Desafios para La Calidad de La Democracia

Desafíos para la calidad
de la democracia
y las políticas públicas
para el fortalecimiento
de la gobernabilidad en México
UNIDAD LERMA
Rector General Rector
Eduardo Abel Peñalosa Castro José Mariano García
Garibay
Secretario General
José Antonio de los Reyes Secretario de Unidad
Heredia Darío Eduardo Guaycochea
Guglielmi
Coordinador General de Difusión
Francisco Mata Rosas Directora de la División
de Ciencias Sociales
Director de Publicaciones y Humanidades
y Promoción Editorial Mónica Francisca Benítez
Bernardo Javier Ruiz López Dávila
Coordinadora del Consejo
Editorial de la División
de Ciencias Sociales
y Humanidades
Mónica Adriana Sosa
Juarico
Raúl Figueroa Romero
Miguel Rodrigo González Ibarra
(coordinadores)
Desafíos para la calidad

de la democracia
y las políticas públicas
para el fortalecimiento
Universidad Autónoma Metropolitana

Unidad Lerma/División de Ciencias Sociales y Humanidades
Juan Pablos Editor
México, 2018
ÍNDICE
Introducción
y Miguel Rodrigo González Ibarra 11
PRIMERA PARTE
CALIDAD DE LA DEMOCRACIA,
REFORMA POLÍTICO-ELECTORAL
Y CAMBIO INSTITUCIONAL EN MÉXICO
Calidad de la democracia y políticas públicas

para el fortalecimiento del Estado de derecho
Raúl Figueroa Romero y Raúl Hernández Mar 33
Democracias defectuosas en América Latina:

retos de la gobernanza electoral y la calidad
de la democracia en la región
Gonzalo Farrera Bravo y Samantha Castellanos López 63
Las reformas electorales en México y sus dificultades

en la transición a la democracia
Alfonso León Pérez 109
Transición y cambio institucional

en el Poder Legislativo mexicano
Laura Valencia Escamilla 149
[7]
8 ÍNDICE
SEGUNDA PARTE
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA PREVENCIÓN
DE LA CORRUPCIÓN, TRANSPARENCIA Y CONFIANZA
INSTITUCIONAL EN MÉXICO
El combate a la corrupción en México:

estrategia de política pública a través del SNA
Gabriel Pérez Pérez
y Mario C. Chavarría Suárez 187
Transparencia y responsabilidad gubernamental:

un reto para la democracia en México
Ramiro Daniel Sánchez Gayosso
y Alberto Escamilla Cadena 213
Construcción de confianza institucional

e incidencia pública para el fortalecimiento
de la democracia en México
Miguel Rodrigo González Ibarra 253
La construcción de ciudadanía en el programa

de Comedores Comunitarios.
El caso de Santa María Atarasquillo,
Lerma de Villada (2017)
Manuel Lara Caballero 285
TERCERA PARTE
DESCENTRALIZACIÓN, RENDICIÓN DE CUENTAS
Y FORTALECIMIENTO DE LAS CAPACIDADES
POLÍTICO-INSTITUCIONALES EN MÉXICO
La calidad de la democracia en la rendición de cuentas

electoral del rubro de la fiscalización en México,
2000-2015
Raúl Figueroa Romero,
Alberto Escamilla Cadena
y Luis Fernando Ordaz Bautista 339
ÍNDICE 9
Procesos de descentralización y calidad de la democracia

en México, 1980-2017
David Morales González
y Laura Georgina Ahuactzin Pérez 375
Capacidad institucional y administrativa:

el Modelo Sintético de Información de Desempeño
como instrumento para medir la eficacia
gubernamental en México (2013-2017)
Alma Patricia de León Calderón 403
Entre la utopía y la realidad. Algunos datos e ideas

sobre la condición que guardan los preceptos
del artículo tercero constitucional en el México de
los últimos años
Claudia Alaniz Hernández y Luis Reyes García 433
Sobre los autores 463

BL
A
N
C
A
INTRODUCCIÓN
En los últimos 30 años, nuestro país ha experimentado un complejo

proceso para generar reformas político-electorales y el establecimien
to de mejores políticas públicas, con el objetivo de fortalecer la ca
lidad de la democracia y transitar hacia un desempeño institucional
más eficaz y eficiente que contribuya a la gobernabilidad democrá
tica.
Entre algunos enfoques y metodologías de análisis para comprender
los cambios políticos y la necesidad de generar nuevas alternativas
de reforma de gobierno (Camou, 2001; INE, 2015; Aguilar, 2007,
González y D’Angello, 2017), existe un cierto consenso en la nece
sidad de realizar análisis más específicos acerca de los procesos de
transformación en la política local y los desafíos que se presentan
en los mecanismos para encauzar la democratización hacia un
objetivo común, atender la prevención de la corrupción y generar
confianza institucional.
Si bien existen balances importantes sobre los retos que se pre-
sentan al diseño institucional que dé cuenta de un mejor sistema
democrático en México, los procesos de democratización se advier-
ten sumamente complejos sólo con las iniciativas de mejora en la de
mocracia electoral y un vacío constante para la construcción de una
ciudadanía efectiva y plenamente participativa en los asuntos públi
cos (INE, 2015).
No obstante que la democracia en nuestro país se ha venido con
solidando con mayor empeño, es necesario señalar que existen retos
que impiden o limitan su fortalecimiento y progreso. Hechos y fe
[11]
12 RAÚL FIGUEROA R., MIGUEL RODRIGO GONZÁLEZ I.
nómenos como la crisis de representación en los partidos políticos,

la debilidad institucional, el aumento de la pobreza y la desigualdad, la
falta de transparencia y aumento de la corrupción en los diferentes
niveles de la administración pública, inseguridad pública, educación
de mala calidad, entre otros temas, conforman una larga y densa lis
ta de temas pendientes en la agenda política nacional que es necesario
revisar, analizar y explicar en el contexto de los principios demo-
cráticos del Estado de derecho y de la urgencia para construir una
nueva ciudadanía política hacia el siglo que transcurre.
En este contexto, y de acuerdo con Morlino (2014:39), un aná-
lisis acerca de la calidad de la democracia —en un sistema y régimen
político específico— advierte no sólo una verificación empírica de
cuán “buena” es, sino cómo generar una definición de “democracia”
para tener una cierta claridad en el estudio de categorías de análisis
y su desempeño. Así, cuando se alude a la calidad de la democracia
es posible distinguir procedimientos que se asocian a un trabajo y
proceso para lograr resultados concretos, así como ubicar el diseño
estructural de un producto o su composición en su estructura para
conocer su rendimiento y estimar un resultado con base en la satis
facción expresada por quien demanda ese producto y su impacto.
En este sentido, la calidad de la democracia se fundamenta en
procedimientos, contenidos y resultados, y propone definirla como
la existencia de una estructura institucional estable que hace posi-
ble la libertad y la igualdad de los ciudadanos con base en el correc-
to funcionamiento legítimo de sus instituciones y mecanismos de
gobierno.
Desde otra perspectiva, para generar una democracia con calidad
es necesario analizar el contexto político, normativo y organizacio-
nal en el que tienen lugar los procesos de gobierno, así como las con
diciones en las que se desarrolla la relación Estado-sociedad. Como
lo advierte Morlino, citando a Roberts (2014:40), la calidad de la
democracia es equivalente al grado en que los ciudadanos controlan a
sus gobernantes o bien contribuyen a la fortaleza de la vinculación
entre la ciudadanía y los responsables de formular políticas públicas.
En este mismo tenor, y para analizar empíricamente las dimensio
nes en esta relación, es importante destacar la existencia de cinco
dimensiones que refieren a los procedimientos y articulación del Estado
de derecho, la rendición de cuentas en los ámbitos electoral e insti
INTRODUCCIÓN 13
tucional, y la participación y competencia política, así como enfatizar

en el análisis de la capacidad de respuesta respecto a la interacción con
los ciudadanos y la sociedad civil en general.
Como se mencionó anteriormente, en México la calidad de la
democracia tiene características muy particulares. El Estado de de
recho no sólo se ve afectado por la limitada capacidad institucional
y administrativa real, sino que persisten ineficiencias e irregularida
des tanto en el desempeño del cuerpo burocrático como en la se-
lección y estabilidad de los funcionarios públicos. Lo anterior pone
en evidencia un desempeño institucional con carencias y deficien-
cias en el diseño institucional en los ámbitos del gobierno federal,
estatal y municipal. Por otra parte, la afectación al Estado de dere-
cho también se revela a través de la corrupción política, la pérdida de
confianza y la legitimidad en la acción de los gobiernos.
De la misma manera, México, al igual que otros países de Amé-
rica Latina, como Colombia, registra en las últimas décadas una alta
incidencia del crimen organizado asociado con el narcotráfico, así
como un desempeño cuestionable de las fuerzas armadas para su
atención. En este sentido, predomina la discrecionalidad en la toma
de decisiones hacia casos relacionados con la protección jurídica y
abuso hacia los derechos humanos de las personas, amenazas hacia
la libertad de expresión en activistas políticos y sociales, detencio-
nes arbitrarias, discriminación contra los homosexuales, mujeres y
pueblos indígenas, violencia por razones de género y restricciones
severas a la libertad de prensa e información.
Una de las dimensiones fundamentales para lograr el fortaleci-
miento del Estado de derecho y el acceso a la justicia, es la edificación
de ciudadanía en el sentido de potenciar la democracia participativa
para empoderar a los ciudadanos y equilibrar las diversas áreas polí
tico-institucionales y avanzar hacia el restablecimiento del ejercicio
de la ciudadanía en un gobierno democrático y efectivo.
Resulta cierto que para lograr un funcionamiento positivo de un
régimen político que se asume como democrático es necesario con
tar con una ciudadanía que se interesa, se informa y participa en los
asuntos públicos de su comunidad. Sin la participación ciudadana
no tiene sentido el concepto de democracia y mucho menos los fun
damentos políticos que originan los derechos sociales y ciudadanos
que son necesarios para lograr una plena definición.
Recientemente la idea de la construcción de ciudadanía se ha ve

nido impulsando a través de los conceptos de buen gobierno y go
bernanza, debido a que es necesario ampliar los canales de inclusión
y la voz del ciudadano, así como su capacidad de influencia, coope-
ración y exigencia al desempeño de los gobiernos (INE, 2015:23-25).
Si bien la participación ciudadana puede comprenderse como la
acción individual y colectiva que realizan los ciudadanos para ejer-
cer influencia y control sobre el gobierno, es necesario destacar que la
intervención directa en la agenda pública, diseño, ejecución y eva-
luación de políticas públicas se hace cada vez más necesaria para
motivar el interés en los asuntos públicos y con ello incidir políti-
camente en el control social y el ejercicio de la función pública en
representantes y gobernantes (González y D’Angello, 2017).
Es necesario señalar que la calidad de la democracia advierte la
importancia de revalorar la vida comunitaria y recuperar los valores,
en donde los individuos buscan no sólo atender sus problemas pri
vados, sino también resolver de forma conjunta y solidaria sus nece
sidades políticas, cívicas y educativas, y públicas. Pese a que la vida
comunitaria va más allá de procedimientos institucionales y acuer-
dos políticos, este espacio es vital para lograr el fortalecimiento del
tejido y la cohesión social, así como la construcción de confianza
institucional y legitimidad hacia el ámbito de lo político.
En síntesis, la idea de ciudadanía en el contexto del fortalecimien
to a la calidad de la democracia va más allá de los derechos y obliga
ciones ciudadanas, y advierte una discusión más profunda que tenga
como propósito no sólo una revisión conceptual, sino que también
demanda análisis empírico para investigar, desde una perspectiva
más amplia, el contraste de la teoría con la realidad que se presenta
en sistemas políticos y procesos de gobierno, exactamente como en el
caso mexicano.
OBJETIVOS Y ASUNTOS DE INVESTIGACIÓN

El objetivo de esta obra es estudiar los desafíos que se presentan para
generar calidad de la democracia en México, principalmente en su
dimensión de análisis procedimental, así como explicar los retos que
se observan en las políticas públicas que tienen como objeto lograr el
fortalecimiento de la gobernabilidad democrática en México.
INTRODUCCIÓN 15
En este proyecto se planteó como campo general de investigación

recuperar, para el análisis, los postulados teórico-metodológicos para
el estudio de la calidad de la democracia con base en el informe La
calidad de las democracias en América Latina, editado por el Institu-
to Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA
Internacional), en el año de 2014, y realizado por el politólogo Leo
nardo Morlino, ya que los coordinadores de este proyecto asumimos
que este trabajo es un recurso teórico y metodológico valioso para
el análisis de los sistemas y regímenes políticos actuales en la región
latinoamericana.
Con base en esta propuesta, se compartió a los investigadores par
ticipantes la posibilidad de disertar sobre la obra con la finalidad
de elegir una subdimensión más específica y dialogar sobre la pra-
xis de escenarios, actores y contextos sociopolíticos bien delimitados.
En este sentido, y para lograr un hilo conductor, se sugirió atender
y/o vincular en sus propuestas las preguntas de investigación si-
guientes: ¿de qué manera se observan los procesos políticos que tie-
nen como objetivo fortalecer la calidad y práctica de la democracia
en México?, ¿cuáles son los desafíos de las políticas públicas impul-
sadas para prevenir la corrupción, fortalecer la transparencia del Es
tado de derecho y la construcción de ciudadanía?
Para lograr lo anterior, se conformó un comité de trabajo, el cual
estuvo integrado por investigadores y académicos especializados y se
realizaron reuniones de trabajo. Las sesiones de seminario se llevaron
a cabo en la Universidad Autónoma Metropolitana, unidades Izta-
palapa y Lerma, particularmente en el mes de noviembre de 2017,
así como en los meses de enero y abril de 2018. En las sesiones de
trabajo se discutieron los campos e intereses de investigación y se
analizaron las dimensiones analíticas del informe IDEA Internacio-
nal y se recomendó poner énfasis en el estudio de casos específicos
y líneas de investigación en México.
De esta manera, los autores que participan en esta obra disertaron
sobre temas medulares y de la coyuntura actual referidos al ámbito
político-electoral, cambio institucional, construcción de ciudada-
nía, políticas públicas para prevenir la corrupción, transparencia, des
centralización y rendición de cuentas, principalmente. Cabe señalar
que con el propósito de contribuir a la pluralidad y el respeto de las
ideas en cada propuesta, se consideró conveniente incluir la biblio-
grafía y los anexos al final de cada capítulo para lograr una lectura
integral de las principales proposiciones realizadas por los autores.
ESTRUCTURA Y ORGANIZACIÓN DE LA OBRA
La estructura de la obra se articula en tres secciones temáticas que,

en su conjunto, ofrecen una propuesta alternativa para comprender
los desafíos para la calidad de la democracia y el diseño de políticas
públicas para el fortalecimiento de la gobernabilidad en México: I )
Calidad de la democracia, reforma político-electoral y cambio ins
titucional en México; II) Políticas públicas para la prevención de la
corrupción, transparencia y confianza institucional en México, y III)
Descentralización, rendición de cuentas y fortalecimiento de las capa-
cidades político-institucionales en México.
En la primera parte, “Calidad de la democracia, reforma político-
electoral y cambio institucional en México”, y como parte de una
discusión más amplia en la agenda política nacional, así como para
estimar el avance de la democracia en la región latinoamericana, Raúl
Figueroa Romero y Raúl Hernández Mar, en “Calidad de la demo-
cracia y políticas públicas para el fortalecimiento del Estado de dere-
cho”, realizan un estudio introductorio del informe La calidad de las
democracias en América Latina, editado por el Instituto Internacional
para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional) en
el año 2014.
En su lectura ofrecen un marco teórico-analítico para comprender
los elementos mínimos de teoría de la democracia y analizan la ca
tegoría clave del estudio sobre la calidad y sus tonalidades. En este
sentido, destacan la necesidad de construir políticas públicas con ca
lidad y que tengan como sustento el sentido que plantean las reco-
mendaciones del informe citado. Este trabajo permite encuadrar las
aportaciones siguientes de esta obra, y en términos generales aporta
una lectura valiosa para comprender los desafíos de la gobernabili-
dad democrática en la región latinoamericana.
En esta misma línea, y como parte de una discusión más amplia,
Gonzalo Farrera Bravo y Samantha Castellanos López proponen un
debate interesante acerca de la calidad y diseño imperfecto de las de-
mocracias en América Latina, y realizan un planteamiento muy
INTRODUCCIÓN 17
interesante sobre la relación entre la gobernanza electoral y concreta

mente el papel que juegan las autoridades electorales en el proceso
democrático.
En su propuesta, “Democracias defectuosas en América Lati-
na: retos de la gobernanza electoral y la calidad de la democracia en
la región”, se establece que las transiciones democráticas se han ca
racterizado por ser producto de la negativa del partido en el poder
a dejar el gobierno, el boicot, resistencia y cuestionamiento de la auto-
ridad electoral por parte de los partidos de oposición; y se presume
que la autoridad electoral está en favor del partido en el poder en un
contexto de rezago en materia de cultura política.
Entre algunas de sus tesis más relevantes se advierte que un ré-
gimen electoral democrático es una condición básica para la conso
lidación de una sociedad democrática, aunque no suficiente, para la
existencia de un gobierno democrático. Por otra parte, se aclara que
es necesario fortalecer la participación política más allá de la mera
acción de votar, lo cual implica un cambio paulatino en la cultura po-
lítica mexicana, incluso en el mismo Instituto Nacional Electoral
como máxima autoridad en la materia.
Para estos autores, la gobernanza electoral permitirá gobernar de
manera efectiva a los representantes políticos y se afirma que en una
democracia en cuya estructura se respeten los derechos políticos y
sociales se generarán las condiciones favorables que la alejarían de
la democracia defectuosa en sus diferentes versiones: la democracia
exclusiva, la democracia tutelada, la democracia iliberal o la demo-
cracia delegativa.
En otro orden de ideas y como parte del análisis de las reformas
político-electorales en México, el artículo de Alfonso León Pérez,
“Las reformas electorales en México y sus dificultades en la tran
sición a la democracia”, aporta una discusión sobre los elementos
teóricos que definen a la democracia y se describen las principales re-
formas electorales que la orientan en México. En su propuesta se
destaca que existe un trasfondo para determinar la calidad de la de
mocracia en términos procedimentales y se advierte que en México
existen analistas que enfatizan sobre la existencia en nuestro país de
una democracia de calidad endeble.
En esta discusión se propone verificar que en las distintas refor-
mas electorales se orientó una democratización del espacio público;
sin embargo, la normatividad no alcanzaba a resolver los problemas

que se presentaban antes y después de la jornada electoral. A su jui
cio, el autor advierte que, en la transición en el año 2000, en el nivel
presidencial se potenció la idea de que México arribó a una demo-
cracia plena.
No obstante, en los procesos electorales llevados a cabo en los
años 2006 y 2012, se presentaron problemas que impactaron social
y políticamente, al grado de plantear, de nueva cuenta, reformas es
tructurales en la Constitución. En su tesis principal, se arguye que
las diversas reformas en materia electoral han buscado subsanar as
pectos de la democracia y consolidar procesos con el fin de generar
confianza institucional en la ciudadanía.
El texto concluye matizando que la democracia en México es el
resultado de diversas variantes y distintos procesos políticos, y se subra-
ya la necesidad de estudiar con mayor rigor los ejes de la transición
para dibujar los avances, límites y resultados para evaluar en qué me
dida estamos en la etapa transicional.
En este mismo contexto, Laura Valencia Escamilla aporta un
artículo intitulado “Transición y cambio institucional en el Poder
Legislativo mexicano”, en el cual se esboza que el arribo democrá-
tico a la región latinoamericana ha provocado la transformación de
diversas instituciones, particularmente las de corte democrático
como los sistemas electorales, de partidos, así como las instituciones
representativas a través de procesos de modernización institucional,
organizacional, de gestión y tecnológica.
Asimismo, plantea que, si bien existe un cierto interés por trans-
formar los congresos y buscar la activación de los mismos, es necesa
rio devolver a la institución el control político, fiscal y de gobierno,
además de ampliar la base representativa a fin de contribuir con las
expectativas ciudadanas de gozar de una democracia que tenga como
misión principal acercar la representación nacional a una ciudada-
nía incrédula de gobiernos autoritarios, ineficientes y corruptos.
En esta discusión se sostiene que el proceso de transformación
institucional en la región ha variado de país a país, pero en general se
puede decir que el fenómeno democrático ha sido un proceso his-
tórico diferenciado cuyas peculiaridades se relacionan con la pro-
fundidad de los procesos de consolidación. De acuerdo con Laura
Valencia, existen tareas pendientes para América Latina, especial-
INTRODUCCIÓN 19
mente para México, que se orientan hacia la consolidación y pro-

fundización de las incipientes democracias; y también se dice que
es necesario enfrentar la debilidad institucional que se observa en la
práctica de los procesos democráticos.
En particular, se afirma que las reformas de modernización y de
mocratización, al ser unilaterales, no han integrado a los diferentes
actores sociales involucrados o afectados por las reformas, situación
que deslegitima la implementación de las mismas. De este modo,
dice la autora, el cambio institucional del Congreso lo ha coloca-
do de una posición pasiva a una reactiva con miras a la construcción
y al involucramiento en la formulación de las políticas; sin embar-
go, no cuenta con suficientes controles para la rendición de cuentas
horizontal y vertical, entre otros elementos, que es necesario revisar
con mayor detalle.
La segunda parte de esta obra, “Políticas públicas para la prevención
de la corrupción, transparencia y confianza institucional en México”,
integra artículos que abonan a la discusión teórico-empírica sobre los
procesos de reforma orientados al combate a la corrupción, la cons-
trucción de ciudadanía y la confianza institucional.
El artículo de Gabriel Pérez Pérez y Mario C. Chavarría Suá-
rez, “El combate a la corrupción en México: estrategia de política
pública a través del SNA”, realiza un estudio acerca de la gestación de
la agenda política para prevenir la corrupción y establece la necesi-
dad de contar con un diseño claro y efectivo del proceso de imple-
mentación de la política pública para enfrentar este fenómeno
generalizado en México en los últimos años. Para los autores, el
llamado Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) se asemeja más a
un mecanismo que intenta coordinar a distintas instituciones con el
objetivo de prevenir y sancionar la corrupción en México.
Por otra parte, y en el contexto de las contradicciones y discursos de
la formulación de la política pública, se subraya que para que este sis-
tema logre su misión principal es necesario generar un diseño de
política racional con carácter integral para disminuir los altos índi
ces de corrupción en el país, ya que, de lo contrario, el esfuerzo se
quedará en simple administración y simulación de un problema que
durante años ha ido en constante crecimiento.
Con base en lo anterior, la reciente aprobación y entrada en vigor
del Sistema Nacional Anticorrupción se considera como estudio de
caso para analizar si cumple o no, con esos criterios y, en su caso,

si contribuye de manera eficaz no sólo a limitar la corrupción, sino
a mejorar la calidad de la democracia en México. En primer lugar, se
contextualiza el problema de la corrupción política en el país a tra
vés de indicadores internacionales y, en segundo, se da cuenta de su
proceso legislativo como sistema nacional, hasta su implementación
en las entidades federativas para vislumbrar si se trata de una polí-
tica pública que podría tener éxito, o si nos encontramos frente a un
caso de simulación institucional para administrar el grave problema
de la corrupción en el país.
El artículo concluye destacando que la corrupción política no es
posible atenderla de la misma manera en los tres órdenes de gobier
no, sino que se requiere del diseño de una estrategia integral y sec
torial que responda específicamente al contexto político, económico
y social de cada entidad federativa. Asimismo, y para que se logre
su pleno funcionamiento y existan evidencias de inclusión social, es
necesario contar con la participación ciudadana, crítica, informada
y responsable, que abone a los contenidos y los procedimientos con
calidad en los resultados.
En esta misma línea de investigación, el trabajo de Ramiro Da-
niel Sánchez Gayosso y Alberto Escamilla Cadena, “Transparen-
cia y responsabilidad gubernamental: un reto para la democracia
en México”, plantea que la democracia mexicana ha sido objeto de un
extenso tratamiento en los últimos años y señalan que una amplia
corriente de estudios ha sostenido la idea de que se trata de un ré
gimen defectuoso, que no está soportado por un Estado de derecho
y, por el contrario, existe escasa o nula rendición de cuentas por
parte de políticos y funcionarios públicos.
En su tesis principal se arguye que dos dimensiones que han co
brado relevancia son la transparencia y la rendición de cuentas por
parte de los gobiernos y se analiza con prontitud el marco legal que
rige el acceso a la información, la transparencia y la rendición de
cuentas en México, teniendo como referentes el Instituto Nacional
de Acceso a la Información Pública Gubernamental y Protección de
Datos Personales (Inai) y los resultados que éste ha arrojado en los
últimos años.
En esta tesitura, y después de un análisis riguroso de datos y re
visión de información cuantitativa, los autores expresan que, si bien
INTRODUCCIÓN 21
el Inai no cuenta con los suficientes instrumentos jurídicos para des-

empeñar su tarea, difícilmente podrá ejercer un auténtico control
sobre la información que maneja el gobierno. En su opinión, los ór
ganos encargados de la transparencia son una pieza fundamental para
el desempeño de la democracia, dado que su responsabilidad con-
siste en combatir el secretismo y la opacidad.
En una de las varias conclusiones a las que se llega en este traba
jo, se sostiene que, en los hechos, el estado de la transparencia y la
rendición de cuentas generadas por el Inai en 13 años de funciona-
miento, pese a que no daba signos de equilibrio en la transparencia
con respecto a lo que podría considerarse como opacidad (la informa
ción no abierta al público), se logró corroborar que existen escenarios
diversos que confirman que el problema es generado por el mismo
Instituto.
El artículo de Miguel Rodrigo González Ibarra, “Construcción de
confianza institucional e incidencia pública para el fortalecimiento
de la democracia en México”, plantea que, en las últimas décadas en
América Latina, específicamente en México, el fenómeno de la co
rrupción se ha expandido por diversos ámbitos, lo que ha generado
un desprestigio de la política y de los políticos, con la consiguiente
crisis de confianza de la ciudadanía. En este contexto, se explica que
la pobreza, la desigualdad económica entre la población, el aumento
del crimen organizado en las ciudades y la violencia social, principal
mente, contribuyen a debilitar la calidad y estabilidad de la democra
cia en la región y, con ello, abonan a un clima donde los ciudadanos
están insatisfechos y confían cada vez menos en las instituciones y
los funcionarios públicos.
En particular, el trabajo se propone analizar cuál es la relación
de la confianza institucional con la ética pública y la construcción de
ciudadanía, así como establecer de qué modo la incidencia política
contribuye a la construcción de una democracia ética en México.
Para lograr lo anterior se argumenta que, si bien las instituciones
tienen como misión garantizar la estabilidad política y la coordi-
nación social, y con ello contribuir a la creación de confianza ins
titucional, es importante revalorar los procesos generados desde las
organizaciones de la sociedad civil, a través de la incidencia política,
con la finalidad de coadyuvar en la construcción de una ciudadanía
activa y en la definición de una democracia ética efectiva.
Como conclusión principal, el autor opina que la construcción de

la confianza institucional y la ética pública constituyen ingredientes
primordiales para vigorizar la institucionalidad democrática. Se ex-
presa que ésta requiere la articulación de esfuerzos en los diferentes
sectores (público, social y privado) de la comunidad política con la
finalidad de encauzar mayores procesos de participación y repre-
sentación política.
Asimismo, alude que, por un lado, la construcción de ciudadanía
reconoce la importancia de los derechos sociales, políticos y huma-
nos que las personas tienen para intentar influir en el diseño de la
política social y de proyectos concretos a fin de atender la desigual-
dad en sus condiciones de vida y, por otro lado, para que un régi-
men democrático madure y genere las condiciones de mayor igualdad,
libertad y equidad entre sus ciudadanos, es necesario romper el
círculo vicioso de la corrupción política.
Para cerrar esta segunda parte de este libro, se integra el trabajo de
Manuel Lara Caballero, “La construcción de ciudadanía en el pro-
grama de Comedores Comunitarios. El caso de Santa María Ata-
rasquillo, Lerma de Villada (2017)”, indaga cómo la formación y
operación de la política pública denominada Cruzada Nacional con
tra el Hambre, a través del programa de Comedores Comunitarios
en la localidad de Atarasquillo, en el Estado de México, permiten
o no la construcción de ciudadanía; su trabajo intenta responder a
la pregunta: ¿el diseño de política pública del programa de Comedo
res Comunitarios construye ciudadanía a través de la participación
de los Comités Comunitarios? A lo cual adelantamos que dicho for
talecimiento de la ciudadanía está condicionado a fortalecerse, siem
pre y cuando permita el Estado una mayor participación en la toma
de decisiones de dicho programa; entre tanto, así como está diseña
do e implementado en su operación, sólo es una ventana de opor-
tunidad, sin poder ir más allá, por lo que está desperdiciada dicha
oportunidad.
La tercera y última parte de esta obra, “Descentralización, ren-
dición de cuentas y fortalecimiento de las capacidades político-
institucionales en México”, se orienta por medio de tres líneas de
investigación referidas a la relación de la democracia, la rendición
de cuentas y la construcción de nuevas capacidades político-institu
cionales del Estado.
INTRODUCCIÓN 23
En el artículo de Raúl Figueroa Romero, Alberto Escamilla Ca

dena y Luis Fernando Ordaz Bautista, “La calidad de la democracia
en la rendición de cuentas electoral del rubro de la fiscalización en
México, 2000-2015”, se formula la pregunta: ¿la fiscalización a los
partidos políticos en los procesos electorales en México ha coad
yuvado a incrementar la calidad de la democracia en el rubro de la
rendición de cuentas electoral?
Para responder a la pregunta anterior, de inicio, se plantea un
marco teórico-analítico acerca del concepto de calidad de la demo-
cracia y se concluye que este campo de estudio se ha posicionado
dentro del ámbito académico para analizar al proceso democrático
en México y en otras partes del mundo, con el fin de estimar la
existencia de una democracia adecuada para las expectativas de la ciu
dadanía.
Por otro lado, para el autor, el análisis sobre la calidad de la de-
mocracia en México es posible llevarlo a cabo a través del estudio
de las demandas que exigen los ciudadanos a las instituciones elec
torales y a los candidatos de los partidos políticos, para que se ape
guen a los lineamientos establecidos en la legislación electoral en el
rubro de la rendición de cuentas de los recursos que se utilizan en las
campañas; se explica que existe cierta opacidad para generar trans-
parencia y desarrollar mecanismos apropiados para no manipular
las elecciones en beneficio exclusivo de un solo sector económico o
grupo de la sociedad.
Asimismo, se lleva a cabo un análisis de las reformas electorales
(1990, 1993, 1996, 2007 y 2014) en el rubro de la fiscalización elec
toral que se ha realizado en México con el propósito de conocer y
analizar el origen y uso de recursos en campaña, la forma de revisión
de los informes contables de los candidatos, entre otros temas que
tienen que ver con las sanciones.
En este artículo se deduce que la calidad de la democracia en el
rubro de la rendición de cuentas electoral en la fiscalización de los
recursos de los partidos políticos en periodos de campaña en México,
se ha conformado por medio de las diversas modificaciones legales
e institucionales al Instituto Nacional electoral (INE). No obstante, el
autor concluye, la calidad de la democracia en la rendición de cuen-
tas electoral sufre de altibajos debido a que los distintos rubros que
conforman el proceso de fiscalización tienen carencias porque los
candidatos de los partidos políticos han creado estrategias para rea

lizar sus acciones ilegales sin ser descubiertos y la realidad advierte
un escenario diferente al que plantea la autoridad electoral.
En otra línea de discusión, el trabajo de David Morales Gonzá-
lez y Laura Georgina Ahuactzin Pérez, “Procesos de descentrali
zación y calidad de la democracia en México, 1980-2017”, reconoce
que el proceso de democratización en México logró concretarse en
diversos componentes del sistema político y reformas electorales que
permitieron la alternancia en el Poder Ejecutivo y la pluralidad po
lítica en el nivel local.
En este marco, el papel que asumieron los gobiernos locales fue
muy relevante respecto a las políticas descentralizadoras e incen-
tivó una actuación política con mayor grado de autonomía en el
ámbito municipal y estatal respecto al Ejecutivo Federal. Los auto
res se preguntan: ¿cuál debe ser el alcance de la democracia?, ¿pue-
den sus principios, valores y mecanismos ampliarse a otras piezas del
sistema político mexicano como el ámbito federal? Asimismo, plan
tean: ¿en qué medida los procesos descentralizadores presentes desde
la década de los ochenta han contribuido a la calidad democrática
en nuestro país?
A lo largo de su propuesta se argumenta que la descentralización
político-administrativa, aunada al proceso de democratización de
las elecciones, ha traído resultados más eficientes que aquéllos pro
pios de la etapa autoritaria y centralista del sistema político mexi-
cano. No obstante, los autores aseveran que desde las leyes que
detonaron la descentralización se generó una nueva lógica de arti-
culación del sistema federal y se dotó, relativamente, a los gobiernos
estatales y municipales de capacidad institucional para la solución
de los problemas públicos.
El artículo discute en una de sus conjeturas centrales que, desde
la década de los ochenta y de manera más decidida a finales de los
años noventa, se empezaron a ver los resultados de la descentraliza
ción política al mostrar mayor grado de autonomía del ámbito mu
nicipal con respecto al poder central, pero quedó pendiente en el
sistema federal mexicano una falta de coordinación intergubernamen
tal para generar procesos políticos formales y evitar el surgimiento
de organizaciones no formales. Para los autores, promover la calidad de
la democracia implica un robustecimiento del marco jurídico que
INTRODUCCIÓN 25
tenga como finalidad la regulación de la participación de los tres

órdenes de gobierno, especialmente en el ámbito municipal, y lograr
una evolución favorable de la calidad democrática.
Desde otra perspectiva de análisis, el artículo de Alma Patricia de
León Calderón, intitulado “Capacidad institucional y adminis-
trativa: el Modelo Sintético de Información de Desempeño como
instrumento para medir la eficacia gubernamental en México (2013-
2017)”, constituye una excelente propuesta para conocer una me-
todología hacia la estimación de la eficacia gubernamental en el
contexto de la nueva gestión pública impulsada en los procesos de
gobierno recientes.
Con esta idea, el artículo recupera, para el análisis, la propuesta
de Morlino (2014) acerca de los desafíos para generar y medir la
capacidad administrativa e institucional, y se pregunta: ¿qué nivel
de desarrollo han alcanzado las instituciones y la administración,
y en qué medida es bueno su desempeño real? Los autores advier-
ten que, si bien dicho indicador contribuye más a medir la primera
parte de la subdimensión, es decir, aquella que hace énfasis en el sis
tema de gobernanza, no necesariamente atiende el desempeño alcan
zado por las instituciones gubernamentales, cuestión fundamental para
medir dicha categoría.
Con base en un estudio teórico y un análisis de datos del mode-
lo, la autora deduce que ciertamente existen diferentes concepcio-
nes de democracia y de la calidad de la misma. Si bien se recupera el
marco analítico de Morlino para evaluar la calidad de la democra-
cia en América Latina, particularmente en la dimensión de Estado
de derecho en su componente de “capacidad institucional y admi-
nistrativa”, y donde se indica como indicador la eficiencia guberna-
mental, se deriva que existen limitaciones para estimar la calidad
democrática en esta subcategoría debido a que la gobernanza es uti
lizada como un valor normativo y a que la eficacia y la eficiencia re
fieren al cumplimiento de objetivos, más que a los procesos, cuestión
que no cubre el indicador seleccionado.
Para el caso del Modelo Sintético de Información de Desempe-
ño, los resultados obtenidos durante el periodo 2013-2017 señalan
que existió un desempeño promedio aceptable en los programas pre-
supuestales de la administración pública federal. Si bien la calidad
de la democracia en términos de capacidad institucional y admi
nistrativa cuenta con mecanismos que favorecen el desempeño

gubernamental en su conjunto, en la práctica falta aún el diseño de
estrategias de implementación para impactar en la toma de decisio
nes del gasto público.
Para concluir la tercera y última sección de esta obra, se presenta
el trabajo de Claudia Alaniz Hernández y Luis Reyes García, “En-
tre la utopía y la realidad. Algunos datos e ideas sobre la condición
que guardan los preceptos del artículo tercero constitucional en el
México de los últimos años”, que resulta una lectura interesante para
vincular el tema de democracia y educación.
Después de más de un siglo de la promulgación de la Constitu-
ción de 1917, es necesario repensar qué ha pasado con los puntos
esenciales de este artículo y reflexionar sobre su vigencia para com-
prender los derechos sociales y las garantías individuales de los
mexicanos a lo largo de todo el siglo XX y lo que va del XXI. En esta
propuesta se explica que los procesos de construcción de la demo-
cracia están, de una u otra forma, cimentados en la calidad de ésta
en términos de los valores construidos y socializados a través de los
procesos educativos y de reglas e instituciones que ordenan y regu-
lan la vida pública.
Los autores subrayan que no fue sino hasta 1921 cuando el Es
tado formalmente constituido inició la larga ruta de construcción
de un proyecto educativo para toda la población con la fundación de
la Secretaría de Educación Pública bajo el liderazgo de José Vascon
celos. Asimismo, dicen que durante el gobierno de Lázaro Cárdenas
se establecieron las bases para una educación masiva con una estra-
tegia dirigida a la ruralidad mexicana. Así, muchas reformas ocu-
rrieron para hacer realidad el principio de la gratuidad para todos. No
obstante, y debido a los cambios sociales, nuevos valores y el mun-
do del trabajo y las profesiones, se trazaron nuevos retos para la edu
cación que hacen necesaria la pregunta: ¿qué tanto los preceptos del
artículo tercero constitucional se han concretado en el contexto de una
sociedad más demandante e inconforme?
En síntesis, se concluye que el compromiso asumido por el Esta
do mexicano hacia el derecho a la educación se expresa en tres obli-
gaciones: respetar el derecho, protegerlo y hacerlo efectivo. No
obstante, se dice que es necesario generar otros mecanismos de cali-
dad para lograr en el aprendizaje básico una digna inserción social.
INTRODUCCIÓN 27
En esta línea, se asevera que la educación sigue siendo una utopía en

tanto forjadora de expectativas, pero en el caso de México es preciso
reivindicar con mayor ahínco los preceptos del artículo tercero cons-
titucional y hacer realidad las prerrogativas en beneficio de la sociedad.
CONSIDERACIONES
Y AGRADECIMIENTOS
Para concluir, y agradecer el interés en esta obra, es importante se

ñalar que, si bien en las ciencias sociales es común la idea de que el
proceso de investigación es un terreno donde existe un curso defi-
nido y representado por una línea recta de investigación que parte de
un problema y termina con conclusiones definitivas y congruentes,
es importante aclarar que la selección de los artículos que se presen
tan como capítulos tiene como esencia la idea de compartir desde un
perspectiva abierta, plural e interdisciplinaria diferentes visiones y
encuadres analíticos respecto a los desafíos para conocer la calidad
de la democracia y la construcción de políticas públicas para el for
talecimiento de la gobernabilidad en México.
En este camino, las líneas de investigación que se presentan y los
trabajos especializados que integran esta obra constituyen un esfuer
zo novedoso y que aportan al conocimiento disponible en el campo
de los estudios sobre la democracia, ciudadanía y políticas públicas,
principalmente. Para la elaboración de los ensayos los autores utili
zaron diferentes enfoques metodológicos y recurrieron a técnicas de
investigación cualitativas y cuantitativas con base en sus propios pre
supuestos analíticos y experiencias de investigación.
En este sentido, es necesario aclarar que, ante todo, la obra reúne
problemas de investigación que confluyen en temas y categorías co
munes de análisis donde se someten a revisión las hipótesis teóri-
cas; en su caso, se logra contrastar con proposiciones empíricas. En
este orden de ideas, la lógica de investigación no sólo resulta incom
pleta y desafiante, sino la construcción metodológica accidentada
y cambiante es una variable a tomar en cuenta en las conclusiones de
cada trabajo. Precisamente, la perspectiva comparada en las ciencias
sociales permite valorar ciertos caminos creativos y plurales en el
proceso de investigación y que se potencian con la propia experien-
cia de cada investigador, así como su reflexión sobre el tema y cada

caso de análisis en particular.
En esta propuesta colectiva, y para concluir, se exponen las ideas,
experiencia y enfoques de distintos investigadores acerca de los retos
que enfrenta la calidad de la democracia en México. En su desarro-
llo participaron docentes e investigadores reconocidos de la Uni-
versidad Autónoma Metropolitana, principalmente de las unidades
Lerma, Iztapalapa y Cuajimalpa, así como de la Universidad Libre
Seccional Pereira-Colombia, la Universidad Pedagógica Nacional,
de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales-sede México.
En su conjunto, el aporte de cada uno de los autores constituye un
esfuerzo valioso para comunicar sus propuestas de investigación e
inquietudes intelectuales.
En este camino, los coordinadores de esta obra desean agradecer
al apoyo del Comité Editorial de la División de Ciencias Sociales
y Humanidades de la Universidad Autónoma Metropolitana, Uni-
dad Lerma, por la oportunidad para contribuir al estudio y análisis de
los diferentes fenómenos y hechos de la vida pública e institucional,
y esperan que esta obra sea un referente para la formación de estu-
diantes, así como para la docencia e investigación que contribuya a
generar el debate y, sobre todo, a fortalecer el espacio plural e inter
disciplinario para la construcción de políticas públicas que den cuen-
ta de los problemas que enfrenta nuestro país en materia de calidad
democrática en los últimos años.

Miguel Rodrigo González Ibarra
BIBLIOGRAFÍA
Aguilar, L.F. (2007), “El aporte de la política pública y de la nueva

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Informe para IDEA Internacional, San José de Costa Rica, Institu
to Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral
(IDEA Internacional), disponible en <https://www.idea.int/sites/
default/files/publications/la-calidad-de-las-democracias-en-
america-latina.pdf>, consultado el 21 de mayo de 2018.
BL
A
N
C
A
PRIMERA PARTE
CALIDAD DE LA DEMOCRACIA, REFORMA
POLÍTICO-ELECTORAL Y CAMBIO
INSTITUCIONAL EN MÉXICO
BL
A
N
C
A
CALIDAD DE LA DEMOCRACIA Y POLÍTICAS PÚBLICAS
PARA EL FORTALECIMIENTO DEL ESTADO DE DERECHO
Raúl Figueroa Romero*

Raúl Hernández Mar **
RESUMEN
En este capítulo, el lector encontrará elementos mínimos de teoría

de la democracia, la calidad de ésta y nociones básicas de políticas
públicas, dentro de un contexto de calidad de la democracia, con el
propósito de que éste tenga un cristal teórico-conceptual que coad
yuve con el análisis del objetivo general de esta obra. Se abordarán
los conceptos de democracia, los de calidad, sus dimensiones y sub
dimensiones y, por último, los de políticas públicas, todo con la finali
dad de fortalecer el Estado de derecho. Para el caso de la calidad de
la democracia y sus diferentes aspectos y características, nos basamos
en el informe de IDEA Internacional: La calidad de las democracias en
América Latina, de 2014, realizado por el politólogo italiano Leo-
nardo Morlino.
La presente investigación es un análisis acerca de los retos que
enfrenta nuestra sociedad para acercarse a lo que ha dado en llamar
se calidad de la democracia, en su aspecto procedimental principal-
mente, a través de las políticas públicas. Saber en qué medida estas
últimas contribuyen al logro de las finalidades y responsabilidades del
* Profesor-investigador del Departamento de Procesos Sociales de la Di-

visión de Ciencias Sociales y Humanidades, UAM-Lerma. Correo electrónico:
<rfigueroa@correo.ler.uam.mx>.
** Profesor-investigador del Departamento de Procesos Sociales de la Di
visión de Ciencias Sociales y Humanidades, UAM-Lerma. Correo electrónico:
<r.hernandez@correo.ler.uam-ler.mx>.
[33]
34 RAÚL FIGUEROA ROMERO, RAÚL HERNÁNDEZ MAR
Estado, esto es, lograr el bien común. Incluso, en la actualidad ya no

es suficiente cumplir con el bien común, tema seriamente cuestio-
nado, ahora se debe ir más allá de esto, es decir, el Estado debe propi
ciar la calidad de vida de su población; en este aspecto, las políticas
públicas desempeñan un papel importantísimo en la mejoría de la
calidad.
Palabras clave: democracia, políticas públicas, calidad de la demo
cracia, Estado de derecho.
INTRODUCCIÓN
Los graves estragos que provocaron el auge de los regímenes no de

mocráticos, como el totalitarismo, ejemplificados por el fascismo y
el nacionalsocialismo alemán de los años treinta y hasta mitad de
los años cuarenta del siglo XX, fueron mucho más allá de las dicta
duras al cancelar todo tipo de derechos y libertades. El llamado mundo
occidental, conocido tanto física como geopolítica y culturalmente
(en el sentido de herederos de las civilizaciones occidentales), al fi
nalizar la Segunda Guerra Mundial en esos países, tanto el ámbito
político como el académico y el intelectual, se volcaron a reflexionar,
investigar y propagar cómo superar dicho episodio y remodernizar
el Estado, sobre todo sus sistemas políticos y sus regímenes de go
bierno. Muchos autores aportaron teorías y conceptos fundamen-
tales acerca de la teoría política, la teoría del Estado, la democracia,
la teoría de sistemas del ámbito político, las políticas públicas, entre
varios más, como la economía y la administración; algunos de ellos
son: Samuel Phillip Huntington, Robert Alan Dahl, Harold Dwith
Laswell, Paul Felix Lazarsfeld, David Easton, Giovanni Sartori, Nor
berto Bobbio, Mauricio Duverger, Teodor Adorno, Hanna Arend,
Talcott Parsons, Robert King Merton, Karl Wolfgang Deutsch, Paul
Felix Laszarsfeld, Harold Dwight Lasswell, Philipe Charles Schmit
ter, Guillermo O’Donell, Leonardo Morlino, sólo por mencionar
algunos, pues la lista es muy amplia. Si observamos sus postulados,
todos ellos están enfocados en los sistemas democráticos.
Para adentrarnos en el estudio de la calidad de la democracia,
definiremos brevemente algunos conceptos básicos de la demo-
cracia y su vínculo con la calidad. En esta tesitura, después de revisar
CALIDAD DE LA DEMOCRACIA Y POLÍTICAS PÚBLICAS 35
algunas acepciones acerca de la democracia, los relacionaremos con

las políticas públicas, su conceptualización y la finalidad de estas úl
timas. Ambos aspectos pretenden dar cuenta de la relación que hay
entre el “hacer o quehacer del Estado” mediante las políticas pú-
blicas y la calidad democrática que se logra con ellas, si es que la
hay. Con respecto a la calidad de la democracia, ésta obedece, desde
el concepto, a factores de la economía o, mejor dicho, de la empresa
y el mercado, en donde se observan características de procedimien-
to, contenidos y resultados, los cuales describiremos aquí.
DEMOCRACIA
El término “democracia” se usa con mucha frecuencia, tanto que se

aplica casi en todo, con una gran variedad de significados y atribu-
tos que en no pocas ocasiones se relacionan inadecuadamente; y ha
sido objeto de serias críticas puesto que a veces no se está seguro de
lo que debe entenderse por él. Así, el concepto ha caído en lo que
Sartori denominó como un “gato-perro” (Sartori, 2007). En esta te
situra, Dahl (1991:16) alude que hoy el término democracia es como
un viejo basurero de cocina, lleno de distintas sobras de 2 500 años
de uso continuo. Por ello, se puntualizarán algunos conceptos que
eviten confusiones y clarifiquen nuestros objetivos.
La teoría de la democracia es muy vasta. Al respecto, uno de los
primeros aportes, aunque acotado e incluso restringido, es el que se
ha identificado como democracia mínima o procedimental, como la
llamó Sartori. Esta acepción tiene su origen en el economista inglés
Joseph Alois Schumpeter, quien la definió como: “El método [de-
mocrático] es el que usa una nación para llegar a la toma de decisio
nes: son reglas para el pueblo” (aunque agrega que dichas reglas son
insuficientes); posteriormente la define: “El método democrático
es el arreglo o mecanismo institucional para llegar a decisiones polí
ticas en las que algunos individuos adquieren el poder para decidir,
por medio de una lucha competitiva por el voto de las personas”
(Sartori, 1992:47). A esta concepción, posteriormente se le denominó
procedimental.
Uno de los autores más prolíficos en la conceptualización de la
democracia es Robert Alan Dahl (1993:13), quien apunta que el go
bierno democrático se caracteriza principalmente por su continua

aptitud para responder a las preferencias de sus ciudadanos, sin es
tablecer diferencias políticas importantes entre ellos; y reserva la uti
lización del término “democracia” para designar el sistema político
entre cuyas características se encuentra la disposición a satisfacer en-
tera o casi enteramente a todos sus ciudadanos.
La definición anterior es relevante porque vincula los dos aspectos
importantes de este trabajo: por un lado, nos vincula con la calidad
y sus resultados, que se relaciona con la satisfacción que la definición
alude y, por el otro, con las políticas públicas, que se refieren, de
manera muy básica y simple a las acciones del Estado para resol-
ver problemas públicos o demandas de la población. Más adelante ve-
remos con más detalle lo que acabamos de afirmar.
Dahl establece que para considerar a un régimen como demo-
crático debe contener los siguientes siete elementos o instituciones
básicas, para dar lugar a una democracia a gran escala en cualquier
sociedad.
1. Funcionarios electos. El control de las decisiones en materia de
política pública corresponde, según lo establece la constitución
del país, a funcionarios electos.
2. Elecciones libres e imparciales. Dichos funcionarios son elegidos
mediante el voto en elecciones limpias que se llevan a cabo con
regularidad y en las cuales rara vez se emplea la coacción.
3. Sufragio inclusivo. Prácticamente todos los adultos tienen derecho
a votar en la elección de funcionarios públicos.
4. Derecho a ocupar cargos públicos. Todos los adultos tienen derecho a
ocupar cargos públicos en el gobierno, aunque la edad mínima para
ello puede ser más alta que para votar.
5. Libertad de expresión. Los ciudadanos tienen derecho a expresar-
se sin correr peligro de recibir castigos severos, en cuestiones
políticas definidas con amplitud, incluida la crítica a los funcio-
narios públicos, el gobierno, el régimen, el sistema socioeconómi
co y la ideología prevaleciente.
6. Variedad de fuentes de información. Los ciudadanos tienen derecho
a procurarse diversas fuentes de información, que no sólo existen
sino que están protegidas por la ley.
7. Autonomía asociativa. Para propender a la obtención o defensa
de sus derechos (incluidos los ya mencionados), los ciudadanos
gozan también del derecho de constituir asociaciones u organi-
zaciones relativamente independientes, entre ellas partidos po-

líticos y grupos de intereses (Dahl, 1992:266-267).1
Sin duda resulta indispensable la vigencia de todos los elementos

enunciados y, como se mencionó, en México existen todos ellos. Pero
estos puntos solamente se refieren a la democracia procedimental; en
términos de la vertiente de la calidad de la democracia, estos puntos
se relacionan con la calidad en la esfera de los procedimientos que
veremos más adelante.
Ahora bien, otro autor de igual importancia es Norberto Bobbio; él
ofrece elementos significativos en su definición mínima de demo
cracia, a saber: “[...] se caracteriza por un conjunto de reglas —pri-
marias o fundamentales— que establecen quién está autorizado para
tomar las decisiones colectivas y bajo qué procedimientos” (Bob-
bio, 1986:14-15). Asimismo, admite que no basta la distribución del
derecho para participar directa o indirectamente en la toma de deci
siones colectivas para un número muy alto de ciudadanos, ni la exis
tencia de reglas procesales como la de mayoría o, en el caso extremo, de
unanimidad.
De esta forma, en Bobbio se puede observar que el concepto de
democracia retoma el principio de autogobierno, el cual se refiere
al conjunto de reglas que indican quién está autorizado para decidir,
cómo y bajo cuáles procedimientos debe hacerlo. Es decir, la demo-
cracia es un conjunto de reglas de procedimiento para la formación de
decisiones colectivas (Bobbio, 1986:14); agrega que este término debe
considerarse en un sentido jurídico-institucional y no en un signi-
ficado ético, lo cual nuevamente nos remite a la democracia mínima.
El aspecto jurídico institucional mencionado se relaciona tanto con el
institucionalismo y su desempeño, como con el denominado Estado
de derecho y su función.
Con cautela y algo de riesgo a equivocarnos, podemos decir que,
históricamente, la “democracia” tiene dos significados preponderan
tes, por lo menos desde su origen. Uno, si se pone el énfasis en el
conjunto de reglas, cuya observancia es necesaria con objeto de que
el poder político no se concentre en muy pocas manos y sea distri-
1
Del mismo autor, véase La democracia. Una guía para los ciudadanos (1999:
99-100).
buido efectivamente entre la mayor parte de los ciudadanos, las

llamadas reglas del juego; y dos, el ideal en el cual un gobierno de
mocrático debería inspirarse en la igualdad (Bobbio, 2000:39): y
otros aspectos muy importantes, como aquellos que se refieren a los
derechos fundamentales (Bovero, en Salazar, 2008:33-37). Con base
en esta distinción, se suele diferenciar la democracia formal de la de
mocracia sustancial, en el sentido de una democracia como gobier-
no del pueblo de aquella democracia como gobierno para el pueblo
(Bovero, 2008:39).
En otra conceptualización importante, Habermas (2008:380)
señala que las democracias cumplen el mínimo procedimental ne
cesario en la medida en que garanticen: a) la participación política
del mayor número posible de ciudadanos interesados, b) la regla de
la mayoría para las decisiones políticas, c) los derechos de comuni-
cación habituales y con ello la selección entre programas diversos y
grupos rectores diversos y d) la protección de la esfera privada. Añade
que la ventaja de esta acepción minimalista consiste precisamente
en su carácter descriptivo, que comprende el contenido normativo
de los sistemas políticos. Obsérvese que los planteamientos de este
autor también coinciden con los de Dahl y Bobbio ya apuntados.
Ahora bien, en este tenor, nuestro principal autor para la calidad
de la democracia será Leonardo Morlino, de quien, antes de en-
trar de lleno al tema de la calidad, anotaremos aquí una breve acep-
ción de democracia: sostiene que en la base del sistema democrático
existe un acuerdo-compromiso de reconocimiento a las reglas acep
tadas colectivamente, de resolución pacífica de los conflictos entre
las partes sociales, políticamente representadas y relevantes; y agre
ga una definición que llama genética de la democracia, igualmente de
corte procedimental, que consiste en:
[…] aquel conjunto de normas y procedimientos que resultan de un
acuerdo-compromiso para la resolución pacífica de los conflictos
entre los actores sociales, políticamente relevantes, y los otros acto-
res institucionales presentes en la arena política. Permite, además,
comprender mejor un aspecto de fondo de cualquier régimen de-
mocrático, frecuentemente olvidado o infravalorado: la democracia
es un régimen que se caracteriza concretamente por reglas e insti-
tuciones que ajustan o bien equilibran aspectos diferentes (Morlino,
2009:7).
Este autor también ofrece una definición mínima de democracia,

es decir, indica cuáles son los aspectos más inmediatamente con-
trolables y esenciales en el nivel empírico, que permiten establecer
un umbral por debajo del cual un régimen no puede considerarse
democrático. En esta perspectiva, agrega que se consideran demo-
cráticos todos los regímenes que presentan al menos los siguientes
aspectos: a) sufragio universal, masculino y femenino; b) eleccio-
nes libres, competitivas, periódicas, limpias; c) más de un partido, y
d ) fuentes de informaciones alternativas y diferentes. Un régimen
político que supera este umbral mínimo se puede considerar una
democracia (Morlino, 2009:8).
También señala que el discurso sobre el estudio de la democracia
gira en torno a qué y cómo debe ser una democracia, y que éste es
un tema normativo que orilla a preguntarse cómo se traduce esta
pregunta normativa en un análisis empírico (Morlino, 2015). Como
se observa en los autores revisados hasta aquí, prevalecen elementos
comunes tanto conceptuales como institucionales de la democracia.
En este abanico de autores también se debe anotar la obra más
reciente de Ferrajoli en relación con la democracia, la cual es com-
patible con la tesitura de Bobbio, Morlino y otros; menciona que
las condiciones de la democracia están evidentemente preestable-
cidas por reglas, en el sentido de que concurren sí y sólo sí están esti
puladas por normas de derecho positivo, del quién, el cómo y sobre
el qué se toman las decisiones colectivas; que éstas sean lo suficien-
temente idóneas para garantizar, so pena de invalidez, el respeto de
los límites impuestos a la mayoría, el respeto de los derechos de las
minorías y los intereses de todos. Hay, pues, un nexo racional —teó
rico, metateórico y práctico— entre democracia y derecho (Ferra-
joli, 2011:16). Para Ferrajoli, el derecho positivo no implica en
absoluto la democracia; pero no vale la implicación inversa. La de-
mocracia implica necesariamente el derecho. Bien puede haber
derecho sin democracia, pero no puede haber democracia sin dere-
cho, puesto que la democracia es un conjunto de reglas sobre el
válido ejercicio del poder. Estas reglas valen para limitar y vincular
los diferentes tipos de poder en garantía de los intereses de todos en
la medida en que se establezcan la igualdad en los derechos funda-
mentales como normas constitucionales jerárquicamente superiores
a aquellos poderes (Ferrajoli, 2011:17).
En la democracia mínima que hemos descrito, el común deno-

minador consiste en que se basa en un conjunto de instituciones y
de reglas que garanticen su existencia. Pero a estos instrumentos
institucionales se debe añadir la esencial referencia a la legalidad o
al Rule of Law al que se refiere O’Donnell (1998:112-126), que no
sólo implica el respeto a las leyes existentes sino también a la reali
zación de una administración eficiente, la existencia de un Poder
Judicial independiente y un sistema funcional de resolución de los
conflictos privados y públicos, así como la ausencia de corrupción
y criminalidad extendida sobre el territorio y la presencia de un sis
tema de información plural y amplio (Morlino, 2009:12).
En esta tesitura, el Rule of Law ha sido abordado desde varias
acepciones y posturas teóricas, como el constitucionalismo demo-
crático, la democracia constitucional (como la llama Ferrajoli), el
Estado democrático de derecho, entre otros. Todos estos matices,
dentro de la calidad de la democracia, se colocan en la dimensión
procedimental, que más adelante se analiza.
En esta línea de ideas, la democracia también señala que un go
bierno democrático siempre debe estar dispuesto a responder y satis-
facer entera o casi enteramente las preferencias de la ciudadanía,
sin establecer diferencias políticas entre ellos. Aquí interviene otro
análisis de la teoría de la democracia, la cual consiste en la satis
facción que se tiene de ella o bien de lo que se espera que se logre u
obtenga de acuerdo con sus procedimientos; varios autores le llaman
democracia real e ideal. La relación y la diferencia entre la demo-
cracia ideal y la democracia existente pueden estar en la calidad de
ésta, con la finalidad de aspirar al ideal. La teoría de la democracia
actual debate sobre la calidad de ésta y, sobre todo, en determinar
cuáles serían los factores que se deben considerar para realizar su me
dición, de tal forma que sea significativo y factible.
La democracia, como se ha visto, es un concepto que puede defi
nirse de diversas formas de acuerdo con el énfasis que se les dé a sus
componentes. Actualmente la democracia tiene que ver con quién
accede al poder, cómo accede a éste y cómo lo ejerce; es decir, en el
sentido que la define Bobbio. Si consideramos esto, entonces esta-
mos hablando de la democracia en su sentido procedimental y de
lo que se espera que se logre u obtenga, de acuerdo con sus procedi
mientos estipulados. Esta concepción procesal incluye instituciones,
reglas establecidas para el acceso y ejercicio del poder, un marco

legal, un sistema electoral y mecanismo de toma de decisiones.
Todos los conceptos anteriores están relacionados con la calidad
de la democracia en términos de procedimientos; a lo largo de esta
obra veremos varios análisis que se dedican a estudiar y reflexionar
sobre algunas dimensiones y subdimensiones que están estrecha-
mente vinculadas.
Como se puede observar, en la literatura especializada sobre el
tema, la democracia tiene dos vertientes metodológicas relevantes,
dependiendo de lo que se quiera expresar con ellas; por un lado, está
la denominada democracia mínima, formal o procedimental y, por
otro, la democracia sustancial o de contenidos. En resumen, se re-
presenta esquemáticamente en la figura 1.
FIGURA 1
DEMOCRACIA
Formal o mínima Sustancial o de contenidos
Esta concepción implica Esta concepción implica

como mínimo: como mínimo:
• Reglas para el acceso Más y mejores condiciones

y para el ejercicio del poder de acceso a:
• Sistemas electorales • La educación
• Sistemas de partidos • La salud
competitivos • La vivienda
• Derechos políticos • La alimentación
garantizados • El empleo (laboral)
• Sufragio universal • Servicios básicos (drenaje,
• Instituciones de DDHH alumbrado, pavimentación,
• Mecanismos de rendición vías de comunicación)
de cuentas y acceso a la • Condiciones más equitativas
información, etcétera de la distribución del ingreso
• Oportunidades de movilidad
entre diferentes estratos
sociales; etcétera
FUENTE: elaboración propia con base en Figueroa (2017:43).
La democracia mínima se refiere a la dimensión de los procedi-

mientos de acceso al ejercicio del poder, de cómo se obtienen los
cargos públicos; las distintas instituciones que se necesitan para que
mínimamente se pueda hablar de un régimen democrático, como
se ha visto en los conceptos de los distintos autores ya enunciados en
páginas anteriores. Ahora bien, con respecto a la democracia sus-
tancial o de contenidos, entendemos por ella la que se refiere a los
aspectos de la esfera de la salud, la educación, la vivienda, el empleo,
la alimentación, entre otros; en general, puede verse que este ámbito
está emparentado con lo que se denomina derechos sociales, colec-
tivos, vida digna, etc. Conviene advertir aquí que nos enfocaremos
especialmente a la democracia mínima o procedimental (figura 2).
FIGURA 2
DEMOCRACIA PROCEDIMENTAL
Parlamentos y
tribunales dictan
El método para la Joseph instrumentos, sanciones
toma de decisiones Alois Benjamín e incentivos jurídicos
Schumpeter Barber
Acepciones Compromiso de
Instituciones Robert Leonardo reconocimiento
básicas que asequibles
Alan Morlino a las reglas
dan lugar a una de la
Dahl aceptadas
democracia democracia
Norbertto (procedimental) Luigi colectivamente
Bobbio Ferrajoli
Reglas La condición
Jürgen Guillermo de la democracia
para
decisiones Habermas O’Donnell son las reglas
colectivas
Mínimo La legalidad
procedimental o Rule of Law
para su garantía
FUENTE: elaboración propia con base en Figueroa (2017:46).
CALIDAD (CALIDADES) Y CUALIDADES
En este apartado se retomará el concepto de calidad de la demo-

cracia de Leonardo Morlino, principalmente en la obra citada con
anterioridad. Dicho autor aduce que la idea de calidad de la demo-
cracia se puede ubicar en el ámbito de la economía, principalmente

en el mercado, al proporcionar satisfacción al momento de otorgar-
le algún producto o servicio al ciudadano por parte del Estado. Y la
define de la siguiente manera: “Una democracia de calidad es una
‘buena’ democracia; es decir, ‘una estructura institucional estable que
hace posible la libertad y la igualdad de los ciudadanos mediante el
funcionamiento legítimo y correcto de sus instituciones y mecanis-
mos’” (véase Morlino, 2011, cap. 2).
De lo anterior se puede decir que una buena democracia es un
régimen legitimado que satisface por completo a los ciudadanos
(calidad en términos de resultado), en donde los ciudadanos, las aso-
ciaciones y las comunidades que la conforman gozan de libertad e
igualdad, incluso en formas y grados distintos (calidad en términos
de contenido), y en donde los ciudadanos tienen el poder de verificar y
evaluar en qué medida el gobierno se atiene a los objetivos de li-
bertad e igualdad de acuerdo con el Estado de derecho (calidad en
términos de procedimientos) (Morlino, 2014:39-40). La “legitimidad
radica, por un lado, en el reconocimiento de los ciudadanos sobre
sus instituciones y, por el otro, en su carácter de promotor y garan-
te de la libertad, la igualdad y los derechos de todos”.
A partir de esta noción se distinguen tres tipos de calidad de la
democracia: 1) calidad en términos de procedimiento, 2) calidad en
términos de contenido y 3) calidad en términos de resultados. A
saber:
1. La calidad en términos procedimentales está definida por los

procedimientos establecidos que se asocian a cada producto.
Un producto de “calidad” es el resultado de un proceso contro
lado y exacto, llevado a cabo con métodos y tiempos precisos y
recurrentes; aquí, el énfasis está en los procedimientos.
2. La calidad en términos de contenido consiste en las caracterís
ticas estructurales de un producto, ya sea el diseño, los materia
les o el funcionamiento del bien u otros detalles que contiene;
aquí, el énfasis está en el contenido.
3. La calidad en términos de resultados se relaciona con el de
un producto o servicio que deriva indirectamente de la satis-
facción expresada por el consumidor, por su demanda reite-
rada del mismo producto o servicio, independientemente de
44
CUADRO 1
La calidad
en términos Dimensiones Subdimensiones
de:
1) Estado Seguridad Independencia Capacidad Integridad Control civil

de derecho individual del Poder institucional y de las
y orden civil Judicial administrativa fuerzas armadas
2) Rendición Elecciones Libertad de Presencia
de cuentas libres, justas organización y estabilidad
electoral y periódicas partidaria de opciones
3) Rendición Relaciones Corte Suprema Defensor Información Modos
de cuentas entre los o Tribunal del pueblo plural e y alcance de la
interinstitucional poderes Constitucional y tribunales independiente descentralización
Procedimiento
Legislativo de cuentas
y Ejecutivo
4) Participación Oportunidades Participación
RAÚL FIGUEROA ROMERO, RAÚL HERNÁNDEZ MAR
política de participación electoral

5) Competencia Competencia Alternancia
política entre actores efectiva
CUADRO 1 (CONTINUACIÓN)
La calidad
en términos Dimensiones Subdimensiones
de:
1) Libertad Dignidad Derechos Derechos

de la persona civiles políticos
Contenido 2) Igualdad Distribución Existencia de Seguridad

de recursos discriminación social
económica y derechos
culturales
1) Capacidad Legitimidad Limitaciones

Resultados de respuesta percibida a la capacidad
de respuesta
FUENTE: elaboración propia con base en Morlino (2014).

CALIDAD DE LA DEMOCRACIA Y POLÍTICAS PÚBLICAS
45
cómo se lo produzca o de cuál sea su contenido específico, o

del procedimiento que siga el consumidor para adquirir dicho
bien o servicio. De acuerdo con este significado, la calidad se
fundamenta simplemente en el resultado.
Dependiendo del concepto de calidad, se tienen diferentes dimen

siones, por ejemplo: la calidad procedimental tiene cinco dimensio
nes, la calidad de contenido dos dimensiones y la de resultados tiene
una dimensión; todas ellas con varias subdimensiones. En el cua-
dro 1 se resumen las dimensiones y subdimensiones que Morlino
establece para los diferentes ámbitos de las calidades de la democra
cia, con base en el informe de IDEA Internacional de 2014.
Podemos indicar ocho dimensiones o cualidades posibles de las
democracias en las cuales se observan variaciones, y que deberían
constituir el centro del análisis empírico para cubrir las nociones nor
mativas de la democracia antes señaladas. Las primeras cinco dimen-
siones se refieren a los procedimientos. Aunque también guardan
relación con el contenido, su eje principal son las reglas. La primera
cualidad procedimental es el Estado de derecho. La segunda y la ter
cera se refieren a dos formas de rendición de cuentas (electoral e in
terinstitucional). La cuarta y la quinta son los conceptos clásicos de
participación y competencia que, sin embargo, tienen un estatus teó
rico especial (véase más adelante). La sexta es la capacidad de res
puesta, es decir, la medida en que el sistema se corresponde con los
deseos de los ciudadanos y de la sociedad civil en general. Las di-
mensiones séptima y octava se refieren al contenido. La primera de
ellas es el respeto pleno a los derechos, que se expande mediante la
conquista de una serie de libertades. La segunda es la aplicación pro
gresiva de una mayor igualdad política, social y económica. Estas
dimensiones se desarrollarán con más detalle en los apartados siguien
tes (Morlino, 2014:40-41).
En México, de acuerdo con Morlino, la calidad de la democracia
tiene avatares muy particulares. El Estado de derecho se ve afectado
por la limitada capacidad institucional y administrativa, persisten
ineficiencias e irregularidades tanto en el desempeño del cuerpo
burocrático como en la selección y estabilidad de los funcionarios.
Esto revela un desempeño institucional con carencias en los ámbi-
tos federal, estatal y municipal.
La afectación al Estado de derecho también se revela a través de la

corrupción; Morlino señala que es baja la tasa de condenas por de
litos, y lo mismo en la transparencia del financiamiento de los partidos
políticos, además de la rendición de cuentas en los comicios.
Predomina una considerable distancia entre la protección jurí-
dica y la práctica real de los derechos humanos y personales funda-
mentales, expresión clara de esto son los hostigamientos contra
activistas políticos y sociales, detenciones arbitrarias, discriminación
contra los homosexuales, mujeres y pueblos indígenas, violencia por
razones de género y restricciones severas a la libertad de prensa e
información, por mencionar sólo algunas.
En suma, la calidad de la democracia en México tiene temas pen
dientes en diferentes ámbitos y niveles de gobierno; en este opúscu
lo nos centraremos principalmente en el aspecto procedimental de la
calidad de la democracia, como se mencionó al inicio.
Insisto aquí nuevamente en la definición de democracia de Dahl,
quien sostiene que la democracia es un régimen de gobierno cu-
yo principal objetivo es satisfacer las necesidades de todos o de la
mayoría de su población (Dahl, 1998:51; 1993), este concepto es vi
tal para poder entender la relación de la democracia, la calidad de
ésta y las políticas públicas, que se dilucidan en el siguiente apartado.
LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y LA DEMOCRACIA
El siglo XXI demanda gobiernos cuyas acciones sean eficaces y de

naturaleza pública; actualmente “las acciones de gobierno, que tie
nen como propósito realizar objetivos de interés público y que los
alcanzan con eficacia y aun con eficiencia, son lo que en términos ge-
néricos puede llamarse política pública” (Aguilar, 2010:17).
Aunque siguen siendo pertinentes las ideas que dieron origen
a la disciplina de las políticas públicas en la década de los cincuen-
ta del siglo XX, hoy la cuestión es otra y se concentra en la capacidad
de los gobiernos elegidos democráticamente para dirigir a sus so-
ciedades, conducirlas, coordinarlas y ésta es la cuestión que hoy más
importa. Para Luis Aguilar:
El enfoque y concepto de la gobernanza se presenta como la res-
puesta a esta cuestión nueva de la insuficiencia directiva del gobier-
no, en tanto afirma que, si bien es necesario otorgar o devolver al

gobierno las capacidades que necesita para superar sus deficiencias
y estar en condiciones de conducir y coordinar a sus sociedades, lo
que fundamentalmente se requiere hoy es más bien un nuevo pro-
ceso de gobernar, dar forma a una nueva conducción y coordinación
de la sociedad, dado que el gobierno por sí solo, con sus capacidades,
facultades y recursos, ya no puede definir la agenda de la sociedad y
menos realizarla, y dado que su patrón directivo unilateral, vertical,
jerárquico, de mando es improductivo y hasta inviable para abordar
numerosos asuntos públicos de la compleja sociedad contemporánea,
particularmente los asuntos económicos (Aguilar, 2016:63).
Siguiendo con lo anterior, la gobernanza usualmente se presenta

como una solución a la crisis de gobernabilidad del Estado, orien-
tada hacia la cooperación entre los protagonistas; sin embargo,
muchas veces minimizando la dimensión conflictiva de las socieda
des, ya que presenta a la política como una búsqueda del consenso
que se realiza entre la “gente de buena voluntad e igualmente do-
tada de recursos en un contexto ahistórico” (Hufty, 2008:7).
En este sentido, el término cooperación está vinculado con el de las
decisiones, pero ¿quién toma las decisiones en un contexto de go
bernanza? Si bien en un sentido retórico la sociedad ha interpreta-
do que la democracia es el gobierno de todos, la sociedad moderna
cuestiona que actualmente las decisiones no están vinculadas a la opi
nión de los ciudadanos, aunque ésta parece ser una limitación de la
propia democracia representativa. Al respecto, Manuel Canto ex-
plica que:
Las grandes sociedades no pueden tomar de manera directa las deci

siones. Pensemos lo difícil que resultaría reunir en la plaza pública
de cualquier capital de los estados de este país a todos sus habitan-
tes a fin de discutir las decisiones; ya desde siglos atrás quedaba
claro que sólo se podría participar en las decisiones a través de re-
presentantes, la democracia consistiría en la capacidad que todos
tenemos de elegir a nuestros representantes, se trata entonces de una
democracia representativa (Canto, 2002:68).
El planteamiento anterior, permite explicar la construcción de gru

pos cerrados o elites que compiten entre sí, no sólo por el poder sino
también por el monopolio de las decisiones; quizá esto último sea
lo más importante. En este contexto, la sociedad, ante la dificultad

de poder influir en las decisiones públicas, tiende a organizarse para
solucionar sus propios asuntos o problemas a través de la democracia
participativa.
En este sentido, en las sociedades actuales lo que existe son can
tidades ilimitadas de actores que tienen dificultades para ponerse de
acuerdo y que convergen en un entorno lleno de conflictos, mismos
que tienen un componente territorial importante. De esta manera,
lo que puede existir son escenarios distintos donde las combinacio
nes y los centros de poder de actores, ni están equilibrados, ni pue
den presentarse de la misma manera que un proyecto de política
pública a otro. Por lo tanto, las políticas públicas pueden explicarse
como
[…] cursos de acción tendientes a la solución de problemas públicos,
definidos a partir de la interacción de diversos sujetos sociales, en
medio de una situación de complejidad social y de relaciones de po
der, que pretenden utilizar de una manera más eficiente los recursos
públicos y tomar decisiones a través de mecanismos democráticos, con
la participación de la sociedad (Canto, 2002:70).
Por lo anterior, la gobernanza implica una forma nueva y diferen

te de gobernar caracterizada por la interacción entre una pluralidad
de actores, de relaciones horizontales, de búsqueda del equilibrio
entre poder público y sociedad civil y la participación en el gobier-
no de la sociedad en general, y no de un único actor, sea éste político,
económico o social. De aquí que el interés por usar el concepto de
gobernanza radique en su capacidad de englobar todas las institu-
ciones y relaciones implicadas en los procesos de gobierno.
Según Renate Mayntz, la gobernanza está experimentando una
interesante evolución:
Inicialmente se utilizó como sinónimo de gobernación o proceso de
gobernar a través de las organizaciones gubernamentales. Pero ad-
vierte que el campo semántico de la palabra se ha ampliado […]:
hoy se recurre a gobernanza, para indicar un nuevo estilo de gobier-
no, distinto del modelo de control jerárquico y caracterizado por un
mayor grado de cooperación y por la interacción entre el Estado y los
actores no estatales al interior de redes decisionales mixtas entre
lo público y lo privado […] (Mayntz, en Cerrillo, 2005:96).
Recapitulando, las políticas públicas tienen como propósito reali

zar objetivos de interés público con eficacia y eficiencia, por lo tanto,
éstas hacen referencia a
[…] procesos, decisiones y resultados, pero sin que ello excluya con
flictos entre intereses presentes en cada momento, tensiones entre
diferentes definiciones del problema a resolver, entre diferentes
racionalidades organizativas y de acción, y entre diferentes perspec-
tivas. Estamos ante un panorama pleno de poderes en conflicto,
enfrentándose y colaborando ante opciones específicas (Lindblom,
1991:3).
De esta manera, queda claro que las políticas públicas para lograr
ser eficientes y eficaces presenta una doble dimensión: política y
técnica. Aunque la expresión “política pública” —traducción literal
del término public policy— buscó diferenciarse del término “política”
—politics—, que es utilizado para referirse a las interacciones y con
flictos entre los actores políticos en su búsqueda por el poder en un
marco institucional específico —polity. En los últimos años se le ha
dado mayor importancia a esta bidimensionalidad de la política pú
blica, ya que en el marco de la gobernanza es necesario que tanto el
componente normativo como el componente científico-técnico sub
sistan en armonía, ya que esto significa que cuando “el componente
político y el técnico de la política pública se articulan bien, sin ris
pideces ni tensiones, [es] cuando las acciones decididas por el gobier-
no cuentan con suficiente aceptación social y producen los resultados
esperados” (Aguilar, 2010:17).
Dicho de otra manera, el análisis de políticas públicas se encarga
de estudiar cómo el poder político se utiliza para resolver los pro-
blemas colectivos, por ello, la noción de política pública hace refe-
rencia a los conflictos, interacciones y alianzas entre los diferentes
actores públicos y privados en un marco institucional específico con
el fin de resolver un problema que, por su especificidad, requiere de
una acción concertada.
En este sentido, para Joan Subirats et al., las políticas públicas son
[…] una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente cohe-

rentes, tomadas por diferentes actores, públicos y a veces no públicos
—cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varían— a fin de

resolver de manera puntual un problema políticamente definido
como colectivo. Este conjunto de decisiones y acciones da lugar a
actos formales, con un grado de obligatoriedad variable, tendientes
a modificar la conducta de grupos sociales que, se supone, originaron
el problema colectivo a resolver (grupos-objetivo), en el interés de
grupos sociales que padecen los efectos negativos del problema en
cuestión (beneficiarios finales) (Subirats et al., 2008:37).
Al parecer, los nuevos desafíos que se presentan en el contexto

de gobierno actual, vuelven a remitirnos a la importancia de estudiar
el proceso de toma de decisiones que el gobierno sigue para aten-
der asuntos públicos, la manera como se formula las políticas públi
cas y la implementación de las mismas, con el propósito de elevar
la calidad de la decisión del gobierno y así dar sustento a una demo
cracia eficiente que acredite capacidad de gobierno. Por lo anterior,
sólo podemos estar de acuerdo con Aguilar en el sentido de que “las
disciplinas que estudian el gobierno y la administración pública vi
ven un tiempo de exploración más que de certezas” (Aguilar, 2012).
LA DOBLE DIMENSIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
El propósito de este apartado es hacer un análisis crítico sobre dos

marcos de referencia de las políticas públicas, propuestos por Harold
D. Lasswell2 (1951 [2003]; 1971 [2003]): el conocimiento del pro
ceso de la política y el conocimiento en el proceso de la política. La
propuesta lasswelliana, se fundamenta en la noción de que la ciencia
social puede contribuir a mejorar las decisiones públicas destinadas
a resolver los problemas fundamentales de la humanidad, reuniendo
en un mismo espacio a la ciencia y a la política.
2
En 1951 se publica el trabajo de Lerner y Lasswell: The Policy Sciences, en
donde aparece el artículo “The policy orientation”, de Harold D. Lasswell,
en el cual expone el proyecto original de ciencias de políticas —policy scien-
ce—, que se definen como “el conjunto de disciplinas que se ocupan de expli-
car los procesos de elaboración y ejecución de las políticas, de la recopilación
de datos y de la producción de interpretaciones relevantes para los problemas de
políticas en un periodo determinado” (1951 [2003]:3).
De acuerdo con Meny y Thoenig (1992), Bardach (1998), Parsons

(2007), Aguilar (2003) y Merino y Cejudo (2010), entre otros, esta
doble dimensión es construida artificialmente por Lasswell (1951
[2003]; 1971 [2003]) para fines analíticos. El conocimiento de o
knowledge of, cuyo propósito es el análisis del proceso de elaboración
y desarrollo de las políticas por parte de los gobernantes, explica
Aguilar
[…] alude a la tarea de conocer el proceso de decisión de la política,
así como de hecho sucede. Es una empresa de teoría positiva que
busca producir descripciones, definiciones, clasificaciones, explica-
ciones del proceso por medio del cual un sistema político dado —y
en especial el gobierno— elabora y desarrolla las decisiones relativas
a asuntos públicos (Aguilar, 2003a:52).
Por su parte, el conocimiento en o knowledge in tiene como pro-

pósito el análisis en y para el proceso de las políticas públicas, éste
incorpora teorías de distintas disciplinas con el fin de explicar, co-
rregir y mejorar el proceso de la toma de decisiones por parte de las
autoridades públicas; para Parsons “comprende el uso de técnicas de
análisis, investigación y propugnación en la definición de los pro-
blemas, la toma de decisiones, la evaluación y la implementación”
(Parsons, 2009:32).
Estas dos dimensiones “interdependientes y complementarias,
además de interdisciplinarias y contextuales” (Aguilar, 2003a:53) son
un intento de conexión entre política y ciencia. Para Luis Aguilar,
desde el comienzo la propuesta de Lasswell se dividió en dos co-
rrientes:
De inmediato, los que disciplinariamente se interesaban sólo en el
momento normativo-técnico y, por ende, en el análisis y diseño de
la política, se separaron de los que (inter)disciplinariamente se in-
teresaban también en el proceso decisorio pero exclusiva o primor-
dialmente para entender la manera como se tomaban de hecho las
decisiones. Los primeros prefirieron y aún prefieren para sí la ex-
presión policy analysis, los segundos policy sciences (Aguilar, 2003a:58).
De esta manera, el análisis de las políticas públicas ha estado in

fluido por esta dicotomía o bidimensionalidad, que tiene sentido si
el resultado de sus investigaciones apunta hacia la solución de pro
blemas públicos, por lo tanto, el objeto de estudio es la definición y

la búsqueda de soluciones a los problemas públicos, en donde lo “pú
blico” es un elemento importante. Mientras que la autocontención,
según Merino y Cejudo, “remite a la pluralidad de enfoques y de
métodos de investigación, aun divididos en distintos momentos
del llamado proceso de políticas”3 (2010:12).
Sin embargo, cuando esta dicotomía entre ciencia y política no se
corresponden y una trata de prevalecer sobre la otra, regularmente
se toman decisiones que no son factibles o son absurdamente cos-
tosas; o al contrario, cuando a los decisores no les importan las
consecuencias políticas que pueden provocar sus decisiones técnica
mente fundadas, el resultado puede ser desastroso.
Repensar la dicotomía de las políticas públicas en un contexto de
calidad de la democracia, que exige soluciones efectivas y eficientes
es muy importante, y más cuando han transcurrido casi siete déca-
das desde que se comenzó a hablar del término políticas —policy—
y, desde entonces, el análisis de las políticas públicas se ha ganado
un lugar en las ciencias sociales como un campo de estudio especí-
fico que se encarga de analizar cómo los gobiernos toman decisio-
nes para solucionar problemas públicos y cómo implementan estas
decisiones.
De origen, las políticas públicas emergieron en un contexto de
crisis intelectual, sobre “cómo crear una integración entre los obje-
tivos y métodos de la acción pública y privada” (Lasswell, 1951 [2003]:
79). Para Lasswell la especialización de la filosofía, así como la de
las ciencias sociales y naturales, más las tendencias de la vida mo-
derna al aislamiento y la división, son fuerzas centrífugas que han
obstaculizado la modulación entre la ciencia y la política.
Frente a esta problemática de su tiempo, Lasswell iba desarro-
llando una orientación hacia el desarrollo del estudio científico de
las políticas,4 convencido de la asociación entre la teoría y la prác-
3
Es importante no confundir el análisis de las políticas públicas con el
estudio del proceso de las políticas públicas; este último se trata de una herra
mienta heurística para comprender, explicar y organizar el análisis de las polí
ticas públicas.
4
De acuerdo con Lasswell, “la palabra política (policy) ha sido usada con
frecuencia para designar las elecciones más importantes de la vida organizada
y de la privada” (1951 [2003]:83). Para Subirats, el término policy debe diferen
tica como dos pilares que soportarían la racionalidad de las decisio

nes públicas. Él propuso la doble dimensión de las políticas: que “por
una parte se interesa en el proceso de la política y por la otra en las
necesidades de inteligencia de este proceso” (1951 [2003]:80).
El contenido específico de la orientación hacia las políticas fue
llamado “ciencias de políticas” (Lasswell, 1951 [2003]:81) y ponía
énfasis en el proceso de toma de decisiones, dotándolo de racionali
dad e inteligencia. En este sentido, el autor sentenciaba que:
Nos hemos vuelto más conscientes de que el proceso de la política

(policy process), de su elaboración y realización, es objeto de estudio
por derecho propio, fundamentalmente con la esperanza de aumen-
tar la racionalidad de las decisiones. Se ha venido así desarrollando
una orientación hacia las políticas (policy orientation) que atraviesa
todas las especializaciones establecidas (Lasswell, 1951 [2003]:80).
En este sentido, las políticas públicas requieren de la multidiscipli

nariedad para solucionar problemas públicos. Para su elaboración
sigue un proceso que ha encontrado diferentes expresiones, según la
cultura y los conceptos determinantes de los gobiernos; la prime
ra clasificación por “etapas” que se estableció fue la propuesta por
Lasswell en 1971, que posteriormente lo llamó el proceso de deci-
sión y que consistía en siete etapas: 1) información, 2) recomenda-
ción, 3) prescripción, 4) invocación, 5) aplicación, 6) valoración y
7) término.
Como se puede observar, Lasswell hizo una gran aportación al
diseñar la estructura en donde descasarían las ciencias de políticas;
sin embargo, “todavía carecemos de una preimagen exhaustiva y
suficientemente concreta de ésta [ciencia] como un área integrada de
conocimiento, investigación, enseñanza y profesionalización” (Dror,
1971 [2003]:119). Y aunque, actualmente existe una reivindicación
de la política pública, ésta tiene limitaciones que le fueron conferidas
históricamente desde su nacimiento.
ciarse del término política (politics), “con el que se acostumbra a designar las
interacciones y conflictos entre los actores políticos más tradicionales, que pre
tenden acceder al Poder Legislativo o gubernamental respetando las reglas
constitucionales e institucionales” (Subirats et al., 2008:37).
En otras palabras, el momento en que surgen y se desarrollan las

ciencias de políticas está marcado por la amplia intervención del
Estado y su rol como barrera a las presiones externas de todo tipo,
por lo tanto, las políticas públicas estaban “centradas en proporcionar
asistencia social (safety nets) y servicios básicos [completamente
insuficiente] para lograr un desarrollo social y económico equili-
brado” (Ortiz, 2007:6-7).
Por ello, el estudio de los problemas públicos en un mundo en
cambio constante es una hazaña y es el reto de cualquier investi-
gador del campo de las policy science. Sabemos que todas las sociedades
del mundo se han enfrentado a diversos problemas de esta índole, sin
embargo, en las últimas décadas estos problemas han cobrado dimen
siones globales e incluso se han acentuado como resultado del pro
ceso de globalización. No obstante, y a despecho del proyecto original
de Harold D. Lasswell,5 quien se incluía en una sociedad propia de
Occidente, que “reclama y construye un gobierno ilustrado, basa-
do y cuestionado por la razón” (Aguilar, 2003a:39), en la actualidad
las políticas no han logrado construir modelos para anticiparse a los
cambios del entorno; esto se ha convertido en una asignatura pen-
diente.
Continuando con lo anterior, la noción que está presente en el
trasfondo del desarrollo de las políticas públicas es la idea de que
cualquier problema humano podía resolverse aplicando la razón y
el conocimiento. Lasswell se circunscribía dentro de una sociedad
que “reclama y construye un gobierno ilustrado, basado y cuestionado
por la razón” (Aguilar, 2003a:39). De la misma forma, para Lasswell,
el científico debería ocuparse de problemas sociales poco atendidos
y fundamentales sin abandonar la objetividad. De hecho, estructuró
5
En 1951 apareció el proyecto original de las policy science o “ciencias de
políticas” en un artículo de Harold D. Lasswell titulado de “The Policy Orienta
tion”; en este trabajo pionero se exponía que el objeto principal de las cien-
cias de políticas sería contribuir a la mejora de las decisiones públicas a largo
plazo. Según Lasswell, esta ciencia se define como “el conjunto de disciplinas
que se ocupan de explicar los procesos de elaboración y ejecución de las polí-
ticas, de la recopilación de datos y de la producción de interpretaciones rele-
vantes para los problemas de políticas en un periodo determinado” (N. del A.
Harold Lasswell, “The Policy Orientation”, en The Policy Sciences [1951], por
Lerner y Lasswell, pp. 3-15, Stanford University Press).
las ciencias de políticas conforme al arquetipo neopositivista: desarro

llando técnicas de observación precisas y desagregando las hipótesis
en variables susceptibles de cuantificación matemática.
La importancia de las políticas públicas es su capacidad para re
solver problemas y “estudiar qué hacen los gobiernos, por qué lo ha-
cen y cuál es su efecto” (Dye, 1976:1, en Parsons, 2009); lo anterior
exige evitar una perspectiva uniforme y echa mano de una variedad de
enfoques y disciplinas. Las políticas públicas, en este sentido, se en
cargan del estudio y análisis de “lo público y sus problemas”, es decir,
de la forma en que se definen y construyen cuestiones y problemas
públicos, y la forma en que llegan a la agenda de los gobiernos” (De
wey, 2004).
En la figura 3 se muestra el proceso de elaboración de la polí-
tica pública incluyendo sus etapas, definición del problema público,
construcción de la agenda, diseño o formulación, construcción de
alternativas, implementación y evaluación.
En este sentido, Lasswell subrayaba que el contenido específico
de la orientación hacia las políticas ponían énfasis en el conoci-
miento y el proceso de toma de decisiones, dotándolo de raciona-
lidad e inteligencia; el autor argumentaba que “se ha venido así
desarrollando una orientación hacia las políticas —policy orienta
tion— que atraviesa todas las especializaciones establecidas”.
Esta orientación tiene una doble dimensión:
1. El conocimiento en (knowledge in), que se ocupa del análisis en

y para el proceso de las políticas públicas. Este análisis incorpo
ra teorías de distintas disciplinas con el fin de explicar, corre-
gir y mejorar el proceso de la toma de decisiones; para Parsons
“comprende el uso de técnicas de análisis, investigación y pro
pugnación en la definición de los problemas, la toma de deci
siones, la evaluación y la implementación” (2007:32).
2. El conocimiento de (knowledge of), se ocupa del conocimiento
acerca de la elaboración y desarrollo de las políticas por parte
de los gobernantes, cómo definen los problemas públicos, cómo
un problema público se inserta en la agenda, cómo se formu-
lan las políticas públicas, cómo se toman las decisiones y cómo
se implementa y evalúan; éstas son preguntas que hacen refe-
rencia al objeto de estudio de esta dimensión.
FIGURA 3
UNA MIRADA AL PROCESO DE LA POLÍTICA PÚBLICA
Produce
Formación de la agenda Agenda de gobierno

Conduce a
Formulación Produce Las proposiciones de la

y legitimación política (fines, metas y
de la política (programas) Conduce a medios de efectuación)
Produce
Implementación
Acciones de política
de la política
Conduce a
1. Efectos de la política
2. Evaluación de los efectos
3. Decisiones sobre el futuro
de la política(programas)
FUENTE: elaboración propia con datos de Patterson, Davison y Ripley (1985,

en Aguilar, 2003b:22).
Para Aguilar, el conocimiento
[…] alude a la tarea de conocer el proceso de decisión de la política,

así como de hecho sucede. Es una empresa de teoría positiva que
busca producir descripciones, definiciones, clasificaciones, explica-
ciones del proceso por medio del cual un sistema político dado —y
en especial el gobierno— elabora y desarrolla las decisiones relativas
a asuntos públicos (Aguilar, 2003a:52).
Hasta aquí, se puede señalar que la doble dimensión de las po-

líticas públicas presenta las dos caras distintas de la misma moneda,
ya que desde el comienzo la propuesta de Lasswell se dividió en dos
corrientes:
De inmediato, los que disciplinariamente se interesaban sólo en el

momento normativo-técnico y, por ende, en el análisis y diseño de
la política, se separaron de los que (inter) disciplinariamente se in-
teresaban también en el proceso decisorio pero exclusiva o primor-
dialmente para entender la manera como se tomaban de hecho las
decisiones (Aguilar, 2003a:58).
La principal crítica que se le puede hacer a la doble dimensión de

las políticas públicas de Lasswell, y no es poca cosa, reside en el he
cho de haber dividido la disciplina en dos corrientes —aunque ese
no fuera el propósito de Lasswell—: 1) el análisis técnico-norma-
tivo del proceso de las políticas públicas —policy analysis— y 2) el uso
de conocimientos analíticos en y para la formulación e implemen-
tación de políticas públicas —policy sciences.
Sin embargo, hoy en día, los criterios técnico-normativos han
definido por mucho el análisis de las políticas públicas, lo que ha
traído como consecuencia una crisis disciplinaria del campo, que
puede provocar en un futuro que el análisis de las políticas públicas
no aborde con éxito su objeto de estudio, que es la definición y la
búsqueda de soluciones a los problemas públicos a partir del uso de
múltiples enfoques y de métodos de investigación, divididos en
distintos momentos del proceso de las políticas públicas.
Desafortunadamente, el policy analysis ha ganado terreno en de-
trimento de las policy sciences, que es igual a decir que hoy en día es
más valorado el conocimiento de la elaboración y desarrollo de las
políticas por parte de los gobernantes que el conocimiento en y para
el proceso de las políticas públicas.
Para finalizar, las políticas públicas ya sea como ciencia, campo de
estudio o técnica, enfrentan un gran desafío y que hasta este momen
to no se ha encontrado una solución; según Bazúa y Valenti “no sólo
son inadecuadas las políticas hasta ahora diseñadas, sino más grave
aún, crecientemente lo es además el actual esquema de instituciones
políticas y de políticas con que se enfrentan tales problemas” (1993:27).
Para Cohen y Franco, la importancia de las políticas públicas radica
en que “no sólo [pueden] mejorar las condiciones de vida de la pobla-
ción, sino también, contribuyen a asegurar el crecimiento económico
futuro” (2006:7); entonces, ¿por qué no se registran mejoras eviden-
tes en los indicadores sociales?, ¿por qué no encontramos mejores
diseños de políticas y programas públicos o por qué las políticas pú

blicas no han resuelto los problemas más apremiantes de la sociedad?
Todas estas preguntas son pertinentes, aunque la solución se encuen
tra en la capacidad de análisis de las políticas públicas para articular
adecuadamente el componente político y técnico, en un contexto de
gobernanza y calidad de la democracia.
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DEMOCRACIAS DEFECTUOSAS EN AMÉRICA LATINA:
RETOS DE LA GOBERNANZA ELECTORAL Y LA CALIDAD
DE LA DEMOCRACIA EN LA REGIÓN
Gonzalo Farrera Bravo *

Samantha Castellanos López **
RESUMEN
El presente trabajo tiene como finalidad analizar el concepto de “demo-

cracia defectuosa”, y su aplicación como paraguas conceptual en el
entendimiento de la realidad institucional de América Latina.
Palabras clave: calidad de la democracia, democracias defectuosas,
gobernanza, elecciones, judicialización de la política.
ABSTRACT
This paper has a purpose analyze under conceptual umbrella of de

fect democracy that understand Latin America institutional reality.
Key words: democracy quality, defect democracy, governance,
elections and judicialization of politics.
INTRODUCCIÓN
La construcción democrática de América Latina ha sido un largo

proceso cultural y político. La lenta liberalización, aunada al lento pro
* Catedrático e investigador de la Escuela Libre de Derecho.

