REPÚBLICA DE COLOMBIA – RAMA JUDICIAL

TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA

SALA SEGUNDA DE DECISIÓN

MAGISTRADA PONENTE: DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA

Aprobado por la Sala en sesión de hoy

Pereira, diez de mayo de dos mil veintidós

Referencia
Radicación: 66001-23-33-000-2020-00354-00
Medio de Control: Nulidad
Demandante: Yobany López Quintero
Demandado: Departamento de Risaralda

El abogado Yobany López Quintero, en ejercicio del medio de control de nulidad

consagrado en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, instauró demanda en contra
del Departamento de Risaralda, en procura de obtener la nulidad de la Resolución
No. 0616 del 16 de marzo de 2020, expedida por la Secretaría de Educación del
departamento de Risaralda, mediante la cual fue modificado el calendario
académico establecido en la Resolución No. 2375 del 21 de octubre de 2019, con
fundamento en los siguientes:

I. HECHOS

En las páginas 1 a 141 del escrito de demanda, se leen las se pueden resumir así:

1.1. Que de acuerdo con el artículo 14 del Decreto 1850 de 2002, compilado por el
Decreto 1075 del 26 de mayo de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto
Único Reglamentario del Sector Educación”, los docentes tienen derecho a siete (7)
semanas de vacaciones en el año (artículo 2.4.3.4.1), las cuales se fraccionan, de
acuerdo al calendario escolar vigente, en los meses de junio, julio, diciembre y
enero, períodos durante los cuales los docentes tienen derecho a percibir el pago
de salarios y prestaciones con normalidad.

1
Del documento 12 del expediente digital denominado “1_REPARTOYRADICACION_DEMANDANU LID(.pdf)
NroActua 1”

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Nulidad

1.2. El calendario académico para el año lectivo 2020, para los establecimientos
educativos de educación formal de naturaleza oficial, de los municipios no
certificados del departamento de Risaralda, fue fijado por la Secretaría de
Educación del departamento de Risaralda, mediante la Resolución No. 2375 del 21
de octubre de 2019, estableciendo las semanas de desarrollo institucional, las
semanas lectivas y períodos académicos y, las semanas de vacaciones de docentes
y directivos docentes, así:

A. SEMANAS DE DESARROLLO INSTITUCIONAL

FECHA DURACIÓN EN SEMANAS

del 07 al 17 de enero de 2020 Dos (2) semanas
del 08 al 12 de junio de 2020 Una (1) semana
del 05 al 09 de octubre de 2020 Una (1) semana
del 23 al 27 de- noviembre de 2020 Una (1) semana
TOTAL CINCO (05) SEMANAS

B. SEMANAS LECTIVAS Y PERÍODOS ACADEMICOS

FECHA DURACIÓN EN SEMANAS

del 20 de enero al 05 de junio de 2020 Veinte (20) semanas
del 30 de junio al 02 de octubre y del 13 de Veinte (20) semanas
octubre al 20 de noviembre de 2020
TOTAL CUARENTA (40) SEMANAS

C. SEMANAS DE VACACIONES DE DOCENTES Y DIRECTIVOS DOCENTES

FECHA DURACIÓN EN SEMANAS

del 16 al 26 de junio de 2020 Dos (02) semanas
del 30 de noviembre al 31 de diciembre de Cinco (05) semanas
2020
TOTAL SIETE (07) SEMANAS

1.3. Posteriormente, la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda,

modificó el calendario académico a través de la Resolución demandada No. 0616
del 16 de marzo de 2020, con lo cual estableció como semanas de desarrollo
institucional, semanas lectivas y períodos académicos y semanas de vacaciones de
docentes y directivos docentes, las siguientes:

A. SEMANAS DE DESARROLLO INSTITUCIONAL

FECHA DURACIÓN EN SEMANAS

del 07 al 17 de enero de 2020 Dos (2) semanas
del 16 al 27 de marzo de 2020 Dos (2) semanas
del 05 al 09 de octubre de 2020 Una (1) semana
TOTAL CINCO (05) SEMANAS

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Nulidad

B. SEMANAS LECTIVAS Y PERÍODOS ACADEMICOS

FECHA DURACIÓN EN SEMANAS

del 20 de enero al 13 de marzo de 2020 Nueve (9) semanas
del 20 de abril al 02 de octubre y del 13 de Treinta y una (31) semanas
octubre al 27 de noviembre de 2020
TOTAL CUARENTA (40) SEMANAS

C. SEMANAS DE VACACIONES DE DOCENTES Y DIRECTIVOS DOCENTES

FECHA DURACIÓN EN SEMANAS

del 30 de marzo al 03 de abril de 2020 Una (1) semana
del 13 al 17 de abril de 2020 Una (1) semana
del 30 de noviembre al 31 de diciembre de Cinco (5) semanas
2020
TOTAL SIETE (07) SEMANAS

1.4. Señala la parte actora que la Ministra de Educación expidió la Circular 020
del 16 de marzo de 2020, en la cual manifiesta que los Gobernadores, Alcaldes y
Secretarios de Educación deberán ajustar sus calendarios de acuerdo a los
lineamientos dados en la misma, pero sin el previo consentimiento o mutuo acuerdo
de los empleados del magisterio, quienes son los docentes, a quienes se les está
cambiando unas condiciones laborales con la posición dominante de su ente
nominador, mas no teniendo en cuenta la constitución donde manifiesta que no se
pueden desmejorar las condiciones laborales de los trabajadores, mucho menos
cuando no hay un mutuo acuerdo entre trabajador y empleador.

1.5. Indica que la decisión contenida en el acto administrativo enjuiciado tiene

sustento y apoyo en una simple circular (020 del 16 de marzo de 2020), lo cual
evidencia una extralimitación de funciones, y un vicio en su formación. Argumenta
que imponer el disfrute de unas vacaciones en una época en la que fue decretado
un confinamiento obligatorio por parte del Gobierno Nacional, denota por parte de
la Secretaría de Educación el abuso de una posición dominante, que impide que se
cumpla con el objeto de las vacaciones, como es el derecho que tiene todo
trabajador dependiente que ha prestado sus servicios, de disfrutar de un tiempo de
descanso que debe ser remunerado y pagado por su empleador, en este caso, por
parte de su entidad territorial.

II. PRETENSIONES

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Nulidad

En la página 112 del escrito de demanda se solicita:

Que se declare la nulidad de la Resolución No. 0616 del 16 de marzo de 2020,

expedida por la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda, que
modificó el calendario académico establecido por la misma autoridad en la
Resolución No. 2375 del 21 de octubre de 2019.

III. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN

Haciendo una interpretación integral del escrito de demanda, se expone como

violadas las siguientes disposiciones (página 7 y s.s.)3:

- Constitución Política: artículos 1, 2, 13, 24, 25, 53 y 215.

- Decreto 1850 de 2002
- Decreto 491 del 28 de marzo de 2020, artículo 15
-Decreto 1075 de 2015
-Decreto 1278 de 2002

Como concepto de violación inicialmente se hace alusión a pronunciamientos de la

Corte Constitucional (C-669-06 y C-019-2004), para indicar que las vacaciones,
además de tratarse de un descanso necesario para el trabajador, constituyen una
garantía para que éste, bajo el criterio de la dignidad humana, logre su realización
a nivel personal y familiar, fuera de los espacios destinados para ejercer sus labores.

Indica que la decisión contenida en el acto administrativo demandado, que modificó

el calendario escolar y determinó que las vacaciones del personal docente oficial,
serían disfrutadas durante la época de aislamiento por la emergencia sanitaria
declarada por el Gobierno Nacional como consecuencia de la pandemia del Covid-
19, considera que al imponerse que las vacaciones se desarrollaran en tiempo de
aislamiento, generó que el personal docente estuviera limitado en su libertad de
elección y de locomoción, lo que impidió que se desarrollaran a plenitud las
actividades para las cuales está prevista esta época.

Considera que las disposiciones que se adopten respecto a los períodos de

vacaciones de los docentes oficiales, no pueden tomarse de manera arbitraria o con

2
Ibidem
3
Ídem

4
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Nulidad

el ánimo de satisfacer intereses caprichosos y/o particulares, dado que los mismos
cuentan con una regulación normativa definida a través del Decreto 1850 de 2002
(art. 14), por medio del cual (entre otros aspectos) se reglamenta la jornada laboral
para directivos docentes y los docentes de las instituciones educativas del sector
público, de donde se colige que los períodos de vacaciones para los docentes
oficiales en Colombia - a diferencia de otros sectores- estarán compuestos por siete
(7) semanas, las cuales deben concederse y disfrutarse dentro del mismo año en
que se causen, esto es, dentro de la vigencia del año lectivo en el que surgió el
derecho a disfrutarlas y no, como ocurre dentro del caso concreto con el acto
administrativo demandado, que concede el disfrute de algunas de estas semanas
en el año postrero, de un lado porque, al hacerlo de esta manera, el gobierno
territorial está excediendo las facultades que le fueron conferidas en la norma marco
y, de otro lado, porque con esta actuación se están vulnerando los derechos de este
grupo poblacional al reducir el goce de los lapsos de descanso que por ley les
corresponde.

Expone que, en los términos del artículo 2º del Decreto 1381 de 1997, por medio
del cual se creó la prima de vacaciones para el sector docente, “esta prestación se
hará efectiva para los docentes que hayan laborado durante los diez (10) meses del
año escolar para cada vigencia fiscal”, lo que implica entonces que de ninguna
manera las vacaciones así como el consecuente pago de la prima de vacaciones,
puedan generarse en el inicio del calendario académico, siendo estos postulados
desvirtuados de contera por las decisiones arbitrarias y erradas que han adoptado
las administraciones de turno por medio de actos administrativos que carecen de
validez.

Que a la administración territorial le está vedado obrar en contra de los parámetros

señalados por el Gobierno Nacional (Decreto 491 del 28 de marzo de 2020)
respecto a los lineamientos que debían seguirse para fomentar y promover la
modalidad del “trabajo en casa” durante la fase de aislamiento, máxime si se tiene
en cuenta que con la modificación arbitraria del calendario académico, se contrarió
dicha disposición en razón a que se ordenó al sector docente (como servidores
públicos) de manera coactiva, entrar en un período de vacaciones sin considerar la
vulneración de sus garantías, por cuanto era un hecho notorio que no podía llevarse
a cabo un disfrute efectivo de las mismas desconociendo que con la obligatoriedad
de tomar estas vacaciones se entorpecía la implementación de las medidas de
protección laboral pretendidas desde la administración central.

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 Radicación: 66001-23-33-000-2020-00354-00
Nulidad

Aduce que los educadores fue el único grupo de servidores públicos a quienes se
impuso un cambio abrupto de sus vacaciones, y que los obligaron al tomarlas en el
tiempo en que la población debía estar resguardada, pero que durante ese lapso
estuvieron adecuando su hogar para la realización del trabajo desde casa, situación
que a los demás servidores del Estado se los cuentan como tiempo laborado, lo que
configura un atropello de los derechos de los trabajadores de la educación pública,
dado que el tratamiento otorgado a todos los servidores públicos debe ser el mismo,
regulado bajo el principio de justicia y equidad a través de la aplicación de un test
de igualdad que puede ser resuelta como juez de tutela.

Sostiene que se han vulnerado las disposiciones contenidas en los artículos 13

(igualdad), 24 (libertad de locomoción), 53 inciso segundo (en relación al descanso
necesario) y el artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, y que solicita la
protección de los derechos de los trabajadores de la educación y de sus alumnos,
para que la entidad nominadora ajuste el calendario académico, de tal manera que
se cumpla con las 52 semanas, que para los docentes están distribuidas en 5
semanas de trabajo institucional, 40 semanas de trabajo lectivo con alumnado y 7
semanas de vacaciones para los docentes y directivos docentes.

