Despacho Viceministerial Secretaria de Gestión

de Gobernanza Territorial Social y Diálogo

DESARROLLO CONCEPTUAL Y METODOLÓGICO

PARA LA INTERVENCIÓN EN LOS CONFLICTOS SOCIALES

1. DESARROLLO CONCEPTUAL Y METODOLÓGICO

1.1 LA CONFLICTIVIDAD SOCIAL

La conflictividad social no tiene que ver solo con las industrias extractivas y el desarrollo de los
mercados en el Perú. Existen serias limitaciones de acceso a bienes y servicios, de
representación política y de participación ciudadana adecuada de diferentes sectores de la
sociedad que perciben que los beneficios del crecimiento no se ven reflejados en mejoras
tangibles en su calidad de vida y que sus posibilidades de influir en esa situación son limitadas.

Las evidentes necesidades insatisfechas, las brechas sociales y productivas existentes, así como
las demandas sociales insuficientemente atendidas siguen siendo amplias en el país, a pesar de
las dos décadas de continuo crecimiento económico. Así, es necesario entender la conflictividad
social como parte de un proceso mayor de cambio social y como manifestación de un
crecimiento económico limitado y poco inclusivo aún, producto de una limitada presencia del
Estado en el país.

El funcionamiento regular de la administración pública, del sistema político y de la

administración de justicia deberían traducirse en mecanismos y estrategias eficientes que
permitan abordar y tratar adecuadamente la conflictividad social. Sin embargo, el Estado no ha
logrado atender eficientemente las crecientes demandas sociales, más aún si se tiene en cuenta
que muchas de ellas son demandas históricas. Como consecuencia, estas demandas se han visto
exacerbadas por una mayor presencia de inversión privada y por mecanismos ineficientes de
redistribución de la riqueza.

Ello ha determinado que, diversas organizaciones sociales han asumido la representación de los
intereses de las poblaciones locales; promoviendo así condiciones para el usufructo político y
económico de los conflictos sociales y el empoderamiento de diferentes operadores locales
quienes poseen intereses propios muchas veces opuestos a los objetivos perseguidos por el
Estado. Esta es una realidad que no puede ser ignorada y que va más allá de la existencia de
minorías radicalizadas, que en ocasiones también asumen el liderazgo de las demandas sociales.

Adicionalmente, debe tomarse en cuenta la existencia de diferentes patrones culturales en los

modos de relacionamiento, los cuales deben ser entendidos en el análisis de la conflictividad
social. Estas diferentes formas de comportamiento se han orientado, en las últimas décadas en
el país, hacia comportamientos con mayores niveles de violencia cotidiana y pública,
privilegiando modelos de relacionamiento en los que prima la desconfianza y la confrontación.
Aspectos que deben ser profundizados si se desea avanzar en el entendimiento integral de la
conflictividad social.

Antecedentes en la gestión de los conflictos sociales.

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La gestión que el Estado ha venido implementado para la atención y resolución de los conflictos
sociales, que ha tenido en los espacios de diálogo el mecanismo central de tratamiento de los
mismos, no ha logrado todos los objetivos perseguidos. Entre los años 2010 y 2017, según
información de la Defensoría del Pueblo, la resolución de los conflictos sociales ha sido
sumamente limitada.

La instalación de espacios de diálogo y negociación como principal estrategia para el tratamiento

de los conflictos sociales ha carecido de una estrategia paralela que desarrolle el análisis y la
evaluación de las causas de los conflictos sociales, de los resultados logrados por los mecanismos
de diálogo y sobre todo de la identificación de las lecciones aprendidas en estos procesos.

Tratar de resolver demandas sociales históricamente no atendidas mediante compromisos

asumidos en espacios de dialogo, sin una estrategia de planificación y desarrollo territorial, ha
llevado al Estado no solo a la ineficacia en el gasto público, sino también a establecer al conflicto
como el mecanismo de atención más eficaz de las mayorías nacionales. Añadido a ello, la
deficiente capacidad de cumplimiento de los compromisos asumidos, no han hecho más que
debilitar la legitimidad de los espacios de diálogo y mantener, o incluso reactivar casos de
conflictos sociales dados por resueltos.

A pesar de ello, el Poder Ejecutivo ha incrementado en los últimos años las instancias y el
personal involucrado (directa o indirectamente) en el manejo de los conflictos sociales y la
implementación de las mesas de diálogo. Actualmente existen 13 Sectores con personal
asignado directamente a la gestión de los conflictos sociales. Sin embargo, estas unidades han
venido generado e implementado sus propios procedimientos y herramientas, las mismas que
en la mayoría de casos no estaban compartidas entre sí y estaban diseñadas principalmente para
el manejo sectorial de la conflictividad, sin una mirada integral de prevención de la conflictividad
social general y de acción coordinada desde el nivel central de gobierno. Así, la estrategia
desplegada hasta el momento no ha logrado liderar de manera coordinada todos estos recursos.

Se requiere de mecanismos de política pública que permitan y aseguren la implementación de

una intervención preventiva, coordinada y articulada de los diferentes Sectores involucrados,
que permitan atender las causas reales que dan origen a los conflictos sociales. Los lineamientos
conceptuales y políticas sectoriales que actualmente existen para atender la conflictividad
social, consideran al diálogo como un objetivo en sí mismo. Por el contrario, el diálogo y la
negociación consisten en medios para conseguir los objetivos fundamentales y legítimos de un
Estado de Derecho: la paz social y el desarrollo sostenible. Hoy estos objetivos se encuentran en
riesgo dado el incremento de la conflictividad social.