** Abogada postulante y adjunta en la Escuela Libre de Derecho.
[63]
64 GONZALO FARRERA B., SAMANTHA CASTELLANOS L.
ceso de institucionalización y adaptación que han sufrido las prácti-

cas democráticas, ha generado una serie de reflexiones que nos ayudan
a entender los alcances del concepto democracia y su taxonomía, así
como de nuevas posturas que incluyen otros paradigmas y referen-
cias de carácter empírico para dar un vuelco a la postura de carácter
tradicional con respecto al tema.
En relación con la metodología, seguimos el método contextual.
Lo que se busca es rescatar la contingencia que caracteriza a cada si
tuación y contexto específico. Muchas variables estructurales, contex
tuales, sociales, históricas, culturales y políticas particulares juegan
aquí un papel decisivo. El criterio de superioridad tiene que ver con
el éxito de la adaptabilidad (el mejor sistema es el que se adapta) y no
con una superioridad de tipo ideal.
Con la reivindicación de lo particular, las tipologías devienen mu
cho más ricas, complejas y variadas.
DE LA DEMOCRACIA PROCEDIMENTAL
Y EL TRANSICIONALISMO
A LA DEMOCRACIA DEFECTUOSA
¿Debemos todavía creer en Norberto Bobbio y en Hans Kelsen, que

entre las reglas del juego democrático, el principio procesal de la ma
yoría será siempre el más distintivo de la democracia, si bien el único?
Robert Dahl (1956:67) parte del concepto de que cuando ha-
blamos de democracia (en su propia terminología: poliarquía) se
concibe como un conjunto de reglas y procedimientos para su fun-
cionamiento real. De acuerdo con este autor, más que hablar de
democracia en el sentido genérico, tal como se conoció en las ciu-
dades-estado griegas, las sociedades modernas han tenido que gene
rar formas de poliarquía o regímenes poliárquicos. Estos sistemas
funcionan a partir de la competencia entre elites, tal como muchas
veces se concibe al momento de identificar y definir los actuales sis
temas democráticos (Mosca, 2015:45), para que exista dicha com
petencia es necesario que existan siete instituciones:
1) Funcionarios públicos electos. El control de las decisiones polí-

tico-administrativas gubernamentales está investido de cargos
DEMOCRACIAS DEFECTUOSAS EN AMÉRICA LATINA 65
públicos elegidos por los ciudadanos. Los gobiernos democrá

ticos modernos son representativos.
2) Elecciones libres, imparciales y frecuentes. Los cargos públicos son
elegidos mediante el voto popular en elecciones frecuentes
conducidas con imparcialidad y limpieza en las que, en térmi
nos comparativos, haya poca coerción.
3) Derecho a ocupar cargos públicos. Prácticamente todos los adul-
tos tienen derecho a ocupar cargos públicos en el gobierno,
aunque la edad mínima para ello pueda ser más alta que para
votar.
4) Libertad de expresión. Los ciudadanos tienen derecho a expre-
sarse sin correr peligro de sufrir castigos severos en cuestio-
nes políticas definidas con amplitud, incluida la crítica a los
funcionarios públicos, en el gobierno, el régimen, el sistema
socioeconómico y la ideología prevaleciente.
5) Acceso a fuentes alternativas de información. Los ciudadanos tie
nen el derecho de solicitar fuentes de información alternativa
que están bajo el control de otros ciudadanos, expertos, perió-
dicos, revistas, libros, telecomunicaciones y similares. Además,
existen efectivamente fuentes de información alternativas que
no están bajo el control del gobierno o de cualquier otro grupo
político que intente influir sobre los valores y las actitudes polí-
ticas públicas; estas fuentes alternativas están efectivamente pro
tegidas por la ley.
6) Autonomía de las asociaciones. Para propender a la obtención o
defensa de sus derechos, que abarcan aquéllos requeridos para
la efectiva operación de las instituciones políticas democráti-
cas, los ciudadanos tienen también el derecho de constituir
asociaciones u organizaciones relativamente independientes,
incluyendo partidos políticos y grupos de interés.
7) Ciudadanía inclusiva. Todos los adultos están sujetos a las le
yes y sus derechos no pueden ser negados, los cuales incluyen,
por fuerza, los de votar y concurrir a cargos de elección popular
(es decir, el derecho a poder postularse, a la libertad de expre-
sión, a formar y organizar asociaciones políticas independien-
tes y a los derechos humanos básicos, sobre todo aquellos que
resulten indispensables para hacer realidad los derechos men-
cionados anteriormente (Dahl, 1997:67).
Por su parte, O’Donnell (1997:55) nos brinda la siguiente con-

ceptualización: “liderazgos que compiten por el libre voto, votantes
que en el periodo entre elecciones no participan de la ‘cosa pública’,
liderazgos que son elegidos para decidir (incluso decidir sobre qué
temas se tomarán decisiones), liderazgos libres de controles tanto
verticales como horizontales”.
Recordemos, a modo de ejemplo, las siguientes afirmaciones de
O’Donnell:
[…] el que gana una elección presidencial está autorizado a gobernar
el país como le parezca conveniente; después de la elección se espera
que los electores/delegantes retornen a la condición de espectado-
res pasivos. La democracia delegativa es fuertemente mayoritaria
[...] es fuertemente individualista, la democracia delegativa significa
para el presidente la ventaja de no tener prácticamente responsabilidad
horizontal (O’Donnell, 1997:56).
Las democracias delegativas de O’Donnell (1997) no presentan

mucha diferencia con los modelos weberianos y schumpeterianos.
En todo caso, las diferencias las constituyen las referencias empíri-
cas y anecdóticas respecto a los casos latinoamericanos en el texto de
O’Donnell. Pero no hay ningún abordaje novedoso en el tratamien-
to de los liderazgos. Dadas las similitudes con los dos autores cita-
dos (Weber y Schumpeter), lo que O’Donnell trata de describir es un
“nuevo animal”, un subtipo de las democracias existentes que hasta
ahora no fue teorizado.
La democracia delegativa se sitúa aparte en este tipo de demo-
cracias. Para decirlo de forma sintética, los electores efectúan una
“delegación” a los gobernantes el día de las elecciones; una vez rea
lizadas éstas no existe un control permanente de la acción de los
órganos del poder y además el respeto del Rule of Law (Estado de
derecho) por parte del gobierno se da solamente de forma parcial.
En el momento del voto se da una delegación que es además una dele-
gación a ciegas, pues en su mayoría las campañas electorales no se
basan en propuestas o programas, sino simplemente en el predo-
minio de la imagen de los candidatos soportada por algún eslogan
vacío y retórico.
La concepción ortodoxa de la democracia considera que la des-
aparición de alternativas históricas es una virtud o, en el caso par-
ticular de Fukuyama, incluso hacen una defensa filosófica de ella. La

opinión ortodoxa no es nueva, autores como E.M. Foster decían: “Dos
hurras por la democracia: una porque admite la variedad y dos por
que permite la crítica” (1936); la democracia adquirió una sólida
forma sociológica gracias a Weber, ya que a principios del siglo XX
este autor estaba influido por la crítica de la democracia y la pro-
ducción capitalista procedente del conservadurismo; aunque no lo
aceptaba, la democracia permite a las poblaciones votar para decidir
quién debe gobernar y en ciertas condiciones, puede ayudar a crear a
buenos dirigentes políticos. Permite cierto grado de elección, algo
que por definición no hace un sistema de partido único; y lo mismo
ocurre con los mercados capitalistas en comparación con una eco-
nomía socializada. Dicho esto, para Weber la democracia era algo
aburrido y la sociedad burguesa, poco heroica y mediocre.
Para Fukuyama, la democracia liberal marca el punto final de la
evolución ideológica de la humanidad y la forma definitiva del go
bierno humano:
Desde América Latina hasta Europa del Este, desde la Unión Sovié
tica hasta Oriente Medio y Asia, los gobiernos autoritarios han ido
fracasando durante las dos últimas décadas. Y aunque no es en todos
los casos, han dejado paso a democracias liberales estables, ésta sigue
siendo la única aspiración política coherente que es común a distin-
tas regiones y culturas de todo el mundo (Fukuyama, 1992:90).
Después de esta breve revisión nos damos cuenta de que estos

conceptos adolecen de una variable de cultura política que oriente el
desarrollo institucional. Como lo señala Andras Sajo en los estu-
dios de democratización de Europa del Este, las democracias po-
bres como las latinoamericanas y las de Europa del Este son muy
propensas a generar estructuras clientelistas debido a la carencia de
una renta básica o de un salario estándar para el grueso de la po-
blación; en este sentido, las instituciones de origen occidental van
desenvolviendo conductas institucionales anómalas en gran parte
porque la variable cultural no ha sido contemplada. Factores como
la corrupción y el populismo tienen un gran arraigo en estos regíme
nes, en donde la pobre institucionalización de los partidos políticos
y el mesianismo político van acompañados de condiciones de po-
breza; en el caso de la República de Moldavia, que es el país más
pobre de Europa y cualquier país latinoamericano (Venezuela o Hai

tí), son susceptibles de cambios abruptos en materia política aunado
a una importante inestabilidad económica.
El sociólogo David Held (2006:67) llama a la democracia el “pro
yecto cosmopolita del momento a escala mundial”. La política de
la tercera vía toma una actitud diferente hacia la igualdad y la des-
igualdad en comparación con las filosofías tradicionales de la iz-
quierda y la derecha. Toda la antigua democracia social busca la
igualdad, y la igualdad de resultados. Sabemos que esta clase de so
ciedad sólo es posible si es autoritaria, si está atrapada y si excluye
la individualidad y el pluralismo cultural, y nadie quiere ya, tras la
caída del comunismo, esta clase de sociedad. En este sentido, cabe
aclarar que algunos pensadores como Giddens (1977:78) señalan que
una de las variables más destacadas es la cultural:
• Primero, si tuviéramos una sociedad de igualdad de oportu-

nidades fuerte, habría mucho movimiento hacia abajo. Las
personas con éxito subirían en cada generación, pero por de
finición muchas personas caerían. Habría muchos perdedores
en este sistema. Ahora bien, sabemos, a partir de la investiga-
ción social, que los movimientos hacia abajo a escala masiva
crean divisiones sociales y son socialmente peligrosos. No
podemos tener una sociedad así.
• Segundo, si tuviéramos una cosa que se aproximara a una pura
igualdad de oportunidades —meritocracia—, tendríamos per
sonas en la base de esta sociedad que no sólo estarían allí sino
que reconocerían que merecen estar donde están. Esta clase
de sociedad crearía esencialmente una clase de excluidos, que
se autorreconocerían como inferiores en comparación con los
otros; y eso no sería tolerable en una sociedad de todos.
• Finalmente, una sociedad de pura igualdad de oportunida-
des produciría una enorme desigualdad de resultados. Podemos
verlo fácilmente si analizamos el fenómeno de los llamados mer-
cados, que ganan todo y que hoy operan en el capitalismo. Los
ganadores ganan todo. Son mercados para la diferencia margi
nal entre los ejecutivos “superestrella”, empresas que están dis
puestas a pagar cantidades masivas por una pequeña diferencia
entre un ejecutivo y otro, porque creen que eso añadirá un enor-
me valor a su empresa, independientemente de que sea verdad

o no. Y eso está produciendo una enorme desigualdad en el
capitalismo global, especialmente en Estados Unidos y en otros
países (Giddens, 1998).
Por su parte, David Held nos explica las fallas de la democracia

contemporánea:
La responsabilidad (accountability) de los líderes por sus decisiones

ante la comunidad, y la total simetría entre las decisiones de éstos
y sus electores, son supuestos del pensamiento democrático liberal
de los siglos XIX y XX. Hoy por hoy, esta situación dista mucho de
la realidad, en cuanto a que en la sociedad global o “red”, las estruc-
turas clásicas de relaciones entre quienes toman las decisiones y los
afectados parecen haberse difuminado. Por lo demás, tampoco es claro
que alguna vez las comunidades políticas hayan respondido a la for
ma de “sistemas cerrados”, que parece inspirar la reflexión en torno
a supuestos de accountability y simetría entre inputs y outputs en el
marco del Estado-nación (Held, 2006:66).
Según Held (2006:67), hoy en día ninguna de ambas condicio-

nes se cumple. Por un lado la accountability nunca ha sido más pues-
ta en duda por los siguientes puntos. En primer lugar, existen lideres
(políticos y no) que dirigen asociaciones cuyas decisiones están aje
nas de control de parte de los que son afectados por ellas. En este caso
este líder sólo va a responder frente a una pequeña porción del uni
verso afectado (sus connacionales), quedando libre de todo control
político frente a los demás, o no va a responder en absoluto, que es
el caso de los directores de compañías multinacionales.
En segundo lugar, el territorio que controla la asociación política
no contiene los efectos de las decisiones de ésta (outputs). Es decir,
las decisiones que se toman en una comunidad política determina-
da, asentada sobre la idea de soberanía tradicional conceptualmen-
te territorial, tienen repercusiones que exceden el marco dentro del
cual debieran obrar (el territorio).
Como podemos deducir de este reducto teórico, los conceptos
ideales de la democracia sólo quedan en el ámbito académico, y esto
implica que tenemos que recurrir a teorizaciones que impliquen
análisis de corte cultural para entender esta lógica.
En el contexto germánico, algunos autores como Merkel (2006:

45) y Puhle (2001:56) han venido desarrollando categorías analíti
cas comparadas, en donde la premisa gira en torno a por qué en al
gunas regiones del mundo la democracia no parece tener un buen
proceso de institucionalización.
Las causas que atribuye Merkel (2006:78) a la Defekte Demokratie
son las siguientes:
a) El inicio de la modernización. Es una de las causas para el sur

gimiento de las democracias defectuosas, partiendo de la tran
sición del Estado semi-moderno, teniendo como referencia a
elites que concentraban intereses económicos y políticos.
b) El nivel de la modernización. Ésta es otra de las causas en que
las democracias defectuosas sientan su base, es decir, un cre-
cimiento económico-social bajo en grandes cantidades de los
habitantes de estos Estados. Con una distribución asimétrica
de lo económico, cultural e intelectual, esto provoca una no-
table inequidad social en la manera en que se ejerce el poder,
complicando el ejercicio de los derechos consagrados en las
constituciones y de los estándares democráticos.
c) Las crisis económicas. Éste es otro de los indicadores fuertes de
esta taxonomía, ya que promueve la institucionalización defec
tuosa, sobre todo en sistemas presidenciales y semipresiden-
ciales.
d) El capital social. Otro factor es la baja inversión en el capital
social que realizan las democracias defectuosas, provocando
la marginación de las clases sociales, además de concentrar los
dineros públicos en pocas manos; en palabras de Alexis de
Tocqueville, el capital social trabaja en contra de las tendencias
monopólicas tanto en lo político como en lo económico.
e) La sociedad civil. Es otro de los grandes factores para la for-
mación de un sistema de partidos bien institucionalizado, así
como de grupos de interés y organizaciones de la sociedad ci-
vil. Sin la institucionalización de la interacción de la ciudada-
nía, se evita la intervención de la misma como intermediarios
con el Estado, promoviendo el ejercicio de los derechos polí-
ticos, la protección de los derechos fundamentales y la repre-
sentación política en el Parlamento. Cuando una sociedad civil
está organizada, provoca la interacción de las opiniones y de

los diferentes puntos de vista consagrados en las diferentes cos
movisiones de la sociedad, fomentando la diversidad y la libre
expresión de los miembros de la ciudadanía.
f ) Un régimen autoritario predecesor. Un régimen autoritario que
causó un impacto trascendental en la cultura política de la so
ciedad, institucionalizando las prácticas de corte corporativo
y patrimonialista, en donde la idea de cheks and balances fue sus
tituido por un liderazgo carismático conjugado con un parti-
do político de corte hegemónico.
g) Las instituciones políticas. Entre las herencias del autoritarismo
están el clientelismo, el patrimonialismo y la corrupción; éstas
se convierten en los ejes de la interacción política de la socie-
dad civil y las elites que concentran el poder en dicho sistema
político.
La institucionalización de las prácticas políticas anómalas hizo

que los gobiernos fueran desarrollando importantes prácticas de ca
rácter antidemocrático y que la praxis basada en el Estado de derecho
sean anormales y mal aceptadas por el sistema político en cuestión,
eligiendo la manera deformada y, en cierto sentido, habitual en di
cha sociedad como un patrón de conducta que se puede encontrar en
todas las capas sociales (Puhle, 2001:22).
LAS CONDICIONES CULTURALES Y POLÍTICAS

DE LAS DEMOCRACIAS DEFECTUOSAS
Antes de adentrarnos en el concepto señalado, es importante enten

der de manera un tanto lógica y secuencial que los problemas de
la democracia contemporánea radican en la manera en que la praxis
social los ha venido haciendo suyos y, en muchos casos, cambiando
de manera fehaciente.
Empero, pese a estar viviendo esta fase, el problema se relaciona
con el tipo de democracia que se está instaurando en América Lati
na, ya que ésta registra una serie de defectos y problemas serios en lo
que Andras Sajo (1999:67) denomina destitución autoritaria (fuer-
temente enraizada en la cultura política latinoamericana), obedecien
do a rasgos ancestrales y a sociedades en donde el poder se concen-

tra de manera particular.
Es entonces cuando resulta necesario descubrir la democracia que
empieza a instaurarse, ya que obedece a una realidad única y ésta se
da en un contexto en el cual el pacto político que antecede a la con
clusión de la transición democrática no se da, o mejor dicho obede
ce a un pacto sumamente excluyente; esta condición resulta única en
las experiencias de las transiciones democráticas.
Según el profesor Hans-Jürgen Puhle, el concepto de democra-
cia defectuosa se ocupa de
[…] los regímenes en transformación que no han llegado a la con-

solidación de una democracia liberal que corresponda a los criterios
de la embedded democracy [democracia dentro de sus contextos], pero
que ya no están distantes de la consolidación democrática, como
aquéllas donde la destitución autoritaria y la reforma normativa e
institucional ha sido débil, son regímenes autoritarios por el hecho
de que funciona básicamente como principio el régimen electoral
(Puhle, 2001:78).
La base de la conceptualización de las democracias defectuosas se

realiza a partir de la embedded democracy (Levitsky, 2010), que es otro
concepto con una serie de criterios que varios autores han señala-
do como requisitos para una democracia consolidada, a los que el autor
suma la sociedad civil y el contexto socioeconómico.
De acuerdo con estos criterios y sus fallas o defectos, Levitsky cla
sifica la democracia defectuosa en cuatro subtipos: democracia exclu-
siva, que es cuando se presentan defectos o violaciones en el régimen
electoral; democracia iliberal, con defectos en las libertades políticas,
en el Estado de derecho y en los derechos humanos y civiles; demo
cracia tutelada, con fallas en el poder real de gobernar; y finalmente la
democracia delegativa, con problemas en el control de poderes.
Con base en estos subtipos de democracias defectuosas, se agru-
paría en la democracia iliberal según lo señalado por Jürgen Puhle; su
mayor defecto estaría en lo concerniente al Estado de derecho, don
de la corrupción, la impunidad y el tráfico de influencias son las re
ferencias de todos los modelos democráticos del continente. Casos
como el de Odebrecht nos ilustran la debilidad institucional de la
región, en el cuadro 1 podemos ver sus alcances.
CUADRO 1
PAÍSES INVOLUCRADOS EN EL ESCÁNDALO
DE CORRUPCIÓN ODEBRECHT
Países Continente
Brasil América
Argentina América
Angola África
Colombia América
Ecuador América
Guatemala América
México América
Mozambique África
Panamá América
Perú América
República Dominicana América
Venezuela América
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LA GOBERNANZA ELECTORAL EN LA REGIÓN
El término gobernanza viene utilizándose desde la década de 1990

para designar la eficacia, calidad y buena orientación de la interven
ción del Estado, que proporciona a éste buena parte de su legitimidad
en lo que a veces se define como una “nueva forma de gobernar” en
la globalización del mundo posterior a la caída del muro de Berlín.
La idea de la gobernanza en términos económicos, pero también
sociales o de funcionamiento institucional, es esencialmente la in
teracción entre sus distintos niveles, sobre todo cuando se produ-
cen grandes cesiones de competencia hacia arriba (por ejemplo la
integración en la Unión Europea) y hacia abajo. También, y muy
especialmente, la forma de interacción de las administraciones pú
blicas con el mercado y las organizaciones privadas o de la deno-
minada sociedad civil (empresas, patronales, sindicatos y otras), que

no obedecen a una subordinación jerárquica, sino a una integración
en red en lo que se ha denominado “redes de interacción público-
privado-civil” a lo largo del eje local/global.
En la última década la comunidad de investigación y de desa-
rrollo internacional ha realizado esfuerzos para evaluar y medir la
calidad de la gobernanza de los países alrededor del mundo.
Uno de estos esfuerzos para crear una medida de gobernanza que
sirva para comparar los países a escala internacional es el proyecto
Worldwide Governance Indicators (WGI) (indicadores de gober
nanza a través del mundo), desarrollado por los miembros del Banco
Mundial y del Instituto del Banco Mundial. El proyecto publica
indicadores globales e individuales para más de 200 países en seis
dimensiones de la gobernanza: voz y redición de cuentas, estabilidad
política y falta de violencia, efectividad gubernamental, calidad de
la regulación, Estado de derecho, control de la corrupción y admi-
nistración de justicia.
En la comunidad de naciones, la gobernanza se considera “bue-
na” y “democrática” en la medida en que las instituciones y procesos
de cada país sean transparentes. Las instituciones hacen referencia
a órganos tales como el Parlamento y el Poder Judicial.
Asimismo, la gobernanza también es un instrumento para me-
jorar la gobernabilidad social e institucional. Se hace referencia al
concepto para designar la eficacia, calidad y buena orientación en
la intervención del Estado. Por otra parte, la administración electoral
puede estudiarse como gestión administrativa de las elecciones. La
gestión electoral alude a una serie de actos sucesivos y concatenados,
esbozados por el régimen electoral, que tienen por objeto la desig-
nación de cargos públicos. Por administración electoral entendemos
la actividad gerencial del proceso electoral. Entre esa variedad de
actividades ordenadas en fases, destacan la convocatoria a las elec-
ciones, la inscripción de las candidaturas, la elaboración del padrón
electoral, la campaña política, la formación de juntas electorales, la
jornada electoral, el escrutinio y la declaración formal de los candi
datos electos.
La gobernanza electoral involucra una comprensión del contex-
to, es decir, del particular flujo de las relaciones de poder en caso
concreto. El concepto de gobernanza ubica a la administración elec
toral en un conjunto de interacciones, formales informales, entre los

agentes estatales y no estatales que participan en un proceso electivo.
Ello equivale a observar a la administración electoral como com
ponente de un engranaje sistémico. La gobernanza alude a la capaci
dad de autocoordinación propia de redes de organizaciones públicas
y privadas, estatales y supraestatales, por lo que, aplicada a las elec
ciones, entraña cierta aspiración normativa a las propias elecciones
de calidad, al buen gobierno de la gestión electoral. Uno de los re
quisitos más relevantes de la gobernanza electoral es la efectiva in
dependencia de los organismos electorales (Picado, 2009); uno de
los problemas más relevantes de los gobiernos en vías de desarrollo
o cuya democracia es calificada como defectuosa, implica una serie
de procesos que involucran la generación de actividades que tengan
una amplia credibilidad frente a la sociedad civil.
La política comparada demuestra que en algunos casos, como
ocurre en algunos países africanos, no se pueden enfrentar los cos-
tos monetarios que implica la instauración de una administración
electoral eficiente.1 México no es el único país que se ha planteado
reformar su sistema de administración electoral; por ejemplo, la elec-
ción presidencial del año 2000 entre los candidatos George Bush
y Al Gore generó una importante polémica debido a que en el es-
tado de Florida hubo irregularidades que favorecerían al candidato
del Partido Republicano. En este sentido, la profesora Heather Ger
ken planteó en su libro The Democracy Index: Why our Election System
is Failing and How to Fix it (2012), la necesidad de establecer un
índice para evaluar la democracia en cada una de las administracio-
nes electorales de Estados Unidos, consecuencia de la polémica elec
ción presidencial del año 2000. Por otra parte, el Estado mexicano ha
entrado en un importante periodo de “reformas estructurales” que
tratan de ponerlo al día con respecto a importantes adecuaciones
que corresponden a la globalización y a las pautas internacionales, sien
do la reforma de la administración pública un tema prioritario y ur
1
Un caso relevante es el de Nigeria, ya que a pesar de contar con las dis-
posiciones constitucionales que permiten tener una administración electoral
ad hoc, en algunas ocasiones no tienen fondos económicos para su materiali-
zación.
gente. Un paso importante en esta materia ha sido la reforma edu

cativa y en un segundo momento la reforma político-electoral.2
EL CASO MEXICANO Y LA GOBERNANZA ELECTORAL
Para entender la democracia en sus diversas aristas, es importante

destacar el rol que juega la autoridad electoral en los procesos demo
cráticos. En el caso particular de nuestro país, la antigua autoridad
electoral (IFE) ayudó a consolidar en los tres niveles de gobierno la
transición del poder y a dinamizar el sistema de partidos mexicanos.
El 1 de julio de 2012 se llevaron a cabo varias elecciones de índole
federal, estatal y municipal, en donde las fuerzas políticas postula-
ron a sus candidatos; a continuación presentamos la numeralia de
la elección (cuadro 2).
CUADRO 2
NUMERALIA DE LA ELECCIÓN 2012
• Presidencia de la Republica renovable cada seis años.

• 128 senadores. Miembros de la cámara alta del Congreso de la Unión,
tres por cada estado de la federación y por el Distrito Federal, electos
de manera directa y 32 por una lista nacional, todos ellos por un pe
riodo de seis años que comenzará el 1 de septiembre de 2012.
• 500 diputados federales. Miembros de la cámara baja del Congreso
de la Unión, 300 elegidos por mayoría en cada distrito uninominal y
200 elegidos por un sistema de cinco listas nacionales, por cada una
de las cinco circunscripciones en las que se divide el país; todos para
un periodo de tres años que comenzará el 1 de septiembre de 2012.
• Seis gobernadores y un jefe de gobierno.
• 579 diputados locales.
• 875 ayuntamientos, 16 jefes delegacionales y 20 juntas municipales.
2
En este sentido, el IFE (ahora INE) implicó un gasto de 15 953 millones de
pesos, representando dos veces el gasto. Por ejemplo, de una de las secretarías
con la burocracia más amplia, la SEP, o dos veces el gasto de la Sedesol, la cual
tiene como función desarrollar y poner en macha los programas sociales.
Por otra parte, la elección presidencial generó la mayor expecta-

tiva de la competencia electoral, a pesar de que la lógica estatal y
municipal tiene su importancia,3 la cultura política mexicana y la
consecuencia de que en nuestro sistema presidencial el ganador se
lleve todo provocó una carrera encarnizada,4 con muchas descalifi-
caciones, escándalos de corrupción y una ola de ejércitos electorales
que apoyarían a los candidatos presidenciales; e incluso las plata-
formas en los niveles federal y local se explicarían atendiendo las
propuestas de los candidatos presidenciales. En el cuadro 3 se presen
tan los índices de votación que obtuvo cada candidato.
Las transiciones democráticas se han caracterizado por ser conse
cuencia de diversos factores: 1) la negativa del partido en el poder
a dejar el gobierno; 2) el boicot, resistencia y cuestionamiento de la
autoridad electoral por parte de los partidos de oposición; 3) se presu
me que la autoridad electoral está a favor del partido en el poder, y
4) el país tiene un fuerte rezago en materia de cultura política (Zapf,
2011).
En este sentido, el IFE ayudó a institucionalizar el tránsito de las
autoridades políticas de los tres niveles de gobierno, así como a con
cientizar a la ciudadanía de la importancia del voto en la vida pú-
blica y a tratar de modificar gradualmente a la cultura política.
Después de la elección presidencial del año 2012, que tuvo como
consecuencia el regreso del Partido Revolucionario Institucional (PRI)
al gobierno federal, los partidos de oposición propusieron al debate
3
Para Gillingham, la transición política de México fue desarrollándose
desde el ámbito municipal, ya que en un periodo de alrededor de una década en
los años noventa, los partidos de oposición fueron acrecentando los lugares
en donde fueron derrotando al PRI, y la población experimentó la alternancia
local. En este sentido no todo el país pudo experimentar dicho fenómeno, algu
nos estados, como Veracruz y el Estado de México, mostraron reticencia al
cambio, combinado con algunos patrones de la cultura política parroquial carac
terística de México (Gillingham, 2012).
4
En el caso particular de los contendientes, Josefina Vázquez Mota, Gabriel
Quadri y Andrés Manuel López Obrador, han pasado a esporádicas aparicio-
nes en medios de comunicación, y en algunos casos en mítines de sus respec-
tivas fuerzas políticas. En el caso particular del político tabasqueño, su delicado
estado de salud ha tenido como consecuencia su baja participación en la es-
fera pública.
CUADRO 3
Partido/coalición Candidato Número de votos Porcentaje
PRI, PVEM:
Enrique Peña
Compromiso 19 226 784 38.21
Nieto
por México
PRD, PT,
Movimiento
Andrés Manuel
Ciudadano: 15 896 999 31.59
López Obrador
Movimiento
Progresista
Partido Acción Josefina

12 786 647 25.41
Nacional Vázquez Mota
Gabriel Quadri
Nueva Alianza 1 150 662 2.29
de la Torre
FUENTE: elaboración propia con base en información del IFE. “Proceso electo
ral 2012”, disponible en <http://www.ife.org.mx/portal/site/ifev2/Estadisti
cas_y_Resultados_Electorales/>.
público la necesidad de reformar las reglas electorales, buscando ma

yor equidad, imparcialidad en las autoridades electorales de índole
federal y local, así como replantear el paradigma de la institución que
hasta entonces organizaba a las elecciones: el Instituto Federal Elec
toral.
Por otra parte, la tríada electoral mexicana representaba un
importante gasto dentro del presupuesto federal y, a su vez, sus res
pectivas réplicas estatales buscaban que se llevaran a cabo, tanto en
el nivel municipal como en el federal, transiciones ordenadas y pací
ficas del poder.
En algunas entidades federativas se logró una importante evo-
lución ya que, de ser gobernadas originariamente por el PRI, han
pasado a ser gobernadas por los partidos de oposición, pero eso sí,
con una bajísima institucionalización de las fuerzas de oposición.
De alguna manera, sólo el PRI tiene representación partidista en to-
dos los estados, dándose una especie de bipartidismo en donde el PRI
es la constante.
Tanto en el año 2000 como en 2006, la credibilidad y la parciali

dad de las instituciones electorales, ya sea el IFE o el Tribunal Elec
toral del Poder Judicial de la Federación, quedaron en duda frente
a la ciudadanía al no aclarar debidamente los topes de campaña, la
propaganda velada y las innumerables irregularidades del proceso
electoral federal, que prácticamente se atribuyen a nuestra idiosin-
crasia electoral.
REFORMA ELECTORAL 2014
La reforma electoral mexicana dio importantes pautas para esta-

blecer un modelo de gobernanza electoral (cuadro 4).
CUADRO 4
REFORMA ELECTORAL 2014
1. Autoridades electorales
2. Régimen de partidos
3. Fiscalización y rebase de tope de gastos de campaña
4. Comunicación política
5. Instrumentos de participación ciudadana
En régimen de gobierno, la novedad es la figura de gobierno de co

alición, por el que podrá optar el presidente en cualquier momento
de su gestión, después de haber firmado un convenio con los par-
tidos políticos y obtenido la aprobación del Senado (artículo 89, frac
ción XVII). También se refuerza la participación de ambas cámaras
en la ratificación de gabinete, donde la Cámara de Diputados ten
drá la facultad exclusiva de ratificar al secretario de Hacienda y a sus
empleados mayores, salvo que se opte por un gobierno de coalición
(artículo 74, fracción III) y el Senado, de ratificar a los empleados su-
periores de Relaciones Exteriores, de integrar la lista de candidatos a
fiscal general de la República y enviarla al presidente, quien a su vez
formará, de entre los propuestos, una terna que presentará al Sena-
do, el cual nombrará al procurador y podrá hacer observaciones a su
remoción, que puede hacer el presidente (artículo 76, fracciones II
y XIII; artículo 102, apartado A, fracciones II y III).
En cuanto a la reelección legislativa, los senadores podrán ser elec

tos hasta por dos y los diputados federales hasta por cuatro periodos
consecutivos. Sin embargo, deberán ser postulados por el mismo
partido, a menos que hayan renunciado a su militancia antes de la
mitad de su mandato (artículo 59). Las entidades federativas debe-
rán regular la reelección de los presidentes municipales, regidores
y síndicos, quienes podrán ser reelectos por un periodo consecutivo,
siempre y cuando el periodo de su mandato no sea mayor a tres años.
También deberán permitir la reelección de los diputados de las le
gislaturas locales y de la Asamblea Legislativa de la Ciudad de Méxi-
co por hasta cuatro periodos consecutivos. Igual que en el nivel
federal, su postulación deberá ser por el mismo partido, a menos que
haya renunciado a su militancia antes de la mitad del mandato (ar
tículo 115, fracción I). La reforma se aplicará a los diputados y se-
nadores electos en 2018. En cuanto a los cargos de nivel local, no
será aplicable para los funcionarios que se encuentren en funciones
a la entrada en vigor de la reforma.
En lo que se refiere a las autoridades electorales, modifica de ma-
nera sustancial la estructura y la distribución de la facultad de or-
ganización electoral. En primer lugar, la reforma desaparece al IFE
y en su lugar crea el Instituto Nacional Electoral (INE). La función
básica del INE será organizar las elecciones federales, sin embargo, se
le otorgan también facultades en al ámbito local. En principio, será
una autoridad supervisora y que dé lineamientos para el desarrollo
de los procesos locales (artículo 41, base V, apartado B, incisos a y
b). Adicionalmente, podrá organizar las elecciones de los dirigentes
de los partidos políticos, a petición de los mismos (artículo 41, base
V, apartado B), tendrá a su cargo la verificación del requisito nece-
sario para realizar las consultas populares, así como la organización,
desarrollo, cómputo y declaración de resultados de las mismas
(artículo 35, fracción VIII, numeral ocho) y la tarea de fiscalización
de finanzas de los partidos tanto en el ámbito federal, como local
(artículo 41, base V, apartado B).
Un elemento importante que introduce la reforma es la modi
ficación de las facultades del INE en cuanto a los procedimientos
sancionadores. A partir de ahora, el INE queda encargado de in
vestigar las infracciones por presuntas violaciones a la normativa re-
lativa al acceso a los medios de comunicación y de propaganda, para
integrar el expediente y someterlo al conocimiento y resolución del

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. El INE po-
drá imponer, entre otras medidas cautelares, la orden de suspender
o cancelar de manera inmediata las transmisiones en radio y tele-
visión, de conformidad con lo que disponga la ley (artículo 41, base
III, apartado D).
El Consejo General del INE tendrá nuevas facultades y podrá,
en los supuestos previstos por la ley, y por el voto de al menos ocho
consejeros:
• Asumir directamente la realización de las actividades propias

de la función electoral que corresponden a los órganos elec-
torales locales.
• Delegar en los órganos electorales locales las atribuciones rela
cionadas con la organización electoral, sin perjuicio de reasumir
su ejercicio directo en cualquier momento.
• Atraer a su conocimiento cualquier asunto de la competencia
de los órganos electorales locales, por su trascendencia o para
sentar un criterio de interpretación (artículo 41, base V, apar-
tado C).
Se incrementa el número de consejeros electorales a 11 y cambia

el procedimiento de nombramiento del Consejo General. El nuevo
procedimiento prevé una evaluación a cargo de un comité técnico,
aunque el nombramiento será por el voto de las dos terceras partes
de los miembros presentes de la Cámara de Diputados (artículo 41,
base V, apartado A).
La reforma mantiene la existencia de los institutos electorales lo
cales, aunque con importantes cambios en sus facultades, integración
y nombramiento. A partir de la reforma, todos los consejos gene-
rales de los institutos locales se integrarán por seis consejeros y un
consejero presidente. Su designación y remoción correrá a cargo
del Consejo General del INE, aunque todavía no está previsto un pro
cedimiento en particular (artículo 41, base V, apartado C). En cuan
to a sus facultades, realizarán los escrutinios y cómputos, declaración
de validez y otorgamiento de constancias a los candidatos ganado-
res; realizarán los procedimientos de consultas populares en el ám
bito local; también estarán encargados de administrar el acceso a
las prerrogativas de los candidatos y partidos políticos, realizarán las

tareas de educación cívica, preparación de la jornada electoral, im-
presión de documentos y la producción de materiales electorales y,
finalmente, de los resultados preliminares; encuestas o sondeos de
opinión; observación electoral y conteos rápidos; algunas de esas fa
cultades las desarrollarán conforme a los lineamientos establecidos
por el INE (artículo 41, base V, apartado C).
Para el TEPJF, la reforma mantiene todas sus facultades, añadien-
do una nueva: la de resolver los asuntos que el INE someta a su
conocimiento para la imposición de sanciones por violaciones re-
lacionadas con la propaganda política, electoral y gubernamental,
realización de actos anticipados de campaña y acceso a los medios
de comunicación (artículo 41, base III, apartado D y artículo 99,
base IX).
El régimen de partidos también sufre algunos cambios importan-
tes. Con la reforma, el requisito para mantener el registro se eleva
a rango constitucional y ahora se requiere 3% de la votación válida
emitida en cualquiera de las elecciones que se celebren para la re-
novación del Poder Ejecutivo o de las cámaras del Congreso de la
Unión (artículo 41, base I). Este porcentaje también está relaciona
do con el acceso a las prerrogativas, la cantidad de votos necesarios
para acceder a éstas se eleva aún más con el cambio en la base sobre
la cual se calcula: anteriormente era de 2% de la votación nacional
emitida (artículo 101, inciso b del Cofipe), mientras que la reforma lo
establece en 3% de la votación válida emitida (artículo 41, base I).
Asimismo, de acuerdo con la reforma, todo partido político que al
cance al menos 3% del total de la votación válida emitida para las
listas regionales de las circunscripciones plurinominales, tendrá dere
cho a que le sean atribuidos diputados según el principio de represen
tación proporcional (artículo 54, base II).
La reforma de 2014 plantea cambios importantes y ordena la
creación de una Ley General de Partidos Políticos que establezca
un sistema uniforme de coaliciones para los procesos electorales
federales y locales. El cambio más importante es la introducción de
las coaliciones flexibles y la modificación en la definición de la coa-
lición parcial. Las coaliciones flexibles serán para postular al menos
25% de las candidaturas en un mismo proceso electoral federal o
local, bajo una misma plataforma electoral. Por coalición parcial se
entenderá la que establezcan los partidos políticos para postular al

menos 50% de las candidaturas en un mismo proceso electoral fe-
deral o local, también bajo una misma plataforma (artículo segundo
transitorio, fracción I, inciso f ).
En el tema de fiscalización, las nuevas reglas que establece la refor
ma en el artículo 41 constitucional y en el segundo transitorio parecen
indicar que el nuevo procedimiento de fiscalización de gastos de
campaña se estará desarrollando en paralelo a las campañas elec
torales. El artículo 41, base V, apartado B, penúltimo párrafo, estable
ce que el INE estará encargado de realizar la fiscalización y vigilancia
durante la campaña, del origen y destino de todos los recursos de
los partidos y candidatos. El artículo segundo transitorio estipula
que la nueva ley electoral que deberá expedir el Congreso estable-
cerá un sistema de fiscalización durante la campaña electoral, que
incluirá los lineamientos de contabilidad homogénea para los par
tidos y candidatos, la cual deberá ser pública y de acceso por me
dios electrónicos. Además, los partidos podrán optar por realizar
todos los pagos relativos a sus actividades y campañas electorales
por conducto del Instituto Nacional Electoral.
El modelo de comunicación política sufre algunos cambios pun-
tuales. Se introduce una nueva causal de nulidad por compra de
cobertura informativa en radio y televisión (artículo 41, base VI).
El mismo artículo señala que dichas violaciones tendrán que acre-
ditarse de manera objetiva y ser determinantes para el resultado
electoral. La Constitución señala que se considerarán determinan-
tes cuando la diferencia entre los candidatos en el primer y segundo
lugar sea menos de cinco por ciento.
A partir de la reforma de 2014, la Constitución establece ciertas
reglas básicas acerca de las consultas populares, que podrán ser con-
vocadas por el presidente de la República, 33% de los integrantes del
Senado o de la Cámara de Diputados (aunque en esos casos se re
quiere la aprobación de ambas cámaras), o 2% de los ciudadanos
inscritos en la lista nominal de electores. La organización de las con-
sultas estará a cargo del INE y se deberán llevar a cabo el mismo día
de la jornada electoral federal. Sus resultados serán vinculatorios
cuando la participación ciudadana sea mayor a 40% de los ciuda-
danos inscritos en la lista nominal de electores (artículo 35, fracción
VIII).
LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA
Y JUDICIALIZACIÓN DE LA POLÍTICA
A pesar de la popularidad que ha ido adquiriendo, la calidad de la

democracia es una cuestión compleja, que no goza de un consenso
elemental respecto a su definición (Norris, 2005:23).
Ciertamente, este término puede estar asociado a concepciones
muy dispares de democracia: desde aquéllas más “minimalistas”, que
ponen el acento en los procedimientos básicos de una democracia,
hasta aquellas que incorporan mayores exigencias normativas. Ade-
más, aun cuando se parta de una concepción similar de democra-
cia, puede acudirse a distintos parámetros para analizar su nivel de
calidad.
En estas circunstancias, no resulta extraña la confusión que acom
paña a una parte de los estudios, lo que es resultado, sobre todo, de
dos factores. El primero es confundir la calidad de una democracia
con el nivel de democratización de un régimen político. Sin embar-
go, los análisis de calidad sólo pueden aplicarse a aquellas socieda-
des que han asumido un mínimo grado de democratización, esto es,
aquellas que cumplen los requisitos elementales de una democracia
(Morlino, 2009:45). Y es que no parece lógico pretender examinar
la calidad de un objeto de cuya existencia, en cierta forma, se duda.
Otra fuente de confusión procede de una débil justificación teórica
de la idea de democracia y de los parámetros de calidad utilizados.
Esto se traduce en problemas como incurrir en un análisis tauto
lógico de la calidad democrática (o usar un instrumental analítico
inapropiado).
Si bien las aproximaciones conceptuales a la calidad de la demo-
cracia son muy diversas, pueden identificarse tres grandes grupos (cua
dro 5).
CUADRO 5
Grupo 1. Integra las aproximaciones basadas en una concepción pro-

cedimental de la democracia, inspiradas, sobre todo, en la noción de
poliarquía de Dahl (1997:67). La democracia es concebida como un con
junto específico de procedimientos que regulan el acceso al poder po
lítico; en definitiva, como un tipo de régimen político. De acuerdo con
esto, la calidad de la democracia es la “capacidad de aprovechar el po

tencial único que la poliarquía ofrece en tanto régimen político”.
Este planteamiento facilita a este grupo la operacionalización
y el análisis empírico de la calidad democrática.
Grupo 2. Lo conforman los estudios orientados desde enfoques nor-

mativos, vinculados a diferentes tradiciones de teoría política (liberal,
republicana, etc.). Por ejemplo, desde posiciones democrático-deli
berativas se reivindica la garantía de la discusión pública como criterio
de calidad de una democracia. Otra diferencia con el grupo anterior es
que sus aportaciones se sitúan fundamentalmente en el terreno reflexivo.
Grupo 3. Incluye los estudios situados en una posición intermedia

respecto a los grupos 1 y 2. Coinciden con el primero en resaltar la
importancia de los aspectos institucionales básicos de una poliarquía,
pero subrayan que la democracia es “algo más” que un régimen políti-
co, lo que les lleva a incorporar algunos componentes normativos
destacados en el grupo 2, como, por ejemplo, el Estado de derecho. Ello
sin renunciar a un análisis empírico de la calidad democrática.
Como se indicaba antes, no existe un consenso general respecto a

los patrones de análisis de la calidad democrática. El cuadro 5 es ilus
trativo de diferentes patrones utilizados en algunos trabajos recien-
tes que cuentan con una orientación aplicada (ninguno corresponde
al grupo 2). Se puede apreciar una diferencia notable entre los es-
tudios que parten de una noción más acotada de democracia (gru-
po 1) y los que lo hacen desde otra más amplia (grupo 3): el listado
de criterios es mucho más reducido en el primer caso.
Ante esta diversidad de enfoques conceptuales, el concepto de
poliarquía puede funcionar como un marco general para analizar y
evaluar la calidad democrática, pero que incorpora otro aspecto cla
ve de la idea de democracia no suficientemente desarrollado en el
concepto de Dahl: el control del poder político (Valadés, 2001:65).
Es cierto que la noción de poliarquía comprende uno de los meca
nismos de control político por excelencia de una democracia, como
lo son las elecciones. Sin embargo, deja de lado otros mecanismos

fundamentales de control, así como la referencia a un marco legal
que trate a los ciudadanos como iguales y ponga límites a la acción
del gobierno y los políticos (el Estado de derecho). Como lo indica
O’Donnell (2011:27), “la democracia no es tan sólo un régimen de
mocrático sino también un modo particular de relación, entre Es-
tado y ciudadanos y entre los propios ciudadanos, bajo un tipo de
Estado de derecho que, junto con la ciudadanía política, sostiene
la ciudadanía civil y una red completa de rendición de cuentas”.
Sobre la base de esta concepción de democracia, el análisis de la
calidad de las democracias latinoamericanas se centrará en cinco
dimensiones básicas. Tres de ellas son características del concepto de
poliarquía: derechos políticos y libertades civiles, responsiveness y par-
ticipación. Las otras dos hacen referencia a la idea de control del
poder político: Estado de derecho y rendición de cuentas (cuadro 6).
CUADRO 6
DIMENSIONES DE LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA
• Derechos políticos y libertades civiles. Su garantía efectiva resulta necesa

ria para que los ciudadanos puedan —como es propio de una demo-
cracia— seleccionar a los gobernantes, formular sus preferencias
políticas y trasladarlas a la arena pública.
• Responsiveness. Es la “aptitud —del gobierno— para responder a

las preferencias de los ciudadanos” (Dahl, 1997:13). Las elecciones
constituyen el principal instrumento que permite a los ciudada-
nos transmitir qué políticas desean que se lleven a cabo.
• Participación. La inclusión de la participación como criterio de cali-

dad es una cuestión controvertida. Hay quienes aducen que Dahl se
refiere al derecho y no al nivel de participación, y que esto último
no debería formar parte de una definición de democracia. Otros, en
cambio, sostienen que el nivel de participación es una importante
expresión de salud democrática. Una de las razones es que a mayor
participación, mayor probabilidad de que el gobierno y sus decisiones
representen las preferencias de un extenso número de ciudadanos.
• Rendición de cuentas. En una democracia, el gobierno y los representan

tes políticos están sujetos a tres tipos de mecanismos que ponen lí-
mites a posibles abusos de poder:
i) Rendición de cuentas vertical: a través de elecciones regulares y
justas; ii) horizontal: a través de ciertas instituciones estatales; iii)
social: a través de diferentes grupos de la sociedad civil o incluso
individuos (O’Donnell, 2009:30).
• Estado de derecho. La calidad de una democracia también se mide por

la existencia de un sistema legal que hace efectivos los derechos
políticos, las libertades civiles y los mecanismos de rendición de
cuentas. Sin un vigoroso Estado de derecho, defendido por un poder
judicial independiente, la igualdad y la dignidad de los ciudadanos
están en riesgo (O’Donnell, 2009:32).
En algunas ocasiones resulta difícil delimitar con precisión las

fronteras entre unas dimensiones y otras. Por ejemplo, uno de los
mecanismos de rendición de cuentas, el horizontal, trata de mate-
rializar el principio de separación de poderes propio del Estado de
derecho y, por tanto, podría considerarse como parte de este último.
En realidad, todas estas dimensiones, tal como la literatura ha seña-
lado, se encuentran interrelacionadas de forma teórica y empírica.
La investigación empírica de la calidad democrática en América
Latina ha puesto de manifiesto una amplia diversidad de maneras de
operacionalizar y medir este concepto.
De una forma general, pueden identificarse tres planteamien-
tos metodológicos. El primero se basa en métodos cualitativos. Un
ejemplo es la iniciativa de auditoría ciudadana de calidad democráti
ca de Costa Rica. En ella no se parte de ninguna teoría para estable
cer los estándares de calidad, sino que se fijan a partir de diversos
espacios de consulta y debate ciudadanos. En esos espacios se eva
lúa también el estado de la democracia del país en relación con los
estándares de calidad acordados.
Una segunda forma de medir la calidad democrática es a través de
indicadores cuantitativos. Hay dos procedimientos fundamentales:
uno es recurrir a uno de los indicadores disponibles de democracia

y utilizarlo como indicador de calidad. Por ejemplo, la garantía de
derechos políticos y libertades civiles de Freedom House (Main-
waring y Pérez-Liñán, 2008:50). El otro procedimiento consiste en
construir un indicador agregado. Para ello, en ocasiones se diseña
un índice de calidad, combinando y ponderando indicadores ya exis
tentes (Levine y Molina, 2007:45). Otras veces se realiza un análi-
sis factorial de una serie de indicadores para encontrar un factor
subyacente, que es tomado como indicador de calidad democrática.
Finalmente, otros estudios parten de una selección de indicado-
res cuantitativos para examinar por separado diferentes dimensiones
de calidad democrática. Este análisis lo complementan con informa
ción cualitativa específica (procedente de análisis de documentación,
entrevistas a expertos, etc.). Este planteamiento es característico de
análisis de un número reducido de casos.
Comenzando por los factores estructurales, cabe destacar espe-
cialmente tres. En primer lugar, se ha destacado que el nivel de desa
rrollo de un país favorece la calidad de su democracia. En particular, se
ha resaltado la importancia del nivel de modernidad de la estructu-
ra socioeconómica y del nivel de desarrollo económico (Mainwaring
y Pérez-Liñán, 2008:51). Como sabemos por la investigación so-
bre democracia y desarrollo, las relaciones entre ambas cuestiones
son complejas y están sujetas a serios problemas de endogeneidad.
Determinar, pues, cuál es la causa y cuál el efecto de la relación
desarrollo-calidad democrática no es fácil y, de momento, no ha
sido resuelto de forma satisfactoria en la literatura sobre calidad
democrática. Otro factor estructural al que se acude con frecuencia
es la desigualdad económica. La idea es que una elevada polarización
económica es desfavorable para la calidad democrática, entre otras
razones porque las elites de sociedades desigualitarias son muy rea
cias a medidas de profundización democrática que hagan peligrar su
situación privilegiada. Por ejemplo, numerosos estudios han atri-
buido el fracaso de Brasil en garantizar los derechos ciudadanos y
el Estado de derecho a una “herencia de desigualdad brutal”. Al-
gunas investigaciones han evidenciado que las sociedades con baja
fragmentación etnolingüística cuentan con democracias de mayor
calidad —y viceversa (Mainwaring y Pérez-Liñán, 2008:56). Uno
de los argumentos que se aduce es que en las sociedades heterogé-
neas es común que los grupos que acceden al poder desarrollen polí
ticas para perjudicar a los grupos perdedores.
Una segunda explicación del nivel de calidad democrática tiene
que ver con la experiencia democrática de un país. Se trata de una
idea procedente de la investigación sobre el origen y/o el manteni-
miento de la democracia y que pone el acento en el aprendizaje po
lítico de cada país.
Diversos estudios han trasladado esta idea al análisis de la calidad
de las democracias latinoamericanas y han constatado el impacto
positivo del pasado democrático en el nivel de calidad. Al margen
de estos factores endógenos, algunos autores han planteado que la
calidad de una democracia podría ser explicada también por facto-
res exógenos, concretamente por la influencia política de países ve
cinos. La calidad democrática sería, así, el resultado de un proceso
de difusión o contagio institucional. No obstante, en su análisis tal
influencia no resulta significativa.
Un tercer bloque de explicaciones dirige la atención hacia las ins
tituciones políticas. En especial, se ha resaltado que la presencia de
un sistema de partidos con débil nivel de institucionalización tiene
consecuencias perjudiciales para la calidad democrática. Los argu-
mentos esgrimidos son muy diversos, pero conviene resaltarlos: por
un lado, un sistema de partidos débilmente institucionalizado
plantea problemas para la representación electoral, en la medida en
que se hace más fácil el acceso al poder de políticos outsiders o “anti
partidistas” que —como la experiencia ha mostrado en muchos ca
sos— entrañan riesgos para la calidad democrática —tendencia a
rehuir de mecanismos de control, a establecer medidas populistas
y de corto plazo, etc. (Farrera, 2016:22).
El último grupo de explicaciones es de índole sociocultural. En
ocasiones se atribuye la baja calidad democrática a la supervivencia
de rasgos de una cultura autoritaria, pero sin explicar de dónde sur
gen estos rasgos y las razones de su persistencia Otra variable so-
ciocultural a la que se acude es la confianza interpersonal o, en un
sentido más amplio, el concepto de capital social de Putnam (1993).
Se sostiene que la presencia de relaciones y redes sociales sustenta-
das en la cooperación y en la confianza interpersonal favorece la
calidad democrática; algunos autores dan varios argumentos al res
pecto: el capital social ayuda a fortalecer la responsabilidad demo-
crática, en la medida en que permite a los ciudadanos informarse y

debatir sobre asuntos colectivos; ayuda también a reducir divisiones
y enfrentamientos entre los colectivos sociales.
Siguiendo a Norris (2014:54), la calidad de la democracia como
patrón administrativo tiene una importante relevancia ya que el tra
tar de estandarizar las prácticas de carácter administrativo electoral
en la gran mayoría de países, y sobre todo en aquéllos en donde las
prácticas democráticas no se han asentado durante los últimos 20
años, nos da la pauta de que es necesario reflexionar acerca de los
factores en los cuales el desarrollo de las instituciones democráticas ha
generado un importante proceso de mutación debido a la variable
cultural. En este sentido, la transformación de las instituciones de
índole electoral desde el punto de vista centralista a uno de carácter
plural puede ser el primer paso para que se pueda dar mayor certe-
za y credibilidad a las instituciones administrativas electorales.
En este sentido, otra importante variable en esta dinámica es la
judicialización de la política; ésta se ha dado en los Estados constitu
cionales proponiendo nuevas formas de solucionar sus conflictos,
ya sea entre poderes formales, de índole federal y local, así como en
el ámbito municipal. Esta forma de racionalizar el conflicto social
ha generado una lógica muy importante que, desde el paradigmá-
tico caso Madison versus Marbury, ha dado a la supremacía consti
tucional la relevancia que merece. La independencia judicial viene
a darle un nuevo rol al papel de los tribunales constitucionales, ya
que sobre todo en nuestro continente eran simples apéndices del
Poder Ejecutivo en turno. En este escenario era impensable que los
tribunales se opusieran a las “extravagancias políticas” de los ejecu-
tivos.
La judicialización de la política destaca el papel de los jueces pues
implica someter a la razón los predicamentos de los partidos políti
cos, cuestiones de política pública y controversias del orden político,
lo cual es uno de los fenómenos más importantes durante los gobiernos
de la última década del siglo XX y la primera de este siglo.
Tanto los sistemas judiciales, como el estadounidense, con una
tradición de 200 años, hasta las cortes de los países recientemente
democratizados, se sujetan al control de constitucionalidad y al res
peto al Estado de derecho; además existe una tendencia global y
regional por parte de los tribunales y cortes de derechos humanos en
establecer el respeto a las libertades cívicas, así como a diversos as

pectos de la vida contemporánea.
Además, en el ámbito político las cortes han tomado un papel
trascendental en la vida humana, esto además explica cómo los tri
bunales ahora deciden las cuestiones más relevantes de los regímenes
democráticos. Muchos casos, como el recuento de votos en la elec-
ción estadounidense en 2000 o la elección mexicana del año 2006, la
guerra de Chechenia, los problemas del posautoritarismo en América
Latina, los problemas posapartheid en Sudáfrica, la secularización
e ilegalización de partidos políticos en Turquía, la explicación del
Estado judío como un Estado democrático o los intentos de separa-
ción de Quebec y el Sahara, son algunas cuestiones trascendentales
para la judicialización de la política en palabras de Gustavo Zagre-
belsky, las decisiones más trascendentes de las sociedades son so-
metidas a la “aristocracia del saber”, o sea los juristas.
A pesar de esta tendencia global, algunos sectores de la academia
han sido escépticos y optan por argumentos clásicos como el de Carl
Schmitt, en donde lo político se debe seguir decidiendo dentro de
la misma política, pero algunos teóricos contemporáneos como
Hirsch (2002:345) nos indican que la judicialización de la política
obedece a dos tendencias de una convergencia global: la suprema-
cía constitucional y el reconocimiento y adopción de los derechos
humanos por parte de los Estados contemporáneos. Por otra parte, a
la judicialización de la política se le atribuye un significado negativo
para referirse a varios fenómenos de índole distintita: la politización
del ámbito judicial,5 esta última es una de las ideas mayormente
asociadas al término, el activismo judicial, la jurisprudencia de inte
reses, y en el caso de los países anglosajones los denominados Ju-
dicial Appointments.
Por judicialización de la política entenderemos los procesos que
se encuentran interrelacionados; en el nivel más abstracto encon-
tramos la divulgación o propagación del contenido de las normas
5
Como podemos observar, en el artículo publicado por el diario El País,
se utiliza el concepto de “judicialización de la política” como sinónimo de “la
politización del ámbito judicial”, disponible en <http://elpais.com/diario/
2007/ 02/20/paisvasco/1172004003_850215.html>, consultado el 18 de febre
ro de 2012.
jurídicas en una sociedad, o cultura de la legalidad, en donde los

procesos paralegales han dado paso a la institucionalización de la
vida social; la judicialización es un proceso en el cual la ley captura
al mundo social, de la cultura popular y de la apropiación de los
conflictos sociales. Este tipo de juridificación de la vida humana ha-
bía sido conceptualizada por sociólogos como Emilie Durkheim con
la frase “del estatus al contrato”, o el célebre Max Weber, quien ha-
cía hincapié en el surgimiento de un formal, pero ambiguo y racional,
sistema legal en las sociedades de Occidente.
Un segundo aspecto, de carácter más concreto, de la judicializa
ción de la política, es la expansión del poder de los jueces y las cortes
en la sociedad, los cuales determinan los alcances de lo que tienen
permitido o prohibido los habitantes de un Estado, así como el
control del poder en diversos ámbitos ya sea el de la administración
pública, el legislativo o de organismo de carácter autónomo reco-
nocidos constitucionalmente, en donde se puede poner en juego
la competencia de actuación de los organismos estatales, así como lo
referente a las libertades civiles clásicas, varios aspectos de los dere
chos de índole privado y las colisiones entre el ámbito constitucio
nal con el privado. En este último punto, el constitucionalismo ha
redefinido los alcances de los derechos humanos con respecto a la
actuación de índole gubernamental. Otro aspecto de la judicializa
ción de la política, según el profesor Ran Hirsch, es la proliferación
de dependencias pertenecientes al Poder Ejecutivo (administra-
ción pública), consecuencia del Estado de bienestar es la expansión
de los procesos de corte jurisdiccional-administrativo, que permite a
los ciudadanos defenderse sobre algún exceso o detrimento en la es
fera patrimonial de los gobernados. En todos los ámbitos de la esfera
jurídica existen procesos de revisión judicial, que además se rigen por
principios como la equidad procesal, transparencia, rendición de
cuentas, por parte de los miembros de la administración pública que
garantizan al gobernado no ser lesionado en su esfera jurídica; por lo
tanto, la judicialización es un tipo dominante del mismo sistema ju
rídico que desde los procesos del orden civil hasta los del orden pe-
nal, e incluso hasta áreas como la salud, la recaudación de impuestos
y las relaciones laborales, somete a la justicia las relaciones socia-
les; la judicialización de segundo tipo implicaría el control y los al
cances de las políticas públicas a favor de los gobernados. Asimismo,
como desde hace dos décadas, la proliferación de la judicialización

ha alcanzado el ámbito internacional con la creación de numero-
sas cortes, paneles y organismo de arbitraje, comisiones de derechos
humanos, etcétera.
Uno de los ejemplos más notorios puede ser el de la Corte Eu-
ropea de Justicia, la cual interpreta los alcances jurídicos de los
tratados de la Unión Europea, que ha creado un enorme cuerpo de
legislaciones del segundo orden que establecen las pautas jurídi-
cas de esa comunidad transnacional. Asimismo, la Corte Europea de
Derechos Humanos, brazo legal del Consejo de Europa, es la que
tiene la última decisión en el ámbito de los derechos humanos de
los habitantes del continente en cuestión. Una tercera clase de ju-
dicialización de la política sería la referente a las cuestiones tras-
cendentales de una sociedad, controversias políticas que pasan al
ámbito jurídico, esperando que la razón de los jueces asista a los con-
flictos en el entramado del poder en una sociedad. En palabras de
Luhmann en su obra Macht (1975:55), esta judicialización de la
política implica a su vez una subdivisión de la misma en judicializa
ción de los procesos electorales, del control de constitucionalidad, de
lo que se conoce en la teoría de la constitución como “las decisiones
políticas fundamentales”; uno de los dilemas de esta judicialización
de la política es la relación entre los diversos poderes de un Estado.
LA JUDICIALIZACIÓN DE LA POLÍTICA EN AMÉRICA
El ámbito judicial somete a las cuestiones políticas cuando colisio-

nan con el contenido de la constitución o con los derechos huma-
nos. Esto ha tenido como consecuencia la transformación de las
cortes o tribunales constitucionales en el balance del sistema polí-
tico de sus respectivos países. Algunos autores, como el profesor de
la Universidad de Toronto, Ran Hirsch, se refieren a este proceso
como la transición hacia la “juristocracia” (cuadro 7).
LA JUDICIALIZACIÓN DE LA POLÍTICA EN MÉXICO
Ya en 1993 se inició un grupo de reformas de la Constitución Po

lítica de los Estados Unidos Mexicanos y del Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales, buscando dar nuevas fa
CUADRO 7
Sala
constitucional,
Tribunales y Salas
entidad ponente
cortes dentro constitucionales
Países con competencias
o fuera del dentro de las
de casación
Poder Judicial cortes supremas
o acciones de
amparo
Guatemala ü
Chile ü
Perú ü
Ecuador ü
Colombia ü
Bolivia ü
Costa Rica ü
El Salvador ü
Paraguay ü
Honduras ü
Venezuela ü ü
México ü
Brasil ü
Perú ü
Colombia ü
FUENTE: elaboración propia con base en la OEA.
cultades al Tribunal Federal Electoral, en donde se destacan las

reformas constitucionales del 3 de septiembre de 1993, la cual
modificó los artículos 41, 54, 56, 60, 63, 74 fracción I y 100 de la
Constitución.
La reforma consistió en las siguientes disposiciones (cuadros 8
y 9).
CUADRO 8
REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1993
• Integración y periodos de sesiones de las cámaras del Congreso de

la Unión.
• Desaparición de los colegios electorales de las cámaras de Diputados
y Senadores.
• Facultades al IFE para declarar la validez de las elecciones de dipu-
tados y senadores en cada uno de los distritos electorales uninomi-
nales y en cada una de las entidades federativas.
• Posibilidad de que la declaración de validez de diputados y senadores
sea impugnada ante las salas del Tribunal Federal Electoral.
• Reconocimiento del Tribunal Federal Electoral como un órgano
autónomo y máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral.
• Reconocimiento del Tribunal Federal Electoral como un órgano
autónomo y máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral.
• Ratificación de la competencia del tribunal para resolver en forma
definitiva e inatacable las impugnaciones que se presenten en mate
ria federal electoral.
• Incorporación del Poder Judicial para garantizar la debida integra-
ción del tribunal.
• Ampliación sustancial de la jurisdicción del tribunal.
• Fortalecimiento de la estructura orgánica del tribunal y creación de
una nueva sala denominada de “segunda instancia” con cuatro miem-
bros de la Judicatura Federal y el presidente del Tribunal Federal
Electoral, quien la preside.
FUENTE: elaboración propia con base en la OEA.
CUADRO 9
ESTRUCTURA ACTUAL Y FACULTADES DEL TRIBUNAL FEDERAL
ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN
• El Tribunal Electoral será, con excepción de lo dispuesto en la

fracción II del artículo 105 de esta Constitución, la máxima autori-
dad jurisdiccional en la materia y órgano especializado del Poder
Judicial de la Federación.
• Para el ejercicio de sus atribuciones, el Tribunal funcionará en forma

permanente con una Sala Superior y salas regionales; sus sesiones
de resolución serán públicas, en los términos que determine la ley.
Contará con el personal jurídico y administrativo necesario para su
adecuado funcionamiento.
• Al Tribunal Electoral le corresponde resolver en forma definitiva e

inatacable, en los términos de esta Constitución y según lo dispon-
ga la ley, sobre:
I. Las impugnaciones en las elecciones federales de diputados
y senadores;
II. Las impugnaciones que se presenten sobre la elección de Presi-
dente de los Estados Unidos Mexicanos que serán resueltas en
única instancia por la Sala Superior.
Las salas Superior y regionales del Tribunal sólo podrán declarar
la nulidad de una elección por las causales que expresamente se
establezcan en las leyes.
La Sala Superior realizará el cómputo final de la elección de Pre
sidente de los Estados Unidos Mexicanos, una vez resueltas las
impugnaciones que se hubieren interpuesto sobre la misma, proce-
diendo a formular, en su caso, la declaración de validez de la elección
y la de Presidente Electo respecto del candidato que hubiese obte-
nido el mayor número de votos.
• Las impugnaciones de actos y resoluciones de la autoridad electoral

federal, distintas a las señaladas en las dos fracciones anteriores, que
violen normas constitucionales o legales.
• Las impugnaciones de actos o resoluciones definitivos y firmes de

las autoridades competentes de las entidades federativas para orga-
nizar y calificar los comicios o resolver las controversias que surjan
durante los mismos, que puedan resultar determinantes para el
desarrollo del proceso respectivo o el resultado final de las elecciones.
Esta vía procederá solamente cuando la reparación solicitada sea
material y jurídicamente posible dentro de los plazos electorales y
sea factible antes de la fecha constitucional o legalmente fijada para
la instalación de los órganos o la toma de posesión de los funciona-
rios elegidos.
• Las impugnaciones de actos y resoluciones que violen los derechos

político electorales de los ciudadanos de votar, ser votado y de afi-
liación libre y pacífica para tomar parte en los asuntos políticos del
país, en los términos que señalen esta Constitución y las leyes. Para
que un ciudadano pueda acudir a la jurisdicción del Tribunal por
violaciones a sus derechos por el partido político al que se encuentre
afiliado, deberá haber agotado previamente las instancias de solución
de conflictos previstas en sus normas internas, la ley establecerá las
reglas y plazos aplicables.
• Los conflictos o diferencias laborales entre el Tribunal y sus servi-

dores.
• Los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal Elec
toral y sus servidores.
• La determinación e imposición de sanciones por parte del Instituto
Federal Electoral a partidos o agrupaciones políticas o personas
físicas o morales, nacionales o extranjeras, que infrinjan las disposi-
ciones de esta Constitución y las leyes.
• IX. Las demás que señale la ley.

• Las salas del Tribunal Electoral harán uso de los medios de apremio
necesarios para hacer cumplir de manera expedita sus sentencias y
resoluciones, en los términos que fije la ley. Sin perjuicio de lo dis-
puesto por el artículo 105 de esta Constitución, las salas del Tri-
bunal Electoral podrán resolver la no aplicación de leyes sobre la
materia electoral contrarias a la presente Constitución.
FUENTE: “Informe del libro blanco del TEPJF” (2010).
LA ELECCIÓN DEL AÑO 2006
Durante el periodo que abarcaba del 7 al 10 de julio, los partidos

políticos pudieron promover ante los consejos distritales del IFE
juicios de inconformidad por los resultados. Hasta el 13 de julio a
las 17 horas, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
(TEPJF) había sido notificado de un total de 359 avisos de juicios de
inconformidad, de los cuales 227 fueron promovidos por la coali-
ción Por el Bien de Todos (PRD-PT-Convergencia), 131 por el PAN

y por la Alianza por México (PRI-PVEM). La resolución de cualquier
inconformidad la haría el TEPJF a más tardar el 31 de agosto, el jui-
cio madre de la coalición Por el Bien de Todos estaba en manos del
TEPJF, cuyo presidente era el magistrado Leonel Castillo González.
Aunque se recibieron impugnaciones, los consejos distritales deben
enviar los paquetes electorales al TEPJF para que valide las elecciones.
El proceso finalizará el 6 de septiembre, cuando el TEPJF realice el
cómputo final de los votos y declare la validez de las elecciones, re
solución que es enviada a la Cámara de Diputados para que publi-
que el nombre del nuevo presidente. En caso de que se anulen las
elecciones, el Congreso de la Unión tendría que nombrar un pre-
sidente interino, quien a su vez convocaría a elecciones en un plazo
no mayor a un año.
En sesión pública el 5 de agosto, el Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación rechazó la petición de la coalición Por
el Bien de Todos de realizar un nuevo escrutinio y cómputo de la
totalidad de los votos. Además, determinó la apertura y el recuento
de votos en “aquellas casillas cuyas actas presentaron inconsistencias
en rubros fundamentales del acta respectiva, específicamente rela
cionados con los votos recibidos en las casillas impugnadas, o cuan
do se advirtieron inconsistencias en aquellos rubros relacionados
con boletas recibidas o sobrantes” [7], lo que significa la apertura
de 11 839 paquetes electorales, que representan 9.07% del total de
casillas instaladas. El recuento de los votos en estas casillas comenzó
el miércoles 9 de agosto y no se detendría hasta concluir el domin-
go 13 de agosto. El sábado 5 de agosto, el TEPJF se reunió en sesión
pública para pronunciarse sobre las solicitudes de López Obrador,
quien alegaba irregularidades y pedía un recuento total de votos. Los
siete magistrados votaron por unanimidad que había suficiente justi
ficación legal para ordenar un recuento en sólo 11 839 urnas en 155
distritos (9.2% del total), por lo tanto, se rechazó la demanda pú-
blica del PRD de que todos los votos y las urnas fueran objeto de un
recuento.
El tribunal basó su decisión de un recuento parcial en el hecho
de que, a pesar de la demanda pública de un recuento general o
“voto por voto”, el partido de López Obrador presentó demandas
legales para menos de 44 mil mesas electorales, o menos de 34%.
Por lo tanto, legalmente, sólo los 44 mil puestos de votación se consi

deraron polémicos por el tribunal.
Posteriormente se revisaron y desahogaron los 364 juicios de in-
conformidad (231 de la coalición Por el Bien de Todos y 133 del
PAN). Al concluir esta etapa se realizó el cómputo final de la elección
presidencial, y se elaboraron las declaraciones de validez de la elec-
ción y de presidente electo, la cual se hizo el día 5 de septiembre de
2006.
LAS IRREGULARIDADES DE LA ELECCIÓN DE 2012 Y EL BALANCE

DE LA JORNADA ELECTORAL POR PARTE DEL TEPJF
En su escrito de demanda, la Coalición Movimiento Progresista soli-

citó la nulidad de la elección de presidente de la República por con
siderar que se violaron diversos principios constitucionales rectores
de la materia electoral. Las irregularidades que adujo este movi-
miento en su demanda, mismas que fueron atendidas, se aglutinaron
en 11 temas:
1) Adquisición encubierta de tiempos en radio y televisión. En este
apartado se abordó lo relativo a la promoción personal y propa-
ganda encubierta en Televisa y Radio Fórmula, así como la cobertura
tendenciosa en Organización Editorial Mexicana y en la revista
Quién. Lo relativo a Televisa fue objeto del SUP-RAP-427/2012, y
mientras que, en cuanto a Radio Fórmula, Organización Editorial
Mexicana y Quién, no se advierte alguna adquisición indebida, ni
que se hubiera cambiado la línea editorial de los medios de comu-
nicación para favorecer a Enrique Peña Nieto.
2) Sesgo informativo según monitoreo realizado por la UNAM. Versó
sobre la cobertura del evento en la Universidad Iberoamericana,
la falta de monitoreo de las barras de opinión y la relación entre el
desequilibrio informativo y la votación. No se advierte que hubiera
algún sesgo informativo favorable a EPN, ni se aportaron pruebas
suficientes que de que sí existió alguna preferencia en favor de dicho
candidato. También se debe considerar que las barras de opinión
no fueron objeto de monitoreo, pues así se estableció por el IFE en
el acuerdo CG412/2012, mismo que no fue impugnado.
Indebida fundamentación y motivación a las peticiones de Andrés
Manuel López Obrador, y mayor tiempo para el Movimiento Pro-
gresista en pautas de radio y televisión. Ambos temas fueron mate

ria de medios de impugnación, SUP-JDC-1696/2012 y SUP-RAP-578/
2012, respectivamente. La asignación de tiempos en radio y televi-
sión obedeció a las reglas establecidas en el Código Federal de Ins
tituciones y Procedimientos Electorales.
Falta de reglamentación del derecho de réplica. No existe impo-
sibilidad jurídica para que los partidos políticos y sus candidatos lo
ejerzan.
Situación de los medios de comunicación y la libertad de expre-
sión en México. El diseño constitucional brinda garantías especí-
ficas a la libertad de expresión y al derecho a la información, lo cual
no se acredita que haya sido ineficaz durante el proceso.
3) Uso indebido de encuestas y estudios de opinión como propaganda
electoral. La encuesta Milenio/GEA-ISA incumplió con entregar los
criterios exigidos por el IFE. La encuesta sí cumplió con los crite-
rios del IFE según se señala en el acuerdo CG388/2012, apegándose
a los lineamientos establecidos en el CG411/3022; se entregaron estu-
dios completos.
4) Encuestas simuladas son propaganda electoral. No se acreditó
que las encuestas incumplieran con los lineamientos legales, por
lo que no se puede afirmar que fueran simuladas.
Falta de transparencia de quienes patrocinaron las encuestas. En
la gran mayoría de los casos se informó y transparentó el dato rela
tivo al patrocinador de las encuestas, en aquellos que no se hizo no
fueron señalados por el Movimiento Progresista en su demanda.
5) Manipulación por difusión diaria de encuestas electorales. La di
fusión diaria de las encuestas no necesariamente implica que se cree
una percepción de que la persona que se encuentra al frente de las
preferencias será el ganador. No es posible advertir que a partir de
la difusión diaria de la encuesta se hubiera inducido a los electo-
res. Tampoco se acredita algún sesgo en concreto, únicamente que
los resultados no fueron coincidentes con lo señalado en las encuestas.
6) Financiamiento encubierto: caso Monex. Contratación con Fron
tera Televisión Networks. Se abordó lo relativo al contrato entre
GM Global Media, Jiramos y Frontera para difundir la imagen de
EPN en Estados Unidos, la transferencia de 56 millones de dólares
a una cuenta de Jiramos en Banco Monex y el contrato entre Intel
media y Servicios Integrales del Sector Agropecuario del Sector Civil.
Se señala que de la información de la queja enviada por la Unidad de

Fiscalización no se advierten elementos que corroboren lo afirma-
do por Movimiento Progresista, tampoco se acreditó vínculo alguno
con la supuesta transferencia, en todo caso, se estima que el último
de los contratos citados únicamente genera un indicio para revelar
que se celebró un contrato entre dichas empresas.
Otras personas vinculadas con el financiamiento. Respecto a Gru
po Koleos y Grupo Empresarial Tiguan, se señala que tienen un
vínculo con Comercializadora Atama y que han hecho depósitos
en su cuenta en Banco Monex. De Comercializadora Atama seña-
la que celebró un contrato con Rodrigo Fernández Noriega para
realizar depósitos a Grupo Comercial Inizzio en la cuenta de Banco
Monex. De Rodrigo Fernandez Noriega se señala que fue manda-
tario de Comercializadora Atama.
Financiamiento a través de Banco Monex por Inizzio y Efra. Está
acreditada la entrega de tarjetas Monex a representantes del PRI en
Guanajuato, pero no hay elementos que permitan advertir que dicha
distribución se hizo con objeto de vulnerar la libertad del voto a fin
de comprar sufragio a favor de Enrique Peña Nieto.
De los elementos que obran en los expedientes de las quejas, no
se advierte que se hubieran efectuado operaciones económicas con
Inizzio y Efra para que operadores del PRI compraran y coacciona-
ran el voto. Tampoco se demostró que la aplicación de los recursos
recibidos en Guanajuato beneficiara a EPN, en virtud de que no se
demuestra que sus representantes hubieren actuado a fin de movi-
lizar el voto.
7) Distribución de tarjetas Soriana. Existencia de tarjetas Soriana.
Se tiene acreditada la existencia de 5 711 tarjetas de Soriana, sin
que su sola existencia implique que se hayan repartido entre ciuda-
danos que votaron a favor de EPN. Presión o coacción del electo-
rado mediante la distribución de las tarjetas. Las pruebas no son
suficientes para tener por acreditado que se hubieren repartido las
tarjetas Soriana a fin de que los ciudadanos votaran a favor de EPN.
El video aportado no es suficiente para acreditar que las tarjetas fue
ron desactivadas, o que la gente que las poseía realizó compras de
pánico con el temor de que les desactivaran las tarjetas. Aportación
de empresas mercantiles. Las pruebas no son suficientes para tener
por acreditada la relación contractual entre Soriana y la Coalición
Compromiso por México, sin que sea suficiente lo manifestado por

el representante legal de Soriana en el sentido de que en julio de
2011 celebraron un convenio con el PRI para otorgar beneficios en
Nuevo León a los tenedores de una tarjeta de este tipo, pues con ello
sólo se prueba la existencia del convenio para otorgar beneficios a
500 mil tenedores de tarjetas Soriana en Nuevo León, sin que las
características de dichas tarjetas correspondan a las aportadas por
Movimiento Progresista.
Relación entre Soriana y gobiernos priístas. No se encuentra
acreditado que la relación contractual entre Soriana y 11 gobiernos
estatales, así como un ayuntamiento, haya tenido como objeto la
distribución de tarjetas entre la ciudadanía a cambio de que votaran
a favor de EPN. Aunado a que en la queja que se sigue ante el IFE,
14 entidades señalan que no guardan relación contractual con So-
riana entre 2011 y 2012.6
8) Gastos excesivos en campañas de publicidad y aportaciones de
empresas mercantiles. Aportaciones de empresas mexicanas de carác
ter mercantil. Tarjeta Premiun Platino. Movimiento Progresista sólo
precisa los sujetos que recibieron el beneficio de las aportaciones en
la tarjeta, sin señalar quién hizo dichas aportaciones y la razón para
considerar que tienen la calidad de empresa mexicana mercantil.
Aunado a que en la queja Q-UFRPP-144/2012 se impuso una sanción
al PVEM de 3 340 800.15 de pesos, con motivo de la distribución
de dicha tarjeta, la cual fue confirmada mediante SUP-RAP-353/2012,
sin que de ello se advierta que existieron aportaciones o donaciones
en dinero o en especie.
Tarjeta La Tamaulipeca. De los autos de la queja Q-UFRPP147/
2012 no se advierte que existió una aportación o donación de algu-
na persona moral, ya que sólo se desprende que existe una supuesta
entrega que hizo el PRI de diversos artículos promocionales para
influir en las preferencias electorales, entre ellos la tarjeta La Tamau
lipeca.
Propaganda estática y en medios impresos, gastos operativos de
campaña y producción de mensajes en radio y televisión. Tanto el
PRI como el PVEM tenían derecho a ejercer la prerrogativa en radio
6
Para contrastar la sentencia completa, que consta de 1 346 fojas, véase
<http://portal.te.gob.mx/>, consúltese sup: -JIN-0359-2012.
y televisión por separado, por lo que no existe irregularidad alguna.

Ello fue objeto del SUP-RAP-578/2012.
Financiamiento de actos relacionados con un evento celebrado
en el Estadio Azteca. No existen elementos suficientes que per-
mitan advertir que hubo gastos excesivos, ni que permitan vincu-
lar de manera evidente a los sujetos que aduce financiaron dicho
evento con los montos erogados, ni que EPN o los partidos que lo
postularon hubieren erogado las cantidades que aduce Movimien-
to Progresista.
Gastos excesivos por concepto de encuestas. El audio de la entre
vista del vicecoordinador de campaña de Josefina Vázquez Mota, en
el que se señala que hubo un gasto excesivo por concepto de encues
tas, no constituye el medio idóneo para acreditar lo que preten-
de Movimiento Progresista, pues ello es una declaración unilateral de
una persona, sin que se adminicule la prueba con algún otro medio
de convicción.
9) Intervención de funcionarios públicos. La intervención de go-
bernadores emanados del PRI, a partir de una reunión en Toluca. Si
bien se demuestra la celebración de un encuentro entre 16 gober-
nadores del PRI en Toluca, no existen indicios de que dicha reunión
fuera para celebrar un convenio entre ellos a fin de cubrir una cuo
ta o cantidad de votos por cada estado o utilizar recursos públicos para
comprar votos y favorecer a Enrique Peña Nieto.
Intervención de funcionarios federales. No se acredita que los fun-
cionarios federales hubieren intervenido indebidamente en la elección
presidencial, ni el presidente Felipe Calderón a partir de su cuenta de
twitter.
Uso ilícito de una bodega de la Secretaría de Educación Pública
del gobierno de Veracruz. Los videos que aportan constituyen úni
camente indicios leves que no permiten identificar el lugar de la gra
bación o el momento en que ocurrieron los hechos que se pretenden
demostrar.
Presión y coacción del voto por elementos policiacos. Los videos
que se ofrecieron como prueba únicamente constituyen indicios que
patentizan la supuesta actuación de los policías en relación con la
violación a la libre emisión del voto.
Presión y coacción del voto por el gobierno de Durango. No se
acredita que hubiere habido presión o coacción del voto por parte
del gobierno de Durango, al usar indebidamente programas sociales.
Uso ilegal de recurso públicos del gobierno de Zacatecas. Las prue-

bas aportadas únicamente generan indicios sobre el uso ilegal de
recursos públicos del gobierno de Zacatecas, sin que sea suficiente
para tener por acreditados los hechos que aduce Movimiento Pro-
gresista.
Presión y compra de votos del gobierno de Chihuahua. No se
ofrecieron ni aportaron pruebas para acreditar el uso indebido de
programas sociales por parte del Gobierno del Estado de Chihua-
hua para comprar o coaccionar el voto en favor de Enrique Peña
Nieto.
10) Irregularidades en la jornada electoral. Compra y coacción del
voto previo a la jornada electoral. Entrega de tarjetas para llama-
das telefónicas y de beneficios. No se acreditó que las tarjetas tele-
fónicas se entregaron con el objetivo de provocar que los electores
votarán a favor de Enrique Peña Nieto.
Robo de material y documentación electoral. De la prueba apor-
tada sólo se genera un indicio de que se trataron de robar material
y documentación electoral, sin que se cuenten con mayores elemen-
tos a fin de tener por acreditados los hechos.
Compra y coacción del voto el día de la jornada electoral. Actos
de coacción y presión sobre los electores, operativos Casas Amigas y
Bingo. No se precisan las circunstancias de modo, tiempo y lugar
en que se desarrollaron los operativos que señala Movimiento Pro-
gresista.
Llamadas y mensajes telefónicos a través de call centers. No se
aportaron elementos de convicción para acreditar los hechos.
11) Irregularidades en cómputos distritales. Falta de certeza de las
casillas objeto de recuento. No se precisan las irregularidades ocu-
rridas en los recuentos respecto de cada distrito, aunado a que en su
momento debió haber señalado dichas irregularidades en el consejo
distrital, o hacerlas valer en los juicios de inconformidad presenta-
dos ante la Sala Superior del tribunal electoral.
Diferencia de votación entre las elecciones de presidente, dipu-
tados y senadores. La solicitud de nuevo escrutinio y cómputo en
143 114 casillas realizada ante el Consejo General del IFE carece
de eficacia para demostrar que existieron irregularidades y por ello
una diferencia entre la votación de las elecciones presidenciales, de
diputados y senadores.
Las implicaciones de la elección de 2012 dan elementos que cues-

tionan la viabilidad del diseño institucional mexicano, que como
antecedente directo tuvo la desconfianza y el fraude como elemen-
tos que sirvieron para generar instituciones de corte apartidista, pero
que ante la inminente realidad marcada por la lógica de los poderes
fácticos rebasa el poder del Estado; ante esta lógica se debe replan-
tear el sentido de las disposiciones electorales del país, ya que en
esta elección el clima de incertidumbre e insatisfacción fue evidente
ante la notoria exposición de violaciones a la ley electoral, que im
plicaría generar nuevos escenarios ante estas situaciones.
REFLEXIONES FINALES
1) Un régimen electoral democrático es una condición básica para

la consolidación de una sociedad democrática, aunque no sufi-
ciente, para la existencia de un gobierno democrático. México ha
sido uno de los países que en esta tendencia ha llegado tarde en
adoptar la dinámica de sistemas de partidos de corte competitivo.
2) La posibilidad de participación política, entendida más allá de la
mera acción de votar, implica un cambio paulatino en la cultura
política mexicana. El INE, como máxima autoridad en la mate-
ria, debe promover un conjunto de políticas públicas encamina-
das a ir cambiando los hábitos de los ciudadanos, funcionarios
electorales y partidos políticos.
3) El INE debe optar por una política pública que encumbre a los de
rechos políticos como derechos humanos, con un Estado de derecho
garante de los mismos que reconozca, a su vez, la limitación del
ejercicio de su poder.
4) La gobernanza electoral es consecuencia del estatus de órgano
constitucional autónomo, esto rompe con la división clásica de po-
deres, teniendo serias implicaciones en las nuevas facultades del
instituto en los estados y municipios. En este sentido, el INE debe
irradiar prácticas democráticas y que encumbren los valores
constitucionales de la materia electoral en el cada día; romper con
la estructura feudal será uno de los mayores retos del instituto,
debido que en la praxis ningún actor político renunciará volun-
tariamente a sus canonjías y a considerar a los mismos órganos

estatales como parte de su propiedad.
5) La consolidación de la gobernanza electoral permitirá gobernar
de manera efectiva a los representantes políticos, los cuales no de-
ben estar sometidos a presiones externas por otras fuerzas. En
aquella democracia en cuya estructura se respeten estas condi-
ciones que se han bosquejado en este ensayo, al menos interna-
mente, sería el suelo común para una democracia enraizada con
unas condiciones favorables que la alejarían de la democracia
defectuosa en sus diferentes versiones: la democracia exclusi-
va, la democracia tutelada, la democracia iliberal o la democracia
delegativa.
6) Debemos abandonar la idea según la cual la mera celebración de
elecciones cada periodo electoral es un requisito suficiente para
hablar de una democracia en sentido pleno, pues aunque este
proceso sea necesario no es, ni mucho menos, suficiente. En línea
tenemos varias dimensiones que trabajando juntas puedan dar
insumos para materializar paulatinamente el ideal; la división real
de poderes, el respeto a los derechos humanos y la capacidad de
que la ciudadanía participe en la política a través de la sociedad ci
vil y la esfera pública son otras condiciones básicas por las que
se debe seguir luchando en el siglo XXI, para que el ideal de la de
mocracia se expanda de manera real en los tres niveles de gobierno.
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LAS REFORMAS ELECTORALES EN MÉXICO Y SUS DIFICULTADES
EN LA TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA
Alfonso León Pérez*
RESUMEN
En este artículo se presentan aportes teóricos que definen a la de

mocracia y se describen las principales reformas electorales que la
orientan en México. Lo anterior sirve de trasfondo para determinar
la calidad de la democracia en términos procedimentales; este atri
buto en México ha sido observado por académicos especialistas e
indican que el país tiene una democracia de calidad endeble. Se
pensó que la transición presidencial en el año 2000 escalaba al país
como una potencia democrática, al menos en el plano electoral. No
obstante, en los procesos electorales llevados a cabo en 2006 y 2012
aparecieron problemas que impactaron social y políticamente, al grado
de plantear nuevamente reformas estructurales en la Constitución.
Por lo anterior, diversas reformas en materia electoral han buscado
subsanar aspectos de la democracia y consolidar procesos con el fin
de generar confianza institucional en la ciudadanía. El artículo pre
senta una introducción y cuatro apartados; en el primero, se exponen
aspectos teóricos de la democracia; en el segundo se resumen los
* Profesor-investigador del Departamento de Relaciones Sociales, UAM-

Xochimilco. En la elaboración del presente artículo se contó con la participación
de la licenciada Elvia León Salazar, a quien agradezco por la sistematización de
los datos.
[109]
110 ALFONSO LEÓN PÉREZ
intentos democráticos en México; en el tercero se explica el proceso

de transición democrática y sus dificultades en el contexto mexicano
y, por último, se presentan las conclusiones.
Palabras clave: transición, democracia, reformas, instituciones, elec-
ciones.
ABSTRACT
This article presents theoretical contributions that define democra

cy, and describes the main electoral reforms that guide it in Mexico.
The foregoing serves as a background to determine the quality of
democracy in procedural terms; this attribute in Mexico has been
observed by specialist scholars and indicates that the country has a
weak quality democracy. It was thought that the transition in the
year 2000 at the presidential level would scale the country as a de
mocratic power, at least on the electoral plane. However, in the electo-
ral processes carried out in 2006 and 2012, problems appeared that
impacted socially and politically, to the extent of proposing new struc-
tural reforms in the constitution. Due to the above, various electoral
reforms have sought to correct aspects of democracy and consolidate
processes in order to generate institutional trust in the citizenry.
The article present the introduction and four sections; in the first,
theoretical aspects of democracy are exposed; in the second, the de
mocratic attempts in Mexico are summarized; the third part explains
the process of democratic transition and its difficulties in the Me
xican context and finally, the conclusions are presented.
Keywords: transition, democracy, reforms, institutions, elections.
INTRODUCCIÓN
Después de la Revolución mexicana, la vida política en México se

puede resumir al gobierno de un partido hegemónico que con el trans-
currir de los años comenzó a debilitarse como fuerza política ante
los reclamos no sólo de partidos opositores, sino de una sociedad
civil que demandaba abrir espacios que permitieran la democra
tización del país. Sin embargo, la democracia se entendió como la
LAS REFORMAS ELECTORALES EN MÉXICO 111
posibilidad de rotar el poder entre partidos y actores históricamente

excluidos del juego político, haciendo del pluralismo y la alternan
cia dos metas hacia la transición democrática.
Las crisis políticas exigieron arreglos en materia de reformas
electorales que gradualmente han permitido transitar hacia la de
mocracia. No obstante, la conceptualización de la democracia y su
aplicación empírica permanecen todavía como un asunto incom
pleto, toda vez que se le señala como débil e incluso, en casos más
extremos, como inexistente.
El objetivo de este artículo no es debatir sobre la existencia de
la democracia, sino argumentar sobre las nociones teóricas que le han
dado forma hasta la actualidad; asimismo, observar en específico
cómo ha sido su transición en México por medio del análisis de las
distintas reformas electorales que la han orientado y sobre la nor
matividad que actualmente no alcanza a resolver los problemas que
se presentaban antes y después de la jornada electoral.1
En el año 2009 se realizó en la Universidad Autónoma Metro
politana, Unidad Iztapalapa (UAM-I) un análisis de la “Situación de
la democracia en México”, el cual incluía una explicación de las con
diciones que deben cumplirse para considerar a un país como de
mocrático e incluso establecer una medición de la calidad de la
democracia. Para la elaboración del presente artículo, se retomaron
algunos de los indicadores de la metodología utilizada por el Ins
tituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral
(IDEA por sus siglas en inglés),2 que fueron la base para la elabora
ción del documento elaborado por UAM-I; éstos corresponden al es
tudio de la calidad procedimental en sus cinco dimensiones: Estado
de derecho, rendición de cuentas electoral, rendición de cuentas in
terinstitucional, participación política y competencia política. El eje
principal en estas dimensiones son las reglas, que refieren a la apli
cación eficiente de las leyes y a la resolución justa de litigios legales en
el marco del sistema jurídico; para ello se hizo una revisión biblio
1
La jornada electoral es el medio que, en teoría, permite alcanzar la democra
cia, al menos en su sentido procedimental o minimalista; es decir, la celebración
periódica de elecciones, voto universal, libre y secreto y condiciones mínimas
de equidad para competir.
2
Para el “Informe de la calidad de la democracia en América Latina”.
gráfica del estado de la cuestión de la democracia y se consultó la

legislación en México en materia electoral.
ELEMENTOS TEÓRICOS SOBRE LA DEMOCRACIA
La historia indica que se han producido dos cartografías de la demo

cracia: 1) participación de forma directa para ejercer el poder por
parte de los ciudadanos, la cual puede ser rastreada a partir de la polis3
griega y de sus imitaciones medievales, y 2) democracia indirecta,
que introduce la representatividad como mecanismo de transmisión
del poder y que es propia de los sistemas democráticos modernos
(Sartori, 2003:201-220). Respecto al estado actual de la democracia,
se recurre a estudios acerca de la estructura y función de los partidos
de masas (Gallagher, 1991:33-51, Ostrogorski, 2008:39-53), así co
mo a los análisis electorales realizados por Lazarsfeld, Berelson y
Gaudet (1962:91-180) y Lazarsfeld, Berelson y McPhee (1985:23-
51), los cuales versan sobre cómo funciona empíricamente un sistema
político supuestamente democrático.
Por lo anterior, se desarrolla la propuesta de la definición de demo-
cracia de Schumpeter (1983:321), quien explica que lo democrático
es un orden de instituciones con el fin de lograr decisiones políti-
cas, en donde los individuos obtienen el derecho de decisión por el
sufragio. Robert Dahl antepone un modelo con mayor grado de ope-
racionalidad, deduce las condiciones de la democracia a: i) partici
pación de los ciudadanos en la elección, ii) igualdad en el voto, iii) la
propuesta con más votos gana, iv) todos tienen derecho a presentar
sus opciones a elección, v) todos disponen de la misma información,
vi) existen renovaciones de cargos públicos, vii) las decisiones de
los responsables elegidos son cumplidas por los no elegidos y viii) las
decisiones en periodos de elección son tomadas en cada elección. Es-
te modelo presupone la aproximación a la regla de la mayoría en un
régimen determinado (Lechner, 1988:24-25).
3
Desde este punto, la polis se manifiesta en la utopía, en donde la vida
política se llevaba a cabo sin la necesidad de un Estado. Esta característica no
exigía la separación entre el pueblo soberano y los representantes, permitiendo
así la horizontalidad entre los iguales; no obstante, es importante recordar que
De modo que se fue disolviendo la discusión acerca de si la demo

cracia era definida como democracia liberal de masas, pues recupe
rando lo afirmado por Dahl, “son democracias todos los regímenes
que se distinguen por la garantía real de la más amplia participación
política de la población femenina y masculina y por la posibilidad
de descenso y oposición” (Morlino, 2005:35). Precisamente lo demo
crático, en palabras de Sartori, es el mecanismo que forma la poliar
quía abierta en una competencia de mercado electoral, atribuyendo
poder al pueblo, y asigna, específicamente, la reciprocidad de los re
presentantes en correspondencia de sus electores. Morlino consti
tuye una propuesta de las tipologías múltiples4 que intervienen en la
democracia como las instituciones de gobierno, sistema de partido
y sociedad civil/política; mediante esto, presenta seis modelos em
píricos de democracia: i) democracia mayoritaria, ii) democracia ple
biscitaria, iii) democracia fuertemente mayoritaria, iv) democracia
débilmente mayoritaria, v) democracia proporcional y vi) demo
cracia conflictual; en cada uno ofrece caracteres detallados sobre la
situación de un régimen.
El argumento central de los análisis de la calidad de la democracia
es caracterizar a los regímenes democráticos. Después de ello, los aná
lisis empíricos resurgieron con el fin de especificar los caracteres de
los nuevos regímenes, identificando las instituciones de gobierno, sis
tema de partidos y la función de la sociedad civil. El análisis empí-
rico de la calidad circunscribió —de nuevo— el concepto minimalista
de democracia: sufragio universal, elecciones libres y competitivas,
sistema de partidos, sistema legal que sanciona y respalda, liberta-
des incluidas constitucionalmente para ejercer el derecho político,
y que de forma correlativa no se debe descuidar el reconocimiento
de todos los derechos.
Así, una democracia de calidad es el ordenamiento institucional
estable que mediante instituciones y mecanismos que, por medio
de su correcto funcionamiento, permiten la libertad y la igualdad de
no todos tenían la palabra para participar en los asuntos de la comunidad polí-

tica, a ello la polis floreció sólo en el espacio que la instituía y la hacía posible.
4
Las tipologías múltiples se yuxtaponen a las tipologías polares (Lijphart),
pues permiten constituir modelos más específicos en relación con las dimen
siones relevantes.
los ciudadanos. Lo propio de la calidad es que los sujetos se presen

ten como participantes activos de los procesos, articulando las deci
siones de abajo hacia arriba y no al revés.
Para Beetham (2005:93-94), el análisis de la calidad se aplica de
forma análoga en democracias establecidas y en democracias tran
sicionales; sus criterios de evaluación son correspondientes a la defi
nición minimalista. Ésta la divide en dos partes: a) derechos civiles,
que comprenden las libertades primordiales para la democracia —la
vida y la seguridad de la persona, libertad de movimiento, derecho
al debido proceso, libertad de pensamiento y expresión, libertad de
asociación, libertad de información, protección contra la discri
minación—, y b) derechos políticos, que contienen el acceso a los
cargos públicos, así como la vía electoral para lograrlo —derecho a
ser postulado, derecho a elegir, derecho a votar.
Para mostrar la calidad de la democracia la dividirá en cuatro
aspectos relevantes: en el análisis empírico, por ejemplo, la eviden
cia jurídica, procedimental y la instrumentación práctica; la segunda
es la evaluación de los resultados con los parámetros internacio-
nales; la tercera trata del escrutinio de los rubros de las formas de sub
versión5 de derechos y la percepción del desempeño; la última es un
análisis de la eficacia de las instituciones de protección contra las sub
versiones (Beetham, 2005:96).
La objeción principal que se hace a los análisis de la calidad de la
democracia es que las variables no se pueden medir. Schmitter in
dica que existe una limitante para definir la “democracia política y
representativa”, ya que las elecciones no son la única manifestación
de la democracia; además se suele sostener que existen condiciones
como igualdad de recursos, acceso a derechos, así como beneficios en
todos los sectores, lo que ninguna política existente ha satisfecho.
Desde esta postura, emplea la enunciación genérica de democracia:
“un régimen o sistema de gobierno en el que las acciones de los
gobernantes son vigiladas por los ciudadanos que actúan indirecta
mente a través de la competencia y la cooperación de sus represen
tantes” (Schmitter, 2005:62).
5
Según Beetham, los modelos genéricos de subversión son: inadecuación
de los procesos judiciales, políticas arbitrarias, uso de poderes extraordinarios
contra opositores, exclusión sistemática de grupos específicos.
No obstante, es posible tomar en consideración que los problemas

no son metodológicos o del cómo se mide. En todo caso, son difi
cultades sobre la “selección de aquello que se mide y con la interpre
tación de los resultados obtenidos”, la evidencia la encontramos en
la manera de formular los indicadores que aparecen, por lo general,
mediante términos valorativamente densos:
[…] la adecuada representación de intereses, la influencia indebida

de los poderes económicos, la ausencia de obstáculos a la participa-
ción de los individuos […], la intromisión del poder político en la
formación de la opinión pública, la imparcialidad de los tribunales,
la equidad y no discriminación en las relaciones económicas y sociales, la
efectividad de la rendición de cuentas (Greppi, 2012:62).
Debido a las complicaciones de llevar a cabo un análisis empíri

co que muestre con precisión la calidad del régimen democrático, se
introdujo una serie de metodologías polisémicas. Entre ellas conver
gen las enfocadas al poder situadas en el origen —de dónde surge el
poder—, el ejercicio —cómo se ejerce el poder— y finalidad —para
qué se ejerce el poder. Asimismo, hay otras orientadas en la ciuda
danía —del individuo electoral al individuo ciudadano— que ob
servan los retrocesos y avances logrados en materia del sistema de
derechos. De esta línea se desprende el análisis de la Freedom Hou
se,6 las metodologías del Economist Intelligence Unit (conocido
como el índice de poliarquía, pues toma los dos ejes centrales de Ro
bert Dahl: participación y competencia) y la del IDEA (Rico, 2011:
62-63). Este último propone un marco de trabajo alternativo a la
clasificación jerárquica de países y de los juicios de valor externos, ya
que se “orienta a una evaluación integral basada en equipos de eva
6
La encuesta Freedom House se basa en análisis y clasificaciones numéri
cas de los derechos políticos (dividida en tres subcategorías: proceso electoral,
pluralismo político y participación, y funcionamiento del gobierno) y las li
bertades civiles (dividida en cuatro subcategorías: libertad de expresión y de
creencias, derechos de asociación y de organización, imperio de la ley y la
autonomía personal y los derechos individuales). De esta forma, a cada país
se le asigna una calificación numérica de 1 a 7, donde 1 representa el más libre
y 7 los menos libres. Disponible en <http://www.freedomhouse.org/report/
freedom-world-2013/methodology>.
luación nacionales conducidos por gobiernos, organismos de la

sociedad civil o instituciones académicas” (IDEA, 2008:6).
Desde la sistematización que realizan las instituciones antes
descritas, ponen en el centro los elementos “mínimos” de la democra
cia: i) el control de los individuos y ii) la igualdad. De ello se des
prende una serie de análisis7 para responder la cuestión: ¿En qué
medida son democráticos nuestros países y su gobierno?” (IDEA,
2008:18). El esfuerzo del IDEA hizo posible que en los países par
ticipantes del estudio se realizara un “mapeo regional” de la calidad
de la democracia; en México, los encargados de hacer un análisis de
la Situación de la democracia en México fue un grupo formado por
académicos y estudiantes de posgrado de la UAM-I; en este trabajo,
se resaltó la inoperatividad de los poderes públicos para servir a la
ciudadanía (Emmerich, 2009).
LOS INTENTOS DE LA DEMOCRACIA EN MÉXICO
En los años sesenta, ante los enfrentamientos de los bloques socia

lista y capitalista, en América Latina la revolución apareció no sólo
como la estrategia ineludible frente al “desarrollo del subdesarrollo”,
sino también como respuesta respaldada por la teoría social; no obs
tante, el análisis político a finales de los años setenta realizó un despla-
zamiento e introdujo la preocupación por el sistema democrático
que, de acuerdo con Lechner (1988), centraría su atención en los
procesos de transición, dejando en segundo plano el tema relacionado
con la consolidación democrática.
Específicamente, en México el tratamiento de la democracia pue
de rastrearse antes de los ochenta y la evidencia puede encontrarse
7
Desde el año 2000, al menos 20 países de todo el mundo —tan diversos
como Mongolia e Italia, Bangladesh y Kenia, Perú y Australia— han utiliza
do el marco de trabajo a fin de evaluar el funcionamiento de sus democracias.
Algunas evaluaciones fueron pruebas piloto promocionadas por IDEA Inter
nacional para ensayar la viabilidad del marco de trabajo para la evaluación
(Bangladesh, El Salvador, Italia, Kenia, Malawi, Nueva Zelanda, Perú, Corea
del Sur). Las evaluaciones posteriores comenzaron en forma totalmente in
terna en los países involucrados, aunque estuvieron a cargo de organismos muy
diversos: instituciones académicas, organizaciones no gubernamentales (ONG)
con el libro La democracia en México, de Pablo González Casanova

