Gestión Pública Por Resultados

E
I
E R
29
S
seminarios y conferencias
G estión pública por

resultados y programación
plurianual
Documentos presentados en la Primera Reunión

de Responsables de Presupuesto de América
Latina y el Caribe
XV Seminario Regional de Política Fiscal
Santiago de Chile, 27 al 30 de enero de 2003
Instituto Latinoamericano y del Caribe de

Planificación Económica y Social - ILPES
Santiago de Chile, agosto de 2003

Este volumen fue compilado por Ricardo Martner, Director de Gestión Pública y
Regulación del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación
Económica y Social (ILPES) y coordinador del XV Seminario Regional de
Política Fiscal de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL), que se llevó a cabo entre el 27 y el 29 de enero de 2003.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión
editorial, son de exclusiva responsabilidad de quienes las emitieron y pueden no
coincidir con las de la Organización.
Publicación de las Naciones Unidas

ISSN impreso: 1680-9033
ISSN electrónico: 1680-9041
ISBN: 92-1-322215-7
LC/L.1949-P
LC/IP/L.230
N° de venta: S.03.II.G.107
Copyright © Naciones Unidas, agosto de 2003. Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile
La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario
de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017,
Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden
reproducir esta obra sin autorización previa. Sólo se les solicita que mencionen la fuente e
informen a las Naciones Unidas de tal reproducción.
CEPAL - SERIE Seminarios y conferencias N° 29
Índice
Resumen ........................................................................................ 5
Presentación...................................................................................... 7
I. Overview of Results Focused Management and
Budgeting in OECD Member Countries
Michael Ruffner............................................................................. 9
A. Introduction ........................................................................... 9
B. Performance Information in the Budget .............................. 10
C. Accrual Accounting............................................................. 16
D. Flexibility in Budgeting for Government Organisations
(agencies) .............................................................................. 17
E. Conclusion ............................................................................ 19
II. Accrual Accounting and Budgeting: Key Issues and
Recent Developments
Jon Blondal.................................................................................. 27
A. Introduction ......................................................................... 27
B. Key Recognition Issues ....................................................... 29
C. Valuation Issues................................................................... 31
D. Accounting Standards.......................................................... 32
E. Implementation Issues ......................................................... 33
F. Conclusion........................................................................... 36
III. Avances en la implementación de indicadores de
desempeño en los organismos públicos del Perú
Nelson Shack Yalta...................................................................... 39
Resumen ...................................................................................... 39
A. Introducción......................................................................... 40
B. La administración pública y el desempeño.......................... 41
3
Gestión pública por resultados y programación plurianual
C. Hacia una administración por resultados en el sector público peruano............................. 44

D. Diseño de un sistema de medición y evaluación del desempeño....................................... 49
E. Implementando la evaluación del desempeño en el Perú................................................... 54
F. Conclusiones y recomendaciones ...................................................................................... 57
G. Bibliografía ........................................................................................................................ 59
IV. Sistema de control de gestión y presupuestos por resultados: la
experiencia chilena
Marcela Guzmán........................................................................................................................ 67
A. Introducción ....................................................................................................................... 67
B. Indicadores de desempeño ................................................................................................. 70
C. Evaluación de programas e institucional ........................................................................... 85
D. Fondo central de recursos para prioridades gubernamentales. Presentación
de programas nuevos y/o ampliaciones o reformulaciones sustantivas ........................... 102
E. Programa de mejoramiento de la gestión ......................................................................... 108
F. Balance de la Gestión Integral (BGI)............................................................................... 126
G. Bibliografía ...................................................................................................................... 130
V. O processo institucional de avaliaçaõ de plano plurianual 2000-2003
Marta Ghirlanda...................................................................................................................... 131
Resumo .................................................................................................................................... 131
A. Introdução ........................................................................................................................ 132
B. A institucionalização de avaliação................................................................................... 133
C. A avaliação no Brasil ....................................................................................................... 135
D. Conclusões ....................................................................................................................... 144
E. Bibliografía referenciada ................................................................................................. 144
VI. El presupuesto preliminar: su inserción en el modelo de formulación y
asignación del presupuesto nacional de Argentina
Roberto Martirene ................................................................................................................... 147
A. Introducción ..................................................................................................................... 147
B. El presupuesto preliminar ................................................................................................ 150
C. Hacia la actualización de la circular ONP NO 2/96.......................................................... 161
VII. Avances en la implantación de la administración financiera gubernamental
en Cuba
Héctor Casals .......................................................................................................................... 169
A. Introducción ..................................................................................................................... 169
B. Antecedentes .................................................................................................................... 170
C. Situación actual de la implantación de la administración financiera gubernamental ...... 172
D. Perspectivas y retos para los próximos años.................................................................... 175
E. Conclusiones .................................................................................................................... 176
Serie Seminarios y conferencias: números publicados .................................................. 177
4
Resumen
Este volumen recoge la versión revisada de los trabajos sobre