1.2 GESTIÓN INTEGRAL DEL CONFLICTO SOCIAL

La gestión integral del conflicto social supone el desarrollo de mecanismos, procesos y

capacidades diseñadas para atender tanto los síntomas del conflicto, como las causas
estructurales que los potencian, esto es poder desarrollar un enfoque preventivo. Un enfoque y
metodología dirigidos solo al tratamiento del conflicto se concentra en aplacar los síntomas
externos, cuando la situación ya desbordo los canales formales, haciéndose inmanejable.

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Una estrategia sostenible necesita fortalecer la capacidad que tiene el Estado de gestionar los
conflictos sociales a través de una estrategia que no solo incluya el fortalecimiento de los
mecanismos de diálogo, sino sobre todo, de mecanismos para resolver las brechas existentes,
el ordenamiento de las demandas a través de los canales institucionales, la respuesta eficiente
del Estado, así como la promoción de cambios en los patrones de comportamiento de la
población, en articulación con el sector privado y la sociedad civil.

Tomando en cuenta esta visión integral, se deben concretar medidas específicas que permitan
que el Estado avance en la incorporación de una visión y gestión integral del conflicto social, y
que puedan ser gestionadas a través de la Secretaria de Gestión Social y Dialogo (SGSD).

Como se sabe, en febrero del 2017, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) decide crear
el Viceministerio de Gobernanza Territorial (VGT), decisión político administrativa que significó
la transformación de la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS) en la nueva
Secretaría de Gestión Social y Diálogo como el órgano de línea que se encargará de gestionar los
conflictos sociales existentes.

Se busca entonces, operativizar un trabajo de gestión social y de gestión de los conflictos

sociales, con una visión de desarrollo territorial, siendo esta una de las líneas directrices en las
cuáles se fundamenta también el trabajo del Viceministerio de Gobernanza Territorial, al cual
está adscrita la Secretaría de Gestión Social y Diálogo.

Articulación conceptual.

El concepto de Gestión Social1 puede entenderse como el núcleo duro de la actual Secretaría de
Gestión Social y Diálogo y, a su vez, este concepto recoge aportes del concepto de Gobernanza
Territorial, de tal manera que el nuevo planteamiento busca la construcción de espacios
territoriales donde se establecen relaciones entre diversos actores sociales, a través de los
canales existentes de participación y consulta, que permita conocer y tomar en cuenta las
prioridades de desarrollo de las poblaciones locales.

El concepto de Gobernanza Territorial2 articula la gestión pública con los territorios, en los cuales
los distintos actores sociales interactúan y entran en conflicto por el acceso o disfrute de bienes
y servicios entregados por el Estado. En este sentido el concepto de gobernanza territorial ayuda
a comprender mejor la forma cómo el Estado construye el consenso entre diversos actores,

1 Proceso que permite la construcción de diversos espacios para el establecimiento de relaciones entre múltiples
actores, a través de diversos mecanismos (diálogo, participación, consulta, coordinación, convocatorias, reuniones,
mesas, otros) que promuevan el desarrollo de la persona y la sociedad. Se trata en la práctica de promover la
gobernanza territorial asegurando que las políticas, programas y servicios que implementa y entrega el Estado en
beneficio de los ciudadanos y de la sociedad, permitan el establecimiento de relaciones equitativas entre Estado,
Sector privado, Sociedad Civil, Organizaciones Sociales e Indígenas, bajo los principios del Estado de Derecho, como
son: integridad, transparencia y rendición de cuentas.
2 Proceso por el cual el Estado busca el consenso para la toma de decisión, de manera dialógica, participativa y en

consulta con diversos actores de la sociedad, desde el espacio local. El proceso da voz a los sectores que han sido
menos escuchados y recoge opiniones, propuestas y demandas que den contenido a políticas, planes y programas
de desarrollo, especialmente a nivel regional y local.

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especialmente los más excluidos, recogiendo sus propuestas, opiniones y demandas. Esta
construcción de consensos, se realiza en espacios territoriales determinados.

Para la Secretaría de Gestión Social y Diálogo, el desarrollo de su trabajo tiene que ver con el
abordaje de los conflictos sociales en los espacios territoriales, desde etapas tempranas con
diagnósticos y análisis hasta el diseño y la puesta en práctica de soluciones duraderas. De esta
forma, el trabajo de la Secretaría de Gestión Social, debe contribuir a la construcción de la
gobernanza territorial con inclusión social y disminución de brechas de desigualdad.

Esto significa que, la Secretaría de Gestión Social y Diálogo atiende la conflictividad social desde
la promoción del desarrollo sostenible, buscando transformar el conflicto en una oportunidad
de desarrollo, minimizando la ocurrencia de aquellos escenarios de crisis que pueden afectar los
procesos de desarrollo, e identificando las demandas priorizadas por la población y que
beneficien a las mayorías.

Estrategia de intervención.

La estrategia propuesta para esta intervención se basa en cuatro ejes estratégicos que se
desarrollan a continuación:

GRAFICO 1: Ejes Estratégicos de la Gestión Integral de Conflictos Sociales

La Prevención del Conflicto Social.