(1965), que mediante la discusión de la formación histórica, meto
dológica y reglamentaria estableció cuál había sido la dinámica polí-
tica, la institucionalización del cambio, los equilibrios y controles y
la concentración y distribución del poder. Asimismo, Meyer, con el
trabajo académico “Historical Roots of the Authoritarian State
in Mexico”, propondría mostrar que la Revolución mexicana no
había destruido la “naturaleza” autoritaria del Porfiriato y a través
del zigzagueante proceso histórico que planteó se cuestionó si la de-
mocracia tenía algún lugar en el sistema político mexicano (Meyer,
1977:19).
Por otro lado, Emmerich ubicó “seis intentos democráticos” lo
calizados a partir del siglo XIX: i) La primera república (1824-1829),
ii) la Constitución de 1857, iii) la República Restaurada (1867-
1876), iv) el maderismo (1911-1913), v) el carrancismo (1917-1920).
Después de la muerte de Carranza se instauraría el régimen del par
tido hegemónico por un periodo de 71 años. Emmerich se inclina
por la tesis de que el proceso de modernización económico-social
de México, enmarcado por la urbanización, el aumento en los nive
les educativos y un mayor acceso a fuentes de información diversas,
llevaron inevitablemente al pluralismo político y a la erosión en el
voto por el Partido Revolucionario Institucional (PRI) (Emmerich,
2009:15-16).
Desde otra posición, Becerra, Salazar y Woldenberg (2008) des
cribieron el desenvolvimiento de las reformas registradas de 1977 a
y think tanks, e incluso los mismos gobiernos (Mongolia, Países Bajos). Otras
evaluaciones fueron exhaustivas, como la del Reino Unido (RU); unas abarca
ron informes de investigación, como en Australia; o bien una paciente reco
pilación de informes a medida que se conseguían fondos, como en Filipinas.
Asimismo, en ciertos casos se valieron principalmente de un gran número de
encuestas, como en el estudio de Asia meridional sobre Bangladesh, India,
Nepal, Pakistán y Sri Lanka. Por otro lado, algunos equipos de evaluación
procuraron medir las fortalezas cambiantes de sus democracias a lo largo del
tiempo. En el Reino Unido, Auditoría Democrática (Democratic Audit) llevó a
cabo tres evaluaciones desde 1998 y se comprometió a realizar otra evaluación en
los próximos años. Por último, Letonia realizará un ejercicio de evaluación más
acotado para monitorear el progreso experimentado desde el primero hecho
en 2005 (IDEA, 2008:18).
1997 para ilustrar la formación del sistema de partidos plural/com

petitivo y la evolución del sistema electoral. En esta perspectiva, la
democracia formal se presenta como rector de la vida política, cuya
dinámica reside en el método, el cual “es independiente de los con
tenidos sustanciales, es decir, de las políticas y programas concretos
que las diversas fuerzas políticas promueven. Y se trata, además, de
una democracia representativa, por cuanto la legitimidad de dichos
gobiernos y políticas debe expresar la voluntad de los ciudada-
nos” (Becerra, Salazar y Woldenberg, 1997:24). Estos trabajos se
centraron principalmente en el desenvolvimiento de 20 años de re
formas electorales para trazar el camino de la transición democráti
ca en México.
México se encaminó a la democracia a causa de dos vertientes:
por un lado, el reclamo a la apertura política exigida por la oposición
que quedó asentada en las reformas político-electorales, y por otro,
los factores contextuales que modificaron el comportamiento elec
toral de los mexicanos. La aparición de nuevas fuerzas políticas que
buscaron ser contrapesos, las crisis económicas de 1976, 1982, 1987
y la de 1994-1995, así como los movimientos sociales y estudian
tiles (1968 y 1971), la solidaridad erigida a raíz del sismo de 1985
y el levantamiento del Ejército Zapatista de Liberación Nacional,
activaron la conciencia crítica de la sociedad mexicana y promovie
ron el camino hacia la transición y consolidación de la democracia.
El trayecto comenzó en 1977 cuando el gobierno federal expidió
la Ley de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (LOPPE),
que dio apertura a la vida institucional a fuerzas políticas “no inclui
das” anteriormente y subsecuentemente obtuvieron su representa
ción en órganos legislativos, como sucedió con la reforma electoral
de 1987, que introdujo el criterio de representación proporcional en
la constitución de los órganos electorales;8 en ese mismo año se creó
8
Empero, eso significó al mismo tiempo un retroceso en el andamiaje elec
toral, pues antes de esta reforma los partidos que tenían 60 o más constancias
de mayoría relativa no podían participar en el reparto de diputados plurino
minales. Ahora, los partidos que obtuvieran 1.5% o más de la votación parti
ciparían en el reparto de los diputados plurinominales. En estas circunstancias
el PRI, como partido mayoritario, tuvo más representantes en la Comisión
Federal Electoral en comparación con el resto de los partidos. Aun cuando el
PRI dejaría de estar sobrerrepresentado en la cámara por tener el mismo por
el Tribunal de lo Contencioso Electoral (TCE) como una instancia

de orden jurisdiccional que conoce y resuelve con una técnica jurí
dica y con estricto apego a las normas que rigen a la sociedad me
xicana los conflictos de naturaleza política.
La llamada “caída del sistema” en los comicios de 1988 puso en la
agenda política la necesidad de reformular las reglas para las jorna
das electorales, que desembocaron en la creación de un órgano para
garantizar la imparcialidad en los procesos electorales. Es así como
en agosto de 1990 se expidió el Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales (Cofipe), que dio lugar a la creación del
Instituto Federal Electoral (IFE), el cual se constituyó como el nuevo
organismo que en adelante sería la autoridad electoral; sin embar
go, esta reforma supeditaba al IFE a los poderes Ejecutivo y Legis
lativo, pues en el artículo 41 se estableció que la organización de las
elecciones era tarea de éstos en corresponsabilidad con los parti-
dos políticos y los ciudadanos; en 1990 el TCE cambió su nombre
por el de Tribunal Federal Electoral (Trife), al que se le dotó de auto
nomía en materia electoral y a sus resoluciones se les dio un carác
ter definitivo.
Para el año de 1993 se realizó una nueva reforma al Cofipe, con la
cual se le otorgó al IFE el poder para declarar la validez de las elec
ciones de diputados y senadores, expedir constancias de mayoría
para quienes ganaran esos cargos, y establecer topes a los gastos de
campaña; además se establecieron nuevas reglas para los partidos po-
líticos, entre las cuales destacó el entregar informes de ingresos, gas-
tos anuales y de campaña (Becerra, Salazar y Woldenberg, 1997:77).
Al mismo tiempo, se incorporó por ley la figura de los observadores
electorales.
En 1994, la nueva reforma electoral instituyó la figura de “con
sejeros ciudadanos”, quienes debían ser nombrados por el consenso
de las fracciones partidarias de la Cámara de Diputados y conta-
rían con la mayoría de votos en el Consejo General del IFE, aumen
tando con esto su influencia dentro de él; las atribuciones de los
órganos de dirección del IFE en los niveles estatal y distrital también
se ampliaron con esta reforma, mientras que los partidos políticos per
centaje de diputados correspondiente al porcentaje de la votación recibida,

pues seguía siendo mayoritario.
dieron su voto pues a partir de entonces tuvieron un representan-

te que sólo tendría voz en el Consejo General (Becerra, Salazar y
Woldenberg, 1997:30). A la par se realizó una reforma al Poder Ju
dicial, que facultó a la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN)
para conocer de controversias constitucionales, racionalizó los pro
cesos judiciales y profundizó la independencia judicial respecto del
Ejecutivo, sobre todo en el ámbito del nombramiento y promoción
de jueces (Emmerich, 2009:26).
El IFE se deslindó del Poder Ejecutivo con la reforma de 1996
y reafirmó su autonomía e independencia al modificarse el Artículo
41 Constitucional, en el cual se estableció que la organización de las
elecciones es una función estatal que le corresponde a esta instan-
cia, el cual está dotado de personalidad jurídica y patrimonio pro-
pio. Con esta reforma se proporcionó un mayor financiamiento a
los partidos políticos, aunque la fórmula para la asignación de re
cursos favorecía en mayor medida al PRI. En ese mismo año, el Tri
bunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) quedó
como la máxima autoridad en materia electoral, contando con fa
cultades jurisdiccionales.9
La reforma electoral de 2002 subrayó la importancia de equidad
de género en el ejercicio de los derechos político-electorales, estable
ció nuevas reglas a los partidos políticos, los cuales no podían tener
una proporción mayor a 70% de postulaciones a cargo de un mis-
mo género.10 La reforma de 2003 sólo hizo cambios en los requisitos
para integrar un partido o una agrupación política nacional (APN),
mientras que la reforma electoral de 2005 centró su atención en el
reconocimiento del derecho a voto de los mexicanos residentes en
9
Las funciones y atribuciones del TEJPF se establecen en la Constitución;
entre ellas destaca resolver sobre las elecciones federales de diputados y sena
dores; sobre las impugnaciones a la elección presidencial; sobre las autoridades
competentes en las entidades federativas; impugnaciones y resoluciones en
casos donde se violen los derechos político-electorales; conflictos laborales del
tribunal y del IFE, entre otros.
10
Sin embargo, la cuota de género enmarcada en el reglamento electoral
de México solamente se simula, pues los partidos políticos postulan a candida
tos del género femenino a puestos de elección popular con el objetivo de que la
candidata sea reemplazada por un suplente varón. A este fenómeno político
se le conoce como las Juanitas.
el extranjero para la elección de presidente de la República previo a

las elecciones de 2006.
La falta de definición de las campañas electorales y de herramien
tas para fiscalizar gastos, así como las controversias ocurridas en el
proceso electoral de 2006, llevaron a que se abrogaran algunos de
los artículos del Cofipe en la reforma electoral de 2007 (Merino,
2004; Langston, 2009). Se incorporó al Cofipe un libro séptimo, “De
los regímenes sancionador electoral y disciplinario interno”, que
incluye a los sujetos de responsabilidad, el tipo de faltas que pueden
cometer y procedimientos a llevar a cabo si a) se infringe la norma
tividad electoral dentro y fuera del proceso electoral; b) sobre el fi
nanciamiento y gasto de los partidos políticos y las APN, y c) sobre las
responsabilidades administrativas de los servidores públicos del ins
tituto.
El Cofipe de 2007 otorgó al IFE 53 atribuciones para fortalecer
la confianza y credibilidad de los ciudadanos en las instituciones du
rante los procesos electorales. En consecuencia, se establecieron
nuevas normas para volver más democráticos y transparentes a los
comicios.11 La afiliación corporativa fue prohibida a los partidos po
líticos, quienes además adquirieron obligaciones en materia de trans
parencia y acceso a la información. Se incorporó la regulación de
las precampañas y campañas electorales al prohibir la difusión de pro
paganda gubernamental en el periodo del proceso electoral. En ese
mismo año, con la finalidad de consolidar la imagen de transparen
cia del IFE, se creó la Contraloría General del IFE.12 En el plano de los
comicios, se agregó al “acta de la jornada electoral” el nombre com
pleto y la firma autógrafa de los funcionarios de casilla, así como el
número de boletas recibidas para cada elección. En relación con las
11
Entre las atribuciones que se le concedieron al IFE, destaca sin duda
el poder para regular el acceso a los medios de comunicación por parte de los
partidos políticos y las autoridades electorales, así como asegurar condicio-
nes de equidad y civilidad en la época de campañas electorales; también se exi
gió transparentar el proceso de organización y difusión de los resultados de
los comicios y, sobre todo, promovió la participación de los ciudadanos en los
procesos electorales.
12
A la cual se le asignó la tarea de realizar auditorías, implementar procedi
mientos, sistemas y métodos para la revisión y fiscalización a cargo de las áreas
y órganos que conforman al Instituto Federal Electoral.
facultades del TEPJF,13 se estableció que su Sala Superior tiene como

atribución exclusiva la declaración de nulidad en la elección presi
dencial y las de atracción y delegación de los juicios que conozcan
las salas regionales con excepción de las campañas de informa-
ción de las autoridades electorales, en tanto que las salas regionales
que sólo funcionaban al haber comicios federales ahora lo hacen de
forma permanente (PAC, 2014). Con este arreglo político se pre
tendía solventar algunas de las quejas presentadas en el proceso
electoral de 2006.
LA TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA EN MÉXICO

Y SUS DIFICULTADES INSTITUCIONALES
La transición democrática en México se inicia en 1977 con la LOP-

PE, ley que configuró la realidad política del país, dando paso a la
formación de partidos políticos que podían competir al amparo de
una nueva legalidad, a que protagonizaran elecciones competitivas y
a exigir reformas electorales que implicaran cambios en la mecánica
política y el andamiaje institucional, que disolviera la hegemonía
priísta y desembocara en una realidad política abierta, libre, compe
tida y, por ende, democrática. La transición se consideró concluida
en un primer momento en 1997, cuando el PRI perdió por primera
vez la mayoría en el Congreso y la oposición ganó el gobierno del
Distrito Federal (hoy Ciudad de México); un segundo momento
fueron las elecciones federales en el año 2000, cuando llegó al Poder
Ejecutivo un candidato de la oposición.
Sin embargo, las controversias surgidas del proceso electoral de
2006 mostraron que aún hay asuntos pendientes que deben atender
se para lograr la democracia deseada, en donde las reglas del juego
y los resultados de los comicios sean respetados por los participan
tes. En un nuevo esfuerzo por lograr la democratización del país,
en 2014 se presentó una reforma electoral que dio paso a la creación
del Instituto Nacional Electoral, en reemplazo del IFE. Dicha refor
ma comenzó a trabajarse en diciembre de 2012, cuando las princi
pales fuerzas políticas del país y el presidente Enrique Peña Nieto
firmaron el Pacto por México, un acuerdo en el que se estableció que
13
El cual está integrado por una Sala Superior y cinco salas regionales.
el país requería cambios que permitieran a México consolidarse como

una democracia socialmente eficaz, al menos en su ideal imaginario.
La transición democrática en México denota el esfuerzo para
consolidar la democracia en nuestro país. En las últimas dos déca
das se registraron momentos importantes hacia la celebración de
elecciones libres; México ha afianzado las libertades civiles y políti
cas y ha modernizado sus instituciones y leyes. No obstante, persis
te la desconfianza en los procesos electorales y en las instituciones
gubernamentales, sumando la baja participación política de los ciu-
dadanos, la brecha en la desigualdad económica, social y regional y
el contexto de violencia generalizada, lo cual constituyen obstáculos
para percibir esta consolidación.
En palabras de Luis Carlos Ugalde (2015), en nuestro país exis
te una democracia electoral, no una democracia liberal. Esto signi
fica que se llevan a cabo elecciones libres y periódicas, sin embargo,
no existe un Estado de derecho que garantice el acceso universal y
equitativo a la justicia. Se ha confundido el instrumento —que son
las elecciones libres— con el fin —que es la democracia liberal y un
gobierno eficaz—; México, entonces, tiene una “democracia iliberal”
en el término acuñado por Fareed Zakaria en Foreing Affairs en 1997.
La revisión teórica sobre lo que implica la democracia se centra
principalmente en el análisis de un proceso considerando sus cuali
dades de acuerdo con diferentes puntos de vista normativos. Por lo
anterior, el IDEA sostiene que hay dos principios democráticos bási
cos: control popular sobre las decisiones colectivas e igualdad política
entre los ciudadanos. Una democracia de calidad es una “buena de
mocracia” si se configura como una estructura institucional esta
ble, capaz de hacer posible la libertad y la igualdad de los ciudadanos
mediante el funcionamiento legítimo y correcto de sus institucio-
nes y mecanismos (Morlino, 2011:cap. 2). Eso significa que una buena
democracia es un régimen ampliamente legitimado que satisface
por completo a los ciudadanos, donde ellos, las asociaciones y las
comunidades que la integran gozan de libertad e igualdad, incluso en
formas o grados distintos y donde los ciudadanos tienen el poder
de verificar y evaluar en qué medida el gobierno se atiene a los obje
tivos de libertad e igualdad de acuerdo con el Estado de derecho (Mor
lino, 2014:40).14
14
Para una definición distinta, véase Roberts (2010:31).
Morlino establece tres definiciones para determinar la “calidad

de la democracia”: la primera está definida por los procedimientos,
como un proceso controlado y exacto, llevado a cabo con métodos
y tiempos precisos y recurrentes; la segunda consiste en las carac
terísticas estructurales, ya sea en el diseño, sus materiales o el fun
cionamiento, donde el énfasis es el contenido; la última, parte de
la satisfacción del producto o servicio sin importar el contenido ni el
proceso que se llevó a cabo, por lo que la calidad se basa simplemente
en el resultado (Morlino, 2014:39).
Para el análisis de la calidad de la democracia en México se reto
ma la definición de calidad democrática en términos procedimen
tales. La calidad procedimental tiene cinco dimensiones: Estado de
derecho, rendición de cuentas electoral, rendición de cuentas inte
rinstitucional; participación política y competencia política. El eje
principal en estas dimensiones son las reglas, que refieren a la aplica
ción eficiente de las leyes y a la resolución justa de litigios legales en el
marco del sistema jurídico.
El Estado de derecho significa que las autoridades respetan las
leyes y que estas leyes deben ser de conocimiento público, univer
sales, estables y no retroactivas. Lo anterior implica que exista se
guridad individual y orden civil, contar con un Poder Judicial
independiente y un sistema judicial moderno, además de que debe
existir la capacidad institucional y administrativa que permita apli
car las leyes en el marco de un proceso transparente, eficaz, profe
sional, neutral y sujeto a la rendición de cuentas (Morlino, 2014:41).
No obstante, el Estado de derecho en México se ve afectado por la
limitada capacidad institucional y administrativa, por la ineficiencia
e irregularidades tanto en el desempeño del cuerpo burocrático como
en la selección y estabilidad de los funcionarios, el cual tiene caren
cias en los ámbitos federal, estatal y municipal.
La procuración de justicia en México es poco eficaz; esto se pue
de explicar al analizar la poca capacitación de las fuerzas policiacas,
las diferencias salariales entre los encargados de la impartición de
justicia en sus diferentes escaños, la insuficiencia de personal y la esca
sez de recursos materiales. Eso permite que se presenten instancias
frecuentes de corrupción.
La rendición de cuentas es, en general, la obligación de los líde
res políticos electos de responder por sus decisiones políticas, que
sean interpelados por ciudadanos u organizaciones civiles o por otros

órganos constitucionales (véase Mainwaring, 2003:7). La rendición
de cuentas tiene tres elementos destacados: a) la información, b) la
justificación y c) la compensación o castigo (Schedler, 1999:17). La
rendición de cuentas puede ser electoral o interinstitucional; la pri
mera es periódica y depende de las fechas de las elecciones, posee
un carácter nacional, local e incluso supranacional; la interinstitu
cional implica la responsabilidad de los gobernantes de responder
ante otras instituciones o actores colectivos investidos con la capaci
dad y el poder de controlar la conducta de las figuras de gobierno, se
diferencia de la primera porque suele ser únicamente entre políticos
en situación de paridad.
La participación política tiene como objetivo establecer o forta
lecer una identidad, o bien satisfacer un interés específico para lograr
ciertos objetivos. Desde el punto de vista empírico, puede tratarse de
la intervención en campañas electorales, el trabajo en actividades
partidarias y formas de acción colectiva. En un sentido de participa
ción no convencional, podemos encontrar a las huelgas, las mani
festaciones, disturbios y otras modalidades que incluyen el uso de la
violencia (Sabucedo y Rodríguez, 1990:55-70).
El clientelismo es otra de las prácticas en que la participación
se puede denotar en el país. Para que la participación sea amplia, se
requiere un Estado de derecho que defienda el derecho y la capa
cidad de participar plenamente de los grupos sociales más débiles
(Diamond y Morlino, 2005), tales como los pueblos originarios, ya
sean indígenas o afrodescendientes.15
En lo que refiere a la competencia política, ésta se encuentra no
sólo en el sistema partidario, sino internamente en los partidos y en
tre distintos grupos de intereses con escenarios diversos e interconec
tados. Al respecto, se considera que si hay competencia implica la
existencia, per se, de la democracia, pues la competencia es relevante
entre actores políticos y está caracterizada por la libertad, comple
15
La discusión que existe es que la ciudadanía mexicana no la pueden
ejercer a satisfacción y con plena libertad, y vigencia de sus derechos, aquellos
ciudadanos que se encuentran en extrema pobreza por su condición de mar
ginalidad. Los arreglos constitucionales e institucionales han sido instrumen
tales para moderar las principales divisiones sociales.
mentada por la justicia de la competencia, en donde hay reglas del

juego establecidas.
En las democracias contemporáneas establecidas, el financia
miento de los partidos políticos y de las campañas son un cimien
to importante para la viabilidad electoral, pues los requisitos sólidos
para la información rápida y completa sobre las contribuciones he-
chas a partidos políticos y campañas, promueven una mayor competi
tividad y rectitud electoral (Pinto-Duschinsky, 2002:75).
Las elecciones federales en el año 2000 tuvieron como resultado
la llegada a la presidencia de un candidato de la oposición. Este hecho
señaló que México ya había alcanzado la democracia electoral (Kles
ner, 1997:573). La elección presidencial de ese año fue ganada con
43% de los votos por Vicente Fox Quesada, candidato de una coa
lición integrada principalmente por el Partido Acción Nacional.
En 2006 se llevaron a cabo comicios federales en los que Felipe
Calderón Hinojosa, del PAN, fue elegido como presidente con 36.69%
de los votos válidos, apenas 0.58% más que los votos que recibió
Andrés Manuel López Obrador, candidato de la Coalición por el
Bien de Todos (CBT).16 Sin embargo, los conflictos que se presentaron
alrededor de los comicios presidenciales pusieron en tela de juicio
la idea de que México ya es un país democrático en lo electoral y lo
político. El conflicto poselectoral fue protagonizado por López
Obrador, quien denunció que hubo fraude, no reconoció el triunfo
de Calderón, inicio un movimiento de resistencia pacífica al insta
lar un campamento en Paseo de la Reforma y posteriormente se
autoproclamó como “presidente legítimo”.
La jornada electoral de 2006 se había presentado de manera pací-
fica, sin embargo los problemas comenzaron cuando llegó el momen
to de anunciar los resultados de la elección presidencial. Durante la
jornada, el Programa de Resultados Electorales Preliminares (PREP)17
arrojó una pequeña ventaja al candidato de la CBT, situación que
cambió en horas posteriores, aunque el margen era muy pequeño co-
mo para definir claramente a un ganador. Fue el IFE el que anunció
16
Integrada por el PRD, el PT y Convergencia.
17
El PREP es un programa computarizado creado por el IFE, no cuenta
votos, sino que captura y publica la información asentada en las actas de escru
tinio y cómputo de los ciudadanos que participan como funcionarios de casilla.
al ganador de la contienda, dando pie a suspicacias pues le corres

ponde al TEPJF y no al IFE declarar en última instancia al ganador de
la elección presidencial.
La CBT presentó ante el TEPJF numerosas impugnaciones que in
cluían varios distritos electorales y casillas; considerando que el
mandato de la Constitución ordena realizar elecciones libres, autén
ticas y periódicas basadas en los principios de certeza, legalidad, in
dependencia, imparcialidad y ser objetivas; argumentaron que el
mismo había sido violado por la indebida interferencia del presi
dente Vicente Fox y de organizaciones privadas que difundieron
anuncios negativos contra su candidato, así como por la parcialidad
contra este último de los medios masivos de comunicación.
De acuerdo con la CBT, el recuento en las casillas impugnadas re
veló que hubo un gran número de irregularidades que legitimaban
su demanda de recuento total. En contrapartida, el PAN argumentó
que el recuento demostró que el cómputo había tenido errores, pe-
ro que éstos habían sido mínimos y no afectaban la victoria de Cal
derón. El 5 de septiembre, el TEPJF emitió su decisión final tras evaluar
las quejas registradas por la CBT y otros partidos, confirmando el
triunfo de Calderón. El TEPJF criticó al presidente y a las organiza
ciones privadas, así como al PRD por haber incurrido en propaganda
negativa; sin embargo, no consideró que esto fuera determinante
en el resultado final de la elección. López Obrador pidió que los con
sejeros generales del IFE fuesen removidos del cargo, al tiempo en
que arrojó dudas sobre la integridad de los magistrados del tribunal.
Como resultado de los acontecimientos de los comicios en 2006,
el IFE invitó a los candidatos presidenciales de 2012 a firmar un “pacto
de civilidad”, en el que expresaron su “firme compromiso” de respe
tar las decisiones del IFE y del TEPJF y a acatar el resultado de las
elecciones. No obstante, la historia pareció repetirse cuando pasadas
apenas 48 horas de la jornada electoral de 2012, López Obrador con
vocó a una conferencia de prensa en la que denunció, incluso antes
de que terminara el proceso electoral, que había inconsistencias en
79.5% de las casillas instaladas para la elección presidencial (Mon
talvo, 2012). Los datos del Programa de Resultados Electorales Pre
liminares (PREP) indicaron que Enrique Peña Nieto, candidato del
PRI, tuvo 18 727 328 votos a su favor, tres millones más que los ob
tenidos por López Obrador.
López Obrador apuntó a que los comicios estuvieron plagados de

irregularidades y que, por tanto, basado en ese pacto de civilidad,
tenía derecho a acudir a las instancias correspondientes e impugnar
los resultados;18 su reclamo apelaba a un proceso electoral trans
parente, sin embargo, se mostró incongruente al declarar que de no
favorecerle el resultado de las elecciones, continuaría impugnando.
A diferencia del proceso electoral de 2006, en 2012 sólo se presen
taron 401 quejas por actos irregulares en los comicios, poco menos
de la mitad de las presentadas en el 2006 (806 quejas). Cabe mencio
nar que no sólo hubo quejas por parte de Movimiento Progresista,
partido que postuló a López Obrador, el Partido Acción Nacional
(PAN) también presentó quejas contra el PRI por supuestos apoyos
de gobernadores del PRI a la campaña de Enrique Peña Nieto y por
el rebase del tope de gastos de campaña. La Comisión de Quejas
del IFE resolvió que la mayoría de las controversias presentadas por
los partidos políticos no tenían sustento, por lo que no se realizaron
acciones punitivas contra los partidos políticos, o al menos no des
tacables (Monroy, 2012).
La transformación del IFE en el INE, en 2014, tuvo como obje
tivo recuperar la confianza en los resultados de los comicios, por lo
que se configuró como una autoridad electoral de carácter nacional
y legislación única, con la función de encargarse de las elecciones
federales, estatales y municipales. Con esta transformación se creó
un nuevo modelo de fiscalización de los recursos de los partidos
políticos y a partir del 2015 la Comisión de Fiscalización, del Con
sejo General, con el apoyo de la Unidad Técnica de Fiscalización,
se encargan de revisar los recursos de las candidaturas de elecciones
locales (INE/CG93/2014). Esto implica un aumento de los informes
financieros y los recursos que van a fiscalizarse, por lo cual se ha im
plementado un sistema de contabilidad electrónico que opera por
medio de internet en tiempo real durante los procesos electorales,
18
Al respecto, después de las elecciones de 2006 se hizo una reforma al
artículo 295 del Cofipe en el que se establece que los 300 consejeros distritales
son quienes tienen la facultad de decidir si se abren o no los paquetes elec
torales, facultad que el IFE no poseía y como institución no podía ordenar un
recuento total de los votos. Esto cuando los votos nulos fuesen mayores a la
diferencia entre los candidatos de la primera y segunda posición con más vo
tos, o cuando todos los votos favorezcan a un mismo partido.
con el fin de facilitar y agilizar la revisión de cuentas de los parti-

dos (Ley General de Partidos Políticos, artículo 7, inciso d).
Como se puede observar, las reformas electorales no han minado
las denuncias de fraude electoral en México ya que se han conver
tido en un alegato de los partidos políticos derrotados en pro de
debilitar a quienes consiguieron la victoria electoral; esto denota
que no acaba de asentarse la aceptabilidad de la derrota y es necesa
rio subrayar que son los mismos que avalaron, en primer lugar, las
reformas electorales quienes después se quejan de ellas. Los pro
nunciamientos de los perdedores socavan los alcances democráticos
logrados, prueba de ello es que la población duda de que las eleccio
nes sean limpias y revela la falta de credibilidad en las instituciones
electorales que han sido producto de más de 20 años de pactos po
líticos.
El sistema de justicia electoral en México cuenta con un catálogo
de medios de impugnación19 dividido en cinco juicios y cuatro re
cursos, dentro de los cuales uno es de carácter administrativo y es com-
petencia del INE resolverlo, mientras que el resto son de carácter
jurisdiccional, por lo cual la autoridad competente para resolverlo es
el tribunal electoral.
El recurso de revisión (RRV) es el medio de impugnación de ca
rácter administrativo que pueden interponer los partidos o los
ciudadanos en contra de actos de autoridades administrativas elec
torales que no sean de vigilancia; es competencia del INE resolver
lo. Su objetivo es garantizar que todos los actos y resoluciones de la
autoridad electoral administrativa federal se sujeten invariablemen
te al principio de legalidad (TEPJF, 2016:49).
El recurso de apelación (RAP), es un medio de impugnación de
carácter jurisdiccional que procede en contra de actos y resolucio-
nes de diversos órganos del INE. Su objeto es garantizar el apego a
los principios de constitucionalidad y legalidad y su resolución co
rresponde a las salas del tribunal electoral (TEPJF, 2016:51).
19
Los recursos de impugnación son los procedimientos por medio de los
cuales las partes y los demás sujetos legitimados controvierten la validez o le
galidad de los actos procesales u omisiones del órgano jurisdiccional y solicitan
una resolución que anule, revoque o modifique el resultado del acto impugna
do, o que ordene subsanar la omisión.
El recurso de revisión del procedimiento especial sancionador

(REP) es el medio de impugnación de carácter jurisdiccional, que
procede en contra de las resoluciones y sentencias emitidas en los pro-
cedimientos especiales sancionadores para garantizar la constitu
cionalidad y legalidad de actos y resoluciones de la Sala Regional
Especializada; su resolución corresponde a la Sala Superior del TEPJF
(TEPJF, 2016:53).
El recurso de reconsideración es procedente para que la Sala Su
perior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
revise el control concreto de constitucionalidad que llevan a cabo las
salas regionales; procede cuando se aduce la existencia de irregulari
dades graves que puedan vulnerar los principios constitucionales y
convencionales exigidos para la validez de las elecciones, entre los que
destacan los de certeza y autenticidad, respecto de los cuales se ale
gue que la sala regional responsable no adoptó las medidas necesarias
para garantizar su observancia y hacerlos efectivos, o bien que se omi
tió el cese de tales irregularidades al realizar una interpretación que
pudiera limitar su alcance (TEPJF, 2016:61-62).
El juicio para la protección de los derechos político-electorales
del ciudadano procede cuando éste, por sí mismo, en forma indivi
dual o a través de sus representantes legales, haga valer presuntas
violaciones a sus derechos político-electorales, o bien de aquéllos
fundamentales vinculados con el ejercicio de éstos, como el no
obtener oportunamente su credencial de elector, no aparezca in
cluido o que indebidamente haya sido excluido de la lista nominal
de electores correspondiente a su domicilio una vez cumplidos los
requisitos y trámites correspondientes; y cuando considere que se
violó su derecho político-electoral de ser votado o le sea negado de
manera indebida su registro como candidato de elección popular
(TEPJF, 2016: 54-55).
El juicio de revisión constitucional electoral es un medio de im
pugnación de estricto derecho, en el que los magistrados electorales
se encuentran imposibilitados para suplir la deficiencia de la queja
o agravio y sólo es procedente para impugnar actos o resoluciones
de las autoridades de las entidades federativas competentes cuando
la violación reclamada pueda resultar determinante para el desarrollo
del proceso electoral respectivo o el resultado final de las elecciones,
cuando la reparación solicitada sea material y jurídicamente posible
antes de la fecha fijada para la instalación de los órganos o la toma

de posesión de los funcionarios electos y cuando se hayan agotado
todas las instancias previas establecidas por la leyes para combatir
los actos o resoluciones electorales por los cuales los resultados elec
torales se pudieran haber modificado, revocado o anulado.20
El juicio de inconformidad es el medio de impugnación a través
del cual los partidos políticos y en determinados casos, los candida
tos, por cuestiones de elegibilidad, pueden combatir los resultados de
los comicios federales, exclusivamente en la etapa de resultados y
declaraciones de validez. Su objeto es garantizar la constituciona
lidad y legalidad de actos y resoluciones de los órganos del Instituto
Nacional Electoral (TEPJF, 2016:60).
El juicio para dirimir los conflictos laborales entre el INE y sus
servidores tiene por objeto garantizar los derechos laborales de los ser-
vidores públicos del INE, es decir, cuando se presentan controversias
referentes a la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vi
gentes o de los contratos de trabajo. El juicio para resolver los con
flictos o diferencias laborales entre el TEPJF y sus servidores (CLT) es
un medio de impugnación que no encuentra sustento en la LGSMI-
ME; su finalidad es garantizar la protección de los derechos laborales
de los servidores del TEPJF y procede cuando se presentan contro
versias relacionadas con la formación, modificación, suspensión o
terminación de las condiciones de trabajo (TEPJF, 2016:65-66).
En ocasiones, ante el tribunal se presentan asuntos que no se en
cuadran en los supuestos de procedencia previstos en alguno de los
medios de impugnación establecidos por la legislación en materia
político-electoral. Por ello, la Sala Superior consideró pertinente es
tablecer medios específicos más idóneos para su resolución.
El juicio electoral es un medio de impugnación que procede para
la tramitación y resolución de asuntos carentes de una vía específica
por la LGSMIME y procede solamente en el caso de que la contro
versia entre en los Lineamientos Generales para la Identificación e
Integración de Expedientes del TEPJF. Los asuntos generales pro
20
En caso de no alcanzar el tiempo para agotar todas las instancias locales
previas, se puede acudir de manera directa al tribunal vía per saltum, que significa
“saltarse la instancia previa, pero no se pueden agotar las dos vías al mismo tiem
po (TEPJF, 2016:58-61).
ceden cuando es necesario un pronunciamiento del TEPJF sobre un

asunto que no se refiere a una controversia o litigio entre partes (TEPJF,
2016:66).
Del 1 de noviembre de 1996 al 27 de marzo de 2018, se resol
vieron 184 274 asuntos de los 184 690 que el TEPJF recibió; esto
equivale a 99.7% de los casos que el TEPJF recibe. El juicio para la
protección de los derechos político-electorales (JDC) y el juicio de
revisión constitucional electoral (JRC) son los medios de impugnación
que se presentan en mayor número (véase la tabla 1 en el anexo).
En la jornada electoral de 2006, el margen de diferencia entre los
votos que concedieron la victoria a Calderón y marcaron la derrota
de López Obrador, fue de apenas 0.56%, no obstante, es en los años
2009, 2011, 2012, 2014, 2015 y 2016 que el TEPJF registró una
mayor cantidad de asuntos recibidos. Esto quizás podría indicarnos
que es a partir de los sucesos de la elección en 2006 que se incremen
tó el número de impugnaciones presentadas tanto por ciudadanos
como por partidos políticos (véase la tabla 2 en el anexo). Los me
dios de impugnación que más recibe la Sala Superior son el JDC y
el JRC. De los 76 861 asuntos recibidos, 76 726 fueron resueltos, esto
equivale al 99.92% (véase la tabla 3 en el anexo).
En el año 2011 hubo un mayor número de asuntos recibidos por
la Sala Superior; el medio de impugnación que más se presentó en
ese año fue el JDC con un total de 14 865 casos. Los medios de im
pugnación presentados cuando se señala un rebase en los topes de
gastos de campaña pueden ser de dos tipos, como juicio de incon
formidad (JIN) y como JRC. El TEPJF registró un total de 495 ca-
sos de JIN en el 2006, 522 en 2012 y 505 en 2015, mientras que del
JRC se presentaron 1 033 casos en 2010 y 1 418 casos en 2012, sien
do esos los años en los que las cifras fueron más altas (véase la tabla
4 en el anexo).
Retomando los indicadores para la medición de la calidad de la de-
mocracia en términos procedimentales, los recursos asignados a los
partidos políticos, así como el origen de los mismos acuñado por
una falta de control sobre su flujo, de un mecanismo eficiente para
la fiscalización y un escrutinio más estricto, genera la percepción de
que tenemos una calidad de la democracia media. Es posible argu
mentar que la calidad de los procesos electorales se ha denigrado
por prácticas como la compra del voto, el pago de cobertura informa
tiva y el financiamiento ilegal de las campañas políticas.21 Lo que

no debe perderse de vista es que el financiamiento monetario uti
lizado en las contiendas, no necesariamente causa un impacto en la
decisión de los votantes.
En las resoluciones dadas por el TEPJF se rescata que una gran
cantidad de los casos son resueltos con la explicación final de su no
procedencia, por no presentarse el medio de impugnación en tiem
po y forma o porque los elementos presentados para impugnar no
son suficientes para dar lugar a una sanción o reconsideración en
los resultados electorales. El problema recae también en atribuirle
a una sola institución las funciones de fiscalización —el INE— en
lugar de atacar el problema de fondo para que no se recurra a prác
ticas como la corrupción y las prebendas que pareciera que son
endémicas de México. Es cierto que existen prácticas no deseables
para una democracia liberal, pero eso es distinto a que los votos se al
teren el día de la jornada electoral.
CONCLUSIÓN
El proceso de alternancia democrática fue gradual porque el régimen

fue abriendo sólo aquellos espacios de participación para la oposi
ción que le eran indispensables. Los procesos contextuales de la lla
mada “guerra sucia”, los movimientos sociales y estudiantiles, las crisis
económicas, la coyuntura crítica de las elecciones de 1976 —con un
solo candidato a la Presidencia—, la caída del sistema en 1988 y el
reducido margen entre los votos en las elecciones de 2006 han lle
vado a la modificación de las normas y las instituciones para buscar
cimentar un escenario político que proporcione las condiciones para
garantizar la democracia que aún se encuentra en transición.
Bajo una definición procedimental o minimalista, México tiene
una democracia electoral, es decir, celebra elecciones de manera pe
riódica, cuenta con reglas formales que garantizan condiciones mí
21
Los cuales constituyen delitos en materia electoral y puede ser atendido
por la Fiscalía Especializada para la Atención de los Delitos Electorales (FE-
PADE), el INE y el TEPJF.
nimas de equidad para competir, así como voto universal. Es posible

identificar por medio de las reformas electorales el proceso de tran
sición democrática en el país.
En palabras de Huntington (1994:239), se puede considerar que
un país ha consolidado su democracia si en las primeras elecciones
democráticas, después del cambio de poder, el partido ganador
puede ser pacíficamente desplazado por la vía electoral. Con la pér
dida de la mayoría en la Cámara de Diputados en 1997 por parte del
PRI y que a partir de entonces ningún partido ha obtenido de nue
va cuenta la mayoría bicameral, podría considerarse a las elecciones
de ese año como el punto donde se concretó la democracia en Mé
xico. No obstante, quien suscribe considera que la democracia no
está consolidada, sino que se encuentra en transición por los cambios
constantes registrados, no sólo en la arena electoral sino también
en los contextos sociales que enmarcan al país.
Las últimas reformas electorales han buscado mejorar el funcio
namiento de la democracia electoral y abaratar su costo; sin embar
go, el resultado ha sido adverso, ya que en los últimos diez años se
ha invertido más en infraestructura democrática, financiamiento
estatal de partidos, salas especializadas del tribunal electoral y más
burocracia para llevar a cabo las nuevas atribuciones del INE, y eso
no ha implicado que la calidad de la democracia haya mejorado, por
el contrario, la confianza en las autoridades electorales se ha mina
do. Se ha detonado “la industria de la queja”, es decir, desconocer
los resultados de los comicios y presentar impugnaciones, en pala
bras de Ugalde (2015).
México avanzó en el tema del pluralismo, de la alternancia polí
tica, pero no ha avanzado, o en todo caso ha retrocedido, en los temas
de integridad, de eficacia gubernamental y en la calidad de los cua
dros dirigentes, en especial en el ámbito local. La democracia no
ha dado buenos resultados, o al menos no los esperados, y esto se
debe a que persiste la falta del Estado de derecho. De poco sirve pri
vilegiar el pluralismo si no se construye un piso de legalidad que per
mita avanzar hacia gobiernos incluyentes, responsables y honestos
que puedan ser supervisados. Una democracia consolidada descan
sa sobre esos principios, no en la alternancia de los partidos en el
poder. Tener más competencia no significa mayor satisfacción con
la democracia.
Las modificaciones hechas en materia electoral obedecen a me

didas que buscan corregir aquellos espacios que impiden avanzar
hacia la democracia. En la actualidad hay mayor participación
ciudadana y más pluralismo en los cargos públicos; sin embargo, la
desconfianza en los procesos electorales, las quejas de los partidos
políticos, las peticiones de nulidad, la autoproclamación de triunfo y
el reiterado señalamiento popular de que “todos son iguales”, persiste.
El pluralismo político y la alternancia pusieron fin a la era del hi
perpresidencialismo, no obstante, en su lugar se erigió la partido
cracia, en donde el poder político está en manos de los partidos, con
escasos controles externos, tal como sucedía con la institución presi
dencial en la era del partido único. A ello hay que sumarle la perma
nencia del clientelismo, el cual establece relaciones políticas basadas
en el intercambio de favores entre un patrón y sus clientes, entre
políticos que dan prebendas, cargos públicos y presupuestos a cambio
de apoyo político o económico, situación que merma la democracia.
Las controversias presentadas por los partidos políticos desa-
tan tensiones en los comicios, pero a su vez deben transformarse en
oportunidades para mejorar las reglas del juego que conduzcan a
tener más diálogo, honestidad de los políticos y una mayor eficacia
para gobernar. Los votos tendrían que traducirse, necesariamente,
en buenos gobiernos y para ello las reformas no pueden quedarse
sólo en materia electoral, sino también deben trastocar los ámbitos
de lo político, lo financiero y lo social.
En términos procedimentales, la democracia en México tiene
cuentas pendientes. Hace falta un sistema integral de rendición
de cuentas que permita mayor eficiencia sobre la fiscalización de los
partidos políticos. En el centro de la agenda pública se debe poner
una nueva reforma electoral que establezca nuevos controles sobre
los recursos en las elecciones. Hay razón cuando en las controversias
se señala el abuso del poder y la corrupción, no obstante, se polari
za cuando sólo se les atribuye a los agentes citados como “la mafia
del poder”. Construir los acuerdos para el diseño de esta reforma es
más complejo por la pluralidad de nuestro sistema y rebasa el tema
de la transición a la democracia entendida como el proceso median
te el cual logran surgir autoridades a partir de procesos electorales
sometidos a una estricta vigilancia de todos los actores políticos y
de las instituciones de la democracia.
Hay reglas del sistema que funcionan. Lograr una democracia

liberal es posible mediante secuencias acumulativas que modifiquen
reglas y hábitos, como hemos podido ver en el proceso de transición
democrática, no por pactos fundacionales que no son capaces de
fomentar el acatamiento de los resultados, que es la prueba máxima
de la legitimidad política en una elección.
Los deficientes mecanismos de control del ejercicio presupues
tario, centran el tema del dinero de las contiendas como uno de los
recursos utilizados en las impugnaciones y peticiones de nulidad en
los comicios celebrados a partir de 2006 y hasta la fecha. Se enten
dió que más pluralidad es más democracia y que más democracia
significa la necesidad de más dinero. Por ello, los fondos públicos fi
nancian generosamente a los partidos con base en sus resultados elec-
torales anteriores y a eso deben sumarse los fondos obtenidos del
sector privado.
En el intento de corregir el error de asignar mayores recursos a
los estados se llamó a desaparecer a los institutos electorales estatales
(IEE), pero olvidaron que la misma medida debía aplicarse a los Con
gresos locales. Por su parte, el INE ha cumplido como institución
que organiza las elecciones, pero existe una estrecha relación entre
la insatisfacción que se siente y el desempeño del gobierno, lo que
impacta directamente sobre la percepción que hay en la calidad de la
democracia y en el INE, en especial por parte de los partidos políticos
que no aceptan los resultados cuando éstos no les favorecen.
Es cierto que en los comicios celebrados después de 2014 y
hasta la fecha, existieron irregularidades e inexactitudes —la ma
yoría de ellas involuntarias, algunas intencionales—, que son parte
inevitable de un proceso electoral donde se involucra a millones de
ciudadanos que participan en el proceso. El INE ha logrado elevar
los estándares de organización electoral, es un órgano con enorme
profesionalismo que puede llegar a un nivel de incompetencia si se
le satura de funciones, varias de las cuales son irrelevantes para mejo
rar la calidad y legalidad de la democracia.
No es culpa del INE, sino de un modelo de fiscalización rebasado
por la realidad. Como se vio en el proceso electoral en 2016, cuan
do pocos días antes de la jornada electoral del 5 de junio el INE aler
tó que 52% de los 3 385 candidatos en contienda no había reportado
un solo gasto. El mal desempeño de los partidos en su obligación
de reportar sus ingresos y cómo los gastan es un asunto difícil de

corregir.
Un gran porcentaje de candidatos y partidos políticos llevan sis
temas dobles de contabilidad: uno para entregar a la autoridad, en
el cual se ajustan los montos para no rebasar los topes legales de los
gastos de campaña, y otro donde se asientan los gastos reales; y en
ocasiones, algunos de estos gastos se ejercen desde gobiernos, em
presas o mediante pagos que realizan particulares de forma directa
a los proveedores (Ugalde y Rivera, 2014:23). Atacar el financia
miento ilegal de las campañas electorales es la tarea más relevante.
El sistema actual es inoperante para rastrear esos recursos y para
lograrlo debe contar con sistemas de inteligencia financiera y apo
yo en las tareas de fiscalización por los órganos locales de fiscali
zación.
La democracia en México es el resultado de diversas variantes y
distintos procesos políticos. Los análisis de la transición son los ejes
centrales para dibujar las limitantes y/o los resultados de la demo
cracia; la explicación versa en saber si fue un cambio político o es
simplemente porque todavía estamos en la etapa transicional. Nos
encontramos lejos de saber si el problema viene del Estado de dere
cho y de su aplicación correcta. Debe fomentarse un gobierno más
eficaz para tomar decisiones y ejecutarlas sin que sean bloqueadas por
grupos de interés y clientelas políticas.
Es preciso estar conscientes de que los problemas no van a desapa
recer mediante formulaciones mágicas o aritméticas; en este aspecto
la mecánica ha operado mediante arreglos o compromisos inestables
y evanescentes. Se confunde la equidad con el acceso a más dinero.
La equidad no significa más recursos financieros, sino igualdad de
condiciones para competir. La solución no consiste en desaparecer
el financiamiento público, sino de mantenerlo, repensando sus ob
jetivos y recalculando sus montos, que éstos no obedezcan a fórmulas
que se ajusten a los requerimientos de los partidos, sino a la inversa.
La crisis en la democracia debe verse no sólo como una etapa, si-
no como elementos circunstanciales que aparecen en todo momento.
Desde los debates sobre qué es lo benéfico para la voluntad general,
en la inclusión y/o reconocimiento de los grupos, en el ejercicio de
los derechos y en la creación de instituciones. La posición de Mé
xico es endeble ya que los procesos de selección no han sido del todo
aceptados por los supuestos fraudes presidenciales (1988, 2006 y

2012) y las constantes críticas de y hacia los partidos políticos.
Pocos fueron los casos en que a partir de las controversias se apro
vechó la oportunidad de atacar los problemas de fondo. En cambio, se
sobrerreguló la competencia electoral en momentos de crisis, se cons-
truyó un oneroso aparato burocrático para la organización de las
elecciones y se promovió la judicialización de los conflictos electo
rales. El resultado fueron más reglas, sí, pero más prohibiciones ge
neraron la creencia de que se puede violar aún más la ley y de que, aun
si no se viola, se puede argumentar que ése fue el caso.
La percepción de la democracia nos muestra un grado de insatis
facción con la misma, una credibilidad limitada de las instituciones
electorales y que la negación de la derrota sea una práctica común
entre los perdedores. México es un país con avances en materia
social, de cobertura educativa e industrial, así como una clase media;
esto, en el supuesto, se traduce en una ciudadanía más interesada y
crítica de sus procesos políticos, capaz de tomar decisiones racio
nales; no son entes abstractos calibrados para recibir estímulos que
cambien de un momento a otro sus acciones, tampoco son esta
dísticas, por lo que el impacto de la influencia de ciertas prácticas
clientelares sobre la decisión de los votantes no es cuantificable.
Las estructuras cambian gradualmente, incorporan nuevos elemen
tos a los caracteres esenciales de la democracia. Es posible reconocer
la articulación de la democracia representativa con las condicio-
nes legales/políticas, incluso demográficas, y puede que no sea la me
jor mediando los intereses de los representados; sin embargo, es la
única. Así, pasamos de lo adaptable a la única vía posible o, lo que
es lo mismo, a los procedimientos y los resultados de lo que pue-
de ser aplicado en condiciones de profunda desigualdad económica
y política, en un contexto de crecimiento y recesión.
La consolidación de la democracia se consigue cuando ningún
grupo político significativo intenta derribar el régimen democráti
co o promover la violencia interna. Cuando incluso ante coyunturas
políticas y crisis económicas severas la población considera que la
solución surgirá de entre los parámetros de los procedimientos de
mocráticos, cuando los participantes acepten las reglas del juego y
vuelvan a competir bajo las mismas reglas con las que perdieron. En
conclusión, la democracia está en constante transformación.
ANEXO
TABLA 1
ASUNTOS RECIBIDOS Y ASUNTOS RESUELTOS POR EL TRIBUNAL
ELECTORAL POR TIPO DE ASUNTO DEL 1 DE NOVIEMBRE
DE 1996 AL 27 DE MARZO DE 2018
Total de Total de
Medio asuntos asuntos
recibidos resueltos
Conflicto competencial 3 3
Recurso de revisión 313 313
Recurso de apelación 7 189 7 146
Juicio de inconformidad 2 127 2 127
Recurso de reconsideración 5 634 5 610
Juicio para la protección de los derechos
140 789 140 561
político-electorales del ciudadano
Juicio de revisión constitucional electoral 14 851 14 803
Juicio para dirimir los conflictos o
diferencias laborales de los servidores 1 364 1 341
del Instituto Nacional Electoral
Asuntos especiales 284 284
Conflicto o diferencias laborales
47 41
entre el TEPJF y sus servidores
Contradicción de criterios 75 74
Juicios laborales 10 10
Innominado 2 2
REV 42 42
Asuntos generales 3 782 3 773
Opiniones solicitadas por la SCJN respecto
226 226
de acciones de inconstitucionalidad
Solicitud de ejercicio de la facultad
5 610 5 610
de atracción de la Sala Superior
TABLA 1 (CONTINUACIÓN)
Total de Total de
recibidos resueltos
Quejas por responsabilidad administrativa
competencia de la Presidencia del 7 7
TEPJF
Apelación por imposición

5 5
de sanciones administrativas
Impedimentos para que los magistrados
electorales conozcan de un 13 13
determinado medio de impugnación
RDJ 10 9
JE 1 246 1 228
REP 1 055 1 040
RVT 6 6
Total 184 690 184 274
FUENTE: elaboración propia con los datos estadísticos del TEPJF (2018).
TABLA 2
NÚMERO DE ASUNTOS RECIBIDOS POR EL TRIBUNAL ELECTORAL
POR AÑO DESDE EL 1 DE NOVIEMBRE
DE 1996 AL 27 DE MARZO DE 2018
Número Número Número Número

Año de asuntos de asuntos Año de asuntos de asuntos
recibidos resueltos recibidos resueltos
1996 36 19 2001 736 698
1997 8 136 8 148* 2002 1 518 1 530*
1998 487 418 2003 1 657 1 657
1999 440 470* 2004 1 702 1 678
2000 2 275 2 293* 2005 1 335 1 349*

2006 3 745 3 757 2013 6 134 6 181
2007 3 506 3 414 2014 10 160 9 014
2008 4 068 4 073* 2015 27 234 27 671
2009 21 799 21 890* 2016 10 139 10 831
2010 5 096 5 022 2017 9 663 9 546
2011 35 702 35 628 2018 1 779 1 663
2012 28 592 28 573 Total 185 939 185 523
* El Sistema de Información de la Secretaría General de Acuerdos arroja estos

datos, señalando más asuntos resueltos que aquellos que se reciben sin dar
explicación de estas cifras. Disponible en <http://portal.te.gob.mx/turnos-sen
tencias/estadisticas>.
TABLA 3
ASUNTOS RECIBIDOS Y RESUELTOS POR LA SALA SUPERIOR
POR TIPO DE ASUNTO DEL 1 DE NOVIEMBRE DE 1996
AL 27 DE MARZO DE 2018
Total de Total de
recibidos resueltos
Conflicto competencial 3 3
Recurso de revisión 147 147
Recurso de apelación 5 408 5 388
Juicio de inconformidad 804 804
Recurso de reconsideración 5 634 5 610
Juicio para la protección de los derechos
46 962 46 922
político-electorales del ciudadano
Juicio de revisión constitucional electoral 8 107 8 096
Total de Total de
recibidos resueltos
Juicio para dirimir los conflictos
o diferencias laborales de los 803 794
servidores del Instituto Nacional Electoral
Asuntos especiales 262 262
Conflicto o diferencias laborales entre
47 41
el TEPJF y sus servidores
Contradicción de criterios 75 74
Juicios laborales 10 10
Innominado 42 42
REV 1 281 1 275
Asuntos generales 226 226
Opiniones Solicitadas por la SCJN
respecto de acciones 5 610 5 610
de inconstitucionalidad
Solicitud de ejercicio de la facultad
7 7
de atracción de la Sala Superior
Quejas por responsabilidad administrativa
competencia de la Presidencia 5 5
del TEPJF
Apelación por imposición
10 10
de sanciones administrativas
Impedimentos para que los magistrados
electorales conozcan de 10 9
de un determinado medio de impugnación
RDJ 6 6
RVT 347 345
JE 1 055 1 040
EEP — —
Total 76 861 76 726
TABLA 4
NÚMERO DE ASUNTOS RECIBIDOS POR LA SALA SUPERIOR
POR AÑO DEL 1 DE NOVIEMBRE DE 1996
AL 27 DE MARZO DE 2018

1996 31 15 2008 3 518 3 612
1997 440 451* 2009 9 017 9 037
1998 487 418 2010 2 124 2 089
1999 439 469 2011 16 015 15 981
2000 937 955* 2012 4 986 4 936
2001 736 698 2013 1 973 2 012
2002 1 517 1 529 2014 5 248 4 893
2003 1 445 1 449 2015 9 003 8 636
2004 1 702 1 674 2016 4 506 5 220
2005 1 335 1 349 2017 4 462 4 419
2006 2 935 2 947 2018 501 525
2007 3 506 3 414 Total 76 863 76 728
* En ocasiones son más los asuntos que se resuelven que los asuntos que se
reciben, esto se debe a: a) en algunos juicios la carpeta puede incluir tres o cua
tro temas, por lo que se generan expedientes nuevos o b) un juicio entra como
un medio de impugnación distinto al que debería ser (por ejemplo un juicio para
la protección de los derechos político-electorales del ciudadano debió ingresar
como un juicio de revisión constitucional electoral. A esta figura se le llama
escisión.
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BL
A
N
C
A
TRANSICIÓN Y CAMBIO INSTITUCIONAL
EN EL PODER LEGISLATIVO MEXICANO
Laura Valencia Escamilla*
RESUMEN
En este artículo se analiza el papel del Congreso en un doble pro

ceso de transformación institucional: el equilibrio de poderes en el
sistema político mexicano y la capacidad institucional adquirida por
el nuevo Poder Legislativo para impulsar reformas de cambio es
tructural hacia la construcción y consolidación de la democracia me
xicana. En este doble papel, el Congreso mexicano se analiza desde
su transformación interna, particularmente en términos de cambios
reglamentarios al interior, y cómo estos cambios tienen efecto en la
transformación institucional hacia la consolidación democrática de
las instituciones del país. En este sentido, el manuscrito se apoya
en la documentación de los cambios que el Congreso ha sufrido de
1997 a 2018, así como la evaluación de la Red Latinoamericana para
la Transparencia, que se encarga de verificar si dichos cambios tienen
efectos positivos en la evaluación de los congresos. Por otro lado, se
observa el cambio en la composición de las diferentes legislaturas
y se elabora un índice de oposición para verificar el peso de ésta y su
influencia en la transformación del país. Al mismo tiempo, se cons
tata cuantitativamente el número de reformas constitucionales apro
badas durante los años antes referidos para identificar el peso del
partido que controla la agenda legislativa, para de esa manera ubicar
* Profesora-investigadora del Departamento de Política y Cultura de la

UAM-Xochimilco.
[149]
150 LAURA VALENCIA ESCAMILLA
el papel de agente y sujeto de las reformas institucionales en un pro

ceso de transformación de régimen sin ruptura con su pasado au
toritario.
Palabras clave : institucionalización parlamentaria, cambio político,
reformas legales, Poder Legislativo, transiciones democráticas.
INTRODUCCIÓN
El arribo democrático a la región latinoamericana ha provocado la

transformación de diversas instituciones, particularmente las de corte
democrático, tales como los sistemas electorales, de partidos, así
como las instituciones representativas a través de procesos de mo
dernización institucional, organizacional, de gestión y tecnológica.
En el caso de los congresos, el interés por transformarlos no sólo
consistió en la activación de los mismos, sino en devolver a la ins
titución el control político, fiscal y de gobierno, además de ampliar
la base representativa a fin de contribuir con las expectativas ciu
dadanas de gozar de una democracia que acercara la representación
nacional a una ciudadanía incrédula de gobiernos autoritarios, inefi
cientes y corruptos.
El proceso de transformación institucional en la región ha va
riado de país en país, pero en general se puede decir que el fenómeno
democrático ha sido un proceso histórico diferenciado cuyas pecu
liaridades se relacionan con la profundidad de los procesos de con
solidación. Las marcadas diferencias han sido señaladas en torno a
la durabilidad y estabilidad de las democracias (Huntington, 1996;
Colomer, 2001), a la fase histórica en la que ocurrió el proceso de
mocrático (Linz, 1988) y al grado de consolidación institucional y
resistencia al cambio (Morlino, 1998; Dahl, 2006), entre las apor
taciones más importantes. Todos estos procesos intentaron explicar
las causas que llevaron a muchos países a consolidar o no sus demo
cracias.
Hoy, las tareas pendientes para América Latina y para México
en particular se han orientado hacia la consolidación y profundiza
ción de las incipientes democracias. Se ha hecho evidente que, por
la debilidad institucional de muchas de estas democracias, no ha
sido posible avanzar en la modernización de las economías y las so
TRANSICIÓN Y CAMBIO INSTITUCIONAL EN EL PODER 151
ciedades de estos países, pero ¿cuáles son las causas de dicha “debi
lidad”?
Morlino (1986) identifica dos etapas posteriores a la transición:
instauración y consolidación. La consolidación se identifica con la
fase de reforzamiento del sistema democrático al aumentar la es
tabilidad y persistencia que contrarresta los posteriores momentos
de crisis. Por otra parte, la instauración es el periodo de creación o
diseño de nuevas instituciones y procedimientos democráticos.
En esta etapa —de instauración—, Cansino (2004) señala dos com
ponentes adicionales del proceso: la destitución del antiguo régimen y
el nuevo diseño constitucional. En el diseño, se busca derogar aque
llas normas jurídicas existentes en el régimen autoritario con la
creación de nuevas constituciones o la transformación de reformas
profundas de la Constitución existente, lo que incrementa el poten
cial de persistencia del nuevo régimen democrático y lo conduce a su
consolidación. La carencia de alguno de los dos elementos sugiere
la proclividad hacia la debilidad institucional, dado que los nuevos
regímenes enfrentan problemas de consolidación y, por tanto, el
afianzamiento democrático es más susceptible frente a las crisis que
pueden devenir en descrédito de los nuevos sistemas.
En la actualidad, los países más susceptibles a los problemas de
consolidación e instauración son aquellas democracias provenientes
de regímenes autoritarios de partido único o cuasi único (Magalo
ni, 2006) en donde su perdurabilidad depende de la asimetría de
recursos, de una competencia electoral tenue y una oposición débil
incapaz de iniciar el proceso de instauración. El resultado es un bajo
afianzamiento institucional.
Se puede decir en términos muy generales que la transición en
México la podemos caracterizar a partir de cinco elementos:
1) Se trata de una “transición prolongada” en la que se produce más

que una liberalización y posterior democratización, una descom
presión autoritaria cuya apertura se da a través de la celebración
de elecciones, siempre de manera controlada (Casper, 2001).
2) La transformación del régimen ha sido el resultado de un largo
proceso de construcción de corte democrático caracteriza-
do por un “cambio sin ruptura en el orden institucional estable
cido” (Elizondo y Nacif, 2002).
3) La transición política no se basó en pactos que irrumpen

desde el pasado y producen transformaciones político-insti
tucionales, sino en una permanente negociación denominada
“transición votada”, ya que los cambios se llevan a cabo me
diante el sistema electoral y de partidos (Merino, 2003).
4) El promotor de los cambios en la construcción institucional se
da desde el liderazgo del partido dominante (Magaloni, 2006).
5) La oposición enfrenta los procesos de competencia desde una
postura de desventaja asimétrica reforzada por la fuerza del par
tido dominante (Magaloni, 2006).
El conjunto de las posturas sobre la transición mexicana nos lleva

a suponer que se trata de un proceso inconcluso en donde surgen
dudas sobre el tipo de instituciones representativas en las que se
finca la democracia mexicana: si la transición mexicana no es con
secuencia de una ruptura institucional con su pasado autoritario,
¿es posible que estemos hablando de las bases del diseño de una
nueva institucionalidad o la prolongación del pasado autoritario?
Dado que el ingreso del contingente opositor en México surge
por la vía electoral más que por la movilización, ¿es posible afirmar
que el Poder Legislativo mexicano como escenario del intercambio
entre las diferentes fuerzas políticas cumple, por un lado, con la fun
ción de ser creador de su propia institucionalización como el pro
ceso mediante el cual un congreso pasivo o caracterizado por ser
un rubber stamps (sello de goma) llega a convertirse en una institu
ción autónoma, política y técnicamente capacitada y con influencia
en las políticas, y al mismo tiempo, fungen como constructor de las
reformas constitucionales en las que se busca no sólo legitimar el
actual sistema, sino establecer pactos que instauren, consoliden y man
tengan la democracia que por momentos parece desvanecerse?
En el documento se sostiene que la transformación institucional
estuvo limitada por el dominio y control de la agenda legislativa de
parte del partido autoritario durante todo el proceso de transfor
mación. Este hecho produjo reformas limitadas y la manutención
de viejos vicios que conviven y se contraponen con el cambio ins
titucional del Poder Legislativo.
En este sentido, el texto abordará la problemática desde el mo
delo de institucionalización legislativa propuesto por Copeland y
Patterson (1994), en el cual se revisan las reformas institucionales a

las que se ha sometido el Poder Legislativo mexicano en términos de
autonomía, organización y estructuras internas del Congreso mexi
cano. Al mismo tiempo, se evaluará el peso de los actores políticos
en el proceso de transformación, para lo cual se elaboró un índice de
oposición en relación con las reformas impulsadas por los gobier-
nos en turno y averiguar la lógica del cambio de las reformas pro
puestas.
EL CONGRESO EN LA CONSTRUCCIÓN INSTITUCIONAL
Las transformaciones institucionales juegan un doble papel: por un

lado, implican la posibilidad de un cambio limitado o ampliado que
genera incertidumbre, por el otro, es un proceso de adaptación
que engancha y estabiliza la consolidación (Morlino, 2005); en este
escenario, los congresos al funcionar como agentes del cambio re
presentan el primer acercamiento hacia la consolidación (figura 1).
Se trata de un proceso identificado con tres variantes en su papel de
agente: la del sistema electoral, que establece las reglas del juego al
mismo tiempo que legitima al sistema mediante la certeza de la par
ticipación regular de los partidos y electores en las elecciones, así
como la inclusión ciudadana en las decisiones públicas; la del siste
ma de partidos, como la repercusión de las reformas electorales al
adecuar sus reglas internas de selección de la elite política y el es
tablecimiento de vínculos de cohesión ciudadana. Al final, las le
gislaturas surgen como constructoras de las reformas constitucionales
en las que se busca no sólo legitimar el actual sistema, sino estable
cen pactos a largo plazo que den estabilidad, efectividad y eficacia a
los gobiernos democráticos (Di Palma, 1988).
Si bien es cierto que los congresos son agentes del cambio, esto
no sería posible dado que al tiempo que la democracia emerge y
con ella las estructuras representativas, muchas veces pueden resul
tar insuficientemente institucionalizadas debido a la dependencia
gubernamental (o falta de autonomía), a la carencia de reglas y pro
cesos legislativos claros (formalidad), o a la ausencia de procesos es
tablecidos para la toma de decisiones (uniformidad), a la falta de una
estructura técnica y organizativa que fortalezca la labor legislativa
FIGURA 1
Construcción Reformas
de reglas estructurales
y estructura estatal y/o cambio
institucional
Sistema de partidos Reglas internas

Agente
Legislaturas
Sistema electoral Reglas de
competencia y de
inclusión ciudadana
• Institucionalización
Cambios en su • Control legislativo
Sujeto estructura interna • Control político
• Rendición de cuentas
FUENTE: elaboración propia.
(complejidad). De ahí que la institucionalización de las legislaturas

incluya estos cuatro aspectos (Copeland y Patterson, 1994:20).
La autonomía parlamentaria apela a la independencia que la
asamblea representativa tiene para organizarse a sí misma sin la in
tervención o el dominio del aparato gubernamental, del partido polí-
tico, la burocracia, la Iglesia, la fuerza militar, o de la presión de los
grupos de interés internos y externos.
La formalidad se refiere a los procesos y reglas que indican clara
mente la normatividad por la que se rige cada uno de los miembros
en el parlamento, así como el papel que éstos cumplen dentro del
proceso y el procedimiento parlamentario.
La uniformidad representa el tipo de organización política expre
sada en la forma como se lleva a cabo el procedimiento legislativo
en relación con la combinación de intereses a través de coaliciones y
disciplina parlamentaria.
Finalmente, la complejidad trata de la amplia estructura organi
zativa de la institución que cuenta con fracciones parlamentarias
bien organizadas, minorías fuertes, amplios sistemas de información
y apoyo técnico, así como organización del trabajo en comités am

pliamente estructurados.1
La falta o disfuncionalidad de alguno de estos elementos impide
la consolidación de la institucionalización de un parlamento, sobre
todo en el momento del cambio, pues algunas asambleas, por su
endeble institucionalidad, no han sobrevivido a los colapsos en los
sistemas políticos: tal es el caso de la disolución del congreso en
Perú por Alberto Fujimori, o el Reichstag alemán durante la Repú
blica de Weimar, el parlamento de la Tercera República Francesa o
el congreso argentino disuelto por el régimen peronista, o recien
temente el desmoronamiento democrático en Venezuela. Éstos son
algunos ejemplos de congresos que además de que adolecían de una
organización y un robustecimiento institucional, carecían del apoyo
popular.
El resultado de este rechazo es perturbador para el conjunto de
los países latinoamericanos, si se observa a la luz de los datos regis
trados por el Latinobarómetro en su informe 2015 sobre percepción
democrática. La región se destaca por la mala evaluación de las ins
tituciones democráticas, particularmente los partidos y los congre
sos. Respecto a estos últimos, los datos proporcionados por el índice
presentado a lo largo de 20 años (1995-2015) destacan que los países
que mejor evalúan a sus legislaturas son Uruguay y Ecuador, donde
menos de la mitad de los entrevistados opinó tener mucha y algo
de confianza en sus congresos (46%). Del lado contrario, los peor
calificados fueron los congresos de Perú, Colombia, Chile y Gua
temala con cifras que oscilan entre 85 y 76%, que opina tener poca o
1
Cabe destacar que Nelson Polsby (1967), cuando analiza la instituciona
lización de la 151 Cámara de Representantes en Estados Unidos, de los siglos
XVIII y XIX hasta la década de 1969 del siglo XX, introdujo tres elementos que
caracterizaron la institucionalización de la cámara: establecimiento de límites
a la inestabilidad producida por la no profesionalización de los líderes o repre
sentantes, es decir, establecer un sistema de reclutamiento de los mismos; com
plejidad de la tarea parlamentaria, en la que la división del trabajo legislativo
es necesario para asignar los roles específicos y el funcionamiento adecuado del
recinto; finalmente, el autor menciona un cambio en los criterios manifiestos
para la toma de decisiones, donde lo universal prevalece sobre lo particular,
los méritos subsisten al favoritismo y al nepotismo, y las preferencias perso
nales se sustituyen por códigos impersonales.
ninguna confianza en sus legislaturas. México se encuentra en una

posición cercana a Venezuela y Bolivia, donde poco más de 60% de
los ciudadanos tiene una percepción negativa de sus parlamentos.2
Alcántara, García y Sánchez (2005) explican este hecho en tér
minos de los problemas de consolidación democrática, estructu-
ras débiles que han funcionado como herramientas ratificadoras en
manos de los regímenes autoritarios; su baja capacidad técnica y
política frente al Ejecutivo; la ausencia o inadecuada utilización de
mecanismos institucionales de interacción con la sociedad civil le
ha impedido acercar la representación a la ciudadanía. Al mismo
tiempo, ha sido difícil desarraigar prácticas como el manejo de los
congresos bajo criterios patrimonialistas sin ningún apego técnico;
todo ello ha generado entre la población percepciones de descon
fianza y baja estima en relación con otras instituciones públicas.3
No obstante las debilidades estructurales inherentes a los congre
sos latinoamericanos, no se puede negar que hoy día las instituciones
legislativas en la región buscan fortalecerse en la medida en que la
crisis representa una oportunidad para equilibrar su peso respecto
a los ejecutivos, integrar a la representación política, la participación
ciudadana; ampliar los canales de interacción social y promover la
rendición de cuentas, la transparencia y la evaluación de los congresos.
REFORMA Y CAMBIO INSTITUCIONAL

EN EL PODER LEGISLATIVO MEXICANO
Para Ferrano (2006), el papel activo del congreso sobre las burocra
cias se inicia con “la concepción normativa de la función legislativa” en
2
En el mismo sentido, podemos relacionar la desconfianza de los ciuda
danos latinoamericanos con sus parlamentos y su percepción sobre la repre
sentación. En el informe se menciona que a la pregunta de si se sienten
representados por sus congresos, la respuesta fue que 70% de los latinoame
ricanos en promedio no se siente representado por sus congresos. Coincide
Uruguay como el país que mejor representado se siente con 45%; en el otro
extremo se encuentra Perú con apenas 8% de aceptación; Brasil 13% y Méxi
co 17% (véase Latinobarómetro, 2015).
3
Por ejemplo, en la misma encuesta de opinión, el gobierno o la figura pre
sidencial tienen niveles de aprobación ligeramente superiores a los registrados
por los congresos.
tanto que asume un rol más técnico en las tareas parlamentarias. De

ahí que parte importante de la consolidación de la institucionaliza
ción y modernización de un parlamento reside no sólo en los pode
res que se le otorgan, también la estructura organizativa robustece
a la instancia representativa. Se trata de un proceso mediante el cual
una legislatura poco profesional, inestable y disfuncional llega a con
vertirse en una institución con autonomía política y técnica (Cope
land y Patterson, 1994), con estabilidad e influencia pública.
La experiencia mexicana respecto a la institucionalización de su
Poder Legislativo se vislumbra como un proceso largo pero en cons
tante cambio, que ha ido de la mano del proceso de transición de
mocrático caracterizado por ser un proceso político-institucional,
donde los cambios se han llevado a cabo mediante la transformación
institucional del sistema electoral y de partidos (Merino, 2003), donde
la oposición se fortaleció en la arena electoral para luego iniciar un
proceso de transformación e institucionalización. Las etapas de con
solidación legislativa para el caso mexicano van de la aprobación au
tomática al actual modelo de transformación que aún se mantiene
inconcluso (figura 2).
FIGURA 2
ETAPAS DEL CONGRESO MEXICANO
POR MODELOS DE TRANSFORMACIÓN
2003-2012 2012-
Antes de 1988 1988-1997 1997-2006 2006-
Aprobación Emergentes Informadas Transformadas

automática Obstruc- ¿Cons-
tiva tructiva?
FUENTE: elaboración propia con base en Díaz (2000) y Saiegh (2010).
En el continuum de la figura 2, hasta antes de 1988 el Poder Le

gislativo en México se caracterizaba por el predominio del Ejecutivo
sobre el Legislativo, ocasionado por el apoyo mayoritario y la dis
ciplina impuesta por el Partido Revolucionario Institucional (PRI), lo
que hacía del congreso mexicano un congreso de aprobación auto
mática. La organización centralizada en la que se basaba el Legis

lativo había favorecido al PRI y al presidente, porque este último, al
ser jefe de Estado, de gobierno y de su partido, le otorgaba la facul
tad metaconstitucional de repartir las candidaturas electorales y las
dirigencias legislativas. En este caso, las mayorías afines al presidente
se aseguraban, porque al interior del congreso se estableció un sis
tema de gobierno basado en una comisión unipartidista conocida
como la Gran Comisión, cuya autoridad emanaba directamente del
presidente de la Gran Comisión, designado a su vez por el presiden
te de la República.4
A partir de 1988 hasta 1997, cuando el sistema de partidos deja de
ser un sistema de partido hegemónico para convertirse en uno más
competitivo, se observa un congreso emergente donde una de las pri-
meras tareas de los grupos parlamentarios de los partidos de opo
sición cuando éstos vieron incrementada su dotación de asientos, fue
despojar al PRI del monopolio de la organización legislativa y trans
ferir dichos poderes a un órgano multipartidista conocido inicial
mente como Comisión de Régimen Interno y Concertación Política,
creado en la LV Legislatura (1991-1994), que a su vez incidió en la
composición plural de las comisiones legislativas. En cuanto a los
sistemas de información, nacen incipientes recursos tecnológicos co
mo la tabla electrónica de votaciones, en donde por primera vez los
ciudadanos tenían la posibilidad de observar los registros de votación
de sus representantes.
En 1999 se lleva a cabo la reforma integral del congreso al refor
mular su propia ley orgánica, en la que el órgano de dirección interno,
ahora llamado Junta de Coordinación Política (creada en 1999) tie
ne por objetivo, además de integrar a los coordinadores de los grupos
parlamentarios representados en la cámara, impulsar la confor
mación de acuerdos parlamentarios relacionados con el contenido
de las agendas de los partidos políticos a través de la Conferencia
para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos. La
transparencia y los sistemas de información fueron dos elementos
4
Los poderes de la Gran Comisión eran extensos, abarcaban desde la pre
paración de la lista de integrantes de cada comisión legislativa, el nombramiento
de los principales cargos administrativos, la asignación de los recursos, hasta
la selección de los miembros de la mesa directiva.
considerados e integrados a las reformas propuestas en ese periodo.

La difusión del trabajo legislativo estaría a cargo del Canal del Con
greso, así como los servicios de información en línea a cargo de la
Secretaría Parlamentaria. Al mismo tiempo, se reconoce la necesi
dad de contar con un cuerpo de apoyo técnico en la elaboración de
iniciativas y toma de decisiones, quienes tendrían a su cargo la rea
lización de la actividad de investigación y sondeos para conocer las
problemáticas y el análisis de las posibles soluciones.
Asimismo, los sistemas de control se refuerzan en tanto que se
crea una serie de instancias encargadas de fiscalizar, supervisar y con
trolar al Ejecutivo; por ejemplo, la Auditoría Superior de la Federa
ción —que sustituye a la Contaduría Mayor de Hacienda— creada
en el año 2000 para la revisión de la cuenta pública, tiene la capaci
dad de auditar a los poderes públicos, además de sancionar y fin-
car responsabilidad en caso de daño al erario público. No fue sino
años después cuando se expidió la Ley de Fiscalización y Rendición
de Cuentas de la Federación.
Durante este periodo de construcción del propio congreso se
gestan las primeras experiencias de gobierno dividido, que traen
como consecuencia amplios periodos de obstrucción, hasta decisio
nes legislativas expedidas por el gobierno y los grupos parlamenta
rios en torno a reformas en la estructura constitucional. Al mismo
tiempo, se observa un proceso de transformación en tanto que el con
greso es más propositivo en su labor legislativa (en 2006 es obli
gatoria la presentación de las agendas legislativas de cada grupo
parlamentario representado en el congreso), abre canales de acceso
ciudadano (en 2009 se crea una instancia de gestoría ciudadana; y en
diciembre de 2010 se reglamenta el cabildeo) y los sistemas de trans
parencia e información experimentan un constante proceso de con
solidación desde la expedición en el año 2000 del Estatuto de la
Organización Técnica y Administrativa y del Servicio de Carrera
del Congreso.5
5
A los sistemas de información internos se suman otros interesados en
generar y ordenar la información legislativa, como el Sistema de Información
Legislativa (SIL) y el Sistema del Orden Jurídico Nacional, ambos proyectos
generados por la Secretaría de Gobernación y que opera desde 2003, así como
el banco de información jurídica de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Además de la reformulación institucional del congreso, éste ha ex

perimentado el reto de la modernización, tecnificación y transpa
rencia de las actividades legislativas. Por lo que respecta a la Cámara
de Diputados —uno de los primeros órganos de gobierno en expe
rimentar el reto de la transparencia—, desde 1997 cuenta con un
sistema electrónico de votación público que ha dado paso a la
creación de diversos órganos de información integrados en la Secre
taría de Servicios Parlamentarios, en el reforzamiento de los servi
cios del Comité de Bibliotecas y en la creación de los sistemas de
información electrónicos a disposición del público en general.
De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 49 de la Ley Orgáni
ca del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, la Se
cretaría de Servicios Parlamentarios tiene como función ofrecer los
siguientes servicios:
a) Servicios de asistencia técnica a la presidencia de la Mesa Direc

tiva: comprende los de comunicaciones y correspondencia,
turnos y control de documentos, certificación y autentificación
documental, instrumentos de identificación y diligencias re
lacionados con el fuero de los legisladores, registro biográfico
de los integrantes de las legislaturas, y protocolo, ceremonial
y relaciones públicas.
b) Servicios de la sesión: comprende los de preparación y desarrollo
de los trabajos del pleno; registro y seguimiento de las iniciati-
vas o minutas de ley o de decreto, distribución en el pleno de
los documentos sujetos a su conocimiento, apoyo a los secre
tarios para verificar el quórum de asistencia, cómputo y regis
tro de las votaciones, información y estadística de las actividades
del pleno, elaboración, registro y publicación de las actas de
las sesiones, y registro de leyes y resoluciones que adopte el pleno.
c) Servicios de las comisiones: comprende los de organización y
asistencia a cada una de ellas a través de su secretario técnico,
registro de los integrantes de las mismas, seguimiento e infor
mación sobre el estado que guardan los asuntos turnados a
comisiones, y registro y elaboración del acta de sus reuniones.
d) Servicios del diario de los debates: comprende los de elaboración
integral de la versión estenográfica, del diario de los debates, y
de la gaceta parlamentaria.
e) Servicios del archivo: comprende los de formación, clasificación

y custodia de expedientes del pleno y las comisiones, y des
ahogo de las consultas y apoyo documental a los órganos de la
cámara y a los legisladores.
f) Servicios de bibliotecas: comprende los de acervos de libros, he
meroteca, videoteca, multimedia, museografía e informática par
lamentaria.
Todos estos servicios han reforzado el trabajo legislativo, sobre

todo porque los cambios en el congreso mexicano se volvieron más
profundos y evidentes a partir de la reestructuración de las activi
dades legislativas. El servicio centralizó las tareas de investigación:
en el ámbito de antecedentes y estudios comparativos, investigación
de temáticas especializadas y servicio de datos e información esta
dística.
En México, además de la biblioteca, en el Senado de la Repúbli
ca está conformado el Instituto de Investigaciones Legislativas del
Senado de la República (IILSEN). El IILSEN es un órgano especia
lizado dependiente de la Mesa Directiva encargado de desarrollar
actividades de investigación, estudios y análisis relacionados con las
competencias del Senado, así como el establecimiento de víncu-
los institucionales con organismos públicos y privados, nacionales y
extranjeros con el objeto de apoyar el trabajo legislativo del Senado
(CESOP, 2004).
En cuanto a los servicios de asesoría, desde 1997 existen en la Cá-
mara de Diputados centros de investigación que apoyan a los legis
ladores en su quehacer de legislar: Centro de Estudios de Desarrollo
Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria (CEDRSSA), creado en
2004; Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamenta
rias (CEDIP); Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP),
creado en 1997; Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública
(CESOP), creado en el año 2000, y no es hasta 2005 cuando se crea
el Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad
de Género (CEAMEG). El objetivo de estos centros ha sido brindar
apoyo técnico e información analítica a los diputados y a las comi
siones legislativas. Se constituyeron como instancias de carácter ins
titucional y no partidista, integrado por especialistas. De hecho, el
acceso tanto al grupo de especialistas como a los administrativos de
los centros es mediante un concurso abierto de oposición y a través

de las promociones de categoría mediante concurso cerrado de méritos.
A pesar de que los centros representan un apoyo sustancial y con
tribuyen a la profesionalización de los legisladores, por el número
de investigadores, los centros están limitados en cuanto a sus facul
tades. Éstos se han limitado a proporcionar apoyo técnico e informa
ción analítica sin la capacidad de participar en las discusiones en
las comisiones, como en Estados Unidos. Es a petición de los re-
presentantes o de los grupos parlamentarios como se solicita la
colaboración, por lo que la actuación de dichos centros limita su ac
tuación a la petición de los grupos. A pesar de que los integrantes
de los centros basan su selección en un sistema de méritos, éste no
funciona sobre una base abierta a la población sino mediante la
recomendación de los legisladores. Lo que supone la sujeción ins
titucional de los centros a los grupos parlamentarios.
Como se puede observar, el conjunto de transformaciones y fa
cultades adquiridas por los órganos de representación nacional, dan
sentido a las funciones legislativas en su labor legislativa, de veto,
fiscalización y ejercicio del control sobre el presupuesto, la Ley de
Ingresos, el endeudamiento, promover juicios políticos, crear comi
siones de investigación, demandar la comparecencia de funcionarios
públicos, analizar la celebración de convenios internacionales y
nombrar algunos miembros de la administración pública,6 entre las
principales.
Sin embargo, a la luz de la evaluación de estos cambios se ha po
dido constatar que la transformación institucional del congreso
mexicano no ha sido suficiente según diversos reportes sobre la
transparencia en el ejercicio del alto presupuesto autoasignado por
sus miembros, la limitada capacidad administrativa y organizacio
nal, y con ello la reducida labor legislativa y ausencia de integración
6
Pese a que la constitución le otorga al Ejecutivo amplias facultades para
nombrar a los miembros de la administración pública, esta prerrogativa es com
partida en algunos casos por el congreso. Tales nombramientos se refieren al
cuerpo diplomático, algunos en la Armada, niveles superiores de la Secretaría de
Hacienda, la Suprema Corte de Justicia, el gobernador del Banco de México,
el procurador general de la República y algunos más destacados en los artícu
los 76 y 80 constitucionales.
ciudadana a través de la participación comparada con sus pares en

América Latina.
Por ejemplo, México, Brasil y Argentina son tres de los congre
sos con mayor presupuesto en el mundo (Unión Interparlamenta
ria, 2012). A escala regional, estos mismos congresos ocupan los tres
primeros lugares en asignaciones presupuestales altas, situación que
no se corresponde con los índices de transparencia presupuestal iden
tificados en el cuadro 1.
CUADRO 1
ASIGNACIONES PRESUPUESTALES E ÍNDICE DE TRANSPARENCIA
Asignación
Índice de
presupuestal
País transparencia
(en millones
presupuestal *
de dólares)
Brasil 35 105.7 S/D
México 8 878.1 0.21
Argentina 5 016.5 0.17
Colombia 2 468.8 0.25
Venezuela 2 276 0.12
República Dominicana 1 952.7 S/D
Chile 1 633.2 0.50
Uruguay 1 113.4 S/D
Costa Rica 498.1 S/D
* El índice tiene un rango entre 0 y 1; los cercanos al 0 son los menos trans
parentes y los cercanos al 1 son los más transparentes.
S/D: sin datos.
FUENTE: elaboración propia con base en datos de la Unión Interparlamen
taria (2012); Red Latinoamericana por la Transparencia Legislativa (2014).
De acuerdo con el índice de transparencia legislativa propuesto

por la Red Latinoamericana por la Transparencia Legislativa en 2014,
la región se caracteriza por sus bajos niveles de transparencia, 40% de
un total de 100, en donde destacan Perú y Chile por arriba del pro
medio con 55 y 53%, respectivamente, y del lado contrario, Venezue
la con 21% y Bolivia 24%. Los países intermedios como Argentina,
México y Colombia oscilan entre 36 y 38% del índice de transpa

rencia (gráfica 1).
Para evaluar las reformas se consideraron, además de la base nor
mativa que incluye la existencia de leyes y reglamentos relacionados
con el acceso a la información, la fiscalización legislativa, oficinas de
atención ciudadana, gestión y ética. La medición también contiene
códigos que evalúan la implementación de dichas leyes, además de la
publicidad de la labor del congreso y sus órganos internos, como
las comisiones, los grupos parlamentarios, las votaciones, la asesoría
interna y externa, así como la facilidad de acceso a la documentación
legislativa, sin dejar de lado los campos relacionados con el presu
puesto y la gestión administrativa de los congresos de la región; en
la estimación se valora el cumplimiento de la normativa de aquellos
países que poseen mecanismos legislativos de atención, petición y
respuesta ciudadana. Finalmente, se calcula la capacidad tecnoló
gica de los diversos medios de comunicación con los que cuentan
los congresos para facilitar la accesibilidad a la información legisla
tiva de parte de los ciudadanos.
Es decir, el déficit de transparencia de la región, según el informe,
es consecuencia de la ausencia, ambigüedad o discrecionalidad de la
normativa en función de diversos elementos como la existencia de
leyes o reglamentos referentes a la transparencia, participación ciu
dadana, rendición de cuentas, control del cabildeo, declaraciones patri-
moniales, informes del ejercicio presupuestal legislativo y normativa
sobre la publicidad del trabajo legislativo.7
En la evaluación que se representa en la gráfica 1, de las cuatro
dimensiones y 16 indicadores, los países que más se destacan en la di-
mensión normativa son Perú, Ecuador y Chile; contrariamente,
Venezuela, Colombia y Bolivia son los menos destacados en este
ámbito. En la dimensión labor del congreso, que refiere al trabajo
en comisiones, asesoría interna y externa, el peso de los grupos par
7
En Chile y Colombia se publican los nombres de los proveedores de bie
nes no licitados. Chile, Ecuador y Perú brindan informes financieros sobre
viajes dentro y fuera del país; estos países también publican detallados formatos
presupuestales en los que se incluye: gasto de las fracciones, auditorías inter
nas y externas, publicación de los salarios y prestaciones, estructura administra
tiva, asesorías contratadas por los congresistas, contrataciones públicas, entre
los principales (Red Latinoamericana por la Transparencia Legislativa, 2014).
lamentarios, etc., se destacan Argentina, Perú y Guatemala; en el

ámbito presupuestal todos cuentan con bajos niveles de transpa
rencia, pero los menos rezagados son Chile, Ecuador y Perú. Final
mente, la participación ciudadana es la dimensión con mejores
resultados; en esta categoría se destacan los mecanismos legislati-
vos de atención, petición y respuesta ciudadana, además de la capa
cidad tecnológica que facilite el acceso ciudadano a la información
legislativa. En esta materia sobresalen Chile, Perú y Ecuador, mien
tras que los países más reticentes a la vinculación ciudadana con la
representación parlamentaria son Bolivia, Argentina y México.
GRÁFICA 1
ÍNDICE DE DESARROLLO LEGISLATIVO
Argentina
Venezuela Bolivia
Perú Chile
México Colombia
Guatemala Ecuador
Normativa Labor del congreso

Presupuesto Participación ciudadana
FUENTE: elaboración propia con base en datos de la Red Latinoamericana
por la Transparencia Legislativa (2014).
La desventaja del congreso mexicano frente a sus pares se obser

va claramente en el ámbito de transparencia presupuestal y par
ticipación ciudadana. En las dimensiones “Normativas” y “Labor del
congreso”, la evaluación arroja ligeros avances sin un nivel destacado
en comparación con Chile o Perú. Es decir, el proceso de moder
nización y cambio institucional en el Poder Legislativo mexicano

continúa inconcluso dado que, a pesar de la adecuación normativa
y la implementación de tecnologías, personal especializado y per
manente, y la construcción de redes informáticas, son evidentes las
asimetrías de información y conocimiento del Legislativo respecto
del Ejecutivo al momento de legislar, de mejorar la rendición de
cuentas horizontal, de su capacidad de control y fiscalización guber
namental; además de la construcción de redes informáticas que dan
acceso al control y a la participación ciudadana, cuyo fin es ampliar
la inclusión de los representados en las decisiones legislativas; dichos
mecanismos se muestran limitados, ambiguos y carentes de vincu
lación con la opinión de los ciudadanos, sin contar la capacidad del
propio congreso para la instauración y consolidación democráti-
cas vía reformas constitucionales.
LAS REFORMAS Y EL CAMBIO INSTITUCIONAL
Para Negretto (2009), los cambios institucionales y en particular las

constituciones, se dan en tres niveles: en el régimen político, en las pre-
ferencias de la distribución del poder y en la ampliación de derechos
y garantías. Las constituciones de transición suelen incluir este tipo
de cambios y generalmente se producen nuevas constituciones o se
adaptan las ya existentes a los cambios en las preferencias de la
distribución de poder. En este último aspecto, el autor enfatiza que
la introducción de nuevas reglas electorales suele cambiar las nor-
mas de decisión; tal es el caso de las reglas que garantizan mayorías,
los sistemas proporcionales o los sistemas de distribución del poder,
que incrementan o disminuyen el control del poder de los sistemas
presidenciales; por ejemplo, control del congreso sobre el gabinete
ministerial o el reforzamiento de los poderes legislativos del presi
dente.
En lo que respecta a los pesos y contrapesos, Negretto (2009),
Payne et al. (2003) y Shugart (2000) observaron la tendencia de las
transformaciones en el diseño constitucional de los países que
componen la región. En sus análisis podemos identificar tres fenó
menos: 1) la introducción de rasgos parlamentarios a los sistemas
presidenciales como: la censura y destitución de ministros del ga
binete por parte del congreso, facultar al presidente para disolver el

congreso y la creación del cargo de jefe de gabinete, parcialmente
responsable ante el Poder Legislativo (Argentina, Guatemala, Perú
y Uruguay); 2) la restricción del poder presidencial para emitir de
cretos y fortalecer las capacidades del Poder Legislativo mediante
la modernización de sus sistemas de información y personal espe
cializado, así como el reforzamiento de las comisiones legislativas
y entidades auditoras (Chile, Colombia, Costa Rica) (Payne et al.,
2003:288), y 3) otorgamiento de facultades extraordinarias a los eje
cutivos como el poder de veto, el decreto sin restricción, que sólo
poseen Argentina, Brasil y Colombia; el de política reservada, que
sólo detenta el presidente de Uruguay; el poder de iniciativa pre
supuestaria extraordinaria, que tienen la mayoría de los mandatarios,
pero sólo en algunos casos se restringe la participación del congreso
en la modificación del mismo; por ejemplo, Brasil, Chile, Colombia
y Perú y el poder de referéndum que no requiere del consentimiento
del congreso para convocarlo (Ecuador y en algún momento de Gua
temala), lo que supone el consentimiento popular antes que el de sus
contrapartes políticas (Shugart, 2000:167-163).
En el caso de México, como se mencionó líneas arriba, los cam
bios institucionales de las organizaciones políticas obedecieron a la
capacidad competitiva o distribución de poder que iban adquirien
do los partidos y a las ganancias electorales de los mismos, más que
a cambios profundos del régimen. El resultado de la competencia
fue la formación de gobiernos divididos a partir de 1997, causado por
un sistema electoral multipartidista, mixto y competitivo, donde
el Ejecutivo ha pertenecido a un partido y los poderes legislativos
han estado fragmentados entre las distintas fuerzas ganadoras. Sin
embargo, es posible que, pese al número de partidos, la fragmenta
ción sea limitada dado que las fuerzas opositoras no son similares
en tamaño y, por tanto, la capacidad negociadora de la oposición se
redujo a un partido dominante y uno o dos partidos opositores con
pesos relativos (cuadro 2).
Como se observa en el cuadro 2, hasta 2012 se mantiene una ló-
gica de gobiernos divididos, donde el presidente carece de la mayoría
en una o en ambas cámaras y el dominio legislativo lo tiene el par
tido dominante opositor, que hasta ese momento lo encabeza el PRI.
En este sentido, el PAN como fuerza alternante no tuvo la capacidad
CUADRO 2
168
DISPERSIÓN DEL PODER LEGISLATIVO

(1997-2015)
% de diputados % de senadores
Composición % de diputados % de senadores
del partido del partido
de las del partido del partido
predominante predominante
legislaturas del presidente del presidente*
opositor (pp) opositor (pp)
1997-2000 48 (PRI) Sin PP 60 (PRI) Sin PP
2000-2003 41 (PAN) 42 (PRI) 36 (PAN) 47 (PRI)
2003-2006 30 (PAN) 45 (PRI) 36 (PAN) 47 (PRI)
2006-2009 41 (PAN) Sin PP 40 (PAN) Sin PP
2009-2012 28.6 (PAN) 48 (PRI) 40 (PAN) Sin PP
2012-2015 59 (PRI-PVEM) Sin PP 48 (PRI-PVEM) Sin PP
LAURA VALENCIA ESCAMILLA
2015-2018 55 (PRI-PVEM) Sin PP 48 (PRI-PVEM) Sin PP

