto, a cuatro puntos: habitar, trabajar, cultivar el cuerpo y el
espíritu y circular;
d) define al urbanismo como una ciencia de tres dimensiones y no de dos.
Es haciendo intervenir al elemento de altura como se piensa dar solución a las
circulaciones modernas y a los esparcimientos, por el aprovechamiento de los
espacios libres;
e) propone la separación de las circulaciones de peatones y de vehículos,
clasificando por velocidades y caudal las vías de éstos últimos;
f) las zonas de vegetación deben aislar a las autopistas de gran circulación,
separándolas de las localizaciones básicas;
g) las viviendas se colocarán separadas por grandes distancias entre sí, libe-
rando al suelo (pilotes) en forma de grandes áreas verdes;
h) cada barrio tendrá espacios verdes para juegos y deportes de los niíios,
adolescentes y adultos y esas superficies verdes contendrán jardines de infantes,
escuelas, centros juveniles, etcétera;
i) las distancias entre los centros de trabajo y las viviendas se reducirán al
mínimo mientras que los sectores manufactureros se independizarán de los dis-
tritos residenciales separados entre sí, por zonas verdes;
j) destaca que el punto de partida del urbanismo es la «célula de habita-
ción» (una vivienda) así como su inserción en un grupo formado por una «uni-
dad de habitación» (monobloque) de dimensión eficaz;
k) plantea que el «barrio cívico » , consagrado a la administración privada o
pública, quede asegurado de buenas comunicaciones con los barrios de habita-
ción, con las industrias y con los artesanados.
Con estas propuestas, la Carta de Atenas «se convierte en el patrimonio
común de los urbanistas progresistas; su contenido se recoge en los abundantes
escritos de cada uno de ellosa pero su mayor y principal difusor será Le Corbu-
sier que constituye sin dudas el máximo exponente de la escuela, no tanto por

229
el valor de su obra específicamente urbanística, sino por la radicalización de sus
ideas y la promocionada difusión alcanzada por sus escritos.

c) Le Corbusier: la «Ciudad Radiante»

Tal como lo pinta Bruno Zevi: «Temperamento de relojero suizo y pintor

abstracto, maniático de las codificaciones y propagandista de extraordinaria
versatilidad; prepotente buscador de esquemas, ansioso por destacarse más que
por la excelencia de los resultados artísticos, por la bondad de los principios (...)
y técnico suficientemente inteligente como para asociarse con Pierre Jeanneret,
sensible a los problemas sociales no tanto por real participación en los mismos,
como por la necesidad de pensar sistemas lógicos, una sociedad organizada cien-
tíficamente y por otro lado, feroz individualistawlO, es el más extremista y desta-
cado representante del modelo «progresista».
Para Le Corbusier (1887-1965) «arquitectura y urbanismo son indisocia-
bles... Los temas en torno a los que se organiza la ciudad corbusiana -clasifica-
ción de las funciones urbanas, multiplicación de los espacios verdes, creación
de prototipos funcionales, racionalización del hábitat colectivo- pertenecen al
depósito común de los arquitectos uprogresistasx, sistematizado en la «Carta de
Atenas». El aporte personal de Le Corbusier reside, sobre todo, en la expresión
didácticamente simple de las ideas y en su rigidez ideológica que lo ha hecho a
la vez bandera y blanco de posiciones encontradas.
La semblanza de Zevi, muestra la personalidad de uno de los más notables
y promocionados ideólogos del urbanismo, quien, aparte de su innegable in-
fluencia en varias generaciones de arquitectos, propuso activa y polémicamente
teorías urbanísticas, sino originales, al menos brillantemente expuestas y calu-
rosamente defendidas.
Su máximo aporte al urbanismo ha sido la prédica enardecida y algunos
proyectos ambiciosos ya que sus realizaciones, sumariamente escasas, se limi-
tan al pequeño centro del Jardín de Pessac (1921) desde el cual solamente volve-
mos a encontrar otra en el Plano Director de Chandigarth, capital del Punjab
poco antes de su muerte.
Contrariamente, los proyectos nunca concretados son numerosos aunque
todos ellos reiteran el mismo esquema con prescindencia de los más variados
sitios y culturas a los cuales pretende aplicarlos. Siguiendo a F. Choay3 podemos
agruparlos cronológicamente como sigue:
a) Plan para una «Ciudad Contemporánea» de tres millones de habitantes
(1922) que se convertirá después en el «Plan Voisin» de París (1925). ,
b)Planes para Argel, Nemours (Argelia), Barcelona, Buenos Aires, Moscú,
Montevideo, Sao Paulo, (entre 1930-1931).
c) Plan para la reconstrucción de Saint Die, (1946) propuesto después de la
2a. guerra mundial y que fuera rechazado por las autoridades francesas.
Como ejemplo de sus propuestas, «Une ville contemporaine» para tres
millones de habitantes, está en el límite de los aportes de la escuela «progresis-
ta». Su plano -simple formulación teórica- introduce todos los elementos e
ideas formulados por Eugénne Henard (1849-1923) urbanista francés al cual,

230
 Ejemplo típico del modelo progresista.
Le Corbusier: una ciudad para tres millones de habitantes.

según Gastón Bardet «Le Corbusier plagiaría agrandándolo hasta una absurda
proporción». 24 Henard25 &re el inventor de los cruces a alto nivel... ciudades
sobre pilotes, casas con terrazas para aterrizaje de aviones, alineamientos que-
brados o dentados, etcétera». 24
El diseño parte del supuesto de que las ciudades históricas constituyen un
ambiente falso, construido sobre principios perimidos: aún los rascacielos de
Nueva York le parecen insignificantes. 26 Es preciso, entonces demoler las viejas
ciudades y sus zonas céntricas, que no se adaptan a las necesidades del tránsito.
En el Plan Voisin, para París, se eliminan todos sus barrios tradicionales y en
Nueva York propone la demolición de algunos de los actuales rascacielos, para
levantar sobre el terreno raso, la nueva ciudad de la ciencia y de la técnica.
El esquema se exhibió en el Salón d’automne de París, en 1922 y combina
una ciudad compacta y altamente organizada con grandes espacios verdes in-
tersticiales. El centro de la ciudad, que domina al conjunto, está formado por
veinticuatro rascacielos de sesenta pisos para oficinas, con una capacidad aproxi-
mada de quinientas mil personas. Cada uno de los rascacielos está ubicado en el
parque y tiene acceso directo a un sistema subterráneo de circulación.
La zona residencial, próxima al centro comercial contiene grandes casas
de departamentos, diseminadas en el espacio verde. Dos arterias rectas elevadas
se conectan con diferentes tipos de caminos ubicados a niveles diversos. Las
arterias se cortan perpendicularmente en el centro exacto de la ciudad. Hay seis
estaciones de tránsito, una sobre otra. Los trenes y el transporte pesado circulan
bajo tierra y descargan a nivel de los sótanos. Por debajo de la intersección de las

231
 Paisaje
urbano de la
ciudad
progresista.
Le Corbusier:
una ciudad
para tres
millones de
habitantes.

dos arterias se encuentra la estación de ferrocarril y por encima, un campo de

aterrizaje para taxis aéreos. La industria está aislada en el este y vinculada con la
ciudad por medio de una de las dos arterias elevadas.
Como dijimos, fue adoptada esta idea para remodelar el centro de la capi-
tal francesa, con el nombre de Plan Voisin, que, afortunadamente para París y
para el mundo, no se ejecutó.
Le Corbusier definió tres tipos de «establecimientos humanos», a saber:
a) la ciudad radioconcéntrica: núcleo de interacciones que concentra las
actividades terciarias principales, administración, dirección, investigación, arte,
educación superior, etcétera que deberá construirse verticalmente, a fin de agru-
par los diversos aspectos de la actividad humana. Ejemplo de este tipo de asen-
tamiento es el proyecto de «Ciudad Contemporánea» que hemos reseñado. En
su versión para el Plan de París, agrupa todo el comercio y la administración
privada en cuatro enormes edificios situados en la orilla derecha del Sena, mien-
tras emplazaba al gobierno en la izquierda del río;
b) la ciudad lineal-industrial, un núcleo de producción secundaria de
concepción lineal, al estilo de la Cité Industrielle de Tony Gamier, estructurado
en base a franjas paralelas que comprenden importantes autopistas, fábricas

232
localizadas en medio de grandes zonas verdes y unidas por medio de rutas, vías
férreas y cursos de agua para el transporte de las materias primas y los productos
elaborados, mientras que una tercera zona, aislada por pantallas verdes del área
industrial, localiza viviendas unifamiliares y edificios de departamentos con sus
correspondientes equipamientos e infraestructura;
c) el grupo de explotación agrícola, o «unidad-granja», estructurado
mediante núcleos que localizan silos, almacenes, talleres de reparaciones, clu-
bes, escuelas, edificios comunales y sociales, administrados por el sistema co-
operativo.
Cada una de estas formas posee según lo señalado, su estructura propia
que Le Corbusier eleva a la categoría de modelo universal para el trazado de
planes concretos.
Los tres «establecimientos humanos» están vinculados por una red de ru-
tas organizadas a partir de dosificar a los vehículos de transporte según su velo-
cidad promedio de desplazamiento y separando estrictamente el transporte
automotor del peatonal. La propuesta define niveles de rutas que van desde la
Super Autopista interurbana de nivel nacional, hasta los senderos peatonales en
las áreas reservadas a las escuelas y áreas de juegos infantiles.
De esta manera, diferentes sectores, de distintas ciudades se reorganizarán
condicionados a dos principios básicos: clasificación y separación de las funcio-
nes y del tráfico. Tanta importancia le asigna Le Corbusier a la distinción y ra-
cionalización extremas que al trazar el plan del Capitolio de Chandigarth divi-
etación en seis categorías cada una con su función especial distinta

El prototipo del Plano director corbusiano queda ejemplificado en su pro-

yecto para la «Ciudad Radiante», de 1933, que debía ser la propuesta para Mos-
cú. Presenta esencialmente un esquema lineal, con agrupamiento de todos los
elementos que hemos visto.
El centro cívico se ubica en un extremo y las industrias -pesadas y livia-
nas- en el otro. La autopista principal es elevada y pasa a través de la zona
cultural y residencial que tiene altos edificios de departamentos dispuestos en
zig-zag, formando grandes espacios libres de ciento cincuenta a doscientos cua-
renta metros de ancho. Como todo esquema lineal, permite la extensión lateral
indefinida en una o en ambas direcciones, a cada lado de la autopista. El sistema
de tránsito se acomoda a las localizaciones descriptas mediante una compleja
red de caminos y líneas subterráneas que se entrecruzan a diferentes niveles.
Entre los alojamientos propuestos se contemplan dos tipos de vivienda. La
casa baja, unifamiliar, destinadas a grupos pequeños, que no constituye el hábi-
tat característico y se contrasta con el inmueble colectivo gigante, que es el pre-
ferido por Le Corbusier -y responde más acabadamente a los valores del mode-
lo «progresista»- capaz de dar alojamiento a dos mil habitantes por unidad,
recomendada en los planes vistos y efectivamente concretada en el bloque ha-
bitacional de Marsella -la «ciudad radiante»- antes de que se repitiera en
Nantes, Briey y Berlín. La «unidad de habitación» vertical es la aplicación con-
secuente de la forma de pensar «progresista»: es eficiente, ya que economiza
terreno, siempre caro y escaso en las áreas urbanizadas, asegura a los departa-

233
mentos una correcta orientación, semejante para todos, y favorece la prestación
de los equipamientos y de la infraestructura comunes. Asimismo, cada 4kla»
del gran cuerpo edilicio -el hogar de una familia- se organiza ucientíficamen-
te» según su división en áreas funcionales pequenas, reservando los espacios
más grandes, ricos y desarrollados a las áreas de vida comunitaria, de modo de
inducir, sugerir y hasta condicionar a la modificación de las pautas de organiza-
ción familiar tradicionales. Es que la «ciudad radiante» recoge explícitamente la
concepción fourierista del falansteriop3 pero Le Corbusier avanza más que
Fourier en el camino compulsivo al entrar en el detalle de la vivienda familiar
concebida como una «máquina de habitar» a la cual el habitante está obligado
a someterse, puesto que no puede cambiar el diseño rígido del arquitecto, ni
amoldarlo a su forma de vid&Así el carácter totalitario de la ciudad corbusiana
es absoluto, porque el arquitecto-urbanista «detentador de la verdad» conduce
el «rebaño» de los hombres a «aposentarse » . Esta sumisión es, por otra parte
absolutamente necesaria al género humano porque como el mismo Le Corbu-
sier escribe: «el mundo tiene necesidad de armonía y de dejarse llevar por los
armonizadores».21
Así se cumple íntegramente la parábola descripta por la utopía progresista,
llevada hasta sus últimas consecuencias de racionalismo, rigidez y coacción,
destruyendo la esencia de la verdadera ciudad. Como señala E Choay3 «en la
aglomeración progresista no reina un clima verdaderamente urbano. Esta afir-
mación puede parecer paradógica si evocamos las ciudades de varios millones
de habitantes propuestas por Le Corbusier. Sin embargo, es significativo que una
de las palabras más frecuentemente empleadas por éste, sea «unidad»... termi-
nología que traiciona la atomización, la dislocación del establecimiento que
agrupa en espacios verdes una especie de rascacielos o de pequeñas unidades
verticales. En fin, las aglomeraciones del urbanismo progresistas son totalita-
rias». Este carácter de las ciudades de Le Corbusier ha sido puesto de relieve por
Lewis Mumfordz7 cuando señala que «el arquitecto de la ciudad radiante recurre
a la violencia a fin de doblegar a los seres humanos a las dimensiones inflexibles
de su monumental edificio». Simultáneamente con ello, un conjunto de instru-
mentos técnicos, insertos en el contexto general, merecen ser rescatados -y de
hecho lo han sido- como propuestas que, depuradas de sus implicaciones ideo-
lógicas constituyeron la base de proyectos concretos, tanto sea de extensiones
urbanas, como renovación del tejido o de «nuevas ciudades». Esta dualidad
manifiesta de las proposiciones se encuentra en los más recientes timodelos»
que muestran, junto a una exacerbación del carácter totalitario, unido indisolu-
blemente a un utopismo a veces delirante -si es que hay que tomárselo en se-
rio- substituto fallido de la verdadera originalidad, una búsqueda auténtica de
soluciones imaginativas para los problemas del hábitat humano.

El utopismo liberado

Para albergar a poblaciones masivas del futuro se plantean grandes estruc-

turas concentracionarias en las cuales la imaginación utópica se libera de con-
troles y limitaciones. Las altas densidades se constituyen en el patrón funda-

234
mental de diseño. Como se señala en la propuesta de plan para la ciudad de
Nueva York2* «la concentración es el alma de la ciudad, su razón de ser... Cree-
mos que el centro no debe debilitarse sino por el contrario debe ser reforzado,
no tememos al ruido ni a la gran densidad».
Junto a ellas el empleo de los materiales más sofisticados que la tecnología
ofrece o promete, generan nuevas formas físicas gigantes, estructuradas en siste-
mas tridimensionales que cubren todas las actividades humanas. Asimismo, y
como complemento aparentemente ineludible de toda utopía planificadora, el
ideal sociológico que acompafia al diseño es la creación de un mundo nuevo,
absolutamente diferente del actual en el cual un hombre también nuevo se vea
liberado de tradiciones y ataduras obsoletas como la familia y otras alimitacio-
nes» similares.
Dentro de este planteo se ha llegado a la formulación de proyectos des-
lumbrantes en los cuales han intervenido arquitectos y planificadores físicos de
todo el mundo. Así, Kenzo Tange, Fumihiko Maki y los metabolistas japoneses,
junto a Manfredi Nicoletti en Italia, el grupo Archigram en Inglaterra, Moshe
Safdie en Canadá y Paolo Soleri y Archibald Rogers en los Estados Unidos, entre
otros muchos, se inscriben en esta tendencia.
En su denominador común se conforman -cual los presenta la revista Pro-
gressive Architecture29- como un armazón en escala urbana suficientemen-
te grande como para contener todos los equipamientos requeridos para la vida
en una ciudad: escuelas, viviendas, hospitales, comercios, áreas recreativas, cen-
tros culturales y las diversas infraestructuras, conformando un ambiente totali-
zador que en general sugiere, cuando no propone directamente, la destrucción
de la idea tradicional de la ciudad, como sitio de estabilidad, enraizamiento y
convivencia cívica: ciudades verticales que alcanzan alturas de varios miles de
metros; plataformas colgadas de columnas centrales, independientes del suelo;
esqueletos uniformes y contínuos, parecidos a los andamios metálicos de las
grandes construcciones, que pueden extenderse tanto sobre el campo como las
ciudades actuales, armando y desarmando planos uniformados donde se ubi-
can las viviendas y los equipamientos, no más estables y fijas, sino transitorias
y móviles, de quita y pon a voluntad, para que nada se asemeje a la ciudad del
pasado y haciendo efectiva la propuesta de Sant’ Elía: «debemos inventar y cons-
truir ex novo a nuestras ciudades que deben ser como un inmenso taller naval,
enorme, activo, dinámico y el edificio moderno sería como una máquina gigan-
tesca» .30 Pasaremos breve revista a algunos de los principales ejemplos.
a) La ciudad cósmica, de Iannis Xenakis, ingeniero, arquitecto y músico,
plantea la necesidad de grandes concentraciones de población -2.500 a 3.000
habitantes por hectárea- como una forma de combatir lo que el llama «el mito
de la descentralización», producto de «una mentalidad tradicionalista anclada
en el pasado». Esas grandes concentraciones presentarán «una independencia
total con relación a la superficie del suelo y del paisaje. Esto conduce a la con-
cepción de la ciudad vertical... que puede alcanzar alturas de varios miles de
metros»31 con los que se tendrá «la ventaja de sobrepasar las nubes más frecuen-
tes que se mantienen entre cero y dos mil o tres mil metros, con lo cual sus
habitantes se hallarán en contacto con los vastos espacios del cielo y las estre-

235
llas: la era planetaria y cósmica ha comenzado y la ciudad deberá orientarse hacia
el cosmos y sus colonias humanas en vez de seguir arrastrándose».31 Asimismo,
no habrá ninguna forma fija que recuerde al pasado ya que «la arquitectura in-
terior de la ciudad cósmica» se orientará hacia «la solución de los locales inter-
cambiables» porque el «nomadismo interno (movimientos de las poblaciones)
tiende a ampliarse... la arquitectura móvil será, pues, la característica fundamen-
tal de nuestra ciudad».31
b) el «Helicoidal Skycraper» de Manfredi Nicoletti, propuesto como un
modelo de nuevo centro comercial y residencial para Nueva York, es una estruc-
tura vertical con forma de esbelta hélice construida en acero pretensionado. Su
centro está formado por tres columnas cilíndricas conteniendo toda la circula-
ción vertical y los servicios. Un conjunto de cables descendentes, siguiendo las
curvas helicoidales, cuelga de cada columna, soportando plataformas horizon-
tales, especie de suelos artificiales donde se localiza a la población. Un planteo
similar, aunque con menor despliegue imaginativo, proponen los proyectos de
la «ciudad puente» de F. Fitzgibbon, y la «ciudad vertical» de l? Maymont. Am-
bas se alzan también en el espacio despreciando al suelo como hábitat obsoleto.
Estas dos últimas están previstas para albergar aproximadamente veinte mil
habitantes; el proyecto de Nicoletti, más audaz, se plantea con una capacidad
de 120.000 almas. , -5

“ Helicoidal Skycraper” de M anfredi N icoletti. Un proyecto semejante es el de l?

M aymond, conocido como “La ciudad vertical”.

Con estructuras helicoidales similares, Noriaki Kurokawa, en Japón pro-

puso una ciudad para diez millones de personas.
2 c) «Marina City» , de K. Kikutake, es una construcción pensada para ex-
tenderse sobre el mar, concebida como grandes plataformas de hormigón arma-
do similares a la propuestas de Kenzo Tange para Tokio,:donde se consagra la
primacía del devenir sobre el ser, rindiendo culto a la circulación de la cual, el
hábitat humano se constituye en un apéndice secundario. En efecto, dadas las
grandes concentraciones propuestas (Tange habla también de poblaciones de
por lo menos diez millones de habitantes) el peso del flujo automotor alcanza
niveles elevados y requiere el mayor esfuerzo constructivo. En consecuencia,
Kenzo Tange sugiere «encontrar un nuevo orden espacial que refleje la organi-
zación de una nueva sociedad abierta y de creciente movilidad».32 Como un

236
 Marina City de K. Kikutake.

ejemplo de lo que esto quiere significar, en su propuesta para Tokio «rechaza

por obsoleto el concepto de centro cívico y se decide por un nuevo concepto al
que denomina eje cívico» especie de gran autopista que articula a sus costados
pequeñas plataformas donde se localizan oficinas, plazas, escuelas, etcétera.
d) El «asentamiento tridimensional» de Yona Friedman, fundador del
grupo GEAM de Paris,33 se compone de un esqueleto tridimensional uniforme y
contínuo, en varios niveles, parecido a una parrilla, que reposa a quince metros
por encima del suelo, sobre pilares distanciados de sesenta a setenta y cinco
metros y que contienen la circulación vertical (ascensores, montacargas, escale-
ras, conductos, etcétera). Este esqueleto que se puede colocar en cualquier terre-
no (incluso sobre ciudades existentes) se llena con elementos estandarizados y
prefabricados (oficinas, viviendas) que ocupan el 50% de los huecos existentes
entre las barras del marco espacial y tan privados y autónomos que cada habita-
ción dispone de su propio cuarto de baño para evitar los «superfluos» pasillos
entre habitaciones.
Friedman pone como una de las bases de su pensamiento el hecho de que,
según dice «los jóvenes están solos. La vida familiar ya no existe: es tan sólo una
unión puramente técnica que se mantiene penosamente por el hábito». «LOS
jóvenes se aburren» por lo que «inevitablemente van a la violencia, los excesos,
la destrucción». Por eso propone un urbanismo que exalte lo cambiante y mo-
vedizo.%
e) La «ciudad enchufable», del grupo inglés Archigram34 que lleva el tema
del cambio a una aceleración lindante con la ciencia-ficción. En esta «ciudad»
todos sus componentes pueden colocarse o quitarse a voluntad. Las ciudades en
sí están en movimiento para que <<puedan reunirse en cualquier punto de la tie-
rra, agrupándose o disgregándose» ciudades de un único edificio y de duración
estimadas en cuarenta años, a cuyo término se reemplazarían por anticuadas. El

237
 r

A sentamiento
tridimensional
de Yona
Friedman.

léxico con que sus autores se expresan es en sí, sumamente elocuente de su ideo-
logía «la identificación con el espíritu instintivo de las historietas espaciales y
de ciencia ficción -decía Cook, uno de los integrantes del grupo en 1965-
identifica a nuestra arquitectura, ya que en el fondo de nuestro pensamiento ha
estado siempre presente la idea de una arquitectura-historieta», y para culminar
esta reseña, apuntemos un texto de otro de los responsables : Reyner Banham
dice: «día a día esta gigantesca máquina neo futurista mezclará y cambiará la
posición de estos elementos movibles, alternando a veces estas disposiciones
con actividades múltiples y reuniendo a un público que se asomará por pasillos
y escaleras y apretará botones para que se produzcan cosas. Cuando esto ocurra,
será la indeterminación elevada a una nueva potencia: ningún espacio interior
monumental y permanente, ninguna silueta heroica contra el suelo, revivirá
para que la posteridad recuerde a sus diseñadores» y termina: *esto que ha po-
dido hacerse con un sólo y gigantesco anti-edificio, podrá hacerse con una ciu-
dad», que será evidentemente, agregamos nosotros, una anti-ciudad.

238
 Es posible que considerado desde el punto de vista de la solución de pro-
blemas técnicos precisos y acotados, este tipo de planteos presente cierto inte-
rés, pero más allá de la anteojera ideológica y de la promoción de brillantes
exposiciones internacionales, queda en pie el lapidario juicio dado por un críti-
co ajeno a la profesión, sobre los arquitectos, quienes «no saben construir edifi-
cios para ciudades reales habitadas por personas reales».35 Esto es así, no en una
actitud de negación de los nuevos aportes y reivindicación de lo pretérito, sino
en función de valorar correctamente los requerimientos de la realidad.
De hecho, estas ideas extremas del modelo <<progresista», que hacen de la
ciudad un objeto en cuya concepción no habrán participado sus habitantes, que
tampoco podrán modificarla, terminan por producir malestar en los mejores
espíritus.

Balance de las teorías descriptas

Las soluciones analizadas han oscilado entre la desaparición lisa y llana de

la ciudad, independientemente de que ello sea el resultado de la proposición del
individualismo extremo de F. L. Wrigth o de las tendencias concentracionarias
de Le Corbusier, hasta nuevos planteos figurativos que implican y suponen es-
pecíficos estilos de vida. Entremezcladas con ello, aparecen anticipaciones y
soluciones técnicas que han pasado a constituir la base de muchas propuestas
urbanísticas y constructivas. Para circunscribirnos a los ejemplos seleccionados,
la calefacción central, los comedores colectivos y los dormitorios especiales para
niños del Falansterio, son hechos reales del siglo XX. Algunas de estas ideas fue-
ron incorporadas en los kibbutz israelíes y otras varias, como las autopista, la
exaltación de la movilidad, la zonificación y las unidades residenciales, a distin-
tos proyectos actuales de urbanización.
Esta dualidad, característica del pensamiento utópico en general, es evi-
dente en relación al Plano director, Plano maestro o Plano general -como fue
denominado en distintos trabajos-y que de hecho constituyó la convergencia
de los dos aspectos que caracterizaron al planeamiento como técnica de reforma
social, a saber:
1) una expresión global de la ciudad ideal, completa en si misma, que debía
reemplazar a la vetusta ciudad industriaI con su decadente ambiente general de
vida, tendiente a constituir el asiento de una nueva humanidad regenerada de los
vicios de su propia naturaleza;
2) un modelo deseable que confrontar con la ciudad real cuya existencia,
más allá de su fealdad y limitaciones, no podía ser negada y destruida como
tabla rasa, para establecer entre ellas, como polos opuestos de una misma reali-
dad, un movimiento controlado y coordinado de acciones de reforma tendien-
tes a acercar lo más posible al patrón deseable, la situación actual de partida.
Esta duplicidad atraviesa todos los ejemplos que hemos seleccionado y
dificulta el juicio concreto y terminante sobre ellos, haciendo necesario distin-
guir, como lo hace Molnar, entre «literatura utópica» y «utopismo». «Aparece
obvio que la literatura utopista es la categoría más amplia e incluye, dentro de
si, al utopismo»,36 entendido como una «curiosa mezcla de sentimentalismo y

239
ciencia»36 que se evade de la realidad, describiendo una comunidad ideal, par-
ticular, pero que debe ser entendida como un modelo para toda la humanidad.
Los sistemas utopistas no hablan nunca de individuo, siempre se refieren
a la humanidad, en un contexto globalizante. El mismo Fourier, anticipador de
soluciones técnicas, creyó haber descubierto, a la vez, la verdad social y la ver-
dad cósmica, las que, como las geométricas y las físicas, suponía independientes
de personas y lugares y poseedoras de validez universal. Así, existiría un orden
social cuya armonía Fourier establece en la conjunción de las pasiones humanas
ordenadas equilibradamente. Por tanto, él pudo hablar de un destino manifies-
to de la humanidad que habría de ser cumplido cuando ella como un todo, cap-
tase su mensaje y las etapas «mediante las cuales ese destino penetrara en la fase
verdadera y final de su historia, armonía universal que dirigirá los esfuerzos
humanos».36
El utopismo no es un fenómeno restringido en el tiempo y en el espacio, es
un hecho repetitivo de la humanidad y de la historia que aparece frente a una
realidad hostil que se visualiza como ingobernable, induciendo al escapismo y
a la evasión consoladora. Es que más allá de innovaciones tecnológicas y ade-
lantos cuantitativos, existe un reducto básico de opciones humanas que hacen
a la propia naturaleza y que, recurrentemente se expresan como alternativas de
constantes esenciales pero estimulando, a la vez, la imaginación innovadora.
El desarrollo de las utopías urbanísticas -ya sea la ciudad ideal del Renaci-
miento o los modelos culturalista y progresista de la sociedad industrial- está
ligado a la definición de una ‘ciudad concebida como unidad, planificada de
antemano y respondiendo a una peculiar concepción de lo técnico como de lo
estético. Estas premisas determinaron, por un lado, la proposición de espacios
adaptados a las funciones que en ellos se desempefian, en una subdivisión que
llegó, en algunos casos, a seccionar el espacio urbano en áreas excesivamente
especializadas y en otro, a la búsqueda de un orden figurativo que fuese expre-
sión de la claridad del mundo de la razón, liberada de prejuicios y preconceptos
de toda índole.
Esta reducción a la racionalidad más absoluta encuentra su expresión en
una arquitectura de formas puras y simples, provenientes de las leyes geométri-
cas y matemáticas.
La concepción de la ciudad como algo único, integrado, acabado en si
mismo está unida al concepto de una nueva sociedad, forjadora de un nuevo
hombre, expresión de la idea que ocupó mucho tiempo y demasiado espacio en
la formación profesional, de transformar las relaciones comunitarias por medio
de la Arquitectura. Resulta obvio que el ideal figurativo de la ciudad radiante, por
ejemplo, no se origina, a pesar de las declaraciones, en la funcionalidad, sino
que es un reflejo del deseo de expresar una nueva concepción de la sociedad y
del hombre, como elemento generador de la figura. El arte de los modelos cultu-
rulistu y progresista es, en el fondo, un arte filosófico.
Con todo, es evidente que las propuestas del planeamiento como técnica
de reforma social, representan una visión más amplia e integradora que la del
planeamiento como plústica y confort urbanos. En efecto, la diferencia esencial
entre ambos enfoques estriba, por un lado, en que se postula una visión integral

240
del hecho urbano -más allá de que la misma aparezca deformada por la impli-
cancias filosóficas aludidas- en la cual se integran los aspectos funcionales, fí-
sicos, sociales y económicos, destacándose el hecho -en ambos modelos- de
que la forma es inseparable del ser urbano y carecen de sentido las intervencio-
nes parciales. El planeamiento como proceso, en algunas de sus variantes, volverá
a privilegiar la actuación sectorial y sesgada en el espacio urbano como única
factible en un marco de urbanización generalizada e incontrolable, destacando
de este modo, la repetición cíclica de orientaciones a que hicimos referencia al
comienzo del capítulo.
Culturalismo y progresismo representan dos formas de entender la reali-
dad que son connaturales al ser humano. Diferentes y opuestas en su valoración
de los mismos hechos, comparten sin embargo su contenido irreal y compulsi-
vidad totalitaria. Así se explica que idéntico punto de partida: la crítica a la ciu-
dad industrial y la necesidad de su reforma, diera lugar a planteamientos simé-
tricamente opuestos: la ciudad culturalista y la ciudad progresista cuyas caracte-
rísticas quedan resumidas en el siguiente listado:

CIUDAD CULTURISTA CIUDAD PROGRESISTA

Valoración del pasado Valoración del futuro
Ciudad con límite definido Ciudad de extensión ilimitada
Tamaño urbano óptimo Sin límite de crecimiento
Trazado radioconcéntrico Trazado lineal
Predominio de la vivienda individual Predominio de la vivienda colectiva,
y diferenciada de las otras estandarizada e industrializada.
Prelación del hábitat La vivienda es un apéndice de la
residencial sobre el industrial. industria.
Revalorización de la formación Revalorización de la formación
individual y del rol educador de la masiva y negación del vínculo
familia. familiar.
Ambas propuesta constituyen modelos en la doble acepción del término:
son, a la vez, interpretaciones simplificadas de la realidad en las cuales se han
seleccionado algunas variables consideradas relevantes y asimismo, propuestas
ejemplares que deben considerarse como patrones de medida alternativos de la
realidad, en este caso, urbana. Varios parámetros subyacen en la base de ambas
interpretaciones y actúan como premisas configuradoras:
1) Desestimación completa de la estructura urbana existente. Son plantea-
miento ilusorios de pensamiento, poseedores de una lógica propia de expectati-
vas y de un mecanismo externo de interpretación que implica tomar distancias
respecto de lo real y, en tanto que definen opciones coherentes dentro de su
lógica propia, constituyen construcciones ideológicas. Como señala Francoise
Choay3: «al utopismo progresista se opone el utopismo nostálgico y a la religión
del funcionalismo, el culto a los valores ancestrales.... pero sin referencia real y
concreta a las comunidades urbanas existentes o potenciales». Este hecho revis-

241
te capital importancia toda vez que la pretensión teórica de iniciar desde la Ar-
quitectura la reforma social, ha sido común a una generación de arquitectos e
intelectuales y transparenta una interpretación característica de los problemas y
crisis experimentados en occidente con el advenimiento de la llamada revolu-
ción industrial.
2) Toma de posición ante la sociedad industrial, ya sea que se niegue o exal-
te la incidencia maquinista. En un caso se enfatiza en la actitud romántica que
añora el ambiente pre-industrial idealizado, mientras que en el otro se exalta el
rol de la técnica como acelerador de la evolución deseada, en parte porque se
urgen las decisiones inmediatas. Más allá de la polémica histórica entre ambas
posturas de planeamiento, es evidente que las dos coinciden en su punto de
partida, en una estructuración voluntaria del territorio, ya sea a través de recrear
la relación ciudad-campo correlato físico de hombre-naturaleza, anterior al in-
dustrialismo, como de una fe ingenua en las posibilidades de la ciencia y del tec-
nología para modelar una ciudad inodora y antisépticamente feliz. En ambos
casos se partió de una crítica de la ciudad industrial del siglo pasado cuyos evi-
dentes males dieron nacimiento al planeamiento como «técnica de reforma so-
cial», entendido como una nueva forma de humanismo, tanto sea que revalorice
lo urbano como escuela de civismo, al modo que la ciudad artesanal presunta-
mente reflejaba o se postule como creación original extraída de la nada; capaz de
formar, por su propia virtud, una nueva humanidad, utópicamente imaginada.
Con todo, y no sería completo el análisis sin mencionar el tema, es notorio el
carácter de ingenuidad latente en los modelos de lo que fue posteriormente ca-
talogado como el planeamiento @ ido o acabado en si mismo. La simple analogía
orgánica o la pueril apelación al progreso científico para fundar una aproxima-
ción a priori determinista de la ciudad, «en la práctica se quedaba, en su formu-
lación instrumental, en una especie de diseño formal que en buena medida obe-
decía en su construcción a la lógica ensanchada del proyecto arquitectónico».37
3) Atención desmesurada a los medios de acción por sobre los mismos
objetivos postulados. La lejanía relativa de la ciudad ideal es reconocida por el
utopista, por eso enfatiza en los detalles objeto de diseño. El planificador toma
lo que sólo son instrumentos, por ejemplo: la estandarización y la racionaliza-
ción en un caso, el tamaño óptimo y el trazado deliberadamente irregular en el
otro, por realidades que poseen virtudes en que deberían basarse los actos, las
políticas y los proyectos. Esto se debe a que para el utopista, estas herramientas
ostentan las características que el cree serán los rasgos generalizados y funda-
mentales de la utopía.
4) Compulsión por la felicidad. «Las representaciones urbanas parten ge-
neralmente de una crítica, de denuncias al sistema social que es causante de la
enfermedad urbana, a través de las cuales proceden a ofrecer el modelo alterna-
tivo. Pero estas críticas y denuncias suponen la manifestación de una gran pri-
vación: la pérdida de la libertad y el libre ejercicio de las más legítimas aspiracio-
nes sociales. La ciudad moderna es coercitiva y reprime estos objetivos. Pero los
modelos, a su vez, en procura del bienestar general imponen, para su eficaz fun-
cionamiento, un sistema quizá más rígido que el anterior. Tras su humanitaria
finalidad el modelo establece normas y estatutos que deben cumplirse obligato-

242
riamente. Se prescribe férreamente en nombre del bienestar, transgrediendo a
menudo los mismos principios de la ideología urbanística y social que está en la
base de la representación alternativa*38. El planificador utopista está entusiasta-
mente dispuesto a usar el poder coercitivo para llevar a cabo sus planes: no es
casual que Le Corbusier señale la necesidad de los seres humanos de «dejarse
conducir» por los planificadores. Este planteo se convierte fácilmente en totali-
tario al obligar a las personas concretas a ser «mejores».
5) Superación de la utopías por la evolución interna de la realidad critica-
da. La metrópoli moderna no es la ciudad industrial del siglo pasado, ni puede
ser tampoco, el centro artesanal ya que es otro el conjunto de realidades en que
el hombre actual se halla inmerso. Tampoco puede hacerse tabla rasa de ella
como si no existiese, de modo que la polémica histórica pierde actualidad, al
tiempo que la utopía se debate en su propia inoperancia.
Es cierto que esta urbe magnífica, potente, activa, dinámica, cambiante,
de las autopistas y de las torres de cristal y acero, representa una paradoja. No es
la «civitas clásica» sino más bien el símbolo orgulloso de lo terreno y material,
donde la persona humana no vale en cuanto tal, sino como factor de la produc-
ción. Porque junto a una asombrosa concentración de dinero, de una potencia
económica que ha multiplicado las disponibilidades de bienes y servicios de que
se puede disponer a niveles y variedades sofisticados, se apiñan las villas de
emergencia que constituyen la otra cara de esta gran concentración. «En estos
verdaderos laberintos de paja, madera y lata, sin luz y sin agua, sobre senderos
trazados al acaso, vive una multitud diversa, ansiosa de salir de la pobre a, pero
que ~610 cambia la humilde provincia por la ilusión de la gran ciuda d-h Pero
también el aumento de la productividad y en los salarios, en el angosto sector
desarrollado, y una alta concentración en la actividad económica y los servicios
públicos, la convierte en un imán irresistible. El Area metropolitana bonaerense
por tomar un ejemplo cercano es el lugar del país que ejerce mayor atracción, el
que ha obtenido el máximo éxito locacional, adonde la gente quiere vivir ma-
yoritariamente y no sólo porque allí encuentra ubicación, porque aún frenado
el aporte de empleos, la gran ciudad ofrece oportunidades culturales, sanitarias
y recreacionales de mayor nivel y calidad que cualquier capital de provincias.
De tal modo, la realidad es que no existe diferencia entre la escala de valo-
res del gran financista, habitante de un piso de cristal en el barrio norte y la del
obrero temporario, habitante de un rancho en la villa. Como señaló Lisa Peat-
tie, a los residentes de los barrios de emergencia también les gustaría tener una
buena vivienda, pero están dispuestos a dejar de lado la satisfacción de ese valor
mientras tratan de resolver otras necesidades más apremiantes tales como la
posibilidad de acceso al conjunto de oportunidades económicas que la metró-
poli ofrece y a las que no pueden acceder en su pequen0 pueblo del interior. En
este contexto, el rancho en la villa no es tanto un lugar donde vivir y educar a
una familia, como base de operaciones. Es importante para los planificadores
físicos captar la diferencia sustancial que se deriva de este hecho, tanto para sus
propuestas como para su propia postura profesional.
La breve revisión efectuada muestra una etapa de la actividad profesional
del Planeamiento físico, no del todo superada aún en nuestro país, sobre todo

243
en los ambientes universitarios. Si el planeamiento como plástica y confort urba-
nos se desentendió de las cuestiones sociales involucradas en el desarrollo con-
temporáneo de las ciudades, para actuar sobre aspectos puntuales sin considera-
ción al conjunto, el planeamiento como técnica de reforma social, al menos en la
etapa representada por los ejemplos seleccionados, evidencia una fuerte incli-
nación a confundir los alcances y posibilidades de la acción del arquitecto como
constructor de espacios adaptados, con las demandas sociales de orden y armo-
niosa convivencia, cuya atención es esencialmente resorte de la política, en el
sentido más general de la palabra.
Es necesario resaltar que el arquitecto puede construir ámbitos en los cua-
les la gente viva mejor -más cómodamente- pero de ningún modo, a través
de la Arquitectura puede ponerse en orden la sociedad, ni mucho menos aún,
proyectar el cuadro utópico de una sociedad perfecta. Esto no implica descono-
cer que muchos problemas sociales están relacionados con el crecimiento ab-
surdo de nuestras grandes aglomeraciones, cuando no, directamente provoca-
dos por éste. Con todo, el servicio que los arquitectos pueden prestar al mundo
es mucho más simple y se concreta en contribuir a que los propósitos y objeti-
vos políticos se desarrollen bajo condiciones correctas y evitar que debido a
inconvenientes condiciones de hábitat se produzcan verdaderas calamidades
sociales. Bien mirado, esta tarea es importantísima pero no requiere pensar, sino
antes bien, desprenderse, de la estéril idea de que desde la Arquitectura puede
hacerse la revolución social. Así una concepción auténticamente fértil en estos
terrenos deberá aventar dos posturas opuestas pero igualmente esterilizantes:
a) limitar la acción del Planeamiento físico a lo meramente formal, estéti-
co, eficiente o meramente burocrático, con prescindencia de la realidad huma-
na a la que se debe servir;
b) creer que con una simple forma urbana, o a través de una propuesta de
ordenamiento territorial, impuesta de arriba hacia abajo puede arreglarse el pro-
blema de la felicidad e igualdad humanas.
Si la primera encarna un escepticismo desesperado que simplemente des-
cree de las posibilidades de la voluntad para cambiar la situación, la segunda
ignora que lo físico es consecuencia de valores, estilos y formas de vida, sentidos
y consentidos -o soportados- durante años. En última instancia y por sus con-
secuencias el hecho es idéntico, ya sea que se trate de la postura nihilista de quie-
nes pretenden crear de la nada una nueva ciudad -nueva forma de vida- no
sólo radicalmente distinta, sino desdeñosa del pasado y de la misma naturaleza
humana como la de aquéllos que, reivindicando un historicismo monumental
pretenden resucitar formas sin relación a los contenidos sociales y económicos
que le dieron origen. En uno y otro caso, la negación o la defensa del orden se
toma como una ideología y no como el resultado de una investigación seria,
inteligente y detenida de las constantes humanas de la vida en sociedad a partir
de la cual, se instaure el sólido mundo de la ciudad posible, es decir, en suma,
una actitud definidamente realista de los planificadores físicos quienes debieran
«hacer lo posible para lograr eficiencia y las mejoras que (el Planeamiento físico)
es capaz de alcanzar, pero con más realismo acerca de sus limitaciones y con
menos promesas extravagantes de lo que puede hacer por la humanidad».41

244
 INDICE
CAP Í TULO IX

El Planeamiento físico:
las realizaciones y las nuevas tendencias

Partiendo de los planteos “racionalistas”, el esquema “orgánico” incorpo-

ró a sus realizaciones elementos importantes del modelo “culturalista”, en un
intento de síntesis humanizadora y comprensiva de los valores cívicos de la ciu-
dad y propiciando -en el marco reformista social que llevó a interesarse por la
cuestión obrera en el medio urbano y de la visión de la ciudad como un todo-
la atenuación del aspecto utópico y un compromiso técnico entre el modelo
deseable y la realidad urbana sobre la cual era necesario actuar. En este aspecto,
predomina la vertiente espacial y arquitectónica del Planeamiento físico, orien-
tándose la gestión profesional según dichas prioridades.
El ejemplo más difundido de esta corriente urbanística lo constituyó sin
duda el plan de Londres, de P. Abercrombie y F. J. Forshaw, cuya historia, inde-
pendientemente de los errores técnicos de la solución propuesta, es alecciona-
dora e ilustrativa de un esfuerzo por incorporar la más moderna tecnología in-
dustrial a la ciudad, en un marco general de respeto por el hombre concreto y
las comunidades en las cuales convive con sus semejantes.
Las ciudades inglesas fueron sumamente dañadas durante la segunda gue-
rra mundial. Un tercio de sus trece millones de casas sufrieron castigos más o
menos severos y mientras duró el conflicto, prácticamente no se construyó; Fue
necesario considerar un amplio plan de reconstrucción al término de las accio-
nes bélicas. Sin embargo, ya desde 1937 funcionaron algunas comisiones encar-
gadas de estudiar los problemas territoriales británicos y sugerir soluciones a los
mismos. Merece especial mención la “Real Comisión de Distribución de la Po-
blación Industrial”, presidida por Sir Montagu Barlow, cuyo cometido fue inves-
tigar las causas que motivaron la distribución histórica de la población indus-
trial británica, excesivamente concentrada en Londres. El así llamado “Informe
Barlow” del año 1940, propuso la desconcentración de la capital a través de una
política de redistribución de la industria y la búsqueda de un equilibrio pobla-
ciona1.l Algunos puntos pendientes fueron posteriormente profundizados por
otras dos comisiones. “Una de ellas, la Scott, fue decisiva en la revisión de una
actitud, ciudad versus campo, que había dañado a la nación entera. La comisión
Scott planteó la necesidad de equiparar al trabajador del campo con los de la

24.5
industria y el comercio y consideró “las condiciones que deben regir la edifica-
ción y todo otro desarrollo constructivo en áreas campestres, sin desmedro de la
agricultura, y en particular los factores que afectan la localización de la indus-
tria”. Finalmente, el informe de la tercera comisión, la Uthwatt, se dedicó a “efec-
tuar un análisis objetivo {cerca del problema del pago de compensaciones y del
cobro de impuestos por mejoramiento del valor de la propiedad con respecto al
control público del uso de la tierra”.2
Estos informes aconsejaron también la creación de una instancia adminis-
trativa del nivel nacional con la específica misión de atender al planeamiento
del territorio. Fruto de esta propuesta fue la creación, en 1942, del Ministry of
Works and Planning que dió paso, un año más tarde, al Ministry of Town and
Country Planning, encargado de dicha tarea. Mediante una “Ley de Planeamien-
to para ciudades y campiñas” de 1944 se implementó la ayuda gubernamental
en materia financiera a los gobiernos locales, para la adquisición de tierras y
reedificación urbana. En este contexto, la necesaria reconstrucción en gran es-
cala de Londres, dió lugar a la realización de un importante concurso. Del mis-
mo surgieron tres proyectos principales, respondiendo a sendos criterios dife-
rentes.
La Academia Real presentó un esquema clásico de reconstrucción, funda-
mentalmente basado en los principios de la urbanística barroca, enfatizando en
el trazado grandilocuente de grandes avenidas con monumentos al fondo.
En la segunda propuesta el grupo M.A.R.S3, encabezado por Maxwell Fry,
propuso un proyecto “progresista” típico, como se desprende del análisis de su
Esquema director que combina la clásica sub-división y zonificación de funcio-
nes con los planteos de una ciudad lineal que, en cuanto tal, permitía un creci-
miento indefinido de la metrópoli británica. Preveía dieciséis unidades residen-
ciales conectadas, mediante un sistema de transporte colectivo, al núcleo cen-
tral histórico donde se concentraba la industria, el comercio, la administración
y los servicios. En aplicación de toda la retórica “progresista” incluía grandes
franjas de espacios verdes separando a cada una de las unidades residenciales.
Según expresión de sus propios autores 3 la contribución más importante
de este trabajo, fue una propuesta de articulación para las zonas residenciales,
considerando una secuencia de áreas que, partiendo de la familia abarcaba siete
unidades diferentes, cada una comprensiva de las anteriores, a saber: familia;
manzana; unidad residencial: quinientos habitantes; unidad vecinal: cinco mil
habitantes; barrio: cincuenta mil habitantes; distrito: quinientos mil habitan-
tes; ciudad total: cinco millones de habitantes con los equipamientos y la infra-
estructura requerida al tamaño correspondiente. Particularmente, cada una de
las unidades consideradas mayores (a partir de la unidad residencial) debía equi-
parse con servicios de salud, recreativos, educativos y culturales jerárquicamen-
te integrados. Así, por ejemplo, las zonas recreativas abarcaban desde el jardín
delantero de la casa, hasta los paseos de fin de semana, que llegaban a tener
ochenta y tres kilómetros de diámetro3. La educación iba desde el cuarto de juego
de los niños hasta las universidades y los museos, en un típico ejemplo de com-
pulsión “progresista” para ordenar y controlar hasta los más mínimos detalles
de la vida privada de las personas.

246
 Por último, el plan de Patrick Aoercrombie y F. J. Forshaw, comisionados a
efectos de elaborar un proyecto por el Consejo Municipal de Londres, propuso
un esquema donde se intentó conjugar “las exigencias de la época del automó-
vil y del aeroplano”4, con los requerimientos de “variedad, de intimidad y de
armonía” ya que “además de los aeroplanos y los automóviles, debe vivir en los
centros urbanos una pequeña máquina de modelo antiguo: el hombre, animal
pedestre, amante de la tierra”4.

El informe previo y la estructura comunitaria

Tanto el “Country of London Plan” como el “Greater London Plan”5 par-

tieron de la aplicación de las ideas de Patrick Geddes (1854-1932) biólogo esco-
cés dedicado al estudio de las comunidades humanas quien propuso, como con-
dición indispensable previa a la intervención urbanística, la formulación de un
estudio evolutivo de los factores geográficos e históricos de la vida de cada ciu-
dad. Esa investigación no sólo debía servir en sus palabras, “para preparar un
informe económico y estructural sino que también debe ser... un medio para
evocar la personalidad social de la ciudad, personalidad que cambia con las ge-
neraciones...“.
“Este es, en efecto, el objetivo más elevado de todas nuestras investigacio-
nes. En realidad, aquel que sólo busca los puntos de identidad de las ciudades,
las analogías entre las redes de calles y de comunicaciones, no es un auténtico
urbanista, sino, todo lo más, un ingeniero simplista”.3
Así el Plan de Abercrombie analizó pormenorizadamente la formación de
la ciudad, desde la Londres romana, pasando por la posta comercial hanseática
y el incendio, hasta la enorme aglomeración contemporánea con todas las ca-
racterísticas y dimensiones que el proceso de urbanización le fuera incorporan-
do y que había hecho de la metrópoli “una gran mancha informe”4 que “devo-
raba el campo circundante, tropezaba con otros poblados, los aprisionaba y se-
guía adelante, ocupando la campifia”4 y unificando sin control “muchos pe-
queños núcleos, en un tiempo autónomos, defendidos por el campo”.4
La propuesta consistió, precisamente en desandar ese proceso de unifor-
mización y destrucción de “personalidades” sociales y comunitarias, a través de
un minucioso estudio para detectar los antiguos barrios londinenses, ahogados
en la masa urbana, y una vez individualizados, dotarlos de nueva vida mediante
el aporte de los equipamientos necesarios a cada caso. “Debido a ello, las líneas
de tránsito no presentan tan sólo un problema de naturaleza mecánica, sino
que sirven para separar a una comunidad de las adyacentes”4, de modo de pro-
curar que “todos los problemas mecánicos de la ciudad estén resueltos teniendo
en cuenta la defensa de las comunidades en que se halla dividida”.4
En esta misma línea de pensamiento, en 1943 Gaston Bardet’ publicó sus
trabajos de análisis del tejido urbano en cuarenta conglomerados franceses,
descubriendo la existencia de diferentes clases de agrupaciones urbanas, de es-
cala relativamente constante y que denominara, por ordenamiento de menor a
mayor, escalas “patriarcal”, “doméstica” y “parroquial”. Estos tres peldaños,
según Bardet “ajustándose los unos a los otros, no hacen más que aumentar la

247
intensidad de la vida urbana, que los solidariza en detrimento, sin embargo de
su autonomía propia”.7
“Durante el último siglo, el acondicionamiento urbano consistió... en
uniformar una ciudades ampulosas... a expensas de los antiguos elementos for-
madores: pueblos, suburbios o parroquias. (...) Recientemente aún, las rutas
nuevas diseñadas por los urbanistas en vista de un tráfico armonioso o sun-
tuosamente planeado, sirven desde luego para unir los barrios lejanos con el
centro, pero sobre todo al destripamiento de las comunidades existentes. En
adelante las nuevas rutas, en lugar de atravesar a las comunidades orgánicas,
creando de este modo hemorragias que difícilmente pueden dominarse, debe-
rán bordear las comunidades existentes, sirviendo así de vínculo y no de ruptu-
ra”.s
Con este enfoque y tal espíritu, sin desdeñar los elementos del progreso
técnico, el modelo «orgánico» significó, como dice Zevi, una «nueva actitud...
la necesidad de una escala humana, de descomponer las superciudades en sus
comunidades sociales, de favorecer una vida más natural y fácil, una nueva
demanda psicológica. Las fórmulas de la ciudad de torres de Le Corbusier... han
sido puestas otra vez en discusión. La nivelación anónima del paralelepípedo
cubista fue abandonada en nombre de soluciones más humanas».4

Concreción espacial del Plan de Londres

En su determinación espacial del Plano director de Londres encaró no so-

lamente la organización del espacio urbano, sino la escala regional, adoptan-
do una estructura radiocéntrica en cuatro anillos.
El primero de ellos corresponde al área totalmente urbanizada, que debido
a su alta concentración poblacional debía ser descongestionada. Se fijaron como
densidades máximas para diferentes partes de esta zona, entre ciento ochenta y
cinco a doscientos cincuenta habitantes por hectárea. Ello significaba que debía
buscarse ubicación fuera de ella a aproximadamente seiscientas mil personas, a
las que se agregaban otras cuatrocientas mil de lugares superpoblados fuera de
Londres, haciendo un total de un millón de habitantes a realojar.
El segundo anillo, constituía la periferia urbana, caracterizada, como todo
suburbio, por la mezcla de usos, el espaciamiento de las unidades residenciales,

Plano Director de Londres de Abercrombie y Forshaw. Año 1943. Típico ejemplo

del racionalismo orgánico.

249
las menores densidades y la falta de equipamiento e infraestructura. Se fijó para
esta zona una densidad máxima de ciento veinticinco habitantes por hectárea.
El tercero conformaba el «Green Belt» o cinturón verde. Al momento del
plan, las tierras pertenecientes a este área estaban casi totalmente utilizadas en
usos agrícolas. En las especificaciones del proyecto se preveía su empleo para
localizar equipamientos recreativos, pero manteniendo su carácter rural. Asi-
mismo, se prohibía en ella la implantación industrial mientras que el crecimien-
to de los pueblos y ciudades preexistentes en la zona era estrictamente contro-
lado para evitar su anexión física con Londres. Se contemplaba en ella un máxi-
mo de trescientos mil habitantes localizados en una extensión que abarcaba un
radio de aproximadamente veinte a treinta y cinco quilómetros medidos desde
la City.
El cuarto anillo, más difícil de delimitar en su extensión, era un área pre-
vista para instalar a la población que debía ser desconcentrada, organizándose
para ello el plan de nuevas ciudades, donde se alojaría al millón de personas que
era preciso relocalizar.
El Plan Abercrombie y Forshaw era típicamente radiocéntrico, cerrado en
sí mismo, con pocas posibilidades de crecimiento y flexibilización, basado en el
supuesto -que al momento de su formulación, parecía justificad- de la cons-
tancia en el número de habitantes de Londres, ya que el crecimiento demográ-
fico se consideraba ligado a la creación de empleos industriales y al prohibirse
nuevas localizaciones, se daba por sentado, una población estable.
En este contexto prospectivo, junto a la mencionada revigorización de
unidades sociales del aglomerado, se planteaba un segundo objetivo de descon-
centrar a los habitantes de la City, mediante la construcción de nuevas ciudades
de tamaño mediano (alrededor de cincuenta mil habitantes, el tamaño óptimo
fijado por Bardet’ en sus análisis) y comparables a las «ciudades jardín» pro-
puestas por Hebenezer Howard.
Esta hipótesis inicial -limitación demográfica, permanencia del número
de empleos- se concretó parcialmente. La mayor cantidad de nuevos puestos
de trabajo no se dió después de la guerra en el sector industrial, sino en el tercia-
rio de los comercios y los servicios, hasta el punto de que su importancia cuali
y cuantitativa ha llevado -como hemos visto al hablar de la dimensión funcio-
nal de la urbanización- a distinguir un sector «cuaternario», de los servicios
superiores, y hasta un «quinario» de ciertas especializaciones de gran sofistica-
ción tecnológica; con lo cual fueron pronto rebasados por el crecimiento urba-
no los anillos previstos de baja densidad y los espacios verdes.
Queda en pie sin embargo, como la parte más interesante y que ha signi-
ficado un aporte esencial al Planeamiento físico, la ya mencionada reestructura-
ción interna del aglomerado urbano que mantiene la escala humana y la fisono-
mía comunitaria del barrio. Ese objetivo, fue emprendido en torno a la noción
de «unidad vecinal» y, a escala regional, mediante la construcción de nuevas
ciudades, uno de los instrumentos más difundidos en la práctica concreta de la
política de ordenamiento territorial en todo el mundo. Ambos elementos mere-
cen un estudio detallado y particularizado que efectuaremos seguidamente.

250
La «unidad vecinal»

La unidad vecinal es uno de los temas más controvertidos de la literatura

y el quehacer urbanísticos. Generalmente defendida por planificadores y arqui-
tectos el frente a los ataques contra ella fue casi siempre llevado por personas
técnicamente adiestradas no tanto para crear síntesis nuevas, como para criticar
las realizaciones ajenas.
La división esbozada en cuanto a partidarios y opositores de la «unidad
vecinal» permite sospechar que bajo ese nombre se comprenden realidades di-
ferentes, algunas dignas de elogio y otras de vituperio. Por eso, antes de aden-
trarnos en la polémica en torno de la «unidad vecinal» analizaremos su concep-
to tal y como fue formulado en el origen y su evolución histórica.
La idea de «unidad vecinal» surge como medio de restaurar la escala hu-

Ejemplo de
estructuración
de Unidades
V ecinales y
Centros de
D istrito. Plano
D irector de
Berkeley
(U.S.A .).
mana en la gran metrópoli; -tal y como fuera formulada en el Plan de Lon-
dres- intentando revitalizar el antiguo barrio, con su estructura física y sus
solidaridades sociales anteriores a la revolución industrial. Paralelamente inclu-
ye también la noción de acercar a las familias el conjunto de equipamientos y
servicios que la vida contemporánea exige como ineludible condición.
Hay así, implícitos en el término «unidad vecinal» dos conceptos comple-
mentarios pero perfectamente identificables y distinguibles entre sí:
a) en primer término, su concepción como ambiente físico en el cual una
madre sabe que su hijo pequeño no corre el peligro de cruzar una calle al dirigir-
se a la escuela, que está por su parte, a una distancia del hogar, fácil de recorrer
a pie; donde el ama de casa tiene próximos los centros comerciales en los cuales
podrá adquirir todo lo necesario para el hogar, mientras el padre de familia en-
cuentra transporte fácil y cercano a su vivienda para desplazarse hasta el lugar
de trabajo; donde hay áreas de recreo y deporte en las inmediaciones de las ca-
sas, permitiendo que niños y adolescentes jueguen en completa seguridad con
sus amigos.g
b) en segundo lugar, su interpretación como un sitio en el cual «la gente
puede encontrar amistad, reposo, convivencia y seguridad, como así también la
oportunidad de auto-expresión y de ciudadanía en una escala controlable».1°
Este aspecto sociológico ha tomado muchas veces carácter excluyente hasta el
punto de eclipsar al concepto físico.
En cumplimiento de estos fines, la «unidad vecinal» se ha conformado
como un área de suelo, poblada por un número de habitantes lo suficientemente
grande para permitir el desarrollo de una escuela primaria completa con una con-
currencia de mil a mil quinientos alumnos, dado que el resto de los equipamien-
tos requeridos parece que pueden ser financiados por una población mucho
menor. Así, dicha cantidad de moradores de la «unidad vecinal» caería entre cin-
co y diez mil personas. Complementariamente, su extensión estaría limitada por
la accesibilidad a la escuela, de modo que la misma se encuentre ubicada dentro
de una distancia peatonal de ochocientos metros de la vivienda más alejada.
Uno de los primeros que buscó caracterizar a la «unidad vecinal» en los
términos que hemos esbozado fue Clarence Arthur Perry, en un estudio realiza-
do en 1933 en la ciudad de Nueva York, bajo el auspicio de la Regional Planning
Association Inc. y denominado «The Rebuilding Of Brighted Areas a Study of
the Neigborhood Unit in Replanning and Plot Assemblage».
Desde entonces, la idea fue tomada como base de planeamiento -espe-
cialmente en los Estados Unidos, dado su peculiar sistema económico- por
numerosos grupos y promotores inmobiliarios privados, dando lugar a critica-
bles situaciones de segregación racial o pecuniarias y constituyendo un motivo
adicional de desprestigio para el concepto de «unidad vecinal». En efecto, «mu-
chos planificadores urbanos, deliberadamente en muchos casos, ha adoptado la
«unidad vecinal» para propósitos que van más allá de los incorporados en el
concepto. Con demasiada frecuencia, como para ser considerada una simple
casualidad, las barreras físicas y los límites prescriptos del área de servicio, for-
man separaciones arbitrarias como base para la segregación premeditada de la
gente por grupos religiosos, raciales 0 económicos».”

252
 La realidad de estas críticas no agota la embestida contra la «unidad veci-
nal» cuyo ataque se centra en el concepto mismo, negando su viabilidad en la
actual sociedad urbanizada. Esta postura señala el hecho de que los antiguos
barrios, anteriores al desenvolvimiento de los nuevos sistemas rápidos y masi-
vos de transporte y comunicaciones y, previo al desarrollo industrial y al proce-
so de rápida urbanización, eran por lo general, económicamente autosuficien-
tes y socialmente homogéneos. «Frecuentemente, las familias de un barrio esta-
ban relacionadas las unas con las otras. Casi siempre se conocían desde toda la
vida. Las diferencias según niveles económicos, religiosos, raciales, de ocupa-
ción y educacionales eran leves. Por lo general había una escuela y un gobierno
formado por ciudadanos representativos y con asambleas públicas. Las costum-
bres alcanzaron un alto grado de homogeneidad».”
Este nivel de cohesión social había sido destruido por la urbanización has-
ta el punto de hacerlo no sólo irreconocible sino carente de toda factibilidad.
«Por la observación se puede comprobar que la gente se asocia a grupos mayores
que el de la unidad vecinal y sólo reside en barrios residenciales, contrastando
con el vivir en vecindarios o aldeas del pasado».”
La mayor movilidad es un hecho innegable dado el achicamiento del espa-
cio al que el hombre moderno puede acceder -medido en menor tiempo de
recorrido- proporcionado por el ferrocarril y el automóvil, pero deducir de ello
una substancial mudanza de las características naturales de la sociabilidad hu-
mana, es un supuesto demasiado fuerte, hasta el presente no demostrado por la
investigación sociológica. Por otra parte, la crítica sin contraparte preposicional
es estéril en sí misma, ya que al rechazar la idea de reconstrucción del tejido
social urbano, propuesto por la «unidad vecinal» no ofrece alternativa válida
alguna, salvo el consabido lugar común de constatar que «el problema no es
susceptible de soluciones fáciles»‘l y el recurso a la «estrecha colaboración entre
sociólogos, expertos en ciencias sociales y políticas, urbanistas y arquitectos,
antropólogos, psicólogos y economistas» l1 que mediante investigaciones con-
ducentes propongan nuevas soluciones alternativas.
Este negativismo y la necesidad imperiosa de actuar sobre problemas acu-
ciantes ha llevado a arquitectos y planificadores físicos a dejar de lado las impli-
cancias sociales del tema, enfocando a la «unidad vecinal» no ya como promo-
tora de «vecindad», sino solamente como un área -dentro de un conjunto
mayor de zonas- de tamaño adecuado -mensurado no tanto por la cantidad
de personas como por la capacidad adquisitiva del grupo humano- para la pres-
tación de los mejores equipamientos, que el nivel de la tecnología actual permi-
te ofrecer al hombre. En efecto, la urbanización ha generado un estado en el
cual «a pesar de los beneficios de las continuas invenciones técnicas« la vida de
muchos habitantes de las ciudades está llena de dificultades innecesarias crea-
das por un entorno físico desorganizado, tales como los peligros del tránsito
(especialmente los niños), la localización irracional de los negocios, in
espacios abiertos, molestias como el ruido, el aire impuro, etcétera».’
Para este enfoque, la «unidad vecinal» se separa de la idea de «ár
vivencia social» para limitarse a un espacio mínimo apto de prestación de servi-
cios que, a partir de su integración ascendente permite conformar distritos o

253
zonas cada vez mayores y consiguientemente, con equipamientos más comple-
jos, de modo que la ciudad se va estructurando por sucesivas uniones de áreas
menores autónomas y al mismo tiempo interdependientes, teniendo en cuenta
funciones en común. Un ejemplo de este tipo son los esquemas urbanísticos
elaborados en los EE.UU., entre otros, por Richard Neutra, William Wurster,
Saarinen, George Howe y Clarence Stein.13
El objetivo de este punto de vista -la provisión de adecuados servicios
comunales- válido en sí mismo en función de lo inadecuado del crecimiento
urbano pasado, olvida, sin embargo el aspecto esencial que se intentó con el
Plan de Abercrombie y Forshaw para Londres y que le diera un contenido dife-
rente al de los planes «progresistas »: «la creación de un medio ambiente urbano
en el cual la gente quiera vivir, para dotar a las ciudades... otra vez de una cali-
dad de vida que muchas ciudades pequeñas han mantenido pero que las más
grandes han perdido».14
Desde esta posición, no todo espacio básico de equipamientos, llámese
«unidad residencial», «unidad barrio», «distrito», «sección», etcétera, es solu-
ción al problema creado por la urbanización en la aglomeración urbana actual.
Del mismo modo no es posible crear, mediante la intervención deliberada y a
través de medios de diseño físico, el ambiente social necesario a la recreación
del «tejido social en que el hombre pueda desarrollar las necesidades de su per-
sonalidad»r5 pensar lo contrario, sería caer en el mismo error de Le Corbusier,
desde el otro extremo de la escala ideológica.
En este sentido, las investigaciones efectuadas en Francia por Gastón Bar-
det, a las que ya hemos hecho referencia, cobran singular importancia y renova-
do interés, como método de análisis y conocimiento de las grandes aglomera-
ciones en un nivel más profundo de comprensión que el del simple esquema de
usos de la tierra. En efecto si bien nadie puede dar lo que no tiene, y crear la
convivencia barrial por decreto, es fundamental encarar el planeamiento me-
tropolitano desde el punto de vista de reconocer los diversos tipos de agrupacio-
nes sociales que, aún raquíticas, jaqueadas y debilitadas por el proceso de urba-
nización, existen inmersas en el tejido urbano y pueden ser revitalizadas como
escala normal de sociabilidad humana, dado que, con prescindencia de valores
y exigencias nuevas «la estructura moral, original’y fundamental del hombre,
está hecha para las sociedades simples y cerradas» y por eso «trata instintiva-
mente de formar pequeñas sociedades en medio de las grandes y de erigirse en
privilegiado, pues tiene necesidad de ser el pequeño sol de un microcosmos».16
Esa es la realidad de la naturaleza humana y el mensaje fundamental que, más
allá de erróneas aplicaciones de cálculo prospectivo -por otra parte, no impu-
tables al entorno decisional arquitectónico- dejó el plan de Londres.

Las «nuevas ciudades»

Las nuevas ciudades constituyen el segundo importante aporte del Planea-

miento físico inglés; sin duda, su principal realización posterior al plan de Aber-
crombie y Forshaw y al mismo tiempo, la más exitosa y repetida experiencia en
materia de planeamiento urbano en todo el mundo.

254
 El l* de agosto de 1946 se aprobó la ley de creación de nuevas ciudades,
conocida como la «New wns Act», fruto del trabajo de una «Comisión Nacio-
nal de Ciudades Nuevas +tNew Town Committe), que bajo la dirección de Lord
Reith -de quién tomara nombre el informe producido- estudió el tema desde
comienzos de ese año.
El «Informe ReithB proponía:’
a) que las nuevas ciudades estuvieran localizadas alrededor de las grandes
aglomeraciones para contribuir a su desconcentración. Recomendaba que las
distancias entre las nuevas ciudades y la metrópoli madre fueran inferiores a
cuarenta quilómetros en la región de Londres, ni menos de veinte quilómetros
en otras regiones. De hecho las ocho nuevas ciudades londinenses están locali-
zadas a una distancia variable de treinta y dos a cuarenta y nueve quilómetros
de la City.
b) que las ciudades nuevas tuvieran tamaños entre veinte mil y sesenta mil
habitantes, cifras que, como vimos, se inscriben en la tradición de la ciudad
«culturalista»;
c) que la superficie de las ciudades nuevas debía comprender un cinturón
verde de mil doscientos metros de ancho, rodeando a la ciudad y que una zona
de protección de carácter rural, exterior a su perímetro administrativo, aumen-
tara su aislamiento. En la zona construida incluidos los parques y terrenos de-
portivos, pero no el cinturón verde, la densidad bruta prevista era de treinta
habitantes por hectárea. De esta forma, para una ciudad de sesenta mil habitan-
tes, la zona construida debería tener dos mil hectáreas y el cinturón verde dos
mil cuatrocientas hectáreas, es decir, un total de cuatro mil cuatrocientas hectá-
reas. Sin embargo, en la práctica, solamente una superficie de dos mil quinientas
hectáreas fue reservada para las primeras ciudades, y mucho menos aún, para las
restantes. Asimismo la superficie realmente desarrollada fue de aproximadamen-
te setecientas hectáreas, para una población cercana a los ochocientos mil habi-
tantes, equivaliendo a una densidad superior a cien habitantes por hectárea.
d) que las nuevas ciudades fueran construidas en lugares libres, lejos de
núcleos existentes. En la práctica, varias ciudades nuevas se aprovecharon de la
existencia en el territorio de su implantación de pueblos y aldeas suficientemente
grandes como una forma de proporcionar a sus habitantes, desde un principio,
cierto grado de vida social. Así se intentó evitar la cuestión de armonizar social-
mente grupos humanos muy diferentes entre sí.

Esquema estructural
de la ciudad de
Harlow.

255
 e) que se tuvieran en cuenta, en la selección del sitio de localización, una
serie de factores, a saber:
l posibilidad de abastecimiento de agua

l facilidad de drenaje

l nivel de la capa de agua subterránea

l terreno apropiado para fundar

l la no urbanización de tierras de cultivo ricas y fértiles

l la simplicidad del ordenamiento parcelario, empleando las más grandes

extensiones de tierra posibles, en manos de un solo propietario

l en lo atinente a las vinculaciones ferroviarias y camineras hubo dos tesis

opuestas: mientras que unos preferían que los enlaces con la metrópoli no fue-
ran buenos, a fin de favorecer la autonomía de la ciudad nueva, otros estimaban
que las buenas comunicaciones con la gran ciudad eran indispensables para el
éxito de las ciudades nuevas. De hecho, la práctica demostró la mayor viabili-
dad de esta segunda posición.
f) que el Plano director fuese encomendado a un arquitecto famoso, res-
ponsable del proyecto quien podría, a su vez, realizar por sí los planes de detalle,
subcontratarlos a otros equipos o bien concursarlos;
g) que las condiciones del proyecto previeran:
l una superficie del área central calculada en base a cuatro hectáreas por

cada dos mil quinientos habitantes, es decir, veinticuatro hectáreas para una
ciudad de seiscientos mil habitantes, cifra cercana a la observada en ciudades
antiguas,
l las zonas industriales estuviesen situadas bastante cerca de las viviendas,

como para que el acceso a pie o bicicleta fuera posible, y próximas a la estación
del ferrocarril. Además, su orientación debía estar determinada por los vientos
dominantes para no contaminar el aire en los barrios residenciales. El informe
Reith proponía la media de una hectárea de superficie industrial por cada dos-
cientos cincuenta habitantes. En general, las ciudades construidas no han teni-
do necesidad de tanto espacio, variando en aproximadamente una hectárea por
cada seiscientos habitantes,
l las áreas residenciales debían planearse de modo de asegurar la variedad,

para atraer a representantes de todas las clases sociales. La organización espacial

se preveía según el principio de la unidad vecinal, ya visto, con tamaños osci-
lantes entre cinco mil y doce mil habitantes. El informe recomendaba para las
unidades vecinales una densidad de setenta y cinco habitantes por hectárea. En
la práctica, las ciudades nuevas construidas son un poco más densas, estando
alrededor de los cien habitantes por hectárea. Las viviendas serían preferente-
mente individuales, no representando los departamentos, más del 15% del total
residencial,
l además del cinturón verde, la Comisión Reith recomendaba una hectá-

rea cada doscientos cincuenta habitantes para parques y actividades deportivas.

Esta proporción fue raramente alcanzadas en la práctica, oscilando entre 0,s a
0,65 hectáreas por cada doscientos cincuenta habitantes,
l para escuelas se preveía una o dos hectáreas cada un mil habitantes, dis-

posición, en general, mantenida en la práctica.

256
 La comisión aconsejó la creación de «Corporaciones de Desarrollo (Deve-
lopment Corporation)>p a cada una de las cuales se confiaría la construcción de
una nueva ciudad. Se trata de un grupo formado por cinco a nueve miembros,
nombrados por el Ministro de Urbanismo, tras consultara los municipios invo-
lucrados. Esta comisión era responsable de:
l adquirir los terrenos necesarios,

l realizar el Plano director y los planes de detalle por sí o a través de equi-

pos contratados, pero manteniendo siempre el control y vigilancia del diseno

urbanístico y arquitectónico,
l dirigir la construcción de la ciudad, a través de diversas opciones, a saber:
1) construir por sí para vender o alquilar los locales,
2) alquilar el terreno, con la infraestructura hecha, a empresas o munici-
pios que construirían para sus propias necesidades, o bien, para alquilar, a su
vez.
El financiamiento de las operaciones se aseguraba a través de préstamos
del Tesoro nacional, reembolsables en sesenta años, con la tasa de interés de los
préstamos públicos en vigor, a la fecha de su emisión. El costo de una ciudad
nueva fue calculado en trescientos dólares anuales por habitante, durante un
período de diez años.
El Plano director debía ser preparado por la Corporación en consulta con
los gobiernos locales y publicado para su observación y discusión. Estaba sujeto
a la aprobación del Gobierno central.
La tarea de cada Corporación terminaba cuando la ciudad nueva adquiría
su población prevista. Entonces, el gobierno municipal se transfería a una co-
muna local, mientras que las ganancias y las deudas existentes, se traspasaban a
una Comisión Central para las nuevas ciudades, responsable del manejo de los
fondos.

a) DiseAo de las nuevas ciudades

Desde el punto de vista de su diseno global, las ciudades nuevas responden

a tres tipos de esquemas básicos, a saber: la ciudad *racionalista», la ciudad uli-
neal» y la ciudad «compacta», veremos las principales características de cada
una.
1) La ciudad «racionalista»: es el esquema de las primeras ciudades. En
sus términos más simples el plan define áreas separadas para el centro de la
población, la industria y los barrios residenciales. A su vez, las rutas principales
que unen entre sí a cada uno de estos distritos, deben correr entre estos, deján-
dolos como grandes4slas, libres de tránsito rápido y pasante.
El plano de Harlow, proyectado por el arquitecto F. Guibberd17 muestra un
ejemplo típico. La ciudad, construida al noreste de Londres, estaba prevista para
una población de aproximadamente setenta mil personas. El ferrocarril y el río
corren en un valle pequeño y agradable, sobre un terreno ondulado, más allá
del cual se hallan las colinas de Herforshire.
Tres vías de comunicación: ruta, ferrocarril y río, forman la línea funda-
mental de la nueva ciudad, desde cuya estación ferroviaria se ha trazado un semi-

257
círculo a fin de conseguir el perímetro teórico más compacto.
La población se trazó sobre la base de un pueblo original existente de
aproximadamente cinco mil habitantes. Tiene una superficie construida de se-
tecientas hectáreas, con una densidad bruta de treinta habitantes por hectarea
y una densidad neta de cien habitantes por hectárea.
La industria se ubica sobre las líneas principales de transporte en dos áreas
al este y al oeste del núcleo residencial.
El centro de la ciudad se desarrolló al sur de la estación, constituido en
punto focal de la composición urbanística.
Las áreas residenciales fueron planeadas como cuatro «racimos» de unida-
des vecinales, tres de las cuales enfocan sobre «centros de barrio» y la cuarta;
sobre el centro de la ciudad.
Los espacios verdes oscilan en 0,8 hectáreas por cada un mil habitantes y
las escuelas ocupan dos hectáreas para la misma cantidad de personas.
La ciudad se comunica con Londres mediante dos servicios de trenes por
hora y tres en las horas pico, con un trayecto de treinta minutos en viaje directo
y cuarenta y cinco minutos con escalas.
2) La ciudad «lineal»: originalmente planteada por Arturo Soria y Mata,
como vimos, encontró su desarrollo clásico en un proyecto de N. A. Milutin,
presentado en un libro sobre las nuevas ciudades rusas. El esquema, propuesto
para la ciudad de Magnitogorak ubicó a la estructura urbana en seis franjas pa-
ralelas a lo largo de la costa del río y separando mediante espacios verdes, a las
áreas residenciales y culturales de la industria y sus consecuencias.
En las realizaciones inglesas, este tipo urbano queda ejemplificado en la
nueva ciudad de Hook, («The planning of a new town» London Country Coun-
cil, 1961) al oeste de Londres y se basa en las características planteadas por Lud-
wing Hilberseimer, en su libro «The New City», donde expone la concepción de
una ciudad, cuyo trazado se compone de pequeñas unidades de trabajo, separa-
das entre sí por parques y campos y todo el conjunto rodeado de bosques. La
espina dorsal de la unidad es la autopista de tránsito, a un lado de ella, se en-
cuentran las zonas industriales y hacia el otro, en primer lugar los edificios co-
merciales y administrativos, ubicados en un cinturón verde, y más alejadas, las
zonas residenciales, rodeadas por un parque donde se ubican las escuelas, los
campos deportivos y los edificios comunales y cívicos. Vialmente, el esquema
constituye una arteria continua, con una serie de callejones sin salida, que pue-
de extenderse indefinidamente sin solución de continuidad.
3) La ciudad «compacta»: este tipo de diseño, representado en el proyec-
to de Cumbernauld, plantea una concepción opuesta a la zonificación uracio-
nalista».
La división de una ciudad en determinadas zonas, aisladas entre sí, tuvo,
según la experiencia concreta, una repercusión que no se había esperado: el ciu-
dadano se encuentra aislado, siente afioranza de su antigua e «interesante* ciu-
dad, donde se entremezclaban entre sí las más diversas funciones evitando la
marcada diferenciación entre las mismas. El diseño de Cumbemauld intentó
responder a estas ideas, tratando de recrear el ámbito físico de la urbe tradicio-
nal.

258
Ejemplo típico de ciudad lineal: Hook, al oeste de Londres. Detalle del Esquema director.

259
 Esquema director de Hook.
La red de caminos
principales.

Tercera ciudad de Escocia y decimoquinta de Gran Bretaña, Cumbernauld

fue proyectada para desconcentración de Glasgow y se encuentra ubicada a vein-
ticuatro quilómetros al sudoeste de ésta. Está prevista para una población de
setenta mil habitantes. Su Plano director trató de eludir el planteo de las «unida-
des vecinales», pero sólo lo consiguió en el conglomerado inicial ubicado en la
cima de una colina que debe sus características tanto a la situación topográfica
como a consideraciones sociológicas. En lo atinente a su diseno, la zona princi-
pal, desarrollada en lo alto de la colina, presenta una estructura radioconcéntri-
ca alrededor de un área central lineal y tiene poco más de tres quilómetros de

260
Cumkmauld (Escocia). Retícula fina: zonas residenciales; Círculos: escuelas;
Retícula gruesa: áreas industriales.

Esquema director de M ilton Keynes.

261
Esquema director
de Washington,
“ciudad nueva”.
Los detalles
menores
muestran el
trazado viario,
los núcleos
centrales y las
unidades
residenciales.