IV. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA

El Departamento de Risaralda presentó oportunamente4 escrito de contestación

(documento 19), mediante el cual se pronunció sobre cada uno de los hechos y se
opuso a las pretensiones del libelo introductorio; expuso como argumento de
defensa que la expedición del acto demandado obedeció a lo ordenado en la
Circular No. 020 del 16 de marzo de 2020 emitida por el Ministerio de Educación,
disposición con la cual se buscaba articular todas las medidas de aislamiento
decretadas por el Gobierno Nacional, garantizar la protección de los niños, niñas y
adolescentes y el bienestar y seguridad de todos los miembros de la comunidad
educativa incluyendo los docentes, razón por la cual a través de dicha disposición
se conminó a todos los Gobernadores, Alcaldes y Secretarios de Educación de
Entidades Territoriales a ajustar el calendario académico de acuerdo a los
lineamientos establecidos en dicha circular.

4
Según constancia secretarial obrante en el documento 12 – Archivo digital
“7_ALDESPACHO_CONSTANCIADE(.pd f) NroActua 12”.

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Señala además que el fundamentado normativo de la expedición de la resolución

demandada, por parte de la Secretaría de Educación del departamento de
Risaralda, corresponde a uso de sus atribuciones legales y constitucionales,
concretamente en lo dispuesto por el artículo 2.4.3.4.1 del decreto único del sector
educativo 1075 de 2015, disposición que guarda relación directa con lo ordenado
en la circular No. 020 del 16 de marzo de 2020, de manera que la resolución atacada
no fue expedida con infracción de las normas en que debía fundarse; y que, en lo
que tiene que ver con la competencia para su expedición, la misma recae en el
funcionario que la profirió.

En relación con la motivación del acto, sostiene que los hechos que la Secretaría
de Educación tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión, estuvieron
debidamente probados y eran de público conocimiento, además las medidas
establecidas en el acto estaban claramente dirigidas a conjurar la crisis originada
en la pandemia por el Covid-19, y a impedir la extensión de sus efectos, con miras
a evitar la vulneración de otros derechos como el derecho a la vida y a la salud de
la comunidad educativa y el de proteger el interés público.

Propone como excepciones las que denominó como: “inexistencia de vicios que
desvirtúen la legalidad del acto” y “ausencia de vulneración o desmejoramiento al
derecho social de vacaciones de los docentes”.

V. ALEGACIONES DE CONCLUSIÓN Y CONCEPTO

DEL MINISTERIO PÚBLICO

Mediante auto de fecha 25 de mayo de 2021, se dispuso correr traslado a las partes
para alegar de conclusión (documento 13), oportunidad a la cual concurrieron en
término5:

La parte demandante (documento 16) insiste en lo expuesto en el escrito de

demanda, en el sentido que imponer el disfrute de unas vacaciones en una época
en la que fue decretado un confinamiento obligatorio por parte del Gobierno
Nacional, denota por parte de la Secretaría de Educación el abuso de una posición
dominante al impedir que se cumpla con el objeto de las vacaciones. Concluye
solicitando se declare la nulidad de la resolución No. 0616 del 16 de marzo de 2020,

5
Documento 18 del expediente digital.

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Nulidad

toda vez que fueron cambiadas abruptamente las fechas programadas para las
vacaciones del sector docente oficial, sin cumplir con las condiciones para que los
maestros pudieran disfrutar y gozar de su descanso remunerado dentro de
escenarios que permitan cumplir con el objetivo de tal época, siendo este sector el
único grupo de servidores públicos a quienes les fue impuesto un cambio de sus
vacaciones.

La parte demandada (documento 17) repite los argumentos de defensa esgrimidos

en el escrito de contestación de la demanda, indica en esta oportunidad que el actor
no cumplió con sus deberes probatorios y que el acto administrativo atacado sigue
revestido de su presunción de legalidad. Explica que la expedición del acto
demandado obedeció a lo ordenado en la Circular No. 020 del 16 de marzo de 2020
emitida por el Ministerio de Educación, y tuvo como finalidad articular todas las
medidas de aislamiento decretadas por el Gobierno Nacional, garantizar la
protección de los niños, niñas y adolescentes y el bienestar y seguridad de todos
los miembros de la comunidad educativa, que incluye los docentes.

VI. CONSIDERACIONES

1. COMPETENCIA.

Por cuanto no se observa causal alguna que deje sin valor la actuación procesal
que hasta ahora se ha surtido, procede el Tribunal a decidir lo que en derecho
corresponda dentro del asunto litigado, lo que hará en primera instancia, teniendo
en cuenta lo establecido en el artículo 152 numeral 1º6 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, antes de la modificación
introducida por la Ley 2080 de 20217.

2. CUESTION PREVIA.

6
“ARTÍCULO 152. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:
1. De los de nulidad de los actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden
departamental, o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas
de los citados órdenes…”.
7
“Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
–Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se
tramitan ante la jurisdicción”, en cuyo artículo 87 establece el régimen de vigencia de la misma así:

“ARTÍCULO 86. RÉGIMEN DE VIGENCIA Y TRANSICIÓN NORMATIVA. La presente ley rige a partir de su
publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales
administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se
presenten un año después de publicada esta ley…”.

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Nulidad

Procede la Sala a dictar sentencia anticipada dentro del presente asunto, de

conformidad con lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 182A de la Ley 1437 de
2011, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, que permite proferir
decisión definitiva antes de practicar audiencia inicial. Esta figura procesal tiene
como finalidad sustraer el proceso de todas las etapas de un proceso judicial cuando
se encuentran demostrados los presupuestos, e impone al juez terminar de forma
antelada un juicio que se somete a su conocimiento cuando se encuentra incurso
en cualquiera de las causales que estipula el artículo 182A del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Al respecto la H. Corte Suprema de justicia ha señalado que: “Por supuesto que la

esencia del carácter anticipado de una resolución definitiva supone la pretermisión
de fases procesales previas que de ordinario deberían cumplirse; no obstante, dicha
situación está justificada en la realización de los principios de celeridad y economía
que informan el fallo por adelantado en las excepcionales hipótesis que el legislador
habilita dicha forma de definición de la litis” 8

Conforme lo antedicho, le es dado a la Sala de Decisión resolver el presente asunto

sin sujeción al orden cronológico de turno.

3. OBJETO DE LA DECISIÓN.

Corresponde a esta corporación judicial analizar la juridicidad de la Resolución No.

0616 del 16 de marzo de 20209, expedida por la Secretaría de Educación del
departamento de Risaralda, mediante la cual fue modificado el calendario
académico que inicialmente había sido establecido en la Resolución No. 2375 del
21 de octubre de 2019, en cuanto, conforme al planteamiento de la demanda, la
modificación del período vacacional de los docentes y directivos docentes, contraría
normas constitucionales y legales referentes a la garantía de las vacaciones del
personal docente oficial, por cuanto fueron impuestas durante la época de
confinamiento por la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno Nacional como
consecuencia de la pandemia del Covid-19, lo que impidió que los maestros
pudieran disfrutar y gozar de su descanso remunerado conforme a la finalidad de
dicha prestación, además de la violación del derecho a la igualdad. A lo anterior
opone la entidad accionada que el acto administrativo enjuiciado se ajusta a

8
Sentencia SC18205-2017 de 3 de noviembre de 2017. M.P. Aroldo Wilson Quiroz Monsalvo).
9
Visible en el documento 1 del expediente digital – archivo denominado
“3_003RESOLUCIONN0616DEMARZODE2 020(.pdf) NroActua 1”.

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derecho, que no adolece de vicio que desvirtúe su presunción de legalidad y que

tuvo como finalidad articular las medidas de aislamiento decretadas por el Gobierno
Nacional y garantizar la protección de los miembros de la comunidad educativa, que
incluye los docentes.

4. ACTO ADMINISTRATIVO ACUSADO.

El tenor literal del acto administrativo demandado es el siguiente:

“Resolución No. 0616

del 16 de marzo de 2020

“POR MEDIO DE LA CUAL SE MODIFICA LA RESOLUCIÓN NÚMERO 2375 DEL 21

DE OCTUBRE DE 2019, “POR MEDIO DE LA CUAL SE ADOPTA EL
REGLAMENTO TERRITORIAL SOBRE CALENDARIO ACADÉMICO
CORRESPONDIENTE AL AÑO LECTIVO 2020, PARA LOS ESTABLECIMIENTOS
EDUCATIVOS DE EDUCACIÓN FORMAL DE NATURALEZA OFICIAL, DE LOS DOCE
MUNICIPIOS NO CERTIFICADOS DEL DEPARTAMENTO DE RISARALDA.

EL SECRETARIO DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DE RISARALDA, en

uso de sus atribuciones Constitucionales y Legales, especialmente las conferidas
por el artículo 305 numerales 1 y 2 de la Constitución Política de Colombia, Artículo
106 de la Ley 115 de 1994, la Ley 715 de 2001, el Decreto 1075 del 26 de mayo de
2015, el Decreto 002 del 01 de enero de 2020, y

CONSIDERANDO

Que mediante la Resolución Número 2375 del 21 de octubre de 2019 se adopta el

Reglamento Territorial sobre Calendario Académico correspondiente al Año Lectivo
2020, para los Establecimientos Educativos de educación formal de naturaleza
oficial, de los Doce Municipios no certificados del Departamento de Risaralda.

Que en el Artículo 3.° de la Resolución antes mencionada se distribuyeron las

actividades del Calendario Académico, donde se establecieron las Semanas de
Planeación y Desarrollo Institucional, la Atención Directa a los Estudiantes, el Receso
Estudiantil, y las Vacaciones de Docentes y Directivos Docentes.

Que el Artículo 2.4.3.4.2 del Decreto 1075 del 26 de mayo de 2015

Decreto Único Reglamentario del Sector Educativo, establece: “Modificación del calendario
académico o de la jornada escolar. La competencia para modificar el calendario
académico es del Gobierno Nacional, los ajustes del calendario deberán ser solicitados
previamente por la autoridad competente de la respectiva entidad certificada mediante
petición debidamente motivada, salvo cuando sobrevengan hechos que alteren el orden
público. en cuyo caso la autoridad competente de la entidad territorial certificada podrá
realizar los ajustes del calendario académico que sean necesarios (...).”.

Que atendiendo la DecIaratoria de Emergencia de Salud Pública de Interés Internacional

-ESPII-declarada por el Comité de Expertos de la Organización Mundial de la Salud;
la Declaratoria de Pandemia de la OMS; las medidas adoptadas por el Gobierno
Nacional dentro (sic) en la declaratoria de emergencia sanitaria (Decreto 385 del 12
de marzo de 2020) ante la confirmación de los casos de Covid-19 en el país, la
Administración Departamental expidió el Decreto Número 387 del 15 de marzo de
2020, “Por medio del cual se suspenden actividades académicas en el
Departamento de Risaralda”.

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Que conforme a las Directicas (sic) dada por el Gobierno Nacional en cabeza del
señor presidente Iván Duque Márquez y del Ministerio de Educación nacional esta
entidad territorial mediante elDecreto 387 de fecha 15 de marzo da 2020 suspendió las
Actividades Académicas a partir del 16 al 30 de marzo de los corrientes; con el fin de
salvaguardad (sic) la integridad de los niños, niñas y jóvenes de las instituciones
Educativas de los doce (12) municipios no Certificados en Educación del Covid-19.