Sin PP: sin partido predominante opositor, de 1997 a 2000 el PRD y el PAN componían la fuerza opositora y en conjunto inte
graron 49% de la composición de la Cámara de Diputados; de 2006 a 2009, el PRI y el PRD agrupaban 47% del total de curules
en la Cámara de Diputados. En el Senado, el PRI y el PRD concentran 51.5% de las bancadas que componen la legislatura desde
2006.
* De 1988 a 1994, el total de senadores era de 64; de 1994 en adelante la Cámara de Senadores se integra por 128 legisladores.
FUENTE: elaboración propia con base en el Sistema de Información Legislativa (SIL, s/f ) y el Servicio de Información para la
Estadística Parlamentaria (Infopal, s/f ).
de pactar los cambios institucionales con el resto de las fuerzas

opositoras al régimen anterior. Lo que se observa es el predominio
del PRI sobre las decisiones legislativas, que hasta ese momento fue
ron limitadas y reducidas en cuanto a la capacidad de cambio ins
titucional.
El regreso del PRI al gobierno en 2012 le devolvió la mayoría al
partido del presidente y con ello la capacidad para imponer sus deci
siones. La oposición, ya de por sí debilitada, se mantiene al margen
o, en este caso, sin la opción de no apoyar el proyecto de transfor
mación comandado por el régimen anterior, situación que redujo
la posibilidad de consolidación e instauración democrática, dado lo
limitado de la profundidad en las reformas.
Para Camou (2003), las reformas estatales se relacionan direc
tamente con la modernidad y la gobernabilidad del régimen de
mocrático, cuyo objetivo es la estabilidad y la eficacia del mismo;
podemos decir que ha habido un acuerdo común en torno a la región
latinoamericana a través de un marco de referencia propuesto por
el Banco Interamericano de Desarrollo en el documento estratégi
co Modernización del Estado, constituido el 23 de julio de 2003. En
dicho acuerdo se establecieron cuatro campos de acción delineados
para reformar los Estados en la región latinoamericana:
• La reforma democrática: que busca, por un lado, la estabilidad

democrática de la región y, por el otro, mayor inclusión polí
tica.8
• La reforma judicial: tiene por objeto el desarrollo de sistemas
de justicia independientes, eficaces, confiables, ágiles y accesi
bles, sin discriminaciones de género, raza y otra índole.9
8
Las líneas de acción establecidas por el BID (2003) para la consecución de
estos objetivos se plantean mediante: el reforzamiento institucional del Poder
Legislativo, la modernización del sistema electoral y de partidos; la neutralidad
y objetividad de la administración pública; el fortalecimiento de los órganos
de fiscalización, control y supervisión; los procesos de descentralización del
poder político y de democratización de los gobiernos subnacionales; el forta
lecimiento de la participación de los ciudadanos en el diseño e implementación
de políticas públicas y el fomento de la cultura democrática de los ciudadanos.
9
En el ámbito judicial, el BID (2003) propone impulsar programas y ac
ciones orientadas hacia: la independencia del Poder Judicial, la ampliación de los
• La reforma económica y social: se plantea desarrollar institucio

nes y políticas públicas que proporcionen las condiciones in
dispensables y el sistema de incentivos apropiado para lograr
un funcionamiento eficiente y competitivo dentro de la econo
mía global y la inclusión de amplios sectores de la población.10
• La reforma de la gestión pública: se relaciona con la adminis
tración pública y la necesidad de constituir la plataforma
institucional para la elaboración e implantación de políticas
públicas que respondan a los intereses generales de la sociedad,
con subordinación plena a la legalidad.11
La efectividad y eficacia de las reformas dependen de los niveles

de profundidad manifestados en los cambios en el redimensiona
miento del Estado, la transformación en la relación política entre
sociedad y Estado, así como entre poderes y cambios en las leyes fun-
damentales del Estado en tres niveles:
Las reformas constitucionales. Como las reformas del marco jurí
dico en el que se rigen las acciones del Estado, son transformaciones
que consuman la acción de las reformas, debido a que este tipo de
cambios requiere mayor consenso, compromiso y lealtad, de parte
mecanismos de acceso a la justicia; la capacidad del sistema judicial en la lucha

contra la corrupción; el desarrollo de sistemas modernos de gestión y admi
nistración de órganos y procesos judiciales; la promoción de medios alter-
nativos de resolución de conflictos; la actualización de la norma sustantiva y
procesal; la protección de la seguridad ciudadana y asegurar el control legal del
uso de la fuerza.
10
Al respecto, el BID (2003) plantea a los gobiernos: apoyar la profesiona
lidad de las instituciones de gestión económica; perfeccionar las instituciones
de regulación económica y social, desarrollar instituciones de diseño y promo
ción de políticas activas e inclusivas de desarrollo; establecer instrumentos de
concertación socioeconómica y mejorar la gobernabilidad ambiental.
11
Las líneas de acción trazadas para esta transformación se delinean en el
desarrollo y fortalecimiento de los sistemas de servicio civil bajo criterios de
mérito y flexibilidad; el fortalecimiento de la capacidad fiscal del Estado y me
jorar la eficiencia y transparencia de la gestión del gasto; la mejora de la capacidad
de formulación y coordinación de estrategias y políticas públicas; en la moder
nización de las formas de gestión de los servicios públicos y en el apro
vechamiento del potencial de la sociedad del conocimiento y de las tecnologías
de la información.
no sólo de los actores incluidos en el proceso político, como los par

tidos en el parlamento, sino porque algunas legislaciones integran
la participación ciudadana en cuanto a la implementación de ins
trumentos de democracia directa que dan mayor legitimidad a los
procesos; tal es el caso de la iniciativa popular, el referéndum y el
plebiscito.
Las reformas administrativas. Se enfocan en la mejora de los
procesos al interior de la administración pública, lo que produce
cambios en las estructuras administrativas, en los procedimientos
de decisión, en los instrumentos de selección del personal, así co-
mo en las relaciones con los ciudadanos. No obstante que la profun
didad de este tipo de reforma resulta intermedia, ésta es una de las más
polémicas, fundamentalmente por la visibilidad de los recortes pre
supuestarios, de personal, de programas y empresas públicas que son
sometidas a la desregulación administrativa, al compartimiento de la
administración o a la concesión de la misma; de ahí que los pactos so
ciales —entre empresarios, sindicatos, organizaciones sociales, etc.—
son fundamentales para promover compromisos con los afectados y
para mantener el consenso social.
La reforma política. Busca la mejora en la relación Estado-socie
dad a través de la legitimidad de las acciones del Estado en la bús
queda de la modernización. Este tipo de reforma intenta garantizar
la gobernabilidad a través de la adecuación institucional de la rela
ción Estado-sociedad civil, así como la interrelación entre poderes.
Al mismo tiempo, trata de establecer mecanismos de rendición de
cuentas, de vigilancia y control entre los responsables políticos y los
burócratas. En este tipo de reformas, los partidos políticos y los dis
tintos sectores sociales son los principales actores, debido a que al
desarrollar sistemas electorales competitivos, transparentes, eficientes,
representativos, entre otros, permite que la formación de gobiernos
sea legítima y cuente con mayorías estables y leales.
Jaime Preciado (2001) argumenta que las transformaciones vía re
formas estatales que buscan la gobernabilidad democrática requieren
en primer lugar de: legitimidad fomentada por la participación
directa de la población mediante instrumentos tales como referén
dum, plebiscito, iniciativa popular, consultas públicas, entre las
principales. En segundo lugar, distribuir las responsabilidades en
términos de las presiones y demandas de la sociedad, para lo cual
CUADRO 3
RELACIÓN ENTRE LÍNEAS DE ACCIÓN
Y PROFUNDIDAD DE LA REFORMA
Reforma Reforma
Profundidad Reforma Reforma
de la gestión económica
de la reforma democrática judicial
pública y social
Reforma
constitucional
Reforma
administrativa
Reforma política
FUENTE: elaboración propia con base en el documento estratégico del BID
(2003) y Lugo (2001).
son necesarios instrumentos de evaluación de políticas por parte de

los sectores interesados en las reformas. En tercer lugar, es funda
mental la celebración de pactos sociales consensuados y de largo
plazo, en los que se promuevan compromisos institucionales entre
la sociedad y el gobierno, sobre todo de los actores sociales más
representativos, como sindicatos, corporativos, organizaciones so
ciales, entre otros. Finalmente, toda reforma del Estado debe con
tener elementos cuyo objetivo sea el desarrollo económico integral
de la población.
En ambas concepciones hay un acuerdo en el que la reforma no
sólo debe ser integral en cuanto a los temas que abarca, sino que el
acuerdo entre los distintos actores políticos y sociales involucrados,
así como entre los diferentes niveles de gobierno, amplían el nivel de
profundidad de la reforma, lo que garantiza que la transformación
del régimen no implica ingobernabilidad del sistema democrático.
LAS REFORMAS DE MODERNIZACIÓN

Y DEMOCRATIZACIÓN DEL ESTADO MEXICANO
La experiencia de los últimos años en México en relación con las

reformas del Estado ha dado lugar a un proceso de cambio, trans
formaciones e incluso retrocesos que han llevado a los gobiernos en
turno a plantearse el tema de la modernización del Estado mexicano
a través de la reforma gubernamental. El planteamiento ha variado

de acuerdo con la temática propuesta por los diferentes gobiernos.
Para Luis Aguilar (1995), este tipo de planteamientos por parte de
los gobiernos mexicanos en turno ha sido producto de los reajus-
tes estatales en relación con las crisis fiscales, económicas y políticas
más que por el consenso entre los actores. Elizondo y Nacif (2002:7-
11), afirman que la transformación del régimen mexicano es resul
tado de un largo proceso de construcción caracterizado por un “cam-
bio sin ruptura en el orden institucional establecido”, desde donde
se han promovido cambios sustanciales en el modelo de desarrollo
económico y político del país. No obstante que las transformaciones
han sido constantes y permanentes, éstas habían servido a la conser
vación de un sistema vinculado a la sobrevivencia del partido hege
mónico y a la fortaleza de la institución presidencial como símbolo
de poder y dominio sobre todas las instituciones. De ahí que el sis-
tema político mexicano se explica por su capacidad de transforma
ción y conservación.
Sólo hay que recordar que, durante la última década del siglo XX,
en México se han llevado a cabo importantes reformas en materia
político-electoral. Tales modificaciones dieron como resultado una
estructura propicia tanto para la competencia electoral como para el
fortalecimiento de los partidos en términos de distribución de po
der. Desde la década de los noventa se han llevado a cabo importantes
reformas. A lo largo de más de 20 años ha habido varias modifica
ciones a la legislación electoral (1990, 1993, 1994, 1996, 2007, 2012
y la más reciente en 2014). Las reformas no sólo han sido electora
les, también han servido para ampliar los criterios de selección de los
partidos y equilibrar las condiciones de competencia en la integra
ción de los órganos legislativos, así como la coparticipación de los
actores políticos en el diseño y formulación de las reformas de mo
dernización y transformación estatal.
Es posible coincidir con los autores al observar que las reformas
establecidas en las diferentes administraciones en México han su
puesto cambios unilaterales, verticales y unidireccionales en los que
difícilmente se ha podido involucrar a los diferentes actores al mo
nopolio político establecido por el PRI y la supremacía de los eje
cutivos en turno. Con la intervención casi absoluta del presidente
en todo el ámbito estatal, y gracias a la cohesión partidista del PRI, la
formulación de reformas y su consecuente traducción en cambios

legislativos no supuso oposición entre los distintos actores afecta-
dos, sobre todo en el ámbito constitucional.12 Por ejemplo, cuando
el PRI —hasta antes de 1997— mantuvo la mayoría en ambas cáma
ras y controlaba la mayoría de los 31 congresos locales, la tasa de
aprobación de las iniciativas presidenciales eran superiores a 95%,
al mismo tiempo, las reformas constitucionales se incrementaron
(gráfica 2). Es decir, la ventaja electoral ofrecida por los diversos go
biernos unificados priístas supuso el apoyo incondicional a las re
formas propuestas en las distintas administraciones durante la era
dominante del PRI. Sin embargo, pese a los esfuerzos de los prime
ros gobiernos reformadores, se ha demostrado en países en proceso
de democratización que las reformas mejor acogidas son aquellas que
se establecen en el marco de la pluralidad y el diálogo entre los di
versos actores políticos, subordinando los diseños institucionales
a un ámbito democrático. Lo que genera credibilidad, legitimidad y
fortalecimiento de las instituciones. En este sentido, esta primera
fase de reformas en México han sido demeritadas por el déficit demo-
crático en el que se concertaron.
Con el advenimiento de la alternancia, y con ello la pérdida del
monopolio de un solo partido, podemos identificar una nueva era
en la producción de reformas estatales en México. Por un lado, la
carencia de mayoría de parte del partido del presidente reduce su ca
pacidad para influir en la agenda de la reforma y, por el otro, la
debilidad presidencial activa la presencia de otros actores en las pro
puestas de reforma; de ahí que la formulación de las reformas pasó
de ser una tarea concentrada en la figura del presidente a una cole
giada representada por las coaliciones partidistas; sin embargo, la
12
Se debe recordar que toda reforma constitucional tiene un nivel de pro-
fundidad más amplio que el resto de las reformas, debido al proceso por el cual
transitan las reformas constitucionales. La mecánica legal del proceso legis
lativo es un procedimiento formulado para tomar decisiones mediante la regla
de mayoría. Este hecho requiere de altos índices de unidad partidaria y fuer
tes incentivos para que los legisladores se apeguen a la línea del partido. Así,
el Congreso de la Unión y los congresos locales (como instancias involucradas
en la aprobación de leyes constitucionales) opera a través de bloques cohesio
nados de legisladores que funcionan mediante la aportación de porciones de
votos para aprobar una ley, sobre todo constitucional.
GRÁFICA 2
CONTINGENTE PARTIDISTA DEL PRESIDENTE, ÍNDICE
DE OPOSICIÓN Y REFORMAS CONSTITUCIONALES
120.0
0.98 0.98
100.0 0.97 0.97
0.78
80.0 147 reformas
Porcentaje
110 reformas constitucionales

0.55
60.0 31 reformas constitucionales 0.55 0.55
0.48 0.55 0.45
constitucionales 0.46 0.40
40.0
60.0
50.1
48.2
47.6
48.0
47.6
20.0
40.0
41.0
41.0
36.0
40.0
36.0
30.0
28.6
0.0
1997- 2000- 2003- 2006- 2009- 2012- 2015-
2000 2003 2006 2009 2012 2015 2018
CD CS IOCD IOCS
CD: Cámara de Diputados.
CS: Cámara de Senadores.
IOCD: Índice de oposición de la Cámara de Diputados.
IOCS: Índice de oposición de la Cámara de Senadores.
FUENTE: elaboración propia con base en Sistema de Información Legislativa
(SIL) (s/f ), y el Servicio de Información para la Estadística Parlamentaria (In
fopal) (s/f ).
capacidad de los actores de la alternancia se redujo en la medida en

que el dominio del partido del régimen anterior se mantuvo lo sufi-
cientemente fuerte como para limitar, controlar y hasta oponerse a
las diferentes reformas para la transformación definitiva del régimen.
ALTERNANCIA ELECTORAL Y REFORMA DEL ESTADO
La administración de Vicente Fox se caracterizó por ser un gobier

no dividido al carecer de mayoría tanto en la Cámara de Senadores
como en la de Diputados; las legislaturas locales estaban influi-
das por los gobernadores de oposición y su margen de maniobra para
imponer lealtad y disciplina entre los miembros de su partido fue
limitado, ya que carecía de los poderes informales con los que contaba
el PRI en el pasado. Esta situación redujo la capacidad reformadora
del presidente, así como la probabilidad de éxito de la misma. Al
mismo tiempo, obligó al presidente de la alternancia a instrumentar
estrategias de negociación no siempre exitosas; la carencia de un li

derazgo para concretar las reformas provocó el fracaso de las me-
sas de diálogo en torno a la reforma del Estado. No todos los actores,
incluidos partidos políticos, niveles de gobierno e incluso la sociedad
en general, estuvieron dispuestos a cooperar y colaborar con el nuevo
régimen. Esta situación se demuestra sobre todo porque, en el ám
bito legislativo, fue uno de los presidentes que en las últimas déca
das disminuyó su capacidad legislativa, sólo logró la reforma a 31
artículos de la Constitución —a diferencia de sus antecesores, el éxi-
to se redujo a más de la mitad— (gráfica 2), esto sin contar las llama
das reformas estructurales, que nunca lograron discutir.
El enfrentamiento entre poderes fue más que evidente en el
periodo de Vicente Fox. Para el segundo trienio del sexenio foxista,
éste recurrió en nueve ocasiones a la Suprema Corte de Justicia de la
Nación (SCJN) para promover controversias constitucionales en con
tra de tres entidades estatales en cinco ocasiones y cuatro más en
contra del Poder Legislativo, tres contra la Cámara de Diputados
y una contra la Cámara de Senadores.
Al tiempo que se suscitan dichas controversias, el sexenio de Vi
cente Fox se destacó por reinaugurar, después de 30 años, la facultad
de veto que tiene el presidente mexicano al rechazar en parte o en su
totalidad la legislación aprobada por el Congreso de la Unión. Du
rante el sexenio se vetaron siete leyes: Ley General de Salud, Códi
go Penal Federal, Código Federal de Procedimientos Penales, Ley de
Fomento a la Lectura y el Libro, Ley de Desarrollo Rural Sustenta
ble, Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, Ley
de Servicio de Administración Tributaria y Presupuesto de Egresos.
Esto es, al mismo tiempo que las iniciativas de reforma disminu
yeron, el conflicto entre poderes fue evidente ante el rechazo mutuo
mediante el veto del Ejecutivo a las resoluciones del Legislativo, así
como la intervención de la SCJN en los conflictos entre los dos pode
res. En suma, el sexenio de Fox revela una situación de alta conflicti
vidad que rayó en la ingobernabilidad e incluso la parálisis, que llegó
a amenazar la institucionalidad democrática del país.
Por su parte, Felipe Calderón arriba a la presidencia en 2006 con
un reducido apoyo electoral, situación que llegó a poner en duda su
propio triunfo, dada la reducida diferencia entre el primer y el segun
do lugar. Esta situación originó que el conflicto entre poderes se pro-
fundizara aún más, al grado que la constitución es reformada para

que el presidente no estuviera obligado a acudir a las sesiones de aper-
tura del Congreso de la Unión a presentar su informe presidencial. No
obstante la diferencia entre poderes, llama la atención la cantidad de
reformas constitucionales que se llevan a cabo en ese sexenio, 110,
muy por encima de las aprobadas en administraciones anteriores con
gobiernos divididos. Esto se explica porque son los partidos políti
cos los que incrementaron su capacidad propositiva, especialmente
el partido dominante que, ante la total carencia de liderazgo político
para emprender nuevas reformas, fue el PRI quien con su propues
ta de Ley para la Reforma del Estado signada el 14 de noviembre de
2006, en la que se plantea —a partir de la naturaleza del gobierno
dividido— cambiar las reglas adoptándolas y adaptándolas a la go
bernabilidad de los anteriores gobiernos unificados.
En la propuesta de ley se establecen los lineamientos básicos y el
compromiso institucional para la conformación de las mesas de diá-
logo integradas en comisiones y subcomisiones, encargadas de poner
en marcha el proceso de discusión y conclusión para la reforma del
Estado,13 a fin de evitar los desacuerdos producidos durante el se
xenio anterior y tratar de obtener acuerdos efectivos. En el proceso
se establece la posibilidad del estudio, análisis y discusión de pro
puestas venidas desde los ámbitos legislativos hasta las generadas en
las diferentes consultas públicas que se plantea convocar. Con una
invitación tan amplia, la ley prevé que la inclusión de la reforma sea
tan extensa como sea posible, al mismo tiempo que intenta deli
mitarla al estudio de grupos de expertos académicos para la fundamen
tación, redacción y validación de la misma, para luego pasar a formar
parte del proceso legislativo.
Así como se establece el proceso que se debe seguir, la ley en
marca la temática por discutir; la propuesta del PRI establecía cuatro
temas básicos: régimen de Estado y de gobierno; democracia y siste-
ma electoral; federalismo y reforma del Poder Judicial. A medida que
13
Cabe destacar que la Ley para la Reforma del Estado es una ley transito
ria que pone límites temporales a la discusión y concertación de las reformas, a
fin de que éstas no caigan en el círculo vicioso de las anteriores comisiones es
peciales para la reforma del Estado, establecida la primera en el año 2000 y la
segunda en 2003, sin capacidad legislativa. De ahí la necesidad de elevar a ley
la ley es sometida al proceso legislativo y aprobada en el mes de

marzo de 2007, se adiciona el tema de las garantías sociales.
La ley se plantea, por un lado, que para garantizar la goberna
bilidad democrática en nuestro país, el sistema político mexicano
deberá someterse nuevamente a un proceso de transformación pro
funda y, por el otro, que ese proceso deberá ser producto de la in
clusión de actores políticos y sociales a fin de dar mayor legitimidad
y sustentabilidad a las propuestas. Es decir, la unilateralidad y ver
ticalidad de las reformas anteriores sólo causaron desajustes y des
equilibrios, lo que dio como resultado reformas en constante revisión
e incluso disfuncionales ante las experiencias de gobierno dividido.
Respecto a este último punto, la ley se plantea la pregunta sobre
cuáles deberían ser los ajustes o transformaciones que deben su-
frir las instituciones actuales para adaptarse al esquema de gobierno
dividido.
No obstante el proyecto de emprendimiento, una vez más el con-
trol del cambio no fue aceptado por los grupos políticos que discu
tieron el contenido de la reforma. De las 110 reformas promulgadas
en ese periodo, sobresalen la reforma electoral de 2007, que regula
el financiamiento de las campañas y precampañas electorales, así
como su duración y la prohibición de contratar propaganda en los me-
dios, reformas al sistema penal, topes a la remuneración de los ser
vidores públicos, juicio de amparo, obligatoriedad de la educación
media superior, entre las más relevantes. Es decir, las reformas no in-
cluían ninguna transformación profunda y mucho menos del régimen
anterior que se mantuvo durante los dos sexenios de la alternancia.
Al cambio en la correlación de fuerzas políticas en 2012, el PRI
nuevamente logra dominar no sólo la arena legislativa, sino que
gana la presidencia y con ello la posibilidad de hacerse con el lide
razgo del proyecto de transformación mediante las reformas estruc
turales que suelen ser de corte más económico que de cambio de
régimen. En esta ocasión, el proyecto de cambio institucional se
daría por la vía de un pacto político en el que las principales fuerzas
la iniciativa de propuesta para la discusión. De igual forma, se establecen las con

diciones del proceso de discusión, así como los temas de pronunciamiento
obligatorio con la posibilidad de incluir otros temas enlistados a los obliga
torios.
se comprometerían a apoyar y continuar con la transformación. En

términos cuantitativos, en la administración de Enrique Peña Nieto
el número de reformas constitucionales promulgadas hasta 2016 so
brepasa las adiciones vertidas a la Carta Magna en la administración
de Felipe Calderón: 147 adiciones a la constitución reproducen las
propuestas de cambio en materia laboral, hacendaria, financiera, trans-
parencia, educativa, energética, política electoral, telecomunicacio
nes y radiodifusión y mando único estatal, entre las principales. De
éstas, se debe hacer notar la apertura del sector de telecomunica
ciones al capital extranjero y políticas antimonopolio, la entrada del
capital privado al sector energético y la centralización de la organi
zación de los procesos electorales a cargo del Instituto Federal Elec-
toral; la reelección consecutiva de legisladores y alcaldes y el ingreso
de mecanismos de participación ciudadana a la arena electoral y le
gislativa.
Todos estos cambios, si bien es cierto que han sido importantes,
no abarcan la totalidad de las propuestas del pacto original en 99
tipos de reformas. Éstas carecen de acuerdos con los partidos oposi
tores, quienes observan la incapacidad en la implementación en
las reformas aprobadas, además de la ausencia de los diferentes ac
tores sociales afectados por los cambios en las mesas de negocia-
ción. Una vez más la transformación se ve limitada y sin llegar a los
niveles de profundidad necesarios para instaurar y consolidar el
proceso, democrático del país. Lo cierto es que el congreso ha sido
un ente activo en todo este proceso, de tal manera que el cambio no
sólo ha sido en su calidad de agente, sino que al interior podemos
identificar al congreso como sujeto de su propia reforma. La impor
tancia de éste para impulsar reformas dependía del contingente po
lítico que dominaba la mayoría en ambas cámaras. El PRI dominó
la agenda legislativa y, por tanto, el cambio institucional, de ahí la
pregunta inicial sobre si la ausencia de una ruptura institucional con
el pasado autoritario garantizaba el diseño de una nueva institucio
nalidad. La respuesta para el caso particular ha sido la dificultad del
cambio profundo y la continuidad de una gran cantidad de prácticas
que resguardaron los vicios del pasado y ahora con los sistemas de
transparencia evidencian lo limitado de la transformación. Por tan
to, la correlación de fuerzas ha condicionado el efecto y el impacto de
dichos cambios.
CONCLUSIONES
Como se puede observar, la importancia del congreso en el cambio

institucional es fundamental en sus dos vertientes: como agente del
cambio y como sujeto del mismo. La transformación del sistema
político mexicano, al no darse a través de la ruptura con su pasado
autoritario, ha llevado mucho tiempo, de tal manera que los cambios
a veces parecen imperceptibles o ambiguos. La oposición al régimen
anterior fue débil en cuanto al control de la agenda; el dominio en la
oposición o en el gobierno siempre estuvo en manos del PRI, oca
sionando rezago e incluso parálisis en el papel opositor, e impulsando
y concertando con otras fuerzas los cambios en su papel de gobierno.
En el análisis del cambio institucional del congreso mexicano en
dos niveles, como sujeto y como agente del cambio, se pudo observar
que al evaluar la contundencia de los cambios internos éstos fueron
exitosos, según la evaluación de la Red Latinoamericana por la Trans
parencia. En la dimensión “Creación de leyes y reglamentos”, los
cambios registrados a lo largo del documento confirman su veracidad
al momento de construir y diseñar las nuevas reglas.
En su papel de agente del cambio, el Poder Legislativo mexica
no, éste ha sido constante, sin embargo, la efectividad y profundi-
dad de las reformas e incluso la maleabilidad de éstas dependían del
peso de los actores políticos. Se identificaron los cambios median
te la contabilidad del número de reformas constitucionales apro
badas en los diferentes gobiernos divididos desde Ernesto Zedillo
hasta Enrique Peña Nieto y se pudo constatar que en su mayoría
los cambios fueron impulsados por amplios contingentes concer
tados siempre con el partido dominante —PRI—, dado que el alcan
ce de las mayorías requerido fue condicionado al apoyo del partido
dominante. Y, por el contrario, cuando no existía un grupo domi
nante la cantidad de reformas disminuyeron.
De forma cualitativa, las reformas más sobresalientes las localiza
mos en el gobierno del priísta Enrique Peña Nieto; sus predecesores
impulsaron cambios semejantes pero no contaron con el apoyo de
las fuerzas políticas, particularmente cuando el PRI dominaba el
espectro opositor.
Las reformas más prominentes fueron las impulsadas por el PRI
mediante el Pacto por México; el acuerdo más acabado de cambio
institucional se llevó a cabo por el grupo proveniente del antiguo

sistema autoritario, lo que facilitó el control de la agenda legislativa
impulsada por el gobierno en turno. El resultado fue la promoción
de reformas favorables en términos económicos y, en menor me-
dida, políticos; sin embargo, no fue posible el acuerdo entre temáti
cas de corte social como el salario y la seguridad social universal, o
de tinte político, como fue el caso de la segunda vuelta, la elimina
ción del fuero o el reforzamiento y autonomía de las instancias de
transparencia y rendición de cuentas.
No obstante que no conocemos del todo los compromisos del nue-
vo gobierno, a la llegada de un nuevo partido dominante, Morena
en 2018, la pregunta para el siguiente documento es saber si la nueva
correlación de fuerzas garantizará los cambios definitivos para la go
bernabilidad democrática del país.
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SEGUNDA PARTE
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA PREVENCIÓN
DE LA CORRUPCIÓN, TRANSPARENCIA
Y CONFIANZA INSTITUCIONAL EN MÉXICO
BL
A
N
C
A
EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN MÉXICO:
ESTRATEGIA DE POLÍTICA PÚBLICA A TRAVÉS DEL SNA
Gabriel Pérez Pérez*

Mario C. Chavarría Suárez**
RESUMEN
El 18 de julio de 2016 se promulgó la Ley General del Sistema Na

cional Anticorrupción (SNA) con el objetivo de establecer, entre
otras cosas, políticas públicas para la coordinación entre las autorida
des de todos los niveles de gobierno en la prevención, detección y
sanción de hechos de corrupción. Sin embargo, de acuerdo con el
contexto de la corrupción política en México, el SNA enfrenta serios
desafíos que van desde el origen presidencialista autoritario del sis
tema político hasta los particulares procesos locales en las 32 enti
dades federativas que no han logrado armonizar su legislación para
* Profesor-investigador del Departamento de Ciencias Sociales de la UAM-

Cuajimalpa. Doctor en Filosofía Política por la Universidad Complutense de
Madrid. Doctor en Ciencias Sociales por la UAM-Xochimilco y licenciado en
Ciencias Políticas y Administración Pública por la Facultad de Ciencias Polí
ticas y Sociales de la UNAM. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores,
nivel I.
** Profesor-investigador del Departamento de Ciencias Sociales de la UAM-
Cuajimalpa. Doctor en Ciencias Sociales y Humanidades por la Universidad
Autónoma Metropolitana-Cuajimalpa. Maestro en Sociología por la Univer
sidad Iberoamericana, Ciudad de México, y licenciado en Sociología por la
UAM-Azcapotzalco.
[187]
188 GABRIEL PÉREZ PÉREZ, MARIO C. CHAVARRÍA SUÁREZ
cumplir de manera eficaz con el combate a la corrupción. Dentro del

marco teórico que analiza la democracia en términos de su calidad
(Morlino, 2012, 2014), cabe preguntar: ¿cuál es el origen institucional
del SNA?, ¿el SNA como política pública, contribuye a la calidad de
la democracia en México?, ¿cuál es el papel de las políticas públicas
locales en materia de corrupción frente al sistema nacional?
Palabras clave: democracia, políticas públicas, corrupción, parti
cipación.
INTRODUCCIÓN
En las siguientes páginas se analiza el proceso de diseño e imple

mentación de una de las más recientes políticas públicas de México
en los últimos años. Un llamado sistema nacional, que en su etapa
inicial se asemeja más a un mecanismo que agrupa distintas institu
ciones para trabajar con dos objetivos en común: prevenir y sancionar
la corrupción en México.
En la medida en que dicha política pública cumpla con su función,
se podrá considerar entonces como un sistema nacional antico
rrupción (SNA), que racional y ordenadamente permite la disminu
ción de los altos índices de corrupción en el país. De lo contrario
—aunque aún estamos lejos de su evaluación— el esfuerzo se que
dará en simple administración y simulación de un problema que du
rante años ha ido en constante crecimiento.
El argumento central de este capítulo es que el éxito del SNA
—como política pública nacional, en el marco de una agenda glo-
bal para el mejoramiento de las democracias contemporáneas—,
depende en buena medida de dos condicionantes: 1) del tipo de
implementación que tenga en el ámbito local y 2) de la complemen
tación que pueda lograr con otras dimensiones de calidad, ade-
más del Estado de derecho. Para enfrentar los retos del siglo XXI, los
gobiernos democráticos deben asumir políticas que involucren la
participación de los niveles federal, estatal y municipal. El tema del
combate a la corrupción es sólo uno de los más importantes y ur
gentes por atender. De ahí el interés de analizar sus orígenes, carac
terísticas generales, así como algunos de sus alcances y limitaciones
para funcionar realmente como un sistema.
EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN MÉXICO 189
En términos generales, las políticas públicas se pueden entender

como acciones de gobierno para resolver problemas específicos. Al
hablar de acciones de gobierno, se alude a un conjunto de institucio
nes públicas que trabajan en función de los intereses del Estado. Inte-
reses que en el marco de un sistema político democrático, suponen
la protección de un conjunto de derechos y libertades ciudadanas.
Como lo plantea Guillermo O’Donnell, un Estado acorde con los
principios de la democracia como forma de gobierno se define como:
“Un Estado que además de sancionar y respaldar los derechos de
ciudadanía política implicados por un régimen democrático, por me
dio de su sistema legal e instituciones sanciona y respalda una am
plia gama de derechos emergentes de la ciudadanía civil, social y
cultural de todos sus habitantes” (O’Donnell, 2008:31).
De acuerdo con esta definición, las nuevas formas de organización
al interior de las instituciones públicas y de interacción entre los
tres niveles de gobierno —federal, estatal y municipal— deberían di
señar, implementar y evaluar políticas públicas con base en tres direc-
trices: 1) para resolver grandes problemas nacionales, como ahora
lo es la corrupción política; 2) para promover la participación ciu
dadana en todos los niveles de gobierno, y 3) para contribuir con la
protección de derechos ciudadanos.
Como no sucede así y gran parte de la generación de políticas
públicas en nuestro país resulta muy cuestionable, el Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (2016), a través de los
“Objetivos de desarrollo sostenible” (ODS), sugiere que la dificultad
de los retos actuales en las democracias latinoamericanas demanda
la construcción de políticas públicas de nueva generación, cuyo pro
pósito central sea disminuir la pobreza, la desigualdad y el cambio
climático.
De manera específica, en el contexto de un progreso multidimen
sional —que propone la atención de esos tres problemas de manera
transversal en todas las acciones de gobierno— plantea la necesidad
de fortalecer el Estado de derecho y reducir de manera sustancial la
corrupción y el soborno en todas sus formas, a través de la creación
de instituciones eficaces, responsables y transparentes en todos los
niveles, con la adopción de decisiones inclusivas, participativas y re
presentativas que respondan a las necesidades de la sociedad (ODS
número 16) (PNUD, 2016).
Con base en lo anterior, la reciente aprobación y entrada en vigor

del SNA se considera como un estudio de caso para analizar si cum
ple o no con esos criterios y en su caso, si contribuye de manera efi-
caz no sólo a limitar la corrupción, sino a mejorar la calidad de la
democracia en México.
En el primer apartado, se explica de manera breve que los prime
ros gobiernos democráticos —en Europa y América del Norte— se
construyeron a partir de instituciones que limitaron el poder de los
Estados nacionales y garantizaron un mínimo de derechos ciuda
danos. En México, por el contrario, el contexto sociopolítico para
diseñar e implementar un efectivo Estado de derecho a partir del
año 2000, es relativamente nuevo y se ha dado de manera diferente.
Lo anterior se argumenta a partir del análisis de datos estadísticos
que miden y evalúan la percepción ciudadana sobre el desempeño
de la democracia en México (Latinobarómetro, 2017) y el “Índice
Nacional de Corrupción y Buen Gobierno” (Transparencia Mexica
na, 2018).
Como complemento, en el segundo apartado se incorporan datos
cualitativos generados por el PNUD (2016), con el objetivo de lograr
democracias sostenibles y de mayor calidad. En esta agenda de po
líticas públicas —que tiene como plazo el año 2030—, el combate
a la corrupción es prioritario, principalmente porque su omisión
impacta en la ampliación de brechas de desigualdad y pobreza en las
democracias de reciente instauración.
Por esta razón, se considera importante describir y analizar —en
el tercer apartado— el proceso legislativo que a partir de una refor
ma constitucional obliga al Estado mexicano a combatir la corrup
ción mediante un sistema nacional. No sólo por los precedentes de
esta política pública —única en su tipo y en América Latina—, sino
por las implicaciones reales que podría tener en la reconfiguración
del Estado de derecho en México y como experiencia previa en las
políticas públicas de nueva generación.
Hacia el final del capítulo (cuarto apartado), se da cuenta de uno
de los primeros hallazgos de investigación: el interés de prevenir y
sancionar la corrupción en los niveles estatal y municipal, responde
a incentivos diferentes. La descentralización de las políticas públi
cas y la soberanía de las entidades federativas se encuentran limita
das por cacicazgos o grupos de poder locales. El fortalecimiento del
Estado de derecho y la calidad de la democracia en México dependen,

en gran medida, de la democratización de los gobiernos locales.
APROXIMACIÓN AL FENÓMENO
DE LA CORRUPCIÓN POLÍTICA EN MÉXICO
Una de las grandes deficiencias que se identifican con el papel del

Estado de derecho en México, es el crecimiento sostenido duran-
te décadas de los índices de corrupción y la ausencia de mecanismos
de control al ejercicio del gobierno que, en su conjunto, repercuten de
manera negativa en el incremento de la brecha de desigualdad.
La corrupción se vincula con el desarrollo de los sistemas políti
cos democráticos, su alcance y crecimiento tiene que ver con la falta
de control social —denuncia—, así como de su eficiente investiga
ción y sanción; de manera que el sistema judicial, de impartición y
procuración de justicia, están estrechamente relacionados con el Es
tado de derecho y, a su vez, con los principios de igualdad y libertad
en la medida de su cumplimiento (Cazzola, 2006:41-51). Desde los
primeros Estados-nación, como Inglaterra y Francia, así como de
manera posterior en el siglo XIX en Alemania y Estados Unidos, ya
se configuraban distintas formas de entender, perseguir y castigar
la corrupción de acuerdo con la característica considerada como fun
damental en los seres humanos.
Así, en Inglaterra se construyó un régimen para limitar el poder
de los gobernantes y garantizar la igualdad ante la ley; en Estados
Unidos, un régimen de separación de poderes para proteger liber
tades; a principios del siglo XIX en Alemania, un Estado que colocó
la libertad como el valor más importante, no obstante que hacia la
mitad de ese mismo siglo, después de la revolución de 1848, se im
puso la idea del derecho objetivo legislado por el Estado; mientras
que en Francia durante la Tercera República, el poder estatal debía
asumir funciones de Estado policía, Estado legal y de Estado de dere-
cho (Aguiar, 2013:264-271).
Los cuatro ejemplos que históricamente han mostrado el papel
del Estado para tutelar la igualdad y/o libertad —Inglaterra, Estados
Unidos, Alemania y Francia— tienen un elemento en común: la im
plementación de mecanismos de control al poder estatal y para ga

rantizar derechos fundamentales.
Como característica de las democracias de reciente instauración, la
corrupción política es la que tiene mayor impacto sobre la generación
de desigualdad económica y social, pues las políticas e instituciones
públicas que debían estar destinadas para su atención, son las más
susceptibles a prácticas corruptas. De acuerdo con Whitehead (2006),
los dos mecanismos más importantes para controlar el poder desme
dido de la riqueza privada son: el gobierno de la ley y derechos
civiles y políticos de la ciudadanía, ambos ausentes —cuando más li-
mitados— durante más de 70 años en la conformación del sistema
político mexicano.
Es por ello que la corrupción en México tiene que ver, desde su
origen, con el establecimiento de un sistema político presidencia
lista autoritario y con el partido hegemónico, en donde el poder del
presidente no tenía límites ni controles, aun con la existencia de los
poderes Judicial y Legislativo, con partidos de oposición y eleccio
nes regulares pero no competitivas.
Algunos de los principales problemas que enfrenta la democracia
mexicana son la violencia, la desigualdad y la corrupción. A partir
de la alternancia política en la presidencia de la República del año
2000, los gobiernos en turno no han podido mejorar de manera sos-
tenida el apoyo nacional a la democracia como forma de gobierno, al
pasar de 46% en 2001 a 38% en 2017. En tan sólo un año, cuando
el apoyo a la democracia en México era de 48% en 2016, descendió
diez puntos porcentuales, lo cual representa la mayor pérdida de apo
yo a la democracia en la región latinoamericana; dilapida un bono de
credibilidad en 2002, cuando el apoyo a la democracia en México
fue de 63%, el más alto porcentaje que el país había tenido desde
1995 (Latinobarómetro, 2017).
En ese mismo año, la aprobación del gobierno contaba con un
nivel de 47%, mientras que para 2017 su aprobación descendió a
un porcentaje histórico sin precedente: a tan sólo 20% de aprobación
(Latinobarómetro, 2017). Estos datos revelan información impor
tante para el análisis actual de la democracia mexicana en términos
de su calidad: el fortalecimiento institucional de México a partir de
la alternancia en el poder del año 2000 no se ha dado en reciprocidad
con los niveles de satisfacción ciudadana con la democracia.
Lo anterior traslada la atención al desempeño de las institucio

nes y de las políticas públicas; a los resultados de nuestra forma de
gobierno y a la manera en que cotidianamente la ciudadanía inter
actúa con ellos. Por ejemplo, hace dos décadas la corrupción no pa-
recía tener las graves dimensiones que hoy tiene en razón de una
explicación posible: la gran mayoría de las democracias en Améri
ca Latina han implementado mecanismos de transparencia que per
miten conocer hechos de corrupción que antes eran invisibles, lo
que hace aumentar la percepción de importancia del problema.
De acuerdo con ese mismo informe, México se encuentra entre
los cinco países más corruptos de América Latina, por debajo de Pe
rú, Venezuela, Honduras y Guatemala, en donde la corrupción se
percibe principalmente en las áreas de gobierno, en los municipios,
en el Poder Legislativo, en los sindicatos, en los tribunales de justi
cia y en las grandes empresas. La corrupción en México ocupa el
tercer lugar de importancia de problemas por atender, sólo después
de la delincuencia y de la situación política del país. Con respecto a
2015, sólo 27% de las opiniones en México refleja que se ha progresa
do en limitar la corrupción, cuando el promedio regional es de 35%
(Latinobarómetro, 2017). Lo anterior, aun después de la apertura
de los sectores privado, académico y social para la discusión y aproba
ción de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción en 2016.
En febrero de 2018, Transparencia Internacional publicó el Ín
dice de Percepción de la Corrupción 2017, en el cual se muestra que
México cayó 12 lugares a escala mundial (en comparación con el año
anterior 2016) y que ha tenido la calificación más baja de los últimos
20 años. En una escala de 0 a 100, en donde 0 significa que es al
tamente corrupto y 100 quiere decir que es un país sin corrupción,
México tiene una calificación de 29, muy por debajo de la media
internacional de 43 puntos. De acuerdo con este informe, México se
ha posicionado como el segundo país más corrupto de América La
tina, después de Venezuela, ocupando la posición número 135 de
180 países evaluados en materia anticorrupción. En el nivel regio
nal, México se encuentra entre las peores posiciones de América
Latina y el Caribe, por debajo de Brasil, Argentina y Colombia, ocu
pando la misma posición que Honduras y Paraguay. Es además, junto
con Rusia, el país peor evaluado del G20 y el peor evaluado de la Or-
ganización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos.
Entre algunas de las recomendaciones más importantes sobre

el SNA como política pública, Transparencia Internacional realizó las
siguientes:
1) Asegurar la correcta implementación del sistema anticorrup

ción en todo el territorio nacional.
2) Incorporar a la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) y al
Servicio de Administración Tributaria (SAT) en el SNA, para
fortalecer las investigaciones de lavado de dinero y las llama
das “empresas fantasma”.
3) Crear una Fiscalía General de la República capaz, autónoma
e independiente para asegurar que la política anticorrupción
del país no dependa ni de la política, ni de intereses privados.
4) Avanzar hacia sistemas de información en todas las institu
ciones públicas, incluyendo la máxima publicidad y forma-
tos abiertos respecto del financiamiento a partidos políticos y sus
proveedores (Transparency International, 2017).
En el contexto económico del país, además de medidas de aus

teridad, deben incorporarse instrumentos adicionales que forta
lezcan la apertura gubernamental, la integridad y la apropiada
fiscalización del gasto público.
De su análisis en conjunto, los informes Latinobarómetro y de
Transparencia Internacional (2017), reflejan la necesidad de aten-
der rápida y eficientemente dos problemas nacionales en México:
la insatisfacción ciudadana con el desempeño de sus instituciones
democráticas y la necesidad de adoptar nuevos mecanismos o instru
mentos que permitan atender y limitar la corrupción.
Como se explica al inicio de este libro, el análisis y la evaluación
de las democracias contemporáneas tienen que ir acompañados de
estudios multidimensionales a partir del tipo de contenidos que pre
valecen, del tipo de procedimientos que utilizan y del tipo de resul
tados que generan. El combate a la corrupción, por ejemplo, tiene
que ir acompañado de otras acciones en materia de rendición de
cuentas, del apego al Estado de derecho y de participación ciudada
na. En la medida en que se garanticen los principios de igualdad y
libertad, se podrán mejorar las condiciones democráticas.
EL SNA COMO POLÍTICA PÚBLICA
Otro de los organismos internacionales que sugiere atender y limi

tar el problema de la corrupción, es el Progama de Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD), a través de los “Objetivos de desarro-
llo sostenible” —antes Objetivos del Milenio—, con un total de 17
metas para transformar al mundo contemporáneo, entre los cuales
destacan:
• Promover el Estado de derecho en los planos nacional e in

ternacional y garantizar la igualdad de acceso a la justicia para
todos.
• Reducir considerablemente la corrupción y el soborno en to-
das sus formas.
• Crear en todos los niveles instituciones eficaces y transparentes
que rindan cuentas.
• Garantizar la adopción, en todos los niveles, de decisiones in
clusivas, participativas y representativas que respondan a las
necesidades de la ciudadanía.
• Ampliar y fortalecer la participación de los países en desarro
llo en las instituciones de gobernanza mundial.
• Garantizar el acceso público a la información y proteger las
libertades fundamentales, de conformidad con las leyes nacio
nales y los acuerdos internacionales.
• Promover y aplicar leyes y políticas no discriminatorias en favor
del desarrollo sostenible (PNUD, 2016).
Lo anterior con base en los siguientes criterios:
• El Poder Judicial y la policía están entre las instituciones más

afectadas por la corrupción.
• La corrupción, el soborno, el robo y el fraude fiscal cuestan al-
rededor de 1 260 millones de dólares para los países en desa
rrollo al año; esta cantidad de dinero podría ser utilizada para
elevar por encima de los 1.25 dólares diarios a las personas que
viven con menos de ese dinero durante un mínimo de seis años.
• El Estado de derecho y el desarrollo tienen una interrelación
significativa y se refuerzan mutuamente, por lo que es esencial
para el desarrollo sostenible nacional e internacional.
En el nivel nacional existen pocas organizaciones que miden, eva-

lúan y reportan los niveles de corrupción y sus consecuencias en
el país. El Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), Trans
parencia Mexicana (TM), Red por la Rendición de Cuentas (RRC);
Mexicanos contra la Corrupción y la Impunidad (MCCI), México
Evalúa (ME), Confederación Patronal de la República Mexicana (Co
parmex) —de tipo empresarial—, y el Instituto Nacional de Estadís
tica y Geografía (INEGI) —institución de gobierno—, son las más
reconocidas en la materia, pero generalmente toman como referen
cia las mediciones y resultados de los organismos internacionales.
La mayoría funciona con recursos propios —excepto el INEGI— y li
mitados.
Por ejemplo, con datos de hace ocho años, el “Índice Nacional
de Corrupción y Buen Gobierno 2010”, reportó que en ese año se
identificaron 200 millones de actos de corrupción en el uso de servi
cios públicos provistos por autoridades federales, estatales, municipa
les, así como concesiones y servicios administrados por particulares,
mientras que en 2007, informe inmediato anterior, se reportaron
197 millones de actos. En promedio, los hogares mexicanos destina
ron 14% de su ingreso a ese rubro; la frecuencia de corrupción a es-
cala nacional se incrementó tres décimas y pasó de 10.0 en 2007 a
10.3 en 2010 (Transparencia Mexicana, 2018).
En este sentido, México se inserta de manera tardía en el comba
te frontal a la corrupción. El Sistema Nacional Anticorrupción, si
bien es un avance, enfrenta desafíos que serán difíciles de cumplir
sin el acompañamiento integral de otras dimensiones democráti
cas (Morlino, 2012) y, sobre todo, sin el respaldo de las entidades
federativas de nuestro país, que a través de sus respectivos congre
sos locales, debían crear y armonizar su propia legislación antico
rrupción.
En el apartado siguiente se analizará la reciente aprobación del
Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) en julio de 2016 y sus im
plicaciones en materia de desarrollo institucional. Para su diseño, se
tomaron en cuenta la opinión y sugerencias de especialistas y acadé
micos en temas de corrupción, la participación ciudadana a partir de
un foro nacional y la experiencia de funcionarios públicos, lo cual
sugiere una propuesta receptiva y abierta a las necesidades de la so
ciedad en la materia.
CARACTERÍSTICAS GENERALES
DEL SISTEMA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN
El 18 de julio de 2016, se publicó en el Diario Oficial de la Federa

ción, como disposición legal y vigente, la Ley General del Sistema
Nacional Anticorrupción, que en términos generales establece los
principios, las bases generales y las políticas públicas para la coor
dinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno en
la prevención, detección y sanción de faltas administrativas y hechos
de corrupción, así como para la fiscalización y el control de recur-
sos públicos. Es una instancia cuya finalidad es establecer, articular
y evaluar la política en la materia y cuyos principales propósitos (en
tre otros) son:
• Establecer las directrices básicas para la coordinación de las

autoridades en la generación de políticas públicas en materia
de prevención, detección, control, sanción, disuasión y comba
te a la corrupción.
• Definir las bases y políticas para la promoción, fomento y
difusión de la cultura de integridad en el servicio público, así
como de la rendición de cuentas, de la transparencia, de la fis
calización y del control de los recursos públicos.
• Precisar las acciones permanentes que aseguren la integridad
y el comportamiento ético de los servidores públicos, así co-
mo crear las bases mínimas para que todo órgano del Esta-
do mexicano establezca políticas eficaces de ética pública y
responsabilidad en el servicio público.
Para ello, se promulgaron y/o reformaron seis instrumentos ju

rídicos:
• Ley General de Responsabilidades Administrativas. Para detallar

las responsabilidades administrativas y la obligación de los ser
vidores públicos de presentar declaraciones patrimonial, de
conflicto de intereses y fiscal.
• Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.
Para fortalecer a la Auditoría Superior de la Federación para el
combate de la corrupción.
• Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal Adminis

trativa. Para crear al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Ad
ministrativa, como órgano jurisdiccional con autonomía para
emitir sus fallos y con jurisdicción plena.
• Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Para
crear la Fiscalía Especializada de Combate a la Corrupción, co-
mo órgano autónomo para investigar y perseguir actos de corrup-
ción,
• Código Penal Federal. Para establecer las sanciones que serán
acreditables a quienes cometan actos de corrupción: servido
res públicos y particulares.
• Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Fortalecer
la Secretaría de la Función Pública para la prevención y com
bate de la corrupción (Segob, 2016).
Una de las principales características del SNA es que se concibe

como un mecanismo ciudadano para prevenir y castigar la corrup
ción; para eliminar trámites innecesarios y transparentar la contra
tación de obras públicas. Coordinar actores sociales y autoridades de
los distintos órdenes de gobierno a través de dos comités: Comité
Coordinador y Comité de Participación Ciudadana; así como inves
tigar y sancionar casos de enriquecimiento ilícito en los servido-
res públicos que, durante el tiempo de su encargo, hayan adquirido
sin poder justificar.
Se contemplan facultades que buscan prevenir los actos de co
rrupción a través de códigos de ética, protocolos de actuación y
mecanismos de autorregulación utilizando instrumentos como la
Plataforma Digital Nacional, conformada por el Sistema de Evolu
ción Patrimonial y de Declaración de Intereses; el Sistema Nacional
de Servidores Públicos y Particulares Sancionados; el Sistema Na
cional de Fiscalización; el directorio de servidores públicos que par
ticipan en contrataciones públicas y las denuncias públicas por faltas
administrativas y hechos de corrupción.
De acuerdo con la ley promulgada, el SNA se conforma por un
Comité Coordinador, un Consejo Nacional para la Ética Pública y
un Comité de Participación Ciudadana, que se coordinarán entre
sí para cumplir con las políticas en materia de prevención, corrección,
combate a la corrupción y promoción de la integridad pública.
El consejo está conformado por el presidente de la República

(quien lo preside), el ministro presidente de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación (SCJN), los presidentes de las mesas directivas
de cada una de las cámaras del Congreso de la Unión, los titula-
res de los órganos constitucionales autónomos en el ámbito federal,
el auditor superior de la Federación, el presidente del Tribunal Fede
ral de Justicia Fiscal y Administrativa, los titulares de los poderes
Ejecutivos de las entidades federativas y los integrantes del Comité
de Participación Ciudadana.
No obstante, uno de los grandes temas que quedó fuera de dis
cusión es que el presidente de la República no podrá ser acusado
por actos de corrupción o conflictos de interés, sino sólo por traición
a la patria y delitos graves del orden común. Ésta es una de las limi
tantes más importantes del SNA y deja una laguna en el sistema de
transparencia y rendición de cuentas que se intenta poner en mar
cha. De acuerdo con la definición de un Estado que asume princi
pios democráticos, la observancia de la ley tiene que ser vertical y
horizontal, de manera transversal, debería obligar desde el presiden
te de la República hasta los funcionarios municipales.
El debate que se generó no sólo en los poderes Ejecutivo, Legis
lativo y Judicial, sino en la sociedad, en el ámbito intelectual, en la
investigación académica y en organizaciones nacionales e interna
cionales, en torno al SNA, abrió la puerta sobre un tema que parecía
estar fuera del interés gubernamental. Dicha discusión, al margen
de las modalidades o detalles de los cambios en la norma jurídica,
lo que plantea de fondo es la necesidad de reforzar el papel del Es
tado de derecho, dimensionar sus alcances y mejorar el ejercicio
cotidiano de la ciudadanía en condiciones democráticas.
Si consideramos el conjunto de problemas por los que atraviesa
nuestro sistema político, como el desencanto general con la política
y la democracia, el debilitamiento de la soberanía estatal y el des
crédito en el ejercicio de la función pública, la implementación del
SNA se presenta como una oportunidad no sólo para reconfigurar
al Estado de derecho, sino para fortalecer el Estado mexicano en su
conjunto, mejorar las condiciones democráticas y construir ciudada
nía participativa (Attili, 2013).
La búsqueda de la igualdad y libertad como principios de la demo-
cracia mexicana exige ir más allá de los mecanismos procedimentales
o formales que se utilizan por ejemplo en el SNA, y es justamente

en el marco de la agenda de investigación sobre calidad de la demo
cracia que se puede encontrar una metodología adecuada para afian-
zar los avances ya alcanzados y frenar posibles retrocesos.
Del análisis e investigación sobre el origen y contenido del SNA, se
pueden identificar cinco etapas del proceso que se pretende ilustrar.1
IDENTIFICACIÓN DE LA METODOLOGÍA
PARA ABORDAR LA CORRUPCIÓN EN MÉXICO
La corrupción ha debilitado los esfuerzos para combatir la pobreza

y la desigualdad, ha disminuido las posibilidades de crecimiento
económico, alejado inversiones productivas del país y ha sido una
de las causas de la propagación del narcotráfico y de la crisis de
seguridad pública que vive México. La corrupción, además de ser
un problema ético, es un obstáculo para el desarrollo. El abuso del
poder público y la impunidad, propiciados por una democracia
inequitativa (Morlino, 2012), han provocado que prácticamente
cualquier servidor público tenga incentivos para realizar acciones u
omisiones en su deber público y obtener un beneficio privado. La
corrupción deslegitima a las instituciones públicas, genera vicios en
la gestión pública, incrementa los niveles de desigualdad, presiona
para la creación de legislaciones y políticas públicas inapropiadas e
ineficaces, y profundiza la distribución inequitativa de recursos
públicos y de un gasto ineficiente.
ESTUDIO DE LOS MODELOS ANTICORRUPCIÓN
Se propuso la creación de órganos constitucionales autónomos para

combatir la corrupción por diferentes vías: instituir una Comisión
Nacional Anticorrupción; la creación de una Agencia Nacional para
el Combate a la Corrupción; la implementación de un Instituto Na
1
Senado de la República, Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos
Constitucionales, de Gobernación, de Anticorrupción y Participación Ciuda
dana y de Estudios Legislativos Primera, con Proyecto de Decreto que reforma
y adiciona diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, en materia de combate a la corrupción, presentado el 13 de diciem
bre de 2013 (Senado de la República, 2016).
cional Anticorrupción y Control con una fiscalía especial a su cargo,

así como la creación de órganos similares en las entidades federa
tivas y sus municipios. Sin embargo, la diferencia esencial entre los
modelos propuestos descansa en la institución facultada para sancio
nar hechos de corrupción, ya sea en el ámbito administrativo, penal
o en ambos.
ESTUDIOS DE DERECHO COMPARADO Y REVISIÓN

DE LOS COMPROMISOS ADQUIRIDOS POR MÉXICO A TRAVÉS
DE INSTRUMENTOS INTERNACIONALES
Esta etapa es interesante porque gran parte de las motivaciones para

aprobar mecanismos anticorrupción tienen su origen en instrumentos
internacionales. Los intereses de una economía global con merca-
do internacional han obligado a nuestro país a mejorar las condicio
nes de inversión extranjera y a elevar las garantías sobre los bienes
financieros. Entre los más importantes se encuentran:
• La Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Pú

blicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacio
nales, adoptada por el Consejo de la OCDE el 23 de mayo de
1997.
• La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción,
adoptada el 4 de diciembre de 2000 y de la cual México fue
sede de la Conferencia de Alto Nivel para su firma, del 9 al
11 de diciembre de 2003 en la ciudad de Mérida, Yucatán.
• La Convención Interamericana contra la Corrupción de la
Organización de Estados Americanos, adoptada el 29 de mar
zo de 1996 en Caracas, Venezuela, y la cual reconoce el alcance
global de la corrupción y, por tanto, la necesidad de contar con
un instrumento multilateral para combatirla de forma eficaz.
APERTURA HACIA LAS OPINIONES DE EXPERTOS,

A LA INVESTIGACIÓN ACADÉMICA Y REPRESENTANTES
DE LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL
Como resultado de la realización de dos foros con la participación de

funcionarios, expertos en la materia y ciudadanía, se coincidió en que
la corrupción es un fenómeno complejo y multicausal, por lo que

su combate requiere una atención integral que priorice la prevención
antes que las acciones punitivas
• La estructura institucional en materia de combate a la corrup

ción presenta altos índices de descoordinación y fragmentación
en materia de transparencia, de fiscalización, de responsabili
dades, de evaluación y de finanzas públicas.
• Ausencia de la cultura de la denuncia, en parte por el temor a
las consecuencias de hacerlo y en parte por la falta de confian
za en las instituciones responsables de velar por la legalidad.
• Débil marco jurídico de responsabilidades, principalmente en
lo que se refiere a las conductas delictivas relacionadas con la
corrupción y su adecuada acreditación.
• Carga de trabajo excesiva en los tribunales correspondientes.
Los tribunales administrativos están saturados de asuntos, prin-
cipalmente fiscales.
• Debilidad en el sistema de documentación y archivo de las
acciones de gobierno. No existe un archivo eficiente para do
cumentar y organizar las principales decisiones públicas a fin
de permitir a los órganos fiscalizadores reconstruir el proceso de
toma de decisiones en materia de contratos, licitaciones, com
pras y adquisiciones, obras públicas, etc. y con ello verificar que
éstas se hicieron apegadas a derecho.
• Exceso de trámites o de discrecionalidad de los servidores
públicos para autorizarlos.
• Debilidad en los sistemas de contratación, de permanencia
y de estímulos de los servidores públicos, de ahí la importan
cia de que los mecanismos de ingreso promuevan la incorpo
ración de personas éticas, profesionales y responsables (Senado
de la República, 2016).
REFORMA INTEGRAL
CONTRA LA CORRUPCIÓN
La corrupción es un fenómeno social, multifactorial y político muy

complejo. Por lo mismo, requiere un conjunto de medidas y de acciones
en múltiples frentes para su combate efectivo. El SNA se concibió a
partir de las sugerencias de académicos, especialistas y representantes

de la sociedad civil a partir de dos enfoques: el preventivo, que con
templa controles y sanciones que desalienten la corrupción, trans
parencia en las acciones gubernamentales, incentivos para que los
servidores públicos no se corrompan, y participación ciudadana para
monitorear y fiscalizar de manera permanentemente al gobierno; y
el enfoque punitivo, que incluye la coordinación de instancias respon
sables de fiscalizar, supervisar y controlar las funciones y el presu
puesto públicos, instrumentos persecutorios para sancionar actos de
corrupción, modificaciones adecuadas para el marco jurídico y per
secución y sanción de la corrupción en el sector privado.
CONTRIBUCIÓN A LA CALIDAD
DE LA DEMOCRACIA EN MÉXICO
Con base en el origen institucional del SNA y en el contexto polí

tico-social por el cual se legisló, se puede decir que como experiencia
en el diseño e implementación de política pública contribuye de al
guna manera en el mejoramiento de las condiciones democráticas
en México. Ya sea para responder a la creciente presión internacio
nal que insta a disminuir los niveles de corrupción o para enfrentar
los altos índices de desconfianza ciudadana sobre las principales fi
guras institucionales del país, el proceso abrió la discusión sobre un
tema conocido pero no atendido.
Sin embargo, el marco legal sobre el cual opera el SNA ha en
frentado serias dificultades e inercias propias de un régimen presi
dencialista autoritario que impiden el funcionamiento eficaz del
sistema. Basta mencionar, por ejemplo, que a dos años de su entrada
en vigor persisten omisiones hasta para el nombramiento de los ti
tulares en sus principales órganos de decisión. Políticas públicas como
el SNA se insertan en un contexto internacional con objetivos muy
específicos para mejorar de manera gradual las condiciones de una
democracia liberal en donde los resultados están cobrando cada vez
mayor importancia que los contenidos y/o los resultados. De ahí la
importancia de estudiar e implementar un marco teórico que per
mita dirigir nuestra democracia hacia la protección del conjunto de
derechos ciudadanos.
Si regresamos a los tres principios que deben cumplir las políti

cas públicas en las democracias contemporáneas —que se mencio
nan al inicio—, nos encontramos frente a una dificultad: el SNA se
origina y adopta un contenido propio para resolver un problema
nacional: la corrupción. Pero su alcance es limitado para garantizar
la participación ciudadana en todos los niveles de gobierno, lo cual
reduce significativamente el acceso real a un conjunto de derechos.
SISTEMAS LOCALES ANTICORRUPCIÓN,

PUNTO DÉBIL DEL SISTEMA NACIONAL
En el nivel subnacional, las estructuras institucionales, la división

de poderes, la impartición y procuración de justicia, así como la par
ticipación ciudadana, responden a incentivos diferentes, de acuerdo
con contextos históricos que debilitan o fortalecen las dimensiones
democráticas. A pesar de que la implementación de Sistemas Lo
cales Anticorrupción es un mandato constitucional —artículo
113—, el proceso ha mostrado deficiencias importantes que podrían
obstaculizar la eficacia del sistema nacional.
Los gobiernos estatales son parte fundamental en la construcción
de una democracia nacional. Los primeros avances en materia de re-
presentación plural en el Poder Legislativo, en la alternancia del
Poder Ejecutivo y de movimientos sociales con participación ciu
dadana, se dieron en las entidades federativas. Algunas de las ex
plicaciones más sustentadas sobre la alternancia del año 2000 en el
gobierno federal, argumentan que no fue más que la conclusión de un
largo proceso que comenzó con la obtención gradual de espacios de
representación en los municipios y estados de la República.
En el contexto global, la importancia de los gobiernos locales es
cada vez mayor al implementar programas y políticas públicas para
atender necesidades específicas de la población. El municipio, como
primer nivel de gobierno y de contacto con la ciudadanía, ha gene
rado experiencias de primer nivel en la creación de programas de
asistencia social y desarrollo sostenible, por ejemplo. Su inclusión
en planes y programas federales no es sencilla, sobre todo por el ca
rácter federal de la República, que reconoce facultades exclusivas en
pleno uso de su libertad y soberanía.
En materia de corrupción, las entidades federativas muestran com

portamientos diferentes. De acuerdo con la Encuesta Nacional de
Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG) (INEGI, 2017), que pro
porciona información sobre la percepción de la población acerca de
la corrupción y las experiencias de corrupción que sufrió la pobla
ción al realizar trámites, pagos y solicitudes de servicios públicos,
además del contacto con autoridades y servidores públicos, reveló que
la tasa de prevalencia de corrupción fue de 14 635 víctimas por ca-
da 100 mil habitantes; mientras que la incidencia fue de 25 541 ac-
tos de corrupción por cada 100 mil habitantes. Estas cifras expresan
tanto la relación de personas afectadas como las experiencias de co
rrupción registradas en trámites, pagos y solicitudes de servicios pú
blicos, así como otro tipo de contactos con servidores públicos en
áreas urbanas (INEGI, 2017).
Por tipo de trámites, pagos y solicitudes de servicios públicos,
además de otros contactos con servidores públicos, las experiencias
de corrupción con mayor porcentaje se dieron con autoridades de
seguridad pública, que registró 59.5%, seguido de los permisos rela
cionados con la propiedad con 30.7%; trámites ante el Ministerio
Público con 25.1%, y trámites municipales con 18.6%, por men
cionar las áreas con mayores experiencias de corrupción. Desagre
gando los mismos datos por entidad federativa, de acuerdo con el
mismo informe (INEGI, 2017), la tasa de prevalencia (víctimas) de
corrupción por cada 100 mil habitantes colocó a la Ciudad de Mé
xico, Morelos, Sinaloa, Durango y Chiapas como los cinco estados
con mayor prevalencia de corrupción.
Mientras que la incidencia (número de casos) de corrupción por
cada 100 mil habitantes ubica a Sonora, Durango, Sinaloa, Chihua
hua y Ciudad de México como los cinco estados con mayor inciden
cia de corrupción.
El primer matiz que hay que tomar en cuenta es que, a diferencia
de otras áreas en donde la vinculación de las entidades federativas se
ancla fuertemente con el gobierno federal, la Ley General del Sis
tema Nacional Anticorrupción delimita su alcance en donde se inicia
la independencia y soberanía de los estados (Congreso de la Unión,
2017).
En principio, no es un hecho negativo pero sí demuestra la ne
cesidad de armonizar los Sistemas Locales Anticorrupción, no sólo
para optimizar los mecanismos establecidos en el sistema nacional,

sino para atender con éxito el fenómeno de la corrupción conforme
a las características especiales de cada entidad.
El problema más importante en las entidades federativas es el
de la participación ciudadana. De acuerdo con el Comité de Parti
cipación Ciudadana del Sistema Nacional Anticorrupción, al 22 de
febrero de 2018 aún persiste una entidad federativa —Tlaxcala— sin
emitir la convocatoria correspondiente para la integración de las fi
guras orgánicas de su Sistema Local Anticorrupción; y sólo cuenta
con la reforma constitucional en materia de anticorrupción (sin
haber legislado las reformas secundarias locales) (Comité de Parti
cipación Ciudadana, 2018).
Las entidades que han concluido con la instalación de la estructura
operativa (sin incluir al fiscal anticorrupción) son Coahuila, Duran
go, Estado de México, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Puebla, Queré
taro, Sonora, Tabasco y Tamaulipas; es decir, sólo 11 estados que
representan 34% del total de las entidades federativas.
Sólo 20 estados cuentan con Comités de Participación Ciuda
dana al 22 de febrero de 2018, lo cual representa 62.5% del total de
entidades: Aguascalientes, Coahuila, Colima, Chihuahua, Duran
go, Guanajuato, Hidalgo, Jalisco, Estado de México, Michoacán,
Nayarit, Oaxaca, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí, Sonora, Ta
basco, Tamaulipas, Yucatán y Zacatecas.
Menos de la mitad de las entidades federativas, tan sólo 31%,
cuenta con estructura operativa completa (con fiscal anticorrupción):
Coahuila, Guanajuato, Jalisco, Estado de México, Puebla, Querétaro,
San Luis Potosí, Sonora, Tabasco y Tamaulipas (Comité de Partici
pación Ciudadana, 2018).
A poco más de dos años de su entrada en vigor, el Sistema Nacio
nal Anticorrupción tampoco ha integrado su estructura operativa
para funcionar de manera óptima. Aún falta resolver la ratificación
de 18 magistrados anticorrupción por parte del Senado de la Re
pública, nombrar a la fiscalía anticorrupción y al fiscal general de la
República.
Como se observa, más instituciones no implican mayor Estado de
derecho; más transparencia no significa menos corrupción; pero
mientras más se participe en la toma de decisiones, siempre habrá
posibilidad de tener mejores condiciones democráticas.
REFLEXIÓN FINAL
El Sistema Nacional Anticorrupción es un caso paradigmático en

el diseño e implementación de política pública en México por cuatro
razones:
1. Es una de las primeras políticas públicas de nueva generación
que se implementan en América Latina, en razón de los “Objetivos
de desarrollo sostenible”, originados por el PNUD, en el marco de
una agenda global para el desarrollo sostenible y mejoramiento de la
calidad en las democracias contemporáneas.
2. Atiende de manera específica el combate a la corrupción a tra
vés de la creación de instituciones en todos los niveles de gobierno.
Y se relaciona directamente con el fortalecimiento del Estado de
derecho como uno de los indicadores más importantes de las demo
cracias con calidad. Gran parte de las disposiciones legales en Mé
xico —desde la Constitución hasta reglamentos— no contemplan
ningún tipo de sanción en caso de su incumplimiento. La impuni
dad desencadena consecuencias negativas que vulneran los prin
cipios de igualdad y libertad en el país. El contexto histórico-social
y político de las entidades federativas, determina en buena medida
su estructura institucional, la voluntad para procesar conflictos y de
mandas ciudadanas, así como su inserción en el sistema democrá
tico nacional. Sin embargo, el conjunto de dimensiones democráticas
es transversal e involucra a los tres órdenes de gobierno.
3. Se originó mediante un proceso legislativo que se abrió a la
participación ciudadana, con la recepción de propuestas de organi
zaciones de la sociedad civil y del ámbito académico en materia de
atención, prevención y sanción de la corrupción en México. Para
atender los principales problemas de las sociedades contemporáneas
(como se explica en el segundo apartado), se requiere la participación
ciudadana, crítica, informada y responsable. La participación es cla
ve para mejorar el desempeño de la democracia en los tres niveles de
gobierno. La democracia se construye desde las sociedades, de aba
jo hacia arriba; el marco jurídico ya está definido, falta cumplirlo.
Los contenidos y los procedimientos como parámetros de calidad
ya están establecidos, pero falta calidad en los resultados.
4. Muestra la importancia en crecimiento del nivel subnacional o
local para incidir en el buen desempeño de los gobiernos democrá
ticos y, en consecuencia, su contribución es cada vez mayor para me

jorar o reducir los índices de la calidad de la democracia. La eficien-
cia de la legislación federal depende de la eficiencia de la legislación
estatal (como se muestra en el cuarto apartado). Si hay diferencias
de contenido y procedimientos, seguramente las habrá en cuanto a
resultados; algunas de las entidades federativas con mayores índices
de corrupción no lograron legislación eficiente para combatirla. La
legislación federal, estatal y municipal, como instrumento del Es
tado de derecho no siempre está diseñada para resolver problemas
que son cotidianos —como la corrupción—, pero impacta en los ni-
veles nacional e internacional en el desempeño democrático.
Los mecanismos de control para el poder del Estado y la pro
tección de un mínimo de derechos ciudadanos, en comparación con
el desarrollo institucional de la democracia en América del Norte
y en países europeos, parecen llegar tarde a México.
El fortalecimiento de las democracias de reciente instauración
—como en gran parte de América Latina—, ha sido restringido por
los altos índices de corrupción en los ámbitos público y privado. De
acuerdo con los tres criterios propuestos en la introducción por
Guillermo O’Donnell (2008) para dirigir las acciones de gobierno y
las políticas públicas, se puede decir que el SNA está dirigido hacia la
atención de un grave problema nacional, como lo es la corrupción;
que promueve la participación ciudadana a través de la creación de
instituciones (comités de participación) en todos los niveles; y que
contribuye con la protección de derechos ciudadanos a prevenir la
impunidad y atender los niveles de pobreza y desigualdad. Sin em
bargo, según el contexto local para el funcionamiento eficaz de este
sistema, depende de las entidades federativas mejorar el Estado de
derecho y, de manera gradual, los indicadores de la calidad de la demo-
cracia a escala nacional.
BIBLIOGRAFÍA
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BL
A
N
C
A
TRANSPARENCIA Y RESPONSABILIDAD GUBERNAMENTAL:
UN RETO PARA LA DEMOCRACIA EN MÉXICO
Ramiro Daniel Sánchez Gayosso*

Alberto Escamilla Cadena**
RESUMEN
En este artículo se aborda el problema que ha representado el desa

rrollo pleno de la transparencia y la responsabilidad gubernamental
en México desde 2003 hasta 2015. Para ello, se lleva a cabo un aná
lisis del marco legal que rige al acceso a la información, la transparen
cia y la rendición de cuentas en México, teniendo como referentes
al Instituto Nacional de Acceso a la Información Pública Guberna
mental y Protección de Datos Personales (Inai) y los resultados que
éste ha arrojado en los últimos años.
Lo que se tratará de demostrar es que cuando un órgano garante no
cuenta con los suficientes instrumentos jurídicos para desempeñar su
tarea, difícilmente podrá ejercer un auténtico control sobre la infor
mación que maneja el gobierno. Los órganos encargados de la trans
parencia son una pieza fundamental para el desempeño de la democracia,
dado que su responsabilidad consiste en combatir el secretismo y
la opacidad. En este artículo se muestra el nivel de eficacia logrado
en este combate a dos de los principales problemas del México del
siglo pasado.
Palabras clave: transparencia, rendición de cuentas, Inai, demo
cracia, México.
* Doctor en Estudios Sociales por la UAM-Iztapalapa.

** Doctor en Estudios Sociales por la UAM-Iztapalapa.
[213]
214 RAMIRO DANIEL SÁNCHEZ G., ALBERTO ESCAMILLA C.
INTRODUCCIÓN
La democracia mexicana ha sido objeto de un extenso tratamiento

en los últimos años. Una amplia corriente de estudios ha sostenido la
idea de que se trata de un régimen defectuoso, que no está sopor
tado por un Estado de derecho (Carbonell, 2008:153-169; Cárde
nas, 1999:93-137), con un sistema electoral propenso a distorsiones
(Schedler, 2016:118-166) y con escasa o nula rendición de cuen-
tas por parte de políticos y funcionarios públicos ( Jaime, Avendaño
y García, 2012:16; Merino, 2005:11-19). De aquí que en los últimos
años algunos trabajos se han orientado a analizar el desempeño de
la democracia, centrando su atención en la calidad de sus institucio
nes (Méndez y Loza, 2013:9-24; Cansino y Covarrubias, 2007:67-
79). El tema ha sido abordado desde diferentes dimensiones y, en
términos generales, el balance ha resultado negativo. Dos de estas di
mensiones que ha cobrado relevancia son la transparencia y la ren
dición de cuentas por parte de los gobiernos. Un problema que se ha
subrayado en esta materia es que para garantizar un efectivo ejercicio
de la transparencia hay un problema no resuelto: el marco jurídico que
sustenta la transparencia gubernamental es inadecuado, insuficien
te y sin los instrumentos necesarios para que las instituciones encar
gadas de esta tarea lleven a cabo su función realmente de una manera
eficaz.
Este trabajo tiene como objetivo analizar el marco legal que rige al
acceso a la información, la transparencia y la rendición de cuentas
en México, teniendo como referentes al Instituto Nacional de Acce
so a la Información Pública Gubernamental y Protección de Datos
Personales (Inai) y la información que éste ha generado en los últi-
mos años.
Si esta institución no cuenta con los suficientes instrumentos ju
rídicos para desempeñar su tarea, difícilmente podrá ejercer un
auténtico control sobre la información que maneja el gobierno. Los
órganos encargados de la transparencia son una pieza fundamental
para el desempeño de la democracia, dado que su responsabilidad
consiste en combatir el secretismo y la opacidad.
Desde finales del siglo XX aparecieron las primeras demandas que
exigían una apertura y una responsabilidad gubernamental frente
sus ciudadanos. Este proceso de apertura fue dándose de manera gra
TRANSPARENCIA Y RESPONSABILIDAD GUBERNAMENTAL 215
dual, y no fue hasta entrado el siglo XXI, cuando se estableció un régi

men de transparencia y rendición de cuentas en gran parte de América
Latina.
Desde el año 2002, México cuenta con un conjunto de disposicio
nes legales, tanto en su Constitución como en leyes reglamentarias
que pretenden hacer más responsables a los poderes Ejecutivo, Le
gislativo, Judicial y otras instancias como los partidos políticos y los
sindicatos. Una vez que se han establecido leyes e instituciones en
cargadas de esta tarea, la pregunta es: ¿el marco normativo actual del
acceso a la información, la transparencia y la rendición de cuentas,
así como el desempeño del Inai en los primeros 13 años, han permi
tido ejercer un control administrativo hacia las acciones de los go
biernos? En la medida en que las acciones de las autoridades sean
más transparentes habrá mayor responsabilidad por parte de los po
líticos y los funcionarios públicos, de lo contrario, si se restringe el
acceso a la información, es menos probable que haya rendición de
cuentas. Las leyes y las instituciones encargadas del acceso a la in
formación tienen un impacto en el funcionamiento de la democra
cia, dado que nos permiten conocer si las acciones de los gobiernos
son transparentes o se ocultan. De aquí que la dimensión de la trans
parencia tiene particular relevancia cuando se trata de entender a
la democracia mexicana.
A lo largo del capítulo se demostrará que, a pesar de la evolución
del marco normativo en materia de transparencia y del fortaleci
miento de las capacidades institucionales del órgano garante, existen
escenarios en donde ha llegado a privar un estado de antitranspa
rencia u opacidad (en algunos casos de manera sostenida y ascenden
te) y de baja rendición de cuentas generados por el mismo Inai en sus
primeros 13 años de funcionamiento.
El trabajo se divide en dos apartados, el primero se refiere a los
mecanismos de responsabilidad establecidos en América Latina y
la relación que guardan con el desempeño de la democracia como
régimen de gobierno. En esta sección se presentarán diversas compa
raciones entre el apoyo y la satisfacción de la democracia latino
americana con los diversos mecanismos de transparencia y rendición
de cuentas. En un segundo apartado, se aborda el caso mexicano y el
establecimiento del régimen de transparencia en 2002, así como las
subsecuentes reformas que han dado vida a la institución garante y
los resultados que la misma ha arrojado en sus primeros 13 años de

vida (2003-2015).
MECANISMO DE TRANSPARENCIA Y RESPONSABILIDAD

EN EL SIGLO XXI: LA PERSPECTIVA COMPARADA
Los países de América Latina en la última década han tendido a mo

dificar sus normas internas hacia una mayor profundización de la
transparencia y la rendición de cuentas. Desde el año 2002 se han
registrado avances en sus marcos legales orientados a la profundi
zación democrática, bajo la cual la gran mayoría transitaron una
década atrás. En algunos casos, como el mexicano, su transición de
mocrática se dio en el año 2000, pero al igual que el resto de países
de América Latina, se incorporó a esta nueva oleada de reformas de-
mocratizadoras de segunda generación que se orientaron a la trans
formación del sistema político vía el cambio de las instituciones y
órganos de gobiernos para hacerlos más responsables ante la sociedad.
En América Latina, uno de los caminos para lograr el cambio en
las instituciones y las reglas en el ejercicio de gobierno fue a través
de la incorporaron de leyes en materia de transparencia y rendición de
cuentas, asimismo, se buscó la garantía del derecho de acceso a la in
formación en la constitución o en leyes reglamentarias. Muchas de
estas disposiciones legales buscaron estar en consonancia con lo ex
perimentado en otros países y que se siguieran modelos como el
Freedom of Information Act de Estados Unidos de 1966 o las leyes
de la década de los ochenta y noventa que en el siglo XX se promo
vieron en diversas partes del mundo. La novedad de las leyes lati
noamericanas referentes a la transparencia, en aquellas que buscaban
la protección del derecho de acceso a la información o que se orien
taron a una mayor rendición de cuentas de los servidores públicos,
radicó en la creación de órganos capaces de hacer valer esas leyes y
proteger el derecho de acceder a la información gubernamental.
La idea de crear leyes y órganos especializados en la materia era
la de avanzar en el proceso de instauración y profundización de la
democracia. El tener una responsabilidad gubernamental mayor,
el poder pedir, exigir y hacer valer los mecanismos punitivos en con-
tra de los servidores públicos que violasen las leyes de transparencia y
rendición de cuentas, se consideró que estaba estrechamente relacio

nado con la calidad de la democracia misma.1 Los resultados recientes
del Latinobarómetro o Freedom House (FH), que miden la satis
facción, el apoyo y el grado de democracia en la región de América
Latina, muestran que en los países integrantes aún no se logra una
mayor satisfacción con este régimen de gobierno (cuadro 1).
América Latina es una región en la que existen democracias con
solidadas y otras que están en proceso de consolidarse. En lo que
respecta a las garantías de derechos y libertades, América Latina os-
cila entre el pleno respeto y algunas fallas sobre ciertos derechos.
Como se puede observar en el cuadro 1, para 2015 la región se divi
día en aquellos países que mantenían con una democracia establecida
capaz de garantizar elecciones libres y limpias, competencia par
tidista, la representación e inclusión de grupos minoritarios, las
libertades de creencia, de pensamiento, de expresión, asociación, edu
cación, etc. Chile, Costa Rica y Uruguay (evaluados con 1) son los
países que para 2015 representaban las democracias mejor estableci
das en la región; mientras que las peor evaluadas, pero sin dejar de
ser democracias plenas, fueron El Salvador, Perú y República Do
minicana (2.5 de evaluación).
En el grupo de los países considerados como democracias parcia
les, encontramos casos como el venezolano, que está evaluado como
1
Al respecto tenemos los estudios realizados por Mikel Barreda y la pro
puesta analítica de Daniel Levine y José Molina, quienes de manera puntual
han llevado a cabo aportes para el estudio de las democracias latinoamericanas
y del resto del mundo a partir de un análisis multifactorial que permiten ob
servar el tipo de calidad que se tiene de cada una de ellas. Entre las variables
que han coincidido deben estar presentes en un estudio de calidad de la de
mocracia destacan la responsiveness y la rendición de cuentas. La responsiveness
la entienden como la respuesta puntual de los servidores públicos a deman-
das de información, en otras palabras, la transparencia misma de los funcio
narios públicos, mientras que la rendición de cuentas es el proceso mediante el
cual se castiga o se premia a los servidores públicos por el desempeño en sus
tareas. Ellos incluyen en este análisis de calidad de la democracia otras varia
bles más, como la participación, la soberanía, el Estado de derecho, etc., pe-
ro dos imprescindibles que les permiten conocer de mejor manera la calidad de
una democracia son las que en este texto estamos tratando como parte de la
responsabilidad gubernamental (Levine y Molina, 2007; Barreda, 2011).
CUADRO 1
COMPORTAMIENTO DE LA DEMOCRACIA EN LA REGIÓN2
Tipo de democracia en América Latina

(índice de Freedom House para 2015)
Países
Países democráticos Puntuación parcialmente Puntuación
democráticos
Chile 1.0 Venezuela 5.0
Costa Rica 1.0 Honduras 4.0
Uruguay 1.0 Colombia 3.5
Argentina 2.0 Guatemala 3.5
Brasil 2.0 Nicaragua 3.5
Panamá 2.0 Bolivia 3.0
El Salvador 2.5 Ecuador 3.0
Perú 2.5 México 3.0
República Dominicana 2.5 Paraguay 3.0
Promedio en la región 1.8 2.6 3.5
FUENTE: Freedom House (2015).
una democracia al borde de un autoritarismo. Ese mismo grupo de

democracias fallidas agrupa a países como México, cuyas fallas en
áreas como la garantía de derechos políticos, en especial la cons
tante crítica a la violación de derechos humanos en el país, los casos
de corrupción y los recurrentes casos de muertos y desaparecidos en el
2
Freedom House mide el grado de democracia en una escala de 1 a 7, en
donde los países que se ubican en el rango de 1 a 2.5 son considerados como
libres (o democráticos, ya que tienen ese tipo de régimen y cuentan con las liber-
tades y derechos civiles y políticos plenamente garantizados); los que están en
el rango de 3 a 5 son considerados parcialmente libres (o parcialmente demo
cráticos, ya que su régimen democrático ha logrado garantizar la gran mayoría
de sus derechos y libertades, pero existen fallas que no permiten avanzar hacia
una democracia plena) y los que están en el rango de 5.5 a 7 son los países que
no son considerados libres y, por lo tanto, no son democracias establecidas ca
paces de generar las condiciones mínimas para que sus habitantes puedan de
sarrollarse de manera libre.
marco de la lucha contra el narcotráfico han llevado a que el país

esté mal evaluado, junto a otros como Guatemala, Colombia, Hon
duras, Ecuador, Paraguay y Bolivia. Estos países comparten el hecho
de que son democracias electorales, de que sus gobiernos emanan de
elecciones libres, periódicas y competidas; sin embargo, la falla ra
dica en la garantía de libertades y derechos. Guillermo O’Donnell
bien llamaría a estos casos como “zonas marrones”, donde siguen
prevaleciendo enclaves del viejo sistema que no permiten avanzar al
país hacia una democracia plena (O’Donnell, 1993:174-182).
Lo interesante de cada uno de los 18 países de la región de Amé
rica Latina es que persisten esas zonas marrones referentes a la ba-
ja intensidad de la ciudadanía y una carente legalidad incapaz de
extenderse en todo el territorio nacional, negando así la expan-
sión de derechos políticos y civiles y haciendo prevalecer un Estado
de derecho débil. Los informes de FH sobre la medición democrá
tica en la región dan cuenta de ese problema en diversos países.
Pero el análisis del grado de democratización en la región y la
percepción, aceptación y apoyo a la democracia dista mucho de
la realidad. La realidad latinoamericana muestra que existen países
que podríamos considerar democracias establecidas, pero cuentan
con problemas de aceptación a la misma; por otro lado, están aque
llos países cuyas democracias podrían considerarse defectuosas, pero
gozan de un gran apoyo popular a esta forma de gobierno. El Lati
nobarómetro, en sus informes periódicos, da cuenta de esta realidad
(cuadro 2).
Partir de la idea de democracia como forma de gobierno y, por en
de, como forma de vida, ha llevado a que las personas la idealicen
como una respuesta a los males que se presentan y que es capaz de
solucionar problemas de cualquier esfera o ámbito. La idea política
de democracia (Sartori, 1988) está centrada solamente en ese ámbito.
Aunque una idea mayor y profunda de la misma abarque aspectos
de la vida social, económica y cultural de la misma sociedad, llevar
la a esos niveles implicaría una mayor tarea de medición al respec
to. La sociedad misma ha entendido a la democracia como un bien
superior que debe ser capaz de resolver los problemas económicos
de un país, que van desde el crecimiento económico hasta la genera
ción de empleos bien remunerados; de la misma manera, han consi
derado a la democracia como un facilitador para la intermediación
CUADRO 2
LA DEMOCRACIA COMO FORMA DE GOBIERNO
Y SU APOYO EN LA REGIÓN
Apoyo a la democracia en América Latina

(índice de Latinobarómetro, 2015)
Países de América Latina Porcentaje de apoyo
Venezuela 8.4
Uruguay 7.6
Ecuador 7.0
Argentina 7.0
Chile 6.5
Bolivia 6.5
República Dominicana 6.3
Costa Rica 5.7
Perú 5.6
Colombia 5.5
Brasil 5.4
Nicaragua 4.8
México 4.8
Panamá 4.4
Paraguay 4.4
El Salvador 4.1
Honduras 4.0
Guatemala 3.3
Promedio general 5.6
FUENTE: elaboración propia con base en Latinobarómetro (2015).
en problemas de carácter intrasocial, como la resolución de conflic

tos armados o la intermediación con los grupos sociales que exigen
demandas específicas; y también se ha considerado a la democra-
cia como un agente capaz de promover la cultura y las raíces propias
de cada nación.
Entender la democracia de esa manera ha llevado a que la satis

facción y el apoyo a la misma hayan caído a niveles críticos en donde
la mitad de los países la apoyaban y la otra mitad no. En el cuadro
2 se muestra esa situación. En una escala de 1 a 10, donde 10 es un
pleno apoyo a la democracia y 1 es un apoyo nulo, la región de Amé-
rica Latina se encuentra con un promedio de 5.6, esto es un apoyo
muy bajo para la misma y apenas nueve países se encuentran por
encima de este promedio. Paradójicamente, en Venezuela, que es el
país mejor evaluado en materia democrática, el apoyo social para
2015 se encontraba muy bien evaluado (8.4), mejor que el de las demo-
cracias estables como Uruguay (7.6), Chile (6.5) o Costa Rica (5.7).
En cambio, la democracia fallida de Guatemala ha llevado a que
apenas 33% de la población la apoyara, mientras que 67% prefiere
una forma de gobierno diferente a la democracia. Este escenario no
dista mucho de Honduras, El Salvador, Paraguay, Panamá y Mé-
xico, en donde el rango de apoyo va de 4 a 4.8, es decir, que 52%
o más preferirían otra forma de gobierno diferente a la democracia
en esos países.
La relación democracia y apoyo a ésta resulta no ser la mejor en
los países de América Latina. Si consideramos la evaluación a la de
mocracia y el apoyo representado como porcentaje de la población
respaldándola, pocos son los países que se corresponden en sus me
diciones. La democracia chilena y la costarricense, que son las dos
democracias mejor evaluadas en la región, son dos casos que no se
encuentran expresados de la misma manera en el apoyo ciudadano.
Por el contrario, las democracias boliviana y ecuatoriana, que han
dado muestras de problemas graves en cuanto a respeto a derechos
civiles y políticos y a la permanencia de sus autoridades en el poder,
el apoyo social las lleva a ser de las mejores evaluadas en la región. Un
caso de violaciones de derechos humanos graves y, por ende, de res
peto a la legalidad, es Colombia, en donde la democracia goza de un
apoyo popular, pero la evaluación a ella es de las más bajas en la re
gión. Tal vez el caso más paradigmático sea Venezuela, que a pesar de
ser considerado un país en donde el Estado de derecho, la legalidad
institucional, el respeto a derechos civiles, políticos y humanos son
constantemente castigados y violados, cuenta con las condiciones
básicas de una poliarquía que la hacen una zona marrón bien eva
luada y apoyada por sus ciudadanos.
Ante un aparente proceso de institucionalización de la respon

sabilidad gubernamental en América Latina a través de leyes y nor
mas en materia de acceso a la información, transparencia y rendición
de cuentas, los países de la región encuentran configuraciones di
ferentes en donde cada uno resulta particular y único, pero a su vez
comparten rasgos semejantes. Si cruzamos el índice de mecanismos
de responsabilidad gubernamental que se construyó a partir de las le-
yes en la materia, la positivización del derecho y la creación de órga-
nos garantes, con el índice de tipo de democracia latinoamericana, lo
que podemos observar en la región son escenarios diversos, como
los que se muestran en la gráfica 1.
GRÁFICA 1
RELACIÓN TIPO DE DEMOCRACIA Y TRANSPARENCIA/
RENDICIÓN DE CUENTAS
10.0
Mecanismos de responsabilidad gubernamental
México
8.0 Paraguay Uruguay

Nicaragua
República
Dominicana
Colombia Ecuador El Salvador Chile
6.0
Guatemala Panamá
Honduras Perú Brasil

4.0
Costa
Venezuela Bolivia Argentina Rica
2.0

1.0 2.0 3.0 4.0 5.0
Tipo de democracia
A mayor democracia es difícil sostener que existe una mayor pro

pensión a crear mecanismos de responsabilidad gubernamental. De
los 18 casos analizados de la región, en ese escenario apenas encon
tramos cinco casos que se corresponden con esa hipótesis: Chile,

Uruguay, Panamá, República Dominicana y El Salvador. Pero pensar
una hipótesis alterna en donde a menor democracia menos meca
nismos de responsabilidad también es un error, ya que sólo Vene
zuela, Honduras y Bolivia sustentarían dicho escenario. Los 11
casos restantes varían entre mayores mecanismos y menos democra
cia; y a mayor democracia, menos mecanismos.
Lo mismo sucede cuando se analiza el cruce entre el índice de
mecanismos de responsabilidad con el de apoyo a la democracia (grá
fica 2). La lógica llevaría a pensar que a mayores leyes de acceso a
la información, de transparencia y de rendición de cuentas en la de
mocracia que sea, mayor será el apoyo a esta forma de gobierno; sin
embargo, eso resulta errado. Apenas cuatro casos sustentan esta idea:
Uruguay, República Dominicana, Chile y Ecuador. Tampoco menos
mecanismos implican menor apoyo; Honduras, Perú, Brasil y Costa
Rica respaldarían esa afirmación.
GRÁFICA 2
RELACIÓN ENTRE MECANISMOS DE RESPONSABILIDAD
Y APOYO A LA DEMOCRACIA
10.0
Mecanismos de responsabilidad gubernamental
México
8.0 Nicaragua Uruguay
Paraguay República
Dominicana
El Salvador Colombia Chile
6.0 Ecuador
Guatemala Panamá
Honduras Perú
4.0 Brasil
Bolivia Venezuela
Costa Rica
Argentina
2.0

3.0 4.0 5.0 6.0 7.0 8.0 9.0
Apoyo a la democracia
Un análisis más que implique a la transparencia misma y a los ins

titutos de la región es el que podemos conocer a continuación. Al
igual que la percepción y el apoyo que se tiene de la democracia en la
región, en materia de transparencia los datos no son muy optimistas.
En el cuadro 3 se muestra cómo es que no se percibe de la misma
manera la transparencia de país en país en América Latina. El país
con una percepción de transparencia mayor resulta ser Uruguay con
61%, seguido por países como Ecuador y República Dominicana
con 59 y 58%, respectivamente. Mientras que los países que presen
tan índices bajos de percepción de transparencia en su gobierno son
Guatemala, Perú y Colombia con 24% cada uno, y Brasil con 16% de
percepción ciudadana. Si consideramos que el promedio en la región
es de 36% (promedio sumamente bajo) de percepción de transparen
cia gubernamental, podemos observar que apenas siete países reba
san ese promedio y 11 están por debajo de él.
CUADRO 3
TRANSPARENCIA EN AMÉRICA LATINA
Percepción de transparencia gubernamental en América Latina

(índice de Latinobarómetro, 2015)
(%) (%)
Uruguay 61 Honduras 32
Ecuador 59 Paraguay 31
República Dominicana 58 Costa Rica 27
Bolivia 47 El Salvador 27
Chile 44 México 26
Nicaragua 43 Guatemala 24
Panamá 37 Perú 24
Argentina 34 Colombia 24
Venezuela 33 Brasil 16
Promedio general 36
FUENTE: retomado de Latinobarómetro (2015).
El problema de percepción de la transparencia podría deberse a

diversos factores, tales como la falta de mecanismos legales de trans
parencia, la deficiencia de estos mecanismos, el poco aprovecha
miento que hacen los individuos de las herramientas a su alcance para
conocer a su gobierno, los malos servicios que brinda la autoridad
y que repercuten en los individuos, los malos diseños institucionales,
etcétera.
Si consideramos la existencia de agencias especializadas en la re
gión, es decir, los órganos garantes en tanto su vertiente de autonomía
(cuadro 4) que los haría funcionar correctamente y así promover
una mejor transparencia en la región, lo que tenemos es que de los nue-
ve órganos garantes, apenas tres tienen una autonomía que los po
sibilita a trabajar de manera más libre. El caso mexicano es el que
cuenta con la autonomía plena (constitucional); el órgano chileno
y el ombudsman ecuatoriano no han sido reconocidos por sus cons
tituciones. Los demás órganos garantes varían en el tipo de auto
nomía, aunque coinciden en que cuentan con las facultades técnicas
necesarias para llevar a cabo las tareas que les confiere la ley y la de
pendencia a la que pertenecen; tal es el caso de Colombia, Guatemala,
Nicaragua y Uruguay, ellos pueden realizar la tareas de transparencia
y acceso a la información debido a que cuentan con las capacidades
necesarias para hacerlo, pero dependen económica y jurídicamente
de alguien más, lo que les impide autodeterminarse. El Salvador y
Honduras son dos países en donde sus institutos de acceso a la in
formación cuentan con una autonomía financiera y de tipo adminis
trativo o técnico que los hace funcionar hasta donde se los permita
la dependencia a la que pertenecen, pero son capaces de ejercer su
propio presupuesto.
Un análisis cruzado entre los mecanismos de responsabilidad y la
percepción de la transparencia en la región nos lleva a encontrar que
tampoco hay una relación positiva a mayores mecanismos de res
ponsabilidad, mayor percepción de la transparencia; pero tampoco
hay una relación negativa entre éstos. En todo caso, lo que tenemos
son escenarios diferentes y particulares.
Por ejemplo, el caso de México es el que más ha avanzado en crear
y generar mecanismos de responsabilidad gubernamental en la re
gión; sin embargo, esto no ha impactado en la percepción de trans
parencia que se tiene en el país. Por el contrario, Ecuador y República
CUADRO 4
ÓRGANOS GARANTES Y AUTONOMÍA
País Órgano garante Tipo de autonomía

Argentina No — 0
Bolivia No — 0
Brasil No — 0
Consejo para
Chile Funcionamiento 0.9
la Transparencia
Colombia Ministerio Público Técnica 0.6
Costa Rica No — 0
Ecuador Defensoría del Pueblo Funcionamiento 0.8
Instituto de Acceso a la Administrativa
El Salvador 0.7
Información Pública y financiera
Procuraduría de
Guatemala Técnica 0.6
Derechos Humanos
Instituto de Acceso a la Técnica
Honduras 0.7
Información Pública y financiera
Instituto Nacional
de Acceso a la Constitucional
México 1.0
Información y Protección plena
de Datos Personales
Comisión Nacional
Nicaragua de Acceso a la Técnica 0.6
Información Pública
Panamá No — 0
Paraguay No — 0
Perú No — 0
República
No — 0
Dominicana
Unidad de Acceso a la
Uruguay Técnica 0.6
Información Pública
Venezuela No — 0
Dominicana, junto con Uruguay, que han implementado menos

mecanismos de responsabilidad que México, reportan que sus ciu
dadanos perciben más transparencia en esos países.
Si bien la dispersión de los datos en la gráfica 3 no permite en
contrar una relación entre ambas variables, es interesante cómo
seis casos se agrupan en lo que podríamos considerar como una rela
ción negativa: a menos mecanismos de responsabilidad, menor per
cepción de transparencia. En esta situación están Venezuela, Costa
Rica, Argentina, Perú, Brasil y Honduras. De esos seis casos, cinco
de ellos no cuentan con un órgano garante, sólo Honduras lo tiene.
GRÁFICA 3
RELACIÓN ENTRE MECANISMOS DE RESPONSABILIDAD
Y PERCEPCIÓN DE TRANSPARENCIA EN AMÉRICA LATINA
70.00
Uruguay
Ecuador
60.00
Transparencia gubernamental
República
Dominicana
50.00 Bolivia
Chile Nicaragua
40.00
Panamá
Argentina Honduras Paraguay
30.00 Venezuela
El Salvador México
Perú
Costa
Rica Guatemala Colombia
20.00 Brasil
10.00
20.00 40.00 60.00 80.00 100.00
Mecanismos de responsabilidad
Lo que podemos encontrar de forma más estable en la región es

la relación percepción de la transparencia y apoyo a la democracia
(gráfica 4). Resulta peculiar cómo es que a mayor percepción de trans
parencia, mayor es el apoyo a la democracia; al menos el ajuste a la
línea de tendencia muestra esa relación. El caso atípico lo podríamos

encontrar en Venezuela, que se desvía de forma notable en compa
ración con los demás, y que en los hechos la vinculación entre am
bas variables es inexistente.
GRÁFICA 4
RELACIÓN ENTRE PERCEPCIÓN DE TRANSPARENCIA
Y APOYO A LA DEMOCRACIA EN AMÉRICA LATINA
90.00
Venezuela
80.00
Uruguay
Argentina Ecuador
70.00
Chile Bolivia República
60.00 Dominicana
Perú
Costa
Brasil Rica
Colombia Nicaragua
50.00
México Paraguay
Panamá
40.00 Honduras
El Salvador
30.00 Guatemala

10.00 20.00 30.00 40.00 50.00 60.00 70.00
Un intento más de análisis de los mecanismos de responsabilidad,

pero vistos desde los órganos garantes y su autonomía lo podemos
encontrar en las gráficas 5 y 6. En la gráfica 5 se ilustra que un ór
gano garante fuerte en la región con autonomía plena no impacta
directamente en la percepción y apoyo a la democracia (México, por
ejemplo). Pueden existir órganos que ni siquiera estén plenamente
facultados para llevar a cabo sus funciones, o que dependan de otra
instancia y que sin las directrices de ellos no puedan trabajar, pero
que en donde existen esos casos la democracia encuentre un mayor
apoyo por parte de los ciudadanos (caso de Uruguay). Aunque exis
ten casos que invitan a pensar que la tendencia puede ser positiva
entre ambas variables: Colombia, Nicaragua, Guatemala, El Salva

dor y Honduras son casos con órganos poco facultados y en donde
el apoyo a la democracia es muy bajo.
GRÁFICA 5
RELACIÓN ENTRE ÓRGANO GARANTE Y APOYO
A LA DEMOCRACIA EN AMÉRICA LATINA
80.00
Uruguay
Ecuador
70.00
Chile
60.00
Colombia
50.00 Nicaragua México
El Salvador
40.00
Honduras
Guatemala
30.00
60.00 70.00 80.00 90.00 100.00
Órgano garante
Sucede lo mismo con la relación entre órgano garante y percep

ción de transparencia. Sin embargo, cuatro casos (Colombia, Nica
ragua, El Salvador y Honduras) muestran que si un órgano no está
plenamente facultado, será muy difícil que se tenga una percepción
positiva de la transparencia en ese país.
Hay casos como el uruguayo en el que, a pesar de tener un órgano
dependiente del mismo gobierno federal y que funciona con inte
grantes de la propia presidencia de ese país, los niveles de percepción
de transparencia son los más altos de la región. El caso contrario es
el mexicano, en donde se tiene un órgano plenamente facultado y
constitucionalmente reconocido, pero en el país los niveles de trans-
parencia que percibe la sociedad por parte del gobierno son muy
bajos.
Los pocos datos presentados en este último par de análisis im
piden ver de manera clara una tendencia: es imposible generalizar
ni hablar de quién condiciona a quién. Lo que sí tenemos son casos
de estudio representativos, como es el de México, que nos muestra un
claro problema en materia de transparencia, rendición de cuentas
y en su propio órgano. Especialmente, la gráfica 6 muestra que el ór
gano garante mexicano no está funcionando de la manera que debe-
ría y por eso presenta tales evaluaciones; puede ser que las causas no
estén presentes a simple vista; sin embargo, su análisis se abordará
de forma detallada en el siguiente apartado, esperando encontrar un
mejor panorama del mismo.
GRÁFICA 6
RELACIÓN ENTRE ÓRGANO GARANTE Y PERCEPCIÓN
DE LA TRANSPARENCIA EN AMÉRICA LATINA
70.00
Uruguay
Ecuador
60.00
50.00
Chile
Nicaragua
40.00
Honduras
30.00 El Salvador
México
Colombia
Guatemala
20.00
60.00 70.00 80.00 90.00 100.00

Órgano garante
NORMATIVIDAD EN MATERIA
DE TRANSPARENCIA Y RESPONSABILIDAD
DEL GOBIERNO EN MÉXICO
El 30 de abril de 2002, el Congreso de la Unión aprobó por una-

nimidad la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental (LFTAIPG) y el 11 de junio del mismo año,
Vicente Fox Quesada, en su calidad de presidente de la República,
hizo la promulgación de la ley y su publicación en el Diario Oficial
de la Federación (DOF, 2002, primera sección). El objetivo de esta
ley era muy simple: hacer visibles las actividades del gobierno fede
ral y sus funcionarios, así como permitir a los ciudadanos el acceso
a la información vinculada con sus autoridades.
La creación de una ley de estas características, vinculante a los
servidores públicos del ámbito federal y modelo para los demás órde
nes y niveles de gobierno, se produjo en un contexto en particular que
se vivía en el país: la primera alternancia política en México. La tran
sición a la democracia en la que México estuvo involucrado durante
años culminó con la elección de un partido diferente en el poder.
Dicha alternancia hizo posible que diversas fuerzas sociales ejer
cieran presión para que las demandas de apertura gubernamental y
transparencia en la función pública se materializaran con la llegada
de un partido diferente al que gobernó por más de siete décadas.
La primera Ley de Transparencia, de 2002, tendrá dos modifi
caciones: una en 2007 y una cirugía mayor en 2014, que llevaría a la
eventual implementación de una Ley General de Transparencia. El
tejido legal que se ha realizado desde el año 2002 en materia de trans
parencia y rendición de cuentas ha sido la base de una ciudadanía
más participativa e involucrada en los asuntos de su gobierno, al me
nos teóricamente hablando.
La creación de una ley de transparencia, vía el acceso a la infor
mación, trajo consigo modificaciones notables en el comportamiento
de los funcionarios públicos. La adecuación de sus prácticas y su for
ma de operación fueron alteradas ante el escrutinio público y ante
la observación constante de los medios de comunicación y la socie
dad en general, que ahora contaban con una herramienta legal para
conocer mejor el actuar del gobierno federal.
Además de los cambios actitudinales que pudiesen verse afecta

dos por la creación de leyes de transparencia, un cambio fundamen
tal que derivó de este proceso político y social fue la creación de una
instancia ajena al gobierno, cercana a los ciudadanos y parte fun
damental del Estado democrático naciente: el Instituto Federal de
Acceso a la Información Pública Gubernamental (IFAI). Siguiendo
el modelo del órgano electoral, en México se creó una instancia es
pecializada en el tema de transparencia y acceso a la información, que
sería la encargada de velar por el cumplimiento de la ley y que con
el paso del tiempo se convertiría en garante de un derecho humano
(el acceso a la información) y la principal pieza generadora de ren
dición de cuentas en el país. Esta institución, creada en 2002, sería
reemplazada por el Instituto Nacional de Acceso a la Información
Pública Gubernamental (Inai) con la reforma de 2013-2014, am
pliando su margen de acción y alcance en sus resoluciones.
De esta manera, la búsqueda de la responsabilidad gubernamental
se centró en dos grandes pilares que desde 2003 la han tratado de
hacer funcionar: en una Ley de Transparencia y Acceso a la Informa
ción y en un órgano autónomo garante. Estos dos centros de respon
sabilidad han evolucionado desde 2003, al grado de convertirse en
leyes más amplias y rigurosas y en un órgano garante constitucional
mente autónomo. Ambas piezas del andamiaje democrático mexica
no resultan fundamentales hoy en día para entender una democracia
más allá de meros actos electorales en donde los servidores públicos,
los gobernantes y la clase política en general son capaces y están
obligados a dar cuenta de sus actos. Al menos en el texto, la ley y la
institución garante deberían ser capaces de generar esos cambios en
su clase gobernante.
La ley de 2002 y las reformas de 2007 y 2013, junto con la nueva
ley de 2014 presentan diferencias en cuanto a su contenido. Si bien
todas se conducen en torno a la transparencia y la responsabilidad
gubernamental, cada una de ellas hace énfasis en áreas específicas,
coinciden en otras y se refuerzan en algunas más. Las principales ca
racterísticas de estas disposiciones legales están orientadas por el
acceso a la información, la rendición de cuentas, la protección del de-
recho humano a “conocer” de los ciudadanos y el órgano garante que
al final debe promover y proteger tanto los derechos como los pro
cesos de responsabilidad gubernamental.
EL CONTRASTE ENTRE LO LEGAL DE LOS MARCOS

DE TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS
CON LOS RESULTADOS
Cada ley de transparencia del mundo ha establecido criterios básicos

que deben estar contenidos en su cuerpo legal para así hacer viable
la protección, disfrute y observancia del derecho de acceso a la infor
mación (DAI). Para la Organización de Estados Americanos (OEA),
los diez criterios internacionales principales que deben estar conte
nidos en cualquier ley de transparencia (OEA, 2010) son los que se
presentan en el cuadro 5.
CUADRO 5
CRITERIOS PARA UNA LEY DE TRANSPARENCIA
Principales criterios Significado

Es la expresión clara de los
conceptos fundamentales que
contiene la ley. Una clara definición
1. Nociones claras en la ley
de ellos permitirá un mejor
entendimiento y aplicación
de la ley.
Son aquellas autoridades que están

obligadas por la ley a cumplir con
2. Los sujetos obligados a
las disposiciones establecidas, así
transparentar información
como la forma en que deben
hacerlo.
El órgano garante es la autoridad

3. Existencia de un órgano encargada de garantizar a los
garante del derecho y de la ley solicitantes el ejercicio pleno
y efectivo de su DAI.
Principio que se refiere al conjunto

4. Interpretación de normas contenidas en la ley
de la ley por parte del órgano que establecen los criterios bajo
garante los que el resto de las disposiciones
deben ser interpretadas.