gestión por resultados y programación plurianual presentados en la
Primera reunión de responsables del presupuesto de América Latina y el
Caribe, realizada en Santiago de Chile en enero de 2003 en el marco del
XV Seminario Regional de Política Fiscal de la CEPAL, bajo los
auspicios del Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial,
el Banco Interamericano del Desarrollo (BID) y la Organización de
Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE). Asistieron autoridades
de más de veinte países de la región. En la sesión se examinaron los
principios de una gestión publica orientada a “gobernar para los
resultados”. Los documentos están disponibles en el sitio Web del
ILPES (www.eclac.cl/ilpes).
Este volumen consta de siete artículos. Los dos primeros analizan
en forma comparativa la experiencia en los países de la OCDE en el
ámbito de la gestión por resultados y de los sistemas contables de base
devengado. El tercer artículo describe la institucionalidad desarrollada
en Perú para formular los planes estratégicos sectoriales multianuales y
los indicadores de desempeño de los organismos del sector público. En
el caso de Chile ─cuarto artículo del volumen─ se describe el Sistema
de Control de Gestión y Presupuestos por Resultados. En el quinto
artículo se examina el proceso institucional de evaluación
gubernamental en el presupuesto federal plurianual de Brasil. El sexto,
aborda la inserción del presupuesto preliminar en el modelo de
formulación y asignación del presupuesto nacional de Argentina - suerte
de adaptación de métodos de planificación estratégica y de presupuesto
base cero a una realidad presupuestaria cambiante. El séptimo, y último
artículo, se refiere a los ingentes avances logrados en la reforma a la
administración financiera gubernamental en Cuba.
5
Presentación
Los temas fiscales son fuente de preocupación permanente para

