El cabildeo en Colombia

Juan Pablo Contreras Pérez

El cabildeo —o lobby, por su origen anglosajón— se refiere a la práctica mediante la cual

diferentes actores buscan influir sobre quienes toman decisiones públicas en beneficio o
representación de sus intereses. Esta práctica no es nueva; por el contrario, tiene su origen
en el siglo XIX en la ciudad de Londres, cuando en el Palacio de Westminster los
parlamentarios se reunían —precisamente en el lobby central— con sus principales
electores, quienes abogaban por sus intereses; de ahí la connotación actual del término.

Un desafío ético

Es importante entender que el cabildeo no se debe considerar una práctica ilegítima —como
suele pensarse—, debido a que es tan solo un medio de participación política por el cual
diferentes actores de la sociedad buscan defender sus intereses —lo cual es totalmente
válido—; y este hecho no implica incurrir en prácticas corruptas, como el soborno u otras
formas ilegales. Por esta razón, la OCDE 1 señala que el lobby es un derecho democrático y,
por lo tanto, constituye un mecanismo válido para influir en los gobiernos en el proceso de
formulación de políticas públicas.

Incluso, esta práctica es considerada favorable para la democracia en cuanto permite una
mayor deliberación sobre las decisiones públicas, lo que implica que los tomadores de
decisiones sobre lo público cuenten con un panorama más amplio, mayor información,
datos más completos, perspectivas diferentes de los actores involucrados y sean más
conscientes de las diversas problemáticas inmersas en torno a la situación que se desea
intervenir y/o regular.

Sin embargo, no siempre el cabildeo se desarrolla de la mejor manera; por el contrario, en

muchas ocasiones puede derivar en una desigualdad en la representación de intereses,
influencia indebida, competencia desleal, entre otras prácticas irregulares y/o corruptas en
donde se ponen sobre la mesa los intereses particulares sobre los colectivos. Para evitar
estos problemas, es necesario adoptar una regulación sobre el cabildeo y elevar los
estándares de integridad alrededor de esta práctica, previniendo una posible captura
institucional por parte de actores que cuentan con una mayor capacidad de influir en lo
público o que estos incurran en prácticas irregulares.

En últimas, el problema no radica propiamente en el cabildeo sino en la ausencia de un

marco regulatorio frente a esta práctica, debido a que el vacío normativo puede conducir a
eventuales actos de corrupción cuando los actores buscan presionar e influir a los
tomadores de decisiones públicas. A su vez, la regulación del cabildeo no solo conlleva
beneficios en cuanto a que cierra la puerta a posibles prácticas corruptas sino que visibiliza
el proceso de formulación de políticas públicas, generando una mayor participación y
confianza de diferentes sectores sociales, lo que a su vez legitima el ejercicio de cabildeo.

La regulación del cabildeo

1 Ibid.
A nivel mundial la regulación del lobby ha tenido un proceso tardío, a excepción de algunos
países pioneros como Estados Unidos, quien reguló esta actividad en 1946, seguido de
Alemania, en 1951. Sin embargo, la mayoría de implementaciones de marcos regulatorios
han sucedido a partir de los años 2000 de forma limitada. Para 2020, tan solo 18 países
contaban con una regulación e información pública sobre el ejercicio de cabildeo, lo que
constata el rezago que se presenta actualmente sobre la transparencia de esta práctica2.

En Latinoamérica el panorama también es preocupante, tan solo tres países han avanzado
significativamente en la regulación referida al cabildeo; el primero de ellos fue Perú en el
año 2003, luego México en 2010 y Chile en el 2014 3. En Colombia, al igual que en la
mayoría de países de la región, ha habido avances legislativos y cada vez hay discusiones
más profundas y serias, pero aún falta camino por recorrer, incluso a pesar de la existencia
y el mandato constitucional estipulado en el Art. 144 de nuestra Constitución Política que
dictamina la obligatoriedad de regular esta práctica y del capítulo IV del Estatuto
Anticorrupción (Ley 1474 de 2011) sobre la regulación del cabildeo, sin embargo, las
intenciones por regularlo han estado presente año tras años.

En los últimos años, han sido más de diez los intentos por regular el ejercicio de cabildeo
por el Congreso de la República. El año pasado se buscó una vez más su regulación
mediante el Proyecto de Ley 410 de 2021 4 y el Proyecto de Ley 193 de 2021 5, los cuales
recogían los contenidos, principios, motivaciones de los proyectos de ley presentados en
años anteriores. Sin embargo, en todas las ocasiones previas estos proyectos de ley fueron
archivados. Este año, con el Proyecto de Ley 087 de 20226, presentado el pasado 2 de
agosto, se busca, una vez más, propender por transparentar esta práctica, mejorar los
niveles de participación ciudadana y así evitar riesgos relacionados con corrupción y
conflictos de intereses, ¿será que por fin lo lograremos?