Es el deber de las autoridades de
5. Promoción de una cultura fomentar el ejercicio del DAI tanto
de la transparencia entre sus empleados como en la
sociedad misma.
Ningún derecho es absoluto, por
ello el DAI encuentra sus límites
en otros derechos o bienes que
tienen una jerarquía normativa
similar. En este caso, entiéndase
que las limitantes al DAI son
6. Limitantes al DAI las restricciones al derecho por
tratarse de información especial
(confidencial, clasificada, reservada
o excepciones) y por el derecho a
la privacidad (en México es
conocido como protección de datos
personales).
Son los requisitos que deben
satisfacer la solicitud de un
7. Formas de solicitud
peticionario y el trámite mismo
de acceso
que le da la autoridad a la
solicitud.
Es el tiempo que se ha establecido
para mantener fuera del
conocimiento público información
8. Periodo de reserva
que así lo determinen las
de la información
autoridades y la ley. Una vez
cumplido el plazo, la información
debe ser divulgada.
Son los mecanismos que deben
estar presentes en la ley para que
un solicitante (peticionario) pueda
9. Vías de impugnación
inconformarse ante la negativa de
una autoridad. Estos mecanismos
constituyen un derecho

de los ciudadanos para revisar
la violación de su DAI.
La idea de la gratuidad de la
información se refuerza del hecho
de que la información pública
es de titularidad de los sujetos
activos y los sujetos obligados son
sólo recopiladores, procesadores
10. Gratuidad y catalogadores; por ende, la
de la información divulgación de la información no
debe presentar un costo al sujeto
solicitante, es el cumplimiento a
uno de sus derechos. Sin embargo,
la información sí podrá presentar
un costo de reproducción siempre
y cuando sea razonable.
FUENTE: elaboración propia con información de la OEA (2010) y Villanueva
(2009).3
La ley modelo de la OEA ha propuesto estos diez indicadores, que

deben estar contenidos en cualquier disposición legal en materia de
transparencia que se pretenda aplicar en alguno de los Estados miem
bros. Esto se ha manejado así a partir del caso Claude Reyes vs. Chile,
que culminó con la resolución de un tribunal internacional como
lo es la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) en
favor de los demandantes y con el reconocimiento pleno del DAI co-
3
La utilización de estos diez criterios se debe a que son los más completos
para medir el grado de avance de una ley de transparencia. Existen otras me
didas como las que ha promovido el Centre for Democracy and Law y el Access
Info Europe a través de la creación de un Right to Information Rating (RTI), en
donde se toman seis categorías de medición y a cada una se le asignan puntua
ciones desproporcionales las unas con las otras, y al final las medidas ideales
se contrastan con las arrojadas por cada país. Este índice se encuentra operan
do y midiendo desde 2010, mientras que la propuesta de la OEA empezó a dar
sus primeros avances desde 2008.
mo un derecho humano que debía ser garantizado por todos los Es
tados miembros a partir de sus diversos dispositivos legales (Corte
IDH, 2006).
Y aunque estos criterios-recomendaciones se emitieron desde 2007,
cinco años antes, en México se incorporaron siete disposiciones más
a las propuestas por la ley modelo de la OEA. Algunas de ellas datan
desde la primera ley de 2002 y otras se incorporaron con las conse
cuentes reformas. La ley de 2002 introdujo la Afirmativa Ficta como
un mecanismo de control sobre los silencios administrativos de las
autoridades; esto es, cuando una autoridad no responde una solici
tud de acceso a la información en los plazos previstos en la ley, se
entenderá su silencio como afirmativa a la solicitud y por ello se de
berá entregar la información al solicitante tal y como se ha pedido.
También en 2002 se introdujo la información de oficio, entendién
dose por ella la publicación periódica de información básica de las
autoridades, la cual debe actualizarse constantemente y versar sobre
las actividades propias de la dependencia u órgano, así como de sus
remuneraciones y demás información de interés público. Un aporte
más de la ley de 2002 son las versiones públicas de las sesiones del
órgano garante; la importancia de hacer públicas las sesiones radica
en que, al fungir el órgano como tribunal en la resolución de una in
conformidad de los ciudadanos, es importante conocer las resolu
ciones y argumentos sobre el caso.
La reforma de 2007 introdujo el principio de máxima publicidad
para dejar en claro que la transparencia debía estar por encima de
cualquier otro principio, decisión y práctica política en nuestro país,
y las dependencias y autoridades deberían resolver pensando en este
principio.
La ley de 2014 introdujo una demanda ciudadana y es el castigo
a las autoridades que violen el DAI y las leyes de transparencia. Así, se
ha incorporado el criterio “formas de control” de la ley para evitar
infracciones a la misma y, si las cometen, sancionarlas. Las formas de
control de la ley se entienden no sólo como sanciones a los infracto
res de la ley (entiéndase autoridades), sino también a los abusadores
de la ley, como pueden ser los mismos peticionarios.
La construcción de indicadores para evaluar leyes de acceso tam
bién establece a la prueba de daño y al ámbito temporal de la ley co-
mo parte sustancial de cualquier marco normativo. La prueba de daño
es el fundamento legal por parte de la autoridad al momento de

negar el acceso a la información tratando de prevenir un daño al Es
tado mismo, que ponga en riesgo la seguridad nacional y la de sus
ciudadanos (López-Ayllón y Posadas, 2007:21-65). Por otro lado, el
ámbito temporal es el lapso en que la ley es aprobada y entra en vigor
y se adecua la realidad institucional a sus disposiciones; la impor
tancia de revisar el ámbito temporal reside en el análisis del desarrollo
y evolución internacional del DAI (Villanueva, 2009:13-34).
En México se ha dado una incorporación gradual de criterios pa-
ra diseñar las leyes de transparencia en el país. Pese a este proceso
gradual, no se ha llegado a la incorporación total de ellos aun con la
reforma de 2013. Los órganos garantes y diversas voces en la mate
ria, han exigido que la tutela del derecho de acceso a la información,
así como de la protección de datos personales y la plena instauración
de la rendición de cuentas en el país se den en leyes diseñadas bajo
los criterios presentados.
Uno de los mayores problemas en materia de transparencia al mo
mento de resolver negativas de la autoridad tiene que ver con el
proceso de sustanciación de los casos. La reforma de 2013 dejó en
claro que seguirá existiendo información especial ya sea por ser con
fidencial, reservada o clasificada. Las negativas de acceso a este tipo
de información podrían resolverse de mejor manera si se aplicase la
prueba de daño al momento de emitir una respuesta el sujeto obli
gado al peticionario. Esta prueba de daño evitaría llevar los casos de
negativa ante el instituto y así se ahorraría tiempo y desgaste para
las tres partes.
Si la ley de 2002 tenía como problema la poca definición en cuan
to a sus conceptos base y por ello se tuvo que reformar en 2007, la
ley de 2013 no avanzó mucho al respecto. Como se puede observar a
continuación, apenas el acceso a la información se definió y plasmó
en la ley con la reforma de 2007, pero la transparencia y la rendi-
ción de cuentas son materias pendientes de definir de manera clara.
Existen ideas vagas en la LFTAIPG y en la LGTAIPG que permiten
una interpretación de estos dos pilares de la democracia y que se
entienden por el actuar de los sujetos obligados con los ciudadanos.
En ese sentido, uno de los principales avances tanto en transparen
cia como en rendición de cuentas tiene que ver con la incorporación
y el aumento de dos indicadores fundamentales: los sujetos obliga
dos y los controles a los sujetos. Aunque los sujetos obligados ya se

encontraban establecidos en la norma, estaban limitados a la admi
nistración pública federal (249 en total); las reformas de 2007 y 2009
no incorporaron nuevos sujetos, mantuvieron los existentes, pero la
reforma de 2013 incorporó a una cantidad enorme de sujetos, su
perando los dos mil en todo el país.
Por otro lado, los controles a los sujetos obligados evolucionaron
de simples amonestaciones públicas por parte del órgano garante a
sanciones y amonestaciones de carácter administrativo, económico
y de corte penal. Éstas se incorporaron con la reforma de 2013 y
promulgación de la ley general. En ambos casos (sujetos y sanciones)
se puede considerar que hay un avance en materia de rendición de
cuentas, ya que los ciudadanos tienen más instancias y sujetos a quie
nes exigir, y también existen mecanismos para castigar de manera
real su incumplimiento.
Una forma más clara de ver cuánto se avanzó en estas leyes es
como se presenta en el cuadro 6 a partir de la operacionalización de
esos indicadores y en el cuadro 7 con la elaboración de un índice
simple.
Partiendo del hecho de que las normas bajo las cuales ha operado
el órgano garante han evolucionado, podemos deducir que el insti
tuto de transparencia en México ha presentado resultados diversos
en sus primeros 13 años de funcionamiento. Utilizando datos gene
rados a partir de sus bases electrónicas en donde están contenidas
todas sus resoluciones desde 2003 hasta 2015, podemos encontrar
variaciones importantes respecto a los resultados que ha arrojado
tanto en materia de transparencia como en rendición de cuentas, tal
y como lo señalan sus leyes de 2002 y 2013.
Un primer dato importante de señalar es que el instituto, durante
estos 13 años de estudio, presenta una brecha entre apertura y cie
rre de información relativamente pequeña y se ha presentado prác
ticamente la misma probabilidad de que un recurso de revisión sea
resuelto en favor del promovente o de la dependencia (gráfica 7).
Sin embargo, analizando los datos de forma desagregada, lo que
tenemos son diferencias significativas en estos 13 años en la forma
en que el instituto ha resuelto y orientado la información y trans
parencia producida por sus decisiones. Por año, podemos encontrar
que en su inicio (2003, su primer año de funcionamiento) las cifras
CUADRO 6
CONVERSIÓN DE LOS INDICADORES EN LAS LEYES DE TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS
Ley de Reforma Reforma Ley de

Indicadores Subindicadores
2002 de 2007 de 2009 2014
Acceso a la información
Definición clara Transparencia 0.0 0.3 0.3 0.7
Rendición de cuentas
Poder Ejecutivo
Poder Legislativo
Poder Judicial
Sujetos obligados 0.3 0.3 0.3 1.0
Partidos políticos
Sindicatos
Otros
Máxima publicidad 0.0 1.0 No aplica 1.0
Información de oficio 1.0 1.0 1.0 1.0
Capacitación de funcionarios
TRANSPARENCIA Y RESPONSABILIDAD GUBERNAMENTAL
Promoción de una cultura Promoción del derecho 1.0 1.0 1.0 1.0
de la transparencia de acceso a la información
239
en la sociedad
240

2002 de 2007 de 2009 2014
Prueba de daño 0.0 0.0 0.0 0.0
Información especial
Límites Protección a datos 0.5 0.5 1.0 1.0
personales
Versiones públicas 1.0 1.0 1.0 1.0
Requisitos de la solicitud
Formas de solicitud Tiempo de respuesta
1.0 1.0 1.0 1.0
de acceso
Prorroga al tiempo
de respuesta
Gratuidad de la información 1.0 1.0 1.0 1.0
Periodo de reserva 1.0 1.0 1.0 1.0
Órgano garante 1.0 1.0 1.0 1.0
RAMIRO DANIEL SÁNCHEZ G., ALBERTO ESCAMILLA C.
Afirmativa Ficta 1.0 1.0 1.0 1.0

Interpretación de la ley 1.0 1.0 1.0 1.0

2002 de 2007 de 2009 2014
Vías de impugnación
1.0 1.0 1.0 1.0
(recursos)
Responsabilidades
Formas de control de la ley y sanciones 0.0 0.0 0.0 0.5
Abusos de la ley
Ámbito temporal de la ley 1.0 1.0 1.0 1.0
TRANSPARENCIA Y RESPONSABILIDAD GUBERNAMENTAL
241
CUADRO 7
AVANCE DE LAS LEYES DE TRANSPARENCIA
Y RENDICIÓN DE CUENTA4
Ley Reforma Reforma Ley

de 2002 de 2007 de 2009 de 2014
Índice de la
0.42 0.56 0.54 0.83
normatividad
se encuentran justamente a la par del promedio de este periodo:

50% de los recursos obtenían una resolución en sentido positivo ha
cia la transparencia y 50% eran resoluciones que contribuían a la
secrecía de la información. La tendencia aperturista de información
gubernamental al público se comportó de forma creciente hasta el
año 2005. Durante sus dos primeros años de funcionamiento, po
demos ver a un IFAI que resolvía más favorablemente a la transpa
rencia (53.4% en 2004 y 55% en 2005) y aunque la diferencia entre
2004 y 2005 resulta en apenas 1.6 puntos porcentuales, la posibili
dad de que un recurso de revisión interpuesto por un particular ante
el instituto era mayor que aquella que se presentaría en años pos
teriores. A partir de 2006 la tendencia aperturista fue a la baja.
En la gráfica 8 se muestra claramente la tendencia negativa al
cierre de la información, que se fue incrementado año con año. En
otras palabras, a partir de 2006 hay una tendencia al alza de recur
sos resueltos en el pleno del instituto favorables a las dependencias y
en contra de los individuos promoventes. Es decir, mientras que en
4
Para generar este índice se transformaron los indicadores del cuadro 6 en
variables nominales que adquirirían valores de 0 a 1. En aquellas variables que
estaban compuestas de tres indicadores, cada una tomaba valores de 0.3 (en su
conjunto resultaban 1). En aquellas que tenían dos indicadores, cada una
tomaba valores de 0.5. Y por último, en las que tenían un solo indicador, su
valor oscilaba entre 0 y 1. Las variables (indicadores) pueden estar presentes
o no en cada ley o reforma; si están presentes, entonces toman el valor de 1, si
no lo están su valor es 0; sin embargo, si está presente alguno de los atributos
su valor puede variar entre 0.3 o 0.7. Así, para cada ley o reforma se promediaron
los valores obtenidos después de operacionalizarlas y el resultado fue un índice
simple de las leyes de transparencia en México.
GRÁFICA 7
RESOLUCIONES DEL INSTITUTO, 2003-2015
Apertura de la
información
46%
Cierre de la
información
54%
2006 había casi 50% de posibilidades de que un recurso interpues

to ante el pleno fuese favorable al promovente, para 2011 esa pro
babilidad bajaba a sólo un 26.7%. No fue sino hasta 2014 y 2015
que la tendencia se revirtió nuevamente y, como al inicio del funcio
namiento del instituto, cuando se le conocía como IFAI, el Inai
iniciará sus trabajos con una tendencia aperturista dándole la razón
al prominente en casi seis o poco más de seis de cada diez ocasiones
(2014 y 2015, respectivamente) sobre las propias dependencias del
gobierno federal.
En este sentido, analizando solamente aquel 46% de recursos
donde el instituto decidió abrir la información y le solicitó a las de-
pendencias proporcionarla en tiempo y forma al solicitante, encon
tramos que de 2003 a 2015 (año hasta el que se han utilizado los
informes anuales en la materia)5 casi ocho de cada diez dependen
cias cumplieron con las resoluciones del instituto y poco más de dos
de cada diez dependencias no lo hicieron (gráfica 9).
Sin embargo, revisar por año estos datos también implica encon
trar diferencias significativas a partir de un periodo de tiempo. Como
se aprecia en la gráfica 10, de 2003 a 2006 las dependencias cumplían
con la totalidad de las resoluciones del entonces IFAI cuando se les
pedía entregar la información.
5
Para consultar los informes completos y por año del Inai, se accede direc
tamente desde el portal del sitio (Inai), disponible en <http://inicio.ifai.org.
mx/SitePages/Informes-2013.aspx>.
GRÁFICA 8
SENTIDO DE LA TRANSPARENCIA
80.0 73.3 71.7
65.0
60.0 61.7 58.4
58.3
55.0 51.7 55.0
60.0 50.0 53.4
48.3
53.3
46.7
45.0 41.7 40.0 41.7 46.7 45.0 35.0
38.3
40.0
26.7 28.3
20.0
0.0
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Plena Opacidad
Logarítmica (plena) Logarítmica (opacidad)
GRÁFICA 9
RENDICIÓN DE CUENTAS DURANTE EL PERIODO 2003-2015
Cumplimiento
75.5%
Para el año 2007, del 100% de recursos cumplidos baja a sólo

18.2% de cumplimiento y a partir de ahí encontramos una tenden
cia irregular, siendo 2010 el año en que las dependencias cumplían
en tiempo y forma sólo tres de cada diez resoluciones. Los años
GRÁFICA 10
RENDICIÓN DE CUENTAS DESAGREGADO
Rendición de cuentas promovida por el Instituto, 2003-2015

120
100 100 100 100 100 100 100
90
53.3
40 46
60 36.7 29 43.3
40 40 43.3 33.3 33 43.3
33.3 18 30
23.3 23.3
30
16.7
0
0
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
% de recursos resueltos versus la dependencia
% de recursos cumplidos por las dependencias (R.C.)
Lineal (% de recursos resueltos versus la dependencia)
Lineal (% de recursos cumplidos por las dependencias (R.C.))
2008 y 2009 fueron los únicos en que los sujetos obligados volvie
ron a cumplir con la totalidad de las resoluciones vinculantes, pero
desde 2010 hasta 2013 el cumplimiento de las resoluciones del ins
tituto rondó en tres de cada diez, tanto en 2010 como en 2012 y en
cuatro de cada diez en 2011 y 2013. En 2014 se vuelve a recuperar
100% del cumplimiento y para 2015 la información obtenida mues
tra que hay un cumplimiento de 0%, es decir, aunque ha existido un
53.3% de resoluciones del Inai pidiendo a las dependencias que cum
plan con lo que han dispuesto los comisionados, éstas han decidido
no acatar lo mandatado por el órgano garante.
Uno de los mayores problemas que se pueden encontrar hasta
este momento es la capacidad limitada con que contó el IFAI para
lograr que sus decisiones fuesen acatadas (Fox et al., 2007). Éste
sigue siendo un problema para el actual Inai. En caso de incumpli
miento por parte de los sujetos obligados, el IFAI debía recurrir a la
Secretaría de la Función Pública para recomendarle que iniciase un
proceso sancionatorio acorde a la Ley de Responsabilidades de los
Servidores Públicos,6 lo cual dejaba al IFAI sin atribuciones rea-

les en la materia. Sin embargo, la LGTAIP de 2014 otorga facultades al
instituto para sancionar a los sujetos obligados que infrinjan la ley;
lo interesante es que a poco más un año de haber entrado en vigor
esta ley y de tener un Inai capaz de sancionar, los sujetos obligados
hayan optado en 2015 por el desacato al órgano garante.
Al analizar en conjunto tanto el desarrollo de la transparencia
como la rendición de cuentas promovidas por el órgano garante de
México a partir de la incorporación de mecanismos de responsabi
lidad gubernamental y su eventual fortalecimiento, lo que tenemos
es que a mayor avance normativo, menor ha sido la transparencia y
rendición de cuentas (gráfica 11). Resulta relevante este aspecto ya
que se pensaría que la fortaleza de una institución de transparencia
y rendición de cuentas radica en su diseño normativo e institucio-
nal, lo cual permitiría generar resultados óptimos en su campo; sin
embargo, un análisis de la información disponible indica que exis
ten problemas por parte del Inai para alcanzar los objetivos estable
cidos por sus leyes y normas internas.
GRÁFICA 11
COMPARATIVO DE RESULTADOS, 2003-2015
125
100
100
83
75 65
56 54
50
50 42 42
42 33
25 18
0

2003 2007 2010 2015
Rendición de cuentas
Transparencia
Índice de normatividad
6
Para conocer los resultados de los procesos iniciados por la SFP cuando
el IFAI lo ha recomendado consúltese Ernesto Villanueva (2006).
REFLEXIONES FINALES
Los avances que se dieron a principios del siglo XXI en relación con
la apertura del gobierno fueron sumamente importantes y termi
naron impactando en el diseño legal e institucional del país que los
adoptó como medidas propias, dándoles un lugar preponderante en
el actuar diario.
La ley de 2002 fue la que creó los instrumentos e instituciones
necesarias para garantizar la transparencia de la información en el ni-
vel del gobierno federal. Teóricos en la materia han dado cuenta de
la gran importancia que implicó la promulgación en 2002 de una ley
que garantizase la transparencia gubernamental, la cual, si bien no
cumplía con los estándares de otras leyes en el mundo, sí fue una
ley que generó un punto de partida en el tema y a partir de la cual se
puede hablar de un derecho a la información concerniente a todos
los ciudadanos mexicanos y que no es restrictivo para unos cuantos y
de un estado permanente de transparencia en el orden del gobierno
federal (Merino, 2012; López-Ayllón, 2016).
El impacto que tuvo la ley de 2002 en materia de transparencia
fue de tal magnitud que llevó a los legisladores a trasladar el derecho
de acceso a la información a la constitución misma. Algunos análi
sis acerca de la reforma de 2007 consideran que con ella se sentaron
las bases para una nueva política de transparencia gubernamental, la
cual fue encaminada hacia la rendición de cuentas de “todas las au
toridades en los diferentes órdenes de gobierno” (Carbonell, 2012:1).
Si bien es cierto que esta reforma permitió ampliar y clarificar el
ámbito de protección y disfrute del derecho de acceso a la infor
mación, no puede considerarse que a partir de ella se crean las ba-
ses que encaminen a una rendición de cuentas más clara, en especial
porque la ley de 2002 ya había iniciado ese proceso. Ambas leyes y
reformas (2002 y 2007) aportaron elementos suficientes para la cons
trucción de este proceso inacabado: la ley de 2002 creó las institu
ciones y procedimientos que garantizarían el ejercicio del derecho
a la información y la reforma de 2007 estableció “el estándar mínimo
del ejercicio del derecho y sentó los principios de la política de trans-
parencia gubernamental” (Carbonell, 2012:4).
En los hechos, el estado de la transparencia y de la rendición de
cuentas generadas por el instituto en 13 años de funcionamiento,
aunque mostraba en términos generales un equilibrio en la trans

parencia con respecto a lo que podría considerarse como opacidad
(la información no abierta al público), se pudo constatar que al
hacer un análisis desagregado de la información existen escenarios
diversos en donde llega a privar en la gran mayoría de los 13 años un
estado de antitransparencia (en algunos casos de manera sostenida y
ascendente), que es generado por el mismo instituto.
Sucede lo contrario con la rendición de cuentas en términos agre
gados: el instituto ha logrado en 13 años de existencia que 77.5%
de las veces los sujetos obligados rindan cuentas de sus actos. Pero
en términos desagregados encontramos que el cumplimiento es de
100% en diversos años (en siete años para ser exactos), y en seis es
donde hay problemas de acatamiento de las disposiciones del ins
tituto, siendo el 2015 el único año que registra 0% de cumplimiento.
La importancia que se le da en la literatura al derecho a la infor
mación (Fox et al., 2007) estriba en tres razones importantes: por un
lado, el hecho de que la ciudadanía ejerza un supervisión constante a
través de la información genera una amenaza constante a los gober
nantes de ser castigados por medio del voto o sanción administra
tiva, lo cual conduce a un ejercicio honesto del poder; por otro lado,
si se desea una democracia participativa, es necesaria una ciudadanía
bien informada sobre el funcionamiento de su gobierno y para ello,
la información verdaderamente confiable proviene del interior del
mismo gobierno; y por último, el acompañamiento por parte de la
sociedad civil organizada en la labor de gobernar de las institucio
nes encargadas de ello, hacen que estas instituciones públicas ten
gan un desempeño adecuado, generando un sistema de rendición de
cuentas tanto horizontal como social.
Lo que se puede destacar de estas tres razones sobre la impor
tancia del derecho a la información es la idea de un fortalecimiento
a la democracia a partir de un empoderamiento ciudadano que con
lleve una adecuada rendición de cuentas. Las reformas constitucio
nales de 2007 y 2014 parecieran haber adoptado estas tres razones
para incorporar el acceso a la información y protegerlo como un de-
recho humano que permitiría restablecer el vínculo entre el agente
y el principal, o lo que es mejor entendido como la relación gober
nante-gobernado, en donde el que gobierna no lo hace sin super
visión alguna y el que es gobernado no se deslinda por completo de
los asuntos públicos y está constantemente exigiéndole cuentas cla-

ras a su representante.
Resulta vital seguir insistiendo en la protección del derecho de
acceso a la información, la promoción de la transparencia y la cons
tante generación de una rendición de cuentas responsable como los
mecanismos necesarios para seguir avanzando en sociedad y forta
lecer la democracia. El siglo XX nos dio una lección sobre lo que no
debemos tener en materia de transparencia en el nivel constitucio
nal. La lección fue aprendida y los esfuerzos emprendidos en las dos
primeras décadas del siglo XXI parecieran girar en torno a una moder-
nización de los mecanismos constitucionales capaces de hacer
exigible la responsabilidad en todos los niveles y órdenes de gobierno.
El que pueda ser operable y garantizable lo escrito en la consti
tución y en leyes secundarias depende en gran medida de la sociedad
misma y de su deseo por involucrarse en la vida pública. Dejar de
lado los beneficios y responsabilidades que nos dan estos mecanis
mos de empoderamiento ciudadano a través de la transparencia y
rendición de cuentas del gobierno (en plena fase de implementación)
es desvirtuar las bondades que nos ofrecen como sociedad y regre
sar a estados de opacidad en donde la información regresa (nueva
mente) al gobierno y no a la sociedad; y en donde esta opacidad es
el rasgo característico de regímenes antidemocráticos.
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CONSTRUCCIÓN DE CONFIANZA INSTITUCIONAL
E INCIDENCIA PÚBLICA PARA EL FORTALECIMIENTO
Miguel Rodrigo González Ibarra*
RESUMEN
En México el fenómeno de la corrupción se ha expandido por di

versos ámbitos, lo que ha generado un desprestigio de la política y
de los políticos, con la consiguiente crisis de confianza de la ciudada
nía. En este capítulo se analiza la relación de la confianza institu
cional con la ética pública y la construcción de ciudadanía, y de qué
modo la incidencia política contribuye a la construcción de una demo
cracia ética en México.
Con base en la discusión teórica y la descripción cuantitativa de
datos y encuestas de opinión realizadas por organismos internacio
nales sobre temas de corrupción, transparencia y buen gobierno, entre
otras categorías de estudio, se argumenta que, si bien las institucio
nes tienen la misión de garantizar la estabilidad política, es impor
tante revalorar los procesos generados desde las organizaciones de
la sociedad civil a través de la incidencia política, con la finalidad
de coadyuvar en la construcción de ciudadanía y en la definición de
una democracia ética efectiva.
Palabras clave: confianza institucional, incidencia política, ética
pública, construcción de ciudadanía, México.
* Doctor en Ciencias Políticas y Sociales por la UNAM. Actualmente es pro

fesor-investigador titular en el Departamento de Sociología de la UAM-Izta
palapa.
[253]
254 MIGUEL RODRIGO GONZÁLEZ IBARRA
PRESENTACIÓN
En las últimas décadas en América Latina, específicamente en Mé

xico, la corrupción se ha esparcido por diversos ámbitos, lo que ha
propiciado un desprestigio de la política y de los políticos, y provo
cado la desconfianza de la ciudadanía. En este contexto, la pobreza,
la desigualdad económica entre la población, el aumento del crimen
organizado en las ciudades y la violencia social contribuyen a debi
litar la calidad y estabilidad de la democracia en la región y, con
ello, abonan a un clima donde los ciudadanos están insatisfechos y
confían cada vez menos en las instituciones y los funcionarios públi
cos. En la revisión de la literatura existe un cierto consenso sobre la
existencia de un círculo vicioso que tiene atrapados a los funciona
rios públicos y las elites políticas, y se advierte un debilitamiento de
la legitimidad del Estado de derecho y la gobernabilidad democrá
tica. Este capítulo aborda cuál es la relación de la confianza institu
cional con la ética pública y la construcción de ciudadanía, así como
establecer de qué modo la incidencia política contribuye a la cons
trucción de una democracia ética en México. Como premisa prin
cipal de trabajo consideramos que si bien las instituciones tienen la
misión de garantizar la estabilidad política y la coordinación social,
y con ello contribuir a la creación de confianza institucional, es im
portante revalorar los procesos generados desde las organizaciones de
la sociedad civil a través de la incidencia política, con la finalidad
de coadyuvar en la construcción de una ciudadanía activa y en la defi
nición de una democracia ética efectiva.
El argumento de este trabajo se concibe desde una perspectiva
deductiva, en la cual se realizan planteamientos teóricos generales y
se discuten temas específicos para inferir ciertas conclusiones de las
preguntas planteadas. También se utilizó el enfoque de investigación
cuantitativo a través de la descripción de datos estadísticos deriva
dos de encuestas especializadas por organismos internacionales sobre
temas relacionados sobre corrupción, transparencia y buen gobier
no, entre otras, para analizar opiniones, comportamientos o cate
gorías de un objeto de estudio determinado y poder demostrar o
esclarecer cuestiones.
En este contexto, se realizó una revisión bibliográfica de los temas
principales y una selección de datos, mismos que consideramos evi-
CONSTRUCCIÓN DE CONFIANZA INSTITUCIONAL 255
dencias para comprender la relación entre confianza institucional,

ética pública y construcción de ciudadanía en México. Para concluir,
se efectúa una serie de reflexiones que apuntan hacia una mayor
comprensión de los temas y se incluye la bibliografía utilizada y con-
sultada para este trabajo.
CONFIANZA E INSTITUCIONALIDAD DEMOCRÁTICA
De acuerdo con el Diccionario de la Lengua Española (RAE, 2014),

se entiende por noción de confianza a la acción de confiar ; en se
gundo término, se alude a la esperanza firme que se tiene de alguien
o algo, así como a la seguridad que alguien tiene en sí mismo, a la
presunción y vana opinión de sí mismo. Cuando se trata de una per
sona la confianza nos advierte que se tiene un trato íntimo y fami
liar, y cuando se dice acerca de una cosa, se refiere a que ésta posee las
cualidades recomendables para el fin que se destina. Asimismo, se
alude a una palabra de apoyo que es utilizada en diversos fenóme
nos que permite a las personas llevar a cabo una acción individual o
colectiva; o bien, apunta hacia una creencia relativamente generali
zada acerca de que las intenciones de los otros serán apropiadas para
llevar a cabo las nuestras.
Portinaro (2016:149) aclara que por confianza debe entenderse
la relación fundada en un diagnóstico realista de la contingencia del
mundo, también advierte una cierta convicción de que entre los ac-
tores existe un interés solidario en neutralizar esa contingencia. En
este sentido, se advierte que la confianza refiere a una expectativa de
experiencias con valor positivo para el actor, concebida en condiciones
de incertidumbre, más que en presencia de una carga cognitiva y
emocional con aspectos que permiten superar el umbral de la mera
esperanza. “La confianza es ante todo un recurso sociomoral y un
bien común, que no puede producirse artificialmente, que se genera
mediante un proceso evolutivo; es, por tanto, un resultado acumulativo
—involuntario, al menos en parte— de acciones orientadas hacia
algo distinto” (Portinaro, 2016:150). En este mismo sentido, se dice
que la confianza es potenciadora de socialización, ya que genera una
espiral virtuosa en la cual las relaciones sociales se intensifican. Así,
la confianza adopta múltiples aspectos: la confianza en sí mismo y
la autoestima personal; la confianza en los demás (interpersonal) y la

confianza en las instituciones (sistémica). Esta última se considera
una expectativa general sobre la persistencia y la estabilidad del
mundo social y la validez de las reglas que gobiernan sus interac
ciones.
Desde otra perspectiva Hardin, dice que la confianza por lo gene
ral es una relación tripartita que advierte una afirmación sobre la
confianza a individuos y asuntos particulares; es una noción cogniti
va que demanda conocimiento, creencia y valoraciones; la confian
za implica expectativas sobre la conducta y el reconocimiento de un
contexto que las rodea. Desde una visión racional, la confianza no
depende directamente de sus intereses sino, más bien, de si éstos
están encapsulados en los intereses de la persona en quien confía.
Asimismo, reconoce que la confianza es una categoría compleja que
requiere analizarse en razón con quienes tenemos relaciones en cur
so. “Cuanto más rica y más valiosa sea la relación para nosotros, es
probable que confiaremos más y seremos más dignos de confianza
en ella” (Hardin, 2010:30-34).
Por su parte, Hevia (2003:15) ha señalado que la confianza su
pone una actitud de sentido común que es utilizada en los procesos
de interacción entre actores sociales en contextos particulares. Este
autor propone que, cuando se alude a la confianza, se puede com
prender como una cosa y como una acción que es propiedad de los
sujetos; y, por otro lado, como propiedad de la relación, es decir, co
mo actividad. Asimismo, destaca la noción de Fukuyama en el sen
tido de que por confianza se puede comprender “la expectativa que
surge dentro de una comunidad de comportamiento normal, ho-
nesto y cooperativo, basada en normas comunes, compartidas por
todos los miembros de dicha comunidad” (Fukuyama, citado en He
via, 2003:15; Fukuyama, 1996:45). Evidentemente, esta última aco-
tación advierte un reconocimiento de los valores o normas que se
constituyen y comparten entre los miembros de un grupo, y que per-
miten la cooperación e intercambio entre los mismos, así como una
revisión de los aspectos sociales y culturales que se presentan para
comprender la formación de capital social y, en este sentido, la ges
tación de confianza y desarrollo entre sus miembros.
Ahora bien, aunque el término ha sido objeto de múltiples pun
tos de vista en el ámbito de la ciencia política, consideramos que la
confianza institucional constituye una propiedad fundamental pa-

ra comprender la constitución, los mecanismos y las estrategias que
utilizan los regímenes y sus gobiernos para confrontar la compleji
dad de los problemas públicos. Además, es posible que la confianza
—en el ámbito de las instituciones— sea un elemento que permita
comprender las diferencias entre el funcionamiento y la integración
de un sistema político y concretamente de las relaciones que se esta
blecen entre un gobierno y sus gobernados.
A este respecto, y de acuerdo con Luján (1999:20), la confianza
se invoca cuando se presenta un conflicto y hay crisis de legitimidad,
y con frecuencia se vincula con aquellas preocupaciones que generan
inestabilidad. En este sentido, Huntington (1992:36) advirtió que la
falta de confianza en la cultura de las sociedades crea no sólo obstá
culos para la formación de instituciones públicas sólidas, sino gene
ra deficiencias en los mecanismos de relación y lealtad hacia los
intereses nacionales y públicos, y a sus aptitudes y capacidad orga
nizativa.
Desde otra perspectiva teórica, Luhmann (1996:14-21) ha expli
cado que la noción de confianza constituye una forma efectiva para
reducir la complejidad de un sistema; la confianza es un mecanismo
que realiza una función específica pero esencial en todo el sistema
(sea una persona, una interacción o una organización), que es la de
reducir la complejidad. En este proceso se advierten aspectos que
la definen como un mecanismo social derivado de creencias y moti
vaciones y como aquella apuesta acerca de las acciones contingentes
futuras de otros. La confianza es una apuesta al futuro, es decir, in
volucra una relación con efectos sobre el presente.
Desde las iniciativas que ha planteado la Organización para la
Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), se explica que la con
fianza alude a la integridad como una condición fundamental de los
gobiernos con la finalidad de proveer un marco ético confiable y
efectivo para la vida económica y social de los ciudadanos. En este
sentido, se advierte la necesidad de generar mecanismos de institu
cionalidad que, en un marco democrático de igualdad, justicia y
tolerancia, son los componentes para el establecimiento de un buen
gobierno y de sus administraciones públicas. En este sentido, la in
tegridad requiere que la conducta de los servidores públicos sea acor-
de con la misión del organismo donde se desempeñan, atiendan de
manera confiable la función pública, y los ciudadanos reciban un trato

justo e imparcial sobre la base de la legalidad y la justicia, que los
recursos públicos sean utilizados de forma eficiente y correcta, y con
mecanismos de transparencia y rendición de cuentas (OCDE, 2000:11).
En este orden de ideas, la noción de confianza advierte una rela
ción con la cultura de una sociedad abierta, participativa e informada
en los asuntos públicos y sobre el funcionamiento de su gobierno en
términos de la institucionalidad democrática. En efecto, la confianza
cumple un papel fundamental en el desarrollo político de una colec
tividad en razón de que las instituciones constituyen un marco de
legalidad y atienden los requerimientos para el intercambio, la con
vivencia y la cooperación. Así, la confianza social es indispensable
para generar y promover una cultura cívica participativa, y que posibilita
el intercambio, la cohesión social y la acción colectiva de los ciudada
nos, además de que es un indicador para conocer la institucionali
dad democrática y el ejercicio del gobierno.
Siguiendo a Uvalle (2003:15), la institucionalidad democrática
es un sistema de capacidades que permiten la gobernación de las or
ganizaciones civiles y ciudadanas. La institucionalidad es un atributo
de la vida pública que debe construirse a partir del convencimiento de
voluntades particulares y la articulación de los intereses que definen
el sentido mismo de la acción colectiva. Si lo público no se forma
como un espacio de convivencia responsable, no existen las condi
ciones para impulsar la institucionalidad democrática y, por lo tanto,
para generar confianza en los asuntos de interés público.
La institucionalidad democrática permite no sólo impulsar un eje
de articulación, sino su diseño e implementación se enlaza con los
procesos de participación y representación política que son inheren
tes al paradigma de la sociedad abierta. Es importante matizar que
cuando decimos que existe un proceso de institucionalidad democrá
tica se advierte un análisis sobre la vigencia del orden institucional,
político y social con la finalidad de valorar su maduración y conso
lidación de la sociedad, así como de la creación y operación de las
estructuras y procesos institucionales para contrarrestar la incerti
dumbre y lograr la creación de bases confiables de su desarrollo (Uva
lle, 2003:17-18).
En suma, la institucionalidad democrática se construye a partir
de referentes basados en la participación colectiva y la representación
social; se orienta a definir las reglas de un régimen político determi

nado a fin de facilitar la cooperación de los agentes políticos para
la estabilidad y la gobernabilidad democrática. La institucionalidad
es producto de la confianza y de los arreglos eficaces entre actores
(sociales e institucionales) que garantizan las relaciones entre socie
dad y Estado sin desconocer los conflictos, la pluralidad, la cultura
y las diferentes capacidades, intereses y valores. La institucionalidad
democrática es importante porque permite reconocer el papel que
tienen las autoridades en la generación de confianza en sus institu
ciones, políticas y procesos de gobierno impulsados para atender la
coordinación, estímulo y desarrollo de todos los intereses públicos
y comunes.
Finalmente, la institucionalidad democrática es el medio de comu-
nicación entre la sociedad, el Estado, el mercado y los ciudadanos, y
contribuye a las reglas del juego que garantizan que las actividades
públicas, privadas y sociales se desarrollen de una forma relativamen
te armónica. En este sentido, la institucionalidad genera el espacio
para la interacción de los ciudadanos en la vida pública y con ello
contribuye a la posibilidad de garantizar la vigencia de las libertades
civiles y públicas de un modo justo, con un sentido de igualdad y ar
monía en la comunidad política.
Así, todo sujeto individual y colectivo posee determinadas capa
cidades para definir sus intereses y traducirlos en objetivos. Cabe
mencionar que los actores actúan en contextos complejos donde las
instituciones tienden a solucionar problemas de coordinación esta
bilizando las expectativas sociales mediante la provisión de infor
mación y sanciones, asimismo estructuran comportamientos en una
dirección equilibrada. La institucionalidad se refiere a la confianza en
el sentido de que son conceptos íntimamente ligados, ya que todas
las formas de confianza refieren a instituciones y reglas que advierten
un conjunto de expectativas acerca de que éstas actúen con base en los
principios de responsabilidad y ética en la actuación.
INCIDENCIA POLÍTICA PARA LA ACCIÓN COLECTIVA
Con base en los elementos conceptuales del inciso anterior, es impor

tante aclarar qué entendemos por incidencia política en el contexto
de los procesos de democratización que han experimentado los lla

mados regímenes democráticos en las últimas décadas en América
Latina, así como de los cambios sociales y políticos registrados en
el ámbito de lo público no estatal y de la presencia e innovación de
organizaciones civiles, en los cuales es común utilizar la noción de in-
cidencia por diversos actores sociales, públicos y privados.
En este sentido, se puede definir como incidencia política los es
fuerzos de la ciudadanía organizada desde la sociedad civil para influir
en la toma de decisiones, así como para promover cambios en las
personas que tienen poder de decisión en asuntos de importancia
para un grupo en particular o para la sociedad en general (WOLA,
2005:6). La incidencia política puede adoptar diversas estrategias
dirigidas a influir en la toma de decisiones tanto en los ámbitos local,
nacional e internacional, y con frecuencia se refiere a un tema o
problema por medio de un cambio en las políticas públicas (Miller,
2013:5-6).
Las estrategias de incidencia pueden incluir actividades realizadas
en redes de organizaciones, así como mediante los medios de co
municación para formar opinión pública, generar cabildeo con actores
clave involucrados y comunicar temas con líderes de opinión, in
vestigación, formación de coaliciones y alianzas, entre muchas otras
actividades generadas en el espacio público (Cobb, Ross y Howard,
1976). Cabe señalar que la noción de ciudadanía puede compren
derse como un medio para generar empoderamiento de los ciudada
nos e impulsar procesos de participación e incidencia política de un
modo organizado y activo. La noción de ciudadanía advierte múlti
ples posturas teóricas y conceptuales; sin embargo, la esencia del con
cepto subraya el espacio legal y los derechos cedidos por el Estado
a los ciudadanos (Marshall y Bottomore, 1950).
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
en 2004 dice que la ciudadanía es un tipo de igualdad básica aso
ciada al concepto de pertenencia a una comunidad y que tiene que
ver con derechos y obligaciones de los que todos los individuos están
dotados en virtud de su pertenencia a un Estado nacional (PNUD,
2004). La ciudadanía no sólo implica el reconocimiento de derechos
y obligaciones, es necesario considerar el reconocimiento de una
situación de desigualdad institucionalizada de recursos y poder en las
sociedades; su naturaleza tiene que ver con la propia visión y cons
trucción de quienes impulsan iniciativas y estrategias de cambio e

incidencia hacia lo político y hacia las políticas. De esta manera, se
puede concebir una ciudadanía activa y promotora de sus propios
derechos, de legitimación de sus procesos de lucha e intervención
en aquellos ámbitos y espacios donde se generan sus prácticas socia
les determinadas y donde se justifica el motor de su acción colecti
va (IFE, 2014:23-25).
Es importante destacar que el ejercicio de una ciudadanía activa
requiere de un Estado de derecho efectivo, responsable y confiable
que sea capaz no sólo de garantizar los derechos ciudadanos, sino
también de respetar las iniciativas autónomas generadas entre la
sociedad civil a fin de garantizar y dar sentido a la democracia. Así,
la participación ciudadana constituye un motor para generar agenda
política y procesos de intervención en políticas públicas con múlti
ples fines, donde destacan la inclusión social, la rendición de cuen
tas, la transparencia y la inclusión en las diferentes fases de la política
pública, entre otras acciones relacionadas con el desarrollo de las
actividades económicas y el fortalecimiento del tejido social.
En efecto, el estudio de la incidencia política es importante
porque permite aclarar de qué modo y en qué fases los actores y las
organizaciones promueven procesos de activación e iniciativas so
ciales no sólo hacia los programas de gobierno, sino hacia las estruc
turas políticas para su revisión. En este sentido es posible que las
organizaciones, sus dirigentes o visionarios, tengan clara la distinción
sobre cada una de las etapas que integran el ciclo de las políticas pú
blicas, es decir, establecimiento de la agenda, formulación de la polí-
tica, implementación, monitoreo y evaluación, a fin de valorar los
mecanismos de incidencia y las estrategias que utilizarán para su
despliegue hacia el ámbito público y político.
González y Villar (2003) afirman que las funciones que asumen
las organizaciones de la sociedad civil en los procesos de incidencia
en las políticas públicas se pueden reconocer en los ejes de formu
lación de propuestas, innovación, provisión de servicios, monitoreo
y movilización social. En la primera función se destaca principal-
mente una estrategia de coalición y busca del apoyo público para
lograr no sólo promover sus opciones de política, sino intervenir di-
rectamente en el diseño y la formulación de políticas. Para el caso
de la innovación, las organizaciones definen un conjunto de propues
tas y soluciones en pequeña escala para ser ensayadas hacia escalas

mayores que no se habían considerado por parte del gobierno.
Respecto a la provisión de servicios, se parte de la premisa de
que las acciones que promueven las organizaciones son las que la pro-
pia autoridad gubernamental necesita hacer o al menos considerar.
Por su parte, las acciones de monitoreo se refieren a las actividades
de las organizaciones para asegurar que el gobierno realice lo que
tiene que hacer y se ejecuten las políticas con base en lo establecido.
En lo que respecta a la movilización, las organizaciones generan no
sólo lazos e intercambios con otros actores interesados en motivar
la acción colectiva hacia un tema, sino que también promueven la
coordinación, la formación de redes y alianzas políticas, y protestan
por otras vías políticas utilizando recursos no institucionales.
Siguiendo con González y Villar (2003), es posible reconocer las
funciones específicas que realizan determinadas organizaciones,
aunque muchas de ellas formulan propuestas al tiempo que movi
lizan y plantean otras acciones de innovación o prestación de ser
vicios, además de generar nuevas perspectivas sobre el tema. De la
misma manera, es importante considerar la existencia de ciertas
fuentes de legitimación en el proceso de incidencia con respecto a
su acción, o bien, que se reconozca o se considere justificado el de
recho a ejercer influencia en las diferentes fases de la política pú
blica. La construcción de diferentes fuentes de legitimidad de las
organizaciones ante diferentes audiencias durante el proceso de in
fluencia de políticas es una tarea continua (interna y externamente)
que se requiere para el mantenimiento de las coaliciones y la exten
sión de su propuesta hacia otros campos y actores. En este sentido, el
reconocimiento de valores y uso de símbolos, así como las tareas de
conocimiento, redes de información e investigación, entre otras,
permite impulsar áreas de oportunidad, lograr una mayor legitimi
dad con respecto a su representatividad, transparencia y rendición de
cuentas.
Mientras algunas organizaciones buscan incidir en la política bajo
una autoridad técnica o moral y eso constituye una fuente de legi
timidad para algunas audiencias, otros grupos cuestionan su acción
con demandas de legitimidad política, en tanto se sienten excluidos
del proceso de toma de decisiones de la organización que habla por
ellos (González y Villar, 2003:24).
Así, es necesario subrayar que las dimensiones del éxito de las

organizaciones en los procesos de incidencia advierten un análisis
del contexto social y político en el que se proponen incidir a fin de
reconocer aspectos de poder clave para reconocer el trabajo de los
grupos y las instituciones y con ello contribuir a la confianza insti
tucional. En este sentido, es posible identificar algunas áreas o va
riables de análisis relacionadas con la dimensión de las políticas, la
democracia, el fortalecimiento de la sociedad civil y la ciudadanía.
Para el primer caso, se asume que existe una expectativa —y con
sidero que hasta cierta confianza— de que se formulen o se gene-
ren los cambios en las políticas o en las legislaciones vinculadas a los
temas. En el nivel de un régimen democrático, es importante ubicar
los cambios respecto a la ampliación del espacio público para la de
liberación democrática, así como reconocer el papel del gobierno y
su participación en el proceso de políticas públicas. En el nivel organi-
zacional, se espera el fortalecimiento de la capacidad institucional y
la legitimidad de las organizaciones que participan en el proceso de
políticas públicas. En este caso, se prevé que las tareas de incidencia
generen no sólo efectos importantes en la construcción de ciuda
danía en términos del reconocimiento y uso de sus derechos, sino
que también se logre generar un impacto en las condiciones de vida,
oportunidades económicas y sociales, entre otras que impulsen las
capacidades de las personas.
Vale la pena matizar que: “Entre la participación en políticas e
incidencia en las políticas existe un amplio abanico de posibilidades,
con extremos de alta incidencia en la política con poca participación
social y su contrario de alta participación social y baja incidencia
en la formulación e implementación de nuevas políticas” (González
y Villar, 2003:27-28). De esta manera, uno de los desafíos impor
tantes de las organizaciones es generar acciones de incidencia que
promuevan no sólo el uso de herramientas que atiendan las diferen
cias y promuevan el diálogo, sino que también es relevante la for
mación de alianzas y el intercambio político con otros actores para
analizar temas y establecer acuerdos que permitan el diálogo con
base en la ley y en los recursos de participación por la vía democrá
tica, y con ello aportar a la construcción de una ciudadanía con otros
principios y valores éticos y que correspondan con los que se esta
blecen en un régimen democrático.
ÉTICA PÚBLICA Y CONSTRUCCIÓN DE CIUDADANÍA
Para comprender la relación de la confianza institucional con la éti-

ca pública y la construcción de ciudadanía y establecer de qué modo
la incidencia política contribuye a la construcción de una democra
cia ética en México, es necesario referirnos a la importancia de la
ética pública en los procesos de gobierno. De inicio, Villoria e
Izquierdo señalan que: “La ética se compone de un conjunto de
juicios y de reglas que sirven para orientar nuestro comportamiento
en la vida. Se comporta como una autoridad interna por la que re
gulamos nuestros actos y juzgamos nuestra conducta como la de los
demás” (Villoria e Izquierdo, 2016:15). La ética tiene una relación
con la moral, la cual se refiere al conjunto de normas y creencias
respecto a la consecución de una vida buena y justa y conforme a la
práctica de las mismas. Por un lado, existe un cierto consenso acer
ca de que la moral tiene como misión orientar la conducta de los
hombres; la política, por otro lado, tiene como objetivo generar in
terrelaciones para alcanzar y mantener el poder político con la
función de atender conflictos sociales a través de decisiones públicas.
Siguiendo a Villoria e Izquierdo, la política se distingue de las re
laciones comunales, mismas que se basan en relaciones familiares y
grupales y generan solidaridad espontánea; “en estas relaciones la
pertenencia es fruto de circunstancias naturales, no de actuaciones
voluntarias y las relaciones de intercambio están regidas por pau-
tas simbólicas, tradiciones, y reglas estatus, estima y confianza” (2016:
120). Asimismo, la política se distingue del mercado en que éste se
caracteriza por la existencia de agentes autónomos que buscan ma
ximizar sus beneficios y entran en relaciones de intercambio eco
nómico. De ahí la necesidad de considerar un orden comúnmente
aceptado y construir instituciones para asegurar el orden; es decir,
la política implica la elaboración de normas y de su cumplimiento,
que proviene de la voluntad activa de los miembros de la comunidad
y que se ejecutan a través de sus representantes.
Ciertamente, la política advierte acciones para alcanzar y expan
dir el poder pero, asimismo, sirve para atender conflictos sociales
y para la búsqueda de un interés común de una comunidad social y
política compleja en la actualidad. Aristóteles señala que la ética for
ma parte de la política y constituye la ciencia más importante (1985,
libro I, cap. 2). Tanto la moral como la política requieren conocer el

bien del hombre, atender lo que es justo y honesto con la finalidad
de determinar lo que es conveniente hacer.
En este orden de ideas, consideramos que es menester cultivar el
bien del Estado y, en esa medida, generar una armonía entre ética
y política, ya que ambas buscan el bien de la humanidad. La pri
mera a través del fortalecimiento de las decisiones individuales y la
segunda por medio de decisiones públicas que afectan la colectivi
dad. Precisamente, la estabilidad de una organización política re
quiere una igualdad relativa entre sus miembros y de justicia social que
logre no sólo proteger, sino fundamentalmente orientar las deci
siones del gobierno hacia el bien común y no hacia los intereses de
los gobernantes. De forma más precisa, y en términos generales, la
moral advierte lo que es conveniente hacer para el hombre en su
persecución del bien, ordenando sus preferencias a través de la ra-
zón, mientras que la política rige a la sociedad para alcanzar el bien
común, legislando lo que le conviene hacer o evitar.
Cuando aludimos a la importancia de la ética pública en los proce
sos de gobierno destacamos los principios y normas que se aplican
en los temas de gobierno y administración pública y, esencialmen-
te, en la conducta de los individuos que desempeñan un cargo pú
blico. Diego (2013:59) apunta que la ética pública se concibe como
un área de conocimiento de contenido universal que agrupa valores
y virtudes orientados por el espíritu de servicio público y tiene como
fuente la evolución humana. En otras palabras, la ética pública se
refiere al perfil, formación, conducta responsable y comprometida
de las personas que se desempeñan en la función pública, y tiene por
objeto principal lograr que las personas que ocupen un cargo público
lo realicen con diligencia, honestidad, razón, conciencia, madurez de
juicio, responsabilidad y sentido del deber, entre otras funciones que
advierte una función pública digna y virtuosa.
Ahora bien, aunque una democracia se caracteriza por generar
condiciones para la participación ciudadana, libertad de expresión,
libertad de asociación, alternancias en el gobierno, competencia polí-
tica a través de elecciones libres, periódicas y correctas, la ética pú
blica tiene como función cultivar la inteligencia en valores y moderar
el carácter de los gobernantes. La ética en la política se propone
rescatar la dignidad humana, así como coadyuvar en la lucha contra
la desconfianza ciudadana frente a la corrupción y diferentes actos

que atentan contra la estabilidad del Estado; cuando éste descuida
la importancia de la ética en la formación de sus representantes pú
blicos, se ponen en marcha los motores de la corrupción, como la
codicia, la avaricia y el anhelo de poder en el contexto de una so
ciedad de consumo que contribuye al deseo de poseer, acumular ri
queza y obtener placer. De ahí la necesidad de establecer y reforzar los
valores y principios éticos, así como la necesidad jurídica para cons
tituir un Estado ético.
Una alternativa para construir un régimen político basado en prin
cipios éticos es considerar la formación de ciudadanos virtuosos en
el sentido de promover las condiciones por las que los individuos
aspiren a vivir de forma correcta y con sentido. La construcción de
ciudadanía implica, entonces, desarrollar el sentido de identidad,
pertenencia y confianza hacia el lugar y organización en el que se
interactúa socialmente por medio de la participación política. Para
desarrollar esta actitud es necesario generar ciudadanos virtuosos,
bien formados y con capacidad crítica para potenciar sus procesos de
interacción con la comunidad política y para conducirse con ética
y responsabilidad en los procesos de gobierno y cargos públicos a los
que aspiren gobernar con plena conciencia, responsabilidad y juicio.
En este debate es importante aclarar que la construcción de ciu
dadanía política alude a una forma de socialización de la política y
a la ampliación de lo público. En una perspectiva más amplia, Ál
varez (2016:94) señala que la ciudadanía consiste en un conjunto
de actores agrupados en torno a un criterio común y que generan
lazos en tanto comparten en una comunidad política experiencias
de memoria, derechos, obligaciones, responsabilidades y sentido de
vida; asimismo, consiste en un espacio que construye identidad,
que se construye como resultado de experiencias políticas o de vida
en común. Cuando invocamos la noción de ciudadanía, se infiere
a un carácter activo y participativo. En este sentido, la participación
ciudadana es la intervención de los individuos en actividades públi
cas, en tanto, portadores de intereses sociales. Pliego señala que
[…] la decisión de participar es resultado de un actuar reflexivo, de

una decisión; no se trata de una decisión apoyada en la sola pondera
ción de los costos y beneficios que derivarían de la participación […]
es más bien una decisión racional de los individuos entendidos como

personas, esto es, condicionada por el conjunto de características
que integran su contexto vital (Pliego, 2000:28).
La participación se vincula con actividades relacionadas con ac

tos de representación política, campañas electorales y actividades
comunitarias en las cuales se advierten, por un lado, acciones con un
significado político y, por el otro, labores destinadas a lo público.
Precisamente, uno de los mecanismos que contribuyen a la cons
trucción de una ciudadanía y democracia ética es la incidencia po
lítica que realizan grupos, organizaciones y colectivos en el ámbito
de la política no institucionalizada entre la sociedad civil. En efecto,
la incidencia política es un ejercicio que refiere a los esfuerzos pla
nificados por la ciudadanía y que tienen como propósito influir en
políticas y programas estatales a través de diferentes estrategias
de persuasión, colaboración e interacción con el Estado. Las accio
nes de incidencia van de la mano con la construcción de procesos de
organización y gestión social en temas diversos y plantea una alter
nativa relativamente autónoma para intervenir en los asuntos de in
terés público y político.
Como se estableció anteriormente, la incidencia es un medio a
través del cual los individuos, grupos y sectores de la sociedad se in-
volucran en procesos políticos promoviendo iniciativas colectivas
con la finalidad de que los gobiernos sean más responsables, éticos y
transparentes en el ejercicio de sus funciones. La incidencia es un
ejercicio de empoderamiento, colaboración y construcción de capital
social que permite reforzar valores individuales y colectivos, y con
tribuye a la transformación de las relaciones de poder entre el Esta
do y la sociedad civil organizada hacia un plano de mayor igualdad
y justicia. En este mismo sentido, la incidencia contribuye a la mo
dificación de la cultura política y aporta el fortalecimiento de las
capacidades político-administrativas del Estado.
Ante la pérdida de confianza y la escasa confiabilidad en las ac
ciones de los partidos políticos, la incidencia política es un puente
que permite enlazar a los ciudadanos con las entidades públicas y
el mercado para generar influencia, intercambiar recursos, informa
ción y bienes entre los actores, así como para generar organización
autónoma y alternativa a los procedimientos e interlocución tradicio
nales. En esta medida, contribuye a la innovación social y a la ges

tación de una democracia ética basada en las relaciones de convi
vencia, cooperación y armonía entre los miembros de la comunidad.
Siguiendo a Diego y Rodríguez: “La ética en la democracia es el
hilo que une las relaciones de convivencia, de armonía entre los miem
bros de la comunidad. Los valores y principios éticos son los guías
que marcan el rumbo hacia una sana democracia, hacia la madurez
del sistema político” (Diego y Rodríguez, 2017:14). El fortaleci
miento de la ética pública y la promoción de acciones de incidencia
política son recursos fundamentales para lograr cambios en la polí
tica y las políticas; articular la construcción de la agenda de gobierno
que tenga como misión favorecer los intereses del colectivo princi
pal y generar procesos de inclusión social más amplios y que se
comprendan desde otra perspectiva, más acorde con las demandas y
necesidades de los asuntos públicos y se visualicen las alternativas
de solución.
Desde esta perspectiva, la relación entre ética pública e inciden
cia política resulta indispensable para comprender, analizar y expli
car los procesos que desde las organizaciones de la sociedad civil y
el mercado tienen como finalidad la construcción de ciudadanía
como pertenencia a la comunidad política; de otro modo, la cons
trucción de ciudadanía advierte un ejercicio activo de los derechos
sociales y políticos, así como una formación cívica en el sentido de
la responsabilidad y el cultivo de la ética pública para comprender
y, en su caso, tomar parte en el ejercicio de gobierno.
Debido a los actos de corrupción que se registran en una gran
parte de los países en el mundo, incluido México, así como a los
problemas en el funcionamiento y la calidad de la democracia, es ne-
cesario poner de relieve la importancia de la ética pública y la inci
dencia política para atender los vacíos político-institucionales y
fortalecer la cooperación y el intercambio con mayor voluntad. En
este sentido, el orden social moderno advierte un sentido ético y de
equidad en la elaboración de las decisiones públicas y apunta hacia
la urgente necesidad de revisar los arreglos que contribuyan al es
tablecimiento de una mejor institucionalidad democrática. Como
se indicó antes, la institucionalidad democrática no es un concepto
vacío sino requiere de prácticas y arreglos eficaces que garanticen que
la sociedad y el Estado convivan sin desconocer los conflictos, los
desacuerdos y las tensiones presentes en una sociedad abierta, plural

y culturalmente distinta. En síntesis, consideramos que una sociedad
se proyecta a través de valores éticos y se dirige a través de institu
ciones para coordinar, estimular y llevar a cabo procesos de coope
ración y confianza en beneficio de la comunidad y del bien común
entre sus ciudadanos. En este sentido, la construcción de ciudadanía
advierte la necesidad de generar espacios y prácticas que potencien
la intervención de los ciudadanos en los asuntos públicos y coad
yuvar a la gestación de igualdad de condiciones entre sus miembros
para el ejercicio de sus derechos políticos, sociales y humanos.
DESAFÍOS PARA LA CONSTRUCCIÓN

DE UNA DEMOCRACIA ÉTICA EN MÉXICO
Villoria e Izquierdo (2016:150-151), en su trabajo intitulado Ética

pública y buen gobierno. Regenerando la democracia y luchando contra
la corrupción desde el servicio público, afirman que frente a la corrup
ción política no se puede pedir menos política, sino política de ma
yor calidad. Además, apuntan que la tendencia actual de nuestras
sociedades es olvidar que la política nace para evitar la guerra civil, y
que su fin es generar un gobierno que promueva el interés gene-
ral. La despolitización y apatía democrática existentes no contribuye
a la creación de espacios democráticos y, por el contrario, se apre-
cian carentes de confianza, donde el poder se encuentra en espacios
opacos de decisión fuera del ámbito político y control de los pro
pios ciudadanos.
En este sentido, los intentos de fortalecer la institucionalidad y
la calidad de la democracia exigen el establecimiento en el media
no plazo de una democracia ética en la medida en que es necesario
restaurar las capacidades políticas y administrativas del Estado e in-
cluir, cada vez más, a la sociedad civil en la política y en los asuntos
públicos con la finalidad de producir una mejor legalidad y legiti
midad en la construcción de una política colectiva y de bien común.
Los desafíos para construir una agenda política —con contenido
ético y democrático— son enormes, dados los balances generados
por organismos locales e internacionales para nuestro país. Por ejem
plo, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económi
cos (OCDE) señala que al finalizar el año de 2017, a México se le
evalúa como un país donde el crecimiento económico es fuerte, pe-

ro las desigualdades persisten en todo el territorio; es un país que
en los últimos años ha impulsado reformas políticas y económicas,
pero donde persiste la falta de inclusión social y la desigualdad eco
nómica en los ingresos de las personas (gráficas 1a y 1b). Afirma la
OCDE que:
El crecimiento de la productividad de México repuntó recientemen

te en los sectores que se beneficiaron de las reformas estructurales:
energético (electricidad, petróleo y gas), financiero y de telecomu
nicaciones [además señala que:] La apertura comercial, la inversión
extranjera directa, la integración en las cadenas globales de valor y
los incentivos a la innovación han impulsado las exportaciones, en
especial las de automóviles. Sin embargo, otros sectores se han reza
gado, al verse afectados por regulaciones locales demasiado riguro
sas, instituciones jurídicas débiles, informalidad arraigada, corrupción
y desarrollo financiero insuficiente (OCDE, 2017:4).
Desde otro ángulo, la OCDE indica que el ingreso económico más

alto se concentra en pocas regiones del país donde muchas fami-
lias viven no sólo en la pobreza, sino también en los sitios donde la
inseguridad es alta y las oportunidades son menores para los jóve
nes. Aunque existe un avance en la construcción de políticas públicas
para la inclusión social, en México persiste la discriminación y la vio-
lencia social y la participación es limitada en el mercado laboral
formal. Si bien México recientemente se ha convertido en un im
portante exportador mundial de automóviles y otros productos
electrónicos con amplia calidad en el mercado mundial, la inversión
en su población es deficiente, ya que se observan desafíos impor
tantes como los altos niveles de pobreza urbana, extensa informa
lidad en la economía, tasas bajas de participación política femenina
en espacios laborales, rezago escolar, exclusión financiera, una nor
ma de derecho endeble y niveles persistentes de corrupción y de
lincuencia política en la vida comunitaria.
Las “reformas estructurales” del actual gobierno no han logrado
crear sinergias para resarcir los enormes rezagos y las fallas de go
bierno para motivar un cambio real en el crecimiento, el bienestar y
la distribución del ingreso. Para la OCDE, las reformas han sido una
estrategia importante para afrontar la crisis y el crecimiento de la
GRÁFICA 1A
EVOLUCIÓN DE LA POBREZA BASADA EN EL INGRESO
100
90
80
70
Porcentaje
60
50
40
30
20
10
0

1992 1996 2000 2004 2006 2010 2014
Pobreza alimentaria
Pobreza de patrimonio
Ingreso por debajo de la línea de bienestar mínimo
Ingreso por debajo de la línea de bienestar
GRÁFICA 1B
EVOLUCIÓN DE LAS CONDICIONES SOCIALES
70
60
50
Porcentaje
40
30
20
10
0
1990 2000 2010 2015
Rezago educativo
Carencia por material de piso
Carencia por hacinamiento
Carencia por drenaje
Carencia de servicios de salud
Carencia por material de muros
Carencia por acceso al agua
Carencia por electricidad
FUENTE: OCDE (2017).
productividad, pero la tendencia para los próximos años es la de

creciente utilización de la mano de obra en el mercado laboral, el
fortalecimiento de las competencias y para generar salarios ade
cuados. Los desafíos que urge atender son la pobreza extrema, la
desigualdad en los ingresos, mejorar las oportunidades económi-
cas, disminuir la informalidad, aumentar la participación femenina
y fomentar prácticas empresariales más éticas y responsables.
Las desigualdades siguen creciendo en todos los estados y sectores,

lo que subraya la divergencia de un México moderno, muy produc
tivo, que compite a escala mundial, ubicado principalmente en la
frontera con Estados Unidos, el corredor central y las zonas turís-
ticas; y un México tradicional, menos productivo, con empresas in
formales a pequeña escala que se ubican sobre todo en el Sur (OCDE,
2017:10-11).
Además, se infiere que el país enfrenta un entorno externo débil

e incierto, ya que la economía mundial se mantiene en una situación
de poco crecimiento y muchas economías de mercados emergen-
tes carecen de impulso. En este sentido, los precios de los productos
básicos y los ajustes en las políticas monetarias han sido relativa
mente flexibles, pero existe un riesgo permanente que desalienta la
inversión productiva y los incrementos en el empleo.
Según este organismo, es necesario hacer que la política fiscal no
sólo sea más congruente, sino sostenible y transparente a través del
fortalecimiento del gasto social en programas para combatir la po
breza extrema; coordinar mejor la recaudación del impuesto sobre la
renta y ampliar las bases impositivas; desde otra postura, es nece
sario adoptar políticas para un desarrollo sostenible que atiendan
la desigualdad, la discriminación y amplíen las oportunidades del
mercado laboral. En este orden, se recomienda hacer que el creci
miento sea más incluyente a través de fortalecer las políticas y los
programas contra la informalidad, la innovación y la lucha contra la
corrupción, y generar un cambio en la cultura de la legalidad a tra
vés de procesos más claros y confiables (OCDE, 2017:13-14),
Por otra parte, y de acuerdo con el reporte de Transparencia In
ternacional intitulado Las personas y la corrupción: América Latina y
el Caribe (2017), en los últimos años se han observado en la región
de América Latina y el Caribe tendencias preocupantes que advier

ten un deterioro de los derechos humanos y el debilitamiento de
las estructuras de gobernanza. De acuerdo con esta entidad, México
ocupa el lugar 95 de 123 en el Índice de Percepción de la Corrup
ción de Transparencia Internacional. En América Latina, su lugar
es el sexto entre los países con la mayor percepción de la corrupción y
entre los miembros de la OCDE es el país con la peor reputación en
corrupción. En este marco, los temas sobre el aumento de la vio
lencia y de la inseguridad, el asesinato de periodistas y líderes en la
sociedad civil revelan que en México existen graves problemas para
mantener la gobernabilidad y la estabilidad política. Asimismo, en
este informe se deduce que más de 50% de los entrevistados dijo
que pagó sobornos o tuvo que dar algún regalo a funcionarios para
acceder a servicios de tipo educativo y hospitalario, así como para ob-
tener un documento de identidad o un servicio público (gráfica 2).
GRÁFICA 2
¿QUÉ GRADO DE CORRUPCIÓN HAY EN LAS DISTINTAS
INSTITUCIONES Y GRUPOS DE LA SOCIEDAD?
PORCENTAJE DE RESPUESTA “LA MAYORÍA O TODOS
SON CORRUPTOS”
Policía 47
Representantes electos 47
Gobierno local 45
Primer ministro/... 43
Jueces y magistrados 40
Los empleados públicos 37
La oficina nacional... 36
Ejecutivos de empresas 36
Líderes religiosos 25
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
Porcentaje que indica que “casi todos”
o “todos” son corruptos
FUENTE: Transparencia Internacional (2017).

Asimismo, y como se deriva de la gráfica 2, se sostiene que seis

de cada diez personas que viven en América Latina y el Caribe
creen que el nivel de corrupción aumentó (62%). Las personas que
viven en México perciben altos niveles de corrupción (entre 61 y
64%). En cambio, menos de una de cada cinco personas en Uruguay
manifiestan que los policías son sumamente corruptos (19%). En
Brasil y Costa Rica son los más proclives a manifestarse de acuerdo
con que es socialmente aceptable denunciar la corrupción. En este
tenor, la encuesta muestra que entre aquellos que denunciaron
efectivamente un incidente ante las autoridades, más de uno de cada
cinco (21%) señala que se tomó alguna medida contra el autor,
mientras que más de una cuarta parte (28%) manifiesta haber pa
decido consecuencias negativas.
En suma, Colombia, República Dominicana, México, Perú y Ve
nezuela tienen el peor resultado respecto a los índices de soborno y
se percibe un elevado grado de corrupción en los cuerpos policia
cos, de aquí que los ciudadanos se sientan con desconfianza y una
opinión negativa hacia los esfuerzos gubernamentales contra la
corrupción. Todo lo anterior advierte de serios riesgos en el man
tenimiento de la democracia y la gobernabilidad política en Amé
rica Latina y el Caribe, y deriva la necesidad de generar acciones
en todos los niveles del gobierno y la sociedad civil de manera con
junta.
En síntesis, Transparencia Internacional, sobre la base de los resul-
tados de la encuesta, sugiere construir otras estrategias de política
para reducir los sobornos en los servicios públicos, en la cual los go
biernos logren optimizar los procesos burocráticos y definir plata
formas de atención y canales más eficientes y responsables. Por otro
lado, sugiero preparar a la sociedad civil para participar en la lucha
contra la corrupción por medio de la generación de arreglos que
permitan la interacción conjunta de procesos participativos y de la
incidencia de grupos y organizaciones de la sociedad civil en la ges
tación de iniciativas, monitoreo y consejos consultivos para atender
el déficit de credibilidad y acceso a la información pública. En este
sentido, es necesario atender el acceso a la justicia y el Estado de dere-
cho a través de procesos de investigación objetivos, eficaces y efi
cientes que logren eliminar la impunidad e inmunidad política en
temas de corrupción; asimismo, se recomienda que los gobiernos favo
rezcan las condiciones para reducir la corrupción como una condi

ción clave para lograr una sociedad justa y equitativa.
Como se puede deducir de los estudios de la OCDE y Transpa
rencia Internacional en 2017, la corrupción es una de las variables que
más afecta el desarrollo de la economía y el desarrollo de la políti
ca en México. A este respecto, y de acuerdo con datos de Riquelme
(2017), en el diario El Economista, una parte importante de los me
xicanos considera que su actual presidente (Enrique Peña Nieto)
no ha realizado las acciones necesarias para combatir este problema.
Por el contrario, los estudios de opinión señalan que nueve de cada
diez mexicanos piensan que la corrupción es un problema de todos
los días; la entidad federativa con mayor percepción de la corrupción
es la Ciudad de México, donde 95.1% de sus habitantes considera
que las prácticas de corrupción son muy frecuentes o frecuentes, casi
10 puntos porcentuales por encima de la media nacional, que es de
88.8 por ciento. El estado que menor nivel de percepción presenta
es Querétaro, con 73.3 por ciento. En otro apunte, se deduce que el
ciudadano también es un agente fundamental de la corrupción. Sin
embargo, los mexicanos consideran corruptos a sus vecinos, amigos
y/o familiares. Solamente 30% de los encuestados dijo conocer el mar
co regulatorio en materia de corrupción, mientras que 49% afirma
desconocerlo y 16% los conoce sólo parcialmente, aunque la ignoran
cia no exime de responsabilidad (gráfica 3).
GRÁFICA 3
¿CREE QUE EL GOBIERNO DE ENRIQUE PEÑA NIETO
HA REALIZADO O NO ACCIONES PARA EVITAR ACTOS
DE CORRUPCIÓN EN MÉXICO?
No las ha realizado Sí las ha realizado No sabe
56% 28% 16%

FUENTE: Riquelme (2017).
En consecuencia, la corrupción se ha convertido en los últimos

años en el principal tema de investigación en razón de que pone en
evidencia el bajo desarrollo moral y la escasa o inexistente puesta
en práctica de instrumentos éticos para fomentar la integridad pú
blica entre la sociedad y el Estado.
Siguiendo a Villoria e Izquierdo (2016:264-265), el bajo desarro
llo moral no tiene un fundamento racial ni cultural, sino que es fruto
sobre todo de la ausencia de educación, valores, principios, interac
ción y educación. En países como México, la desafección en la po
lítica y las condiciones en las que se desarrolla la mayor parte de la
población advierten la necesidad de crear mecanismos para el for
talecimiento del desarrollo cognitivo como elemento central para
impulsar cambios tanto en la conducta individual como en la co
lectiva.
Si se quiere promover una sociedad con desarrollo moral elevado,

las familias deben generar espacios de diálogo y de interacción, es
pacios que faciliten la toma de rol, ponerse en la situación del otro
[…] es conveniente que las escuelas fomenten la autonomía y la
libertad de expresión, que abran el debate sobre la justicia y la mo
ral, que fomenten el contacto de puntos de vista diferentes y que
abran la participación en la definición de reglas y en el ejercicio de
poder (Villoria e Izquierdo, 2016:265-266).
Como lo exponen los estudios citados, la corrupción se desarro

lla con mayor fuerza en aquellas naciones donde existe desigualdad
económica. Mientras más alta es la desigualdad y mayores las dife
rencias de estatus, existen mayores posibilidades de generar insegu
ridad e infelicidad. De este modo, la desigualdad, en sus diferentes
significados, conlleva a una reflexión seria en la agenda del gobier
no actual con el propósito de motivar el diseño de políticas públicas
de nueva generación para producir confianza. La confianza genera
lizada es fundamental para la generación de solidaridad social y po-
tenciar la igualdad en la democracia. Por el contrario, la desigualdad
contribuye al aumento de la injusticia, y a que la riqueza y el poder
se perciban conectados con la corrupción. La desigualdad ocasiona,
asimismo, que las instituciones funcionen de manera desigual, dis
criminatoria y parcial.
La desigualdad es el caldo de cultivo del capital social negativo […]

de un conjunto de redes de extorsión, de favores mutuos entre oli
garquías, que aseguran la impunidad y lanzan el mensaje de que ésa
es la forma normal de lograr las cosas […] es difícil confiar en ins
tituciones públicas que den respuestas universales e imparciales cuan-
do existen niveles de desigualdad brutales (Villoria e Izquierdo,
2016:270-271).
En efecto, en aquellas sociedades como la nuestra, donde la ig

norancia y la pobreza son muy elevadas, no existen condiciones para
lograr cultivar la confianza de los ciudadanos en las instituciones; es
decir, la política no se comprende como un espacio de deliberación
para la toma de decisiones en beneficio de la comunidad política,
sino como un espacio opaco al que se desea acceder para conseguir
beneficios particulares. En este marco, es importante nuevamente des-
tacar el valor de la ética, y específicamente de la ética pública y la
incidencia política, para reorientar el sentido de la política y revigo
rizar la confianza en el gobierno y la legitimidad de las instituciones
del Estado.
Ahora bien, y considerando los puntos antes indicados, es impor
tante subrayar que la conformación de un Sistema Nacional Anti
corrupción en México tiene una oportunidad para generar no sólo
los principios, las bases generales y las políticas públicas que son
necesarias para la coordinación entre las autoridades de todos los
órdenes de gobierno en materia de prevención, detección y sanción
de hechos relacionados con la corrupción, sino también es necesa
rio incorporar los proyectos e iniciativas de grupos y organizaciones
de la sociedad civil con la finalidad de atender los vacíos relacionados
con la fiscalización y el control de recursos.
De la misma manera, es necesario impulsar las directrices básicas
que orienten el accionar de las políticas públicas, definir las bases de
participación de la ciudadanía para intervenir en la creación de una
cultura de integridad, confianza y ética en el servicio público. No
está de más señalar que, a la fecha, la discusión de la agenda para con-
formar el Sistema Nacional Anticorrupción está en marcha, pero
antes de constituirse ya se observan varios desafíos para su operación,
vinculados principalmente a la escasa coordinación gubernamental
y a la complejidad que se deriva del análisis de la corrupción en sus
múltiples dimensiones y manifestaciones a escalas local y federal,

lo cual advierte serios retos para lograr un modelo claro y con una ins
titucionalidad firme hacia los próximos años.
REFLEXIONES FINALES
En este artículo nos propusimos analizar la relación de la confian

za institucional con la ética pública y la ciudadanía, y de qué modo
la incidencia política contribuye a la construcción de una democra
cia ética en México. En este sentido, y para generar un mayor de
bate teórico-empírico, aportamos una serie de tesis para la reflexión
y el debate permanente.
1) La construcción de la confianza institucional y la ética pública
son un ingrediente primordial para vigorizar la institucionalidad de-
mocrática. La institucionalidad democrática requiere la articulación
de esfuerzos en los diferentes sectores (público, social y privado) de
la comunidad política, con la finalidad de encauzar mayores pro-
cesos de participación y representación política. Asimismo, cuando
se invoca el fortalecimiento de la institucionalidad democrática se
advierte un análisis sobre la vigencia del orden institucional, político
y social a fin de valorar su maduración y consolidación política; es de-
cir, comprender desde una perspectiva abierta y plural, la creación
y operación de las instituciones para contrarrestar la incertidumbre y
lograr la creación de confianza en los procesos de gobierno.
2) Una categoría que aporta al análisis y mejora la institucionali
dad democrática para el combate a la corrupción, es la incidencia po
lítica generada desde la sociedad civil hacia las políticas públicas y
la construcción de ciudadanía. Sin embargo, la relación de los pro-
cesos de incidencia con el fortalecimiento de las capacidades polí
ticas y administrativas del Estado, advierte componentes complejos
en la medida en que este proceso se vincula con aspectos sistémi-
cos y de poder en la vida política e institucional.
3) La construcción de ciudadanía reconoce la importancia de los
derechos sociales, políticos y humanos que las personas tienen para
influir en el diseño de la política social y de proyectos concretos a
fin de reducir la desigualdad en sus condiciones de vida. De ahí que
la participación de los ciudadanos, a través de la incidencia política

y de la generación de proyectos sociales alternativos, permite abonar
a la renovación de las capacidades políticas desde la propia comu
nidad e incide en la demanda de una mejor gestión pública del Esta
do; asimismo, contribuye al fortalecimiento de los mecanismos para
enfrentar el abuso de poder y atender problemas como la corrupción,
la pobreza, la inseguridad y el desempleo.
4) Para que un régimen democrático madure y genere las condi
ciones de mayor igualdad, libertad y equidad entre sus ciudadanos es
necesario romper el círculo vicioso de la corrupción política. En
este sentido, se requiere incorporar a la ética pública en los proce-
sos de gobierno y en las diferentes esferas de la sociedad civil con la
finalidad de que los individuos adquieran elementos para una me
jor formación ciudadana y con un conocimiento claro acerca del
funcionamiento del Estado y su comunidad política. Cuando alu
dimos a la construcción de una democracia ética en México, subra
yamos la importancia de fortalecer las relaciones de convivencia, de
armonía entre los miembros de la comunidad a través de valores y
principios éticos que serán las guías que marcan el rumbo hacia una sana
democracia y hacia la madurez del sistema político en su conjunto. La
construcción de ciudadanía en México es un proceso que requiere
potenciarse a través de la acción colectiva y la incidencia política con
la finalidad de que los ciudadanos no sólo expresen sus preferencias
político-electorales a través del voto, sino que se involucren en prác
ticas referidas a la creación de igualdad de condiciones y derechos
ciudadanos que permitan fortalecer las relaciones de intercambio
y la capacidad político-institucional del Estado y de su comunidad
política. En este sentido, y ante el déficit de confianza institucio-
nal que se observa en una gran parte de las instituciones políticas
en México, es necesario vincular los esfuerzos de la sociedad civil
organizada para atender, desde otra perspectiva autónoma y descen
tralizada, las prácticas de exclusión y discriminación detectadas, así
como las diferencias de poder y clase social en la distribución de re-
cursos en la sociedad.
5) Finalmente, una democracia sin ética no sólo pierde el rumbo,
sino también carece de los instrumentos básicos para gobernar y crea
vacíos que serán utilizados por personas, grupos y organizaciones ca
rentes de un perfil ético. En este sentido, la creación de proyectos
de incidencia política en el ámbito de las organizaciones de la so

ciedad civil es una alternativa para potenciar no sólo el interés de
los ciudadanos en los asuntos públicos, sino para impulsar procesos
de organización política basados en principios éticos de convivencia
y, sobre todo, para mantener o alcanzar la libertad en el seno de una
comunidad política. En este sentido, la relación de la confianza ins-
titucional con la ética pública constituye un puente de aprendizaje
para lograr la generación de solidaridad social y potenciar la igual
dad en la democracia de una forma clara y efectiva.
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BL
A
N
C
A
LA CONSTRUCCIÓN DE CIUDADANÍA EN EL PROGRAMA
DE COMEDORES COMUNITARIOS. EL CASO
DE SANTA MARÍA ATARASQUILLO,
LERMA DE VILLADA (2017)
Manuel Lara Caballero*
RESUMEN
El objetivo general de este capítulo es analizar la formación y opera

ción de los comités en el programa de Comedores Comunitarios en la
localidad de Santa María Atarasquillo, del municipio de Lerma de
Villada, Estado de México, en el año 2017, para determinar, con
un caso de estudio específico, si es posible identificar algunas áreas
de oportunidad que permitan una mayor construcción de ciudada
nía, entendida como un proceso de participación política de los
ciudadanos en la toma de decisiones sobre cuestiones de interés co
mún, que abona a mejorar la calidad de la democracia al fortalecer la
gobernabilidad en México. La pregunta que se intenta responder
con la ayuda de las herramientas analíticas de la evaluación es: ¿el
diseño de política pública del programa de Comedores Comunita
rios construye ciudadanía a través de la participación de los comi
tés comunitarios? La Cruzada Nacional contra el Hambre (CNCH)
lleva más de cuatro años operando, por lo que es importante hacer
una evaluación preliminar de algunos elementos del diseño e imple
mentación del programa de Comedores Comunitarios que permitan
* Profesor-investigador del Departamento de Procesos Sociales de la UAM-

Lerma.
[285]
286 MANUEL LARA CABALLERO
reflexionar sobre algunos cambios para mejorar su operación. El

documento dispone de cuatro apartados. En el primero se hace una
descripción del funcionamiento, operación y competencias de los
comités comunitarios en el programa de Comedores Comunitarios.
En el segundo apartado se hace una evaluación preliminar del diseño
del programa para identificar las áreas de oportunidad y de mejora
en materia de diseño e implementación. En el tercero se desarrolla el
caso de estudio donde se analiza la formación y operación del comité
comunitario con base en los lineamientos específicos del programa,
en la comunidad de Santa María Atarasquillo, en Lerma de Villada,
Estado de México. Finalmente, con la intención de poner en pers
pectiva el ejercicio realizado, se presentan algunas reflexiones.
Palabras clave: construcción de ciudadanía, políticas públicas, Cru
zada Nacional contra el Hambre, pobreza alimentaria, comedores
comunitarios.
INTRODUCCIÓN
Los resultados del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de

Desarrollo Social (Coneval) muestran que, en el año 2012, 9.8%
de los mexicanos se encontraba en una situación de pobreza mul
tidimensional extrema. Por tal motivo, desde el inicio de su perio-
do como presidente, Enrique Peña Nieto intentó proponer cambios
sustanciales a la estrategia del gobierno federal para combatir la po
breza impulsando la Cruzada Nacional contra el Hambre (CNCH),
que busca garantizar la seguridad alimentaria y nutrición de aproxi
madamente 7.01 millones de mexicanos que no tienen los recursos
suficientes para el ejercicio pleno de su derecho a la alimentación (Co-
neval, 2012).
El decreto que dispone la norma jurídica para la CNCH, con fecha
de publicación 22 de enero de 2013, señala los siguientes objetivos
(Sedesol, 2013a, 2013b): i) cero hambre a partir de una alimentación
y nutrición adecuada de las personas en pobreza extrema y carencia
por acceso a la alimentación; ii) eliminar la desnutrición infantil
aguda y mejorar los indicadores de peso y talla de la niñez; iii) au
mentar la producción de alimentos y el ingreso de los campesinos y
pequeños productores agrícolas; iv) minimizar las pérdidas posco
LA CONSTRUCCIÓN DE CIUDADANÍA 287
secha y de alimentos durante su almacenamiento, transporte, dis

tribución y comercialización, y v) promover la participación
comunitaria para la erradicación del hambre.
La Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) define la CNCH como
una estrategia de bienestar social que no sólo fomenta la coordina
ción entre diferentes dependencias de la administración pública en
sus tres órdenes de gobierno, el sector privado y organizaciones de la
sociedad civil (OSC), sino que también busca que la construcción
de ciudadanía se convierta en el eje transversal que incida en todas
sus acciones con la finalidad de reducir el número de personas en
condición de pobreza extrema y carencia alimentaria, a fin de trans
formar los entornos social y económico, y mejorar la inclusión y el
desarrollo comunitario.
El programa de Comedores Comunitarios busca mejorar las con
diciones nutricionales de la población de niños y niñas de 0 a 11
años de edad; mujeres en gestación o lactancia; personas con algu-
na discapacidad y adultos mayores de 65 años, con la finalidad de
brindar solución a las necesidades de alimentación identificadas den
tro de las comunidades, cuyas condiciones de edad, discapacidad,
pobreza extrema y de carencia alimentaria los hacen elegibles para
recibir acceso al consumo de alimentos nutritivos y la transforma
ción de hábitos alimenticios; es importante señalar que este pro
grama, en sus lineamientos, busca involucrar a la comunidad en la
implementación y operación del comedor a través de la figura del
“comité comunitario” (Sedesol, 2016).
Los comités comunitarios son órganos de representación y par
ticipación social dentro de la CNCH que buscan traducir las nece
sidades específicas de una localidad en acciones concretas que den
solución y jerarquicen los problemas más importantes; una de sus
funciones es participar en la ubicación, implementación y operación
de los comedores. El objetivo general de este capítulo es analizar la
formación y operación de los comités en el programa de Comedo
res Comunitarios en la localidad de Santa María Atarasquillo, del
municipio de Lerma de Villada, Estado de México, en el año 2017,
para determinar con un caso de estudio específico si es posible iden
tificar algunas áreas de oportunidad que permitan una mayor cons
trucción de ciudadanía, entendida como un proceso de participación
política de los ciudadanos en la toma de decisiones sobre cuestiones
de interés común, que abona a mejorar la calidad de la democracia

al fortalecer la gobernabilidad en México. La pregunta que se in
tenta responder con la ayuda de las herramientas analíticas de la
evaluación es: ¿el diseño de política pública del programa de Co
medores Comunitarios construye ciudadanía a través de la parti
cipación en los comités comunitarios? La CNCH lleva más de cuatro
años operando, por lo que es importante hacer una evaluación preli
minar de algunos elementos del diseño e implementación del pro
grama de Comedores Comunitarios que permitan reflexionar sobre
algunos cambios para mejorar su operación.
En el caso de México, el programa de Comedores Comunita-
rios es un ejemplo de una política pública que, al menos en sus ob
jetivos y diseño, busca fortalecer la calidad de la democracia para
transitar hacia un modelo institucional más eficaz y eficiente que con-
tribuya a la gobernabilidad democrática como se establece en la
introducción de este libro, donde es importante la construcción de
ciudadanía al ampliar los canales de inclusión y la voz del ciudada
no, así como su capacidad de influencia, cooperación y exigencia
al desempeño y las acciones de los gobiernos (INE, 2015:23-25); es
importante señalar que si bien la participación ciudadana puede
comprenderse como la acción individual y colectiva que realizan los
ciudadanos para ejercer influencia y control sobre el gobierno, la
intervención directa en la agenda pública, diseño, ejecución y eva
luación de políticas públicas se hace cada vez más necesaria para
motivar el interés en los asuntos públicos y, con ello, incidir política
mente en el control social y el ejercicio de la función pública (Gon
zález y D’Angello, 2017).
LOS COMITÉS COMUNITARIOS

EN LA CRUZADA NACIONAL
CONTRA EL HAMBRE
En el mes de julio de 2013 se publicaron los lineamientos para el

funcionamiento de los comités comunitarios (CC) de la CNCH (Se
desol, 2013a, 2013b; SINHAMBRE, 2014a, 2014b). A partir de ese
momento hasta el inicio de 2015 se han conformado alrededor de
60 217 comités en los diferentes municipios seleccionados por la
Sedesol, debido a su alta incidencia de personas que se encuentran

en situación de pobreza extrema y que de manera simultánea pre
sentan también carencia por acceso a la alimentación, según los cri
terios del Coneval sobre la medición multidimensional de la pobreza.
Los CC son un órgano de participación social y representación en
zonas urbanas, rurales e indígenas que son electos en una asamblea
general donde pueden asistir todos los miembros de una localidad.
El promotor es un actor que juega un papel central en la implemen
tación de la CNCH porque es el enlace directo entre la sociedad, las
autoridades municipales, estatales y de nivel federal; lo interesante
de esta figura es que, por lo general, son estudiantes universitarios que
a través de una institución de educación superior firman un contrato
de medio año donde reciben una compensación económica mensual
y una capacitación por parte de la Sedesol en el ámbito federal.
Es importante enfatizar dos puntos: el promotor comunitario pue-
de convertirse en un líder social (Natal y Rojas, 2014) que permita
introducir nuevos modelos, formas de pensar y soluciones en el ám
bito social, económico y político, donde interactúe con la comuni
dad para resolver problemas, generar beneficios y ser un motor de
reformas para hacer una contribución a corto plazo; si bien es la co-
munidad la encargada de elaborar el plan, el liderazgo del promotor
comunitario logra que la gente se involucre y participe, y consoli
dar acuerdos es indispensable. El segundo punto describe el tema del
proceso de selección y capacitación de los promotores, que, si bien
no es materia de discusión en este documento, son un elemento
central para que los comités comunitarios tengan éxito o fracasen; el
problema es que son estudiantes con poca experiencia laboral, con
un rango de edad promedio entre 21 y 24 años, que pueden no te
ner las herramientas sociales y profesionales suficientes para involu
crarse adecuadamente con una comunidad o tienen más incentivos
por terminar sus estudios que cumplir con los objetivos de la cruzada.
En una primera etapa, el promotor tiene que conocer, identifi-
car y delimitar la comunidad donde se va a implementar la CNCH
para convocar a los habitantes a una reunión con varios días de anti
cipación en un lugar de preferencia público, accesible y reconocido
por todos. En los casos en que sea complicado cumplir con todas es-
tas condiciones se puede realizar la asamblea en alguna iglesia o casa,
siempre y cuando a ninguno de los interesados se le niegue el acce
so. El promotor expone el día de la asamblea general los objetivos

de la CNCH, así como las actividades por realizar donde el primer
punto del orden del día es invitar a toda la comunidad a participar en
la mesa directiva del comité, el cual está conformado de un presi
dente, un secretario, tesorero, vocal de control y vigilancia y siete vo-
cales que corresponden a las siguientes comisiones de trabajo: salud,
educación, alimentación, seguridad social, vivienda, servicios básicos
de la vivienda e ingreso; en algunos casos especiales donde la comu
nidad participe mucho, se puede dar la figura de vocales auxiliares.
Los integrantes del comité deben reunir cuatro requisitos para
garantizar que puedan operar con cierto nivel de autonomía (Se
desol, 2013a, 2013b): i) habitar en la comunidad, barrio, colonia o
localidad donde se constituye el comité; ii) no ocupar cargo de re
presentación popular, ni ser servidor público de los tres órdenes de
gobierno, asociación partidista, política y/o religiosa; iii) ser una
persona reconocida por su honestidad y responsabilidad en la co
munidad, y iv) tener presencia y capacidad de convocatoria en su
comunidad. Las funciones y competencias del CC electo democrá
ticamente por votación en la asamblea son las siguientes:
• Promover la organización de los miembros de la comunidad,

estableciendo la asamblea general como órgano de decisión.
• Detectar y priorizar la problemática existente en la comunidad.
• Informar a los miembros de la comunidad acerca de los avan
ces del plan comunitario.
• Establecer los mecanismos de corresponsabilidad entre la co
munidad y los tres órdenes de gobierno.
• Participar en los procesos de ejecución, supervisión, control y
seguimiento de proyectos y acciones de los programas sociales
federales.
• Si es necesario, participar en la ubicación, implementación y ope-
ración de un Comedor Comunitario (Sedesol, 2013a, 2013b).
En la figura 1 se muestra el proceso completo para la elaboración

del plan comunitario. Los trabajos de la CNCH inician, una vez esta
blecidos los comités de manera formal en la asamblea, con la elabo
ración de un autodiagnóstico elaborado de manera conjunta entre
el promotor y los habitantes de la comunidad. En términos gene
FIGURA 1
PROCESO DE ELABORACIÓN DEL PLAN COMUNITARIO
Publicaciones y
concertación con
autoridades municipales,
locales y representantes
de instituciones
Análisis de
Asambleas Diagnósticos
oportunidades
comunitarias participativos
y problemática
Seguimiento Propuesta de
y evaluación alternativas
Presentación
Gestión de propuestas,
institucional validación y
Implementación (elaboración selección de
de los proyectos de expedientes alternativas (Plan
e integración de Desarrollo
documental) Comunitario
FUENTE: Sedesol (2013a, 2013b).
rales, el autodiagnóstico incluye (Sedesol, 2013a; 2013b; SINHAM-