262
largo por 1,s quilómetros de ancho. Cuenta con viviendas, comercios, escuelas,
edificios públicos e industrias para unas cincuenta mil personas. Las principales
zonas industriales están ubicadas al sur y al norte. El llano, al pie de la colina, se
utiliza como lugar de recreo al aire libre y localización de áreas deportivas.
El resto de la población se ubica en áreas residenciales, separadas del nú-
cleo principal, por espacios verdes y conectadas por las distintas categorías de la
red vial de transporte, clasificada según la importancia de las vías. &@
Las últimas ciudades están propuestas para poblaciones mucho mayores.
Ejemplo de este tipo el Milton Keynes, del año 1968, ubicada sobre las principa-
les vias ferroviarias y carreteras que unen a Londres con Birmingham e Inglate-
rra del norte y diseñada para alcanzar en el ano 2000 una población de 200.000
habitantes.
Washington, ciudad situada al noreste de Inglaterra, entre Newcastle y
Sunderland, con una población inicial de 80.000 habitantes es de la «tercera
generación de ciudades nuevas*. No fue concebida como un centro indepen-
diente sino que constituye el fragmento de una región de elevada urbanización.
En su diseño se ha intentado adaptar la ciudad a eventuales cambios imprevis-
tos. La zonificación rígida de las ciudades de la *primera generación* ha sido
abandonada. La estructura urbana propone una organización más compleja, sin
división en unidades vecinales y donde las funciones se superponen en forma
premeditada.
Washington se ubica en una red de rutas rápidas y de encrucijadas ordena-
das, trazadas equidistantes entre sí. La unidad de habitación clásica es un upue-
blo» de 4.500 habitantes (1.500 viviendas), el mismo se divide en «localidades»
de 200 viviendas cada una y ugrupos» (de 25 a 30 viviendas). La densidad pre-
vista es de 110 habitantes/hectárea. El plan establece que cada vivienda tenga
una plaza en un estacionamiento. Cada upueblo» está equipado de un pequen0
centro con escuela primaria, comercios, etcétera. El proyecto es digno de aten-
ción toda vez que indaga una solución distinta que pone en cuestionamiento la
experiencia anterior.

b) Balance de las nuevas ciudades

Las ciudades nuevas británicas conformaron, más allá de las consideraclo-

nes criticas que puedan hacerse al logro de los objetivos iniciales para los cuales
fueron propuestas, uno de los medios urbanísticos más difundidos en todo el
mundo, como veremos en el capítulo siguiente al estudiar las políticas urbanas
seguidas en los principales países. Esto se debe, no tanto a su novedoso planteo
individualmente consideradas, sino a su inserción como herramientas de una
política nacional de ocupación del territorio que les confiere sentido más allá de
los méritos que particularmente presentan.
Por otra parte, estos no son desdefiables como lo señalan algunos datos
emanados de investigaciones recientes, destacando ciertos factores positivos
aportados por las nuevas ciudades, así, por ejemplo, se ha demostrado que el
promedio de enfermedades mentales es mucho más bajo en ellas que en los
antiguos suburbios de la gran metrópoli; del mismo modo, el tamaño familiar

263
de las «New Towns» supera a la media urbana británica18 evidenciando el mejo-
ramiento en las condiciones generales de vida de la población.
Pero, sin duda, el aporte más señalado fue la intencionalidad que origina-
riamente presidió la realización de nuevas ciudades: descentralizar las áreas
metropolitanas y evitar el crecimiento por conurbación, mediante la incorpora-
ción de la escala regional, tendiendo a una más equilibrada ocupación territo-
rial mediante el ejercicio consciente de una geografía voluntaria. Precisamente
este aspecto, es paradójicamente, el punto más vulnerable de la política de las
New Towns las que, al fallar, por diversos motivos, los restantes factores -en
modo especial, las estrategias de relocalización de la actividad económica- las
dejaron como meros puntos de desconcentración poblacional y no como ver-
daderas ciudades independientes
@
Nuevas tendencias del Planeamiento físico

Las nuevas tendencias del Planeamiento físico, de las cuales hemos habla-
do en el Capítulo VII, expresan el paso del concepto de Plano director, propio
del planeamiento como «técnica de reforma social», rígido y formalmente esta-
blecido en todos sus detalles, a un diseíio flexible que, antes de proponer un
proyecto o modelo específico de ciudad, presenta una orientación general como
propuesta de crecimiento urbano, recibiendo por tal motivo, el nombre más
ampliamente comprensivo de Esquema de desarrollo o de ordenamiento urba-
no, exponente físico de las propuestas del enfoque de planeamiento como «pro-
cesom.
Agregado a ello, muestran también la intención de extender la acción del
Planeamiento físico, desde el control del crecimiento urbano, hacia el ordena-
miento del territorio, a través de la subdivisión en regiones, profundizando de
este modo las líneas ya sugeridas por el Plan de Londres y avanzando desde el
plano de regulación urbana hacia la estrategia de ordenamiento territorial. Nos
ocuparemos en desarrollar este aspecto de la cuestión.

a) Del plan urbano a la estrategia territorial

Las previsiones de estabilidad demográfica y control del crecimiento a tra-

vés de la relocalización industrial no se cumplieron. La«terciarización» de la
economía tuvo su correlato físico en la expansión suburbana y la conurbación
de las antiguas aglomeraciones. A este respecto, un informe publicado en el ano
19641g puso de manifiesto que el plan de nuevas ciudades absorbió tan sólo la
sexta parte del incremento poblacional de la metrópoli británica, mientras que
el resto se localizó en prolongados suburbios, debido precisamente a que la ele-
vación del empleo terciario en el área central londinense, superó con creces la
disminución del número de empleos industriales.
El «South East Studys> que comentaremos, propugnó, en materia demográ-
fica, una hipótesis decididamente opuesta a la estabilidad poblacional de Aber-
crombie y Forshaw. En efecto, un cálculo prospectivo a veinte anos (1964-1984)
preveía un incremento de tres millones y medio de habitantes a los cuales era

264
necesario brindar alojamiento y servicios. La ampliación de la escala urbana,
implícita en esta cifra obligó a replantear los planes de provisión de equipamien-
tos e infraestructura, en función de un aprovechamiento más racional de las
inversiones ya efectuadas y del menor costo operativo de las que era preciso
realizar. Este hecho desplazó el centro de interés de la conformación del hábitat
humano hacia el concepto de eficiencia económica. En consecuencia, las diver-
sas propuestas elaboradas no partirán ya de oficinas o equipos de arquitectos-
planificadores físicos, -oficiales o privados-, sino de organismos económicos,
sindicatos obreros y asociaciones empresariales.
Consecuentemente con el nuevo enfoque, las proposiciones no presenta-
rán la futura ciudad como un cuadro minuciosamente elaborado en sus deta-
lles, sino por el contrario, adoptarán el carácter de orientaciones generaies, in-
dicativas de las posibles líneas de crecimiento y reordenamiento de la expan-
sión urbana. A la zaga de los economistas y de los factores de la producción, los
arquitectos-urbanistas tendrán un rol mucho menos importante y lucido, orien-
tado a racionalizar las tendencias espontáneas. A título de ejemplo revisaremos
algunas de las más significativas realizaciones.

b) El plan regional del Sudeste

Este estudio retorna el esquema radioconcéntrico del Plan de Londres pero

llevándolo a una escala territorial mucho más amplia. Su importancia esencial
no es física sino económica y se estructura a partir de las actividades de diversas
«Comisiones regionales de planeamiento» previstas en el «Plan Económico
Nacional 1965-1970». Sucintamente, la propuesta se sintetiza en la expansión a
casi el doble de su población actual de los centros urbanos existentes a una dis-
tancia aproximada de cien quilómetros de la City, agregando a ello, la construc-
ción de tres nuevas ciudades de un tamaño mucho más grande que las reco-
mendadas en el informe Reith (entre ciento cincuenta mil y doscientos cincuenta
mil habitantes) y ubicadas a similar alejamiento de Londres, «una entre los dos
grandes puertos de Portsmouth y de Southampton, la otra en Bletchley, a medio
camino entre Londres y Birmingham (...), la tercera en Newbery-Hungerford, a
medio camino entre Londres y Bristol».18

c) La «estrategia para el Sudeste»

Esta propuesta recibió fuertes críticas desde el mismo instante de su publi-

cación. Tal vez la más significativa de ellas desde el punto de vista espacial sea la
que consideraba de realización imposible el mantenimiento de la estructura
radioconcéntrica ya que el crecimiento londinense se había efectuado con el
típico esquema de “mancha de aceite” a lo largo de las rutas terrestres y ferrovia-
rias. Esto llevó al Ministerio de Asuntos Económicos británico a crear un orga-
nismo asesor ad hoc, formado por funcionarios nacionales del área, represen-
tantes de los municipios involucrados, de los sindicatos, y de las asociaciones
empresariales, a los que se agregaron ciertas personas de reconocida solvencia
en el tema, con el objeto de proponer una orientación general para el ordena-

265
miento de la región sudeste de Gran Bretafia. Bl trabajo fue publicado en 1967
con el nombre de “Una estrategia para el sudeste”.“l
En su esquema espacial, la propuesta desecha la tradicional orientación
radioconcéntrica y sugiere la sistematización del actual crecimiento suburbano,
mediante la consolidación selectiva de ciertas líneas de expansión a través de
corredores de urbanización preferencial a lo largo de las principales vías de ac-
ceso a Londres. Como señala Pierre Merlin, la justificación de este trazado lineal
“residepor una parte en la voluntad de utilizar del mejor modo’posible los ejes
de transporte existentes o previstos y por otra en el deseo de preservar grandes
espacios, entre estos ejes para la agricultura y las diversiones”.18 Sin embargo,
no parece aventurado agregar a estas valoraciones otra, no tan lucida pero no
por eso menos real, cual lo es, el reconocimiento -implícito en este caso- de
la incapacidad de frenar el crecimiento por conurbación y en consecuencia, la
conclusión de sumarse al mismo, tratando de sistematizar racionalmente la ten-
dencia espontánea.
El carácter selectivo ya apuntado de los ejes de crecimiento urbano apare-
cía apuntalado mediante la construcción de nuevas ciudades en los extremos
más alejados de cada uno, induciendo luego, su unión lineal con Londres.
Tratándose de una “estrategia” cuya principal orientación es económica,
la propuesta espacial no avanza más allá de su opción ya sef’ialada por el creci-
miento lineal. Es necesario referirnos al estudio para la región de Portsmouth-
Southampton para encontrar un indicio de la forma en que dichos ejes podrían
ser estructurados desde el punto de vista de la configuración urbanística del
hábitat.

d) Estudio de la región Portsmouth-Southampton

Esta propuesta, conocida y publicada como el “Estudio de Hampshire sur”

fue realizada por un equipo consultor dirigido por Colin Buchanan.21
Tiene como punto de referencia el informe preparado por el Ministerio de
la Vivienda y Gobierno Local, que trata sobre el crecimiento probable del sudes-
te de Gran Bretaña y la zona en que dicho crecimiento debe ser localizado y al
que nos hemos referido como “South East Study”.
Para evitar una congestión mayor de Londres, el estudio sugiere que deben
llevarse a cabo nuevos esquemas de urbanización planificada, con el propósito
de atraer el crecimiento lejos de la capital. Se proponían tres amplios esquemas
a cierta distancia de Londres, los cuales se esperaba serían capaces de crecer como
polos alternativos a la metrópoli. Los tres emplazamientos, sugeridos para un
desarrollo posterior, eran: Bletchley, al que nos referiremos después, Newbury-
Hungeford y Southampton-Portsmouth.
Esta última zona presenta características físicas especiales. Ubicada al sur
de Gran Bretaila, corre como franja costera entre los puertos que le dan su nom-
bre. “La nota destacada del paisaje esta dada por la isla de Wiiht, extendiendo
su eje mayor de oeste a este. Parece como si hubiera sido cortada del continente
y desviada unos quilómetros al sur, ya que su forma coincide con un profundo
entrante triangular en la costa del continente. Al canal que media entre ambos

266
 I ndust ria l a r.a I

RcsldmMal area

New c it y
/
F
,, Pubik I ra rt sporI -4

Ur ban i z ac i ó n L i n e al o r g an i z ad a se g ún l a T r am a Di r e c c i o n al .

se le llama Solent. Desde el punto en que se unen los dos brazos del Solent, en
el vértice norte de la isla, el del este penetra en el continente a lo largo de diecio-
cho quilómetros, inclinándose hacia el noreste para formar el estuario conoci-
do como Southampton Water. Siguiendo la costa del continente hacia el este, se
encuentran tres lagos sucesivos, con dos islas intermedias, conocidas con los
nombres de puertas de Portsmouth, Langstones y Chichester”.21
Se trata de una zona llana, con muchos bosques y pueblos dispersos, domi-
nada por la presencia de los dos grandes centros urbanos que nominan al estu-
dio y sobre la cual se realizó la propuesta que permitiría una localización de
doscientos cincuenta mil habitantes.
Se creo, durante dieciocho meses, un equipo de urbanistas compuesto por
cinco arquitectos, tres geógrafos, tres ingenieros y un matemático, que trabajó
en colaboración con una agencia de economistas y otros varios consultores.
El trabajo se dividió en tres etapas: seis meses se dedicaron al análisis de la
situación actual del área; otros seis meses a la formulación y estudio de modelos
teóricos de desarrollo urbano y el resto al esquema propiamente dicho, consis-
tente en la aplicación del modelo considerado mas viable, al área en cuestión.
Obviamente el aspecto principal del estudio es la segunda de las partes
enumeradas, donde se analizan virtudes y defectos de diversos esquemas o tra-
zados urbanos y se selecciona el que los autores consideran mejor. Según lo ex-
presan estos, esos trazados pueden, en su expresión más general, resumirse en
tres prototipos, a saber:

267
 La Trama
Direccional, un
fragmento de la
grilla.

a) la “red radioconcéntrica”: estructura en la que cada porción de territorio

se encuentra polarizada por algún centro menor, los cuales se convierten, en
subsidiarios de otros núcleos más grandes que, a su vez se transforman en saté-
lites de un foco mayor y así sucesivamente, generando una superposición de
jerarquías urbanas y áreas de influencia hexagonales, tal como fueron exhaus-
tivamente desarrollados por Walter Christaller. 22 Según determinan los autores,
se trata de una estructura rígida y que casi no permite el crecimiento, constitu-
yendo un esquema carente de flexibilidad y esencialmente estático;
b) la “red lineal” donde los servicios se agrupan a lo largo de ejes que se
cortan en ángulo recto, estructurando un esquema longitudinal forzado median-
te dos sistemas de rutas de desigual importancia relativa;
@ c) la “trama rectangular” con elementos igualmente dispersos, pero estruc-
turados sobre un patrón uniforme, basado en una sola categoría de circulación,

268
con una dispersión proporcionada en todas direcciones de los equipamientos
urbanos. “Es una estructura invertebrada no estable y que no permite a los cen-
tros urbanos ejercer su papel de atracción ni favorece la utilización en buenas
condiciones, de los transportes públicos”.21
La propuesta parte de una combinación de la “red lineal” con la “trama
rectangular” y fue denominada “Trama Direccional”, presentada por los autores
como muy flexible, favorable en el plano de los transportes y muy adaptable.
El informe pasa luego a describir con detalle la estructura elegida. Sus prin-
cipales características son:
1) la red de transporte consiste en una trama de caminos de distintas cate-
gorías. Se diferencian entre sí enumerándolos del uno al seis. Por ejemplo: las
circulaciones uno y dos corresponden a sendas y calles peatonales; en el otro
extremo de la escala, la circulación seis corresponde a líneas de comunicación
regional y nacional. La red está compuesta de pasillos para permitir varios “mo-
dos” de transporte diferentes, desde peatonales hasta automóviles, camiones y
trenes. Varios de estos tipos pueden circular por las mismas vías de circulación
0 por pasillos paralelos;
2) las categorías de caminos se distribuyen por igual en dos tipos de rutas,
llamadas “rojas” y “verdes” por los autores y que se instalan en forma alterna.
Los servicios urbanos se agrupan a lo largo de las vías “rojas” que podrían lla-
marse “ejes de actividad”. Las vías “verdes” son caminos de circulación rápida
que pasan a través de zonas verdes, comó las autopistas del modelo “progresis-
ta”, se utilizan también para los movimientos casuales, más propios del trans-
porte privado;
3) los equipamiento se clasifican también en niveles de complejidad del
mismo modo que las rutas y se concentran a lo largo de las vías “rojas” que sir-
ven a las principales localizaciones del desarrollo urbano y admiten tanto el
transporte público como el privado. Cada nivel de servicios está situado en el
eje de un movimiento que lleva de un subsistema a otro de categoría superior.
Por ejemplo: un centro de grado cinco tiene lugar en la intersección de la vía de
circulación cinco con otra de categoría cuatro. Así, en las intersecciones se crean
nodos de servicios. En cada nodo se concentran los servicios que necesitan te-
ner acceso desde las dos categorías de sub-sistemas de transporte, por ejemplo:
los locales comerciales necesitan ser accesibles, por un lado, desde las zonas re-
sidenciales y por el otro, por los distribuidores mayoristas; la industria requiere
ser accesible por sus empleados pero también desde una vía de circulación de
mercancías, regional.
Los servicios educativos se colocan a cierta distancia de este conjunto, en
las vías “rojas” que conducen a las zonas verdes, donde pueden emplazarse com-
partiendo los equipamientos deportivos.
El esquema admite diversas etapas y modalidades de crecimiento. Puede
hacerlo en forma aditiva, comenzando cada fase donde ha terminado la ante-
rior o bien desarrollando o extendiendo ciertas áreas específicas de una región
en crecimiento esporádico, en función a políticas concretas de zonificación.
De acuerdo con los autores, el tipo de tejido urbano resultante puede inte-
grarse íntimamente en cualquier conjunto urbano existente, permite el creci-

269
 Esquema director propuesto de Bletchley.

miento en varias direcciones y puede ser aplicado a varios niveles, desde una
ciudad a una región completa.
La tercera parte del informe encara en detalle la adaptación del modelo
teórico visto, al área concreta bajo estudio. Se plantean y analizan diversas po-
sibilidades de aplicación en mérito a plazos diferentes y alternativas variadas,
destacando las ventajas e inconvenientes de cada una de ellas. Los autores creen
conveniente hacer notar -como hecho muy importante- que al aplicar al te-
rreno la estructura ideada, su rigidez geométrica, evidente en los diagramas,
desaparece absolutamente; como expresan “ni siquiera puede descubrirse al
contemplarla desde el aire. Esto se debe a que la estructura puede variar de mil
maneras para adaptarse a la topografía, los ríos, bosques, árboles, pueblos, par-
ques y monumentos históricos”.20

$ >i e) El “esquema director de Bletchley”

La continuación lógica de los estudios generales precedentes es la elabora-

ción de un esquema de urbanismo comparable al Plano director. Es así como los
planes para las nuevas ciudades fueron confiados a equipos consultores priva-
dos de urbanismo.
Un ejemplo lo constituye el estudio de ordenamiento del Condado de
Bucldngamshire, dentro del cual se inscribe el proyecto de una ciudad nueva
para doscientos mil habitantes, cerca de Bletchley y de Newport, a mitad de la
ruta que une Londres con Birminghan, que bajo el nombre de Milton Keynes
debía construirse en un plazo de treinta años.23

270
 La organizacibn espacial y la distribución de las zonas de este proyecto,
subraya la propuesta de un desarrollo lineal pensado en función evidente de
ventajas de transporte tales como economías en los desplazamientos, accesos
fáciles y cortos al campo y extensión ilimitada del desarrollo urbano.
En su estructura general presenta un área lineal de usos centrales, peque-
ños núcleos residenciales de alta compacidad hilados linealmente a lo largo de
cuatro vías de acceso que discurren perpendicularmente al área de usos centra-
les que las corta en el medio; rodeando a este conjunto terciario-residencial se
extienden espacios verdes y zonas agrícolas a través de las cuales corre un siste-
ma de transporte público y una red de caminos que distinguen entre la circula-
ción de peatones y la vehicular. En este contexto, el centro de la ciudad estaba
concebido como área exclusivamente peatonal, ocupando una vereda sobreele-
vada por debajo de la cual se localizaban los espacios de estacionamiento tanto
públicos como privados.
El aporte más destacable de esta propuesta era un servicio de transporte
colectivo elevado de monoriel, que funcionaría en forma gratuita, uniendo a
cada núcleo residencial con los restantes, con el centro de la ciudad y las áreas
industriales ubicadas en ambos extremos del desarrollo residencial, de manera
que ninguna vivienda estuviese alejada más de siete minutos de la correspon-
diente parada.
Cada grupo residencial debía ser disefiado por arquitectos diferentes, como
una forma de evitar la monotonía del conjunto. Tendrían densidades variables,
pero con una población estimada en cinco mil habitantes promedio, repartidos
según una densidad neta media de ciento veinticinco personas por hectárea.
Este esquema no tuvo concreción práctica, pero sus principios fueron rei-
terados, con variantes formales en diversos proyectos no sólo de Gran Bretaña
sino también de otros países europeos.

Balance de las experiencias

La experiencia analizada, muestra la gama de aciertos y errores del planea-

miento contemporáneo. Por un lado las dificultades inherentes a toda visualiza-
ción prospectiva, espeáficamente determinadas en este caso, en una errónea
estimación del crecimiento poblacional y del rol singular de los empleos tercia-
rios que llevó a invalidar un planteo urbanístico radioconcéntrico y auto-dimen-
sionado. Por otra parte, algunas soluciones parciales que;como las nuevas ciu-
dades, la unidad vecinal y el marco administrativo de implementación urbanís-
tica a través de “Corporaciones de desarrollo” y el mecanismo financiero ágil y
dinámico fueron reiteradamente adoptados para el desenvolvimiento urbanísti-
co de los más diversos países del mundo, como veremos en el capítulo siguiente.
Particularmente merece una consideración más detallada el problema del
crecimiento urbano no controlado, que dio origen, precisamente al cambio de
orientación entre los “planos directores” y los “esquemas de desarrollo”. Si la
deformación urbana ha continuado, a despecho de las propuestas de los plani-
ficadores, es porque a juicio de los hombres concretos de carne y hueso que
habían de habitar en ellas, esas propuestas no satisfacían sus expectativas. Ni la

271
ciudad “culturalista” ni la ciudad “racionalista”, como modelos de vida mejor,
han entusiasmado a nadie y las personas siguieron emigrando y concentrándo-
se malamente en largos suburbios sub-equipados que prolongan indefinidamen-
te uno, dos o tres centros urbanos importantes.
Ello no significa tampoco un aprecio real por la vida en la gran aglomera-
ción sino más bien la modificación radical de la íntima escala de valores del
ciudadano común que, acicateado por la propaganda masiva que lo arrastra a
un consumismo sin freno, valora primordialmente la posesión de bienes mate-
riales, bienes que en su versión más exquisita, solamente la metrópoli puede
brindar y que en muchos casos ni siquiera son necesarios, ya que el bombardeo
permanente de los medios sociales de publicidad ha abusado, explotado y estro-
peado la capacidad de los hombres de reaccionar con eficacia ante lo superfluo.
Este aspecto de la cuestión parece fundamental si es que de verdad se pre-
tende aportar soluciones reales al problema urbano. Contrariamente, las más
recientes propuestas -que hemos ejemplificado en el esquema de “Trama di-
reccional”- no constituyen sino una extensión sin fin de los suburbios, racio-
nalmente equipados y servidos que, bajo el pretexto de presentar un nuevo “con-
cepto de ciudad... estructurada e integrada en un paisaje con una nueva clase de
textura urbana”2* no hace sino esconder el reconocimiento implícito de la inca-
pacidad de los expertos para controlar las consecuencias desmedidas del proce-
so de urbanización. Los autores del proyecto citado, no han eludido su respues-
ta a esta objeción pero la misma simplemente soslaya el problema de fondo
planteando el presupuesto del mal menor, al establecer que su trama es mejor al
intento de “concentrar gran número de gente en pisos de densidad elevada con
la intención de ahorrar una cantidad de terreno agrícola o persiguiendo un con-
cepto puramente arquitectónicoN21 al modo que las propuestas utópicas “pro-
gresistas” habían presentado. Es que las soluciones técnicas no bastan para con-
formar la ciudad y la dicotomía propuesta suspende el verdadero debate sobre la
misma.
En rigor, detrás del crecimiento ilimitado, aunque sea en suburbios plani-
ficados y ordenados, se expresa la aceptación del predominio de los valores eco-
nómicos sobre las restantes realidades de la vida. Es evidente, como señala Te-
rán, la intención de acercar la acción urbanística “desde las posiciones de una
ambigua fidelidad a los modelos restrictivos, hacia una mayor congruencia con
la orientación de la política económica abiertamente liberalizadora, a través de
la preconización de la desrigidización del planeamiento y el aumento de la ofer-
ta del suelo urbanizable, para facilitar la competencia, rebajar el precio y agilizar
la construcción”,24 cuyos ejemplos más característicos son, quizá, el Esquema
director de Ordenamiento de la Región de París y su correlato nacional, el Es-
quema director año 2000 del Area metropolitana bonaerense que analizaremos
más adelante.
En estas propuestas, la pretensión ingenua de construir una nueva ciudad
ideal se reemplaza por una concepción intelectualmente más elaborada de la
aglomeración como sistema complejo en permanente interacción, tras la cual,
no menos ingenuamente, se pretende coordinar el accionar “de los agentes eco-
nómicos que escapan a la acción intervencionista simple, limitadora y volunta-

272
rista decretada a través de los planes elaborados de acuerdo al modelo restricti-
VO”.~~ La sofisticación del planteo no alcanza a disimular el hecho real de que
en la medida en que el Planeamiento físico pretende hacerse efectivo, entra en
coalición con esos “agentes económicos que escapan” no sólo “a la acción inter-
vencionista simple” sino a toda “acción intervencionista” que pretenda acotar
sus efectos. Esto es evidente en el ejemplo citado del Esquema director de Acon-
dicionamiento y de Urbanismo de la Región “Ile-de-France” (París) como lo
demuestra el proyecto de reforma de octubre de 1980.
La “trama direccional” constituye, más que una propuesta de planeamien-
to físico al estilo de las “nuevas ciudades” o de la “unidad vecinal”, una opción
de desempefio profesional a largo plazo que, en última instancia, no hace sino
sistematizar lo obvio, tratando de paliar los rasgos más conflictivos del creci-
miento económico selectivo y desigual, en un contexto en el cual, a priori, se da
por supuesto la excelencia del hábitat metropolitano y la inevitabilidad del pro-
ceso de urbanización, estimado como irreversible, de modo tal que la actuación
previsora queda reducida al intento de minimizar los rasgos más evidentemente
negativos de la incidencia del “mercado libre” sobre el hábitat humano.
Hay toda una bibliografía pseudo-sociológica que ha tratado de justificar
esta renuncia a atacar los problemas de fondo de la ciudad desbordada. Se ha
senalado hasta el cansancio que el pueblo provinciano ata y agobia con su exce-
sivo control social y mientras el interior languidece por la pérdida de sus mejo-
res hombres, el modelo alternativo que se promociona es el anonimato urbano
en la metrópoli que, en realidad constituye la más flagrante negación de la li-
bertad de vivir en privado.
Este es sin duda, uno de los principales problemas de nuestras ciudades,
porque más allá de un espacio físico donde habitar, de un mercado donde co-
merciar y adquirir bienes y servicios, la urbe es y debe ser el ámbito material de
la civirus: un lugar de encuentro y comunión, una encrucijada donde las fami-
lias se reúnen en grupos sociales intermedios en los cuales el individuo se perso-
naliza, aprendiendo el difícil y precario arte de la convivencia. Lograrlo, a través
de una empresa planeada, constituye uno de los mayores desafíos de nuestro
tiempo, un desafio que debe ser encarado con humildad, fortaleza y sobre todo,
sin demagogia. Es, entre tanto, en estos tiempos de cambio, el principal empe-
ño político, si es verdad que, como decía Aristóteles,26 la materia prima del es-
tadista y del legislador son los hombres y el suelo. Constituye también la verda-
dera “asignatura pendiente” del Planeamiento físico entre nosotros que algún
día deberemos rendir.

273
 INDICE CAPÍTULO x

El Planeamiento físico:
las propuestas territoriales

La política de desarrollo británica es tan sólo una de las orientaciones de

ordenamiento territorial que el estudio comparado de las principales experien-
cias y propuestas de planeamiento aplicadas en diversos países del mundo mues-
tra. La caída de la Unión Soviética y el fin de su imperio sobre Europa oriental
no hizo, en el tema que nos ocupa, sino sincerar una situación evidente desde
mucho tiempo antes para los analistas sin prejuicios: la realidad muestra que no
puede hablarse, propiamente, de un modelo occí&?ztaZ y de otro sucíuZistu, al
menos en las concreciones prácticas, ya que si bien responden por un lado a la
ideología política, es evidente que las necesidades específicas de cada nacibn,
junto a un proceso de urbanización común a todas, mitigan diferencias, deter-
minan prioridades y condicionan actuaciones no siempre congruentes con los
preconceptos ideológicos. Así se ve como las ciudades rusas han echado mano,
para atender a un crecimiento metropolitano con características similares al
occidental, a las uunidades vecinales,, las «extensiones» y a las *nuevas ciuda-
des» mientras que los países occidentales se diferencian notablemente entre sí,
en lo atinente a las orientaciones generales y objetivos perseguidos, en función
de sus espeáficos requerimientos territoriales. En este sentido y por compara-
ción con la política británica, merece citarse como ejemplo la experiencia terri-
torial de los países escandinavos ubicada, por sus metas, en las antípodas de
aquélla, o la francesa, preocupada por mitigar la concentración y centralización
excesivas en París, con detrimen<o del resto del territorio. Una mención particu-
lar debe hacerse del caso holandés, por tratarse de un país pequeño y superpo-
blado en el cual la tierra adquiere un valor fundamental de bien escaso. Asimis-
mo, corresponde comparar, aunque sea someramente las políticas norteameri-
cana y la de los ex países socialistas, cuyos ejemplos muestran opciones extre-
mas, no tanto al nivel de los fines perseguidos sino sobre todo, de los medios
utilizados.
Esta selección de países y políticas mostrará diferencias de orientación
notables y a la vez, indudables coincidencias. Al mismo tiempo, quedaran algu-
nas cuestiones importantes sin respuestas convenientes sobre todo al comparar
nuestra realidad territorial con las experiencias sintetizadas, respuestas que s610

275
pueden ser expresadas con el paso de la teoría a la práctica. Mientras tanto, el
conocimiento de las propuestas y opciones extranjeras puede ayudar a efectuar
los estudios y adoptar las decisiones necesarias que orienten el futuro de las ciu-
dades argentinas.

Concentración metropolitana: política territorial de los países escandinavos

Los países escandinavos consolidaron una importante presencia de planea-

miento en el mundo, no tanto basada en el número de realizaciones, cuanto en
la calidad de las obras emprendidas. En términos generales es posible aislar un
conjunto de ideas y principios de política territorial comunes a estas naciones
así como también a Finlandia, que más allá de diferencias de enfoques parciales
en cada país, pueden ser consideradas conjuntamente y ejemplificadas con el
Plano director de Copenhague, el que ha alcanzado, tal vez, mayor difusión. De
entre el conjunto de elementos comunes, se destacan cuatro fundamentales:
a) determinación del rol de la ciudad capital en el contexto del país y de
Europa, sin dudas, el factor configurante de la política territorial escandinava.
b) desconcentración de las áreas metropolitanas;
c) protección de la naturaleza;
d) papel del transporte público.
Analizaremos en detalle cada uno de estos aspectos.

a) Rol de la ciudad capital

Mientras la política de desarrollo británica tuvo como objetivo básico la

desconcentración de Londres, corrigiendo su excesivo peso en el conjunto de
Inglaterra, el planeamiento escandinavo ha presentado la descentralización
como perniciosa a los intereses nacionales, planteando opuestamente la necesi-
dad de propender a una más fuerte concentración en las ciudades mayores y de
modo especial, en las capitales. Esto que comentamos de Copenhague es tam-
bién evidente para Estocolmo y Oslo.
Este criterio se sustenta en la relativamente escasa importancia que tienen
dichas capitales escandinavas dentro del contexto europeo y en la convicción
de que el reforzamiento de sus posiciones relativas está ligado al aumento de las
tallas demográficas.
Expresivo de esta opinión, el informe analítico que acompaña al plan de
Estocolmo1 sefiala que la concentración del comercio mayorista a escala inter-
nacional, provocada por el incremento mundial de las actividades terciarias,
conduce auna puja por la atracción de inversores, frente a la cual, sólo la ciudad
capital se constituye en alternativa válida de los centros urbanos europeos más
importantes.
Tampoco es ajeno a este criterio concentracionista la constatación del fra-
caso de una política oficial de descentralización desarrollada en el pasado, tal
como hemos visto que había ocurrido también en Londres.
Tomando el ejemplo de Copenhague podemos seguir sumariamente la
evolución de la política urbana escandinava.
 Copenhague es una de las ciudades más antiguas de Europa que ha creci-
do, empero, espontáneamente. Hubo en el año 1936 un intento de sistematizar
planificadamente su desarrollo, aunque con escasa incidencia práctica. Es nece-
sario llegar a 1947 para encontrar el así denominado «Plan de los dedos» que,
como señala Merlin «constituye el primer gran plano regional de Copenhague».’
En su esencia propone una estrategia de ordenamiento urbano basada en
dos supuestos básicos:
a) constancia del número de habitantes de la capital, a partir de limitar las
migraciones desde el interior a Copenhague, lo cual suponía la creación de
empleos y la provisión de equipamientos en centros alternativos del resto del
territorio,
b) la aceptación del crecimiento suburbano en forma de *mancha de acei-
te» que se había ido dando en forma espontánea.
Bajo estas condiciones, el esquema, muy simple en sus planteos, propone
canalizar el crecimiento espontáneo de la capital a lo largo de ejes constituidos
en relación con las vías del ferrocarril que en forma radial parten del centro
histórico de la capital, abriendose como un abanico, y conformando líneas pre-
ferenciales de desarrollo urbano, entre las cuales restarían franjas alternativas
de áreas verdes protegidas de la urbanización espontánea.
Se consideraba que la expansión hacia la periferia, de estos ejes de urbani-
zación, quedaría determinada por la velocidad de desplazamiento del medio de
transporte utilizado, de modo que la distancia al centro, desde el punto más
alejando, no superase los cuarenta y cinco minutos de viaje. Complementaria-
mente, las industrias quedarían localizadas en una corona cercana al centro
histórico, donde, de hecho, ya estaban concentradas numerosas actividades
secundarias.
Como puede apreciarse, el «plan» propuesto no era sino una orientación

Copenhague:
esquemas
sintéticos
del “Plan de
Plan de dedos D edos” y
del “ Plan
preliminar
con
secciones
urbanas” .

SeccIones de cludrd de ‘29 OW hsbltantea

277
general de crecimiento de la ciudad, que no haáa más que sistematizar tenden-
cias observadas por el énfasis de la realidad urbana y cuyo éxito estaba ligado a
la capacidad de inversión sectorial de la obra pública, ya que en esencia se trata-
ba de una carrera contra el crecimiento espontáneo, brindando como alternati-
va al mismo, un hábitat equipado en puntos focales estructurados alrededor de
las estaciones del ferrocarril.
@Precisamente, su aplicación se vio seriamente afectada por la falta de coor-
dinación entre los organismos intervinientes, puesta de manifiesto al fallar las
inversiones en los ferrocarriles que, al no ejecutarse en tiempo y forma adecua-
dos, no aearon las condiciones estructurantes implícitas en el modelo.
Considerándose que el principal problema consistía en la multiplicidad de
Areas hacia las cuales debía orientarse la inversión pública, se efectuó una revi-
sión general de esta política en el ano 1961, que bajo el nombre de rEsquema
Preliminar~ adoptó una estrategia diametralmente opuesta a la planteada en el
«Plan de los dedos,. Basándose en la experiencia británica, asume un crecimiento
elevado del numero de habitantes de la capital, especialmente cifrado en la ex-
pansión de la oferta de empleos terciarios. Contrariamente a la orientación ex-
plicitada en el *Plan de los dedos, propone una sola direccion de urbanización
preferente, tratando de conformar un eje urbano que uniese a la capital con las
principales ciudades de provincias @dense y Jutland) y orientado hacia el resto
del continente europeo (dirección este-oeste). Sobre esta lfnea se planteo la crea-
ción de *secciones de ciudad,, especie de áueas urbanas dormitorio, cada una de
las cuales absorbería estimativamente el incremento poblacional de Copenha-
gue a lo largo de diez anos.
uEstas rsecciones de ciudad», alineadas a lo largo del eje preferente de ur-
banización, podrían atraer, por su importancia, a los empleos terciarios y equi-
pamientos que son los únicos que permiten aear unas comunidades equilibra-
das».’ Pero, de acuerdo con la decisión de fortalecer a la ciudad capital, estas
«secciones* no fueron concebidas como ciudades independientes -al modo que
el plan británico planteara- sino que su población sería siempre dependiente
tanto de los empleos como de los servicios ofrecidos por el centro.
Estocolmo muestra una evolución similar, acompañada en este caso por el
hecho de que prácticamente no existe propiedad privada del suelo urbano, de-
bido a una política municipal de adquisición de tierra que lleva ya -con algu-
nas pequeñas interrupciones- más de 350 años. En la capital noruega se privi-
legió la construcción de ciudades satélites lineales en relacibn con la extensión
de la red de trenes subterráneos y ferrocarriles suburbanos, de modo de llevar,
para el ano 2000, la población total del centro a 2.500.000 habitantes. uPor otra
parte, se insiste en la necesidad... de una política de localizaci&n de las activida-
des, netamente centralizadora»7 de modo que el desplazamiento al centro desde
los puntos más alejados de la periferia no exceda los treinta minutos de viaje,
generando así, barrios residenciales de muy alta densidad y concentrados alre-
dedor de las estaciones.

278
b) Desconcentración de las áreas metropolitanas

Este aspecto de la política urbana escandinava nos lleva a considerar el

segundo elemento característico de la misma: decidido el fortalecimiento de la
capital, su crecimiento plantea un problema de desconcentración de activida-
des *análogo al de la descentralización, pero a otra escala, al de la región urba-
na, y no la del país enterow.’
Así, el &squema preliminar» al establecer la aeación de asectores de ciu-
dad, propone las relaciones mutuas que han de darse entre centros con funcio-
nes diversas, creados en las urbanizaciones previstas y el tradicional distrito
comercial central de Copenhague. La estrategia se deñne por lo que denomina
auna política de descongestión limitadas2 según la cual los centros comerciales
y administrativos a aear en las nuevas extensiones poseeran una serie de activi-
dades equilibradas y diversas, pero orientadas solamente a satisfacer la deman-
da local de cada urbanización. De este modo, los nuevos centros presentarían
una variedad de funciones y equipamientos del mismo nivel de complejidad
que los existentes en las principales ciudades del interior.
Se aseguraría así que el centro histórico de Copenhague conservase su he-
gemonía tanto a escala metropolitana como nacional y continuase mantenien-
do la exclusividad de las actividades mas importantes del terciario superior. Esa
es la intención explícita del plan propuesto. En la práctica es evidente que no se
trata sólo de mantener la relación de primacía relativa de la ciudad capital, sino
de acrecentarla a expensas del debilitamiento de los centros principales del in-
terior, ya que las nuevas urbanizaciones competirán directamente con estos, ofre-
ciendo los mismos niveles cuanti y cualitativos de servicios a la población, con

Modelo de acondicionamiento de
la región de Estocolmo. Las
principales “ciudades” nuevas se
ubican al oeste de la ciudad.

279
la ventaja indudable de la cercanía al foco nacional de las decisiones públicas y
privadas.
Siguiendo esta concepción, el primer barrio construido según el «Esquema
preliminar», Albertslund3 ubicado a quince kilometros del centro de la capital,
no está disenado para servir a una nueva ciudad independiente, sino tan sólo
como un suburbio planificado, cuya principal función es la comercial de abas-
tecimiento inmediato.
Las urbanizaciones nuevas cercanas a Estocolmo se proponen también
como núcleos dependientes mientras se privilegia la concentración en el distri-
to comercial central de la antigua ciudad, mediante remodelaciones que acen-
túen su importancia relativa.

c) Protección de Ia naturaleza

Este es un planteamiento común a las realizaciones arquitectónicas y ur-

banísticas tanto escandinavas como finlandesas, sin duda exigido por la riguro-
sidad climática de las latitudes nórdicas que confiere un valor destacable a la
preservación y exaltación de los elementos naturales y que se manifiesta desde
las primeras realizaciones, tales como el plano de Rovaieni, de Alvar y Aino Aalto,
sumamente difundido por la historiografía arquitectónica contemporánea.
De hecho, los lugares elegidos para localizar las nuevas urbanizaciones sa-
télites son sitios de destacada belleza natural, mientras que los disenos toman
como premisa fundamental el respeto del paisaje y de sus elementos compo-
nentes. Incluso en las raras situaciones en que faltan dichas caracteristicas, como
es el caso de la citada urbanización de Albertslund, se crea un paisaje artificial
construido dentro del marco sociocultural apuntado de alta valorización de lo
natural. Ilustrativo de lo dicho es el ejemplo citado por Pierre Merlin’ y según el
cual esta actitud general se ve reflejada en el orden de prelación con que se atien-
de a la radicación de actividades comerciales en las áreas urbanizadas. Así, en el
más pequeño centro comercial, que reúne tan sólo dos o tres negocios, es posi-
ble encontrar un comercio especializado en la venta de flores, inclusive antes
del supermercado, hecho este que se destaca con todo su significado cuando se
sabe que se trata de productos casi exclusivamente importados y por consiguien-
te, de alto coste.
La protección y preservación de extensas áreas con fines recreativos es una
característica común del Planeamiento físico en Estocolmo y se evidencia en el
tratamiento previsto para los lagos e islas que rodean a la capital y a los cuales se
procura mantener exentos del proceso de urbanización e integrados en éste como
reservas paisajísticas.

d) Importancia del transporte público

En los planes escandinavos el transporte público juega un rol esencial, tanto

sea en la configuración territorial extraurbana como en la estructuración inter-
na de las nuevas urbanizaciones. Ya hemos visto que tanto el «Plan de los de-
dos» como el «Esquema preliminar» se basaron en las inversiones en ferrocarri-

280
les, de modo que las localizaciones de nuevos centros y su trazado fueron muy
condicionados por las etapas de construcción de líneas y estaciones ferroviarias.
Estas, particularmente, constituyen el punto focal de los desarrollos urbanos de
ambas propuestas. Tanto es así que la misma organización del diseño es depen-
diente del sistema de transporte: el núcleo comercial central se implanta al cos-
tado de la estación y el hábitat para la mayoría de la población se estructura con
inmuebles colectivos apiñados en una radio no mayor de quinientos metros
alrededor de dicho núcleo.
Esta estructura se repite en los casos de Oslo y Estocolmo, donde desde
hace 50 años se postula la creación de ciudades satélites de entre 50.000 y
100.000 habitantes cada una y constituidas por diversos sectores agrupados al-
rededor de las estaciones del subterráneo, Es evidente en todos estos planes la
importancia asignada al transporte público, especialmente ferroviario, al punto
de constituirse en el eje estructurador del desarrollo urbano y de la localización
poblacional. En Estocolmo «la nueva red del metropolitano, constituye el es-
queleto de la urbanización. Las unidades de vecindad construidas alrededor de
las estaciones y agrupadas en rosario a lo largo de las líneas, poseen edificios de
tamaño decreciente según el alejamiento». ’ Los núcleos comerciales se levan-
tan al costado de las terminales.

e) Balance del Planeamiento físico escandinavo

Hemos querido mostrar la experiencia escandinava para señalar las impor-

tantes diferencias que la misma presenta con las realizaciones británicas. En efec-
to, este planteo territorial, enfatizando en el empleo de los transportes públicos
y proveyendo un hábitat fuertemente concentrado se parece poco al planea-
miento británico de bajas densidades residenciales y gran predominio del trans-
porte privado.
La construcción escandinava se asienta en la prefabricación y la estandari-
zación de la vivienda. Albertslund ha sido pensada en función de habitaciones
prefabricadas, agrupadas en hileras de bloques, cuya resultante, según la opi-
nión unánime de la crítica, es una pronunciada y lamentable monotonía visual,
estilística y social.
«Debemos subrayar especialmente... una característica común... una uni-
formidad un poco simplista de las diferentes zonas del tejido urbano, lo que se
traduce en una monotonía visual... que es compartida por los centros suecos,
noruegos y dinamarqueses, mitigada un tanto, ‘en el caso de Tapiola, la ciudad
satélite de Helsinki, por la excelencia del diseño arquitectónico y la inclusión,
en proporciones mayores de viviendas unifamiliares y edificios de diferente al-
tura».’
Por otra parte, y esto tal vez sea el punto de máxima diferenciación, la
decisión de fortalecer a las capitales nacionales frente al concierto de los centros
urbanos más importantes del continente europeo, lleva a desechar la idea de
creación de nuevas ciudades, reemplazándola por la concreción de urbanizacio-
nes que, en última instancia, no constituyen sino meras extensiones suburba-
nas racionalizadas, pero con escasa vida propia.

281
 Estas urbanizaciones son, en general, el resultado de emprendimientos es-
tatales y responden a planos directores elaborados por los municipios, teórica-
mente sujetos a la aprobación gubernamental. El peso de los gobiernos locales
es fundamental en estos países, estando a su cargo la formulación de las princi-
pales opciones de ordenamiento territorial; la intervención del Estado es casi
simbblica y a titulo participativo en caso de conflictos mtercomunales. &510
hay dificultades jurídicas cuando una colectividad (por ejemplo: la ciudad de
Estocolmo) quiere urbanizar terrenos que posee en el territorio de comunas su-
burbanas que son responsables del planeamiento. Un acuerdo amigable debe
entonces alcanzarse para arreglar la situación~.7 Una vez mas, Tapiola constitu-
ye la excepción a este esquema: su construcción se debib al emprendimiento de
un grupo privado sin apoyo gubernamental de ningún tipo ni nivel y debiendo
sortear, incluso, diversas trabas burocráticas. Los promotores tuvieron que *ven-
cer el prejuicio de que estas empresas constituyen un mal riesgo para el inver-
sow4 La edificación de Tapiola y la venta de sus viviendas y demás espacios
adaptados fue precedida por la construcá6n de piletas de natación, hoteles y
comercios que viabilizaron la opción. *Este procedimiento imaginativo... no
tiene paralelo en el resto de Europa pero ha servido de inspiración a los promo-
tores de nuevas comunidades en los Estados Unidow4
Una experiencia que ha intentado un camino intermedio entre ambas
posturas urbanísticas, es el ejemplificado por la política urbana francesa, cuyos
alcances analizaremos seguidamente.

Descentralización y acondicionamiento territorial en Francia

El Planeamiento físico francés está condicionado por la relevancia de París

en el contexto de la Nación. En efecto, la capital de Francia es una de las metro-
polis más pobladas de occidente y sin duda, la mayor de Europa, siendo su den-
sidad media bruta -cuatro mil habitantes por quilómetro cuadrad+ más del
doble de la de Londres, mientras que en los barrios centrales se eleva a doscien-
tos sesenta habitantes por hectárea, la más fuerte densidad de población des-
pués de la de Toki~.~
La región directamente polarizada por París constituye, asimismo, el cen-
tro vital de Francia, concentrando en el 2% del territorio, el 20% de la pobla-
ción, el 22% de los puestos de trabajo totales -cifra que se eleva al 27% en el
caso de los empleos terciario- y el 96% de las sedes sociales bancarias.
En este marco, el acondicionamiento de la region parisina, no puede aten-
derse independientemente del resto del territorio francés. Este ha sido el criterio
oficial, ya que una vez encarada la prioritaria construcción de viviendas, que
con urgencia árcunstanáal planteara la terminaáón de la segunda guerra mun-
dial, el marco de desarrollo del planeamiento territorial francés se encamin6 tem-
pranamente a equilibrar esa gran aglomeración mediante una política de activa
promoción de «metrópolis de equilibrio,, sustituida posteriormente por la de
utilizar mejor la riqueza potencial de la red de centros urbanos en su conjunto.
Esta ultima orientación, se ha manifestado mediante medidas de limitación del
crecimiento de las grandes aglomeraáones, la promoción simultanea de duda-

282
des medianas junto al reforzamiento del papel desempefiado por los pequeños
centros abastecedores. Tal periplo merece un anáiisis más detenido que puede
efectuarse, en términos generales subdiviéndolo en tres etapas, a saber:
a) los agrandes conjuntos» de viviendas,
b) el aPlan de acondicionamiento y de organización general de la región
de Par% ,
c) el *Esquema director de acondicionamiento y de urbanismo de la re-
gión de París,.
Desarrollaremos brevemente cada una.

a) Los agrandes conjuntos» residenciales

Aunque la descentraliición de París comenzó a debatirse después de ter-

minada la guerra, la magnitud de la demanda de viviendas hizo que ese tema se
pospusiera en el tiempo, mientras que todo el esfuerzo nacional fue volcado a la
provisión de alojamiento a la población. Al déficit habitacional se adicionaron
las precarias condiciones del parque existente (falta de agua corriente y desagües,
de baños, etcétera) que agravaron aún más la situación, estimándose que cerca
de la mitad de las viviendas requerían un reemplazo urgente.
Como respuesta a estas exigencias coyunturales se propuso un programa
de construcciones masivas, englobadas bajo la denominación genérica de “gran-
des ensembles” o grupos públicos de vivienda, en los cuales primó la cantidad
de cuartos y alojamientos sobre la calidad de los mismos.
“No existe una definición de gran conjunto de bloques de viviendas. Se
designan generalmente bajo este vocablo las operaciones de construcción de
gran tamaño, agrupando por lo menos quinientas viviendas, teniendo este lí-
mite sólo un carácter indicativo”.6
Durante mucho tiempo no existió legislación alguna que regulara la for-
ma de realización de estos ‘grandes conjuntos”, lo que condujo a que práctica-
mente se desatendiera tanto a la calidad edilicia como a la provisión de los equi-
pamientos necesarios y a la elección de las localizaciones urbanísticamente más
convenientes.
Recién en el ano 1958 se legisló la creación de las así llamadas “ZUP”, zo-
nas de urbanización prioritaria, estableciéndose mediante decretos y ordenan-
zas cientos de ellas, delimitando su perímetro y tratando de hacer más eficiente
el gran esfuerzo constructivo requerido, aprovechando al máximo la infraestruc-
tura existente y procurando la construcción simultanea de viviendas y sus servi-
cios anexos.
Algunos proyectos “2XJP” fueron muy grandes: Créteuil, cerca de París, fue
previsto para sesenta mil habitantes, pero a pesar de este tamaño no pueden
considerarse “nuevas ciudades”, al menos con el sentido con que la experiencia
británica consagró este nombre, sino simplemente como un gran esfuerzo cons-
tructivo, muchas veces socialmente desperdiciado.
Hacia 1964 los “grandes conjuntos” albergaban cerca de dos millones de
personas,‘j la mitad de ellas agolpadas en el cinturón suburbano de París. A
menudo estos proyectos se ubicaban caóticamente en cualquier terreno dispo-

283
nible, sin buenos accesos a los puestos de trabajo y carentes del adecuado equi-
pamiento comercial y socio-cultural. Tales errores resultaron dificlles de corre-
gir sobre todo por la falta de espacios reservados a esos fines.
El resultado concreto fue un ambiente promiscuo, donde la población
encontró un mínimo de comodidades materiales, a cambio de un desarraigo
tanto geográfico como psicológico que tendió a suscitar conformismos masivos
y fenómenos de desorganización familiar cuando no, de verdadera delincuen-
cia e inmoralidad. Como señala un analista francés: “se han criticado a menudo
los grandes conjuntos como marco de hábitat a causa de su monotonía, la vul-
garidad de su arquitectura, la insuficiencia de equipamientos, de comercios, de
actividades, atribuyéndose a estas carencias la responsabilidad de la manifiesta
ausencia de animación de la vida urbana y en consecuencia de taras diversas
(prostitución, jóvenes adolescentes que viven en pandillas y cometen diversas
fechorías, etcétera). Incluso se ha inventado un término para designar este fenó-
meno: la “sarcellitis”, del barrio de este tipo, más conocido, llamado Sarcelles”.’

b) El “plan de acondicionamiento y de organización general de la región

de París”

En el año 1960 se hizo público el primer Plan General de la Región de París

-el PADOG-.* Al igual que el Plan de Londres de Abercrombie y Forshaw, plan-
teaba la necesidad de detener el crecimiento urbano de la capital, promoviendo
como alternativa, ocho ciudades provinciales, a las que se catapultaba al rango
de focos equilibradores o “métropoles d’équilibre”, y en las cuales se proponía
concretar el esfuerzo público del Estado, partiendo de la premisa de que eran los
sitios del interior del país con mayor capacidad de viabilizar aceleradamente los
retornos de las inversiones realizadas. Paralelamente, esta propuesta rechazó la
idea de crear nuevas ciudades en torno a la capital, porque se suponía que las
mismas incrementarían el empuje de la Región de París.
Sin embargo, las medidas de este plan resultaron insuficientes ya que el
área de París continuó su crecimiento más allá de las previsiones y los buenos
propósitos, como se desprende del diagnóstico evaluativo realizado por el orga-
nismo encargado del planeamiento y en el cual se señalan las “constataciones
conducentes a enfrentar con realidad el problema del acondicionamiento de la
aglomeración parisina”.g Las mismas pueden agruparse en tres aspectos:
1) la explosión urbana como consecuencia del crecimiento demográfico y
sobre todo de la evolución económica, caracterizada por la discusión de las ren-
tas y el crecimiento de las necesidades,
2) la situación del suburbio, agravado por la aparición de ciudades-dormi-
torio en la periferia, para hacer frente a la crisis habitacional, sin la consiguiente
provisión de equipamientos y actividades;‘O
3) la oposición entre “París y el desierto francés” que ha inspirado la nece-
sidad de una política de “acondicionamiento del territorio” otorgando así otra
dimensión a la tentativa de controlar el crecimiento de la aglomeración parisina.
Por este motivo, en el año 1965, cuando la población del gran París alcan-
zó a los nueve millones de habitantes, se propuso una nueva estrategia general
de ordenamiento fundada en tres principios:g

284
 3a) la creación de dos tipos de nuevas localizaciones: unos núcleos “refor-
zados, diversificados, renovados” en medio del suburbio actual y unas “ciuda-
des nuevas” en las zonas definidas como de expansión urbana.,
@3b) un desarrollo de la aglomeración “canalizado según unos ejes prefe-
renciales sobre los cuales el crecimiento progresivo de las ciudades nuevas se
haga posible”’
3c) la unidad de la región urbana que “debería permitir a la población una
libertad en la elección de los empleos, del tipo de vivienda, del uso del tiempo
libre y que se traduciese, igualmente, sobre el plano de las instituciones”.g
La definición de esta estrategia supuso un cambio fundamental en la ante-
rior orientación.

c) El “Esquema director de acondicionamiento y de urbanismo de la

región Ile-de-France”

La nueva propuesta se basaba en la premisa de que si se dejaba que la región

de París creciera a idéntico ritmo que las restantes ciudades francesas, el número
de habitantes pasaría de nueve a dieciséis o dieciocho millones para el año 2000.
Como se indica en la introducción del “proyecto de reforma” del af’io
1980,‘O la política general fue elaborada entre 1962 y 1964 y hecha pública en
1965 por Paul Delouvrier, a la sazón, prefecto de París; siendo posteriormente
actualizada en los años 1969, 1975 y finalmente en 1980. Los estudios estuvie-
ron a cargo del IAURP -Instituto de Acondicionamiento y de Urbanismo de la

Centros urbanos importantes q&$,

a renovar o desarrol!ar dentro
de la aglomeración existente

Zona de implan!ación de ciudades

nuevas

Zona cubierta por la aglomeración existente

Bosque

Esquema director de París. Diagrama sintético.

285
Reglón de Paris- dependiente de la “Prefectura de he-de-France”, cuya misión
es, precisamente, analizar y proponer tknicamente las acciones conducentes a
prever el ordenamiento del área en el largo plazo.
Tal como lo señalamos al referirnos a los nuevos enfoques urbanísticos, el
“Esquema director” parisino supone, sobre el anterior “plan de acondiciona-
miento”, una nueva dimensión territorial junto a la asuncibn de una dinámica
de crecimiento del aglomerado, susceptible de ser mitigada, pero en modo algu-
no, absolutamente suprimida. De ahí el énfasis estratégicamente puesto en el
ordenamiento de esa expansión demográfica y que se traduce en el partido ge-
neral del Esquema director que, tal como su versión del año 1975 lo manifiesta,
se articula en base a cuatro componentes:1°
a) propiciar un verdadero policentrlsmo de la aglomeración, mediante la
creación de cinco nuevos centros urbanos, ubicados sobre unos ejes preferen-
ciales de urbanización;
b) proteger y ordenar el espacio rural, en particular mediante la creación
de zonas naturales de equilibrio;
c) permitir un desarrollo moderado de las ciudades pequefias y medias de
la periferia;
d) organizar los transportes y las comunicaciones de modo de privilegiar a
las nuevas ciudades y a los polos reestructuradores.
Hecha la suposición de que la emigración a París bajaría a cero, se fijó
normativamente que la población de la región parisina se situaría entre trece a
quince millones de habitantes. Tal hipótesis implicaba un doble esfuerzo:
a) multiplicar por dos o tres las tasas de crecimiento de las restantes ciuda-
des francesas durante el periodo de la previsión;
b) crear en la capital -para atender a sus déflcits acumulados y absorber su
propio crecimiento vegetativo- dos millones de empleos y acomodar a cinco
millones de personas nuevas.
Esta última necesidad llevó a definir el planteo de las cinco ciudades nue-
vas, con una población estimativa de aproximadamente quinientos mil habi-
tantes cada una, constituyendo -como ya dijimos- una opción radicalmente
opuesta a las previsiones de 1960 que habían desechado, explícitamente, la
construcción de nuevas ciudades. Así, la mitad del crecimiento previsto de la
población regional se asignaba a estos nuevos centros quienes, en conjunto,
debían absorber dos millones quinientas mil personas.
Si bien parece un tanto difícil alcanzar esas cifras -de hecho, el ritmo pre-
visto de construcción de viviendas sólo se ha cubierto en un SOo%- como lo
indica el balance del plan, realizado en 1980: “las ciudades nuevas... constitu-
yen una realidad y los objetivos que se les habían fijado (desarrollo equilibrado
de las viviendas de los equipamientos y del empleo) están en buena parte aten-
didos. Hoy día las ciudades nuevas disponen de todo lo indispensable para el
desarrollo de la urbanización... y la construcción alcanza a diez mil viviendas
por año. Este ritmo podría ser sobrepasado sin las reticencias de ciertas colecti-
vidades locales”.1°
El resto del crecimiento del área debía ser alojado en los así llamados “cen-
tros reestructuradores del suburbio” a los que nos referiremos más adelante.

286
 Nuevas ciudades y “centros reestructuradores” son elementos fundamen-
tales de un esquema de crecimiento lineal, propuesto a lo largo de un “eje pre-
ferencial” en dirección este-oeste, a ambos lados del Mame y del Alto Sena,
uniendo a París con el puerto de Le Havre y con Caen. Como el texto de 1965
señala: “El crecimiento de la aglomeración en el pasado ha sido dominado por
su monocentrismo. Ni pocos ni muchos centros secundarios. Un vetusto siste-
ma de transportes (el metro data de cincuenta años, el ferrocarril de cerca de
cien años), la ausencia casi total de equipamientos colectivos y en particular de
espacios verdes, la urbanización que absorbe uno tras otros todos los espacios
libres, acarrean un proceso continuo de densificación”.
“Ya se trate de los grandes conjuntos... o de los amontonamientos de pabe-
llones el resultado es similar: la población es implantada, allá donde se encuen-
tra una parcela de terreno libre, sin preocuparse de los equipamientos sociales y
educativos, comerciales, de los transportes para comunicar a esta población y
de las diversiones que hay que ofrecer. Hay que evitar al máximo proseguir con
esta densificación. Es necesario dar al París del año 2000 una nueva dimensión,
hacer explotar al monocentrismo creando nuevos núcleos urbanos, tanto en el
seno de las periferias o alrededores existentes, como en las urbanizaciones que
hay que prever, canalizar la expansión de París a lo largo de ejes preferenciales
de urbanización permitiendo la salvaguarda de sectores de equipamientos y,
sobre todo, de diversiones, en una palabra: hacer que París pase del estadio de la
aglomeración... al de la región urbana” .g
Sintetizando lo dicho hasta aquí, la política francesa de ordenamiento te-
rritorial, según el “Esquema director” descansa en cuatro elementos de desarro-
llo:
1) las nuevas ciudades
2) las zonas de equilibrio
3) los centros reestructuradores del suburbio
4) el crecimiento de las “metrópolis de equilibrio”.

d) Las ciudades nuevas

Desde el año 1970, Francia ha desarrollado nueve ciudades nuevas; cinco

de ellas situadas sobre los ejes preferenciales de crecimiento y ubicadas entre los
diez y treinta y cinco kilómetros del centro de París y cuatro en las cercanías de
Lyon (L’sle D’Aubeau), Marsella (Rives de L’Etang de Berre); Lila (Lille-Est) y
Rouen (Le Vaudreuil).
Los cinco nuevos centros urbanos parisinos son:
Evry y Melum-Senart, al sur; Saint Quentin-en-Yvelines, al sudoeste; Mar-
né-la Vallée, al este y Cergy-Pontoise, al noroeste de París y no fueron pensados
ni totalmente independientes, como pretendía la experiencia británica, ni me-
ros satélites como propone la política escandinava.
Su objetivo esencial es romper el monocentrismo de París, contribuyendo
a la relocalización de las actividades industriales y terciarias generadoras de
empleos en la región, a fin de reducir los trayectos entre las viviendas y los luga-
res de trabajo.

287
 Ubicación de las
“ ciudades” nuevas de París
en la red de autopistas
principales. (En punteado
circunvalación de la
aglomeración parisina).

Ubicación
de las
“ ciudades”
nuevas de
París en la
línea del
Expreso
Regional
(Ferrocarril).

288
 En 1980 las cinco ciudades nuevas de la región de París cubrían una super-
ficie de 52.000 hectáreas de las cuales 29.400 pertenecían a los desarrollos urba-
nos. Servían a una población de 510.000 habitantes en total, de los cuales,
150.000 correspondían a las aglomeraciones nuevas. La construcción de estos
emprendimientos comprometió una importante proporción del presupuesto de
inversiones de la región, con un ritmo de entre diez y doce mil viviendas nuevas
por año. El porcentaje de viviendas individuales ha crecido regularmente hasta
alcanzar, en 1980, una de cada tres viviendas construidas en los alrededores de
París. Se vendieron, en cinco años, 88 hectáreas destinadas a emprendimientos
industriales así como 270.000 metros cuadrados de oficinas y fueron creados
170.000 nuevos puestos de trabajo.
Para individualizar a las ciudades, distinguiéndolas entre sí, se ha intenta-
do asignarles roles diferentes a cada una, tanto en lo referente a los usos del
suelo como en la estructura urbana propuesta. En contraposición con la mono-
tonía de los “grandes conjuntos” de viviendas, se procuró crear “verdaderos
núcleos dotados de todos los equipamientos que hacen a una ciudad: grandes
negocios y pequeños comercios, servicios de animación, transportes públicos,
etcétera”, asimismo ofreciendo “la más grande diversidad de alojamientos indi-
viduales y colectivos” y dando “realmente a los habitantes de estas ciudades
nuevas la posibilidad de relajación (parques urbanos) y de tiempo libre (depor-
tes y paseos) que ellos requieren”.5 $43
Este último aspecto es sumamente atendido, enfatizándose en el desarro-
llo de áreas de recreo: Marné la Vallée, situada a diez quilómetros de París se
beneficia de sus márgenes fluviales; Melum-Senart, a treinta y cinco quilóme-
tros, de las riberas del Sena; Cergy-Pontoise, a veinticinco quilómetros del lago
Oise; St. Quentin en Yvelines a treinta quilómetros de sus marismas y Evry, a
veinticinco quilómetros de París; de la construcción de un lago artificial.
Se consideraron esenciales las buenas comunicaciones, Evry y Cergy-Pon-
toise están unidas a París por rutas y el ferrocarril, la primera a la estación de
Lyon y la segunda, a Saint-Lazare; en el proyecto original iban también a estar
comunicadas mediante el “Aerotren”, un sistema de monoriel que utiliza el
colchón de aire para su desplazamiento sobre una viga de hormigón armado, tal
como el que se intentó ejecutar en el gran Buenos Aires, entre Ezeiza y Aeropar-
que; Marné la Vallée próxima al aeropuerto Charles de Gaulle, está unida por el
RER (Red del Expreso Regional) y debía estructurarse -como las urbanizaciones
satélites escandinavas- en sectores centrados en las estaciones.
La construcción simultánea de las grandes “Villes Nouvelles” exigió im-
portantes inversiones iniciales así como la coordinación de muchos organismos
públicos de todo nivel con empresas privadas. Al respecto, Cergy-Pontoise, pue-
de servir como ejemplo de la secuencia de actuaciones necesarias.

e) El plan de Cergy-Pontoise

Situada a veinticinco quilómetros al noroeste de París, cubre una superfi-

cie de diez mil setecientas hectáreas de las cuales, seis mil setecientas constitu-
yen el territorio de la zona de aglomeración nueva. Su perímetro engloba quin-

289
 Esquema director de Cergy-Pontoise.
El grisado oscuro muestra las zonas construidas. El centro del meandro del río Oise
se zonifica para deportes náuticos y al aire libre.

ce comunas, fue proyectada para alojar cerca de cuatrocientos mil habitantes y

ofrecer ciento cincuenta mil empleos, incluidos sesenta mil en oficinas en dos
centros terciarios diferentes.
En 1975 la ciudad contaba con ochenta y ocho mil habitantes y cuarenta
y un mil empleos. A fin de siglo, debería atender doscientos mil habitantes con-
forme al cronograma del Esquema director aprobado en 1978.
La ciudad se localiza en un sitio magnífico, estructurado como anfiteatro
alrededor de un meandro del río Oise, afluente del Sena. Los estudios de urba-
nismo que dieron origen a su Esquema director, han determinado su organiza-
ción en cinco barrios complementarios, cuatro de los cuales se agrupan alrede-
dor de dicho meandro conformando una herradura, que ha pasado a ser el sím-
bolo distintivo de la nueva ciudad. La parte interior del meandro, situada en el
centro físico de la composición está constituida como parque de recreo con ins-
talaciones náuticas accesibles a los automóviles pero sin ser atravesada por trá-
fico vehicular alguno.
Las áreas residenciales son:

290
 Distrito central de Cergy-Pontoise.
1. Prefectura (sede del gobierno metropolitano); 2. Piscina; 3. Pista de patinaje; 4.
Intendencia; 5. Plaza de la Terminal; 6. Centro comercial regional; 7. Torre
administrativa.
b
@ 1) Cergy-Pontoise, primer centro de la ciudad, constituye el barrio princi-
pal de la nueva urbanización. Es actualmente el centro de la aglomeración: la
prefectura, las administraciones departamentales, los grandes servicios públi-
cos, un centro comercial-regional, los equipamientos deportivos y los estableci-
mientos de enseñanza superior, tienen su localización en este núcleo. Una vez
concluido tendrá capacidad para alojar veinticinco mil personas, posee actual-
mente ocho mil viviendas.
2) Eragny: se estructura como un barrio residencial con predominio de
vivienda colectiva, previsto para alojar tres mil seiscientas unidades.
3) L’Hautil: también residencial pero constituido principalmente por casas
individuales, previendo una primer etapa de dos mil quinientas viviendas.
4) Cergy-Saint-Christophe: barrio residencial y a la vez un centro impor-
tante de empleos, tanto industriales como terciarios.
Cada uno de estos barrios se acondiciona sucesivamente según el orden en
que los hemos mencionado, a fin de construir la nueva ciudad por etapas, en la
medida de su progreso. Se ha previsto caracterizarlos por una arquitectura varia-
da ofreciendo un conjunto múltiple de departamentos o de casas, en alquiler o
propiedad. La parte reservada al hábitat individual está en constante progresión.
Para evitar que los primeros habitantes de la nueva ciudad se vean perjudi-
cados por el proceso de construcción en etapas, cada barrio ha sido concebido
de modo que pueda conformar una unidad autosuficiente. Así, la ejecución de
Cergy-Préfecture, implicó también -tal como ya dijimos- la construcción de
un centro comercial y administrativo. Un segundo centro está proyectado en
Cergy-St-Christophe, situado en la parte alta de la herradura. Precisamente, uno

291
de los temas que merece la atención de los proyectistas es la exigencia de estos
dos centros importantes que deben ser realizados simultáneamente, cubriendo
el primero doce mil empleos y el segundo, cuarenta mil más. Se excluye su pos-
terior unión a causa de la distancia que los separa (cuatro quilómetros).
Al mismo tiempo que se desenvuelven las operaciones de urbanización, se
realizan esfuerzos importantes para radicar actividades destinadas a proveer
empleos a la población. Unas zonas de actividad, reservadas para recibir princi-
palmente a las industrias se han localizado sobre la costa izquierda del Oise en
St. Otuen-L’Aumone y en Eragny, mientras en el interior mismo del barrio de la
prefectura se ha previsto un área para actividades artesanales. Hoy día se da la
situación de que parte de la población regional vive en París y se desplaza a tra-
bajar a la ciudad nueva.
El proceso de concreción de las nuevas ciudades merece especial atención,
sobre todo en lo atinente a los procedimientos de iniciativa y gestión.

f) Papel del poder público en la gestibn de las nuevas ciudades francesas

Las ciudades nuevas francesas están dotadas de un estatuto jurídico, admi-
nistrativo y financiero original, por una ley del 10 de julio de 1970.” Los auto-
res de dicho cuerpo y los promotores de las ciudades nuevas debieron hacer fren-
te a dos dificultades principales:
l estos proyectos de interés regional fueron concebidos en esa época por el
Estado nacional. No pueden realizarse sin un acuerdo previo a nivel local, entre
las comunas interesadas, pero estas pueden acog r on reticencia una operación
que va a trastornar sus finanzas y su desarrollo; %
l estos proyectos implican una doble coordinación entre los diferentes

ministerios competentes (Ministerio del Medio Ambiente y del Cuadro de Vida,

del Interlor, del Presupuesto) y entre los niveles nacional y local.
Si el Estado nacional conserva las principales responsabilidades de la ini-
ciativa, de la gestión y del control, el nivel local está estrechamente asociado a
la gestión.
1) iniciativa
Las nueve ciudades nuevas francesas fueron objeto de estudios y de propo-
siciones en el marco de elaboración del Esquema director de la región parisiense
y de los esquemas del área metropolitana del Bajo Sena, de Lille, de Lyon-St.
Etienne-Grenoble y Marsella.
Las comunas existentes en el territorio donde se va a implantar la ciudad
nueva, son asociadas a estos estudios por la representación directa o indirecta
en las comisiones locales de elaboración de estos esquemas. Pero el procedimien-
to está dirigido, bajo la autoridad del “prefecto” (representante del gobierno al
nivel local), por lo servicios exteriores del Estado. El equipo de urbanistas para
Cergy-Pontoise, por ejemplo, se formó en 1966, tres años después estaba listo el
Esquema director, completa la adquisición de los terrenos y realizadas las obras
de infraestructura.
Las principales decisiones que conducen a la creación de una ciudad nue-
va son tomadas al nivel nacional:

292
 l las ciudades nuevas se integran en el planeamiento nacional y son el

objeto de programas específicos plurianuales, luego del Sexto Plan 1971/1976;

l la definición de la ciudad nueva responde a la competencia del gobierno

que emite un decreto luego de consultar al Consejo de Estado y después de

notificación al consejo general (departamento) y a los consejos municipales
(comunas) interesados. Este decreto fija la lista de comunas involucradas y el
perímetro de urbanización.
A efectos de evitar la especulación en el valor de la tierra, la primer medida,
una vez tomada la decisión de construir la ciudad, es la fijación por ley, en el
perímetro elegido, de una “Zona de Ordenamiento Diferido”12 dentro de la cual,
se obliga a los propietarios que quieren vender sus terrenos, a ofrecerlos al Esta-
do, quien determina si el precio es especulativo; en este caso, el valor de la tierra
es fijado por el propio Estado. La ley establece que el valor del terreno es aquél
que tenía un año antes de iniciarse el proyecto. Si no hay acuerdo entre Estado y
propietario, se recurre al juez, quien determina, en definitiva, el valor a pagar.
l el financiamiento depende generosamente del Estado.

2) gestión
En las estructuras administrativas, como en los procedimientos financie-
ros ha sido necesario crear unas fórmulas nuevas.
Al nivel nacional fue institucionalizado el 26 de mayo de 1970 un “Grupo
central de ciudades nuevas” ubicado directamente al lado del Primer Ministro.
Presidido por un alto funcionario, este grupo reúne a los representantes de once
ministerios y asegura, en unión con los servicios especializados del Ministerio
del Medio Ambiente y del Cuadro de Vida, a la vez la coordinación de las dife-
rentes políticas ministeriales y la ligazón (consejo, tutela, estudios) con los orga-
nismos responsables del nivel local.
Al nivel regional, no existe ninguna estructura propia de las ciudades nue-
vas.
Al nivel local, dos imperativos deben ser atendidos: reagrupar las comunas
involucradas (entre tres y veintiuna) por la ciudad nueva, preparar la transfor-
mación progresiva de la aglomeración nueva en verdadera comuna con un esta-
tuto de derecho común: intendente, consejo municipal, etcétera. La ley del 10
de julio de 1970 ha creado un organismo de reagrupamiento comunal y otro de
reacondicionamiento del territorio. l l
Las comunas por la implementación de la ciudad nueva, pueden elegir
entre tres fórmulas:
1) la “comunidad urbana”: este establecimiento de reagrupación, que exis-
te para las grandes aglomeraciones, fuera de la nueva ciudad, no se ha utilizado
más que por una sola ciudad nueva: Lille-Est, donde las tres comunas involucra-
das se han fusionado para integrarse a la comunidad urbana preexistente;
2) el “conjunto urbano” es una verdadera comuna nueva, con su territorio
y sus órganos propios. Un consejo municipal transitorio compuesto por electo-
res de las comunas preexistentes y del departamento, permite esperar que los
habitantes sean lo suficientemente numerosos para elegir normalmente su con-
sejo municipal. Esta fórmula se ha utilizado una sola vez en Vaudreuil;

293
 3) el “sindicato comunitario de reacondicionamiento”, que reagrupa a las
comunas interesadas. Sobre el territorio de la aglomeración nueva (extraído a
partir de las comunas interesadas) el sindicato constituye una fiscalidad propia,
financia los equipamientos y administra los servicios públicos. El “sindicato”
está dirigido por un comité compuesto de representantes de las comunas invo-
lucradas. Esta fórmula ha sido adoptada por siete de las nueve ciudades nuevas.
La participación de los habitantes de la ciudad nueva se retarda, porque el “sin-
dicato” tiene veinticinco años de plazo para transformarse en nueva comuna o
en comunidad urbana. En el caso de Cergy-Pontoise, el “sindicato” conforma el
verdadero Consejo Municipal de la ciudad nueva.13 Está compuesto por repre-
sentantes de los consejos municipales de las quince comunas participantes del
proyecto, en número de cuarenta miembros ya que cada comuna dispone, en
función de su población y de los proyectos previstos en su territorio, de dos a
cinco delegados. Sus miembros se reparten en nueve comisiones presididas cada
una por un vicepresidente y tiene por misión esencial en primer término, el crear
los equipamientos públicos, así como atender a los problemas planteados por
los habitantes del área.
El “Establecimiento Publico de reacondicionamiento” tiene la responsabi-
lidad de la realización de la ciudad nueva (estudios, compra y dominio de los
terrenos, reacondicionamiento gracias a los empréstitos que deberá reembolsar,
búsqueda de clientes, orientación de los programas de vivienda y equipamien-
to).
El “establecimiento público” se ubica bajo el control del Estado nacional
que nombra a su director, pero su consejo de administración está presidido por
un elector local y comprende en partes iguales, representantes del Estado nacio-
nal y de las colectividades locales (departamentos y comunas). Constituye un
lugar privilegiado de encuentros y de intercambio entre responsables. El orga-
nismo correspondiente a Cergy está administrado por catorce miembros, com-
puestos en número de siete representantes del Estado, y por cinco de las comu-
nas, más dos en nombre de las corporaciones regionales.r4

3) estructuras financieras
El Estado nacional soporta una parte importante del financiamiento de las
ciudades nuevas. Toma a su cargo, en lugar de las colectividades locales, las
anualidades de los préstamos para los cuatro primeros años, y financia los gran-
des equipamientos (transporte, telecomunicaciones). Asimismo, acuerda a los
organismos de reagrupamiento comunal, una ayuda en capital y en funciona-
miento cuando los presupuestos se ponen en dificultades por la realización de
la ciudad nueva. Sobre todo, mediante la creación de los “establecimientos pú-
blicos de reacondicionamiento”, descarga a las colectividadesxales de yna pe-
sada responsabilidad financiera. El aporte del Estado es a
El nivel regional acuerda garantía de empréstitos al -a
establecimiento púb ‘-
co de reacondicionamiento y asegura una parte del financiamiento de los equi-
pamientos públicos y de la infraestructura en la región de París. Este aporte re-
gional constituye un adelanto amortizable en quince años.
El nivel local soporta, en los organismos de reagrupamiento comunal el

294
 peso financiero del reacondicionamiento de las ciudades nuevas. Solicita-k ayu-
da del Estado y eventualmente, del nivel regional.

4) co?ltTol
El control se ejerce en una doble interacción:
1) Del nivel nacional sobre el local. Por el grupo central de ciudades nue-
vas, el Estado asegura la tutela sobre los establecimientos públicos de reacondi-
cionamiento, en unión con el prefecto del departamento.
Los prefectos ejercen una tutela reforzada sobre los presupuestos y los ac-
tos de los organismos de reagrupamiento comunal.
2) Del nivel local sobre el nivel nacional. La existencia de los organismos
de reagrupación comunal especializados, por una parte, la representación pre-
ponderante de los electores locales en el consejo de administración de los esta-
blecimientos públicos de racondicionamiento, por otra parte, permiten al nivel
local ejercer un cierto control sobre las decisiones del Estado.

@)g) Las zonas naturales de equilibrio

Esta parte del Esquema director propone un concepto preservacionista cuyo

objetivo consiste en equilibrar el desarrollo de las zonas urbanizadas por una
puesta en valor de todos los elementos del espacio rural situados en la proximi-
dad de la aglomeración: cuadro natural, bosques, apicultura, castillos y pueble-
citos.
En las inmediaciones de París se han señalado cinco zonas, a saber: Le
Hurepoix al suroeste, área en la que vivían ochenta y cinco mil habitantes en
1977; la “llanura de Francia” al norte con cincuenta y cuatro mil quinientos
habitantes; la “meseta de Brie” al este, con poco más de cien mil habitantes, la
“llanura de Versailles”, al oeste con cuarenta y dos mil habitantes y las “mesetas
del sur” con setenta y tres mil quinientos habitantes.
Dichas áreas se plantean en función de mantener una discontinuidad en-
tre los ejes de urbanización, asegurar la gestión y el reciclaje de los recursos na-
turales necesarios a la aglomeración (agua, materiales extractivos, etcétera), con-
servar y revalorar una parte importante del patrimonio natural, cultural y cien-
tífico de la región y desarrollar la posibilidad de disposición de espacios libres.
En estas áreas y para mantener dichos objetivos, el esquema propone la salva-
guarda de la calidad y del equilibrio del marco natural mediante la limitación de
la urbanización y de los programas de rutas, así como la valorización y desarro-
llo de las actividades rurales y de los sectores tradicionales de la producción:
agricultura, bosques, actividades extractivas, etcétera.

h) Centros reestructuradores del suburbio

Son operaciones de renovación urbana en gran escala destinadas también

a romper el monocentrismo del aglomerado, revitalizando un suburbio amorfo
y carente de equipamientos, transformándolo en áreas de vida propia.
Ellos son: Bobigny, Rosny, Créteil, Rungis, Vélizy-Villacoublay-Versailles,

295
La Défense, Saint Denis, y Le Bourget-RoissyS que rodean al centro histórico de
Paris configurando un anillo de núcleos comerciales y administrativos, relativa-
mente equidistantes y en cuyo derredor se organiza la implantación de grandes
equipamientos.
Mientras que las nuevas ciudades se destinan a canalizar la extensión de-
mográfica y espacial de la región más allá de la aglomeración existente, los “cen-
tros reestructuradores” tienen por misión mejorar las condiciones de vida en las
partes más densas del suburbio, mediante la construcción de nuevas viviendas,
la creación de empleos y la localización de equipamientos de todo tipo: admi-
nistrativo, universitario, comercial, socio-educativo, etcétera.
No todos los centros son iguales, sino que cada uno enfatiza en distintas
funciones: unos son núcleos netamente residenciales (Bobigny); otros son cen-
tros de servicios (Rungis); mientras que en otros se estructuran polos multifun-
cionales, como el de Créteil, el foco más completo de la región, con una gran
variedad de funciones urbanas integradas.
Como ejemplo de realización de estos proyectos veremos en detalle el pro-
ceso de concreción de La Défense.
@ El plan global para el “Centro Reestructurado de La Défense”, establecido
en i960 se inscribe en una larga tradición de realizaciones parisinas.ls En efec-
to, el gran eje oeste de París se ha venido gestando desde el siglo VII, en la pers-
pectiva del Jardín des Tuilleries y más tarde en los Champs Elisées. Durante tres
siglos, cada época, cada régimen, ha procurado mejorar y desarrollar este eje,
constituyendo poco a poco un conjunto único, tanto por la riqueza y la varie-
dad de los monumentos como por las actividades en él implantadas.
Pasado el Arco del Triunfo, Neully alcanza un carácter urbano y residencial
de gran calidad, pero más allá del Sena, se encontraba un suburbio mal equipa-
do, con construcciones mediocres y dispersas.
La idea de prolongar el eje mayor de Paris más allá del Sena, fue enunciada
entre las guerras. Pero recién tomó forma en los años cincuenta cuando Francia
debió hacer frente a la reconstrucción de post-guerra y responde a un criterio
diferente de crecimiento demográfico y económico, como el de construir un
barrio de negocios y residencias enteramente nuevo, capaz de descongestionar
el centro de París y de realizar un acondicionamiento ordenado de la extremi-
dad occidental del gran eje mayor.
Para cumplir este objetivo se creó en 1958 el EPAD, sigla del “Etablisse-
ment Public á Caractére Industriel et Comerciel” asociado al Estado y a las co-
lectividades locales en su Concejo de Administración. Disponiendo a la vez del
poder de expropiar, prerrogativa pública, y de la soltura de acción de una Socie-
dad privada, reúne todos los medios necesarios para realizar una operación de
muy grande envergadura.
En esa zona de acción de setecientas sesenta hectáreas, el EPAD ha expro-
piado o adquirido amigablemente mil seiscientas cincuenta propiedades, ase-
gurando el desplazamiento de cuatrocientas ochenta industrias o actividades
artesanales y de quinientos setenta comercios. l5 Liberado totalmente el suelo y
realojados los expropiados, la EPAD pudo tener la libertad de reordenamiento
necesario.

296
 El proyecto en sí, es una explanada peatonal extendida mil quinientos
metros prolongando el eje de Champs Elisées, por debajo de la cual -en el sub-
suelo- corren los transportes y a cuyos lados se ubican áreas comerciales y de
servicio y dos barrios de vivienda. La urbanización de esos dos barrios principa-
les está profundamente enmarcada por las tesis funcionalistas de la “Carta de
Atenas”. Así, el paisaje urbano se concibe como un conjunto de grandes edifi-
cios destacándose sobre un espacio peatonal. Las vías de circulación automotor
son sistemáticamente separadas y relegadas a la periferia del conjunto, o como
dijimos, al subsuelo.
El mecanismo legal de apropiación adoptado distingue entre la propiedad
del suelo, perteneciente al EPAD, de la propiedad de los edificios levantados sobre
ese suelo, que son vendidos como “espacio, tanto sea a perpetuidad como por
una duración limitada, mientras el “Establecimiento” es propietario de las in-
fraestructuras realizadas o a realizara nivel del suelo o del subsuelo. El programa
completo prevé la construcción de un millón quinientos cuarenta y tres locales
y de seis mil ciento cincuenta alojamientos para vivienda.14

i) Las metrópolis de equilibrio

La teoría de que el crecimiento de la región de París sólo podía controlarse

si se aceleraba la tasa de crecimiento de otras ciudades que sirviesen de contra-
peso, condujo en 1966 a la creación de las OREAN “Organizaciones de Estudios
de Ordenamiento de las Areas Metropolitanas”*6 o equipos de urbanismo me-
tropolitano cuya tarea es la de establecer el Esquema director de ordenamiento
de las áreas metropolitanas de equilibrio a saber:
Marseille-Aix-Fos
Lyon-Saint Etienne
Nancy-Metz-Thionville
Lille-Roubaix-Tourcoing
Nantes-Saint Nazaire
Valle del Bajo Sena-Rouen-Le Havre
Estos equipos propusieron el desarrollo de ciudades satélites relacionadas
con las grandes ciudades provinciales, como Lille, Lyon y Marseille. Dichos cen-
tros se mantendrían -según lo previsto- a una escala modesta para evitar un
debilitamiento del tradicional papel central de sus ciudades madres. Al mismo
tiempo, las pequeñas dimensiones de estas nuevas ciudades permiten utilizarlas
para poner a prueba diversas propuestas urbanísticas innovadoras.’

j) Balance evolutivo del Planeamiento físico francés

El acondicionamiento de la región de París no puede ser entendido sino

con referencia al desarrollo de conjunto del territorio de Francia. Teóricamente,
limitar el crecimiento de la capital, supone el incremento en las tasas poblacio-
nales de las ciudades del interior, sin embargo, mientras las realizaciones que
hemos mencionado, tienen vías de ejecución en París, se ha avanzado muy poco
y muy lentamente en aquellas obras que la misma política territorial senala como

297
positivas para el desarrollo del interior. El resultado es evidente: un acentuamien-
to de la centralización y concentración en París. Este hecho es reconocido por el
«Proyecto de Esquema Director» presentado en octubre de 1980 para su estudio
y aprobaciónlo cuando señala «En 1965, había sido establecido el principio de
organizar el crecimiento demográfico y económico del país alrededor de Paris y
de otras metrópolis de equilibrio. Si se desea evitar un desarrollo desmesurado de
la región de Be-de-France, y al mismo tiempo crear en provincias unas ciudades
que, por su talla, por la extensión de sus servicios y la calidad de su equipamien-
to, pudiesen ofrecer... alternativa a una instalación en Paris, se hace necesario
concretar en esas metrópolis importantes esfuerzos de acondicionamiento».
«Pero al mismo tiempo que se aminora el crecimiento demográfico de la
región de Ile-de-France, se emprende el despoblamiento o el envejecimiento de
la población de sectores enteros del país. Ciertas regiones industriales son pro-
fundamente agredidas por las crisis, y la redistribución de empleos y de equipa-
mientos continúa, más que nunca, siendo reclamada por todos aquellos que
tienen la impresión de que la región de Ile-de-France absorbe la mejor parte de
las riquezas».
«Este sentimiento se acentúa por la diferencia entre las inversiones en los
equipamientos públicos, efectuadas en la región de Ile-de-France y en el resto
del país...».
«La descentralización excesiva es igualmente sentida por la provincia como
la marca de la dominación que la aglomeración parisina ejerce sobre el conjun-
to del país».
Existe hoy día una nueva preocupación entre París y el interior de Francia
para rescatar no sólo un crecimiento industrial, sino para obtener una mayor
autonomía de decisiones administrativas, industriales, comerciales y bancarias
que replantea nuevamente la dicotomía territorial francesa, y ha sido una cons-
tante de la discusión política e institucional de este país, no siempre resuelta
con el nivel de exigencia que las expectativas demandan, toda vez que es posi-
ble visualizar, en el caso francés cierta contraposición de objetivos ya que junto
a una disminución del crecimiento de Paris, en favor de otras ciudades interlo-
res, se formulan políticas tendientes a fortalecer el rol motor de la capital fran-
cesa en el contexto europeo y mundial que en última instancia, al favorecer unas
mejores condiciones de vida, mayores facilidades para el ejercicio de las activi-
dades y una cualificación de los niveles de enseñanza, acentúan las ventajas
comparativas de París como opción locacional.
Si nos hemos extendido en la consideración del modelo francés, es porque
el mismo representa un espejo en el cual puede reflejarse la realidad argentina,
signada también por una concentración aún mayor en el Area metropolitana
bonaerense y un drenaje constante del interior del país. Asimismo, el tratamiento
del tema merecía atención detenida porque el Esquema director francés -sea
por las similitudes senaladas, o por la eficiencia de los servicios franceses de re-
laciones públicas internacionales y de asistencia técnica- ha inspirado fuerte-
mente al «Esquema Director año 2000 del Area Metropolitana Bonaerense» sin
duda el mayor emprendimiento de política territorial de la Argentina al que nos
referiremos más adelante. Previo a ello, y a analizar otras propuestas nacionales

298
nos ha parecido necesario referirnos al caso holandés y confrontar brevemente
las posturas extremas reflejadas, a nivel de medios empleados, en las distintas
orientaciones de los Estados Unidos de Norteamérica y de la ex Unión Soviética.

El caso holandés

El interés por el Planeamiento físico holandés se deriva del hecho de que

constituye un ejemplo característico de país pequeño, con elevada densidad de
población, alta tasa de crecimiento y una prolongada tradición de adaptación
ambiental para su utilización por el hombre: sobre una base de inversiones por
habitante, Holanda probablemente ponga más énfasis sobre el planeamiento
urbano y regional que cualquier otro país occidental.
Existe, desde hace más de 50 años, un servicio de planeamiento nacional
en Holanda. Su función es preparar planes para todo el país, asesorar al gobier-
no en diversos asuntos y coordinar las actividades descentralizadas de planea-
miento de once provincias. Este Servicio de Planeamiento Nacional tiene poder
legislativo para regular los planes regionales preparados a nivel provincial pero
no de aconsejar o dar asesoramiento técnico. Existe empero, una tradición por
la cual se reúnen mensualmente todas las oficinas de planeamiento provincial
en La Haya, intercambiándose informaciones y consejos.
Funcionan, además de este ente de nivel central, una cantidad de otras
agencias estatales ocupadas con problemas importantes de planeamiento terri-
torial tales como la radicación industrial y la construcción de caminos. También
la oficina de la vivienda está aparte.
Asimismo, se requiere de los gobiernos provinciales que preparen sus pla-
nes y hay un Servicio de Planeamiento Provincial en cada una de las once juris-
dicciones de este nivel. Se dan considerables variaciones entre provincias en el
tipo y nivel de actuación. Algunas entran en gran detalle en el estudio de la
localización de las actividades humanas. Otras provincias enfatizan la tarea de
coordinar y regular los planes municipales a cuyo cuidado se encomienda, prio-
ritariamente, el ordenamiento físico.
Los principales temas del planeamiento holandés son los siguientes:
1. ganancia de tierras al mar, para la producción agrícola, el asentamiento
descentralizado de la población y la reconstrucción del paisaje;
2. desarrollo y ordenamiento urbano de la Randstud, una de las principales
conurbaciones del mundo: *caso... único de aglomeración en forma de anillo...
que sin el ejemplo holandés sería sólo puramente teórico, que plantea proble-
mas de crecimiento muy delicados si se quiere mantener el centro con fines
agrfcolas o de ocio “.7 Analizaremos brevemente el desenvolvimiento de cada
uno de estos temas.

a) La ejecución de los «poldem

El primero de los temas señalados provee uno de los impulsos más fuertes
para el Planeamiento físico. Virtualmente en cada provincia hay esquemas para
la incorporación de territorios provenientes del mar, hecho por otra parte lógi-

299
co, en un país donde la tierra siempre ha sido un elemento escaso y valioso. El
ejemplo característico de estos emprendimientos lo constituye la ejecución de
los «polders>P del Zuidersee. Los holandeses poseen una larga tradición de drena-
je y protección de áreas inundables. Pero nunca han hecho nada comparable a
la recuperación, obras hidráulicas y desarrollo agrícola y urbano del Zuidersee.
Con este trabajo, Holanda ha incorporado una duodécima provincia y agregado
220.000 hectáreas a su territorio, lo que significa un incremento del 1Oo/ó de la
tierra de la Nación.
El Zuidersee se formó por una serie de mareas altas en el siglo XIV y el mar
se introdujo en un área baja, poblada de ciudades medievales y campos de uso
agrícola. En el siglo XVII los holandeses comenzaron a desarrollar ideas para
recuperar el área y en 1891 se estructur6 un plan factible. Este se adoptó en el
ano 1918 y los trabajos comenzaron en 192yEn 1932 se había completado un
dique circundante de 30 Km de largo que encerró un gran lago de agua fresca,
deteniendo el aumento de sal, tanto en la de uso potable como para irrigación.
Se aseguró un mejor drenaje para los territorios circundantes, ya que el nivel del
lago podía controlarse en lugar de depender de las mareas. Se logró igualmente
una importante conexión por tierra entre dos partes del país, mejorándose la
navegación en el lago. El dique principal permitió la construcción de otros más
pequefios para los qoldem, abriendo, de este modo, la posibilidad de disponer
de tierra agrícola (220.000 hectáreas) para colonización.
Aún antes de completarse el dique se había comenzado el secado de tierras
pantanosas. El primer «poZdern, llamado W ieringermeer, se anexó en 1930 y apor-
tó 20.000 hectáreas con una población de 8.000 personas. El segundo upoZder»,
NoordostpoZder se incorporó entre 1937 y 1943 y las estimaciones previeron una
población cercana a los 50.000 habitantes con una superficie de 48.000 hectá-

Esquema de los
“Polders” holandeses.
reas. El tercer «poZder» -FZevoZand- de 96.000 hectáreas comenzó a ganarse en
1950 mientras que el cuarto -Murkewaard- de 56.000 hectáreas, es adyacente
a la ciudad de Amsterdam y «se propone situar de nuevo el ordenamiento de los
polders en el marco de los problemas de las provincias vecinas, en particular del
norte de la Randstad... Esta última debe desarrollarse radicalmente hacia el ex-
terior, con un eje de crecimiento orientado hacia el nordeste en dirección de
Lelystad, capital prevista de la región de los polders».’
El primero de los «poZdem fue desarrollado por la iniciativa privada y sus
resultados se consideraron poco satisfactorios. Ahora la tierra se mantiene bajo
propiedad estatal y se alquila a campesinos cuidadosamente seleccionados. Las
aldeas y ciudades en las áreas recuperadas son planeadas por el gobierno central.
Se han cometido muchos errores y el planeamiento de cada sucesivo «poZder» re-
fleja el intento de evitar su repetición. Uno de estos errores ha sido la localización
de un excesivo número de pueblos. En general, se ha usado con este fin, el mode-
lo de los lugares centrales de Walter Christaller. Más recientemente, la tendencia
ha sido la de estructurar menos pueblos, pero de mayor tamailo y ubicados a dis-
tancias más grandes entre sí. Según el esquema teórico los poblados estarán apar-
tados 18 Km entre sí y las ciudades. Estas últimas distarán 50 Km entre sí. Los
pueblos servirían a una población de entre 9.000 y 15.000 habitantes. La pobla-
ción inicial de las ciudades, basada solamente en la agricultura y la prestación de
servicios, variarfa entre 7.000 y 21.000 habitantes. Agregando a esto la actividad
industrial, permitiría elevar la cifra entre 50.000 a 1 .OOO.OOO de personas.
La ciudad de Emmeloord, capital del «poZden del noreste, fue iniciada en el
año 1943 y en 1970 contaba con poco más de 12.000 habitantes. Su estructura
comprende un centro cívico ubicado en el cruce de las dos principales vías de
acceso, alrededor del cual se organizan diversas áreas residenciales, previéndose
dos zonas industriales totalmente separadas del conjunto y un extenso territo-
rio destinado al equipamiento deportivo y espacios verdes al norte, como límite
del desarrollo residencial. Cuenta con más de 3.000 viviendas, 500 comercios
diversos, 6 bancos, 3 hoteles, un teatro y varias iglesias de distintas confesiones.
«La plaza central bordeada por el canal interior es la sede de los edificios admi-
nistrativos... también se encuentra... el hotel-restaurante, teatro, bancos, alma-
cenes, viviendas y el nuevo ayuntamiento y sobre todo, el gran depósito de agua,
visible desde todos los puntos del polderw.’

b) El ordenamiento de la conurbación

El segundo aspecto importante del planeamiento holandés es -como di-

jimos- el reordenamiento de la conurbación denominada Rundstud. Compren-
de las principales ciudades agrupadas al oeste del territorio, constituyendo una
suerte de semicírculo dividido en dos grandes sectores. El correspondiente al sur
agrupa algunos de los puertos más importantes de Europa y el área industrial
más fuerte de Holanda. Reúne las antiguas ciudades de Leiden, La Haya, Delft,
Rotterdam y Dordrecht, entre otras menores. El sector norte del anillo se con-
forma -desde el mar hacia el interior - con la secuencia de Harlem, Ijmviden,
Zaamdam, Amsterdam, Amersfoort y Utrech.

301
 @ AGLOMERACION URBAF~A
;:;$ ZONA DE SEPARACION
0 POSIBLE ZONA RESIDEN

Conurbación holandesa en “anillo”.