Bajo una mirada integral de la conflictividad social, la gestión de esta supone al Estado el reto
de pasar de un enfoque centrado en el diálogo y la negociación directa como mecanismos de
tratamiento del conflicto, a un enfoque preventivo y transformador, basado en la promoción y
el ejercicio de derechos, que permita a su vez, hacer del conflicto social una oportunidad de
desarrollo enfocado en el territorio. El enfoque preventivo incluye tres aspectos importantes:

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a) La promoción de condiciones.

La promoción de condiciones está orientada a disminuir la probabilidad de ocurrencia de

conflictos y crisis sociales; entendida esta desde dos dimensiones:

- La promoción de la gobernanza territorial en procesos específicos de planificación y

concertación localizados, que busquen la atención de las brechas socioeconómicas y la
canalización de las demandas sociales. Esto supone no solo el diálogo intercultural como
enfoque trasversal y los espacios de diálogo como mecanismo priorizado; sino, sobre
todo, la capacidad del Ejecutivo de liderar la concertación y el diálogo fuera del contexto
del conflicto social, en coordinación con los gobiernos subnacionales.
- La mejora de la capacidad de gestión del Estado para fortalecer el entendimiento de
la conflictividad3, para instaurar el enfoque preventivo dentro del Estado4, para generar
capacidades para la intervención temprana y preventiva, así como para implementar la
incidencia necesaria sobre los entes competentes y los “grupos de interés” involucrados
en los diferentes casos de conflicto social.

Lo mencionado se orienta a promover condiciones que disminuyan la probabilidad de ocurrencia

de la conflictividad social en el mediano plazo; pero, deben ir enlazadas con los mecanismos
necesarios para evitar que los eventos conflictivos se desarrollen, esto es la detección temprana.

b) El Monitoreo de Riesgos y Alerta Temprana.

El carácter preventivo de la gestión del conflicto social supone también la intervención oportuna
del Estado ante manifestaciones previas al surgimiento del conflicto social o el escalamiento del
mismo. Es decir, la implementación de mecanismos que permitan el seguimiento y análisis de
los factores de riesgo que pueden configurar escenarios probables de conflictividad o de
escalamiento, y que articulen las diversas fuentes de información con las que cuenta el Estado.

En este enfoque se asume que los escenarios de conflictividad y/o escalamiento de la misma
ponen en riesgo la capacidad del Estado de ejercer la gobernanza5, en los términos en que esta
ha sido definida por el Viceministerio de Gobernanza Territorial. Por tanto, entender que
cualquier controversia, discrepancia o conflicto entre las partes tiene la potencialidad de poner
en riesgo esta gobernanza, en tanto se genere una base social alrededor de la controversia,
afecte la confianza del ciudadano en el Ejecutivo6, o afecte derechos individuales o colectivos.

3 Asegurar el entendimiento integral de la conflictividad, con capacidad de análisis que permita identificar escenarios
de conflictividad potencial, así como de los actores, demandas, intereses y capacidades de influencia; a través del
uso concertado de los instrumentos de información con los que cuenta el Estado.
4 Cambiando la lógica actual de tratamiento del conflicto que privilegia la acción reactiva ante las protestas ya
desatadas.
5 Modelo de gestión pública en la que el Estado involucra a la Sociedad Civil, Organismos No Gubernamentales y al

Sector Privado en la toma de decisiones (acuerdos) buscando un equilibrio entre Estado, sociedad y mercado con
reglas claras de control, transparencia y rendición de cuentas.
6 Indicador de uso interno, se basa en que la vulneración de la legitimidad del gobierno merma su capacidad real de

generar gobernanza.

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El monitoreo como mecanismo integral, incluye además la alerta oportuna que active la
intervención del Sector o ente competente, para la mitigación de los factores de escalamiento,
y/o para la generación de estrategias integrales de atención.

Tomando en cuenta lo mencionado, se configura un Sistema de Alerta Temprana conformado

por tres componentes claves:

 El monitoreo y análisis de los riesgos sociales, operativizados en variables e indicadores

específicos de seguimiento y que integre las diversas fuentes de información.
 La comunicación oportuna del hecho y de los riesgos identificados a los entes
competentes y actores involucrados. A esta acción se le denomina “Alerta Temprana”.
 El seguimiento necesario del ente rector (VGT) y de la SGSD a la intervención
correspondiente, que garantice la eficiencia y oportunidad de la respuesta del ente
competente.

GRÁFICO 2: COMPONENTES DEL SISTEMA DE ALERTA TEMPRANA

Se entiende por factores de riesgo al conjunto de características y condiciones específicas de los

actores sociales intervinientes, del territorio involucrado, así como la capacidad del ente estatal
competente de gestionar los conflictos, las mismas que pueden incrementar la probabilidad de
germinación y escalamiento de un conflicto social. También se incluye como factor de riesgo a
las intervenciones externas, esto es la existencia de proyectos públicos o privados.

TABLA 1. FACTORES DE RIESGO PARA LA INCIDENCIA EN LOS NIVELES DE CONFLICTIVIDAD

SOCIAL

Categoría Factores de riesgo

Presencia de actores con antecedentes de participación (en sus bases y/o
dirigentes) en conflictos sociales, movilizaciones y/o acciones de violencia
Características de los Presencia de actores con expectativas o intereses no resueltos (demandas
Actores sistemáticas)
Actores con afectación y/o percepción de afectación colectiva
Actores con redes fuera de su ámbito de acción

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Actores con exposición mediática

Antecedentes de conflictividad en el área

Características del Presencia de población vulnerable en el espacio local involucrado
Territorio Débil presencia del Estado (presencia de instituciones, acceso a servicios sociales
y/o públicos, prevalencia de actividades ilegales)
Proyectos o intervenciones (públicos y/o privados) que inciden en el acceso o
Intervenciones distribución de bienes, servicios y/o recursos de determinadas poblaciones
externas Situaciones que podrían exacerbar desacuerdos o competencia por recursos
(procesos electorales, huelgas, desastres naturales
Capacidad del ente competente para gestionar la situación de conflictividad
Capacidad de Gestión
específica

Los factores de riesgo se han detallado y operacionalizado con fines metodológicos, con el fin
de garantizar la calidad y objetividad de la información generada por las diversas fuentes de
información.