Que el Departamento de Risaralda no es ajeno a la situación que se vive a nivel

mundial y nacional pues ya se confirmar (sic) 1 casos de Covid-19, por ende se hace
necesario llevar a cabo medidas de prevención y adoptar acciones en fase de
preparativos para la respuesta, contención y recuperación frente al posible brote de
enfermedad; a fin de la protección al derecho a la vida de la población Risaraldense
y en especial la de los niños, niñas y jóvenes que se encuentran dentro del Sistema
Educativo de los doce (12) municipios no certificado en Educación.

Que el Departamento de Risaralda mediante Decreto 0390 del 16 de marzo de 2020

Por el cual se declara la emergencia educativa en el Departamento, y por ende
emergencia educativa.

Que, de conformidad con lo expuesto, se hace necesario modificar el Artículo 3º de la

Resolución 2375 del 21 de octubre de 2019, en lo relacionado con Semanas de
Planeación y Desarrollo Institucional, la Atención Directa a los Estudiantes, el
Receso Estudiantil, y las Vacaciones de Docentes y Directivos Docentes.

RESUELVE

ARTÍCULO 1º: Modifique el artículo tercero de la Resolución No. 2375 del 21 de octubre
de 2019 el cual quedaría así:

(…)

"Artículo 3°.- Las actividades del Calendario Académico, se distribuirán así:

Primer Período Semestral:

Planeación y Desarrollo Institucional (Cuatro Semanas}: del 07 al 17 de

enero, del 16 al 20 de marzo y del 24 al 27 de marzo de 2020.

Nota: Las Semanas de Planeación y Desarrollo Institucional programas (sic)

entre las fechas antes anotadas (16 al 20 de marzo y del 24 al 27 de marzo de
2020) será potestad del rector de la institución Educativas o Directo (sic) del Centro
Educativo establecer si realizan en forma presencial, semipresencial y/o virtual. El
desarrollo de dichas semanas.

Atención Directa a los Estudiantes (Nueve Semanas): del 20 de enero al 13 de

marzo de 2020.
•
Receso Estudiantil ( Tres Semanas): del 16 de marzo al 17 de abril de 2020.
( Teniendo en cuenta que los días 6, 7, y 8 de abril de la Semana Santa, ya fueron
recuperados).

Vacaciones de Docentes y Directivos Docentes (Dos Semanas): del 30 de

marzo al 03 de abril, y del 13 al 17 de abril de 2020. (Teniendo en cuenta que los
días 6, 7, y 8 de abril de la Semana Santa, ya fueron recuperados).

Segundo Período Semestral:

Planeación y Desarrollo Institucional (Una Semana). del 05 al 09 de octubre

de 2020.

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Atención Directa a los Estudiantes (Treinta y una Semanas): del 20 de abril

al 02 de octubre y del 13 de octubre al 27 de noviembre de 2020.
Receso Estudiantil (Nueve Semas): del 05 al 09 de octubre de 2020.

Vacaciones de docentes: del 30 de noviembre al 31 de diciembre de 2021.

Inicio del Año Lectivo Escolar 2021: 04 de Enero de 2021.

ARTÍCULO 2º: Las demás actividades del Calendario Académico para el Año
Lectivo 2020 con sus correspondientes fechas quedan conformes a lo estipulado
en la Resolución Número 2375 del 21 de octubre de 2019.

ARTÍCULO 3•: La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición.

“…”

5. EXCEPCIONES.

La entidad demandada formuló como excepciones las que denominó “inexistencia

de vicios que desvirtúen la legalidad del acto” y “ausencia de vulneración o
desmejoramiento al derecho social de vacaciones de los docentes”; frente a las
cuales ningún análisis hará la Sala de Decisión, toda vez que las mismas no
constituyen excepciones propiamente dichas, por cuanto no atacan la pretensión
mediante la formulación de hechos nuevos que por sí solos tengan la virtud de
extinguir, aplazar o modificar los efectos de aquella, sino que se limitan a contradecir
o negar los hechos de la demanda o los elementos constitutivos de la nulidad
pregonada frente al acto administrativo demandado, sin oponer un hecho nuevo que
exija un análisis más allá del que de todas formas debe efectuarse respecto de dicha
pretensión, defensa que no alcanza a trascender a la configuración de medios
exceptivos conforme a la técnica procesal, según lo ha señalado la doctrina y la
jurisprudencia, así:

Sobre este punto, se lee la siguiente doctrina:

“Excepciones de fondo y su declaración oficiosa. El código administrativo se refiere

solamente a las excepciones que se oponen a la prosperidad de la pretensión
(artículo 164, inciso segundo), o sea aquellas que implican una defensa de fondo, por
medio de la cual el demandado ya no se limita a contradecir o negar los hechos
constitutivos del derecho o al simple rechazo de la pretensión, sino a afirmar la
existencia de un hecho extintivo, modificativo o impeditivo que tenga como
consecuencia que la relación jurídica no produzca efecto legal. En sentido más
estricto se puede afirmar que el fenómeno exceptivo viene a implicar un hecho que
por sí mismo tienen el poder jurídico de enervar la pretensión del demandante” 10

10
Betancur Jaramillo, Carlos. DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO. Sexta edición 2.002. pág. 325, y
Mora Caicedo, Esteban – Rivera Martínez, Alfonso. DERECHO ADMINISTRATIVO Y PROCESAL
ADMINISTRATIVO. Octava edición 2.008. pág. 391.

12
 Radicación: 66001-23-33-000-2020-00354-00
Nulidad

También sobre los medios exceptivos se ha dicho:

“La excepción en el derecho ritual constituye una noción inconfundible con la defensa
del demandado. La excepción es un medio de defensa, más no engloba toda la
defensa. En su sentido estricto estriba en la negación del derecho alegado por el
demandado. Y la excepción comprende cualquier defensa de fondo que no consiste
en la simple negación del hecho afirmado por el actor, sino en contraponerle otro
hecho impeditivo o extintivo que excluye los efectos jurídicos del primero y por lo
mismo de la acción. La excepción es, pues, siempre autónoma de la acción.”11

La jurisprudencia se ha ocupado del tema en los siguientes términos:

“(…) Para resolver este punto, la Sala recuerda que los argumentos con los cuales
en un proceso judicial se pretenda impedir el surgimiento de las pretensiones de la
demanda se consideran genéricamente excepciones. Pero la proposición de
éstas no puede basarse simplemente en defender la legalidad del acto
acusado, como erróneamente lo presenta el apoderado del señor García
García.

Además, la jurisprudencia ha sido enfática en señalar que son diferentes las

razones de defensa que las excepciones de fondo, pues las primeras versan
sobre los hechos y el derecho que se alega por la parte demandante, mientras
que las segundas atienden a situaciones extintivas del derecho o que impiden
el ascenso de las pretensiones.

“Las excepciones deben versar sobre hechos extintivos o impeditivos de la

pretensión; no pueden confundirse con los argumentos encaminados a desvirtuar
los hechos y/o los fundamentos de derecho en que sustenta el demandante sus
peticiones, que constituyen el ejercicio global de la defensa; así se deduce del
artículo 144 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 46 de
la Ley 446 de 1998, que distingue entre las razones de la defensa (num.2) y la
proposición de las excepciones (num.3)”12 (Resaltado fuera del texto).

6. ACERVO PROBATORIO.

Reposan en el expediente digital (documento 01) las siguientes pruebas que se

consideran relevantes para la decisión del asunto debatido:
• Copia de la Circular No. 020 del 16 de marzo de 2020, expedida por la Ministra
de Educación Nacional, mediante la cual se adoptan medidas adicionales y
complementarias para el manejo, control y prevención del Coronavirus (Covid-19)
(Archivo digital “2_002CIRCULARN20MINISTERIO(.pd f) NroActua 1”).

• Copia de la Resolución enjuiciada No. 0616 del 16 de marzo de 2020, expedida

por la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda, “Por medio de la

11
Mora Caicedo, Esteban – Rivera Martínez, Alfonso. Derecho Administrativo Y Procesal
Administrativo. Octava edición 2.008. pág. 391.
12
Consejo de Estado, sentencias de la Sección Quinta: (i) Expediente radicado: 11001-03-28-000-2004-00008-
01(3216), 9 de marzo de 2006, CP Filemón Jiménez Ochoa (ii) Expediente radicado: 11001-03-28-000-2010-
00001-00, 8 de julio de 2010, CP: Susana Buitrago de Valencia.

13
 Radicación: 66001-23-33-000-2020-00354-00
Nulidad

cual se modifica la resolución No. 2375 del 21 de octubre de 2019…” (Archivo digital
“3_003RESOLUCIONN0616DEMARZODE2 020(.pdf) NroActua 1”).

• Copia de la Resolución No. 2375 del 21 de octubre de 2019, expedida por la

Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda, “Por medio de la cual se
adopta el reglamento territorial sobre calendario académico correspondiente al año
lectivo 2020, para los establecimientos educativos de educación formal de
naturaleza oficial, de los doce municipios no certificados del Departamento de
Risaralda” (Archivo digital “4_004RESOLUCIONN2375(.pdf) Nro Actua 1”).

7. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO.

En el sub examine, bajo el medio de control de nulidad consagrado en el artículo

13713 de la Ley 1437 de 2011, se ha solicitado la nulidad de la Resolución No. 0616
del 16 de marzo de 202014, expedida por la Secretaría de Educación del
departamento de Risaralda, a través de la cual fue modificado el calendario
académico establecido en la Resolución No. 2375 del 21 de octubre de 2019, para
los establecimientos educativos de educación formal de naturaleza oficial, de los
doce municipios no certificados del Departamento de Risaralda, según se invoca en
la demanda, en lo que concierne a la variación de las semanas de vacaciones de
los docentes y directivos docentes.

Bajo este contexto, de acuerdo con el material probatorio referenciado, se ocupa esta
colegiatura judicial en el análisis de las circunstancias fácticas del asunto planteado,
con el fin de determinar si, como lo invoca el demandante, el acto acusado a través
del cual se modificó el calendario académico correspondiente al año lectivo 2020,
conforme a los cargos invocados en la demanda, comporta vicio de nulidad
sustancial en su expedición.

Para tal efecto, esta corporación judicial abordará el estudio de (i) la regulación del
calendario académico del personal docente y la posibilidad de su modificación, ii) la

13
“ARTÍCULO 137. NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare
la nulidad de los actos administrativos de carácter general.
Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin
competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa
motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió.
También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y
registro (...)”.
14
Visible en el documento 1 del expediente digital – archivo denominado
“3_003RESOLUCIONN0616DEMARZODE2 020(.pdf) NroActua 1”.

14
 Radicación: 66001-23-33-000-2020-00354-00
Nulidad

declaratoria de emergencia sanitaria por causa del virus Covid-19 y iii) el análisis
del caso concreto, esto es, determinar la juridicidad de la Resolución 606 de 2020,
de acuerdo con los cargos formulados en la demanda.

7.1. La regulación del calendario académico y su posible modificación.

Preliminarmente, es del caso resaltar que conforme la Constitución Política (art. 67)
corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la
educación, con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por
la mejor formación de los educandos, garantizar el servicio y las condiciones
necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo; señala
igualmente la norma que “La Nación y las entidades territoriales participarán en la
dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los
términos que señalan la Constitución y la ley”.

El artículo 148 de la Ley 115 de 199415 le otorgó al Ministerio de Educación cuatro

tipos de competencias a saber: i) de planeación y dirección; ii) de inspección y
vigilancia; iii) de administración, y iv) normativa.