En el año 1951 el gobierno inició el Planeamiento físico general del área

tratando de evitar la fusión física de las ciudades entre sí y preservar el espacio
central para usos agrícolas y recreativos, en un conjunto de acciones programa-
das con horizonte al año 2000.

c) Balance del planeamiento holandés

El Planeamiento físico holandés ha aportado excelentes ejemplos de reali-

zaciones. Debido a una historia de preocupación por ganar tierra al mar, una

302
ciudad como Amsterdam ha sido planeada desde hace varios siglos (los prime-
ros aportes en la materia datan del siglo XV). El diseño urbano reconoce una
excelencia tal vez mejor que en cualquier otra parte del mundo, como lo de-
muestra la reconstrucción de Rotterdam. Pero el planeamiento territorial de
amplia escala, presenta algunas limitaciones. La acción desarrollada en los qol-
ders» se origina en el intento de desconcentrar la población urbana, sobre todo
de la Randstad. Pero esta política se enfrenta con la necesidad sentida de mante-
ner el rol preponderante que la conurbación presenta, limitando el éxodo in-
dustrial y favoreciendo su desarrollo terciario. Este es uno de los conflictos no
resueltos del planeamiento holandés que ejemplifica la contradicción a nivel de
objetivos generales y que ha conducido a que la ciudad de Rotterdam -por ejem-
plo- aumentara su población en más de 400.000 habitantes en los últimos 20
anos. Esto permite dudar, como lo hace Merlin, del realismo de la decisión de
desconcentrar la conurbación y disminuir su incidencia decisoria. «De todos
modos, los holandeses han sabido definir una política global, hacerla aceptar
voluntariamente por la población y darse los medios de realizarla».’

Opciones extremas de políticas territoriales concretas: los Estados Unidos

de Norte América y los países ex socialistas
Ni en los Estados Unidos, ni en los países socialistas existe el planeamiento
urbano al modo en que lo hemos visto desarrollarse en los ejemplos analizados.
Mientras que en estos últimos, y de modo muy especial en la Unión Soviética,
él es un apéndice secundario de la ideología impuesta por un Estado todopode-
roso y omnipotente que anula toda iniciativa local o regional, en los Estados
Unidos, el liberalismo político y económico, asumidos como doctrina nacional,
han reducido a su ínfima expresión a la acción estatal, dejando librados los
emprendimientos urbanos al campo de los más o menos buenos negocios priva-
dos. Sin embargo, los resultados concretos en uno y otro caso, son distintos en
su valoración final como veremos al revisar dos ejemplos urbanísticos: la ciudad
de Nova Huta, en Polonia y la ciudad de Columbia, en los Estados Unidos.

a) El Planeamiento físico en los países ex socialistas

El planeamiento, como todas las manifestaciones de la vida socialista, está
teñido por la ideología momentáneamente impuesta desde el Estado.
Del afán destructivo inmediatamente subsiguiente al triunfo de la revolu-
ción en la U.R.S.S. surgieron dos posiciones enfrentadas, a las que puede agre-
garse una tercera, de los seguidores de los planteos urbanísticos de Le Corbusier,
que fue prontamente desechada. Esas posturas pueden sintetizarse así:”
a) el grupo de los “anti-urbanistas” cuyo exponente más conocido fue
Milutin, a quien ya hemos mencionado, que preconizaba la destrucción de las
ciudades históricas, “heredadas del capitalismo” y la construcción de ciudades
lineales esparcidas por todo el territorio;
b) el grupo de los “urbanistas”, encabezados por Sabsovitch, que proponía
la construcción de pequeños centros, de aproximadamente cincuenta mil habi-
tantes.

303
 Ambos contendientes estaban imbuidos de un fuerte contenido ideológi-
co marxista. Para los “urbanistas”, sus pequeñas aglomeraciones debían ser el
centro de una experiencia fuertemente colectivista según la cual se forzaría a los
habitantes a constituirse en grupos cercanos a las cinco mil personas, en cuyo
seno desaparecerían todas las acciones privadas, inclusive los menesteres do-
mésticos más elementales.
Por su parte, la “ciudad lineal” desurbanizada se presentaba en términos de
eficiencia industrial, concebida como la cadena de montaje de una fábrica, con la
adopción de estandarizadas viviendas colectivas y constituyéndose en “un cami-
no por el que se bombearían los principios de Karl Marx a la ciudad y al campo”. l8
En el conflicto resultante entre ambas tendencias los “urbanistas” gana-
ron la disputa y la construcción de “aglomeraciones” recibió la primacía en la
línea territorial. Sin embargo, todas las realizaciones estuvieron altamente limi-
tadas por la subordinación de la realidad a las exigencias ideológicas que inuti-
lizaron muchos esfuerzos. Ejemplo de ello es el Plan de Leningrado. Tal como
fue originariamente propuesto en el Primer Plan Quinquenal, abarcaba una gran
extensión a lo largo del río Volga. La ciudad se dividía en cinco grupos urbanos,
cada uno de ellos con poblaciones oscilantes entre setenta y cinco mil a noven-
ta mil personas. Se suprimían las viviendas individuales, reemplazadas por resi-
dencias colectivas en las cuales, las comidas, el estudio y las recreaciones se de-
sarrollarían en espacios comunales. Para liberar a las mujeres de las tareas do-
mésticas, los niños serían criados por el municipio. Ia mayoría de estas ideas
fracasaron rotundamente y la colectivización impuesta resultó ser un inmedia-
to desastre social. En el Congreso del Partido Comunista de la U.R.S.S. celebrado
en 1931, Sabsovitch fue desacreditado y las ideas colectivizantes abandonadas.
Desde entonces, la doctrina oficial urbanística y arquitectónica soviética, fue el
neoclasicismo que ha inspirado las realizaciones no sólo en la U.R.S.S. sino tam-
bién en los países sojuzgados por el imperialismo soviético, que después de la
segunda guerra mundial se vieron obligados a copiar estos intentos.
El Planeamiento físico soviético se ha caracterizado por su absoluta subor-
dinación a los objetivos económicos, alta centralización y un fuerte dirigismo.
Ello ha facilitado el éxito material edificatorio de centros urbanos en zonas de
colonización, financiados por el gobierno central y diseñados desde Moscú por
organismos estatales como el Instituto de Ordenación Territorial de la U.R.S.S.
Dicho éxito edificatorio fue cimentado en la aplicación de diseños estandariza-
dos, sin relación necesaria directa con el lugar de implantación, así como en la
prefabricación masiva de los elementos constructivos. El prototipo urbanístico
soviético fue el bloque prefabricado de seis plantas de altura sin ascensor y capa-
cidad de alojamiento para un mínimo de 500 personas y un máximo de 1.000.
La prioridad económica asignada a la confrontación armamentista con los
EE.UU. de Norteamérica determinó la mediocre calidad de estos establecimien-
tos, generando un ambiente urbano “sobre cuyos resultados... todos los obser-
vadores coinciden en senalar el fracaso”.lg Es que para la orientación soviética,
Io esencial era el desarrollo industrial siendo la ciudad un mero anexo del esta-
blecimiento productivo ya que -obviamente- era necesario contar con mano
de obra y ésta, debía ser localizada.

304
 Dada esta orientación global que privilegió la industrialización sobre el
hábitat, los centros urbanos muestran un carácter artificial y temporario, más
parecido a un campamento transitorio que a una ciudad consolidada. Pero aún
importantes aspectos materiales como el aprovisiónamiento urbano evidencia-
ron desde un comienzo y presentan aún graves problemas. En efecto, muchas
áreas de implantación elegidas en función de sus recursos mineros tenían con-
diciones naturales adversas para la producción alimentaria, obligando a la pro-
visión urbana desde zonas lejanas más propicias, con un evidente encarecimien-
to de los productos por la excesiva elevación de los fletes. Similar problema pre-
sentó la demanda de agua que determinó la construcción de costosos canales y
acueductos.
Pero el hecho tal vez más significativo, aunque poco publicitado, del Pla-
neamiento físico en la etapa soviética, fue el fracaso -a pesar de la estatización
de la tierra y el auge autoritario de las decisiones- en el control del crecimiento
metropolitano de las grandes y antiguas ciudades. Este hecho, llevó a proponer
la creación de 20 ciudades nuevas, satélites de Moscú, como medio de ordenar

Plan de la ex
Leningrado.
Estudio de + - ..y \
acondicionamiento 4
de áreas verdes
alrededor de
el crecimiento experimentado por la capital. Este reforzamiento del hábitat ur-
bano es contradictorio con la teoría de Marx, para quien las distinciones entre
ciudad y campo, lo mismo que los enfrentamientos entre clases sociales, se con-
sideran característicos de la sociedad burguesa, debiendo desaparecer en el ám-
bito comunista.
Aún en el campo de la colonización de los vastos territorios desérticos del
este donde la acción resultaba más simple se evidenciaron las dificultades deri-
vadas de una programación excesivamente centralizada y rígida. Así, el geógra-
fo Kolosovsldym ha señalado: “las enseñanzas de los clásicos del marxismo-le-
ninismo, concernientes a las leyes básicas de la ocupación territorial bajo el
socialismo, se han convertido en parte permanente de la geografía económica
del socialismo. Los métodos para la regionalización del inmenso territorio de la
U.R.S.S., desde la labor del Gosplan, la comisión Kalinin y los primeros y subsi-
guientes planes quinquenales, se han elaborado precisamente, sobre esa base.
Sin embargo, el grado con que se han desarrollado esos métodos de regionaliza-
ción en su forma concreta, dejan algo que desear. Los procedimientos adecua-
dos en los albores del gobierno soviético para una estructuración territorial de-
pendiente de la economía, comparativamente sencilla, han probado no ser ade-
cuados, en vista de la enorme escala y el desarrollo privilegiado de la industria-
lización sobre las ciudades. Esto puede verse simplemente del análisis de la fina-
lidad de los complejos territoriales existentes”.20
El hecho de que el desarrollo ordenado y cualitativamente apto del hábitat

Un ejemplo típico de “ciudad” soviética subordinada a los planes económicos.

Vista de Gazli, edificada sobre un yacimiento de gas natural cerca de Boukhara
(S iberia).

306
humano y las metas de rápido crecimiento económico entren en conflicto, debe
aceptarse como una realidad tanto en las naciones capitalistas como en las ex
socialistas. Desde esta perspectiva, se comprende la acentuación autoritaria de
las acciones emprendidas y la compulsividad del sistema soviético cuya realidad
se hizo más evidente en los países dominados de la Europa oriental. En efecto,
la U.R.S.S. pudo mitigar en parte el rigor ideológico frente a una realidad inexo-
rable: la necesidad de ocupar un vasto territorio prácticamente desierto, pero en
las naciones sojuzgadas, más pequeñas y desarrolladas, donde existía desde an-
tiguo una rica red de ciudades y pueblo!&0 se podía justificar un esfuerzo de
construcción de nuevas ciudades “socialistas”. Predominaron entonces moti-
vos ideológicos, como el intento de destruir las costumbres más o menos cristia-
nas de las sociedades de esas naciones dominadas.
Ejemplo de ello, es la construcción de Nova Huta en Polonia, en cuyo plan-
teamiento predominó un criterio netamente ideológico, cual lo es el intento de
extender el proletariado industrial entre los campesinos tradicionalistas y crear
la “ciudad sin Dios”, contrapeso marxista al reducto de las tradiciones naciona-
listas polacas de Cracovia.
Nova Huta es el típico exponente del planeamiento socialista polaco, ca-
racterizado por la “riqueza de los equipos pluridisciplinarios que trabajan en los
servicios”7 estatales, hecho fuertemente contrastante con “las realizaciones, en
realidad... bastante decepcionantes... aunque el Estado polaco disponga del
dominio del suelo y de las inversiones”.7 El plano de Nova Huta, al igual que el
de todas las ciudades nuevas polacas “aparece decepcionante desde muchos
puntos de vista... en el plano del urbanismo en particular”7 traduciendo una

Trazado urbano de
N ova Huta (Polonia).
 concepción impuesta por los criterios dominantes que consolidando el poder
dictatorial del partido comunista había vuelto, luego de las veleidades colectivi-
zantes, a lo que se dio en llamar el “clasicismo socialista”.
En Hungría y Rumania, la impronta urbana es también la concentración
poblacional en las ciudades capitales. Budapest y Bucuresti, respectivamente,
evidencian como señala Terán “una vez más el carácter apolítico del proceso
urbanizador”19 mundial, pero a la vez el mentís a las propuestas, muy difundi-
das sobre todo entre nosotros, de estatización de toda la tierra, tanto agrícola
como urbana, como solucibn ineludible del crecimiento metropolitano. La pro-
gramación húngara fue prácticamente similar al programa francés de “metró-
polis de equilibrio”, con ocho centros regionales intentando contrarrestar el peso
decisivo de Budapest. No obstante, las realizaciones concretas han privilegiado
“más que la descentralización de las actividades industriales en provincias... el
descongestionamiento en el marco de la región de influencia directa de la capi-
tal, reforzando de hecho, su peso relativo, fortalecido a partir de 1970 con la
construcción de grandes bloques de viviendas colectivas en los bordes de la
aglomeración y en contigüidad con ella”.7
La reciente disgregación del imperio soviético augura, sobre todo en los
países de Europa oriental, la posibilidad de desarrollo de políticas independien-
tes de ordenamiento territorial, aunque las mismas deberán rendir tributo, en
una primera etapa, al deficitario estado de las respectivas economías nacionales
en que la dependencia de Moscú ha sumido a estos territorios. Aunque resulta
aún prematuro aventurar orientaciones, parece obvio señalar que una parte
importante de la acción deberá volcarse a la renovación de las ciudades antiguas
y el aumento de la calidad del hábitat ofrecido a la población.

@b) El Planeamiento físico en los Estados Unidos de Norteamérica

Junto a la doctrina de libre actividad económica y privilegio a ultranza del

individualismo, la conformación federal del Estado americano, constituye uno
de los factores determinantes de la casi irrelevante acción estatal en materia de
planeamiento. No debe olvidarse en este sentido, que los Estados Unidos son el
origen de la corriente “anti-urbana” que encontrara su modelo ideal en Broada-
cre City de Frank Loyd Wright, donde se combinan en igual medida, la acepta-
ción de la tecnología más sofisticada con un hábitat casi rural, que exalta el ais-
lacionismo individualista, frente a la convivencia cívica.
En este contexto ideológico, el Estado nacional autolimita su actuación,
en el tema del ordenamiento urbano, a proporcionar ayuda y financiación de
estudios y trabajos de los más variados, sin proponer ni mucho menos, aplicar,
criterio selectivo alguno.
Por otra parte, los organismos regionales no constituyen entidades perma-
nentes, sino meramente circunstanciales y destinadas a proporcionar un marco
de coordinación de las administraciones locales frente a diversos proyectos de
infraestructura o equipamientos colectivos que involucren a más de un munici-
pio y cesan su actuación con el cumplimiento del cometido propuesto.
Es por ello que, con una destacada ausencia de los organismos públicos, la

308
actividad privada ha asumido directamente la promoción y ejecución de em-
prendimientos urbanos de vasto alcance y notoria influencia en la configura-
ción del hábitat, adquiriendo las nuevas urbanizaciones el carácter de lucrativas
operaciones inmobiliarias.
El empresario americano de la construcción es el principal agente promo-
tor del suburbio a través de la gestión, financiamiento y realización de barrios
más o menos exclusivos, según el ingreso de sus habitantes. Una vez satisfecha
la demanda de viviendas individuales de baja densidad, su actuación se ha orien-

EL PUN DE CORREDOR RA DI A L DE W A SHI NGTON

Nuevos Centros Urbanos Foente: la C a p i t a l d e l a Nación: P l a n

pera el ARO ZMIO. thnísíón de Urbanismo
n Espacio Abierto Controlapo de la Capital de la Nación y Consejo Dit-
Mal de Urbanismo. 1961.
jj@ &ltimon y Annapol»

* Centm Metmpolitano

^-- Líneas Principales de Comunicación

309
tado, en los últimos tiempos sobre todo, a la realización de conjuntos de mayor
envergadura que pueden ser considerados como auténticas nuevas ciudades.
Estas son, entonces, en los Estados Unidos, la consecuencia directa de promoto-
res privados, en términos generales, entidades bancarias asociadas a empresas
constructoras y se generan para atender a un mercado superior a la mediana de
los ingresos.
La construcción de “Columbia New City”21 es un ejemplo típico del modo
en que se plantean y definen los desarrollos urbanísticos americanos. Su pro-
motor, James W. Rousse es un ejecutivo bancario que a través de su empresa
había alentado y financiado durante años la construcción de viviendas, escue-
las, hospitales, centros comerciales más o menos complejos, hoteles, edificios
de renta e iglesias, de modo que la idea de levantar toda una nueva ciudad, si
bien puede considerarse un desafío, no constituyó un cambio empresario cuali-
tativo, sino simplemente una acción rutinaria más compleja solamente, dada
su envergadura financiera.
Columbia se localiza casi a mitad de camino entre Baltimore (Maryland) y
la capital, Washington D.C., directamente vinculada a la autopista que une
ambos centros urbanos importantes. La zona revestía un carácter marcadamen-
te rural que era intención preservar como tal, si bien estimaciones globales de
crecimiento le asignaban una población cercana al millón de habitantes en el
ano 2000.
A partir de 1962 y en el término de un año el promotor adquirió cerca de
sesenta kilómetros cuadrados de superficie en ese área, lo cual significaba el 10%
de las tierras del distrito.22 Tal proporción de tierra, en manos de un empresario
privado planteo, obviamente, un problema adicional a las autoridades del con-
dado. La alternativa planteada por Rousse estaba dada entre la construcción de
una nueva ciudad, relativamente compacta, versus la construcción, sin plan
alguno, de viviendas individuales diseminadas, conformando una extensión
suburbana amorfa y de muy difícil atención por parte de los servicios públicos.
Esta situación ilustra claramente dos puntos esenciales del sistema americano:
el enorme poder económico y financiero de las empresas privadas y su libertad
de acción, frente a la debilidad y escaso campo de maniobras de los organismos
públicos, sobre todo locales.
Decidida la construcción de la nueva ciudad, el Esquema director se es-
tructuró en tomo a dos autopistas que se cortan en ángulo recto y en cuyo en-
cuentro se ubica el distrito de usos centrales, al borde de un lago que constituye
uno de los atractivos principales del centro urbano. Rodeando a este núcleo, se
articula un conjunto de unidades residenciales centradas en tomo de la escuela
elemental y el foco de comercios de abastecimiento diario y frecuente, que en
número de ocho se localizan en medio de un espacio verde continuo que cubre
un tercio de la superficie total del emprendimiento con parques, bosques cami-
nos y lagos artificiales. Cada unidad residencial ofrece distintos tipos de hábitat
para satisfacer un variado campo de exigencias y niveles de rentas.
Como elemento novedoso, Columbia incorpora un sistema de microóm-
nibus que interconectan a las unidades residenciales entre sí y con el centro
comercial, de modo que esta ciudad es una de las pocas en los Estados Unidos,

310
que no depende con exclusividad del automóvil para los desplazamientos coti-
dianos de sus habitantes. Este sistema, subsidiado por el promotor, se emplea
como un elemento de publicidad para atraer compradores.
La realización de obras está fuertemente programada y se ha elaborado un
modelo económico-financiero que simula todas las etapas de ejecución con su
incidencia en costo, de modo que permite prever en cada punto, las necesidades
de capital para mantener un ritmo adecuado de obra. El modelo ha previsto un
plazo de quince años para la ejecución completa de la obra y regula todas las
inversiones a realizar: ninguna decisión arquitectónica o urbanística se adopta
sin una evaluación de su coste y las consiguientes implicancias presupuestarias.
Si bien como se desprende de la descripción, las nuevas ciudades en los
Estados Unidos no aparecen como propuestas extremadamente originales, han
propiciado un importante cambio en la concepción de vida urbana. En efecto,
la creación de unidades vecinales y centros comunales significan una saludable
reacción frente al excesivo individualismo de los extensos suburbios de las gran-
des conurbaciones americanas. Por otra parte, se advierte en los Estados Unidos
una nueva tendencia a un planeamiento más sistemáticamente estructurado -
en particular en el campo de los transportes- definiendo planes regionales que,
como el de Washingtonzl proponen el ordenamiento territorial a una escala
amplia y comprensiva de las acciones privadas aunque más no sea, a un nivel
teórico.
Con todo, es evidente que no existe en los Estados Unidos de Norteaméri-
ca nada coherentemente organizado que pueda llamarse Planeamiento físico a
escala regional y menos aún, nacional. Hay una serie de acciones individuales
de personas que se autodenominan a sí mismas como planificadores físicos,
junto a un conjunto de agencias gubernamentales trabajando sobre áreas urba-
nizadas extensas o grupos de ciudades pequeñas y medianas reunidas circuns-
tancialmente para’diversos propósitos. El motivo principal de estas actuaciones
lo constituye -como dijimos- el servicio de transporte, así como también la
provisión de agua o de instalaciones sanitarias, o la extensión a una escala am-
pliada de las prácticas estandarizadas del planeamiento urbano estadouniden-
se, con énfasis preponderante en los reglamentos de zonificación y el control de
las subdivisiones parcelarias. Esta orientación de la actividad en el país del norte
ha ocasionado numerosos problemas y ha merecido la crítica de los más lúcidos
profesionales americanos.24 El hecho es que durante más de cuarenta años, la
finalidad del planeamiento urbano se mantuvo confusa. Se adoptaron muchos
reglamentos de zonificación sin tomar en cuenta las consecuencias del exceso
de división a largo plazo, la distinción por fajas, la estricta separación de los
usos del suelo y el fraccionamiento de distritos residenciales de viviendas en
lotes. Actualmente, todas las ciudades de los Estados Unidos se enfrentan a gra-
ves problemas económicos y sociales como consecuencia de no poder distinguir
entre la tarea de definir los objetivos y las normas del desarrollo general, en forma
de un Plano o Esquema director y la tarea de reglamentar mediante detallada
legislación. sobre zonas urbanas, el uso de la propiedad privada.
Las universidades, por su parte, emprenden estudios generales de ordena-
miento territorial y abundan, asimismo, otros tipos de investigaciones basados

311
en la formulación de modelos generales, pero no exis cuerpo central que se
ocupe de implementar las propuestas de estos anális is s gobiernos estaduales
y el federal, no tienen ni política ni, al menos, el mismo interés que los particu-
lares han demostrado por desarrollar el hábitat humano con cierta coherencia y
economía.
Desde la desaparición de la National Resources Planning Board, en 1943,
no ha habido nada en el gobierno nacional de los Estados Unidos que pudiera
llamarse una oficina de planeamiento del territorio nacional, con una visión
integradora. Durante la presidencia de John F. Kennedy se efectivizó una políti-
ca activa de las zonas urbanas deprimidas, mediante el dictado de una ley de
“reordenamiento de áreas”, creándose al efecto una agencia de ese nombre.
Dicha ley autorizó a la Agencia para intervenir en ciudades y grandes áreas ur-
banas que tuviesen tasas altas y permanentes de desempleo, clasificadas como
“deprimidas”. En estas áreas se concretaron programas para la adquisición de
terrenos y la construcción de distritos residenciales y parques industriales pla-
neados, junto al mejoramiento de los servicios de infraestructura, la reparación
y extensión de rutas, el desarrollo turístico y la renovación y preservación urba-
nas. En realidad, la cantidad de dinero destinada a estas acciones fue bastante
pequeña, minimizando las acciones y haciendo que las mismas tuvieran un
carácter meramente puntual y restringido, sin incidencia sobre el territorio que
ha quedado librado a las intervenciones y actuaciones de corporaciones finan-
cieras particulares.

Balance de los ejemplos analizados

La estrecha relación entre intereses nacionales, necesidades socio-econó-

micas y práctica efectiva del Planeamiento físico, lleva a una atenuación de los
ingredientes ideológicos que marcaron fuertemente las propuestas de los mode-
los omnicomprensivos, al estilo culturalista y progresista. Así, las actitudes ante
el alcance y las motivaciones del planeamiento a escala territorial amplia, no
obedecen a un patrón universal. Incluso los medios de acción empleados -como
las “nuevas ciudades”, por citar uno de los más difundidos- revisten caracterís-
ticas muy diferentes según el contexto general en el cual se inscriben y la fina-
lidad concreta para la cual son utilizados. Se pueden identificar claramente di-
versas orientaciones que se ejemplifican con la breve reseña de políticas territo-
riales nacionales que hemos seleccionado.
Mientras Gran Bretaña ejecuta una política que podremos caracterizar, por
sus alcances reales, como de desconcentración, mediante la cual se propuso corre-
gir la congestión existente en las grandes aglomeraciones como Londres, Glas-
gow, Edimburgo y Manchester, mediante la construcción de “ciudades” inde-
pendientes de los núcleos a los cuales rodean, se pone especial cuidado en que
el desplazamiento poblacional se mantenga dentro de los límites específicos de
cada una de las naciones integrantes del Reino Unido, evitando los desplaza-
mientos inter-regionales. En efecto, en 1964 el gobierno británico creó la Comi-
sión Reith la que, luego de sus estudios propuso una “implantación, planeamien-
to, organización y administración de ciudades nuevas en el marco de una des-

312
centralización planeada en las zonas urbanas congestionadas”2s que favorezca
la desconcentración de los grandes aglomerados sin modificar con ello el peso
demográfico y económico que asegura la primacía inglesa sobre los restantes
países británicos como Gales y Escocia, es decir que se propugna un reordena-
miento total del territorio, manteniendo incólume el crecimiento diferenciado
de las distintas regiones a fin de que la desconcentración, sobre todo londinen-
se, no signifique una disminución o cambio en el actual equilibrio interno de
poderes.
Con una orientación diferente, la política escandinava, como hemos vis-
to, ha privilegiado el interés nacional centralizado por sobre un equilibrado
ordenamiento de sus territorios, favoreciendo la concentración en las ciudades
capitales, aún a riesgo (calculado) del despoblamiento interior.
Francia, más allá del éxito alcanzado en la gestión, constituyó un ejemplo
de descentralización, ya que la política territorial, haciéndose eco de una de-
manda regional que proviene de la misma revolución de 1789, ha privilegiado
el crecimiento más alto de las capitales provinciales en un intento por dismi-
nuir el excesivo peso que París tiene en el concierto nacional y que llevó a iden-
tificar al resto del territorio como el “desierto francés”.26
Más recientemente, la experiencia francesa, lo mismo que la holandesa, se
debate en la dualidad de objetivos contrapuestos, de procurar al mismo tiempo,
una descentralización hacia el interior de los respectivos países junto a un refor-
zamiento del rol internacional de sus ciudades capitales.
Todas las experiencias muestran que los logros más importantes se basan
en la ocupación de territorios nuevos y poco poblados, ya sea las zonas asiáticas
de la ex U.R.S.S., como los suelos holandeses ganados al mar, que permiten un
ordenamiento más libre sobre áreas prácticamente desérticas. En cambio, la
acción sobre las zonas urbanizadas y más antiguas, no presenta igual nivel de
concreciones. Mientras duró la etapa de rápido crecimiento urbano, el Planea-
miento físico corrió siempre detrás del proceso, tratando de paliar las consecuen-
cias más negativas.
Una nueva etapa parece plasmarse en las ciudades europeas a partir de la
detención del crecimiento metropolitano en las principales capitales, a media-
dos de la década de los setenta y como consecuencia de una disminución de las
corrientes migratorias desde el campo y los centros menores a las áreas metro-
politanas. Esta etapa, denominada post-moderna, se caracterizaría por una in-
versión de las corrientes, en el sentido de una fuga de población desde los cen-
tros urbanos hacia una más extensa región urbanizada. En efecto, desde esa
década y en los anos recientes, muchas actividades que no responden a la clási-
ca distinción urbano-rural, han dejado de privilegiar la localización en las ciu-
dades. Las plantas industriales se ubican preferentemente fuera de las áreas
metropolitanas importantes y algo semejante ocurre con otras funciones tercia-
rias como la educación superior.
También es evidente que las personas no viven necesariamente cerca de
sus lugares de trabajo. Esta separación es hoy tan notable que las plantas indus-
triales que antes hubieran creado ciudades alrededor de ellas, no generan ya este
efecto. Su mano de obra permanece distribuida en proporción creciente en las

313
áreas rurales cercanas, no en calidad de agricultores, sino como las llama James
S. Coleman: “población rural no agricola”.27
Otro de los cambios menos conocidos entre los elementos que determi-
nan este fenómeno se refiere a las comunicaciones. Debido a la televisión y en
menor medida a otros medios como el teléfono y la radio, el residente rural tie-
ne ahora fácil acceso a muchas de las ventajas comparativas que antes se podían
obtener solo en el distrito comercial central. Las actividades de esparcimiento y
del tiempo libre que antes requerían la presencia física en conciertos, cinemató-
grafos, estadios deportivos, ahora ~610 demandan un aparato de televisión en el
estar hogareño. El residente no metropolitano ya no se encuentra aislado del
centro cultural de la sociedad.
Este éxodo urbano, combinado a su vez con un deterioro de los equipa-
mientos y de la infraestructura en el seno de las zonas urbanas más densas recla-
ma, como señala Terán: “un interés “remedial” hacia la ciudad existente, frente
a la anterior atención dominante que recaía sobre las áreas de expansión perifé-
rica. Se asiste así a una revalorización de las acciones de conservación y recupe-
ración de la herencia histórica y a la exaltación del diseño en el tratamiento
recalificado del espacio urbano existente”.28
Se agrega a esta nueva situación la concurrencia de una fuerte presión de
los movimientos ecologistas en la preservación de un ambiente urbano protegi-
do, junto a la aparición de la cosmovisión conflictiva interna de la ciudad de
cierto sector del así llamado planeamiento autonómico, concibiendo al espacio
urbano como lucha y enfrentamiento entre “centro” y “barrios” y el consiguien-
te abandono de los intentos de orientaciones y planes generales. Este es un tema
que requiere una atención más detallada que haremos en el capítulo XIII previo
a un breve repaso de la situación del Planeamiento físico en la Argentina.

314
INDICE
así llamadas “soluciones prácticas” como por ejemplo: la construcción de auto-
pistas urbanas dentro de la Capital Federal, red vial sobredimensionada y des-
tructora de los tejidos urbanos y de las comunidades sociales pre-existentes, a la
reiteración, en nombre del Planeamiento físico, de estereotipados modelos teó-
ricos que vinieron a añadirse desde afuera a los acontecimientos y necesidades
argentinas, sin más valor que el de otra tentativa subjetiva de imponernos fina-
lidades apriorísticas, como puede observarse en varios “conjuntos habitaciona-
les” uniformes desde el Iguazú y Humahuaca hasta Ushuaia, cuarteles colecti-
vistas que algunos han querido imponer en nombre de cierto modernismo o de
dudosos criterios economicistas y en los cuales, la necesidad más imperiosa -y
sólo ella- obliga a la gente a vivir.
A nivel gubernamental -cualquiera sea la escala- hay nula o escasa com-
prensión del Planeamiento físico, así como de su papel en el manejo de la cosa
pública. Para muchos intendentes la “oficina de Planeamiento” ha sido algo
impuesto desde el respectivo nivel superior, que debía ser atendida por obliga-
ción, comúnmente con un joven profesional recién egresado, dados los magros
sueldos que pueden abonarse, sin que se piense ni por asomo, que pueda caber-
le intervención en el proceso de toma de decisiones sociales que constantemen-
te implica el servicio público. Paralelamente, un mercado de trabajo restringido
hace que los cargos disponibles sean desempefiados por egresados de las más
insólitas vertientes universitarias, con casi nula experiencia práctica, contribu-
yendo a conformar un círculo vicioso de incapacidad en lo que atañe a decisión
y acción, ya que partiendo de una concepción radicalmente “integral” del Pla-
neamiento se hace caer bajo su esfera, todo cuanto en el mundo existe, sin aten-
der a la real distinción de especializaciones y competencias, como si fuera lo
mismo una campana de vacunaciones, que construir cien viviendas, por más
que ambas acciones requieran decisiones racionales que las hagan eficientes.
Complementariamente, el técnico abandonado a si mismo -tanto sea
porque el político no hace explícitos sus objetivos, o bien porque el mismo no
tenga muy en claro la propia naturaleza de la tarea a su cargo- acentúa el divor-
cio entre Planeamiento físico y realidad, introduciendo acciones o medidas que
alientan muchos de los problemas de frustración personal e institucional. Se
une a ello una cierta deformación pseudo-académica, más preocupada por ge-
nerar agentes de una “revolución social” abstracta e indefinida, que por capaci-
tar a las personas para conocer e incidir positivamente sobre los hechos concre-
tos de cada día. De tal forma, se consigue un profesional universitario que, aún
dotado de buenas intenciones, no sabe como efectivizarlas, dominado como está
por una confusa apreciación que no distingue entre deseos y posibilidades efec-
tivas de acción, planteando aquélla situación claramente enunciada por Marga-
reth Roberts según la cual se considera al Planeamiento físico como “un reme-
dio para los males de la sociedad que la gente deplora con razón pero que el
Planeamiento físico no puede afectar 1>1 favoreciendo un cierto estado de incon-
gruencia de los planificadores que ha limitado su eficacia profesional.
Con todo, es evidente que la profesión ha generado un importante cuerpo
de propuestas de variada amplitud y alcance, denotando incluso, con su secuen-
cia, influencias y compromisos con diversas corrientes del Planeamiento a nivel

316
mundial, por lo cual, antes de intentar un balance de las consecuencias y avan-
zar algunas hipótesis de las causas originantes, se hace necesario describir algu-
nos de los trabajos más relevantes ya sea a nivel urbano como regional. Dada la
finalidad de mostrar una visión sintética pero integral de nuestra experiencia en
el tema, no constituye lo que sigue, una historia del Planeamiento físico en la
Argentina -tarea pendiente aún pero utópica para un esfuerzo individual- sino
la ilustración mediante hechos e hitos de un proceso paradógico de actuación
profesional. Esto supone una interpretación de la realidad que es imprescindi-
ble hacer. Todo trabajo de este tipo, debe sortear dos obstáculos: por un lado, la
pretensión de circunscribirse exclusivamente a la repetición de ejemplos y te-
mas, sin querer interpretarlos y por otro, la de torcer esos mismos ejemplos y
temas, para hacerlos acordes con una sistematización apriorística. Que la sola
enumeración de acontecimientos sin interpretarlos no basta, es una afirmación
evidente. Ya el simple seleccionar los ejemplos de entre el material disponible,

Plano de La Plata. Ejemplo característico del planeamiento como plástica y confort

urbanos.
supone una interpretación de los mismos 2. Lo cual no implica caer en el subje-
tivismo, pero siempre es necesario ir más allá de la mera enunciación de suce-
sos, aunque eso deba hacerse, para tener validez, dentro del campo del rigor
científico. Con este marco general, sintetizaremos en lo que sigue diversas expe-
riencias de Planeamiento físico en la Argentina.

318
Algunos antecedentes de Planeamiento

Con la consolidación del predominio porteño después de Pavón y a im-

pulsos de la generación del ‘80 se consolida el proyecto unitario y centralizante,
unido a una sobrevaloración de los modos y estilos de vida europeos, sobre todo

Plano del
trazado de
Ciudad Evita.
V erdadera
“ciudad
nueva”
argentina.
Ejemplo del
modelo
culturalista
adaptado a la
realidad
nacional.
Reproducido
de: FUNDAVI:
“Población y
vivienda”. Op.
Cit.
 Ejemplo de urbanismo “ culturalista” en la A rgentina. Barrio G eneral Perón en la
Capital Federal, 1948-49.

ingleses y franceses. En este clima y formando parte del auge económico vincu-
lado a las estrechas relaciones entre la Pampa húmeda y la Gran Bretaña se pro-
duce, sobre todo en las ciudades del borde fluvial, un fuerte impulso construc-
tivo que inspirado en las ideas y realizaciones del Planeamiento como plástica y
confort urbanos marcará en forma perdurable el paisaje de nuestros principales
centros urbanos. Sus ejemplos más conocidos son la ciudad de La Plata y las
grandes avenidas trazadas sobre el tejido colonial de Buenos Aires que intentan
asemejarla al París de Hausmann para beneficio de una clase dirigente con sus
pies en la Argentina y su nostalgia en Europa. Cabe agregar a estos el plan de
Bahía Blanca del año 1909, al que nos referiremos más delante y un perfecto
exponente del modelo, representado por el loteo de Almirante Brown.
Estas obras urbanas repiten en nuestro suelo los valores culturales, políti-

320
cos y esteticistas de los promotores europeos y conformaron indeleblemente el
tipo y la calidad del hábitat urbano durante casi setenta anos. Recién a partir de
1945 comienza a desarrollarse una nueva idea de país, asociada sensiblemente a
otros modelos urbanísticos alternativos.

a) El Planeamiento físico en los dos planes quinquenales

Como en su referentes hausmannianos, el Planeamiento como pkísticu y

confoTt urbanos se limitó entre nosotros al embellecimiento y refuncionalizaci6n
viaria de los antiguos cascos céntricos, de modo tal que la primera referencia
ineludible de Planeamiento espacial a gran escala en la Argentina la constitu-
yen, sin duda, los dos planes quinquenales peronistas, en modo especial el se-
gundo que, sin mengua de enfatizar en la reconstrucción económica del país
como base de una soberanía política recuperada, fue el primer documento ope-
rativo que introdujo la dimensión territorial en su formulación de políticas,
programas y proyectos, enmarcados en una estrategia de desarrollo urbano de
las principales ciudades del interior.
Retornando algunos de los temas del anterior “Plan Mínim o de Accih de
Post-Guerra”, el Primer Plan Quinquenal disefió un programa de desconcentra-

Esquema del modelo

racionalista orghnico.
Barrio Los Perales,
Mataderos, Capital
Federal.
Reproducido de:
FUNDAVI: “Población y
vivienda”. Op. Cit.

321
cibn industrial y formación de centros urbanos basados en la redistribucibn de
la actividad secundaria, teniendo en cuenta las ventajas comparativas en mate-
ria de clima, suelos y recursos naturales. Esta propuesta se complementaba asi-
mismo, con medidas tendientes a “la diversificación de la producción y el em-
plazamiento de las fuentes naturales de energía, las vías de comunicación y trans-
porte y el mercado consumidor”.3
El Segundo Plan Quinquenal propuso la estructuración de una geografía
voluntaria del territorio argentino. Para ello se decidió la creación, en setiembre
de 1946 de un Consejo de Coordinación Interministerial encargado del Planea-
miento global, coordinación y verificación de las inversiones, así como de la
compatibilización de las obras públicas provinciales con las de la Nación. Estas
funciones pasaron luego a la Secretarfa de Estado de Asuntos Técnicos -des-
pués Ministerio- que manejó el financiamiento de la obra pública sobre todo
en lo atinente a los grandes proyectos de interés nacional. Se derivan de este
esfuerzo, el desarrollo industrial de Cbrdoba y la puesta en obra del Comahue
como efectivas formas de ocupacibn territorial que respondían a una cosmovi-
sión global e integradora del suelo argentino. Quedó delineada como tarea de
un futuro tercer plan quinquenal que los avatares políticos frustraron, la erec-
ciõn de San Miguel del Tucumán como polo de gravitación no sólo del noroeste
argentino, sino con proyecciones internacionales y para lo cual comenzaron en
el período importantes obras de infraestructura vial y de comunicaciones, junto
a otros calificados espacios adaptados. En este sentido cobran singular impor-
tancia “el plan urbano y regional desarrollado por el urbanista italiano Cino
Calcaprina, así como los proyectos para la ciudad universitaria en San Javier y la
ciudad hospital en Horco Molle”.4
La trascendencia edificatoria de la década queda ejemplificada en algunas
cifras elocuentes: la construcción de medio millón de viviendas, equivalente a
un tercio del parque habitacional de ese momento, lo cual implica, a los índices
demogr&flcos de la época, el alojamiento de cerca de 2.500.000 personas; para-
lelamente, la edificación de 2.500 escuelas nuevas y un aumento de más de
100.000 camas en hospitales de atención publica. Este impresionante esfuerzo
constructivo se resalta con obras de gran envergadura como la reconstruccibn
de la ciudad de San Juan, destruida por un terremoto en el ano 1944 y el Aero-
puerto Internacional de Ezeiza, alcanzando su epicentro con la concreción de
los planes de vivienda que llevaron el nombre de su inspiradora: Eva Perón,
constituyendo en algunos casos verdaderas “nuevas ciudades” que respondie-
ron a una opción urbanística clara dentro de los modelos que se disputaban la
orientación profesional. Ciudad Evita, en La Matanza y el barrio Juan Perón en
Villa Pueyrredón, Capital Federal, son exponentes típicos del modelo cuIf~raZis-
tu modificado de acuerdo a criterios y necesidades propias de la idiosincracia
argentina, con unidades de vivienda unifamiliares y espacio libre que privile-
giaron la patria potestad y el fortalecimiento de la familia como “célula social
basica cuya integridad debe ser celosamente resguardada”.s
Posteriormente, este esquema se vio matizado con la inclusión de algunos
ejemplos inspirados en el racionalismo orgánico, como se evidencia en los barrios
17 de Octubre, Rastreador Fournier y Los Perales, en Mataderos, donde se incor-

322
pora el monobloque de planta baja y dos pisos altos, en hilera paralelas, orien-
tadas y separadas según precisas normas de asoleamiento y ventilación. Estos
proyectos, en general, rescatan actualizándolo el concepto de centro cívico de
la ciudad hispánica, con su conglomerado de funciones tan disímil de la estricta
separación propuesta por el esquematismo de la Carta de Atenus, constituyéndo-
se en auténticos polos urbanos, expresión espacial de la vida comunitaria orga-
nizada.
Las líneas rectoras se mantuvieron durante todo el período y quedaron
como exponentes de una concepción social del hombre y de la ejecutividad de
una política explícitamente defendida por el gobierno. Ambos modelos señala-
dos fueron usados indistintamente y hasta combinados sin preconceptos esteri-
lizantes, para atender a las reales necesidades del hombre argentino. Ejemplo de
ello es el barrio de viviendas ubicado en Avenida San Martín al 4800 de la ciu-
dad de Rosario “donde los bloques racionalistas están combinados con chalets
californianos”‘j en un conjunto residencial cuya calidad habitacional se refleja
en la persistencia de su valor inmobiliario a lo largo del tiempo, como conse-
cuencia de su identificación estilista con el gusto de un sector mayoritario de la
demanda residencial argentina.
Con la caída del gobierno en 1955 hace irrupción en la Argentina el mode-
lo progresista, aplicado a la solución de los déficits de la vivienda obrera. Tras su
adopción coexiste cierta miopía técnico-profesional junto a un definido inten-
to por ideologizar el hábitat residencial popular, propósito en el cual coincidie-

Croquis ilustrativo de Lugano 1 y 2. Ejemplo del modelo progresista.

Reproducido de: FUNDAVI: “Población y vivienda”. Op. Cit.

323
ron, asombrosamente, la derecha liberal con la izquierda marxista, como en la
Junta Consultiva. El monobloque gigantesco, fuera de contexto con el entorno
y con el mismo suelo en el cual se funda, montado sobre pilotes y asociado a la
autopista, intento de ciudad autosuficiente y segregada, al estilo de Lugano 1 y
II, cristaliza en la Argentina la diferencia de clases y constituye el ejemplo del
divorcio entre necesidades sentidas por la población y la élite arquitectónica y
urbanística, respondiendo a una copia incondicional y desgajada de contexto
que caracterizó durante demasiado tiempo a la “vanguardia” universitaria ar-
gentina, insensible a todo lo que no fuera la última publicación de los teóricos
europeos.

b) Los estudios teóricos

El fin abrupto de la década peronista dificultó la evaluación objetiva de los

resultados de estas realizaciones, muchas veces empalidecidas con premedita-
ción, y resintió notablemente la iniciativa de ordenamiento y ocupación terri-
torial, siendo necesario esperar seis anos para que aparezcan no ya propuestas
de acción concretas, como las que comentamos, sino al menos, estudios tebri-
cos que, aún desde una visión predominantemente economicista, tuviesen en
cuenta la dimensión espacial de la realidad argentina.
En este contexto, uno de los documentos que alcanzo merecida importan-
cia por el despliegue tknico con que fue elaborado, lo constituyó el “Releva-
miento de la Estructura Regional Argentina” que se ejecutó mediante convenio
entre el Consejo Federal de Inversiones y el Instituto Di Tella. Eran finalidades
establecidas del trabajo: 1) “alcanzar una división del territorio nacional en re-
giones económicas”, 2) “obtener una descripción cuantitativa de la estructura
productiva regional”, 3) “elaborar un modelo que reflejase las relaciones econó-
micas inter-regionales”.7 Este último aspecto sobre todo, significó un importan-
te esfuerzo analítico, el procesamiento de numerosos datos de muy distinta fuen-
te y su homogeneización para el desarrollo de un modelo gravitatorio de inte-
racción espacial cuya aplicación definid una estructura nodal o polar del territo-
rio argentino, a la que se verificó parcialmente sobre la base de los flujos físicos
y económicos entre algunas ciudades, caracterizadas a priori como polos impor-
tantes. En este contexto se propuso dividir al país en seis regiones como áreas de
influencia de los centros urbanos. Estas, que no tuvieron en cuenta los límites
administrativos, sino la conformación espacial de las vinculaciones económi-
cas fueron: Buenos Aires, abarcando el centro-este de la Provincia y La Pampa;
Litoral, comprendiendo las provincias fluviales argentinas, gran parte de San-
tiago del Estero y el borde oriental de Córdoba a lo largo de su límite con Santa
Fe; Centro, constituida por el resto de la provincia mediterránea, San Luis, La
Rioja y el sur de Catamarca; Cuyo conformada por Mendoza y San Juan; No-
roeste, con Jujuy, Salta, Tucumán, los restos de Santiago del Estero y Catamarca
que no entraran en las anteriores regiones y por último, Valle de Río Negro,
abarcando las provincias patagónicas con excepción de Santa Cruz a la que, por
su peculiar caracterización se la hizo vinculada directamente con la región bo-
naerense.

324
 n

_ LI M I T E PCIAL.
w u Mltr RECIWAL

I RECION D E m um m AIRES
II RES. DEL LITORAL
III RE6 Ce nlM L
I V (IC& m CUYO
V RES. UEL NOROESTE
VI REC. DEL VLLLE ‘D E L 110

Regiones Económicas Argentinas del trabajo: Relevamiento de la Estructura

Regional Argentina, Op. Cit.

325
 Regionaliza-
ción del
territorio
nacional
según el
estudio
“Bases para el
D esarrollo
Regional
A rgentino” ,
Op. Cit.

326
 EStNCZlXW¿I
Polar y Ejes de
Desarrollo
Territorial
Argentino del
trabajo “Bases
para el
Desarrollo
Regional
Argentino”.

Otro estudio que merece ser destacado fue “Bases para el Desarrollo Regio-
nal Argentino”8 elaborado por el Consejo Federal de Inversiones en el alio 1963
que contrariamente al anterior y con una finalidad más operativa, propuso una
nueva subdivisión territorial sobre la base de “reglones plan” teniendo en cuen-
ta los límites administrativos provinciales y departamentales que sirviera pocos
afios más tarde, para la implementación del Sistema Nacional de Planeamiento y
Acción para el Desarrollo, a cuya importancia nos referiremos más adelante. En
este caso las regiones propuestas fueron siete, semejantes a las anteriores, salvo
los criterios ya sefialados, siendo las principales diferencias la inclusión de Santa
Fe en la región pampeana, separándola del norte litoral y la división de la zona
patagónica en dos, norte y sur.
Otro de los aportes interesantes del estudio que reseñamos fue la inclu-
sión, por vez primera, del concepto de eje de desarrollo como estrategia pros-
pectiva de ordenamiento territorial y expansión socio-económica argentina en
el cuadro general sudamericano.
En este contexto y partiendo de un marco global, se estudiaron la jerarquía
de ciudades y las regiones nodales a nivel mundial y particularmente sudameri-
cano, evidenciándose la bipolaridad subcontinental y consecuente importancia

327
Estructura Polar
YE@&
Influencia
Territorial
Sudamericanos,
del trabajo:
“Bases para el
Desarrollo
Regional
Argentino”.

328
geopolítica del “eje fluvial industrial” argentino: Gran La Plata-Gran Rosario,
con su correspondiente brasileilo: San Pablo-Río de Janeiro. Con tal marco refe-
rencial propuso el espacio polarlzado argentino, cuyas áreas de influencia deter-
minan las reglones-plan a las que hicimos referencia y se estudió la red de vin-
culaciones a través de grandes ejes de desarrollo que juntamente con proponer
una estrategia de ordenamiento territorial, evidencia los grandes espacios vul-
nerables del territorio argentino, como la frontera sur con la República de Chile.

c) El Sistema Nacional de Planeamiento

El mencionado Sistema Nacional de Planeamiento y Acción para el Desa-

rrollo del ano 1966, constituyó el intento más serlo e integral desarrollado en la
Argentina, después del Segundo Plan Quinquenal, para generar un nuevo orde-
namiento territorial e inducir el desarrollo mas armonioso del país. Su vigencia
y puesta en marcha se concretó mediante la Ley Nacional Np 19.964 del ano
1966 y su Decreto reglamentario Np 1.907 del ano 1967.
Con un espíritu ambicioso, los propósitos generales del “Sistema” fueron:
1. “Determinar las políticas y estrategias directamente vinculadas con el
desarrollo nacional”;
2. “Coordinar sus actividades a fin de procurar el logro conjunto de los
objetivos del desarrollo y la seguridad”;
3. “Formular los planes nacionales’de largo y mediano plazo, los planes
regionales y sectoriales, compatibilizarlos, coordinar su ejecución y evaluar y
controlar los esfuerzos nacionales para el desarrollo”;
4. “Impartir las directivas para la programación de corto plazo y para la
elaboración de los presupuestos, programas y proyectos correspondientes”;
5. “Sancionar las directivas a que debe ajustarse el sector público nacional,
provincial y municipal, en lo relativo a la acción para el desarrollo”;
6. “Orientar las actividades privadas hacia el logro de los objetivos de de-
sarrollo”;
7. “Determinar la forma en que los beneficios derivados del logro de los
objetivos del desarrollo pueden revertir en bienestar social para el pueblo argen-
tino e influir en la proyección internacional de la Nación”.g
Formaron parte del “Sistema”:
1. El Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE), presidido por el Presi-
dente de la Nación e integrado por los ministros nacionales, a los cuales, en casos
especiales se agregaban los Secretarios de Estado y los Comandantes de las tres
fuerzas armadas;
2. La Secretaría General, que tenía a su cargo las tareas técnico-ejecutivas
del Consejo y el desarrollo de los estudios, propuestas y alternativas para el lo-
gro de los objetivos fijados. El Secretario General dependía directamente del
Presidente de la Nación; para la concreción de sus misiones la Secretarla se con-
formaba sobre la base de Departamentos coordinados con las Oficinas Sectoria-
les de Desarrollo que, en número de catorce se crearon dentro de la esfera de las
diversas Secretarias de Estado, responsables técnicos de los principales sectores
económicos, sociales, de la infraestructura y el equipamiento, con la finalidad

329
de reunir y evaluar información, diagnosticar, formular planes y programas,
promover y evaluar proyectos, en todo lo correspondiente a sus respectivos sec-
tores;
3. Las Oficinas Regionales de Desarrollo, una de las más novedosas e im-
portantes creaciones del Sistema, dependientes de la Secretaría del CONADE,
las cuales funcionaban en las cabeceras de cada “región de desarrollo”, integra-
das por varias provincias. Paralelamente y en forma independiente actuaban los
Delegados Regionales, como especie de veedores políticos del Ministerio del
Interior sobre la vida regional. Las Oficinas Regionales tenían como cometido la
aplicacion de los objetivos del Sistema Nacional al ámbito de cada Región y
desarrollaron en conjunto una esencial tarea de diagnóstico sectorial y territo-
rial, con matices diferentes, según el sesgo con que se conformaron sus distintos
equipos técnicos;
4. Las Juntas de Gobernadores de cada Región que asistidas por los Delega-
dos Regionales, tenían como misión fijar los objetivos, políticas y estrategias
coordinadas de cada Reglón, contando para ello con el apoyo de las Oficinas
Regionales, que hacían las veces de Secretarías técnicas asesoras de cada Junta;
5. Los “Entes de consulta y participación” incorporados con el propósito
de posibilitar la concurrencia del sector privado en la formulación de los planes,
programas y proyectos, tanto de carácter nacional como regionales y sectoria-
les;
6. Además de estos componentes del Sistema debe mencionarse también
un grupo de organismos preexistentes y coordinados cuya misión fundamental
fue la de respaldar y viabilizar las actividades de planeamiento. Entre ellos se
destacan:
6.1 El Consejo Federal de Inversiones (C.F.I.), organismo interprovincial
creado en agosto de 1959 que integran las provincias y la Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires, para efectuar estudios técnicos, económicos y territo-
riales y promover la formación de expertos;
6.2 La Comisión Nacional de la Cuenca del Plata, creada por Ley Np 17.4051
67 que tenía por misión asesorar a la Secretaría del Conade en materia de polí-
ticas y estrategias nacionales relacionadas con el desenvolvimiento del Comité
de los Ministerios de Relaciones Exteriores de los países participantes, a saber:
Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay;
6.3 El Instituto Nacional de Estadística y Censos, creado por Ley Np 17.622/
68 con finalidad de unificar, orientar y ejercer la dirección de las estadísticas
oficiales y coordinar el Sistema Estadístico Nacional, mediante la articulación
de los organismos provinciales y municipales;
6.4 El Fondo Nacional Permanente para Estudios de Pre-Inversión, consti-
tuido por Ley Np 17.584/67 con objeto de facilitar la solución de los problemas
derivados de la preparación de estudios y proyectos, cuya complejidad técnica y
alto nivel de especificación exigiese la movilización de recursos humanos capa-
citados y experimentados.
La delimitación regional se concretó sobre la base del estudio del Consejo
Federal de Inversiones mencionado anteriormente, con algunas correcciones
menores y una importante: la aparición de la Región Metropolitana de Buenos

330
Aires integrada por la Capital Federal, los partidos del Conurbano bonaerense y
el Delta, aunque posteriormente éste último fue incorporado a la Región Pam-
peana. Las regiones conformadas fueron:
1. Patagonia: Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego,
2. Comahue: Neuquén, Río Negro, La Pampa y suroeste de Buenos Aires
incluyendo a Bahía Blanca y los partidos de Pellegrini, Salliqueló, Guaminí,
Coronel Suárez, Coronel Pringles, Tres Arroyos, Coronel Dorrego, Coronel Ro-
sales, Tornquist, Saavedra, Adolfo Alsina, Puán, Villarino y Patagones,
3. Cuyo: San Juan y Mendoza,
4. Centro: La Rioja, San Luis y Córdoba,
5. N.O.A. (Nor-oeste argentino): Catamarca, Salta, Jujuy, Tucumán y San-
tiago del Estero,
6. N.E.A. (Nor-este argentino): Formosa, Chaco, Corrientes, Misiones y los
tres departamentos norteños de Santa Fe,
7. Pumpeana: resto de Santa Fe, Entre Ríos y resto de Buenos Aires menos
los distritos pertenecientes a la Reglón Metropolitana,
8. Metropolitunu: Capital Federal y los partidos bonaerenses de Almirante
Brown, Avellaneda, Berazategui, Cañuelas, Escobar, Esteban Echeverría, Floren-
cio Varela, General Las Heras, General San Martín, General Sarmiento, La Ma-
tanza, Lanús, Lomas de Zamora, Marcos Paz, Merlo, Moreno, Morón, Pilar,
Quilmes, San Fernando, San Isidro, San Vicente, Tigre, Tres de Febrero y Vicente
López. La importancia de esta reglón desde el punto de vista del Planeamiento
físico se destaca por separado.
El Sistema generó un importante documento de circulación restringida, a
partir de fines de 1969 con el nombre de “Lineamientos de un nuevo proyecto nu-
cionul” que constituyó el único ejemplo de sistematización de políticas nacio-
nales posterior al similar enunciado en mayo de 1954 por el General Perón. Se
organizaba en cinco tomos y básicamente proponía las bases de lo que dio en
llamarse un “nuevo modelo argentino”, entendido como “expresión de una
imagen de la Nación deseada” compatible con los medios y posibilidades reales
“cuya realización se impone la sociedad por un acto razonado de voluntad. Es la
Nación que se ambiciona y se quiere construir. Por lo tanto, un proyecto nacio-
nal significa la proposición de un destino para la Nación y una empresa común
a realizar, que se asumen colectivamente.“1°
Entre los valores y objetivos básicos y definidores de una forma de enten-
der la inserción argentina en el mundo, el documento que sintetizamos señala-
ba: “El proyecto se ordena a partir de los siguientes valores y objetivos: Autono-
mía, Realización con y a través de América del Sur; Configuración de una socie-
dad integralmente desarrollada, singularizada y creativa”.‘O Quedaba así desta-
cada la concepción de Argentina como nación autónoma, cuyo valor se exalta-
ba como fundamental.
Sobre la base de este documento se elaboraron otros dos: “Políticas nacio-
nales” que representaba la expresión operativa del anterior y fundamentalmen-
te, el “Plan Nacional de Desarrollo”, publicado como proyecto, ya que la caída
del gobierno impidió su aprobación. En su introducción expresa la idea que pre-
sidía los contenidos de los siete tomos previstos y de los cuales sólo se publica-

331
ron cuatro: “Queremos: una nación soberana, con efectiva independencia polí-
tica, cultural y económica, con claros objetivos y comunes ideales, fiel reflejo de
las aspiraciones de su pueblo y de sus tradiciones; consciente de su misión his-
tórica y abierta a los valores universales que orientan al hombre en la búsqueda
de la verdad; que tenga gravitación significativa en el concierto de las naciones,
con el propósito de defender sus derechos, respetando los de los demás y de
ofrecer una solución para el desarrollo independiente de los países, especialmen-
te de América Latina; todo ello para servir al hombre en su realización integral
y a la humanidad en su anhelo de paz en un orden más digno y más justo”.ll
Este tipo de planteamientos, reverdecedor de una tercera posición argentina su-
ponía un grado de independencia que no se estaba dispuesto a conceder y al
expresarse a través de las acciones concretas que implicaba su concreción “se
constituyó formalmente, en materia de las fundamentales disidencias entre el
sector liberal... y el nacionalista... El sector “liberal” impugnaba, entre otros as-
pectos, la política de energía nuclear, que se propugnaba basada en el uranio
natural, sosteniendo en cambio, la prioridad del uranio enriquecido, opción que
implicaba una mayor dependencia de EE.UU.“12
Como dijimos, este Plan, por los diversos avatares políticos tan comunes
en la Argentina, nunca fue aprobado, siendo sustituido por el llamado “Plan
Nacional de Desarrollo y Seguridad 1971-1975”,13 que no obstante, conservó
muchos elementos del anterior, señalando concretamente, en materia territo-
rial medidas que, de alguna forma, prefiguran una concepción integral del país
como unidad.
Concretamente, el Capítulo IX: “Desarrollo regional y urbano” se dividía
en cinco partes que desarrollaban: 1. Antecedentes históricos, 2. Situación ac-
tual; 3. Objetos generales; 4. Estrategia general y 5. Medidas.
Tras reconocer en las dos primeras partes la realidad territorial argentina
que hemos estudiado ya en capítulos anteriores y algunas de las causas históri-
cas determinantes de la misma, el Plan presentaba como objetivos generales:
1. Desarrollo e integración del territorio nacional, su ocupación y ordena-
miento;
2. La intercomunicación entre regiones;
3. La distribución más equitativa de oportunidades, condiciones de vida,
riqueza, ingresos y poder entre distintas regiones del país;
4. El acceso en forma directa a los mercados internacionales;
5. Contribuir al ejercicio efectivo de la soberanía nacional, en particular en
la zona de frontera.14
Para su logro proponía como líneas de acción estratégicas:
1. Impulsar la creación de áreas de promoción localizando actividades pro-
ductivas;
2. Polarizar el desarrollo regional y la absorción de recursos humanos;
3. Integrar localmente todas las etapas de explotación de los recursos natu-
rales.
Dentro de las áreas de promoción se distinguían: Polos, Zonas de Influen-
cia de los Polos, Areas de Promoción Prioritarias y Areas de Frontera. Los Polos
Nacionales de Desarrollo seleccionados fueron: Salta-Jujuy-GüemesJan Pedro,

332
Corrientes-Resistencia, Posadas-Oberá-Santo Tomé, Zapala-Neuquén-Alto Valle
del Río Negro, Puerto Madryn-Sierra Grande-Trelew-Rawson y Río Gallegos-El
Turbio.
Se proponía concentrar en estos puntos la inversión pública a “efectos de
alentar la localización de nuevas actividades y cubrir las necesidades en materia
de energía, transporte y comunicaciones”.13
Asimismo y previendo el crecimiento de los núcleos urbanos involucrados
se establecía la necesidad de “una legislación adecuada para obtener el uso del
suelo urbano”. l3
En las “zonas de influencia de los polos” se proponía la promoción de “ac-
tividades agropecuarias e industriales complementarias que tiendan al mayor y
mejor aprovechamiento de los recursos naturales y que aumenten la capacidad
de reinversión zona1.“13
El Plan proponía como “Areas de promoción prioritaria” a Comodoro Ri-
vadavia y Tucumán y para ellas se indicaba un tratamiento similar al de los Polos.
Por último en las “Areas de frontera” se alentaba promover aquéllas actividades
tendientes a su desarrollo, integración con el resto del país y sus vinculaciones
con el exterior.
En la zona central argentina y particularmente en el Eje fluvial industrial
Santa Fe-La Plata se proponía adecuar una legislación para regular el uso del suelo
urbano.
A continuación el Plan desglosaba un conjunto de medidas en materia de
Inversión Publica, Comercio exterior, Producción primaria, Industria, Minería,
Energía, Comunicaciones, Recursos hídricos, Reforma administrativa, Educa-
ción, Salud pública, Vivienda, Seguridad social, Promoción y Asistencia a la
comunidad, Trabajo y comercio, enumerando asimismo paquetes de proyectos
concretos discriminados por Provincia.
Es posible que la propuesta territorial del Plan fuese sobredimensionada a
las posibilidades reales del país en ese momento. Muy probablemente la acción
inicial debería haberse limitado a las así llamadas “áreas de promoción priorita-
ria” como cumplimiento de una etapa primera. De todas formas, planteaba una
estrategia global para el territorio nacional explícitamente concretada en un
documento oficial, hecho que después nunca más volvió a efectivizarse en la
Argentina como un todo, quedando limitado el Planeamiento territorial de
amplia escala, a la acción de algunas provincias sobre sus propios territorios.
Este Plan fue una expresión más de deseos. El advenimiento del Gobierno
constitucional en 1973 significó la disolución de la Secretaría de Planeamiento
y Acción de Gobierno, vástago debilitado del ex-CONADE y su reemplazo por
un organismo dependiente del Ministerio de Economía con el rango de sub-
secretaría: el Instituto Nacional de Planificación Económica (INPE). “Con ello
desapareció todo vestigio del Sistema de Planeamiento, que tendiera a dar uni-
dad global, sectorial y regional a la labor de gobierno”.12 El INPE dio a publici-
dad en diciembre de 1973 al así llamado “Plan Trienal para la Reconstrucción y
la Liberación Nacional”,14 elaborado en forma apresurada e inconexa. “La falta
de acierto en la conducción coyuntural de la economía... agravada por las difi-
cultades en la conducción general que siguieron al fallecimiento del general

333
Peron... condujeron a un gran deterioro de la situación económico-financiera y
social del país, que hizo crisis a mediados de 1975, restando toda viabilidad al
Plan que, de todos modos no había tenido comienzo real de ejecución”.12 La
caída del Gobierno en 1976 dejó a la acción de planeamiento arrinconada en
algunas provincias, como la de Buenos Aires, a través de la Secretaría de Planea-
miento y Desarrollo (SEPLADE), debiendo luchar en inferioridad de condicio-
nes, con el pronunciado sesgo “liberal” del Estado central, orientación que no
fue corregida con el advenimiento de los sucesivos gobiernos constitucionales
sino, antes bien, acentuada, determinando al momento actual al planeamiento,
como un simple aditamento sin contenido real, utilizable a discreción como
forma de distribución de esfuerzos, sin peso ni posibilidad política real.

El Plano director en las ciudades argentinas

El Plano director, como resultado del proceso de trabajo denominado Plan

regulador del crecimiento urbano, tuvo repetida utilización en la Argentina a
nivel local. Constituyen ejemplos de este tipo todos los estudios efectuados al
menos hasta promediada la década de los años sesenta, como el prototípico plan
para la Capital Federal de 1962 que ha hemos comentado.
Uno de los más promocionados planes de este tipo fue el elaborado en el
año 1956 por el “Grupo URBIS” para la provincia de Misiones y su capital, la
ciudad de Posadas. Se trata de una versión clásica de lo que hemos denominado
Planeamiento como técnica de reforma social en el cual se contraponen, como
polos convocantes de la acción, el estudio de la situación actual por una parte y
el modelo futuro considerado como meta a lograr. Quedan así patentizadas las
imágenes de la “ciudad actual” y de la “ciudad ideal” a las cuales se las caracte-
riza de acuerdo con las cuatro funciones clásicas identificadas por los encuen-
tros del CIAM: habitar, trabajar, cultivar el cuerpo y el espíritu y circular.
La realización de los estudios fue el resultado de un concurso público por
oposición de antecedentes encarado por la Intervención Federal en la Provin-
cia, en agosto de 1956, para la ejecución de un ordenamiento de la ciudad de
Posadas y de estudios urbanísticos para el territorio misionero, que asegurasen
-como lo expresa el Decreto convocante del llamad- “aprovechar al máxi-
mo las posibilidades que brindan los recursos naturales, estableciendo un ade-
cuado uso de los mismos, basado en criterios científicos... que garanticen el
óptimo desarrollo futuro de la Provincia y de sus núcleos urbanos”.15
Dentro de este marco general el objetivo principal del Plan urbano fue el
de proporcionar a la ciudad una estructura firme que generase un desarrollo
acorde con el medio ambiente natural en el que se encuentra implantada. Posa-
das se ubica frente al río Paraná, en un área fronteriza con la República del Para-
guay y vecina a la ciudad de Encarnación de Itapua de este país, con la que se
une, hoy día, mediante un puente internacional. Al momento de la realización
del plan, si bien el cruce entre ambas márgenes del río se hacía mediante embar-
caciones, se registraba un intenso intercambio diario. Fue entonces decisión del
Plan orientar el crecimiento urbano en un eje paralelo al rio, rescatando su in-
serción en un paisaje litoraleño de excepción.

334
 Oira c t ivos de l
PLAN EAM I EN T O

Síntesis de la Metodología del Plan de Posadas. Ejemplo de esquema racionalista.

Los principales problemas registrados fueron:

1. una mezcla heterogénea de densidades y concentraciones desiguales,
carentes de orden, con superposición de actividades no siempre compatibles
entre sí;
2. una subdivisión intensiva de la tierra en áreas carentes de servicios de
infraestructura, con lotes estrechos e inadecuados;
3. un desarrollo urbano diferenciado por áreas del aglomerado;
4. un desordenado sistema de tránsito vehicular a pesar de que, al momen-
to del plan, no existía transporte público en la ciudad;
5. un notable déficit de equipamientos y de infraestructura, en particular
pavimento, no sólo en la periferia urbana, sino aún en el mismo casco origina-
rio;
6. una congestión en el distrito central, en torno a la plaza 9 de Julio y la
calle Bolívar, de reducidas dimensiones pero punto convocante de la ciudad;

335
 7. una depredacion constante de la forestación natural.
Para hacer frente a ellos, el equipo conductor del Plan desarrolló una me-
todología de planeamiento que fue pionera en la Argentina y constituye acaba-
& muestra de una etapa profesional característica entre nosotros. En lo referen-
te al nivel urbano, la misma se estructuró en cinco fases, a saber:
1. informe analítico de la situación actual, dividido en dos etapas: Análisis
y Conclusiones;
2. posibilidades o proyecciones futuras ideales;
3. esquema de solución o anteproyecto de ordenamiento: Recomendacio-
nes;
4. Expediente urbano;
5. Plan regulador.
El Informe analítico de la situación actual, fue la parte más elaborada de
la metodología. Se acompafió de un cuestionario tipo, de amplia difusión y
conformado -como dijimos- sobre la base del desarrollo de las cuatro funcio-
nes de los CIAM.16
El Análisis comprendió la búsqueda de los datos necesarios para establecer
la situación de los factores históricos, geográficos, demográficos, económicos,
sociales, culturales, obra realizada y proyectada, etcétera.
Las Conclusiones se organizaron en base a la elaboración de porcentajes,
relaciones y comparaciones de lo analizado, tratando de precisar estadísticamen-
te los elementos disponibles, los valores reales cuantitativos y cualitativos y su
relación con el pasado y los procesos evolutivos, hasta la situación actual;16
Las posibilidades o proyecciones futuras ideales reunía el conjunto de
objetivos y metas tendientes a definir lo que el Plan denominaba “dimensión
espacial conforme de la ciudad de Posadas ideal”,16 precisada en un conjunto de
indicadores y estándares teóricos de las cuatro funciones. Como muestra del
grado de abstracción de este desarrollo, incluimos algunas definiciones relativas
a los usos de la tierra principales:
l Industrial: ubicación apropiada a su desarrollo y a la satisfacción de sus
necesidades; fuerza motriz suficiente; red de comunicaciones organizada; pro-
visión abundante de agua; mano de obra próxima; vivienda a distancia conve-
niente;16
l Artesanal e industria de servicio: fijar su localización y definir la canti-
dad, dimensión y reserva necesarios, sin interferir en la estructura de las zonas
de vivienda;16
l Comercial: organización en zona de los centros de negocios y de atrac-

ción, conectada a las vías de comunicación más importantes;16

l Administrativo: estructuración en el emplazamiento y marco topográfi-
co más conveniente del centro administrativo gubernamental, municipal y fi-
nanciero;16
* Esparcimiento y cultura: ubicación precisa de los centros de relación en
justa interacción con los centros de trabajo y las zonas o areas de vivienda. Or-
ganización de los centros y unidades de educación, salud y recmación social,
cultural y deportiva;16
l Circulacihx definición y dimensionamiento del plan de acción vial,

336
ferroviario, portuario y aéreo. Creación de la red vial de fluencia constante y de
transito discriminado; clasificación del tránsito de carga y del estacionamiento;
utilización de la red vial como continuidad de verdes. Estructuración de la red
básica o primaria, formada por avenidas de mayor velocidad y mínimos cruces,
con enlace fácil y directo a las rutas nacionales y provinciales y de la red secun-
daria con avenidas o calles de mayor velocidad y destinada a la interconexión
entre diversas zonas.16
Como se aprecia de la lectura de esta rápida síntesis, se trata de una enun-
ciación de propósitos generales que por su misma amplitud puede tener aplica-
ción a cualquier caso particular requiriendo, para servir de efectiva guía a la eje-
cución de un plan concreto, de una mayor precisión con definición de metas
específicas donde se definan no solo cantidades sino también plazos para poder
mensurar el grado de esfuerzo voluntario implícito en las acciones previstas.
El Esquema de solución o anteproyecto de ordenamiento: reunía el
conjunto de recomendaciones para pasar de la situación actual al modelo. Por
comparación entre ambos polos surgen -0 deberían surgir- las causas y efec-
tos, los valores emergentes, las relaciones y conclusiones que constituyen los
aspectos fundamentales a que el Plan debe dar respuesta.16
El “Expediente urbano”: instrumento que acompaf’ró indefectiblemente
la práctica profesional del Planeamiento físico en la Argentina a nivel local, se
conformaba con el material componente del informe analítico completado con
todos aquellos elementos resultantes de las recomendaciones y conclusiones del
análisis. El desarrollo del “Expediente urbano” alcanzó un grado tal que, mu-
chas veces, su extensión y alcances fueron independientes del plan al que debía
alimentar, llegando a constituirse en un fin en sí mismo, especie de investiga-
ción geográfico-histórico-sociológica de la realidad urbana que no pocas veces
agotó las expectativas de los planificadores obscureciendo la finalidad eminen-
temente práctica de su desempeño. No ha escapado a esta deformación el mo-
delo de planeamiento que venimos comentando, ya que en la publicación de la
metodología se expresa taxativamente que el “Expediente urbano” “no sólo
responde a los requisitos del Plan regulador, sino que debe contribuir a enrique-
cer el conocimiento de las autoridades y de la población en forma permanente
y sin ser requerida”.16
El Plan regulador: conforme a la metodología abarcaba el ordenamiento
de los aspectos urbanísticos y arquitectónicos, junto a las cuestiones jurídicas y
financieras de cuyo ensamble debiera surgir el programa de acción a desarrollar
en las etapas de aplicación.
Toda la secuencia expuesta llevó a la configuración de un plan finalista,
ideal, de difícil aplicabilidad. La misma investigación formulada idealmente,
chocó en la práctica con la carencia de estadísticas e informaciones básicas, so-
bre todo en aspectos esenciales, sin duda uno de los principales escollos a sor-
tear y que muchas veces hizo que las propuestas se basaran más en un conoci-
miento empírico de la realidad que como consecuencia del análisis. Cabe, con
todo, a esta metodología el mérito de ser uno de los enfoques integrales pione-
ros en el país y queda como muestra notable de una etapa profesional del Pla-
neamiento físico entre nosotros.

337
El Código de Planeamiento como instrumento del Plano director

La normativa de planeamiento concebida como herramienta al servicio de

la implementación de los objetivos y lineamientos de la política urbana expre-
sada en el Plano director, tiene una larga tradición entre nosotros a partir del
Kódigo de Planeamiento Urbano de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos
Aires» que, por su importancia en el concierto nacional constituyó un hito im-
prescindible de consulta e inspiración,
En una primera etapa, la ciudad de Buenos Aires canalizo la normativa
edilicia y del uso del suelo a través del Código de la Edificación cuya redaccibn
se remonta al ano 1944, producto derivado del Decreto-Ley Np 9.434 de ese
mismo ano que autorizó al gobierno municipal a prescribir «restricciones al
dominio privado por razones de interés público en una serie de materias tales
como: altura, número de pisos, volumen y distribución de los edificios; superfi-
cie y ubicación de los patios de aire y luz; ubicación y uso de los edificios; pro-
porción ideal del número de moradores, normas para la subdivisión de los terre-
nos, etc.»17
Este cuerpo legal, por su extendida vigencia en el tiempo, tuvo un impor-
tante rol en la resultante paisajística urbana de la Capital Federal. Recién entre
1957 y 1965 comienza su actuación la UOficina del Plan reguladorn dependien-
te directamente del Intendente municipal. Su cometido culmina con el diseno
y propuesta de un Plano director concebido -como ya lo sefialáramos- a dos
escalas complementarias: metropolitana, con recomendaciones y sugerencias
sobre el ámbito del Conurbano bonaerense, y urbana propiamente dicha, limi-
tada al espacio físico de la ciudad, en el cual realiza un pormenorizado análisis
tanto de las funciones como de los usos del suelo derivados. Basándose en el
respeto de la estructura urbana tendencial, definida a partir de las situaciones
preexistentes, se fija una organización física general de áreas y distritos clasifica-
dos por actividad dominante y tipo de tejido urbano. Sus propuestas serán reto-
rnadas, en alta proporción, poco más tarde, por el Esquema Director ano 2000.
El referente inspirador del Plano director del ano 1962 fue, sin duda, el Plan de
Londres de Abercrombie y Forshaw al que ya nos hemos referido.
No obstante estos antecedentes, la continuidad de las acciones de planea-
miento debió esperar hasta el año 1977 para la vigencia del Código de Planea-
miento que, formalmente, debía constituir el instrumento orientador del Plano
director en el accionar privado y público de la urbe. A lo largo de su también
prolongada vigencia, este cuerpo normativo ha sufrido un proceso técnico-po-
lítico que puede sintetizarse en dos etapas repetidas sistemáticamente con cada
cambio de gobierno, con prescindencia del tipo de que se trate (militar, civil) o
del partido gobernante que lo detente, en lo que podría denominarse la parábo-
la de la minimización del Planeamiento físico en la Argentina:
1. un estadio inicial de elaboracibn de objetivos, formulación de políticas
y diseño de normativas que alcanzan plena vigencia aprobatoria por las autori-
dades de turno,
2. otro estadio posterior en el cual se patentiza que quienes fueron origi-
nantes de la decisión aprobatoria señalada, no estuvieron del todo conscientes

338
 Fragmento del Plano de Zonificación de la Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires.

de sus implicancias sobre el gobierno ciudadano, ya que mediante un impor-

tante número de resoluciones, tanto generales como particulares, se ha tendi-
do, sistemática y continuadamente a relativizar los alcances regulares del Códi-
go y minimizar su vigencia.
Dada la importancia ejemplar alcanzada por este Código, conviene dete-
nemos en el análisis de su estructuración y contenidos, lo que haremos, refi-
riéndonos a tres aspectos: Objetivos perseguidos, Medios propuestos y Organi-
zación.

339
a) Objetivos de planeamiento planteados por el Código

En forma explícita, las acciones de planeamiento municipal, renuncian a

la integración de la Capital Federal en el Area metropolitana bonaerense. Según
lo expresa el texto del Código de Planeamiento en sus antecedentes, esa posibi-
lidad «tropieza con graves dificultades de concreción por la vastedad de los pro-
blemas que involucra y la carencia de contar con el respaldo de una autoridad
única, no prevista en la organización política nacional por las normas constitu-
cionales vigentes».” En este contexto, los objetivos de planeamiento se derivan
de un «Cuadro de situación» en el cual se describen los principales problemas
urbanos detectados en el desarrollo de la ciudad. En forma resumida, pueden
expresarse del modo siguiente:
/ 1. Existencia de zonas de excesiva densidad no solamente en volúmenes
construidos sino también en la proporción de terreno ocupado, lo que se tradu-
ce en la consolidación de áreas saturadas con deficientes condiciones de habita-
bilidad, así como una marcada sobrevaloración de los precios de la tierra.
2. Desaliento y paralización de las construcciones en predios extensos,
debido a una deficitaria normativa vigente.
3. Congelamiento edilicio del «Barrio Sur» sobre la base de un programa de
renovación urbana que nunca tuvo vigencia operativa.
4. Zonificación confusa, generando usos del suelo incompatibles sobre el
área urbana.
5. Marcado desequilibrio entre las zonas norte y sur de la ciudad.
6. Congestión urbana en una pequeña parte del territorio, por falta de re-
gulación adecuada, coincidiendo con zonas de bajísima densidad y que conti-
nuaban decreciendo.
7. Demanda de estacionamiento imposible de atender con las especifica-
ciones vigentes al momento del estudio.
8. Crecimiento explosivo del tránsito impidiendo su ordenamiento acep-
table con los recursos del planeamiento de corto plazo.
9. Progresivo deterioro de la calidad ambiental en la ciudad, inexistencia
de regulaciones de las emisiones gaseosas e inadecuado mecanismo de control
de las emisiones líquidas. Como se expresa textualmente: «Las aguas del Río de
la Plata que bañan las costas de la ciudad son totalmente inadecuadas para la
recreación de la población. Su utilización como fuente de provisión de agua de
bebida es cada vez más dificultosa y obliga a esfuerzos técnico-económicos muy
importantes para posibilitarla*.r7
Con el objeto de encarar soluciones a los problemas señalados, el Código
estructura un cuerpo general de objetivos que encuadran sus cometidos, a partir
de la idea central de que es necesario y «primordial el garantizar una adecuada
calidad de vida en las viviendas...». *’ Sintéticamente enumerados, se tiene:
« 1. Orientar el desarrollo de la ciudad dentro de una clara estructura física
que determine la distribución de la edificación regulando su densidad de acuer-
do con el carácter y funciones de cada distrito.»
«2. Garantizar los requerimientos ambientales vinculados con la ilumina-

340
ción, ventilacibn, asoleamiento, acústica, privacidad, higrometricidad, visuales
y ángulo de visión del cielo en todos los espacios habitables.»
~3. Regular la intensidad del uso de las parcelas y determinar el área de
superficies libres envolventes de los edificios, tendiendo a la mayor liberación
del suelo urbano y a la construcción de edificios de perímetro libre.,
~4. Regular la forma de subdivisión de la tierra en parcelas óptimas, pro-
moviendo específicamente el englobamiento de parcelas.»
~5. Proteger el carácter y la estabilidad de áreas de residencia, comercio,
equipamiento e industria, prohibiendo usos y edificios incompatibles con el
carácter de cada distrito y controlando ampliaciones, alteraciones o remodela-
ciones de edificios existentes cuyos usos y características no sean conformes con
el carácter del distrito.»
«6. Promover la adopción de un sistema vial primario de autopistas urba-
nas, complementado con redes secundarias y terciarias garantizando la fluidez
del tránsito sobre las arterias de circulación, regulando el uso de la tierra sobre
sus bordes, incluyendo las áreas de estacionamiento y de carga y descarga de
vehículos y facilitando la apertura de nuevas vías de circulación con el fin de
mejorar las condiciones del transporte público y privado.»
~7. Reactivar sectores postergados o congelados de la ciudad, tales como el
Barrio Sur y otras afectaciones a Distritos U.F. (se trata de «Distritos de Urbani-
zación Futura» y como el Código los define, comprenden: «importantes fraccio-
nes de terrenos aún no urbanizados o que están ocupados por instalaciones de
posible remociónJ7) mediante un plan conjunto basado en normas especiales
y genera s.»
«2 . Lograr la recuperación de sectores importantes de la ciudad, como son:
Puerto Madero, la ribera, etc., para destinarlos a desarrollos integrales.»
~9. Atender a la estética urbana, fijando líneas de edificación y establecien-
do disposiciones específicas en distritos especiales.»
«lo. Preservar los ámbitos y edificios de valor histórico, tradicional o ar-
quitectónico, salvaguardando sus características.»
«ll. Controlar el mantenimiento de niveles de calidad ambiental acordes
con las exigencias de salud, seguridad y bienestar de la población, especialmen-
te en lo relativo a la emisión de gases en las zonas industrializadas.»
~12. La creación de un Sistema Regional de Parques Recreativos que esta-
blezca una adecuada relación de espacio verde por habitante, teniendo en cuen-
ta las necesidades actuales de la población y su crecimiento previsible.»
«13. Proteger el patrimonio urbano como herencia de la comunidad con los
valores culturales, sociales y económicos que han incorporado en su evolución.»
« 14. Promover acciones de rehabilitación del patrimonio urbano para po-
tenciar el aprovechamiento del patrimonio social, cultural y económico y recu-
perar sus valores de uso y de cambio.»17

b) Medios de acción propuestos por el Código

El logro de los objetivos transcriptos requiere una serie de medios de ac-

ción conducentes que el Código describe, relativos a: Tejido urbano, Zonifica-

341
ción, Englobamiento de parcelas, Promoción de la zona sur de la ciudad, Ejecu-
ción de una red de autopistas urbanas, Creación de un uSistema Regional de
Parques Recreativos* y Protección del Patrimonio urbano y que desarrolla por-
menorizadamente. Los principales instrumentos propuestos, resumidamente,
pueden enumerarse como sigue:

1. Tejido urbano:
l Eliminación del patio interno como recurso de iluminación y ventila-

ción de locales principales;

9 Delimitación de una franja perimetral edificable en cada manzana, con
el objeto de usalv&uardar un espacio libre de manzana y sobre calles, perma-
nentemente ventilado y asoleado, así como asegurar un conveniente ángulo de
apertura de «visión de cielo»;17
l Reserva en las áreas residenciales de un centro libre de manzana sin edi-

ficación, tratado en forma paisajística;

l Vinculación de los espacios urbanos promoviendo su continuidad *en

beneficio de las condiciones ambientales»;17

2. Zonificación: la normativa propone la identificación, dentro del tejido
urbano, de los siguientes distritos:
l Residenciales, de densidad alta y media, no estableciendo distritos de baja
densidad. Los de densidad alta acampanan y rodean a las áreas centrales y los de
densidad media rodean a los anteriores;
l Centrales, destinados al equipamiento comercial, administrativo e insti-

tucional, localizados en puntos de máxima accesibilidad por medio del transpor-

te público. Se dividen en tres categorías: Area central, Centro principal y Centro
Local, según el radio y la cantidad de población que están destinados a servir;
l de Equipamiento, destinados a usos que por sus características o moles-

tias pueden perjudicar el carácter de los distritos anteriores. Se dividen en: Equi-
pamiento comercial mayorista, Equipamiento general (sirven a toda la ciudad,
son actividades que ocasionan considerables molestias y en estas areas no se
admite el uso residencial, salvo como complemento), Equipamiento local (sir-
ven a la poblacion de diversos sectores y áreas), Equipamiento especial (activi-
dades singulares para cada ocasión);
l Industriales, localizados en zonas urbanas consideradas marginales y que,
en general, ya se destinaban a este tipo de actividad productiva;
l Portuario, afectado a este tipo de uso que requiere un equipamiento y

unos requisitos particulares para su desarrollo;

l Urbanizaciones determinadas, «corresponden a sectores que deben ser

objeto de estudios especiales con el fin de crear o preservar áreas de característi-

cas diferenciales, mediante regulaciones particularízadas»;17
l de Arquitectura especial, son áreas que por eI carácter histórico tradicio-

nal o ambiental son pasibles de un ordenamiento mediante normas particula-

res tendientes a su preservación;
l de Renovación urbana, corresponden a áreas en las que se ha establecido

la necesidad de una reestructuración integral por diversas causas: obsolescencia

de sectores o elementos, afectación a obras trascendentes de interés público,

342
particulares condiciones de deterioro social, económico o físico, asumiendo la
Municipalidad un rol protagónico en su rehabilitación;
l de Urbanización futura, se trata de importantes fracciones de terreno aún
no urbanizadas o que están ocupadas por instalaciones de posible remoción.
Destinados a desarrollos urbanos integrales que exigen un plan de conjunto
previo sobre la base de normas y destinos espaciales;
l de Urbanización parque, son espacios verdes destinados al paseo y a la

recreación directa y habitual de la población. Regula permisos y normas espe-

ciales de todo uso complementario establecido en ellos.
3. EngZobamierrto deparcelas, se trata de estimular el englobamiento de par-
celas con miras a la renovación urbana mediante aumentos del FOT permitido.
Sobre el tema, el Artículo 3.2.6 b) establece que: «se admite el englobamiento de
parcelas aún cuando la resultante no se ajustara a las disposiciones de estas
normas:*;17
4. Promocibn de la zona sur, para lo cual se propone una serie de acciones
entre las que se destacan: erradicación de basurales a cielo abierto y su transfor-
mación en parques de uso público mediante la técnica del relleno sanitario,
desactivación de las antiguas usinas incineradoras de residuos de Pompeya y
Flores, erradicación del frigorífico Lisandro de la Torre y del Mercado Central de
Hacienda de Liniers, saneamiento integral del Riachuelo;
5. Ejecución de una red de autopistas urbanas aplicando el sistema de peaje.
En este tema, el Código da por sentado, sin ocuparse de demostrarlo, que «el
tránsito automotor ~610 tendrá solución si se construye una red de autopistas
urbanas, compatibles con los volúmenes de tránsito habituales en la ciudad y
los previsibles en un futuro inmediato». l7 Sentado este postulado, plantea la
construcción integrada de una red de autopistas de ll 7 Km de extensión e in-
cluye ala aplicación de un sistema de peaje urbano... que permitirá la financia-
ción de las obras sin afectar el presupuesto normal del municipio»;17
6. Creación del Sistema Regional de Parques Recreativos, mediante la aplica-
ción del relleno sanitario de cuatro millones de metros cuadrados de residuos
producidos anualmente. Este medio de acción se vincula con la política adopta-
da, mediante convenio firmado con la provincia de Buenos Aires, en relación a
la disposición final de residuos sólidos en toda el Area metropolitana bonaeren-
se y su utilización como material de relleno para terrenos bajos y anegadizos del
Conurbano. Relativo al tema el texto que venimos comentando especifica: «LOS
terrenos recuperados se forestarán integrando en forma paulatina un Sistema
Regional de Parques Recreativos, que actuará como elemento estabilizador de la
ecología humana al transformarse en verdadera fábrica de oxígeno introducida
como cuna en áreas densamente pobladas e industrializadas. De acuerdo al vo-
lumen de residuos manejado, se estimó la incorporación con estos fines, de cer-
ca de 200 hectáreas por ano de espacios verdes, con una proyección final de
veinte mil hectáreas»,
7. Protección del patrimonio urbano, este tema exige planes parciales destina-
dos a enmarcar globalmente las acciones de rehabilitación que deban encararse.
Con este propósito el texto del Código propone: mecanismos de participación
para determinar los bienes sujetos a protección, encuadrar la protección patri-

343
monial a fin de precisar derechos y obligaciones de los propietarios de los bienes
protegidos y establecimiento de un régimen de incentivos tendientes a promo-
ver las acciones de protección y rehabilitación.

c) Organización del Código

El cuerpo normativo específico se organiza en diez secciones, subdivididas
a su vez, en partes y artículos y se completa con un Atlas que reúne gráficos y
planos explicativos y aclaratorios del texto, delimitación de distritos y de zonas
afectadas por la red de autopistas proyectadas. Su organización temática es la
siguiente:
Sección 1: Generalidades
l Alcance de las normas y ámbito de vigencia.
l Definición de términos técnicos empleados en el texto y relativos al uso

del suelo; a los terrenos (cotas, frentes, líneas divisorias, etc.); al tejido urbano
(concepto de basamento, centro de manzana, edificio de perfmetro libre, FOS,
FOT, etc.); a la protección patrimonial (tales como: “valor arquitectónico”, “va-
lor simbólico”, “puesta en valor”, “significado patrimonial”, “símbolo e hito
urbano”, etc.);
l Entrada en vigencia, derogación de normas y abreviaturas y denomina-

ciones abreviadas de uso en el texto.