La tabla siguiente muestra las variables e indicadores para cada factor de riesgo definido.

TABLA 2. VARIABLES E INDICADORES PARA LOS FACTORES DE RIESGO

Variables
Categoría Indicadores
intermedias
Características Presencia de Ámbito de acción del actor
del actor actores con Estructura organizativa
antecedentes de
participación Número y tipo de participantes
dirigente en Acceso a exposición medios
conflictos sociales,
Capacidad convocatoria
movilizaciones o
violencia Acceso a redes fuera de su ámbito de acción
Movilizaciones y otras acciones como mecanismo de
presión
Expectativas o Alcance geográfico de los intereses
intereses no Contraposición de intereses
resueltos
Frecuencia de manifestación de la demanda
Frecuencia del incumplimiento de acuerdos
Nivel de expectativas asociadas a la intervención
externa
Afectación y/o Nivel de afectación
percepción de Alcance geográfico de la percepción de afectación
afectación colectiva
Características Antecedentes de Antecedentes de movilización social en la zona
del territorio conflictividad en el
área
Vulnerabilidad Presencia de actividades ilegales
Índice de victimización por actividades ilegales

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Variables
Categoría Indicadores
intermedias
Población en pobreza y pobreza extrema (línea de
pobreza)
Población con NBIs (% de población con 2 o más NBIs)
Presencia de comunidades indígenas
Género
Índice de desarrollo humano
Débil presencia del Presencia de instituciones del Estado en la zona
Estado Cantidad de funcionarios públicos vs ámbito de acción
Reglas de juego que afectan el acceso a recursos
Intervenciones Presencia de Presencia de inversión pública o privada
externas proyectos de
inversión y Presencia de situaciones que podrían exacerbar
operaciones o desacuerdos o competencia por recursos
actividades
económicas de gran
envergadura.
Capacidad del Capacidad del ente Existencia de una oficina especializada en gestión de
ente competente para conflictos en el ente competente
competente gestionar la Existencia de una estructura de gestión de conflictos en
situación de la oficina especializada de gestión de conflictos
conflictividad
específica

c) La Incidencia.

El tercer componente fundamental de la prevención es la capacidad de incidir en el cambio de

comportamientos de los actores involucrados (grupos de interés del conflicto social) para el
fortalecimiento de una cultura de paz que coadyuve en la construcción de un desarrollo
sostenible a nivel territorial y nacional.

Incidencia que parte del VGT como ente rector de la gestión de la conflictividad social, para la
promoción de “buenas prácticas”, intervenciones alineadas y la generación de condiciones
favorables al diálogo y la concertación con los diferentes actores sociales involucrados; y que
supone tanto una estrategia integral (producto de un diagnóstico general de la conflictividad a
nivel nacional), como específica, construida en base a la gestión caso por caso.
El Tratamiento del Conflicto Social.

Manifestado el conflicto social, la intervención del Estado está orientada a reducir la intensidad
de los factores que agudizan la conflictividad y fortalecer los que promueven el consenso,
articulando su accionar con los actores involucrados de la sociedad civil y de los sectores
productivos. Dicha intervención prioriza los espacios de diálogo, el relacionamiento con los
actores sociales involucrados, la articulación entre los diversos niveles y Sectores implicados, y
el monitoreo permanente del escalamiento, como principales mecanismos de intervención.

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El conocimiento entre las partes, los niveles de relacionamiento y finalmente los acuerdos
logrados durante la intervención deben permitir el reencauzamiento del conflicto social hacia la
atención eficiente de las demandas y necesidades que potenciaron la germinación y despliegue
del conflicto social, así como al cambio en los patrones de comportamiento mostrados por los
actores sociales involucrados.

El punto de más alto riesgo es la crisis, en tanto supone el uso de la fuerza (violencia) por algunas
de las partes involucradas, y con ello, la potencial afectación a la vida, salud y seguridad de las
partes en conflicto, y también de otras poblaciones que se vean indirectamente afectadas. Por
tanto, el tratamiento del conflicto está orientado también a evitar, minimizar o mitigar los
factores de escalamiento.

Considerando lo señalado, los factores claves durante el tratamiento del conflicto son:

 El diálogo intercultural, como principio fundamental para la gestión de los conflictos

sociales y la transformación del conflicto, posibilita un cambio en los patrones de
comportamiento de los actores sociales y contribuye a un mejor relacionamiento y
comunicación entre los mismos.

 La comunicación, como una herramienta fundamental para la gestión de los conflictos,

en tanto el acceso a información oportuna y pertinente resulta fundamental para el
control de las tensiones y la minimización del escalamiento, así como aporta a la
generación de confianza que permite abrir puentes de diálogo entre los distintos actores
involucrados. En este sentido, se debe diseñar e implementar una estrategia de
comunicación integral, caso por caso, que considere la necesidad de gestionar las
expectativas de los actores involucrados, el control de los potenciales daños, así como la
rendición de cuentas a la ciudadanía.