La Ley 715 de 200116 en el numeral 5.1. del artículo 5° facultó a ese Ministerio para
formular políticas públicas y dictar normas de organización del servicio de
educación, en el numeral 5.2. para “regular la prestación de los servicios educativos
estatales y no estatales”, y en el numeral 5.6. la potestad de “definir, diseñar y
establecer instrumentos y mecanismos para la calidad de la educación”.

El artículo 1.1.1.1 del Decreto 1075 de 201517, establece que el Ministerio de

Educación puede establecer los lineamientos y políticas “para dotar al sector
educativo de un servicio de calidad con acceso equitativo y con permanencia en el
sistema”, fija las actividades a desarrollar durante las semanas lectivas de trabajo
académico (artículo 2.4.3.2.3.)18. y de desarrollo institucional (artículo 2.4.3.2.4.)19,

15
“Por la cual se expide la ley general de educación”
16
“Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los
artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.
17
“Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Educación”.
18
“ARTÍCULO 2.4.3.2.3. Distribución de actividades de los docentes. Para el desarrollo de las cuarenta (40)
semanas lectivas de trabajo académico con estudiantes, definidas en el calendario académico, el rector o
director del establecimiento educativo, fijará el horario de cada docente, distribuido para cada día de la semana,
discriminando el tiempo dedicado al cumplimiento de la asignación académica y a las actividades curriculares
complementarias”.
19
“ARTÍCULO 2.4.3.2.4. Actividades de desarrollo institucional. Es el tiempo dedicado por los directivos
docentes y los docentes a la formulación, desarrollo, evaluación, revisión o ajustes del proyecto educativo

15
 Radicación: 66001-23-33-000-2020-00354-00
Nulidad

además, regula el calendario académico (artículo 2.4.3.4.1.)20 y asigna la

competencia (artículo 2.4.3.4.2.)21 para modificar el mismo a cargo del Gobierno
Nacional y, eventualmente, cuando sobrevengan hechos que alteren el orden
público, por parte de la entidad territorial certificada.

7.2. La declaratoria de emergencia sanitaria – Covid-19.

Es de conocimiento que la Organización Mundial de la Salud (OMS) desde el 7 de

enero de 2019, ante la identificación del Coronavirus (Covid-19), declaró la
Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional (ESPII), y el 11 de marzo
del mismo año lo declaró como pandemia, esencialmente por la velocidad en su
propagación, ante lo cual instó a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas
para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y
el tratamiento de los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas
preventivas.

En Colombia, el Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la Resolución

380 del 10 de marzo de 202022 adoptó medidas preventivas de aislamiento y
cuarentena respecto de las personas que arribaran a Colombia procedentes de la

institucional; a la elaboración, seguimiento y evaluación del plan de estudios; a la investigación y actualización

pedagógica; a la evaluación institucional anual; y a otras actividades de coordinación con organismos o
instituciones que incidan directa e indirectamente en la prestación del servicio educativo.
Estas actividades deberán realizarse durante cinco (5) semanas del calendario académico y serán distintas a
las cuarenta (40) semanas lectivas de trabajo académico con los estudiantes, establecidas en el calendario.
Para el desarrollo de estas actividades, el rector o director adoptará o definirá un plan de trabajo para los
directivos docentes y docentes del establecimiento educativo, durante toda la jornada laboral”.
20
“ARTÍCULO 2.4.3.4.1. Calendario académico. Atendiendo las condiciones económicas regionales, las
tradiciones de las instituciones educativas y de acuerdo con los criterios establecidos en el presente Título, las
entidades territoriales certificadas expedirán cada año y por una sola vez, el calendario académico para todos
los establecimientos educativos estatales de su jurisdicción, que determine las fechas precisas de iniciación y
finalización de las siguientes actividades:
1. Para docentes y directivos docentes:
a) Cuarenta (40) semanas de trabajo académico con estudiantes, distribuido en dos períodos semestrales;
b) Cinco (5) semanas de actividades de desarrollo institucional; y
c) Siete (7) semanas de vacaciones.
2. Para estudiantes:
a) Cuarenta (40) semanas de trabajo académico, distribuido en dos períodos semestrales;
b) Doce (12) semanas de receso estudiantil.
PARÁGRAFO. El calendario académico de los establecimientos educativos estatales del año lectivo siguiente,
será fijado antes del 1 de noviembre de cada año para el calendario A y antes del 1 de julio para el calendario
B”.
21
“Artículo 2.4.3.4.2. Modificación del calendario académico o de la jornada escolar. La competencia para
modificar el calendario académico es del Gobierno Nacional, los ajustes del calendario deberán ser solicitados
previamente por la autoridad competente de la respectiva entidad certificada mediante petición debidamente
motivada, salvo cuando sobrevengan hechos que alteren el orden público, en cuyo caso la autoridad
competente de la entidad territorial certificada podrá realizar los ajustes del calendario académico que
sean necesarios.
Las autoridades territoriales, los consejos directivos, los rectores o directores de los establecimientos educativos
no son competentes para autorizar variaciones en la distribución de los días fijados para el cumplimiento del
calendario académico y la jornada escolar, ni para autorizar la reposición de clases por días no trabajados por
cese de actividades académicas.” (Negrillas fuera de texto original).
22
“Por la cual se adoptan medidas preventivas sanitarias en el país, por causa del coronavirus COVID2019 y
se dictan otras disposiciones”.

16
 Radicación: 66001-23-33-000-2020-00354-00
Nulidad

República Popular China, de Italia, de Francia y de España y dispuso las acciones

para su cumplimiento.

En lo que concierne al sector educativo, objeto de análisis, mediante la Circular

Conjunta No. 11 del 9 de marzo de 202023, los Ministros de Educación y de Salud y
Protección Social, emitieron las recomendaciones para la prevención, manejo y
control en el entorno educativo de la infección respiratoria aguda por Coronavirus,
en armonía con las directrices de la Organización Mundial de la Salud (OMS),
UNICEF y la Cruz Roja Internacional, para prevenir y controlar el contagio del virus
en los establecimientos educativos, encaminadas directamente a mantener la
seguridad sanitaria en las instalaciones educativas, durante las jornadas escolares.

El Ministerio de Salud y Protección Social, con el objeto de garantizar la debida

protección de la salud de los habitantes del territorio nacional, mediante la
Resolución 385 del 12 de marzo de 202024, declaró la emergencia sanitaria en todo
el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 (art. 1) 25, por lo cual en su artículo
2º estableció diferentes medidas tendientes a prevenir y controlar la propagación de
la Covid-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos, ordenando en materia de
educación: “2.4. Las entidades territoriales del orden departamental, distrital y
municipal garantizarán el cumplimiento de las medidas de bioseguridad para
propiciar el retorno gradual, progresivo y seguro de los niños, niñas, adolescentes y
jóvenes a la presencialidad en las instituciones educativas de todo nivel, como una
prioridad de salud pública, que responde a las necesidades de promoción de su
desarrollo y salud mental”, y sobre el carácter vinculante de la circulares emitidas
por s diferentes Ministerios “2.8. Ordenar a los destinatarios de las circulares que
han expedido los diferentes ministerios para la prevención del contagio del COVID-
19, cumplir, con carácter vinculante, las recomendaciones y directrices allí
impartidas”.

23
Puede ser consultada en el Link:
https://www.mineducacion.gov.co/portal/normativa/Circulares/394597:Circular-No-11-del-9-de-marzo-de-2020.
24
“Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus Covid-19 y se adoptan medidas
para hacer frente al virus”
25
“ARTÍCULO 1º. Declaratoria de emergencia sanitaria. Declárase la emergencia sanitaria en todo el territorio
nacional hasta el 30 de mayo de 2020. Dicha declaratoria podrá finalizar antes de la fecha aquí señalada o
cuando desaparezcan las causas que le dieron origen o, si estas persisten o se incrementan, podrá ser
prorrogada”.

17
 Radicación: 66001-23-33-000-2020-00354-00
Nulidad

Luego, se emitió por parte del Ministerio de Educación la Circular No. 19 del 14 de
marzo de 202026, dirigida a los gobernadores, alcaldes, y secretarios de educación
de entidades territoriales certificadas en educación, por la cual se establecieron
orientaciones para mitigar la propagación del Covid-19), estrategias de apoyo al
aprendizaje, y se precisó que “cada entidad territorial en el marco de la política de
gestión del riesgo, debe monitorear las condiciones sanitarias que acompañan la
prestación del servicio y la evolución de la emergencia sanitaria, con base en ello
evaluar y coordinar las acciones pertinentes, entre ellas un posible ajuste al
calendario académico, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2.4.3.4.2.
del Decreto 1075 de 2015”.

Posteriormente, la misma cartera ministerial de educación expidió la Circular No.

020 del 16 de marzo de 202027, dirigida igualmente a los gobernadores, alcaldes, y
secretarios de educación de entidades territoriales certificadas en educación, a
través de la cual se profieren medidas adicionales para el manejo, control y
prevención del coronavirus Covid-19, en la cual invoca como fundamento que con
el fin de contener la pandemia, era necesario impartir medidas adicionales y
complementarias a las previstas en la Circular Conjunta No. 11 del 9 de marzo de
2020, de los Ministerios de Educación Nacional y de Salud y Protección Social y la
Circular No. 19 del 14 de marzo de Ministerio de Educación Nacional, en virtud de
la declaratoria de emergencia sanitaria decretada mediante Resolución No. 385 del
12 de marzo de 2020, a efectos de “…avanzar en la medida de aislamiento social
coherente con la situación, la cual se revierta en la protección de los derechos de
los niños, niñas y adolescentes, así como en el bienestar y seguridad de toda la
comunidad educativa”, razón por la cual además de reiterar las recomendaciones
para mitigar la propagación del Covid-19, en esta oportunidad definió los parámetros
para que las Secretarías de Educación del país ajustaran el calendario académico
de educación preescolar, básica y media, de la siguiente manera:

“…

1. Dos semanas de desarrollo institucional a partir del 16 y hasta el 27 de

marzo de 2020, durante las mismas, los directivos y docentes deben planear
acciones pedagógicas de flexibilización, ajustes curriculares y en general la

26
La cual puede ser consultada en el link:
https://www.mineducacion.gov.co/portal/normativa/Circulares/393910:Circular-No-19-del-14-de-marzo-de-
2020.
27
Aportada con la demanda, obrante en el documento 1 - Archivo digital “2_002CIRCULARN20MINISTERIO(.pd
f) NroActua 1”.
a

18
 Radicación: 66001-23-33-000-2020-00354-00
Nulidad

forma en que se desarrollarán las actividades académicas en el marco de la

emergencia sanitaria.

Se recomienda a los directivos docentes y docentes priorizar el diseño y

estructuración de estrategias pedagógicas para trabajar por fuera de las
aulas, dirigidas a avanzar en los procesos de aprendizaje de los niños, niñas
y adolescentes. Como apoyo a este proceso, el Ministerio pone a disposición
en la Plataforma Colombia Aprende…”.

2. Tres semanas como período de vacaciones de los educadores y por

lo tanto de receso estudiantil, teniendo en cuenta las semanas programadas
que no hayan sido cumplidas en el marco del calendario académico vigente
y lo establecido en el artículo 2.4.3.4.1 del Decreto 1075 de 2015. Para esto
utilizarán las semanas del 30 de marzo al 19 de abril de 2020 y retomarán a
trabajo académico a partir del 20 de abril. Dichos ajustes serán
parametrizados a través del Sistema Humano.