BRE, 2014a, 2014b): i) documentos y elementos probatorios donde
el CC se constituyó de manera formal, como fotos, minutas de las
reuniones, el acta constitutiva, lista de asistencias, entre otros; ii) un
pequeño censo de variables sociodemográficas; iii) información de
las seis carencias de la medición multidimensional de la pobreza y
servicios públicos disponibles en la localidad; iv) descripción del
proceso de comercialización y abasto; v) riesgos en la colonia, y vi)
aspectos económicos y sociales. En esta etapa los promotores tienen
que ganarse la confianza de los habitantes de la localidad, porque
no sólo se realizan actividades en los puntos de reunión, sino tam
bién se hace un recorrido en toda la comunidad para identificar los
problemas en el medio físico, social y económico. La calidad de la in
formación depende del trabajo de recopilación que realice el pro

motor, por lo que pueden existir importantes sesgos que muestren
incongruencias con la información oficial reportada por el Instituto
Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) o el Coneval.
El segundo paso es elaborar la matriz de inversión, que consiste
en el análisis de oportunidades y problemáticas donde los habitan
tes de la comunidad tienen que contestar un cuestionario para tener
los insumos necesarios que ayudarán a diseñar el plan comunitario
como (Sedesol, 2013a, 2013b; SINHAMBRE, 2014a, 2014b): i) iden
tificación de los problemas prioritarios, ii) opciones de solución, iii)
elaboración de indicadores; iv) metas que se proponen alcanzar a
través de indicadores, v) acciones necesarias para cumplir con las me
tas, vi) recursos necesarios, vii) calendario de programación y viii)
responsables de cada una de las acciones previstas.
En este sentido, los lineamientos de la CNCH hacen hincapié en
que este proceso es de planeación comunitaria participativa, que fo-
menta la construcción de ciudadanía porque:
• Las comunidades tienen derecho a participar en las decisiones

que afectan sus condiciones de vida y trabajo.
• La participación real requiere la intervención de la comunidad
en todas las fases del proceso de desarrollo, como la planeación,
implementación, supervisión, seguimiento y evaluación.
• El desarrollo de las capacidades es esencial para promover la
participación equitativa entre mujeres, hombres y jóvenes.
• Las comunidades tienen recursos que pueden impulsar su desa
rrollo, por lo que es importante fomentar las capacidades nece
sarias para aprovecharlos, además de hacerlos visibles, puede
tener un impacto positivo.
• Las comunidades son las primeras interesadas entre todos los
protagonistas del desarrollo en identificar problemas, en el man
tenimiento y la mejora de su entorno (Sedesol, 2013b).
En la penúltima etapa se elabora el plan comunitario, que es un

documento de planeación, gestión y acción donde se plasma el pro
ceso participativo de toda la comunidad para atender los objetivos,
intereses, oportunidades, problemáticas, demandas y necesidades de
los habitantes. El CC es responsable de la gestión y aplicación trans
parente de todos los recursos financieros, materiales, tecnológicos, hu-

manos, de tipo público o privado, que reciban. La elaboración del
plan comunitario es una de las etapas más importantes en la CNCH,
porque resume toda la información recopilada tanto en el autodiag
nóstico como en la matriz de inversión para después llegar a tra-
vés del consenso a la jerarquización de las problemáticas, así como
las posibles alternativas de solución avaladas por la comunidad. Los
documentos tienen que ser autorizados en la asamblea general pa-
ra después entregarse de manera formal a los representantes de la
Sedesol en los niveles federal, estatal y la gente del municipio.
Por último, una vez que se haya entregado el plan comunitario,
comienza el proceso para la gestión de los programas sociales del
gobierno federal que pueden resolver y atender los principales pro
blemas de las comunidades; es importante señalar que en algunas oca
siones los gobiernos estatales y municipales pueden canalizar sus
programas y recursos para la atención de algunas necesidades priori
tarias. La mayoría de los CC hasta inicios del año 2015 han elabora
do y aprobado sus planes comunitarios, por lo que se encuentran en
la fase de implementación de los proyectos o programas sociales que
se relacionan con las necesidades o la resolución de problemas den
tro de la comunidad. El comité es competente para dar seguimiento
a las actividades de atención, pero el problema es que no existen li-
neamientos mínimos que contemplen la evaluación en ningún apar-
tado de la guía metodológica, por lo que no existen mecanismos
formales para conocer el éxito o fracaso que tienen las acciones del
gobierno para mejorar la situación de pobreza; hasta aquí concluyen
las actividades de la CNCH, por lo que se espera que haya nuevas
asambleas para continuar identificando problemas y generar alter
nativas dentro de las comunidades.
EL PROGRAMA DE COMEDORES COMUNITARIOS
El objetivo general del programa de Comedores Comunitarios es

desarrollar, fortalecer y consolidar una estrategia de atención ali
mentaria y nutricional, propiciando el consumo de alimentos nu
tritivos, en calidad y cantidad suficientes a grupos poblacionales con
problemas de desnutrición, en riesgo de padecerla y en inseguridad
alimentaria, a partir del fomento y la participación comunitaria y,
con ello, contribuir a abatir la carencia por alimentación. Los objeti

vos específicos son los siguientes:
• Mejorar la situación nutrimental de niños y niñas de 0 a 11
años, mujeres en gestación y lactantes, personas con alguna
discapacidad, adultos mayores de 65 años y aquellos que a tra
vés de la asamblea general, el comité comunitario determine que
por su condición de pobreza multidimensional extrema y ca
rencia de acceso a la alimentación pueden pertenecer a la po
blación atendida.
• Promover la inclusión social de la población atendida por los
Comedores Comunitarios a través de acciones integrales que
involucren a las familias y la comunidad (figura 2) (Sedesol,
2016).
El programa consiste en el establecimiento de un comedor o más
en una comunidad determinada como Zona de Atención Prioritaria
(ZAP) en la CNCH; de no ser así, el municipio se someterá a una
evaluación por parte de la delegación de la Sedesol para que sea in
corporado a la lista de municipios con una alta incidencia de carencia
alimentaria. De manera general, los pasos que se tienen que seguir
para instalar un comedor son los siguientes:
• El comité comunitario debe levantar un acta de acuerdo en
una asamblea general para impulsar el establecimiento del co-
medor, donde de manera simultánea a la aprobación debe nom
brar una Comisión de Alimentación, que será la responsable
de recibir los bienes y servicios necesarios para la instalación
y operación del comedor, además de identificar y acordar el
espacio físico que albergará el comedor.
• El comité somunitario integrará una solicitud para la instala
ción del comedor, que deberá estar firmada por los represen
tantes de la Secretaría de Desarrollo Social.
• La delegación de Sedesol remitirá la propuesta de atención a
su Dirección General de Participación Social en un plazo no
mayor a diez días, para hacer el dictamen técnico y, en su caso,
autorizar la propuesta.
• Con el oficio de autorización de la propuesta emitido por la
Dirección General de Participación Social, la delegación de
FIGURA 2
PROCESO PARA LA INSTALACIÓN DE UN COMEDOR COMUNITARIO
Se realiza una
asamblea comunitaria
para conformar el comité
comunitario
El comité
Un grupo de en asamblea
cocineras(os) general acepta
atienden a los el comedor
beneficiarios
La asamblea
Se capacita determina al
a un grupo de encargado de la
cocineras y Comisión de
cocineros Alimentación
Se
selecciona:
Diconsa i) grupo de
provee el equipo cocineras;
de cocina y el Comisión de ii) tipo de cocina;
abasto Alimentación iii) espacio físico,
recibe iv) beneficiarios y
equipamiento y v) posibles
abasto mensual cuotas
FUENTE: elaboración propia con base en los “Lineamentos específicos del Pro
grama Comedores Comunitarios” (Sedesol, 2016).
Sedesol emitirá la aprobación correspondiente y solicitará al

proveedor que se lleve a cabo el proceso de instalación y equi
pamiento del comedor.
• Una vez que se acondicione de manera adecuada el espacio
físico, se podrá contar al inicio con la participación de la Se
cretaría de la Defensa Nacional, la Secretaría de Marina y otras
instituciones públicas para capacitar a la Comisión de Alimen

tación del comité comunitario, la principal responsable de
ejecutar el programa.
• La atención de las personas que asisten a los comedores que
da a cargo de los comités comunitarios a través de la Comisión
de Alimentación, que además de llevar el control de los asis
tentes mediante una lista de asistencia, deberán dar prioridad
en atención a los siguientes grupos de población:
– Niñas y niños de 0 a 11 años.
– Estudiantes adolescentes de 12 a 19 años.
– Mujeres embarazadas y en periodo de lactancia.
– Personas con alguna discapacidad.
– Personas adultas mayores de 65 años.
– Población que sufra contingencias o emergencias que el
gobierno federal haya declarado zona de desastre, que ame
riten una intervención excepcional.
– Personas en situación de vulnerabilidad (mujeres violentadas,
personas que no cuentan con un empleo o ingreso suficien
te, personas migrantes, personas en situación de calle, entre
otras personas con carencia por acceso a la alimentación).
La cuota de recuperación será de hasta diez pesos por ración ali

menticia, que será definida en función de las necesidades derivadas
de los gastos de la operación del comedor, de acuerdo con el tipo de
cocina y las condiciones socioeconómicas de la comunidad, toman
do en consideración si es una ZAP urbana o rural. La capacidad máxi
ma del comedor será de hasta 120 beneficiarios para otorgar dos
raciones al día, cinco días a la semana, donde el comité comunitario
será competente para llevar el control de la lista de beneficiarios y a
través de la Comisión de Alimentación cobrará la cuota de recupe
ración y registrará a la población atendida.
LA EVALUACIÓN COMO HERRAMIENTA PARA FORTALECER

LA CONSTRUCCIÓN DE CIUDADANÍA
La evaluación de política pública puede verse como un proceso siste-

mático de observación, recolección de datos e interpretación enfo
cado al conocimiento de una intervención pública como una norma,

programa, plan o política pública, para alcanzar un juicio valorativo
con base en evidencias, respecto de su diseño, formulación, puesta en
práctica, efectos o impactos; también está relacionada con la pro
ducción de información y conocimiento de los resultados obtenidos
para saber si contribuye con los fines, propósitos y metas estableci
das para generar valor social. Algunas de las principales caracterís
ticas de la evaluación de políticas públicas son:
• Determinar la relevancia y el logro de objetivos con base en

elementos como la eficiencia, eficacia, impacto y sostenibilidad,
entre otros.
• Proporcionar información creíble, útil y oportuna que permi-
ta incorporar las lecciones aprendidas en el proceso de toma
de decisiones de los diferentes actores involucrados.
• Brindar información sobre por qué un objetivo o resultado de
una intervención fue alcanzado o no (Cardozo, 2005).
La hechura de una política pública debe reunir un conjunto mí

nimo de tres elementos que forman parte del proceso central que
describe Merino (2013). En el primer elemento se realiza la selec
ción de relaciones causales para construir el problema público con
base en un conjunto de supuestos formulados con una teoría, un mé
todo y una racionalidad previamente especificados. En el segundo
elemento, a partir de la explicación del problema se construye una
argumentación que justifica las razones por las que es necesaria la
intervención del Estado para solucionar un problema social. Por
último, se elabora una propuesta de evaluación para encontrar las
herramientas, técnicas y metodologías pertinentes que permitan
dar una valoración lo más objetiva posible sobre algún aspecto es
tablecido en los dos puntos anteriores sobre la política pública; lo
importante es que si estos tres elementos no tienen congruencia en
tre sí y cada uno está bien fundamentado, es complicado delimitar
lo que se espera obtener de una evaluación.
La evaluación es uno de los retos más importantes para el desa
rrollo de la disciplina de las políticas públicas porque todavía no
existe un acuerdo en el ámbito académico y de la administración pú-
blica sobre su significado y sus alcances, donde además el Consejo
Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Cone

val) ha promovido en México a partir del año 2004 el uso de diferen
tes metodologías y modelos de términos de referencia de carácter
oficial enfocados a los programas en el nivel federal. No obstante, la
evaluación corre el riesgo de convertirse en un catálogo de meto
dologías de ejercicios técnicos e intelectuales cada vez más sofisti
cados que abandonan su propósito inicial de estimar y calcular el valor
de algún aspecto del proceso de política pública, donde ninguna eva
luación puede ser valiosa por sí misma con independencia de la cosa
cuyo valor se quiera estimar; en este sentido, el centro de la reflexión
en torno a la evaluación es el método más adecuado, colocando
la atención en su argumentación, ya que sin referencias de origen, la
política no es evaluable sólo en sus méritos (Cardozo, 2005).
En la implementación de la política pública se intenta aplicar
lo especificado en el diseño, pero es probable que exista un momento,
situación o circunstancia que modificará los mapas de ruta original
al involucrar diferentes actores con intereses propios y diversos que no
necesariamente aprovecharán los insumos de la manera más eficien
te posible para realizar las actividades que les corresponden y tener
los productos esperados (Zall y Rist, 2004; Salazar, 2009); por tal
motivo, existen las evaluaciones de procesos, que verifican la relación
entre insumos, actividad y productos y evalúan la consistencia y los
resultados que vinculan desde el diseño hasta los productos. En úl-
tima instancia están las evaluaciones de impacto, donde se busca
conocer los efectos atribuibles exclusivamente al programa para de
terminar todos los posibles cambios ex post en el diseño, insumos,
actividades que logren los efectos e impactos deseados; es impor
tante señalar que también se puede realizar una metaevaluación de
los indicadores para ver si realmente cumplen con las características
de un buen indicador, de tener un criterio claro de utilidad para ase-
gurar la disponibilidad de los datos y resultados más relevantes en
el menor tiempo y costo posible.
EVALUACIÓN PRELIMINAR DE DISEÑO

DEL PROGRAMA DE COMEDORES COMUNITARIOS
En este apartado se realiza una evaluación preliminar del diseño del

programa de Comedores Comunitarios con base en la metodolo-
gía propuesta por el Coneval, que consiste en responder 30 pregun

tas mediante el análisis de documentos oficiales con la finalidad de
identificar parámetros mínimos en el diseño de políticas públicas que
permitan analizar los siguientes elementos:
1. Justificación de la creación y el diseño del programa.

2. Contribución a las metas y las estrategias nacionales.
3. Población potencial objetivo y mecanismos de elegibilidad.
4. Padrón de beneficiarios y mecanismos de atención.
5. Matriz de indicadores para resultados MIR.
6. Presupuesto y rendición de cuentas.
7. Complementariedad y coincidencia con otros programas (Co
neval, 2017).
La evaluación previa se realiza mediante un análisis de gabinete

con base en la información proporcionada por la dependencia, entidad
responsable o todos aquellos elementos que una institución evalua
dora considere necesarios para justificar el análisis, como por ejem
plo, la organización y la valoración de información concentrada en
registros administrativos, bases de datos, reglas de operación, linea
mientos, evaluaciones internas y/o externas, documentación pública,
entre otros (Coneval, 2017). Los siete apartados incluyen pregun
tas específicas que se responden con un sistema binario sustentado
en evidencia documental. En este apartado se analizan de manera
general los siete rubros con su respectiva justificación.
• Justificación de la creación y el diseño del programa
El programa de Comedores Comunitarios identifica la necesidad

prioritaria que se busca atender donde en sus lineamientos específi
cos, a través del decreto por el que se establece el Sistema Nacional
para la Cruzada contra el Hambre (SINHAMBRE), se busca mejorar
las condiciones nutricionales de los individuos que se encuentren en
carencia alimentaria; el problema se centra en el número de personas
de la población que tienen problemas para obtener una alimenta-
ción satisfactoria, donde con base en la Encuesta Nacional de Salud
y Nutrición del año 2012, 2.8% de los menores de cinco años pre
sentaron bajo peso, 13.6% una baja talla, 1.6% desnutrición aguda
y 23.3% anemia (Sedesol, 2016). No obstante, en términos estrictos
de focalización, no muestra en su totalidad la población que pre
senta el problema y su ubicación; además, no se ha definido el plazo
para la revisión y/o actualización de la problemática que atiende el
programa en ninguno de los documentos oficiales o normativos.
En el diagnóstico y propuesta de atención del programa Come
dores Comunitarios emitido por la Sedesol se describen tres causas
principales en el árbol de problemas:
• Baja disponibilidad y abasto insuficiente de alimentos. Esta si

tuación se deriva de la pérdida o merma de alimentos; de los
canales limitados de comercialización y abasto, debido en
buena medida a la dispersión y aislamiento de un número
significativo de localidades en el país; y de la baja producción
agrícola nacional, por el deterioro de las tierras cultivables y los
activos productivos limitados.
• Bajo acceso económico a los alimentos. Derivado de los bajos in
gresos y el bajo capital humano en las regiones marginadas del
país, donde además se presentan situaciones de escasa parti
cipación comunitaria, rezago educativo, carencia de acceso a
los servicios médicos y baja cobertura de la seguridad social.
• Consumo inadecuado y bajo aprovechamiento de los alimentos.
Debido a los malos hábitos en el consumo de alimentos y a
la inadecuada preparación, manejo y consumo de los mismos,
vinculado a las carencias en calidad de los materiales, los es
pacios y los servicios de la vivienda involucrados en el procesa
miento y la preparación de alimentos (Sedesol, 2016:22).
Los efectos más notorios identificados son los siguientes: la baja

ingesta de energía y nutrientes entre la población, lo cual genera
baja productividad laboral, bajo aprovechamiento escolar, desnutri
ción y mayor vulnerabilidad a enfermedades (Sedesol, 2016). No se
encuentra definido el plazo para la revisión y/o actualización de la
problemática que atenderá el programa en ninguno de los documen
tos oficiales emitidos por la secretaría encargada, ni por ningún otro
documento legal.
• La contribución del programa a las metas

y estrategias nacionales
Los lineamientos especifican que el programa de Comedores Comu

nitarios es congruente con el Plan de Nacional de Desarrollo 2013-
2015 en la meta México Incluyente, donde establece que se debe
enfocar la acción del Estado en garantizar el ejercicio de los derechos
sociales y cerrar las brechas de desigualdad social que aún nos divi
den. Por otro lado, también está alineado con el Programa Secto-
rial de Desarrollo Social 2013-2018, en específico con el objetivo
de fortalecer el cumplimiento efectivo de los derechos sociales que
potencien las capacidades de las personas en situación de pobreza,
a través de acciones que incidan positivamente en la alimentación,
la salud y la educación.
El programa de Comedores Comunitarios contribuye a las metas
y estrategias nacionales porque busca garantizar el ejercicio efectivo
de los derechos sociales para toda la población, en especial, asegu-
rar una alimentación y nutrición adecuada de los mexicanos que se
encuentran en condición de extrema pobreza o con carencia alimen
taria severa, a fin de fortalecer el desarrollo de sus capacidades y
mejorar la calidad de vida e incrementar su capacidad productiva. Por
último, el programa se vincula con un objetivo de Desarrollo del Mi
lenio, que es erradicar la pobreza extrema y el hambre.
• Población potencial, objetivo y mecanismos de elegibilidad
El programa de Comedores Comunitarios define la población po

tencial y objetivo con base en una metodología de cuantificación que
utiliza el área geoestadística básica (AGEB), las cuales pertenecen a
las Zonas de Atención Prioritarias (ZAP) cumpliendo con los siguien
tes criterios:
Población potencial:
• En el sector urbano, las AGEB que forman parte de las ZAP ur
banas.
• En el sector rural, las localidades con menos de 2 500 habitan
tes que pertenecen a municipios clasificados como ZAP rurales.
Población objetivo:
• En el sector urbano, las AGEB con más de 300 habitantes que

forman parte de las ZAP urbanas.
• En el sector rural, localidades con una población mayor a 300
y menor a 2 500 habitantes que pertenecen a municipios cla
sificados como ZAP rurales.
En este rubro es importante señalar que se define una población

potencial con base en características territoriales vinculadas con las
ZAP, pero no se tiene identificada aquella población relacionada con
carencia en el acceso a la alimentación, por lo que se corre el ries-
go de ubicar un comedor comunitario que pertenezca a una ZAP
donde no necesariamente se tenga una alta incidencia de inseguridad
alimentaria.
• Padrón de beneficiarios
y mecanismos de atención
Los procedimientos del programa para la selección de beneficiarios

hacen específicos sus criterios de elegibilidad, pero no están estan
darizados y sistematizados porque sólo existen lineamientos genera
les que establecen que la atención de las personas que asisten a los
comedores quedará a cargo de los comités comunitarios a través de
la Comisión de Alimentación, la cual llevará el control de los asis
tentes a través de la lista de asistencia al comedor comunitario. La
selección de la población que recibirá el apoyo resultará de la percep
ción de las personas encargadas del comité, la identificación por
parte de la comunidad y la elección por parte de la asamblea general,
donde con el apoyo de una persona por parte de la Sedesol se debe
responder la siguiente pregunta: ¿qué personas necesitan el apoyo que
otorga el comedor?
Este método de selección es ambiguo porque permite que exista
algún tipo de sesgo en la selección de los beneficiarios, ya que es un
método basado principalmente en la percepción de los encargados
del comité y de las personas de la misma comunidad. En los linea
mientos específicos del programa se establece que las instancias ejecu
toras podrán ser:
i. La Dirección General de Participación Social.

ii. Las delegaciones de la Sedesol a través de la Coordinación
Estatal.
iii. Los gobiernos de las entidades federativas, para fines de coor
dinación y apoyo.
iv. Los gobiernos municipales o demarcaciones territoriales del
Distrito Federal, para fines de coordinación y apoyo.
v. Los comités comunitarios.
La atención de las personas que asisten a los comedores queda a

cargo de los comités comunitarios a través de la Comisión de Ali
mentación, la cual llevará el control de los asistentes a través de la
lista de asistencia al comedor comunitario, un documento oficial
sólo de registro donde no se contemplan antes algunas característi
cas económicas necesarias de los beneficiarios que reciben el apoyo
para saber si cumplen o no con los objetivos del programa; se limita
a preguntar datos esenciales como el nombre, lugar de procedencia,
edad, entre otros. Así que este documento es ambiguo para conocer
si las personas que están recibiendo el apoyo son quienes en realidad
lo necesitan. Por tal motivo, no existen documentos legales que per
mitan la recolección y sistematización de la información acerca de
quiénes son los beneficiarios del programa, puesto que no necesaria
mente son los mismos.
Por último, el programa no recolecta información específica de los
beneficiarios porque de manera indirecta utiliza los criterios del Co
neval para identificar las zonas con mayores índices de pobreza ali-
mentaria utilizando las siguientes variables:
• El acceso insuficiente a alimentos variados y de calidad para

un amplio sector de la población en México se ha hecho evi
dente a partir de las mediciones de pobreza, elaboradas ante
riormente por el Comité Técnico de Medición de la Pobreza
(CTMP) y más reciente por el Coneval. El número y proporción
de la población que enfrenta obstáculos para acceder a una
alimentación satisfactoria, de acuerdo con diferentes indica
dores, se mantienen en niveles que indican que el derecho hu
mano a una alimentación adecuada aún no es una realidad para
toda la población en México.
• La carencia de acceso a los alimentos de los hogares en Mé

xico. El Coneval desarrolló una metodología que intenta cap
turar la percepción de la población respecto a la variedad, el
nivel nutricional y la suficiencia de los alimentos que consu
men, a través de 12 preguntas que indagan si en un periodo de
referencia, por falta de recursos, los hogares experimentaron
situaciones que obstaculizan su acceso a los alimentos. Esta
metodología identifica tres posibles grados de inseguridad alimen-
taria: severa, moderada y leve, así como seguridad alimentaria.
Por último, con la información anterior se identifica a las per
sonas con carencia por acceso a la alimentación, como aquellas
que residen en hogares con grado de inseguridad alimentaria
moderado o severo:
– Porcentaje y millones de personas en pobreza extrema de
alimentación.
– Porcentaje promedio de la población en pobreza extrema
de alimentación en municipios según grado de marginación.
– Distribución porcentual de la población en pobreza extrema
de alimentación en municipios según grado de marginación,
entre otros.
• Matriz de indicadores para resultados
La matriz de indicadores para resultados (MIR) del programa de Co
medores Comunitarios cuenta con la siguiente estructura narrativa,
que permite identificar los siguientes elementos:
• Fin. Contribuir a fortalecer el cumplimiento efectivo de los
derechos sociales que potencien las capacidades de las perso
nas en situación de pobreza, a través de acciones que incidan
positivamente en la alimentación, la salud y la educación, me-
diante la instalación y operación de los comedores comuni
tarios.
• Propósito. Los territorios rurales y urbanos ubicados en las ZAP
tienen acceso a los alimentos variados y de calidad mediante
la instalación y operación de comedores comunitarios cons
tituidos a través de la participación social.
• Componente. Comedores comunitarios instalados y en opera
ción dentro del área de cobertura del programa.
• Actividades. Las actividades de la MIR son tres:

– Supervisión y seguimiento de proyectos de comedores comu
nitarios.
– Organización del comité comunitario en el marco del pro
grama.
– Supervisión y seguimiento de proyectos de comedores comu
nitarios.
En términos generales, la MIR permite identificar una narrativa

vertical y horizontal con la finalidad de cumplir con los objetivos del
programa, donde una parte central de las actividades tiene que ver
con el papel que juegan los comités comunitarios en la ubicación,
implementación y operación del comedor. Por tal motivo, es un ejem
plo de una política pública como expresión de la democracia par
ticipativa donde la ciudadanía manifiesta su voluntad al tomar
parte en el proceso de negociaciones, definición, toma decisiones y
ejecución sobre el comedor (Bou, 2006); es una herramienta que
fomenta la construcción permanente de ciudadanía porque abre es
pacios que permiten un aprendizaje sobre diferentes formas de ejer
cer el poder político, la producción de gobernabilidad y una nueva
relación entre el Estado y la sociedad (Briseño, 2011; Pineda, 2004).
• Presupuesto y rendición de cuentas
En términos de la metodología propuesta por el Coneval, el rubro

de presupuesto y rendición de cuentas es el que menos informa-
ción presenta en todos los documentos oficiales relacionados con el
programa de Comedores Comunitarios. En el tema del presupuesto
sólo se especifica que el comité comunitario tiene competencia para
dar seguimiento, implementar y evaluar el uso de los recursos del pro
grama, pero no menciona información relacionada con mecanismos
de transparencia y rendición de cuentas.
Por tal motivo, es importante modificar los esquemas vigentes de
control, seguimiento y evaluación del presupuesto para lograr que la
experiencia de los diversos comedores comunitarios sea una práctica
consolidada, porque necesita comprobar que los recursos destinados
generan resultados e impactos que justifiquen su inversión. La eva
luación es importante no sólo como herramienta de control de re
sultados y el cumplimento de los objetivos, sino también es un espacio

de participación que permite disminuir errores, establecer nuevas
estrategias y hacer los procesos transparentes.
Los sistemas de monitoreo y evaluación basados en resultados son
un enfoque orientado a mejorar la gestión pública para lograr una
mayor eficiencia y eficacia en el uso de los recursos púbicos, en gene
ral se buscan cumplir con tres objetivos (Bou, 2006): i) orientar las
acciones de gobierno en la provisión de bienes y servicios para ge
nerar valor público y alcanzar metas cuantificables, ii) promover la
toma de decisiones con base en un proceso sistemático y iii) atender
las demandas de la sociedad en materia de transparencia y rendición
de cuentas.
• Complementariedad y coincidencia con otros programas
El análisis de la complementariedad y coincidencia con otros pro

gramas permite conocer las acciones que están realizando los tres
órdenes de gobierno y las organizaciones de la sociedad civil para
atender el problema público o la necesidad prioritaria. Los benefi
cios tangibles de este análisis son: i) evitar la duplicidad de esfuerzos
y recursos; ii) conocer desde hace cuánto tiempo se intenta resolver
el problema; iii) identificar las acciones que no resuelven el pro
blema; iv) conocer los logros y alcances de los diferentes actores, así
como las reacciones de los afectados; v) tener una visión más amplia
de cómo se ha intentado mitigar el problema, entre otros.
El programa de Comedores Comunitarios de la CNCH tiene com-
plementariedad con tres experiencias internacionales exitosas. La
primera es el Programa “Hambre Cero” de Brasil, que comenzó en
el año 2003, cuando era presidente Luiz Inácio Lula da Silva; este
programa destaca por su capacidad institucional de erradicar el ham
bre y la inseguridad alimentaria, pues logró que más de 20 millo-
nes de personas de un total de 44 millones salieran de la pobreza en
ocho años de gobierno. El Programa “Hambre Cero” combina pro
gramas de transferencia de renta a las familias más pobres con polí-
ticas estructurales como la reforma agraria y alfabetización, entre
otras, que por su propia naturaleza requieren más tiempo para su
implantación, pero que son fundamentales para que se pueda lograr
un desarrollo sostenible de modo que la población más pobre pue
da acceder a un empleo y, sobre todo, a los recursos productivos que

toda persona necesita para garantizar su seguridad alimentaria. En
este contexto, el gobierno brasileño identificó de inicio, con base
en datos del Instituto Brasileño de Geografía y Estadística, la existen
cia de 9.3 millones de familias y 44 millones de personas por debajo
de la línea de bienestar mínimo como población potencial por ser
vulnerables al hambre. Era necesario crear mecanismos, algunos de
emergencia y otros permanentes, que permitieran, por un lado, aba
ratar el acceso a la alimentación para la población en situación de
hambre y, por otro, incentivar el crecimiento de la oferta de alimen
tos baratos, ya fuera a través del autoconsumo o de la producción de
subsistencia.
La segunda experiencia son las estrategias del Programa de Trans-
ferencias Condicionadas (PTC) que recomienda la Comisión Eco
nómica para América Latina y el Caribe (CEPAL), el cual consiste
en la entrega de recursos monetarios y no monetarios a familias con
hijo(s) menores de edad que se encuentran en situación de pobre-
za o pobreza extrema, con la finalidad de ayudarles a superarla. Las
transferencias están condicionadas porque para percibir el apoyo se
deben cumplir ciertas especificaciones, dependiendo de las reglas de
operación del programa del que sean beneficiarios. Los PTC tienen
dos objetivos, uno a largo y otro a corto plazo. El primero es el alivio
inmediato de la pobreza mediante dichas transferencias, y el segun
do, el incremento y fortalecimiento del capital humano; con este
último se busca romper la transmisión intergeneracional de la pobre
za. Actualmente los PTC se han convertido en uno de los métodos
más utilizados para la superación de la pobreza y que han arrojado
mejores resultados.
Por último, la tercera experiencia es el Programa Leader (La-
zos entre Acciones del Desarrollo de la Economía Rural), que per
tenece y es cofinanciado por la Unión Europea, donde tiene sus
orígenes en la política agrícola común (PAC); esta política originó
diversos cambios en el sector agrícola que, aunados a la presión me
dioambiental, la rápida difusión de las nuevas tecnologías, el en
vejecimiento de la población y el éxodo rural, iniciaron un proceso
de reflexión en las zonas rurales sobre su papel en la sociedad y en
la economía, a manera de poder responder de manera eficaz a los
cambios que ha generado la globalización. Su principal objetivo
es aprovechar la energía y los recursos de todos aquéllos capaces de

contribuir al proceso de desarrollo rural formando asociaciones a
escala subregional entre los sectores público, privado y civil. En tér
minos de política pública, existen elementos similares y comple
mentariedades respecto a otras experiencias de nivel internacional
donde todas tienen el objetivo de erradicar la pobreza alimenta-
ria. No obstante, cada una cuenta con reglas de operación diferen
tes y contextos institucionales diversos que pueden incidir en los
resultados.
En el cuadro 1 se muestra un resumen de algunas áreas poten
ciales de oportunidad que tiene el programa de Comedores Co
munitarios con base en el análisis de la metodología que propone
el Coneval para la evaluación preliminar de diseño:
• Elaborar un diagnóstico que permita conocer los problemas

a los que se enfrentan algunas localidades para instalar y ope
rar un comedor.
CUADRO 1
RESUMEN DE LA EVALUACIÓN PRELIMINAR
AL PROGRAMA DE PUEBLOS MÁGICOS
Categoría Cumple No cumple

Justificación de la creación
2 1
y el diseño del programa
Contribución a las metas y estrategias
2 1
nacionales
Población potencial y mecanismos
2 4
de elegibilidad
Padrón de beneficiarios y mecanismos
1 2
de atención
Matriz de indicadores de resultados (MIR) 11 0
Presupuesto y rendición de cuentas 0 3
Complementariedad y coincidencia
1 0
con otros programas
Total 19 11
FUENTE: elaboración propia con base en el Coneval (2017).
• Identificar en el nivel nacional la población potencial y obje

tivo de todas aquellas localidades que por sus características
necesitan un comedor comunitario por su alta incidencia de
pobreza alimentaria.
• Establecer criterios objetivos para registrar a los beneficiarios
de un comedor comunitario.
• Modificar los esquemas vigentes de control, seguimiento y eva
luación del presupuesto para comprobar que los recursos
destinados generan resultados e impactos que justifiquen su
inversión; los comités comunitarios son una vía para modifi
car esta situación de manera positiva.
EL PAPEL DE LOS C0MITÉS COMUNITARIOS EN LA CONSTRUCCIÓN

DE CIUDADANÍA EN EL PROGRAMA DE COMEDORES COMUNITARIOS
El papel de los comités comunitarios en el programa de Come-

dores Comunitarios puede considerarse un espacio de articulación
en la administración pública que permite visualizar y hacer compati
bles las diferentes decisiones de los actores políticos y sociales en la
CNCH para construir ciudadanía, porque se cumple no sólo con una
función educativa de carácter democrático, sino que tiene el poten
cial de desarrollar una ciudadanía informada, capaz y comprome
tida que participe en la vida política del Estado, en sus diferentes
niveles de gobierno, para coadyuvar en la resolución de un problema
tan complejo como la pobreza alimentaria (García, 2011; Goldsmith
y Vainer, 2006; Jiménez, 2011).
La participación es un componente esencial de la democracia por-
que permite que los individuos se conviertan en ciudadanos capaces
de ejercer sus derechos y cumplir con sus obligaciones. El comité
comunitario es un interesante espacio de innovación política que
busca que la gente se involucre de manera directa en los problemas
que les afectan y en los mecanismos de decisión. La construcción de
ciudadanía es un proceso que comienza con la participación polí
tica en la toma de decisiones sobre cuestiones de interés común, como
lo expresan Rodríguez et al.:
El ciudadano se construye en la participación política. Sin una par
ticipación en la vida pública no es posible construir la ciudadanía
porque los individuos deben intervenir, por diversos mecanis-

mos, en la toma de decisiones sobre cuestiones de interés común:
su autonomía política debe expresarse en la autoorganización de
una comunidad que se da sus leyes mediante la voluntad del pueblo.
La condición de ciudadano ya sea formada en acto pedagógico o
desarrollo político, tiene que consolidar y profundizar la democra-
cia, la cohesión social, la equidad, la participación, en suma, la ciu
dadanía. El reto es contribuir mediante procesos de movilización
social y política a formar sujetos políticos con identidades simultá
neas y cambiantes. No obstante, no estamos ante un prerrequisito
de ciudadanía política, es decir, no se trata de construir primero las
condiciones sociales y económicas para vivir con dignidad y des-
pués ocuparse de los problemas de interés común. Estamos ante un
proceso simultáneo. En el acto de dotarse de las condiciones refe
ridas, de construir una ciudad más al alcance de su mano, se cons
tituyen los sujetos autónomos que ejercen una ciudadanía plena
(Rodríguez et al., 2013:70-71).
Los resultados de la evaluación preliminar de diseño indican que

la participación de los comités comunitarios en la selección de los
beneficiarios es un tema relevante que puede tener incidencia en
los resultados del programa; en este apartado se analiza la formación y
operación del comité en el comedor comunitario en Santa María
Atarasquillo, del municipio de Lerma de Villada, Estado de México,
en el año 2017, para determinar con un caso de estudio específico si
es posible identificar algunas áreas de oportunidad que permitan
una mayor construcción de ciudadanía. Este trabajo consistió en la
elaboración de encuestas a los beneficiarios del programa y entrevis
tas semiestructuradas a los miembros del comité comunitario con
la finalidad de:
• Conocer los criterios de selección de los beneficiarios del pro
grama Comedores Comunitarios, así como sus características
socioeconómicas.
• Conocer si el método de selección de las personas que perte
necen al comité comunitario cumplo con lo establecido en los
lineamientos de la Cruzada Nacional contra el Hambre.
• Analizar la formación y operación del comité comunitario con
base en los lineamientos específicos del programa, en la comu
nidad Santa María Atarasquillo.
FIGURA 3
UBICACIÓN DE LOS COMEDORES COMUNITARIOS
EN SANTA MARÍA ATARASQUILLO, LERMA
Colonia Cucuhapan
La Manga (La Laguna) Santiago Analco
Santa María Atarasquillo
San Mateo Atarasquillo

San Mateo Atarasquillo
Ejido de San Mateo Atarasquillo
Santa Cruz Chignahuapan El Tiradero Colonia Ojo de Agua

0
0.225
0.45 0.9 1.35 1.8
Kilometros
Comedores comunitarios Institutos deportivos

Calles Atarasquillo
Localidades Vegetación
Lerma
La localidad de Santa María Atarasquillo es una de las siete regio-

nes del municipio de Lerma de Villada, que cuenta con una pobla
ción de 13 769 habitantes, con una concentración importante de la
población total del municipio; colinda con las localidades de San
Mateo Atarasquillo, Santa Cruz Chinahuapan y Santiago Analco. La
estrategia para el levantamiento de la información fue seleccionar
los dos únicos comedores registrados por la Sedesol en la localidad
de interés que se muestran en la figura 3, donde para lograr una ma
yor representatividad estadística se propuso realizar 85 encuestas en
cada uno. Sin embargo, es importante señalar dos puntos: el pri-
mero es que el comedor que se encuentra en la periferia fue cerrado
por falta de comensales, por lo que sólo se realizaron encuestas en
el comedor del centro del pueblo de Santa María Atarasquillo. El
segundo punto enfatiza que, si bien es complicado tener una re
presentatividad desde el punto de vista estadístico por el número

de encuestas, es posible tener un sondeo de las variables que inte
resa analizar; lo importante es que con los instrumentos realiza-
dos después se puede ampliar el tamaño de la muestra, por lo que
a continuación se ilustran algunos de los principales resultados que
se obtuvieron de las encuestas y de las entrevistas realizadas.
En la gráfica 1 se muestra que 80% del total de personas en
cuestadas no saben que el comité comunitario es la instancia ciu
dadana facultada para operar los comedores; esta información es
relevante ya que con base en las reglas de operación del programa,
el comité tiene competencias para seleccionar el padrón de benefi
ciarios que pueden acceder a los beneficios de este programa social;
no tener este conocimiento es evidencia de que no necesariamente se
utilizaron los mecanismos formales para la conformación del padrón.
Así, 24% de las personas encuestadas respondió que sí había asis
tido a alguna reunión con el comité comunitario, donde se les explicó
los principales objetivos de Cruzada Nacional contra el Hambre e
identificaron las principales necesidades que tenía la comunidad, como
el comedor comunitario; no obstante, 76% restante no asistió a nin
guna reunión, los que indica que no necesariamente puede existir
un vínculo entre los beneficiarios del programa y el comité, como lo
establece el diseño del programa.
GRÁFICA 1
NIVEL DE CONOCIMIENTO DEL COMITÉ COMUNITARIO
EN EL COMEDOR DE SANTA MARÍA ATARASQUILLO,
LERMA DE VILLADA, 2017
20%
80%
Sí No
GRÁFICA 2
PARTICIPACIÓN EN REUNIONES DEL COMITÉ COMUNITARIO
20%
80%
Sí No
Los resultados de la gráfica 3 indican que a 92% de los asistentes

al comedor analizado no se les realizó ninguna evaluación socio
económica para que puedan ser parte del padrón de beneficiarios,
donde sólo les comentaron el costo de la comida y no tuvieron que
GRÁFICA 3
APLICACIÓN DE UNA EVALUACIÓN SOCIOECONÓMICA
PARA INGRESAR AL PROGRAMA EN EL COMEDOR
8%
92%
Sí aplicó No aplicó
pasar por ningún tipo de filtro para poder hacer uso de los servicios;
esta información es relevante porque los mismos lineamientos del
programa establecen que se les debe dar prioridad a los siguientes
grupos de población: i) niñas y niños de 0 a 11 años; ii) estudiantes
adolescentes de 12 a 19 años, iii) mujeres embarazadas y en periodo
de lactancia; iv) personas con alguna discapacidad; v) personas adul-
tas mayores de 65 años y más; vi) población que sufra contingencias
o emergencias que el gobierno federal haya declarado zona de de
sastre, que ameriten una intervención excepcional, y vii) personas
en situación de vulnerabilidad (mujeres violentadas, personas que no
cuentan con un empleo o ingreso suficiente, personas migrantes,
personas en situación de calle, entre otras personas con carencia por
acceso a la alimentación). No existe una base de datos con algún tipo
de información sobre los beneficiarios.
En la gráfica 4 se muestra información sobre la forma en que los
beneficiarios se enteraron del programa, donde 59 de los entre
vistados comentaron que fue a través de conocidos o familiares; en
segundo lugar, 18 personas por publicidad como anuncios en la tele
visión y pancartas, cinco personas por los delegados de su comu-
nidad y tres personas por un servidor público. Esta información es
GRÁFICA 4
FORMAS DE ENTERARSE DEL PROGRAMA DE COMEDORES
COMUNITARIOS, EN EL COMEDOR
70
60
50
40
30
20
10
0
Funcionario Conocido Delegado Publicidad Otro
público o familiar o jefe de o medios de
manzana comunicación
relevante por dos aspectos: el primero es que el comité comunitario

tiene poca injerencia en la elaboración del padrón, y el segundo es
que al parecer los servidores públicos casi no intervinieron para uti
lizar este programa con fines político-electorales.
En la gráfica 5 se presenta información sobre las acciones que los
beneficiarios del programa tuvieron que realizar para poder confor
mar el padrón, donde 78% de la población encuestada no entregó
ningún documento oficial, no pagó cuota alguna para inscribirse al
programa, no se le aplicó una evaluación socioeconómica y tampoco
se le realizó una visita a su domicilio; con esto se presenta evidencia
de que por lo menos en la localidad analizada no existe algún pro
cedimiento formal para ser beneficiario del programa y esto conlle
va no integrar a la población objetivo con base en los lineamientos
formales.
GRÁFICA 5
FORMAS DE ENTERARSE DEL PROGRAMA
DE COMEDORES COMUNITARIOS, EN EL COMEDOR
DE SANTA MARÍA ATARASQUILLO, LERMA DE VILLADA, 2017
17%
1%
4%
78%
Documento oficial Cuota Entrevista

Visita a domicilio Prerregistro/registro
El programa de Comedores Comunitarios está dirigido a per

sonas que presentan alguna discapacidad, aun cuando los lineamien
tos no especifican una definición al respecto. En la gráfica 6 se
observa que 84% de las personas que asisten al comedor no sufren de
ninguna discapacidad y 16% se encuentra dentro la población ob
jetivo.
GRÁFICA 6
PORCENTAJE DE BENEFICIARIOS CON ALGÚN TIPO DE
DISCAPACIDAD EN EL COMEDOR DE SANTA MARÍA ATARASQUILLO,
16%
84%
Sí No
El programa en cuestión también está dirigido a madres que se

encuentran en lactancia, por lo que en la gráfica 7 se muestra infor
mación donde sólo 15% del padrón de beneficiarios de las personas
entrevistadas en las tres localidades forma parte de este segmento de
la población atendida.
GRÁFICA 7
PORCENTAJE DE BENEFICIARIAS EN LACTANCIA
15%
85%

Asimismo el programa está dirigido al sector de niños de 0 a 12

años, por lo que en la gráfica 8 se muestra evidencia de que la mayo
ría de las personas que asisten al comedor son madres de familia con
hijos; pero también hay presencia de adultos mayores y al parecer
se da el efecto de que, cuando una persona ingresa al padrón del co
medor, tiende a invitar a más familiares para que asistan.
GRÁFICA 8
MIEMBROS DE LA FAMILIA QUE ASISTEN AL COMEDOR
60
50
40
30
20
10
0
Hijos Esposo/ Madre/ Otros
esposa padre (hermanos,
tíos, suegra,
sobrinos)
La gráfica 9 corresponde a la pregunta de si pertenecen a algún

otro programa social, donde los resultados indican que 74% de la
población no pertenece a un padrón de un programa social federal,
mientras que 26% pertenece al algún padrón como Prospera, 65 años
y Más o al Programa Estatal Canasta Básica Trimestral; esta informa
ción es relevante porque muestra que no existe una relación directa
entre ser beneficiario de los comedores y pertenecer a algún padrón,
aunque en términos de focalización existe evidencia de que los
sectores vulnerables a los que está dirigido el programa no necesa
riamente están asistiendo.
Por último, con la finalidad de presentar evidencia que en el pro
grama de Comedores Comunitarios se atiende a su población obje
tivo establecida en el diseño, se aplicó el cuestionario propuesto por
GRÁFICA 9
PORCENTAJE DE BENEFICIARIOS QUE PERTENECEN
A ALGÚN OTRO PROGRAMA SOCIAL EN EL COMEDOR
26%
74%
Sí No
el Coneval para elaborar el indicador de carencia por acceso a la

alimentación, donde se les pregunta a las familias si en los últimos
tres meses por falta de recursos económicos, adultos y menores, tu
vieron una alimentación basada en muy poca variedad de alimentos,
dejaron de desayunar, comer o cenar, comieron menos de lo que
pensaban comer, se quedaron sin comida, sintieron hambre pero no
comieron o si comieron una vez al día o dejaron de comer todo
un día, con el objetivo de identificar si los individuos se encuentran en
seguridad o inseguridad alimentaria. En la gráfica 10 se muestran los
resultados en el indicador de carencia por acceso a la alimentación,
donde el 82% se encuentra con seguridad alimentaria, mientras que
18% se encuentra en inseguridad alimentaria; esta información es
relevante porque muestra por qué más de 50% tiene acceso físico y
económico a alimentos nutritivos y en cantidad suficiente para sa
tisfacer sus necesidades nutricionales; y sólo un bajo sector de la po
blación encuestada se encuentran con limitaciones para acceder a una
alimentación nutricional.
Con la finalidad de complementar el análisis anterior sobre los
individuos con carencia en el acceso a la alimentación, se presenta
la gráfica 11, que muestra el grado de inseguridad alimentaria de las
GRÁFICA 10
PORCENTAJE DE BENEFICIARIOS CON CARENCIA
EN ACCESO A LA ALIMENTACIÓN EN EL COMEDOR
18%
82%
Inseguridad alimentaria Seguridad alimentaria

GRÁFICA 11
PORCENTAJE DE BENEFICIARIOS CON CARENCIA ALIMENTARIA
POR TIPO DE INSEGURIDAD ALIMENTARIA,
27% 35%
38%
Leve Moderado Severo

15 personas (18% del total) para conocer el tipo de inseguridad ali

mentaria que padecen con base en la herramienta proporcionada por
el Coneval; 27% se encuentra en un grado severo, lo que indica que
sólo cuatro de 85 personas que asisten al comedor cumplen con los

requisitos establecidos en los lineamientos para formar parte del
padrón de beneficiarios; 35% se encuentra en un grado leve y son
los hogares conformados por mayores de 18 años, mientras que 38%
tiene un grado moderado. En resumen, existe un problema de foca
lización ya que del total, un porcentaje bajo realmente cumple con
todas las características establecidas en los lineamientos.
Por último, con la finalidad de conocer la participación del comi
té en el comedor de Santa María Atarsquillo se realizaron entrevistas
los días 13 y 15 de marzo del año 2017 a las únicas tres participan
tes que permanecen desde el inicio del programa (2014). En el cua
dro 2 se muestran los principales resultados del análisis, donde en
la primera columna están las preguntas abiertas que se realizaron a las
integrantes del comité y en la segunda están las respuestas más sig
nificativas de cada una.
CUADRO 2
ANÁLISIS DE ENTREVISTAS AL COMITÉ COMUNITARIO
EN SANTA MARÍA ATARASQUILLO,
Preguntas Respuestas
Patricia Montoya Moreno: Entre las mismas

voluntarias. Fuimos invitadas a participar en el
¿Cómo se formó
comedor.
el comité
María de la Luz Vallejo: Nos invitaron personas
comunitario?
del ayuntamiento de Lerma.
Rosaura Marcos Solís: Nos citaron para formar
el comité comunitario.
Patricia Montoya Moreno: Como te había co

¿Cómo se llevó a
mentado anteriormente, a nosotras nos fueron
cabo la selección
a visitar a nuestros domicilios para invitarnos
de los miembros
a formar parte del programa. Y al principio del
del comité
programa éramos cinco personas que estába
comunitario?
mos encargadas del comedor, pero hasta el mo
¿Cuántos
mento sólo somos tres que seguimos desde que
miembros son?
inició el programa en el 2014, los demás fueron
cambiando conforme pasó el tiempo, se salían

algunos y otros entraban.
María de la Luz Vallejo: Nosotras fuimos in
vitadas a formar parte del comité. Al principio
éramos cinco pero sólo quedamos tres.
Rosaura Marcos Solís: Nos invitaron, se hizo
una junta, pero ya estaban elegidos quienes iban
a entrar. Al principio éramos cinco pero ya se
salieron algunos y sólo quedamos tres, los de
más han ido cambiando.
Patricia Montoya Moreno: Como ya sólo so

mos tres, entre nosotras nos repartimos las fun
ciones y vamos cambiándolas.
¿Cuál es la
María de la Luz Vallejo: Sólo hay una presi
estructura
denta, una secretaria y una tesorera.
del comité
Rosaura Marcos Solís: Debería de haber una
comunitario?
presidenta, una tesorera, un secretario, vocal de
comisión de trabajo y vocal de control y vigi
lancia.
Patricia Montoya Moreno: Se realizó una pe-

¿Se realizó alguna ro no fue con ese fin, pues era para quedar de
junta vecinal o acuerdo del funcionamiento del comedor.
asamblea para la María de la Luz Vallejo: No se realizó ninguna
selección de los junta para la selección de miembros del comité.
miembros del Rosaura Marcos Solís: Sí se realizó una junta,
comité? pero ya estaban elegidos previamente quienes
iban a entrar al comité.
Patricia Montoya Moreno: Nos invitó la Lic.

¿Cómo se enteró
Miriam Montoya y Ramón Morales.
usted de la CNCH
María de la Luz Vallejo: Me invitó la Lic. Mi
y de la formación
riam Montoya.
del comité
Rosaura Marcos Solís: Por una persona que
comunitario?
nos informó.
¿Se realizó algún

Patricia Montoya Moreno: No sabemos si se
diagnóstico para
realizó algún diagnóstico.
saber la situación
María de la Luz Vallejo: No sabemos si se hizo
de su comunidad?
dicho diagnóstico.
¿Cuáles fueron los
Rosaura Marcos Solís: No sabemos porque ya
principales
estaba todo establecido cuando nosotras entra
resultados de
mos al programa.
dicho diagnóstico?
¿Cómo fue que se
llegó a la Patricia Montoya Moreno: Ignoro esa infor
conclusión de que mación.
era necesario tener María de la Luz Vallejo: No sabemos.
un comedor Rosaura Marcos Solís: No sabemos cómo se
comunitario en su llevó a cabo dicho proceso.
localidad?
¿Está usted
Patricia Montoya Moreno: No.
relacionado(a) con
María de la Luz Vallejo: No.
trabajo en obras y
Rosaura Marcos Solís: No, la única que sí está
acciones de
relacionada con otros trabajos es la presidenta
programas sociales
del comité comunitario.
federales?
¿Ha trabajado en
la administración Patricia Montoya Moreno: No.
pública federal, María de la Luz Vallejo: No.
estatal o Rosaura Marcos Solís: No.
municipal?
¿El comité realizó
el proceso de Patricia Montoya Moreno: Nosotras no nos
solicitud encargamos de eso, el comedor ya estaba cuan
del comedor ante do nosotras entramos al programa.
la Coordinación María de la Luz Vallejo: No sabemos.
Estatal del Rosaura Marcos Solís: No se realizó un pro
programa? ¿Cuál ceso de solicitud por parte del comité.
fue el proceso?
¿Cómo se
involucró el Patricia Montoya Moreno: El lugar lo buscaron
comité en la los encargados de la Sedesol.
búsqueda y gestión María de la Luz Vallejo: El lugar ya estaba
del lugar público cuando nosotras llegamos.
y/o privado que Rosaura Marcos Solís: Cuando nosotras entra
permita la mos al programa ya se tenía el lugar en donde
instalación del estaría el comedor.
comedor?
Patricia Montoya Moreno: No, porque en el

lugar que estábamos antes, llegaba más gente.
¿Usted considera
María de la Luz Vallejo: No, porque recibía
que la ubicación
mos más gente en el lugar donde estábamos
actual del comedor
antes.
es la mejor?
Rosaura Marcos Solís: No, porque estaba más
a la vista el otro lugar y teníamos más gente.
Patricia Montoya Moreno: Sólo de manera men

sual nos podemos llevar una despensa de lo
¿Recibe algún que nos llega del comedor a nuestras casas.
pago económico o María de la Luz Vallejo: Nos podemos llevar
en especie por algunas cosas de la despensa, pero de manera
pertenecer al semanal.
comité Rosaura Marcos Solís: Recibo una despensa de
comunitario? manera mensual y el H. Ayuntamiento nos da
dos de manera trimestral, y en la tarjeta de “la
efectiva” nos depositan cada año $2 800.
Según los Patricia Montoya Moreno: No tenemos un

lineamientos listado, nosotras dejamos entrar a quien quie
específicos ra entrar al comedor.
del programa, el María de la Luz Vallejo: No tenemos dicho
comité tiene que listado y al día tenemos alrededor de 40 bene
tener un listado de ficiarios.
las personas que

asisten a los
comedores.
Rosaura Marcos Solís: No contamos con una
¿Ustedes cuentan
lista. Al día aproximadamente son 40 benefi
con dicha lista?
ciarios.
¿Cuál es el
aproximado de
beneficiarios al día?
¿Qué tanto se
involucran con
Patricia Montoya Moreno: No nos involucra
cuestiones de
mos.
monitoreo
María de la Luz Vallejo: Nada.
respecto a
Rosaura Marcos Solís: No mucho.
los comedores
comunitarios?
¿Han realizado
alguna
comunicación Patricia Montoya Moreno: No.
con la comunidad María de la Luz Vallejo: No.
sobre los Rosaura Marcos Solís: No.
resultados del plan
comunitario?
¿Han realizado
alguna
comunicación con Patricia Montoya Moreno: No.
la comunidad María de la Luz Vallejo: Nunca.
sobre los resultados Rosaura Marcos Solís: No.
del comedor
comunitario?

La información del cuadro 2 resume algunos de los principales

hallazgos de las entrevistas realizadas a las únicas tres integrantes del
comité comunitario, que al mismo tiempo son las encargadas
de operar el comedor de Santa María Atarasquillo; es importante
señalar que con una revisión exhaustiva de los lineamientos del pro
grama establecidos en el diseño, no se cumplen muchas de las reglas
para: i) la conformación del comité, ii) su operación a través de
comisiones, iii) la implementación del comedor, iv) así como su ope
ración. Por tal motivo, en el cuadro 3 se hace una comparación y aná-
lisis de la parte normativa del programa y lo que realmente se está
implementando en el comedor comunitario de Santa María Ata
rasquillo, en Lerma de Villada, para identificar áreas de oportunidad.
CUADRO 3
ANÁLISIS DE LOS LINEAMIENTOS ESPECÍFICOS
DEL PROGRAMA Y SU IMPLEMENTACIÓN EN EL COMEDOR
COMUNITARIO DE SANTA MARÍA ATARASQUILLO,
Lineamientos específicos
Implementación del programa
del programa Comedores
en Santa María Atarasquillo
Comunitarios
“Para que la comunidad cuente La comunidad de Santa María

con un Comedor Comunitario Atarasquillo cuenta con un co
debe estar organizada y consti medor, pero no tiene un comité
tuida por un Comité Comunita comunitario completo porque
rio”. sólo tiene tres integrantes, que al
mismo tiempo operan el come
dor.
“Los Comités Comunitarios es El comité está integrado sólo por

tarán integrados por la comuni la presidenta, la secretaria y la
dad […] y representados por la tesorera. No hay vocales de co
Mesa Directiva, conformada por misión de trabajo ni un vocal de
un presidente, un secretario, un control y vigilancia.
tesorero, vocales de comisiones
de trabajo y un vocal de control
y vigilancia”.
Comunitarios
“Los comités estarán integrados Los miembros del comité en San

preferiblemente de forma equi ta María Atarasquillo no fueron
tativa entre hombres y mujeres, elegidos democráticamente en la
todos ellos elegidos democráti asamblea general, fueron elegi
camente en la Asamblea General dos por la Lic. Miriam Montoya
Constitutiva”. y Ramón, que fue servidora pú
blica del ayuntamiento de Lerma;
en su totalidad son mujeres.
“Que se desarrollen en la comu Los miembros del comité comu
nidad trabajando en obras y ac nitario entrevistados afirmaron
ciones de los Programas Sociales que no participaron en la elabo
Federales”. ración del plan comunitario, por
lo no que no cumplen este requi
sito.
“Electos democráticamente por Los miembros del comité en San
la mayoría de los vecinos”. ta María Atarasquillo fueron de
signados por un servidor público
e invitados a formar parte del pro
grama.
“Los integrantes de la mesa Di Los miembros del comité reciben
rectiva y Vocalías del comité despensas, además de percibir re
prestarán sus servicios de mane cursos por medio de una tarjeta
ra gratuita”. de $2 800 de manera anual.
“Informar a los miembros de la Los miembros del comité dijeron
comunidad acerca de los avances que no habían informado a la
del plan comunitario”. comunidad acerca de los avances
del plan comunitario.
“Es función del comité identifi Los miembros del comité no
car la necesidad de contar con un solicitaron el comedor comuni
comedor en la comunidad en que tario, fue una decisión de las
se encuentra”. autoridades.
Comunitarios
“Realizar el proceso de solicitud Los miembros del comité no

del comedor ante la Coordina realizaron el proceso de instala
ción Estatal del Programa”. ción del comedor en la comuni
dad.
“A través de la Comisión de Ali Los miembros del comité infor

mentación, registrar y llevar el maron que no llevan un registro
control diario del Listado de Asis de los beneficiarios, simplemen
tencia de personas que asisten a te dejan pasar a quien llegue.
los Comedores de las ZAP (For
mato FCCOM 9)”.
“Es función del comité la bús Los miembros del comité no

queda y gestión de un lugar pú realizaron ninguna gestión del
blico y/o privado que permita la lugar, cuando entraron al progra
instalación del comedor”. ma ya estaba ubicado el comedor.
“La cuota de recuperación podrá Las integrantes del comité han

ser de hasta $10.00 (Diez pesos, llegado a cobrar hasta 30 pesos por
00/100 M.N.) por ración alimen una ración de comida, esto depen
ticia y será definida en función diendo del alimento que ofrecie
de las necesidades de gastos de ran.
rivados de la operación del come
dor de acuerdo a su tipo”.
“Identificar de acuerdo con los Los miembros del comité en

criterios de priorización a la po cuestados dijeron en la entrevista
blación que acudirá a los come que ellas dejaban entrar al come
dores”. dor a quien quisiera entrar.
FUENTE: elaboración propia con base en los lineamientos específicos del pro
grama Comedores Comunitarios.
Después del análisis realizado anteriormente, podemos afirmar

que hay muchas áreas de oportunidad y mejora en materia de im
plementación en el programa de Comedores Comunitarios en la lo
calidad de Santa María Atarasquillo, puesto que, aunque en el diseño
del programa están establecidas las reglas, no se llevan a cabo. Los
gobiernos por lo general buscan tres objetivos para implementar po
líticas públicas donde la gente participe que, si bien no son excluyen
tes entre sí, tienen un impacto en la manera en que se construye
ciudadanía, el enfoque metodológico y normativo para implemen
tarlos es el siguiente:
1. La participación pretende profundizar en la democracia para

dotar a la ciudadanía de mecanismos que los involucren en la
toma de decisiones públicas.
2. Las experiencias buscan empoderar a la ciudadanía para gene
rar capital social, donde lo importante son las relaciones y las
redes que se generan durante el proceso.
3. Los casos que buscan mejorar las acciones de gobierno y po
líticas públicas para que resuelvan mejor los problemas de la
población (Montecinos, 2011).
La construcción de ciudadanía es un concepto dinámico sujeto

a diferentes interpretaciones, pero fundamental para identificar los
diferentes objetivos en los que se puede focalizar un proceso parti
cipativo, así como diseñar y evaluar sus resultados. Brugué y Martí
(2011) elaboraron una clasificación en función del papel que se le
quiere otorgar a los ciudadanos y de los resultados que los gober
nantes esperan obtener de ella como se muestra en el cuadro 4.
En la primera columna se muestran las escalas de participación
que definen diversos mecanismos de participación en función del
papel y las responsabilidades que se le otorgan a la población; en
el nivel más bajo se encuentra el derecho a ser informados, donde el
ciudadano sólo es un receptor pasivo de las propuestas por parte de
las autoridades; el segundo nivel es el derecho a ser consultado, don
de su intervención se limita a seleccionar entre las diversas alterna
tivas que se le presentan; por último, se encuentra el derecho a tomar
parte en las decisiones donde el ciudadano es un protagonista ac
tivo para resolver los problemas públicos que le afectan.
CUADRO 4
MÚLTIPLES OBJETIVOS DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA
En función del papel En función de aquello que

otorgado a los ciudadanos obtienen los gobernantes
Derecho a ser informados Disponibilidad de colaboradores
Derecho a ser consultados Legitimidad política
Derecho a tomar parte en Mejorar la toma de decisiones,

las decisiones fortalecimiento del capital social,
construcción de ciudadanía
FUENTE: elaboración propia con información de Brugué y Martí (2011).
En la segunda columna se encuentran algunas de las posibilidades

que puede obtener el gobierno por fomentar la participación ciu
dadana en los tres niveles especificados con anterioridad. La dispo
nibilidad de colaboradores responde a la política tradicional donde
el Estado es el único responsable de establecer y ejecutar la agenda
de gobierno; en el segundo nivel está la legitimidad de las acciones,
que mide el grado de aceptación que tienen los ciudadanos respecto
a cualquier actividad y, en el último peldaño, el Estado puede lograr
tres objetivos: mejorar la toma de decisiones, el fortalecimiento del
capital social y la construcción de ciudadanía.
La propuesta de Brugué y Martí (2011) invita a reflexionar sobre
el papel de los comités en la construcción de ciudadanía, donde la
evidencia presentada en el caso del comedor de Santa María Ataras
quillo muestra lo siguiente:
• No se cumplió con el objetivo de la Cruzada Nacional contra el

Hambre de constituir comités ciudadanos elegidos democrá
ticamentes que tuvieran un papel preponderante en la elabo
ración del plan comunitario, la matriz de inversión y la gestión
de los proyectos; en realidad sólo fueron elegidos por auto
ridades para operar el comedor. Los ciudadanos fueron infor
mados parcialmente, pero se convirtieron en colaboradores.
• Los ciudadanos no fueron consultados en ningún aspecto de
su competencia como comités sobre la pertinencia de tener
un comedor en su localidad, así como la ubicación, por lo que

es complicado tener una legitimidad política; esto se puede ver
reflejado en que uno de los comedores de Santa María Ata
rasquillo cerró por baja afluencia de comensales.
• Por último, el comité ciudadano cumple con pocas funciones
de su competencia, donde se limita a operar, por lo que no se
puede considerar que tiene derecho a tomar parte en las deci-
siones en esta política pública para el fortalecimiento del ca-
pital social y la construcción de ciudadanía.
CONCLUSIONES
El programa de Comedores Comunitarios en la Cruzada Nacional

contra el Hambre pertenece a un interesante proceso de cambios ins-
titucionales, políticos y sociales, caracterizado por un nuevo enten
dimiento del gobierno y la forma en que se relaciona con la sociedad.
El desarrollo de nuevos instrumentos de participación ciudadana
como los comités ciudadanos se considera primordial para el co
rrecto funcionamiento de un sistema político que busca mejorar la
calidad de la democracia, donde los gobiernos se enfrentan a pro
blemas públicos complejos que se pueden resolver de manera más
eficiente si permiten que los ciudadanos actúen en colaboración con
el Estado; este tipo de arreglos en materia de gestión pública fomenta
un mayor compromiso y objetividad para definir la atención prio
ritaria de sus necesidades, el diseño de políticas públicas, así como
su monitoreo y evaluación.
En la evaluación preliminar en materia de diseño, las encues-
tas y entrevistas realizadas a los beneficiarios del comedor de Santa
María Atarasquillo, en Lerma de Villada, Estado de México, y las
integrantes del comité comunitario, muestran las siguientes áreas de
oportunidad en materia de diseño e implementación.
Diseño:
• El programa describe el problema de la pobreza alimentaria

como una situación que puede ser revertida, donde se define a
la población que atiende esa problemática, pero no se encuen
tra definido el plazo para la revisión y actualización, por lo que

es probable que termine el sexenio del presidente Enrique Peña
Nieta y no se tenga información sobre los resultados del pro
grama.
• El programa no cuenta con información sistematizada que
permita conocer la demanda total de apoyos y características
de los solicitantes, donde en el padrón de beneficiarios sólo se
identificaron nombres de los beneficiarios, no incluye carac
terísticas, el tipo de apoyo que es otorgado; asimismo, no se
cuenta con mecanismos documentados para su depuración y
actualización.
• En el apartado de la definición de población potencial existe un
diagnóstico emitido por la Sedesol donde se presenta la co
bertura territorial de las comunidades que tienen altos índi-
ces de pobreza alimentaria, pero no hay una metodología clara
para definir la población objetivo.
Implementación:
• Los criterios de selección de los beneficiarios del programa de

Comedores Comunitarios en Santa María Atarasquillo, no se
apegan a lo que se establece en los lineamientos específicos del
programa, pues no se tiene un registro de beneficiarios y se
permite la entrada al comedor a las personas que deseen en-
trar, sin tener un criterio de selección más riguroso que permita
sólo la entrada de las personas que pertenezcan a la población
potencial y objetivo.
• No existe un comité comunitario en Santa María Atarasqui
llo como lo establecen los lineamientos de la Cruzada Nacional
contra el Hambre, donde las cocineras son responsables sólo
de operar el comedor.
• Las autoridades municipales fueron las encargadas de solicitar
el comedor y de buscar el lugar en donde se ubicaría, no se
tomó en cuenta a la ciudadanía por ningún mecanismo formal
(como el comité ciudadano) o informal.
• En términos generales, la población atendida tiene una percep
ción positiva del programa, ya que no se les pide alguna docu
mentación o evaluación socioeconómica para ser beneficiario
y las cuotas son accesibles por la cantidad de alimentos que se

les otorga. Sin embargo, las cocineras del comedor han ido cam
biando la dinámica que se establece en los lineamientos a una
cuota de recuperación mayor a los 10 pesos por porción, pues
elaboran guisados más atractivos para que la población asista.
En resumen, una vez identificadas las áreas de oportunidad es

importante realizar las siguientes recomendaciones en materia de po
lítica pública:
Diseño:
• Sería deseable incluir un plazo, para la revisión y actualización

del programa con el objetivo de que éste mejore conforme pasa
el tiempo, o si en la próxima administración no se le da conti
nuidad, conocer los resultados y la incidencia que tuvo en dis
minuir la pobreza alimentaria.
• El programa debe incluir una justificación teórica que sustente
el tipo de intervención para el problema de la pobreza alimen
taria.
• Hacer una revisión y actualización de las comunidades que
tienen poco acceso a una alimentación nutritiva, para incor
porar a las comunidades que requieran este apoyo.
• El programa se debe vincular con la agenda de desarrollo poste
rior a 2015, para mejorar los objetivos y así alcanzar el propósito
de erradicar la pobreza alimentaria.
• Es importante desarrollar una metodología para seleccionar
a la población atendida, para incorporar a las personas que
cumplan con las características de la población objetivo.
• Es necesario realizar una base de datos que incluya el nombre
completo de los beneficiarios, el tipo de apoyo otorgado y el
periodo por el cual el apoyo es otorgado y pueda mostrarse
como un padrón.
Implementación:
• El comité comunitario debe tener contacto con la población

atendida al menos una vez al mes.
• Cada tres meses la Sedesol debe realizar reuniones con el co

mité comunitario a fin de evaluar la implementación de los
programas sociales, en específico el de los comedores comu
nitarios.
• El comité comunitario y su respectiva Comisión de Alimen
tación deben evaluar cada seis meses si la población atendida
requiere el apoyo; en caso de que ya no requieran el apoyo se
deberá incorporar a las personas que cumplan con los requi
sitos de la población objetivo.
• Se deben elaborar formatos de registro que tengan el nombre
del beneficiario, horario en que asiste y la cuota que está pa
gando, para llevar un control de beneficiarios y de recursos.
• Las personas que quieran incorporarse al programa deberán
responder un cuestionario socioeconómico, llenar un formato
para solicitar el apoyo y entregar un documento oficial, a fin
de poder armar el padrón y expediente de beneficiarios.
• El comité y su respectiva Comisión de Alimentación deben
realizar el informe mensual de los recursos económicos y físi
cos que entran al comedor y entregárselo a la Sedesol.
• Las autoridades municipales deberían realizar monitoreos men
suales en los comedores para evaluar su funcionamiento.
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TERCERA PARTE
DESCENTRALIZACIÓN, RENDICIÓN DE CUENTAS
Y FORTALECIMIENTO DE LAS CAPACIDADES
POLÍTICO-INSTITUCIONALES EN MÉXICO
BL
A
N
C
A
LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA EN LA RENDICIÓN
DE CUENTAS ELECTORAL DEL RUBRO DE LA FISCALIZACIÓN
EN MÉXICO, 2000-2015
Raúl Figueroa Romero*

Alberto Escamilla Cadena**
Luis Fernando Ordaz Bautista***
RESUMEN
El control del dinero que ingresa en las contiendas electorales se

convirtió en un objetivo central de los ciudadanos y las institucio-
nes democráticas que pretenden regular y restringir. Para lograr dicha
meta, se han realizado cambios y reformas en las organizaciones que
administran las elecciones en México; avanzaron en áreas como la
incorporación de la tecnología, mayores herramientas auditables,
contables, de investigación legal e institucional, entre otros elemen-
tos. Sin embargo esto no ha sido suficiente para frenar la entrada de
ingentes cantidades de efectivo, ni tampoco para que los candidatos
y partidos políticos buscaran nuevas maneras de evadir la legislación
electoral. Para estudiar este aspecto, la calidad de la democracia per
mite pensar a la democracia en el rubro de la rendición de cuentas de
una forma más compleja, porque pone énfasis en elementos electo
rales y las instituciones administrativas electorales para determinar
si la calidad de la democracia es alta, media o baja. En este artículo se
asume que la calidad de la democracia en el rubro de la rendición de
cuentas electoral con respecto al dinero utilizado por los candidatos
* Profesor-investigador de la UAM-Lerma.
** Profesor-investigador de la UAM-Iztapalapa.
*** Doctorante en Estudios Sociales (Procesos Políticos), UAM-Iztapalapa.
[339]
340 R. FIGUEROA R., A. ESCAMILLA C., L. FERNANDO ORDAZ B.
de los partidos políticos en las contiendas electorales, es una herra-

mienta que permite visualizar y reflexionar acerca del dinero ilegal
que existe a pesar de las constantes reformas en el control y trans-
parencia. En el presente trabajo se estudia el proceso de fiscalización
a los partidos políticos en los procesos electorales federales de 2000,
2003, 2006, 2009, 2012 y 2015 a través del concepto de calidad de la
democracia.
Palabras clave: partidos, calidad de la democracia, fiscalización, fi-
nanciamiento, rendición de cuentas.
INTRODUCCIÓN
El concepto de “calidad de la democracia” se ha posicionado dentro

del ámbito académico para analizar el proceso democrático en Mé
xico y en otras partes del mundo y determinar si hay una democra-
cia adecuada para las expectativas de la ciudadanía. Dentro de las
demandas que exigen los ciudadanos a las instituciones electorales y
a los candidatos de los partidos políticos en el rubro electoral es que
se apeguen a los lineamientos establecidos en la legislación elec-
toral en el rubro de la rendición de cuentas del dinero que usan en
campañas los abanderados; es decir, que el dinero posea el rol propio
de apoyo al proceso democrático y no para manipular las eleccio-
nes en beneficio exclusivo de un solo sector económico o grupo de
la sociedad. Este aspecto contribuye a que los votantes depositen su
confianza y den la legitimidad necesaria que requiere la democracia
mexicana.
Por otra parte, las distintas reformas electorales (1990, 1993, 1996,
2007 y 2014) en el rubro de la fiscalización electoral que se han rea
lizado en México, propiciaron que se establecieran parámetros para
los ámbitos de origen y uso de recursos en campaña, la forma de re-
visión de los informes contables de los candidatos, un catálogo de
faltas y, como parte de las consecuencias de violar la ley, las sanciones.
Las características antes mencionadas, que conforman la fiscali
zación, procuran que haya las condiciones precisas para que se gene-
re consenso y certeza en la ciudadanía de una rendición de cuentas de
calidad. Sin embargo, los abanderados de los partidos políticos han
respetado parcialmente los elementos establecidos para que se trans
LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA EN LA RENDICIÓN 341
parente el uso del dinero en campaña pero, por otro lado, también
han buscado ingeniosas estrategias para cometer acciones ilegales de
financiación que no sean detectadas por la autoridad electoral encar
gada de realizar la fiscalización. Este hecho repercute en que la cali-
dad de la democracia en el área de rendición de cuentas electoral
posea altibajos debido a las ambivalencias de los distintos resultados
que conforman este rubro. El objetivo de este trabajo es observar
la calidad de la democracia en el rubro de la rendición de cuentas
electoral, pero más específicamente en la fiscalización de los infor-
mes de los candidatos de los partidos políticos en campaña.
Siguiendo los argumentos mencionados, la pregunta que guiará
la indagación será: ¿la fiscalización a los partidos políticos en los pro
cesos electorales en México ha coadyuvado a incrementar la calidad
de la democracia en el rubro de la rendición de cuentas electoral? El
artículo se divide en cuatro partes: el primer apartado versará sobre
la revisión teórica de la calidad democrática en relación con la fiscali
zación; el segundo tratará de la revisión legal del Instituto Nacional
Electoral (INE) de acuerdo con sus facultades de financiamiento y
fiscalización y en el tercero se analizará la estructura orgánica del
INE con respecto a la financiación. Por último, se hará la revisión
de datos de ingresos y egresos, faltas cometidas por los candidatos y
multas cobradas a los partidos políticos.
La metodología para este trabajo será cuantitativa y se hará el aná
lisis de la información de ingresos y egresos en campaña; las fallas
cometidas de los partidos políticos establecidos en los dictámenes con-
solidados y las multas impuestas por el INE en los procesos electo-
rales de los años 2000, 2003, 2006, 2009, 2012 y 2015.
TEORÍA DE LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

EN LA RENDICIÓN DE CUENTAS
DEL FINANCIAMIENTO PARTIDISTA
La democracia es parte integral del sistema político mexicano desde

hace varias décadas y la participación ciudadana ha tenido un in-
cremento para dar cabida a las diferentes posiciones políticas que
existen en la sociedad mexicana; sin embargo, que haya democracia
en el país no significa que los ciudadanos estén conformes con la ac
tuación de la administración pública y de los representantes popula

res, que se refleja en los resultados negativos de las encuestas hechas
por empresas encuestadoras como Latinobarómetro. Otra manera de
medir el proceso democrático es mediante el término “calidad de la
democracia”.
Este término se ha abordado, al menos desde tres formas diferen
tes, en cuanto al análisis, medición y amplitud a saber: a) la calidad
democrática basada en estándares de evaluación política antes, du
rante y después del proceso político completo, es decir, con mayor
amplitud (Morlino, 2000; Altman y Pérez-Liñán, 2010); b) calidad
democrática se fundamenta en normas de auditoría aplicada a la
política, donde la medición es más profunda (Beetham et al., 2009),
y c) la calidad de la democracia que se apoya solamente en porcen-
tajes y valores de desarrollo democrático (Morlino, 2014).
Estas tres posibilidades de análisis de la calidad de la democracia,
que se basan en métodos cuantitativos y cualitativos, buscan determi
nar qué tan adecuada es la democracia comparada con un paráme-
tro ideal. Para este trabajo, se utilizará el método de la calidad de la
democracia que propuso Morlino, el cual se ubica en el rubro em-
pírico de la “buena democracia”, debido a que dentro del ámbito de
análisis posee más elementos que miden la profundización de las
organizacionales democráticas de investigación con respecto a este
concepto.
Por esa razón, Morlino propuso el enfoque de la calidad de la
democracia, a la que definió como el “ordenamiento institucional
estable que mediante instituciones y mecanismos que funcionan
correctamente consiguen la libertad y la igualdad de los ciudada-
nos” (Morlino, 2000:186). Para que la ciudadanía encuentre la satis
facción de sus expectativas políticas en la democracia se requieren
organizaciones adecuadas para la democracia.
Una democracia representativa de calidad requiere que las con-
tiendas electorales posean una base mínima debajo de la cual no se
puede decir que haya una democracia de calidad; es decir, la demo-
cracia necesita aspectos institucionales propios, ciudadanos y par-
tidistas para que funcione adecuadamente. Estos razonamientos
apuntan hacia el concepto ampliado de democracia, en comparación
con las definiciones mínimas que establecían solamente la emisión de
un sufragio (Bobbio, 1996).
El concepto de calidad tiene tres características de análisis: el

primero de ellos se refiere al procedimiento, el segundo al contenido
y el tercero a los resultados. Teniendo en cuenta este término, una
democracia de calidad supone tres ejes principales: a) la dimensión
procedimental, b) los contenidos de la democracia y c) los resultados
democráticos. Este capítulo se basará en el aspecto procedimental,
que incluye la rendición de cuentas electoral.
Se usa el término de rendición de cuentas electoral en el rubro
del financiamiento a los partidos políticos y candidatos en periodo de
campaña. El concepto de rendición de cuentas se refiere al derecho y
la obligación legal de los partidos políticos y candidatos de financia
miento y la justificación de la utilización de los recursos en campaña
que sean apegados a lo establecido por la legislación electoral y la
evaluación de los mismos. Por último, se impone un castigo en caso
de que no se cumplan los requisitos establecidos en la ley (Schedler,
2008).
El elemento esencial para que se haga valer la rendición de cuen
tas son las instituciones que proporcionan, regulan, controlan y veri
fican el uso del financiamiento público y privado según los objetivos
establecidos por la ley. En México, la autoridad electoral adminis
trativa es el Instituto Nacional Electoral (INE), que se encarga de
constatar que el uso del dinero entregado a los partidos políticos y
candidatos sea de acuerdo a lo requerido por la legislación electoral
y constitucional; es decir, si no se cumplen las condiciones de justifi
cación correcta del aprovechamiento de los recursos estatales y priva
dos en periodos de campaña el instituto aplica un castigo conforme
a la norma.
El concepto de rendición de cuentas se analiza en dos vertientes:
la horizontal y la vertical. La rendición de cuentas horizontal se
refiere a las instituciones estatales “que tienen autoridad legal y están
fácticamente dispuestas y capacitadas para emprender acciones que
van desde el control rutinario hasta sanciones penales o incluso im
peachment, en relación con actos de omisión de otros agentes o
instituciones del Estado” (O’Donnell, 2004:12); mientras que la
rendición de cuentas vertical se refiere al ámbito de las elecciones,
donde los ciudadanos por medio del voto retiran su apoyo o lo rei
teran. En este estudio no utilizaremos este aspecto de la rendición
de cuentas, sino solamente el análisis horizontal.
La calidad de la democracia utiliza el concepto de rendición de

cuentas horizontal, donde las autoridades estatales revisan los infor
mes contables de los candidatos de los partidos políticos para veri
ficar que lo hagan conforme a los preceptos de la legislación electoral.
Las autoridades electorales administrativas usan la contabilidad
como herramienta técnica para llevar a cabo la fiscalización del fi
nanciamiento de las campañas. A su vez, la contabilidad utiliza la
auditoría para llevar a cabo su tarea de verificación de los informes
de los candidatos de los partidos políticos. La auditoría es “el exa-
men sistemático de los estados financieros, registros y transaccio-
nes relacionados para determinar a los principios de contabilidad
generalmente aceptados, a las políticas de dirección o a los reque
rimientos establecidos” (Schlosser, s/f:4).
Los tipos de auditoría son: a) financiera, b) operativa, c) de cumpli
miento, d ) de rendimiento, e) administrativa y f) especial. La primera
hace referencia a la revisión de los estados financieros de una insti
tución; la segunda, a la verificación de los métodos y procedimientos
operativos para ver su eficiencia; la auditoria de cumplimiento,
examina si se cumplieron los acuerdos contractuales de una orga
nización; la de rendimiento determina si la institución ha consegui-
do el control interno para una mejoría; la auditoría administrativa
conlleva la evaluación integral y conjunta de los aspectos contables,
de recursos humanos y objetivos institucionales y, por último, la au-
ditoria especial implica varios tipos de auditoría.
La auditoría que se usa en México para cotejar los informes con
tables de los candidatos en campaña es la auditoría financiera que, es
importante decirlo, resulta poco fructífera para valorar adecuada-
mente la calidad de la democracia, debido a que no analiza el pro
ceso completo sino se focaliza solamente en las finanzas, sin constatar
la razonabilidad de las acciones de los abanderados. La mejor opción
para comprobar la calidad de la democracia en el rubro de la rendi
ción de cuentas electoral sería la auditoría y administrativa, porque
abarca un mayor número de elementos contables, de recursos huma
nos y objetivos institucionales.
Por otra parte, la autoridad electoral administrativa es la institu
ción que se encarga de organizar, garantizar y validar las contiendas
electorales dentro de la democracia; en otras palabras, cumple la fun
ción de árbitro en las elecciones. Entre las condiciones que establece
la autoridad electoral administrativa están que “la ciudadanía pue-

da expresar en las urnas de manera libre y sin coacciones su voluntad
electoral; genere que los partidos políticos y candidatos participen
en las elecciones en condiciones de igualdad y equidad que se es-
tablezcan en la ley” (Patiño, 1997:339); asimismo, que la autoridad
electoral “sea la máxima autoridad hacendaria en el ámbito de lo elec
toral, donde el financiamiento a los partidos políticos y candidatos
sea fiscalizado por la autoridad electoral administrativa, y que impon
ga sanciones en caso de que no cumplan las leyes que se exigen para
este aspecto” (Merino, 2003:76).
Los elementos establecidos en el párrafo anterior permiten ver
que la autoridad electoral administrativa tiene la función de repar-
tir los recursos públicos a los partidos políticos y abanderados para
que compitan en campaña de acuerdo con los parámetros fijados en
la legislación electoral, además de vigilar que la utilización y el des
tino de los recursos se apeguen a la norma para que ningún com-
petidor tenga ventaja ilegal sobre sus rivales; es decir, debe propiciar
la equidad en la contienda electoral. En otras palabras, debe garan-
tizar el derecho de los partidos políticos de contar con finanzas para
desarrollar sus actividades en campaña y, al mismo tiempo, examinar
que las mismas cumplan el propósito y las características para las cua
les fueron asignadas.
En lo referente al financiamiento, este aspecto atañe “a los ingre
sos de los partidos de la iniciativa (cuotas, donaciones, colectas y
entrega gratuita o a mejor de precios objetivos y servicios), de la ac
tividad económica (empresas, arredramiento, utilidad por concepto
de interés, y otros) y de presupuestos públicos” (Wewer, 2006:618).
El financiamiento a los partidos políticos se clasifica en tres ru
bros: a) público, b) privado y c) autofinanciamiento. El primero hace
referencia a los recursos estatales que reciben en dinero los partidos
políticos y los candidatos para realizar sus labores, además hay apo
yo para que los partidos políticos tengan acceso gratuito a los medios
de comunicación para dar a conocer sus propuestas, así como fran
quicias postales y telegráficas. El segundo inciso, que versa sobre el
financiamiento privado, se refiere a los aportes monetarios que pro
porcionan los simpatizantes, militantes y donadores, y el tercero, de
la autofinanciación, abarca los ingresos que los partidos políticos
se allegan por medio de rifas, sorteos y otras actividades que realizan
estas organizaciones políticas. El punto de debate que se ha pre

sentado en la ciudadanía es evitar que dinero por parte de indivi-
duos o entidades privadas —como el crimen organizado, entidades
anónimas, sindicatos, iglesias, empresas nacionales, instituciones
públicas, administración pública o alguno de los tres poderes públi
cos— desnaturalicen los principios democráticos de un voto por
cada ciudadano.
El tema del financiamiento es un aspecto esencial de la demo-
cracia porque “la relación dinero y política afecta la calidad misma
de la democracia, la representación como principio de organización
política y la imparcialidad y competitividad de los procesos elec
torales” (Ferreira, 2017:411). Es decir, el ingreso del dinero en los
procesos políticos se volvió un tema de interés ciudadano porque pue-
de imponer el beneficio privado de unos cuantos sobre el interés
general.
Por esa razón, los recursos en efectivo aumentan en periodos de
campaña, porque posiblemente los entregan individuos a los parti-
dos políticos y sus candidatos en los procesos electorales que no son
registrados en los informes contables de las organizaciones políti-
cas, según datos de una consultora (Integralia, 2016). Este aspecto
es trascendente porque no lo ha podido detener la autoridad elec
toral y tiene repercusiones directas en la calidad de la democracia
al desequilibrar la competición democrática en favor de un candi-
dato y un partido político.
Vinculado con el aspecto del financiamiento a los partidos po-
líticos, están los límites que establece la legislación electoral del mis
mo. Por esa razón se han establecido topes de aportaciones de
individuos a los candidatos que buscan proporcionar equidad en la
contienda electoral en el rubro de los recursos para todos los can-
didatos; también como parte de contención de la entrada de ingre-
sos provenientes de agentes prohibidos por la legislación electoral, se
pide que los partidos políticos proporcionen talones para las apor-
taciones de militantes. De la misma manera, la autoridad adminis-
trativa cuenta con facultades para acceder a las cuentas de individuos
y empresas sin que se le pueda interponer el secreto bancario, fiscal o
fiduciario.
Por otra parte, el financiamiento público tiene ciertas limitan-
tes: la primera es que los partidos políticos se alejan de los intereses
ciudadanos; en segundo lugar, los recursos que se ponen a dispo

sición de los partidos políticos puede ser desigual entre las orga
nizaciones políticas más grandes y las pequeñas y, por último, la
competencia del sistema de partidos políticos disminuye (Mair,
2002). Estos aspectos negativos que conlleva la financiación estatal
a los partidos políticos, por medio de la rendición de cuentas se
procuran que no interfieran en la democracia.
Todos los elementos mencionados contribuyen a que el financia
miento a los partidos políticos en periodo de campaña tenga lími-
tes que hagan posible controlar y supervisar el cumplimiento de los
principios democráticos. De la misma manera, cuando se habla de
financiamiento público estatal para los partidos políticos y sus can
didatos en campaña, implica la revisión de los recursos por medio
de la fiscalización.
La fiscalización del financiamiento a los partidos políticos se define
como “los medios administrativos de revisión, comprobación, eva-
luación y control de los recursos financieros a través de la auditoría
y contabilidad de los partidos políticos y sus candidatos” (Guerrero,
2003:40). Pero en específico, se requiere cotejar que la información
sea veraz y razonable (Adam y Becerril, 1996). Los elementos prác
ticos que se analizan en la fiscalización a los partidos políticos se
dirigen a verificar el origen, destino y aplicación del dinero utilizado
por los candidatos de los partidos políticos.
La fiscalización es la herramienta que utiliza la rendición de cuen
tas electoral para medir la calidad de la democracia; sin esta técnica
sería complicado determinar la condición de la democracia en mate
ria de responsabilidad política de los partidos políticos y abandera
dos en los procesos electorales.
De la misma manera, la calidad de la democracia depende del
financiamiento; se puede decir que la parte principal de la calidad
de la democracia en el rubro del procedimiento es la fiscalización;
es decir, estos dos aspectos conforman un solo factor de análisis. Es-
tudiar la calidad de la democracia por medio de la rendición de cuen-
tas, implica la fiscalización del financiamiento de los partidos políticos
y sus abanderados en campaña para tener claridad de análisis.
En el análisis de la fiscalización a los partidos políticos y sus can
didatos, normalmente se utilizan los siguientes elementos: a) las regu-
laciones sobre los gastos electorales, b) reglamentación de fuentes
de financiamiento, c) régimen sancionatorio y d) reglamento sobre

fuentes de financiamiento (Thompson, 2003:6-7). Para este este tra
bajo se estudiarán los ingresos y egresos de los candidatos de los
partidos políticos, las faltas cometidas por los abanderados de los par-
tidos y las multas cobradas a los mismos por los fallos realizados.
REFORMAS DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL

EN MATERIA DE FINANCIAMIENTO Y FISCALIZACIÓN
La historia de la institución electoral administrativa se divide en

tres etapas: la primera estuvo marcada por el origen de la Comi-
sión Federal Electoral y sus capacidades institucionales; la segunda
fase, por la autonomía y creación del Instituto Federal Electoral, y
la tercera por la centralización de funciones del Instituto Nacional
Electoral.
La primera etapa de la autoridad electoral administrativa co-
menzó en 1946, cuando se creó la Comisión Federal de Vigilancia
Electoral, que representó el primer órgano centralizado para la rea-
lización de elecciones federales, con la finalidad de acotar el poder
de los líderes locales y municipales. Luego, en la ley electoral de
1951 establecía que la Comisión Federal Electoral era la encarga-
da de realizar el proceso electoral en lugar de la Comisión Federal de
Vigilancia Electoral, que estaba integrada por el secretario de Go-
bernación, dos comisionados del Poder Legislativo y un senador y
un diputado nombrado por su respectiva cámara y tres represen-
tantes de los partidos políticos nacionales. Su tarea era realizar la
distritación electoral y los comités electorales; es decir, su función
iba encaminada a hacer los procesos políticos. El nuevo cambio en ma-
teria electoral se presentó en 1973, que no tuvo repercusiones en
materia de financiamiento.
Posteriormente, se constitucionalizó la Comisión Federal Elec-
toral para que se encargara de realizar las elecciones federales,
donde estuvieran representados todos los partidos políticos naciona
les después de la contienda electoral de 1976, cuando el candidato
presidencial priísta, José López Portillo, ganó el cargo y se cuestio
nó la legitimidad del régimen político; por tal motivo, se elaboró la
Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales
(LOPPE). Con la modificación al artículo 60 de la Constitución en

1977 se facultó a la Comisión Federal Electoral de proporcionar los
recursos públicos (LOPPE, artículos 76-81, 1977).
Posteriormente, la modificación electoral de 1987, que se plasmó
en el Código Federal Electoral, generó que en la comisión se confor
mara la representación de los partidos políticos de acuerdo con las
curules alcanzadas en la Cámara de Diputados. En esta nueva mo
dificación electoral de 1987 se establecieron diversos apéndices
institucionales que ayudaran a la labor de la Comisión Federal Elec
toral, como la Comisión Técnica para la Vigilancia del Registro Na
cional de Electores y las 32 comisiones locales de observación; es
decir, este aspecto fue un elemento que comenzó el periodo de cam
bios profundos en materia de la autoridad electoral administrativa.
La segunda etapa, de la autonomía y legitimación de la autori-
dad electoral, comenzó con la reforma electoral de 1990, cuando se
creó el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electo-
rales (Cofipe), que dio origen al Instituto Federal Electoral, el cual era
el organismo autónomo encargado de realizar elecciones del Poder
Legislativo y Ejecutivo en el nivel federal y de suministrar a los par
tidos políticos los elementos necesarios para su funcionamiento; el
instituto se conformaría por 32 delegaciones estatales y 300 subde
legaciones de nivel distrital.
El Consejo General del instituto se constituiría por el secretario
de Gobernación como consejero del Poder Ejecutivo y presiden-
te del consejo y también cuatro representantes diputados y senado
res del Poder Legislativo y los seis magistrados y los representantes
de los partidos políticos; es decir, diez consejeros que durarían ocho
años en su cargo (Cofipe, artículo 49, 1990). En la misma reforma
se estableció por primera vez en materia de fiscalización, que este
organismo verificara los informes contables de los partidos políticos
(Cofipe, artículos 70 y 74, 1990).
Dentro de la misma reforma electoral de 1990, fue la primera oca-
sión en que se establecía que en proporción al número de votos ob
tenidos de diputados y senadores se recibirían los recursos de los
partidos políticos para periodos de campaña. En el aspecto del repar
to del dinero para la operación ordinaria de los partidos políticos,
se reembolsaría el monto utilizado por el partido hasta en un 50%
de indicado en sus informes contables (Cofipe, artículo 34, inciso d,
1990). También se eximiría del cobro de impuestos a las rifas, sor-

teos y la venta de impresos a los partidos políticos.
Con el cambio electoral de 1993, se estableció parte de las ca-
racterísticas del sistema de fiscalización cuando se prohibió que
empresas mercantiles, sindicatos, iglesias, la administración pública,
el Poder Ejecutivo, Legislativo o Judicial aportaran recursos a los
candidatos. Del mismo modo, se vetó que personas o partidos polí
ticos extranjeros dieran dinero a los abanderados en campaña (Co
fipe, artículo 49, punto 2, incisos a-g, 1993). En lo que respecta a
la composición del Consejo General del instituto, se le facultó para
que los consejeros fueran ciudadanos independientes de los parti-
dos políticos; es decir, con esta modificación se propició que el IFE
fuera autónomo de los partidos políticos.
La reforma electoral de 1996 fue clave en materia de financia-
miento y fiscalización, porque consolidó el actual sistema de finan-
ciación y revisión de los informes de los partidos políticos. En el
rubro de los recursos de los partidos políticos se estableció que el di-
nero público directo fuera la principal fuente de ingresos de los or-
ganismos políticos (CPEUM, artículo 41, numeral II, inciso b, 1996).
Además se establecieron los límites de aportaciones de los militantes
para campañas, que era de 0.5% del tope de gasto de la contienda
electoral presidencial (Cofipe, artículo 78, inciso b, numerales I-III,
1996). Otro elemento fue la creación del concepto legal de rebase
de topes de campaña; por otra parte, es necesario decir que se con-
formó por primera vez la revisión de los informes de campaña que
se conoció como fiscalización, con la instauración de la Comisión de
Fiscalización del instituto.
La modificación electoral de 2007 fue la creación de la Unidad
Técnica de Fiscalización, que era la entidad especializada para rea
lizar la investigación y revisión de los informes contables de los can-
didatos de los partidos políticos (Cofipe, artículo 79, punto 1, 2008).
De la misma manera, se redefinió el cálculo del financiamiento
público de los partidos políticos conforme a los ciudadanos inscri-
tos en el padrón electoral nacional (Cofipe, art. 78, punto 1, numeral
I, 2008). El establecimiento de infracciones y sanciones a concesio-
narios de radio y televisión (Cofipe, artículo 341, punto 1, inciso i,
2008). Por último, la reforma electoral de 2014 buscó la centraliza-
ción de la función de la fiscalización recayera en el INE de todos los
informes de pre y campaña de todos los abanderados de los partidos

políticos en los niveles local, estatal y federal (CPEUM, artículo 41,
fracción V, apartado B, párrafo sexto, 2007).
También se creó la fiscalización en tiempo real por medio del Sis-
tema Integral de Fiscalización que se encuentra en internet; ade-
más de que se transparenta toda la información contable de todos
los candidatos en el portal electrónico del INE para que los ciudada
nos consulten estos datos (LFTAIPG, artículo 1, 2016). En el rubro
de las sanciones, se constituyó la nulidad de la elección por causa de
rebase de topes de campaña del 5%, por recibir dinero de origen ilí
cito y por compra ilegal de tiempo en televisión y radio (CPEUM,
artículo 41, fracción V, apartado B, incisos a y c, 2014). Se estanda-
rizó legalmente el ámbito del prorrateo (LGPP, artículo 83, incisos
a-l, 2014).
Para terminar, el destino de las multas que reciben los partidos po-
líticos nacionales por faltas a la legislación electoral se depositan en
la Tesorería de la Federación, en el ramo 38, para posteriormente
dirigirlos al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt)
y de otros centros de investigación públicos de investigación (DPEF,
artículo 44, 2017).
ESTRUCTURA DEL INE EN MATERIA