Sección 2: Normas administrativas
l Se prescribe y ejemplifica la utilización de un “Certificado de Uso Con-
forme”, de “presentación obligatoria y previa para usar una parcela, edificio,
estructura, instalaciones o parte de ellos”17 y a cargo del constructor, instalador,
proyectista 0 comitente;
l Se establece que las parcelas con superficies que superan los 2.500 m2

podrán “requerir el dictado de normas urbanísticas particulares para las mis-

mas... elaboradas por el Consejo de Planificación Urbana... y propuestas para su
aprobación al Consejo Deliberante”.17
Sección 3: De la propuesta de apertura de vía pública y del parcelamiento
l Ancho de calles;
l Proporción de terreno destinado a uso y utilidad pública en nuevos par-
celamientos a emprender;
l Prohibición de parcelamientos que no tengan acceso a una vía pública;

l Condiciones que deben cumplir los planos de venta;

l División y medidas mínimas de parcela. Al respecto se establece una su-

perficie no menor de 500 m2. Asimismo, la forma del lote deberá permitir la
inscripción, dentro de su perímetro, de un rectángulo “cuyos lados estén en
relación no mayor que 1,5”.17
l Régimen de englobamiento de parcelas, tema al que ya nos hemos refe-

rido.
Sección 4: Normas generales sobre tejido urbano
l Areas descubiertas entre volúmenes edificados;
l Conformación del espacio urbano y sus funciones;
l Características y dimensiones de los patios auxiliares;
l Forma de medición de reas;

344
 l Edificios entre medianeras, de perímetro libre y semi-libre: condiciones y

posibilidades de cada tipo;

l Relación entre altura y separación de paramentos;

l Fijación de la línea interna de basamento;

l Perfil edificable;

l Edificios en esquina;

l Edificios con planta baja libre;

l Retiro de construcciones, salientes en fachadas, línea municipal, línea

municipal de esquina.
Sección 5: Zonificación en distritos
l Nomenclatura de los diversos distritos en que se ha dividido la Planta
urbana;
l Normas generales sobre uso del suelo;
l Espacios para vehículos. Requerimientos para la guarda y estacionamien-
to, etcétera;
l Normas de tejido urbano (superficies máximas permitidas, estetica edili-
cia, etcétera);
l Normas particulares para cada distrito.

Sección 6: Sistema vial

l Determinación de las características de las vías públicas;
l Composición de las redes viales, agrupadas en tres tipos: primaria, secun-
daria y terciaria;
l Controles viales (normas de seguridad, etc.).

Sección 7: Condiciones ambientales

Esta seccián, originariamente incluida en la primigenia versión del Códi-
go, ha sido suprimida actualmente, luego de la promulgación del Código de la
Contaminación Ambiental, efectuada en el ano 1983, como cuerpo normativo
autónomo del Código de Planeamiento Urbano y de la legislación que seguida-
mente se detalla: Ley Np 20.284/73, relativa al Control de la Construcción; Or-
denanza Np 4.811/91, sobre los automotores radicados en jurisdicción munici-
pal; Ordenanza NP 27.708/73, relativa a la emisiones de los conductos de eva-
cuación de gases; Ley Np 364/62, sobre plazas y paseos públicos; Decreto Np 4476/
82, sobre el arbolado urbano; Ordenanzas Np 10.883 y NP 19.880/64, sobre espe-
cies animales y su protección.
Sección 8: De la renovación urbana
l Competencia y planeamiento de acciones sobre el tema. Objetivos de la

renovación urbana;
l Delimitación de zonas de renovación urbana y disposiciones particulares

para cada una de ellas (sub-división y englobamiento parcelario, usos del suelo,
características a reunir por cubiertas, reglamentación de la publicidad, etc.);
l Requisitos para la actuación de la iniciativa privada en operativos de re-

novación urbana;
Sección 9: Procedimientos para la renovación del Código
Esta sección establece los requisitos necesarios al efecto, así como la nor-
mativa requerida para canalizar las iniciativas tendientes a modificación parcial
de secciones o artículos.

345
Sección 10: Protección patrimonial
Reglamenta la “salvaguarda y puesta en valor de los lugares, edificios u
objetos considerados... de valor histórico, arquitectónico, simbólico o ambien-
tal“.17 Estos son objeto, según preve el Código, de declaración específica dentro
de un “Catálogo” aprobado por Ordenanza Municipal y publicado en el “Bole-
tín Municipal”. Los criterios de valoración fijados por el Código son:
“Valor urbanístico: refiere a las cualidades que posee un edificio que defi-
ne o califica la trama, el paisaje urbano o el espacio público”.
“Valor arquitectónico: refiere a los elementos poseedores de calidades de
estilo, composición, materiales, coherencia tipológica y otra particularidad re-
levante”.
“V alor histórico-cultural: refiere a aquellos elementos testimoniales de
una organización social o forma de vida que configuran la memoria histórico-
colectiva y un uso social actual”.
“Valor singular: refiere a las características irreproducibles o decalidad en
cuanto a los aspectos técnico-constructivos o el disello del edificio o sitio”.”
Bajo el nombre genérico de “Normas complementarias” se reune un grupo
de 113 leyes, decretos y ordenanzas modificatorias del Código de Planeamien-
to, gestadas a lo largo de veintidós anos a partir de 1970 y que, en general, han
tendido a una mayor flexibilización y permisividad de sus prescripciones. Estas
normativas abarcan temas relativos a: tramitaciones, gestión urbana, cambios
en diversos distritos, precisiones sobre usos del suelo, disposiciones urbanísticas
sobre adecuación del tejido urbano, usos y actividades, sistema vial y corredores
aéreos, etc.
Tal como fue tradicionalmente concebido, el Código de Planeamiento
constituyó básicamente un instrumento de regulacibn de la actividad privada
tendiente a configurar, según objetivos del Plan, la estructuraci6n física de la
ciudad, empleando con este propósito ciertos elementos diseñados para delimi-
tar el alojamiento poblacional, inducir economías en la ocupación del suelo con
edificaciones, regular la altura y volumen construido, la calidad del tejido urba-
no y la distribución de usos y actividades en la Planta urbana.
La evaluación final de la incidencia del Código en el contexto más amplio
del resultado sobre la evolución urbana, como parte integrante de la implemen-
tación del planeamiento presenta claroscuros que deben ser precisados.
Que en nuestro país los planes de ordenamiento y desarrollo urbano han
tenido una repercusión limitada en las respectivas ciudades para las que fueron
disenados, es un hecho evidente, aún para planes de brillante factura profesio-
nal como es el caso particular de la ciudad de Buenos Aires que nos ocupa.
Esta situación puede ser atribuida a la presión de los intereses afectados
por el Plan, tanto como a falencias de los organismos encargados de su cumpli-
miento. Pero asimismo, no debe descartarse el peso de algunos factores deriva-
dos de lo que podrfa llamarse un enfoque estático del planeamiento urbano que
ha caracterizado a algunas versiones del planeamiento como tkcnica de reforma
social en el contexto de ciudades de creciente dinámica. El código se ha consti-
tuido en el producto final y sobreviviente del proceso de planeamiento, sin con-
sideración a que éste último reviste un carácter de continuidad en el tiempo

346
dentro del cual, el control constituye una opcibn creativa y dinámica, más que
una simple administración de restricciones y concesió&leexcepciones.
Se agrega a ello algo que ha sido común a la mayoría de códigos instru-
mentados en el país: la ausencia de medidas para incidir directamente sobre la
tenencia y la formacibn de los valores de la tierra urbana.
El carácter tradicional de control de los códigos urbanos ha sido más mo-
dernamente acompaíiado con aspectos de promoción derivados del planeamien-
to como proceso, generando una serie de políticas de actuación de las cuales se
deducen mecanismos alternativos o complementarios al Código y cubriendo,
entre otros, cuestiones tales como:
l Política de tierra urbana, para controlar los fenómenos de especulación y

proveer suelo para el asentamiento, sobre todo de la población de bajos recursos,

l Política impositiva, con el fin de guiar el crecimiento hacia los fines del

Plan, induciendo acciones favorables y desalentando las distorsivas, como por

ejemplo, la gravación de las tierras baldías,
l Política de servicios públicos y de equipamiento, con el fin de establecer

prelaciones y condiciones a las que se sujetarán los organismos ejecutivos secto-

riales.

El “Plan de desarrollo” como variante del “Plan regulador”

El término “Plan de desarrollo” aplicado al Planeamiento físico, alcanza su

máxima utilización en la década de los años sesenta e intenta distinguir a una
variante del “Plan regulador” caracterizada por la inclusión, dentro de los pla-
nes al estilo de récrzicu de reforma social, de algunos elementos del planeamiento
como proceso. En general, plantea una propuesta menos rígida que la ofrecida
por el anterior, propicia un análisis multidisciplinario que no se circunscribe al
centro urbano sino que se extiende a su área de influencia, define un proceso
continuo de planeamiento, privilegiando a la oficina técnica permanente, como
substituto del Plano director finalista y ejemplar y, sobre todo, enfatiza más que
en las medidas reglamentarias de control del uso del suelo, en el desarrollo de
programas y la identificación de proyectos concretos de inversión, como induc-
tores del progreso y forjadores de las orientaciones y propuestas de acción. Apli-
cados al nivel municipal, estos planes encontraron una gran limitación, toda
vez que una importante gama de sus proposiciones excedía largamente las ca-
pacidades decisionales locales, fallando incluso, las necesarias acciones de coor-
dinación, sobre todo debido al constante y creciente grado de centralización
que caracterizó y caracteriza a la toma de decisiones en el país. Este es un tema
importante al que dedicaremos un análisis particularizado más adelante. Mien-
tras tanto, nos abocaremos a una descripción y alcance de sus cometidos ejem-
plificados en el “Plan de Desarrollo del Partido y de Za Ciudad de Bahía Blanca”.‘*
Esta ciudad, al igual que Buenos Aires, constituye un ejemplo típico de la
acción de Planeamiento físico en la Argentina, signada por una eficiente ges-
tión técnica en el nivel de estudios y propuestas que no se corresponde después
con las concreciones. Así, antes del Plan que comentamos y por circunscribir la
atención a los estudios integrales, se tiene:

347
 1. el Plan regulador del ano 1909, ejecutado por el Arquitecto Faure Duja-
ric, ejemplo prominente entre nosotros del planeamiento como plástica y con-
fort urbanos, fuertemente inspirado en la acción de Hausmann sobre París, eter-
no modelo argentino, con un trazado radioconcentrico definido por grandes
avenidas de circunvalación e importantes reservas de espacios libres;
2. la propuesta de una misión de la O.E.A. que, por iniciativa municipal
realizó un estudio económico y físico del área, proponiendo diversas políticas
institucionales, de uso del suelo, desarrollo industrial, ferrocarriles, puertos,
infraestructura, etcétera. La concreción se especifica en un reglamento de Zoni-
ficación que recoge los postulados básicos del planeamiento como técnica de
reforma social en su versión más práctica y moderada;
3. el Plan que nos ocupa, dirigido a partir del alio 1968 por el Arquitecto
Eduardo Sarrailh, como fruto de una anterior colaboración ad honorem y que
representa una variante del mismo modelo que, con el nombre de “Plan de
Desarrollo” intenta incorporar -como dijimos- una problemática no sólo de
ordenamiento físico, sino de crecimiento económico. El proceso de trabajo abar-
có una duración de 18 meses, divididos en dos etapas: la primera, de Investiga-
ción y Síntesis de la Estructura existente, ocupo 10 meses; la segunda, corres-
pondiente a la formulación de las propuestas del plan e implementación cubrió
los 8 meses restantes. A estas etapas se agregó una tercera orientada a revisar,
difundir y verificar la consistencia interna del plan, con lo cual se completaron
dos año en total. Los resultados fueron presentados en el ano 1970.
El informe del Plan se organizó en siete capítulos acompañados de planos,
cuadros y fotografías que constituyen, en su conjunto, el Expediente preliminar
y las Propuestas. l8 Abarca los siguientes temas:
1. Evolución regional: trata básicamente de delimitar las áreas de influen-
cia de la ciudad y predecir la importancia relativa, así como la función de Bahía
Blanca en su carácter de cabecera regional. Con estos propósitos, la metodolo-
gía adoptada comprendió cuatro pasos, a saber:
l trazado de los radios de influencia del núcleo urbano, en función de di-

versos parámetros;
l análisis de la homogeneidad productiva de las áreas así obtenidas;

l relevamiento de obras y acciones previstas y localizadas dentro de la re-

gión y que por sus efectos puedan generar modificaciones de fuste, tanto sea en
relación a la productividad económica, como al incremento poblacional;
l gradiente de polarización urbana en la región y estudio de interrelacio-

nes con otros polos estructurantes del territorio, en especial los conjuntos: Ne-
cochea-Quequén-Mar del Plata, Olavarría-Azul en la provincia de Buenos Aires,
Santa Rosa-Toay en la provincia de La Pampa y Neuquén-Cipolleti-General Roca
en Río Negro y Neuquén.
El informe concluye con la evidencia de la importancia de Bahía Blanca
como polo regional y nodo de un área que comprende 19 partidos bonaerenses,
10 departamentos pampeanos y 5 de Río Negro, así como su incipiente voca-
ción de área metropolitana dentro del país, comprendiendo en este concepto a
las localidades de Punta Alta y Médanos en los partidos de Coronel de Marina
Rosales y Villarino, respectivamente y con un marcado sesgo terciario, como

349
foco prestador de servicios portuarios, comerciales, bancarios, sanitarios, educa-
cionales, etcétera, junto auna clara actuación como nexo de unión entre la zona
pampeana y el sur del país.
2. Evolución histórico-geogdfica: refleja el nacimiento de la ciudad como
punto avanzado en la conquista y poblamiento del desierto, la importancia de
su puerto y de la red ferroviaria convergente en el mismo, así como el liderazgo
terciario asumido desde sus orígenes. Se describen además, las diversas altema-
tivas en cuanto a la ampliación de límites jurisdiccionales, crecimiento pobla-
cional y configuración física, concluyéndose con la constatación de la falta y
necesidad de un Planeamiento físico adecuado de la evolución urbana.
3. Estructuración socioeconómica: concreta el análisis y sistematización
de la realidad urbana al momento del estudio. Se presenta dividido en cuatro
ítems que comprenden los datos demográficos, económicos, sociales y legales-
administrativos.
El estudio poblacional destaca la existencia de un foco humano importan-
te en el contexto del interior argentino, así como la evidencia de un crecimiento
de ritmo pausado pero constante que determina un incremento demográfico
levemente inferior al promedio nacional.
La parte económica señala la presencia de un foco terciario, fundamental-
mente prestador de servicios, característico de un polo regional reforzado, a su
vez, por una incipiente apertura regional de cierta envergadura en el marco sec-
torial del interior bonaerense.
El estudio social, materializado a través de una encuesta especial, denota
una sólida configuración socioeconómica de la población, su movilidad diaria
en el ámbito urbanizado y las aspiraciones de los habitantes de distintas áreas
en materia de localización residencial. Asimismo, detecta y señala la existencia
de problemas concretos en materia de vivienda y déficits de infraestructura.
El aspecto legal-administrativo, por su parte, pone de manifiesto la exis-
tencia de un incipiente encuadre de acciones planeadas y orientadas hacia el
desarrollo urbano, aunque con evidentes fallas de coordinación.
4. Estructuración físico-funcional: aborda la descripción morfológica y
funcional de la ciudad y del partido. Con respecto a este último se señala el tipo
de utilización agraria de la tierra, junto a sus condiciones en materia de equipa-
miento e infraestructura.
En lo atinente a la ciudad resalta su marcado monocentrismo, así como
cierta tendencia a la saturación del distrito central urbano. Derivado de ello,
propone la creación de núcleos urbanos subsidiarios que posibiliten el polinu-
cleamiento; la satisfacción de la demanda de infraestructura vial que organice el
tránsito intraurbano; la remodelación ferroviaria a fin de corregir ciertas com-
plicaciones derivadas del trazado de las vías y del crecimiento urbano; la nece-
sidad de rehabilitar sectores residenciales periféricos; la regulación y control del
indiscriminado fraccionamiento fundiario existente y no habilitado; las condi-
ciones de recuperación paisajística que ofrece el área costera y a la cual no tiene
acceso la población, así como una meseta de apreciables condiciones topográfi-
cas; el peligro de invasión de usos urbanos sobre la franja costera con deficientes
condiciones de suelo; las características del equipamiento educativo y sanitario

350
y de la infraestructura que deben ser preservados y mejorados; los deficits en
materia residencial así como los requerimientos de canalización de algunos
cursos de agua y de forestación.
5. Proyecciones: sintetiza las perspectivas futuras del crecimiento urbano.
A este efecto, realiza proyecciones de incremento poblacional en el horizonte
del Plan (15 anos desde la fecha del inicio de los estudios), según distintas alter-
nativas de desarrollo. Seleccionada la hipótesis estimada como más lógica se
detallan los cálculos correspondientes a determinar la cantidad de tierra necesa-
ria para las futuras expansiones residenciales, teniendo en cuenta la receptivi-
dad de las áreas disponibles y las proporciones requeridas para otros usos y el
equipamiento general. Se realiza también una proyección tentativa de los nue-
vos empleos industriales y derivada de ella, la estimación de espacio necesario
como reserva industrial.
En el lapso de 15 años, el Plan propone un crecimiento enmarcado entre
un mínimo de 200.000 habitantes y un máximo de 308.000 habitantes. Entre
ambos extremos se considera como valor más probable, para el ano 1983 la cifra
aproximada de 249.000 habitantes, implicando un aumento de casi 89.000 per-
sonas sobre la población de 1968 (alio del estudio). Cabe mencionar que el Censo
Nacional de Población, Familias y Vivienda del ano 1980 (el dato más cercano a
la estimación) arrojó para el Partido y la ciudad de Bahía Blanca las cifras de
234.047 y 220.765 habitantes, respectivamente. Igualmente, el área metropoli-
tana, con la inclusión de Punta Alta alcanzó, ese mismo alio a cerca de 289.000
pobladores.
6. Propuestas: el conjunto de proposiciones se organiza en tres partes que
reúnen, respectivamente, las ideas respecto del Partido, del área urbana con su
zona metropolitana y algunos aspectos específicos de ésta última.
El programa de reestructuración del Partido propone 7 centros de equipa-
miento rural, con la delimitación de sus radios de influencia, lo que favorecía
una homogeneización del nivel de vida para las zonas servidas, junto a la elimi-
nación del alto grado de deserción escolar detectado. Estos núcleos, en un or-
den de importancia son: Cabildo, de mayor categorfa dentro del Partido, Gene-
ral Cerri, Napostá, La Vitícola, Corti y Bajo Honda. Unido a esto se propone la
complementación de caminos secundarios y el desarrollo de ciertas áreas de
interés paisajístico para expansión recreativa de la población urbana. Se acom-
pana, asimismo, un análisis pormenorizado de las posibles ubicaciones para el
futuro aeropuerto.
En una segunda parte se describen las proposiciones relativas a la reestruc-
turación de las áreas urbanas. En primer término, las alternativas de expansión
metropolitana, las condiciones topográficas del lugar, las conexiones dinámicas
entre los núcleos urbanos existentes y el aprovechamiento eficiente de la infra-
estructura de servicios. Sobre estas consideraciones se propone un Esquema di-
rector de expansión lineal en sentido noroeste-sureste que integra a las ciudades
de Bahía Blanca y Punta Alta, al estilo de las ideas básicas en los anos ‘60.
Se pormenorizan también propuestas específicas para la ciudad y sus nú-
cleos adyacentes, a saber: Ingeniero White y General Cerri. Estas comprenden:
el esquema general de la red vial, la remodelación ferroviaria, las terminales de

351
transporte, la diversificación del área céntrica y de los núcleos secundarios, la
recuperación y destino de la franja costera, el desarrollo de los distritos indus-
triales, las reservas para uso recreativo, junto a la organización futura de la ciu-
dad, según diferentes sectores y áreas de planeamiento.
Por último, la tercera parte encara la descripción de aspectos particulares
de la estructura propuesta, prestando atención a la distribución espacial de la
población, a la política de vivienda, a las medidas para rehabilitar las áreas pe-
riféricas y a las previsiones de tierra que demandará la ubicación óptima de
nuevos establecimiento escolares.
7. Implementación y políticas de acción: esta última parte describe las
líneas de actuación sobre las que se fundamenta la implementación de las pro-
posiciones y constituye el punto más vulnerable del Plan ya que muchas de las
propuestas exceden el marco de las decisiones locales, para localizarse en el
ámbito provincial e incluso nacional, de modo que como el mismo texto del
Plan reconoce: “resulta por lo tanto muy difícil desde el nivel municipal domi-
nar el campo de intereses nacionales y/o privados que se orientan por canales
de decisión independientes de su propia actuación”.18
El informe examina la naturaleza de los planes urbanos y del planeamien-
to a nivel municipal, así como los problemas de coordinación de la acción local
con las decisiones provenientes de los niveles nacional y provincial .y se propo-
nen algunas medidas de coordinación inspiradas en las que han sido aplicadas
en otros países para obviar problemas similares y a los que ya nos hemos referi-
do en el capítulo anterior.
Se termina con un alegato tendiente al fortalecimiento de la acción deciso-
ria a nivel local. Por último, se enumeran las obras propuestas por el Plan, sefia-
lando sus caracteristicas más salientes y el posible curso con que debe encauzar-
se su gestión.
Los aspectos jurídico-financieros son estudiados desde el punto de vista de
la disponibilidad sobre la propiedad inmueble, la capacidad operativa para orien-
tar el desarrollo urbano y los medios financieros necesarios examinando al efec-
to algunas fuentes crediticias de origen externo.
Se establecen por último, etapas y prioridades, subdividiendo en cuatro la
acción a desarrollar, en un lapso de 15 anos. Se especifican, asimismo, los crite-
rios rectores de un Código de Zonificación o Planeamiento y se sefialan algunos
aspectos relacionados con la reorganización administrativa municipal que de-
bieran tenerse en cuenta para el mejor manejo del Plan y logro de sus metas.

El planeamiento a escala metropolitana en la Argentina

En nuestros país, los planes que han tenido el privilegio de alcanzar el esta-
dio de las realidades son escasos y limitados, en su mayoría, a los conjuntos resi-
denciales financiados por el Banco Hipotecario Nacional. Salvo en los casos an-
teriormente mencionados, la política territorial nunca ha sido oficialmente defi-
nida, quedando como una de las pocas propuestas a escala metropolitana -jun-
to con la de Córdoba-y única coherentemente estructurada a nivel nacional, el
“ Esquema Director Año 2000” que para la Región metropolitana bonaerense, ela-

352
borara la Oficina Regional respectiva del Consejo Nacional de Desarrollo, en el
marco del Sistema Nacional de Planeamiento entre los anos 1967 y 1969 que,
más allá del juicio que pueda efectuarse sobre el valor técnico de sus recomenda-
ciones a la luz del tiempo transcurrido, constituyó, junto con la desarrollada por
la Secretarfa de Planeamiento y Desarrollo de la Provincia de Buenos Aires, una
de las experiencias más completas de Planeamiento físico regional en el país.
El “Esquema Director Año 2000 del Area Metropolitana”19 es un estudio
técnico efectuado por la “Oficina Regional de Desarrollo Area Metropolitana”.
Esta oficina era una de las ocho integrante del “Sistema Nacional de Planeamien-
to” estructurado por Decreto NP 1.907/67, reglamentario de la Ley Np 16.964
que, como ya hemos mencionado, dividió al país en “Regiones de desarrollo”.
La “Región metropolitana” ocupaba una superficie extremadamente redu-
cida en comparación con las restantes, ya que estaba integrada por las jurisdic-
ciones de la Capital Federal y veinticinco partidos limítrofes de la provincia de
Buenos Aires, es decir, aquéllos que constituyen el así llamado “Conurbano”.

a) La situación actual

El estudio efectuado por la Oficina Regional plantea la precaria situación

actual del área. Constata que la mayoría de sus habitantes sólo conoce -aparte
de su propio barrio y del lugar de su trabajo- el “Area Central” y sus prolonga-
ciones, es decir, una reducida superficie urbana que se extiende hasta las zonas
de influencia de las estaciones terminales del ferrocarril. Lo mismo ocurre con
los provincianos que llegan a la Capital Federal. Se desconoce así el cumulo de
carencias y de factores negativos que afectan a un territorio que cubre una su-
perficie de ciento ochenta mil hectáreas.
Esta enorme extensión del Area metropolitana constituye una de sus prin-
cipales características e instituye una realidad socio-económica de altísimos
costos. Por un lado, las distancias entre las viviendas y el empleo ocasionan un
considerable desperdicio de tiempo útil en desplazamientos. Por otro, la rapidez
del proceso de urbanización y la ausencia de una acción sostenida en materia de
construcción de viviendas, generaron un hábitat rudimentario, de baja calidad.
Asimismo, un estado de déficit crónico caracteriza a los equipamientos colecti-
vos y a la infraestructura donde las diferencias son notorias entre la Capital y el
Conurbano.
Todo el área se ha configurado en una notable dependencia del “centro” y
el trazado de las redes de infraestructura en forma radioconcéntrica a partir del
puerto, tiende a enfatizar este hecho.
Liberada prácticamente al azar, la aglomeración llegó muy pronto al pun-
to crítico de su crecimiento. El rápido proceso de urbanización provocó la afec-
tación de grandes superficies destinadas a vivienda y locales industriales que
colmaron desordenadamente y de modo excluyente los espacios libres del su-
burbio. Las enormes distancias provocaron la desproporción de los tiempos de
viaje y el alejamiento de todos los equipos de salud, educación y esparcimiento,
unido a eso, la superposición de fábricas y viviendas, la lentitud en la provisión
de infraestructura el retardo en los programas de reposición o mantenimiento,

353
 Evolución del Area metropolitana bonaerense. CONADE,
Esquema director afro 2000.

los ruidos y la contaminación, han instituido un estado general de molestia y de

penuria que tiende a borrar los atributos positivos propios de la vida urbana. Las
consecuencias de hecho se traducen en los principales problemas del área que el
estudio sintetiza en cinco puntos:

354
 A G LO M ER A D O G RA N BUEN O S A IRES

. ro’ ‘,- ;..” , .

va K!
, .d

LIBICACIO N
G EO G RAFICA

.; ,, \
‘.._ :

Area metropolitana bonaerense con los partidos aglomerados.

355
 l la crisis de la configuración radioconcéntrica de la Aglomeracibn;
l la congestión y la falta de estructura del Area Central de actividades ter-
ciarias;
l la desorganización y la propagación omnidireccional del suburbio;
l la ausencia de equipamientos a escala regional para el esparcimiento;
l la carencia de un sistema idbneo de transporte metropolitano.

b) La evolución previsible

El estudio efectuado para el área sostiene que de mantenerse constante el

ritmo de crecimiento que la misma ha experimentado en el pasado, su pobla-
ción en el año 2000 alcanzaría la cifra de veinticinco millones de habitantes es
decir, más del 79% de la población total del país para esa fecha.
En este contexto, el Esquema director plantea para la Región, una meta
poblacional estimada entre doce millones quinientos mil y dieciséis millones
de habitantes, optándose como cifra de cálculo global por trece millones. De tal
modo, prever esa cifra de habitantes en el año 2000 para la Región Metropolita-
na, no significaría -según las hipótesis básicas del estudio- perpetuar su exce-
sivo predominio actual, que perturba la economía de otras regiones, sino por el
contrario, obliga a definir acciones muy enérgicas, con el fin de ir preparando
toda la red de ciudades argentinas para que puedan acoger, como alternativa, a
los doce millones de habitantes que constituyen la diferencia entre la estima-
ción tendencia1 de veinticinco millones y los trece millones adoptados por el
Esquema. Quedaría así reducido, en el año 2000, el peso proporcional de la Re-
gión Metropolitana en el contexto demográfico nacional, pasando a represen-
tar del 69% al 62% de los centros urbanos mayores a los cien mil habitantes y
del 48% al 43% del total de la población urbana argentina.
Esta hipótesis implica entonces dos aspectos estrechamente vinculados:
1) prever la localización de cinco millones de personas que se radicarán en
la Región Metropolitana en el período de la estimación;
2) prever que el resto de las ciudades argentinas deberá duplicar o triplicar
-según los casos- sus poblaciones en ese mismo lapso.
Este hecho determina una alta sobrecarga demográfica para la red urbana
del interior, cuya capacidad receptiva deberá sufrir modificaciones sustanciales:
un cambio de jerarquía que requerirá inversiones en equipamientos e infraes-
tructura, capaces de viabilizar esa situación.
En la Región Metropolitana, la satisfacción de las necesidades de trece
millones de habitantes, supondrá una considerable extensión de las superficies
que hoy ocupa la aglomeración. Las áreas residenciales, las zonas industriales,
los grandes equipamientos y los espacios verdes requerirán un alto crecimiento,
cuya previsión es tanto más necesaria cuanto que a los requerimientos del au-
mento del número de habitantes debe agregarse los derivados del incremento
general de los ingresos de la población que demandara una mayor calidad de
vida.
Así, las funciones relacionadas con la talla y la jerarquía de toda la Región
Metropolitana reclamarán grandes equipamientos tales como centros de inves-

356
tigación, complejos universitarios, espacios libres urbanos y parques regionales,
aeropuertos, conjuntos culturales y áreas de exposiciones y espectaculos.
Igualmente, las relaciones entre la vivienda, el trabajo, los esparcimientos
y todo el resto de los equipamientos, que originan los viajes en los distintos
medios de transporte, definen la dimensión y el trazado de las líneas de comu-
nicación en sus distintas escalas.
Todo ello se traduce en hectáreas equipadas, en metros cuadrados de su-
perficies cubiertas y en quilómetros de vias de comunicación. Esta totalidad im-
plica -según las previsiones del Esquema- pasar de ciento ochenta mil hectá-
reas actuales, a más de doscientas cincuenta mil hectáreas, incluyendo en esta
cifra los parques y las reservas.
En el interior del país, se sugiere la necesidad de crear un sistema urbano
jerarquizado, mediante el desarrollo de “metrópolis de equilibrio” que la pro-
puesta localiza tentativamente en la parte central del territorio argentino, com-
prendida entre los paralelos de 30” y 40” de latitud sur. En esta zona se ubican
los principales núcleos de irradiación regional del país ya que en ella -excluida
la Región Metropolitana- viven y trabajan las tres cuartas partes del total de la
población urbana. argentina.
Dentro de esta franja, la estrategia asigna particular importancia al con-
junto de ciudades “medias” de la Pampa Húmeda, de relativo desarrollo, a las
que confiere un rol similar al que en los ejemplos analizados de otros países, y
por idénticos motivos, se ha hecho desempeñar a las nuevas ciudades.
Paralelamente se considera que el crecimiento metropolitano deberá ha-
cerse sobre la franja litoral que se extiende a lo largo de cuatrocientos quilóme-
tros, desde La Plata hasta San Lorenzo. Dentro de este frente litoral de pocos
quilómetros de ancho, determinado por los ríos Paraná- de la Plata, el ferroca-
rril y las rutas nacionales No 2 y NP 9, se localizan, además de la aglomeración de
Buenos Aires, más de treinta centros cuya población representaba el 60% de la
población urbana del país. Dos grandes aglomeraciones La Plata -capital polí-
tica de la provincia de Buenos Aires al sur-y Rosario -capital económica de la
provincia de Santa Fe al norte-, junto con San Nicolás, Campana y Zárate, como
ciudades significativas, ponen de relieve el nivel urbano e industrial alcanzado
por esta zona y expresan su capacidad potencial para recibir la desconcentra-
ción de actividades secundarias y terciarias del conglomerado, configurando un
eje fluvial-industrial de intercambio continental, a la vez que poderoso factor
de integración regional.
En base de estos supuestos se ha definido el Esquema director de la Región
Metropolitana, cuyo desarrollo se estructura, como respuesta a los cinco puntos
que, como vimos, sintetizaban los principales problemas de la situación actual,
en cinco proposiciones básicas, cuyo alcance analizaremos seguidamente,

c) El “Esquema director”

Como sei’iala el estudio, el Esquema director representa una tentativa de

ordenar el espacio de la Región Metropolitana, considerado en su conjunto. Las
cinco proposiciones básicas que lo componen son:

357
 Y
ARSA CENTRAL

SINTESIS DEL ESQUEMA DIRECTOR AÑO 2000

DAM. 1 0 7 0

l Los ejes preferenciales de urbanización;

l El desarrollo del área central de actividades terciarias;
l La reestructuración del suburbio;
l La integración regional del Delta;

358
 l El esquema de movilidad para el transporte regional.

Desarrollaremos brevemente cada punto.

1. Los ejes prefflenciaks de urbanización

La alternativa lineal adoptada implica el reemplazo gradual del esquema
“radioconcéntrico” que propaga la mancha urbanizada en todas direcciones.
Se establece así una línea de crecimiento urbano preferencial en dirección
noroeste-sureste, paralela a los ríos Paraná-de la Plata, que pone en relación a la
Región Metropolitana con las áreas urbanas más poderosas y dinámicas veci-
nas: La Plata y Rosario.
La elección de esta disposición axial, no significa -según los autores del
trabajo- proponer el desarrollo de una urbanización contínua hasta Rosario,
análoga a la que se verifica actualmente en el tramo sureste que remata en La
Plata, si bien no dicen cómo piensan evitar que eso ocurra.
En el interior de este territorio mayor, de la cuenca del Paraná, los “ejes
preferenciales” de urbanización y de transporte, organizan el espacio de una
nueva “Región Urbana” con sus extensiones hasta La Plata y el conjunto Cam-
pana-Zárate, es decir, una futura ciudad de un millón de habitantes a sesenta
quilómetros al sureste del área central y al noroeste, una importante aglomera-
ción bicéfala, a setenta quilómetros, de apertura y acceso al Delta.
La costa del río direcciona una “autopista del río” (A-l) que liga entre sí y
con el área central esos grandes centros de la Región Metropolitana del futuro.
Al oeste, otra “autopista tangencial” (A-10) constituye el límite vial de la aglo-
meración de Buenos Aires con el resto del país y permite la comunicación entre
sus centros principales sin atravesar el área central.
Entre este par de ejes se desenvuelve el territorio de ciento cuarenta quiló-
metros de largo y veinte quilómetros de ancho, de la “Región Urbana del año
2000”, estructurada interiormente con una “Red de Expreso Regional” ferrovia-
ria (R.E.R.) y otras vías secundarias.

2. El desarrollo del área central de actividades terciarias

El segundo punto del Esquema director es el fortalecimiento del área cen-
tral regional, en su propio sitio, y su apertura sobre la costa del río de la Plata,
mediante la incorporación -con destino al desempeño de funciones “centra-
les”- de los terrenos desafectados al uso portuario y nuevas extensiones con-
quistadas al río. Esta proposición urbanística se fundamenta en la necesidad de
preservar la zona más noble de la ciudad de la degradación positiva que se ha
vuelto común a muchas grandes metrópolis. La opción propuesta se apoya en
un cambio de escala que permita multiplicar su receptividad, adecuando sus
dimensiones territoriales al crecimiento del número de empleos y a la intensi-
dad de relaciones a que habrá de conducir la compleja tipología de actividades
terciarias que en ella se desarrolla.
Así se propone la expansión del área central sobre Puerto Madero y la “ur-
banización” del estuario, rellenando el río para la construcción de los grandes
equipamientos a localizar. Esta organización espacial propuesta, incluye la in-
corporación de un elemento que falta en la estructura del área central: un gran

359
espacio urbano peatonal, libre de las restricciones que impone el tránsito y un
escenario calmo donde puedan emplazarse, sobre los bordes del río, los equipa-
mientos culturales de la vida urbana: el “Parque Central Metropolitano”.

3. Reesbucturación del suburbio

La unidad de la “Región Metropolitana” para trece millones de habitantes
no podría realizarse sólo a través del fortalecimiento de su área central, ya que la
lógica de esta hipótesis impondría la condición de multiplicar la cantidad de las
migraciones alternas desde los distritos residenciales, con la consiguiente satu-
ración de los transportes y aumento de los tiempos de desplazamiento.
Por el contrario, la opción de conservar y fortalecer el “área central” no
implica la aceptación de la “anemia” del resto de la aglomeración, sino que su-
pone la revitalización de todo el complejo urbano. En este sentido la reestructu-
racibn del suburbio, significa conferirle un papel preponderante en la organiza-
ción del espacio de la futura “región urbana”. En este sentido, el Esquema direc-
tor descarta, por considerar ineficiente, costosa y poco rentable la creación ex-
nihilo, de ciudades satélites o centros nuevos.
Opuestamente, en ese gran “corredor metropolitano” que se extendería
entre La Plata y Zárate - Campana, circunscripto por los proyectos de la “auto-
pista del río” (A-l) y la “tangencial” (A-lo), la hipótesis de urbanización volun-
taria se apoya en el sistema de centros tradicionales, constituidos por Quilmes,
Lomas de Zamora, Morón y San Isidro; en los conjuntos densificados de San
Miguel y Don Torcuato-Pacheco y en la estratégica posición de Escobar y Pilar.
Todo el sistema de movilidad -Red de Expreso Regional (R.E.R.) y la red
vial metropolitana- vincula a ese conjunto de centros de irradiación regional.
Para alcanzar ese nivel -de “irradiación regional”- el Esquema director propo-
ne una transformación de su nivel actual, capacitándolos para ofrecer “servi-
cios” calificados equivalentes a los de una ciudad que ejerce funciones múlti-
ples. Para ello, se agrupan en esos centros seleccionados, actividades terciarias
diversificadas, no ligadas directamente a la población residente para que su poder
de atracción trascienda las necesidades locales. Ello equivale a multiplicar su
capacidad de disuasión, a influir en las decisiones individuales para quebrar el
hábito de buscar “todo” en el área central.
Un factor primordial para ello, lo constituye el diagrama de movilidad
adoptado por el Esquema director, puesto que las redes ferroviarias y viales, in-
terconectan estos centros sin pasar por el área central. Asimismo se determina
que el nivel de equipamiento de estos “núcleos reestructuradores” debe servir a
un umbral de población vecino a los quinientos mil habitantes, para alcanzar
una dimensión de alcance regional.

4. La integración regional del Delta

La incorporación de nuevos espacios libres públicos para responder a las
necesidades de la aglomeración y a la demanda de una población futura más
solvente y exigente que la actual, constituye una meta a la cual el Esquema di-
rector le atribuye significación preponderante.
Según estiman los autores, para el año 2000, la Región Metropolitana debe-

360
rá decuplicar su dotación de parques urbanos y extra-urbanos, con destino a los
esparcimientos al aire libre: en total, más de cincuenta mil hectarreas equipadas.
A diferencia de lo ocurrido en los espacios donde se emplazan otras gran-
des metrópolis, cuyos paisajes han sido gradualmente consumidos por las ex-
tensiones urbanizadas y donde la escasez de espejos de agua hace difícil la satis-
facción de prácticas deportivas, las reservas disponibles en la Región Urbana de
Buenos Aires, poseen suficiente amplitud como para acoger los equipamientos
requeridos para la gran demanda futura. Dentro de esta concepción, el Delta
juega un papel dominante.
Paralelamente, se completa la propuesta con la proposición de un sistema
lineal de parques regionales extendido entre la “autopista tangencial” (A-10) de
la que ya hemos hablado y otra “marginal” (A-ll) que corre más al oeste de
aquella.
En cuanto a la “autopista del río” (A-l) configura un eje privilegiado de
desarrollo de los deportes náuticos. En el “esquema” el Delta se incorpora como
área potencial de esparcimientos que deberá ser valorizada por una política de
equipamientos públicos. La creación de un sistema de unidades de esparcimien-
to -puertos deportivos ligados a superficies destinadas a camping, picnics y
pistas acuáticas- implica, además, la provisión de nuevos empleos directamen-
te vinculados con la construcción, la gestión y el mantenimiento de un sistema
recreacional que el Plan calcula para una clientela de quinientos mil visitantes
los fines de semana. Ello supone habilitar aproximadamente quince mil hectá-
reas, dotadas de forestación, piscinas, transporte, agua, desagües, comunicacio-
nes, etcétera.
Señala asimismo la propuesta que las acciones dirigidas en este sentido,
deben ir acompafiadas por una política de reservas litorales, de control de usos,
orientada a proteger eficazmente la fisonomía silvestre que caracteriza a algu-
nos sitios del Delta. Es por ello que, dentro del marco del citado programa de
equipamientos, el “Esquema Director” incluye la definición de un “Parque Na-
tural Regional” que preserve las características naturales del área como campo
propicio para el aislamiento en la naturaleza, necesidad cuya satisfacción se niega
cada vez más a los habitantes metropolitanos y que el Delta está en condiciones
inmejorables de ofrecer, dado su cercanía a la zona urbanizada.

5. El esquema de movilidad
El esquema de movilidad se estructura en una combinación del ferrocarril
y las autopistas tendiente a consolidar el partido lineal adoptado.
La red de ferrocarriles supone la modernización de los trazados actuales,
en la configuración del R.E.R. mediante el ensanche de las trochas, la supresión
de los pasos a nivel y el mejoramiento del estado de las vías. El trazado del R.E.R.
corresponde a la hipótesis de urbanización voluntaria, cuyos puntos de apoyo
son los centros terciarios ubicados en la periferia del aglomerado.
La red de autopistas se estructura con las ya mencionadas A-l y A-10 como
ejes rectores a las que se agregan la “autopista marginal” A-ll de realización a
largo plazo, como canalización, en una vía rápida rodeada de áreas verdes, del
tránsito pasante de larga distancia.

361
 Complementariamente se prevén tres autopistas de penetración paralelas
a los ejes de urbanización destinadas a organizar internamente la aglomeración
y sus densificaciones y una red de circunvalación que rodea a la “zona central”
y posibilita los desplazamientos entre las autopistas estructurantes.
El esquema vial trató de aprovechar al máximo los trazados existentes y
los proyectos en estudio al momento de definirse su estrategia.

d) Síntesis y evaluación del “Esquema director”

Tal como hemos visto, el “Esquema director” para el Area metropolitana

bonaerense postula el mantenimiento -e inclusive refuerzo- de un “centro”
poderoso y el desarrollo preferencial de las urbanizaciones a lo largo del eje flu-
vial-industrial argentino.
El “área central” de la aglomeración, la ciudad de La Plata al sur y el alinea-
miento industrial del río Paraná que culmina en las ciudades de Zárate y Cam-
pana, constituyen los principales puntos de apoyo de la organización espacial
propuesta. La estimación del crecimiento demográfico en trece millones de
habitantes al año 2000, supone un incremento de aproximadamente cinco
millones con respecto a la población actual, a lo que se agrega la hipótesis implí-
cita de un aumento del ingreso per cápita promedio en la región, basado en una
intensiva terciarización de la economía, lo que requerirá una importante oferta
recreativa y la cualificación de los equipamientos provistos. Como puede apre-
ciarse la propuesta presenta un notable parecido con el “esquema de acondicio-
namiento” de París que hemos visto anteriormente, con las obvias diferencias
inducidas por dos realidades urbanas diferentes.
Al igual que en el caso francés, el esquema argentino plantea una serie de
condiciones simultáneas, cada una de las cuales supone esfuerzos de tal enver-
gadura que comprometen todas las posibilidades nacionales de largo plazo. En
efecto, capacitar al conjunto urbano argentino, en particular a las ciudades del
área central, para transformarse en alternativas de los desplazamientos de las
migraciones internas, puede resultar incompatible con la simultaneidad de las
inversiones en la conformación del corredor metropolitano recostado sobre el
borde fluvial. Por su parte, la realización de éste, a expensas del reequipamiento
de la red regional de centros internos, acentuaría el predominio que el Area
metropolitana posee sobre el resto del país.
Tal vez una de las principales falencias que puedan imputarse a un trabajo
que -independientemente de ello- marcó un hito en la necesaria definición
de la pendiente política territorial argentina, sea la escasa atención prestada al
tema de la generación y relocalización de empleos, fundamental en materia de
conducir las migraciones internas y que, dada la intención de privilegiar acen-
tuadamente el crecimiento de la red urbana interior requeriría, indudablemen-
te, descubrir y favorecer las vocaciones económicas diferenciales de cada área.
De todos modos, la paralización de las tareas emprendidas por la Oficina
Regional, junto a la destrucción práctica del Sistema Nacional de Planeamiento,
ha esterilizado todo el esfuerzo y hecho imposible la discusión de las ventajas e
inconvenientes de la estrategia planteada. El Conurbano se ha seguido densifi-

362
cando en anillos concéntricos cada vez más alejados de la Capital Federal y el
suburbio expandiéndose a lo largo de las rutas radiales ha multiplicado un há-
bitat deficitario no ya de equipamientos básicos, sino de los más elementales
servicios de atención a la población, como falta de agua, desagües y la contami-
nación de los cursos subterráneos y superficiales, que agravan el problema. La
magnitud de este hecho fue cuantificada en el Capítulo V basándonos para ello
en datos de organismos oficiales de la provincia de Buenos Aires.

La continuidad de los estudios sobre el Area metropolitana bonaerense

Si bien el “Esquema Director año 2000” no tuvo posibilidades de imple-

mentación debido a la incidencia negativa de los enfrentamientos políticos que
con sus vaivenes sistemáticos esterilizaron las mejores iniciativas del nivel téc-
nico, alcanzó una decisiva influencia en todos los estudios posteriores que sobre
el área y la provincia de Buenos Aires se efectuaron de modo de constituirse en
un hito fundamental de imposible prescindencia. De entre ellos, ocupa un lu-
gar prominente el llamado “ Estudio Preliminar de Transporte de la Región Metropo-
litana” que seguidamente comentaremos.

a) El Estudio preliminar de Transporte de la Región M etropolitana

La Secretaría de Estado de Obras Publicas y Transporte y la Secretaría del

Consejo Nacional de Planeamiento, mediante resoluciones de fecha 17 de junio
y 27 de agosto de 1969 dispusieron la ejecución de un estudio tendiente a fun-
damentar la toma de decisiones sobre las inversiones y políticas en materia de
transporte en la “Región Metropolitana”, en un lapso de treinta años. Así se puso
en marcha el “Estudio Preliminar de Transporte de la Región Metropolitana”,20
como consecuencia lógica y complementación del Esquema Director año 2000
ya analizado. Como hemos visto, en este trabajo se plantea una alternativa de
desarrollo urbano y se definen los lineamientos de sistemas de transporte que
hagan factible la estructuración espacial propuesta. Sobre esta base, el Estudio
de Transporte incorpora un análisis más específico de la situación actual del
transporte regional, incluyendo las proyecciones de los viajes entre cada par de
puntos de la región, por cada modo de transporte y en cada tramo de las redes
actuales y sus futuras ampliaciones y mejoras.
La zona comprendida por el Estudio de Transporte abarcó las jurisdiccio-
nes de Capital Federal, Vicente López, San Isidro, San Fernando, Tigre, Escobar,
General San Martín, General Sarmiento, Pilar, Tres de Febrero, Morón, Moreno,
La Matanza, Merlo, Esteban Echeverría, Avellaneda, Quilmes, Berazategui, La-
nús, Lomas de Zamora, Almirante Brown, Florencio Varela, Berisso, Ensenada y
La Plata.
Su metodología se desarrolló compatibilizando los objetivos con el plazo y
el presupuesto disponibles. Dado que éste fue el primero de su tipo encarado en
la Argentina y que la experiencia local en el tema era escasa, se decidió aplicar
los métodos más sencillos, acordes con los objetivos perseguidos, utilizando
técnicas ya probadas en otros países pioneros en la materia. El proceso de traba-
jo se resume en los siguientes seis puntos:

363
 Generación de
viajes en el Area
metropolitana
bonaerense.

ria y de subterráneos y trazado tentativo de redes futuras, incluyendo las exis-

tentes, eventualmente mejoradas;
4) asignación de los flujos previstos a las redes futuras;
5) compatibilización entre las características técnicas tentativas del punto

365
3) con el resultado de la asignación (punto 4); diseño de las redes y cálculo esti-
mativo del costo de las obras a emprender;
6) evaluación del grado de cumplimiento de los objetivos propuestos y en
función del análisis económico-financiero de los proyectos y diseño de un “plan
preliminar de inversiones”.20
Sobre este desarrollo general, el Estudio prevé, para el Area metropolitana
bonaerense una población en el año 2000, entre 12.5000.000 y 15.000.000 de
habitantes. El Esquema director había previsto una hipótesis voluntaria de
13.000.000 de habitantes, cifra que debió elevarse a 14.076.000 personas al com-
putarse, además, los partidos bonaerenses del Gran La Plata, fuera del estudio
anterior e incluidos en el de transporte. Para esa población las políticas propues-
tas fueron:
1. Inducir el desarrollo urbano según las directrices del Esquema Director
año 2000, procurando para ello:
l desarrollar los principales centros secundarios de la aglomeración,

l alentar el desarrollo de las nuevas zonas industriales previstas,

l crear condiciones satisfactorias de transporte para las nuevas urbaniza-

ciones propuestas,
l dotar de fácil acceso a las áreas de esparcimiento a escala regional.

2. Mejorar las vinculaciones entre las diversas áreas suburbanas de la aglo-

meración.
3. Mejorar las vinculaciones entre los suburbios de la aglomeración y el
área central regional.
4. Mejorar las vinculaciones entre el área central y los principales centros
de la Capital Federal.
5. Mejorar las vinculaciones entre los barrios de la Capital Federal.
Las principales recomendaciones del Estudio proponen acciones y medi-
das concretas relacionadas con las políticas enunciadas, de entre ellas, merecen
destacarse:
1. la limitación de los viajes en automóviles particulares a un tercio de los
existentes al momento del estudio, lo cual suponía orientar gran parte del es-
fuerzo de inversión a la cualificación del sistema de transporte público a fin de
mejorar sensiblemente su oferta;
2. dentro de esta orientación, la prelación del ferrocarril como el modo
que habría de soportar el mayor incremento en sus demandas de viajes;
3. la creación de una nueva empresa que bajo la denominación: “Ferroca-
rriles metropolitanos” separase el tráfico ferroviario del área del resto del siste-
ma modal. Ello implicaba una profunda reestructuración administrativa del
mismo;
4. la viabilización del sistema de microómnibus como medio complemen-
tario del ferrocarril y del subterráneo, considerados los modos estructuradores
del transporte metropolitano del año 2000;
5. la creación de un organismo de alto nivel de decisión y gran capacidad
técnica, con responsabilidades de planeamiento urbano y regional, de controlar
el desarrollo del área e inducirlo hacia las metas propuestas, contando para ello
con apropiados recursos financieros, atribuciones fiscales, poder de policía en

366
materia de urbanística y fundamentalmente, la obligatoriedad de su aprobación
de todo plan de organismos públicos que condicione o afecte en mayor o me-
nor grado el desarrollo regional así como la localización residencial y de activi-
dades productivas en la región.
El Esquema Director de Transporte, respondiendo a estas políticas, se es-
tructuraba en base a tres ejes:
1. Una red primaria de transporte público de pasajeros, conformada por
un sistema ferroviario troncal de alta velocidad que establecía las conexiones
entre los centros más importantes de la Región con máximas facilidades para el
transbordo entre modos. El sistema debía permitir servicios expresos en todos
los casos posibles, proveyendo cruces a distinto nivel con la red vial. Comple-
mentariamente a ello:
l red secundaria de transporte público de pasajeros por ferrocarril subte-

rráneo, de menor velocidad relativa sirviendo a la distribución en las zonas de

alta densidad de tránsito en la red vial,
l red secundaria de transporte público de pasajeros mediante microómni-

bus y ómnibus que sirva a la distribución en las zonas de baja densidad de po-
blación y empleos,
2. Una red primaria de autopistas de vinculación entre los centros más
desarrollados de la Región y dirigida a servir especialmente a:
l una pequeña parte de la demanda de transporte privado de pasajeros

dirigida al área central,

l una proporción mayor de la demanda de transporte privado de pasajeros

orientada tangencialmente a la urbanización, o sea, entre núcleos suburbanos,

en especial para el acceso desde áreas habitacionales a zonas de concentración
de empleos secundarios,
l transporte interno de cargas,

l transporte privado y público de pasajeros y al transporte de cargas prove-

niente del exterior de la región o dirigida a él.
3. Sistema ferroviario de transporte de cargas y pasajeros proveniente del
exterior de la Región o dirigido a la misma, independiente en todo lo posible del
sistema ferroviario local de transporte de pasajeros.
El plan de inversiones diseñado proponía montos discriminados por modo
de transporte entre ferrocarriles, subterráneos, autopistas y centros de transbor-
do, con proyectos agrupados en tres períodos: hasta 1980, entre 1980 y 1985 y
por último: 19852000. Al respecto, el informe final planteaba que “aún cuando
puede parecer ambicioso” el conjunto de proyectos enunciados “es verdadera-
mente modesto en relación a los montos de obras programadas en ciudades
comparables de otros países ” . 2o Al plan de inversiones se anexaba una progra-
mación financiera acorde, partiendo del principio general de que “el costo de
las obras deberá ser afrontado exclusivamente por los habitantes de la Región
metropolitana”20 y se estructuraba en base a cuatro tipos de aportes de capital,
a saber:
l la comunidad toda, a través de un adicional al impuesto inmobiliario,

l los beneficiarios de la proximidad de las obras mediante una contribu-

ción de mejoras,

367
 l los usuarios de automóviles particulares por un adicional a la patente,
l los usuarios de los medios públicos mediante una contribución de capi-
tal adicional al boleto.
El Estudio Preliminar de Transporte de la Región metropolitana, al igual
que su inspirador, el Esquema Director ano 2000 son los máximos exponentes
de la capacidad técnica del Planeamiento físico argentino que nada tiene que
envidiar al de los países centrales. Constituyen también, con su destino, la
muestra elocuente del desacierto del manejo político del nivel conductivo gu-
bernamental que justifica y ejemplifica las apreciaciones con que hemos abierto
este capítulo.

b) La continuidad de la organización del espacio metropolitano

El Esquema director es del ano 1969, sus proposiciones tuvieron una im-
portante continuidad en el tiempo, así en 1978, tras un exhaustivo análisis de
posibilidades y de factibilidades, la Secretaría de Planeamiento y Desarrollo de
la Provincia de Buenos Aires (SEPLADE) adoptaba, como parte de sus propuestas
la concepción general del mismo, actualizándolo en todo aquello que el paso
del tiempo hacía necesario y con el agregado de algunos aspectos requeridos por
la nueva situación. El proyecto, presentado en el Documento “Estrategias para
el Desarrollo y la Modernización del Eje Metropolitano”21 proponía una serie de
objetivos, políticas y recomendaciones a las que nos referimos en detalle al tra-
tar del planeamiento provincial.
Entre tanto y paralelamente, a partir de 1977 se desarrolla también el pro-
yecto SIMEB (Sistema Metropolitano Bonaerense) mediante la acción coordina-
da de la Secretaría de Transporte y Obras Publicas de la Nación y el Ministerio de
Obras y Servicios Públicos provincial. Este equipo, propuso la mantención del
Esquema director en sus grandes líneas, agrandando el alcance de la conurbación
lineal en función de un planteo de largo alcance inspirado en el estudio del
Consejo Federal de Inversiones: “Bases para el desarrollo regional argentino”,
que hemos mencionado y apoyado en los grandes proyectos de integración te-
rritorial como el puente Zárate-Brazo Largo, el complejo Salto Grande, los puen-
tes internacionales sobre el río Uruguay y el proyectado La Plata-Colonia del
Sacramento.
El SIMEB profundizó el rol de los focos metropolitanos complementarios,
cuya determinación correspondió al Gran La Plata por el sur y al conjunto Zára-
te-campana por el norte; privilegió la delimitación de áreas de preservación
ecológica y propuso, al igual que hemos visto en el caso del Estudio Preliminar
de Transporte, la creación de un organismo central de administración metropo-
litana con funciones semejantes al anterior.
Con el advenimiento de los gobiernos constitucionales, en 1984 se con-
forma el AMBA, organismo coordinador de la Municipalidad de la Capital Fede-
ral y el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires. Este ente recibió la adhesión
del Gobierno nacional en el ano 1986. Eran funciones del AMBA: mejorar la
calidad de vida de los habitantes del área, propiciar la desconcentración eco&
mica y la descentralización decisional y administrativa, estructurar la preserva-

368
ción ecológica y fomentar el desarrollo social, todo ello en el marco de un acuer-
do tendiente a propiciar y proponer el concierto de las acciones de incumbencia
metropolitana a cargo de cada uno de los gobiernos signantes del convenio.
La falta de peso político real del AMBA, como la de tantos organismos si-
milares que en la Argentina se han gestado más por iniciativa técnica que polí-
tica, hizo paupérrimo el logro de estos objetivos. Las elecciones del año 1987 en
la provincia de Buenos Aires, originaron el cambio de partido político en el
gobierno, lo que complicó aún más el desarrollo del ente: “en la provincia de
EST RU CT U RA ESPACI AL PROPU EST A

Esquema de SEPLADE para el Area metropolitana bonaerense. At30 1977.

369
 Esquema del SIM EB para el Area metropolitana bonaerense.

Buenos Aires... el cambio de inscripción política... significó un entorpecimiento

significativo en las capacidades operativas del AMBA. No obstante el convenio
de 1984 nunca fue cancelado”22 de manera formal, aunque sí languideció pau-
latina y sistemáticamente. En consonancia con la modificación electoral en la
jurisdicción bonaerense, el gobierno nacional creó en diciembre de 1987 un
organismo vinculado, bajo la denominación de CONAMBA (Comisión Nacio-

370
nal del Area Metropolitana) bajo directa dependencia del máximo nivel del Eje-
cutivo y con las funciones de asistir a éste en la formulación de políticas sobre el
área, con vistas a su participación en el convenio AMBA. Posteriormente y a
consecuencia de la decisión de trasladar la Capital del país a la zona de Viedma-
Carmen de Patagones la CONAMBA tuvo la responsabilidad de viabilizar los
estudios en apoyo de esa medida. En la realidad, la CONAMBA fue el refugio
dorado de los políticos desplazados por el cambio de gobierno provincial sin
posibilidades concretas de actuación sobre el Area metropolitana bonaerense, a
través del AMBA, tanto es así que los dos gobiernos firmantes iniciales del con-
venio, en total desprecio de sus términos y finalidades originantes, suscribieron
una serie de acuerdos particulares con el fin de institucionalizar sus mutuas ac-
tuaciones sobre el área en una evidente muestra de superposición de organis-
mos y funciones y de inoperancia concreta de las acciones de planeamiento.

La escala provincial del Planeamiento físico en la Argentina

Más allá de los estudios analizados es necesario referirnos al nivel provin-

cial para encontrar en el país propuestas de ordenamiento territorial a una esca-
la más amplia que la región urbana. Un ejemplo singularmente valioso de ello,
dada su importancia económica y demográfica en el concierto nacional, es el
proporcionado por la provincia de Buenos Aires que presenta una larga tradi-
ción de planeamiento. Como ejemplo de las orientaciones generales definidas
en distintos momentos institucionales hemos seleccionado tres casos, por con-
siderarlos característicos del interés con el cual el Estado bonaerense ha intenta-
do modelar su territorio, aunque la centralización de decisiones, siempre pre-
sente en la Argentina, haya limitado las posibilidades concretas de acción de la
instancia provincial. Se trata del “Sistema Provincial de Planeamiento y Acción
para el Desarrollo”, de los años 1966/70, uno de los ejemplos más afinados de
estructuración organizativa del planeamiento; la “Estrategia” diseñada entre los
años 1977 y 1980 y por último, el “Plan Trienal 89/91” del período de gobierno
iniciado en 1987.
La elección de estos casos característicos, seleccionados por su sesgo mar-
cadamente espacial en la elección de políticas gubernamentales no puede dejar
de lado y sin mención otras experiencias de excelente factura político-técnica
como la que correspondió a la Junta de Planificación Económica de la Goberna-
ción de la Provincia de Buenos Aires, alrededor del año 1959.

a) El Sistema Provincial de Planeamiento y Acción para el desarrollo

Recibió este nombre un conjunto armónico de instituciones de planea-

miento, estructurado por el Decreto NP 3.880 del año 1966 y parcialmente
modificado dos años después por el Decreto Np 4.685. Se concretó en los siguien-
tes elementos:23
1) El Consejo Provincial de Desarrollo (COPRODE) integrado por el Go-
bernador como presidente y los ministros del Poder Ejecutivo en calidad de
miembros permanentes. Tenía por competencia establecer los objetivos de de-

371
sarrollo, formular las políticas y estrategias provinciales, impartir directivas y
normas a los niveles sectoriales responsables del planeamiento o de la ejecución
de obras y acciones, controlar la gestión del sector público, etcétera.
2) La Asesoría Provincial de Desarrollo (ASPRODE), era la oficina técnica
del COPRODE y tenía a su cargo reunir y evaluar la información para el estable-
cimiento de los objetivos de desarrollo, asesorar en lo atinente a políticas y estra-
tegias, proponer directivas y normas, suministrar información evaluada con re-
lación a planes, programas y proyectos y sobre asignación de recursos, etcétera.
La ASPRODE se conformaba con un número reducido de funcionarlos, pero
estaba facultada para solicitar, temporariamente, la asignación de agentes pro-
vinciales o contratar técnicos. Era el nexo natural con las Oficinas Regionales de
Desarrollo del CONADE, a las que ya nos hemos referido.
3) Las Oficinas Ministeriales de Desarrollo, dependientes de cada ministe-
rio (ASMIDE), tenían la tarea de reunir y evaluar información para el planea-
miento de sus respectivas áreas, redactar planes sectoriales, asesorar, analizar y
evaluar anteproyectos de obras, llevar el control de gestión de cada ministerio,
etcétera.
4) Las Oficinas Municipales de Desarrollo, semejantes a la ASPRODE, pero
al nivel local. Fueron creadas por Ordenanza General NP ll del año 1967 siendo
presididas por el Secretario de Obras Publicas de cada municipalidad e integra-
das con representantes de las otras secretarías. Sus funciones eran asesorar al
Intendente, proyectando la acción municipal y manteniendo relaciones con el
resto del sistema.
Esta estructuración se complementaba con dos entes de apoyo: el Organis-
mo Provincial de Información (Dirección de Estadística) y el Ente de Consulta.
El primero de los nombrados se mantuvo en jurisdicción del Ministerio de Eco-
nomía, aunque estrechamente vinculado a la ASPRODE. El Ente de Consulta era
la Comisión de Investigaciones Científicas de la Provincia (CIC), creada en el
ario 1956 con dependencia directa del Gobernador. Esta Comisión fue objeto de
reestructuración para incorporarla al esfuerzo provincial de desarrollo, bajo
dependencia directa de la ASPRODE.
En lo atinente al Planeamiento físico, el sistema distinguió en la Provincia
tres tipos de áreas: núcleos de crecimiento, áreas de dinámica propia y áreas de
recuperación, según el grado de desarrollo y autonomía alcanzado por cada zona
provincial. Así, las áreas de dinámica propia eran aquellas que denotaban un
nivel elevado de crecimiento autosustentado. Las áreas de recuperación eran,
en cambio, aquellas zonas que presentaban síntomas de deterioro socioeconó-
mico y se enfrentaban a la circunstancia de requerir ayuda y deno alcanzar un
eventual autosostenimiento de su desarrollo.
Por su parte, los núcleos de crecimiento caracterizados como polos, eran
seleccionados en función de condiciones favorables actuales y sus posibilidades
futuras. Se los consideraba como alternativas convenientes a la concentración
metropolitana y constituían soluciones geopolíticas para la atención de reque-
rimientos sociales del interior provincial. Estos polos eran: Bahía Blanca y el
conjunto Olavarría-Azul-Tandil, para los cuales fueron delimitadas sus respecti-
vas áreas de influencia. Por Decreto NP 4.850/68 se designaron delegados del

372
Poder Ejecutivo en cada polo. Estos delegados eran ministros del gobierno pro-
vincial y contaban con apoyatura de dos grupos: sus respectivas ASMIDE como
órganos de trabajo y comisiones interministeriales en calidad de órganos de
vinculación intersectorial.
En lo que respecta a las áreas de dinámica propia, fueron delineadas dos: la
litoral-fluvial que abarcaba desde Berisso hasta San Nicolás y la central pampea-
na (Colón, Chacabuco, Chivilcoy y Veinticinco de Mayo).
La coordinación relacionada con el Conurbano fue reglada mediante el
Comité Técnico Metropolitano, creado por Decreto Nacional NP 8.928/67, en el
cual intervenían la Secretaría de Obras Publicas de la Nación, el Ministerio de
Obras Publicas de la Provincia y la Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires,
siendo secretarlo ejecutivo del mismo, el director de la Oficina Regional de De-
sarrollo Area Metropolitana, la misma que elaboró el Esquema Director año 2000
que ya hemos comentado. Este organismo vino a llenar un vacío sentido, com-
plementando el cuadro institucional existente, constituyéndose en un ente de
coordinación entre administraciones que tenían atribuciones para actuar en el
área pero requerían su incorporación concertada a un proceso conjunto de pla-
neamiento urbano y en particular, de trabajos públicos coordinados.
Tanto para el área La Plata, como para la costa del Paraná se asignaron, en
calidad de coordinadores, a ministros del Poder Ejecutivo, los cuales eran asisti-
dos por comisiones coordinadoras en las cuales participaban los distintos mi-
nisterios y los municipios involucrados. Las tareas de las comisiones se vincula-
ron al ordenamiento territorial, planes reguladores, equipamiento urbano, in-
fraestructura, etcétera.
En lo específicamente vinculado al ordenamiento urbano, el mismo fue
cumplido por el sistema en tres niveles: provincial, intermunicipal y local. Ac-
tuaban al respecto, la Dirección de Ordenamiento Urbano (DOU) del Ministerio
de Obras Publicas y las oficinas técnicas de planeamiento, integrantes de las
Oficinas Municipales de Desarrollo.
En el nivel provincial eran sus objetivos:
l Establecer bases para la acción del planeamiento urbano a los restantes

niveles.
l Registrar información relativa a aciones y obras públicas y privadas que

afectaran al sistema urbano provincial.

l Determinar umbrales de habitabilidad y eficiencia según usos.

l Elaborar normas respecto a usos, ocupaciones, divisiones, equipamiento

e infraestructura del suelo.

l Contribuir a la definición del sistema urbano provincial y sus principales

relaciones con el resto de la red urbana nacional.

Para estos logros se realizaron investigaciones relacionadas con la organi-
zación del espacio urbano bonaerense y se elaboró documentación de base.
En el orden intermunicipal se coordinaron acciones conjuntas de munici-
pios vecinos, agrupados en áreas operativas, regladas en sus aspectos generales
por el Decreto Np 13.895/67. Los objetivos de esta coordinación eran:
l Captar los problemas urbanos a escala de red, superando enfoques cir-

cunscriptos a núcleos aislados.

373
 l Complementar convenientemente las acciones y obras municipales y
provinciales para el mejor aprovechamiento de recursos.
Se definieron cuatro áreas operativas: la NP 1 con cabecera en Morón e
integrada además por los restantes partidos del Conurbano a los que se suma-
ban La Plata, Berisso y Ensenada; la NP 2 que comprendía los partidos del litoral
marítimo desde General Lavalle a Coronel Rosales, a los cuales se sumaba Bal-
carce; la NP 3 abarcaba General Pinto, Leandro N. Alem, General Arenales, Ro-
jas, Chacabuco, Junín, General Viamonte y Lincoln y la Np 4 incluía los partidos
sobre la costa del Paraná, hasta Campana y Escobar.
Para estos distritos se elaboraron bases de programas y metodologías de
coordinación intercomunal y se crearon delegaciones provinciales de asistencia
técnica. Se efectuaron diversas reuniones conjuntas con autoridades políticas y
funcionarios técnicos de las municipalidades incluidas y se establecieron vincu-
laciones regulares con organismos de nivel nacional y de la administración cen-
tral de la Provincia.
Eran objetivos generales de actuación a este nivel los siguientes:
l Encauzar convenientemente las obras físicas.

l Evitar la ocupación de territorios inadecuados.

l Preservar áreas de interés potencial.

l Evitar asentamientos que pudiesen provocar o agravar conflictos ambien-

tales 0 funcionales.
l Deslindar áreas de ocupación y uso mixto, cuyo destino definitivo estu-

viese ligado a cuestiones extra-municipales.

l Fijar áreas prioritarias para la dotación de servicios.

En el nivel municipal el planeamiento urbano se cumolió a través de las ya

mencionadas oficinas técnicas, con estos objetivos:
l Instrumentar la acción para registrar y evaluar la situación urbana a ni-

vel local.
l Racionalizar las obras públicas de acuerdo con prioridades de ejecución

resultantes de los planes reguladores.

Es evidente el énfasis particular en describir la estructura organizativa del
Sistema de Planeamiento Bonaerense, sin dudas una de las más completas gene-
radas en la Provincia y que, más allá de sus logros materiales concretos, significó
un medio positivo para la toma de decisiones, tanto como para la evaluación de
proyectos y el control de gestión, que funcionó con éxito en la provincia de
Buenos Aires.

b) Una “Estrategia para el desarrollo y la modernización en la provincia

de Buenos Aires”

Partiendo de una dualidad en la provincia de Buenos Aires, caracterizada

por las situaciones del Conurbano y del interior, la Secretaría de Planeamiento
y Desarrollo de esa jurisdicción, entre los años 1977 y 1980, elaboró una “estra-
tegia territorial” que proponía acciones diferenciadas para el Area metropolita-
na y el interior, tanto en lo atinente a la actividad económica como al desenvol-
vimiento del hábitat. Dicha “estrategia” concebida como un marco general de

374
referencia para el desarrollo y el reordenamiento espacial de la Provincia reivin-
dicaba un protagonismo activo, toda vez que la extrapolación de tendencias
mostraba un deterioro ostensible de las condiciones de partida, ya de por sí no
deseables.
En efecto, según los estudios realizados por ese organismo,24 en el largo
plazo se patentiza una concentración bipolar en la Provincia, en torno del Area
metropolitana y secundariamente, alrededor de Bahía Blanca. De acuerdo con
las estimaciones del análisis, para el año 2000 el 77% de la población bonaeren-
se vivirá en el Conurbano de entonces, crecido hacia las direcciones que presen-
ta una menor resistencia en distancia-tiempo desde la Capital Federal.

1) Prospectiva espacial bonaerense

Como señalan las diversas publicaciones, al comparar la jerarquía urbana
existente al momento del análisis (año 1978), con la prognosis al año 2000, se
observa el fenómeno de concentración referido. Pergamino, Junín y Azul, en-
tonces centros de servicio de nivel regional, descenderán al estado sub-regional.
Idéntica situación acaecerá con Trenque Lauquen, Pehuajó, 9 de Julio, Bragado,
Chivilcoy, Chacabuco, Salto y Lincoln.
En el área de influencia de Bahía Blanca se producirá una situación similar
con la pérdida de nivel de Coronel Suárez, Saavedra, Tornquist, Villarino y Salli-
queló, a favor de una concentración en aquella ciudad que también influirá sobre
las provincias vecinas.
Lo referido expresa un deterioro creciente de la red urbana provincial, de
modo particular en el norte y el oeste que, por su cercanía al Conurbano y mer-
ced al mejoramiento del transporte, padecerán la acción absorbente más intensa.
En el interior se verificará un incremento de ciudades de nivel local y rural,
inexistentes al momento del estudio. Es que las migraciones interurbanas de la
ciudad pequeña a la grande, producirán la caída de centros zonales y sub-zona-
les hasta las escalas más bajas, perdiéndose así, en beneficio de unos pocos pun-
tos del espacio, la rica variedad de núcleos intermedios con que aún contaba la
Provincia y provocando la radicalización de sus problemas que, en los sucesivos
estadios del aspecto aludido se manifestará por:
1.1. En el campo:
l migración rural hacia las ciudades con abandono de los sitios de produc-

ción y su incidencia en una disminución de la tasa de crecimiento vegetativo de

la población;
l carencia de comunidades rurales en el sistema de explotaciones aisladas;

l inexistencia de aldeas y pueblos en los sitios adecuados;

l imposibilidad de prestar servicios a una población escasa y dispersa.

1.2. En las pequeñas ciudades:

l disminución de la tasa de crecimiento en las que están ubicadas fuera de

las corrientes migratorias hacia el Conurbano;

l expulsión de población joven y activa;

l pérdida de posibilidades de desarrollo autónomo, carencia de recursos

para solventar las necesidades comunales;

l estancamiento en su crecimiento y paulatino deterioro relativo.

375
 >

376
 1.3. En las ciudades medianas:
l dependencia del poder central para el financiamiento de las obras de
interés propio;
l inestabilidad de la inversión privada;

l decrecimiento del “peso” político y económico y pronunciada desjerar-

quización dentro del marco de la red urbana provincial;

1.4. En los polos concentracionales:
l concentración excesiva en los dos núcleos polarizantes, como contrapar-
te espacial de los desequilibrios estructurales de las distintas formaciones socio-
económicas;
l déficit en los equipamientos y en la prestación de servicios esenciales;

l conflictos jurisdiccionales agudizados;

l ineficiencia de los tradicionales sistemas administrativos;

l deterioro de los paisajes, contaminación, marginalidad, dispersión urba-

na y excesivo encarecimiento de la tierra;

l desaprovechamiento de recursos humanos y naturales, pérdida de la efi-

ciencia productiva, etcétera.

En síntesis, el desequilibrio generado por la estructuración macro-cefálica
provincial, intensificado en el transcurso del tiempo, se manifestará con efectos
globales de amplio alcance, disfuncionales al sistema urbano provincial y que,
la “estrategia” propuesta, pretende corregir.

2) Alcances de la propuesta
La propuesta define un rol futuro, concretable en el largo plazo, para la
provincia de Buenos Aires. Esta elaboración del comportamiento espacial bo-
naerense debe distinguirse de la resultante de una situación tendencial, donde
el peso relativo de las variables socioculturales, económicas y políticas, se man-
tiene inalterable durante un lapso determinado, proyectándose solamente la
continuación de la tendencia probable.
Por el contrario, la imagen prospectiva implícita en la “estrategia” no des-
cribe el futuro en relación al continuo “pasado-presente”, sino que a partir de
un futuro deseado y posible, elabora las políticas, estrategias y acciones adecua-
das para la transformación de la situación actual, dimensionando el esfuerzo
voluntario, necesario para ese logro, que se traduce en planes trienales y presu-
puestos anuales.25
Limitado el alcance del estudio a la provincia de Buenos Aires, las alterna-
tivas deben tener en cuenta su inserción en la Nación. De tal modo y ante la
inexistencia de políticas claras a ese nivel, se debió elaborar una imagen pros-
pectiva comprensiva de roles socioeconómicos, políticos y de inversión pública
en función de:
l los intereses geopolíticas y estratégicos nacionales;

l las necesidades de integración territorial con las restantes provincias;

l las posibilidades y problemas concretos de cada área del territorio bonae-

rense;
l el grado de evolución de las estructuras socioeconómicas que las hace

más o menos permeables a la transformación de sus comportamientos.

377
 Partiendo de lo expuesto, la “imagen-objetivo” diseñada por la Secretaría
se traduce en el término de un proceso prospectivo de cambio -espacial y sec-
torial- de todas las actividades localizadas en el territorio, su ocupacibn y equi-
pamiento, su estructura ambiental, poblacional, socio-cultural, económica y
político-institucional.

3) Lineamientos de la estrategia
Partiendo de la realidad provincial entendida como polarización dual, la
propuesta -en su más amplio nivel de generalidad- se caracteriza por trans-
formar y ordenar a la vez el espacio provincial, emitiendo impulsos de “desarro-
llo” en el interior y de “modernización” en el Conurbano y su expansión lógica,
el eje fluvial industrial.
Para la primera de las áreas mencionadas (el interior) se planteó contener
el flujo migratorio convergente hacia el gran Buenos Aires, aumentando o man-
teniendo -según los casos- el rango de los centros urbanos que cuentan con
la capacidad de fructificar más rápidamente los efectos del desarrollo, creando
las condiciones para que los recursos económicos allí generados reviertan den-
tro del área y contribuyan a su crecimiento, mediante la industrialización de su
producción primaria.
Para la segunda -el Area metropolitana y su expansión lineal- se aspira-
ba a acelerar al máximo su crecimiento económico, basado en la modernización
productiva y el cambio tecnológico, la potenciación de los recursos humanos, el
desarrollo eficiente y equilibrado del terciario productivo y la generación de
industrias nuevas, en particular, las derivadas del conocimiento y la oferta de
servicios de alta rentabilidad.
La “estrategia” no constituyó en sí, un Plano director, sino la línea maestra
del desarrollo espacial en que debe basarse este último. Su elaboración se plan-
tea como la etapa siguiente de trabajo, tendiente a definir -por áreas específi-
cas- “armazones urbanos” capaces de establecer un marco referencia1 para la
elaboración y cumplimiento de los planes municipales e intercomunales de
urbanismo y de los programas sectoriales de equipamiento e infraestructura.
Dentro de este contexto, desarrollaremos brevemente las principales ideas pro-
puestas para cada área provincial.
3.1 “Eje Metropolitano”
El ordenamiento espacial del Eje Metropolitano es el intento de establecer
las características de un esquema urbano-regional nuevo, capaz de adaptar al
conglomerado actual a las exigencias del futuro, sin afectar el patrimonio nacio-
nal que representa, ni la capacidad internacional de competencia que lo caracte-
riza. Conforme a lo expuesto, se explicita en cuatro líneas de acción específica.25
1) la demarcación de un eje preferencial de expansión urbana, canalizan-
do el crecimiento del aglomerado en la dirección norte-sur a través del desarro-
llo de los centros urbanos costeros, que están en condiciones de constituirse en
la más rápida posibilidad técnica y económica de inducir la desconcentración
urbana y de actividades del Area metropolitana de Buenos Aires, y desalentando
las expansiones radiales restantes.
“El borde fluvial debe seguir creciendo, pero es preciso revertir el signo de

378
Areas de descentralización administrativa en la provincia de Buenos Aires,
propuesta de SEPLA DE.

379
su crecimiento, para evitar que lo haga a expensas del resto de la Provincia, como
hasta el presente”.26 Consecuentemente, los objetivos y funciones establecidos
son complementarios y no competitivos con el interior, de modo de aprovechar
las ventajas comparativas de cada zona.
Surge entonces, el papel del “Eje” como línea locacional más apta para
aprovechar ventajas comparativas del país en cuanto a actividades competitivas
a nivel internacional, mediante la modernización y el cambio tecnológico como
instrumento de radiación de actividades capital-intensivas, en modo especial,
del terciario superior;
2) la reestructuración del Area metropolitana, la que deberá fundar su cre-
cimiento en una mayor eficiencia de su organización espacial y no en el aumen-
to de su actual capacidad industrial, apoyándose en cuatro premisas básicas:
2-1) estructurar una correcta organización del espacio en el conglomerado
actual, favoreciendo la individualización de focos alternativos a la Capital Fede-
ral que sean capaces de ejercer funciones urbanas selectivas y configurar una
partición funcional y jerarquizada del suburbio. Las acción propuesta tiene el
alcance de impuisar programas de renovación urbana, dirigidos a adaptar el uso
del suelo y los equipamientos básicos a los requerimientos impuestos por el
incremento poblacional, evitar el deterioro de las estructuras físicas existentes y
asegurar la regeneración de las áreas amorfas ya consolidadas;
2-2) acentuar la calidad de centro de irradiación continental del área cen-
tral, enfatizando en aquellas actividades-servicios que hacen al ejercicio de la
cultura y sus cambiantes manifestaciones, la investigación científica y la infor-
mación;
2-3) incorporar al Delta como una zona vinculada a la recreación y apta
para desarrollar un hábitat del más alto nivel internacional, expansión lógica
del área más densa y centro de los ocios creativos. Es esta una de las áreas cerca-
nas al conglomerado que cuenta con potencialidades de recurso ambiental, en
sus diversas variantes, orientadas a la recreación cultural y deportiva, como tam-
bien a la preservación de los recursos naturales renovables. Era parte de la “es-
trategia, apoyar e incentivar la recuperación y cualificación de los recursos na-
turales de la zona, los que, en sus aspectos de fauna, flora y sistemas hídricos,
conforman un ecosistema casi inexplorado y de alta riqueza biótica.
2-4) aprovechar el caudal del río Paraná incorporándolo como uno de los
elementos direccionales del aglomerado. En este sentido, la reestructuración del
Area metropolitana incluía la construcción de un “canal periférico” cuya mate-
rialización significa dos aportes. Por un lado, la incorporación de zonas bajo su
influencia reguladora, favoreciendo acciones concretas de renovación urbana y
determinando un límite cierto al crecimiento físico del suburbio. Por otro lado,
la solución a muchos de los problemas de déficits, tales como el abastecimiento
de agua a ocho millones de habitantes equivalentes, la recarga de napas agota-
das y saneamiento de todos los cursos superficiales del Conurbano, la recepción
de crecientes y, en forma muy especial, la incorporación de una vía de navega-
ción y transporte de productos por barcazas y balsas, en forma rápida y econó-
mica, que bordeando al aglomerado por su periferia permitida ei acceso directo
a los puertos de Buenos Aires y La Plata;
 LI. I
/
C O R O O B A ,/-

Amas de desconcentración poblacional y funcional en la provincia de Buenos

A ires, propuesta de SEPLA D E.

381
 3) la aplicación de un sistema de gran velocidad para el transporte que
conforme la columna vertebral del área, con una densificación interpolar te-
rrestre que actuaría a modo de estructura de sustentación. Resulta obvio que el
incremento del parque automotor -que es dable esperar a partir el aumento de
los niveles de ingreso en el área- hace necesario complementar las redes viales
con un sistema eficiente y masivo de transporte, con lo cual vuelve a tener ple-
na vigencia el ferrocarril suburbano en sus más actuales versiones;
4) la “recentralización” selectiva y ordenadora del área complementaria
del “Eje Metropolitano”. La definición de una línea de crecimiento norte-sur, va
unida al desaliento de las otras direccionales que, como dedos de la mano, se
extienden desde el centro capitalino hacia el interior. En éstas es importante
conservar la capacidad productora primaria, de alta participación en el valor
agregado, debido a constituir la oferta básica de alimentos para el borde fluvial-
industrial-terciario. Se hace necesario desarrollar un conjunto de ciudades como
cabeceras de áreas de servicios zonales, preservando su identidad y evitando su
anexión al conglomerado por expansión anárquica. Estos son: Chascomús, Lo-
bos, Mercedes, San Antonio de Areco y Bartolomé Mitre. Los restantes centros
deberán guardar una estructura jerárquica y funcional en relación a sus vincula-
ciones con esos núcleos.
3.2 “ Interior provincial”
La “estrategia” parte, para el interior, de una selección de ciudades allí lo-
calizadas, tratando de aprovechar las ventajas comparativas existentes en mate-
ria de equipamiento, infraestructura y dinámica de crecimiento. Dicha selec-
ción se expresa en los denominados “Eje Mediterráneo” y “Eje Pampeano” y
suponía dos elementos básicos. En primer lugar, no se trata de erigir meros en-
claves concentracionales, sino que las cadenas de ciudades, conformantes de
ambos “ejes” constituyen la espina dorsal, alrededor de la cual es factible articu-
lar el territorio y revitalizar toda la gama de centros urbanos de distinto tamaño.
En segundo término, la estrategia de los ejes responde a una concepción volun-
tarista, ya que la simple proyección de tendencias no conduce a la vigorización
de los núcleos interiores, ni mucho menos a erigirlos en opciones migratorias
frente al Conurbano.
El “Eje Mediterráneo” abarcaba un conjunto de ciudades y áreas seleccio-
nadas de acuerdo a su importancia y dinamismo, comprendiendo las zonas de
influencia de Junín, 9 de Julio, Olavarría, Azul, Tandil y Necochea. Esta zona
está propuesta como alternativa de los movimientos poblacionales que actual-
mente convergen hacia el Area metropolitana. En el mediano plazo, captará las
migraciones que seguirán confluyendo desde el interior del país y revertirá los
flujos provinciales internos. En el largo plazo, es la zona que cuenta con las
mejores posibilidades para la descentralización, con un mínimo de inversiones.
El “Eje Pampeano” comprendía un conjunto de áreas urbanas y rurales,
con núcleos de nivel zonal como cabeceras y otros complementarios, tales como
las zonas de influencia de General Villegas, Pehuajó, Trenque Lauquen, Coronel
Suárez y Carmen de Patagones. Esta zona desempeñará un preponderante papel
en la implementación agro-industrial bonaerense, junto a la vigorización de la

382
 actividad privada y una necesaria complementación con sus áreas similares de
la provincia de La Pampa.
En el marco de los “ejes de desarrollo” la propuesta se complementaba
con la formación de dos tipos de regiones: “áreas-programa de equilibrio” y
“zonas de descentralización”. Las primeras constituyen la propuesta de una
nueva subdivisión funcional de la Provincia, abarcando el espacio eficaz para el
desarrollo de sus propios recursos naturales, coordinando la acción de gobier-
no mediante la optimización y participación de sociedades intermedias. En base
a ello, el desarrollo de las “áreas-programa” se asienta en los siguientes aspec-
tos:
a) constituyen subsistemas urbanos cuya estructura típica es un núcleo de
rango regional que conforma el foco o polo de una región, comprensiva de una
red de ciudades y áreas de influencias escalonadas;
b) el centro regional suministra a todo el conjunto los bienes y servicios
especializados que por su sola población no podría brindar a sus mismos habi-
tantes y que los núcleos más pequeños no pueden procurarse directamente.
Servirá asimismo de mercado para los productos de la zona,
c) cada “área programa” tiene asignadas actividades secundarias con crite-
rios de interdependencia y complementariedad en el contexto provincial. Esto
nos ubica en el plano de los denominados “complejos agro-industriales” forma-
dos por la conjunción de la actividad productiva de bienes de origen vegetal y
animal, con los sectores industriales que procesan esos bienes.
Por su parte, las “zonas de descentralización” agrupan a varias de las ante-
riores en conjunción permanente, tendiente a aplicar una técnica de capacita-
ción de los gobiernos locales en las nuevas funciones regionales. En efecto, la
situación del interior es tal que en la mayoría de los casos es imposible transferir
directamente las funciones, sino que se hace necesaria una aplicación selectiva
del principio de subsidiariedad que favorezca la creación de instancias interme-
dias en las cuales el Estado se vaya descentralizando a sí mismo.
La “estrategia” sintetizada reconoce la importancia del equipamiento so-
cial urbano y de la infraestructura en la efectividad de la desconcentración po-
blacional. Fijadas para cada zona actividades industriales acordes con sus recur-
sos y posibilidades, al igual que una función político-administrativa autónoma
a su nivel, se configura un ordenamiento del cual surgen las necesidades de obras
públicas de cada ciudad. De esta manera se normaliza la inversión de acuerdo a
requerimientos que hacen al cumplimiento eficiente de un rol específico. La
política de obras públicas deja entonces de comportarse como meramente sec-
torial y competitiva en sus distintos programas, para convertirse en instrumen-
to ordenador del espacio, asegurando a cada centro urbano la calidad de servi-
cios mínimos que a su inserción regional y provincial requiere.
Por último, la propuesta pone especial énfasis en señalar que su éxito será
posible sólo en la medida de su inserción en un proceso de organización del
territorio nacional, es decir, cuando el país conozca en su globalidad, cuales serán
las áreas y consecuentemente las ciudades, en que prioritariamente deberán
concentrarse los recursos económicos y los esfuerzos de la sociedad argentina.
Consciente de este hecho, en la propuesta bonaerense se incluyen centros urba-

383
nos de provincias vecinas, conformantes de una innegable unidad con la pro-
vincia de Buenos Aires.

c) Acciones urbanas en el Plan Trienal 1989/1991

Para contar con otra propuesta de Planeamiento provincial es preciso es-

perar hasta el ano 1988 con el Plan Trienal 89/91, documento político-técnico
de impecable factura teórica pero cuya implementación no escapó a las vicisitu-
des inherentes a la ejecución de planes en la Argentina.
El documento que presenta al Plan27 se estructura en tres partes, cada una
de las cuales reúne los siguientes aspectos:
1. El enfoque de planeamiento.
2. El análisis provincial, y
3. Las proposiciones. Desarrollaremos resumidamente cada una de ellas.