3. Teniendo en cuenta la evaluación epidemiológica, se determinará la

forma de continuidad de las jornadas de trabajo académico a partir del 20 de
abril, con base en las estrategias preparadas en las semanas de desarrollo
institucional

4. La semana de receso escolar señalada en el Artículo 2.3.3.1.11.1. del

Decreto 1075 de 2015, no podrá ser ajustada en su fecha, salvo modificación
del Decreto que de manera expresa la estableció”

“…
En conclusión, acorde con lo definido en el Decreto 1075 de 2015, el tiempo
de trabajo académico con estudiantes sigue siendo, por ahora de 40
semanas como lo define la norma, pero se reorganiza el calendario
académico en el tiempo respecto al momento en que se suceden
semanas de desarrollo institucional y semanas de vacaciones. En
cuanto a los estudiantes, la medida define que inician período de receso
estudiantil desde la presente semana y hasta el 19 de abril, tiempo en el
cual los educadores tendrán actividades de desarrollo institucional y
vacaciones. A partir del 20 de abril se reactivará el trabajo académico
en casa, con metodologías pedagógicas innovadoras y flexibles,
apoyados en contenidos digitales y físicos y orientando a la red de
cuidadores sobre el manejo de horarios y hábitos académicos, así como
el avance en el proceso de aprendizaje de los niños, niñas y
adolescentes.” (Negrillas fuera de texto original).

En virtud de lo anterior, la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda

expidió la Resolución No. 0616 del 16 de marzo de 202028, a través de la cual
modificó el calendario académico que había sido establecido por la misma
dependencia para el año lectivo 2020, mediante la Resolución No. 2375 del 21 de
octubre de 2019, “Por medio de la cual se adopta el reglamento territorial sobre
calendario académico correspondiente al año lectivo 2020, para los

28
Visible en el documento 1 del expediente digital – archivo denominado
“3_003RESOLUCIONN0616DEMARZODE2 020(.pdf) NroActua 1”.

19
 Radicación: 66001-23-33-000-2020-00354-00
Nulidad

establecimientos educativos de educación formal de naturaleza oficial, de los doce

municipios no certificados del Departamento de Risaralda”.

Es de señalar que, con posterioridad a la actuación referida, el Gobierno Nacional

expidió el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, mediante el cual declaró el “Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”; con el
Decreto 418 del 18 de marzo de 202029, se estableció que la Dirección del orden
público con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19, en el
territorio nacional y mitigar sus efectos, en el marco de la emergencia sanitaria por
causa del coronavirus COVID-19, estaría en cabeza del presidente de la República,
indicando que las instrucciones, actos y órdenes del Presidente de la República
en materia de orden público, se aplicarían de manera inmediata y preferente
sobre las disposiciones de gobernadores y alcaldes; con el Decreto 457 del 22
de marzo de 2020 el Presidente de la República ordenó: (i) el aislamiento
preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de
Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta
las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, (ii) la prohibición del consumo
de bebidas embriagantes en espacios abiertos y establecimientos de comercio,
hasta el 12 de abril de 2020, (iií) la suspensión de transporte doméstico por vía
aérea hasta el 13 de abril de 2020, salvo por emergencia humanitaria, transporte de
carga y mercancía y caso fortuito o fuerza mayor. Que en el mismo Decreto 457 de
2020, en su artículo 3, se señalaron 34 actividades cuyo desarrollo se debería
permitir en medio de la medida de aislamiento, con el fin de garantizar los derechos
a la vida y la salud en conexidad con la vida y la supervivencia; aislamiento que fue
prorrogado sucesivamente, con variaciones, mediante diferentes decretos
expedidos por el presidente de la República y por los gobernadores y alcaldes del
país; y mediante el Decreto 637 del 06 de mayo de 2020, nuevamente “se declara
un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio
Nacional” por el término de treinta (30) días calendario, época que interesa al
presente plenario en razón de la fecha de expedición de la actuación administrativa
enjuiciada.

7.3. Análisis del caso concreto.

29
“Por el cual se dictan medidas transitorias para expedir normas en materia de orden público”,

20
 Radicación: 66001-23-33-000-2020-00354-00
Nulidad

La parte demandante aduce que la Resolución No. 0616 del 16 de marzo de 202030,
expedida por la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda, que
modificó el calendario académico que había sido establecido por la misma
dependencia con la Resolución No. 2375 del 21 de octubre de 2019 para el año
lectivo 202031, respecto de los establecimientos educativos de los doce municipios
no certificados del Departamento de Risaralda, concretamente en cuanto al período
de vacaciones de los docentes y directivos docentes, a su juicio fue expedida en
forma irregular, con infracción de normas superiores, en forma arbitraria por no
contar con el consentimiento del personal docente, en desmedro de los derechos
laborales de los docentes (vacaciones) al fijarse para una época de aislamiento, lo
cual generó que el personal docente estuviera limitado en su libertad de elección y
de locomoción, e impidió que se desarrollaran a plenitud las actividades de
descanso para las cuales está prevista esta prestación y, además, por ser un acto
discriminatorio, al ser el único grupo de servidores estatales al que se le modificó el
período de vacaciones.

Para el análisis de estos cargos de nulidad sustancial formulados en contra del acto
administrativo acusado, resulta pertinente establecer una diferenciación gráfica
entre el calendario académico fijado inicialmente para el año lectivo 2020, por parte
de la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda a través de la
Resolución No. 2375 del 21 de octubre de 2019 y la modificación de dicho calendario
académico realizada por la misma autoridad mediante la resolución acusada No.
0616 del 16 de marzo de 2020, respecto de los períodos de vacaciones de los
docentes y directivos docentes allí fijados, que es a lo que se circunscriben los
reparos formulados a través de este medio de control.

RESOLUCIÓN No. 2375 DEL 21 DE RESOLUCIÓN No. 0616 DEL 16 DE

OCTUBRE DE 2019 MARZO DE 2020
SEMANAS DE VACACIONES DE SEMANAS DE VACACIONES DE
DOCENTES Y DIRECTIVOS DOCENTES DOCENTES Y DIRECTIVOS DOCENTES
FECHA DURACIÓN EN FECHA DURACIÓN EN
SEMANAS SEMANAS
Del 16 al 26 de junio Dos (02) Del 30 de marzo al Una (1)
de 2020 semanas 03 de abril de 2020 semana
Del 30 de noviembre al Cinco (05) Del 13 al 17 de abril de Una (1) semana
31 de diciembre de semanas 2020
2020 Del 30 de noviembre Cinco (5)
al 31 de diciembre de semanas
2020

30
“Por medio de la cual se modifica la resolución No. 2375 del 21 de octubre de 2019…”
31
“Por medio de la cual se adopta el reglamento territorial sobre calendario académico correspondiente al año
lectivo 2020, para los establecimientos educativos de educación formal de naturaleza oficial, de los doce
municipios no certificados del Departamento de Risaralda”

21
 Radicación: 66001-23-33-000-2020-00354-00
Nulidad

TOTAL SIETE (07) TOTAL SIETE (07)

SEMANAS SEMANAS

Conforme el recuento normativo esbozado en precedencia, regulatorio del

calendario académico y el contenido del acto acusado, advierte la Sala que la
Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda, al disponer la modificación
del calendario académico para el año lectivo 2020, en especial, al fijar el nuevo
período vacacional de los docentes y directivos docentes para el mismo año
lectivo, según las consideraciones que dieron lugar a su expedición estuvo motivado
en llevar a cabo una medida de prevención con ocasión de la emergencia sanitaria
generada por el Covid-19, con el propósito de proteger el derecho a la vida de la
población Risaraldense y en especial el de los niños, niñas y jóvenes que se
encuentran dentro del sistema educativo de los doce (12) municipios no certificados en
Educación.

En el acto administrativo acusado (Resolución 0616 de 2020) como sustento

normativo de lo anterior, se aludió a lo normado en el artículo 305 numerales 1 y 2
de la Constitución Política, sobre las atribuciones del gobernador de cumplir y hacer
cumplir la Constitución, las leyes, los decretos del gobierno y las ordenanzas, así
como dirigir y coordinar la acción administrativa del departamento; el artículo 106
de la Ley 115 de 199432, que apunta a que los actos administrativos de
nombramientos, traslados, permutas y demás novedades del personal docente y
administrativo de la educación estatal, se harán por los gobernadores y por los
alcaldes; la Ley 715 de 200133; el artículo 2.4.3.4.2. del Decreto 1075 de 2015, que
establece la competencia para modificar el calendario académico a cargo del
Gobierno Nacional y de la autoridad competente de la respectiva entidad territorial,
solo cuando sobrevengan hechos que alteren el orden público; el Decreto 002 de
2020 (sin especificarse su origen); así como la DecIaratoria de Emergencia de Salud
Pública de Interés Internacional -ESPII- declarada por la Organización Mundial de la
Salud con ocasión del Covid-19; la Declaratoria de Pandemia por la misma OMS; la
declaratoria de emergencia sanitaria por parte del Gobierno Nacional (Decreto 385
del 12 de marzo de 2020), la suspensión de actividades académicas a partir del 16
al 30 de marzo de 2020 por parte del Departamento de Risaralda a través del
Decreto No. 387 del 15 de marzo de 2020, las Directivas del Gobierno Nacional a
través del señor Presidente y del Ministerio de Educación Nacional, en virtud de las

32
“Por la cual se expide la ley general de educación”.
33
“Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los
artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.

22
 Radicación: 66001-23-33-000-2020-00354-00
Nulidad

cuales la entidad territorial municipal, mediante el Decreto 387 de fecha 15 de marzo

da 2020, suspendió las actividades académicas a partir del 16 al 30 de marzo de los
corrientes y en el Decreto Departamental No. 0390 del 16 de marzo de 2020, por el
cual se declara la emergencia educativa en el departamento de Risaralda; todo con
el fin de salvaguardar la integridad de los niños, niñas y jóvenes de las instituciones
Educativas de los doce (12) municipios no Certificados en Educación del Covid-19.

Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-128 de 2018 definió el concepto

de orden público -invocado como consideración para la expedición del acto
acusado- como el: "Conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad
que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos, debe
completarse con el medio ambiente sano, como soporte del adecuado
desenvolvimiento de la vida en sociedad. En este sentido, el orden público debe
definirse como las condiciones de seguridad, tranquilidad y de sanidad
medioambiental, necesarias para la convivencia y la vigencia de los derechos
constitucionales, al amparo del principio de dignidad humana”.

Conforme la citada jurisprudencia de la guardiana de la constitución, las medidas

para preservar el orden público y la convivencia provienen del poder de Policía, la
función de Policía y la actividad de Policía, cada uno ejercido por distintas
autoridades, las cuales encuentran límites definidos por la Constitución y por la ley.
Sobre el poder de policía y los medios para preservar el orden público, la
jurisprudencia constitucional ha señalado:

“7. En el régimen constitucional colombiano la noción de Policía presenta varias

acepciones[57], todas ella dirigidas al cumplimiento de los deberes sociales, el
logro de la convivencia pacífica entre los asociados y el mantenimiento de la
seguridad individual y colectiva[58]. Recientemente en la sentencia C-223 de
2017, reiterando lo dispuesto en la sentencia C-117 de 2006, la Corte
precisó las formas de actividad del Estado relacionadas con la preservación y
el restablecimiento del orden público, así:

“El poder de Policía se caracteriza por ser de naturaleza normativa y consiste

en la facultad legítima de regulación de la libertad con actos de carácter general,
impersonal y abstracto, orientados a crear condiciones para la convivencia
social. Agregó la Corte que esta facultad permite limitar el ámbito de las
libertades públicas en relación con objetivos de salubridad, seguridad y
tranquilidad públicas, y que generalmente se encuentra adscrita al Congreso de
la República.