DE FINANCIAMIENTO Y FISCALIZACIÓN
A PARTIDOS POLÍTICOS
El INE es el organismo encargado de la administración de las elec-

ciones, repartir el dinero a los partidos políticos para periodo ordina
rio y de campaña, y fiscalizar que los recursos del financiamiento
otorgado a los partidos políticos estén apegados a lo establecido en
la legislación electoral.
El INE se divide en órganos directivos, ejecutivos, técnicos y de
vigilancia. Dentro de la primera categoría se encuentran la direc-
ción central donde se halla el Consejo General y la presidencia del
consejo; en la misma jerarquía también están los órganos colegia
dos que permiten que funcione el Consejo General, como la Co-
misión de Fiscalización y la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas
y Partidos Políticos. Por último, las juntas técnicas centrales, donde
se encuentra la Unidad Técnica de Fiscalización (Reglamento inte-

rior del INE, artículo 4, numeral I-III, 2014).
Las tareas y facultades en materia de financiamiento y fiscali
zación del INE se clasifican en las que posee: a) el Consejo General;
b) la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos y la
Comisión de Fiscalización, y c) la Unidad Técnica de Fiscalización.
A) El Consejo General en materia de financiamiento público anual

posee la atribución de asignar al monto total a distribuir a los parti
dos políticos según la fórmula número total de ciudadanos inscritos
en el padrón electoral por el setenta y cinco por ciento del salario
mínimo diario vigente en el Distrito Federal, mientras que gastos de
campaña para periodo de renovación el Poder Ejecutivo y las dos cá-
maras se destinará un equivalente al cincuenta por ciento del fi
nanciamiento para el sostenimiento de sus actividades ordinarias, en
cambio para el recambio de la Cámara de Diputados es el equiva-
lente del treinta por ciento del monto equivalente del financiamiento
público anual. También se destina una parte para actividades edi
toriales, educación y capacitación política que es el tres por ciento
anual (LGPP, artículo 51, punto 1, incisos a, b, y c, 2014).
El Consejo General, en el rubro de fiscalización, aprueba los infor

mes de la Comisión de Fiscalización y establece los topes máximos
de precampaña y campaña en las contiendas para presidente, senado
res y diputados federales y, por otra parte, dicta los lineamientos en
materia de fiscalización, contabilidad y registro de operaciones que
usa la Comisión de Fiscalización, además de generar los reglamen-
tos de quejas y de fiscalización (LGIPE, artículo 44, punto 1, inciso ii,
2014).
También el Consejo General tiene facultades para generar el
funcionamiento del sistema de contabilidad en línea a los partidos
políticos.
B) La Dirección Ejecutiva de Prerrogativas entre las facultades que
posee es dar a los partidos políticos nacionales el financiamiento pú-
blico que tienen derecho, además de apoyar a los partidos ejerzan
sus recursos. También presentar ante la Comisión de Radio y Tele-
visión las pautas de asignación del tiempo en los medios de los can
didatos partidistas e independientes (LGIPE, artículo 55, punto 1,
incisos d, f, g, h, 2014).
La Comisión de Fiscalización es la parte del Consejo General

del INE encargada de realizar la labor de fiscalización (LGIPE, artícu
lo 190, punto 2, 2014). También revisa el reglamento de fiscalización,
y revisa y somete a revisión los proyectos de resolución a la aproba-
ción del Consejo General del INE (LGIPE, artículo 192, punto 1,
incisos a, b, c, e, 2014). De la misma manera, delimita los límites
de la revisión de los informes de los partidos políticos y supervisa las
auditorías permanentes y ordinarias de precampaña y campaña. Por
otra parte, prepara los lineamientos generales que se realizarán en los
procesos de fiscalización nacional y localmente.
En cuanto en su relación con la Unidad Técnica de Fiscalización, la
comisión inspecciona la labor de la unidad para garantizar la lega
lidad y certeza del proceso de fiscalización (LGIPE, artículo 192, punto
1, inciso e, 2014).
C) La Unidad Técnica de Fiscalización posee la facultad de la revi-

sión integral de los informes de egresos e ingresos de los partidos
políticos, precandidatos, candidatos independientes y de los parti-
dos políticos y, de las organizaciones políticas nacionales. También
se encuentran la substanciación de los procedimientos oficiosos y de
quejas sobre el origen y aplicación de los recursos que utilizan los
candidatos partidistas o independientes (Reglamento interior del
INE, artículo 72, número 1, 2014). De la misma manera, presentar la
propuesta de reglamento de fiscalización y contabilidad para la apro
bación de parte de la Comisión de Fiscalización (LGIPE, artículo
199, punto 1, inciso b, 2014).
Para realizar sus labores, la Unidad Técnica de Fiscalización no

está restringida por el secreto bancario, fiscal o fiduciario (Reglamen
to interior del INE, artículo 72, número 6, 2014). Las actividades
que le confiere la legislación a la unidad son la auditoría y contabi
lidad de las finanzas de los partidos políticos y candidatos, así co-
mo vigilar que los recursos tengan origen lícito y que se empleen de
acuerdo con los objetivos planeados en la norma. Revisar los infor-
mes trimestrales, anuales, de precampaña y campaña partidistas y de
los abanderados. De la misma manera, requerir a la comisión que
particulares realicen auditorías a las finanzas de los partidos políti-
cos y presentar el resultado de los informes, dictámenes consolidados,
proyectos de resolución y proponer sanciones de acuerdo con la gra
vedad (Reglamento interior del INE, artículo 72, número 8, incisos

a, c, d, f, g y q, 2014).
Los cuatro ejes sobre los que se basa la fiscalización que realiza
el INE son: a) nacional, b) expedita, c) moderna y d) transparente. El
primero de ellos fortaleció al instituto para revisar los partidos polí
ticos nacionales; el segundo elemento conlleva que se fiscalice en
paralelo con el proceso electoral para cumplir la legislación electoral;
el tercer aspecto, de la revisión moderna de los informes contables,
requiere de auditores y herramientas tecnológicas que coadyuven a
la fiscalización y, por último, asegurar la máxima publicidad de re
gistros de contables de los partidos políticos. El objetivo que persi
gue la fiscalización es involucrar a la ciudadanía en la rendición de
cuentas y la fiscalización, además de que promueve el escrutinio de las
instancias públicas, así como fomentar el voto informado y también
fortalecer la certeza, oportunidad y equidad (INE, 2015).
ANÁLISIS DE LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

EN MATERIA DE FISCALIZACIÓN EN LAS CONTIENDAS
ELECTORALES FEDERALES DE 2000-2015
Para el estudio de la calidad de la democracia en la rendición de

cuentas en el rubro de la fiscalización en 2000 y 2015, se hará el aná
lisis del financiamiento que reciben los partidos políticos para los
procesos electorales federales, además de la fiscalización de los recur
sos y, por último, las sanciones que ha impuesto el INE a los infrac-
tores. El ámbito que abarca la revisión de los informes contables de
los candidatos de los partidos políticos son los abanderados de sena
dores, diputados federales y para presidente de la República; es de-
cir, el análisis abarcará solamente estos rubros y no para aspirantes a
gobernadores, a diputados locales, ni alcaldes, ni regidores. Para co
menzar este análisis, se hará la revisión del financiamiento públi
co directo a los partidos políticos nacionales, las faltas cometidas por
los mismos y los recursos cobrados a los partidos políticos en los
procesos electorales federales de 2000, 2003, 2006, 2009, 2012 y
2015.
En el primer rubro del financiamiento público directo se destaca
que en la primera elección de principios de siglo y la contienda de
2003, hubo 11 partidos políticos nacionales que recibieron juntos un

monto de 1 500 456 125.07 pesos en el proceso electoral de 2000
y de 2 421 611 942.12 pesos en la elección de 2003.
Para la elección federal de 2006 participaron solamente ocho
partidos políticos nacionales, que percibieron 2 068 375 613.73 pe
sos; posteriormente, para el proceso electoral de 2009, concurrieron
siete partidos políticos, que en total devengaron 819 488 876.31 pesos.
Por último, en las contiendas federales de 2012 y 2015, en la pri
mera participaron siete partidos políticos nacionales que obtuvieron
1 680 560 420.79 pesos, mientras que en el proceso electoral ulte-
rior asistieron diez partidos que tuvieron una bolsa de financiamiento
público directo de 1 172 863 740.94 pesos.
La premisa que se obtiene de los datos anteriormente menciona
dos es que en la elección de principios de siglo, el dinero que recibie
ron los partidos políticos para sus candidatos a cargos federales fue
de 1.5 mil millones de pesos, que en comparación con los subse-
cuentes procesos electorales, como en la de 2003, aumentó en casi
cerca de mil millones; es decir, 2 421 611 942.12 pesos. Posterior
mente, en la elección federal de 2006, descendió en 500 millones
de pesos, con una cifra de 2 068 375 613.73 pesos.
En la elección federal de 2009, la cifra descendió a una tercera
parte en comparación con 2003; es decir, a 819 488 876.31 pesos. El
monto decayó debido a que la reforma electoral de 2007 eliminó el
dinero utilizado para promocionarse en los medios de comunicación
por los partidos políticos, debido a que se quitó ese rubro de nego-
cios a las empresas televisivas y de radio, por lo tanto, bajó significa
tivamente el costo de la elección general.
Para la contienda electoral de 2012, el monto usado de 1 680
560 420.79 pesos por los partidos políticos nacionales se asemeja a
la cifra de 2000, que fue de 1 500 456 125.07 pesos; en otras pala-
bras, prácticamente se volvió al costo de las elecciones de principios
de siglo. Posteriormente, en el proceso electoral de 2015, nueva-
mente la suma total del dinero descendió en casi una octava parte
en comparación con el proceso electoral de 2000.
De los datos mencionados se deduce que la reforma electoral de
1996 mantuvo los parámetros de financiamiento estatal directo a
los partidos políticos nacionales al alza en la elección de 2000, 2003
y 2006; por otra parte, con la modificación electoral de 2007 se generó
una tendencia a la baja en la suma total de financiación en esta úl

tima modificación electoral en el proceso de 2009 y 2012. La disposi-
ción del monto del dinero a los partidos políticos para la contienda
electoral de 2015 fue a la baja; en otras palabras, las reformas elec
torales en materia de financiamiento tendieron a evitar que aumenta
ra desproporcionadamente el monto del presupuesto estatal federal
(cuadro 1).
CUADRO 1
FINANCIAMIENTO PÚBLICO DIRECTO A LOS PARTIDOS POLÍTICOS
NACIONALES EN LAS ELECCIONES FEDERALES
Monto total de
Número de partidos
Año electoral financiamiento
políticos nacionales
para campaña (pesos)
2000 1 500 456 125. 07 11
2003 2 421 611 942. 12 11
2006 2 068 375 613. 73 8
2009 819 488 876. 31 7
2012 1 680 560 420. 79 7
2015 1 172 863 740. 94 10
FUENTE: elaboración propia con base en las cifras del financiamiento público
de 1997 a 2015 y dictamen consolidado de los informes de campaña de los par
tidos políticos nacionales de los procesos electorales federales de 2000, 2003,
2006, 2009, 2012 y 2015.
Por otra parte, en el aspecto que refiere a los ingresos y egresos

que reportaron los candidatos de los partidos políticos en los pro-
cesos electorales federales que van desde 2000 hasta 2012, se percibe
que en todas estas elecciones se presentaron diferencias entre estas
dos cantidades que no se pudieron comprobar que eran legales ante
el Instituto Nacional Electoral.
En la contienda electoral de 2012 se presentó la mayor diferen-
cia entre ingresos y egresos con 835 945 023 pesos, donde todos los
partidos políticos y sus candidatos no pudieron comprobar el ori-
gen de su renta. Posteriormente, en las elecciones de 2000 y 2009
se generaron unas cifras con divergencias entre salidas y entradas de
recursos por 181 668 983 y 157 721 472 pesos respectivamente, don
de todos los partidos políticos y las coaliciones en la contienda elec

toral de 2000 y 2009 cometieron faltas en este rubro; solamente el
PRI no tuvo problemas en este rubro en la primera elección de prin
cipios de siglo.
Se requiere aclarar que estas cifras de los dictámenes consolida-
dos no tomaron en cuenta la investigación en contra de los priístas
en ese momento hecha por el Consejo General del IFE por los fi
nanciamientos ilegales conocidos como “Pemexgate”. De la misma
manera, no se sumaron a esta diferencia al Partido Acción Nacio-
nal (PAN), los recursos ilegales recibidos por Amigos de Fox, A.C.
(Córdova y Muruyama, 2006; Cárdenas, 2004). Este elemento antes
mencionado es una desventaja de la fiscalización que se realiza por
parte del instituto porque no tomó en cuenta las pesquisas acome-
tidas por las quejas interpuestas por financiamiento vedado por la
legislación electoral.
Las elecciones de 2003 y 2006 tuvieron las menores cantidades y
diferencias entre ingresos y egresos para los candidatos de los parti
dos políticos con una cifra de 20 112 674.91 y 75 896 490.04 pesos
respectivamente. Sólo el PAN y Convergencia tuvieron problemas en
este aspecto en el proceso electoral de 2003 y en 2006, todos los par
tidos políticos cometieron esta infracción. Por otra parte, sólo en la
contienda electoral de 2015, pocos candidatos de los partidos no com-
probaron la legalidad de sus recursos. El análisis de este aspecto per-
mite deducir que si bien se detectó dinero ilegal que ingresó en las
arcas de los candidatos de los partidos políticos y quedó registrado
en los dictámenes consolidados del proceso electoral, sin embargo,
como se demostró en los hechos del PAN (Amigos de Fox) y el PRI
(Pemexgate) en 2000, no aparecen reflejados en las inspecciones con
tables anuales hechos por el instituto. En otras palabras, existen dos
exámenes auditables para la fiscalización, provocando confusión con
la cifra total en este rubro en perjuicio de la calidad de este aspecto
(cuadro 2).
Del asunto del dinero que los partidos políticos no pudieron com
probar ante la Comisión de Fiscalización del INE, se deducen conclu-
siones relevantes. Este aspecto es el resultado de la diferencia entre
los ingresos y los egresos reportados en las elecciones; es decir, des-
pués de encontrar la divergencia de datos, la comisión pide a los par-
tidos políticos que rectifiquen las anomalías en la contabilidad y,
CUADRO 2
358
INGRESOS, EGRESOS Y FISCALIZACIÓN DEL DINERO EN CAMPAÑA

DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS NACIONALES, PERIODO 2000-2015
Fondos que no Partidos o

Ingresos (públicos Egresos
pudieron coaliciones que no
Año y privados) reportados
comprobar su pudieron comprobar
(pesos) (pesos)
origen (pesos) egresos
2 de 3 coaliciones,
sólo el PRI no tuvo
2000 1 960 175 069.87 2 141 844 053.67 181 668 983
problemas con sus
cuentas
2003 965 274 667.74 985 387 342.65 20 112 674.91 PAN, Convergencia
2006 3 377 817 802.45 3 453 714 292. 49 75 896 490.04 Todos
2009 743 365 676.00 771 476 621.00 157 721 472.00 Todos
2012 1 769 835 001.00 2 513 782 664.00 835 945 023.00 Todos
R. FIGUEROA R., A. ESCAMILLA C., L. FERNANDO ORDAZ B.
2015 704 684 028.00 663 215 397.00 -44 811 264.00 Ninguno
FUENTE: elaboración propia con datos de los dictámenes consolidados de los informes de campaña de los partidos políticos
nacionales de los procesos electorales federales de 2000, 2003, 2006, 2009, 2012 y 2015.
cuando estas organizaciones políticas no pueden enmendar las irre

gularidades, se cuentan como gastos no comprobados.
Fue en las contiendas electorales de 2000 y 2012 cuando se llevó
a cabo la mayor utilización de recursos ilegales, porque tanto el PAN
como el PVEM y sus abanderados no pudieron comprobar el origen
de 124 millones de pesos, cada uno, en la primera elección de prin-
cipios de siglo, mientras que en el proceso de 2012, nuevamente el
Partido Verde y el PRI lo hicieron por un monto de 205 millones de
pesos; entretanto, los priístas no constataron el uso de 240 millones
de pesos. Posteriormente, la elección de 2009 fue el lugar intermedio
en comparación con 2000 y 2012, porque fue donde el Partido de la
Revolución Democrática (PRD) y el PVEM no pudieron comprobar
los mayores gastos con 56 y 51 millones de pesos respectivamente. Los
procesos electorales de 2003, 2006 y 2015 fueron las elecciones don
de hubo menos sucesos de no comprobación porque no rebasaron 20
millones de pesos. Sólo en la contienda de 2015 no se detectó por
parte de la Comisión de Fiscalización recursos sin explicación.
En resumen, en las contiendas electorales de 2000 y 2012, donde
estuvieron en juego cargos por los cuales los partidos políticos y sus
candidatos percibían que podrían ganar, fue donde hubo más dine-
ro sin reportar y comprobar por parte de los partidos políticos al
instituto, al que, sin embargo, se le debe reconocer que descubrió el
uso de estos recursos. Cuando se compara con los datos proporciona
dos por una consultora, se destaca que el flujo en efectivo proporcio
nado por los informes trimestrales del Banco de México aumentó
inusualmente en la contienda electoral de 2012 en cerca de 37 374
millones de pesos, que en contraste con el mismo periodo de 2011
fue de 11 459 millones de pesos (Integralia, 2016). Este hecho permite
entrever que aún existe dinero que se utilizó en las campañas electo-
rales tanto federales como locales que el instituto no alcanza a con-
tabilizar y que supera en monto muchas veces las cifras establecidas
en los topes de gastos de campaña y de aportaciones de militantes y
simpatizantes; además del destino de los mismos (gráfica 1).
En el rubro de las faltas que cometieron los candidatos de los par
tidos políticos nacionales en las elecciones federales, se aprecia que
las fallas se clasifican en los rubros de rebase de topes de campaña
que en la elección federal de 2000 se presentó en 51 ocasiones, mien-
tras que en 2003 fue de 48; en cambio, en 2006 se generaron 34 opor
GRÁFICA 1
LOS PARTIDOS POLÍTICOS NACIONALES QUE NO COMPROBARON
GASTOS EN LAS ELECCIONES FEDERALES ANTE EL IFE
Contiendas electorales federales

250
225
200
175
Millones de pesos
150
125
100
75
50
25
0
2000 2003 2006 2009 2012 2015
PRI PT Movimiento Ciudadano
PAN Nueva Alianza Partido Humanista
PRD Convergencia Encuentro Social
PVEM Morena
FUENTE: elaboración propia con datos de los dictámenes consolidados de los
informes de campaña de los partidos políticos nacionales de los procesos elec
torales federales de 2000, 2003, 2006, 2009, 2012 y 2015.
tunidades. Para las contiendas de 2009, 2012 y 2015, la porción fue

de 44 en el primer proceso, posteriormente fueron solamente dos ca-
sos y, por último, nueve veces.
En otras palabras, se observa que la escala mayor se mantuvo en
tre 51 y 34 que se presentó en las elecciones de 2000, 2003, 2006 y
2009, mientras que en el rango menor fue entre 2 y 9, y se generó en
las contiendas de 2012 y 2015. Se deduce que existió mayor control
en este aspecto por parte del INE debido a que con la reforma elec-
toral de 2007 proporcionó mayores facultades de investigación que

se reflejó en las indagaciones hechas por la Unidad Técnica de Fis
calización para determinar los gastos y evaluar si se rebasaron los
topes de gastos de campaña y, por tal motivo, se redujo el número de
asuntos cometidos por los abanderados.
En lo que respecta a las faltas a la legislación electoral de los aportes
de los simpatizantes y militantes que se establecieron en el dictamen
consolidado de cada elección, se dividen en rebase de aportaciones
e ingresos a las campañas y omisión de reportar a la autoridad elec
toral administrativa; se observa que se presentaron en la elección fe-
deral de 2000 con 7; 2003 con 31 casos y 2006 con 126 eventos. Para
el proceso electoral de 2009, fue la última ocasión en que se gene-
raron 35 ocasiones, porque en la contienda electoral de 2012 y 2015
no se detectaron hechos relacionados con este rubro.
Este aspecto parece indicar que el proceso de fiscalización en la
materia que realiza el instituto en la presentación de los talones de
váucheres donde se registran los ingresos dados por los simpati-
zantes y militantes ha mejorado hasta permitir que los partidos po
líticos se apeguen a la normativa contable establecida por la unidad
Técnica de Fiscalización. Sin embargo, se debe mencionar que si bien
se descubrió este ilícito en los dictámenes consolidados, la unidad
no continuó la investigación sobre dónde se aplicaron estos recursos;
es decir, solamente se persiguió una falta y no las otras posibles vio
laciones derivadas de este ilícito.
De la misma manera, en el rubro de las faltas cometidas en gas-
tos no reportados ni informes en prensa, radio, televisión e internet
se halla que estas acciones ilícitas son las que con más frecuencia
cometen los candidatos y partidos políticos en los procesos elec
torales, porque en la elección federal de 2000 se presentaron 1 236
casos. Para las contiendas electorales de 2003, 2006, 2009, respec-
tivamente, fueron de 10 614, 284 059 y 535; para las elecciones de
2012 y 2015 no se presentaron estos hechos.
Para este rubro, se deduce que en la contienda electoral de 2006
fue el periodo cuando más faltas se cometieron de gastos no reporta
dos ni informes en prensa, radio, televisión e internet con 284 059, en
comparación con las 10 614 de 2003 y 535 de 2009. Posteriormente,
en 2012 y 2015 no se presentaron casos, sin embargo, se compara con
las quejas presentadas ante el propio INE y luego por los medios de
impugnación ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Fe

deración por las acciones promocionales llamadas “cineminutos” en
las cadenas cinematográficas Cinemex y Cinépolis realizadas por el
Partido Verde en la contienda intermedia de 2015 (Concha, 2016).
En los dictámenes consolidados de los procesos electorales no
aparecen las faltas realizadas por el Partido Verde con los espots;
es decir, cuando se revisan los informes de los partidos políticos y sus
candidatos no se tienen en cuenta estas infracciones porque la au-
ditoría hecha por la Unidad Técnica de Fiscalización no alcanza a
detectarlas en la labor ordinaria, sino hasta que se interponen las
quejas por recursos ilícitos ante el instituto.
Con respecto al rubro de las faltas, carencias, falsas facturas pre
sentadas por los partidos políticos en los procesos electorales de
2000, 2003, 2006 y 2009 se encontraron respectivamente de 321,
2 222, 4 541 y 121. En las posteriores contiendas de 2012 y 2015 se
llevaron a cabo 15 y 52; es decir, el punto más alto de fallas en este
aspecto fue en las elecciones de 2003 y 2006 con más de dos y cuatro
mil casos, y de allí disminuyó significativamente. Este hecho podría
indicar que los contadores de los candidatos de los partidos políticos
han puesto más atención en cumplir esta obligación.
El elemento que se requiere destacar es la deficiencia con que se
investiga este delito por parte del INE según sus facultades que le atri
buyen la legislación electoral; sin embargo, no se verifican todos los
aspectos vinculados a la infracción relacionados con las facturas que
le corresponde legalmente al Servicio de Administración Tributaria
(SAT), como lo es la venta de recibos apócrifos, que permiten que se
simulen compras y servicios y de esa manera se justifique el gasto del
dinero ante la autoridad electoral, aunque en realidad nunca se com
praron los artículos o servicios sino que se desvió el dinero a otros
gastos.
En cuanto a los pagos que se debieron realizar por medio de che
ques, los partidos políticos en las contiendas electorales de 2000,
2003, 2006, 2009, 2012 y 2015 lo cometieron en proporción de 17,
13, 36, 351, 1 y 70 respectivamente.
Este fenómeno no se presentó en forma desproporcionada cuando
se comparó con las otras faltas en gastos no reportados en televisión
y radio; sin embargo, sólo en la elección presidencial de 2012 se co
metió un mayor número de fallas en más de 300 ocasiones, que se
contextualiza con el proceso electoral en donde el PRI obtuvo una

porción alta de cargos en disputa, se entiende que esta estrategia con
table ilegal se aplicó con el objetivo específico. De la misma mane-
ra que las fallas anteriores, sólo se investiga una parte del delito, pero
no se precisó si los individuos recibieron en realidad ese pago.
La otra falta recurrente fueron las deficiencias en prorrateo. Por
prorrateo se entiende la repartición proporcional de una cantidad de
dinero entre varios candidatos, por lo que en las contiendas federales
de 2000 fue de 16 255; 2003 sin ningún caso; 2006 con 368; 2009
fueron 43; 2012 con tres y, por último, 2015, cuando no se realizó
ningún evento. Para este hecho, se nota que solamente en la con-
tienda de principios de siglo fue cuando se generó el mayor número
de casos con más de 16 mil acciones y permite deducir que los par
tidos políticos en términos generales se apegan a estándares conta-
bles establecidos por el instituto.
Otro tipo de delitos son los relacionados con las facturas que no
son reconocidas y/o no localizadas por la empresa y los proveedo-
res que supuestamente las expidió; solamente se presentaron en la
elección de 2000 con un caso, y en la contienda de 2003 y 2006
fueron de dos y tres respectivamente. También se generaron las fal
tas en los rubros de errores en contabilidad en el proceso electoral
de 2006 con 435 veces, así como deudas por pagar con tres casos en
la elección de 2006.
De la misma manera, las omisiones de presentar el soporte do-
cumental fueron 690 veces en la contienda federal de 2015. Aun-
que estas fallas se realizaron en una o dos elecciones, también se debe
reconocer que estas acciones conllevan otros delitos en algunos ca-
sos, como las infracciones en el rubro de la contabilidad, deudas por
pagar que no son investigadas por el instituto (cuadro 3).
Para el rubro de las faltas que se han cometido en las contiendas
electorales federales desde el 2000, 2003, 2006, 2009, 2012 y 2015, el
desglose de las fallas de los candidatos de los partidos políticos su
mados dieron como resultado que en las tres primeras elecciones
federales desde 2000 hasta 2006 fue donde se realizó el mayor nú
mero de faltas por parte de los principales partidos políticos nacio-
nales.
El PRD y Partido del Trabajo (PT) tuvieron entre sus candidatos
en la contienda electoral de 2000 los que cometieron el mayor nú
CUADRO 3
FALTAS COMETIDAS POR LOS PARTIDOS POLÍTICOS NACIONALES
EN LAS CONTIENDAS ELECTORALES FEDERALES, 2000-2015
Número de
Elección Faltas
ocasiones
– Rebase de topes de campaña 51
– Rebase de aportaciones de simpatizantes
y militantes 7
– No reportar gastos y documentos en prensa,
radio y televisión 1 236
2000 – No comprobación de ingresos/egresos 27 324
– Faltas en facturas 321
– Empresas que no reconocen factura a partido 1
– Inadecuación por prorrateo en beneficio
de una campaña 16 255
– Pagos que se debieron hacer por cheque 17
– Rebase de aportaciones de simpatizantes
y militantes 31
– No reportar gastos, documentos y faltas
en prensa, radio y televisión 10 614
– Problemas en recibos, facturas, pólizas,
2003
documentación, cuentas, informes 2 222
de campaña, transferencias, reclasificaciones
– Problemas en pagos 31
– Dinero que debió ser entregado en cheque 13
– Proveedores no localizados o que no
reconocen factura 3
– Problemas en las aportaciones
de simpatizantes y militantes 126
– Fallas de gastos y documento en prensa,
2006 radio, espectaculares, televisión e internet 284 059
– No comprobación de ingresos/egresos 45
– Problemas en recibos, facturas, pólizas,
documentos, cuentas, informes de campaña,
transferencias, reclasificaciones 45 421
Número de
Elección Faltas
ocasiones
– Errores en contabilidad 435
– Dinero y faltas en cheque 36
– Errores de prorrateo 368
– Deudas por pagar 3
– Dinero no identificado 2
– Proveedores que no reconocen factura 2
– Ocultamiento de gastos 1 140

– Omisión de reporte de inserciones en medios
de comunicación 535
2009 – Ingresos no reportados de militantes
y simpatizantes 35
– Fallas en el prorrateo 43
– Pagos que debieron hacerse por cheque 351
– Facturas apócrifas o no presentadas 121
– Gastos no reportados 134

– Ingresos no reportados 277
2012
– Errores en prorrateo 3
– Facturas no presentadas 15
– Pagos que se debieron hacer por cheque 1
– No reportar gastos 364

– Falta en reportar egresos 6
– Omisión en reportar informes de campaña 3
– Falta de facturas 52
2015 – Pago que debió darse en cheque 70
– Omisión de soporte documental 690
– Anuncios no localizados por la autoridad
electoral 580
FUENTE: elaboración propia con base en los dictámenes consolidados de los

mero de faltas con cerca de 40 960 en varias modalidades, mientras

que en el proceso federal de 2003, los abanderados del PRI, el PRD
y el PVEM fueron los que tuvieron más faltas. Por otra parte, en 2006
todos los partidos políticos analizados cometieron más de 80 mil in-
fracciones y tanto el PRD como el PT cometieron más de 20 mil faltas.
Fue a raíz de la reforma electoral de 2007 que bajó significati-
vamente el monto de las fallas, cuando en la elección de 2009 se
presentó el menor número de faltas con el PAN, con 2 700 infraccio
nes en comparación con las contiendas pasadas; el PRI con 640 fa-
llas, le siguió el Partido Verde con 160. En la elección presidencial
de 2012, el PRI cometió 200 y el PVEM 150 fallas y en tercer lugar
el PRD realizó 110 fallas. En la última contienda federal analizada, de
2015, los abanderados del PT fueron los que hicieron el mayor nú
mero de faltas con 480, le siguió el PAN con 30 fallas y, posteriormen
te, el PRD con 20 infracciones (gráfica 2).
La conclusión de este aspecto fue que los abanderados de los
partidos políticos, a partir de la contienda electoral de 2006, fue cuan-
GRÁFICA 2
FALTAS COMETIDAS POR LOS PRINCIPALES PARTIDOS POLÍTICOS
NACIONALES EN LOS PROCESOS FEDERALES, 2000-2015
Elección federal
327 680
163 840
81 920
40 960
20 480
Faltas cometidas
10 240
5 120
2 560
1280
640
320
160
80
40
20
10
2000 2003 2006 2009 2012 2015
PRI PAN PRD
PVEM PT
FUENTE: elaboración propia con base en los dictámenes consolidados de los
do cometieron el mayor número de faltas y se apegaron al cumpli-

miento de la legislación electoral; sin embargo, cuando se comparan
las acciones que han realizado los equipos de los candidatos se perci-
be que han adoptado nuevas estrategias para violar la ley sin ser
detectados por el INE, ni por la Unidad Técnica de Fiscalización.
En el rubro de las multas que ha impuesto el INE a los principales
partidos políticos nacionales por las faltas cometidas por los can-
didatos, se puede observar que en la contienda electoral federal de
2000 fue cuando se sancionó al PRI y al PAN con los mayores cas-
tigos económicos registrados en la historia de las elecciones en
México. El monto fue de 1 200 millones de pesos a los priístas y 598
millones de pesos a los panistas, mientras que al PRD se le gravó con
312 millones de pesos; en esta etapa fue cuando se presentaron las
mayores sanciones en la historia de este rubro. Posteriormente, para
el proceso electoral de 2003, el Partido Acción Nacional y sus aban
derados, fue la organización que tuvo más sanciones económicas con
598 millones de pesos; luego continuó el PRI con 416 millones de
pesos y tanto al PRD, el PVEM y el PT se les impusieron correctivos por
17, tres y 11 millones de pesos a cada uno.
El proceso electoral de 2006 tuvo un descenso de las multas en
comparación con 2003, porque el PRD y sus candidatos fueron cas
tigados con un monto de 40 millones de pesos, seguidos del PRI con
23 millones y en tercer lugar estuvo el PT con 20 millones de pesos.
Para la elección federal de 2009, el PRD y el PAN fueron los parti
dos políticos que recibieron las mayores sanciones económicas por
las faltas realizadas en esta contienda con 99 y 93 millones de pesos
cada uno, mientras que para el PT, el PVEM y el PRI se impusieron
multas de 9, 17 y 29 millones de pesos. Para el proceso electoral de
2012 se observó un alza en las penalizaciones económicas en com-
paración con 2009, porque el instituto impuso un correctivo al PRI
con 496 millones de pesos, al PRD con 226 millones de pesos, al Parti
do Verde con 139 millones de pesos, al PT con 73 millones y al PAN
con 19 millones de pesos; es decir, en este proceso a todos los parti-
dos políticos se les sancionó por las faltas cometidas.
Por último, en el proceso electoral de 2015, el PRI, el PRD y el PAN
fueron los partidos políticos que tuvieron las mayores multas duran
te esta elección por un monto de 52, 73 y 61 millones de pesos cada
uno; mientras que en esta elección solamente el PT y el PVEM se les
impuso una multa de 8 285 mil pesos respectivamente. La conclu

sión de las sanciones fue que la elección del año 2000 tuvo el periodo
con las mayores multas, posteriormente bajó en 2003 y en 2006 llegó
al mínimo, aunque hubo un repunte en 2012, con un nuevo descen
so en 2015. Se deduce que los partidos políticos y sus candidatos
han puesto más atención para evitar que se les multe con cantida-
des cuantiosas, pero es necesario decir que siguieron cometiendo
acciones contrarias a la legislación electoral sin que fueran detecta
das por el instituto (gráfica 3).
CONCLUSIÓN
La calidad de la democracia en el rubro de la rendición de cuentas

electoral y en la fiscalización de los recursos de los partidos políticos
en periodos de campaña en México, ha sido conformada a través de
las diversas modificaciones legales e institucionales al INE y, también,
de la misma forma, ha tenido elementos nuevos en los rubros de
revisión de los informes contables de los candidatos de los partidos
políticos, además de la especificación de aspectos propios de la fis
calización.
El análisis de los aspectos estudiados de las elecciones federales
de 2000, 2003, 2006, 2009, 2012 y 2015 en este trabajo sobre in-
gresos y egresos reportados por los candidatos de los partidos po-
líticos y los recursos que no pudieron comprobar su origen ante la
autoridad electoral, así como las faltas y errores cometidos por los
abanderados en las contiendas electorales y, por último, las mul-
tas impuestas por el INE se deduce que han venido a la baja confor
me pasan los procesos electorales, lo que parecería indicar que los
partidos políticos han acatado la legislación electoral en materia de
fiscalización; sin embargo, la cantidad de dinero en efectivo, detec-
tado por la consultora Integralia, que se utiliza a lo largo de la cam
pañas que rebasa en varias veces lo aprobado por el instituto y que
no lo localiza, ni mucho menos descubre el uso ilegal en que se usa.
También es tema de reflexión la herramienta de la auditoría finan
ciera de que dispone el INE, que no permite hallar el monto antes
mencionado porque es una metodología contable para la rendición
de cuentas poco adecuada para valorar de forma precisa la calidad de
GRÁFICA 3
MULTAS IMPUESTAS A LOS PARTIDOS POLÍTICOS NACIONALES
EN LAS CONTIENDAS ELECTORALES FEDERALES, 2000-2015
3 000 000 000.00

2 500 000 000.00
2 000 000 000.00
1 500 000 000.00
1 000 000 000.00
Dinero de multas
500 000 000.00
0.00
2000 2003 2006 2009 2012 2015
PT 143 366 917 11 227 273.0 20 077 892 9 016 964.7 73 211 924 8 005 163
PVEM 167 251 625 3 148 467.8 9 799 149 17 575 430.0 139 687 521 285 806
PRD 312 322 948 17 977 779.0 40 330 922 99 403 208.0 226 985 755 73 254 707
PAN 598 155 982 598 155 982.0 11 252 927 93 905 005.0 19 923 301 61 647 429
PRI 1 201 907 4 416 775 861.0 23 178 740 29 795 558.0 496 000 001 52 328 153
LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA EN LA RENDICIÓN
FUENTE: elaboración propia en base a datos de Saúl (2013) e INE (2017).

369
la democracia en el ámbito de la rendición de cuentas electoral, es

decir, cumplir con el objetivo de evitar que ingrese dinero ilegal a una
candidatura que impide que la igualdad y la libertad de todos los ciu-
dadanos se lleve a cabo. No se han agregado otros instrumentos conta-
bles, institucionales o de recursos humanos al instituto que hagan
más eficiente su función de revisión de los informes contables de los
abanderados.
La doble contabilidad que lleva a cabo la Comisión de Fiscaliza
ción a través de la Unidad Técnica de Fiscalización, una en periodo
de campaña y otra a través de las quejas interpuestas por los partidos
políticos por faltas a la legislación electoral, que perciben que la auto-
ridad electoral no detecta en su labor normal. Juntar ambos aspec-
tos, el dictamen consolidado de los informes de los partidos políticos
nacionales de las elecciones federales y las resoluciones de las de-
mandas por representantes de los partidos, daría mayor calidad y
certeza al rubro de la calidad de la democracia en el área de la ren
dición de cuentas electoral.
Los partidos políticos han contribuido parcialmente a la calidad
de la democracia en ciertos aspectos como los ingresos y egresos, fal
tas y el pago de las multas; sin embargo, a la par han buscado nuevas
formas de evadir el control sobre el origen, destino y uso del dine-
ro estatal y privado debido a que, como se demostró, la utilización
de recursos en efectivo aumentó en periodo electoral, con lo que se
muestra que aún no se ha podido supeditar este aspecto a la rendi-
ción de cuentas electoral como parte esencial de la calidad de la
democracia en perjuicio de los principios de libertad e igualdad de
cada ciudadano, que son rubros principales de la teoría de la calidad
de la democracia.
La calidad de la democracia en el rubro de la rendición de cuen-
tas electoral por medio de la fiscalización ha tenido avances en los
aspectos de las herramientas tecnológicas, que hacen más rápida la
revisión de los informes contables de los candidatos de los partidos
políticos, la creación de la Unidad Técnica de Fiscalización como
entidad especializada en realizar la revisión de la información fi
nanciera, el análisis de los ingresos y egresos en campaña, límites de
topes de campaña, así como impedimentos de ingresos de recursos
ilícitos, las precisiones conceptos de prorrateo; sin embargo, por otra
parte, la poca profundidad en las auditorías que realiza el INE, el
cobro de las multas y las lagunas legales en la persecución de otras

posibles fallas, que se desprenden de las infracciones cometidas por
los candidatos de los partidos políticos que se comentó en el asunto
de los fallos, además de la entrada de dinero ilegal de empresas mer-
cantiles, particulares, crimen organizado, firmas transnacionales y
dinero en efectivo que el instituto no detecta, el cual sirve para com
prar votos y obtener ventajas indebidas que afecten la libertad e
igualdad que exige el ejercicio democrático pleno y adecuado a los
parámetros ideales de la democracia.
Teniendo todos estos argumentos en cuenta, se puede decir que
la calidad de la democracia en la rendición de cuentas electoral en
México es baja, debido a que los distintos rubros sufren de altiba-
jos que conforman el proceso de fiscalización, contienen carencias
porque los candidatos de los partidos políticos han creado estrate-
gias para realizar sus acciones ilegales sin ser descubiertos. Si bien
en los datos estudiados, como la diferencia entre ingresos y egresos
reportados y dinero que no es justificado, así como en las faltas de
tectadas por el instituto que cometieron los abanderados y las multas
por las infracciones realizadas por los candidatos se notó una dismi
nución, la realidad plantea un escenario diferente al que reflejan los
datos de la autoridad electoral.
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PROCESOS DE DESCENTRALIZACIÓN Y CALIDAD
DE LA DEMOCRACIA EN MÉXICO,
1980-2017
David Morales González*

Laura Georgina Ahuactzin Pérez**
RESUMEN
Como parte de una reflexión acerca del papel de los gobiernos lo
cales en los procesos democráticos de nuestro país, en este artículo
se indaga si los procesos descentralizadores que han estado presentes
desde la década de los ochenta han contribuido a la calidad demo
crática en México.
La investigación consiste en analizar los principales aspectos de la
descentralización política y administrativa y su relación con los avan
ces en la democracia en el país desde una concepción amplia de la
misma.
El texto se divide en tres partes: en la primera se presentan as
pectos teórico-metodológicos sobre los cuales versa el análisis;
posteriormente se hace un recuento histórico de los procesos des
centralizadores en México, para finalmente explicar el rol que han
jugado los ámbitos de gobierno en las relaciones que establecen a par-
tir de los procesos democráticos por los que atraviesan.
* Doctor en Estudios Sociales por la UAM; coordinador de gestión en la

FES-Acatlán, UNAM.
** Doctorante en Estudios Sociales, UAM-Iztapalapa.
[375]
376 DAVID MORALES G., LAURA GEORGINA AHUACTZIN P.
Una de las conclusiones relevantes es que, a pesar de que la des

centralización político-administrativa ha traído avances importan
tes en materia de calidad de la democracia, debido a que le otorgó al
ámbito local una dinámica propia político-electoral, la transferencia
de atribuciones, facultades y recursos desde el poder central hacia el
ámbito subnacional generó áreas en que las relaciones interguber
namentales siguen siendo desequilibradas y verticales.
De igual forma, se reconocen rasgos autoritarios en el sistema po
lítico mexicano que impactan en la forma en que se relacionan los
distintos ámbitos de gobierno y desembocan en una baja calidad
democrática con respecto a los resultados frente a los ciudadanos.
Palabras clave: administración pública, centralización adminis
trativa, descentralización administrativa, relaciones gubernamenta
les, democratización.
INTRODUCCIÓN
En los últimos años se ha intensificado el debate sobre la calidad

democrática en el mundo, partiendo del supuesto de que no basta
evaluar los procedimientos electivos de los gobernantes, sino que
se deben considerar diversas condiciones y cualidades para construir
un gobierno vinculado y verdaderamente representativo de la ciu
dadanía.
El proceso de democratización en México logró concretarse a
través de diversos componentes del sistema político, específicamente
en los años noventa, con distintas reformas electorales que permi
tieron la alternancia en el Poder Ejecutivo, así como la consolida-
ción de la pluralidad política en el nivel local. Lo anterior no habría
sido posible sin el fortalecimiento de los gobiernos locales, que con
las políticas desconcentradoras y descentralizadoras desde la dé-
cada de los ochenta incentivó una actuación política con mayor gra
do de autonomía en el ámbito municipal y estatal con respecto al poder
central representado por el gobierno federal (Lujambio y Vives, 2000).
La democracia fue dejando de ser la principal demanda de cambio.
A más de tres décadas de un funcionamiento más o menos regular
de la democracia procedimental, la idea de ser una pieza clave para el
cambio en otros ámbitos de la realidad social mexicana, se ha visto
PROCESOS DE DESCENTRALIZACIÓN Y CALIDAD 377
cuestionada al estar presentes en la percepción ciudadana, problemas

más sensibles como la desigualdad económica, la inseguridad y la co
rrupción política, causantes principales del llamado “desencanto de
mocrático”. Lo anterior genera cuestionamientos como: ¿cuál debe
ser el alcance de la democracia?, ¿pueden sus principios, valores y
mecanismos ampliarse a otras piezas del sistema político mexicano,
como el diseño del federalismo?
Los argumentos planteados en diversos estudios sobre sistemas
políticos permiten realizar un análisis sobre los procesos de descen
tralización en nuestro país y su repercusión en la calidad de la demo
cracia procedimental. ¿Los procesos descentralizadores presentes
desde la década de los ochenta, han contribuido a la calidad demo
crática en nuestro país? El propósito de este análisis es describir los
principales aspectos de la descentralización política y administra
tiva, así como explicar su relación con los avances en la democracia
mexicana, recurriendo a una concepción amplia de la misma.
El capítulo está dividido en tres apartados: en el primero se pre
sentan argumentos teóricos y metodológicos sobre la calidad de la
democracia con autores como Morlino (2005), O’Donnell, Iazzetta
y Vargas (2003), Levine y Molina (2007), Tusell (2015), así como es-
tudiosos de la descentralización política y administrativa como
Aguilar Villanueva (1996), Guillén (2001), Martínez Cárdenas y Ra
mírez Mora (2011).
En el segundo apartado se aborda un recorrido sobre la situación
administrativa del país en relación con el federalismo, poniendo
énfasis en los procesos descentralizadores que impactaron en la tran
sición política de nuestro país.
En el siguiente apartado se analiza el papel de los gobiernos fede
ral, estatal y municipal, así como aspectos formales que definen el
desarrollo democrático, de las relaciones intergubernamentales en la
toma de decisiones con la intención de identificar los elementos de
mocráticos existentes. Además, se expone una breve reflexión sobre
los factores de la descentralización política y administrativa, así co
mo aquellos elementos del sistema federal mexicano que permiten
evaluar el desempeño sustancial de la democracia en el país, consi
derando que el tipo de relaciones que se dan entre los distintos órde
nes de gobierno puede influir también en la calidad democrática en
nuestro país.
ASPECTOS TEÓRICO-METODOLÓGICOS SOBRE CALIDAD

DE LA DEMOCRACIA Y DESCENTRALIZACIÓN
POLÍTICO-ADMINISTRATIVA
Como línea teórica principal, se recurre al neoinstitucionalismo, ya

que éste considera que la institución es igual a regla y estructura. Di-
cho enfoque será de utilidad para analizar la relación entre modelos
de descentralización política y administrativa, así como de los incen
tivos que impactan en la calidad de la democracia. Al abordar el
diseño institucional de instancias y organismos de toma de decisio
nes, autores como North señalan que “las instituciones son limi
taciones ideadas humanamente que estructuran interacciones
políticas, económicas y sociales […] que se componen tanto de restric-
ciones informales (sanciones, tabúes, tradiciones), como formales
(constituciones, leyes, derechos de propiedad)” (North, 1990:97).
En ese sentido, se parte del análisis del diseño formal y normati
vo que rige la implementación de las descentralizaciones en México,
así como las motivaciones de los actores que generan estos arreglos
institucionales y los resultados de los mismos en términos de des
empeño democrático, incluso aquellas motivaciones derivadas de
los vacíos legales que incentivan a la negociación política o actitu-
des antidemocráticas en las relaciones intergubernamentales.
Autores como Goodin señalan que las formas en que surgen y se
transforman las instituciones son tres: accidentalmente, por evolu
ción y por acciones intencionales (Goodin, 1996:288). Es necesario
analizar las intenciones (qué buscaba el legislador, qué pensaban que
tendría que resultar según los tomadores de decisiones) y las inter
acciones (que se dan tanto en el diseño, como el marco de aplicación
de estas instituciones y políticas públicas derivadas de la descentra
lización).
Por otro lado, para el análisis cualitativo se considera a autores
como Scott y Meyer, quienes sostienen que las estructuras institu
cionales definen los fines y conforman los medios por los que se
determinan y buscan los intereses (Scott y Meyer, 2001:154-190).
En cuanto a las teorías de la calidad de la democracia y conti
nuando con los enfoques neoinstitucionalistas, el análisis está basa
do en diversos estudios, como el de Morlino, en los que la calidad de
la democracia se define como aquella que presenta una estructura
institucional estable y hace posible la libertad e igualdad de los ciu

dadanos mediante el funcionamiento legítimo de sus instituciones
y mecanismos (Morlino, 2005). Lo anterior, sin circunscribirse al
sistema electoral, sino ampliándolo a otras piezas clave para dar res
puesta a las demandas de la sociedad.
A partir de esta conceptualización, algunos autores (Morlino,
2005) señalan que existen dimensiones y factores que influyen en la
calidad democrática, lo cual permite que el estudio de dicho concep
to ayude a la consolidación del sistema político caracterizado como
democrático.
Estudios posteriores, como el de Levine y Molina (2007), señalan
que la calidad de la democracia depende del funcionamiento de los
procesos mediante los cuales la población selecciona y controla a
sus gobernantes, no de la eficacia del gobierno en la solución de los
problemas del país (Levine y Molina, 2007).
Sin embargo, una crítica a esta posición es que la selección libre
e informada, así como el control de los decisores, deben generar un
modelo virtuoso de elegir a los mejores representantes y que a su vez
éstos sean capaces de solucionar mejor los problemas públicos.
Por su parte, Vargas-Culell explica que la calidad de la democracia
tiene como objetivo evaluar el estado de democratización a partir
de ciertas características que varían de acuerdo con las particula
ridades de cada uno de los sistemas en los que se encuentra presen
te (O’Donnell, Iazzeta y Vargas, 2003).
En un texto de Alex Tusell Collado (2015) sobre la calidad de la
democracia en estados latinoamericanos, el autor realiza un reco
rrido por los principales autores de la calidad de la democracia e
identifica a Lijphart como uno de los primeros autores que se inte
resan en ese aspecto. De acuerdo con Tusell (2015), Lijphart con
cluye en su estudio de 1999 que las democracias consensuales gozan
de una mayor calidad democrática que las mayoritarias, por lo que
con estos argumentos se clasifican las definiciones de la calidad de
la democracia en tres enfoques.
El primer enfoque es el denominado procedimental, el cual se
basa el concepto de poliarquía de Robert Dahl y se enfoca en la eva
luación de los procesos e instituciones que sirven para escoger elec
toralmente a los gobernantes y las condiciones necesarias para el
desarrollo democrático, como libertad de prensa y una organización
fuerte de la sociedad civil. Las definiciones que se ubican en este

enfoque son aquellas que contemplan el análisis de las reglas del jue-
go democrático que regulan el acceso al poder político.
En el segundo enfoque se reúnen las definiciones que analizan los
procesos, las instituciones y el poder político, es decir, algunos auto
res contemplan esta dimensión como una parte esencial para analizar
la calidad democrática.
Para Tusell, en este enfoque se encuentran autores como O’Don
nell, Vargas-Machuca y Bülmann, quienes reconocen que los Estados
deben tener un marco jurídico que garantice un sistema de dere-
chos, un marco legal que limite la acción de gobierno, además de unas
instituciones que tengan como objetivo la representación, partici
pación y control del poder político.
Por su parte, el tercer enfoque se centra no sólo en el procedimien
to sino también en el resultado conforme a los objetivos planteados
en los procesos democráticos y el control del poder político. Tusell
retoma a diversos autores que contemplan aspectos en la concepción
de la democracia, como Habermas, quien establece el principio de
argumentación moral y de universalidad (Tussell, 2015).
En ese sentido, Manin enfatiza el debate público como garantía
de una buena democracia y Diamond y Morlino explican que la de
mocracia debe ser observada a partir de los tres objetivos que persi
gue: el control de las políticas públicas, la igualdad política y el buen
gobierno.
Los enfoques presentados por Tusell (2015) permiten entender no
sólo la importancia de la calidad de la democracia como un fin en sí
mismo, sino en los procedimientos que se dan en el sistema políti
co de cada Estado. Es por ello que en el presente capítulo se revisan
los procesos descentralizadores como un indicador para el análisis
de la calidad de la democracia en nuestro país, más allá de un mero
procedimiento electivo, sino enfocándose en aspectos distributivos
del poder político y en el ejercicio equilibrado que se ve reflejado en
la forma en que se relacionan los distintos órdenes de gobierno.
Quizás uno de los argumentos más sólidos para explicar la inquie
tud por ir más allá en la revisión de los procesos democráticos en
la búsqueda de elementos que nos permitan evaluar su calidad, es el
planteado por Schmitter, quien señala que “entre más una democra
cia posibilita que sus ciudadanos, además de elegir a sus represen
tantes puedan, sancionarlos, vigilarlos y exigirles que tomen decisio

nes de acuerdo a sus necesidades y demandas, esta democracia será
de mejor calidad” (Mascareño, 2009).
Para el análisis propuesto en el presente artículo, el concepto de
calidad de la democracia se entrecruza con el de descentralización,
la cual se entiende como la transferencia de atribuciones, funcio-
nes, facultades, actividades y recursos de un centro de poder a otros
entes gubernamentales, órganos, instituciones o regiones que origi
nalmente se encontraban en una situación de subordinación res
pecto al centro (Mascareño, 2009). De esta forma, la subordinación
es tomada como uno de los principales rasgos autoritarios que afec-
tan a la democracia o que restan calidad a su ejercicio.
A partir de la conceptualización de la descentralización como un
principio de organización al interior de un Estado, es posible identi
ficar los distintos ámbitos en los que se puede clasificar, como lo son
el político y el administrativo.
En lo político, los procesos descentralizadores se entienden como
la transferencia de poderes o facultades, competencias normativas
y de gobierno hacia un órgano con una base territorial determinada,
como pueden ser una región, territorio o localidad (Ruiz, 2012).
La descentralización política permite a otros entes gubernamen
tales tener cierta autonomía para crear su propio orden jurídico
—sin contravenir a la Constitución— y un gobierno emanado de
un proceso electoral propio, por lo que se considera mayormente
democrático. Se puede considerar un principio de organización de-
mocrática del poder, lo que sería la base para un ejercicio también
democrático del mismo.
Por su parte, la descentralización administrativa consiste en la
transferencia de actividades administrativas a órganos que guardan
una relación no jerárquica con la administración central; sin embar
go, la conferencia de actividades no implica una desintegración del
poder del centro sino un traslado de funciones con la intención de
mejorar la administración de los bienes y servicios, pero en estricto
sentido, el ejercicio del poder político sigue siendo bajo un esquema
de subordinación burocrático administrativo del centro hacia el ám
bito local (Fraga, 1990:197-199).
Con la intención de realizar un análisis sobre la situación de la
democracia en nuestro país a partir de los procesos presentes en el sis-
tema político mexicano, es necesario revisar la desconcentración del

gobierno central, como lo menciona Santiago Velasco Monroy, desde
un punto de vista funcional y territorial.
Para el autor, la desconcentración consiste en otorgar autonomía
técnica a ciertos órganos para el desarrollo de sus funciones. Además,
con la desconcentración se promueve el desarrollo de ciertas facul
tades para el manejo de su patrimonio y de su presupuesto sin que se
pierda la dependencia con el organismo que lo creó (Velasco, 1986).
La desconcentración puede ser funcional cuando se lleva a cabo
mediante un acto legislativo, es decir, por la promulgación de una
ley o un reglamento. En la desconcentración vertical la competen
cia conferida está integrada por asuntos cuyo despacho correspondía
anteriormente al superior jerárquico.
Por su parte, la desconcentración horizontal consiste en crear
oficinas de igual rango entre sí que pueden tener facultades en una
misma o en diferente región. Finalmente, la desconcentración regio
nal ejerce competencia sobre un determinado territorio, atendiendo
asuntos que inicialmente corresponden al órgano central. Lo anterior
arroja claridad en el sentido de que la desconcentración en cual
quiera de sus formas no genera un efecto sobre la calidad de la demo
cracia, pues corre en una vía independiente incluso de las relaciones
intergubernamentales.
En la revisión de estos conceptos destaca el análisis de Mascareño,
quien explica que existe una profunda relación entre la descentrali
zación y el desarrollo de una sólida democracia. El autor explica que
a partir de los años ochenta, los países latinoamericanos vivieron
procesos democratizadores y de democratización del Estado, a
partir de lo cual establece la relación entre descentralizar y democra
tizar enfocada a los objetivos políticos de cada sistema político.
Con este análisis, el autor retoma a Restrepo (2006, citado en
Mascareño, 2009), quien observa la descentralización como un me
canismo para ampliar la pluralidad y representatividad política, y
abre el camino para el proceso democratizador sobre todo en gobier
nos locales.
En ese mismo sentido, algunos autores explican que la descen
tralización permite que los gobiernos tengan mayor cercanía con los
ciudadanos, contribuyendo a mejorar la calidad de la democracia
debido a que se logra mayor transparencia, al tiempo que el gobierno
estaría sujeto a la rendición de cuentas de una manera más efectiva

(Martínez y Ramírez, 2011).
Asimismo, Boisier reconoce que en los gobiernos locales es po
sible identificar una mayor participación ciudadana, así como una
mejor organización de la sociedad civil, ya que ambas resultan esen
ciales en el modelo descentralizador (Boisier, 2004:27-40). Wiesner
apoya este argumento identificando que con los procesos descen
tralizadores se debe llegar a una mayor autonomía y competencia
política abierta dentro de un ambiente institucional, con lo que se
generaría una variada y amplia gama de innovaciones en la gestión
y participación territorial (Wiesner, 1995).
Otro argumento que permite unir los conceptos de descentrali
zación y calidad de la democracia es la asignación de los recursos
fiscales, ya que de acuerdo con Wiesner los procesos descentraliza
dores pretenden mejorar la gestión de los servicios públicos, con lo
que es posible disminuir los desequilibrios territoriales y aliviar la po
breza (Martínez y Ramírez, 2011).
En este último punto es importante señalar que el tipo de sistema
fiscal de una federación puede funcionar como un conjunto de in
centivos para mejorar la participación y la calidad de las relaciones
intergubernamentales, o crear sistemas donde se refuerza la depen
dencia del centro en cuanto a la recaudación y, por lo tanto, gobiernos
no responsivos ante la ciudadanía, lo cual demerita la calidad de
mocrática.
PROCESOS DESCENTRALIZADORES EN MÉXICO:

LA REDISTRIBUCIÓN DEL PODER
La crisis del Estado mexicano a inicios de la década de 1980 derivó

en una reestructuración gubernamental que implicó cambios cons
titucionales de suma importancia dentro del sistema federal mexicano.
En el inicio del gobierno de Miguel de la Madrid se aprobaron
reformas a los artículos 25 y 26 constitucionales, con las que se asig
nó al Estado (central) funciones de dirección y coordinación en el de-
sarrollo regional; la regulación, protección y promoción de todas las
actividades económicas que involucrasen el interés público, además de
que se otorgó a las entidades la posibilidad de coparticipar en la for
mulación del Programa Nacional de Desarrollo.
Con estas primeras reformas, se inauguró el proceso de descen

tralización política y administrativa hacia los gobiernos locales,
el cual estuvo controlado por el centro en sus primeras etapas; sin
embargo, con el paso de los gobiernos y las reformas fue tomando
identidad propia (Fraga, 1990).
Los procesos descentralizadores tenían como objetivo la trans
ferencia de responsabilidades a los gobiernos locales sobre los asun
tos en los que antes no tenían incidencia. En ese sentido, al otorgar
mayores responsabilidades a los estados y municipios, también se
abre el paso a cambios en su organización y capacidad de respuesta
que se traducen en una exigencia de mejor uso de sus decisiones,
recursos y resultados, donde el poder es el elemento clave, el poder
de decisión y las bases de financiamiento.
Para el caso mexicano se ubican dos principales etapas en el pro
ceso de descentralización tanto administrativa como política: la
primera etapa se ubica temporalmente de 1983 a 1999, por lo que
abarca los gobiernos de Miguel de la Madrid, Carlos Salinas y Er
nesto Zedillo, y la segunda se inaugura con la transición y alternan
cia en el Ejecutivo del gobierno federal, al asumir Vicente Fox la
presidencia del país.
Durante el primer periodo, el gobierno federal mexicano inició
un extenso programa de descentralización como instrumento para
conservar el poder político y fortalecer la legitimidad del partido en
el poder (PRI), que mostraba ya signos de agotamiento, por lo que
se dotó a los gobiernos municipales de cierta autonomía adminis
trativa, mas no política. Esta situación demuestra que, pese a que se
pretendía conferir responsabilidades a los gobiernos locales, el go
bierno central tenía la intención de mantener el control político en
el ámbito local.
La primera etapa de la descentralización en nuestro país culmina
en 1999, año en el que se realizó la reforma al artículo 115 constitu
cional para reconocer a los municipios como una instancia guber
namental plena y conferirles una personalidad jurídica propia, así
como la facultad de organizarse políticamente en su régimen inte-
rior, siempre y cuando se sujeten a los principios federales y estatales.
Podemos considerar que esta última reforma es un ejercicio de
mocratizador en cuanto a las relaciones intergubernamentales, pues
hay un intento de equilibrar el papel de cada uno de los órdenes de
gobierno en un modelo más horizontal y un poco alejado de las de

cisiones del poder central. Sin embargo, existen posturas como la de
Giannoni, quien asegura que al aumentar el grado de descentraliza
ción se dificulta la consolidación democrática (Martínez y Ramírez,
2011).
En el caso mexicano, es necesario cuestionar lo siguiente: ¿cuáles
fueron las consecuencias políticas de la descentralización en tér
minos del desempeño del sistema federal mexicano?, ¿se logró
equilibrar a las relaciones intergubernamentales o surgieron nuevos
desequilibrios?
La transición política en las gubernaturas de los estados y en el
titular del Ejecutivo federal, aunado a la reforma del artículo 115
en 1999, reunió en 2001 a gobernadores del PRI y del PRD, quienes en
2002 conformaron la Conferencia Nacional de Gobernadores (Co
nago), la cual tenía como propósito reunir a los ejecutivos estatales
para deliberar sobre asuntos comunes y tomar decisiones propositivas
sobre los temas de interés político (Conago, 2018).
La reunión de los gobernadores atendía lo establecido en el ar
tículo 117 acerca de que los ejecutivos estatales no pueden celebrar
alianzas con otros estados; sin embargo, una vez que en 2003 se
unieron los gobernadores de las 32 entidades, se dio un fortaleci
miento de los gobiernos estatales que fue en detrimento de la vida
institucional de los municipios (Conago, 2018).
Si bien las reformas al artículo 115 habían dotado de atribucio
nes y responsabilidades al municipio, en la dinámica de fuerzas
regionales los gobiernos estatales consiguieron incrementar sus in
gresos a través de diversas partidas y se dejó de lado la posibilidad de
que los gobiernos municipales pudieran participar en las decisio-
nes que impactaban en sus territorios.
El artículo 115 contempla la participación de éstos, pero no los
mecanismos que garanticen que se lleve a cabo, lo que fortalece el
centralismo de las decisiones tanto de los estados como de la fede
ración. Esta situación impacta negativamente en la calidad de la demo-
cracia de nuestro país.
Con la transición en el Poder Ejecutivo federal, a partir del año
2000 se inicia la segunda etapa del proceso descentralizador; en ella
México enfrenta una obligada reorganización de las competencias
de las instancias de gobierno, así como de las reglas instituciona-
les bajo las cuales deben interactuar los actores involucrados en pro
cesos comunes. Es en esta etapa que el Poder Legislativo se centra
en crear los mecanismos jurídicos para establecer un federalismo
cooperativo, es decir, promueve las condiciones necesarias para que
los gobiernos federal y local puedan coordinarse para la consecución
de fines comunes.
El arreglo institucional presente desde la Constitución de 1917
se apoyó de los arreglos informales como la cohesión central ba-
sada en un presidencialismo fuerte, lo que propiciaba una arena de
disputa por el poder en la que los actores gubernamentales exigían
mayor protagonismo.
En ese contexto, la lógica descentralizadora se explicó en un pri
mer momento como una acción esencialmente prevista desde el
centro hacia la periferia; sin embargo, las reformas al marco jurídico
provocaron que las entidades cobraran una fuerza no prevista, con
lo que aumentaron su participación, la atención de las demandas
ciudadanas y un lugar dentro del pacto federal.
Por su parte, la reforma gubernamental se ha movido en dos ver
tientes globales que en ocasiones generan tensiones entre sí. La prime-
ra trata de la necesidad de realizar un ajuste estructural del modelo
económico poniendo especial énfasis en el traslado de una economía
cerrada a una abierta y, paralelamente, hacer de ésta una arena eco
nómica competitiva, el saneamiento de las finanzas públicas cuidan
do los niveles de endeudamiento, así como los montos y plazos de
los empréstitos para reestructurar las condiciones de pago con los
acreedores y la reducción de los límites de acción directa.
La segunda vertiente contempla la urgencia de reestructurar
las formas de funcionamiento político atacando problemas de demo
cracia electoral, equilibrio de poderes y participación ciudadana.
Entre estos macroprocesos de cambio, se llevan a cabo otros que
abarcan las modificaciones del orden del poder formal que se des
envuelve dentro de organizaciones públicas en transformación,
alterando las condiciones de funcionamiento en sus estructuras,
funciones, competencias y reglas.
De acuerdo con Beltrán y Portilla, las líneas principales de acción
que han guiado la descentralización en México son fortalecer el
federalismo, vigorizar la vida municipal y fomentar el desarrollo re
gional (Beltrán y Portilla, 1986:92).
Por otro lado, María del Carmen Pardo afirma que el primer paso
para la descentralización política mexicana consistió en el reparto
de competencias entre autoridades centrales y locales en una divi-
sión de esferas que se limitan recíprocamente (Pardo, 1986:123). Para
conseguir tal objetivo, se aprobaron las leyes que dieran sustento a
dichas acciones del gobierno federal. Las leyes aprobadas para el fo
mento del federalismo fueron: la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal y la Ley de Planeación. Por su parte, el Programa
de Descentralización de la Administración Pública Federal tenía por
objetivo la búsqueda del equilibrio de los tres órdenes de gobierno
al compartir la responsabilidad de acciones que recaían sobre el federal
(Beltrán y Portilla, 1986:91-92), y al mismo tiempo se establecieron
Convenios Únicos de Desarrollo.
Como ya se había mencionado, la descentralización política se
dirigió principalmente hacia los municipios con las reformas al ar
tículo 115 constitucional en 1983 y 1999, en las que se reconoció
al municipio como un ente de organización político-gubernamen
tal que constituye la base de la división territorial, así como de la
organización política y administrativa de los estados.
En el nuevo arreglo institucional, la principal función de la es
fera municipal consistió en atender las necesidades comunitarias y
preservar el orden público; asimismo, se le reconoció como la instan
cia de gobierno más cercana a la ciudadanía, por lo que se contempla
como el mejor capacitado para responder con rapidez y eficacia a las
necesidades cotidianas de la comunidad, o bien para organizar y
conducir las demandas locales cuya respuesta está fuera del alcance
municipal hacia los órdenes superiores de gobierno (Olivos, 2013).
Los avances en la descentralización política no alcanzaron a do
tar al municipio de las facultades necesarias para hacer frente a los
retos que habían traído las reformas, principalmente la de 1999. Pese
a las responsabilidades que le fueron concedidas, los gobiernos mu
nicipales tienen una limitada capacidad para asumir las tareas que le
fueron conferidas debido a los escasos recursos, tanto materiales co-
mo humanos, con los que cuenta, así como por su papel restringido
en los ámbitos de decisión federal y en el desarrollo de las relaciones
intergubernamentales.
La descentralización política y administrativa tuvo como princi
pal consecuencia que el municipio mexicano se caracterice por una
organización administrativa subordinada y dependiente de los otros

órdenes de gobierno (Aguilar, 1996:8).
En un análisis realizado por Ady Carrera se explica que el resul
tado de las transformaciones en el papel de los municipios ha sido
un proceso de descentralización altamente controlado por el gobierno
federal, quien dicta su intensidad y dirección, por lo que hasta ahora
los estados han sido los principales beneficiarios, mientras que los
municipios permanecen como el ámbito de gobierno menos forta
lecido (Carrera, 2004).
En contraparte, la dinámica al interior de los gobiernos munici
pales es distinta ya que la exigencia de resultados cobra importancia
por la cercanía de aquellos que los demandan y el juicio sobre los mis-
mos. Un juicio negativo puede llevar a la pérdida del poder político
o al deterioro de la imagen política, por lo que tienen que cambiar
sus formas de respuesta ante la exigencia de mayor eficacia y efecti
vidad de las políticas públicas.
La anterior situación podemos plantearla en términos de una re
lación desigual y ante el verticalismo de la misma, podemos decir
que resta características democráticas y se acerca más a un modelo
autoritario.
El proceso de descentralización política y administrativa del Es
tado mexicano consistió en la redistribución de competencias y recur-
sos con la finalidad de desahogar al centro y dotar de una mayor
capacidad de acción al ámbito local. Sin embargo, estos procesos no
se dieron de forma equitativa, por el contrario, estuvieron llenos de
desequilibrios en diversos ámbitos, principalmente en el político y
financiero, de tal forma que los resultados fueron positivos en algu
nos aspectos pero en otros resultaron contraproducentes en la cons
trucción de un modelo de participación política equilibrada entre
los órdenes de gobierno.
Uno de los aspectos positivos de la descentralización política fue
la creación de bases favorables para la pluralidad partidaria, la cual
culminó en una transición política, primero en el ámbito local y pos-
teriormente en el federal.
La pluralidad política que se observa en la actualidad debería
estar acompañada por una estrategia con la que se pueda otorgar a
los gobiernos locales mayor capacidad de decisión y un flujo de re
cursos eficaz y suficiente.
Al respecto, García del Castillo explica que este arreglo supone

un mayor grado de corresponsabilidad y que por lo tanto requiere un
fortalecimiento de las finanzas estatales y municipales, de un apo-
yo para mejorar sus estructuras administrativas, métodos de fun
cionamiento, tecnología y capacidad de los trabajadores públicos
(García, 1999:7-16).
Todo ello redundaría en eficacia gubernamental, mayor legiti
midad y mejores servicios públicos. Al mejorar la eficacia guberna
mental, que aumenta a la vez la calidad de vida de los ciudadanos,
podemos hablar de calidad en la democracia desde esta perspectiva
y en cuanto a las relaciones intergubernamentales.
En general las condiciones de calidad democrática en relación
con los procesos de descentralización que podemos detectar en Mé
xico, van en el sentido de mayor participación del gobierno local
—principalmente en el nivel estatal—; mayor cercanía del gobierno
con los ciudadanos —municipios y estados— que abre la puerta a
mayores posibilidades de accountability —sin que hasta ahora haya
sido posible—; y un grado mayor de autonomía de los tres órdenes
de gobierno —donde el municipio sigue teniendo cierto grado de
subordinación.
Con ciertos parámetros adicionales a las elecciones libres, pode
mos analizar el desempeño de los gobiernos descentralizados, las
características de sus relaciones intergubernamentales —equilibra
das o subordinadas—, así como la distribución de los beneficios en
términos de la distribución del poder político (véase el cuadro 1).
La descentralización política y administrativa sentó las bases para
que los gobernadores obtuvieran poder sobre los municipios y un
papel estratégico respecto a las relaciones con elgobierno federal. De
esta forma, la configuración del poder posterior a la transición polí
tica dio lugar a un reacomodo de fuerzas en favor de los estados, co-
mo a continuación se explica.
EL PAPEL DE LOS GOBIERNOS FEDERAL, ESTATAL Y MUNICIPAL

EN RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES MÁS DEMOCRÁTICAS
El marco normativo del sistema federal mexicano establece las reglas

del juego bajo las cuales los gobiernos federal, estatal y municipal se
relacionan y coordinan para la ejecución de sus tareas y el logro de

los objetivos gubernamentales.
Pese a los impulsos desde el Legislativo federal y las legislaturas lo-
cales en incentivar una mayor participación política y desarrollo
democrático, las inconsistencias en el marco jurídico y las ambigüe
dades en algunos artículos, así como la falta de obligatoriedad de las
normas, han provocado la negociación con base en aspectos infor
males donde algunos espacios de confluencia, como la Conferencia
Nacional de Gobernadores (Conago, 2018), se asumen como nuevos
centros de poder con lo que se deja en desventaja al resto de los actores.
Las reformas del artículo 115 llevaron a las relaciones interguber
namentales a una nueva dinámica, debido a que con las atribuciones
concedidas al municipio con la reforma de 1999, estados y muni
cipios tienen la posibilidad de coordinarse, horizontal y vertical
mente, con diferentes propósitos.
El proceso de descentralización ha sido impulsado en el aspecto
formal, pero no se ha revisado ni evaluado su forma operativa y fun
cional. Esto ha obstaculizado el desarrollo del federalismo y, por lo
tanto, democrático en las localidades, municipios, regiones y esta-
dos del país. En ese sentido, la centralización histórica, en todas sus
formas, constituye el verdadero problema para efectuar una verda
dera descentralización que dote al sistema federal mexicano de los
elementos necesarios para un funcionamiento menos vertical y, en
consecuencia, más democrático.
Uno de los retos a los que se enfrentan los gobiernos locales es el
arreglo jurídico-institucional con el que se rige la participación de
los ámbitos gubernamentales, ya que fue diseñado para una etapa
en la que no eran tomados en cuenta para la toma de decisiones, y
no tenían capacidad de gestión. En ese sentido, la reforma política
y administrativa queda corta en las atribuciones municipales ante
la nueva realidad de los gobiernos.
En lo que respecta a las relaciones intergubernamentales (RIG), la
Constitución mexicana establece un sistema vertical en el que los
mecanismos que integran dicho sistema contemplan las interaccio
nes de los estados miembros de acuerdo con el marco de las leyes
generales, mismas que establecen que la federación, los estados y
los municipios pueden ejercer facultades sobre distintas porciones
de la misma materia o de una materia compartida.
Esta situación también es abordada por Luis Aguilar Villanue-

va, quien explica que el desarrollo en nuestro país ha sido impulsa
do por el gobierno central a causa de que en la época del Estado
benefactor se mantuvo la propuesta de que, para mantener la esta
bilidad del país ante los cambios económicos y sociales, se debían
mantener las decisiones bajo el control de un único centro de mando
(Aguilar, 1996:20).
Las relaciones intergubernamentales en el país se han caracteri
zado por el predominio de la federación sobre las entidades, rasgo
que se reprodujo con mayor intensidad en la relación que establecie
ron los estados y municipios a partir de las reformas del artículo 115
constitucional.
Así, el ámbito municipal no sólo ha funcionado con una limitada
capacidad de acción proveniente del marco jurídico, sino que además
se encuentra constantemente vigilado por los otros órdenes de gobier
no, por lo que el municipio se ha convertido en un actor de control
político más que como instancia para el gobierno democrático.
Otro mecanismo característico del sistema de relaciones intergu
bernamentales en México, según Serna de la Garza, son los conve
nios que pueden celebrarse en distintas materias entre federación,
estados y municipios, la cual está contemplada en el artículo 26 de
la Constitución de 1917 (Serna, 2008:559).
Para García del Castillo, las relaciones intergubernamentales
tienen un papel fundamental en la organización del Estado federal
debido a que la coordinación de los entes gubernamentales permi
te alcanzar mejores resultados de política, lo cual permite fortalecer
los procesos democráticos (García, 1996:97-122). Además, la per
manente interacción entre políticos, funcionarios y autoridades se
desenvuelve en arreglos informales pero orientados hacia el logro del
cumplimiento de objetivos de carácter formal y legal, lo cual permi
te reconocer la pluralidad dentro de las decisiones gubernamentales
en los distintos ámbitos.
De acuerdo con la teoría, la descentralización debe ser un me
canismo para el fortalecimiento de los ámbitos locales en materia
de participación política equilibrada entre los órdenes de gobierno
y en dirección al fortalecimiento de la calidad democrática.
Sin embargo, el problema de la participación política de los go
biernos radica en que los actores que intervienen representan inte
reses políticos y electorales, y mantienen una posición dentro de la

estructura política donde persisten rasgos de la hegemonía partida
ria propia del sistema político autoritario, mismo que se mantuvo
en México hasta finales del siglo pasado.
La alternancia en los gobiernos, tanto federal como local, ha pro
vocado una pluralidad que en ocasiones significa un obstáculo para
el alcance de los objetivos administrativos y gubernamentales. Es
por eso que la falta de una reglamentación que obligue a los gobier
nos a coordinarse provoca que los procesos estén sujetos a las volun
tades, intereses y posturas de los representantes de los gobiernos.
Al respecto, Tonatiuh Guillén señala que “en un modelo federal,
el acotamiento del gobierno nacional por los estados es una forma
adicional de equilibrio del poder político; o mejor dicho, es un ins
trumento más para la distribución del poder” (Guillén, 2001), por
lo que los procesos en los que se relacionan los gobiernos involucran
necesariamente un juego de poder entre las autoridades de los go
biernos locales y los representantes del gobierno federal, enmar-
cados por las facultades que emanan del sistema federal mexicano, y
dependiendo el tipo de relación que se da entre los órdenes —ver
tical u horizontal—, será más o menos democrático.
De esta forma, el autor explica que el federalismo resulta, desde
esta perspectiva, una forma de organización del poder político cuya
misión es distribuirlo o, dicho de otra manera, evitar su concentra
ción en un solo actor político gubernamental, como se presentó de
manera muy marcada durante el régimen autoritario fuertemente cen-
tralizado en el Poder Ejecutivo y, por lo tanto, en el gobierno fede
ral (Guillén, 2001).
No obstante, en la vida política de nuestro país se observa, como
resultado, la incapacidad política y las complejas relaciones inter
gubernamentales que mantienen los actores e instituciones implica-
dos en los procesos democráticos en el marco de sistema federal.
Cuando hay un tema concurrente o derivado de las “facultades
residuales” para los ámbitos de gobierno, es necesario definir los tér-
minos de las relaciones intergubernamentales que están presentes
en el proceso de la política pública, lo cual implica que la situación
debe ser atendida por los tres órdenes de gobierno. Empero, la es
tructura del Estado mexicano otorga a los gobiernos municipales un
papel importante en la satisfacción de demandas ciudadanas de-
bido a que son el ámbito de gobierno más cercano a la población y

por ende son los que están más implicados con los resultados y el
desempeño democrático del país.
Es así que el fenómeno conduce a un problema político-institu
cional: cómo lograr el fortalecimiento de la democracia en los pro
cesos que sostienen los ámbitos de gobierno, a partir de los procesos
descentralizadores.
Las relaciones intergubernamentales dentro del sistema federal
mexicano y su repercusión en la calidad de la democracia de nuestro
país, exige diferenciar y observar las coincidencias en el diseño insti
tucional con las prácticas de los actores implicados, o bien dar cuen
ta de los incentivos realmente existentes y efectivos para lograr la
participación política. Asimismo, observar cómo se controla el con
flicto que se origina en la informalidad.
Las bases para el fortalecimiento de la calidad democrática han
sido asentadas por el andamiaje electoral como un aspecto estric
tamente procedimental; sin embargo, la realidad de los municipios
mexicanos exige la identificación de estrategias que permitan el de
sarrollo de nuevos esquemas de relaciones intergubernamentales y
esquemas de participación ciudadana más equilibrados. El fortale
cimiento de los gobiernos municipales y la definición clara de las áreas
de acción de cada ámbito de gobierno, son aspectos necesarios para
mejorar el funcionamiento y los resultados hacia los ciudadanos.
En el caso mexicano, existen leyes y normas que evocan la parti
cipación de los gobiernos locales para una serie de temas y políticas,
que han propiciado el entorpecimiento del sistema y la posibilidad de
evasión de responsabilidades por alguno de los ámbitos de gobierno.
En el escenario de política pública intergubernamental se obser
va un predominio de los vínculos informales sobre los formales, por
lo que el partido político al que pertenece el representante del go
bierno cobra un papel importante dentro de la negociación. Los
vínculos reales entre el gobierno federal, estatal y municipal son
generalmente informales debido a la relación que establecen los ac
tores políticos, con sus respectivos intereses dentro del proceso.
El cambio en el balance de relaciones entre instituciones y acto
res obedece a un acomodo distinto de las fuerzas políticas. De esta
forma, las políticas públicas generadas a partir de la negociación
política de representantes de los gobiernos involucrados se convier
ten en un reto para el sistema gubernamental, por lo que son un es-

pacio para la reflexión sobre las políticas que se cruzan alrededor de
las relaciones entre federación, estados y municipios.
Marga Gómez Reino explica que los sistemas federales deben
examinarse a partir de la política territorial, que comprende las uni
dades territoriales con identidades e intereses propios articulados
con otras entidades en los planos horizontal y vertical con la fede
ración (Gómez, 2018). Esta situación debe llevar, al menos en teoría,
a relaciones más equilibradas al realizarse entre unidades dotadas
de cierto grado de autonomía y en razón de eso, una interacción ba
sada en reglas más democráticas.
No obstante a lo anterior, podemos observar que la descentrali
zación no necesariamente genera relaciones intergubernamentales
equilibradas. Aunque el fortalecimiento y la mayor autonomía de
los distintos ámbitos de gobierno era necesaria, los gobiernos mu
nicipales y estatales muestran problemas en su desempeño y en la
relación entre los mismos, ocasionando una especie de malestar con
la democracia y con las elites partidistas que ascienden al poder local.
Los resultados de la calidad democrática demediada se hacen
evidentes en los niveles de deuda pública —estados y municipio—,
ineficacia para resolver problemas que amenazan la gobernabilidad,
mala calidad de los servicios públicos y, por consecuencia, falta de
legitimidad sintetizada en gobiernos locales impopulares.
Un ejemplo de la problemática social que resulta de la incapaci
dad de coordinación entre gobiernos que comparten una proble
mática, como lo es la Zona Metropolitana del Valle de México, son
los índices de violencia que compartieron las entidades de Ciudad
de México y Estado de México en el último año de coincidencia de
Miguel Ángel Mancera y Eruviel Ávila.
En 2016, el Estado de México y la Ciudad de México fueron con
sideradas como las dos entidades del país con mayor número de robos
con violencia, ya que de acuerdo con datos oficiales, de los 51 516
robos cometidos en la Ciudad de México, 13 201 (25.62%) fueron
con violencia, mientras que en el Estado de México, de los 41 339
asaltos registrados, 20 409 (49.36%) fueron violentos (ONC, 2018).
Asimismo, estas entidades estuvieron reportadas con un gran
número de casos de extorsión, con 525 y 407 incidencias en 2016,
respectivamente, y presentan altos índices en delitos de secuestro y
violación. El Estado de México ocupó el primer lugar nacional

en casos de privación de la libertad (174 casos) y crímenes sexuales
(1 414). Por su parte, la Ciudad de México ocupa el cuarto lugar en
secuestro (34 casos) y el quinto en violaciones (398) (ONC, 2018).
Las problemáticas compartidas, como la calidad del aire, la mo
vilidad urbana y el tratamiento de la basura demostraron la falta de
voluntad política de los ejecutivos locales para emprender acciones
conjuntas en favor de la solución de problemas. En consecuencia, la
popularidad de Mancera y Eruviel bajaron y a la postre pagarían
las consecuencias sociales y políticas de no haber actuado de forma
coordinada.
Entender la relación entre los procesos descentralizadores tanto
políticos como administrativos y su repercusión en la calidad de
mocrática de las relaciones intergubernamentales implica el análisis
de la compleja relación entre eficacia y equidad entre los ámbitos de
gobierno.
Al respecto, Eaton considera que la relación entre la calidad de la
democracia y la descentralización es de suma importancia debido
a que la primera es una precondición de la segunda, pero que la se
gunda estimula los resultados de la primera. El autor reconoce que
en los procesos de recentralización existe un retroceso en la calidad
de la democracia, por lo que los nuevos estudios políticos pretenden
enfocarse en las motivaciones que tienen los Estados para regresar
a antiguos regímenes autoritarios (Eaton, 2004).
CONCLUSIONES
La descentralización político-administrativa aunada al proceso de

democratización de las elecciones, ha traído consigo resultados más
eficientes que aquéllos propios de la etapa autoritaria y centralista del
sistema político mexicano.
Para autores como Colomer, “los Estados unitarios en sociedades
complejas […] producen resultados peores que los Estados federa
les o descentralizados” (Colomer, 2007:247). En el caso mexicano, hay
suficientes elementos para afirmar que desde las leyes que detonaron
la descentralización y una nueva lógica del sistema federal, dota-
ron a los gobiernos estatales y en menor medida a los municipales,

de capacidad institucional de acción para la solución de los proble
mas públicos. Hay en el diseño una intención democratizadora del
orden político gubernamental nacional.
Desde la década de los ochenta y de manera más decidida a fi
nales de los años noventa, se empezaron a ver los resultados de la
descentralización política al mostrar mayor grado de autonomía del
ámbito municipal con respecto al poder central —específicamente
del Poder Ejecutivo—, primero de manera contundente en la al
ternancia política en el nivel local en diversas gubernaturas y pre
sidencias municipales, y después en diversos congresos locales que
pluralizaron la representatividad, elementos que permiten hablar en
ese nivel procedimental de un buen desempeño democrático.
Queda pendiente, en el sistema federal mexicano, que en su funcio
namiento haya un mayor grado de coordinación intergubernamental
con fines comunes, pues a lo largo de la historia descentralizadora,
en las últimas dos décadas se ha visto un predominio regional en
instancias de decisión no formales, como la Conago, de las entidades
económica y políticamente más influyentes con respecto al Ejecutivo
Federal —Ciudad de México, Estado de México, Nuevo León, Jalisco,
Puebla, y así de forma descendente—, basadas en decisiones produc
to de relaciones intergubernamentales desequilibradas cercanas más
a rasgos autoritarios que a definiciones democráticas.
Desde el diseño constitucional, aunado a los mecanismos infor-
males de negociación entre los estados y la federación, se ha dificulta-
do la limitación recíproca del poder entre los tres órdenes de gobierno.
Las relaciones intergubernamentales concretas no han ganado en
horizontalidad y mantienen aspectos francamente verticales y auto
ritarios, sobre todo entre los gobiernos estatales y municipales. Es-
tos últimos con una limitada participación en diferentes espacios de
coordinación federal, donde sólo tienen voz, pero no voto —como
la administración del Fondo Metropolitano.
A partir de las reformas electorales de las últimas cuatro décadas,
en el nivel local se dieron procesos de democratización que permi
tieron la alternancia y la pluralidad política. En algunos estados el
proceso fue más lento que en otros, pero ha ido normalizándose
la ocurrencia de elecciones libres y ha mejorado la calidad de los pro
cesos. Sin embargo, hay un pendiente en el control ciudadano de sus
gobernantes y se ve reflejado en hechos de corrupción en los nive

les estatal y municipal, así como escasos mecanismos de participa
ción ciudadana en los procesos de toma de decisiones en el nivel
municipal, situación que se agrava ante la falta de instrumentos de
evaluación que mida el impacto y la relación entre demandas y nece-
sidades de la población y la calidad de resultados gubernamentales.
En una evaluación general de la descentralización y su impacto
en la calidad de la democracia en una definición amplia de la mis
ma, podemos señalar que hay avances que permitieron al ámbito lo-
cal adquirir una dinámica propia político-electoral; sin embargo, la
transferencia de atribuciones, facultades y recursos desde el poder
central hacia el ámbito subnacional, generó áreas en que las relacio
nes intergubernamentales siguen siendo desequilibradas, verticales y
por lo tanto de corte autoritario.
Así, en cuanto a los recursos fiscales, el actual sistema de partici
paciones y transferencias federales ha generado una serie de incen
tivos negativos en los que los gobiernos locales no se esfuerzan por
generar recursos propios y eficientar su recaudación. Esta situación
refuerza la relación desequilibrada con respecto al poder central y
aumenta la dependencia fiscal y un esquema poco democrático en
las relaciones intergubernamentales y, desde luego, en la posibilidad
de crear mecanismos de rendición de cuentas desde la ciudadanía,
pues los gobiernos locales responden ante la federación a partir del
sistema de coordinación fiscal.
La revisión conceptual y la valoración de la situación actual de la
calidad de la democracia en nuestro país revelan los retos a los que
se enfrenta nuestro sistema político en materia de relaciones inter
gubernamentales. La descentralización política y administrativa ha
tenido diversos efectos en la distribución del poder entre los entes gu-
bernamentales, lo cual ha puesto en desventaja a los municipios, pues
encuentran limitaciones en las reglas formales y no formales para
participar en la vida democrática de nuestro país.
Promover la calidad de la democracia implica el robustecimien
to del marco jurídico que regula la participación de los tres órdenes
de gobierno, dando énfasis al fortalecimiento de los municipios a
fin de que éstos puedan jugar un papel activo en la toma de decisio
nes y así erradicar los rasgos autoritarios presentes en el sistema que
no permiten la evolución favorable de la calidad democrática.
CUADRO 1
CONDICIONES MÍNIMAS DE DESCENTRALIZACIÓN Y RELACIONES
INTERGUBERNAMENTALES QUE APORTAN A LA CALIDAD
1. Mayor grado de autonomía del ámbito estatal

y municipal con respecto al poder Sí
central (modelo horizontal)
2. Aspectos formales/normativos democráticos
No
de las relaciones intergubernamentales
3. Procesos con los que la ciudadanía selecciona
No
y controla a sus gobernantes en el nivel local
4. Mecanismos de participación ciudadana
No
en el nivel local
5. Distribución del poder político entre
el nivel federal y local (decisiones) y su ejercicio Sí
equilibrado (mecanismos de control)
6. Posibilidad de accountability de acuerdo
No
con necesidades y demandas (evaluación)
7. Mayor grado de transferencia de atribuciones,
facultades, actividades y recursos Sí
desde el poder central al ámbito local
8. Traslado de funciones y mejoramiento
No
de la administración de bienes y servicios
9. Ampliación de la pluralidad y representación
política con referencia concreta a un Sí
territorio y ciudadanía concreta
10. Gobiernos directamente responsables
No
ante la ciudadanía local
11. Sistema equilibrado de recaudación fiscal
No
(disminuir desequilibrios territoriales)
12. Mayor grado de coordinación intergubernamental
No
con fines comunes
13. Definición equilibrada de resultados

No
derivados de las RIG
14. Limitación recíproca del poder entre
No
órdenes de gobierno (modelo horizontal)
15. Capacidad amplia de acción del ámbito local
No
proveniente del marco jurídico
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CAPACIDAD INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA:
EL MODELO SINTÉTICO DE INFORMACIÓN DE DESEMPEÑO
COMO INSTRUMENTO PARA MEDIR LA EFICACIA
GUBERNAMENTAL EN MÉXICO (2013-2017)
Alma Patricia de León Calderón*
RESUMEN
La democracia y la calidad de la misma han sido conceptualizadas y

evaluadas por diferentes autores, particularmente por Morlino (2014),
quien plantea una forma de hacerlo para el caso de América Latina.
En este trabajo se retoma la dimensión de Estado de derecho en su
componente de capacidad institucional y administrativa de dicho
autor, proponiendo el uso del Modelo Sintético de Información de
Desempeño (MSD) como indicador proxi para cuantificar la eficacia
gubernamental en México, ya que en el modelo de Morlino ésta se
basa en indicadores de gobernanza del Banco Mundial y, por lo tan
to, se considera que no refleja el desempeño alcanzado por las institu-
ciones gubernamentales, cuestión fundamental en este concepto. El
MSD permite otorgar una calificación al desempeño de los progra
mas presupuestales y en este trabajo se presenta el análisis de los datos
en el periodo 2013-2017. Se concluye que, en promedio, se tiene un
desempeño aceptable en los programas presupuestales de la admi
nistración pública federal; sin embargo, faltarían mecanismos para
que, en efecto, fueran considerados estos resultados en la toma de
decisiones y con ello cerrar el ciclo para favorecer la calidad de la demo-
cracia.
Palabras clave: eficacia gubernamental, desempeño, democracia.
* Profesora-investigadora de la UAM-Lerma.
[403]
404 ALMA PATRICIA DE LEÓN CALDERÓN
INTRODUCCIÓN
Las aproximaciones conceptuales a la democracia y a la calidad de

la misma son muy diversas (Lijphart, 1999; Dahl, 1971; O’Donnell,
2004; Barreda, 2011). Asimismo, se pueden encontrar varios estudios
que comparan la calidad democrática a partir de diferentes visio-
nes conceptuales. Particularmente, aquí se retoma el trabajo de Mor
lino (2014), quien considera que una democracia de calidad es “una
estructura institucional estable que permite que los ciudadanos al
cancen la libertad e igualdad mediante el legítimo y correcto funcio
namiento de sus instituciones y mecanismos” (2014:25-26).
Morlino (2014) propone una aproximación amplia para evaluar
la calidad democrática en América Latina a través de tres nociones
distintas de calidad: procedimientos, contenidos y resultados. Con
cretamente, este trabajo se ubica en la categoría de los procedimientos
que abarca el mecanismo de toma de decisiones y de su aplicación
(Estado de derecho). Dentro de esta dimensión se ubica la subdi
mensión de “capacidad institucional y administrativa”, que implica
[…] formular, aplicar y poner en vigor las leyes; con énfasis en el sis
tema de gobernanza, capaz de asegurar la producción de leyes de
buena calidad y la aplicación en todo el territorio nacional de un
proceso transparente para la formulación de políticas con partici
pación de la sociedad civil, y la presencia de una burocracia estatal
eficiente, profesional, neutral y sujeta a la rendición de cuentas (Mor
lino, 2014:41).
El primer impulso para evaluar la última parte (eficiencia guberna

mental) consistiría en analizar la profesionalización de la burocracia
y del servicio público, es decir, de la gestión de los recursos humanos
que realizan la función de gobierno y que se sustenta en el mérito, la
igualdad de oportunidades, la calidad y la competencia profesiona
les, como una condición necesaria para la democracia (Merino, 2006:
37). Sin embargo, existe otra parte muy importante para lograr la
eficiencia del Estado, la cual está implícita en el argumento de O’Don
nell (2008), y consiste en que las burocracias alcancen los resultados
que la sociedad espera.
Las dos visiones están estrechamente relacionadas pues, como
política pública, la profesionalización se dirige a resolver el problema
CAPACIDAD INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA 405
de la improvisación y la falta de calidad en el desempeño de los car

gos públicos; sin embargo, no basta con crear los procedimientos
de entrada, desarrollo y salida acordes con las capacidades pro
fesionales que se esperan en cada cargo, es necesario que esas
capacidades se confronten con la medición de resultados de la or
ganización en su conjunto; es decir, la profesionalización fracasa
cuando la organización en la que se inscribe no logra mejorar su
desempeño, ni agrega valor a sus resultados (Merino, 2006:69).
En el ciclo de las políticas públicas se asume que existe un pro
ceso de aprendizaje, en el sentido en que lo señala Etheredge (1981),
que permite ir afinando los instrumentos que tiene el Estado al lidiar
con los problemas públicos. No obstante, este aprendizaje debe se-
guir un proceso sistemático basado en evidencia empírica. Idealmen
te, esta evidencia se produce a partir de la realización de evaluaciones
periódicas a las políticas con apego a metodologías probadas en dife
rentes contextos. Por lo tanto, una buena política de profesionaliza
ción no ha de medirse tanto por sus objetivos internos, sino por sus
aportaciones a la eficacia, la eficiencia y el éxito de la organización
en su conjunto (Merino, 2006:69-70).
Morlino (2014) propone la siguiente pregunta orientadora pa-
ra medir la capacidad administrativa e institucional: “¿Qué nivel de
desarrollo han alcanzado las instituciones y la administración, y en
qué medida es bueno su desempeño real?”. Para dar respuesta a la
pregunta y cuantificar la eficacia gubernamental, considera indicado
res de gobernanza del Banco Mundial. En este trabajo se considera
que dicho indicador contribuye más a medir la primera parte de la
subdimensión, es decir, aquella que hace énfasis en el sistema de go
bernanza, pero no necesariamente en el desempeño alcanzado por las
instituciones gubernamentales, cuestión fundamental para medir
dicha categoría.
Por lo anterior, este artículo tiene como objetivo proponer y anali-
zar, para el caso de México, el uso del Modelo Sintético de Informa
ción de Desempeño (MSD) para cuantificar la eficacia gubernamental.
El MSD se basa en el enfoque de la nueva gestión pública (NGP) y
sus objetivos son contar con elementos para la toma de decisiones
de asignación presupuestaria basada en los resultados de los progra
mas; utilizar la información para mejorar los objetivos, indicadores,
metas y todos aquellos aspectos derivados de las evaluaciones ex
ternas; así como justificar el incremento o decremento de asignación

presupuestaria. El MSD presenta datos que permiten valorar el des
empeño de los programas presupuestales, por lo cual puede ser uti-
lizado como un indicador proxi de la eficacia gubernamental, que
forma parte de la categoría de capacidad institucional y administrati
va de Morlino.
El trabajo se basa en los datos que presenta la Secretaría de Ha
cienda y Crédito Público (SHCP), durante el periodo 2013-2017, los
cuales se encuentran disponibles en la página de transparencia fi
nanciera de la actual administración federal. Los resultados del des
empeño se encuentran por programas presupuestales, los cuales, pa-
ra efecto de este trabajo, se concentraron por ramo de acuerdo con la
estructura programática del presupuesto de egresos de la federación
(PEF), con el fin de tener una lectura general del desempeño de los
mismos. Asimismo, para la consecución del objetivo propuesto, este
documento está dividido en tres secciones: en la primera se hace un
repaso de los fundamentos teóricos detrás del MSD, el cual se sus
tenta en el enfoque teórico de la NGP; en la segunda se describe el
MSD; la tercera sección desarrolla los resultados del MSD de 2013 a
2017. Finalmente, se presentan las conclusiones del capítulo.
EL MODELO DE LA NUEVA
GERENCIA PÚBLICA
La subdimensión “capacidad administrativa e institucional” está cla

ramente vinculada al concepto de Estado propuesta por O’Donnell
(2008), quien incluye al menos cuatro dimensiones: 1) la eficacia de
las burocracias estatales, 2) la efectividad de su sistema legal, 3) su
papel como foco de identidad y 4) su capacidad de filtraje. Cuando
éstas se desempeñan razonablemente bien, entonces el Estado cum
ple con su papel de articulador y ordenador de la diversidad y plu
ralidad de las relaciones sociales en su territorio (O’Donnell, 2008:
1-2), lo cual contribuye a la calidad de la democracia en términos de
la dimensión del Estado de derecho propuesto por Morlino (2014).
La eficacia de las burocracias estatales es una de las dimensiones
más conocidas, pues en cualquier Estado se da por hecho la existen
cia de organizaciones complejas y jerárquicamente pautadas, que
tienen legalmente asignadas responsabilidades apuntadas a lograr o

proteger algún aspecto del bien, o interés, público o común; por lo
que, en la medida en que sus burocracias se ajustan a esas responsa
bilidades, marcan el grado de eficacia del Estado (O’Donnell, 2008:
2). En este capítulo se enfatiza esta característica.
En México, el gobierno ha tratado de encauzar sus esfuerzos for
taleciendo el presupuesto basado en resultados de la administración
pública federal (APF), lo que implicaría mejorar la planeación, pro-
gramación, presupuesto, ejercicio, control, seguimiento, evaluación
y rendición de cuentas; a través del uso de la información de des
empeño para la toma de decisiones, a fin de contribuir, idealmente,
a la consolidación de un gobierno productivo y eficaz en el logro de
sus objetivos.
Derivado de lo anterior, se creó el Modelo Sintético de Infor
mación de Desempeño (MSD), que constituye un instrumento que
consolida y sintetiza la información de desempeño de los programas
presupuestarios (Pp). Claramente, este modelo está vinculado con
el enfoque de la nueva gerencia pública (NGP), que se orienta más
a los resultados que a los procedimientos internos de una estructura
burocrática.
La NGP es un enfoque que se ha difundido poderosamente a es
cala mundial, cuyo objetivo se centra en el cambio y modernización de
las administraciones públicas. Sus contribuciones se basan en con
cepciones culturales de un gobierno bueno y responsable (Barzelay,
2003:242). Entre sus argumentos principales se encuentra el que se
debe presupuestar por productos. La idea es que los funcionarios y
las oficinas gubernamentales pueden ser supervisados más eficien
temente por centros de poder democráticamente electos —o sus
agentes en el centro del gobierno— si la responsabilidad sobre la
calidad y los costos del producto recae en unidades identificables
dentro de la jerarquía burocrática (Barzelay, 2003:243).
De acuerdo con Merino (2006:13), es a partir de la década de 1980
que inicia este nuevo movimiento de reforma a los patrones ante
riores de la gestión pública occidental, el cual se basa, entre otras, en
las siguientes ideas: mayor productividad, vinculación más intensa
con los mercados privados, enfoque hacia el servicio; descentrali
zación en los gobiernos centrales, más efectividad en la marcha de
políticas públicas y fortalecer la rendición de cuentas por resultados.
Por su parte, Leeuw (1996:92) señala que la nueva gestión pú

blica pondera la aplicación de los conceptos de economía, eficiencia
y eficacia en la organización gubernamental, así como en los instru
mentos políticos y sus programas, con el fin de alcanzar la calidad
total en la prestación de los servicios, todo ello dedicando menor
atención a las prescripciones procedimentales, las normas y las reco
mendaciones.
En términos generales, se puede decir que en este enfoque se de
sarrollan y perfeccionan herramientas de control, especialmente
orientadas a la evaluación de los logros o resultados obtenidos (Broad
bent y Laughlin, 1998); asimismo, se introducen mejoras en la
gestión mediante la desregulación, la descentralización y la intro
ducción de competencia y transparencia en la rendición de cuentas
(Coninck-Smith, 1991; Montesinos, 1999).
El dominio progresivo de las ideas planteadas bajo el enfoque de
NGP se debe a una mezcla de razones políticas, sociales, económicas
e institucionales. Las primeras se refieren al incremento de los cri
terios democráticos de gobierno, que ya no sólo aluden a la elección
libre de los gobernantes sino que demandan además que los gober
nantes cumplan compromisos públicamente establecidos y que es-
tán relacionados con los verdaderos intereses de la sociedad civil
(Merino, 2006:104). Cuestión que suma al argumento central de
O’Donnell (2008) y Morlino (2014), en el sentido de que un Estado,
para llegar a ser democrático, debe considerar diferentes dimensiones.
En la última década, en México, se le ha dado más énfasis al ser
vicio profesional (Arellano, 2010; Merino, 2006); en este sentido, se
puede asumir que los gobiernos han considerado que es suficiente
el profesionalizar a los servidores públicos para obtener un compor
tamiento eficaz y eficiente en la administración pública; sin em-
bargo, la clave está en evitar el sistema de botín por medio de una
institución que sea capaz de defenderse a sí misma y perdurar ante
los vaivenes y las presiones políticas que inevitablemente sufrirá (Are
llano, 2011:51-52). Por lo que, la construcción del MDS parece ser
una respuesta más amplia para lograr la eficacia de las instituciones
gubernamentales.
Con base en la NGP se desarrolló una serie de reformas institucio
nales con el propósito de dinamizar y fortalecer el quehacer guberna
mental en la administración 2006-2012. Así, en mayo de 2008 se
publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma constitucio

nal en materia de gasto público y fiscalización, la cual fue aprobada
por el H. Congreso de la Unión en 2007. Uno de los pilares estra
tégicos de esa reforma fue la adecuación y reorientación del marco
presupuestario y el ejercicio del gasto público (SHCP, s/f:4). La ges-
tión para resultados (GpR) es un modelo de cultura organizacional,
directiva y de desempeño institucional que pone más énfasis en los
resultados que en los procedimientos, otorga mayor relevancia a qué
se hace, qué se logra y cuál es su impacto en el bienestar de la pobla
ción: la creación de valor público (SHCP, s/f:5).
Un antecedente por considerar es que México forma parte de la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE),
la cual plantea que para alcanzar sus objetivos se requiere el ejerci
cio eficiente de los recursos económicos de cada país, por lo cual ha
promocionado estudios y mecanismos para obtener resultados me
diante el ejercicio eficiente de los recursos públicos, sujetándose a las
políticas del PbR y el Sistema de Evaluación por Desempeño (SED)
en los términos del Performance Budgeting in OECD Countries, pu
blicado el 17 de septiembre de 2007. Particularmente, en el caso de
México se han retomado las experiencias en materia de SED y PbR
de Canadá, Gran Bretaña, Estados Unidos, Nueva Zelanda y Chile
(SHCP, s/f:10).
Como se observa, uno de los conceptos centrales en la NGP es el
de eficacia. La eficacia puede ser definida como el logro de resul-
tados (Chiavenato, 2004:132), como el cumplimiento de los objetivos
(Koontz y Weihrich, 2004:14). En general, la eficacia está relacio
nada con el logro de los objetivos y resultados propuestos, es decir,
con la realización de actividades que permitan alcanzar las metas
establecidas, por lo que la eficacia es la medida en que alcanzamos el
objetivo o resultado (Da Silva, 2002:20).
Otro término de interés en este análisis, y que está presente en
la literatura de la NGP, es el de evaluación por desempeño. Sin embar
go, no existe una definición única sobre lo que significa. Diversos
autores e incluso instituciones de evaluación hacen ajustes al térmi
no con el fin de adaptarlos al contexto que quieren analizar o en lo
que desean actuar. De manera general, se puede definir como una
forma de revisión y evaluación de la actividad gubernamental que se
centra en los resultados de la gestión pública (Barros, 2002:41).
METODOLOGÍA DEL MODELO SINTÉTICO

DE INFORMACIÓN DE DESEMPEÑO (MSD)
El MSD se basa en el enfoque de la NGP, de acuerdo con lo expuesto

en el apartado anterior, por lo que sus objetivos son los siguientes:
contar con elementos para la toma de decisiones de asignación pre
supuestaria basada en los resultados de los programas; utilizar la
información para mejorar los objetivos, indicadores, metas y todos
aquellos aspectos derivados de las evaluaciones externas, y justificar
el incremento o decremento de asignación presupuestaria.
VARIABLES DEL MSD
Las variables que utiliza el MSD para valorar el desempeño de los Pp

del gasto programable son:
1) Ejercicio del gasto en términos del presupuesto de egresos de

la federación (PEF).
2) Matriz de Indicadores para Resultados (MIR).
3) Evaluaciones externas del Programa Anual de Evaluación (PAE).
4) Aspectos susceptibles de mejora (ASM).
5) Padrón de beneficiarios incorporado al Sistema Integral de Infor
mación de Padrones de Programas Gubernamentales (SIIPP-G).
El ejercicio del gasto en términos del PEF considera cada Pp du

rante los últimos dos ejercicios fiscales. Por su parte, la MIR considera
tres aspectos: 1) calidad en el diseño de la MIR; 2) congruencia de
la programación de las metas respecto del presupuesto, y 3) cumpli
miento de las metas de los indicadores.
Las evaluaciones externas del PAE consideran los resultados de
la última evaluación externa disponible realizada al Pp. El objetivo
es que las evaluaciones externas permiten estar al tanto de aque-
llos aspectos que requieren atención para mejorar su desempeño.
Asimismo, los ASM describen la valoración en el avance de los ASM
suscritos por los responsables de los Pp, de conformidad con el “Me
canismo para el seguimiento a los aspectos susceptibles de mejora
derivados de informes y evaluaciones externas a programas fede
rales”.
Esta última variable parte del supuesto de que las dependencias

focalizan sus esfuerzos para una mejora continua de los Pp, mate
rializando las recomendaciones de los evaluadores externos. En este
sentido, esta variable reflejaría el compromiso de los ejecutores de
los Pp con este proceso de mejora continua para conseguir un des
empeño superior.
Finalmente, el padrón de beneficiarios valora el grado de avance
que presentan los Pp en relación con las recomendaciones que se
derivan de los “Informes de confronta entre padrones” elaborados a
partir de la información registrada en el SIIPP-G, así como la calidad
de la información incorporada al sistema (cuadro 1).
CUADRO 1
VARIABLES QUE SE INCORPORAN AL MSD
Importancia
Variable Definición para la mejora
del desempeño
Ejercicio del Considera el ejercicio Ejercer los recursos del
gasto (PEF) del gasto en PEF de conformidad
términos del con el monto aprobado
presupuesto de en el mismo, denota
egresos de la federación una planeación efectiva
(PEF) de cada Pp de las necesidades
durante los últimos dos presupuestales para
ejercicios fiscales. el ejercicio fiscal
de que se trate.
Matriz de Considera tres Una MIR con una
Indicadores para aspectos: a) calidad valoración de calidad
Resultados (MIR) en el diseño de la MIR, alta, implica que el Pp
b) congruencia ha identificado
de la programación de correctamente
las metas respecto la problemática que
del presupuesto pretende atender, las
y c) cumplimiento acciones por realizar
de las metas de los para abordarla; así
indicadores. como los mecanismos
para su correcto
seguimiento.
Importancia
del desempeño
Adicionalmente,
conocer la evolución
de las metas en
congruencia con
las asignaciones
en el presupuesto de un
ejercicio a otro, permite
valorar la pertinencia
de la programación de
las metas asociadas
a cada programa.
Finalmente, a partir
del seguimiento en el
cumplimiento de metas
del Pp es posible
establecer una
valoración respecto
al cumplimiento
de las acciones y los
resultados del Pp.
Evaluaciones Considera los Los diversos tipos de
externas del resultados de la última evaluaciones externas
Programa Anual evaluación externa realizadas a los Pp,
de Evaluación disponible realizada al permiten conocer
(PAE) Pp en el marco del PAE. aquellos aspectos que
requieren atención para
mejorar su desempeño.
Aspectos Valora el avance Es el proceso
susceptibles de los ASM suscritos a partir del cual las
de mejora (ASM) por los responsables dependencias focalizan
de los Pp, de sus esfuerzos para la
conformidad con el mejora continua de los
“Mecanismo para Pp, materializando
el seguimiento a los las recomendaciones
Importancia
del desempeño
aspectos susceptibles de los evaluadores
de mejora derivados de externos. Esta variable
informes y evaluaciones refleja el compromiso
externas a programas de los ejecutores de
federales”. los Pp con este proceso
de mejora continua.
Padrón de Valora el grado de Contar con un padrón

beneficiarios avance que presentan de beneficiarios
incorporado los Pp en relación con información
al Sistema con la atención de las completa y de calidad,
Integral de recomendaciones que incrementa la
Información se derivan de los transparencia
de Padrones de “Informes de confronta y la rendición de
Programas entre padrones” cuentas; asimismo
Gubernamentales elaborados a partir permite realizar un
(SIIPP-G) 4 de la información mejor análisis de la
registrada en el SIIPP-G, focalización de los Pp.
así como la calidad
de la información
incorporada al sistema.
FUENTE: SHCP (2015:4-5).
VALORACIÓN DEL MSD POR PP
El criterio de selección de las variables se realiza con base en su rele

vancia como información de desempeño, pues se considera que ya
sea por su tipo, composición o atributos, establecen relaciones de
causalidad con el desempeño del Pp. De esta forma, el MSD esta
blece un modelo cuya variable dependiente es el desempeño del Pp,
y las variables explicativas son las variables PEF, MIR, PAE, ASM, y
SIIPP-G, que toman una escala que abarca los valores de 1 a 5, don
de 5 es la calificación correspondiente al máximo desempeño y 1 a
la mínima, como se muestra en el cuadro 2. Aunque cabe mencio

nar que se considera un logro satisfactorio el resultado cuantitativo
igual o mayor a 3.8 puntos (SHCP, 2015:4).
CUADRO 2
VALORACIÓN DEL MSD
Valoración Desempeño
5 Alto
4 Medio alto
3 Medio
2 Medio bajo
1 Bajo
FUENTE: SHCP (2015:5).
La valoración de desempeño general del Pp, una vez cuantifica

das cada una de las variables, corresponde a la suma de los valores
obtenidos con su respectivo ponderador conforme a los criterios esta-
blecidos por el modelo.
MSDPp = Σ i=1
n Variable i * Ponderadori
donde:
n : es el número de variables aplicable a la valoración del Pp.