todos los países de la región y niveles de gobierno. En vista de ello, la
CEPAL ha instituido desde fines de los años ochenta la realización
anual de un Seminario Regional de Política Fiscal cuyo propósito es
reunir a las máximas autoridades económico-fiscales de los países de
América Latina y el Caribe, como también a especialistas de
organismos internacionales y del mundo académico, para intercambiar
experiencias, actualizar informaciones y compartir reflexiones sobre
temas fiscales relevantes.
Tras quince versiones, el seminario se ha consolidado como un
foro regional de discusión, pasando a ser una actividad regular
sustantiva de la Secretaría Ejecutiva de la CEPAL, la que, en los
últimos años pasó a contar con el copatrocinio de importantes
organismos internacionales, tales como el Fondo Monetario
Internacional, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de
Desarrollo, contando además con los auspicios del Ministerio de
Hacienda de Chile. El comité organizador del XV seminario estuvo
compuesto por la Señora Teresa Ter-Minassian (FMI), el Señor Peter
Kalil (BID), el señor Guillermo Perry (Banco Mundial), la Señora
Blanca Moreno-Dodson (Instituto del Banco Mundial), y el Señor
Ricardo Martner (ILPES, CEPAL).
En el año 2002 se estimó que era conveniente generar una
instancia de encuentro y debate entre los responsables del presupuesto
de los países de la Región, agentes principales del proceso de
modernización del Estado. En atención a la positiva experiencia
registrada por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE) en la materia, la cual convoca desde el año 1980 a
7
los ejecutivos públicos responsables del presupuesto de los países miembros a la reunión anual del
Senior Budget Officials Working Party (SBO), se obtuvo el patrocinio del Servicio de Gestión
Pública de la OCDE (PUMA) para organizar una reunión de similares características en el marco
del XV Seminario Regional de Política Fiscal.
Esta iniciativa siembra la semilla para la institucionalización de actividades regulares de
intercambio de información y cooperación en el ámbito presupuestario por parte de los ejecutivos
responsables en América Latina y el Caribe. Se convocó entonces a los directores y viceministros
de presupuesto de la región para analizar y debatir, desde la perspectiva del proceso presupuestario,
las iniciativas en materia de gestión por resultados y de programación plurianual del gasto público.
Este volumen es el compendio de la versión revisada de los trabajos presentados en la
Primera Reunión de Responsables del Presupuesto de América Latina y el Caribe, llevada a cabo el
día 29 de enero de 2003. Su contenido está organizado geográfica y temáticamente, empezando con
la experiencia comparada de los países de la OCDE en materia de gestión por resultados y los
sistemas de contabilidad y presupuestación. Desde inicios de los noventa, prácticamente todos los
países miembros de la OCDE han realizado enormes esfuerzos para mejorar la calidad del gasto
público adoptando un enfoque de resultados en sus sistemas de gestión y de presupuestos. Los
procesos y los resultados han sido diversos, según las capacidades, prioridades y culturas
nacionales. Como se describe en los documentos, la OCDE se encuentra trabajando en una base de
datos que le va a permitir realizar una comparación sistemática de los principales avances en esta
materia (para mayores detalles, ver www.oecd.org/puma).
Las iniciativas también han sido abundantes en América Latina. En algunos países, el
proceso institucional de evaluación gubernamental ha sido explícitamente vinculado al ciclo de
ejecución de los planes de desarrollo y de los presupuestos plurianuales. Se examina el desarrollo
institucional del Perú para formular los planes estratégicos sectoriales multianuales y los
indicadores de desempeño de los organismos del sector público; las distintas herramientas
utilizadas en el sistema de control de gestión y presupuesto por resultados de Chile; el proceso
institucional de evaluación gubernamental en el presupuesto federal plurianual de Brasil; la
inserción del presupuesto preliminar en el modelo de formulación y asignación del presupuesto
nacional de Argentina; y los avances logrados en la reforma a la administración financiera
gubernamental en Cuba.
Además de estos documentos, se presentaron experiencias de otros países, cuyas ponencias
están disponibles en el sitio Web del Ilpes, www.cepal.org/ilpes. Además de agradecer a los
organismos patrocinadores y auspiciadores, especialmente a los miembros del Comité organizador,
en mi calidad de coordinador quisiera expresar mis más sinceros reconocimientos a los
funcionarios de ILPES que hicieron posible esta actividad, especialmente a Juan Cristóbal
Bonnefoy, en sus aspectos sustantivos, y a Pamela Yerkovic y Paola Ghiglino, en lo relativo a los
aspectos administrativos de la organización del seminario.
Ricardo Martner
Coordinador del XV Seminario Regional de Política Fiscal de CEPAL
Agosto de 2003
8
I. Overview of Results Focused

Management and Budgeting in
OECD Member Countries
Michael Ruffner1
A. Introduction
The purpose of this paper is to give a background for and
overview of how results focused budgeting and management is
implemented in OECD Member countries and selected non-member
countries. Specifically the paper will address:
• the occurrence and use of performance information in the budget;
• the use of accrual accounting and budgeting;
• the flexibility in budgeting for government bodies.
The comparison builds on the surveys from 1999, 2000 and
2001 of budgeting practices in OECD Member countries. The surveys
are undertaken under the auspices of the OECD network of Senior
Budget Officials. The responses to the questionnaires are given by
members of that network and is thus not a result of investigations in
the countries involved by the OECD secretariat.2
1
Administrator, Public Governance and Territorial Development Directorate, Organisation for Economic Co-Operation and
Development (OECD)
2
It should be noted that some of the questions involve an element of subjective judgement on behalf of the responder. The
distribution of answers by country can be found in the annexes to this paper. Readers are encouraged to report to the OECD
secretariat if the country information is inaccurate.
9
The surveys from 1999 and 2000 only include responses from OECD Member countries
whereas the survey from 2001 also includes responses from Brazil and Chile, which are permanent
observers of the Senior Budget Officials network. Some countries have opted not to respond to all
questions. Please refer to the tables in the annex for identification of the non-respondents for each
issue covered in the text.
B. Performance information in the budget

In 1999 and 2000, three quarters of the OECD Member countries participating in the surveys
reported that they routinely include performance information in their budget documentation. Out of
these three quarters, around 70 percent include such information for most of the programmes in the
budget whereas the remainder include the information for a limited set of programmes. In 1999, only
36 percent of the countries including performance information in the budget documentation reported
that the inclusion of this information was a legal requirement for some or most programmes.
There is a longstanding debate in OECD Member governments as to the appropriate role of the
national audit offices in regard to performance information. Ministries of Finance generally hold the
view that audit should be limited to financial information whereas audit offices typically would like to
have a stronger role.
In 2000, eight countries reported that performance information was audited for most
programmes whereas five countries reported that it was only audited for some programmes. 13
countries, corresponding to almost half of the countries responding to this particular question,
reported that performance information was not audited. Unfortunately, this distribution does not
reveal whether the audit was undertaken by the audit offices, the ministries of finance or internal
controllers.
1. Outcomes and outputs