La función de Policía está supeditada al poder de Policía y consiste en la gestión

administrativa concreta del poder de Policía. Supone el ejercicio de
competencias concretas asignadas por el poder de Policía a las autoridades
administrativas de Policía. Su ejercicio corresponde, en el nivel nacional, al
Presidente de la República. En las entidades territoriales compete a los

23
 Radicación: 66001-23-33-000-2020-00354-00
Nulidad

gobernadores y a los alcaldes, quienes ejercen la función de Policía dentro del

marco constitucional, legal y reglamentario.

Finalmente dijo la Corte en la referida Sentencia C-117 de 2006, que la actividad

de Policía es la ejecución del poder y de la función de Policía en un marco
estrictamente material y no jurídico, correspondiendo a la competencia del uso
reglado de la fuerza, que se encuentra necesariamente subordinada al poder y
a la función de Policía”.

Acorde con lo anterior, las medidas para preservar el orden público pueden
consistir en “(i) el establecimiento de normas generales que limitan los derechos
para preservar el orden público; (ii) la expedición de actos normativos
individuales, dentro de los límites de esas normas generales; (iii) el despliegue
de actividades materiales, que incluyen el empleo de la coacción y que se
traduce en la organización de cuerpos armados y funcionarios especiales a
través de los cuales se ejecuta la función”[59].” 34

Al tenor del artículo 2 superior, los fines esenciales del Estado comprenden servir a
la comunidad, garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución, asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un
orden justo. A su vez, la noción de convivencia está integrada de los siguientes
componentes (Ley 1801 de 2016 artículo 6): seguridad, tranquilidad, ambiente y
salud pública, definida ésta última por el artículo 5 de la Ley 1801 de 2016 como la
responsabilidad estatal y ciudadana de protección de la salud, derecho esencial,
individual, colectivo y comunitario logrado en función de las condiciones de
bienestar y calidad de vida.35

Bajo este contexto, advierte la Sala que en efecto la Secretaría de Educación del
Departamento de Risaralda, al modificar el calendario académico del año lectivo de
los establecimientos educativos de los doce municipios no certificados del
Departamento de Risaralda, lo hizo dentro del marco de atribuciones legalmente
conferidas por el artículo 2.4.3.4.1. del Decreto 1075 de 2015, que expresamente
faculta a las entidades territoriales certificadas para expedir cada año y por una sola
vez, el calendario académico para todos los establecimientos educativos estatales
de su jurisdicción, así como en la facultad establecida en el artículo 2.4.3.4.2 del
mismo Decreto 1075, que permite hacer las modificaciones que se consideren
necesarias al calendario académico, cuando sobrevengan hechos que alteren el
orden público, lo cual hace alusión a aquellas situaciones extraordinarias o

34
Corte Constitucional, sentencia C-128 de 2018.
35
Ley 1122 de 2007 “Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social
en Salud y se dictan otras disposiciones.”
“ARTÍCULO 32. DE LA SALUD PÚBLICA. La salud pública está constituida por el conjunto de políticas que
buscan garantizar de una manera integrada, la salud de la población por medio de acciones de salubridad
dirigidas tanto de manera individual como colectiva, ya que sus resultados se constituyen en indicadores de las
condiciones de vida, bienestar y desarrollo del país. Dichas acciones se realizarán bajo la rectoría del Estado y
deberán promover la participación responsable de todos los sectores de la comunidad.”

24
 Radicación: 66001-23-33-000-2020-00354-00
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excepcionales que no pueden preverse y que deben ser atendidas de manera

inmediata por la autoridad competente para garantizar la seguridad, tranquilidad y
salubridad a los ciudadanos, como en efecto lo fue la aparición del Coronavirus
Covid-19, declarado como pandemia por parte de la OMS, y sobre el cual Colombia
ya había declarado la Emergencia Sanitaria mediante la Resolución No. 385 del 12
de marzo de 2020, proferida por el Ministro de Salud, que incluso ha venido siendo
prorrogada por las resoluciones No. 844, 1462, 2230 de 2020 y 222, 7381, 1315 y
1913 de 2021 y que por cierto, persiste en la actualidad (Resolución No. 666 del 28
de abril de 2022), a través de la cual se prorrogó la misma hasta el 30 de junio del
año en curso.

Tampoco se desconoce que para efectos de dicha modificación, en los términos del
mismo artículo 2.4.3.4.2 del Decreto 1075 de 2015, las secretarías de educación del
país, como lo es la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda, contaba
además con plena autorización por parte de la autoridad correspondiente del
gobierno nacional, esto es, el Ministerio de Educación, a quien corresponde la
fijación de directrices sobre la prestación del servicio educativo en los términos del
artículo 148 de la Ley 115 de 1994, los numerales 6.2 y 6.3 del Decreto 5012 de
2009, los numerales 5.1. y 5.2. del artículo 5° de la Ley 715 de 2001; ello por cuanto
en el marco de la situación generada por la pandemia del coronavirus dispuso, a
través de la Circular No. 020 del 16 de marzo de 202036, dirigida a los gobernadores,
alcaldes, y secretarios de educación de entidades territoriales certificadas en
educación, como medidas adicionales y complementarias para el manejo, control y
prevención del coronavirus Covid-19, que dichas secretarías de educación
ajustarían el calendario académico del año lectivo 2020, con fundamento en dicha
normativa del Decreto Único del Sector Educativo 1075 de 2015.

En este contexto, esta magistratura puede advertir que la modificación efectuada a

través del acto administrativo acusado, respecto del calendario académico del año
lectivo 2020 para los establecimientos educativos de educación formal de
naturaleza oficial, de los 12 municipios no certificados del departamento de
Risaralda, en cuanto fija, entre otros, un nuevo período vacacional para los docentes
y directivos docentes, en principio, se hizo en ejercicio de claras competencias y
atribuciones legales ya reseñadas para conjurar la alteración del orden público en

36
Aportada con la demanda, obrante en el documento 1 - Archivo digital “2_002CIRCULARN20MINISTERIO(.pd
f) NroActua 1”.
a

25
 Radicación: 66001-23-33-000-2020-00354-00
Nulidad

el ámbito estudiantil con ocasión de la Emergencia Sanitaria producto de la

pandemia del Covid-19, sin que con ello se hubiere desconocido el número de
semanas (7) al año a que tiene derecho el personal docente (artículo 2.4.3.4.1. del
Decreto 1075 de 2015), máxime cuando, contrario a como lo esgrime la parte actora,
porque así no lo requiere norma alguna, fuera exigible contar previamente con el
consentimiento del personal docente, o que fuere necesario un mutuo acuerdo entre
empleador y trabajador en dicho sentido para modificar las vacaciones de los
docentes allí involucrados.

El argumento de la parte actora en el sentido que la entidad territorial cambió el

calendario académico con fundamento en la Circular 020 del 16 de marzo de 2020,
que a su juicio evidencia una extralimitación en las funciones o un error de técnica
administrativa o un vicio en la formación del acto, porque a través de una circular se
están adoptando decisiones que son de competencia de un acto administrativo, no
está llamado a prosperar, en primer lugar, porque dicha circular tiene tal carácter,
conforme el concepto de acto administrativo a criterio de la jurisprudencia del H.
Consejo de Estado, que corresponde a toda manifestación de voluntad de una
entidad pública, o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de
producir efectos jurídicos37 y, en segundo lugar, porque dicho planteamiento está
dirigido a cuestionar la legalidad de la Circular 020 del 16 de marzo de 2020,
expedida por la Ministra de Educación, la cual no es objeto de análisis en este
asunto, debiendo la parte actora plantear dicho debate en el proceso dirigido a la
declaratoria de nulidad sustancial de dicho acto, a través del medio de control
respectivo, contra la entidad que expidió el mismo y ante la autoridad judicial
competente.

En lo atinente a que en el acto administrativo demandado no se dio aplicación al

Decreto 491 del 28 de marzo de 202038, que implementó en todos los organismos y
entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes,
sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del
Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas, la prestación de
servicios mediante la modalidad de trabajo en casa, con utilización de las
tecnologías de la información y las comunicaciones, a efectos de evitar el contacto

37
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 26 de agosto de
2004, expediente 2000-0057-01, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
38
“Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por
parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para
la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”

26
 Radicación: 66001-23-33-000-2020-00354-00
Nulidad

entre las personas y propiciar el distanciamiento social mientras permaneciera

vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección
Social; ninguna consideración hará la Sala, por cuanto dicho Decreto 491 del 28 de
marzo de 2020, al igual que el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 que declaró el
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional
por el término de treinta (30) días, fueron expedidos con posterioridad al acto
administrativo acusado (Resolución 0616 del 16-03-2020).

No obstante, lo que sí avizora esta colegiatura judicial es incongruencia entre la

finalidad anunciada de la medida adoptada (salvaguardar la integridad de los niños,
niñas y jóvenes de las instituciones educativas con ocasión de la emergencia sanitaria
generada por el Covid-19), y la modificación de las dos semanas de vacaciones de
los docentes y directivos docentes inicialmente establecidas en el decreto 2375 de
2019 (del 16 al 26 de junio de 2020) para distribuirlas en dos semanas: una (del 30
de marzo al 03 de abril de 2020) y la otra (del 13 al 17 de abril de 2020), dado que
las cinco (5) semanas inicialmente fijadas (del 30 de noviembre al 31 de diciembre
de 2020), se mantuvieron incólumes.

Lo anterior, a criterio de la Sala, permite estructurar el vicio de ilegalidad de la

falsa motivación, sobre la cual la jurisprudencia del H. Consejo de Estado39 ha
señalado que: “La motivación de un acto implica que la manifestación de la
administración tiene una causa que la justifica y debe obedecer a criterios de
legalidad, certeza de los hechos, debida calificación jurídica y apreciación
razonable; los motivos en que se instituye el acto deben ser ciertos, claros y
objetivos. Los motivos del acto administrativo deben ser de tal índole, que
determinen no sólo la expedición de un acto administrativo sino su contenido y
alcance; la motivación debe ser clara, puntual y suficiente, hasta tal punto que
justifique la expedición de los actos y que suministre al destinatario las razones de
hecho y de derecho que inspiraron la producción de los mismos”.

Si bien no le asiste razón la parte actora cuando sostiene que con el acto acusado
no se decretaron medidas de confinamiento o aislamiento obligatorio y tampoco
para la fecha de su expedición existían medidas de tal índole, por lo que mal puede
señalarse que la modificación del calendario en cuanto al período vacacional se hizo
para fechas de confinamiento, dado que estas medidas fueron decretadas con

39
Senten26 de julio de 2017. Sección Cuarta. CP Milton Chaves García. Radicación número: 11001-03-27-000-
2018 00006-00 (22326) Actor: CAMILO ALBERTO RIAÑO ABAUNZA

27
 Radicación: 66001-23-33-000-2020-00354-00
Nulidad

posterioridad al acto acusado (16 de marzo de 2020) por parte del Presidente de la
República, mediante el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 que ordenó el
aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República
de Colombia, a partir del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.)
del día 13 de abril de 2020, es lo cierto que para el momento en que se expidió el
acto administrativo acusado ya había sido dispuesta la suspensión de actividades
académicas por parte del Departamento de Risaralda, a partir del 16 al 30 de marzo
de 2020, a través del Decreto No. 387 del 15 de marzo de 2020, por lo que ya se
había cumplido, con esta medida de la misma entidad, la finalidad que esgrimió en
la Resolución No. 0616 del 16 de marzo de 2020, materia de este plenario.