Lo cierto es que generar mayor transparencia alrededor del cabildeo no es una tarea
sencilla, principalmente por la falta de interés que existe en regular esta práctica por parte
de los actores involucrados, tanto de funcionarios públicos como de cabilderos, pero
también por los retos que existen en la fase implementación. Se tiene que tener especial
cuidado a la hora de regular. Por ejemplo, se ha visto que una regulación más flexible e
indirecta resulta más efectiva que una regulación directa con leyes duras; a su vez, la
efectividad de una regulación indirecta y flexible depende en gran medida de la capacidad

2 Laboutková, Š., Šimral, V., & Vymětal, P. (2020). Transparent Lobbying and Democracy. Palgrave
Macmillan.
3 OECD (2021), Lobbying in the 21st Century: Transparency, Integrity and Access, OECD Publishing,
Paris, https://doi.org/10.1787/c6d8eff8-en.
4 OCDE. (2010). Principles For Transparency And Integrity In Lobbying. Obtenido de
https://www.oecd.org/gov/ethics/Lobbying-Brochure.pdf.
5 Transparency International et. al. (2015). International Standards For Lobbying Regulation.
Obtenido de http://lobbyingtransparency.net/lobbyingtransparency.pdf
6 Proyecto de Ley 410 de 2021 (Archivado). “Por medio del cual se regula el ejercicio del cabildeo y
se crea el Registro Público de Cabilderos. http://leyes.senado.gov.co/proyectos/index.php/textos-
radicados-senado/p-ley-2020-2021/2155-proyecto-de-ley-410-de-2021
de control, monitoreo y sanción por parte de las autoridades competentes7. Todos estos son
aspectos a considerar a la hora de establecer una regulación.

Asimismo, con el fin de elevar los estándares alrededor de esta práctica y evitar los riesgos
asociados a esta, es necesario que a la hora de regular el cabildeo se tengan en cuenta las
recomendaciones emitidas por diferentes organizaciones internacionales. «Principles For
Transparency And Integrity In Lobbying» de la OCDE8 o «International Standards For
Lobbying Regulation» de Transparency International, Access Info Europe, Sunlight
Foundation y Open Knowledge International9, son buenos ejemplos de los avances que
existen en relación con las buenas prácticas que deben implementarse alrededor del
cabildeo.

CabilVeo, una iniciativa para entender el Cabildeo

En ausencia de una regulación del Cabildeo en Colombia, desde el Instituto Anticorrupción

se creó en 2018 la iniciativa CabilVeo, un proyecto que busca entender el lobby y el
relacionamiento público a través del análisis de cuatro campos de información que se
solicita a decenas de entidades del orden nacional, estos son: i) las visitas; ii) los viajes
realizados por funcionarios públicos, tanto al exterior como al interior del país; iii) las
agendas de los funcionarios públicos y iv) los regalos entregados por externos a los
funcionarios públicos.

Este proyecto ha permitido denunciar diferentes hechos irregulares y riesgos de corrupción

detectados a través de la información analizada, tanto por parte del Instituto Anticorrupción
como del periodismo investigativo. Algunos de los principales hallazgos y denuncias
realizadas se refieren al «Caso de “mermelada” en el Departamento de Prosperidad
Social», «Las polémicas visitas al Ministro Carrasquilla», los «Registros de ingresos y
reuniones desde MicTIC asociadas al proyecto Centros Digitales», entre otras denuncias
presentadas con base en la información arrojada por el proyecto, las cuales pueden
consultarse en detalle directamente aquí.

No obstante, a pesar de que el proyecto CabilVeo ha avanzado en materia de transparentar

el lobby y el relacionamiento público, es necesario que el nuevo Congreso de la República
logre impulsar una agenda que priorice y permita regular el ejercicio del cabildeo en
Colombia, una deuda que ha estado pendiente desde hace más de 20 años cuando se
presentaron los primeros proyectos de ley que intentaron implementar un marco regulatorio.

7 Proyecto de Ley 193 de 2021 (Archivado). “Por medio del cual se regula el ejercicio del cabildeo y
se crea el Registro Público de Cabilderos. http://leyes.senado.gov.co/proyectos/index.php/textos-
radicados-senado/p-ley-2021-2022/2408-proyecto-de-ley-193-de-2021
8 Schuster, M. (Agosto, 2017). El lobby en América Latina: entre el poder y la presión. Obtenido de
https://nuso.org/articulo/los-lobbies-en-america-latina-entre-el-poder-y-la-presion
9 Proyecto de Ley 087 de 2022 (Pendiente enviar a comisión en Senado). “Por medio del cual se
regula el ejercicio del cabildeo y se crea el Registro Público de Cabilderos.
https://leyes.senado.gov.co/proyectos/index.php/proyectos-ley/cuatrenio-2022-2026/2022-2023/
article/98-por-medio-de-la-cual-se-regula-el-ejercicio-del-cabildeo-y-se-crea-el-registro-publico-de-
cabilderos