The term “performance” is often used to denote a move in the focus of budgeting and
management from inputs and work processes to a focus on outputs and outcomes. As a term,
however, “performance” is imprecise because it does not make a distension between “outputs” and
“outcomes” and as it does not make a distinction between evidence of internal performance (i.e.
operations) and external performance (i.e. outputs and outcomes inflicted on the surrounding
environment of the entity in question).
Box 1
DEFINITION OF INPUTS, PROCESSES, OUTPUTS AND OUTCOMES
Inputs are what an organisation or manager has available to achieve an output or outcome.
Inputs can include employees, equipment or facilities, supplies on hands, goods or services
received. Costs are the expenses incurred using the inputs. Outputs are the goods or services
(usually the latter) which government bodies provide for citizens, business and/or other government
bodies. Processes are the ways inputs are aligned to bring about outputs. Outcomes are the
impacts on, or the consequences for, the community from the outputs or activities of the
Government. Outcomes reflect the intended and unintended results from government actions and
provide the rationale for government interventions.
Examples of input could be secretaries, computers or office space. An example of an output
from a Ministry of Finance could be a monthly delivery of reports of Government financial
performance and the annual financial statements. An example of an output target could be that
90% of economic reports are delivered within the timeframes agreed and are rated excellent or
above average by principal users. An example of an outcome from such a ministry could be that
government finances are sustainable. An example of an outcome target could be that Government
Finances will produce a budgetary surplus of two percent in the next fiscal year.
Source: Outcome Focused Management and Budgeting, The OECD Journal of Budgeting, Volume 1, Issue 4.
10
In the 1999 and 2000 surveys on budgeting developments, the secretariat only asked whether
“performance information” was included in the budget documentation. In the 2001 questionnaire,
the Senior Budget Officials in the OECD Member countries, as well as in Brazil and Chile, were
asked whether the distinction between outcomes and outputs were used in all, most or some
organisations in their respective public sectors. The result is depicted in Figure 1.
Figure 1
IS THE DISTINCTION BETWEEN OUTPUTS AND OUTCOMES
USED IN PUBLIC SECTOR ORGANISATIONS?
(Number of countries, 2001, N=27)
14
12
10
0
In all organisations In most organisations In some organisations No
Source: OECD Budgeting Database, 2002 Edition.
In eleven countries, it was reported that equal to 40 percent of the countries answering this
question, reported that the distinction was used in all organisations. Australia did not respond to the
questionnaire but should be included in this group which would raise the total to 12 countries. Only
Austria, Spain and Turkey reported that the distinction was unknown while the remaining group
reported that the distinction between outputs and outcomes was used in some organisations.
These numbers are likely to be inflated as there is much confusion in countries as to the
meaning of terms involved. Nevertheless, Figure 1 supports the impression that the distinction
between outcomes and outputs is being used.
2. Outcomes, outputs and the budget

Figure 2 depicts whether output and outcome targets are routinely included in the main
budget documentation and if so, in what format.
11
Figure 2
ARE TARGETS ROUTINELY SHOWN IN THE BUDGET
DOCUMENTATION DELIVERED TO PARLIAMENT?
(Number of countries, 2001, N=25 for outcomes, N=26 for outputs)
14
12
10
0
In all organisations In most organisations In some organisations No