 La presencia desconcentrada del Estado en el territorio nacional, como herramienta

fundamental de relacionamiento inter-institucional. En efecto, se promueve la creación
de oficinas de gestión de conflictos sociales en las regiones, que coadyuven en el
acercamiento a la ciudadanía ante reclamos y demandas hacia el Estado, así como en la
articulación de las distintas dependencias del Ejecutivo en el territorio nacional, bajo el
liderazgo del Viceministerio de Gobernanza Territorial- VGT.

 La atención a la problemática específica que potencia el caso de conflicto social,

orientando la intervención al logro de acuerdos relativos a dicha problemática, evitando
la suscripción de compromisos poco sostenibles en el tiempo.

La Articulación frente al Conflicto Social.

La articulación es un proceso fundamental para la prevención y el logro de una respuesta integral

desde el Estado al conflicto social. Consiste en la coordinación oportuna y la homologación de
criterios entre las entidades públicas intervinientes.

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La Presidencia del Consejo de Ministros y específicamente el Viceministerio de Gobernanza

Territorial como ente articulador y coordinador del Estado, desarrolla esta función a través de
sus tres Secretarías.

El fortalecimiento de la articulación requiere de los siguientes procesos clave:

 Articulación entre los sectores y con las regiones: para el análisis, elaboración de
estrategias y gestión de una respuesta integral a la conflictividad social. Esta articulación
obedece a la necesidad de integración a nivel del Ejecutivo y entre los distintos niveles de
gobierno. La acción estratégica y coordinada del Estado, no responde únicamente a la
acción de las oficinas de gestión de conflicto de los sectores, por el contrario, debe
responder a una respuesta colegiada de los Sectores.

 Rectoría de la Presidencia del Consejo de Ministros: se requiere la implementación de

una rectoría en el diseño e implementación de la política y los lineamientos para la gestión
social y el manejo de los conflictos sociales, asegurando el liderazgo de la PCM y el
alineamiento de todos los Sectores, sus equipos, procedimientos y herramientas.

 Gestión de información: es fundamental para la articulación en tanto el análisis

intersectorial de la conflictividad permite la identificación de puntos ciegos de
información complementaria que permite no solo un diagnóstico adecuado, sino también
la generación de estrategias integrales y eficientes ante las diferentes situaciones
generadoras de conflictos sociales a nivel nacional.

El Seguimiento del Conflicto Social.

Una vez logrado los consensos necesarios y su operacionalización en acuerdos y compromisos,

es fundamental el monitoreo del cumplimiento de los mismos por parte de los responsables
correspondientes, sean Estado, empresas o actores sociales diversos. Este proceso no solo
implica garantizar la eficiencia en la gestión de resultados en el tratamiento de los conflictos,
sino también la minimización de los riesgos de reactivación del conflicto por gestiones no
adecuadas en el cumplimiento de los mismos.

Tomando en cuenta la finalidad del seguimiento, es importante realizar tres procesos claves:

 Garantizar el funcionamiento de la Unidad de Seguimiento y Monitoreo. La cual se

encargará de realizar el monitoreo de la ejecución de los compromisos asumidos por los
entes competentes de manera sistemática, con la finalidad de identificar los niveles de
avance en la ejecución de los mismos.

 El VGT y la SGSD deberán realizar procesos de incidencia con los entes competentes para
la ejecución de los acuerdos y compromisos asumidos. La Unidad de Seguimiento
realizará reuniones mensuales con los responsables de la ejecución para identificar de
manera oportuna las dificultades, posibles atrasos en la entrega de información y el
análisis de riesgos relacionados.

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 Implementar una estrategia de información continua hacia los actores sociales

involucrados. Acción fundamental en la gestión de las expectativas de los actores y del
propio caso de conflicto social; para lo cual, la rendición de cuentas periódica del avance
en el cumplimiento de los compromisos asumidos es una herramienta clave.

1.3 DEFINICIÓN DEL CONFLICTO SOCIAL

Se considera al conflicto social como el proceso social en el que dos o más partes perciben que
sus intereses se contraponen generalmente por el ejercicio de un derecho fundamental o por el
acceso a bienes y servicios, adoptando acciones que pueden constituir un riesgo o una amenaza
a la gobernabilidad y/o al orden público, ameritando la intervención articulada del Estado, la
sociedad civil y los sectores productivos, para transformar el conflicto en una oportunidad de
desarrollo territorial.

Etapas del conflicto social.

Con la finalidad de determinar el desenvolvimiento y momento en el cual se encuentran los

conflictos sociales se han definido metodológicamente cinco etapas del conflicto, estas son: (i)
situación sensible al conflicto, (ii) pre-conflicto, (iii) conflicto, (iv) crisis y (v) post conflicto, las
que se detallan a continuación.