Variablei : corresponde a cada una de las cinco variables MSD que
aplican al Pp.
Ponderadori : es el peso relativo (ponderador) de cada una de las
variables aplicables.
A cada una de las variables involucradas en el análisis le corres

ponde un peso relativo (ponderador) dentro del modelo.1 A fin de
no afectar la valoración del Pp cuando éste no cuenta con informa
1
El objetivo de este capítulo no es analizar la forma en que se estructuró la
herramienta del MSD. Pero si el lector busca conocer cómo se calculó el pon
ción de desempeño en una o más de las variables contempladas, por

factores ajenos a ellos, se recalculan los ponderadores de conformi
dad con el cuadro 3.
CUADRO 3
PONDERACIÓN ENTRE VARIABLES
Ejercicio Matriz de Programa Aspectos Información

del Indicadores Anual de susceptibles de padrones Total
gasto para Resultados Evaluación de mejora gubernamentales (%)
(%) (%) (%) (%) (%)
10.0 20.0 25.0 25.0 20.0 100
12.4 25.0 31.3 31.3 Ø 100
13.3 26.7 33.3 Ø 26.7 100
18.2 36.4 45.4 Ø Ø 100
20.0 40.0 Ø Ø 40.0 100
33.3 66.7 Ø Ø Ø 100
18.0 36.0 Ø 46.0% Ø 100
13.0 27.0 Ø 33.0% 27.0 100
100 Ø Ø Ø Ø 100
Ø No cuenta con información
Para los escenarios no contemplados en el cuadro 3, se reasignan

las ponderaciones de manera proporcional entre las variables apli
cables de acuerdo con la siguiente fórmula:
Px
Pxr =
ΣPd
donde:
Pxr = nueva valoración de la variable X.
Px = la ponderación original de la variable X
Pd = ponderadores de las variables disponibles.
derador de cada variable, puede revisar la Nota metodológica del Modelo Sinté
tico de Información de Desempeño 2015, de la SHCP.
En el cuadro 4 se muestra la codificación cualitativa de las valora

ciones obtenidas al analizar la información resultante de las variables
aplicables y de sus ponderadores. Cuando presenta un desempeño
“medio alto”, se considera un logro satisfactorio, conforme a lo se
ñalado anteriormente.
CUADRO 4
VALORACIÓN CUALITATIVA DEL MSD
Desempeño
Rango Valoración
general
[4.6-5.0) Alto 5
[3.8-4.6) Medio alto 4
[2.6-3.8) Medio 3
[1.6-2.6) Medio bajo 2
[0.1-1.6) Bajo 1
RESULTADOS DEL SMD 2013-2017
En la presente administración federal, la Secretaría de Hacienda y

Crédito Público ha llevado a cabo la valoración del desempeño de
los programas presupuestales en cinco años (2013-2017). Los resul
tados del desempeño se dan por programa presupuestario; dichos
programas, para un análisis más amplio, se han concentrado en este
documento por ramo de acuerdo con la estructura programática del
presupuesto de egresos de la federación.
En el cuadro 5 se presentan agrupados los programas presupues
tarios en dichos ramos; cabe mencionar que éstos han sufrido algu
nas modificaciones en el periodo de estudio. Destaca que los ramos
que más programas manejan son: el ramo de Educación Pública, Me-
dio Ambiente y Recursos Naturales, así como Hacienda y Crédito
Público. Por su parte, los que menos programas tienen son el Tri
bunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, la Comisión Na-
cional de Hidrocarburos y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal.
Los Pp han ido disminuyendo en el periodo de estudio; en 2013
se tenían 914 programas y para el 2017 el número fue de 524 pro
gramas (gráfica 1). Algunas explicaciones para la disminución del

número de éstos puede ser la fusión de los mismos o bien la proba
ble cancelación de éstos. Lo que valdría la pena cuestionarse son las
razones por las cuales se pudo llegar ya sea a su fusión o a su cancela
ción, y si este decremento se fundamentó en la información gene
rada por el MDS, es decir, si se sustenta en una toma de decisión con
base en los resultados del desempeño de los programas o, en todo
caso, cuáles criterios se han utilizado para hacerlo.
De manera global, podemos observar los resultados que han te
nido los diferentes Pp durante los seis años en que se ha implemen
tado el MSD. En la gráfica 2 se presentan estos resultados. Entre los
datos que sobresalen están que la mayoría de los programas se ubi
can en un valor “medio” y “medio alto”; este último, como se señaló
anteriormente, corresponde a un logro aceptable.
Se puede observar también que, en términos porcentuales, son
menos los que se ubican en una valoración baja y medio baja. Inclu
so se observa una disminución a lo largo del periodo de programas en
esta situación. Por su parte, el porcentaje de programas con una va-
loración alta ha ido en aumento. Sin embargo, habría que considerar
que hubo una disminución en el número de programas entre un año
y otro, por lo que se tiene que tener cuidado de sacar conclusiones
adelantadas sobre las causas que han originado ese incremento.
Idealmente, se esperaría que el MDS sea una herramienta utiliza
da, para la toma de decisiones en materia de designación del pre
supuesto, pero también que estuviera vinculado a los cambios en los
diferentes Pp de la APF. Es decir, que los incrementos generales que
se pueden observar en la gráfica 2 obedecieran, en gran medida, a
los cambios que los servidores públicos hicieran en los objetivos, in
dicadores, metas y todos aquellos aspectos derivados de las evalua
ciones externas, así como de las demás variables que contempla el
MDS, cumpliendo con el objetivo de mejorar en función de las ob
servaciones y la puntuación obtenida el año anterior.
En el cuadro 6 se muestra la calificación promedio obtenida por
ramo en el periodo de análisis. Se observa que sólo algunos han te
nido un desempeño alto; sin embargo, éstas son las que presentan
pocos programas. El desempeño general no es homogéneo, es decir,
en algunos es continuo ascendente, en otras desciende y en otras per
manece igual respecto al primer año. Evidentemente, como en los
CUADRO 5
418
NÚMERO DE PROGRAMAS DE ACUERDO CON LA CALIFICACIÓN OBTENIDA EN EL MSD
Clave Ramo de acuerdo Bajo Medio bajo Medio Medio alto Alto
del con la estructura
2013
2014
2015
2016
2017
2013
2014
2015
2016
2017
2013
2014
2015
2016
2017
2013
2014
2015
2016
2017
2013
2014
2015
2016
2017
ramo programático del PEF

Agricultura,
Ganadería,
8 Desarrollo Rural, 1 16 5 4 1 14 12 9 12 6 7 12 16 10 14 3 10 7 2 1
Pesca y
Alimentación
Aportaciones a
19 3 5 1 1 2 3 3 1 2 5 4 4 2 8 2 13 15 18 10 13
Seguridad Social
Aportaciones
Federales
33 para Entidades 12 2 7 8 1 1 4 10 3 5 1 4 11
Federativas
y Municipios
ALMA PATRICIA DE LEÓN CALDERÓN
Comisión
Federal de
Electricidad/2015
45 2 3 6 1 2 8 4 1 3 12 11 2 1 5 5 1
Comisión
Reguladora
de Energía
2013
2014
2015
2016
2017
2013
2014
2015
2016
2017
2013
2014
2015
2016
2017
2013
2014
2015
2016
2017
2013
2014
2015
2016
2017

Comisión Nacional
46 1 1 1 3 4 4 1
de Hidrocarburos
Comunicaciones
9 3 4 1 12 13 14 4 1 20 18 15 21 14 13 8 7 10 17 2 4 8 2 7
y Transportes
Consejería Jurídica
37 del Ejecutivo 2 1 1 1 1 2 3 2 2
Federal
Consejo Nacional
38 de Ciencia y 1 1 1 2 2 11 8 10 4 3 4 6 6 8 1 4 2 1 3
Tecnología
48 Cultura 1 5 4 5
7 Defensa Nacional 1 2 2 2 4 2 4 4 2 5 4 6 3 3 3 5 8 5 16 7 10
CAPACIDAD INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA
Desarrollo Agrario,
15 Territorial 1 1 1 1 5 6 2 3 20 19 13 9 8 6 6 8 5 6 5 2 3 1 1
y Urbano
20 Desarrollo Social 2 1 1 2 4 6 1 1 2 12 18 17 10 10 11 4 6 10 12 3 6 1 1
419
10 Economía 6 1 1 1 12 10 13 7 1 17 17 14 14 18 5 6 4 2 3
420
2013
2014
2015
2016
2017
2013
2014
2015
2016
2017
2013
2014
2015
2016
2017
2013
2014
2015
2016
2017
2013
2014
2015
2016
2017

11 Educación Pública 1 1 1 14 5 4 1 1 49 26 27 24 21 43 19 22 18 16 5 9 7 5 1
18 Energía 2 3 2 7 6 4 6 1 6 8 4 2 6 8 6 11 4 4
27 Función Pública 3 1 1 1 3 4 2 2 4 5 4 7 7 1 3 2 1 2
4 Gobernación 3 3 7 11 10 1 25 24 21 14 12 10 6 12 15 14 7 6 6 5 6
Hacienda
6 2 2 6 2 3 2 2 39 15 14 7 6 19 23 19 13 16 5 12 14 12 10
y Crédito Público
Instituto de
Seguridad
y Servicios
51 1 3 4 7 5 2 13 13 20 13 20 15 12 3 7 7 8 4
Sociales de
los Trabajadores
del Estado
Instituto Mexicano
50 1 3 1 3 4 4 2 7 6 8 10 6 3 4 5 4 6
del Seguro Social
13 Marina 3 1 1 2 6 4 1 4 5 1 1 3 1 3 5 5 2 2 6 1 3
Medio Ambiente y
16 3 4 2 6 8 12 4 4 37 36 36 16 17 22 19 21 16 16 3 10 4 6 3
Recursos Naturales
2013
2014
2015
2016
2017
2013
2014
2015
2016
2017
2013
2014
2015
2016
2017
2013
2014
2015
2016
2017
2013
2014
2015
2016
2017
Petróleos
47 Mexicanos /2014 2 8 7 6 7 6 7 3
(consolidado)
Presidencia de la
República (2013)/
2 Oficina de la 1 1 2 2 3 2 4 2 2 3 2 4 3 3
Presidencia
de la República
Previsiones y
Aportaciones para
los Sistemas de
25 Educación Básica, 4 2 1 6 1 1 1 8 7 8 2 2 2 2 3 13 2 2 1
Normal,
CAPACIDAD INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA
Tecnológica
y de Adultos
Procuraduría
17 General de la 1 1 1 1 1 1 5 4 5 3 3 4 8 5 6 6 4 1 5 3 3
República
421
422
2013
2014
2015
2016
2017
2013
2014
2015
2016
2017
2013
2014
2015
2016
2017
2013
2014
2015
2016
2017
2013
2014
2015
2016
2017
Provisiones
23 Salariales y 15 17 1 2 6 4 4 3 4 4 2 2 8 1 6 5 4 19 18 21 17 16
Económicas
Relaciones
5 1 1 4 3 8 7 10 2 1 7 4 3 6 7 2 2 2
Exteriores
12 Salud 1 2 1 1 1 3 3 2 12 19 13 9 6 17 11 15 15 19 3 2 5 3 3
Trabajo
14 3 1 3 1 10 11 9 5 3 6 4 3 6 5 1 2 2 2
y Previsión Social
Tribunal Federal
32 de Justicia Fiscal 1 1 1
y Administrativa
31 Tribunales Agrarios 2 1 2 2 1 2 1 2 3 2 2
21 Turismo 3 2 5 5 7 4 2 5 7 4 7 8 4 4 8 3 3
FUENTE: elaboración propia con base en datos de la SHCP, disponible en <http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/work/

models/PTP/DatosAbiertos/ Diccionarios/ msd_sed_diccionario.xlsx>.
GRÁFICA 1
NÚMERO DE PROGRAMAS PRESUPUESTALES 2013-2017
1 200
914
1 000
840
800 769
568 524
600
400
200
0
2013 2014 2015 2016 2017
FUENTE: elaboración propia con base en datos de la SHCP, disponibles en
<http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/work/models/ PTP/Datos
Abiertos/Diccionarios/msd_sed_diccionario.xlsx>.
GRÁFICA 2
DESEMPEÑO DE PROGRAMAS PRESUPUESTARIOS, 2013-2017
(PORCENTAJE)
2017 23
19
Alto
2015 24
18
2013 16
42
2016 38
Medio
alto
28
2014 26
30
2017 30
35
Medio
2015 36
34
2013 38
5
2016 7
Medio
bajo
11
2014 15
11
2017 1
2
Bajo
2015 1
6
2013 5
FUENTE: elaboración propia con base en datos de la SHCP, disponible en

casos anteriores, se tendría que analizar caso por caso y programa por
programa para conocer las razones por las que presentan estas fluc
tuaciones. No obstante, representa una aproximación al desempeño
de la administración pública federal.
Los resultados obtenidos plantean varias cuestiones y tienen re-
lación con la propia planeación de los gobiernos. Un proceso de
planeación bien articulado supondría que la decisión de autorizar
nuevas plazas, mayores recursos o una reestructuración organiza
cional sea el resultado del desempeño de cada programa; es decir,
se busca que la SHCP, la Secretaría de la Función Pública (SFP) o el
propio Congreso, antes de decidir los recursos que le serán asigna
dos a un programa gubernamental, valoren si dicho programa logró
sus objetivos en el año previo con los recursos que le fueron otorga
dos para ese fin (Cejudo, 2014:14).
Si bien, aunque el primer paso sería saber qué objetivos se quieren
conseguir, pues no siempre es tan obvio tener claridad al respecto
(Cejudo, 2014), al resolverlo o dar por hecho lo anterior, el siguien
te paso sería que las dependencias rindieran cuentas antes de que se
les asigne el recurso. El MSD es una herramienta que, si bien puede
tener mejoras, ha sido desarrollada justamente para medir el logro
de los objetivos, es un instrumento proxi para valorar la eficacia del
Estado. Pero aún no es claro que se haya dado el siguiente paso, es
decir, su uso real en la toma de decisiones.
En el discurso oficial se señala que de la estrategia transversal del
Plan Nacional de Desarrollo “Gobierno Cercano y Moderno”, deri
vó el programa especial denominado Programa para un Gobierno
Cercano y Moderno 2013-2018 (PGCM), publicado en el Diario Ofi
cial de la Federación el 30 de agosto de 2013, y cuyo segundo objetivo
establece “Fortalecer el presupuesto basado en resultados de la APF,
incluyendo el gasto federalizado”, lo que implicaría mejorar la pla
neación, programación, presupuesto, ejercicio y control, seguimiento,
evaluación y rendición de cuentas, a través del uso de la informa-
ción de desempeño para la toma de decisiones, a fin de contribuir a
la consolidación de un gobierno productivo y eficaz en el logro de sus
objetivos.
Se señala también que, para la instrumentación del PGCM en cada
una de las instituciones, los titulares de las dependencias y entida
des de la APF suscribieron Bases de Colaboración en las que plasman
CUADRO 6
CALIFICACIÓN PROMEDIO OBTENIDA EN EL MDS
DE ACUERDO CON EL RAMO, 2013-2017
Parámetro promedio
Ramo
2013 2014 2015 2016 2017
Consejería Jurídica
4.38 4.70
 4.97
 4.50 4.60

del Ejecutivo Federal
Aportaciones
4.12 3.90 4.65
 4.32 4.31
a Seguridad Social
Energía 4.05 3.90 4.22 4.11 4.48
Defensa Nacional 4.04 4.00 4.65
 3.54 4.18
Petróleos Mexicanos
3.95 3.30
(consolidado)
Instituto Mexicano
3.94 4.00 3.63 3.60
del Seguro Social
Previsiones y
Aportaciones para los
Sistemas de Educación
3.94 3.00 3.38 3.74 3.71
Básica, Normal,
Tecnológica
y de Adultos
Comisión Federal
de Electricidad/2015
3.89 3.50 3.53 3.62 3.32
Comisión Reguladora
de Energía
Procuraduría General
3.88 3.80 4.19 3.65 3.92
de la República
Tribunales Agrarios 3.86 4.40 4.75
 4.45 4.13
Instituto de Seguridad
y Servicios Sociales de
3.86 3.50 3.69 3.36
los Trabajadores
del Estado
Turismo 3.85 3.80 3.99 4.15 4.19
Salud 3.79 3.40 3.62 3.75 3.97
Parámetro promedio
Ramo
2013 2014 2015 2016 2017
Aportaciones Federales
para Entidades
3.75 2.30 3.57 4.35 4.70
Federativas
y Municipios
Economía 3.67 3.60 3.89 3.95 4.15
Desarrollo Agrario,
3.66 3.30 3.37 3.45 3.47
Territorial y Urbano
Educación Pública 3.55 3.60 3.66 3.75 3.64
Hacienda y Crédito
3.53 3.90 3.84 4.05 4.08
Público
Relaciones Exteriores 3.51 3.40 3.32 3.96 4.10
Función Pública 3.48 3.80 3.97 3.84 3.78
Medio Ambiente
3.44 3.50 3.34 3.61 3.55
y Recursos Naturales
Tribunal Federal de
Justicia Fiscal 3.44
y Administrativa
Desarrollo Social 3.43 3.00 3.60 3.49 3.66
Trabajo y Previsión
3.42 3.60 3.32 3.64 3.98
Social
Gobernación 3.37 3.20 3.46 3.79 3.85
Oficina de la Presidencia
3.34 2.90 4.57 4.50 4.40
de la República
Consejo Nacional de
3.31 3.50 3.70 3.57 4.31
Ciencia y Tecnología
Comunicaciones
3.20 3.00 3.33 3.41 3.91
y Transportes
Provisiones Salariales
3.17 3.00 4.41 4.21 4.17
y Económicas
Parámetro promedio
Ramo
2013 2014 2015 2016 2017
Agricultura, Ganadería,
Desarrollo Rural, Pesca 3.12 3.80 3.84 3.72 3.72
y Alimentación
Marina 3.10 2.90 3.73 3.85 4.40
Comisión Nacional de
2.54 3.60 2.92
Hidrocarburos
Cultura 3.97
Alto

Medio alto

Medio

Medio bajo

Bajo

Q
FUENTE: elaboración propia con base en datos de la SHCP, disponible en
compromisos e indicadores en congruencia con el PGCM. Asimis-

mo, el PND establece en su estrategia 4.1.3. “Promover un ejercicio
eficiente de los recursos presupuestarios disponibles, que permita
generar ahorros para fortalecer los programas prioritarios de las de
pendencias y entidades”, la línea de acción “Consolidar un Sistema
de Evaluación del Desempeño y Presupuesto basado en Resultados”.
Derivado de lo anterior, el Programa Nacional de Financiamien
to del Desarrollo 2014-2018 (Pronafide) establece en su objetivo
3: “Fomentar un gasto eficiente, que promueva el crecimiento, el
desarrollo y la productividad dentro de un marco de rendición de
cuentas”; la estrategia 3.1: “Fortalecer un Presupuesto basado en Re
sultados”. En este sentido, el MSD constituye el instrumento que
consolida y sintetiza la información de desempeño de los progra-
mas presupuestarios, con el fin de promover su vinculación con las
decisiones presupuestarias fomentando a su vez un ejercicio eficiente,
eficaz y transparente de los recursos públicos, a través de la iden-
tificación de áreas de oportunidad para la mejora continua de la efi
ciencia del gasto.
A pesar de las disposiciones anteriores, al revisar la normatividad
el MSD presenta un problema para cumplir con sus objetivos, ya que
éste es un instrumento que no obliga a los ejecutores del gasto o a
los encargados de los Pp a su uso. Simplemente se toma como “base

para que los ejecutores del gasto tengan elementos para tomar de
cisiones que les permitan mejorar el desempeño de los programas”,
pero no existe un instrumento que los obligue a ello.
CONCLUSIONES
Existen diferentes concepciones de democracia y de la calidad de

la misma. Morlino (2014) plantea una forma de analizar y evaluar la
calidad de la democracia en América Latina. Particularmente, en
la dimensión de Estado de derecho en su componente de “capacidad
institucional y administrativa” propone como indicador la eficiencia
gubernamental y utiliza como fuente indicadores de gobernanza
del Banco Mundial. Esto plantea limitaciones a la hora de analizar y
evaluar la calidad democrática en esta subcategoría, principalmente
por dos razones: 1) la gobernanza es utilizada como un valor norma
tivo, como un modelo ideal, argumento que ha sido criticado por
los que lo utilizan como instrumento conceptual,2 y 2) la eficacia y la
eficiencia refieren al cumplimiento de objetivos, más que a los pro
cesos, cuestión que no cubre el indicador seleccionado.
En este artículo se retoma el segundo punto y se opta por una
aproximación más amplia, en el caso de México, al proponer la in
corporación del Modelo Sintético de Información de Desempeño,
que ayuda a medir la eficacia gubernamental. Los resultados obte
2
A pesar de la extensa literatura que existe sobre la gobernanza, no es un
concepto cerrado, ya que hay una gran cantidad de perspectivas, teorías, con
textos empíricos y niveles de análisis que incluso pueden llegar a ser contra
dictorios entre sí. Asimismo, existe una diversidad de argumentos que explican
el surgimiento e intensidad en el uso de las nociones de gobernanza, éstos se
pueden agrupar en dos grupos de hipótesis: el primero presupone que hay que
cambiar los instrumentos conceptuales porque cambió la realidad; el segundo
propone que hay que cambiar la realidad con base en nuevos instrumentos
conceptuales. Morlino utiliza el segundo caso, es decir, pone el valor norma
tivo en los conceptos o teorías (hay que mejorar la realidad) de la gobernanza
como un precepto normativo, como un modelo ideal (Porras, 2016:35). Para
una mayor referencia véase el texto de Porras (2016), quien aborda la polise-
mia de la gobernanza.
nidos durante el periodo 2013-2017 son alentadores pues muestran

un desempeño promedio aceptable en los programas presupuesta
les de la administración pública federal. En este sentido, la calidad
de la democracia en términos de capacidad institucional y admi
nistrativa cuenta con mecanismos que favorecen el desempeño
gubernamental en su conjunto. Sin embargo, en la práctica faltarían
mecanismos de implementación para que fueran tomados obli
gatoriamente en la toma de decisiones del gasto público y con ello
contribuir efectivamente en la calidad de la democracia.
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BL
A
N
C
A
ENTRE LA UTOPÍA Y LA REALIDAD. ALGUNOS DATOS
E IDEAS SOBRE LA CONDICIÓN QUE GUARDAN
LOS PRECEPTOS DEL ARTÍCULO TERCERO CONSTITUCIONAL
EN EL MÉXICO DE LOS ÚLTIMOS AÑOS
Claudia Alaniz Hernández*

Luis Reyes García**
RESUMEN
El presente texto analiza la condición que guardan en los últimos

años, tres de los preceptos más importantes del artículo tercero cons-
titucional en México: gratuidad, laicidad y carácter público de la edu-
cación. Se trata de mostrar los avances educativos en un contexto
de cambios, reformas continuas y democratización, con el propó-
sito de señalar que aún hay tareas y logros por alcanzar en la cons-
trucción de una educación integral que coadyuve a consolidar y elevar
la calidad de la democracia.
Palabras clave: educación, reformas, derechos, gratuidad, laicidad.
INTRODUCCIÓN
El presente texto tiene por objetivo presentar algunos datos e ideas

—como balance preliminar— sobre la condición que guardan los prin-
cipios del artículo tercero constitucional en los últimos años. A un
siglo de la promulgación de la Constitución de 1917, las profundas
transformaciones de la sociedad mexicana nos obligan a pensar qué
* Profesora-investigadora de la Unidad 096 CDMX Norte de la Universidad

Pedagógica Nacional.
** Profesor-investigador de la Unidad 096 CDMX Norte de la Universi-
dad Pedagógica Nacional.
[433]
434 CLAUDIA ALANIZ HERNÁNDEZ, LUIS REYES GARCÍA
ha pasado con algunos de sus postulados más importantes. El dere

cho a la educación es sin duda uno de los ejes centrales que alimen-
taron las expectativas de derechos sociales y garantías individuales de
los mexicanos a lo largo de todo el siglo XX y lo que va del XXI. Asi
mismo, la educación es uno de los principales medios por los cuales
se incide en los procesos de construcción de la democracia, mediante
la socialización de prácticas, ideas e imaginarios que permiten con
figurar una subjetividad propicia para la convivencia y la calidad de
la democracia.
En tanto utopía por alcanzar, la educación fue uno de los gran-
des sueños del México rural y fragmentado de la posrevolución. No
fue sino hasta 1921 cuando el Estado formalmente constituido ini
ció la larga ruta de construcción de un proyecto educativo para toda
la población, con la fundación de la Secretaría de Educación Pú-
blica bajo el liderazgo de José Vasconcelos. A partir de ahí, la lenta
pacificación de los grupos políticos en pugna todavía retrasó un poco
el despegue de los proyectos educativos. Fue el gobierno de Lázaro
Cárdenas el que estableció las bases para una educación masiva con
una estrategia dirigida a la ruralidad mexicana. Desde entonces, mu
chas reformas ocurrieron para hacer realidad el principio de gratui-
dad para todos. Desde la educación socialista hasta el Plan de Once
Años a finales de la década de los cincuenta del siglo XX, se avanzó
en la construcción de un proyecto de alto impacto para una sociedad
que transitó de lo rural a lo urbano de manera acelerada. Ya en un
contexto donde comenzó a predominar la sociedad urbana hacia la
década de los setenta, el tema de la cobertura educativa fue alcan-
zando notables indicadores en cuanto a la educación básica. Y a par
tir de ahí, las sucesivas reformas de los años setenta a los dos mil,
casi nos acercaron a la condición de una educación pública gratuita
para todos los mexicanos. No obstante, los cambios sociales en el ám-
bito de las expectativas, los valores y el mundo del trabajo y las pro
fesiones, pronto plantearon nuevos retos para la educación y ahí
nuevamente es necesario preguntarnos cuál es la condición del de-
recho a la educación y qué tanto los preceptos del artículo tercero
constitucional se han concretado en el contexto de una sociedad más
demandante e inconforme.
El presente capítulo propone hacer un balance, en líneas gene
rales, sobre la condición que guardan tres de los preceptos más im
ENTRE LA UTOPÍA Y LA REALIDAD 435
ortantes del artículo tercero: la gratuidad, la laicidad y el carácter

p
público. Sobre la gratuidad exponemos algunas conclusiones a par
tir de los indicadores de la cobertura y eficiencia del servicio edu
cativo en el ámbito de la educación básica y la media superior. Los
datos muestran que si bien los indicadores de cobertura se ha ele-
vado notablemente para acercarse al 100%, aún tenemos dificultades
en la eficiencia terminal y la transición interniveles, sobre todo de la
secundaria a la media superior y de la media superior al sistema uni
versitario. Enseguida tratamos el tema de la laicidad desde la recupe
ración del origen y el significado histórico del precepto, pasando por
las dificultades y problemas que se vivieron en México no sólo para
consolidar la separación Estado-Iglesia, sino para asumir la viabi-
lidad de la educación laica en una sociedad marcada por ideales y
valores religiosos en la cotidianidad de su convivencia. Ahí mismo
proponemos algunas ideas como marco interpretativo de lo que pasa
con la laicidad educativa en nuestros días.
Por último, proponemos una reflexión sobre la condición que guar-
da el carácter público de la educación. Básicamente, apuntamos que
con las reformas educativas de las últimas décadas la educación pú
blica ha sido invadida por conceptos, discursos y prácticas del ámbi-
to empresarial para colocarla en una condición peligrosa. Así, la
educación se encuentra hoy en medio de una tensión, entre un bien
del mercado que se compra y se vende al mejor postor y/o su reivin
dicación como un derecho social, como un bien público, gratuito y
laico. Asimismo, desde su contribución a la calidad de la democracia,
los logros son aún insuficientes y en estos momentos el país afronta
serios problemas de convivencia, dados los altos índices de violen
cia que imperan en los diferentes estratos de la sociedad.
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN COMO OBJETO DE ESTUDIO.

ALGUNOS ANTECEDENTES
Como objeto de estudio, el derecho a la educación enmarcado en el

artículo 3º constitucional ha sido tema de mayor interés para los in
vestigadores a partir de la década de los años setenta, cuando Tena
(1973) abordara los problemas estructurales del sistema educativo
derivados de las decisiones del Congreso de la Unión. En un acerca
miento al estado del arte entre 1973-2011, se ubicaron 23 textos so-

bre nuestra legislación educativa, cuyo énfasis se sitúa en el análisis
de los principios filosóficos y vacíos del artículo 3º de nuestra Cons
titución (Ruiz, 2015:27-29). Por otro lado, el Consejo Mexicano de
Investigación Educativa (Comie) identifica 25 investigaciones teó
ricas y documentales en el periodo 2002-2012 relacionadas con el
derecho a la educación.
Uno de los hallazgos de dicho estado del arte es que las investiga
ciones jurídicas iniciales, desde un enfoque histórico y filosófico, tran-
sitaron en la última década a un foco de interés de la investigación
educativa apoyada en la ciencia política, la pedagogía y la sociología,
entre otras disciplinas, al identificar 29 trabajos de análisis jurídi-
co y 34 en el área educativa (Ruiz y Cruz, 2013:56). Con ello, en los
últimos años el marco de análisis normativo se ha ampliado al filo-
sófico de la justicia social.
Así, el espíritu del derecho a la educación en nuestro país se ha
rastreado hasta José María Morelos y Pavón, quien expusiera la
necesidad de legislar en favor de la formación de la sociedad en los
Sentimientos de la Nación (1813) al señalar en el artículo 12:
[…] Que como la buena ley es superior a todo hombre, las que dic
te nuestro Congreso deben ser tales que obliguen a constancia y pa
triotismo, moderen la opulencia y la indigencia, y de tal suerte se
aumente el jornal del pobre, que mejore sus costumbres, alejando la
ignorancia, la rapiña y el hurto (INEHRM, 2013:117).
Con ello, el derecho a la educación se plasmó en el artículo 39 de

la Constitución de Apatzingán: “La instrucción, como necesaria a
todos los ciudadanos, debe ser favorecida por la sociedad con todo su
poder” (INEHRM, 2013:143). Por su parte, el proyecto de Carranza
para la Constitución de 1917 reafirmó el carácter gratuito de la en
señanza decretada por el presidente Benito Juárez en 1867: “la ense
ñanza primaria será obligatoria para todos los mexicanos y en los
establecimientos oficiales será impartida gratuitamente” (Castañón
y Morales, 2014:59).
La Constitución de 1917 mantuvo en el artículo tercero la educa
ción elemental (primaria) como obligatoria, las posteriores reformas
constitucionales fueron ampliando el esquema del derecho a la edu
cación: de seis a nueve años en 1993, cuando se incorpora la secun-

daria al esquema de obligatoriedad; a 12 años en 2002 con la inte-
gración de preescolar a la educación básica y a 15 años en 2012 con
la incorporación del bachillerato al esquema de escolaridad obliga-
toria.
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN: LA OBLIGATORIEDAD
Una de las características fundamentales que respalda el derecho a

la educación se refiere a su obligatoriedad. Los estudios al respecto la
definen de diversas formas. Vizcaíno (1997) ha analizado el carác-
ter de derecho público de la educación en México; por su parte, Va
ladés (1997) señala que para garantizar el derecho a la educación es
una obligación del Estado proporcionar servicios educativos, pero que
históricamente ha tomado algunas variantes, como la obligación de
los padres de llevar a sus hijos a la escuela o incluso, de los propios
individuos de asistir a los centros escolares. En las últimas décadas se
posiciona con mayor interés la responsabilidad de la sociedad civil
en la exigibilidad del derecho a la educación de acuerdo con la legis
lación vigente, “pueden encargarse del monitoreo y evaluación de las
políticas educativas, así como de incidir en el establecimiento de
mecanismos de transparencia y rendición de cuentas por parte del Es-
tado” (Ruiz y Cruz, 2013:51).
Se requiere el respaldo del Estado y sus instituciones, así como
la cooperación internacional para tratar de garantizar la universali
dad del derecho a la educación. Su importancia radica en que por
sí misma la educación constituye un potenciador de los otros dere-
chos y libertades, además de facilitar el acceso al conocimiento y el
aprendizaje a lo largo de la vida. Esta cualidad de la educación se
reconoce a escala global en el marco de respeto a los derechos hu-
manos:
[…] Las obligaciones en materia de derechos humanos conciernen

a todos los sectores del gobierno, más allá de la división horizontal
o vertical de poderes y responsabilidades que haya. Los mismos de-
ben ser coherentes normativa e institucionalmente, toda vez que los
derechos humanos están interrelacionados e interdependientes. El
marco jurídico de la educación, a consecuencia de los derechos y

libertades de derechos humanos que supone, implica todo un con-
junto de obligaciones gubernamentales. La simetría entre derechos
humanos y obligaciones estatales los hace sostenibles (Tomasevski,
2002:8).
TENDENCIAS INTERNACIONALES
Al ser un tema de preocupación mundial, desde 1948 la Declaración

Internacional de los Derechos Humanos reconoció el derecho a una
educación elemental gratuita y obligatoria. Sin embargo, existen di
ferencias entre el papel de garante de dicho derecho y el de oferente
de servicios educativos. Por ello se ha tratado de respaldar a través de
convenios internacionales con el propósito de presionar a los dis-
tintos países a garantizar el derecho a la educación. Sin embargo, a
pesar de la ratificación de los tratados, el grado de compromiso es
variable:
[…] El derecho a la educación está previsto en los cinco instru-

mentos internacionales de derechos humanos más importantes, y
todos los Estados del mundo son parte en al menos uno de ellos.
Estos tratados definen diferentes aspectos del derecho a la educa-
ción: como derecho civil y político, económico, social y cultural, y tam
bién como un derecho de todo niño y niña, y asimismo enfatizan la
no-discriminación como el principio de los derechos humanos. El
gran número de Estados partes confirma su aceptación global (To-
masevski, 2002:11).
Los cinco instrumentos a que hace referencia son: la Convención

sobre los Derechos del Niño de 1989 (ratificada por los 192 países);
la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discri-
minación contra la Mujer de 1979 (por 174 países), la Convención
Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discrimi
nación Racial de 1963 (con 166 ratificaciones); el Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos de 1966 (con 149 ratificaciones) y el
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
de 1966 (con 146 ratificaciones). En materia educativa, cabe señalar
que México no ha suscrito la Convención contra la Discriminación
Educativa de 1960, por tanto, no se comprometió a:
[…] formular, desarrollar y aplicar una política nacional encamina-

da a: a) Hacer obligatoria y gratuita la enseñanza primaria, generali
zar y hacer accesible a todos la enseñanza secundaria en sus diversas
formas; hacer accesible a todos, en condiciones de igualdad total y
según la capacidad de cada uno, la enseñanza superior; velar por el
cumplimiento por todos de la obligación escolar prescrita por la ley;
b) Mantener en todos los establecimientos públicos del mismo grado
una enseñanza del mismo nivel y condiciones equivalentes en cuanto
se refiere a la calidad (UNESCO, 1960).
La no ratificación permite explicar, al menos en parte, que el esta-

blecimiento de la obligatoriedad de la educación secundaria se pos
pusiera hasta 1993 y del bachillerato hasta el año 2012; igualmente,
que el compromiso de proporcionar educación en condiciones
equitativas de calidad para toda la población no fuera prioritario
sino hasta la reforma constitucional del artículo tercero de 2012.
En el marco de la Declaración de Educación Para Todos (EPT) de
la UNESCO (1990, 2000, 2015a), se pretende comprometer a los países
a proporcionar educación primaria y secundaria de calidad, equita-
tiva, gratuita y financiada con fondos públicos, durante 12 años, de
los cuales al menos nueve serán obligatorios, incluyendo al menos
uno de preescolar, con aprendizajes pertinentes.
Por ello, el Informe de Seguimiento de EPT (UNESCO, 2015b)
permitió establecer líneas de acción para supervisar los avances en los
compromisos comunes para que la infancia del mundo alcanzara la
universalización de la educación básica; obligatoria como condición
para promover el desarrollo sustentable.
Como parte de los tratados internacionales, México oficialmen-
te logró la universalización de la educación primaria y el acceso a
secundaria (esquema de educación básica), incluso la UNESCO
consideró que el Programa Oportunidades constituyó una política
adecuada para mejorar la incorporación a la escuela de niños en con-
diciones vulnerables (UNESCO, 2015b:105), pero el país observa pro-
blemas para retener la matrícula y evitar la deserción escolar en el
bachillerato:
[…] Cada año alrededor de 1 de cada 6 alumnos desertó de la edu-

cación secundaria en América Latina y el Caribe. Especial interés
tienen los casos de México y Uruguay, cuyos indicadores no mejo-
raron a pesar de iniciar el periodo con tasas de deserción claramen-

te sobre el promedio de los demás países (Orealc-UNESCO, 2013:86).
De manera particular, la situación se agrava en el caso de los niños

ý jóvenes indígenas monolingües:
[…] La escolarización de poblaciones inmigrantes y minorías étni-

cas, quienes muchas veces enfrentan no sólo la marginalidad social
sino lingüística, también ha contribuido a acrecentar el problema de
la deserción escolar. Los programas de combate a la deserción escolar
(que han sido importantes en países como Argentina, Brasil, Chile
y México) (Orealc-UNESCO, 2013:95).
Sin embargo, el foco de atención debe estar presente en los pró

ximos años en prohibir el trabajo infantil: “Sobra decir que la inci-
dencia del trabajo infantil sigue siendo mayor en los países pobres: en
2012, el 23% de los niños de países de bajos ingresos trabajaban, frente
al 6% en los países de ingresos medianos altos” (UNESCO, 2015b: 115).
Tal es el caso mexicano:
[…] Hay casi tres millones de niños y niñas de entre 12 y 17 años de

edad que trabajan jornadas extensas (más de 20 horas). La mitad
de ellos no asiste a la escuela. Este fenómeno afecta más a las niñas
que a los niños, a quienes viven en zonas rurales, a quienes habitan
en regiones de alta o muy alta marginalidad, y a los de mayor edad
(INEE, 2015:125).
Por otro lado, cabe mencionar que en nuestro país no existen pro
gramas específicos para garantizar la creación de escuelas o espacios
educativos mínimos en comunidades pequeñas. Según los datos del
Censo de Población y Vivienda (INEGI, 2010), existen en México
107 557 comunidades de menos de 15 mil habitantes, casi la mitad de
ellas (54 584) cuentan con menos de 100 habitantes. De este uni-
verso, en 54.4% no cuentan con jardines de niños, 49.7% no tienen
primaria, 78.9% no poseen secundaria y 94.5% carecen de instalacio
nes que impartan alguna modalidad de educación media o bachi-
llerato (INEE, 2014:31). Por tanto, la brecha de atención educativa
en pequeñas comunidades rurales, indígenas, es abismal en compa-
ración con las zonas urbanas. De cualquier manera, la condición indí-
gena resulta más determinante que el tamaño de la población pues

para los niños que viven en las grandes ciudades, la mayor disponi-
bilidad de servicios e infraestructura pública no se ha traducido en
mejores oportunidades para garantizar la educación básica de estos
niños.
BALANCE DE LA EDUCACIÓN OBLIGATORIA
Tomasevski (relatora de UNESCO de 1998-2004) propuso indicado

res para valorar el cumplimiento del derecho a la educación obli-
gatoria. Se refieren a la disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad
y adaptabilidad de los sistemas educativos. Con respecto a la Dispo
nibilidad y accesibilidad, la revisión de la gráfica 1 permite ver que
México no se ha preocupado por acercar las oportunidades educa-
tivas a toda la población infantil; el porcentaje de escuelas incomple
tas y de población en edad escolar que no asiste a la escuela todavía
es elevado.
GRÁFICA 1
PORCENTAJE DE POBLACIÓN
NO MATRICULADA POR EDAD (2013)
59.90 62.80
46.70
37.90
32.70
16.10
11.50
7.20
3 años 4 años 6-12 13 años 14 años 15 años 16 años 17 años 18 años

años
Preescolar Primaria Secundaria Bachillerato
No matriculados
FUENTE: elaboración propia con base en datos del INEE (2015).
Según los datos anteriores, hay una mayor exclusión del sistema
educativo en los niveles de preescolar y bachillerato en el cumpli-
miento de la educación obligatoria en nuestro país.
A pesar de los avances en la universalización de la enseñanza

obligatoria, la condición étnica continúa influyendo en la posibili-
dad de asistir a la escuela y empeora cuando se trata de población
indígena monolingüe: el porcentaje más elevado de asistencia de ni-
ños de dicho grupo se observa a los nueve años de edad (91.6%), lo
cual permite suponer que los padres procuran un aprendizaje míni
mo de lectura y operaciones básicas en los primeros años de educa
ción primaria. Conforme aumenta la edad de la población indígena, el
abandono de la escuela se incrementa: a los 17 años la brecha entre
la población no indígena y la indígena monolingüe “alcanza los 52
puntos porcentuales” (INEE, 2015:26), según se puede apreciar en la
gráfica 2.
GRÁFICA 2
ASISTENCIA ESCOLAR 3-17 AÑOS SEGÚN CONDICIÓN INDÍGENA
96.4 92
87.6 93.9
79.8
78.8 88.9 88.5
74.3
67.7 72.3 58.2
70
53.3
29.9 25.5 46.4
31.6 41.4
27.5
20.2 10.8 11.3
10.9 20
7.8 5.9
2.9
5 años 11 años 13 años 15 años 17 años
No indígena, asiste No indígena, no asiste
Indígena, asiste Indígena, no asiste
Monolingüe, asiste Monolingüe, no asiste
FUENTE: elaboración propia con datos del INEE (2015).
La cobertura escolar más alta de niños indígenas monolingües ape

nas alcanza 88% y se concentra en la primaria: hacia los 17 años más
de 90% de dicha población se encuentra fuera del sistema educa-
tivo. Parte del problema es que en las comunidades pequeñas no se
instalan escuelas para atender todos los niveles del esquema de edu
cación obligatoria y muchas escuelas del país funcionan con una in
fraestructura incompleta: de personal o ambas, como se puede apreciar
en la gráfica 3.
Antes de la modificación de 1993, que estableció la obligatorie-
dad de la educación secundaria, se atendía a 68.6% de la demanda
GRÁFICA 3
HISTÓRICO DE ESCUELAS INCOMPLETAS, 1990-2014 (%)
FUENTE: elaboración propia con datos de la SEP (2016).
potencial, pero con una cobertura de apenas 65.4% de los niños de

12 a 14 años de edad, alcanzando una eficiencia terminal de 76.4%.
Después de dicho año, mejoró sensiblemente el acceso a dicho nivel
educativo (gráfica 4).
Pero la revisión por estado refleja las desigualdades de nuestro sis
tema educativo para garantizar el acceso a la educación secundaria
(gráfica 5).
Los indicadores de avance de la obligatoriedad de la educación pre
escolar en México no son tan buenos como los de secundaria: la
atención de niños desde los tres años de edad no llega a 50% de la po-
blación de dicha edad en nuestro país (gráfica 6).
En la revisión por entidad, encontramos que no son las princi-
pales urbes las que han expandido mayormente el nivel preescolar.
El promedio nacional se ubica en 72.41% y destacamos el caso de
Tabasco con una cobertura de 92.56%; en último lugar se ubica Quin
tana Roo con apenas 59.15% (gráfica 7).
GRÁFICA 4
AVANCE DE CUMPLIMIENTO
A OBLIGATORIEDAD DE SECUNDARIA
100.00
80.00
60.00
40.00
20.00
0.00
1993-1994
1995-1996
1997-1998
1999-2000
2001-2002
2003-2004
2005-2006
2007-2008
2009-2010
2011-2012
2013-2014
Eficiencia terminal Atención a la demanda potencial
Tasa de terminación Cobertura (12 a 14 años de edad)
Tasa neta de escolarización
(12 a 14 años de edad)
GRÁFICA 5
CUMPLIMIENTO A OBLIGATORIEDAD DE SECUNDARIA.
POBLACIÓN DE 12 A 14 AÑOS DE EDAD (CICLO 2015-2016)
100.00
90.00
80.00
70.00
60.00
50.00
40.00
30.00
20.00
10.00
0.00
Nuevo León
San Luis Potosí
Coahuila
Zacatecas
Puebla
Yucatán
Jalisco
Colima
Distrito Federal
Nayarit
Sinaloa
Aguascalientes
Baja California Sur
Tamaulipas
Chihuahua
Chiapas

GRÁFICA 6
AVANCE DE COBERTURA EN PREESCOLAR
A PARTIR DEL DECRETO DE OBLIGATORIEDAD
100.00
80.00
Título del eje
60.00
40.00
20.00
0.00
2001-2002
2002-2003
2003-2004
2004-2005
2005-2006
2006-2007
2007-2008
2008-2009
2009-2010
2010-2011
2011-2012
2012-2013
2013-2014
Atención de 3 años Atención de 4 años
Atención de 5 años Atención de 3, 4 y 5 años
FUENTE: elaboración propia con datos del Sistema Nacional de la SEP (2016).
GRÁFICA 7
CUMPLIMIENTO DE OBLIGATORIEDAD
DE EDUCACIÓN PREESCOLAR (2015-2016)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Tabasco
Guerrero
Zacatecas
Distrito Federal
Nuevo León
Yucatán
Michoacán
Campeche
Jalisco
Tlaxcala
Colima
Aguascalientes
Veracruz
Baja California Sur
Chihuahua
Baja California
FUENTE: elaboración propia con datos del Sistema Nacional de la SEP (2016).
Otro factor que afecta el cumplimiento de la obligatoriedad esco-

lar y que no se ha estudiado en profundidad es el trabajo infantil. La
Organización Internacional del Trabajo (OIT) considera que los ni-
ños mexicanos realizan más horas de trabajo en comparación con los
de otras naciones. El informe de Calidad Educativa 2015 estima que
“un total del 2 839 134 niños de 12 a 17 años realizaron labores do
mésticas, extraescolares o ambas […] 20 horas o más a la semana [lo
cual] representa la quinta parte de niños de esa edad” (INEE, 2015:27).
Por tanto, la condición de pobreza y de escolaridad de los padres con
tinúa obstaculizando la universalización de la educación obligatoria.
Finalmente, con respecto a la cobertura de la educación media
obligatoria en nuestro país desde la reforma de 2012, vale la pena re
cordar que según datos oficiales en 94.5% de las comunidades meno-
res a 15 mil habitantes no existen instalaciones que ofrezcan dicho
nivel educativo. Ello explica el escaso avance en la cobertura de di-
cho nivel, como se puede apreciar en la gráfica 8.
GRÁFICA 8
CUMPLIMIENTO A OBLIGATORIEDAD DEL BACHILLERATO.
POBLACIÓN 15 A 17 AÑOS DE EDAD (2015)
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Distrito Federal
Tabasco
Durango
Nayarit
Tlaxcala
Baja California
Quintana Roo
Morelos
San Luis Potosí
Querétaro
Chiapas
Yucatán
Coahuila
Nuevo León
Guanajuato
Michoacán
En México, el cuadro 1 nos ofrece una síntesis sobre los logros y

desafíos para garantizar el derecho a la educación obligatoria que en
marca nuestra Constitución.
CUADRO 1
INDICADORES EDUCATIVOS BÁSICOS. REPÚBLICA MEXICANA.
CICLO ESCOLAR 2015-2016
Indicador educativo Matrícula Población Porcentaje

Preescolar
Atención de 3 años 919 966 2 210 286.67 41.62
Atención de 4 años 1 972 437 2 204 685.91 89.47
Atención de 5 años 1 911 752 2 219 027.85 86.15
Atención de 3, 4 y 5 años 4 804 155 6 634 000.43 72.42
Primaria
Cobertura de primaria
14 229 059 13 449 408.9 105.79/1
Reprobación de primaria 0.05
Abandono escolar primaria 0.43
Eficiencia terminal de primaria 99.38
de primaria 13 396 765 13 449 408.9 99.61
Secundaria
Absorción de secundaria 2 380 007 2 317 491 97.37
Cobertura de secundaria
6 835 930 6 729 596.03 101.58/1
Reprobación de secundaria 9.93
Abandono escolar
4.25
de secundaria
Eficiencia terminal
87.54
de secundaria
Tasa neta escolarización
de secundaria 6 011 280 6 729 596.03 89.33
(12-14 años de edad)
Bachillerato
Absorción de bachillerato 1 997 613 1 997 614 100.00
Cobertura media superior
5 021 539 6 717 054.05 74.76
Indicador educativo Matrícula Población Porcentaje

Reprobación de bachillerato 30.42
Abandono escolar
12.95
de media superior
Eficiencia terminal
67.08
de bachillerato
de bachillerato 3 765 429 6 717 054.05 56.06
FUENTE: elaboración propia con datos estadísticos de la SEP (2016).
EL PRINCIPIO DE LA LAICIDAD DE LA EDUCACIÓN EN MÉXICO
ALGUNOS ANTECEDENTES
Roberto Blancarte señala que:
[…] la laicidad tiene antecedentes que se remontan por lo menos a

la Reforma protestante, a la pluralidad religiosa que se desprendió
de ella y a las consecuencias políticas que esto tuvo para la confor-
mación del estado en la época moderna. La revolución de las colonias
inglesas de América del Norte y la Revolución francesa significaron
el establecimiento político de los regímenes liberales, a través del prin
cipio de la soberanía popular y el de la separación de los ámbitos ecle
siales y del Estado […] (Blancarte, 2012:9).
En el mismo sentido, Carlos Martínez Assad (2013) enfatiza la idea

del laicismo como influencia directa para los procesos de reorgani-
zación social y política para América Latina y México; viene de la
Francia republicana en el siglo XVIII, es el fin de las monarquías abso
lutistas y la consolidación del Estado moderno en su sentido republi
cano: división poderes, secularización y separación Iglesia-Estado.
Al igual que sucedió con muchos otros preceptos de la modernidad
ilustrada europea y su énfasis secularizador y racional, la gran ma-
yoría de estas ideas impactaron al mundo entero. Desde luego, la
emergente nación mexicana hacia principios del siglo XIX no escapó
a estas ideas predominantes en la construcción y organización de

una sociedad fragmentada tras más de tres siglos de colonización es-
pañola. En México, la noción de lo laico tiene su aparición en el con-
texto de las disputas entre liberales y conservadores en la primera
mitad del siglo XIX. Fue Valentín Gómez Farías, en su condición de
presidente interino, quien planteó por primera vez el principio de la
secularización y la educación laica en 1833, así como la supresión
de la Universidad Pontificia por considerarla un reducto de la reac-
ción. Estas aspiraciones quedaron sin efecto tras la toma del poder
por parte de los conservadores, con Antonio López de Santa Ana a
la cabeza; dicho grupo dejó el poder hasta finalizada la Revolución de
Ayutla entre 1854-1857. El triunfo definitivo de los liberales en 1857
dio paso a la constitución del mismo año; en este pacto constitucio
nal quedó plenamente afianzado el principio de la división de poderes
y el Estado laico mediante la separación Iglesia-Estado.
En estricto sentido, puede hablarse de una educación con orien-
tación hacia la laicidad en México hasta la promulgación de la
Constitución de 1857. ¿Por qué era tan importante la separación Igle
sia-Estado para dar paso a la educación laica? Desde que se establece
la conquista española, no existió un proyecto formal de educación
para el pueblo; la educación que se brindaba quedaba circunscrita
a los sectores sociales mejor posicionados en la estructura social pira
midal. Las personas y los sectores menos favorecidos socialmente po-
dían aspirar a aprender a leer y a escribir, con el propósito de formar
parte de los círculos de evangelización; casi siempre vinculados a las
órdenes religiosas y el poder eclesiástico. Esta dinámica se prolongó
por siglos y en este contexto se configuró un vínculo indisoluble en-
tre educación y religión, el cual negó el desarrollo de las habilidades
y capacidades de las personas desde una perspectiva secular y ra
cional. Era necesario separar a la educación de la influencia de la
Iglesia para convertirla en un proyecto de modernización racio-
nal, científico, libre del pensamiento religioso. Nos obstante estos pre-
ceptos, la educación laica se estableció apenas tímidamente, pues
más allá de las reformas liberales juaristas, la Iglesia siguió tenien-
do gran influencia a lo largo de todo el siglo XIX y buena parte del
XX. De hecho, durante todo el Porfiriato y hasta la revolución, si bien
el poder político mantuvo su distancia respecto al poder eclesiástico,
en realidad, como lo señala Martínez Assad, hay una relación de to
lerancia hacia la Iglesia y se le permite cierta influencia en obras de

caridad y en espacios y procesos educativos, aun con el control mo
nopólico del Estado sobre la educación pública.
Al término de la revolución y en el marco del nuevo pacto consti
tucional de 1917, el artículo tercero retomó gran parte de la filosofía
educativa laica que los liberales del siglo XIX habían promovido des
de la Constitución de 1857. Aunque, como apunta Blancarte (2013),
el contenido del artículo tiene un tono de radicalismo anticlerical,
seguiría suscitando disputas con la Iglesia, primero en el marco de
la Guerra Cristera entre 1926-1929 y más tarde en el contexto de lla
mada “educación socialista” durante el cardenismo entre 1934-1940,
periodo en el que se radicalizó aún más el ideal laico del artículo
tercero, anticlerical y hasta intolerante con respecto a lo religioso.
La supresión de la educación socialista al término del sexenio
cardenista en la década de los cuarenta, revindicó el carácter laico del
artículo tercero constitucional y salvaguardó la rectoría del Estado
sobre la educación pública; digamos que redujo el tono de radica-
lismo anticlerical que le había impuesto la educación socialista y dis-
pensó respetos y tolerancia al papel de la Iglesia en algunos ámbitos
educativos, sobre todo del sector privado.
En realidad, las grandes transformaciones en las relaciones Igle
sia-Estado y sus implicaciones respecto al carácter laico de la educa
ción en México en las últimas décadas, ocurren a partir de las reformas
al artículo 130 constitucional hacia mediados del sexenio de Car-
los Salinas. El 28 de enero de 1992 se publicó en el Diario Oficial
de la Federación la reforma al artículo 130, que básicamente estable-
ció un conjunto de prerrogativas y regulaciones jurídicas a la con-
formación y existencia de organizaciones y asociaciones religiosas, en
parte como un reconocimiento a la libertad de culto y la pluralidad
religiosa establecida en las distintas regiones del país. Esta reforma
constitucional dio paso a la reanudación de las relaciones del Estado
mexicano con el Vaticano y abrió un amplio debate sobre las ideas,
los procesos y las prácticas que sobre la laicidad se han establecido
en las últimas décadas en México.
En tanto proceso que evoluciona de manera desigual y en distin
tas temporalidades, la laicidad tiene que ver al menos con las si-
guientes acepciones; de acuerdo con Blancarte, recuperando las ideas
de Baubérot y Milot (2011), es factible identificar seis tipos ideales
a través de los cuales puede definirse la laicidad en nuestros días: 1)

la laicidad separatista, que enfatiza justamente la separación radicali
zada de esferas (público-privado) como fin en sí misma; 2) laicidad
anticlerical, que se refiere a la exclusión absoluta de lo religioso del
espacio público, generando afectaciones a la libertad de concien-
cia entre los miembros de las distintas creencias religiosas; 3) laici
dad autoritaria, que tiene que ver con la imposición de la razón de
Estado para desaparecer ciertos poderes religiosos que considere
afectan los valores supremos del Estado, pero poniendo en riesgo la
libertad de conciencia; 4) la laicidad de fe cívica es cuando la laicidad
adopta —en un contexto de valores sociales y políticos— una fe
cívica obligatoria que podría no ser compartida por otras minorías,
afectando la libertad de creencia; 5) la laicidad de reconocimiento, que
da primacía a la justicia social y los derechos individuales, donde
cada persona goza de toda la libertad en la medida en que es com-
patible con la de los demás; y finalmente, 6) el tipo ideal, definido
como de colaboración, donde el Estado se reconoce y ejercita como
autónomo de la organización y autoridad religiosas, pero solicita su
colaboración en diferentes asuntos de la vida pública (Blancarte, 2013:
10). Blancarte señala que esta tipología nos permite reconocer que
hay distintas formas de laicidad y que pueden coexistir varias de ellas
en los diferentes espacios sociales. En síntesis, las discusiones in-
ternacionales sobre la laicidad llevó a los especialistas en el tema a
proponer la Declaración Universal sobre la laicidad en el siglo XXI,
donde se definió a la laicidad como:
[…] la armonización en diversas coyunturas sociohistóricas y geopo-

líticas de tres principios: respecto a la libertad de conciencia y su
práctica individual y colectiva, autonomía de lo político y de la so-
ciedad civil frente a las normas filosóficas y religiosas particulares y
no discriminación directa e indirecta hacia seres humanos […]
(Blancarte, 2013:13).
LA LAICIDAD DE LA EDUCACIÓN EN NUESTROS DÍAS.

CONTINUIDADES Y CAMBIOS
Siguiendo a autores como Poulat (2012), Baubérot y Milot (2011),

Blancarte (2012, 2013, 2016) y Martínez Assad (2013), es pertinen
te afirmar que el debate sobre la laicidad contiene un conjunto de

ideas, conceptos y reflexiones sobre un proceso complejo que se vive
a temporalidades y ritmos diferentes en todo el mundo. En Méxi-
co, las primeras nociones de la laicidad son más cercanas a una visión
anticlerical que a una visión racional y fundamentada sobre las re
laciones Iglesia-Estado y sobre la construcción de un régimen de li
bertades donde se garantice el respeto a la libertad de las creencias de
las personas en un ambiente de tolerancia y respeto. Ésta es una idea
que adquiere mayor relevancia después de las reformas al artículo
130 constitucional en 1992, donde se reconoce la pluralidad reli
giosa y se establecen bases para el pleno reconocimiento de la liber
tad de creencias. En este nuevo marco jurídico y en los hechos, la
presencia de distintas cosmovisiones religiosas en los procesos de
la educación es una realidad. En los hechos siempre estuvieron ahí;
es cierto que perdieron influencia y que en algunas etapas de las
grandes transformaciones sociopolíticas que México ha experimen-
tado desde el siglo XIX, sufrieron rechazo y persecución, pero sobre
vivieron y contribuyeron a mantener viva la creencia mayoritaria: el
catolicismo apostólico y romano.1
Para nadie es un secreto que a la fecha, la mayoría de las órdenes
religiosas que han existido desde épocas muy antiguas encabezan
proyectos educativos de gran ascendencia sobre en todo entre los
sectores sociales de clase media alta y alta. Así, los jesuitas, los la-
sallistas, los legionarios de Cristo, entre otros tantos grupos, tienen
presencia e influencia en los procesos de la educación desde los nive
les básico hasta superior y de posgrado. Es cierto, respetan la ley
e imparten educación laica, pero de manera discrecional transmi-
ten valores que se originan en una cosmovisión religiosa de la vida.
Siguen predominando los grupos vinculados al catolicismo y sus
diferentes corrientes, aunque en los últimos años empiezan a surgir
1
Al respecto, valdría la pena mencionar el surgimiento de la Asociación
Nacional de Padres de Familia (1918) como respuesta de la sociedad conser-
vadora ante la laicidad, más que en defensa del derecho a la educación religio-
sa. Asimismo, desde el surgimiento de los libros de texto gratuitos en los años
cincuenta y todavía en el marco de las reformas de 2011, han realizado quemas
de libros en plazas públicas, principalmente en la región del Bajío, sin que el
Estado se manifieste al respecto.
centros escolares vinculados también a corrientes cristianas, pero

de la línea protestante, en diferentes estados y regiones del país.
Ahora bien, el tema de la laicidad de la educación va más allá de
si determinados grupos participan en el proceso educativo operando
en los márgenes de la ley, para de manera discrecional inducir ciertas
simpatías con determinadas creencias religiosas. En realidad, el tema
de la laicidad en el sentido en que lo plantean Poulat (2012), Blan-
carte (2008a, 2008b, 2012, 2013) Baubérot y Milot (2011), entre
otros, tiene que ver si el proceso de secularización se ha establecido
de tal manera en los espacios de racionalización de la vida pública (en
el sentido de Weber), como para consolidar formas de legitimidad
que superen los rituales y ceremonias inspirados todavía en formas
de religiosidad. Como apunta Blancarte, se trata de que las expresio
nes de lo cívico-laico fundado en el diálogo, la deliberación pública y
la construcción de acuerdos, encuentren formas propias de legitima
ción que no reproduzcan, como ha sucedido todavía, ciertas formas
de religiosidad en cualquiera de sus formas y variantes.
Como lo han documentado algunos estudiosos de la educación
en México —Ignacio Manuel Altamirano, entre otros—, la fuerte
cultura y los valores del catolicismo en México hicieron que aun a
sabiendas de los principios de la educación laica en las épocas en las
que predominaba el México rural, las escuelas de instrucción básica
en muchos pueblos y zonas rurales del país se utilizaron como me
dios a través de los cuales los niños ensayaron los rezos y las ora-
ciones del clero católico, con los que se les enseñó a leer y a escribir.
Es cierto que esto ha cambiado en las últimas décadas, pero aún se
conservan ciertas prácticas en las escuelas públicas de educación
básica que salvaguardan ciertos rituales de inspiración religiosa.
En efecto, los honores a la bandera recreados reiteradamente
como tributo a la patria y sus valores cívicos; la reverencia y hasta el
misticismo que le acompañan, la convierte en un acto casi religioso
contrario a los principios de la laicidad, sobre todo el de las liberta
des, pues tendrían que asumir que —en pleno ejercicio de su dere-
cho individual— podría no estar de acuerdo en participar en dichas
ceremonias. Pero como se trata de un acto obligatorio en las ceremo
nias de todos los lunes o en fechas especiales, entonces todos tienen
que hacerlo; en este sentido, se pone en operación una especie de
imposición. Los niños y los adolescentes no tienen ninguna posi-
bilidad de ir en contra de estas disposiciones del sistema educativo.

Por lo demás, la realización de las ceremonias de honores a la bandera
no es garantía de que por el hecho de hacerlas, los niños efectiva-
mente sean mejores ciudadanos y mejores patriotas. Así, se con-
vierte en un acto mecanizado que probablemente nada aporta a la
formación de los niños y adolescentes. Es más, algunos pequeños
comienzan a mirarlo con fastidio y hartazgo, sobre todo a medida
que van haciendo conciencia y se dan cuenta de que la patria y la ban
dera, que tanto se adora y se sacraliza, muchos no la respetan en su
vida de adultos, sobre todo aquellos que ocupan cargos de respon-
sabilidad en el gobierno y en los órganos de representación.
En síntesis, la verdadera laicidad de la educación pasa por el he
cho de que la educación efectivamente se convierta en un proceso de
formación integral que contribuya a que el individuo desarrolle to-
das sus facultades y capacidades racionales, sobre todo aquellas que
le permiten analizar, reflexionar y construir buenos juicios para to
mar buenas decisiones en todos los ámbitos de su vida privada y pú
blica, a efecto de contribuir a la construcción de una sociedad que
dialoga, se respeta, toma acuerdos y establece la ética racional como
un principio que orienta todos los procesos de socialización e inter
acción en el nivel individual y colectivo.
LA CONDICIÓN DE LO PÚBLICO DE LA EDUCACIÓN EN MÉXICO
En el imaginario social de nuestros días existe una idea más o me-

nos extendida de que la educación pública en México enfrenta una
grave crisis. Exceptuando instituciones específicas como la UNAM,
la UAM, el IPN y la UPN, así como algunas universidades estatales, so-
bre todo los campus instalados en las capitales de los estados, desde
la educación básica hasta la media superior en todas sus modalida-
des, se enfrenta un grave problema en el rendimiento de los apren-
dizajes, lo que contribuye a configurar en muchos niños y jóvenes
trayectorias escolares truncas, fracaso escolar y deserción, con to-
das las implicaciones sociales que ello trae. La garantía jurídica de
la obligatoriedad para todos los mexicanos hasta la educación me-
dia superior es aún una quimera. A continuación exponemos algu-
nas ideas en torno a cómo en los hechos, independientemente de lo
que establece la norma legal del artículo tercero constitucional, la

educación pública enfrenta una crisis de continuidad a partir de dife
rentes factores.
No es que la educación pública esté siendo transferida a empresas
privadas para su operación, pero hay varios ámbitos de la educación
básica, media superior y superior donde las políticas y las prácticas al
interior del sistema educativo están abriendo paso al discurso, los
conceptos y formas de organización que provienen de la empresa
privada, y entonces empiezan a instrumentarse de facto: una priva
tización de los espacios públicos. En buena medida, la falta de co-
bertura constituye en los hechos la creación de nichos de mercado
en todos los niveles educativos, donde el Estado ni siquiera regula
mínimamente las condiciones en las que se imparte la educación pri-
vada, ante su incapacidad para atenderla en el sector público. La cues-
tión no es nueva; en varios países en el mundo, como bien apunta
Chomsky (2012) y Brooks (2013), hay un ataque contra la educación
pública, ya mediante la instrumentación de evaluaciones estanda-
rizadas a los maestros, mediante el ahorcamiento presupuestal y
hasta la formación de las llamadas escuelas chárters en varios estados
de la Unión Americana, donde hay escuelas que siguen funcio-
nando con presupuesto público pero son administradas por agencias
privadas. Todo ello contribuye a fortalecer las tendencias privatiza-
doras de la educación, como acciones enmarcadas en el contexto de
las políticas neoliberales en todo el mundo; donde magnates, gran-
des grupos financieros internacionales y hasta los gobiernos, buscan
convertir a la educación en un gran negocio rentable para el merca
do a escala global.
En las escuelas públicas de educación básica, media superior y
superior; las reformas educativas que vienen instrumentándose
desde los años noventa parecen avanzar hacia la concreción de estos
objetivos globales. El discurso de la calidad, de las competencias, del
conocimiento útil, la fragmentación y reducción del currículum
privilegiando los aprendizajes pragmáticos, ponen a la educación pú-
blica mexicana en correspondencia con las grandes tendencias mun
diales. Asimismo, tras más de 20 años de haberse incorporado al
lenguaje de la educación, el concepto de calidad no ha logrado defi-
nirse con precisión por sus principales promotores; y es que en esen
cia se trata de un concepto ajeno a los procesos educativos, pues qué
tanto progresa un estudiante en sus aprendizajes sino puede ser equi

parable con la planeación, diseño y fabricación de un producto que
tendrá un valor de uso y de cambio en el mercado. La calidad de un
producto no es idéntica a la calidad de un aprendizaje, entendido
como proceso complejo de interacción que concreta logros en fun-
ción de una gran cantidad de factores complejos sobre los que no se
tiene un control total y absoluto, pues pueden ser cambiantes, alea
torios e inesperados.
Por otro lado, en el marco de este discurso de la calidad, en las
últimas décadas se ha reforzado la tendencia a adecuar los objeti-
vos de la educación básica con la idea del conocimiento útil orien-
tado al trabajo temprano y el saber hacer, idea central del enfoque
por competencias en educación, presente en los planes y programas
desde las reformas de 2006-2008. Aunque no se dice, ni se reconoce
por parte de la burocracia que dirige la educación, el sistema edu-
cativo actúa cada vez más como dique, como obstáculo para que los
jóvenes configuren trayectorias escolares de largo plazo. Pueden avan
zar hasta el nivel medio superior, pero ahí se termina todo porque
después de eso es muy difícil acceder al sistema universitario que cada
año reduce su número de espacios en las diferentes carreras pro
fesionales. Las universidades públicas se ven obligadas a limitar su
matrícula en virtud del ahorcamiento presupuestal que vienen su-
friendo desde hace varios años. En este sentido, el tema de la reduc
ción del financiamiento hacia las instituciones públicas de educación,
es una de las causas que contribuye a la crisis de todo el sistema
educativo. De la educación básica a la media superior, el gobierno
trata de mantener la cobertura dado el carácter obligatorio que es-
tablece el artículo tercero para estos niveles educativos. Pero en la
educación superior no es así, ahí la matrícula cae estrepitosamente
porque las universidades ya no tienen infraestructura y profeso-
res para atender a más estudiantes, tal como se muestra en los datos
presentados en la primera parte de este texto.
A la par de la crisis de financiamiento público que afecta a todo
el sistema público de educación, está creciendo de manera acelera-
da el sistema educativo privado, que aprovechando la demanda de
educación superior de miles de jóvenes en todo el país, ha diseñado y
opera una red de planteles e instalaciones educativas que ofertan to-
do tipo de carreras. Es un mercado que ofrece productos educativos
de distintas calidades y precios, establece una dinámica de negocio

con sus consumidores y logra configurar la noción de empresa edu
cativa, algunas más rentables y con mejores ganancias que otras,
siempre a la caza de nuevos clientes. Es un negocio que ha prospera
do al amparo de las políticas educativas que desprestigian y golpean
el sistema público de educación, pero que, salvo algunos casos excep
cionales, no son alternativa de formación profesional ni de prepa-
ración de fuerza de trabajo de alto nivel, convirtiéndose en un gran
engaño para muchos jóvenes.
A MANERA DE CONCLUSIÓN
El compromiso asumido por los Estados en general como garantes

del derecho a la educación se expresa en tres obligaciones: a respe-
tar el derecho, a protegerlo y a hacerlo efectivo. Por tanto, garan-
tizar el derecho a la educación es mucho más que avalar su oferta o
el acceso. Implica comprometer el aprendizaje básico para una digna
inserción social.
Los avances en el acceso educativo en nuestro país son innega
bles, las reformas del artículo tercero han ampliado los años de
escolaridad obligatoria (principalmente se cumple en la educación
básica), pero el hecho de que la educación no se consagre como un
derecho, tal como ocurre en otros países de América Latina (Ar-
gentina, Brasil, Bolivia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador,
Guatemala, Paraguay, Perú, República Dominicana, Nicaragua,
Venezuela Uruguay), no posibilitan el incremento de la correspon-
sabilidad del Estado como garante del mismo.
Finalmente, podemos afirmar que la educación sigue siendo una
utopía en tanto forjadora de expectativas; no está exenta de ten-
siones y problemas, cuya resolución no sólo corresponde a los gobier
nos sino también a la sociedad organizada. En el caso de México,
es preciso reivindicar y trabajar por hacer realidad los preceptos más
importantes del artículo tercero constitucional, no sólo se trata de
contar con un marco normativo sino de hacer que éste se acerque
lo más posible a las prerrogativas que define en bien de la sociedad.
Esto mismo contribuiría a reforzar los procesos de democratización
de la vida pública en todas sus vertientes. Sí, la construcción de la de
mocracia no sólo en su versión procedimental sino sobre todo como

sistema de pautas de convivencia que permiten la construcción de
un espacio público donde todos cabemos y somos capaces de poner
nos de acuerdo en favor del bien común.
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BL
A
N
C
A
SOBRE LOS AUTORES
RAÚL FIGUEROA ROMERO
Es licenciado en Ciencia Política por la UAM-Iztapalapa (con men-

ción honorífica). Licenciado en Derecho por la UAM-Azcapotzalco.
Maestro en Estudios Sociales por la UAM-Iztapalapa. Doctor en
Estudios Sociales con especialidad en Procesos Políticos (Ciencia
Política) por la UAM-Iztapalapa. Trabaja temas de democracia, ca-
lidad de la democracia, sistemas electorales, sistemas de partidos,
Estado de derecho, derecho constitucional, derecho electoral, dere
chos humanos, derecho-política y políticas públicas. Actualmente
es miembro del SNI y profesor-investigador titular C en la UAM-
Lerma, Departamento de Procesos Sociales.
RAÚL HERNÁNDEZ MAR
Es doctor en Ciencias Sociales por la UAM-Xochimilco en la línea

Sociedad y Territorio; maestro en Políticas Públicas y licenciado en
Política y Gestión Social por la misma institución. Fue profesor de
tiempo parcial en el Departamento de Política y Cultura de la UAM-
Xochimilco y actualmente se encuentra adscrito al Departamento de
Procesos Sociales de la UAM-Lerma e imparte clases en la licenciatu
ra en Políticas Públicas. Es integrante de la Red Mexicana de Ecolo
[463]
464 SOBRE LOS AUTORES
gía Industrial (Remei) y tiene perfil Prodep. Se especializó en temas

relacionados con diseño, implementación y evaluación de políti-
cas públicas, estudios metropolitanos y ambientales. Ha participado
en diversos congresos, coloquios y seminarios, tanto nacionales como
internacionales y ha publicado varios artículos relacionados con sus
líneas de investigación, tanto en revistas nacionales como interna-
cionales.
GONZALO FARRERA BRAVO
Es catedrático e investigador del Instituto de Investigaciones Jurí-

dicas de la UNAM y de la UAM-Iztapalapa. En la Escuela Libre de
Derecho es catedrático de la Clínica de Teoría Política e investiga-
dor honorario. Profesor del posgrado en Derecho y del posgrado
en Pedagogía de la UNAM. Profesor de la especialidad en Adminis-
tración de Justicia del Consejo de la Judicatura, Poder Judicial del
Estado de Michoacán, UMSNH.
ALFONSO LEÓN PÉREZ
Es politólogo y doctor en Estudios Sociales en la línea de procesos

políticos por la UAM-Iztapalapa. Profesor-investigador en el De-
partamento de Relaciones Sociales de la UAM-Xochimilco. Profesor
invitado en la maestría en Seguridad Nacional del Centro Estudios
Superiores Navales de la Secretaría de Marina (Cesnav). Miembro
del SNI del Conacyt. Evaluador de Programas Sociales en el nivel
federal y estatal. Líneas de investigación: sociedad civil, organiza
ciones civiles, democracia, sistemas de partidos y políticas públicas.
LAURA VALENCIA ESCAMILLA
Es doctora en Ciencias Sociales con especialidad en Ciencia Política

por la Flacso-México. Especialista en Derecho Constitucional por el
Centro de Estudios Constitucionales en Madrid, España. Realizó
un diplomado en Derecho Parlamentario Comparado por la Uni-
versidad Iberoamericana, así como la maestría en Ciencia Política
por la UNAM. Actualmente, es profesora-investigadora titular C en
la UAM-Xochimilco y forma parte del SNI del Conacyt.
SOBRE LOS AUTORES 465
GABRIEL PÉREZ PÉREZ
Es jefe del Departamento de Ciencias Sociales de la UAM-Cuaji-

malpa. Doctor en Filosofía Política por el Departamento de Filoso
fía del Derecho, Moral y Política de la Universidad Complutense
de Madrid, doctor en Ciencias Sociales, con especialidad en Relacio
nes de Poder y Cultura Política por la UAM-Xochimilco y licencia-
do en Ciencias Políticas y Administración Pública por la Facultad de
Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM. Profesor-investigador titu-
lar C de tiempo completo en la UAM-Cuajimalpa; miembro del SNI,
nivel 1. Ha colaborado en publicaciones junto con destacados poli
tólogos y teóricos de la política, como Leonardo Morlino, Philippe
C. Schmitter, Gianfranco Pasquino y David Held. Líneas de inves-
tigación: estudios sobre ciudadanía, calidad de la democracia, cul-
tura política y teoría política contemporánea.
MARIO CHAVARRÍA SUÁREZ
Es profesor asociado del Departamento de Ciencias Sociales en la

UAM-Cuajimalpa. Doctor en Ciencias Sociales y Humanidades por
la UAM-Cuajimalpa. Maestro en Sociología por la Universidad Ibe
roamericana, Ciudad de México; diplomado en Derecho Electoral
por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación; diplo
mado en Análisis Político Estratégico por el Centro de Investigación
y Docencia Económicas; licenciado en Sociología por la UAM-Az
capotzalco. Secretario Técnico y Asesor Parlamentario en distintas
comisiones ordinarias y especiales del H. Congreso de la Unión, Poder
Legislativo Federal; Subdirector del Área de Capacitación en Polí-
ticas Públicas y Gobierno en Instituto Público de Investigación.
RAMIRO DANIEL SÁNCHEZ GAYOSSO
Es licenciado en Ciencia Política por la UAM. Maestro en Cien-

cias Sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
(Flacso), sede México y candidato a doctor en Estudios Socia-
les, UAM. Especialista en temas de acceso a la información, trans-
parencia, derechos humanos e instituciones políticas. Participante en
congresos nacionales e internacionales.
ALBERTO ESCAMILLA CADENA
Es doctor en Estudios Sociales por la UAM-Iztapalapa. Profesor-inves

tigador titular C de tiempo completo en la UAM-Iztapalapa. Miembro
del SNI, nivel 1. Imparte cursos de licenciatura sobre Teoría Política
y Sistema Político Mexicano en la UAM-Iztapalapa. Imparte cursos
de Política Comparada a nivel maestría en la UAM-Iztapalapa. Ha
publicado en revistas y libros. Ha coordinado y publicado libros
sobre presidencialismo mexicano, la democracia en México y los
procesos electorales a nivel local. Es coordinador de la línea de Pro
cesos Políticos del Posgrado en Estudios Sociales en la UAM-Izta
palapa.
MIGUEL RODRIGO GONZÁLEZ IBARRA
Es doctor en Ciencias Políticas y Sociales por la UNAM. Orienta su

trabajo hacia el estudio de la acción colectiva, análisis de políticas
públicas e incidencia política de la sociedad civil en México. Actual
mente, es profesor-investigador titular C, definitivo por concurso
de oposición en el Departamento de Sociología de la UAM-Iztapa-
lapa, donde dirige el proyecto “Incidencia política y construcción de
ciudadanía en la Ciudad de México, 2015-2018”. Ha sido director
de tesis de licenciatura y posgrado y forma parte del comité edito
rial de la revista Polis-México, en UAM, así como de la revista Tiempo
de Gestión de la Universidad Autónoma de Entre Ríos en Paraná,
Argentina.
MANUEL LARA CABALLERO
Es licenciado en Administración por el Instituto Tecnológico Au-

tónomo de México (ITAM); obtuvo la maestría en Economía Social
en la UAM-Iztapalapa y es doctor en Política Pública, concentra-
ción en Economía Pública, por el Tecnológico de Monterrey, cam-
pus Ciudad de México, donde realizó una estancia de investigación
en la Harvard Kennedy School of Government. Pertenece al SNI,
nivel 1, y tiene perfil deseable Prodep. Sus líneas de investigación
son: inclusión social; análisis, diseño y evaluación de políticas pú-
blicas y medición económica.
SOBRE LOS AUTORES 467
LUIS FERNANDO ORDAZ BAUTISTA
Es candidato a doctor en Estudios Sociales, línea Procesos Políticos

de la UAM-Iztapalapa. Actualmente desarrolla la investigación: “La
fiscalización a los partidos políticos en México modalidades y órga
nos revisores del INE, 2000-2015”. Becario Conacyt.
DAVID MORALES GONZÁLEZ
Es licenciado en Ciencia Política, maestro y doctor en Estudios

Sociales por la UAM, y master en Desarrollo Local por el Instituto
de Economía y Geografía del CSIC, España. Fundador de la asocia-
ción civil Observa, A.C. “Por una Cultura de Paz”, y actualmente es
profesor de la licenciatura en Ciencias Políticas y Administración
Pública en la FES Acatlán, de la UNAM. Ha sido director de Asuntos
Internacionales y director de Descentralización en el Instituto Na
cional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (Inafed) de la
Secretaría de Gobernación. Fungió como asesor parlamentario en
la Comisión de Desarrollo Metropolitano de la LXIII Legislatura
de la Cámara de Diputados, y ha sido consejero electoral distrital en
el Instituto Nacional Electoral (INE). Ha contribuido en diversas
publicaciones de análisis político y desarrollo local, además de dar
ponencias e impartir cursos, diplomados y conferencias sobre gobier
nos locales.
LAURA GEORGINA AHUACTZIN PÉREZ
Es candidata a doctora en Estudios Sociales en la línea de Procesos

Políticos, por la UAM-Iztapalapa, maestra en Estudios Sociales por la
UAM-Iztapalapa, licenciada en Administración por UAM-Azcapot-
zalco. Líneas de investigación: relaciones intergubernamentales, ca
pacidad institucional de los municipios, políticas públicas y zonas
metropolitanas.
Es doctora en Ciencias Sociales, en el área de Sociedad y Territorio,

por la UAM-Xochimilco, maestra en Estudios Regionales por el Ins
tituto Dr. José María Luis Mora, licenciada en Economía por la
Universidad Autónoma de Zacatecas y licenciada en Derecho por

la misma universidad. Es candidata al SNI. Actualmente es profe-
sora —investigadora en el Departamento de Procesos Sociales de
la División de Ciencias Sociales y Humanidades de la UAM-Lerma.
Sus líneas de investigación son: capital social y organizaciones no
gubernamentales, análisis de redes sociales (ARS) enfocado al estu-
dio de políticas públicas; migración y comunidades transnacionales,
así como evaluación de políticas públicas.
CLAUDIA ALANIZ HERNÁNDEZ
Es doctora en Educación. Profesora-investigadora de tiempo com-

pleto en la Unidad 096 CDMX Norte de la Universidad Pedagógica
Nacional. Especialista en Políticas Educativas de Educación Bási-
ca, Educación Cívica y Formación para la Ciudadanía. Tiene perfil
Prodep y es miembro del SNI del Conacyt e integrante del cuerpo
académico consolidado “Sociología de la Educación Básica”. Ha
publicado artículos en revistas especializadas y capítulos de libros so
bre la temática señalada en sus líneas de trabajo. Panelista en con-
gresos nacionales e internacionales.
LUIS REYES GARCÍA
Es doctor en Estudios Sociales, línea de procesos políticos, por la

UAM -Iztapalapa. Profesor-investigador de tiempo completo en
la Unidad 096 CDMX Norte de la Universidad Pedagógica Nacio-
nal. Especialista en temas de Sociología Política y Sociología de la
Educación, sobre los cuales ha publicado diversos artículos en re-
vistas especializadas y en capítulos de libros. Es profesor con perfil
deseable Prodep desde 2008. Ha dirigido tesis de licenciatura y
posgrado y participado en congresos nacionales e internacionales.
Desafíos para la calidad de la democracia
y las políticas públicas para el fortalecimiento
se terminó en diciembre de 2018
en Imprenta de Juan Pablos, S.A.
2a. Cerrada de Belisario Domínguez 19
Col. del Carmen, Alcaldía de Coyoacán
México, 04100, Ciudad de México
<juanpabloseditor@gmail.com>
1 000 ejemplares
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Desafios para La Calidad de La Democracia

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Desafíos para la calidad

Desafíos para la calidad

Universidad Autónoma Metropolitana

Calidad de la democracia y políticas públicas

Democracias defectuosas en América Latina:

Las reformas electorales en México y sus dificultades

Transición y cambio institucional

El combate a la corrupción en México:

Transparencia y responsabilidad gubernamental:

Construcción de confianza institucional

La construcción de ciudadanía en el programa

La calidad de la democracia en la rendición de cuentas

Procesos de descentralización y calidad de la democracia

Capacidad institucional y administrativa:

Entre la utopía y la realidad. Algunos datos e ideas

Sobre los autores 463

En los últimos 30 años, nuestro país ha experimentado un com­plejo

nómenos como la crisis de representación en los partidos políticos,

tucional, y la participación y competencia política, así como enfati­zar

Recientemente la idea de la construcción de ciudadanía se ha ve­

OBJETIVOS Y ASUNTOS DE INVESTIGACIÓN

En este proyecto se planteó como campo general de investigación

ESTRUCTURA Y ORGANIZACIÓN DE LA OBRA

La estructura de la obra se articula en tres secciones temáticas que,

interesante sobre la relación entre la gobernanza electoral y concreta­

sin embargo, la normatividad no alcanzaba a resolver los problemas

mente para México, que se orientan hacia la consolidación y pro-

caso para analizar si cumple o no, con esos criterios y, en su caso,

el Inai no cuenta con los suficientes instrumentos jurídicos para des-

Como conclusión principal, el autor opina que la construcción de

En el artículo de Raúl Figueroa Romero, Alberto Escamilla Ca­

candidatos de los partidos políticos han creado estrategias para rea­

tenga como finalidad la regulación de la participación de los tres

nistrativa cuenta con mecanismos que favorecen el desempeño

En esta línea, se asevera que la educación sigue siendo una utopía en

Para concluir, y agradecer el interés en esta obra, es importante se­

cia de cada investigador, así como su reflexión sobre el tema y cada

Raúl Figueroa Romero

Aguilar, L.F. (2007), “El aporte de la política pública y de la nueva

Camou, A. (2001), Los desafíos de la gobernabilidad, México, Flacso/

Raúl Figueroa Romero*

En este capítulo, el lector encontrará elementos mínimos de teoría

* Profesor-investigador del Departamento de Procesos Sociales de la Di-

Estado, esto es, lograr el bien común. Incluso, en la actualidad ya no

Los graves estragos que provocaron el auge de los regímenes no de­

algunas acepciones acerca de la democracia, los relacionaremos con

El término “democracia” se usa con mucha frecuencia, tanto que se

bierno democrático se caracteriza principalmente por su continua

zaciones relativamente independientes, entre ellas partidos po-

Sin duda resulta indispensable la vigencia de todos los elementos

buido efectivamente entre la mayor parte de los ciudadanos, las

Este autor también ofrece una definición mínima de democracia,

En la democracia mínima que hemos descrito, el común deno-

reglas establecidas para el acceso y ejercicio del poder, un marco

Formal o mínima Sustancial o de contenidos

Esta concepción implica Esta concepción implica

• Reglas para el acceso Más y mejores condiciones

La democracia mínima se refiere a la dimensión de los procedi-

CALIDAD (CALIDADES) Y CUALIDADES

En este apartado se retomará el concepto de calidad de la demo-

cracia se puede ubicar en el ámbito de la economía, principalmente

1. La calidad en términos procedimentales está definida por los

1) Estado Seguridad Independencia Capacidad Integridad Control civil

En los últimos 30 años, nuestro país ha experimentado un complejo

tucional, y la participación y competencia política, así como enfatizar

Recientemente la idea de la construcción de ciudadanía se ha ve

interesante sobre la relación entre la gobernanza electoral y concreta

En el artículo de Raúl Figueroa Romero, Alberto Escamilla Ca

candidatos de los partidos políticos han creado estrategias para rea

Para concluir, y agradecer el interés en esta obra, es importante se

Los graves estragos que provocaron el auge de los regímenes no de

Dependiendo del concepto de calidad, se tienen diferentes dimen

Las grandes sociedades no pueden tomar de manera directa las deci

El planteamiento anterior, permite explicar la construcción de gru

Por lo anterior, la gobernanza implica una forma nueva y diferen

Recapitulando, las políticas públicas tienen como propósito reali

De esta manera, el análisis de las políticas públicas ha estado in

tica como dos pilares que soportarían la racionalidad de las decisio

En este sentido, las políticas públicas requieren de la multidiscipli

las ciencias de políticas conforme al arquetipo neopositivista: desarro

diseños de políticas y programas públicos o por qué las políticas pú

Morlino, L. (2011), “Observando las diferentes calidades de la de

This paper has a purpose analyze under conceptual umbrella of de

públicos elegidos por los ciudadanos. Los gobiernos democrá

pobre de Europa y cualquier país latinoamericano (Venezuela o Hai

a) El inicio de la modernización. Es una de las causas para el sur