1) El en foque del planeamiento

El Plan se propone con un amplio margen de generalidad abarcativa que
reivindica al planeamiento como instrumento apto de gobierno, en un contex-
to participativo, mediante el cual se pretende recoger “las aspiraciones de la
comunidad”,27 adoptar “medidas”27 e inducir “comportamientos”27 para posi-
bilitar “la formulación de políticas dirigidas a la satisfacción de las necesidades
sociales”,27 según tres premisas: “el consenso poiítico, la concertación econó-
mica y la participación comunitaria”.27
Señala con acierto el documento del Plan que “el problema principal de la
planificación consiste en la posibilidad de elaborar un modelo de Estado, cuya
discusión no se centre en tomo de su tamaño, sino de su debilidad respecto de
los grupos de presión”,27 al mismo tiempo que “es necesario perfilar y recons-
truir un modelo de acumulación que privilegie la actividad productiva sobre la
especulación”.27 En este sentido la propuesta de planeamiento pretendió dife-
renciarse de experiencias anteriores a las que califica de “ejercicio académico
cuyo producto se agotaba en el Plan libroU . z7 Precisamente la experiencia vivida
en la provincia de Buenos Aires ha permitido evidenciar lo difícil que resulta
aunar buenos propósitos con realizaciones concretas y el Plan que estamos co-
mentando no constituyó una excepción en la materia.
En su faz operativa el proceso de elaboración del Plan se configuró a partir
del Decreto de enero de 1988 por el cual se constituyó, en el ámbito de la Secre-
taría general de la Gobernación, una “comisión del Plan Trienal”27 presidida por
el titular de esa repartición y conformada por sub-secretarios con responsabili-
dades de planeamiento en cada ministerio provincial, a los que se agregaron el
presidente de la Comisión de Investigaciones Científicas (CIC), un miembro del
directorio del Banco Provincia y un representante de la Presidencia del Senado.

2) El análisis provincial
Comienza con una caracterización de la importancia de la provincia de
Buenos Aires en el contexto nacional y elabora una serie de indicadores relati-
vos a las condiciones de vida de la población, los índices sociales, los recursos

384
disponibles y las demandas generadas. Destaca la ya conocida dicotomía entre
Conurbano e interior de la Provincia, reiterando análisis anteriores y efectúa
una regionalización del territorio, estructurada en siete regiones, a saber: Co-
nurbano; Delta y Eje fluvial-industrial; “Núcleo de transformación agrícola”, área
ubicada al norte centro de la Provincia, concretamente, el área de influencia de
Pergamino y Chivilcoy; Cuenca del Salado; “Cuenca arenosa del Nordeste” cen-
trada en Pehuajó y Trenque Lauquen; el ‘Complejo Mar y Sierras” en torno a
Olavarría, Azul y Necochea y por último el área de influencia de Bahía Blanca.
Sobre estas zonas efectúa una caracterización del estado de situación orga-
nizada en torno a tres grupos temáticos: “Problemas asociados a la producción”,
“Necesidades ligadas a la infraestructura de apoyo a la producción” y “Cuestio-
nes vinculadas a la satisfacción de necesidades sociales: educacibn, salud, vi-
vienda, etcétera.“27
Cada región contó con un coordinador cuyas tareas incluyeron la confor-
mación de “mesas de trabajo” destinadas a perfilar la caracterizaci6n de cada
área en los tres ejes señalados así como a la identificación de proyectos de ac-
ción.
A partir de estos análisis se identificaron lo que se denominó “principales
áreas de crisis que afectan la dinámica provincial ‘r,27 a saber: la decadencia eco-
nómica y el desempleo, el deterioro de las condiciones de vida, el precario man-
tenimiento y la escasa expansión de la infraestructura, los desequilibrios regio-
nales unidos a una alta vulnerabilidad ambiental y por último, la ineficiencia
del Estado provincial.

3) Las proposiciones
Con base en este análisis las propuestas tendieron a constituir respuestas a
los cinco problemas señalados, sobre la base de cinco acciones de “desarrollo de
la política provincial”.27 Las mismas, expresadas con la terminología que usa el
Plan son las siguientes:
“la movilización del potencial económico bonaerense,
el mejoramiento de la calidad de vida,
el manejo eficaz de los recursos naturales, y el mejor uso del suelo rural y
urbano,
el fortalecimiento de la dotación de infraestructura social básica, y la trans-
formación del Estado, profundizando su democratización a través de la descen-
tralización”.27
Estas proposiciones tendieron a concretar una cantidad limitada de gran-
des líneas de actuación estratégica como forma de simplificar las actuaciones
públicas y privadas. Su desarrollo se plantea en base a programas desagregados
en proyectos y acciones ejercidas sobre las que se considera áreas problemas.
Estos programas son:
a) Movilización del potencial económico bonaerense.
a. 1) Transformación agropecuaria,
a.2) Reactivación industrial,
a.3) Generación de empleos.
b) Mejoramiento de la calidad de vida.
 b. 1) Recomposición del tejido social básico,
b.2) Reforma educativa y cultural,
b.3) Solidaridad social.
c) Fortalecimiento de la dotación de infraestructura básica.
c. 1) Dotación de infraestructura básica,
c.2) Consolidación de los equipamientos sociales.
d) Manejo eficaz de recursos naturales y mejor uso del suelo urbano y rural.
d.1) Manejo de recursos naturales.
d.2) Ordenamiento urbano,
d.3) Acción en áreas de emergencia.
e) Transformación del Estado.
e. 1) Rediseno institucional y gestión pública,
e.2) Planeamiento y coordinación,
e.3) Descentralización y participación comunitaria.
A título de ejemplo y como muestra del grado de generalidad de las propo-
siciones, resumimos lo aportado por el Plan como “Programa de Ordenamiento
urbano”.
El desarrollo programático comienza con una breve introducción, desta-
cando la tendencia bonaerense a la concentración urbana y el alto grado de
contaminación que ella origina. Destaca asimismo, “el desajuste entre la oferta
laboral y el crecimiento poblacionalKZ lo que motiva la proliferación de “villas
de emergencia” y el desfazaje en la provisión de infraestructura, proponiendo
como salida a estas cuestiones “la definición de una estrategia de desarrollo ur-
bano para los principales asentamientos de la Provincia y su implementación a
través de planes concretos (obras públicas, equipamiento social, programas ha-
bitacionales, etc.)“27
El programa se descompone en divisiones menores denominadas subpro-
gramas, compuestos, a su vez, por proyectos, estos son:
1) Subprograma planificación y desarrollo urbano.
1.1 Proyecto ejecución de planes urbanos,
1.2 Proyecto planificación urbano-regional,
1.3 Proyecto participación comunitaria en la planificación y proyectos
urbanos.
2) Subprograma grandes emprendimientos urbanos.
2.1 Proyecto impacto de obras de infraestructura en áreas urbanas.
En general, el producido no trasciende del nivel de objetivos más o menos
desarrollados como por ejemplo: “Definir ejes de desarrollo que aporten pautas
de mayor racionalidad a la evolución de las areas urbanas”,27 o lo tan remanido:
“Reelaborar los instrumentos de planeamiento, optimizando su eficacia... etcé-
tera”, que no pasan de correctas, pero poco operativas proposiciones en mate-
ria de “subprogramas” o de proyectos. Sobre todo es dable destacar la inexisten-
cia de referencias concretas -salvo en lo atinente a su estado de situación, ya
señalada en el Capítulo V- a la problemática del Conurbano como integrante
inescindible del Area metropolitana de Buenos Aires y la necesidad de proponer
líneas específicas de integración, coordinación y atención de los problemas a
niveles intermedios y coordinados de decisión, entre las diversas jurisdicciones,

386
empresas y entidades concernidas, circunstancia para la cual, la formulación del
Plan trienal hubiese constituido una valiosa oportunidad. La expresión más es-
pecffìca registrada por el Plan, se encuentra en el “Programa de planificación y
coordinación”, proyecto “Sistema municipal y regional de planificación”, pro-
poniendo la creación de “grupos de programación a nivel regional y unidades
de coordinación de la esfera municipal”.27
Se evidencia así, una vez más, la dicotomía tantas veces señalada, entre
propuestas de planeamiento y manejo de la realidad, criticada por el Plan que
comentamos, como limitación de anteriores planes, pero lamentablemente pre-
sente en el mismo, constituyéndolo en otro ejemplo más del “ejercicio acadé-
mico cuyo producto se agotaba en el Plan libro”.27 La constatación de esta rea-
lidad no debe empalidecer uno de los elementos más valiosos del Plan Trienal
89/91 y expresión de la orientación política provincial del momento: su revalo-
rización del rol del planeamiento como herramienta de gobierno apta para la
formulación de políticas tendientes a lograr una “satisfacción más plena y am-
pliaI > .27 Este reconocimiento, efectuado en el contexto político generado por las
orientaciones del gobierno nacional, cobra una singular trascendencia que debe
ser rescatada más allá de las limitaciones evidentes que la factura del Plan pueda
presentar.

Balance y perspectivas del Planeamiento físico en la Argentina

La evolución de las propuestas argentinas repite la parábola del Planea-

miento ffsico en el mundo. A las limitaciones propias de la actividad se agregan
entre nosotros las derivadas de la falta de continuidad en las políticas y la no
definición de los objetivos del país como tal, de manera que cíclicamente se han
alternado en el ejercicio del gobierno algo así como dos argentinas antagónicas
y contrapuestas. Esto ha llevado a considerar el acceso al gobierno -no importa
para el caso si el mismo se logra a través de la técnica electiva o de factc+ cual
botín de guerra, como si no existieran la historia ni la experiencia y cual si todo
lo concretado por los que antecedieron en la función estuviese -necesariamen-
te- mal hecho o viciado con aviesas intenciones. Esto no acontece solamente
con los cambios de gobiernos electorales, donde una opción ideológica reem-
plaza a otra, sino que aún dentro de los mismos períodos militares, sucesivas
gestiones han ignorado o derrumbado sistemáticamente, lo edificado por las
anteriores. La última etapa del “Proceso de Reorganización Nacional” en la pro-
vincia de Buenos Aires es un ejemplo elocuente de lo dicho. En ella se destruye-
ron sistemáticamente los organismos de planeamiento que la anterior había
forjado y fue congelada, en los hechos, la aplicación de la Ley 8912 del ano 1977,
reguladora del mercado de tierras, la que, más allá de sus defectos técnicos reco-
nocidos, tiene el mérito indudable de existir y mantener una vigencia de arios
que ha impedido en el espacio provincial, la perpetración de atrocidades territo-
riales, sobre todo, con el suelo urbano.
En el ámbito de la Capital Federal, la supervivencia debilitada del Consejo
de Planificación Urbana fue impulsada por la necesidad de administrar el Códi-
go de Planeamiento más que por la voluntad de planear la ciudad siendo evi-

387
dente que algunas interesantes acciones de planeamiento concretadas han sido
efecto de inquietudes y esfuerzos aislados del plantel técnico estable, pero sin
institucionalización política acorde y adecuada.
El advenimiento de los gobiernos constitucionales no significó importan-
tes cambios, sino antes bien, profundizó la decadencia de las instituciones de
planeamiento. “Los cuatro años de administración radical en la provincia de
Buenos Aires -así como los seis años de gobierno municipal radical en la ciu-
dad de Buenos Aires- no han significado una modificación en la forma de con-
ceptualizar y por lo tanto de actuar en planificación urbana de manera distinta
a los anteriores períodos, en especial en términos de abordaje teórico-metodo-
lógico y por lo tanto de soluciones adoptadas”.22
El siguiente gobierno justicialista en la Provincia, desarrolló acciones aisla-
das sin “definir una política urbana global que involucre a todos los sectores
sociales y a la totalidad del territorio urbano”.22 Los organismos planificadores
tuvieron cada vez menos peso político en la toma de decisiones provinciales y la
realización del Plan Trienal 89/91, que hemos analizado, quedó como un ejem-
plo más de excelente elaboración teórica con escasa inserción en una realidad
sobre la que pretendía incidir con fines racionalizadores y coherentes. Ejemplo
del tipo de medidas aisladas, dictadas más por la presión coyuntural que por
una política rectora es el Programa Protierra, propuesta de ordenamiento de la
creciente invasión de suelo urbano por las villas de emergencia, sobre todo en el
Conurbano bonaerense. Sin embargo, dos aspectos interesantes merecen desta-
carse de esta iniciativa: la organización de un fondo de tierras disponibles, como
elemento de regulación frente a las distorsiones del mercado y el intento de
inserción de las “villas” en la ciudad, basado en una apreciación más aproxima-
tiva del hecho urbano. Paralelamente, distintos grupos de presión partidista,
ubicados en puestos claves de la Administración y del Gobierno provincial, ac-
tuando como fuerzas contrapuestas produjeron la atenuación de las mejores
iniciativas.
A nivel nacional, el primer período constitucional priorizó la acción efec-
tista por sobre la actuación meditada. El gran proyecto territorial de traslado de
la Capital Federal al interior del país fue más consecuencia de un impulso que
respuesta coherente al diagnóstico de situación en el contexto de una política
consensuada. Así también, a pesar de su ambiciosa magnitud inicial, poseyó una
vida efímera, toda vez que su realidad estuvo desprovista de contenidos sólidos
y esenciales. El tema en sí, más allá de la manera en que fue utilizado, merece
una detención especial que haremos en el siguiente capítulo, sobre todo porque
su introducción da pie al análisis de la centralización de decisiones, vigente en
la Argentina, y sus consecuencias.
Por último, resulta prematuro abrir juicio sobre la gestión territorial del
segundo gobierno constitucional a nivel nacional, no obstante lo cual, pueden
adelantarse algunas consideraciones abiertas a la discusión.
La puesta en marcha del Proyecto Políticas de Ordenamiento T’torial y su
continuidad en el tiempo, a pesar de la disolución de la Secretaría de Planifica-
ción de la Presidencia de la Nación, debe considerarse un hecho positivo.
El Documento de Trabajo elaborado por dicho “Proyecto”2v es una sistema-

388
tización de objetivos, análisis, experiencias y pronósticos prospectivos tendien-
tes a diseñar “una política de ordenamiento territorial” que, consensuada por
los distintos niveles de gobierno, los partidos políticos y las entidades represen-
tativas del quehacer nacional, pueda constituirse en guía de acciones públicas y
privadas. Dicha “Política” propone una visión voluntarista de la organización
espacial argentina y a través del concierto Estado-mercado, tiende a corregir lo
que se considera una desequilibrada distribución de la población y de las activi-
dades, asimilando las consecuencias esperadas de lo que el “Documento” deno-
mina “megatendencias” discernibles a nivel mundial, como el proceso de “trans-
nacionalización de la economía”29 y el surgimiento de bloques de integración
socioeconómica entre estados nacionales (Mercosur o la integración argentino-
chilena).
En que medida pueda lograrse ese consenso, en un contexto enrarecido
por la presión ejercida, tanto sobre el Estado como sobre el “mercado libre” por
las corporaciones financieras extranacionales es algo abierto a la conjetura. De
hecho, en su última versión difundida, la lectura del “documento” sugiere una
serie de dudas razonables sobre aspectos importantes de sus proposiciones como:
l la consistencia del escenario de largo plazo, presentado a modo de ima-

gen deseable del territorio argentino,

l la relación entre ordenamiento territorial y las orientaciones de política

económica vigente, según una vinculación de fin a medio,

l el equilibrio territorial argentino en un marco de consolidación del mun-

dialismo como alternativa al Estado-Nación,

l cierta incongruencia en la clarificación, ordenamiento y jerarquización

de objetivos.
El tratamiento detallado de estos puntos, excedería los límites de este ba-
lance sintético, tratándose además de un documento tentativo y sujeto a proce-
so de reelaboración, abierto aún a la discusión y por lo tanto, perfectible. De
todos modos, es preciso dejar sentado que el esfuerzo desarrollado en pos de
acuerdo sobre un objetivo de redimensionamiento y posesión sobre el territo-
rio, a escala del país como un conjunto, más allá de sus resultados en el tiempo,
reviste singular importancia y debe ser valorado positivamente.

389
 INDICE CAPÍTULO XII

Descentralización, desconcentración y
Planeamiento físico:
el ejemplo del traslado de la Capital Federal

Tal como lo hemos analizado al estudiar la estructura territorial argentina

en el Capítulo V, la concentración demográfica y económica nacional, unida a
la centralización decisional, alcanzan niveles elevados y han marcado, con per-
manente vigencia, gran parte de la literatura y los planteamientos territoriales
de nuestro país. Una de las medidas reiteradamente propuesta, en distintas épo-
cas y desde diversos ángulos, como posible solución a estas cuestiones fue el
traslado de la Capital Federal desde su actual emplazamiento en la ciudad de
Buenos Aires, a distintos lugares del interior. Por eso, la noticia de la decisión en
este sentido, adoptada por el gobierno del Doctor Alfonsín, unida además a la
creación de una provincia constituida por la ciudad de Buenos Aires y los parti-
dos del Conurbano bonaerense, reavivó uno de los debates más polémicos de la
historia argentina y constituyó, a la vez, el tema de mayor importancia territo-
rial de los últimos años que, como tal, debe ser considerado.
Desde el punto de vista del Planeamiento físico el tema presentaba y pre-
senta diversos aspectos que aunque estrechamente vinculados entre sí, signifi-
can diferentes niveles de importancia e incidencia. Considerando su implican-
cia relativa podemos agruparlos en la siguiente forma:
a) Está en primer término el aspecto principal que el proyecto de traslado
de la Capital Federal proponía: su vinculación con el proceso de concentración
espacial de la economía y de la población argentinas, la centralización absor-
bente en materia de toma de decisiones y la posibilidad de un reordenamiento
territorial que privilegie una distribución más igualitaria en ambas cuestiones.
Esta vertiente del tema se patentiza en el Proyecto de Ley que el Poder Ejecutivo
Nacional elevara al Congreso el 8 de julio de 1986, el que en su introducción
destacaba: «La decisión que hoy se pone a vuestra consideración debe ser apre-
ciada en su total magnitud, advirtiendo que compromete profundamente nues-
tra conciencia al involucrar al destino mismo del país por varias generaciones;
es una decisión sólo comparable a la tarea titánica que se emprende. El traslado
de la Capital al Sur se inscribe en un contexto de fortalecimiento del federalis-
mo, de redistribución de la población del país, de cambio esencial en la gestión

391
estatal y de efectiva integración territorial. Todo ello tiende a una reforma es-
tructural de la Nación y a su desarrollo integral y equilibrado».’
b) En segundo lugar se encuentra el tipo de trazado urbano propuesto para
la ciudad sede del gobierno nacional, tema de ineludible análisis para el Planea-
miento físico, pero secundario frente a la cuestión de la incidencia que el trasla-
do de la Capital Federal puede tener en la organización argentina. Este tema se
introduce toda vez que en la propuesta se asocia el traslado de la Capital Federal
con la creación de una nueva ciudad, dos conceptos independientes y no nece-
saria ni obligadamente vinculados entre sí ya que pudo haberse planteado el
cambio de domicilio de los Poderes nacionales desde la ciudad de Buenos Aires
a alguno de los centros urbanos existentes en el interior del país, sin necesidad
de recurrir a la edificación de un núcleo distinto, como en efecto ocurrió en
diversas propuestas sugeridas tanto en el siglo pasado como en el presente.
c) Por último, la creación de una nueva provincia subdividiendo a la de
Buenos Aires crea un nuevo grado de complejidad, siendo este un tema que en
si, nada tiene que ver con el traslado de la Capital pero que ha sido planteado
con reiteración en los últimos años, desde diversos sectores y orientaciones
políticas.
Caracterizados de este modo los tres aspectos a analizar, dedicaremos nues-
tra atención sucesivamente a cada uno de ellos, en este orden.

El traslado de la Capital Federal en el marco

del desarrollo territorial argentino

La desequilibrada configuración espacial argentina, caracterizada por la

concentración metropolitana, unida a un territorio extenso y prácticamente
vacío, con inmensas áreas fronterizas casi despobladas, constituye uno de los
temas esenciales de la discusión política y socioeconómica. En modo particular,
el hecho de la concentracibn en tomo al centro de Buenos Aires ha marcado las
dos opciones interpretativas con las cuales -más o menos concientemente-
nos hemos identificado los argentinos. En sus versiones de máxima, esas opcio-
nes pueden resumirse del siguiente modo:
1) el Area metropolitana bonaerense es el resultado de un conjunto de ven-
tajas comparativas de todo tipo que han llevado a configurara la actual aglome-
ración urbana como capital de una de las tres zonas agrícologanaderas más ricas
del mundo: la región pumpeana. Ante esta realidad cabe sólo el sincero reconoci-
miento y derivado de ello, una acción de «asistencia social» por la cual el área
«desarrollada y rica» subsidie el crecimiento de sus «hermanas* más débiles y
pobres del interior.
Esta posición ha tenido importantes defensores entre nosotros. Así Federi-
co Daus sostiene que la actual Capital Federal es el resultado normal de su carác-
ter de foco regional de la pampa y de centro nacional de la Argentina, de modo
que su crecimiento «ocurrió como consecuencia natural»,2 tanto por su adecua-
da localización como por constituir la capital obligada de la pampa ondulada
«de la cual la ciudad es centro, en el más alto sentido técnico de la palabra».2 De
tal forma, su importancia actual y la concentración inherente a la misma, serían

392
el resultado lógico de la conjunción de esos factores y siendo así, «la cuestión
del enriquecimiento de Buenos Aires a expensas del empobrecimiento del inte-
rior es un motivo literario al cual ya no se debe recurrir».2
2) el Area metropolitana bonaerense es el resultado espacial de la acción
ejercida por una política equivocada que subordinó a la Argentina al Imperio
británico y el interior del país a los intereses del litoral mediante la absorción
que el puerto ejercita sobre las relaciones internacionales y la consiguiente re-
distribución interna del producido económico nacional. De este modo, la situa-
ción del actual desequilibrio espacial argentino sería corregible por la modifica-
ción voluntaria de la política que originó la concentración, a lo cual se opon-
drían intereses sectoriales enfrentados al bien común nacional.
Importantes pensadores nacionales como Scalabrini Ortiz y Bunge pueden
citarse en apoyo de esta concepción. Precisamente éste último fue uno de los
primeros en destacar que el crecimiento de la Capital Federal estaba asociado
estrechamente a su condición de foco de la pampa húmeda, resaltando ula pos-
tura de esa... región mirando hacia ultramar y con la espalda al interior*.3 La
posición extrema queda sintetizada por Quadri Castillo cuando plantea que ela
participación inglesa en el proyecto liberal fue decisiva en el siglo pasado yen el
actual para establecer un modelo político-económico favorable a los intereses
británicos y que determinó la hegemonía de Buenos Aires y del Litoral y, por
ende,. . . la concentración espacial de la población y de la economíaB.4
Como siempre ocurre en estos casos, tales afirmaciones contienen partes
variables de verdad, pero acotan el contexto general dentro del cual se inscribe
toda discusión en torno a la estructura territorial argentina y al traslado de la
capital. Su análisis presenta, por lo menos, dos vertientes que podemos sinteti-
zar como el «para qué» y el “por qué» de dicho traslado. el *para qué, implica
un juicio sobre si efectivamente una nueva Capital ubicada en el interior cons-
tituye un medio apto para alcanzar el equilibrio espacial argentino. El «por qué»
del traslado, supone el análisis de una política nacional relativa a la ocupación
de su territorio.

a) Traslado de la Capital y descentralización

Las interpretaciones de las causas de la estructura territorial argentina arri-
ba anotadas conviven dentro de un marco de aparente unidad de criterio sobre
el tema. En efecto, es lugar común en todo diagnóstico político o socioeconó-
mico realizado en los últimos treinta y cinco años -no importa el ámbito ideo-
lógico o el grupo de intereses sectoriales en el cual se origine- el reconocimien-
to de la concentración económica y poblacional, junto a la centralización deci-
sional argentina en el Area metropolitana bonaerense, generalmente calificada
como «excesiva», derivándose de ello la necesidad de su modificación. A fin de
corroborar lo dicho, presentamos seguidamente una breve selección de citas
sobre el tema:
«los efectos perniciosos de la concentración política, económica y cultural
que caracteriza al litoral del país, particularmente en torno al puerto de Buenos
Aires».
Arturo Frondizi, 1961

393
 uEl avance de la Nación sobre la esfera de los derechos que oportunamente
se reservaron las provincias... al convertir los estados provinciales en dependien-
tes en lo económico, lo social, ha ido poco a poco aniquilando las posibilidades
de un armónico desarrollo...».
Arturo Illia, 1963
«Será preciso estimular la formación de nuevos polos de desarrollo median-
te acertadas localizaciones dentro de una mejor distribución espacial de las in-
versiones,.
Confederación General del Trabajo, 1965
«Consideramos inaceptable que cualquier organismo de conducción de la
política económica y social del país sea constituido dando una injusta prepon-
derancia a los empresari’os de la economía porteña. El federalismo polltico se-
guirá siendo una ficción mientras la centralización económica y financiera
mantenga al interior del país en condición de dependencia casi colonial de una
reducida superficie del país».
Confederación General Económica, 1965
“conjugar los objetivos generales del país con el desarrollo armónico de
sus distintas regiones».
Acta de la Revolución Argentina, 1966
«la distorsión ha llegado a un punto en que se vuelve contra la misma re-
gión presuntamente beneficiaria (Area metropolitana bonaerense)».
Mario Díaz Colodrero, 1967
«la región no viene a sustituir a las provincias, sino a servirlas: es el medio
o instrumento de planeamiento al que apelamos para alentar polos de desarro-
llo independientes de la Capital Federal. Debe incorporar todas las regiones a las
condiciones modernas de producción y de vida de que goza una parte mínima
de nuestro territorio « .
Juan Carlos Onganía, 1968
“Un país integrado sin diferencias regionales injustas»... «desenvolvimien-
to armónico y equilibrado de todas las regiones del país...»
Junta de Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas, 1970
«Promover la integración nacional mediante un desarrollo regional más
justo, armónico y equilibrado»... «Una de las características del proceso de cre-
cimiento es haber dado origen a una estructura dual, tanto en lo regional como
en lo sectorial, que se evidencia en la disímil participación de factores económi-
cos, sectores de la producción y regiones y en la captación de los frutos del cre-
cimiento económico»... «reconocer la existencia de un dualismo regional entre:
una zona desarrollada, localizada en la pampa húmeda y Córdoba que concen-
tra la mayor parte de la población del país y posee una infraestructura relativa-
mente abundante... y una zona interior con problemas de subdesarrollo relati-
vo.»
Plan Nacional de Desarrollo y Seguridad 1971/75
«Al plantearse el problema de los propósitos y el destino de la producción
de la República Argentina, no puede dejarse de lado el deformado patrón de
desarrollo espacial que caracteriza nuestra economía. La historia nos lega un
país tremendamente desigual y desequilibrado en lo regional, con zonas de gran

394
concentración de población, riqueza, técnica y otros rasgos de una sociedad
altamente avanzada y otras donde el atraso muestra sus lacras más intolerables
de miserias subhumanas y tasas inconcebibles de mortalidad infantilm.
«La situación regional argentina se caracteriza . . . por: a) un alto grado de
concentración de la población y de la actividad productiva en la Capital Federal
y la provincia de Buenos Aires; b)...la baja proporción de población rural y la
alta tasa de migración intema...d) notorias deficiencias en las condiciones de
vida de los habitantes de algunas provincias».
Plan Trienal para la Reconstruccibn y la Liberación Nacional, 1973
«Tiene el Estado dos funciones esenciales que cumplir: promover el desa-
rrollo armónico del país y proveer a la seguridadn.
«La descentralización del conglomerado urbano industrial que tiene su foco
en Buenos Aires y la adopción de medidas que impiden que se formen áreas de
complejidad semejante».
Junta Militar, 1979
«El traslado de la Capital al sur se inscribe en un contexto de fortalecimien-
to del federalismo, de redistribución de la población del país, de cambio esen-
cial en la gestión estatal y de efectiva integración territorial. Todo ello tiende a
una reforma estructural de la Nación y a su desarrollo integral y equilibrado.»
«El área metropolitana que tiene como centro la ciudad de Buenos Aires
ha monopolizado prácticamente el crecimiento económico, político y financie-
ro del país deformando y acentuando las diferencias de desarrollo relativo...»
Raúl Ricardo Alfonsín, 1986
Hasta aquí las citas que cubren un período de treinta y cinco años y de las
cuales puede deducirse una doctrina argentina común que en síntesis vendría a
expresar:
1) convicción de que la centralización y concentración en el aspecto na-
cional afectan al bien común argentino, es decir que es recomendable una redis-
tribución más equitativa de las actividades y de la población;
2) constatación de que la centralizacibn y concentración provocan un
desaprovechamiento de recursos naturales disponibles que redunda en una dis-
minución del ingreso nacional que podría lograrse con un pleno desarrollo de
las distintas regiones argentinas;
3) creencia de que la repetición de las condiciones de vida en el Area me-
tropolitana bonaerense deben evitarse en el resto del país, propiciando un cre-
cimiento de tipo diferente;
4) convencimiento de que es factible el desarrollo igualitario de todas las
regiones argentinas al mismo tiempo y con el mismo ritmo, como consecuencia
del simple empeño de hacerlo;
5) persuasión de que la concentración económica y demográfica del Gran
Buenos Aires se deriva directamente del ejercicio de las funciones de capitali-
dad.
Al momento de revisar las propuestas de acción la unanimidad desapare-
ce, entremezclándose en ellas aspectos heterogéneos que van desde las condi-
ciones selectivas en la redistribución de los recursos naturales, generadoras de
disímiles oportunidades de empleo o inversión, hasta el viejo pero siempre pre-

395
sente (y en parte justificado) resentimiento del «interior» frente a Buenos Aires,
agravado en la medida de la pérdida de jerarquía de los estados provinciales,
tanto por la disminución de sus bases de poder político (población, actividad
económica) como por su creciente -y en muchos casos absoluta- dependen-
cia del Estado nacional. En este marco aparece el tema del traslado de la Capital
Federal como condición para el logro de la ansiada descentralización y descon-
centración, a pesar de que, en ningún documento ni estudio se establezcan las
razones fundadas de por qué del mero cambio de la sede de los Poderes naciona-
les se derivará el reordenamiento integrador del país. En efecto, es apreciable
con toda evidencia que gran parte del fenómeno de concentración que sufre la
Argentina se deriva de la incapacidad cada vez mayor de los gobiernos provin-
ciales y locales para desempef’rar eficientemente las funciones que les son pro-
pias. Por pérdidas migratorias cualitativas y cuantitativas, por relegamiento
cultural y económico y por aislación del resto del mundo, los habitantes del
interior se van haciendo menos aptos para favorecer un cambio de dirección. Es
que en definitiva, la concentración económica y poblacional en una porción
pequelia del territorio es consecuencia de la centralización en los núcleos de
poder y decisión y en los usufructuarios directos o indirectos de la situación.
La distinción que hacemos entre ambos términos, muchas veces usados
como sinónimos, es fundamental para entender la clave de la situación espacial
argentina, toda vez que estas expresiones sefialan dos aspectos complementa-
rios, pero distintos de la realidad y devolviéndoles los sentidos originales con
que los define el diccionario: «centralización»: acción o efecto de «llamar a sí, el
gobierno central, toda la autoridad atribuida a organismos locales»; «concentra-
ción»: acción o efecto de «reunir en un punto o centro lo separado o disperso».
Así, debe usarse cuncentración para destacar las características dominantes en la
Argentina, de la situación demográfica y de las actividades productivas, reser-
vando cem’dización para el poder de decisión. Esto responde a dos formas de
ver (complementarias, desde luego) la realidad; la primera focalizada en el apa-
rato productivo y en los flujos de bienes y servicios generados; la segunda, enfo-
cada en los mecanismos de decisión que ordenan sobre producción y flujos. Se
advierte así que el problema presentado por la configuración territorial argenti-
na se desdobla en dos planos:
1) la desconcentración espacial de actividades socioeconómicas y conse-
cuentemente, de la población, que puede efectuarse desde una posición neta-
mente centralista de la toma de decisiones,
2) la descentralización de competencias y niveles de decisión, entendida
como la política de reconocimiento, por parte del Estado, de las libertades y las
potencialidades de los gobiernos provinciales y locales y de los cuerpos sociales
intermedios.
Esta diferenciación de conceptos es fundamental para una cabal compren-
sión del problema espacial argentino y la individualización de sus causas deter-
minantes; no haberla tenido presente ha sido causa de esterilización de muchos
esfuerzos sinceros. Es por ello necesario detenernos en caracterizar los alcances
de la centralización en nuestro país.

396
b) Diagnóstico de la centralización argentina
El análisis del sistema político-institucional argentino muestra un elevada
centralización del poder en el Area metropolitana bonaerense. En efecto, allí se
localizan los grupos de mayor poder negociador, los factores de poder más in-
fluyentes, las instituciones y equipos políticos más relevantes de los ámbitos
administrativo y jurídico y los grupos de referencia y asesoramiento técnico de
la acción pública y privada. Hasta los propios organismos federales, financiados
por las provincias, como el Consejo Federal de Inversiones, se localizan en la
Capital Federal.
El espectro político-institucional es básicamente completo, desde la for-
mulación de los planes, programas y proyectos públicos hasta las pautas para su
ejecución y posterior control; las decisiones más trascendentes en materia de
opciones de ordenamiento y desarrollo son inducidas por el poder central loca-
lizado en la ciudad de Buenos Aires. En tanto, en el interior del país se comprue-
ba un alejamiento ostensible entre la comunidad y el gobierno y hasta a veces,
una aparente oposición. Las instituciones públicas allí localizadas manifiestan
una debilidad crónica, cumpliendo básicamente las funciones de gestión nece-
sarias al poder central, con visibles dificultades para dar respuestas instituciona-
les a las expectativas del ambiente regional y comarcal y a las demandas que así
se producen. De este modo, los descontentos de origen local se polarizan sobre
el Estado al mismo tiempo que organismos y agencias centrales, cada vez más
grandes y consecuentemente, más difíciles de gobernar, parecen entrar en un
círculo vicioso de incapacidad operativa y descomposición.
Es fácilmente comprobable la existencia de un vacío político-institucional
regional, no por la ausencia de instituciones públicas, sino por el debilitamien-
to e ineficiencia de las mismas. Incluso la atomización jurisdiccional contribu-
ye a restarles solvencia financiera y hasta racionalidad.
Así el análisis institucional muestra, muy sintéticamente, las siguientes
deficiencias:
1) inexistencia de comportamientos sistemáticos. Las interacciones políti-
cas de mayor relevancia trascienden los marcos de cada provincia y se sitúan,
vía formulación de demandas, al nivel del poder central localizado en la Capital
Federal; son negociaciones con los grupos referenciales más cercanos a la esfera
decisional del sistema político-institucional central;
2) como resultado de lo anterior, acontece una incapacidad de respuesta
autónoma y regional a las exigencias intra-societales;
3) incapacidad de respuesta frente a las tensiones locales, tanto por la mi-
nimización del poder municipal como por la escasez de recursos propios del
nivel. En consecuencia, las respuestas frente a las perturbaciones o tensiones de
su ambiente, es asumida extrínsecamente a su territorio por el sistema político-
institucional central;
4) incumplimiento de los ciclos de retroalimentación política regional por
exigencia de mayores demandas que apoyos y canalización extra municipal y
extra provincial de las demandas.
Las deficiencias señaladas confirman la inexistencia de lo que podria lla-
marse «subsistemas políticos comunales». Se limita de este modo, la posibilidad

397
de autorregulación y autotransformación de la estructura político-institucional
cuya continuidad precisaría el cambio controlado del ordenamiento jurídico
político nacional, que permita la canalización de las demandas sociales amplian-
do la cantidad de actores, partícipes y decisores de los municipios y regiones
nacionales.
La canalización de las demandas por vía del sistema político central con-
tribuye al debilitamiento de las autoridades municipales, a la pérdida de legiti-
midad de las mismas (convertidas en meros gestores ante los funcionarios na-
cionales) así como también a la formulación de respuestas inadecuadas dado el
desconocimiento de las motivaciones propias de cada comunidad. Por otra par-
te, favorece y acentúa la formación macrocefálica argentina, en tanto se conti-
núan delegando funciones político-institucionales en el gobierno central, las
que son cumplidas ineficientemente, con efectividad mínima y altos costos. Se
acentúa así la primacía en el espacio nacional.
Desde otro enfoque, se reduce a su menor expresión la satisfacción e inte-
gración de los grupos o sistemas de miembros regionales y locales con su comu-
nidad, dado el percibimiento de los mismos de su mínima autonomía y escaso
poder negociador. Así, la estructura político institucional fragmentada espacial-
mente, con la capacidad decisional centralizada y la de gestión ineficientemen-
te distribuida (dado la excesiva atomización) esteriliza la generación, por parte
del cuerpo social, de personalidades con vocación pública, interrumpiendo el
ciclo natural de circulación de los líderes.
Este panorama genéricamente esbozado para todo el país, alcanza su máxi-
ma expresión en las extensas zonas urbanizadas donde se agudizan todas las
variables y características enumeradas e indicando que el problema no se reduce
al esquema simplista: Area metropolitana versus interior. En efecto, el pobla-
miento argentino moderno, unido a la urbanización produjo una transforma-
ción gigantesca del paisaje no sólo físico sino también económico, social y po-
lítico del país y consecuentemente con ello, de la función del Estado que afectó
no solo al interior expulsor de población, sino particularmente a los escasos
aglomerados receptores de las migraciones internas. La formación de las gran-
des conurbaciones, de las cuales, el Area metropolitana bonaerense es el ejem-
plo recurrente, ha incrementado en forma cualitativa la incidencia de la centra-
lización contribuyendo a acrecentar las intervenciones del Estado, tanto nacio-
nal como provincial. De hecho, cada misión nueva que los poderes públicos
asumen, a cada nuevo paso que se efectúa una «socialización» progresiva de la
sociedad, la presencia omnipotente de la administración central se acrecienta.
Las necesidades de coordinación, el costo de ciertos emprendimientos que su-
peran las posibilidades concretas del Municipio, contribuyen a denunciar con
nuevos argumentos y renovado énfasis, la centralización vigente. Este clima resta
eficacia y debilita el rendimiento de la acción administrativa local y a la vez, el
habitante se ve invadido por una confusa mezcla de frustración e impotencia ya
que las autoridades municipales carecen de posibilidades reales de solucionar
los problemas sentidos. Esto nos lleva a analizar la situación del Municipio ar-
gentino, en especial, en las áreas metropolitanas.

398
c) El Municipio asfixiado
El crecimiento continuo del Estado ha detenido el desarrollo de las res-
ponsabilidades locales haciendo cada vez más confuso y dependiente el accio-
nar de las instituciones municipales.
En lo concerniente al aspecto de la participación ciudadana y de las com-
petencias, la falta de claridad es extrema y generadora de desigualdades y con-
flictos. Los municipios son llevados en la práctica a constituirse como agentes
encargados de aplicar algunos aspectos parciales de las políticas ministeriales
sin la menor posibilidad de desarrollar acciones verdaderamente autónomas,
adaptadas a los problemas locales. Pero la gran desigualdad de aptitudes y de
medios alcanza su expresión mayor en la incapacidad del Municipio para corre-
gir las situaciones introductoras de desigualdades generadas por la acción local
tanto del Estado como de empresas «pseudo-privadas» prestatarias de servicios
públicos monopólicos; es decir: en no poder brindar, a sus propios habitantes,
los beneficios de la acción pública.
Es que, instituido desde sus orígenes como depositario de competencias
universales, hoy día el Municipio se ve constreñido a gestiones parciales, espe-
cializadas y residuales. Ante toda dificultad que salga del ámbito de la rutina de
la vida local, no es al Municipio al cual se acude, sino al Estado, siempre presen-
te y constantemente solicitado. La vida pública local está, en lo esencial, inte-
grada al Estado.
Confusamente, se percibe esta situación malsana del gobierno local. Como
sus instituciones existen formalmente, la población se vuelve obviamente hacia
ellas en sus requerimientos primarios, más al no poder éstas cumplir su función,
la insatisfacción se manifiesta en varias formas de oposición del ciudadano con
las autoridades del Municipio. Las consecuencias de este hecho se traducen en
«politización» de las elecciones locales, lo que significa, en síntesis, sustitución
de los problemas concretos del Municipio por los intereses partidistas naciona-
les, uno de los síntomas más evidentes de centralización; desarrollo de un mo-
vimiento asociativo al margen 0 en contraposición a las instituciones locales,
en los mejores casos y en los peores, pasividad, actitud de abandono ante lo que
se considera irrevocable.
Es evidente que lo señalado acarrea graves consecuencias para el funciona-
miento de la sociedad. Esta, en sus manifestaciones contemporáneas se ve de-
masiado recorrida por tensiones y fuerzas disociativas como para poder estar
largo tiempo privada de ese foco de unidad social constituido por el Municipio
auténtico, unidad viviente y responsable de verdadera participación local.
En una sociedad donde las fronteras entre la economía política y los desti-
nos individuales y colectivos se borran, la ausencia de municipios reales y efica-
ces, acrecienta la dependencia de las comunidades humanas con respecto a la
acción de las empresas transnacionales y los grupos financieros. En una socie-
dad marcada por la dislocación de las relaciones sociales y familiares, unida a
defectos de comunicación, cierto temor a las relaciones primarias, creciente
brutalidad en los cambios e interdependencia creciente de las actividades, es
claro que los apoderes públicos» tienen dificultades enormes para regular los
conflictos locales y resolver los problemas colectivos, sobre todo cuando la fron-

399
teta entre la vida pública y la privada tiende a esfumarse. Ante esta realidad, el
Estado responde mal-y no se puede hacerlo mejor- a los requerimientos de la
sociedad. En cuanto a las autoridades municipales, ellas no pueden, en su esta-
do actual, ni siquiera dar una respuesta coherente.

d) Incapacidad del gobierno local para brindar los beneficios de la vida

en común
Derivado de lo anterior, las antiguas comunidades de vecindad tienden a
ser reemplazadas por otras de servicios, de dimensiones variables según la den-
sidad de habitantes y la naturaleza de las actividades económicas y sociales de
cada sector del aglomerado . Así, la propia administración municipal cambia de
carácter: en el origen de nuestros cabildos su cometido consistía en reglar la vida
en común. Hoy día esa función ha sido desplazada por la necesidad de proveer
equipamientos y de asegurar servicios públicos eficientes en los cuales, la com-
plejidad, la variedad y el costo, crecen sin cesar. A esta demanda masiva, es claro
que los gobiernos locales no pueden responder ni con sus medios actuales, ni
dentro del marco estrecho de su estructura. Esto ha llevado a que los servicios
imprescindibles deban ser atendidos por organismos provinciales, nacionales o
privados de tal dimensión que no solo alejan las decisiones del usuario, sino
que además y por su propia estructura impiden a éste, en su calidad de ciudada-
no, tan siquiera ejercer el mínimo control que, al menos formalmente, tiene
sobre los poderes del Estado. Paradoja de la vida cultural metropolitana de hoy
es que se pueda votar para elegir presidente de la República, gobernador de la
Provincia e intendente municipal, pero no para conformar los directorios y ge-
rencias de las grandes empresas públicas o privadas -para el caso, nada cambia
con la titularidad- que afectan una parte importante de la vida humana.
Esto hace que cada vez sean más los ámbitos que son retirados, en la prác-
tica de la vida cívica, es decir, de la intervención y control del ciudadano. Tal
realidad se resuelve en el anonimato y despersonalización de las decisiones y la
indefección auténtica de una demanda diferenciada, induciendo al reclamo
perentorio cuando la necesidad alcanza un rigor extremo.
Es por la existencia de estos procesos como puede explicarse que muchas
veces, las mejores intenciones terminen en fracasos, como el hecho de que cier-
tos servicios colectivos mal concebidos conduzcan a aumentar la degradación
de las estructuras sociales subsistentes. Así, por ejemplo:
l el hábitat organizado en grandes conjuntos residenciales segregados por

clase social, planeados por organismos centrales, creando frustraciones y rebel-

días, a más de necesidades colectivas nuevas;
l el inmenso hospital «moderno» desarrollado en nombre del progreso y

la eficiencia, que algunas veces ha despersonalizado el servicio de salud, hacien-

do crecer las penurias de los usuarios y esterilizando los esfuerzos del personal;
l la explosión escolar y universitaria, en un marco de constante centralis-
mo disfrazado en medidas de mera desconcentración y que se acompafia de
múltiples problemas humanos y sociales.
Es preciso entonces, reconocer la aparición en el ámbito metropolitano,
de fenómenos inquietantes derivados de la prestación masiva de servicios pú-

400
blicos que se desenvuelven en una organización imperiosamente sumisa aI tri-
ple principio de especialización, centralismo burocrático y economía de escala,
conducentes al gigantismo de los establecimientos y entrañando, entre otros
efectos negativos, la alteración de los cuerpos sociales preexistentes (familia,
vecindad, profesión, etcétera) por la integración brutal de funciones que ellos
cumplían mas o menos bien; la producción de insatisfacciones tanto en el usua-
rio como en el agente del servicio; la creación de desigualdades artificiales (dado
que en un contexto masivo, los más ricos 0 los mas inescrupulosos, encuentran
alternativas al servicio estandar impuesto a la masa); la creación indefinida de
necesidades de servicios complementarios para remediar las frustraciones acre-
cidas de los ciudadanos.
Estas constataciones indican que el tema sobrepasa largamente el estricto
dominio de las instituciones locales, de sus competencias y finanzas ya que el
proceso de urbanización ha modificado completamente las condiciones de vida
urbanas. En este contexto, la idea de trasladar la Capital Federal al interior como
medio eficaz de corrección de estas distorsiones confiere al proyecto un matiz
que lo hace sumamente atractivo, aunque falso, a poco que se indague en él. En
efecto, no debe asociarse sin más, con relación de causa a efecto, el lugar físico
de asiento de los Poderes públicos, con la acción que esos mismos Poderes pue-
den ejercer en favor de una política de desarrollo del interior y de corrección de
los problemas que la centralización provoca y que hemos sucintamente señala-
do. Todo tipo de cambio tiene que orientarse hacia una efectiva política de des-
centralización de competencias y revitalización de la capacidad decisional in-
termedia. Mientras esto no ocurra, las modificaciones, leyes y nuevas localiza-
ciones físicas de los Poderes nacionales solo constituirán paliativos. Es significa-
tivo en este sentido, traer a colación las palabras con que en la Cámara de Dìpu-
tados uno de los representantes se oponía al traslado de la Capital Federal: «En
los objetivos que se propone alcanzar con el traslado, figura el afianzamiento
del federalismo y la descentralización, huelga decir que éstos serán alcanzados
en la medida en que se cambie la actual política, donde el federalismo y la des-
centralización serán la consecuencia del desarrollo de las fuerzas productivas en
un plan que priorice las inversiones, en un camino de alcanzar la sustitución de
importaciones. Además el hecho de cambiar de lugar el centro administrativo
burocrático de Buenos Aires a Viedma, nada hace a las autonomías provinciales,
en la medida en que de ese mero hecho no se deduce un cambio en la política
actual; es decir, no presupone que habrá un desarrollo efectivo del interior del
país».S La relación «interior-área metropolitana* se destaca entonces con una
nueva perspectiva modificadora de las condiciones de crecimiento del pasado y
que puede favorecer una estrategia de ocupación territorial más equilibrada. jes
entonces necesario, a la luz de estas reflexiones, trasladar la Capital Federal al
interior? La respuesta puede ser positiva, dentro del contexto de una definición
geopolítica que consolide los intereses territoriales argentinos y afiance al Esta-
do nacional, tema del que nos ocuparemos seguidamente.
Traslado de la capital e intereses territoriales argentinos

Hemos analizado en el Capítulo V el modo en que el territorio ha produ-

cido grandes diferencias entre los argentinos, evidenciándose -como ya desta-
camos- que en el proceso de competencia locacional del país, el Area metropo-
litana bonaerense y su expansión sobre el borde fluvial-industrial hacia el Gran
Rosario, ha tenido un notable éxito mientras que el interior ha experimentado
un fracaso relativo. Esta forma de plantear la cuestión implica valorar en qué
medida el éxito locacional del área metropolitana ha sido legítimo, no sólo en
términos socioeconómicos, sino también geopolíticas.
Un análisis objetivo del tema muestra que en nuestro actual resultado es-
pacial han jugado dos órdenes de cuestiones:
1) un proceso de distribución jerárquica de los habitantes y de las activida-
des, propio de la heterogeneidad de oportunidades naturales, de la esencia del
intercambio y de la división del trabajo, hechos normales cualquiera sea el sis-
tema económico -liberal o socialista- dentro del cual la sociedad se desen-
vuelva;
2) una concentración artificial del poder motivada en una deliberada y
precisa orientación del gobierno. Este factor, en el caso argentino, ha contribui-
do marcadamente a exacerbar las diferencias naturales.
Ambas cuestiones han interactuado estrechamente de modo que la distin-
ción responde más a exigencias expositivas que a la naturaleza de los hechos.
Es obvio que la pampa húmeda ha contado y cuenta con posibilidades
económicas que le confieren un lugar de privilegio en el contexto de las regio-
nes argentinas, toda vez que las condiciones mundiales imperantes constituyen
restricciones serias para lograr las metas que una nación en particular, se propo-
ne. En efecto, aún habiéndose practicado en el país una política de igualdad de
oportunidades para todas sus áreas componentes, hubiesen surgido diferencias
entre ellas, ya que no necesariamente la maximización de la tasa de crecimiento
de la economía nacional en su conjunto, era o es compatible con el desarrollo
regional equilibrado, en el contexto de un país extenso, despoblado y depen-
diente.
Hay así un condicionante legítimo que determina el crecimiento y la con-
centración del Area metropolitana como capital natural de la región agropecua-
ria más rica y eficiente del país. Pero este hecho natural se ha visto favorecido
por una deliberada acción de gobierno que ha potenciado artificialmente las
desigualdades. Esto es así porque en la configuración territorial se dan combina-
dos los factores geográficos y políticos en disímil proporción y como lo hizo
notar Federico Daus «el factor geográfico que puede actuar contingentemente,
nunca es imperativo*,2 sino que simplemente condiciona la acción humana,
sin limitarla en forma determinística. Destaca Daus que la configuración geo-
gráfica no incide de igual modo en los distintos procesos históricos sucesivos, al
menos con la misma intensidad y características, puesto que esas influencias
geográficas carecen de inmutabilidad debido a la acción humana diferenciada.2
Es evidente que el sitio elegido para fundar a Buenos Aires representaba
ventajas comparativas desde el punto de vista de la implementación de la polí-

402
tica espaiiola para el área, al desplazarse el énfasis desde la búsqueda del camino
al Perú hacia la valoración de la producción agropecuaria, unida a la coloniza-
ción. Pero no debe dejarse de lado el hecho de que también pesó en la elección
del lugar de localización el imperativo geopolítica español apremiado por dete-
ner el avance portugués hacia el sur y el este. Esta razón es esencial toda vez que
para la época de su fundación y durante mucho tiempo después, Buenos Aires
no ~610 fue excéntrica al territorio ocupado sino que constituyó su límite sur, ya
que gran parte de la Patagonia era y fué el «desierto», tierra abierta a la conquis-
ta del primero en llegar.
En ese segundo aspecto de la cuestión, el estancamiento y decadencia que
puede observarse en el interior está, además, relacionado a la evolución de las
ideas políticas que va desde la conformación socioterritorial española tradicio-
nal al liberalismo como ideología de las relaciones humanas. En efecto, en la
cosmovisión colonizadora, la ciudad constituyó una empresa comunitaria cons-
tituida en pocos anos en foco regional dinamizador del territorio circundante,
cuyo límite estaba dado por la influencia de las instituciones de la urbe. Esta
orientación consolidó una realidad espacial equilibrada con cierta ocupación
del suelo apropiada a la época. A partir de entonces, la evolución de las ideas
que forjaron la incorporación de Argentina al así llamado «modelo primario
agroexportador» no sólo acrecentó las posibilidades de la región pampeana, sino
también el creciente deterioro de las economías regionales y este último aspecto
de la cuestión es independiente de las evidentes ventajas naturales de aquélla.
En efecto, frente a la realidad del Virreynato que sugería una organización fede-
ral, los hombres de la «ilustración» porteña no contaban con la aceptación de la
mayoría de la población y ese rechazo era mayor en la medida del alejamiento
de la ciudad hacia el interior, de modo que la hegemonía de Buenos Aires, cuna
de las nuevas ideas, debió hacerse mediante un sistema que centralizase en ella
el poder, para expandir desde la ciudad puerto el ideal libertario.
Así, el proceso de centralización impuesto por la sujeción a una ideología
se encuentra en el origen de los excesos de la concentración consecuente. Uno
de los argumentos en contrario que suelen presentarse es que gracias al centra-
lismo porteño se salvó la unidad nacional, amenazada por los localismos sepa-
ratistas que dieron origen al proceso de caudillismo. Esta es, evidentemente, una
interpretación a posteriori de los hechos y que no tiene en cuenta la realidad de
los mismos tales y como ocurrieron. Imbuídos de los principios revolucionarios
que hacían furor entre los intelectuales de la colonia, el grupo porten0 domi-
nante no actuó movido por una conciencia territorial de la Nación sino por la
individualidad dominante del puerto, a cuyos caprichos, concepciones e intere-
ses, debían subordinarse los pueblos del interior. La acción porteña fue guiada
por el desprecio liberal al tradicionalismo hispánico y se quiso suplantar, por la
fuerza, un modelo de vida que se había hecho carne en el interior. Fue por los
centralistas porteños y sus sucesores que se perdieron el Alto Perú, la Banda
Oriental y las Misiones orientales, desmembrándose del tronco territorial co-
mún. Esta realidad está ya objetivamente esclarecida como para que nos deten-
gamos en su tratamiento, debe, sin embargo, hacerse referencia a un hecho que
ejemplifica con claridad lo que sefialamos. Se trata de la red ferroviaria que se

403
convertirá en un factor decisivo de la dominación del litoral, no sólo por la
necesaria convergencia al puerto -hecho lógico- sino por la utilización ten-
denciosa al servicio de una idea anti-integradora. En efecto, una vez concretada
la creación de Buenos Aires por los españoles es evidente que tanto el puerto
como la ciudad constituyeron focos esenciales de convergencia. Esta situación
estaba ya consolidada al momento de comenzar el trazado de las vías, de tal
modo era inevitable que las mallas convergentes tuvieran un carácter predomi-
nante frente a las comunicaciones interiores. Pero el problema no reside en el
trazado viario -limitarlo a eso, constituye un escamoteo de la esencialidad de
la cuestión- sino en el espíritu que guió su utilización. Espíritu que privilegió
al puerto en su relación con la metrópoli imperialista del momento y que dió la
espalda al interior argentino, creando condiciones materiales que pueden aún
producir segregaciones de nuevas partes del territorio nacional.
No fue ajena a este espíritu, la escasa preocupación de los continuadores
de estas ideas por conservar la Banda Oriental cuya pérdida, casi alegremente
consentida, puede comprenderse desde la perspectiva de que Montevideo cons-
tituía un serio oponente a la centralización en torno a Buenos Aires. Pero hay
más aún, ya que sería ingenuo desconocer la realidad de los acontecimientos
vividos en lo que dio en llamarse «La cuestión de la capitalidad» y que breve-
mente resumiremos.

El contexto histórico de la cuestión de la capitalidad

La cuestión de la capitalidad se originó con la presidencia de Sarmiento.

Durante la segregación bonaerense, Urquiza había impulsado el desarrollo del
puerto de Rosario, proporcionando el rápido crecimiento de esta ciudad litora-
leña. Constituye aún y lo era más entonces, uno de los mejores puertos natura-
les fluviales del país, con una profundidad que para aquéllos tiempos significa-
ba una ventaja comparativa enorme. «El vencedor de Caseros, quizás por como-
didad personal no advirtió a tiempo que la solución del pleito, en que entraba
por mucha parte el celo de los porteños de ser gobernados por provincianos,
estaba en federalizar la ciudad de Rosario y convertirla en Capital. Fue después
de entregar la presidencia de la Confederación que lo procuró de acuerdo con
don Ovidio Lagos, el fundador de «La Capital». Durante la guerra del Paraguay
las circunstancias críticas hicieron postergar el planteamiento del problema. Pero
entre el ‘70 y el ‘80 toda la opinión del país estuvo pendiente de la solución, ya
impostergable, y se pronunció decididamente por que la capital federal se ubi-
cara fuera de Buenos Aires. La inmensa mayoría del país prefería a Rosario. En . . .
diez arlos se dictaron siete leyes, cinco de las cuales designaban a Rosario, una a
Córdoba y otra a Villa María. Las siete fueron vetadas por Sarmiento y Avellane-
da ¿Qué voluntad determinaba la actitud repetida de los presidentes provincia-
nos contra la inequívoca voluntad del país?. Los contemporáneos lo intuyeron,
nosotros podemos decirlo hoy: el imperialismo extranjero, la estrategia del im-
perialismo. Claro que Sarmiento y Avellaneda estaban todavía en la idea de Ri-
vadavia de hacer una ciudad culta y europea de espaldas al país y mirando hacia
Europa. Pero su voluntad no hubiese alcanzado, ni se hubiera impuesto a la

404
opinión y al Congreso. Buenos Aires era, para los ingleses, la ciudad que habían
ocupado en 1806; estaba al alcance de sus cañones, mal protegida «contra los
riesgos del mar» y ofrecía la posibilidad de establecer una red ferroviaria unifica-
da, que no dejara cabos sueltos. Convertida en puerto único de importación se
engrandecería desmesuradamente a expensas del país y daría a éste la sensacibn
de fragilidad, de dependencia, de constante peligro exterior que es la modalidad
de la Argentina actual. En cambio, Rosario estaba detrás de la cadena de Obliga-
do, que sería difícil de cortar otra vez; a 200 quilómetros del comienzo de las
barrancas del Paraná que podían llenarse de baterfas inexpugnables; más aden-
trada en el país, construcción casi completamente criolla, sin ambiente colonial
y extranjerizante».6
De ahí en más, la política librecambista y el monopolio del comercio exte-
rior, ejercidos por Buenos Aires, contribuyeron al estancamiento del interior y
se sumaron a otros factores adversos a la prosperidad de éste último, tales como
la escasez de capital y de mano de obra.
La crisis del año 1930, junto con los acontecimientos bélicos posteriores
modificaron esta orientación hacia la producción industrial, requiriendo medi-
das proteccionistas que hoy son destruidas sistemáticamente. Se inicia el perío-
do de substitución de importaciones, comenzando por la producción de bienes
de consumo final, se seguirá más tarde con la de bienes intermedios. La nueva
etapa sumó un fracaso más del interior en el intento de proporcionar ventajas
de localización a actividades industriales, debido tanto a las economías de urba-
nización y de aglomeración que se obtienen en la Capital Federal y en el Conur-
bano como a la imposición internacional que ha trabado sistemáticamente el
desarrollo minero argentino, al punto tal que, con una cordillera que se extien-
de a todo lo largo del país, la principal productora del sector sea, paradójica-
mente, la provincia de Buenos Aires.
Pocos centros del interior se desarrollaron industrialmente, como el Gran
Buenos Aires, Córdoba, y Santa Fe. En algunos otras ciudades se radicaron in-
dustrias a consecuencia de las políticas tendientes a la desconcentración de la
actividad económica que aún así, al no modificarse las causales de fondo, con-
tinuó concentrándose en el Area metropolitana bonaerense.
Esta apretada síntesis lleva a concluir que del traslado de la capital puede
derivarse un proceso de reordenamiento espacial, pero este no bastará para la
reducción de las diferencias entre el interior y el Area metropolitana bonaeren-
se; en cambio si puede llegar a constituirse en el inicio de una política de afirma-
ción soberana, unida a la integración continental de la Argentina. En efecto, el
marco general de cambios de todo orden que se vive en el mundo, repercute en
la configuración de la estructura de poder mundial. Las grandes innovaciones
tecnológicas, caracterizantes del «envejecimiento» de muchas actividades indus-
triales y el reemplazo de los materiales producidos por la química, por los apor-
tados por la física, junto a la automatización en la producción masiva de bienes,
el crecimiento de las industrias de la información, el desarrollo de las comuni-
caciones y de los medios de transporte, tienden a una mayor interdependencia
entre naciones, una homogeneización de las demandas y expectativas, junto a
un incremento de las relaciones sociales.

405
 El desafio de estas nuevas condiciones, signado por la unificación del
mando imperialista requiere, como respuesta creadora, la integración con los
paises vecinos con quienes nos unen la historia y los intereses comunes. Esta
integración concebida no como mercado propicio a las multinacionales sino
desde el punto de vista de la preservación de la Nación, supone una reconstruc-
ción de nuestro espacio histórico y en este contexto el traslado de la capital cobra
un nuevo sentido no sólo como símbolo de una política de interés nacional,
sino como desplazamiento efectivo de las líneas de irradiación de la influencia
argentina, aunque en este contexto quedaría por debatir si la dirección del tras-
lado hacia el sur continental era la más apropiada o existirían otras opciones
más acordes a este propósito. Es de recordar en este sentido, una propuesta an-
terior, poco difundida, gestada en el gobierno del general Perón de ubicar la
capital argentina, con una fuerte intención de vinculación continentalista, en
el centro norte de Córdoba, en el sitio denominado, desde entonces, Ciudad de
América.

La ubicación de una nueva capital

Hemos caracterizado de este modo un concreto «por qué» del traslado de

la Capital Federal. El lugar específico de su localización, no puede ser precisado
apriorísticamente, debiendo ser el resultado de estudios territoriales hoyinexis-
tentes en la Argentina y sin duda una de las principales falencias del sistema de
investigación nacional. Como lo destaca Randle: «ninguna política en Ciencia
y Tecnología en los 15 anos de existencia de esa Secretaría de Estado, ha desta-
cado en sus planes, de la manera más leve, el carácter prioritario que podría
haberse dado a estos estudios. Los temas territoriales han sido y son las ceni-
cientas en el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CoNi-
cet)...*.’
Reordenar territorialmente al país es una inevitable necesidad. Esto debie-
ra ser uno de los aspectos importantes de la actividad política ya que las actuales
condiciones económicas unidas a un cada día más imprescindible crecimiento
de la producción, a la elevación de los niveles de servicios y equipamientos exi-
gen la creación de nuevas estructuras espaciales y de distribución poblacional,
así como la revitalización y aumento de control sobre extensas superficies del
país que están tentadoramente vacías. Insertada esta política en un contexto de
vigencia continental que potencie la asociación entre naciones, señala una do-
ble línea de acción: por un lado modificar un proceso de configuración territo-
rial que nunca fue espontáneo y dirigirlo en correspondencia al interés nacio-
nal, y por otro, desechar la aplicación estéril de los modelos importados, mu-
chas veces meras ensoñaciones pensadas -en el mejor de los casos- para dar
solución a problemas cualitativamente diferentes y sin relación alguna con la
situación argentina y sus fuertes condicionantes.
El traslado de la Capital Federal constituye así una posibilidad abierta en
un proceso integrado de Planeamiento físico entendido en su máxima ampli-
tud y no puede disociárselo de una cierta visión del porvenir. Hacerlo así seria
miopía, falso razonamiento o mera acción distractiva, como separar lo que no

406
es más que un medio del fin verdadero: el porvenir del hombre argentino.
Por lo tanto, se requiere efectuar precisiones sobre las motivaciones que
empujan a modificar el actual estado de cosas y de los objetivos profundos con
los cuales se transformarán las estructuras territoriales actuales para adecuarlas
a una política nacional. Se trata de la consideración de opciones que forzosa-
mente han de afectar las relaciones de los argentinos entre sí y de éstos con el
suelo: es decir, establecer para que tipo de hombre y consecuentemente, para
que tipo de sociedad vamos a reorganizar voluntariamente el territorio.
Es un hecho que una economía de competencia sin frenos por opción
extrema a otra dirigista, al requerir y favorecer la máxima movilidad de los fac-
tores productivos, se fundamenta en la acumulación selectiva de capital y en el
intercambio desigual entre áreas del territorio.
En sus mejores concreciones prácticas, realiza el aceleramiento de la in-
dustrialización, acompañada en las áreas metropolitanas, de una terciarización
de la economía, caracterizada en sus resultantes físicas por la consiguiente trans-
ferencia de población desde las zonas rurales y las pequeñas ciudades hacia las
grandes aglomeraciones. En cuanto tal, es opuesta a una concepción voluntaris-
ta de la geografía que favorezca la descentralización político-administrativa, la
desconcentración de las localizaciones, la limitación del crecimiento por conur-
bación y el equilibrio territorial. Sin ánimo de polemizar sobre las bondades y
desventajas de una u otra posición y ni siquiera considerar la viabilidad de alter-
nativas intermedias que a través del concierto entre sector público y privado,
posibiliten la compatibilización de los objetivos de una máxima eficiencia eco-
nómica con los del desarrollo equilibrado, lo que nos interesa dejar en claro es
la incompatibilidad esencial de ambos propósitos que ha llevado al profundo
cambio de orientación efectuado entre el Planeamiento físico como «técnica de
reforma social» y el Planeamiento físico como “proceso» el cual, desde este pun-
to de vista -y en última instancia- no significa sino aceptar como inevitable
el crecimiento por conurbación .
No hay pues que sobrevalorar las posibilidades reales de acción que los
planificadores físicos tienen abiertas a su trabajo, ni desconocer la realidad de
interés que conforman la intrincada malla de lo social y que el planificador físi-
co por sí no puede controlar. Una de las conclusiones más tristes de la experien-
cia de planeamiento nacional es la superficialidad conque se han tratado las
relaciones entre las estructuras físicas que se proponen y las modificaciones in-
volucradas en la vida social. Algunas de ellas consideran arbitrariamente uno u
otro de varios problemas elevándolo a nivel excluyente y proponiendo solucio-
nes que en razón de su unilateralidad devienen forzosamente parciales y limita-
das, cuando no directamente destructoras de un estilo de vida. Este es uno de
los más serios y candentes aspectos de la crisis de la profesión entre nosotros.

Análisis del trazado urbano de la nueva Capital Federal

El Distrito federal acotado y cedido por las provincias involucradas alcan-

zaba una superficie de 4.900 quilómetros cuadrados de los cuales, el 63Oh corres-
pondía a cesiones de la provincia de Río Negro y el 37% restante a Buenos Aires.

407
En este área quedaban comprendidos seis núcleos urbanos de diversos tamaños,
tres de cada provincia, incluidas las ciudades de Carmen de Patagones y de Vied-
ma, capital de la provincia de Río Negro que, obviamente, debía plantearse el
traslado de la suya.
La ciudad se proyectó sobre ambas márgenes del Río Negro, con su centro
principal aguas abajo de las áreas urbanas existentes y próxima a la desemboca-
dura en el Océano Atlántico, en una latitud de 40 grados 51’ sur, similar a la de
Valdivia y Melbourne en nuestro hemisferio y Washington, Nueva York, Lisboa
y Barcelona en el boreal. Los estudios proponen una densidad de 300 habitantes
por hectárea en la áreas centrales y de 50 habitantes por hectárea en las zonas
residenciales más alejadas. Para tener una idea de lo que esta cifras representan
en términos de paisaje urbano podemos señalar que con el nivel más bajo se
tiene el tejido urbano típico de las áreas suburbanas, predominando las vivien-
das unifamiliares de planta baja, con prevalencia de áreas verdes privadas. Con
el nivel más alto se tiene una imagen de viviendas alineadas a lo largo de la
cuadra, con medianeras comunes comenzando a destacarse la vivienda de más
de una planta sin formar, empero, distritos compactos de edificios multifamilia-
res.
El plan urbanístico de la nueva capital se desarrolló a nivel de anteproyec-
to general proponiendo un esquema lineal paralelo a ambas márgenes del río
mediante una red vial recta que se deforma en consonancia con el «Area cen-
tral» acercándose a las márgenes con ángulos de aproximadamente 45 grados.
Este trazado viario se conforma sobre la base de cuatro grupos principales de
caminos:
1. la avenida de circunvalación, interconectada con las costaneras en am-
bas márgenes del río, circunscribiendo a la planta urbana y conectándola con
las rutas de acceso;
2. la red vial principal, concebida como autopistas de varios carriles en cada
mano, separadas entre sí por franjas arboladas y destinada al transporte privado
de automóviles exclusivamente. Se desarrolla en líneas paralelas y perpendicu-
lares al río, con cruces que oscilan entre 500 a 750 metros de separación;
3. la red secundaria destinada al transporte público, automóviles particu-
lares y camiones. Es paralela a la anterior y se conforma igualmente con dos
manos de circulación y cuatro carriles cada una;
4. red peatonal y para bicicletas que se estructura en forma paralela y den-
tro del trazado de las anteriores.
El disefio prevé a intervalos diferentes estrangulamientos viales que deter-
minan una división más intensiva del suelo con localización de centros de equi-
pamientos diversos entre las zonas residenciales. Se proponen, asimismo, nueve
puentes para cruzar el río de una margen a otra, tres de ellos en relación con el
área administrativa central: dos para transporte automotor y un tercero peato-
nal sobre el que se proyecta desarrollar la calle comercial principal. Este distrito,
único con cierto nivel de identificación, se ubica a caballo de ambas márgenes,
con énfasis principal aparente en la izquierda. El área se supone diferenciada del
resto por el tipo de edificación, la densidad y la complejidad de funciones, toda
vez que las complicaciones del trazado viario imaginado no la individualizan

408
del resto de la planta urbana. También se extiende, aguas abajo en la margen
izquierda, la zona destinada a las representaciones extranjeras.
El nivel difundido del anteproyecto sobre el cual fundamentar el análisis
no avanza más allá de una propuesta de trazado viario ya que la zonificación de
áreas, que permitiría un estudio más detallado de la propuesta, aparece rodeada
de una manifestación de lugares teóricos, siendo lo más concreto expresado en
este aspecto que: «el criterio adoptado es la suma coordinada y dosificada de
funciones, sobre todo el Area Central, con el control necesario para evitar con-
gestiones perjudiciales»8 sin referencia alguna al resto del la planta urbana y
configurando más una expresión general de deseos que una definición concre-
ta.
Este nivel global de buenos propósitos parece ser el denominador común
de la propuesta, habiendo primado un criterio formalista en el trazado, ajeno a
la específica naturaleza del hecho urbano, sin una clara configuración de espa-
cios cívicos, dado las complicaciones generadas por el trazado viario que res-
ponde a un preconcepto esteticista figurativo, sólo visualizable en el plano, sin
vivencia real a nivel de los espacios recorribles.
Esta característica del proyecto que analizamos es una manifestación evi-
dente, como decía Rykwert de «la pobreza conceptual de nuestro disefio urba-
nístico>p10 más basado en estereotipos figurativos europeos que en la realidad
nacional. «El tráfico se ha vuelto hoy en las ciudades tan denso y enmarafíado
que no sorprende ver a nuestros contemporáneos dedicando toda su atencibn a
la red viaria. Parece como si el ordenamiento del tráfico se hubiera impuesto por
encima de la planificación de la ciudad, la red viaria, el tranvía o el ferrocarril
metropolitano se superponen uno a otro y juntos constituyen el aspecto de la
ciudad al que se otorga mayor validez racional y conceptual*.g Se plantea una
ciudad a escala del automóvil, recorrida por autopistas con trazado rígido que
condiciona por sí, fuertemente, las posibilidades concretas de desarrollo urba-
no. Carece de un ordenamiento jerárquico sin diferenciaciones de áreas ni de
distritos. Y no se tiene en cuenta la fuerza de la vinculación norte con la ciudad
de Buenos Aires que forzosamente tenderá a introducir modificaciones en el tra-
zado propuesto que pueden llevar a cambiar substancialmente la linearidad
original paralela al río, toda vez que la utilización de éste como vía de comuni-
cación y alternativa conformante del espacio urbano, constituye un preconcep-
to teórico ajeno a la realidad contemporánea. Londres y París se desarrollaron a
ambos lados del Sena y del Támesis cuando estos cursos de agua representaban
el medio de comunicación más idóneo para la época. Hoy día son otras las prio-
ridades, las posibilidades y el trazado denota la debilidad propia de una concep-
ción teórica con escasa inserción en lo real.
No hay duda que el dominio técnico-constructivo nos permitiría hoy día
levantar una «nueva ciudad» capital, pero eso no basta para hacerlo. El diseno
urbano propuesto y que hemos descripto en la medida de lo posible, responde
a una sobrevaloración de la técnica con prescindencia de los fines para los cua-
les debe aplicarse, como si la simple configuración trazada en un plano sirviera
para justificar las actuaciones. Sin embargo, dado que la sociedad humana se
fundamenta en el orden ético antes que en el técnico, no hay dudas que tanto
los edificios que construyamos como los espacios que organicemos, serán dife-
rentes según lo sea el espíritu que guíe su concreción. En este contexto, el traza-
do propuesto para la nueva capital muestra toda su debilidad y evidencia la ne-

410
cesidad de un debate previo que una visión totalitaria de las relaciones sociales,
revestida de decisión operativa, soslayó.
Es esencial tener esto en claro ya que la acción del Planeamiento físico en
el país se ha visto sumamente debilitada por la existencia de un contexto profe-
sional técnicamente desarrollado pero absolutamente impotente para encarar
soluciones a los problemas de fondo, debido al desconocimiento profundo de la
naturaleza y de las variables involucradas en los mismos y que se patentiza en la
falta de realismo que ha acompañado a la propuesta de traslado de la Capital
Federal.
Esta carencia de rigor científico para encarar los problemas territoriales
alcanza su maximun en la proliferación de sugerencias superficiales efectuadas
con motivo del traslado de la Capital Federal, sobre el destino a dar al Conurba-
no bonaerense y a la ciudad de Buenos Aires, tema que merece una considera-
ción separada.

Creación de una nueva provincia y subdivisión de Buenos Aires

La subdivisión de la provincia de Buenos Aires es menos entendible que el

traslado de la Capital Federal en función del desarrollo del interior del país.
En efecto, la unión de la Capital Federal actual y del Conurbano en una
nueva provincia viene más bien justificada por razones de eficiencia y raciona-
lidad que es lo que parece defender Randle al afirmar que: «para reordenar me-
jor el Gran Buenos Aires, lo que sería necesario es involucrarlo completamente
dentro de una sola jurisdicción político-administrativa que permita su demora-
do ordenamiento físico a causa de su actual balcanización».7 El Area metropoli-
tana bonaerense evidencia serios problemas de organización administrativa y
financiera en el seno de unas extensiones urbanas pluricomunales. Los límites
municipales dividen arbitrariamente al tejido urbano común, desarrollado a
ambos lados de una frontera muchas veces imaginaria, continua y homogénea,
multiplicando los obstáculos al servicio racional de los barrios periféricos. La
población de éstos, sin embargo, tiene conciencia de pertenecer a una misma
colectividad, como la evidencia el hecho de que la Capital Federal es, para los
habitantes del Conurbano, uel centro» y reivindican, a justo título, un nivel de
servicios modernos, es decir, eficaces y económicos.
La necesidad de hacer coincidir las instancias administrativas del Area
metropolitana bonaerense con la realidad está ilustrada por la existencia de
numerosos servicios y equipamientos de interés común: establecimientos esco-
lares y hospitalarios, redes de agua, etcétera. En este panorama, el Municipio
histórico se ve desubicado e inmerso en un contexto global.
El desarrollo urbano argentino es irreversible y debe ser encarado y organi-
zado racionalmente. Ello supone dos tipos de cuestiones que, aunque estrecha-
mente vinculadas, deben distinguirse: se trata por un lado del tema de la parti-
cipación política y por otro, de la calidad de vida de la población, medida por
índices de prestación de servicios y equipamientos colectivos. Ambos implican
análisis distintos y derivado de ello, una situación diferenciada y armoniosa de
espacios y funciones.

411
 Asignación correcta de zonas de actividad y de residencia, creación de vías
rápidas, de espacios verdes y de reservas de tierra, son realizaciones necesarias
que no solamente desbordan el cuadro municipal actual sino que más aún, por
naturaleza, deben ser asumidos por una persona moral representante de la aglo-
meración en su conjunto. La progresión rápida de los equipamientos colectivos
requiere, en efecto, la movilización de recursos y de esfuerzos en las mejores
condiciones posibles de equidad y eficiencia. Estas realidades técnicas pueden
inducir a falsas soluciones institucionales como la pretendida unificación de los
partidos bonaerenses del Conurbano y de la Capital Federal en una sola gran
jurisdicción administrativa que muchos vincularon, inesperadamente, al trasla-
do de la Capital Federal, proyecto tras del cual no pueden descartarse intereses
no necesariamente altruistas, como por ejemplo, el indudable «buen negocio»
que obviamente significa el disponer bajo un solo control esa área de la Argen-
tina actual donde las inversiones son más rentables y en la cual, la necesidades
de servicios destinados a mejorar la calidad de vida, son perentorias. Hay aquí
también latente un mal entendido que dificulta la comprensión cabal del pro-
blema y consecuentemente, la búsqueda de soluciones idóneas.
Una cosa es la necesaria coordinación de acciones de planeamiento e in-
versión pública en un área que por sus características socioeconómicas y cultu-
rales es homogénea más allá de la división administrativa existente y otra muy
distinta que se pretenda crear un Estado provincial gigantesco, que reúna bajo
su jurisdicción «al 35% de la población del país, consumo del 39% de la energía
facturada en la república y cuyo personal ocupado en comercio y servicios re-
presenta el 45% del total».l
En efecto, esta propuesta, no pasa del primitivo plano de la fusión o absor-
ción de partidos aledafios, por una Capital Federal agigantada, cuando la com-
plejidad funcional provocada por el excesivo tamaf’io aconseja la estructuración
en dos, tres o más niveles subsidiarios entre sí de descentralización, desde un
Municipio en muchos casos menor que los actuales partidos, hasta una instan-
cia regional que abarque todo el área urbanizada del aglomerado. Este enfoque
ha movido a muchos países a ensayar diferentes modalidades administrativas
que debidamente evaluadas pueden constituir verdaderas fuentes de inspiración.
Se evitará así que se acentúe la concentración de poder en pocas manos e inte-
reses, ya que la creación de la nueva Provincia acrecentará la concentración eco-
nómica y social toda vez que la situación del Conurbano es deplorable en todo
sentido como ya lo hemos analizado y fácilmente enfrentable al desarrollo del
interior.
Debe disociarse el concepto de eficiencia en la gestión pública y el de cen-
tralización político-administrativa. Por la vía de unirlos, con una concepción
«mecanicista» de la sociedad, se acrecentará el proceso disociador abierto en el
ser nacional mediante el procedimiento de establecer un orden eficiente a tra-
vés de incorporación de personas a una gran organización centralizada. Por el
camino de la «eficiencia» y a modo de síntesis entre la actividad pública y la
privada, ascienden sobre la sociedad nacional tendencias totalitarias que orien-
tadas exclusivamente hacia la mayor rentabilidad económica, se enquistan en
los estados, cambiándoles sus fines a medida que los dominan. Al no cumplir la

412
función primordial de mantener la convivencia entre los miembros de las so&-
dades nacionales que gobiernan, los estados modernos y sus instituciones ter-
minan siendo instrumentos de intereses sectoriales dejando de este modo un
amplio margen de maniobra a los llamados grupos de presión.

Papel del Planeamiento físico en el proceso de estructuración territorial

Frente a la situación descripta cobra especial interés el Planeamiento físico

entendido más que como cuerpo de ideas expresadas en un plano, cual una re-
flexión permanente sobre el territorio nacional en general y la ciudad como un
todo, en particular. Por eso, el planeamiento debiera constituir un instrumento
básico del ordenamiento espacial, capaz de corregir la concentración demográ-
fica y económica a partir de una verdadera descentralización, para el caso, basa-
da en la reconstrucción del Municipio histórico.
iSobre qué fuerzas basar este tipo de planeamiento orientado hacia la des-
centralización, cuando todos nuestros reflejos y mecanismos sociales, nuestra
red de instituciones, parecen dirigirse en sentido contrario? Sin embargo, a poco
que quieran verse es posible hallar unas fuerzas en la sociedad misma: ellas
manifiestan en forma confusa, casi oscuramente, una muy profunda demanda
de enraizamiento. Después de las grandes migraciones y cambios que han mo-
dificado el paisaje del país, los argentinos se ven urgidos por una nueva unidad
de vida, alrededor de por lo menos tres polos principales de su existencia coti-
diana:
l el hábitat, extensión primaria de la familia, red de parentesco y amista-

des, da su calor y su dimensión, Puede ser más extendido que el antiguo barrio,
pero aún constituye el ámbito donde uno recibe y discute la información, don-
de la vida puede abrirse a los demás, fuera de las horas de trabajo;
l la escuela, donde son formados, educados y orientados los niños, punto

de partida de su inserción en la vida social, lugar de una formación cultural;

l la empresa, donde el adulto encuentra los medios de subsistencia al mis-

mo tiempo que las posibilidades de inserción en la sociedad moderna.

De la constatación puede surgir una idea que guíe la acción: para reencon-
trar la unidad social de los argentinos, para luchar contra la descomposición y el
sectarismo que nos acosa, es necesario descentralizar. Esa descentralización exi-
gida por la realidad debe atender, de acuerdo a lo que hemos dicho, a dos aspec-
tos de esa misma realidad:
l necesidad de recrear el Municipio verdadero, concebido como lugar pri-

vilegiado de la unidad social. Un sitio donde ella es más fácil y natural porque
los hombres, en él, se encuentran menos crispados y exigidos por las tensiones
partidistas e ideológicas a las que son conducidos por los medios de comunica-
ción y los intereses extranacionales;
l necesidad de acercar al Municipio los medios para resolver por si y para
sí, los problemas planteados por las exigencias crecientes en materia de servi-
cios y equipamiento; para ello se deberá buscar la manera de integrar la urdim-
bre de municipios tejida en la libre cooperación entre ellos.
Dos caras de una misma moneda: todos los municipios son irreemplaza-

413
bles en tanto que comunidades de familias participantes de pleno derecho en
dotar a éstas, subsidiariamente, de la dimensión política que por si mismas no
poseen.
Esto es verdad particularmente respecto de aquellos que parecen los me-
nos adaptados a las necesidades modernas de la administración: tanto los mu-
nicipios del interior como, además, los que están inmersos en los aglomerados
urbanos: ellos pueden evitar que las más grandes concentraciones de población,
devengan unas nebulosas y conserven, en su masividad, restos, al menos, de
dimensión humana.
Es necesario, sin embargo, distinguir entre el Municipio así concebido y
los enormes distritos que actualmente llevan ese nombre por inercia histórica,
muchos de los cuales, como algunos partidos bonaerenses del Conurbano, po-
seen la dimensión demográfica de una Provincia, con funciones mas limitadas
aún de las que tenía, en servicio de su población, el Cabildo colonial.

Municipio y asociación de municipios

Frente a la situación descripta, revisando los comportamientos sociales a

través de las diversas vicisitudes históricas puede demostrarse que la estabilidad
municipal es un hecho evidente: anterior al Estado-Nación, el Municipio es el
origen del mismo, por libre y consciente federación de autonomías locales.
Ahora bien, más allá de la formalidad electoral, es preciso devolver al
Municipio actual unas funciones y unos medios tales que cada comunidad en-
cuentre, por si misma y para sí, la fuerza y el esplendor del pasado que más de
cien anos de paralización centralizante han desdibujado.
El Municipio sobre su territorio y en una escala compatible con su finali-
dad es una comunidad social que reúne a la vez un sitio privilegiado de convi-
vencia cívica, junto al fundamento del edificio administrativo que en él hunde
sus raíces. Cuando las entidades locales actuales recuperen ambas funciones
pasarán a constituir el ámbito insuperable de la participación política. Pero a fin
de que el Estado pueda devolverles su libertad y reconocerles sus competencias,
se hace necesario un doble camino de acciones: el Municipio actual es demasia-
do extenso para una efectiva convivencia política personalizada y personalizan-
te y, a la vez, demasiado débil para responder a las necesidades sentidas de la
población.
Así, será preciso reconocer nuevos municipios mediante la división de las
enormes jurisdicciones y aglomeraciones actuales. Estas entidades deberán cons-
tituirse sobre un territorio relativamente compacto para que los habitantes per-
ciban un interés común y para que los intendentes sean representantes auténti-
cos; para que los grupos y cuerpos intermedios desarrollen el sentimiento de su
responsabilidad local; para que vuelvan a ser lo que fueron en el pasado: mitad
escuela de convivencia, mitad administradores, pero en ambas funciones, más
auténticos y más eficaces.
En suma, las dimensiones de estas unidades deben ser definidas por un
sentimiento de solidaridad, expresado en amplio consenso sobre los lugares y
las circunstancias prefiriendo la intensidad a la extensión.

414
 Paralelamente y como otra pinza de la misma herramienta, el movimiento
espontáneo y multiforme de la cooperación intercomunal debe generalizarse y
fortificarse para que los municipios puedan federarse con sus vecinos a fin de
constituir comunidades más amplias, capaces de prestar a sus habitantes, servi-
cios en un mayor nivel de eficiencia. Este conjunto de municipios puede recibir
los recursos necesarios y acceder a las bases fiscales modernas.
Esta unión debe hacerse sobre la base de restaurar en la práctica el decla-
mado sistema federal de nuestro gobierno. Para ello deberá conducirse todo el
proceso naturalmente. No deben absorberse municipios ni supervisarlos, pero
si federarlos en asociaciones para el ejercicio de ciertas competencias, tanto sean
las que por ley se fijen, como aquéllas otras que los mismos municipios asocia-
dos decidan, libremente, delegar a la asociación.
El tema de la descentralización y de la desconcentración, base de la pro-
puesta de traslado de la Capital Federal y-como hemos visto- uno de los asun-
tos en los cuales existe una aparente unanimidad de criterios en nuestro país,
cobra un interés particular actualmente dado el arribo a nuestras tierras de las
«nuevas» tendencias reunidas bajo la denominación genérica y con,ksa de pia-
neumiento autonómico. Este tema será objeto de nuestra atención en el último
capitulo de esta segunda parte.