TABLA 3: DESCRIPCIÓN DE LAS ETAPAS DEL CONFLICTO SOCIAL

Etapa Descripción Indicadores

Aquellas en las que aun cuando no se evidencian
Situación
actores con intereses contrapuestos, pero se
sensible al
presentan factores de riesgo que configuran
conflicto
escenarios probables de conflictividad social.
Etapa de germinación de un potencial conflicto
social, donde se evidencia malestar, tensión y/o
Pre-conflicto desacuerdo entre dos o más actores sociales, y
que es expresada a través de mecanismos
formales e institucionales.
Situación definida de desacuerdo entre dos o más
Conflicto actores sociales que perciben que sus intereses se
contraponen generalmente por el ejercicio de un
derecho fundamental o por el acceso a bienes y
Capacidad de actuación de los actores
sociales y antecedentes de movilización.
Antecedentes de conflictividad en el
territorio.
Vulnerabilidad en el territorio.
Existencia de futuras intervenciones
externas.
Capacidad de gestión de las instituciones
competentes.
Manifestación de tensión social entre dos o
más actores sociales mediante canales
formales (sin protesta social).
Demandas sociales insatisfechas.
Recursos en disputa7.
Compromisos o acuerdos pendientes de
cumplimiento por parte de alguno de los
actores sociales involucrados.
Acciones públicas de protesta (legal y que no
afectan la estabilidad política).
Amenazas de acciones de fuerza.

7Se entiende “recursos” como activos tangibles (por ejemplo, propiedad y uso de territorios, acceso a recursos
naturales) o activos intangibles (por ejemplo, poder político o influencia) en dominio de los actores.

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(despliegue8 servicios y se expresan a través de acciones Actos de violencia que no afectan el orden
y repliegue9) públicas de protesta (habiéndose agotado los público y/o no impactan el acceso a
mecanismos formales e institucionales para derechos.
canalizar sus demandas, o usando estos en Cobertura mediática “localizada”.
paralelo), que constituyen un riesgo o una
amenaza a la gobernabilidad y/o al orden público.
Situación de quiebre del orden jurídico, donde los Actos de violencia que afectan el orden
actores involucrados generan desorden público público, y/o impactan el acceso a derechos.
mediante el uso de la fuerza (violencia) y/o presión
Crisis Acciones de presión política.
política, que afectan el acceso a bienes y servicios,
Cobertura mediática nacional.
y al ejercicio de los derechos de los grupos
involucrados y/o de terceros.
Situación posterior a la crisis donde se restituyen Hay acuerdos y/o compromisos entre las
las condiciones perdidas y/o afectadas, y el orden partes que dan por atendidas las demandas.
jurídico es restaurado, garantizándose la
Postconflicto Existe seguimiento formal e
reinserción sostenible de personas y colectivos
institucionalizado de los acuerdos.
involucrados y las demandas se viabilizan a través
de los entes competentes.

GRÁFICO 3: ETAPAS DEL CONFLICTO SOCIAL

Tipología de los Conflictos Sociales.

La tipología de conflictos sociales permite caracterizarlos con precisión, ordenar la información,

facilitar su análisis y brindar pautas para su intervención. Los criterios para esta clasificación son:

 Las causas, es decir aquellos elementos que desencadenan el caso de conflicto social.
Pueden mencionarse los intereses, las expectativas y/o las percepciones de los actores
involucrados.
 Las actividades productivas y la gestión de bienes y servicios públicos, en torno a las
cuales se inscribe el caso de conflicto social.

8 Cuando la controversia se focaliza en un determinado ámbito y es protagonizada por determinados actores. El

despliegue se inicia de inmediato y la escalada puede ser muy rápida.
9 Un acuerdo concertado entre las partes en conflicto permite una inflexión del proceso de despliegue y/o crisis,

iniciándose el repliegue con la gestión de los acuerdos.

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 Las demandas, entendidas como el reclamo explícito que hacen los actores en las
situaciones de conflicto. Por ejemplo, el pliego de reclamos en una huelga o el listado
de compromisos incumplidos, entre otros.

Tomando dichos criterios en cuenta, se han diseñado tres tipologías.

TABLA 4: TIPOLOGIAS PARA LA CLASIFICACIÓN DE LOS CONFLICTOS SOCIALES

CRITERIO TIPOS
 Recursos Naturales en disputa: Conflictos sociales ocasionados por la competencia entre
diferentes actores sociales por el uso de recursos naturales (agua, bosques, tierras,
hidrocarburos, minerales, otros).
 Recursos Económicos en disputa: Conflictos sociales ocasionados por la competencia entre
diferentes actores sociales por el acceso a recursos económicos (presupuestos, fondos
públicos, inversiones sociales, otros). Beneficio económico obtenido como consecuancia de
la generación de conflicto (p.e. conflictos limítrofes vinculados a la obtención de mayor
presupuesto o acceso a beneficios de proyectos de inversión, entre otros)
 Recursos Políticos en disputa: Conflictos sociales ocasionados por la competencia entre
diferentes actores por asegurar su nivel de influencia y ventajas sobre otros grupos de interés
o determinados sectores de la población.
 Afectación: conflictos surgidos por el deterioro del ambiente (agua, suelos, aire, flora, fauna),
de los medios de vida (actividades económicas), de la salud o de la integridad física de las
poblaciones o de patrones, valores o recursos culturales, como consecuencia del desarrollo
actual de actividades productivas o de servicios (minería, hidrocarburos, agro, industria,
infraestructura, turismo, otros).
 Percepción de afectación: conflictos surgidos por temores relacionados con los posibles
impactos negativos de actuales o futuras actividades económicas (minería, agro, industria,
infraestructura, etc.) en el ambiente (agua, flora, suelos, fauna), los medios de vida
(actividades económicas) y/o la salud e integridad física de las poblaciones. Percepción de
Causas del incompatibilidad entre futuras actividades económicas y las formas de vida de las poblaciones
conflicto involucradas.
 Incumplimiento de compromisos: conflictos causados por el incumplimiento de
compromisos o acuerdos asumidos por entidades públicas o privadas.
 Altas Expectativas: conflictos vinculados al poco acceso o a la percepción de un escaso acceso
a beneficios materiales (económicos y no económicos) generados por actividades económicas
desarrolladas por instituciones privadas o públicas. Expectativas de acceso o de mejor acceso
a servicios públicos.
 Reivindicación e inclusión en la toma de decisiones: conflictos surgidos debido a la
percepción de exclusión de los actores involucrados en la toma de decisiones sobre el
desarrollo de actividades productivas, inversiones, programas, normas legales, servicios
públicos, defensa de derechos humanos o reglas de juego que afectan de alguna manera su
forma de vida.
 Corrupción: conflictos causados por la insatisfacción de las poblaciones debido al uso
indebido de bienes y/o recursos públicos por parte de los funcionarios públicos.
 Necesidades básicas insatisfechas: conflictos ocasionados por las expectativas o demandas
de reducción de necesidades básicas insatisfechas de las poblaciones involucradas; como
pueden ser los servicios de salud, educación, agua, saneamiento, energía, entre otros.
 Insuficiente respuesta de las entidades públicas: conflictos ocasionados por la limitada o
inoportuna respuesta de las instituciones públicas para atender las demandas de las
poblaciones y/o asegurar la protección de sus derechos humanos, sean individuales o
colectivos.