Se configura entonces la falsa motivación en el asunto sub examine, en primer lugar,

por cuanto para conjurar la alteración del orden público en su componente de
salubridad pública, producto de la emergencia sanitaria, el departamento de
Risaralda contaba con otras facultades correspondientes al poder y a la función de
policía delimitadas en la Constitución y la Ley para el logro de la convivencia pacífica
entre los asociados y el mantenimiento, en este caso de la tranquilidad y salubridad
públicas, como en efecto según se desprende del acto acusado, acudió a éstas con
la expedición de los Decretos 387 de fecha 15 de marzo da 2020, que suspendió las
actividades académicas en el departamento a partir del 16 al 30 de marzo de 2020 y el
Decreto No. 0390 del 16 de marzo de 2020, que declara la emergencia educativa
en el departamento de Risaralda; y, en segundo lugar, porque para lograr ese fin
(salvaguardar la integridad de los niños, niñas y jóvenes de las instituciones
Educativas con ocasión de la emergencia sanitaria por el Covid-19), no resultaba
necesario o perentorio o imprescindible que se modificara, en la forma dispuesta, el
período de vacaciones de los docentes y directivos docentes de los
establecimientos educativos oficiales de los 12 municipios no certificados del
departamento de Risaralda.

Aunque no se discute que a las secretarías de educación territoriales, les asiste la

facultad legal para modificar el calendario académico, cuando sobrevengan hechos
que alteren el orden público, en el acto acusado no se avizora la exposición de
elementos de juicio válidos para que, con ocasión de la emergencia sanitaria, se
hubiere involucrado un derecho social de los trabajadores docentes y directivos
docentes referidos, como era las vacaciones que ya habían sido delimitadas en el
tiempo mediante la Resolución No. 2375 de 2019, para modificar las mismas en
detrimento de derechos laborales de rango constitucional que, ni siquiera en los

28
 Radicación: 66001-23-33-000-2020-00354-00
Nulidad

estados de excepción pueden ser desmejorados los derechos sociales de los

trabajadores (art. 215 C.P.), aunque como mínimamente se hizo, se podía acudir,
por ejemplo, a la modificación (en mayor número) de las semanas de desarrollo
institucional, lo cual igualmente hubiera garantizado la integridad de los niños, niñas
y jóvenes, y también los derechos de los docentes y de toda la comunidad educativa de
las instituciones objeto de la medida acusada, con mayor razón cuando en el mismo
acto acusado se dejó señalado que para el desarrollo de las semanas de planeación
y desarrollo institucional era “potestad del rector de la institución Educativa o
Director (sic ) del centro Educativo establecer si se realizan en forma presencial,
semipresencial y/o virtual”, lo cual se hubiera mantenido sin afectar los derechos
laborales (vacaciones) de los docentes y directivos docentes con ocasión del
aislamiento obligatorio decretado con posterioridad.

Además de la falsa motivación entre la medida enjuiciada (modificación de

vacaciones) y el bien que se pretendía proteger (salvaguardar la integridad de los
niños, niñas y jóvenes de las instituciones Educativas, con ocasión de la emergencia
sanitaria generada por el Covid-19), considera la Sala, que la modificación del
calendario académico efectuada en el acto administrativo acusado, respecto de las
vacaciones (dos semanas) de los docentes y directivos docentes, en el año lectivo
2020, como lo esgrime la parte actora, entraña una actuación discriminatoria que
infringe el derecho a la igualdad (art. 13 C.P.), porque aunque el período de
vacaciones de los docentes (7 semanas al año), por su misma labor, es disímil al
de los demás servidores públicos (15 días hábiles por cada año de servicios)40, sin
que exista discusión en el sentido que la modificación no alteró el número de
semanas de vacaciones (7) a que tienen derecho los docentes, lo cierto es que
dichos servidores públicos departamentales fueron los únicos de las ramas del
poder público a quienes se les modificó su período vacacional (2 semanas) que
había sido establecido desde el año anterior mediante la resolución No. 2375 de
2019, mientras que los demás servidores públicos de una u otra rama del poder
público debieron asumir las restricciones propias del estado de emergencia sanitaria
y adaptar la prestación del servicio a su cargo, a las nuevas condiciones para el
ejercicio de las funciones, sin que por ello hubiere sido modificado su período de
vacaciones, por lo que el trato diferenciado no está justificado y tiene carácter
discriminatorio en la medida en que altera las vacaciones de los docentes, cuando
los demás servidores estatales no sufrieron tal modificación en su derecho

40
Artículo 8 del Decreto 1045 de 1978.

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vacacional.

El análisis que antecede pone igualmente de manifiesto que la medida enjuiciada

no consulta el principio de proporcionalidad y sus sub principios de idoneidad y
necesidad, ya que, si bien busca un fin legítimo, los medios empleados no son
adecuados para la finalidad propuesta, porque existían posibilidades menos lesivas
de los derechos laborales de los docentes para lograr el mismo propósito de
salvaguardar la salud de la comunidad educativa.

El primer elemento del examen de proporcionalidad es la idoneidad, el cual se satisface

cuando la medida cumple el fin que dice perseguir. En el presente caso, como ya se anotó,
la finalidad propuesta en el acto acusado o resolución No. 0616 del 16 de marzo de
2020, expedida por la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda,
contentiva de la modificación del calendario académico del año lectivo 2020, en
cuanto a las vacaciones de los docentes y directivos docentes, inicialmente
establecidas en el decreto 2375 de 2019 (en dos semanas del 16 al 26 de junio de
2020, para distribuirlas: una del 30 de marzo al 03 de abril de 2020 y la otra del 13
al 17 de abril de 2020), para los establecimientos educativos de educación formal
de naturaleza oficial, de los municipios no certificados del departamento de
Risaralda, fue la de salvaguardar la integridad de los niños, niñas y jóvenes de las
instituciones educativas con ocasión de la emergencia sanitaria generada por el Covid-
19. Sin embargo, ha quedado evidenciado que tal finalidad de protección de la salud
y la vida de los educandos no guarda relación directa con la antelación de las
vacaciones de los docentes y directivos docentes, sino que para tal efecto la
actuación que está en relación frontal con la preservación de la salud mediante la
prevención del contagio con el virus Covid-19 es la adopción de medidas de orden
público -salubridad pública- que impidan la presencia de los estudiantes a los
planteles educativos, como en efecto ya se había dispuesto con la expedición del
Decreto 387 del 15 de marzo da 2020 la suspensión de las actividades académicas en
el departamento de Risaralda a partir del 16 y hasta el 30 de marzo de 2020, y con el
Decreto 0390 del 16 de marzo de 2020 la declaratoria de emergencia educativa en
el departamento, para mitigar así el riesgo de contagio de los niños, niñas y jóvenes de
las instituciones educativas, que se anunciaba como finalidad para la decisión de adelantar
parte de las vacaciones docentes, que no era una medida idónea y que la que lo era ya
había sido adoptada, por lo que, de cara a la finalidad perseguida en el acto acusado, la
modificación de las vacaciones de los docentes habría sido en vano y, en cambio, sí
redundaba en afectación de los derechos laborales y fundamentales de estos, cuando ni

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siquiera estaban en colisión uno y otro derechos -integridad de los educandos y derechos
fundamentales laborales de los docentes, por cuanto aquellos ya estaban protegidos con
las medidas de orden público referidas.

De acuerdo con la teoría de los principios expuesta por Robert Alexy41, los derechos
fundamentales constituyen principios que devienen de la constitución o la convención que
consagra el derecho, que es un tipo de norma que corresponde al principio y no
necesariamente a una regla, en cuanto obedece a un mandato de optimización que
reclama la protección del principio, no bajo el criterio del punto más alto en el que, en caso
de colisión entre principios, sólo sea aceptable “la máxima realización posible de todos los
bienes iusfundamentales implicados”42; sino que, en tratándose de principios del derecho
y contrario a esta idea de maximización, es la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en
sentido estricto, lo que en realidad define el concepto de optimización: de esta forma, “los
subprincipios de idoneidad y necesidad expresan la pretensión, contenida en el concepto
de principio, de alcanzar la mayor realización posible de acuerdo con las posibilidades
fácticas43”. En esa misma línea, el autor menciona que cuando a través de una medida
(M) se enfrentan dos principios (P1 y P2), dicha medida debe optimizar la protección,
atendiendo al subprincipio de idoneidad, de forma tal que P1 y P2 puedan realizarse en la
mayor intensidad de lo que las posibilidades permiten. La medida deberá buscar mejorar
una posición sin que otra empeore.

En el caso bajo estudio, ha quedado claro que el acto administrativo enjuiciado no contiene
un mandato de optimización en la aplicación de los principios que señaló como sustento
de la medida adoptada, porque, aunque se aceptara que dicho acto se basó en una
ponderación de derechos -integridad de los niños, niñas y jóvenes estudiantes (P1) vs.
derechos fundamentales laborales de los docentes (P2), habría que concluir que la
protección de la vida de los educandos (P1) se dispuso en desmedro de derechos
fundamentales (P2) cuando la medida no era idónea ni necesaria, como que ya se
encontraban en vigor las de orden público -salubridad- con la misma finalidad y sin
sacrificio de los derechos de los docentes.

Es cierto que el coronavirus supuso a nivel mundial una serie de riesgos y una consecuente
disminución en el normal ejercicio de varios derechos fundamentales; que ante el masivo

41
Alexy Robert, Teoría de los Derechos Fundamentales, 2ª edición en español (Madrid: Centro de Estudios Políticos y
Constitucionales, 2008), p. 523
42
Scherzberg, Grundrechtsschutz und "Eingriffsintensität en Alexy Robert, Teoría de los Derechos Fundamentales, 2ª
edición en español (Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2008), p. 523
43
Alexy Robert, Teoría de los Derechos Fundamentales, 2ª edición en español (Madrid: Centro de Estudios Políticos y
Constitucionales, 2008), 524

31
 Radicación: 66001-23-33-000-2020-00354-00
Nulidad

riesgo de contagio, el orden público en materia de salubridad y el derecho a la salud se

vieron comprometidos, por lo cual se adoptaron a nivel nacional y local diferentes
disposiciones normativas con el fin de salvaguardar la salud, en cuanto el principio de
precaución44 en materia de salud pública y seguridad sanitaria45 hace parte del contenido
del derecho a la salud46 y justifica el empleo de mecanismos de acción preventiva y rápida
para controlar enfermedades altamente infecciosas como el coronavirus que ponía en
riesgo incluso la paz y seguridad internacionales.

No desconoce la Sala que ante una tensión entre los derechos invocados por la parte
actora -derecho de los docentes a disfrutar las vacaciones conforme su finalidad en el
ordenamiento jurídico- y el derecho a la salud y la vida de los estudiantes, es lógico que es
prioritario proveer a la protección de la integridad de los niños, niñas y jóvenes estudiantes;
pero además de que en el presente caso no alcanzó a existir dicha tensión de derechos,
lo que se cuestiona es la proporcionalidad, idoneidad y necesidad de la decisión
administrativa adoptada, presupuestos que sí están presentes en los decretos locales
expedidos en ejercicio de la función de policía -orden público -salubridad pública y
seguridad sanitaria- para la protección de los estudiantes, conforme al principio de
precaución, medidas de orden público que propenden en mayor medida a la finalidad
propuesta por la administración y que no afectan los derechos de los docentes.