415
 INDICE C AP Í T ULO XIII

Principales corrientes contemporáneas

del Planeamiento físico

Las propuestas de Planeamiento físico concretadas en la práctica pertene-

cen en su mayoría a la década de los anos sesenta. El «Esquema Preliminar» para
la ciudad de Copenhague es del ano de 1961, la primera versión del Plan de
París y su región se hizo pública en 1962, el estudio de Buchanan para Ports-
mouthSouthampton corresponde al ano 1966.
En nuestro país, el Plan de Desarrollo de Bahía Blanca se comenzó en el
año 1968 y el trabajo para el Area metropolitana bonaerense fue presentado en
1969.
Paralelamente con estas realizaciones, los estudios urbanos tomaron cada
vez más auge a medida que nuevas investigaciones, originadas en variados cam-
pos de la actividad humana incorporaron conocimientos más precisos y siste-
máticos. La Sociología, el Derecho, la Economía, la Geografía, la Antropología,
no menos que la Historia, la Psicología y la Medicina, se interesaron en el pro-
blema planteado por la urbanización e hicieron sus aportes desde el punto de
vista del interés particular de cada una de ellas. Después de la primera guerra
mundial surgieron metodologfas analíticas que efectuando un uso especial de
los datos estadísticos, trataron de cuantificar o al menos dimensionar cualitati-
vamente, los fenómenos urbanos, en procura de una comprensión más racional
y objetiva de la realidad, que obviase el lenguaje pseudo-filosófico y la carga
utópica de los postulados «racionalistas» y «culturalistas». Ya antes de eso, los
estudios regionales habían hecho su aparición primera y sus proposiciones de
análisis técnico más originales en Rumania, alrededor de los anos treinta, con
un enfoque multidisciplinario que intentó una síntesis de aportes sectoriales a
los analisis territoriales. Gastón Bardet, realizó un acercamiento substancial al
conocimiento socio espacial de la estructura urbana, mediante la puesta a pun-
to de su método de encuesta y la difusión de los «perfiles sociológicos» y los
cartogramas de «topografía social».’
Más tarde, psiquiatras, psicólogos e higienistas sumaron conocimientos
realmente valiosos sobre el estudio de la condición humana en los medios urba-
nizados, en modo particular, referidos a los comportamientos extremos del al-
coholismo, delincuencia juvenil, prostitución y sus relaciones con las ideas y

417
los proyectos urbanísticos y arquitectónicos. La figura de Leonard Duhlz es re-
presentativa de este enfoque.
Junto con tales esfuerzos analíticos no se ha seguido un paralelo progreso
en el campo de las intervenciones concretas. En efecto, la sociedad industrial y
terciaria, desarrollada sobre la base de la eficiencia, el éxito rápido y los benefi-
cios cuantificables en dinero, ha fracasado al momento de corregir los defectos
colectivos que afectan a la vida humana. Esto es tanto evidente en el ámbito de
nuestras grandes aglomeraciones como en las comunidades marginadas del in-
terior. La historia del Planeamiento físico -como ciencia y arte del mejoramien-
to del hábitat- aparece así colmada de aciertos técnicos parciales, pero signada
por la impotencia de controlar las consecuencias espaciales que las acciones sec-
toriales han producido.
La evolución profesional, pasando del planeamiento como témica de refor-
ma social al planeamiento como proceso muestra la relativa incidencia de arqui-
tectos y de urbanistas en la tarea común de configurar una vida mejor.
El primer enfoque, con su afán de oponer la imaginación a la realidad re-
solvióse en creaciones artificiosas, sin fundamento en lo concreto social. Mos-
tró no sólo su ineficiencia en frenar la concentración humana en grandes aglo-
meraciones, provocando el consecuente alejamiento entre hombre y naturaleza
sino que, además, su zonificación exclusivista, derivada de un afán clasificador
y de un racionalismo idealista, multiplicó los obstáculos a la convivencia cívica,
llevando a que las áreas residenciales, segregadas por el nivel de ingreso, se si-
túen en sucesivas franjas cada vez más alejadas entre sí y de las ventajas de la
vida urbana.
El segundo enfoque, en la versión de muchos de sus sostenedores se parece
demasiado a una sumisa adaptación de los planificadores físicos al dictado de
los grupos que han hecho del lucro econbmico y la concentración del poder por
el poder, la razón excluyente de la vida, actitud traducida en lo profesional, por
una reducción del Planeamiento físico a la intervención arquitectónica indivi-
dual como única forma de incidir en lo urbano: “hemos llegado al fin de la crisis
del planeamiento urbano y ya nadie puede pensar seriamente que el control de
la ciudad se puede hacer con los instrumentos más o menos tradicionales que
utilizaron hasta hoy los urbanistas, es decir, esa gente que piensa que la ciudad
es un sistema regulable. Esa es la planificación que ha servido nada más que
para multiplicar las necesidades burocráticas con personajes que no compren-
den los problemas auténticos de la ciudad... Sintetizando: los grandes proble-
mas de nuestras ciudades han venido como consecuencia de la existencia de los
urbanistas. Es evidente que la ciudad solo se puede controlar a través de activi-
dades claramente arquitectónicas y de proyectos arquitectónicos».3 Este plan-
teamiento, aparentemente práctico sera causa del retorno de una peligrosa ten-
tación para el ordenamiento urbano: la de la construcción de la ciudad ideal
constituida en expansión física del modelo de sociedad perfecta. En efecto, al-
gunas de las ilusiones más peligrosas del pensamiento utópico y a veces com-
pulsivo se canalizan a través de estas verbalizaciones aparentemente modestas y
autolimitadas mediante la iconoclacia destructora de un integrismo meramen-
te verbal: «hoy la defensa de la ciudad histórica se ha convertido en el lugar

418
común de la gente menos documentada, de la gente con menos capacidad, de
los historiadores malos o de los arquitectos incompetentes. Hay que empezar a
hacer otra vez lo que hacían los pioneros del Movimiento Moderno: a las ciuda-
des antiguas hay que destruirlas, derribarlas, para poder hacer otra ciudad nue-
va, que funciones mejor, que sea más cómoda y sobre todo, que sea más boni-
ta».3 Se legitima así, la capacidad que se atribuyen los tecnócratas para ordenar
la vida de todos, la creencia de que puede estructurarse desde cero una sociedad
distinta mediante una racionalidad superior que se impone a personas, grupos
y nacionalidades y no se admite la divergencia o las opiniones encontradas. Se
retornan, en forma absolutamente inesperada al promediar la última década del
siglo, «los modelos del socialismo utópico como la fe en el plan finalista global,
rígido y autoritario,... el rechazo de la diferenciación, del pluralismo y en algu-
nos casos hasta la de la intimidad en favor de la transparencia y del colectivismo
y la concepción del urbanismo... como una tecnología al servicio de unos obje-
tivos y de unas funciones previamente establecidos por políticos y técnicos sin
que deban participar en su colaboración o ejecución el conjunto de actores o
cuerpos sociales interesados».4
Esta situación ha llevado a replantear críticamente, una vez más, a partir
de mediados de la década de los setenta las posturas teóricas sobre las que se
basa el Planeamiento físico, proponiendo otros enfoques que cobran hoy día,
actualizada vigencia entre nosotros. Derivados de ellos se elaboran nuevas con-
sideraciones sobre la ciudad y su incidencia socioeconómica y cultural, cristali-
zados en enfoques profesionales que competirán por la exclusividad interpreta-
tiva de la relación hombre-suelo, así como de la acción humana sobre el territo-
rio y las razones de su ordenamiento.
De entre ellas, podemos destacar las dos que sin duda presentan entre
nosotros una mayor difusión, al menos, en los niveles profesionales: el planea-
miento «ecologista» heredero de la corriente «conductista», escuela psicológica
que tuvo su desarrollo alrededor de 1930 y el planeamiento « autonómico» así
denominado por el principal contenido de sus planteos y sobre el cual se cierne
una -no del todo inocente- sombra de confusión. Dedicaremos este capítulo
a analizar los alcances, objetivos e influencias que convergen en estos enfoques.

El planeamiento «ecologista”

El planeamiento «ecologista» en cuanto orientación general de diseño del

hábitat humano, en una escala de amplitud casi omnicomprensiva, representa
una de las últimas mutaciones culturales del concepto de Planeamiento físico.
Como su nombre lo indica, se fundamenta y deriva de los estudios ecoló-
gicos y de su extensión al campo humano.
El término «Ecología» acuñado por el biólogo alemán Ernst Haecke15 quien
lo empleara en 1869 para designar a la rama de la biología dedicada a las relacio-
nes de los organismos con el medio ambiente, tanto orgánico como inorgánico,
que los rodea, proviene de la palabra «oikos» que significa «casa*, en sentido de
lugar donde se habita, si bien como lo señala Odum: «los griegos no tuvieron
una palabra para designarla por su nombre propion a pesar de lo cual la obra de

419
los filósofos y pensadores de esa civilización plantearon ya consideraciones
importantes vinculadas con el equilibrio natural y la intervención humana so-
bre el mismo.
Como lo hace notar Urcelay Alonso: ala Ecología como ciencia es, pues,
relativamente reciente. En rigor, se origina como tal en 1930 al ponerse fin a la
división, sin sentido, entre Ecología vegetal y Ecología animal y sentarse las bases
definitivas de la Ecología general, como ciencia integradora y de síntesis».7 De-
rivada de ella, la «Ecología humana» aspira a estudiar las relaciones del hombre
con su hábitat, en modo especial la ciudad, que a partir del proceso de urbani-
zación se ha ido convirtiendo, casi con exclusividad, en el «oikos* humano por
excelencia. Sin embargo, este paso no ha sido simple, provocando la «transfor-
mación de la Ecología de serena disciplina científica, restringida al ámbito aca-
démico, a objeto de encendidas controversias» toda vez que ael hombre que se
integra a un determinado ecosistema, con el que establece relaciones de inter-
dependencia» es el único ser capaz se ejercer «una acción susceptible de modi-
ficar los equilibrios naturales; que es capaz en fin, de poner en riesgo, su propia
supervivencia sobre el planeta>p.7
El antecedente remoto de esta orientación, desde un punto de vista socio-
lógico se remonta a los anos 19151930 con los trabajos de Mc Kenzie, Burguess
y Park, mentores de la sí llamada uEscuela de Chicago». La tiEcología humana»,
de acuerdo con esta corriente, estudia ~10s aspectos parciales de las relaciones
entre los seres humanos, constitutivos de todas las señas visibles sobre la tie-
rraN.8 Según Park, tal vez la principal figura del grupo, la ciudad, concebida bio-
lógicamente, debe ser entendida como “un producto de la naturaleza”* en eI
que conviven especies en constante lucha de supervivencia, unas contra otras,
hasta alcanzar cierto equilibrio transitorio, luego roto por la llegada de algún
elemento externo que desordena la situación y vuelve a plantear las condicio-
nes de una nueva contienda, preludio de un equilibrio posterior. «En épocas
recientes, la ciudad ha sido estudiada desde el punto de vista de su geografía y
más actualmente aún, desde el punto de vista de su ecología. Existen fuerzas
que actúan dentro de los límites de la comunidad urbana -en realidad, dentro
de los límites de cualquier área natural de habitacibn humana- que tienden a
lograr un agrupamiento ordenado y típico de su población e instituciones. La
ciencia que trata de aislar esos factores y describir las constelaciones típicas de
personas e instituciones producidas por la cooperación de esas fuerzas la llama-
mos Ecología y para distinguirla de plantas y animales, Ecología humana».g
La estructura urbana sería entonces, el resultado -en un momento dado-
de un proceso de constante evolución, en cuyo transcurso, los grupos sociales y
los agentes económicos interactuando entre sí y compitiendo al modo en que lo
hacen los organismos en su adaptación al medio ambiente y a las otras especies,
«encuentra no sólo expresión colectiva sino también social».g

a) Ecología y urbanización
El proceso de urbanización acelerada, a través de la concentración de acti-
vidades en zonas relativamente restringidas, ha producido diversas formas de
degradación del ambiente que, en principio, han sido vinculadas con el desa-

420
 rrollo industrial. «La industrialización, en efecto, trajo consigo la polución del
aire por el humo y el polvo de carbbn, la polución de los cursos de agua por los
desechos y especialmente los de la industria química, la degradación de los lu-
gares por los desperdicios que se amontonan en montículos alrededor de las
fábricas». lo
De hecho, es evidente que mientras la ciudad preindustrial mantenía un
equilibrio respetuoso del territorio rural, con el cual se sentía identificada, el
crecimiento urbano ha tendido a la degradación de los alrededores rurales, en-
trafiando una ruptura entre el hombre y la naturaleza. La constatación de esta
realidad ha proporcionado al enfoque ecologista una nueva dimensión, como
antes no la había tenido, sobre todo a partir de la extensión de la acción huma-
na, gracias a la tecnología, a todo el planeta. En efecto, «SUS actividades ya no se
restringen a los avances horizontales sobre su superficie, sino que penetran cada
vez más en la atmósfera y más allá de ella y en la profundidad de los océanos, e
incluyen la transformación de grandes cantidades de recursos naturales del pla-
neta para sus propios fines. La escala de estas actividades y la proliferación de
los sistemas construidos por el hombre, se están acercando a magnitudes que
afectan directamente áreas, sectores y relaciones cada vez más amplias de todo
el ecosistema».l’
Existen al respecto una serie de hechos particulares de nuestro tiempo que
avalan lo dicho: la evidencia de una degradación de las condiciones de vida, la
explotación descontrolada de los recursos naturales, la realidad de la extinción
de especies animales y vegetales, la contaminación del hábitat en general, no
sólo el ambiente urbano sino los ríos, campos y la misma atmósfera, han hecho
de la Ecología humana una forma de entender la realidad social y la base de una
nueva propuesta de organización.
En este punto de la historia humana, la relación hombre-suelo se revierte
totalmente, dado la capacidad modificatoria de la acción humana y la difusión
de la idea de «desarrollo económicop entendido como el *crecimiento acumula-
tivo y duradero del producto real globale,12 es decir de la riqueza de las nacio-
nes, que se ha realizado a un alto costo depredatorio del medio ambiente natu-
ral, que en definitiva se vuelve contra el mismo hombre.
La noción de que no es posible un crecimiento económico sin límites,
conforme al modelo de desarrollo contemporáneo, tanto sea capitalista como
socialista, sustenta las proposiciones de ordenamiento territorial, nno sólo del
medio ambiente social y cultural que ha llevado en plena «era de la abundan-
cia, y «era del confort» a un creciente deterioro de la *calidad de vidaw del hom-
bre y a un profundo vacío existencial». 7
La toma de conciencia sobre este hecho, da lugar, en el terreno de la ac-
ción, al surgimiento del «planeamiento ecologista», entendido como un proce-
so de decisiones racionales con una evidente carga de contenido etico, lo cual
constituye la preocupación por mantener un equilibrio entre satisfacción de
las propias necesidades y la preservación o recuperación, según los casos, de
una relación ecológica entre el hombre y el suelo, común a todas las generacio-
nes.
Así ya no se habla tan sólo de metas de desarrollo, sino de *ecodesarrollo*,

421
concepto que quiere expresar la integración del desarrollo socio-económico con
el respeto por el medio ambiente.

b) El «ecodesarrollo» en términos urbanos. La «calidad de vida»

Los sostenedores del «ecodesarrollo» han incorporado, a la urgencia de una
nueva planificación equilibrada del crecimiento económico y social, la necesi-
dad del ingrediente ecológico en toda transformación programada del ambien-
te físico y antrópico. Esto, expresado en términos de la ciudad se traduce en la
necesaria incorporación a los planes de crecimiento, de índices sociales que pro-
pongan un mejoramiento en las condiciones de vida de la población, por con-
traposición a un crecimiento económico sectorialmente considerado y sin rela-
ción con las consecuencias e implicancias humanas de las acciones emprendi-
das. Desde este punto de vista, la «Ecología humana» no es sino un nuevo nom-
bre para la Sociología. En efecto, según Sachs, el .ecodesarrollo» puede definirse
como «un desarrollo desde el punto de vista social»13 que se estructura a partir
del concepto de «calidad de vida».
Este concepto constituye, más que una meta específica, una suerte de orien-
tación general del desarrollo humano, tendiente a incorporar junto al crecimien-
to económico y la eficiencia, objetivos de mejoramiento social. En términos
generales, cuando se habla de «calidad de vida» se incluye:
a) una redistribución socialmente más equilibrada de los beneficios del
desarrollo.
b) una consideración por las generaciones futuras, traducida en la conser-
vación de los recursos naturales,
c) una incorporación a la toma de decisiones de índices de niveles sociales
del hábitat, tales como «el porcentaje de la población casada, el porcentaje de
divorcios, el porcentaje de familias sin padre, el porcentaje de las que viven de
la asistencia pública, el porcentaje del desempleo de adolescentes, la proporción
de delitos, etc.»14 que en última instancia plantean la cualificación psicosocial
del proceso de desarrollo económico, mediante el mejoramiento en las condi-
ciones concretas de vida de la población dentro del marco cotidiano en el que se
desenvuelven la familia y los grupos humanos.
Estas condiciones constituyen los cimientos sobre los que se levanta el
Necologismo político», cuyo punto de partida puede encontrarse resumido en la
sentencia: ~10s desequilibrios que el hombre ha causado en el mundo natural
tienen su origen en el mundo social».ls
Se admite, pues, como postulado inicial una relación causa efecto: los pro-
blemas ecológicos son sólo efectos negativos cuya causa debe encontrarse en el
actual modelo de producción, consumo y ocio. Es a partir de este momento
cuando la Ecología se instrumentaliza por distintos grupos que pretenden im-
poner sus propias concepciones de la vida social.

c) Carácter ambivalente del ecologismo

Acabamos de analizar diferentes aspectos del ecologismo. No es fácil definir-
lo de una manera unívoca. Es evidente que no surge de una simple elucubración
teórica de gabinete, sino de condiciones objetivas de la realidad que nos rodea.

422
Frente a la destrucción del hábitat por la técnica desenfrenada, se puede caracte-
rizar por un esfuerzo de integración del hombre con su ambiente. Como sefiala
Urcelay Alonso: «el nacimiento del ecologismo tiene sus causas en la indiscutible
degradación del medio ambiente, la creciente escasez de recursos naturales y el
deterioro de la calidad de vida en los países industrialmente más desarrolladow7
Sin embargo, esta nueva interpretación es ambivalente y no sólo por su instru-
mentación al servicio de ideologías, ya que al resolver los conflictos planteados
por una desmedida valorización de la riqueza material, indiferente a las conse-
cuencias de aplicación de los medios empleados en su logro, hace aparecer nue-
vas tensiones tanto o más graves aún. Hay, en efecto, una tensión entre la volun-
tad de que los hombres vivan mejor y la posibilidad cierta de embretarlos com-
pulsivamente en un modelo totalitario en el cual pierden su propia condición de
personas. El peligro de esta instrumentación negativa subyace en las intimidades
de las utilización política del ecologismo y se manifiesta en tres vertientes:
1) la instrumentación marxista del ecologismo que utiliza al materialismo
histórico como método de análisis;
2) el reformismo capitalista que procura integrar las imposiciones ecológi-
cas en un nuevo modelo capaz de replantear ordenadamente sus formas de
dominación, sin renunciar a la sociedad de consumo;
3) la vertiente anarquista-autonomista, crítica por igual de las dos corrien-
tes anteriores y que constituye, con todo, la más compleja de las posturas por
analizar.
El marxismo ortodoxo ha jugado un doble papel frente a los movimientos
ecologistas. En primer término hubo una suerte de instrumentación del ecolo-
gismo en particular a través de explotar sus posibilidades pacifistas y antinu-
cleares. Esto fue evidente durante la instalación de los misiles europeos de la
Organización del Tratado del Atlántico norte en la década del ‘80: ula propagan-
da soviética jugó hábilmente con los terrores soterrados a un hipotético holo-
causto nuclear, manipulando en silencio el movimiento ecologista-pacifista con
el objetivo de lograr una ventaja militar destacada a favor de la URSS, poseedora
de los misiles SS-20. Por toda Europa occidental una onda pacifista recorrió las
calles a favor del desarme unilateral» .’ Por otra parte, oficialmente, el marxis-
mo-leninismo presentó una visión crítica frente al ecologismo denunciado como
«intento de crear una ideología sustitutiva de la lucha de clases como motor de
la historia» donde «la contradicción secundaria hombre-naturaleza» constituye
«una cortina de humo, como si la lucha de clases debiera suspenderse ante la
gravedad de la amenaza de destrucción de la naturaleza».*6 De este modo, pue-
de concluirse en que la relación del marxismo ortodoxo con el ecologismo, ha
sido oportunista, tratando de aprovechar las contradicciones evidentes de las
sociedades occidentales en beneficio político inmediato de lo que fuera el blo-
que del este europeo. En la opinión de los teóricos ecologistas de la vertiente
anárquico-autonomista, al concentrar el marxismo mayor poder en un capita-
lismo de Estado, amplifica el riesgo de incurrir en una mayor centralización del
poder mundial, una más estricta división del trabajo y un intervencionismo
militar creciente para defender inversiones soviéticas y en definitiva, la persis-
tencia del subdesarrollo en los países periféricos.”

423
 La instrumentación del reformismo capitalista, más actual a partir de la
disolución del imperio soviético, se basa en documentos originariamente técni-
cos y aparentemente desprovistos de connotaciones ideológicas y se manifiesta
en tres vertientes: la política, la ideológica y la tecnocrática. Es que «la ciencia
no es nunca neutral, como tampoco la tecnica o la historia. Cualquier teoría
científica implica multitud de puntos de partida, necesita una teoría previa.
Múltiples factores temperamentales, culturales o ideológicos, exteriores a la teo-
ría, &Aen» el color del cristal con que se mira».’
La instrumentacibn política fue explícitamente planteada por el segundo
informe del «Club de Roma» (1972) que propuso el así llamado «crecimiento
cero», según el cual, se eterniza la evidente discriminación entre los países desa-
rrollados y subdesarrollados a nivel mundial. En efecto, la restricción ecologista
con relación a estas últimas naciones se plantea conceptualmente en los térmi-
nos de una valorización negativa de las condiciones en que se ha dado, históri-
camente, el desarrollo de los países industrializados, expresandose como un
juicio de valor según el cual, recorrer las mismas etapas de crecimiento econó-
mico, sería equivalente a arribar a la misma situación actual de los países ricos,
de consumismo sin freno y depredación de los recursos naturales. La adopción
de un ritmo diferente, más lento, con atención a una serie importante de facto-
res extraeconómicos, implicaría una menor eficacia que mantendría la situa-
cibn de dependencia, frente a la aparición de actividades económicas nuevas
que alcanzan un elevado dinamismo y que producen una rentabilidad mayor
que las conocidas hasta el momento. Con toda su carga discriminatoria, ésta
sería tan ~610 la hipótesis de mínima, ya que inclusive, se sugiere la detención
de todo crecimiento secundario en los países no industrializados, a fin de man-
tener como «reservas ecológicas» para la «humanidad» las áreas aún no explota-
das o poco utilizadas productivamente. Conseguir este objetivo implica dispo-
ner de los medios adecuados, es decir, supone la abolición de la actual economía
de naciones y la adopción del gobierno mundial.
La instrumentación ideológica es tal vez la más grave de las tres y no es
otra cosa que la sumisión del hombre a la «naturalezas concebida en una pers-
pectiva evolucionista y determinista, no constituyendo, en esencia, sino una
forma más sutil, pero más coercitiva de opresión por la técnica. En efecto el
«ecologismo» trata de incorporar la naturaleza al mundo humano. Pero la ena-
turaleza» ecologista es cada vez mas una naturaleza remodelada por el hombre.
Las playas o las pendientes nevadas han sido acondicionadas para los turistas.
Aún la misma naturaleza salvaje está culturalizada, se la relega en los parques
nacionales o en las reservas, donde se encuentran especies animales que ya no
es posible hallar en otros sitios. Hay también una fusión entre técnica y paisaje,
por ejemplo: mediante la introducción de una cultura agrícola se puede modi-
ficar la cantidad de lluvia. La naturaleza está pues, insertada como un órgano,
en un conjunto a la vez técnico y natural, esta incorporada por el hombre.
Esto evidencia un importante contrasentido implícito en la postura ecolo-
gista, ya que si la urbanización industrial plante6 la oposición entre la naturale-
za y la técnica, actualmente es la naturaleza misma la que está profundamente
tecnificada, hasta el punto en que resulta difícil distinguir lo natural de lo arti-

424
ficial. El mismo organismo humano está condicionado por excitantes, tranqui-
lizantes, contraceptivos, vacunas, injertos, etcetera, de modo que al final no hay
ni naturaleza ni técnica, sino una nueva cosa artificial.
El redescubrimiento t<ecologista* de los valores de la naturaleza no es, en-
tonces, una vuelta a la imagen tradicional del orden natural, porque más allá de
los planteos ideológicos hechos evidentes por el movimiento estudiantil de París,
en el año 1968, y las más o menos ucoherentes posturas hippiesw, aún en las
posiciones científicamente más fundadas, las relaciones entre el hombre y la
naturaleza sufren transformaciones que conducen, en un plano filosófico, auna
concepción nueva de la idea misma de lo natural. Antes, la naturaleza aparecía
esencialmente como un don, frente al cual se colocaba el hombre, era un algo
distinto valioso en sí, que se imponía al hombre con relación al resultado de su
propia actividad. Esta postura está expresada en los valores de los precursores
del modelo uculturalista* como las siguientes palabras de John Rusldn lo signi-
ficaban: «En esa mitad de la vida que le está permitida al hombre, he tenido que
presenciar la disolución de los paisajes que más amaba y que tratara de hacer
que otros los amasen. La rosada luz del amanecer, que alguna vez iluminó esas
alturas, que eran rica púrpura en el ocaso, aparece ahora pálida, mortecina y
ensombrecida; el aire que colmó las grietas de sus doradas rocas de un hilo puro
y azul, aparece ahora surcado por lánguidas lenguas de humo, que ojalá proce-
diesen de la ardiente boca de algún volcán; hasta los mismos glaciares ven des-
vanecerse sus nieves, como si el mismo infierno hubiese soplado sobre ellas; las
aguas, que alguna vez reposaran en sus valles, cristalinas y frescas, son ahora
oscuras y malsanas y avanzan así, corrompidas y corrompiendo, de una a otra
profundidad, y de una costa a la otra... iAh dueños de la ciencia moderna! iHa-
béis separado y luego unido los elementos. Los habéis esclavizado en toda la
extensión de la Tierra y habéis llegado también a estudiar las estrellas. Enseila-
dnos ahora, todo lo que el hombre debió aprender de ellas que a nuestra vez, le
enseñemos a otros hombres y que en suma es: que el aire le fue dado para ser su
misma vida, que la lluvia es para saciar su sed y con ella ser bautizado, que el
fuego le fue concedido para brindarle calor y que así como el sol le da la luz, la
tierra lo sustentará y le brindará al fin su eterno descanson.l*
Para el «ecologismo» la naturaleza no es dada, sino construida, y esa toma
de posición se enfrenta con el concepto tradicional de respeto por la ley natural.
En efecto, según la concepción ecologista «ha llegado el momento de que el
hombre administre tanto su propia población como los recursos de los que de-
pende».6 No se trata así, de preservar a la naturaleza entendida como valor en sí,
sino que contrariamente «es la manera en que el desarrollo y el empleo del es-
pacio son proyectados y controlados lo que decide si los valores humanos se
preservan o se pierden». 6 Pero esos «valores humanos» no son los tradicionales,
el hombre concreto es una mera cosa más inserta en el medio «según lo hemos
subrayado vigorosamente, las poblaciones de seres humanos, lo mismo que las
otras, forman parte de comunidades y ecosistemas bióticosu.3 En este planteo
casi no queda resquicio alguno al ejercicio de la libertad personal porque se
manipula hasta extremos insospechados la misma naturaleza que se pretende
proteger: «si el hombre acepta la idea de que hay un grado deseable de depen-

425
dencia ecológica... si la conducta humana se basa efectivamente, en última ins-
tancia, en la razón... está claro que el hombre necesita: 1) estudiar y comprender
la forma de desarrollo de su propia población... y 2) averiguar cuantitativamen-
te cuáles son la configuración y el volumen óptimo de una población humana
en relación con la capacidad soporte de un área dada, y luego 3) estar preparado
para aceptar una «regulación cultural» allí donde la regulación natural es inope-
rante o insuficiente o demasiado tardía».6
Se advierte claramente la contradicción íntima de este pensamiento, por-
que, para evitar que «un lugar» se convierta en ualgo artificial» es necesario «ar-
tificializar, la vida humana.
«Aquí subyace una concepción errónea de las relaciones entre el hombre y
la naturaleza: ésta ha sido creada para que el hombre, usando de ella, provea sus
necesidades; justamente al revés de lo que los ecologistas propugnan. Natural-
mente, no hay que confundir el uso de los bienes de la creación con el abuso o
el mal uso de ellos, pero aún esto no debe llevar a una consideración maxima-
lista de la naturaleza. Conforme al evolucionismo que preside esta concepción,
al ser la naturaleza lo que genera al hombre, es lógico que éste le esté sometido,
subordinado. El resultado es que los ecologistas invierten el orden natural en las
relaciones hombre-naturaleza, y por tanto rompen el verdadero equilibrio sur-
gido de la creación».lg
A partir de esta concepción equivocada, todo es posible y las medidas que
es necesario tomar, en un marco de complejidad global, dado el número de fac-
tores intervinientes, se hacen más y más compulsivas.
Esto obliga a «un desplazamiento del acento»... de la fórmula «un proble-
ma, una solución... hacia el modelado de soluciones de grandes problemas a
largo p1az0»~ lo que nos lleva de pleno a la tercera instrumentación del «ecolo-
gismo»: la vertiente tecnocrática, concretada en la vinculación estrecha que
guarda con la utilización de modelos matemáticos globalizantes, lo que se ha
dado en llamar «ecología de sistemas,.
Es que planteadas las cosas en el terreno de la complejidad ambiental,
donde intervienen numerosos factores, elementos, variables, ninguno de los
cuales -incluído el hombre- tiene un valor jerárquicamente superior en sí, se
hace necesario buscar formas simplificadas que provean, al que tiene que adop-
tar las decisiones, la ilusión de que la misma ha sido racionalmente elegida como
la mejor. De tal modo, un conocimiento directo de los problemas, que com-
prenda una ponderación exacta, prudente, real, de las cuestiones en juego y de
las implicancias reunidas, se reemplaza por una visión globalizante que despre-
cia los matices y las diferencias locales. En efecto, como los mismos impulsores
de estas teorías señalan: «la posibilidad de describir y predecir la conducta de
sistemas ecológicos mediante el empleo.de modelos depende... de un principio
de todos los sistemas... Este principio... proclama simplemente que no es nece-
sario comprender precisamente de que modo el comportamiento de un sistema
está estructurado a partir de subcomponentes más simples para predecir como
se comportará» .20 Así es como los métodos programáticos generales se hacen
ejecutores de las más grandes injusticias concretas. Porque «una vez que el hom-
bre acepte la responsabilidad, será posible anticipar límites, establecer controles

426
de población (control de natalidad, restricciones al uso de la tierra y el agua,
conservación y nueva circulación de los recursos, reducción de los «estimulan-
tes del crecimiento», economías, etcétera) de modo que la densidad permanez-
ca muy por debajo de los límites peligrosos».6
Evidentemente, todo se reduce, en un mundo dominado por una feroz
lucha tras el poder total, a decidir quien establece para cada nación, cuál es el
«límite peligroso» por «debajo» del cual debe situarse, frenando sus propias
posibilidades de desarrollo y de otorgar un mejor nivel de vida a sus habitantes,
para preservar un estado de ideal equilibrio ecológico, establecido en beneficio
de los que mandan.
La instrumentación anarquista del ecologismo ha sido desarrollada en to-
das sus implicancias por Javier Urcelay Alonso en su excelente articulo «Ecolo-
gía, Ecologismo y Políticaa cuyo análisis seguimos en esta parte de nuestra ex-
posición. Una de las primeras cuestiones que Urcelay Alonso destaca es que
de los sectores ecologistas de origen anarquista han surgido las principales críti-
cas al marxismo leninismo histórico. «El pensamiento autogestionario ha en-
contrado, aparentemente en el ecologismo, la solución al callejón sin salida en
el que se encontraba encerrado desde hace medio siglo, adoptándolo con deci-
sión y convirtiéndolo en eje tanto de su elaboración ideológica, como de su
nueva estrategia política. Desde mayo de 1968, ha sido el anarquismo el que ha
dado radicalidad y colorido al movimiento ecologista. El anarquismo pretende
usar la Ecología como instrumental metodológico científico para basar en ella
algunos conceptos fundamentales del pensamiento autonomista».7 La ciencia
se usa entonces como fundamento y justificativo de una posición apriorística-
mente preconcebida. Así lo expresa Luis Racionero cuando escribe: ulo que se
ha dicho para las especies biológicas es igualmente aplicable en teoría económi-
ca y Sociología: la competencia de empresas lleva, a largo plazo al monopolio,
es decir, a la desaparición del pez pequeño engullido por el tiburón multinacio-
nal. Esto, que está sucediendo en economía, porque el sistema se ha basado en
la competencia, no ha sucedido en biología, lo cual demuestra que la teoría de
Darwin deja variables fuera y que hay otros factores que contrarrestan la com-
petencia, por ejemplo, la simbiosis, la cooperación entre especies. El concepto
de ayuda mutua o cooperación, propuesto por los anarquistas como principio
de organización social, tiene su base en la naturaleza, en la evolución biológica,
en mayor grado que el principio de lucha competitiva».21 A caballo de estos
principios el anarquismo fundamentará las ideas de cooperación, descentraliza-
ción y autonomía local que empero, no le son exclusivas, como veremos segui-
damente al desarrollar el tema del planeamiento autonómico y encuentran un
fundamento más sólido en la historia y la naturaleza humana que en la biolo-
gía. Baste destacar ahora, para concluir este punto, como a través de diversas
instrumentaciones que de ella se hace.resaZta nítidamente la ambivalencia seña-
lada del ecologismo como ideología de las relaciones humanas. Se busca organi-
zar la sociedad al servicio de las necesidades del hombre, pero esta organización
tiene el peligro de ser realizada por tecnócratas o ideólogos que quieren hacer la
felicidad de los hombres sin contar con el hombre real, concreto.
Hay también una contradicción básica entre la adaptación compulsiva al

427
ambiente y la voluntad de libertad personal que es uno de los valores más sen-
tidos de nuestro tiempo. Así, el modelo ecologista resulta confuso y a veces pe-
ligroso, pero la misma existencia de tensibn entre valores enfrentados es una
oportunidad para no atascarse en la tecnocracia o en el totalitarismo. De ser así,
estas tensiones permitirán una superación que rescate lo positivo: revaloriza-
ción de lo natural, denuncia de la sociedad de consumo, crítica de la subordina-
ción a la técnica, descentralización decisional, acceso de los beneficios del desa-
rrollo a un mayor número de personas.

El planeamiento «autonómico»

Bajo el nombre genérico de planeamiento «autonómico» se reúne un con-

junto heterogéneo de ideas tendientes al fortalecimiento de los gobiernos loca-
les, la descentralización, el desarrollo regional, las relaciones Estado-municipio,
la promoción de emprendimientos productivos de pequena y mediana empresa
y el rol del Municipio en los mismos, que hemos visto en el desarrollo de este
libro y acabamos de reconocer, además, como propuestas del pensamiento li-
bertario. Sin embargo, estas ideas, en particular la consolidación de municipios
fuertes, económicamente viables, técnicamente capacitados y participativos,
como base de un desarrollo y consolidación regional, por contraposición al
concepto que guió la conformación de los actuales Estados-unitarios (hoy en
vías de reestructuración a partir de la institucionalización de entidades tales
como la Comunidad Econbmica europea) es un tema de larga data en la teoría
y practica política.
Nacido y desarrollado en Europa, surge como reacción a una centraliza-
ción excesiva de la vida nacional de los distintos países en la ciudad capital. El
objetivo perseguido no fue otro que la descentralización política y la descon-
centración económica controladas desde la Capital y el reconocimiento y libre
desarrollo de las culturas, actividades, intereses y aspiraciones regionales y loca-
les.
El país más centralizado y el más consecuente en suprimir las libertades
locales -Francia- fue la nación que contó con el más vigoroso movimiento de
revitalización local y regional, tanto a nivel técnico, como cultural y político.
No en balde el regionalismo es un término de origen francés. Se discute mucho
quien fué que acunó el vocablo. Charles Maurras lo atribuye al poeta L. de Ber-
bec-Perussis. Fue sin embargo el mismo Maurras, con su llamado a la descentra-
lización de la vida política, cultural y económica de Francia, en 1898, quién dio
su primer impulso al movimiento regionalista.
Comenzado en ése país, el regionalismo cobró singular importancia en
Gran Bretafia, Alemania, los Estados Unidos de Norteamérica y Espaíia donde
encontró un terreno ya fertilizado en la tradición.
Paralelamente -y con las diferencias lógicas de orígenes doctrinarios se-
parados- una corriente convergente a estas ideas se desarrolla con el pensa-
miento crítico al liberalismo histórico que arranca en Tocqueville en cuyos pos-
tulados se ha inspirado fuertemente la socialdemocracia. Más recientemente
estas banderas son instrumentalizadas por los movimientos de izquierda. En

428
efecto, a partir de mediados de los anos ‘70 diversos autores replantearon la obra
de Marx para construir un método de interpretación marxista del espacio. Marx
no había considerado este aspecto de la realidad y para él, el territorio, al ser una
consecuencia de la estructura económica, se ordenaría cuando se produjese una
transformación de ésta. Sin embargo, también en esta cuestión la realidad con-
tradijo a Marx haciendo necesario construir un nuevo modelo. La concepción
marxista del espacio, utilizada en diversos campos científicos -Geografía, Eco-
nomía, Sociología, Urbanismo- tuvo también su aplicación al Municipio a tra-
vés de la teoría de los movimientos ciudadanos como instrumentos de cambio
revolucionario. Se emplearon en este cometido, los procesos de acumulación
capitalista, las contradicciones de clase y las desigualdades existentes entre el
hábitat de los grupos dominantes y los explotados. Surge así una corriente que
retorna, en lo formal, los temas de autonomía municipal, descentralización de
las decisiones, desconcentración demográfica y económica, etcétera, instrumen-
tándolos en sentido marxista. De este modo, el Municipio -entendido como
comunidad social- se convierte en unidad colectiva de control social y adoctri-
namiento. Por tanto, este modelo territorial, urbano y regional, es multicéntri-
co y autónomo, promoviendo la máxima autosuficiencia de cada Municipio y
aún dentro de la misma ciudad, de cada barrio.
Se verifica así, en torno al planeamiento auton6mico una convergencia de
muy distintas ideologías y variados objetivos que lo constituyen en un fenóme-
no heterogéneo al que *puede considerarse en etapa de gestación yen cuyo seno
existen todavía multitud de elementos discordantes».’ No obstante lo dicho, es
factible establecer algunos puntos firmes. En primer lugar, el planeamiento au-
tonómico tiene su origen en la evidente degradación de la vida humana en las
grandes aglomeraciones industriales-terciarias que ha llevado a una disminu-
ción de la calidad del hábitat y al abandono de las areas centrales precisamente
por los grupos de mayores recursos. Las consecuencias inmediatas de este hecho
son una reacción localista, autonomista y austera indisolublemente unida al
«despertar de todos los oportunismos y a la tentativa de instrumentación geo-
políticaN de un conjunto de principios en si mismos sanos.
En este contexto y como adelanto de un tema que merece un tratamiento
más detallado, es evidente que «la identidad ideológica, del planeamiento au-
tonómico use está construyendo a partir de la filosofía marxista o, en el mejor
de los casos, del anarquismo autogestionario y ello no como un hecho necesa-
rio sino por la pereza intelectual y política de los demásBs7

a) Proposiciones del planeamiento autonómico

El planeamiento autonómico pretende erigirse como respuesta a todo el
conjunto de problemas de las grandes aglomeraciones. El crecimiento urbano
por conurbación se ha resuelto no solo en una disminución de la calidad de
vida (villas de emergencia, polucibn, contaminación ambiental, falta de servi-
cios elementales e indispensables a los habitantes) sino también y debido a las
deseconomías de escala, en un mal negocio económico que era el objetivo no
confesado del crecimiento irrestricto. Las urbanizaciones suburbanas, al estilo
de las tramas direccionales o de los grandes conjuntos residenciales dejan de

429
tener interés para el capital privado una vez cubierto el tramo de la demanda
que puede acceder a ellos. Los centros urbanos se deterioraron por falta de reno-
vación de sus equipamientos e infraestructura y se produce un fenómeno para-
dógico: a pesar del aumento de la construcción permanecen firmes los déficits
residenciales. El mantenimiento de los servicios públicos es altamente oneroso
y prácticamente inaccesible a los gobiernos locales. Frente a estas constatacio-
nes, el planeamiento autonómico se propone a si mismo como una política de
recuperación de la vida urbana en contextos más acordes a la escala del hombre,
por ello, antes de seguir con el análisis del acondicionamiento ideológico a que
se ve sujeto, conviene resumir de esta forma sintética las principales propuestas,
tal como pueden extraerse de diversos planes formulados, así se tiene:
1) la regeneración de tejidos sociales de base de las ciudades buscando «re-
construir a escala de calle, de barrio o de gran aglomerado, el tejido social en
que el hombre pueda desarrollar las necesidades de su personalidad*;22
2) la defensa y la promoción de las entidades locales como un medio de
combatir «las discriminaciones y también las influencias»,22 mediante la «de-
manda de plazas y espacios públicos, revalorización de las fiestas y de las tradi-
ciones del barrio, rechazo de las tecnologías y de los modelos urbanísticos que
segregan y atomizan, intensa utilización de equipamientos colectivos (deporti-
vos, sociales, culturales, de esparcimiento)»;4
3) la eliminación del despilfarro en el uso del suelo que ha llevado a la
contaminación ambiental y al deterioro de las condiciones de vida, reempla-
zándolo por un urbanismo de dimensión acotada que haga financieramente
asequibles a la mayoría, la solución de los problemas;
4) la recuperación de la actividad industrial y de servicios de escala peque-
lia, favoreciendo «las pequeñas unidades de producción industrial, dando pri-
macía a las tecnologías de más alto valor ecológico que permitan la mezcla de la
residencia y del trabajo para lograr comunidades autosuficientes»;
5) el desarrollo de obras públicas de mediano y pequeño porte, aumentan-
do los equipamientos y servicios de costes bajos y fomentado a la vez, la crea-
ción de nuevos puestos de trabajo a la población;
6) la disminución en número y extensión de los viajes urbanos, simplifi-
cando recorridos, favoreciendo las rutas peatonales y el empleo de vehículos
manuales como la bicicleta que aseguren menores índices de congestión y con-
taminación;
7) la primacía de los transportes públicos eficientes sobre el privado;
8) la reforma de la administración y la descentralización de decisiones
mediante la desconcentración en las prestaciones de los servicios públicos, fo-
mentando unidades menores y la participación popular en la formulación y
control de proyectos de inversión;
9) el desarrollo de núcleos de comunicación (radio, televisión) locales que
aseguren una difusión adecuada de los aspectos propios de cada comunidad fren-
te a las noticias de interés nacional o internacional;
10) la rehabilitación de las ciudades existentes mejorando la oferta de es-
pacios públicos, «hacer la ciudad realmente accesible a todos los grupos (jóve-
nes, niños, tercera edad, amas de casa, inmigrados, etcétera); recalificar y equi-

430
par los barrios periféricos y degradados y dotarlos de funciones centrales; inte-
grar la agricultura, los parques forestales, el litoral, los cursos fluviales y en gene-
ral, las zonas no edificadas de la ciudad y su entorno inmediato en la vida urba-
na; la protección y la reforma del medio ambiente; la recuperación del patrimo-
nio histórico cultural, etcétera»;4
ll) reivindicar la formación de regiones urbanas por oposición al creci-
miento por conurbación, haciendo factible el desarrollo y aumento de la cali-
dad de vida en las pequeñas y medianas ciudades. «Esto supone una política que
refuerce el conjunto del sistema urbano, especialmente las comunicaciones y la
diversidad de equipamientos y actividades de las ciudades grandes y medianas».4
Como puede apreciarse en esta breve enunciación, las proposiciones ante-
riores son aceptables en su mayor parte, es más aún: algunas de ellas llegan a
codearse con una concepción iusnaturalista de la sociedad, al punto de que sus
sostenedores de izquierda se han visto en serios aprietos intelectuales para con-
geniar la defensa de tales objetivos con una militancia marxista. En efecto, como
Jordi Borja reconoce: «no es fácil compaginar los esquemas sobre la lucha de
clases con las propuestas de solidaridad y cooperación sociales que se avanzan
desde la política urbana y municipalB.4 Igualmente, «la crítica al crecimiento
acelerado de las grandes ciudades y el urbanismo megalomaníaco...es una críti-
ca minoritaria y poco compartida por la izquierda marxista que en general iden-
tifica progreso social y desarrollo de las fuerzas productivas con concentración
urbana y grandes infraestructuras». 4 Asimismo: «un componente especialmen-
te novedoso» del planeamiento autonómico y que «los marxistas, en general,
han considerado poco y mal, es el de la valorización de la continuidad de la
ciudad, del simbolismo del espacio, de la memoria colectiva, del valor del terri-
torio como historia, de la importancia de las comunidades locales».4
Hemos querido citar textualmente porque esta constatación hace más gra-
ve aún la instrumentación del planeamiento autonómico por el marxismo, cuyo
itinerario procuraremos describir brevemente.

b) Instrumentación del planeamiento autonómico

La relación entre autonomismo y marxismo presenta situaciones comple-
jas y contradictorias que con un propósito de sistematización podemos reunir
en dos frentes:
1) la paradógica existencia de grupos que autodefiniéndose asimismos
como marxistas, defienden las proposiciones del planeamiento autonomista que
como sus más conspicuos sostenedores confiesan: «no tienen mucho que ver
con el marxismo»;4
2) la utilización de las proposiciones del planeamiento autonomista como
un instrumento ligado a la movilizacion política del proletariado, la penetra-
ción ideológica de la población y la disgregación social.
La magnitud de las cuestiones apuntadas evidencia que un juicio critico
sobre el planeamiento autonómico no puede ser simple y fácil y requiere un
tratamiento pormenorizado.
El primero de los aspectos mencionados resulta sumamente característico
de una actitud intelectual contemporánea y ha llevado curiosamente a aceptar,

431
en nombre del marxismo, acciones, ideas y valores opuestos a los postulados
por éste. Intervienen en esta situación al menos dos circunstancias que se con-
jugan entre sí para obtener el resultado mencionado. Por un lado, la conciencia
en los grupos de la izquierda menos reaccionaria del fracaso de la experiencia
marxista clásica y la consiguiente necesidad de una profunda renovación de sus
posiciones extremas. En efecto, para Marx la ciudad es la resultante espacial de
las relaciones sociales y en modo más específico ade la organización particular
de los modos de producción coexistentes, con uno de ellos dominante».23 Así,
la misma existencia de la ciudad expresa para el marxismo, la sena1 de un situa-
cibn que la acción revolucionaria venía a cambiar: «la revolución habrfa de su-
perar la separación de la ciudad y del campo. La abolición de la antítesis entre
ciudad y campo -escribe Marx- es una de las primeras condiciones de la socie-
dad comunista, condición que depende a su vez de una masa de premisas mate-
riales y que no es posible alcanzar por obra de la simple voluntad*.24 Esta con-
tradicción dialéctica entre ciudad y campo se enuncia en el Manifiesto comu-
nista cuando Marx y Engels comparan la sumisión y acondicionamiento cultu-
ral del campo por la ciudad, a la que acaece entre el sometimiento de los pue-
blos primitivos por los civilizados. Esta concepción cerrada en si misma, no se
vio acompañada con una doctrina de la acción. Como Borja hace notar: «En
Marx y Engels está la crítica de la ciudad existente pero no la alternativa o el
modelo de la futura».4
La realidad de los países ex-soviéticos que hemos sintetizado en el Capítu-
lo X muestra lo certero de la apreciación de que «una cierta tradición socialista
combinada con el dogmatismo ha formado un utopismo marxista sobre la ciu-
dad, más peligroso que interesante» .4 A partir de la conciencia de esta limita-
ción se inicia un proceso revisionista que se inspira como hemos dicho, en pos-
tulados del neoliberalismo de Tocqueville, del autogestionarismo libertario y
aunque sin confesarlo, en ideas de la derecha tradicional europea, tanto france-
sa como espafiola. Es a partir de la década del ‘70 que esta mutación toma cuer-
po haciendo que uel pensamiento marxista, tanto socialista como comunista
(eurocomunista) empiece a desarrollar un reflexión sistemática sobre el poder
local y su papel en la democratizacibn del Estado, tanto desde organizaciones
políticas (socialistas, comunistas franceses e italianos, Labour Party, socialismo
escandinavo, holandés, etcétera) como desde corrientes intelectuales que se
inspiran en un marxismo gramsciano, en el mayo del ‘68 y en la tradición auto-
gestionariaw.4
En lo atinente al tema urbano, más específicamente, esta mutación se ex-
presa sobretodo por intermedio de los trabajos de Henri Lefebvre y su equipo en
Francia, dado que la modificación de las condiciones sectoriales de vida de los
trabajadores dentro del régimen capitalista, hizo necesario cambiar el enfoque y
la interpretación marxista, desplazando el énfasis desde el nivel de los ingresos
hacia las condiciones del hábitat. Como el mismo Lefebvre senala: 4.a antigua
miseria proletaria en los grandes países industriales se atenúa y tiende a desapa-
recer. Una nueva miseria se extiende que alcanza principalmente al proletaria-
do sin perdonar otras capas y clases sociales: la miseria del hábitatm.25
De esta interpretación teórica surge la acci6n concreta que plantea por un

432
lado, un rígido planeamiento central, combinado con una actividad sobre el
barrio, como unidad social que a través de la práctica de planeamiento se pre-
tende transformar en unidad elemental de convivencia, prestación de servicios
y sobre todo, adoctrinamiento marxista.
Complementariamente con lo anterior los militantes marxistas llegados al
poder de los países occidentales, sobre todo a través de los gobiernos socialde-
mócratas, debieron enfrentarse con la necesidad de gobernar y aportar solucio-
nes concretas a los problemas reales. Se verifica en este sentido, ese fenómeno
sociológico que fuera advertido por Paulo VI cuando, refiriéndose a los cambios
producidos en la sociedad de su tiempo, constata la existencia de «movimientos
históricos concretos nacidos de las ideologías y, por otra parte distintos de
ellas”.22 Hacia con ello referencia auna verificación anterior de Juan XX111 quien
senalaba: «se ha de distinguir también cuidadosamente entre las teorias filosó-
ficas sobre la naturaleza, el origen del mundo y del hombre y las iniciativas de
orden económico, social, cultural o político, por más que tales iniciativas hayan
sido originadas e inspiradas en tales teorías filosóficas; porque las doctrinas, una
vez elaboradas y definidas, ya no cambian, mientras que tales iniciativas encon-
trándose en situaciones históricas continuamente variables, están forzosamen-
te sujetas a los mismos cambios. Además iquién puede negar que, en la medida
en que estas iniciativas sean conformes a los dictados de la recta razón e intér-
pretes de las justas aspiraciones del hombre puedan tener elementos buenos y
merecedores de aprobación?».26 En el tema del planeamiento autonómico se
debe distinguir entonces, entre las proposiciones concretas tal como las hemos
enumerado más arriba y el origen ideológico de los hombres que las aplican y
proponen. Es así posible constatar que las mismas aparecen «incorporadas a los
programas del planeamiento urbano socialista y de ahí su importancia. Muchas
de ellas pueden ser aceptables aisladamente, al menos en parte, pero en conjun-
to se ordenan a obtener fines determinados de tipo ideológico»19 y con este úl-
timo párrafo entramos de lleno en el segundo y más importante aspecto de la
relación entre marxismo y planeamiento autonómico a que hicimos mención:
el problema de la utilización de sus proposiciones como medio ligado a la mo-
vilización política. Es, con todo evidente y debe ser constatado antes de pasar a
este aspecto de la cuestión que «el marxismo urbano moderno occidental» se ha
visto obligado a despojarse «de sus corsés doctrinarios para analizar la ciudad...
En primer lugar ha debido reconocer la especificidad de la problemática urbana,
no reducible a una lógica estructural general mecánica ni a planteamientos so-
ciales reivindicativos. La izquierda marxista ha tenido que asumir el conjunto
de funciones de la ciudad y ha debido elaborar proyectos que tengan en cuenta
los intereses de una diversidad de grupos sociales.
En segundo lugar, el marxismo urbano ha asumido progresivamente el
carácter específico de los poderes locales, ha recuperado viejas tradiciones... y se
ha planteado la democratización del Estado desde sus niveles municipales y
regionales: autonomías, descentralización, participación popular, democracia
de base, a través de un proceso gradual».4
El análisis no sería completo si no señaláramos también -porque la reali-
dad humana es esencialmente compleja y no lineal- cierto oportunismo parti-

433
dista de los grupos marxistas, toda vez que, como algunos reconocen: «el discur-
so clasista tradicional (burguesía, pequeña burguesía, proletariado, etcétera) tie-
ne muy escasa utilidad aplicado a la realidad urbana de hoy».4 Se contribuye así,
desde la descentralización a la constitución de una táctica renovada en favor de
la izquierda que ante el fracaso evidente del socialismo clásico intenta montarse
en la cresta de una ola de autonomía municipal y participación real . «Hoy que
la utopía del paraíso proletario pierde su enganche con las inquietudes del hom-
bre del último tercio del siglo XX», 7 el tema de una democracia más real y obje-
tiva puede ser su sustitución aunque en el intento se deba negar todo lo que
antes se sostenía. Por eso, nada más contradictorio que la defensa de una polí-
tica de descentralización y vigencia de los valores y autonomías locales a partir
del marxismo, dualidad que se expresa con suma frecuencia en la instrumenta-
lización ideológica que de esas postulaciones se hace.
En tal contexto, la autonomía local se muestra como un medio ligado a la
movilización política del proletariado y una nueva forma de la lucha de clases.
Tal enfrentamiento tomaría forma espacial a través de la confrontación entre la
capital metropolitana y las comunidades medianas y pequeñas del interior, como
ámbitos de localización de la clase dominante y de la masa explotada, respecti-
vamente. La intención implícita es no sólo la penetración ideológica de la po-
blación, sino también la puesta en acto de nuevas instituciones tendientes a la
federación mundiulistu de municipios autónomos. Asimismo, el cuadro se completa
con determinismos ecológicos y ambientalistas que sirven de pretexto tanto al
congelamiento de la propiedad privada como a planteos de «crecimiento cero»
de la población, a través del control de la natalidad.

c) Crítica a la instrumentación del planeamiento autonómico en el

medio urbano
Es en el medio urbano donde se patentiza de modo más certero esta instru-
mentación ideológica de principios en sí correctos o, al menos, indiferentes. Así,
«la estructura urbana expresa la estructura de clases de la sociedad»23 es decir
que la ciudad se definiría, reproduciendo y acrecentando las desigualdades, al
modo de una relación dialéctica entre *centro» y «periferia», entendidas ambas
áreas como ámbitos propios de la «burguesía» y del «proletariado» que, precisa-
mente en esa discriminación encontraría su identidad «como clase, a través de
la ruptura de las solidaridades primarias, de su relación reducida a nivel de la
mercancía y de su recomposición, en tanto que comunidad de negatividad so-
cial, facilitada por la concentración urbana y la segregación socioespacial al in-
terior de las ciudades».23
Esta urdimbre física sería el basamento donde inserta la problemática de la
lucha de clases concebida como la esencia del «dinamismo urbano».23 Tal en-
frentamiento tomaría forma espacial a través de la confrontación entre el cen-
tro y los barrios, como ámbitos de localización de la clase dominante y de la
masa explotada, respectivamente. De tal modo, las formas de vida del centro se
refieren a un modelo del tipo capitalista desarrollado, mientras que las posibili-
dades de la mayoría de la población, en los barrios, se asocia al retraso económi-
co y la dependencia.

434
 En este mismo orden, la participación ciudadana dentro del Municipio,
deja de ser vía de desarrollo de la auténtica democracia, para convertirse en ins-
trumento de multiplicación de antagonismos. Ejemplo de ello fueron los ntri-
bunales de barrio» en Chile, bajo el gobierno de Salvador Allende, especie de
«juzgados populares con jurisdicción en todos los problemas del barrio», de
modo tal que sus moradores «no pasaran jamás por la justicia ordinariaB2’ con-
siderada elitista y antiproletaria.
El mecanismo de penetración marxista de las instituciones se ejercita a
través no del reconocimiento de los auténticos cuerpos intermedios naturales,
sino de la creación de entidades artificiales como los «centros de amas de casa»,
«clubes de jóvenes», «madres de perseguidos políticos», etcétera. Dichas asocia-
ciones tienen como finalidad centralizar los intereses locales, enfrentándolos
con el poder comunal al que dicen defender y con el gobierno legítimo. Es que,
en última instancia, no se trata de favorecer una auténtica descentralización
participativa, sino de constituir un instrumento político que sirva para reem-
plazar la forma de vida democrática por otra de corte totalitario como, por otra
parte, ha sido explícitamente reconocido por ciertos autores ya que la finalidad
perseguida no se circunscribe a un «mejoramiento urbano que busca transfor-
maciones parciales en la situación de los barrios de las ciudades o en las regio-
nes... Se trata de un instrumento político que sirve a intereses sociales y econó-
micos destinados a reemplazar a los grupos que llevaron a esas situaciones. Pen-
sar en una reforma urbana como una medida puramente redistributiva de una
parte de la riqueza nacional sería limitar sus alcances».za
El carácter ideológico forzado de la interpretación marxista de la ciudad
queda de manifiesto a poco que se considere la realidad sociológica de la aglo-
meración urbana actual. En efecto, «la ciudad de ninguna manera es una yuxta-
posición de barrios, ni siquiera una federación de barrios... Al contrario de la
aldea, la ciudad moderna supone que se sale frecuentemente de su barrio. Para
algunos analistas, la débil propensión a salir del barrio es un índice de que una
población no está integrada a la vida urbana. Como se ha repetido muchas ve-
ces, la aglomeración urbana es un espacio funcionalmente especializado. Algu-
nas zonas reagrupan empleos para uso de la totalidad, otras aseguran la vida de
esparcimiento y concentran cines y teatros, otras, en fin, tienen una función
predominantemente residencial».17
Lo expuesto evidencia la realidad de una inserción diferente tanto del in-
dividuo como de la familia en el medio social urbano, destacándose que «es
forzoso constatar bien que el barrio... ya no es el- centro dinámico de la sociedad
urbana».l’ Reconocer este hecho no equivale a negar su importancia, es facti-
ble, por el contrario, que sea un acceso importante a través del cual pueda rein-
sertarse la auténtica convivencia cívica en la grandes aglomeraciones, pero per-
mite destacar el carácter artificial del análisis marxista que tiende a parcializar
extremadamente el problema, sacrificando a un mecanismo considerado idó-
neo, de adoctrinamiento, las diversas participaciones que moldean la vida de
las personas en el contexto urbano.
Pero hay en el planteamiento marxista un error más grande aún que el
mero desconocimiento de la naturaleza funcional de la ciudad y es el desprecio

435
por la auténtica naturaleza de lo urbano que tiene su razón de ser en la convi-
vencia cívica que genera el gobierno de la sociedad; en este sentido el centro
cumple -o debiera cumplir- una función de integración y cohesión sociales a
la vez que representar el símbolo de la vida comunitaria. Que la urbanización
descontrolada, producto de la «especulación y la dictadura no confesada de la
banca y el estatismo»l8 hayan destruido ese ideal transformando a la ciudad en
el sitio del enfrentamiento de duros intereses económicos, no autoriza a equi-
vocar el diagnostico del problema y derivar de allí, erróneos medios de acción
que lejos de aportar soluciones tienden a agravar la desintegración social.
Paralelamente, la misma distinción de las clases pierde su carácter exclusi-
vista en la sociedad urbana, En efecto, *el origen de la formación de relaciones
de solidaridad y de perspectiva común, se diversifica... actualmente, con el de-
sarrollo de factores distintos de la vida socioprofesional... ~NO buscan también
actualmente muchos obreros las posibilidades que da la ciudad para poner dis-
tancias entre el ambiente profesional y su ambiente propio, y entre el medio
extaprofesional y el ambiente en que querrían vivir? A través de todo esto, dis-
minuye el aspecto totalizador de la clase socialw.17
En el planteamiento marxista sobre la ciudad debemos distinguir -como
en general acontece con toda problemática de ese origen- entre su aporte al
análisis de las situaciones y lo concerniente al diagnóstico de las mismas y con-
secuentemente, la acción concreta derivada. En efecto, abroquelado en el atala-
ya del esquematismo ideológico, el análisis marxista proporciona un cuadro lo
suficientemente simplificado como para resultar atractivo y aveces, dependien-
do ello de la capacidad expositiva específica de cada autor, hasta brillante. Sin
embargo, la confrontación del esquema analítico con la realidad muestra la
principal falencia de todo modelo ideológico: su excesiva simplificación, des-
truyendo el encanto de la construcción racional. Puesto ante la necesidad de
responder a un punto de vista limitado, el diagnóstico deviene, lógicamente
equivocado, no ya en la descripción de los efectos, sino en el nivel más profun-
do de la identificación de las causas. De ello se deriva una acción condicionada
por la sectorización ideológica, de modo tal que la intervención marxista sobre
la ciudad no se interesa tanto en solucionar los problemas reales planteados,
sino en instrumentar a los diversos actores y áreas intervinientes al servicio de
una idea política.
«En el caso extremo de un sistema político revolucionario con gran movi-
lización popular, la actuación del planificador deberá poner mayor énfasis en la
racionalización técnica de los procesos de cambio. En la situación opuesta, en
cualquier opción de cambio popular se ve reprimida por regímenes autocráticos
y dictatoriales, el énfasis deberá desplazarse fuertemente a la practica social liga-
da a las clases dominadas, .28 Así, en .la concepción marxista, el Planeamiento
físico, al igual que todo el resto de problemas humanos, está estrechamente li-
gado a la movilización política del proletariado. Movilización que, como ocurre
con todo el pensamiento utópico, deviene totalitaria y centralizante. En efecto,
no debe llevar a engafio la falsa «descentralización~ de sus acciones en barrios
pretendientemente autónomos, ya que tal idea proviene de una de las caracte-
rísticas básicas del utopismo, sellalada por Molnar2g: el control absoluto ejerci-

436
 do por los «depositarios de la doctrina de la sociedad perfecta», el marxismo,
que se arroga el derecho de obligar a cada individuo a alcanzar la «perfección
socialista» a través de un adoctrinamiento y del ejercicio de una praxis revolu-
cionaria. Es que, como dijimos, el Planeamiento físico es tan sólo un instrumento
de difusión de un proyecto político de toma de poder absoluto a cuyo cometido
se subordina todo lo demás. Así, desaparece la propiedad privada ya que «la so-
cialización de la tierra o la intervención del mercado inmobiliario significaría la
desaparición del grupo de «latifundistas» urbanos y especuladores».30 Ciertos
principios de «rehabilitación de los centros históricos, congelando la propie-
dad, favoreciendo el mantenimiento en las zonas degradadas de la población
residente, rechazando los aparcamientos y dificultando la accesibilidad, son
también objetivos incorporados que sirven eficazmente a los fines del modelo.
Además la conservación de lo ya construido significa imposibilitar la obtención
de nuevas plusvalías del suelo. Este punto constituye un buen ejemplo de como
un objetivo aceptable puede ser manipulado».lg
La acción del Planeamiento físico marxista no sólo toma a la ciudad como
un pretexto para su objetivo concreto, ya que en su concepción ulo importante
es la acción de cambio deliberado de la sociedad»,28 sino que además, debido a
una exigencia de su propia naturaleza utópica, propone la disolución de la fami-
lia bajo el pretexto de ueducación política, uno de cuyos efectos más notables es
la socialización de las mujeres. Estas son generalmente víctimas de la subexplo-
tación del jefe de familia que se atribuye, como detentador del poder económi-
co de la familia, el derecho de dominar, imponiendo a la mujer un papel exclu-
sivo de madre y ama de casa. Se puede hablar... de una liberación de la mujer
frente a las tareas de organización colectiva o de trabajo políticoD,.a7
De este modo, cada actividad es concebida como una forma de moviliza-
ción general a la que no escapa el Planeamiento físico, que no interesa en sí
mismo, ni como medio de solución de los problemas urbanos, sino que es ins-
trumentado por una exigencia de coherencia ideológica, como lo expresara
Marx. Si el trabajo ha de ser radicalmente inteligible es por su intermedio como
ha de interpretarse la realidad. No se trata entonces de luchar por una mejor
condición de vida urbana, sino de cambiar la forma de vida actual, de modo tal
que, en este contexto general y partiendo de la ya mencionada distinción dico-
tómica: clase dominante-proletariado y de su contraparte espacial: centro-ba-
rrios periféricos, es actuando en éstos como la ideología deberá hacerse realidad
concreta. De este modo se elige al barrio porque, en la práctica revolucionaria,
éste aparece como área madura para generar las posibilidades de cambio urevo-
lucionario».
Mientras tanto, el carácter teórico de la visión marxista se hace manifiesto
en su confrontación con la realidad. Definida la estructura urbana como el
ámbito de la explotación capitalista ejercida sobre el proletariado, se postula que
«sólo la asunción del planeamiento por la clase obrera y sus mandatarios políti-
cos puede modificar profundamente la vida social y abrir una segunda era: la
del socialismo... sólo el proletariado puede volcar su actividad social y política
en la realización de la sociedad urbana».25
A partir de esta premisa se podría esperar que la acción desarrollada en la

‘.
437
ex Unión Soviética, a través de 70 años de gobierno de «la clase obrera y sus
mandatarios políticos» mostrase aunque más no fuera, indicios de las bondades
de la ciudad socialista. Sin embargo, la realidad no puede ser más decepcionan-
te, ya que como sus mismos defensores confiesan: «a nivel de las formas espa-
ciales es evidente que no hay diferencias básicas entre los grandes aglomerados
urbanos soviéticos y norteamericanos o inglesespz3 y las mismas soluciones en-
sayadas por los marxistas resultaron ser “muy semejantes en su concepción y
trazado a las grandes ciudades inglesas», 23 hechos que evidencian la inconstan-
cia básica que signó las relaciones entre la estructura mental marxista y las con-
diciones de la realidad y permiten concluir con palabras que expresan confe-
sión de parte: «el urbanismo de los países socialistas . . . ha resultado decepcio-
nante, porque no sólo ha mantenido viejas oposiciones (campo-ciudad) y tras-
nochados «zonnings» funcionalistas (industria-residencia-equipamientos) sino
porque no ha sabido inventar nuevos modelos urbanísticos (al contrario, ha
copiado el mal urbanismo desarrollista o cuantitativista) y no ha resuelto el
problema de la vivienda y de la vida social en las grandes ciudades. Y cuando ha
querido construir modelos urbanísticos futuristas ha caído en los errores totali-
tarios del socialismo utópico, sin su imaginación, o en los delirios tecnocráticos
de los peligrosos Nménage a trois» entre ejército, monopolios y cúpula política
de algunas realizaciones norteamericanas». 4 Es que la ciudad «no es un órgano
de poder clara y expresamente capitalista...La ciudad, aunque es ámbito del
poder, está también vinculada a necesidades primarias y a comunicaciones más
directas e inmediatas que no hacen tan fácil la expresión en el, orden jurídico
de las relaciones de poder capitalistas»31 como el marxismo las expresara.
De allí el replanteo de sus postulaciones que esta ideología ha realizado en
estos últimos años. La ciudad no puede quedar reducida a mero instrumento de
«la colectivización de la vida de los trabajadores, así como de la liberación com-
pleta de la mujer, arrancada por fin de las ingratas funciones caseras que todavía
asume en algún hogar individual». 32 No solamente debe satisfacer unas necesi-
dades primarias sino también proporcionar un marco a relaciones más íntimas,
más profundas, al nivel de las conciencias. Debe ser portadora de signos com-
prensibles y descifrables de una civilización a escala humana.
El panorama del planeamiento autonómico que hemos analizado, destaca
la complejidad del fenómeno involucrado en esta denominación. Según lo di-
cho, es cierto que la autonomía municipal y la descentralización en general, no
surgen de una simple moda de la mente de unos cuantos ideólogos trasnocha-
dos, sino de un conjunto negativo de elementos de la realidad, derivados de la
propia evolución social de los dos últimos siglos y medio. El problema será la
interferencia, en la elaboración de esta realidad de un apriorismo político-filo-
sófico que precondiciona la resolucjón del problema. En este sentido y como
éstas propuestas están incorporadas a todos los programas de gobierno social-
demócratas y eurocomunistas, alcanzan gran importancia y actualidad, sobre
todo a partir de difundirse en toda Hispanoamérica, a base de una importante
financiación internacional. En Argentina, esa influencia, iniciada en las postri-
merías del último gobierno militar, se ha acentuado desde el advenimiento del
gobierno constitucional, superponiéndose a otras acciones de serio arraigo en-

438
tre nosotros. En el marco de congresos, seminarios, instituciones, simposios y
reuniones de promoción del gobierno local y la descentralización, debe distin-
guirse entre su aporte al análisis de situaciones de excesivo centralismo asfixian-
te -como el que agobia a nuestro país, por ejemplo-y lo concerniente al diag-
nóstico y las acciones concretas sugeridas. El marxismo ha recogido viejas ban-
deras de auténtico orden social y vaciándolas de su contenido originario las
convierte en instrumentos condicionados por la sectorialización ideológica, de
modo tal que la intervencibn marxista sobre el gobierno local no se interesa en
encarar una auténtica descentralización sino en instrumentar a los diversos ac-
tores y áreas intervinientes, al servicio de una praxis revolucionaria.
Es, entonces, deber esencial, tanto del dirigente político, de los profesiona-
les, como de los auténticos representantes de los grupos y cuerpos sociales inter-
medios, el distinguir y separar, detrás de su aparente similitud de aspecto exte-
rior, la cizaña del buen trigo.

Planeamiento, avance científico y tecnocracia

Al hablar del planeamiento autonómico hemos mencionado que la ins-

trumentación ideológica de la autonomía local y de la regionalización, favore-
cidas paradójicamente por organizaciones internacionales financiadas por gran-
des corporaciones, se inserta en una corriente de debilitamiento del Estado-na-
ción buscando, como de hecho se pretende, una organización internacional de
«ciudades autónomas» por encima de nacionalidades y diferencias legítimas.
En forma convergente destacamos también la instrumentación política del eco-
logismo efectuada mediante profusión de informes sobre el futuro mundial que
bajo una apariencia «científica» y objetiva procuran acondicionar las actuacio-
nes y limitar las libertades individuales, grupales y nacionales en beneficio de
cierta armonización planetaria. Ambos hechos se entroncan con una nueva
concepción del planeamiento al que se despoja de sus contenidos tradicionales
para dotarlo de un alcance ilimitado e insospechado que cambia radicalmente
su naturaleza y objetivos.
En efecto, tradicionalmente ha sido cometido del planeamiento, sobre todo
físico, el control del cambio social en el ámbito espacial, a través de la razón
como instrumento inductor de las decisiones, es decir, flexibilizando las relacio-
nes y coordinando los esfuerzos para mejorar concientemente el hábitat huma-
no. Así, y como señaláramos en el Capítulo VI, cuanto más acotado sea su ám-
bito de aplicación , resulta más eficiente y realista el plan. Este substracto ideo-
lógico del planeamiento tradicional se ve modificado a partir de la aceleración
del proceso de unificación mundial, sobre todo mediante el impacto que el pro-
greso científico-tecnológico provoca, traducido a nivel social en una amplifica-
ción de sus alcances que transforma al planeamiento en «ingeniería social» -
especie de superación tecnocrática de la política- manipuleando las condicio-
nes de vida y violentando la realidad.
En este contexto, el planeamiento se desentiende de los problemas especí-
ficos del ordenamiento territorial para amplificar sus alcances y-basándose en
las posibilidades hoy abiertas por los medios electrónicos unidos a las técnicas y

439
métodos de praxeología- presentarse como un medio de modificación no sólo
de las categorías sociales, económicas y políticas vigentes, sino también de la
propia naturaleza humana.
Las diferencias enunciadas, en un cuadro enrarecido por la existencia de
computadoras que, a diferencia de las primeras generaciones poseen la capaci-
dad de decidir en lo aleatorio, llevan a la necesidad de distinguir entre el inne-
gable avance científico y tecnológico por un lado, y por otro, la concepción de
una sociedad gobernada en exclusividad por los científicos y los técnicos, lo que
con toda propiedad puede denominarse tecnocracia y que no debe ser confun-
dida con el papel preponderante que el especialista posee en el planeamiento
tradicional, como expresión de un conocimiento personal de carácter científi-
co, requerido por la complejidad del mundo actual. Es significativo en este sen-
tido que cuando Pirker trata de esta concepción de la tecnocracia, la identifica
con lo que denomina «utopía cibernética». En su análisis seííala claramente la
diferencia entre un tipo de relación, propuesto por el planeamiento tradicional,
en el cual continuaba vigente la separación entre el consejo o propuesta «cien-
tífica» y la decisión final, es decir, la distinción entre el técnico y el político, el
primero de los cuales no pretendía de ningún modo, sustituir al segundo.
Muy diferente es la situación, no tan solo imaginable, sino aún taxativa-
mente propuesta por no pocos estadistas y asesores y según la cual el saber cien-
tífico pasa a tomar un carácter absoluto y totalitario. En este caso se trata de una
racionalidad de fines -no de procedimientos- y sustantiva, es decir, referida a
las metas a que debe ordenarse la acción. Dicho en otras palabras, nos encontra-
mos frente al permanente empeño utópico de suprimir el poder político pru-
dencial en un contexto donde: «el tecnócrata no valdría meramente como la
expresión de un conocimiento personal de carácter científico, sino como las más
completa exteriorización de la ciencia misma en su cabal impersonalidad».34 De
ahí que el planeamiento tome, en este caso, un carácter muy diferente, modifi-
cando la relación clásica entre técnico y político, de la sociedad industrial.
Con la difusión de los mecanismos electrónicos, de la investigación estraté-
gica, de la lógica de las decisiones y de la cibernética, se ha situado la cuestión -
tanto teórica como prácticamente- en un nivel distinto. Sólo es plenamente
racional en este caso, el objetivo determinado cibernéticamente, pero lo es en el
sentido en que el proceso de racionalización pasa enteramente del hombre a la
máquina. En tales circunstancias, no se trata del predominio más o menos acen-
tuado de los tecnócratas sino del monopolio absoluto de la tecnocracia misma.
Esta concepción impone tanto la consolidación de un marco institucional nue-
vo como el compulsivo acondicionamiento psicosocial del hombre. En efecto,
«la electrónica ha hecho posible el nacimiento de un arte de someter, de méto-
dos estratégicos de dominio, poseídos por tecnócratas y programadores... exper-
tos en el arte de la modelo-ficción . ..el grado de endurecimiento de los controles
que se supone en manos del poder con el nuevo arsenal de instrumentos tecno-
lógicos hace posible la extensión del poder por el poder mismo, convirtiendo al
hombre en objeto de todas las aventuras, en víctima de todos los abusos de los
grupos dominantes y en algo todavía peor, en una mente pasiva que soporta con
alegría artificial «electrónicamente drogada» toda clase de vilezas y sumisiones».35

440
a) Planeamiento tecnocrático y mundialismo
Si la sociedad industrial del siglo pasado y principios de éste privilegió la
razón y la ciencia como base de un proceso de decisiones más racionales, la
sociedad cuaternaria de nuestros días propone no un rescate reflexivo de la ex-
periencia sino la pérdida de las libertades nacionales entendidas como factor
complicante del orden mundial y traducida en lo social, por la superación de las
soberanías nacionales y en lo personal por la enajenación de las individuales y
la disgregación familiar en el grupo. Característico de la utopía tecnocrática es
el espíritu de homogeneización, más evidente en la medida en que el espacio
social cotidiano se planetiza. Ello implica una pérdida de influencia individual:
todo lo que antes pertenecía a la iniciativa familiar, lo que era solidaridad pasi-
va, se ha convertido en materia de construcción social a cargo del Estado. Para-
lelamente, éste, sobrecargado con responsabilidades otrora confiadas a los esta-
mentos sociales intermedios, delega cada vez más su responsabilidad política en
los organismos internacionales limitando su soberanía y subordinándola a re-
querimientos no siempre compatibles con el interés de su propia población.
Aparte de ello, las grandes inversiones económicas se deciden en espacios mul-
tinacionales sobre los cuales, los estados históricos carecen, en la práctica, de
capacidad negociadora, tanto se trate de medios de producción como de la aper-
tura de nuevos mercados. Esto evidencia los actuales problemas que la autono-
mía local, como base de auténtica descentralización de las decisiones debe en-
frentar ya que si hoy día el Estado nacional poco puede frente al accionar de las
grandes corporaciones transnacionales, se comprende fácilmente cuanto me-
nos sabrá oponerse a ellas el Municipio -librado a sus propias fuerzas- y en
defensa de sus legítimos intereses. El intervencionalismo militar coordinado de
las naciones centrales es ejemplo de una nueva metodología de las relaciones
internacionales donde ya no se dirimen intereses propios entre naciones, sino
que se sancionan internacionalmente actuaciones desviadas del modelo global
de comportamiento esperado. Esta intervención se justifica en nombre de un
orden general concebido como valor en si, independiente y susceptible de crea-
ción ex nihilo. La sociabilidad humana autónoma y la capacidad nacional de
autogestión, en disonancia con el designio central, son sistemáticamente neu-
tralizados a través de congresos, proyectos y modelos mundiales y *escenarios
futuros» diversos, descriptos ya sea como ideales o catastróficos, según el objeti-
vo buscado con su difusión y cuyo logro o prevención requiere la disciplinada
dedicación de la comunidad mundial, con el agravante de que se substituye a
las metas concretas por fines indeterminados y genéricos que por falta de me-
dios adecuados se convierten en utopías globales a las cuales hay que sacrificar
las libertades del presente. Vale como ejemplo de este tipo de análisis el propó-
sito de bosquejar las características esenciales de la sociedad derivada de los efec-
tos que las innovaciones tan aceleradamente manifiestas en nuestro tiempo,
pueden tener sobre la capacidad de adaptación de la vida humana, como es el
caso de Alvin Toffler quien se ha esforzado en prevenir y sugerir lo que ha deno-
minado «el shock del futuro». 36 Semejantes visiones pretenden trascender de
una simple prognosis de las tendencias científicas y tecnológicas en marcha y
persiguen mostrar todas las presuntas implicancias que las mismas tendrán so-

441
bre la sociedad y en particular sobre la política. Y este es precisamente el punto
más discutible en que tales análisis parecen entroncarse con la utopía, pues sin
que nadie pretenda negar el hecho de que la ciencia ocupe un lugar cada vez
más importante en la vida actual y en la futura, no significa en modo alguno
que pueda derivarse de ello una modificación de las realidades morales e inte-
lectuales. Esta extrapolación radical puede expresarse por las diferencias entre
los términos de racionalización e intelectualización tal y como los emplea Julien
Freund. En este aspecto, la racionalidad consiste en la elección de los medios
más apropiados para alcanzar un objetivo determinado y da por supuesto que
esa elección es más eficiente cuanto más específico y acotado es el objetivo bus-
cado. «La intelectualización abandona el concepto de objetivo empíricamente
asequible en condiciones definidas y lo sustituye por el fin indeterminado y el
último que, por falta de medios adecuados no es posible alcanzar. Extrema la
racionalización hasta un punto tal que el fin no tiene proporción a los recursos
disponibles... por ejemplo, cuando preconiza... el advenimiento de una felici-
dad individual o colectiva completa, o el establecimiento de una justicia irre-
prochable e íntegra. Proyectos de este orden, si es que puede hablarse de proyec-
tos, son ajenos a toda posibilidad de previsión y acción. La... ciencia racional de
las previsiones, se transforma en una escatología, es decir, enuna suerte de espe-
ra apocalíptica que confía en el encantamiento y no en la organización de los
recursos positivos, puesto que los medios apropiados para un fin ilimitado no
existen».37 Es así como tras un objetivo lejano e idealmente inalcanzable se pre-
tende organizar la vida humana comprometiendo la libertad.
En este contexto, el lenguaje del planeamiento actual, tanto sea en su ver-
sión ecologista como autonómica, tiene demasiada tendencia a hacerse impera-
tivo. No solamente el ciudadano no ha participado en su elaboración sino que,
a través de la instrumentación psicológica provocada mediante los medios de
comunicación, se ve privado de la libertad de una auténtica respuesta personal.
Pierre Lavedan ha resumido esta situación diciendo que «la corriente de dirigis-
mo es tal que la geografía urbana pronto se convertirá en un capítulo de la ad-
ministración».38
El desarrollo del Planeamiento físico que hemos visualizado, retornando
con las últimas reflexiones el punto de partida, no quedaría completo si no
mostráramos al menos, una visión general de la metodología de trabajo y de las
implicancias subyacentes en los distintos procedimientos de la práctica profe-
sional: tal será el tema de la siguiente y última sección.

442
 Método significa literalmente el
hecho de seguir un «camino»,
persecución, esto es, investigación,
pero investigación con un plan
prefijado y con unas reglas
determinadas y aptas para conducir
al fin propuesto. El método se
contrapone asía la suerte.
José Ferrater Mora:
«D I CCI O N AR I O DE FILOSOFÍA».
M AD R I D .

3” PARTE
El método del
Planeamiento físico
 INDICE CAPÍTULO XIV

El proceso de planeamiento
de los usos de la tierra:
los objetivos y el análisis

El método del Planeamiento físico abarca dos aspectos o niveles de des-

agregación de las tareas: el proceso de trabajo enmarcado en sus etapas, de cuyo
análisis nos ocuparemos en esta sección, y las técnicas específicas que por su
naturaleza merecen una atención particular que excede nuestro actual cometi-
do.
La consideración metodológica del Planeamiento físico puede ser subdivi-
dida, en términos muy amplios, en dos grandes asuntos:
a) el planeamiento de los usos de la tierra que tiene que ver con la defini-
ción de una nueva estructura urbana y la localización de los espacios que la
conforman;
b) el planeamiento del transporte, vinculado con los canales y demandas
de movimientos relacionados con las actividades de la población y la distribu-
ción de los espacios adaptados para el desempeño de las mismas.
Si bien el planeamiento del transporte se presenta muchas veces como una
disciplina independiente, ello sólo es cierto relativamente en el caso de los pla-
nes de corto plazo, donde se privilegia el ordenamiento del tránsito sin inciden-
cia -0, acaso, con incidencia mínima- en la configuración espacial de las lo-
calizaciones, pero nunca en los estudios de largo plazo, en los cuales el transpor-
te es complementario y unitivo en el proceso de planeamiento de los usos de la
tierra. Para fines expositivos dividiremos el tema en estos dos grandes sectores,
dedicando los siguientes capítulos al análisis de las etapas del planeamiento de
los usos del suelo y completando, en el restante, lo relativo al transporte. Es
evidente, empero, que esta distinción se hace solamente con propósitos de cla-
ridad expositiva, mientras que en la realidad, ambos aspectos no pueden sepa-
rarse ya que tanto espacios adaptados como canales forman parte indisoluble de
la estructura urbana y contribuyen por igual a su configuración y cambio. El no

445
haberlo entendido así muchas veces, ha sido causa de grandes desaciertos en la
construcción del hábitat, como cuando se ha separado el tema del transporte de
los usos de la tierra que le dan sentido y le confieren razón de ser. Esto debiera
quedar muy claro desde el comienzo: el conjunto de las necesidades de despla-
zamiento que se establece entre los diversos espacios adaptados donde se cum-
plen las funciones humanas, constituye un movimiento intencionado sin obje-
tivo propio cuya finalidad está dada en función de unir un origen y un destino
específicos.

Las etapas del proceso de planeamiento de los usos de la tierra

Se dice corrientemente que el planeamiento es un «proceso», pero muchas

veces no se aclara el significado de este enunciado. Un proceso es una secuencia
ordenada de sucesos y muchas cuestiones muy diferentes cabrían dentro de una
definición tan amplia. En realidad, recurrir al término «proceso» para describir
al planeamiento es -como dijimos- un intento por escapara la concepción de
fabricar un plan rígido que caracterizó a una importante etapa del desarrollo
profesional, sobre todo en Europa y los E.E.U.U. Entonces, lo que quiere expre-
sarse es que el planeamiento es una actividad dinámica, en constante renova-
ción, pero su continuidad, tanto como su cambio, dependen no sólo del plani-
ficador sino fundamentalmente de la sociedad para la cual aquél trabaja.
Tal como lo hemos establecido anteriormente, este proceso es complejo en
su desenvolvimiento ya que se alimenta y realimenta a si mismo. Ese carácter
propio del planeamiento y la necesidad de afirmar la opción por la flexibilidad
de las propuestas ha llevado a reemplazar el término «etapa» para denominar a
cada una de las principales partes en que, con fines didácticos y expositivos,
puede dividirse al proceso de planeamiento, por el de «fase,,. La utilización de
este último proviene de la difusión del análisis sistémico y su empleo en Planea-
miento físico y con él se pretende remarcar el carácter provisorio de cada una de
las secuencias temporales discernibles así como de su modificación a medida
que el conocimiento aportado por fases o etapas posteriores, haga más explíci-
tas ciertas características de la realidad. En rigor, nuestro idioma, rico en expre-
siones de todo tipo, no autoriza esta pretendida distinción ya que no necesaria-
mente una etapa debe ser rígida y terminada en si misma, ni una fase indica con
claridad el sentido completo que encierra cada una de las partes necesarias para
que el planeamiento sea cumplido. Por lo expuesto, emplearemos como sinóni-
mos y en forma indistinta ambos términos, dando preferencia al uso más co-
rrecto y tradicional de etapa.
La delimitación de los alcances del proceso de planeamiento pasa por la
consideración de cuatro conceptos y su inclusión o no como partes integrantes
del mismo: la racionalidad, el conocimiento, la toma de decisiones y la acción.
Todas las discusiones metodológicas y propuestas diferentes giran alrede-
dor de uno o de varios de estos puntos, en particular el segundo y el cuarto. En
un extremo de las posiciones, autores como Thomas Dror han defendido la
postura de que ni la investigación (conocimiento), ni el control (acción) son
partes integrantes del proceso de planeamiento. Su definición del mismo lo

446
propone como «pensamiento orientado a la acción» l que debe diferenciarse del
pensamiento dirigido a la especulación filosófica o a la problemática intelec-
tual, como del pensamiento ético, preocupado por los valores. Es evidente que
la definición de Dror es poco feliz en su forma, ya que al no senalar la diferencia
específica, es decir: aquello que hace que el planeamiento sea lo que es, crea más
dudas de las que aclara, porque resulta evidente desde todo punto de vista que
tanto la Arquitectura, como la Medicina y todas las «ciencias prácticass o artes
son, en el más estricto sentido, «pensamiento orientado a la acciónn. Lo que
este autor pretende decir es que el planeamiento usa de la razón práctica y que
debe ser distinguido de otras tres cuestiones que se vinculan, empero, con el, a
saber: el decidir si planificar o no, la investigación y conocimiento orientado a
un propósito u otro y la implementación o etapa de concreción de las propues-
tas del plan.
Puede pensarse, y tal vez con sobrada razón, que es en parte estéril efectuar
tales distinciones, pero como Dror es un figura importante y llega a estas con-
clusiones a través de un análisis bastante elaborado, debe, al menos, ser tenido
en cuenta.
En otra posición diferente, Gastón Bardet reconoce cinco etapas o fases de
lo que llama «establecimiento de un plan», 2 las que son identificables como: las
encuestas y los análisis; la valoración crítica de las necesidades y de las activida-
des; la síntesis, proposición o propuesta; los programas de aplicación y el orden
de urgencia y por último, la aplicación y su actualización, incluyendo la difu-
sión y el adoctrinamiento. Es decir que considera la implementación y evalua-
ción como etapas integrantes del proceso de planeamiento lo cual da al equipo
ejecutor del plan una incidencia y control directo sobre las acciones. Otro de los
puntos en los cuales Bardet enfatiza es en la investigación y el diagnóstico, en-
tendido como una interpretación de la realidad con valoración positiva o nega-
tiva, de los hechos detectados. Esta concepción, esencial si se quiere incidir efec-
tivamente sobre la situación actual, significa un compromiso, ya que no basta
con indicar el «qué pasa» de una realidad dada, sino que se hace necesario agre-
gar el “por qué pasa». De tal modo, como señala Bardet, el planeamiento no
sólo se basa en el conocimiento científico-social de la realidad que «estudia me-
tódicamente los hechos, investiga las causas primarias y luego, después de un.
trabajo riguroso de análisis, trata en síntesis sucesivas de determinar sino leyes,
al menos principios rectores», sino que sobre esta base se constituye en uun arte
aplicado que pasa a la acción, a la creación de síntesis nuevas», pero cuya apli-
cación requiere, en último análisis, una elección, es decir: «la determinación de
los valores humanos» constituyéndose de este modo y «por esencia, (en) una
filosofía».3
La breve reseña que hemos hecho demuestra el desacuerdo entre diversos
autores sobre la inclusión o no de alguno de los conceptos analizados. De he-
cho, es posible pensar, contrariamente a lo propuesto por Bardet y de acuerdo al
criterio de Dror, que en una situación bien estructurada, la investigación ya es-
tuviese resuelta y lo único que el planificador tendría que hacer es decir a los
encargados de efectuarla, que es lo que necesita saber con el fin de formular
buenas propuestas. La ventaja estaría en que los planificadores no tendrían que

447
capacitarse como técnicos de investigación y asimismo, la calidad de la infor-
mación -a cargo de expertos de dedicación exclusiva- sería más alta de lo que
es común hoy día.
Con la implementación se presenta una situación algo distinta. Está con-
ceptualmente claro que el planeamiento y la acción de ejecutar el plan, no son
la misma cosa y requieren vocaciones y aptitudes distintas. Sin embargo, es
imposible planificar sin tener presente la manera como se llevarán a la realidad
las propuestas. Asimismo, una buena implementación siempre supone más pla-
neamiento en un nivel de mayor detalle. También es importante reconocer que
ningún planificador que realmente crea en lo que esta proponiendo, pueda sos-
layar la faz de implementación y mantenerse sin remordimientos como técnico
de gabinete. Lo fundamental en este caso, es tener en claro que al incidir en el
curso de concreción del plan, ya no se está actuando como planificador propia-
mente dicho, sino como ciudadano comprometido con la realidad.
No puede eludirse el seflalar que subyace en la interpretación de Dror un
criterio casi estrictamente tecnicista, desconociendo o negando al proceso de
planeamiento como una secuencia de etapas o fases de resolución técnico-polí-
tica, siendo difícil separar ambos tipos de acciones. De hecho, tal distinción sólo
puede explicarse con una finalidad analítica, dentro del marco de accibn de un
equipo de gobierno, ya que el plan, es decir, el resultado o propuesta concreta
ofrecida a la sociedad y particularmente su concreción, es el fruto de la combi-
nación de ambos elementos. Con todo, debe hacerse un esfuerzo por distinguir
los comportamientos que corresponden a técnicos y a políticos, al menos para
introducir un criterio de racionalidad dentro del mismo proceso de planeamien-
to, ya que, en nuestra opinión -avalada por la experiencia- cuanto más cerca
se coloque un planificador o una organización (pública o privada) del estandar
de la racionalidad pura, mayor será la posibilidad de éxito sin dejar de reconocer
que en una situación de recursos y de especializaciones limitadas, tales intentos
podrían producir más danos que beneficios. Esto implica, obviamente, la nece-
saria valoración prudencial del alcance imperativo de las acciones y medidas
propuestas en el plan.
En este marco y con tales aclaraciones podemos reconocer, en un intento
de síntesis comprensiva, las siguientes fases o etapas:
1. Determinación de los objetivos.
2. Investigación.
3. Diagnóstico.
4. Plan.
5. Implementación.
6. Evaluación.
Queda implícito que más que una sucesión en el tiempo, la enumeración
precedente constituye una forma de agrupar el conjunto de aspectos esenciales
sin los cuales el proceso quedaría trunco o incompleto, de hecho, algunas de las
etapas senaladas son simultáneas, mientras que el desarrollo de cada una de ellas
implica introducir modificaciones en las anteriores. Por último, la necesidad de
«adelantar el futuro probable* está relacionada con la casi totalidad de etapas
enumeradas y resulta de la acción convergente de todas ellas. De tal manera,

448
nos ocuparemos primero en analizar cada una en particular para sugerir, como
síntesis final, un esquema gráfico de la secuencia temporal con que puede enca-
rarse el proceso, en sus componentes tecnicas y políticas.
Determinación de los objetivos
Aunque pueda parecer una verdad de Pero Grullo, la elaboración del plan
comienza por tener en claro para qué queremos hacer un plan. Esta afirmación,
por obvia que parezca, no los es habida cuenta de la cantidad de trabajo sin
sentido que a veces se acumula en la materia. Es importante conocer que se
quiere obtener en cada caso, para que nuestra acción se adecue a ello, ya que las
tareas del planeamiento pueden variar desde el remodelamiento de una arteria
de tránsito automotor para transformarla en peatonal, por ejemplo, hasta una
propuesta de descentralización y desconcentración del Area metropolitana de
Buenos Aires, pasando por una gama casi infinita de cuestiones intermedias.
Esta etapa marcará, entonces, los alcances cualitativos y cuantitativos de
las restantes, orientando partfcularmente el tipo de información a recabar.
Podemos definir un objetivo diciendo que es la imagen de un estado de
cosas futuro que interesa obtener y hacia cuyo logro se orienta la acción. Lo
dicho acota claramente el alcance del término: un objetivo es alcanzable en el
tiempo, ya que es posible y se dispone, o puede disponerse, de los medios apro-
piados a su logro. Caso contrario, se trata de un deseo o de una utopía y con
ninguno de los dos puede estructurarse un plan. Dado que este es un acto polí-
tico, es necesario considerar un espectro más o menos amplio de objetivos va-
riando según su grado de generalidad. En este sentido la primera distincibn
importante debe hacerse entre la enunciacidn y la precisión de un objetivo. La
expresión: aeliminar las villas de emergencia* es un propósito general y repre-
senta una enunciación. La expresi6n «construir el 40% de las viviendas de la
villa de emergencia existente en el partido de General Sarmiento, en el término
de tres anos», es una meta concreta y representa una precisión de objetivos. Por
lo tanto solamente existe definición de un objetivo una vez que se ha fijado el
sujeto de la acción (el partido del General Sarmiento), se ha cuantificado la meta
(construcción del 40% de las viviendas precarias) y se ha establecido un plazo
para alcanzarla (tres anos). Obviamente, en la medida en que el objetivo sea
más general y comprensivo, será más compleja su precisión, por lo cual es pre-
ciso proceder por etapas sucesivas tendientes a su explicitación, ya que un pro-
grama de inversiones ~610 puede basarse en metas u. objetivos precisos.
Entretanto, lo opuesto tambien es cierto. La meta debe entroncarse en un
marco de referencia más amplio que asegure su coherencia dentro del plan.
Como hiciera notar Robert Yong: ude la naturaleza jerárquica de las decisiones
y de las alternativas posibles, se deriva que las decisiones más concretas, requie-
ren la clarificación de las elecciones a más alto nivel,.4 Esto explica por que,
numerosas medidas parciales, como el ensanche de calles, por ejemplo, lejos de
solucionar el problema que las determina, contribuyen a agravarlo en el media-
no plazo.