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CRITERIO TIPOS
 Laborales: Conflictos ocasionados por las expectativas de mejoras salariales o mejoras en las
condiciones laborales demandadas por diferentes sectores o tipos de trabajadores, estén no
organizados en sindicatos
 Actividades ilicitas: Conflictos ocasionados por diferentes grupos de interés organizados
alrededor de actividades ilícitas como son el narcotráfico, la minería ilegal, la extracción ilegal
de madera, la pesca ilegal, entre otros.
 Otros: relacionados a otras causas no descritas o identificadas previamente.
 Minería: relacionados con las actividades mineras en cualquiera de sus fases (exploración,
explotación, transporte y cierre) y escalas (artesanal, pequeña, mediana y gran minería).
 Hidrocarburos: relacionados con las actividades petroleras y gasíferas en cualquiera de las
fases del ciclo productivo (exploración, explotación, almacenamiento, transporte y cierre).
• Agropecuarios y Forestales: relacionados con las diferentes actividades agrícolas, pecuarias,
pesqueras, forestales, así como de gestión de las áreas naturales protegidas.
 Hídricos: relacionados con el acceso, uso y distribución del agua (acceso a los servicios de
Actividades agua y saneamiento, proyectos de centrales hidroeléctricas, proyectos de riego), así como por
productivas la contaminación de los cuerpos de agua.
y de  Energéticos: relacionados con las actividades de producción de energía, en cualquiera de sus
servicios fases (desarrollo, construcción, generación y transmisión,).
 Infraestructura: relacionados con los proyectos de construcción y/o administración de algún
tipo de infraestructura (carreteras, puertos, aeropuertos, represas, otros).
 Gestión de recursos: Relacionados al presupuesto público, esto es al acceso a los recursos
públicos y/o a la administración de los recursos públicos.
 Gestión de bienes o servicios públicos: Relacionados a las demandas de mayores y/o mejores
servicios públicos.
 Otros: relacionados a otros sectores productivos no descritos o identificados previamente.
 Demarcación territorial.
 Titulación de tierras / Ocupación ilegal de tierras.
 Negociación (y renegociación) por uso de tierras y otros temas afines.
 Compensación económica por afectaciones (por impactos sociales y ambientales).
 Remediación de daños ambientales.
 Exigencia del cumplimiento de acuerdos y compromisos.
 Solicitudes de acceso a beneficios (empleo, inversión social).
 Exigencia de cumplimiento de la normativa y disposiciones legales.
 Laborales.
Demandas  Solicitud de acceso a bienes y servicios públicos.
• Exigencia de inclusión en tomas de decisiones (consulta previa, procesos de participación
ciudadana entre otros). Reivindicación de derechos de los pueblos indígenas.
 Rechazo de políticas públicas.
 Rechazo a medidas judiciales y/o posibles medidas judiciales.
 Rechazo a actividades productivas o de servicios (Minería, minería ilegal, hidrocarburos, tala,
pesca, etc.).
 Destitución de autoridades locales.
 Formalización de minería ilegal.
 Otros.

Del cierre metodológico de los conflictos sociales: el postconflicto.

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En la gestión de los conflictos sociales se considera un hito cuando se estima que los actores
involucrados han arribado a un acuerdo (y/o compromisos consecuentes) que resuelven el
desacuerdo. Dicho hito es considerado un cierre metodológico, dado que los conflictos sociales
son procesos dinámicos que no solo no terminan, sino que su constante naturaleza
transformativa genera oportunidades para nuevos escenarios y condiciones de actuación.

El cierre metodológico marca el paso a la cuarta etapa del conflicto: el post conflicto. Los casos
en post conflicto han sido categorizados en dos tipos, estos son:

 Resuelto: cuando existen acuerdos con satisfacción de todas las partes involucradas
dando cuenta de su voluntad para implementar los acuerdos formalizados mediante
actas, convenios, acuerdos extrajudiciales, entre otros mecanismos.
 Archivado: cuando los compromisos han sido cumplidos en su totalidad, cuando el motivo
de la confrontación entre los actores desaparece o cuando el caso se mantiene inactivo
durante más de seis meses. Los casos se archivarán con la formulación de un informe del
equipo responsable del caso, el cual será remitido a la SGSD.