Precisamente en el punto específico de la necesidad de la medida, la misma teoría de

Alexy explica que este subprincipio exige que “de dos medios igualmente idóneos, sea
escogido el más benigno con el derecho fundamental afectado47”. En este caso, la medida
de modificación de las vacaciones docentes no corresponde a la más benigna con los
derechos fundamentales de los docentes, como sí las medidas de orden público ya
expedidas para ese momento, que eran en mayor medida o por lo menos igualmente
eficaces y más benignas o sin afectación de los derechos de los docentes. Lo anterior pone
de manifiesto la falta de proporcionalidad que, en el sentido estricto48 alude a tres pasos
para la ponderación de principios enfrentados, según el grado de la afectación de unos y
otros derivada de la adopción de la decisión, entre leve, medio y grave49, teniendo en

44
Emilia Sánchez, “El principio de precaución: implicaciones para la salud pública”, Gaceta Sanitaria 16: 371.
https://doi.org/10.1016/S0213-9111(02)71944-4.
45
Ana Gallego, El Derecho Internacional de la salud a la luz de la paz y seguridad internacionales (Madrid: Dykinson,
S.L., 2019.), 98. La autora define el concepto de seguridad sanitaria, de conformidad con la OMS, como la primera línea
de defensa para hacer frente a emergencias sanitarias.
46
Ídem, 85-86. El objetivo primordial de la seguridad en materia de salud es “establecer mecanismos de prevención y
una rápida acción para controlar y evitar las enfermedades infecciosas”.
47
Alexy Robert, Teoría de los Derechos Fundamentales, 2ª edición en español (Madrid: Centro de Estudios Políticos y
Constitucionales, 2008), p. 525-526.
48
Ídem, p. 529.
49
Ídem, 530-531.

32
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consideración “las razones que jueguen en contra del derecho fundamental50”, que en este
caso la razón que fundamenta la decisión de afectar el derecho a las vacaciones docentes
es proteger a la comunidad estudiantil de inminentes riesgos a su salud, lo cual resultaría
de gran peso a nivel constitucional, si no fuera porque para tal finalidad la decisión acusada
no era una alternativa ineludible, cuando visto está que había otras medidas eficaces como
las de orden público -saluridad pública y seguridad sanitaria- que por demás ya estaban
en vigencia en el departamento de Risaralda. Se concluye entonces injustificada la
restricción de los derechos fundamentales de los docentes y directivos docentes de los
establecimientos educativos de educación formal de naturaleza oficial, de los
municipios no certificados del departamento de Risaralda, con la modificación de su
período vacacional.

En relación con la teoría constitucional de ponderación, la H. Corte Constitucional

ha orientado que su finalidad “es la maximización de los principios involucrados en
las normas en disputa – cuando el análisis se hace respecto de normas jurídicas-,
de manera que ninguno de los extremos resulte anulado, sino meramente atenuado
por el que lo enfrenta”51

Antinomias como la planteada por la administración departamental en el sub

examine, con ocasión de la expedición de la resolución acusada No. 0616 del 16 de
marzo de 202052, expedida por la Secretaría de Educación del departamento de
Risaralda, mediante la cual modificó el calendario académico inicialmente
establecido en la Resolución No. 2375 del 21 de octubre de 2019 respecto del
período vacacional, en tanto dijo que lo hacía con miras a proteger la vida e
integridad de los educandos, deben ser analizadas desde el ámbito constitucional,
para las cuales ni el criterio jerárquico, ni el cronológico sirven para resolver el
conflicto propuesto e imponen mandatos de optimización; de lo contrario, la
coexistencia de principios y valores constitucionales implicaría su absolutización y
“se convertirían rápidamente en enemigos entre sí” de tal forma que en la práctica
sea solo uno el soberano y los demás deban ser desarrollados consecuentes con
él, posición que no consulta los postulados de un Estado Social de Derecho como
el nuestro.

50
Ídem.
51
Corte Constitucional, Sentencia C-154/2007
52
Visible en el documento 1 del expediente digital – archivo denominado
“3_003RESOLUCIONN0616DEMARZODE2 020(.pdf) NroActua 1”.

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Nulidad

Señala la Corte Constitucional que “[a]nalizar la faceta prestacional de los

derechos, por lo general, implica la existencia de una posición jurídica, en la que el
titular del derecho exige que el obligado realice una determinada acción, a efectos
de alcanzar un determinado nivel de satisfacción del derecho (nivel de satisfacción
pretendido). En estos términos, la ponderación no se puede estudiar, simplemente,
como una colisión de derechos, sino que implica que el juez constitucional deba
ponderar entre distintos niveles razonables de satisfacción de los derechos… Esto
se explica porque la Constitución prevé un amplio catálogo de derechos, los cuales
tienen una clara dimensión normativa; sin embargo, esta es abierta, en la medida
que no define cómo o en qué términos estos deben ser garantizados. Es más, la
Constitución, como regla general, no determina cuál debe ser el nivel –ya
sea mínimo, máximo o uno intermedio– de satisfacción de los derechos. Tampoco
determina qué políticas públicas, programas o acciones concretas deben
implementarse para tal efecto. Esta indeterminación resulta latente a la hora de
evaluar cuál debe ser la acción del obligado, a fin de satisfacer el contenido
razonable del derecho y, en consecuencia, poder concluir si existe o no una
vulneración a un derecho fundamental.”53

El juicio de ponderación implica que las autoridades se apliquen en el examen de

las circunstancias fácticas y en la valoración de los instrumentos jurídicos, para
asegurar las condiciones mínimas a que tienen derecho los administrados y que de
manera práctica lleven a la determinación de un nivel razonable de satisfacción de
derechos fundamentales, el cual, se puede estudiar en dos pasos: (i) el análisis
sobre el contenido del derecho y el nivel de satisfacción desde la razonabilidad y;
(ii) un estudio empírico del modo de satisfacción a través de la proporcionalidad54.

En este punto, pese a que su estudio depende más de un aspecto de la

argumentación jurídica que de la praxis judicial, es propio señalar que el análisis de
razonabilidad puede subsumirse en el de proporcionalidad, último que demanda de
toda intervención estatal que afecte derechos fundamentales, la observancia de las
reglas de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto55, que han
quedado analizadas en estas consideraciones, de tal forma que la omisión de tales

53
Corte Constitucional. Sentencia T-027/2018 M.P. Carlos Bernal Pulido
54
Ídem
55
Idoneidad: Hace relación a que toda intervención en los derechos fundamentales sea idónea y útil para
contribuir un fin constitucionalmente legítimo.
Necesidad: toda intervención de derechos fundamentales debe realizarse con la medida más favorable para el
derecho intervenido de entre las medidas que puedan adoptarse de manera idónea para alcanzar el objetivo
Proporcionalidad: la importancia del objetivo que se persigue con la intervención del derecho fundamental
debe estar relacionada con el derecho intervenido.

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parámetros genera necesariamente una contradicción entre las medidas adoptadas

en detrimento de derechos fundamentales y los principios constitucionales.

En ese orden, la medida adoptada por la Secretaría de Educación Departamental

de Risaralda, de modificación del calendario docente, no supera la regla de
idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, respecto de la finalidad
enunciada, cual era mantener la salubridad pública de los estudiantes frente a la
enfermedad que generó el virus del Covid–19, por cuanto, como ya se dijo, las
medidas realmente idóneas para tal fin fueron las de suspensión de las actividades
académicas en el departamento y la declaratoria de emergencia educativa en la
misma jurisdicción (Decretos 387 del 15 de marzo da 2020 y 0390 del 16 de marzo de
2020) con ocasión de la emergencia sanitaria generada por el Covid-19, sin que fuere
necesario generar alteración en el calendario escolar y, mucho menos, en las
vacaciones de los docentes.

De lo antedicho emerge que la medida así adoptada no guarda proporcionalidad

con el fin perseguido y, por tanto, se erige discriminatoria, puesto que el derecho a
las vacaciones de los docentes al servicio oficial, si bien está sujeto a lo que
determine el calendario académico que fijen las entidades territoriales, y sin que la
fijación inicialmente establecida se constituya en un derecho adquirido
inmodificable, considera la Sala de Decisión que la modificación de dicho calendario
y el consecuencial cambio del período vacacional docente, no corresponde al
arbitrio de la autoridad competente, como en este caso acaeció, en cuanto su
modificación no guarda relación de necesidad, idoneidad y conexidad con el fin
perseguido y para lo cual resultaban procedentes las medidas de orden público -
salubridad pública- y de prevención de riesgos, que el ordenamiento jurídico les
atribuye a las entidades territoriales, o medidas en materia del mismo calendario
escolar como ya se ha explicado, esto es, extender las semanas de planeación y
desarrollo institucional o las semanas lectivas, mientras se diseñaba y estructuraba
el trabajo académico que iba a desarrollarse en casa con metodologías pedagógicas
apoyadas en contenidos digitales para prevenir el contagio de la enfermedad, y al
mismo tiempo garantizar el derecho a la educación de los niños, niñas y
adolescentes objeto de la medida, sin necesidad de menoscabar los derechos
laborales de los docentes (art. 25 y 53 C.P.), para el cumplimiento de los fines
esenciales del Estado, como lo es garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución, asegurar la convivencia
pacífica y la vigencia de un orden justo, sin menoscabo de los derechos laborales

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(vacaciones docentes).

Es de precisar que si las vacaciones objeto de modificación del calendario

académico, fueron o no debidamente reconocidas con su prima de vacaciones
correspondiente al personal docente, es un aspecto que escapa a la discusión del
asunto sub examine, el cual está circunscrito a debatir la juridicidad del acto general
mencionado (Resolución No. 0616 de 2020), mas no situaciones particulares para
lo cual existen otros medios de control como el de nulidad y restablecimiento del
derecho al cual bien pueden acudir los docentes y directivos docentes que
eventualmente y como lo sugiere la parte demandante resultaren afectados en dicho
sentido. Lo que sí es atinente a este plenario, es el fundamento de la modificación
del período vacacional de los docentes y directivos docentes de los establecimientos
educativos oficiales de los 12 municipios no certificados del Departamento de
Risaralda, que se ha evidenciado ajeno a la motivación y finalidad expresados en el
acto acusado, en detrimento de los derechos laborales de los docentes en general,
así como violatorio del derecho a la igualdad en relación con el tratamiento de los
demás servidores estatales.

De conformidad con todo lo discurrido, concluye esta corporación judicial que el acto
administrativo enjuiciado (Resolución 0616 del 16 de marzo de 2020), por medio de
la cual se modificó el calendario académico del año lectivo de 2020 en cuanto al
período vacacional de los docentes y directivos docentes de los establecimientos
educativos oficiales de los 12 municipios no certificados del Departamento de
Risaralda, fue expedido con falsa motivación, con desconocimiento del principio de
proporcionalidad y con infracción de normas superiores a las que debía estar sujeto
como el derecho fundamental a la igualdad (art. 13), razón por la cual habrá de
declararse la nulidad parcial del mentado acto administrativo.

8. COSTAS.

No se proferirá condena en costas, en razón de la salvedad que para las acciones

en las cuales “se ventile un interés público” contempla el artículo 188 del CPACA,
modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.

En mérito de lo expuesto el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda

administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la
ley,

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VII. FALLA

1. DECLÁRASE LA NULIDAD parcial de la Resolución 0616 del 16 de marzo

de 2020, expedida por la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda,
por medio de la cual se modifica la resolución No. 2375 del 21 de octubre de 2019,
“Por medio de la cual se adopta el reglamento territorial sobre calendario académico
correspondiente al año lectivo 2020, para los establecimientos educativos de
educación formal de naturaleza oficial, de los doce municipios no certificados del
Departamento de Risaralda”, en lo que respecta a la modificación del período
vacacional de los docentes y directivos docentes, de conformidad con las razones
expresadas en la parte considerativa de la presente sentencia.

2. Sin costas en esta instancia, conforme lo motivado.

3. Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA

MAGISTRADA

JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA

MAGISTRADO

LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO

MAGISTRADO

“Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la

providencia oficial con el número de radicación en
https://samairj.consejodeestado.gov.co”

37