449
a) Clasificación de los objetivos
Los objetivos pueden clasificarse según numerosos aspectos, ya sea que
predomine una u otra consideración. Empero, desde, el punto de vista de su
operabilidad, dos son los modos de clasificación que resultan más importantes
a saber:
a) por la importancia relativa de los objetivos,
b) por la vinculación de los objetivos entre sí.
El primer modo permite distinguir entre objetivos intrínsecos e instrumen-
tales. Los primeros son aquellos que se buscan por sí mismos, mientras que los
segundos son aquéllos que se buscan porque conducen a los intrínsecos y por lo
tanto, se subordinan a ellos conformando, relativamente, medios para lograr-
los. Con prescindencia de aquellos objetivos puros o finales, cuyo grado de ins-
trumentabilidad es nulo, es indudable que los conceptos de «objetivo» o «me-
dio» no son sustantivos sino adjetivos. Así, distintas acciones o cosas pueden ser
objetivos o medios según el contexto donde se planteen. Supongamos que se
trata de evitar la excesiva extensión urbana que en forma desordenada se realiza
en la ciudad de La Plata, en tal caso, un objetivo intrfnseco podría expresarse del
siguiente modo: «procurar un crecimiento ordenado y racional de la ciudad de
La Plata». Por su parte, algunos objetivos instrumentales de este objetivo intrín-
seco podrían ser: «reglamentar la nuevas subdivisiones de tierra de manera que
se evite la especulación desmedida», uprocurar inversiones en infraestructura
en zonas aptas para el desarrollo urbano que marquen una dirección deseada
para el crecimiento». A su vez el objetivo intrínseco enunciado es instrumental
respecto de propósitos superiores y así sucesivamente hasta llegar a fines últi-
mos o valores que en cuanto tales no son susceptibles de medición técnica. En
este último caso la formulación es política y su evaluación prudencial. Inclusi-
ve, limitándonos a nuestro ejemplo podemos preguntarnos iqué debe enten-
derse por crecimiento ordenado y racional? iAquél que favorezca una más in-
tensa vida comunitaria o por el contrario el que permita un más lucrativa utili-
zación de la tierra? La respuesta a tales cuestiones variará con la escala de valores
propias de cada grupo humano. Por el contrario los objetivos instrumentales
son cuantificables y pueden ser valorados en términos de la mayor o menor efi-
ciencia con que tienden a la obtención de los intrínsecos. Siguiendo con los
ejemplos anteriores, es relativamente sencillo evaluar, para un caso dado, si una
reglamentación de loteos es buena o si el proyecto de instalar infraestructura
cuenta con la vialidad técnica y económica adecuada.
El segundo modo de clasificar a los objetivos permite distinguir entre aqué-
110s que son: complementarios, competitivos o incompatibles entre sí. Dos ch-
jetivos son complementarios, cuando la obtención de uno de ellos exige, por lo
menos, la obtención de una cierta proporción del otro.
Dos objetivos son competitivos entre sí cuando perseguir uno de ellos re-
quiere sacrificar al otro en alguna medida. Por ejemplo: la peatonalización de
calle 8 en La Plata y la limitación del acceso de automóviles hasta el frente de
cada negocio.
DOS objetivos son incompatibles entre sí, cuando la obtención de uno de
ellos envuelve el sacrificio del otro. Por ejemplo: el desarrollo de barrios residen-

450
ciales o de áreas industriales de actividades molestas o peligrosas. La incompa-
tibilidad puede derivarse del hecho de que compitan por los mismos medios,
como en el ejemplo citado, o bien de la misma naturaleza de las proposiciones.

b) Proceso de trabajo con los objetivos

Los objetivos intrínsecos, en última instancia, son fijados políticamente.
Por tal motivo, su formulación no siempre es clara o bien revisten el carácter de
meras proposiciones, con las cuales, dado su grado de generalidad, todos pode-
mos estar de acuerdo. Es entonces tarea del técnico la precisión de los objetivos
para que los mismos puedan ser logrados y el acuerdo se realice sobre bases con-
cretas y no a partir de vaguedades. Como señalara J. Brian Mc Loughlin, hay por
lo menos dos razones que justifican esto. En primer término y «por su propia
naturaleza, la exposición de objetivos es vaga y general, los «políticos» y los elec-
tores que les brindan su apoyo, pueden encontrar muy difícil el formarse una
imagen clara de las implicancias de lograr una meta y los planificadores pueden
desilusionarse y hasta descorazonarse por la falta de respuesta... En segundo
lugar, cuando se prepara un plan sobre la base de una meta en particular, debe
existir un modo de medir el grado de progreso hacia ella, ya que de no ser así
todo el proceso de planeamiento se hace arbitrario debido a la falta de una
medida del error para dirigir la ejecución y los controles; los objetivos más deta-
llados, proporcionan dichas medidas operativas».5 Para ello deben cumplirse una
serie de pasos que conforman el proceso de trabajo con los objetivos. Estos son:
clarificación, ordenamiento, jerarquización y reformulación.
1) Clarificación: el estudio de los objetivos debe comenzar por su formu-
lación de la manera más clara posible, ya que no siempre a nivel político su
enunciación es explícita. La clarificación de un objetivo es esencial habida cuenta
de la confusión no siempre casual ni bien intencionada, que se extiende detrás
del empleo abusivo de los conceptos. Puede ser laudable proponer objetivos tales
como la libertad, la democracia, el progreso, la seguridad, la igualdad, etcétera,
pero sirven de poco si no se especifica que es, concretamente, lo que debe ser
entendido por ello en cada caso especial.
Por otra parte y derivado de lo dicho, la clarificación de un objetivo lleva
implícito una estimación, aunque sea a priori de los costes económicos, sociales
y políticos incluídos en su consecución, ya que de ello se deduce un aspecto
clave para todo el proceso: la decisión consciente de alcanzar el objetivo. Si ella
falta -como ha ocurrido en reiteradas ocasiones- en el mejor de los casos,
habremos perdido el tiempo, a través de una experiencia decididamente trau-
matizante, como fue el caso, por ejemplo, de la ley de suelos elaborada en la
provincia de Buenos Aires, durante los años ‘60, que aprobada por todos los ni-
veles de autoridades de entonces tuvo una semana de vigencia debido a que, en
su momento, no se valoró debidamente el grado de presiones y oposiciones que
la misma acarrearfa entre algunos sectores que se sintieron damnificados por su
vigencia. En este caso, y dado el débil marco de poder real de las autoridades, lo
verdaderamente racional hubiese sido ahorrar el esfuerzo de todas las personas
que intervinieron en su formulación.
Otro aspecto relativo a este punto es seiialar la complementariedad, com-

451
petencía o incompatibilidad de distintos objetivos entre sí, así como valorar el
grado de manejabilidad de las variables relacionadas con la meta propuesta.
Kruekeberg y Silver@ distinguen al respecto tres tipos distintos a las que deno-
minan: *variables de necesidad» definidas a traves de enunciados de objetivos;
uvariables de control» y por último, «variables incontroladas, que determinan
la magnitud o estado de las variables de necesidad pero no se encuentran direc-
tamente bajo el control de la política de la comunidad o de quienes toman las
decisiones».6
Siguiendo el desarrollo de dichos autores, los tres tipos de variables pue-
den relacionarse sistemáticamente y en forma gráfica, como lo indica el dibujo:

VARIABLE
De
CONTROL

VARIABLE
De
NECESIDA D

VARIABLE
No
CONTROLA DA

Por ejemplo: una *variable de necesidad» podría ser el mayor o menor

orden existente en el tránsito urbano de una ciudad. En función de ella, el grá-
fico anterior podría expresarse del modo siguiente:

Np DE VIAJES
REALIZADOS ) NIVEL DE ORDEN
DENTRO DE LA EXISTENTE EN EL
CIUDA D TRA NSITO URBA NO,
Existencia de Vías de CIUDA D A
t
A cceso Có mo d as
Np DE VEHICULOS h
EXISTENTES EN LA
COMUNIDA D
No de Inspecto res
t EXISTENCIA DE
Municip ales
MULTA S QUE
NIVEL DE DESA LIENTEN LA S
INGRESOS INFRACCIONES
FAMILIARES

452
 En este esquema, los técnicos disponen de tres *variables de control* a
saber: el número de inspectores municipales, la existencia de multas que des-
alienten las infracciones y el estado y calidad de las vías de acceso. Sin embargo,
el nivel de orden existente en el tránsito urbano también depende del número
de viajes realizados dentro de la ciudad, lo cual, a su vez, depende del número
de vehículos existentes, vinculado asimismo, con el nivel de ingresos familia-
res. Se supone que estas son «variables incontroladas» por el nivel de decisión
municipal y particularmente, del Planeamiento físico. Es evidente que este tipo
de análisis no suministra una visión exhaustiva de los problemas involucrados
en la consecución de un objetivo dado, pero, a la altura de desarrollo del proce-
so, es suficientemente explícito como para lograr una economía importante de
esfuerzos estériles, clarificando el real campo de maniobras disponible y aho-
rrando -en última instancia- gastos inútiles a los contribuyentes.
2) Ordenamiento: trata de distinguir las distintas familias de objetivos,
estando al frente de cada una de ellas, los más generales, es decir los objetivos
intrínsecos alternativos, a partir de los cuales pueden agruparse los distintos fi-
nes instrumentales. El ordenamiento de los objetivos implica asignarles su im-
portancia relativa, vinculando unos a otros en función de su ‘generalidad o gra-
do de concreción, según una escala convencional previamente acordada.
Esta escala siempre será arbitraria, pero, más que discutir sobre el sentido
de los términos empleados en su diseno, importa proporcionar un marco de
mayor claridad conceptual. De tal modo, emplearemos aquí el ordenamiento
de objetivos que la acción de planeamiento ha hecho común en la práctica ar-
gentina. A medida que avanzamos en cada nivel, los objetivos se hacen más
concretos y específicos, es decir, se los precisa. Así, tendremos:
2.1. Propósito: es la categoría más general, la simple enunciación del ob-
jetivo perseguido; por ejemplo: «procurar la solución del problema de la vivien-
da»;
2.2. Política: es más específica que el anterior y acota el modo en que se
cumple el propósito enunciado; por ejemplo: «procurar la solución del proble-
ma de la vivienda en la provincia de Buenos Aires». Se ve claramente que la
definicibn de una política lleva de suyo una elevada dosis de ponderación pre-
via ya que, siguiendo con el ejemplo de la vivienda, el objetivo inicial, válido
para todo el país, queda circunscripto en la política, al ámbito de una sola de sus
provincias. Puede ser que haya razones poderosas para obrar así -y es mejor
que las haya- pero al analizarlas es nuestro cometido senalar el alto grado de
valoración no «técnica» que implica el proceso de trabajo con los objetivos.
2.3. Estrategia: explicita las dimensiones a las cuales debe circunscribirse
la accibn para el logro del objetivo; por ejemplo: uprocurar la solución del pro-
blema de la vivienda, en la provincia de Buenos Aires, eliminando prioritaria-
mente el hacinamiento familiar». Hemos agregado aquí un nuevo factor restric-
tivo ya que de los aspectos esenciales conformantes del déficit de vivienda: ha-
cinamiento familiar, hacinamiento habitacional y obsolescencia, se ha estima-
do que el objetivo -ya sea por cuestión de disponibilidad de recursos escasos
frente a las necesidades o por otras circunstancias- queda estratégicamente
cumplido, al menos en una primera etapa, otorgándole una vivienda a cada

453
familia, aunque le corresponda una de un dormitorio a un matrimonio con cin-
co hijos.
2.4. M eta: es concreta, controlable y sirve inmediatamente para la acción.
Cuantifica el objetivo y establece un plazo para alcanzarlo, por ejemplo: «pro-
curar la solución del problema de la vivienda, en la provincia de Buenos Aires,
eliminando el hacinamiento familiar, construyendo cien casas por cada cinco
mil habitantes, hasta 1999~. A partir de la meta puede concretarse un plan de
mediano plazo, ya que éste sólo agrega a aquélla el conjunto ordenado de me-
dios y acciones tendientes a su materialización.
La escala de objetivos propuesta como ejemplo, no necesariamente tiene
que resolverse con el grado de detalle que hemos señalado es, empero, necesario
tender a ello a fin de conferir seriedad al proceso.
.3) Jerarquización: jerarquizar los objetivos consiste en conferirles un or-
den de prelación. Indicar la prelación de los objetivos quiere decir fijar el orden
en que deben ser satisfechos. Por ejemplo: si se afirma que la construcción de
escuelas tiene la prioridad, esto no quiere decir que sea preciso emplear los re-
cursos hasta satisfacer plenamente dicho objetivo y que se procuraría obtener el
objetivo valorado como número dos, sólo si sobran recursos.
La jerarquización de objetivos sólo puede hacerse conforme a una escala
dada de valores ya que no existe ningún método «científico» para decidir entre
dos objetivos intrínsecos. La tarea técnica en este aspecto, consiste en verificar
que la jerarquía establecida políticamente sea la más apropiada. Idealmente, la
autoridad política debería dar a los organismos técnicos una lista de objetivos
intrínsecos indicando para cada uno el orden conferido y la proporción en que
la autoridad pretende que se satisfaga cada uno, dentro de un plazo determina-
do. No siempre ello es así y muchas veces la autoridad política incurre en dos
tipos de errores en cuanto al tema que tratamos, a saber: en relación al orden en
que establece la prelación y en relación a las magnitudes fijadas.
Solamente puede decirse que un orden cualquiera de prelaciones está equi-
vocado si se cuenta con un patrón óptimo para comparar. Esto es sumamente
complicado ya que todo marco referencia1 es válido dentro de ciertos supuestos,
sin embargo, podemos aventurarnos a mencionar algunos en una lista induda-
blemente no restrictiva ni excluyente. Así tendríamos:
1. Siendo los recursos disponibles escasos, es lógico utilizarlos de modo
que se maximice el bienestar general;
2. Cada familia o grupo intermedio está en mejor posición para fijar su
propio orden de prelaciones que cualquier otra instancia más general;
3. Toda actividad que pueda ser desempeñada por un grupo o nivel más
bajo de decisión, aún a riesgo de una menor eficiencia inicial, no debe ser absor-
bida por los gobiernos centrales;
4. Dado que nuestra civilización tiene como base un peculiar estilo de vida,
toda acción a emprender debe orientarse a mantenerlo y perfeccionarlo.
En última instancia, la fijación de prelaciones supone el conocimiento del
orden inherente al individuo y a la sociedad, requiriendo para cada caso concre-
to, su permanente interpretación. Todo ello hace de la jerarquización de los ob-
jetivos un campo netamente vinculado a lo ético y a lo prudencial. Siendo así:

454
ique puede hacer el técnico en la práctica para verificar si el orden de prelacio-
nes establecidas por la autoridad política es el más correcto? Hay tres acciones a
emprender que son complementarias entre sí, a saber:
l en primer lugar, puede aclarar el enunciado y ordenar los objetivos, ana-

lizando las variables manejables y no manejables vinculadas con cada uno de

ellos, operaciones a las cuales ya nos hemos referido. Al proceder así, se reduce
sensiblemente el número de alternativas entre las cuales corresponde elegir a la
autoridad política;
l en segundo lugar, puede propiciar una mayor y mejor información sobre

la importancia que las familias y grupos intermedios conceden a distintos obje-

tivos. Esta mayor información no resuelve el problema de por sí, pero disminu-
ye el peligro de que se presuma que la propia jerarquía de objetivos, es también
la de los demás;
l en tercer lugar, la información que posee el técnico, con respecto a la

complementariedad de los objetivos, le permite corregir el orden de prelaciones

dado por el político, cada vez que a dos objetivos complementarios se les da
prioridades diferentes.
4) Reforrnulación: siendo el planeamiento dinámico, en cualquier punto
de su recorrido existe la posibilidad de incorporar otros objetivos o formular
mejor los existentes, modificando de este modo su ordenamiento, ya sea por la
adición de nuevos elementos de juicio o bien por el mejor conocimiento de la
realidad, provocado por la investigación. De este modo, la clarificación, ordena-
miento y jerarquización de objetivos es permanente a lo largo del proceso. A
partir de este punto entran en consideración las maneras de hacer efectivo el
objetivo, pero esto hace referencia a los medios de acción.
Obviamente, en la realidad la tarea no es en modo alguno sencilla y se
toma difícil establecer y coordinar objetivos, tanto que, al menos a nivel técni-
co, nunca se llega a una definición clara y excluyente. Por ejemplo: suponga-
mos que un objetivo sea la ejecución de un programa de construcciones hospi-
talarias. Ante el mismo se plantea una variedad muy grande de posibles objeti-
vos instrumentales que van desde la construcción de un sólo hospital altamen-
te equipado, a la diseminación de una gran cantidad de pequeños centros de
salud, distribuidos en numerosos núcleos urbanos. Asimismo, la primera varian-
te implica, complementariamente, un programa de equipamiento vial hacia la
ciudad en la cual se localizará el gran hospital a fin de favorecer el acceso al
mismo del resto de los usuarios de poblaciones vecinas. Es preciso, entonces,
evaluar los diferentes objetivos instrumentales y conferirles a cada uno su im-
portancia. Otro ejemplo está dado por la construcción de Brasilia. Establecido el
objetivo de ocupar el territorio amazónico, fueron presentados diversos proyec-
tos que oscilaron desde el que se ha concretado -un gran centro urbano- has-
ta la propuesta de construir un conjunto de ciudades medianas, unidas entre sí
por rutas de acceso, que permitiesen un dominio más paulatino y sistemático
de la selva (ya que no era preciso erigirlas todas de una sola vez, sino a medida
que fuese menester). Tal vez desde el punto de vista técnico, esta última solu-
ción hubiese sido la más conveniente ya que permitiría un menor compromiso
de recursos, sin embargo la decisión final fue la opuesta, establecida política-

455
mente, considerándose a la nueva capital como un símbolo del poder del país,
capaz de movilizar a los habitantes en su consecución. De hecho nunca los sím-
bolos pequenos movieron a los hombres por mas técnicamente rentables que
pudiesen ser. Como se ve, en la práctica la definición de objetivos es a veces
difícil y sólo puede lograrse en un proceso de interacción entre técnica y políti-
ca.

c) Medios de acción
Dado que las acciones poseen diverso grado de instrumentación, es preci-
so distinguir entre medios y objetivos. Estas denominaciones solo cobran senti-
do en un contexto previamente definido y dentro de un plazo concreto, ya que
como hemos señalado al clasificar a los objetivos en intrínsecos e instrumenta-
les, una meta puede ser un medio de otra considerada superior o más general.
Dentro de este marco de encuadre, un medio de acción puede ser operativamente
definido diciendo que es el instrumento-o el conjunto de instrumentos- apto
para obtener determinado objetivo, a partir de una situación actual dada.
Los medios sólo cobran sentido en función de los objetivos. Así elegimos
un medio A, en lugar de otro B, porque el objetivo X se obtiene con menor coste
y esfuerzo, si A es más eficiente que B. Por su parte, nos interesa que X se obten-
ga al menor coste posible por dos razones principales: en primer lugar porque
los medios son escasos (es decir que no hay los suficientes para lograr todos los
objetivos en la proporción deseada) y en segundo lugar porque los medios tie-
nen usos alternativos, es decir que pueden emplearse para el logro de otros ob-
jetivos distintos de X. Por lo tanto, mientras menos medios se usan para obtener
una unidad de X, más factible será obtener otros objetivos o, incluso, mayores
cantidades de X.
La elección de los medios en planeamiento es racional en el sentido de la
coherente adecuación a la realidad existente y al objetivo perseguido. Pero, existe
una limitación implícita en lo senalado, dada por el hecho de que no podemos
conocer todos los medios disponibles para el logro de un objetivo ya que al
momento de la decisión pueden existir caminos de acción que sean totalmente
desconocidos. Igualmente, aún dentro del conjunto de medios conocidos suce-
de que no hay tiempo ni dinero suficientes para analizar todos los que se nos
ofrecen delante. Es decir que la racionalidad en planeamiento es limitada, en la
medida en que la propia razón humana lo es.
Por otra parte, la elección o no de un medio depende, asimismo y en mu-
chos casos, de decisiones políticas. Frente al hecho de contrarrestar el crecimien-
to por conurbación del área metropolitana, pueden ofrecerse medios muy dis-
pares ideológicamente hablando, como ser, por ejemplo, la estatización de la
tierra urbana o la creación de los patrimonios municipales de la tierra. Ambos
contribuyen, a su modo, a la consecucion del mismo objetivo; sin embargo la
elección de uno u otro medio no dependerá tanto de consideraciones técnicas
ni científicas, sino principistas.

d) Clasificación de los medios de acción

Una clasificación significativa de los medios se da en función de que se

456
adecuen más o menos a los objetivos perseguidos. Así pueden ser: contributivos
o no contributivos, según se asegure o no la finalidad perseguida.
En segundo lugar, los medios pueden ser eficientes o eficaces según se al-
cance totalmente o en una cierta proporción el objetivo buscado. Es decir que la
eficacia del medio será tanto mayor cuanto más tienda a la eficiencia.
e) Consecuencias de la aplicación de los medios de acción
Dadas las limitaciones señaladas en el proceso de elección de medios de
acción, no es posible asegurar que las consecuencias obtenidas con la aplicación
de los mismos, sean siempre las deseadas. Es muy difícil, cuando no imposible,
predecir los hechos futuros. Al prever un acontecimiento estamos considerando
ciertas características y condiciones humanas como constantes. Así, suponemos
que ante determinadas circunstancias, las personas reaccionarán dentro de cier-
tos límites que es posible establecer de antemano. De todas formas siempre
quedará un margen al error y de allí que las consecuencias de la acción empren-
dida no siempre sean las esperadas.
Podemos definir una *consecuencia» diciendo que es el resultado, en el
tiempo, de la aplicación de los medios de acción. Conviene distinguir conse-
cuencia de otro concepto que, aunque próximo en el significado tiene, operati-
vamente, un alcance más restringido: se trata de uresultado». El resultado se
refiere exclusivamente a los hechos derivados de la aplicación de los medios
propuestos por el plan. Consecuencia, en este contexto, tiene un sentido mas
amplio y hace alusión tanto a los resultados de la aplicación del plan como al
conjunto de los demás hechos y acciones no planeadas.
f) Clasificación de las consecuencias
De acuerdo con lo dicho, podemos distinguir cuatro tipos fundamentales
de consecuencias, a saber:
1. Anticipada o prevista,
2. No anticipada o no prevista,
3. Deseada o buscada,
4. No deseada o no buscada.
De esta clasificación surgen todas las posibles combinaciones:
1.3. Anticipada o prevista y deseada o buscada,
1.4 Anticipada o prevista y no deseada o no buscada,
2.3 No anticipada o no prevista y deseada o buscada,
2.4 No anticipada o no prevista y no deseada o no buscada.
Como ejemplo de cada tipo de consecuencias, podemos citar las siguien-
tes, derivadas de suponer como acción prevista la construcción de una nueva
ruta, en cuyo caso se tendría:
Para 1.3: descongestión del tránsito, más rapidez y seguridad en las comu-
nicaciones;
Para 1.4: posibilidad de que los «especuladores» en terrenos realicen loteos
indiscriminados a lo largo de la nueva ruta;
Para 2.3: que utilizando esa ruta, los pobladores de una determinada zona
agrícola puedan participar más activamente en la vida sociocultural de una gran
ciudad;

457
 Para 2.4: destrucción de ciertas bellezas del paisaje en el cual se inserta la
ruta.

g) Relaciones entre objetivos y medios de acción

Se llama «productividad» a la relación o cociente entre la cantidad de ob-
jetivos logrados y la cantidad de medios utilizados para lograrlos. Hay una pro-
ductividad observada y otra normativa (estandar). La primera es la que se regis-
tra al analizar la consecución de cualquier objetivo. La segunda es la máxima
que se puede conseguir dados el conocimiento técnico y la disponibilidad de
recursos, si bien en la práctica se suele emplear como normativa la alcanzada
por las mejores realizaciones o la lograda en otros países en actividades seme-
jantes.
Algunos medios ejercen influencias sobre un objetivo, cuyo sentido y
magnitud cambia con el tiempo. Por ejemplo: si se aumenta el precio del ce-
mento se puede estimular su producción, pero si se mantiene en alza esta puede
conducir a la contracción de la producción nuevamente.
Si los objetivos de una actividad pueden ser medios para obtener otro ob-
jetivo común más importante, la homogeneización de los que son instrumen-
tales puede realizarse reduciéndolos a equivalentes del objetivo mayor. Por ejem-
plo: los objetivos de construcción de escuelas y hospitales se pueden homoge-
neizar a través del número de metros cuadrados construidos por cada un mil
habitantes, en términos del número de comunidades mejor servidas (objetivo
más importante) en un plazo dado.
En lo social, el objetivo más alto es el bien común al que puede entenderse
como el conjunto de condiciones sociales -en sentido amplio- que asegura y
permite la obtención de los bienes particulares de los individuos, las familias y
los grupos intermedios. El «bienestar general», en este contexto, sería el conjun-
to de bienes y condiciones materiales que hacen al bien común y como tal, ob-
jetivo instrumental de aquél. El más eficiente ordenamiento del territorio, co-
metido del Planeamiento físico, es un medio para ese «bienestar general» y como
tal, instrumental de segundo grado para el bien común. A su vez, los equipa-
mientos, las viviendas, la actividad económica y la infraestructura incluidos en
el plan y sus programas, son instrumentos de ese ordenamiento y su compara-
bilidad puede lograrse en función de «grados de bienestar* alcanzados y mensu-
rables por la experiencia directa de las personas y los grupos intermedios. Así
por ejemplo: si una persona está dispuesta a cambiar una casa por dos departa-
mentos, quiere decir que haciendo ese cambio mejora su «bienestar». Si una casa
vale 100 y un departamento también, quiere decir que para adquirir un depar-
tamento tiene que sacrificar una casa. No estará tan dispuesto a pagar el precio
del departamento hasta tanto no haya bajado a la mitad. Al no haber demanda,
el precio del departamento bajará hasta que guarde con el de la casa la misma
relación con que contribuye al «bienestar». De allí que los precios -bajo ciertas
condiciones- puedan emplearse como homogeneizadores de elementos hete-
rogéneos. Vale la pena acotar que la homogeneización a través de los precios es
factible en virtud de que es posible establecer el valor de cambio entre dos obje-
tivos (lo que presupone la existencia de un mercado) y quienes demandan los

458
objetivos tienen libertad para escoger y lo hacen, por hipótesis, maximizando
sus aspiraciones.

Investigación

Es una de las etapas más importantes del proceso ya que la acción adquiere
eficiencia a través del conocimiento objetivo de la realidad. Abarca dos aspectos
íntimamente vinculados como lo son: la recolección y el análisis de los datos.
Desarrollaremos cada uno.

a) Recolección de los datos

La operatoria propia de obtener la información necesaria, supone conocer
previamente que es lo que se desea averiguar junto a la variedad de métodos y
técnicas de investigación disponibles. No podemos conocer «toda la realidad»
social, a través de su casi infinita complejidad, ni se trata tampoco de amonto-
nar datos o variables simplemente porque existen y son asequibles. Hay toda
una deformación del alcance y sentido de esta etapa que -como señala Mc.
Loughlin- «ha conducido a una tendencia de recopilar información sin otra
finalidad, que navegar sin selección ni crítica a través de hechos y cifras, impre-
siones y mapas, gráficas y diagramas, tendencias e influencias. Y lo que es peor,
muchos planes parecen guardar escasa o ninguna relación con estos grandes
catálogos de la información; es casi como si la recopilación de prospección o
información fuese una especie de comportamiento ritual, un aplacamiento de
alguna divinidad del planeamiento para asegurar su bendición al propio plan;
pero, al igual que la palabra haciéndose carne, es un misterio demasiado grande
para ser sondeado; frente a otros sacramentos esta transubstanciación no tiene
signos externos ni visibles del proceso interno y espiritual».5 Hemos citado tan
largamente porque estas palabras -mal de muchos...- reconfortan al indicar
la extensión de la enfermedad así como que ésta no es exclusiva de pobres paí-
ses hispanoamericanos y subdesarrollados. Por eso, la recolección de datos debe
ordenarse con un criterio que, en términos generales, responde a tres etapas, a
saber:
1) fijar los alcances de la investigación;
2) formular hipótesis a verificar;
3) seleccionar la técnica más conveniente.
Toda investigación coherente supone el cumplimiento de estos pasos y en
el orden enunciado.
1. Fijar los alcances de la investigación: quiere decir precisar, concreta-
mente, que debemos investigar y hasta que nivel de profundidad. Esto ayuda a
seleccionar entre la multiplicidad de datos disponibles ya que si por ejemplo lo
que interesa es conocer el déficit de viviendas en la provincia de Buenos Aires,
no resultará de utilidad recabar series de la producción de trigo o maíz, por más
que los censos agropecuarios sean excelentes.
En términos generales el Planeamiento físico trata de la realidad territo-
rial, compuesta por el conjunto de actividades humanas que poseen una con-
trapartida o expresión locacional. De este modo, se limita sensiblemente el cam-

459
po de los datos necesarios: lo esencial es describir la realidad espacial sobre la
que intentamos actuar y esa es la finalidad de la etapa de investigación.
Dicha descripción depende de dos tipos de factores que tienen que ver con
las variaciones espaciales o temporales de los indicadores involucrados, así como
con el nivel de profundidad necesario a la observación. En el primer caso se hace
referencia a la dinamicidad o estaticidad del fenómeno en estudio, ya sea anali-
zado los usos de un distrito o área interrelacionándose con otros, estáticamente,
en un momento determinado (por ejemplo: el del relevamiento), o bien consi-
derando el modo en que un mismo distrito, o la estructura de los usos de la
tierra de una ciudad, varía a traves del tiempo (mediante sucesivos relevamien-
tos a intervalos generalmente iguales). En el primer tipo de estudios considera-
mos fijo al tiempo, en el segundo, al espacio.
Asimismo, puede tratarse de una descripción de fenómenos aparentes,
como por ejemplo: los tipos de barrios, servicios, equipamientos de una ciudad,
etcétera, o también plantear una investigación profunda, a nivel de las cosas
que dan significado a las aparentes.
Ambos enfoques pueden darse a distintas escalas: desde una regibn urbana
hasta una calle o plaza concreta, dependiendo ello del propbsito de la investiga-
ción, siendo sumamente importante precisar el carácter de la misma, ya que
ello condiciona el resto de tareas de la etapa.
2. Formular hipótesis a verificar: las hipótesis surgirán de los alcances de
la investigación y nos guiarán en la búsqueda de los datos a obtener. Esto es
necesario ya que no podemos recoger todos los datos de la realidad, por que ello
es materialmente imposible. Las hipótesis surgen del contacto global del técni-
co con el medio y de la experiencia acumulada, constituyendo ideas generales
sobre el comportamiento que es dable esperar de un sector de la realidad en es-
tudio.
Podemos definir operativamente a una hipótesis como toda afirmación que
establece relaciones tentativas entre dos o más hechos o variables, determinan-
do la manera y la intensidad de la relación. En la investigaci6n para el Planea-
miento físico, las hipótesis deben tener cierto grado de generalidad ya que inte-
resa obtener, de la realidad socio-espacial, una ley general de relación. La hipó-
tesis deberá ser además, susceptible de verificación. Por ejemplo: es una hipóte-
sis de investigación establecer que ese da un proceso constante de migración
desde el campo a la ciudad, o de los centros menores a los grandes». La hipótesis
limita el campo de los datos a recabar y obviamente, debe ser controlada en el
estudio, para constatar si se cumple o no. En el caso de que no se verifique, es
preciso volver hacia atras, en un mecanismo de planteamiento y verificación de
hipótesis. Estas pueden originarse de muy distintas maneras, pueden ser globa-
les y a partir de ellas precisar y desdoblar otras parciales, pero en todos los casos,
van a guiar la investigación y permitirán seleccionar los indicadores más repre-
sentativos de la realidad estudiada, en vistas a su verificación. A su vez, la defi-
nición de los indicadores permitirá seleccionar las técnicas más apropiadas a
cada caso.
3. Seleccionar la tCtcnica más conveniente: la que deberá ser elegida en
función de los alcances del estudio y de la verificación de las hipótesis plantea-

460
das. Esto elimina, lisa y llanamente, la complejidad absurda, comúnmente uti-
lizada, de emplear técnicas sofisticadas que demanden ingentes esfuerzos en
personal y económicos, para obtener resultados obvios o que podrfan haberse
alcanzado con menos esfuerzo. No debe hacerse de la técnica una fuente de
idolatría ni un fin en sí misma, sino que, tan ~610 constituye un plan tãctico de
ataque. Según el nivel en que actuemos, encontraremos tecnicas diversas y es de
sentido común elegir siempre la que obtenga los mejores resultados con la ma-
yor simplicidad posible. Así, la elección de una técnica no ~610 dependerá de los
alcances del estudio, sino también de las condiciones materiales con que conta-
mos, tanto sea para hacer el trabajo de campo, como el análisis posterior de los
datos.
El dinero que se cuenta para gastos, el tiempo disponible para completar
los estudios y la accesibilidad presentada por la informacibn, van eliminando
técnicas y seleccionando otras.
En ocasiones tendremos que estudiar temas para los cuales, aun poseyen-
do una técnica muy adecuada, no podemos emplearla. Citamos como ejemplo
de lo dicho el análisis de los desplazamientos de la poblacibn en una ciudad o
región. Para ello contamos con la *encuesta de origen y destino» en la que se
pregunta a cada habitante de donde viene y hacia donde va en un determinado
plazo del día. Sin embargo, este tipo de técnica requiere un elevado monto y
muchas veces no es posible solventarlo, debiéndosela reemplazar por otra de
menor alcance: contentamos, en lugar de la población total, con las personas
que trabajan, o las que viajan en automóviles, solamente. Desde ya que esto nos
dará una seguridad menor que la anterior en los resultados obtenidos, o para
decirlo en el lenguaje estadístico, los datos presentaran un *sesgo* o *parciali-
dad». Pero, si aún esto es materialmente imposible, podemos trabajar con una
aproximación a la hipótesis sin tratar de verificarla. Para ello tomamos, por ejem-
plo, el número de boletos de transporte vendidos a distintas partes del &rea en
estudio. Con este metodo hemos modificado cualitativamente el origen de los
datos al cambiar de fuente, aumentando así el usesgo,, pero es siempre mejor
que no tener informaci6n alguna. En este caso reemplazamos el conocimiento
directo (encuesta) por indicadores (los boletos). Los indicadores se emplean muy
frecuentemente para llenar huecos del conocimiento.

b) Wtodos de recolección de datos

Los principales metodos de recolección de datos son la encuesta y el regis-
tro. La encuesta es una recolección temporaria, realizada en un momento dado
y que permite obtener una visión estática de la realidad. Asimismo, la repetición
de encuestas efectuadas sobre una misma realidad permite describir (en cierto
sentido) el cambio de la misma. Como sei’íala J. Brian Mc. Loughlin: upara
muchas finalidades prácticas (y dejando de lado ciertas dificultades filosóficas)
los fenómenos que estan sujetos a cambio contínuo pueden describirse reali-
zando observaciones a intervalos,.5
La recoleccibn puede cubrir la totalidad de los casos y hechos de la pobla-
ción considerada, en cuyo caso se habla de ticenso*, o puede solamente cubrir
una parte de las unidades, en cuyo caso se habla de umuestra». Obviamente, la

461
muestra no se determina de cualquier modo, sino de acuerdo a procedimientos
que proporciona la Estadística matemática.
El registro en cambio, es una recolección permanente y sistemática de
datos. Como ejemplo citamos el «Registro civil» donde en forma continuada se
van registrando hechos vitales a medida que van ocurriendo.
Como se ve, la principal diferencia entre ambos métodos estriba en que
uno es temporario y el otro permanente. Así, la encuesta no se está realizando
siempre, sino ~610 en determinadas oportunidades, como por ejemplo, los cen-
sos de población que deben realizarse cada diez años a fin de establecer una
secuencia de informaciones precisas.
En el procedimiento de la encuesta, la concreción técnica depende del nivel
de conocimiento en que situemos la investigación. El hecho físico se registra a
través de los mapas de uso de la tierra, las causas de esos hechos, mediante for-
mularios, entrevistas o la así llamada «observación participantes. La concreción
técnica requiere una serie de pasos que podemos agrupar en cuatro puntos:
1) Elaboración de mapas base: el estudio de la estructura territorial re-
quiere de mapas en los cuales registrar el empleo que se hace de cada parcela de
terreno --en caso de ciudades pequeñas- o bien de áreas de diverso tamaño -
en caso de grandes aglomeraciones- Las cartas geográficas restituidas a partir
de fotografías aéreas, son el método más completo y rápido de acción en este
sentido, ya que facilitan la tarea y presentan un alto grado de exactitud, sólo
modificado por la evolución espacial desde el momento de la fotografía.
Si no se dispone de cartas geográficas es necesario dibujar mapas que varia-
rán en su detalle de acuerdo a la escala empleada y según el tamafio de la ciudad
o área. La escala impone el grado de representación, variando con ella el tipo de
detalle al cual se arriba. Así, por ejemplo en un centro urbano menor de cinco
mil habitantes, es posible representar las veredas; en la ciudad de Buenos Aires,
no podrían colocarse todas las calles, sino solamente las principales arterias.
2) Formulación de técnicas de representación gráfica: la abundancia de
información no constituye de por si, la base del éxito de una tarea de investiga-
ción. La buena información no sólo requiere que la realidad sea relatada ínte-
gramente sino que lo sea de modo simple y conciso y por lo tanto, reducida a
una síntesis conceptual que ofrezca la totalidad del dato sin menoscabo de su
expresividad y posibilidad de ser reconocido y estimado con exactitud.
Desde un punto de vista general, el relevamiento debe ser acompañado
con una técnica de expresión adecuada a la fácil anotación del dato. En el caso
concreto de la estructura territorial, es preciso definir un conjunto de grafismos
y colores que conforman lo que se ha dado en llamar tisimbología urbanística»
y que permite representar en los mapas, los usos, valores y estados correspon-
dientes a cada porción del suelo.
La construcción del símbolo debe tener en cuenta que todos los mapas de
estructuras territoriales mezclan la actividad y el equipo necesario para desarro-
llarla. En un sentido estricto, habría que distinguir y consecuentemente grafi-
car, tres tipos de hechos: el lote de terreno, la actividad, el equipo, ya que en un
mismo lote pueden darse actividades distintas, cada una con su respectivo equi-
pamiento. Así, por ejemplo en el caso de la educación (actividad dominante) es

462
posible detectar actividades diversas como el habitar (casa de la portera que vive
en la escuela, o de la directora, en caso de establecimientos rurales). Dado que
concretar este detalle resulta excesivamente oneroso y no se justifica sino para
fines de investigaciones especializadas, normalmente se efectúa un plano único
volcando en cada parcela el «USO dominante».
3) Disefio de los formularios: tanto se trate del relevamiento de los he-
chos físicos, como de la deteccibn de las causas de dichos hechos, se usan for-
mularios que contienen preguntas o guías de observación que reflejan lo que se
quiere averiguar para luego proceder al análisis. Supongamos que se desea obte-
ner información sobre vivienda en La Plata, entonces haremos preguntas tales
como: composición familiar, edades, sexos, número de personas, cantidad de
cuartos, calidad de la construcción, existencia de instalaciones varias, etcétera.
Es decir que el diseño del formulario depende de los datos a obtener, tratando
de que las preguntas sean lo más concretas posible para evitar falsedades o equí-
vocos.
Antes de imprimir o repartir estos formularios es conveniente efectuar al-
gunas pruebas al trabajo de campo propiamente dicho, que deben simular las
condiciones y limitaciones reales de la tarea, asegurando un conocimiento lo
más exacto posible de tiempos, costos y dificultades.
4) acción propia de relevar: es la concreta tarea de campo y para su buena
consecución deberá tenerse en cuenta:
4.1) el objetivo perseguido por la investigación, es decir, tener en claro lo
que se busca averiguar;
4.2) la naturaleza de la técnica a emplear para obtener el dato y registrarlo,
adecuada a los objetivos y a las disponibilidades económico-financieras;
4.3) el control, que deberá aplicarse para apreciar la exactitud de la infor-
mación obtenida. Esto es necesario para -como señalan Krueckeberg y Silvers-
«disuadir y eliminar las prácticas impropias. No es del todo raro descubrir un
encuestador que, si se le paga para que camine por las calles en una temporada
cuyo clima no es agradable para que recabe sus datos, en vez de ello decida pasar
el día en alguna forma placentera y relajada mientras que llena las formas con
respuestas ficticias de apariencia real».6
Por lo expuesto es conveniente (aunque no siempre posible) que la infor-
mación sea relevada por personas adiestradas en este tipo de tareas. Por otra
parte, razones de economía deben regular la búsqueda del dato.
El método de la encuesta debería ir perdiendo importancia en la medida
en que se implantaran registros que cubriesen los variados campos de las activi-
dades y equipamientos. Pero esto es muy difícil de lograr, por lo cual periódica-
mente se debe recurrir al uso del formularios para recolectar los datos requeri-
dos por el análisis.

c) Análisis
En rigor, bajo este epígrafe sólo incluímos los aspectos analíticos globales
y en particular, la explanación de las tareas que siguen a la información y que
comienzan una vez incluido el trabajo de campo. De hecho, el análisis, con di-
versas formas y técnicas se desarrolla a lo largo de todo el proceso de planea-

463
miento, tanto en las etapas siguientes a esta que estamos considerando, como
en el esquema visto de trabajo con los objetivos que, en esencia, no es sino otra
forma de analizar y procesar información.
Dentro de este marco, el análisis puede entenderse conceptualmente como
la descomposición de un todo en partes, con el objeto de estudiarlas separada-
mente, ver sus relaciones recíprocas y con el conjunto. El análisis nos permite
descubrir y separar dificultades y cuestiones para comprenderlas mejor o resol-
verlas. De ahí que el conocimiento imprescindible al planeamiento necesite del
análisis para poder ser plenamente adquirido.
El análisis comienza con el registro de los datos en una förma estable que
documente lo observado. El registro de los datos deberá ser claro y sistemático
ya que será utilizado por muchas personas a través del tiempo. El análisis se rea-
liza en dos formas complementarias: estadístico y específico.
El primero comprende la utilización de todas las técnicas proporcionadas
por la Estadística, por ejemplo: registro, codificación, tabulación, graficación
descriptiva y analítica, determinación de constantes, proporciones, índices,
aplicación de pruebas de validez de los datos, establecimiento de si el margen de
error influye en la configuración de los resultados, encontrar la forma en que se
ligan los datos entre sí, etcétera.
El segundo es el propio del Planeamiento físico y plantea el problema bá-
sico de la medici6n que se efectúa a través de la elección de estandares. Su obje-
tivo dependerá de lo que se debe averiguar, pero podemos enumerar algunos
estudios básicos que aparecen como los más significativos para determinar la
estructura territorial presente, sin que la lista sea excluyente:
1. Patrones de localización:
l Ha por cada cien habitantes destinadas a cada uso de la tierra.,

l Proporción de la superficie total del área en estudio, destinada a cada

uso de la tierra,
l Número de empleados (en comercio, acopio, servicio, industria) por

Ha de superficie empleada en cada actividad,

l Longitud de frentes comerciales, en el área central y fuera de ella, por

cada cien habitantes.

2. Inventario de densidades
3. Inventario de baldíos
4. Identificación de áreas de renovación urbana.
5. Inventario de vivienda con calidad inferior al estandar mínimo
6. Delimitación y forma de distritos
7. Distribución jerárquica de diferentes distritos de cada tipo de uso de la
tierra.
8. &oportabilidad urbana,.
El análisis puede ser cuantitativo y cualitativo. El primero consiste en con-
tabilizar la regularidad de la situación dada, es decir ver con que frecuencia se
repiten ciertas cosas. Generalmente los datos, una vez codificados, se presentan
en tablas que pueden ser simples, dobles, cruzadas, etc. Una forma corriente de
analizar el material recogido es llevarlo a gráficos o mapas que permitan visua-
lizar ripidamente las variables y sus relaciones y comportamientos. Pero no todas

464
las cuestiones que interesan al Planeamiento físico son sistematizables a través
de las estadísticas. Si se pregunta, por ejemplo, la opinión sobre algo, no tendre-
mos una escala de clasificación ya que las respuestas pueden ser muy disímiles.
En este caso trataremos de ordenar los resultados conforme a un criterio propio,
es decir, no surge un ordenamiento de por sí, sino lo que buscamos de acuerdo
a lo que queremos investigar. Resulta necesario hacer explícito el criterio adop-
tado de modo que otro investigador pueda juzgar objetivamente los resultados.
Lo dicho plantea nuevamente la cuestión -ya enunciada- de la medición, sin
duda el punto central del análisis en planeamiento. Así por ejemplo, suponga-
mos planteada la verificación de la hipótesis siguiente: <hay una relación inver-
sa entre el «grado de urbanización, de las personas y la natalidad». Esto requiere
responder a una pregunta clave: iqué debe entenderse por uurbanización»? La
misma será establecida por el técnico de acuerdo con un criterio más o menos
personal, ya que no se puede preguntar a la gente: Niqué grado de urbanización
tiene?». En este caso es preciso disefiar un estandar o patrón de medidas que
podría ser, por ejemplo: «son altamente urbanizadas las personas que viven en
ciudades de por lo menos cien mil habitantes y en las cuales la proporción con-
junta de empleos secundarios y terciarios es de por lo menos el 90% del total».
Del mismo modo, establecer la proporción de familias de un lugar que viven en
condiciones no aceptables de vivienda supone la definición de otro estandar
que establezca la condiciones de una «vivienda normal, a fin de comparar las
existentes con él. A partir de ese estandar, entendido como promedio, es posible
determinar los desvíos, positivos o negativos, con que se ubican las viviendas
reales analizadas. Otros estándares establecen superficies mínimas para deter-
minadas actividades como los metros cuadrados libres por alumno en escuelas
o el número máximo de alumnos por aula. Al determinar estas medidas de com-
paración los planificadores buscan basarse en resultados de la investigación cien-
tífica, pero no siempre es así. De este modo, el estándar es a la vez, un patrón de
medidas, un valor, un indicador del nivel socioeconómico y de la capacidad
tecnológica de una comunidad. Se comprende entonces la enorme dificultad de
trasplantar estándares de otras épocas o países de distintas tradiciones, posibili-
dades y economías. La determinación de estándares es una de las tareas esencia-
les del Planeamiento físico y uno de los campos de investigación más descuida-
dos en nuestro país, salvo algunos aportes individuales que no hacen sino resal-
tar la escasa importancia concedida al tema. El análisis propio de la investiga-
ción se prolonga en la etapa de diagnóstico, de la que nos ocuparemos en el
capítulo siguiente.

465
 INDICE CAPÍTULO xv

El proceso de planeamiento de los usos de

la tierra: el diagnóstico y las proposiciones

Es muy difícil y quizá sea una separación carente de sentido, trazar una
línea divisoria neta entre la investigación, con su búsqueda de datos y el análisis
sectorizado de los mismos, y la etapa o fase siguiente que incluye en sus alcan-
ces la síntesis integradora de esos mismos análisis sectorizados. Con todo, es
evidente que la tarea de efectuar un diagnóstico alcanza una importancia cru-
cial que debe ser destacada. Por otra parte, su cometido supera la mera acumu-
lación de datos para referirse a una interpretación de la realidad que permita
actuar sobre ella. Interpretación que debe ser lo más objetiva y ucientífica» po-
sible, pero que no puede ser ajena a los valores implícitos en el planificador.
Es evidente, por otra parte, que al llegar a esta altura del proceso se conoce
mucho más del área estudiada que al principio, en particular lo atinente a las
dificultades a vencer y a los medios con que es posible contar efectivamente. Es
por ello que en la etapa de diagnóstico se incluye una cierta revisión de los ob-
jetivos y metas, a la luz del disefio de una «imagen-objetivo» que debe tener en
cuenta los propósitos planteados oportunamente, pero calibrados y valorados a
través de un mayor dominio de la situación a enfrentar.

Diagnóstico

El diagnóstico constituye la conclusión del análisis, su síntesis esclarece-

dora y sin duda, la parte clave del proceso de planeamiento ya que en él se dan
cita tanto el resumen de todas las etapas anteriores, cuanto el anticipo, en lo
esencial, de las siguientes que no son sino su desarrollo lógico y consecuente.
Dada la práctica, en el planeamiento interesa más la síntesis que el análi-
sis. Esto no significa preferir la acción a la claridad mental, sino la aceptación
de un orden de prelaciones acorde con la orientación profesional específica. En
este contexto, el diagnóstico de una realidad dada consiste en su explicitación
y en la determinación de sus condicionantes de tiempo y lugar. Es decir: seña-
lar que ocurre en un determinado ámbito, indicando sus características, pro-
blemas y posibilidades, así como las causas que originan unas y otros. En esta
etapa se interrelacionan los diversos aspectos y variables identificados y se in-

467
dividualizan los factores que es preciso controlar para alcanzar los objetivos
propuestos.
Queda expresado entonces que el diagnóstico, para ser tal, debe ser inten-
cionado. No es diagnóstico así, la mera descripción de los hechos relevados por
el análisis, sino que es preciso agregar a los mismos la explicación de sus causas
originantes. El diagnóstico constituye, por lo tanto una interpretación de la rea-
lidad que lleva en sí misma los gérmenes de las posibles soluciones a encarar y
se distingue de tantos estudios asépticos que suelen denominarse: eprediagnós-
ticos, «diagnóstico preliminar sujeto a modificaciones de fondo y de forma,,
etcétera. Esta etapa no puede efectuarse en toda la dimensión seíialada si no
existe una teoría, o como dice Mc Loughlin «una exposición generalizada,’ que
interprete y de sentido a las observaciones realizadas. Para decirlo con palabras
de Britton Harris: «una exposición precisa referente a relaciones formales, inclu-
yendo normalmente relaciones de causa y efecto».2

a) Proceso de elaboración de un diagnóstico

La elaboración de un diagnóstico consiste en precisar la naturaleza y mag-
nitud de los problemas que afectan a la realidad territorial que se examina. Su
construcción abarca los pasos siguientes:
1) Describir el estado de la realidad en términos de:
l los resultados obtenidos

l los medios utilizados

l el entorno en que se está operando, tanto el físico como el cultural.

2) Describir, en lo posible cuantitativamente, las relaciones entre los resul-

tados por un lado y los medios y el entorno, por el otro.
3) Proyectar (Prognosis) el desenvolvimiento de la realidad suponiendo que
no se modifiquen los medios ni las formas como se los usa durante el período de
previsión.
4) Diseñar, conforme a los objetivos fijados al inicio, una uimagen-objeti-
VO» de la realidad que los sintetice parcialmente y represente el modelo que se
desea alcanzar.
5) Explicar porque la situación actual y proyectada difieren de la aimagen-
objetivo*, cuando así ocurra. Esto es, en otras palabras, la identificación de cau-
sas del estado de situación que en gran medida se deriva del esquema analítico
construido con las tres primeras etapas.
Un diagnóstico, tal como lo hemos descripto, presenta un conjunto de
problemas, tanto de orden general como específicos de la situación futura que
es, obviamente, el punto álgido de su elaboración . Enumerados sinteticamente
tenemos cuatro tipos de cuestiones relativas a:
a) la descripción de la realidad,
b) la cuantificación de las relaciones entre logros, instrumentos y entorno,
c) la prognosis,
d) la evaluación.
Párrafo aparte merece la determinación de la *imagen-objetivo» a la que
dedicaremos atención particularizada. Previamente a ello desarrollaremos los
contenidos esenciales de cada uno de los cuatro puntos arriba indicados.

468
 En lo atinente a la descripción de la realidad tres son las decisiones impor-
tantes, a saber:
a) decidir cuál es la información primaria o secundaria que se necesita. Es
decir: iqué conocimiento mínimo es necesario tener para hacer un diagnósti-
co?;
b) decidir cuál es el período de tiempo que conviene analizar. Para análisis
espaciales puede ser suficiente estudiar el estado de la realidad en un ano recien-
te. Para análisis dinámicos, como dijimos, hay que tomar un período más largo,
con observaciones puntuales separadas, en lo posible, a intervalos iguales;
c) decidir los aspectos y hechos concretos en torno a los cuales se concen-
trará el análisis y ordenar la informacibn de conformidad a ello.
En lo relativo a la cuantificación de las relaciones entre logros, instrumen-
tos y entorno, dos son los aspectos a tener en cuenta, a saber:
a) identificar las variables estratégicas de la realidad, es decir aquéllas que
ejercen una mayor influencia sobre los resultados y que son factibles de ser
controladas por la acción técnico-política coordinada;
b) identificar los factores que afectan a dichas variables y establecer el modo
en que lo hacen, evaluando el modo de incidencia posible sobre ellos .
En lo correspondiente a la prognosis son también dos las cuestiones im-
portantes a tener en cuenta, a saber:
a) identificar las variables exógenas y describir la forma como influyen en
la situación;
b) establecer criterios que guíen la proyección del comportamiento de di-
chas variables.
Por último, con respecto a la evaluación es preciso atender a tres aspectos
claves, a saber:
a) determinar el campo de maniobras, es decir, cuáles son las posibilidades
factibles, en el plazo del plan, conocidas las restricciones de la realidad, tanto
sean de los medios disponibles como de la acción de los distintos grupos de poder
involucrados;
b) establecer los medios y acciones requeridos para pasar de la situación
actual a la uimagen-objetivo»;
c) disefiar la táctica para avanzar de una situación a otra, esto es específica-
mente la tarea de la etapa siguiente, de confección del plan; sin embargo, y dada
su importancia conviene detenemos, antes de pasar a ella, en la consideración
de los problemas que presenta la formulación de las situaciones futuras.

b) Cuestiones involucradas en la determinación del futuro

Tanto la «prognosis» como la «imagen-objetivos hacen inmediata referen-
cia a la posibilidad concreta de imaginar un futuro, esperado en un caso, desea-
ble en el otro. De hecho y como veremos en la etapa siguiente, ambos aspectos
de la situación futura pueden o no coincidir, según la orientación general del
plan, mientras tanto, en esta parte de nuestro desarrollo discutiremos en forma
general los problemas involucrados tanto en la proyección como en la predic-
ción de situaciones esperadas.
Las formas de relación entre variables pueden revestir uno u otro de dos
.
469
tipos de vinculación. Estos son: la «causalidad determinista» y la «causalidad
probabilística».
En el primer caso ocurre una asociación estrecha y directa según la cual, la
ocurrencia de una dada observación (variable independiente) necesariamente
ocasiona la aparición de otra observación que es su consecuencia obligada (va-
riable dependiente). Esta asociación puede revestir diversas formas susceptibles
de ser representadas por fórmulas matemáticas y curvas de distinto grado.
En el segundo caso se da una cierta asociación entre las distintas observa-
ciones de dos variables, registradas a través del tiempo, pero se ha salido ya del
campo de la certeza absoluta de ocurrencia. Aquí no existe, ante una observa-
ción de la variable independiente, una y sólo una posibilidad consecuente de la
variable dependiente, sino solamente, la probabilidad más o menos alta de que
dada una, acaezca la otra.
Ambos tipos de relaciones entre variables son estudiadas y sistematizables
a través de los análisis de Regresión y Correlación, así como la teoría de las Pro-
babilidades y el Análisis Combinatorio, que han dado origen a las distintas téc-
nicas de pronóstico disponibles en la práctica.
Con la aclaración antedicha como telón de fondo, es posible y útil la ejer-
citación de técnicas que favorezcan la confección de un «pronóstico* del futu-
ro, entendiendo por tal «una declaración probabilística en un nivel de confian-
za relativamente alto, acerca del futuro».3

c) Planeamiento físico y determinación del futuro

Acotado a la esfera del Planeamiento físico, el problema que venimos dis-
cutiendo se reduce a diseñar un esquema o esquemas futuros alternativos y es-
timados deseables, de la estructura territorial del área bajo estudio. La secuencia
metodológica de encarar esta cuestión puede resumirse en los siguientes pasos;
a) pronóstico de la población futura demandante y de los puestos de em-
pleo para el total del área en estudio;
b) distribución de la población futura por grupos de edades demandantes
de distintos tipos de servicios;
c) distribución de los grupos de edades de la población y de los puestos de
empleo entre las diferentes zonas relevantes en que se ha dividido al área en
estudio;
d) asignación del espacio necesario para las actividades y los flujos de trans-
porte y comunicación que se traducen, respectivamente, en los usos de la tierra
y las diversas redes conformantes de la estructura espacial esperada.
Esta secuencia metodológica, ha presentado históricamente dos formas de
concreción, de acuerdo con las técnicas y métodos de exploración del futuro
que marcan no sólo enfoques diferentes sino que reflejan también el mayor o
menor grado de efectividad de los procedimientos disponibles. Por otra parte y
como se deduce de su simple enunciación, ambos enfoques son (o debieran ser)
complementarios entre sí. Pueden resumirse como sigue:
1) proyecciones separadas de los principales aspectos de la realidad,
2) proyección global de la realidad en su complejidad total. Esta es en úl-
timo análisis, la concreción ideal de los pronósticos vinculados al planeamien-

470
to. En su faz operativa se circunscribe a la proyección de las relaciones recípro-
cas o interacciones de los principales aspectos de la realidad a que se hizo men-
ción en el punto anterior. Es con todo, la parte verdaderamente compleja del
tema y su tratamiento puede subdividirse según dos orientaciones metodológl-
cas, a saber:
1. la prognosis o continuidad de las tendencias observadas,
2. la prospectiva o diseño de futuros posibles distintos de la simple extra-
polación de la evolución histórica registrada.
El primer enfoque corresponde a la concepción científica derivada del
pensamiento de Descartes (1637) que ha consagrado como método investigati-
VO el análisis de la realidad a partir de su desmembramiento en la mayor canti-
dad posible de procesos monocausales simples, aislados de su propio contexto.
El segundo enfoque, por su parte, surge de la necesidad de incorporar al
razonamiento científico la noción de lo ucomplejo» -a partir del siglo XIX-
cuandQ se descubre que ciertos fenómenos observables requieren una descrip-
ción global y se relaciona con el análisis sistémico.
Sin embargo, la realidad ha mostrado un importante sector de situaciones
que no encuentran solución adecuada por ninguna de ambas formas de rela-
ción, ya que no son correctamente representadas por el determinismo simple ni
por el método estadístico al no ser totalmente aleatorias. Este es el caso de los
seres vivientes, las organizaciones, instituciones y grupos humanos en general,
que no pueden circunscribirse en su accionar ni a lo puramente aleatorio ni
mucho menos al determinismo de una sola causa.
Lo dicho acota en su verdadera dimensión el problema del pronóstico: está
fuera de toda duda que el disefio de una imagen futura es, esencialmente, resor-
te de la prudencia política. No obstante, queda un amplio campo abierto a la
utilización de técnicas que permiten o ayudan a imaginar tanto situaciones es-
peradas, a partir de la continuidad de las tendencias observadas, como a imagi-
nar futuros diferentes -pero posibles- del que resultaria de la simple progno-
sis de las características presentes y entre las cuales, la elección política pueda
sustentarse en una base más racional.
Esta afirmación tiene fundamento en estudios del comportamiento huma-
no, como los desarrollados por Pierre Vendryes, quien llamó la atención sobre
la existencia verificable de un tipo de «movimiento brownoide centrado» en
realidades tan dispares como los desplazamientos de una nina de trece meses de
edad y un taxi por las calles de París4 y que pueden ser controlados a través del
análisis aleatorio. Quedan fuera de todo tipo de previsión las variaciones impre-
vistas generadas por nuevos hechos inherentes a la posibilidad humana de ac-
tuación. «Sin embargo -señala Charles Francois- la novedad no surge de la
nada. Lo que es meramente la intrusión del hecho en un proceso o sistema donde
no tenía papel alguno o donde estaba disimulado, invisible».5 Justamente, los
trabajos de Forrester basados en este concepto tendieron a estudiar la incidencia
de lo *nuevo» en un sistema complejo midiendo, a través del uso de un ordena-
dor digital, sus movimientos a lo largo de todo el sistema socioeconómico. El
método funcionó pasablemente bien para el caso de empresas aisladas, pero
resultó poco apropiado cuando se lo aplicó al nivel mundial, en el célebre infor-

471
me conocido con el nombre de «Los límites del crecimienton. La dificultad bá-
sica es la cantidad y simultaneidad de variaciones en sistemas complejos como,
sin duda, lo son la sociedad humana y su estructura espacial. Ello lleva, como
sellala Chadwick, a concluir que «es obvio que resulta imposible la predicción
del futuro»6 de modo tal que las afirmaciones que sobre el mismo puedan ha-
cerse, tienen un valor no de verosimilitud, sino de certidumbre, es decir, no se
trata en esencia de una aproximación a la «verdad del futuro» sino de evaluar la
mayor o menor probabilidad de ocurrencia de ciertos hechos y acciones desea-
dos o no deseados.
Esto de por sí, establece la validez práctica de los estudios de exploración
del futuro y debe tenerse presente para no caer en simplificaciones abusivas que
transformadas en «idolatría del futuro», devengan totalitarias, ya que, para de-
cirlo con una terminología estadística, la única *probabilidad igual a uno» -es
decir: certeza absoluta- en materia de futuros predecibles, quedó expresada por
Keynes al decir que en «el largo plazo, todos estaremos muertos».

d) Proyección separada de los principales aspectos de la realidad

Dado su simplicidad, este enfoque es el que más se ha desarrollado. En efec-
to, hay una tradición bastante rica de métodos y procedimientos de proyección
de los principales factores de la realidad, individualmente considerados. Lo di-
cho es particularmente exacto en las estimaciones demográficas y mucho menos
para los pronósticos de aspectos económicos y eso, por una serie de razones en-
tre las cuales se destaca no sólo la mayor complejidad y diversidad de las unida-
des involucradas en cada caso, sino también el retardo con que estos temas han
sido encarados por la Economía, particularmente en la vertiente espacial.
El tercer aspecto significativo de la realidad espacial: los servicios, que en
esencia se traducen en los requerimientos territoriales para usos de la tierra y
canales de comunicación y transporte, se derivan de las proyecciones de la pirá-
mide de población, mediante la aplicación de estándares y normas generales a
cumplir por cada actividad, siendo un ejemplo concreto de ello el Plan de Chi-
cago de la década del ‘5O,7 clásico en la materia .
En un afán de síntesis podemos enumerar las principales tecnicas usuales:

d- 1) Población:
1. Modelos matemáticos simples:
1.1 Lineal
1.2 Geométrico
1.3 Exponencial modificado
1.4 Curva de Gompertz
1.5 Método de comparaciones
1.6 Método de razones
2. Modelos mediante componentes:
2.1 Supervivencia de intervalos de edades de la población
2.2 Método de incremento natural y migraciones
2.3 Método matricial

472
 d-2) Empleos:
1. Modelos matemáticos simples de extrapolación de tendencias
2. Modelos de productividad
3. Proyección por sectores de actividad
4. Base económica
5. Proporción y prorrateo
6. Insumo-producto
7. Cómputo social 0 regional

El pronóstico separado de las variables demográficas y económicas supone

complementariamente la vinculación de ambos aspectos. Como seilalara Mc
Loughlin: «puesto que, tanto el sentido común cuanto la experiencia y análisis
más profundos demuestran que existen fuertes lazos de unión entre los cambios
en la población y los acaecidos en las actividades económicas, se deduce que
debemos intentar reflejarlos al llevar adelante las proyecciones,.’ Estos estudios
en general se han realizado sobre la base de considerar las vinculaciones entre
ambos aspectos en el pasado, tratando de deducir de ello, los comportamientos
previsibles que determinarán la relación recíproca de ambos. En general, el com-
portamiento migratorio y las relaciones entre el número de empleos, tanto to-
tal, como en las actividades básicas y no básicas, con la población total, han
sido los aspectos más atendidos por las técnicas en uso.

e) Proyección global de la estructura urbana

La proyección global de la realidad es el más reciente y complejo de los
enfoques de pronóstico. El estado actual de la cuestión no autoriza a mostrarlo
como una técnica de eficiencia probada, ni siquiera como una teoría verificada
en todos sus supuestos. A ello no es ajeno el hecho de la complejidad del fenó-
meno que pretende abarcar en su cometido.
Tal como dijimos más arriba, dos son las vertientes en que se han ramifica-
do los métodos propuestos, a saber: la prognosis y la *prospectiva». A su vez, la
primera de ellas puede subdividirse también en dos procedimientos que respon-
den a las metodologías anteriores o posteriores a la difusión del empleo de orde-
nadores en Planeamiento físico, a que hicimos referencia en el capítulo V que
denominamos: «enfoque de los requerimientos» y «enfoque de simulación».
El *enfoque de los requerimientos» fue sistematizado por Stuart Chapin
en una obra ya clásica en el Planeamiento físicos y se sintetiza en dos etapas
complementarias entre sí.
En la primera se fija un conjunto de caracteristicas locacionales que deben
cumplir los distintos usos de la tierra. Así por ejemplo, se establece que la indus-
tria debe instalarse en terrenos razonablemente llanos y no inundables, que las
escuelas primarias deben dar un servicio con un área de influencia no superior
a los 500 metros. Este conjunto de normas o estándares se utiliza para asignar
los terrenos disponibles en cada zona y a la estructura resultante, Chapin la ha
denominado «diagrama de uso esquemático de la tierra,.
En la segunda etapa se toma dicho «diagrama, y se le aplican los índices o
estándares específicos de espacio, traduciendo todas las actividades a requeri-

473
mientos de tierra. Por ejemplo: esos estándares expresan la cantidad de metros
cuadrado por obrero industrial, el número de personas por hectárea para espa-
cios verdes de distinto tipo, la superficie mínima de una escuela, hospital, cen-
tro recreativo y otras cuestiones por el estilo. El resultado de esta fase es una
distribución tentativa de los requerimientos espaciales y su compaginacibn da
lugar a la estructura urbana futura.
El trabajo manual es arduo y dificulta la realización de propuestas alterna-
tivas que normalmente se reducen a los grandes aspectos de forma y líneas de
crecimiento y son adoptadas a priori del inicio de las etapas senaladas.
Por su parte, el «enfoque de simulación», como su nombre lo indica, se
basa, en lo operativo, en la aplicación de modelos matemáticos predictivos, en
general del tipo gravitatorio y recursivo, al menos en las versiones más prácti-
cas, o de equilibrio como los de Lowry y Schagerg usados, a su vez, en forma
recursiva.
Este tipo de modelos se ha estructurado sobre la base de explicaciones del
como y porque de los cambios sufridos por la estructura territorial en el pasado
para, desde allí, deducir situaciones futuras10 y como ilustración de su funciona-
miento en general, utilizaremos una descripción conceptual del modelo de Lo-
wry que ha alcanzado mayor difusión debido a su facilidad operativa.
El modelo de Lowry fue desarrollado originariamente en el documento «A
model of Metropolis» (Santa Mónica, California, The Rand Corporation, agosto
de 1964). A partir de entonces ha sido imitado, alterado y desarrollado en diver-
sas formas, no todas ellas legítimas. Su estructura se basa en las relaciones fun-
cionales entre tres actividades esenciales: el empleo básico, el empleo no básico
o de servicios y la población residente, tomando como dada la localización del
primero y simulando la de los otros dos a partir de ese dato previo.
La localización residencial se considera dependiente de la de ambos tipos
de empleo y aquella, a su vez, es la base de ubicación de los restantes equipa-
mientos. Para entender como funciona el modelo se debe imaginar un área te-
rritorial dividida en zonas o «celdas». En el comienzo lo único que se conoce es
el número de empleos básicos en cada una de ellas. En un primer paso el mode-
lo distribuye en cada zona, por todo el área, el empleo básico. Después se hace
lo mismo con el no básico. Una vez localizados de esta forma los puestos de
trabajo de cada celda, los empleados y sus familias se convierten en la «entradaB
para el paso siguiente, el cual determina la localización de las viviendas y los
servicios para estos habitantes. Esta población genera la necesidad de nuevos
servicios que traducidos en cantidad de empleados no básicos se convierten en
una nueva entrada del modelo para localizar requerimientos de vivienda y equi-
pos comunes. De esta forma, la cantidad de residentes y empleados se va confi-
gurando con entradas sucesivas, localizándose los residentes con respecto al
empleo, los servicios con respecto a la población residencial, al empleo básico y
al de servicios localizado en los sucesivos pasos previos. En tanto que el número
de residentes y empleados de servicios localizados en una entrada es siempre
menor que la entrada previa, el modelo permite arribar a un punto en el cual
resta localizar tan pocos residentes y servicios que pueden despreciarse. En este
punto se dice que «el modelo ha alcanzado el equilibrio» y se adiciona el núme-

474
ro de residentes y de empleados de servicio localizados en cada entrada para
obtener los totales de población residencial y del empleo no básico de cada zona.
Hemos desarrollado así, conceptualmente, el modelo de Lowry, constitu-
yendo un ejemplo característico del «enfoque de simulación*. Como puede
apreciarse de la descripción hecha no existen en su planteamiento implicancias
normativas como se dan en el caso del uenfoque de requerimientos» y en sus
versiones operativas no aportan otra cosa que el pronóstico de un proceso de
crecimiento -fundamentalmente económico- obtenido de la simple extrapo-
lación del comportamiento histórico de un determinado mercado.
Los modelos constituyen una suerte de extrema tecnificación del Planea-
miento físico, a partir del cambio de orientación significado por las «nuevas
orientaciones» a que nos hemos referido y según lo expresa Gabriel Dupuy,
conforman más bien un proyecto fallido -al menos en sus pretensiones de
abarcar integralmente el problema locacional- que un caso de técnica efectiva-
mente útil.” Es precisamente por ello que las esperanzas se volcaran en las po-
sibilidades ofrecidas por la prospectiva, que tomando también como base del
análisis de sistemas aparece -al menos como hipótesis de trabajo- como un
camino promisorio.
En su concepción misma la prospectiva presenta un cambio radical del
punto de vista desde el cual se enfoca la cuestión del futuro, sustituyendo los
«sucesos probables a los que es necesario adaptarnos» por «los objetivos posi-
bles a los que queremos lleganJo de acuerdo con esto, y usando la terminología
propuesta por Chawdick6 lo específico de la prospectiva es el *pronóstico nor-
mativo» según el cual, en un proceso inverso a la prognosis, se parte del diseno
de un «futuro deseable» (futurable) para, desde allí, establecer las líneas de ten-
dencia probables que lo unen a la situación actual. Esta progresión inversa pre-
senta imágenes sucesivamente menos generales en la medida de su cercanía al
presente, susceptibles de traducirse en «estadios» controlables del proceso, o en
planes de mediano plazo.
De origen fundamentalmente europeo, la prospectiva pretende distinguir-
se de la &nurologfa», corriente principalmente norteamericana que ha propues-
to técnicas de análisis del futuro como por ejemplo las encuestas «Delphi», las
curvas envolventes de Zwicki o los célebres «escenarios» de Herman Kahn. En
esencia, aporta una reflexión científico-filosófica sobre las posibilidades futuras
y una mayor humildad en sus pretensiones. La práctica indica una convergen-
cia de metodos y técnicas, dado el elevado índice de incertidumbre que todo
pronóstico posee.
Las distintas técnicas propuestas para la configuración de pronósticos pue-
den reunirse en dos grandes grupos según que el tipo de conocimiento predo-
minante sea intuitivo u objetivo. Como su nombre lo indica, las primeras com-
binan en dosis variables, el conocimiento racional con el ejercicio metódico y
ordenado de la intuición y la imaginación. Las segundas, por su parte, procuran
un encadenamiento lógico, racional y objetivo, pretendiendo que el empleo de
iguales procedimientos conduzca a idénticas conclusiones, con prescindencia
de distintos investigadores.
Ejemplos del primer tipo son el dminstorming» o «tormenta de ideas» y el

475
mencionado método uDelphi». La esencia de ambas técnicas consiste en reali-
zar «encuestas del futuro», partiendo de la premisa obvia de que, es posible
obtener -de entre un conjunto variado- una cualificación de apreciaciones.
En el primer caso, la actividad se cumple en reuniones colectivas donde el grupo
ejerce influencia sobre las opiniones de cada participante. El segundo, por el
contrario, enfatiza en la encuesta individual a fin de evitar al máximo las inter-
ferencias.
Dentro del segundo tipo encontramos como ejemplo característico de téc-
nica extrapolatoria la «escritura escénica», orientada a estructurar una secuencia
lógica de posibles sucesos a partir de la situación actual, tomando el conjunto
una forma característica que ha recibido el nombre de «árbol de decisiones» en el
cual, las «ramificaciones» van planteando alternativas futuras posibles (ccfuturi-
bies»), cada una con su específica probabilidad de ocurrencia. En esencia, la téc-
nica constituye un ejercicio mental destinado -como sefiala Herman Kahn- a
«atenuar la rutina del pensamiento». l2 Esta técnica, en su versión de &bol de
relevancia» se ha mostrado particularmente útil en el proceso de selección entre
alternativas de propuestas y por ello, de utilidad práctica en la confección del plan.

f) Efectividad de las técnicas de elaboración de pronósticos

Como quedó dicho al comienzo del tratamiento de este punto, ninguna
de las técnicas o métodos de prospección o prognosis, por si misma, puede con-
siderarse óptima o definitiva, sobre todo teniendo en cuenta que la última fina-
lidad de su empleo en un proceso de planeamiento, no es el mero estudio de las
posibilidades académicas de conocimiento del futuro, sino contribuir a la toma
de decisiones sociales y racionales óptimas.
A lo dicho debe agregarse, para una valoración correcta del empleo de téc-
nicas proyectuales, una constatación hecha por Chawdick, según la cual 40s
sistemas del mundo real poseen una inercia frente al cambio que, de producirse
éste, lo hace en forma incompleta, parcial y lenta y que, incluso, los cambios
súbitos e inesperados, no suelen causar alteraciones totales de la noche a la ma-
nana, en los sistemas tratados por el Planeamiento físico. Yeso de manera espe-
cial en aquéllos sistemas urbanos y regionales, en que la influencia de los espa-
cios adaptados fijos y el ritmo lento de los procesos de desarrollo, tiende a pro-
ducir un efecto restrictivo sobre el cambio en los sistemas de actividad».6
Lo dicho resume las dimensiones que, como andariveles, enmarcan el ca-
mino dentro del cual alcanzan su máxima efectividad los pronósticos, a saber:
globalidad espacial y temporal. En efecto, las técnicas y modelos de investiga-
ción prospectiva se orientan a la previsión de sucesos, más o menos desagrega-
dos, pero insertos en un marco de amplia generalidad y válidos para estimacio-
nes masivas, como por ejemplo: las líneas del futuro social, econbmico, tecno-
lógico, biológico, etcétera. Obviamente, a medida que los alcances territoriales
se achican, se hace menor la probabilidad matemática de los aciertos y más di-
fícil la individualización de estructuras y acontecimientos esperados, como así
también la evolución de sus posibles consecuencias. Esto lleva, necesariamente,
a disefiar un conjunto de alternativas de entre las cuales -probadas y evalua-
das- pueda elegirse el proyecto aproximadamente bptimo.

476
Plan

En el plan se distinguen dos aspectos imprescindibles. Si falta alguno de

ellos, no existe un «plan» propiamente dicho. Estos son: el aproyectom o idea
que queremos llevar a cabo (la imagen-objetivo) y que comúnmente se expresa
mediante las técnicas corrientes de representación: mapas, esquemas, gráficos,
planos, escritos, etcétera, de modo que sea claramente explícito su contenido; y
el conjunto armónico de medios aptos para arribar al proyecto, partiendo de la
situación actual. Dichos medios incluyen una estimación de los costes necesa-
rios, los elementos legales que regularán las acciones públicas y privadas y en
general, el conjunto de programas detallados, por ejemplo para caminos, infra-
estructura, edificios públicos, etcétera y globalmente hablando, los procedimien-
tos específicos de acción.

a) Clasificación de planes *
Al hablar de prognosis y prospectiva hemos hecho ya una referencia gene-
ral a la posibilidad de que ambas coincidan según el tipo de plan. En efecto,
según las formas de realización adoptadas tanto para decidir la «imagen-objeti-
VO>P como para definir el conjunto de *medios de acción» se tienen distintos
tipos de planes, a saber: de tendencia o de cambio.
El planeamiento de tendencia consiste en seguir y desarrollar algunas de
las características o procesos que se dan espontáneamente en la comunidad,
tratando de evaluar y solucionar .los problemas que esas características o ten-
dencias puedan ocasionar. Así por ejemplo, si se constata que una determinada
ciudad tiende a crecer por inmigraciones desde áreas rurales u otro centros
menores circunvecinos, según este enfoque la tarea de planeamiento consistirá
en prever las inversiones necesarias en vivienda, trabajo, equipamiento e infra-
estructura para hacer frente al crecimiento poblacional esperado.
Por el contrario, el planeamiento de cambio es el opuesto al criterio ante-
rior. En este caso y siguiendo el mismo ejemplo, se supone un juicio de valor
sobre la inconveniencia de mantener la tendencia de concentración urbana, de
modo tal que el, planeamiento podría propugnar un conjunto de medidas orien-
tadas a frenar la migración hacia la ciudad y orientarla a centros urbanos nue-
vos, creados al efecto. El plan de cambio supone la definición de una imagen-
objetivo de largo plazo distinta de la prognosis y a partir de la cual sea posible
desagregar situaciones detalladas a mediano y corto plazo.

b) Partes componentes del plan

El plan supone la existencia previa de una política general, competencia
del poder político. La magnitud de los problemas sociales, su urgencia y su ori-
gen son cuestiones decisivas que deberán considerarse al formular políticas y
planes realistas y al organizar la necesaria estructura administrativa e institucio-
nal requerida para hacerlos efectivos.
Las posibilidades de ejecución de cada alternativa deben ser evaluadas en
contraposición con los recursos disponibles: capitales, mano de obra, materia-
les y factibilidades brindadas por el uambienten social de la comunidad. Los ni-

477
veles más altos de decisión del gobierno deben dar a los problemas un lugar
definido en el desarrollo nacional o provincial; deben adoptarse las decisiones
económicas requeridas a fin de asegurar los recursos necesarios para encarar
soluciones y los,objetivos sociales, económicos y espaciales deben ser claramen-
te elaborados y definidos.
Las políticas determinan prelación o grado de importancia. Ellas sefialan
los objetivos más amplios, establecen la relación entre el plan físico y la progra-
mación económica y social, pueden destacar aspectos específicos que merezcan
una atención especial y asignan las responsabilidades entre el gobierno y la
empresa privada, entre los niveles nacional, provinciales, y locales, entre insti-
tuciones, etc. Es decir, en último análisis, proporcionan la base conceptual so-
bre la cual pueden establecerse y coordinarse planes, programas y proyectos.
La política debe tener un cierto grado de permanencia y para que sea efec-
tiva en un sistema democrático, es preciso presentarla al público con claridad
para que la ciudadanía la comprenda y acepte. Las promesas electorales se con-
vierten en políticas únicamente cuando se traducen en propósitos legislativos
formales o cuando se manifiestan a través de líneas de acción concretas. A su
vez, las políticas resultan incompletas e influyen poco en los sectores público o
privado, a menos que se traduzcan en planes, programas y proyectos factibles.
Se puede definir al plan como el análisis y evaluación de los factores ima-
ginables dentro de las políticas establecidas y se expresa -como sef’rala Mc.
Loughlin- en términos de «conducta planeada o trayectoria de cambio».’ Un
plan toma en cuenta las posibles divergencias entre diferentes líneas de acción,
sus ventajas y sus efectos complementarios, la necesidad de coordinación con
otras actividades, el momento preciso para emprender programas sucesivos y el
uso adecuado de los recursos, su ejecución *tomará la forma de controles que
procuren mantener al sistema en el marco elegido. Es preciso detectar los des-
víos y aplicar las medidas correctoras necesarias. Ello implica los planes de me-
diano plazo».l Es decir que el desarrollo del plan puede conducir a cambios de
política, programas 0 proyectos.
Los planes incluyen programas, entendiendo por tales, líneas de acción
planeadas y continuas, concebidas con miras de llevar a cabo, en un plazo con-
creto los objetivos fijados. Son el resultado del análisis, evaluación y recomen-
daciones del proceso de planeamiento.
El proyecto constituye uno de los elementos o partes de un programa.
Aunque contiene básicamente los mismos componentes, el proyecto es la últi-
ma etapa, es el de menor alcance, más específico y de menor duración que el
programa.
El manejo del territorio a través de planes, programas y proyectos requiere
de «instituciones de planeamiento » . En general, un organismo central del go-
bierno es el encargado de establecer y poner en práctica las políticas nacionales
de ordenamiento territorial.
Este organismo debe estudiar los problemas, evaluar las necesidades y re-
cursos para llevar a cabo planes y programas efectivos. Asimismo, debe propor-
cionar una coordinación adecuada con las políticas económicas y sociales, así
como con otros niveles o instituciones públicos o privados. A este organismo se

478
le deben asignar responsabilidades específicas, conjuntamente con las atribu-
ciones y medios necesarios para su desempefio.
Además del organismo central, es preciso contar con entes provinciales y
municipales así como otras instituciones tanto públicas como privadas que con
frecuencia requieren el estímulo y el apoyo del organismo central para asegurar
su establecimiento y desarrollo. Estrechamente vinculados a estos organismos e
instituciones que son los elementos de acción de un plan, se encuentran los
instrumentos que facilitan 0 permiten la acción necesaria, éstos incluyen, entre
otros: títulos de propiedad, sistemas de traspaso de títulos, leyes hipotecarias y
contratos con disposiciones para el cobro y el desalojo, las ordenanzas de edifi-
cación, controles sobre el uso de la tierra y una estructura legal para la expropia-
ción de la propiedad privada para el beneficio público.

c) Proceso de confección del plan

Siendo el plan la etapa en la cual se determinan las acciones a realizar para
conseguir que el estado actual o real de la situación se aproxime al estado desea-
do o normativo, su elaboración comprende, en primer término la elección de la
propuesta óptima de entre el conjunto de eimágenes-objetivos» alternativas. De
hecho, este es un caso común del proceso normal de toma de decisiones, tanto
a nivel individual como colectivo: normalmente y a veces en forma inconscien-
te, se analizan posibilidades y se opta por una de ellas considerada la mejor. El
Planeamiento físico, en general, ha elaborado técnicas que, con variantes más o
menos sofisticadas parten del intento de medir los costos y beneficios de cada
alternativa, tema complicado si se considera que se trata de valorar costos y
beneficios no sólo económicos, sino preponderantemente sociales, culturales,
etc. Como señala Mc. Loughlin: eel Planeamiento físico, junto con otros mu-
chos medios de la moderna actividad gubernamental, se enfrenta con una tarea
muy difícil: la de calcular las consecuencias de dF7ersos planes para el bien co-
mún y poder escoger entre ellos».’
Si bien se ha avanzado mucho en la materia, no se han logrado aún res-
puestas que satisfagan todos los problemas presentes en la cuestión, motivo por
el cual, sin mengua del empleo de técnicas que ayuden en la decisión, y como
factor esencial, es necesaria una valoración global en función de establecer la
coherencia de cada propuesta con los objetivos fijados al inicio del proceso, así
como determinar la medida en que se pretende esa aproximación, en función
de los medios realmente disponibles.
Dentro de este marco de encuadre global, tres son los procedimientos usua-
les de evaluación de alternativas, cada uno de los cuales agrega mayor comple-
jidad al anterior, difiriendo asimismo en el rol que juegan en ellos las aprecia-
ciones subjetivas de los costos y beneficios, estos son: el costo-beneficio, el mé-
todo del balance y la matriz de fines-realizaciones. Ninguno de ellos está exento
de críticas adversas, y dado que este tipo de decisiones engloba a la comunidad
en su conjunto, no estará de más, instrumentar en el proceso la participación de
ésta a través de sus representantes naturales y cuerpos intermedios.
Una vez decidida la elección corresponde:
a) fijar metas realistas y compatibles con la *imagen-objetivo» adoptada.