1.4 LINEAMIENTOS GENERALES PARA LA GESTIÓN DEL CONFLICTO

Los Enfoques.

El cumplimiento de las funciones y principales tareas de la Secretaría de Gestión Social y Diálogo

responde a una visión conceptual e institucional que articulada al Viceministerio de Gobernanza
Territorial moldea y da sentido a sus intervenciones, diferenciándolas de otras instituciones que
también atienden conflictos sociales. Esta visión se orienta por los siguientes enfoques.

 Enfoque de Procesos: Busca que la gestión social y la gestión de los conflictos sociales
sean vistos como el desarrollo de etapas interdependientes, con una conducción
transparente, participativa, e imparcial, promoviendo la transformación de las relaciones
conflictivas en relaciones de confianza, de entendimiento mutuo y de colaboración.

 Enfoque de Derechos: Busca que la gestión social y de los conflictos sociales se

desarrollen en el marco del respeto y protección de los derechos fundamentales de las
personas, en el marco de lo establecido por la Constitución Política y los tratados
internacionales sobre derechos humanos ratificados por el Estado Peruano.

 Enfoque de Cultura de Paz: Busca que la gestión social y de los conflictos sociales se
incluyan en un proceso amplio de intervenciones y programas que permitan una mayor
participación de la sociedad civil, con la finalidad de fortalecer la democracia y la
gobernabilidad.

 Enfoque Intercultural: Busca que la gestión social y de los conflictos sociales se realicen
en el marco del respeto a la realidad pluricultural. plurilingüe y multiétnica del país;
especialmente respetando las diferencias entre unos y otros y promoviendo el dialogo
intercultural, la participación y el intercambio de propuestas de solución.

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 Enfoque Institucional: Busca que la gestión social y de los conflictos sociales se realice a
partir del respeto al Estado y todas las instancias que la conforman además del
reconocimiento de las autoridades legalmente constituidas.

 Enfoque de Resultados: Busca que la gestión social y de los conflictos sociales optimicen
la intervención del Estado en las diferentes etapas del conflicto, con acciones que se
orienten al logro de soluciones, siguiendo los criterios de modernización de la gestión
pública, en términos de eficacia, eficiencia y calidad de la intervención del Estado.

Los Principios.

El trabajo de la Secretaría de Gestión Social y Diálogo se rige por los siguientes principios.

 Igualdad y equidad: Implica que las instituciones del Estado en los tres niveles de
gobierno promuevan la igualdad de oportunidades de los actores sociales, desterrando
prácticas y lenguaje que justifiquen la discriminación y exclusión social. La equidad es un
medio para lograr la igualdad, busca equilibrar las asimetrías de poder entre actores
sociales en el proceso de gestión del conflicto social.

 Participación ciudadana: Se expresa en la participación de la sociedad en las diferentes

etapas de la gestión social y de conflictos, correspondiendo al Poder Ejecutivo en el
ámbito de todo el territorio nacional, generar las condiciones para garantizar que la
participación sea activa, colaborativa y efectiva.

 Inclusión social: Considera el involucramiento de aquellos actores sociales que no tienen

representatividad directa en los procesos comprendidos en la gestión social y de
conflictos.

 Buena fe: Implica que el Estado y los actores sociales que confluyen en la gestión social,
participan con transparencia y buena voluntad, generando confianza entre las partes para
su resolución

 Legalidad: Implica que los actores sociales e instituciones de los tres niveles de gobierno
se rijan, en el proceso de la gestión social, por las normas legales vigentes.

 Transparencia: Implica que el Estado facilita el acceso a la información a los actores

sociales involucrados en el proceso de gestión social, conforme a ley.

Los Lineamientos.

 La prevención, como enfoque y política institucional transversal y fundamental para

anticiparse a las crisis y conflictos.

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 El diálogo intercultural como mecanismo para la construcción de soluciones concertadas

y pacíficas cuando hay conflictos, pero también para la construcción de planes de
desarrollo regional y local a mediano y largo plazo.

 La transparencia y la generación de confianza entre los diferentes sectores y actores

involucrados en los conflictos sociales y en procesos de desarrollo.

 La afirmación y respeto a las diferentes instancias del Estado en el territorio nacional.

 La articulación y sinergia multisectorial e intergubernamental para la gestión social y el

correcto tratamiento de los conflictos sociales.

Las Políticas.

 Apoyar el respeto y promoción de los derechos humanos y dignidad de las personas,

incluyendo a la población más pobre y vulnerable como base de un Estado de Derecho.

 Impulsar el enfoque preventivo transformador en la acción del Estado, especialmente

entre los diferentes sectores y niveles de gobierno, orientado a la atención de la pobreza,
desigualdad y discriminación para disminuir los conflictos, evitar las crisis, así como para
controlar los riesgos y reducir las vulnerabilidades.

 Fortalecer la presencia y acción del Estado para el acceso a los servicios de calidad que
permitan el desarrollo pleno de capacidades y derechos de la población, mediante el
diálogo y el adecuado tratamiento de los conflictos sociales.

 Fortalecer e implementar el diálogo intercultural como medio de entendimiento para el

consenso y la legitimidad de los acuerdos y decisiones, incluyendo valores como la
transparencia y el respeto mutuo.

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