479
 b) establecer el lapso en que se lograrán dichas metas.
c) seleccionar los medios que se precisan para obtenerlas.
Los plazos se establecen, por lo general en la duración de un plan de me-
diano plazo (4 a 6 anos). Esto, aunque relativo, obedece a la dificultad de prever
acciones concretas a plazos más largos y también al periodo de maduración de
algunas inversiones. Sin embargo, estos plazos medianos deben insertarse en
otros más largos que constituyen el horizonte final del planeamiento, dado la
inercia general de los sistemas espaciales a que ya hicimos referencia.
En la práctica, eI enfoque de elaboración de metas dentro del período pro-
gramado parte de aproximaciones sucesivas:
a) en base al diagnbstico se podrá determinar la diferencia entre lo actual
y normativo y se podrá establecer qué es posible alcanzar en una primera etapa
de programación, con los recursos disponibles, sumándoles de ser posible una
mayor productividad.
b) por encima de lo alcanzable con mejor asignación y empleo de recursos,
las metas pueden establecerse en base a tres aspectos, a saber: una previsión de
los recursos posibles con que podria contar cada proyecto; una evaluación de las
ventajas e inconvenientes de dedicar más recursos a uno u otro proyecto y una
valoración de las dificultades técnicas, administrativas y políticas con que pue-
den tropezar metas más optimistas.
El punto anterior indica que hay que fijar un orden de prelación a cada
uno de los proyectos, teniendo en cuenta que, forzosamente, algunos de ellos,
por sus caracterfsticas específicas, no estarán sujetos a la discreción y deberán
realizarse siempre, al menos, en cierta media. Los problemas de prelación se
plantean por encima de dicho nivel.
Durante el período del plan, las metas se fijan para cada ano, o bianual-
mente, para el caso de ese tipo de presupuestos.
El detalle con que se tratan las metas varía con el periodo considerado: es
máximo para el ano próximo y va disminuyendo con el tiempo. Para el último
afio del periodo ~610 se proyectan las metas principales. De todos modos se plan-
tea un problema de ritmo: para alcanzar una meta en cinco anos, se puede pro-
gresar en tasas anuales constantes 0 a tasas pequefias al comienzo y mayores
después. Influirá mucho en lo que se escoja la disponibilidad y proyección de
medios disponibles, las economías de las operaciones y la naturaleza de los obs-
táculos que se opongan a las metas. La fijación de metas debe hacerse de manera
operativa, es decir, de modo que las acciones correspondientes puedan ser ade-
cuadas a la responsabilidad de cada unidad ejecutora. En los casos de que sean
varias las unidades ejecutoras que deban participar, habrá que asegurar la coor-
dinación entre ellas. La operacionalidad exige, además, que las metas se esta-
blezcan para unidades geográficas limitadas.
El tipo y cuantía de los medios a utilizar se especifica en detalle solamente
para el primer ano del plan. Para los anos siguientes sólo se requieren estimacio-
nes globales, excepto en aquellos proyectos que demanden inversiones de largo
plazo. Hay dos razones para hacer innecesario un cómputo detallado de los
medios para cada ano del plan: en primer lugar las previsiones en que se basan
las metas no pueden ser totalmente correctas siendo preciso revisarlas y eviden-

480
temente, lo que deba hacerse el segundo ano dependerá, en medida importan-
te, del grado en que se cumplan las metas del primero.
Debido a que el técnico no es tribunal de última instancia, deberá preparar
proyectos y acciones alternativas a la consideración de la autoridad política. Estas
alternativas se preparan esquemáticamente y solamente se afinan y precisan una
vez que se adopta una decisión política sobre ellas.
Implementación
Es la tarea de concreción en la práctica de las acciones y proyectos pro-
puestos por el plan. Presenta dos aspectos, a saber:
a) discusión y decisión.
b) ejecución.
Veamos en detalle cada uno de éstos.
a) Discusión y decisión
Todo proceso de planeamiento exige la participación de un número de
personas relacionadas entre sí por una jerarquía. En una democracia representa-
tiva la escala va desde el Congreso y la Presidencia hasta la más humilde entidad
ejecutiva. A distintos niveles jerárquicos le corresponde cumplir diferentes fun-
ciones dentro del proceso de planeamiento.
Así, en la cúspide de la pirámide de jerarquías están el Parlamento y las
más altas autoridades del Poder Ejecutivo. Las funciones que cumplen son: po-
líticas, en el primer caso y político-administrativas, en el segundo.
La esencia de la función política es la de lograr acuerdo respecto a las líneas
generales de acción, tendientes al logro del bien común. En una situación ideal,
las autoridades políticas establecerían las líneas generales de acción en base a un
diagnóstico que, necesariamente, tendría que originarse en el Ejecutivo. El diag-
nóstico cubriría todas y cada una de las actividades en que opera el sector públi-
co. Sin embargo, por lo común no ocurre así, pues la actividad pública no es
programada y en los casos en que lo es, la autoridad política discute el programa
sin haber aprobado primero el diagnóstico.
Dada la estructuración sectorial con que se organiza el Poder Ejecutivo
actualmente, se hace necesaria la existencia de oficinas c<sectorialesB de planea-
miento en cada ministerio y de una oficina central coordinadora al más alto
nivel.
Las primeras deberán discutir el diagnóstico con la autoridad política res-
pectiva y con la oficina central y ésta, en base a la coordinación de los diagnbs-
ticos sectoriales, discutirá con el titular del Ejecutivo y sus ministros, para que
dicten las líneas generales de acción.
La tarea de caracterizar la situación actual es totalmente técnica y requiere
tiempo completo. Por eso es preciso que haya oficinas de planeamiento.
La tarea de fijar objetivos es, en cambio, política. La confusión entre la
naturaleza del análisis y de la síntesis, por oposición a la política de fijación de
objetivos, ha constituido el fracaso de muchos intentos de planeamiento.
Dependiendo de la complejidad del sector, la oficina correspondiente ela-
borará su diagnóstico en base a los preparados. por entidades menores cuya ju-

481
risdicción se establece sectorial o espacialmente. Si se da el caso mencionado,
las principales responsabilidades de las oficinas son las siguientes:
1) elaborar la metodología a que deberán ceñirse las unidades menores para
producir el diagnóstico;
2) proveer la información que no pueda ser elaborada por las unidades
menores;
3) elaborar el diagnóstico de aquellas actividades que por su generalidad,
quedan fuera del alcance de las jurisdicciones menores;
4) elaborar el diagnóstico, coordinando y evaluando los producidos por
las unidades menores y establec$ndo la relación entre distintas areas.
La oficina central, al mas alto nivel del Ejecutivo, coordinará la actuación
de todos los sectores. Sus funciones, respecto de las oficinas sectoriales, serán
semejantes a las de estas últimas con respecto a las unidades menores. Los diag-
nósticos sectoriales, coordinados y combinados, constituyen el diagnóstico glo-
bal que sirve de base de discusión al nivel de las autoridades políticas. Estas de-
ben cumplir las siguientes tareas:
a) señalar la importancia asignada a los distintos problemas (más educa-
ción que vivienda, etc.) con lo cual sef’ralan un orden preliminar de prelaciones;
b) el tipo de medios de acción que pueden ser empleados y cuales no (ex-
propiación por ejemplo);
c) quien debe hacer cada cosa, es decir, las líneas principales de responsa-
bilidad exclusiva del sector público y del privado.
Una vez aprobadas las directrices políticas en base al diagnóstico, las ofici-
nas de planeamiento elaborarán las propuestas alternativas. Estas sirven de base
para la discusión, con el objeto de establecer:
a) las ventajas técnicas y políticas de cada alternativa;
b) los problemas de implementación que planteen;
c) el orden temporal de prelaciones.
Aprobada una alternativa, las oficinas de planeamiento elaborarán el plan,
con sus programas y proyectos, que será presentado para su aprobación defini-
tiva. Debe tenerse muy presente que las oficinas de planeamiento deberán ela-
borar el plan en el más íntimo contacto con las oficinas ejecutoras. En lo posi-
ble, deben procurar que sean éstos los que produzcan los programas y proyec-
tos, con la guía técnica de los planificadores.
La discusión final, tanto en el nivel Ejecutivo, como en el Legislativo, debe
realizarse en base a unidades programáticas generales. Por ejemplo: si el plan de
una ciudad es un área programática que comprende: viviendas, caminos, escue-
las y hospitales, etc. debe decirse si se realiza o no, pero no aceptarse o rechazare
por partes (casas sin servicios elementales). De lo contrario, el programa pierde
eficacia.

b) Ejecución
Es el proceso por el cual se concretan las metas del plan. Los principales
problemas que plantea son:
a) información y comunicación, que permita a cada cual saber lo que le
corresponde hacer, cómo y cuándo;

482
 b) sincronizacibn, que asegure que la acción de A, necesaria para que actúe
B tenga lugar en el momento y sitios apropiados;
c) normas de responsabilidad que fijen sanciones y premios.
La ejecución requiere de tres aspectos esenciales e indisolublemente vin-
culados entre sí: organización, financiación y legislación.
La organización es la estructura apta para la aplicación de las medidas del
plan y a ella ya nos referimos en parte en el punto anterior. En su accionar debe
tener en cuenta los factores que condicionan la situación a la cual se aplicará el
plan.
La financiación es el establecimiento de las fuentes de dinero para la con-
creción del plan. Debe distinguirse la financiación necesaria para el propio pro-
ceso de planeamiento, de la requerida para efectivizar los proyectos y acciones
programados.
Por último la legislación comprende todas las medidas que se toman a los
efectos de asegurar en forma legal la ejecución exitosa del plan y abarca las le-
yes, decretos, códigos y reglamentos normativos.

Evaluación
En esta etapa completamos el pioceso de planeamiento, pero su inclusión
al final del mismo no debe inducirnos a pensar que comienza una vez conclui-
das todas las anteriores. Por el contrario, entendida como la tarea de crítica por
medio de la cual se determina si los objetivos estipulados fueron o no consegui-
dos y en caso negativo, porqué, abarca no sólo el seguimiento de los resultados
concretos en la ejecución de los proyectos y medidas propuestos por el plan,
sino también la valoración del cumplimiento de los pasos o fases internos del
propio proceso de planeamiento y de la actuación de los planificadores.
Esta concepción plantea los siguientes problemas principales:
a) constitución de una unidad evaluadora objetiva e independiente
b) establecimiento de métodos de evaluación;
c) información y comunicación entre unidades evaluadoras y ejecutivas.
Esta es una operación que en general no se cumple, o se lo hace muy par-
cialmente, porque se trata a veces de esconder lo que no se hizo y eso por diver-
sas razones. Sin embargo, es fundamental si de verdad se quiere introducir la
racionalidad en la toma de decisiones globales. La evaluación debería ser per-
manente, reuniéndose los técnicos, ejecutores y políticos, para discutir los pro-
blemas, analizar las causas del no cumplimiento de cada parte en la forma pre-
cisa y dar las soluciones. No debe dejarse de lado el hecho de que la ejecución de
alguna parte del plan se acelere (cosa que generalmente no ocurre en la Argen-
tina) y en esta forma, en una etapa posterior puedan faltar recursos de financia-
ción para continuar el proceso, generándose de esta manera un desequilibrio
detectable mediante la evaluación.

Secuencia cronológica del proceso de planeamiento de los usos de la tierra

Tal lo señalado, como conclusión incluimos a modo de síntesis un gráfico
con la desagregación cronológica de las etapas que hemos analizado en forma

483
particularizada, tratando de marcar las incumbencias técnicas y políticas. Se ve
claramente como éstas se concatenan, realimentan e interpenetran entre sí.
Consideramos que el esquema es lo suficientemente claro, para eximirnos de
mayores comentarios.
Hemos agregado una instancia previa al proceso de planeamiento en sí (tal
como lo expusimos): se trata de la clarificación del contexto de funcionamiento
del plan y el disefio de la estructura del organismo central y del sistema de pla-
neamiento, ya que si bien pueden darse por supuestos en la decisión política de
planificar, revisten especial importancia y en la experiencia de realizaciones
concretas en el país, han sido muchas veces elementos claves de la discusión en
tomo a la metodología de aplicación subsiguiente, ya que definen precisamente
los alcances y tareas del equipo de planeamiento.
Como señala Mc Loughlin: «las decisiones de adoptar el planeamiento no
pueden fijarse con exactitud, ni identificarse como acciones repentinas de go-
biernos y municipios. Más bien las decisiones de planificar forman escalones de
gradual progresión en una larga y dilatada evolución que va desde una sociedad
dominada por los principios del c<Laisses fairew a otra sociedad que acepta la
necesidad de un cierto grado de intervención por parte del Estad0B.l
Tal vez en países con tradición de coherencia interna, plantear este aspec-
to de la cuestión puede parecer innecesario o redundante. Sin embargo en la
Argentina, donde cada cuatro o cinco anos, se fabrican o destrozan con absolu-
ta facilidad e impunidad organismos de planeamiento, derrochando una inver-
sibn altísima en recursos humanos, discutir el tema es el primer intento de ra-
cionalizar el proceso de toma de decisiones sociales.
Pero aún partiendo del supuesto básico de la aceptación de la idea de pla-
neamiento como medio apto para mejorar las condiciones de vida de la pobla-
cián cuando la acci6n de las fuerzas del mercado no bastan a ello, queda todavía
un ancho campo a las precisiones en cuanto al enfoque, caracterfsticas y rela-
ciones de los distintos tipos de planeamiento, según los medios de implementa-
cibn previstos, el nivel geográfico de aplicación y el tiempo de duración del
proceso, de los cuales han de derivarse un conjunto importante de roles y fun-
ciones, ya que la practica indica que los mismos pueden variar en un entorno
que va desde un extremo de la escala, es decir: la activa y directa ingerencia del
equipo central de planeamiento en todas y cada una de la etapas del proceso,
hasta el otro extremo: una simple coordinación del accionar aislado de los orga-
nismos sectoriales, pasando, por la amplia gama de posibilidades intermedias.
Esto requiere un tiempo propio de discusión y maduracibn en el cual deberán
replantearse ciertos mecanismos y costumbres administrativas que la rutina o la
tradición presentan con (aparente) presencia monolítica.
 T I E M P O
-
PROCESO DE PI JEAMIENTO
(I
r 1 2 1 3
L
IETERMINACION D E UIS OBJE’IM)S, DIAGNOSTICO PLI
>
J

72
>C
:s DEFINICION D E : E S T R U C T U R A 3EL
CONTEXTO DE ORGANISMO
tiL FUNCIONAMIEN C E N T R A L Y -
ZLL 10 D E L P L A N E A DEL SISTEMA ELECCION
ESTRATEGIAS DE LA
zc
- - D E PLANEAMIEN, I IMAGEN

r-4
TO OBJETIVO
VAS
OPTIMA
0 COMPONENTES
0 ALCANCE
.I
z
0
-
lA
- DESCRIBIR DISEEjO D E P ROPUE
EL METAS QUE
U
ESTADO PERMITAN INFLUIR ALTERNA1
Q DE LA ENTRE LA EL DESARROLLO EN
LA DIRECCION DE l
DEL
REALIDAD RELACIONES SITUACION i
SEADA
W ACTUAL
0 INVESTIGACION POBLACION
EMPLEOS
PROGNOSIS

ESPACIOS IWA:ENES VErJTAJAS

0 ANALISIS DE LOS MTOS
CANALES OBJETIVOS TECNICAS Y
U RECOP;iA%&ON DE
- 0 EsTADlsTIco II POLITICAS
0 ESPECIFICO
4

ESTAN DARE S

SIMBOLO GIA
ENCUESTA O R D E N nE
RELEVAMIENTO T ECNICAS PRELACIONES

-.-.-.-.-.-.-.-.w.-.--.v-.-.

, E VALUACION
VALORACION D E F A S E S D E L P R O C E S O
I U N I D A D EVALUATIVA 1 METODOS DE EVALUACION
 T I E M P O
P R O C E S O D E PI,ANEAMIENTO
I r
L 3
r PLAN IMPLEMENTACION

t
APRo%‘oN
PLAN rl DISCUSION

DEC:SlON

-.-. . .-.-.-.-.v.v.-.I
ELECCION PLAZOS
OBJETIVOS DE LA PARA SELECCION RESPONSA-

+-l-
w----.-m- A L T E R N A 1 1 -c ” IMAGEN - L O G R A R - D E L O S - B I L I D A D E S -* .
OBJETIVO LAS MEDIOS

1;
VAS OPTIMA METAS
PLAN
. PREPARACION DE
A l PROGRAMAS
l PROYECTOS RESPONSABILIDA
. ACCIONES
QUE REFLEJEN VA l ORGANIZACIÓN
7 R I A S COMBINACIO
NES PARA EL LOGRf 0 FINANCIACION
DESCRIBIR DlSEi40 D E SINCRONIZACION
DE LAS 0 LEGISLACION
METAS QUE
EL
ESTADO DESi’IOS PERMITAN INFLUIR ALTERNATIVAS METAS

DE LA CION D E ENTRE LA EL DESARROLLO EN

RELACIONES L A DIRECCION DE= J
REALIDAD SITUACION PREMtOS Y
6 SANCIONES 1
ACTUAL
PROGNOSIS

IMA:ENES VEYTAJAS
OBJETIVOS T E C N I C A S Y ’ >
RECURSOS POLITICAS
POSIBLES

VENTAJAS E PROBLEMAS DE
INCONVENIENTES IMPLEMENTACION ’ j
4.

DIFICULTADES O R D E N “E
T ECNICAS PRELACIONES
 INDICE CAPíTULO XVI

El proceso de planeamiento del transporte

El transporte se relaciona con los usos de la tierra. De hecho, existe el trans-

porte sólo porque las diversas funciones humanas se localizan en sitios diferen-
tes, dando origen a espacios adaptados que es preciso unir entre sí mediante la
acción de desplazarse a lo largo de un canal. Por ello, el planeamiento del trans-
porte no es una cuestión que pueda resolverse con independencia: actúa en un
determinado espacio que es la ciudad, es preciso entonces conocer la estructura
urbana y sus características para establecer, no sólo la demanda previsible de
intercomunicaciones, sino también los medios más adecuados para satisfacerla
que se relacionan estrechamente con las peculiaridades estructurales de cada
centro urbano.
Pero esta influencia es recíproca y si el sistema de transporte depende de
las características de los usos de la tierra, también éstos se han ido conformando
y localizando en función del tipo y modo de transporte disponible. Histórica-
mente puede constatarse la relación entre usos de la tierra y transporte. En nues-
tro país, el desarrollo de la ganadería se une al del ferrocarril, relación particular-
mente rigida en la región pampeano-litoral. Asimismo, el transporte influye
sobre las estructuras urbanas. Las ciudades presentan características diferentes
según el hombre camine, use el carro, el tren suburbano o el automóvil. De este
modo, la ciudad colonial era compacta, configurada radiocéntricamente y con
determinadas vías de acceso a un centro único: la plaza cívica. Al aparecer el
tren suburbano primero y el automóvil después, la ciudad se expande creciendo
como mancha de aceite e inaugurando todo el repertorio de formas que ya he-
mos analizado. Esta relación biunívoca debe tenerse en cuenta en los planes y
proyectos futuros de transporte y considerar el crecimiento urbano en función
de la red de canales que se está diseñando.
El conjunto de las necesidades de desplazamiento que se establece entre
los diversos espacios adaptados, constituye un movimiento intencionado -
medible por su velocidad- sin objeto propio entre un origen y un destino, de-
nominado tránsito. El tránsito crea la huella o traza, que es el camino tendido
desde un punto de partida a otro de llegada y, si se incluyen los medios para
conducir personas o cosas (vehículos adecuados) se tiene el transporte, cuyos
aspectos distintivos se traducen en las respectivas trazas.

487
 Un hecho importante a considerar es que existen diferentes modos de
transporte y que éstos compiten entre sí. Por tal motivo, el análisis deberá tener
en cuenta en cada caso el más eficiente de ellos. Cada modo de transporte pre-
senta una serie de ventajas e inconvenientes, tanto técnicas como económicas.
En este sentido es dable observar hoy día el predominio del camión sobre el
ferrocarril, hecho que en sí, es materia de no pocas discusiones. Asimismo, en el
medio urbano se presenta la competencia entre transporte público y privado. El
primero es rígido en sus recorridos, mientras que el segundo va de origen a des-
tino. El transporte público, al no estacionar, no presenta problemas de ocupa-
ción de la vía pública, pero debe guiar sus recorridos sobre zonas suficientemen-
te densas. Por ello, conviene detenerse brevemente en considerar los diferentes
modos de transporte.

Clasificación de los modos de transporte

La más general distinción del transporte discrimina entre transporte de

personas y transporte de cargas o cosas. Centrando nuestro estudio en el prime-
ro, por ser más comprensivo y global, podemos encontrar otra gran división,
como va dijimos, entre el transporte privado de personas y el transporte públi-
co. Cada uno de estos admite ser subdividido en diversos modos que, siguiendo
a Calero Calvete’ pueden ordenarse como se muestra seguidamente:

taxi
conducción libre autobús
trolebús

Público

ferrocarril suburbano
conducción forzada
transporte por vacío
otros medios no ferrocarril aéreo
convencionales transportador continuo

Para tener alguna idea del comportamiento de los modos de transporte

más usuales en nuestro medio consignamos algunos datos estadísticos verifica-
dos en el Area metropolitana bonaerense. Así la persona promedio que viaja en
automóvil ocupa 45 mz de espacio en la calle, mientras que la misma persona
en un transporte público requiere solo 6 m2.
Un trolebús o un microómnibus, llevando 50 pasajeros hace el trabajo de
29 automóviles como promedio, suficientes para llenar la longitud de una cua-

488
dra. Un carril de automóviles en calles sujetas a cruces a nivel, mueve un máxi-
mo de 1.575 pasajeros por hora, mientras que un carril de micros lo hace con
9.000 pasajeros por hora y un carril de trolebuses con 13.500 pasajeros por hora.
Estudios realizados en París sefialan que el tiempo de un recorrido a pie es,
en promedio, de ll minutos, lo que equivale a una velocidad de 4 Km por hora2
aproximadamente. En nuestra Area metropolitana bonaerense, el 8% del total
de viajes registrados se efectúa a pie, en trayectos de 5 cuadras.
La ocupación promedio del automóvil privado en nuestro medio es de 1,3
a 1,5 personas por vehículo, por más que el número de plazas varía de 4 a 6
según los tipos, contribuyendo así a acrecentar aún mas el problema del estacio-
namiento que en muchos casos disminuye la superficie del canal.

Caracterización del problema del transporte

El estado actual de la circulación en nuestras grandes aglomeraciones ur-

banas es caótico. Los remedios propuestos no han sido suficientes. En esta cues-
tibn se dan cita las diferentes actitudes de los distintos profesionales intervi-
nientes en el problema: por una parte, el técnico en transporte, llevado por la
convicción de que la congestión del tránsito encontraría su alivio ensanchando
las calles, generó numerosos proyectos de ensanche y modificación de canales,
como han sido en La Plata, diagonal 74 desde Plaza Italia hasta Plaza Moreno o
la Avenida 51 entre esta última y Plaza San Martín. El resultado, empero, no fué
el esperado. Las calles ensanchadas invitaron al aumento del tránsito, mezclán-
dose el rápido con el lento o la marcha a pie. En la mayoría de las intersecciones
se producen atascamientos. Frente a ello, surgen otras orientaciones más com-
prensivas de la naturaleza del fenómeno. Dado la íntima relación del transporte
con los usos de la tierra, es necesario no sólo corregir las características de las
calles, sino reorganizar las ciudades, jerarquizando los trazados, reordenando
los barrios y distritos, fijando densidades y usos. Un ejemplo típico de este en-
foque y sus posibilidades es el estudio de Colin D. Buchanan3 conocido en la
Argentina con el nombre de uE1 tráfico de las ciudades». Como dato ilustrativo
de la desproporción del problema se pudo calcular estadísticamente que el ha-
bitante de Chicago pasa, término medio, 9 años de su vida en el subterráneo o
en el ómnibus. Muchos habitantes de nuestra Area metropolitana bonaerense
no están en una situación mejor. Viajando 30 años entre la Capital Federal y La
Plata, se ocupan 5 años de vida en viajes.
Pueden entonces sintetizarse los factores obrantes en el problema del trans-
porte agrupándolos en cuatro aspectos:
1) Diferentes tipos de velocidades: particularmente no compatibles, como
las naturales (peatón, caballo) con las mecánicas (automóvil, microómnibus,
camión). El circular juntos es la causa de conflictos con una inseguridad com-
pleta, mientras que los vehículos mecánicos, obligados a frenar continuamente
se desgastan rápidamente. La relación entre las velocidades naturales y las me-
cánicas es una de las causas principales de los mayores problemas: los acciden-
tes de tránsito.
2) Diferentes modos de transporte compitiendo en el mismo canal:

489
problema que se presenta, dentro de las velocidades mecánicas entre automóvi-
les, camiones, microómnibus, motocicletas, etcétera, motivado no sólo por dis-
tintas velocidades sino también por las diferentes dimensiones, características
de aceleración, frenado y maniobrabilidad de cada uno de los distintos modos
de transporte. Ello contribuye a la congestión y al alargamiento de los tiempos
de recorrido entre origen y destino.
3) Inadaptación de los caminos: en particular las calles urbanas, cons-
truidas en los días de la tracción a sangre que, con el advenimiento del automó-
vil fueron creando otro gran problema del transporte: el congestionamiento.
Hay también un alto desaprovechamiento económico de vehículos capaces de
desarrollar cada vez velocidades más altas y de una más grande agilidad de
movimiento, haciendo mayor el desajuste verificado con el canal por el cual
deben desplazarse.
4) Falta de asimilación por parte del gobierno y del usuario: hecho que
se manifiesta en la legislación y reglamentación anacrónicas del tránsito y que
tiende más a forzar al usuario que a facilitar su accionar. Por otra parte, la caren-
cia de una educación vial adecuada, tanto en peatones como conductores, se
traduce en comportamientos peligrosos y desaprensivos para la vida y bienes
propios y de los demás.

Clasificación de los estudios de transporte

Caracterizado el problema del transporte como hemos visto, la finalidad

de los estudios pertinentes radica en la obtención de dos objetivos concretos:
1. Eficiencia en las comunicaciones, medida esencialmente en mayor rapi-
dez entre origen y destino.
2. Seguridad, medida fundamentalmente en evitar al máximo los acciden-
tes dentro del canal.
Frente a los aspectos enumerados, se pueden agrupar las distintas solucio-
nes propuestas en dos campos paralelos y complementarios, a saber:

I Tipo de estudio I Enfoque I

Corto y Mediano Plazo Ordenamiento y racionalización del tránsito,
sin modificar la estructura urbana.

Largo Plazo Modificación de la estructura urbana,

tanto en lo que se refiere a los espacios
adaptados como a los canales que los vinculan.

Cada uno de estos estudios tiene sus métodos y técnicas de trabajo pro-
pios, que desarrollaremos conceptualmente.

Estudios de corto y mediano plazo

Los estudios de corto y mediano plazo tienen como objeto el ordenamien-

to y racionalización del tránsito sin modificar la estructura urbana existente.

490
 Evolución del tráfico en
cada modo de transporte
en el Area metropolitana
bonaerense.

Siguiendo a José Luis Ramos4 sus alcances se pueden caracterizar por lo siguien-
te:
1) Tienen un tiempo de elaboración y de aplicación relativamente corto
(de 3 a 5 años), «aunque no debe desconocerse la necesidad de actualización
constante de los mismos»,4 es decir, la necesaria supervisión sobre la red de cir-
culaciones de un equipo técnico adecuado,
2) No implican modificaciones importantes de la estructura urbana exis-
tente, tanto en los usos de la tierra como en los canales o los modos de transpor-
te,
3) No movilizan grandes inversiones ni requieren de expropiaciones ni de
grandes obras públicas, pudiendo ser atendidos con los recursos presupuesta-
rios normales del Municipio.
4) «en general... no parten de cuestionar los lineamientos existentes en
materia de desarrollo urbano, sino que simplemente maximizan el funciona-
miento del tránsito en función de los lineamientos existentes o en relación a los
patrones de crecimiento espontáneo».4
Es de destacar que este tipo de enfoque que estamos analizando, requiere
que las soluciones se presenten en forma integral y conjunta, ya que la aplica-
ción parcial de recomendaciones puede acarrear problemas de mayor gravedad.
Por ejemplo: si se llega a considerar necesario peatonalizar la calle comercial
central, como es el caso de calle 8 en La Plata, paralelamente es imprescindible
aumentar la oferta de transporte público, así como la construcción de playas de
estacionamiento, periféricas a dicha área central.

491
 Los estudios de ordenamiento y racionalización del tránsito se desarrollan
básicamente en el cumplimiento de las siguientes cuatro etapas: Relevamiento,
Diagnóstico, Recomendaciones e Implementación. Desarrollaremos conceptual-
mente los principales contenidos de cada una de ellas.
1. Relevamiento: incluye el análisis de por lo menos diez aspectos princi-
pales, a saber:
l Delimitación y especificación de la red de arterias principales de la es-

tructura urbana,
l Inventario de dicha red de arterias principales,

l Estudio de las intersecciones de particular interés dentro de la red de ar-

terias principales,
l Accidentes de tránsito,

l Características y condiciones de la señalización de calles,

l Características y condiciones del tránsito,

l Demanda de estacionamiento,

l Oferta de estacionamiento,

l Transporte público de pasajeros y de cargas,

l Aspectos jurídicos e institucionales vinculados con el tránsito y sus con-

diciones actuales.
1.1 Delimitación y especificación de la red de arterias principales: Se
trata de identificar las calles principales del tránsito dentro de la estructura ur-
bana de la ciudad, entendiendo por tales a las vías estructurantes de los princi-
pales desplazamientos urbanos e interurbanos. Para esta determinación pueden
tomarse diversos criterios. Uno de ellos es el volumen de tránsito que cada arte-
ria canaliza entendiendo por tal cierta cantidad de vehículos de motor que tran-
sita por una calle o camino en determinado tiempo. Las unidades más común-
mente usadas en los volúmenes de tránsito son: Vehículos/día o VehículosBtora.
(Técnicamente se les designa como T.D.P.A. o sea: Tránsito Diario Promedio
Anual y T.H.M.A.: Tránsito Horario Máximo Anual).
1.2 Inventario de la red de arterias principales: Una vez definida la red
de arterias principales es necesario relevar sus más importantes características
que inciden sobre su eficiencia como canal. En este aspecto se deben considerar,
por lo menos, los siguientes elementos:
l la naturaleza y las necesidades de los usuarios de la calle: automóviles,

motocicletas, camiones, bicicletas, peatones,

l el tipo de circulación: rápida, lenta, comercial, industrial, residencial,

l el flujo de las corrientes: continuas, esporádicas, sujetas a picos de hora-

rios fijos, periódicos, etcétera,

l el entorno inmediato de la calle: es decir, los elementos del espacio edi-

ficado servido por la arteria, como residencias individuales, colectivas o mixtas;

comercios, oficinas, fábricas, etcétera, que confieren peculiar carácter al canal,
l caracteristicas físicas de la calle: su diseño geométrico, estado de conser-
vación, número de carriles, longitud, forestación, etcétera,
l la importancia de la población servida y su nivel de vida: cantidad de

vehículos poseídos por los habitantes, existencia de cocheras individuales o

agrupadas, etcétera.

492
 1.3 Estudio de las intersecciones de particular interbs: En este aspecto es
necesario distinguir entre intersecciones al mismo nivel o a distinto nivel y en
relación a las primeras, si cuentan o no con medios de senalización como por
ejemplo, semáforos. Hecha la clasificación por tipo, lo que se mide es la “Capa-
cidad de cada Intersección” entendiendo por tal el volumen de tránsito que cruza
por cada una de ellas en una determinada unidad de tiempo. Muy rara vez se
encontrará que todos los accesos a una intersección trabajan en las mismas con-
diciones. Por lo tanto, se debe hacer referencia a las capacidades de los diferen-
tes accesos. Así, cuando se menciona la “capacidad” o el “volumen de servicio”
de una intersección, debe entenderse la capacidad y el volumen de servicio de
cada acceso individual (o de cada calle que concurre a la intersección).
Es común relacionar la capacidad de las intersecciones a nivel y el control
con semáforos. Cuando los volúmenes son bajos no hay inquietud por la capa-
cidad ni la necesidad de analizarla. Cuando aquéllos crecen y se empiezan a
presentar conflictos, probablemente ya la intersección requiere la utilización de
medios mecánicos.
Tratándose de intersecciones controladas con semáforos, se han realizado
extensas investigaciones que relacionan los volúmenes máximos que admite
cada acceso con las diferentes variables que se presentan, incluyendo las siguien-
tes: condiciones físicas y operacionales (ancho del acceso, sentidos de circula-
ción, tipos de estacionamiento), condiciones ambientales (factor de carga, fac-
tor de hora de máxima demanda), caracteristicas del tránsito (automóviles, ca-

j- ’ T -/

Esquemas de Fichas de Relevamiento de Intersecciones, del Plan de Transporte del

Area metropolitana bonaerense.

493
miones y ómnibus, micros urbanos), medidas de control (semáforos, marcas en
el pavimento, carteles);
1.4 A ccidentes de tránsito: Interesa fundamentalmente conocer tres as-
pectos: la causa del accidente, la frecuencia con que el mismo ocurre y los nive-
les de gravedad con que se manifiesta. Pueden elaborarse algunos índices que
permiten realizar diversas comparaciones. Los principales son:
Nro. de accidentes en un aíio
fndice de accidentes en base a la población: Nro de habitantes 1o.ooo

Nro. de accidentes en un afro

fndice de accidentes en base a los vehículos: lO.ooo
Nro. de vehículos registrados
Nro. de accidentes en un afro
jndice de accidentes en base al quilometraje: lO.ooo
Nro. de vehículos/quilómetro

El primer índice permite comparar entre sí ciudades o barrios con igual nivel
socioeconómico, el segundo permite comparar entre sí ciudades o áreas aunque
existan diferentes niveles socioeconómicos, por ultimo, el tercero de los índices
senalados permite comparar entre sí ciudades, áreas o caminos individuales.
La experiencia en materia de accidentes de tránsito urbano destaca que en
general éstos derivan de una “cadena” de causas. Sin embargo, es usual referirse
a la “causa aparente” del accidente como si fuera la única. Ubicadas en orden de
importancia se tiene: exceso de velocidad (en función de las condiciones impe-
rantes), invasión de circulación contraria (contramano) e imprudencia en el
manejo (en general en contraposición con las reglas y normas). Entre 1960 y
1968 en la Capital Federal se registró la siguiente incidencia de accidentes, se-
gún el modo de transporte.12
Automóvil 46,2%
Taxi 10,9%
Microómnibus 24,796
Camiones 18,2%
Total: lOO,O%
1.5 Características y condiciones de la señalización de calles: Esta tarea
es fundamental ya que cualquier medida de ordenamiento del tránsito requiere
una correcta señalización de la red vial. Debe analizarse toda la gama de señali-
zación existente: carteles, pintura de calzadas y artefactos lumínicos. Es preciso
medir, asimismo, la interpretación que hace el conductor de un determinado
sistema de señales, recurriendo tanto a la teoría de la información como a la
psicología de la percepción.
1.6 Características del tránsito: Se trata de analizar en términos cuantita-
tivos los movimientos que se producen en la red vial principal, así como la des-
cripción de sus características. Dos son las cuestiones principales a considerar:
determinación de las velocidades medias de circulación y determinación del
volumen de tránsito.

494
 La velocidad de circulación es la relación entre el espacio recorrido y el
tiempo demandado en recorrerlo o sea, una relación de movimiento. Los méto-
dos técnicos para medir la velocidad son básicamente dos, a saber:
l observación a cierta altura: desde algún edificio o punto alto se miden
los tiempos de recorrido de los vehículos en la corriente de tránsito, sobre un
trayecto cuya longitud se ha medido previamente. Con un cronómetro se toma
el tiempo que tarda cada vehículo en recorrer la longitud total. Con otro cronó-
metro se miden los tiempos de retardo cada vez que esto ocurre, cualquiera sea
la causa;
l flotando en el tránsito: en este método el observador forma parte de la
corriente de tránsito, metiendo su vehículo en la ruta y recorriéndola desde un
punto inicial a otro final, procurando mantener los movimientos normales.
Personalmente va midiendo sus tiempos totales y de retardo.
En ambos casos deben anotarse las causas de los retardos (por ejemplo:
semáforos, obstáculos, etcétera).
El volumen de tránsito es, como ya hemos dicho, la cantidad de vehículos
que transita por un camino en determinado tiempo. La capacidad de una calle
admite un volumen máximo de trabajo para ser considerado eficiente y es im-
portante conocer los volúmenes de tránsito porque son una medida de la capa-
cidad de las vías. Los recuentos de volúmenes de tránsito pueden realizarse de
diversas formas, habiéndose generalizado diferentes aparatos de medición. Prin-
cipalmente son aparatos eléctricos que mediante detectores registran el paso de
cada vehículo en un punto dado de una calle. En algunos casos el registro es
realizado en una cinta para su posterior utilización en una computadora.
Los estudios pueden realizarse por períodos cortos o bien en forma perma-
nente. Por lo general se realizan ambos, obteniéndose la correlación entre ellos.
Para conocer el volumen de tránsito de y hacia cierta zona urbana, se rodea a
dicha zona con estaciones de recuento donde se registra la entrada y salida de
vehículos.
Existen diferentes volúmenes de tránsito según el tipo de ruta y las activi-
dades que prevalezcan en ella. En zonas agrícolas las variaciones horarias den-
tro de la época de cosecha son extraordinarias. Puede ser que en ciertas horas de
la noche no haya absolutamente ningún vehículo y sin embargo, a determina-
das horas del día haya tal cantidad de vehículos que saturen una carretera de
dos carriles. En el caso de una carretera de tipo turístico, durante los días de
semana habrá un tránsito normal, pero los sábados y domingos puede llegar a

-
aE*

7 --
a
Distribución horaria
1 J --

7, de los taxis en el Area

. Y metropolitana
3 bonaerense.
2 I k
rl
0 ‘1
0 I 2 1 . 5 6 7 8 * x1 n n 13 1. I w 17 Ia D x, R n 23 za-

495
volúmenes extraordinarios. En las ciudades tenemos una variación típica de la
siguiente manera: la madrugada empieza con bajo volumen de vehículos, el cual
va aumentando gradualmente hasta alcanzar cifras máximas entre las 8 y las 10
horas. De las 10 a las 13 vuelve a bajar y toma a ascender para llegar a otro
máximo entre las 14 y las 15 horas. Vuelve, una vez más a disminuir entre las 15
y las 18 horas en que asciende otra vez para alcanzar un tercer valor máximo
entre las 18 y las 20 horas. Desde esta hora tiende a bajar al mínimo en la ma-
drugada.
1.7 Oferta de estacionamiento: Está orientada a la determinación cuanti-
tativa de la oferta de estacionamiento, tanto sea sobre la calzada como fuera de
ella. En este sentido, dos son los aspectos a considerar:
l medir la longitud de las calles deduciendo el número de vehículos que

caben en esa extensión una vez descontados los espacios no utilizables y men-
surar las facilidades de terrenos disponibles para estacionar fuera de las calles;
l medir el número de vehículos que llegan en el día determinando un ín-

dice de utilización del espacio, ya que la movilidad en el uso de espacios para

estacionar, varía con el tipo de actividad desempeñada por el conductor. Así,
por ejemplo, se han encontrado tiempos de estacionamiento de una hora para
hacer compras y de cuatro horas promedio para negocios. Este análisis es par-
ticularmente importante en relación a la cercanía de oficinas públicas por la
duración larga del tiempo para estacionar de los empleados.
1.8 Demanda de estacionamiento: Está orientada a medir la necesidad
real de espacios de estacionamiento, particularmente en el distrito central urba-
no y otras zonas de atracción de tránsito particular. Con este fin se han propues-
to diversas técnicas analíticas, entre ellas:
l cuantificación de las necesidades verificadas en el funcionamiento ac-

tual. “Ello implica lo siguiente: 1) la división del área central por subzonas pre-
ferentemente tomando como factor de homogeneización de las mismas el uso
del suelo; 2) la medición del coeficiente de ocupación de los lugares de estacio-
namiento por subzona en las horas pico; 3) la medición de las transgresiones en
las horas pico (demanda insatisfecha y/o falta de educación vial); 4) medición
del grado de renovación de las unidades de estacionamiento, por subzonas, y
según períodos de control horario o por fracción de hora”.4
l utilizando la así llamada “Encuesta de Origen y Destino” un instrumen-

to técnico al cual nos referiremos más adelante, e incluyendo en ella ciertas

demandas a las personas tales como: el lugar habitual de estacionamiento, el
tiempo promedio que requiere estacionar según distintas horas del día, la can-
tidad efectiva de cuadras que se está dispuesto a caminar desde el lugar de esta-
cionamiento al de destino, etcétera.
1.9 Transporte público de pasajeros y de cargas: Podemos ordenar estos
estudios como sigue:
1) Transporte público: su clasificación ya la hemos efectuado. Para esta tarea
es necesario relevar aspectos organizativos y técnicos del modo particular de que
se trate. Los principales son:
l características del servicio (modelos de las unidades circulantes, estado

general de conservación de los coches, tiempo de renovación de inversiones,

etcétera)
496
 l recuento de pasajeros en puntos de máxima demanda. Se trata de inves-

tigar los volúmenes de pasajeros en los puntos de máxima demanda y en otros

lugares especiales, a lo largo de una ruta. Este estudio es básico en la operación
de un sistema de transporte de pasajeros y posiblemente el más importante que
se puede efectuar. Permite determinar variaciones horarias, diarias o de tempo-
rada y en consecuencia, cuando y cuantas unidades deben agregarse o restarse
en el horario de una ruta. Una vez determinados los puntos importantes del
recorrido, se deben contar los pasajeros en cada unidad al detenerse. Se anotará
también la hora de llegada y salida del vehículo. En general, basta el recuento de
un solo día.
l recuento de ascenso y descenso de pasajeros. Este análisis permite deter-
minar la ocupación del vehículo en cualquier punto y el movimiento de ascenso
y descenso de pasajeros en cada parada. Debe hacerse frecuentemente para co-
nocer los cambios de demanda y la variación diaria, semanal, cíclica o a través de
los anos. Sus principales aplicaciones son: localizar los puntos de carga máxima,
determinar si una ruta puede reducirse en longitud de recorrido, localizar los
puntos de retorno, determinar las paradas a eliminar o cambiar de lugar, progra-
mando un número promedio de paradas por quilómetro de recorrido según la
demanda, fijar la longitud de recorrido y el tiempo apropiado para recorrerlo.
l tiempo de recorrido. Se trata de determinar el tiempo total de recorrido,

llevando un análisis de los tipos, causas, magnitudes, etcétera, de los retardos

que ocurren en la ruta. Es un estudio esencial para la buena operación de los
recorridos. Los tiempos dependen de tres factores: las condiciones de tránsito,
la eficiencia de operación y el equipo utilizado.
l reglamentos y normas que rigen el otorgamiento de licencias y las con-

diciones de prestación del servicio por las empresas consignatarias.

2) Transporte de cargas: siguiendo a Ramos4 en este aspecto es necesario
clasificar los movimientos de acuerdo al tipo de bienes transportados. Una or-
denación práctica es la que distingue entre: transporte de combustible, trans-
porte de alimentos y otros bienes perecederos y transporte de materiales a gra-
nel (arena, piedra, etcétera). Conforme a esta distinción puede ordenarse y cal-
cularse la cantidad de unidades utilizadas y la frecuencia de recorridos en el área
urbanizada.
1.10 Aspectos jurídicos e institucionales vinculados con el tránsito y
sus condiciones actuales: Consiste en el relevamiento de la normativa vigente
sobre tránsito en sus diferentes modos y niveles de aplicación. Se deberá verifi-
car no sólo las leyes, códigos, decretos y disposiciones aplicables, sino sobre todo
el grado real de incidencia que los mismos tienen, así como los organismos
encargados de su aplicación.

2. Diagnóstico: es la conclusión de la etapa de análisis y consiste en este

caso, en una expresión sintética e integrada de las principales cuestiones detec-
tadas en aquélla. Deberán consignarse tanto los problemas como sus causas
determinantes y sus conclusiones estarán orientadas de conformidad a los pun-
tos del análisis. En forma general, podemos destacar los siguientes ítems que
aparecen como fundamentales:
 2.1 Estacionamiento: se debe efectuar el balance entre oferta y demanda,
del cual surge el déficit a cubrir mediante diversas propuestas. En general, estu-
dios realizados en diversas ciudades del mundo determinan que la cantidad de
personas que viajan al distrito comercial central en automóvil, es inversamente
proporcional al tamaño del centro urbano de que se trate. Así se tiene: ciudades
mayores de 500.000 habitantes, el 45% de las personas que entran al centro lo
hacen en automóvil; ciudades de 100.000 a 500.000 habitantes, 70% ; ciudades
menores de 100.000 habitantes, 80% .
La capacidad de estacionamiento (oferta) disminuye al aumentar el tamafio
de la población, así ha llegado a determinarse en promedio: ciudades menores de
25.000 habitantes, 90 espacios de estacionamiento por cada 1.000 habitantes;
aglomeraciones de 500.000 habitantes o más, 12 espacios por cada 1.000 habitantes.
Asimismo, el conductor que llega al distrito comercial central, difícilmen-
te querrá caminar más de 400 metros desde el lugar donde estacionó hasta el
punto de destino. En los Estados Unidos de Norteamérica los conductores con-
testaron de este modo a una encuesta relativa al tema?
l de los que estacionan su automóvil media hora o menos, el 41% se decla-
ró dispuesto a caminar una cuadra, el 36% dos cuadras, el 14% tres cuadras y el
4% solamente, cuatro cuadras;
l de los que estacionan por una hora, el 15% se declaró dispuesto a cami-

nar una cuadra, el 37% dos cuadras, el 28% tres cuadras, el 12% cuatro cuadras
y el S”/ó cinco cuadras;
l entre los que estacionan hasta dos horas el resultado fué el siguiente, 20%
de los encuestados estaba dispuesto a caminar hasta dos cuadras, 33% hasta tres
cuadras, 20% hasta cuatro cuadras, 13% hasta 5 cuadras y el 14% hasta seis cua-
dras y más.
Si suponemos que una cuadra urbana tiene 120 metros de largo, los esta-
cionamientos por corto tiempo (media hora o menos) desean estar a una distan-
cia de aproximadamente 150 a 200 metros de su destino. La mayoría de los que
estacionan aproximadamente una hora, no desean estar más alejados de aproxi-
madamente 300 metros de su destino. Los que estacionan por más tiempo, no
desean estar a una distancia mayor de 400 metros de su destino.
La duración de estacionamiento por diversos motivos puede sintetizarse
en: compras: en promedio, 1 hora; negocios, en promedio, 1 hora; trabajo, en
promedio, 4 horas; otros, en promedio, 1,s horas. Aproximadamente el 80°h de
los que estacionan en los distritos comerciales centrales permanecen media hora
o menos estacionados. Donde se estacionan a lo largo de las veredas, el tiempo
promedio es 40 minutos
2.2 ordenamiento de calles por función y características: muchas de
las cuestiones involucradas en lo que hemos denominado el problema del trans-
porte se derivan de una falta de especialización de la red vial, acorde con diver-
sas funciones. Hemos visto como la “Trama direccional” de Buchanan distin-
gue entre dos tipos diferenciados de vías según los usos de la tierra localizados
en sus bordes. La mayoría de nuestras calles, tienen una capacidad limitada
para absorber unos flujos de tránsito crecientes y una vez saturada ésta se gene-
ran los problemas de entorpecimiento de las comunicaciones, tan comunes en

498
las áreas metropolitanas. De acuerdo con ésto, la finalidad de este punto del
diagnóstico es definir un sistema de clasificación que permita establecer dife-
renciadamente la función que habrá de cumplir cada calle, a efectos de poder
adecuar y correlacionar la actividad adecuada en el contexto de la estructura
urbana.
“La clasificación deberá concluir en una jerarquización normativa de las
vías existentes, integrando cada tramo de vía en sistemas completos y cada sis-
tema en una red comprehensiva total para el conjunto”4 de la ciudad. Esto se
vuelca en el “Reglamento viario” que puede ser un cuerpo independiente o bien
formar parte del Código de Planeamiento, estableciendo el tipo de calle, anchos,
pavimento, número de manos, velocidades mínimas y máximas, características

150 m.
30 115 , 30 1 30 115 , 30
I r 1 11

Ejemplo de
trazado urbano
y vial.
Anteproyecto
para la
expansión de
la ciudad de
Río Grande.

P A R C E L A D E SUBDIVISION 150 x 275 m. = 4,125 Ha.

L O T E UNII=AMILIAR 1 IPO 10x 30m. - 300 m2.
ESPACIOS RECREATIVOS . . .: > :;.:!:j:.,,: .:::.,T = 0,280 Ha.

499
del estacionamiento, perfiles incluyendo forestación, etcétera para cada una de
las calles existentes.
Hay diversas formas de clasificar funcionalmente al sistema de calles. En
términos generales puede distinguirse entre: circulación interna y circzdacibn ex-
tema. La primera responde a los intercambios y a las comunicaciones entre ba-
rrios y distritos; la segunda establece el enlace con los centros vecinos. La dife-
rencia esencial entre ambas proviene de que en la segunda no hay peatones,
aumentando su rapidez.
Una clasificación útil consiste en la especialización de las calles según el
caudal y los diferentes tipos de vehículos y velocidades que puedan recibir. Así
se tiene:

I I
t
25.00m. 1
3.501 7.00 1 L.001 7.00 13.50
1.

Ejemplo de tipología viaria: Red Residencial principal. A nteproyecto para la

expansión de la ciudad de Río G rande.
 l Red Primaria: circulación de paso y acceso y salida de la ciudad. Con

absoluta prioridad para los vehículos automotores que correrán por ella a gran
velocidad,
l Red Secundaria: circulación del tránsito pesado, tangente al centro ur-

bano y aislada de los barrios residenciales. Sirve a los distritos industriales y de

acopio,
l Red Terciaria: circulación para el interior de la ciudad, une entre sí los

barrios de negocios y residenciales, de trabajo y de vivienda,

l Red Cuaternaria: constituida por las calles de servicio local y algunas

para paseo. Constara del espacio viario para acceder a las viviendas y por lo tan-
to, de traza mínima. Admite (y es conveniente) una corta longitud y tipos de
disefio variados,
l Puntos de Encuentro: son aquéllos nudos en los cuales se facilita el paso
de una categoría de calles a otra. Deben ser objeto de un disefio especial y de
estudios de los usos de la tierra en ellos localizados.
2.3 A ccidentes: constituye, indudablemente, el problema más importan-
te de los que se vinculan con el transporte, ya que afecta a la propia vida huma-
na. La finalidad del diagnóstico en este aspecto es senalar las condiciones gene-
rales y particulares del tránsito que son fuentes de accidentes, tales como las
deficiencias físicas o de trazado, las carencias de iluminación o adecuada sefializa-
ción de hechos y elementos peligrosos, etcétera.

3. Recomendaciones: como ya se señalara, estos estudios de corto y me-

diano plano están orientados a la determinación y disefio de medidas y reco-
mendaciones de aplicación normalmente inmediata. Sin ánimo de reunirlas a
todas se pueden citar a modo de ejemplo, algunas de las experimentadas en
nuestras ciudades bonaerenses; así se tiene: clasificación de calles por tipo y
modo, peatonalización de calles para transformarlas en recintos comerciales,
rediseño de cruces y estacionamientos, incorporación de senales, rediseño de
paradas y recorridos de transporte público, reglamentaciones, control y educa-
ción vial. Estas recomendaciones presentan fuertes interrelaciones entre sí de
modo que debe tratarse siempre de acciones conjuntas y coordinadas, evitando
actuaciones aisladas y desgajadas de contexto. Resulta evidente que correspon-
de, en muchos casos, la proposición de soluciones técnicas alternativas a elec-
ción de las autoridades políticas.

4. Implementación: es la etapa de puesta en obra de las recomendaciones

y alternativas aprobadas. En todos los casos será necesario tener en cuenta la
determinación de los organismos responsables que deben intervenir, los meca-
nismos de control y de evaluación periódica de las propuestas.
Cabe consignar que mientras en los estudios de largo plazo la responsabi-
lidad general es compartida principalmente por los niveles nacional y provin-
cial, en los estudios de corto y mediano plazo, la mayor responsabilidad debiera
ser siempre municipal. Aún en el primer caso, debería implementarse una ade-
cuada intervención local en la toma de decisiones, como garantía de que se
defiendan los intereses de los habitantes de cada ciudad.

501
Estudios de largo plazo

Los estudios de transporte de largo plazo tienen como objeto propiciar

modificaciones en la estructura física existente o acompafiar el disefío de una
nueva que cumpla mejor con los objetivos de planeamiento de los usos de la
tierra. De este modo, estos estudios privilegian la interrelación entre transporte y
uso del suelo y alcanzan su máximo desarrollo mediante la propuesta de diversos
métodos alternativos de los cuales, el que ha obtenido un mayor desenvolvi-
miento operativo es el enfoque sistémico.
El enfoque sistémico propuesto entre otros, por Mitchel y Rapkin6 con-
templa a la ciudad como un conjunto de áreas interconectadas: un sistema de
partes componentes -espacios adaptados- vinculadas entre sí por diferentes
modos de transporte y comunicación -canales-, especialmente el transporte
automotor. En este marco, se supone que si el modelo de usos del suelo de una
ciudad podía determinarse para cierta fecha futura, entonces también las carac-
terísticas del tráfico podían establecerse y, por lo tanto, disefiar un sistema de
transporte adecuado para servir al mismo.
Esta visualización del enfoque sistémico, aplicado al planeamiento del
transporte, requiere una serie de etapas que, siguiendo a Burton,7 pueden iden-
tificarse en las siguientes:
1. Formulación explícita de objetivos y metas,
2. Relevamiento de datos sobre uso del suelo, población, características
económicas y de los viajes, para la situacibn actual,
3. Establecimiento de relaciones cuantificables entre los viajes actuales y el
uso del suelo, la población y las características económicas,
4. Predicción del uso del suelo, de la población y de las características eco-
nómicas con relación a la fecha fijada para el estudio y el desarrollo del plan
para el uso del suelo,
5. Predicción de los orígenes, destinos y distribución de la demanda futura
de viajes, utilizando las relaciones establecidas para la situación actual y los fac-
tores previstos de cambios en la distribución de la población, los usos del suelo
y los factores económicos,
6. Predicción de los viajes de personas que probablemente sean satisfechos
por los diferentes modos de transporte, en la fecha horizonte del plan,
7. Desarrollo de redes alternativas de caminos y de transporte público apro-
piadas a la estructura física prevista y que satisfaga las características estimadas
de viajes,
8. Asignación de los viajes pronosticados a las alternativas de redes o siste-
mas coordinados de transporte proyectados,
9. Evaluación de la viabilidad económica y de la eficiencia de las redes al-
ternativas de transporte, en función de costos y beneficios, tanto económicos
como sociales,
10. Selección e implementación de las redes de transporte más apropiadas. 7
Los pasos enumerados constituyen la síntesis de un proceso de planeamien-
to del transporte de largo plazo, dentro de un contexto de Planeamiento físico.
Seguidamente desarrollaremos conceptualmente cada etapa.

502
 1. Formulación de objetivos y metas: En cualquier proceso sistémico de
planeamiento se impone la formulación de objetivos y metas explícitas, ya que
éstas se convierten en criterios con relación a los cuales se evalúan los proyectos
alternativos. El tipo de metas requeridas supone dos órdenes de cuestiones:
1.1 la solución de los problemas funcionales del tránsito y que, como ya
dijimos, pueden resumirse en dos temas: eficiencia en las comunicaciones,
medida esencialmente en mayor rapidez, y seguridad, medida fundamentalmen-
te en la disminución de la cantidad de accidentes dentro del canal;
1.2 la proposición de una estructura urbana dentro de la cual, el sistema de
transporte y comunicaciones cumpla con las metas anteriores.
Este segundo orden de objetivos requiere, según lo expresan Wingo y Per-
loffs una serie de pasos que seguidamente sintetizamos:
l definir la estructura física (urbana o regional) futura para el área de estu-
dio. Por ejemplo: propiciar un área central fuerte, evitando el desarrollo de áreas
suburbanas de baja densidad,
l localizar las inversiones necesarias para obtener esa estructura futura. Por
ejemplo: la inversión en vivienda tendría que trasladarse desde las áreas perifé-
ricas (nuevas ciudades, ensanches, etcétera) hacia el casco urbano ya consolida-
do,
l especificar los objetivos de accesibilidad, necesarios para favorecer los

cambios en la estructura física y en la inversión. Por ejemplo: asegurar una menor

accesibilidad a las áreas periféricas y una buena en el área consolidada,
l determinar los niveles de servicios implícitos en los objetivos de accesi-

bilidad. Por ejemplo: transporte público veloz dentro del área edificada, con
acceso lento de los automotores provenientes de la periferia.
Como se advierte, a partir de los puntos y de los ejemplos enunciados, se
trata de definir un conjunto de políticas coherentes, en un nivel de desagrega-
ción que establezcan el entorno dentro del cual, la aplicación de las técnicas sea
más eficiente y cobre sentido.

2. Relevamientos de datos para la situación actual: Antes de que pue-

dan efectuarse los relevamientos se requiere:
2.1 definir el área dentro de la cual se concretará el estudio. Por ejemp1.o:
para áreas metropolitanas, el límite de los viajes diarios al trabajo de la pobla-
ción suburbana y que se conoce con el nombre del “cordón externo”,’
2.2 delimitar zonas de generación de viajes como así también de destino,
en función de los principales usos de la tierra que actúan como generadores. Por
ejemplo: City Bel1 y las áreas de las torres administrativas de plaza Moreno en La
Plata. Estas áreas se conocen con el nombre de “zonas de tráfico”.’
Es obvio que resultaría imposible determinar el origen y el destino de cada
uno de los viajes que se realizan en la ciudad. Lo que está a nuestro alcance es
agrupar esos viajes por zonas y determinar los movimientos que se producen
entre cada par de ellas. Una tabla de este tipo es lo que se conoce con el nombre
de Tabla rle Origen y Destino. Podría pensarse, en principio, que cuanto más re-
ducidas fuesen las zonas en que dividiésemos a la ciudad, más exacto sería el
estudio. Pero eso tiene dos inconvenientes: el primero es la complejidad que

503
existe para referir los datos de población y económicos a zonas demasiado pe-
quenas.
El utilizar zonas demasiado amplias tiene a su vez el inconveniente de la
pérdida de exactitud: si las zonas son muy grandes las tablas de Origen y Desti-
no dejan de ser significativas, puesto que apenas servirán para reflejar el movi-
miento de los viajeros en la ciudad. La solución, que debe encontrarse en un
punto de equilibrio, viene muchas veces impuesta por la disponibilidad de da-
tos: las estadísticas municipales o estatales se refieren a unas zonas determina-
das, que es recomendable adoptar en el estudio si son suficientemente peque-
ñas para conservar su significado. De otro modo, habría que obtener de nuevo
una gran cantidad de datos, lo que sería sumamente honeroso.
2.3 los datos relacionados con las características accidentales de los movi-
mientos se obtienen mediante un procedimiento llamado “Encuesta de Origen
y Destino” que permite conocer cuáles son los deseos básicos de viajes, cuál es
la demanda de traslado, de dónde vienen y hacia adónde van los automotores.
La encuesta consiste en preguntar a las personas de dónde vienen y hacia adón-
de van. A veces también se determina el propósito del viaje. Los cuestionarios
usados suelen pedir: característica del lugar de Origen, característica del lugar de

LINEAS IO EALES
DE TRANSPO RTE

Flujos de viajes de transporte, entre usos generadores.

Plan de Transporte de Paraná.
Destino, característica del que viaja, motivo del viaje, medio de transporte, tiem-
po de viaje, distancia, hora, recorrido.
Entre varios métodos para obtener estos resultados se destacan los siguien-
tes:
l Encuesta de conductores: se usa el interrogatorio directo al usuario,

preguntándole básicamente el origen último y el destino inmediato. Esta en-

cuesta se hace, principalmente, con el conductor cuando transita en su camino,
l Tarjeta postal: en éste se proporciona una tarjeta, debidamente timbra-

da, a los usuarios y se les pide llenar los datos solicitados y la devuelvan por
correo,
l Identificación de placas: mediante la observación directa de las paten-
tes de los autombviles se deduce su origen cuando las placas son municipales. Se
anota el destino según el lugar donde están estacionados. Pueden también to-
marse los números de las patentes en la entrada y salida de la zona en donde se
hace el estudio en períodos de 15 minutos,
l Encuesta a domicilio: es el estudio que arroja resultados más comple-

tos. Mediante muestreos de las viviendas se determinan los viajes, método y

propósito de traslado, paradas intermedias, etcétera. Usualmente se complemen-
ta esta encuesta con un muestreo de encuesta de conductores, para cubrir el
movimiento externo a la zona en estudio. Mediante recuentos de volúmenes de
tránsito, se obtiene la base para inflar los volúmenes de viajes de la encuesta.
Estos estudios deben realizarse en días normales de la semana, de 7 horas
a 9 horas y de 16 horas a 19 horas. Conviene hacerlos en sábado y domingo
cuando se trate de rutas de tipo turístico. En una zona suburbana las encuestas,
por lo general, se llevan a cabo perimetralmente, a través de estaciones de en-
cuesta estratégicamente seleccionadas. La experiencia indica como prácticas para
realizar esta encuesta, la entrevista directa con el conductor o bien entregando
el cuestionario en una estación y recogiéndolo en otra.
En la encuesta realizada en la ciudad de Paraná en el ano 1963 por el Ins-
tituto de Planeamiento Regional y Urbano de la Universidad Nacional del Lito-
ral (Rosario), se utilizó una muestra sobre 1.000 viviendas, dejándose de lado
dos áreas de muestreo que quedaban localizadas fuera del límite de la zona ur-
bana fijada para el estudio de transporte. En la determinación del límite se tuvo
en cuenta la ubicación de los puestos de la policía caminera en los accesos a la
ciudad. El trabajo de campo fue realizado por cerca de 100 encuestadores, alum-
nos de los últimos anos de las escuelas secundarias de Paraná y del Profesorado
secundario. Se preguntó a los habitantes de las viviendas encuestadas, mayores
de seis anos, sobre los viajes que habían realizado el día anterior utilizando al-
gún vehículo. Los encuestadores debían tratar de entrevistar en lo posible a cada
persona por separado y de no encontrarse a la persona en la segunda visita, acep-
tar la información suministrada por otra,’ mayor de edad, de la familia. El traba-
jo se realizó durante dos días consecutivos. Los datos requeridos eran: origen y
destino de los viajes codificados directamente según 23 áreas de transporte pre-
viamente definidas (cada encuestador llevaba un mapa con la subdivisión); usos
de la tierra en origen y destino; medio de transporte; horas de salida y tiempos
de viaje.g

505
 2.4 reunir datos sobre usos del suelo, la población y los informes económi-
cos relacionados con la situación presente de cada zona sometida a investiga-
ción dentro del cordon externo, proporcionando estimaciones por área: pobla-
ción total, población ocupada, número de viviendas, cantidad de vehículos
automotores, ingreso familiar promedio, número de empleos disponibles, volu-
men de ventas al por menor, población escolar, áreas de suelo destinadas a dife-
rentes usos. Cuando los estudios de transporte se hacen por separado de los pla-
nes de usos del suelo, estos datos suelen proceder de fuentes ajenas, como ser las
estadísticas municipales o provinciales. La actividad económica es preciso ela-
borarla a partir de datos existentes, muchas veces destinados a otros estudios.
2.5 además. de los datos sobre viajes, debe efectuarse el inventario de la
oferta de transporte existente en cada zona. Esto exige investigaciones sobre los
elementos y las características que hemos desarrollado al tratar de los estudios
de corto plazo, como por ejemplo: estacionamiento, tiempos de viaje, capaci-
dad vial y estudios de vo!úmenes de tránsito.

3. Establecer relaciones cuantificables entre los viajes actuales y el uso

del suelo, la población y los factores económicos: Estas relaciones se concre-
tan en función de cuatro pasos, a saber:
l Generación de viajes,

l Distribución de viajes,

l División modal,

l Asignación de viajes.

Desarrollaremos cada uno de estos pasos.

3.1 Generación de viajes: consiste en estimar la capacidad que tiene una
zona i para generar viajes con origen en ella: T,, dependiendo ésto de numerosos
factores entre los cuales, los más usados mundialmente son: número de auto-
móviles, población, distancia al distrito comercial central, nivel de ingresos, usos
del suelo. Estas relaciones se establecen y cuantifican mediante el empleo de
técnicas estadísticas y matemáticas, como los análisis de regresión lineal múlti-
ple. Normalmente la forma de operar en estos análisis de regresión es la siguien-
te:‘O .
1. se determinan todas y cada una de las variables de las que es presumible
pensar que han de tener relación con la generación de viajes;
2. se estudia la correlación existente entre cada uno de estas variables in-
dependientes, consideradas por separado, y la generación de viajes. Pueden es-
tudiarse fórmulas de diversos tipos: lineales, logarítmicas, etcétera;
3. se van combinando de dos en dos, de tres en tres y así sucesivamente, las
variables,independientes, con lo que iremos obteniendo distintos coeficientes
de correlación, según las fórmulas analizadas. Aquella fórmula con la que se
obtenga un Coeficiente de Correlación más próximo a la unidad, será la que
mejor represente el fenómeno. Para los cálculos de regresión, es imprescindible
el uso de la computadora, facilitando el determinar gran número de ecuaciones
en breve plazo.
La población de la región metropolitana bonaerense registraba una alta
movilidad media (5,4 viajes’por hogar y por día) al ser comparada con las gran-

506
des áreas similares del resto del mundo. Esa movilidad mostraba una gran sen-
sibilidad ante variaciones del ingreso, ante la disponibilidad de automóvil y
particularmente ante la accesibilidad que brindaba el sistema de transporte a
cada zona de generación. Así, se ha encontrado que las familias ubicadas en el
estrato socioeconómico superior, generaban diariamente, en término medio,
60% más de viajes que las familias del estrato intermedio y éstas, a su vez, 40%
más que las del inferior. Las familias que disponían de automóvil generaban
diariamente 75% más de viajes que las que carecían de él. La movilidad media
arriba señalada, relacionada con el número de personas mayores de 5 años de
edad, arrojaba una relación de 1,67 viajes generados por persona. Para tener una
idea de la magnitud de esta cifra debe señalarse que el Area metropolitana bo-
naerense ocupaba, el año de realización del estudio (1972), el cuarto lugar entre
las grandes metrópolis del mundo, detrás de Detroit, Chicago y Nueva York y
superando a otras como Pitsburg, Caracas, Glasgow, Londres y París.12 La gene-
ración de viajes oscilaba entre 9,6 viajes por familia y por día en el Barrio Norte
de la Capital Federal, a un mínimo de 3,6 viajes por familia y por día en Escobar
y Almirante Brown. De los 14.000.000 de viajes diarios generados en la Región
Metropolitana, el 37OVó ocurría dentro de los límites de la Capital Federal, el 43%
exclusivamente en el Conurbano y el 20% entre ambas jurisdicciones.
3.2 Distribución de viajes: consiste en estimar la parte de viajes que te-
niendo su origen en la zona i poseen destino hacia otra zona j, lo que podemos
expresar como Ti). Estos análisis asocian la cantidad T, de viajes generados en i,
con factores tales como: cantidad de empleos existentes, volúmenes de ventas
al por menor, población escolar dentro de la zona j, etcétera.
Para el caso de la distribución de viajes se ha generalizado el dividirlos se-

Influencia de la accesibilidad en la generación de viajes en el Area metropolitana

bonaerense.

507
gún su objeto en el punto de destino, dado la estrecha relación que existe entre
el uso del suelo en éste y el número de viajes que la zona atrae. Por ejemplo: el
número de viajes de trabajo atraídos por las zonas industriales esta estrechamen-
te vinculado con la cantidad de puestos de trabajo. Del mismo modo, el número
de viajes de compras que atraiga una determinada zona comercial estará en es-
trecha relación con algún índice de la intensidad comercial del área, como ser la
superficie destinada a comercio, la cantidad de empleados, el nivel de ventas,
etcétera.
El Estudio de Transporte de Chicago” dividió a los viajes atraídos en los
siguientes: a casa, trabajo, compras, estudios, esparcimiento, negocios, otros. El
número de viajes controlado en dicho estudio fue de casi diez millones y se dis-
tribuyeron del siguiente modo:
A Casa 452%
Trabajo 205%
Compras 5,5%
Estudios 2,1%
Esparcimiento 1 l,O%
Negocios 10,2%
Varios 5,5%
Total 100,o
El estudio mencionado para la ciudad de Paraná, una ciudad mediana, en
el momento de su realizacibn, arrojó la siguiente estructura9

Trabajo 45,9%
Escuela 18,0%
Visitas y motivos personales 105%
Compras y servicios 8,496
Trámites y gestiones 60%
Recreación 4,496
Salud 4,3%
Otros 2,5%
Total lOO,OO%

Por su parte el estudio de Transporte para el Area metropolitana bonaeren-

se, derivado del Esquema Director 2000, que hemos analizado en el Capítulo XI
determinó que del total de viajes que se realizaban en la zona, un 87% tenía su
origen o destino en el hogar y de éstos, 46% se realizaban en contacto con el
trabajo y el 15% con los estudios. En cuanto al 13% restante del total de viajes,
que son los no basados en el hogar, 5/6 partes también se relacionaban con el
motivo trabajo. En la Capital Federal cobraban singular importancia los viajes
por motivos distintos al trabajo, en particular las compras y los esparcimientos.
La tabla siguiente sintetiza y amplía estas relaciones:
 a) Basados en el Hogar 87,1%
Trabajo 46,0%
Esparcimiento 6,596
Compras 6,5%
Estudios 15,1%
Otros motivos 13,0%
b) No basados en el hogar 12,9%
Trabajo 10,5%
Otros motivos 2,4%

El motivo hogar-trabajo aparece como el de mayor importancia, generán-

dose un promedio de casi 35 viajes por hogar y por día en ese concepto.
3.3 División modal: consiste en estimar cómo se divide el tránsito regis-
trado entre cada par de zonas: T,t, entre los distintos modos de transporte: k,
existentes. Esto puede expresarse como: T ,tk
En general, su aplicación reconoce dos tipos de estudios:
l El que considera que la División Modal termina con el cálculo de la dis-

tribución de viajes entre transporte público y transporte privado, dejando para

la etapa de Asignación la determinación exacta de cómo esos viajes se distribu-
yen entre los diferentes modos de transporte público.13
l El que considera este proceso global incluido dentro de la etapa de Divi-

sión Modal.
En realidad ambos estudios no son contradictorios entre sí, sino que pue-
den considerarse como etapas de trabajo sucesivas. La complejidad de los siste-
mas de transporte público y su coordinación exigen una determinación, lo más
exacta posible, de la demanda de cada uno de ellos. Es, por tanto, necesaria la
evaluación individualizada de dicha demanda, que como sefialamos debe ser
una segunda etapa de aplicación de la División Modal. Es de señalar que las téc-
nicas usadas son más útiles cuando los medios de transporte público se reducen
a un solo caso (por ejemplo: microómnibus). En el estudio ya mencionado para

.es.:y:;q><.&y*;:F- . .~sAsmosENELlioGAR
Clasificación de los viajes
según motivo en el Area
metropolitana
bonaerense.
 Variación proporcional
de los volúmenes de
pasajeros transportados
en el Area metropolitana
bonaerense, según modo
de transporte.

el Area metropolitana bonaerense se determinó que, para la década del ‘70 el

modo público más importante era el micro que movilizaba el 54% del total de
los viajes efectuados, seguía en orden decreciente el ferrocarril con el 7%, el
subterráneo con el 5,4%, mientras que los automóviles particulares representa-
ban el 15% del total. La tabla siguiente de la división-de los viajes por modo.

Colectivo 54,3%
Automóvil 7,0%
Taxímetro 15,496
Subterráneo 6,7Oh
A pie (cinco o más cuadras) 8,1%
. Otros medios 8,5Oh
Total: 100,o

3.4 Asignación de viajes: consiste en asignar Tiik es decir, estimar como el

flujo Tii entre dos zonas cualesquiera i y j, efectuado según el modo de transpor-
te k, (por ejemplo: automóvil o microómnibus), se distribuye entre los diferen-
tes canales alternativos disponibles l:, es decir que una vez determinado el modo
como se va a realizar el viaje, es evidente que éste puede seguir distintos cami-
nos alternativos.
La previsión de los itinerarios de los viajes es lo que constituye el cometi-
do de esta etapa, referido en esta altura del proceso, a la situación presente.

510
Normalmente, la Asignación se resuelve en función del tiempo y la distancia.
Una vez descriptas las cuatro etapas, podemos ilustrar gráficamente su se-
cuencia como sigue:

Generación Distribución Divisibn Asignación

de viajes > de viajes - R m o d a l > de viajes
Ti Tv Tijk Tijkl

Con excepción de la División Modal, estas etapas se cumplen en el orden

indicado. Esta puede manejarse conjuntamente con alguna de las restantes,
como por ejemplo: generación de viajes por modo de transporte o, distribución
de viajes por modo. l4 Esta es la principal crítica efectuada al enfoque: que no
maneja con propiedad y satisfactoriamente el problema de la División Modal,
lo que ha llevado a estudios particularizados de este aspecto.
Las relaciones establecidas en estos cuatro pasos, son utilizadas para pro-
nosticar los orígenes, destinos y distribución de los viajes futuros relacionándo-
los con las estimaciones sobre los usos del suelo, población y puestos de trabajo
esperados, mientras que las relaciones de Asignación se emplean para evaluar
redes alternativas.

4. Predecir el futuro uso del suelo, la población y los factores económi-

cos: Este procedimiento se efectúa mediante la serie de técnicas de prognosis o
prospectiva, ya sea de relaciones simples o mediante el uso de modelos matemá-
ticos, tal como vimos en el estudio del uso del suelo en los capítulos anteriores
y se relaciona con los objetivos y metas propuestas.
El resultado final de esta etapa de pronóstico del uso del suelo, consiste en
un Plan de uso del suelo o una serie de estimaciones sobre él, con relación a un
horizonte de unos 20 anos.

5. Predicción de los orígenes, destinos y distribución de la demanda

futura de viajes: Esta etapa puede subdividirse en dos pasos: la Generación de
viajes y la Distribución de esos viajes, es decir, las dos primeras etapas descriptas
en el Punto 3. Para predecir estas variables es necesario utilizar las relaciones
matemáticas establecidas entre el uso del suelo y las pautas de movimiento de
las condiciones presentes y se han propuesto diversos procedimientos,14 a sa-
ber:
1. Proyección simple de la tendencia histórica: es de aplicación en el
supuesto de que las relaciones estructurales del presente no se alteren en el fu-
turo y trata de estimar la Generación y Distribución futura del tránsito por medio
de la aplicación de una tasa de crecimiento a los volúmenes existentes de tráfi-
co, calculada de la evolución histórica registrada en el pasado por dicho tráfico.
Aunque el método es simple y directo, es también poco realista con respec-
to a las nuevas condiciones tecnológicas que pueden diferir del pasado. Las téc-

511
nicas que se aplican a este procedimiento son las de ajuste de curvas, esencial-
mente similares a las utilizadas en los pronósticos de población.
2. Proyección separada de componentes: es de aplicación en el supuesto
de cambios en la futura estructura física del area y consiste en estimar valores
futuros para Ti y T en función de datos futuros sobre: la población en i y en j, los
ingresos de la población en i y en j, el tiempo de recorrido, el costo del transpor-
te, medidas de comodidad del canal y otros indicadores análogos. Se aplican
tres técnicas básicas para obtener estos componentes:7
l relaciones directas en función de las variaciones esperadas en cada zona

y que se resuelven como reglas de tres simples o compuestas, o análisis de regre-

sión lineal múltiple, aplicando a la muestra actual de viajes una tasa de creci-
miento esperado;
l los modelos gravitatorios basados en la Ley de Newton aplicada al pla-

neamiento y que supone que la atracción que ejerce una zona j sobre los viajes
originados en otra zona i son directamente proporcionales a la capacidad de
atracción de la zona j e inversamente proporcionales a la capacidad de otros
destinos competitivos de j;
l los modelos de oportunidad que emplean la teoría de las probabilidades

al estimar la futura distribución de los viajes. Estos modelos suponen que la

probabilidad de que un viaje tenga un destino en particular, depende de la rela-
ción entre las oportunidades para satisfacerlo en el área de destino y de las otras
oportunidades que actúan en competencia con la zona elegida de destino. Así,
el poder de atracción de una zona de destino, está condicionado por el número
de oportunidades en esa zona (tal como por ejemplo, el número total de em-
pleos ofrecidos) y por el número de oportunidades de viaje, dentro del mismo
tiempo o distancia desde la zona de origen.

6. Predecir los movimientos de personas satisfechos por los diferentes

modos de transporte: Se trata del desarrollo de la Etapa 3 del Paso 3 y puede
efectuarse, como ya sefialamos, en distintos puntos del proceso de planeamien-
to. Puede introducirse en la etapa de Generación de viajes, obteniéndose así los
viajes de personas por los diferentes modos entre los cuales se divide Tr. De modo
alternativo, la división modal puede calcularse durante la etapa de Distribución
de viajes que utilizan los distintos modos, modificadas en función de aquellos
modos de transporte que los objetivos y metas fijados se proponen privilegiar.
Se ha dedicado considerable estudio a esta etapa, utilizando modelos ma-
temáticos de regresión múltiple que proyectan directamente TTik por medio de
una o varias ecuaciones usando variables tales como: la poblaaon en i y en j, los
ingresos económicos en i y en j, el tamaño familiar, el índice de masculinidad,
etcétera. Estos modelos se han desarrollado principalmente para predecir el trán-
sito entre ciudades en caso de que un modo específico k, equivale a una ruta
específica 1, más que entre zonas diversas de una ciudad.14
7. Desarrollo de redes alternativas de carreteras y de transporte públi-
co: Esta etapa implica el desarrollo de redes alternativas de transporte para el
plan elegido de usos del suelo. Dichas redes alternativas, por lo general, toman
la forma de sistemas completos que sirven a todo el área bajo estudio e incluyen

512
tanto redes para transporte público como privado. Cada red alternativa debe
reflejar idealmente diferentes opciones en cuanto a su extensión, ubicación,
características del uso del suelo, criterios sobre diseños de la red y costos de in-
versión.

8. Asignación de los viajes pronosticados a las alternativas de redes o

sistemas de transporte proyectados: Esta etapa consiste en estimar las rutas
que más probablemente sean tomadas entre cada par de zonas, los viajes totales
de personas o vehículos obtenidos en la etapa de Predicción de los orígenes,
destinos y, entonces, ser asignados a esas rutas.
Durante los últimos veinte años se han desarrollado una variedad de téc-
nicas de Asignación, las más importantes de las cuales pueden agruparse del si-
guiente modo: Curvas de Derivación, Todo o Nada y Asignación con Capacidad-
Restringida.
Curvas de derivación fue la primera técnica de Asignación desarrollada.
Se basa en estudios empíricos y en términos generales estima la proporción de
personas o de vehículos que probablemente se transfiera a una mejora o nuevo
proyecto. La proporción del tráfico derivado está, por lo general, relacionada
con parámetros tales como: distancia, costo o velocidad y utiliza indicadores
cuya obtención, generalmente gráfica, se deduce de la situación actual.
Todo o nada es el procedimiento más simple y se basa en la presunción de
que todos los movimientos entre cada par de zonas tomarán la ruta más corta
entre ellas.
Asignación con capacidad restringida es la técnica más recientemente
desarrollada. Es similar a la de Todo o Nada en las etapas preliminares en que los
movimientos entre cada par de zonas son asignados a la ruta más corta. No
obstante, en un esfuerzo por simular la situación real, esta técnica tiene en cuenta
la congestión que se produce con volúmenes crecientes de tráfico y a medida
que se alcanza la capacidad de cada sección de la red, son asignados del mismo
modo los movimientos a la siguiente ruta más corta.

9. Evaluación de la viabilidad económica y de la eficiencia de las redes

alternativas de transporte: La etapa de Evaluación del proceso de planeamien-
to del transporte, al igual que en el caso del planeamiento de los usos del suelo
es, probablemente la más importante. Hasta ahora no ha sido bien comprendi-
da y a menudo ignorada, salvo en forma vaga e intuitiva. En un intento por
superar estos problemas se ha desarrollado una técnica conocida como análisis
de Costo-Beneficio,15 destinada a orientar la inversión. En teoría la aplicación
de esta técnica es un ejercicio relativamente simple, en el cual, los costos -in-
cluyendo los de capital, los de operación y los de mantenimiento- y los bene-
ficios -incluyendo los de ahorro de tiempo, disminución de accidentes y cos-
tos operativos- son evaluados con miras a los anos futuros y descontados al
año base, de modo que pueda calcularse una tasa de retorno para la inversión.
En la práctica, sin embargo, es sumamente difícil aplicar esta técnica excepto de
un modo muy general, debido a los problemas asociados a la adopción de valo-
res para ahorros y costos futuros y para costos y beneficios sociales y ambienta-

513
les. Las técnicas de evaluación están ahora recibiendo considerable atención y
con el tiempo han de volverse más sofisticadas y confiables.

10. Selección e implementación de las redes de transporte más apro-

piadas: La decisión sobre cuál red de transporte es la más apropiada, como la
mayoría de las decisiones sociales, no puede tomarse exclusivamente mediante
el proceso de planeamiento del transporte. La estimación de la demanda futura
constituye una herramienta importante que puede ser usada para racionalizar
el proceso de toma de decisiones, pero no más que eso.
Otro problema que ha de encararse al seleccionar la forma más apropiada
del sistema de transporte es asegurar que cualquier proyecto que se presente no
sea tan rígido como para perjudicar el curso del progreso. En los últimos 50 anos,
los cambios en este aspecto se han producido a una velocidad vertiginosa: los
avances tecnológicos en el transporte fueron enormes. Es importante que los
planes sean lo suficientemente flexibles como par aceptar cualquier modifica-
ción que el progreso imponga. Dicha flexibilidad puede lograrse mediante la
presentación de posibilidades a largo plazo que pudieran desarrollarse fuera de
la situación actual asegurando que las decisiones de coyuntura y en el corto
plazo, no perjudiquen esas posibilidades.

El Planeamiento físico y el problema del transporte

El transporte ha posibilitado la formación y desarrollo de las grandes aglo-

meraciones urbanas y conurbaciones aunque no sea suficiente por sí mismo para
explicar su existencia. El habitante de éstas que ha resuelto el problema de los
desplazamientos a grandes distancias interurbanas -como por ejemplo, los tre-
nes de tipo “bala”- creando modos de transporte que desarrollan velocidades
cada vez más altas, se encuentra no obstante, trabado en sus desplazamientos
diarios dentro del área urbanizada. El desarrollo tecnológico acelerado posibili-
ta alcanzar niveles de confort en muchos aspectos cotidianos, pero no ha con-
seguido resolver definitivamente la necesidad de que el ciudadano se traslade
desde su casa al trabajo en forma más rápida que hace 50 años. Por el contrario,
parece como si las dificultades de transporte que día a día constatamos, fueran
el fruto de esa tecnología que ha multiplicado en nuestras calles y rutas, auto-
móviles, ómnibus y motocicletas. Así, una simple actividad móvil, sin sentido
propio más que unir entre sí dos o más espacios adaptados donde las personas
viven, trabajan o intercambian bienes y servicios, cobra una dimensión excesi-
vamente sobredimensionada, ocupando gran parte del tiempo disponible del
hombre urbano. De este modo, ha transformado a éste en excesivamente de-
pendiente de sus desplazamientos en los que deben invertir un tiempo pre-
cioso, restado comúnmente -dado la rigidez cada vez mayor de los horarios
laborales- al descanso o a las relaciones interpersonales.
Amparadas en los sistemas más rápidos, las ciudades fueron creciendo y
extendiéndose a lo largo de las vías de acceso. La popularización del automóvil
vino a sumar un problema adicional. Sobre todo en los distritos centrales, las
velocidades de marcha comenzaron a disminuir a tenor de más complicados

514
desplazamientos y de congestiones. El problema del transporte, en los términos
en que lo hemos planteado más arriba queda abierto y su solución, entre noso-
tros, se presenta más alejada cada día. Su atención hace necesario, además de
disponer de la capacidad técnica y de la voluntad política de actuar, el contar
con recursos económicos no fácilmente movilizables con este fin, toda vez que
la brecha existente entre la capacidad del sistema y la demanda debe satisfacerse
mediante inversiones y acciones correspondientes en la infraestructura del ca-
nal no siempre disponibles.
La solución debe, sin duda, buscarse a largo plazo, en una readaptación
más racional de las ciudades que las devuelva o, al menos las aproxime, a su
razón inicial de ser. Esta adecuación tiene que concretarse de acuerdo con un
plan que contenga, como mínimo, las siguientes dimensiones:
1) referirse no sólo a la ciudad, entendida en sus límites administrativos,
ni siquiera a las extensas áreas urbanizadas de las aglomeraciones actuales, sino
al ámbito de la región urbana, debido a las estrechas vinculaciones que en la
misma se generan y que forzosamente influyen sobre la demanda de transporte,
2) el planeamiento del transporte tiene que ser parte integrante del proce-
so de Planeamiento físico, de modo que las decisiones sectoriales resulten en un
conjunto armónico con el desarrollo urbano y territorial. Una actuación inde-
pendiente sobre los canales, sin referencia a los espacios adaptados a los cuales
sirven, o viceversa, sería ineficaz en el mejor de los’casos o bien carente de sen-
tido y agravante del problema que induce a la intervención.
Estos aspectos cobran singular importancia hoy día, frente al fenómeno
verificado en las grandes aglomeraciones de los países centrales donde, con
matices más o menos acentuados según la idiosincracia nacional, se verifica una
suerte de movimiento hacia las periferias de los más fuertes grupos económicos
dispersando a la ciudad y privándola de sus mejores contribuyentes, debido entre
otros factores, a la disminución de la calidad de vida urbana, hecho en el cual,
el sistema de transporte tiene mucho que ver.
De este modo, las posibilidades de actuación con el fin de encarar la solu-
ción al problema del transporte, se relacionan con el largo plazo -sin que ello
signifique posponer las actuaciones posibles para algunos problemas de hoy-y
pueden agruparse en tres cuestiones:
1) medidas de política territorial a gran escala que incidan sobre la deman-
da de transporte modificándola en un sentido favorable a su mejor atención,
2) tiempos de actuación suficientemente extensos como para que puedan
incluirse los aportes tecnológicos más actuales y suficientemente acotados a fin
de posibilitar la realización de pronósticos con errores aceptables,
3) complementariamente con ellos, medidas orientadas a adaptar la loca-
lización de actividades al mejor aprovechamiento de la capacidad del sistema
existente. Este criterio se ha evidenciado en las acciones últimamente empren-
didas en la materia por los países centrales, las que “han puesto énfasis..., en el
logro de una mejor utilización de la infraestructura de transporte existente, la
preservación del entorno y el uso más racional de los recursos energéticos y la
reversión del proceso de deterioro de los servicios de transporte público de pa-
sajeros”,16 que adquiere una importancia capital, sobresaliendo “las técnicas

515
dirigidas a otorgar tratamiento preferencial al autotransporte público de pasaje-
ros en el reordenamiento del tránsito urbano. Complementariamente, se han
estudiado y aplicado técnicas para conseguir la reducción del tránsito, en espe-
cial, para evitar la utilización del automóvil particular como medio de viaje al
trabajo”.ló
Los tres aspectos enunciados deben considerarse un conjunto inescindi-
ble. Esto es así porque el desarrollo y ocupación del espacio constituye un todo
y debería tratárselo de este modo en las acciones que lo involucran. Por lo tanto,
su estructuración tiene que responder a consideraciones de equilibrio y sólo es
posible si existe un plan en que, espacios adaptados y canales se hayan tenido
en cuenta con la debida ponderación. La inexistencia de ese plan en la Argenti-
na ha sido causa de varios de los problemas que el país hoy padece. Mientras las
decisiones de políticas se mantengan en el nivel de solución de los apremios
coyunturales, es obvio que nada duradero podrá edificarse, quedándose como
al presente, permanentemente detrás de los acontecimientos en una suerte de
trampa creada por la propia imprevisión.
La resolución de este problema que tanto desde un punto de vista socio-
económico, como político, se presenta con una violencia inusitada, exige la
adopción de importantes medidas por parte de las,autoridades responsables y
sobre todo, un concienzudo planeamiento.
Paralelamente se impone, a nivel de las universidades, la realización de
grandes estudios de nuestro hábitat, como se han venido haciendo desde hace
más 0 menos tiempo en otros países en los cuales se propusieron y ensayaron
técnicas que favorecen una toma de decisiones con respecto a espacios adapta-
dos y canales sobre un conocimiento objetivo y suficientemente pormenoriza-
do, simplificando y aún induciendo la voluntad política de hacer. Esta es otra de
las grandes asignaturas pendientes de nuestro nivel terciario y que nadie puede
asumir en su reemplazo.
Lo dicho cobra más actualidad hoy día, frente a una pretendida moderni-
zación que supone que de la simple incorporación de los ordenadores electróni-
cos puede derivarse un automático mejoramiento tanto de la concepción como
de la gestión de la realidad urbana. La complejidad y la multiplicidad de la situa-
ción involucrada -el territorio en general- constituye una exigencia cuyos lí-
mites no es fácil determinar y que requiere una conceptualización teórica pre-
via a la elección de medios tecnológicos de entre la correspondiente oferta dis-
ponible. Se va estableciendo así, el contenido de un conjunto de prioridades
que redefinen una prelación correcta de los fenómenos y de las actuaciones.

516