Note: Two countries, USA and Denmark, reported that they include output
and outcome targets in the main budget documentation as well as in reports
for each ministry. Two countries, Denmark and Greece, reported that only
“some” targets are included.
Generally, more countries reported that they are including output targets than there are
countries including outcome targets. Predominantly, the targets are included in the main budget
documentation. Only Iceland responded that a separate government-wide report with output targets
is being issued and only Brazil and the United Kingdom reported that they issue separate
government-wide reports on outcome targets.
Figure 3
IS ACTUAL PERFORMANCE AGAINST OUTCOME TARGETS REPORTED?
14
12
10
0
Yes, there is a Yes, there is a Yes, there are Yes, there are No
systematic annual systematic annual occasional reports occasional reports
report for some report for most for some for most
programmes programmes programmes programmes
Outputs Outcomes
12
Twenty countries reported that “there is a systematic annual reporting on how public
organisations have performed against output targets” for some or most of their programmes. The
similar number for outcome targets is 15. Belgium, Norway Turkey and Chile responded that
outcomes are not reported against even though at least the first three of these countries reported
that they include outcome targets in the main budget documentation presented to parliament.
Interestingly, Austria, Hungary, Iceland and Korea inform that they issue occasional reports
on how public organisations have performed against outcome targets even though these are not
included in the any budget documentation. No country is reported not to account for the delivery on
output targets at all.
Performance against targets can be reported in different formats and documents relating to
the budgeting and accounting procedures. As illustrated in Figure 4 below, countries most
commonly integrate the reporting in the annual financial documents. 14 countries do this for output
targets whereas 11 countries do this for outcome targets. Less common is integration in the main
budget documentation. Reporting in government-wide documents is rare. Eight countries reported
that they include information on performance against targets in reports for each individual ministry.
Figure 4
FORMAT FOR REPORTING ON OUTPUT AND OUTCOME
TARGETS FOR SOME OR MOST PROGRAMMES
16
14
12
10
0
Reports integrated into Reports are integrated Reports in other Reports in Ministry
annual financial into main budget government-wide specific documents
documents documents documents
Outputs Outcomes
Characteristically, however, a number of countries reported on performance in more than one

format (this is why the columns in Figure 4 sum up to more than the number of countries answering
the question).
As regards reporting on output targets, Luxembourg includes reporting in the budget as well as
in reports specific to each ministry. Norway and Spain reported in the budget as well as in the
accounts. Sweden and the USA include reporting on output targets in budgets, accounts and reports
specific to each ministry. And Switzerland include the information in the accounts as well as in
reports for each ministry.
As regards reporting on outcome targets, France include information in the accounts as well as
in the budget and Luxembourg include the information in the budget as well as in reports specific to
13
each ministry. As in regard to outputs, Spain and Norway reported on outcomes in the budget as well
as in the accounts whereas Sweden spreads its reporting over the accounts, the budget and ministry
specific reports. Switzerland, include reporting on output and outcome targets in the accounts but
supplements with performance information in reports for each ministry. The USA integrate reporting
on outcomes in the budget and in ministry specific reports whereas Brazil reports in the accounts, the
budget and in government wide reports.
In some countries, the Senior Budget Officials have reported that the performance information
against outcome and output targets are given for most government programmes whereas others have
indicated that the information only applies to some government programmes. Around half of the
countries responded that the reporting on outcome and output targets only regards some programmes.
The partial reporting and the many different and potentially overlapping formats raise the
questions of whether countries have yet found the optimal way of reporting on performance targets.
3. Expenditure and targets

Figure 5 depicts whether “expenditures are specifically linked” to each output and outcome
target.
Figure 5
ARE EXPENDITURES LINKED TO EACH TARGET?
14
12
10
0
For all targets For some targets No
Output Outcome
Italy, Luxembourg, New Zealand, Turkey, Brazil and Chile reported that expenditures are
linked to all output targets whereas only Italy, Turkey and Brazil reported that the same is the case
in regard to outcome targets. Half of the 24 countries answering this question link expenditures to
some output targets whereas 25 percent (Italy, Luxembourg, New Zealand, Turkey, Brazil and
Chile) reported that all output targets are linked to expenditure.
Ten countries reported that outcome targets are not linked to expenditure. Half of these
countries reported that they are not presenting any outcome information in the budgeting
documentation – there are thus no outcome targets to link expenditures to. The other half include
outcome targets in the main budget documentation but does not link any of them to expenditure.
14
One country (Hungary) reported that expenditures are linked to outcome targets even though
this country also reported that outcome targets are not included in the budget documentation
presented to parliament.
Five of the six countries reporting that they do not link expenditure to output targets also
reported that they are not linking expenditure to outcomes either. Austria, Denmark, Japan, Korea
and Spain belong to this group. The United Kingdom reported that they are linking expenditure to
“some outcome targets” but not to output targets.
In general, the findings in Figures 1 to 5 support the impression that countries are more at
ease in dealing with output than with outcome targets.
In general, the findings in Figures 1 to 5 support the impression that countries are more at
ease in dealing with output than with outcome targets.
4. Coherence
An issue often encountered in regard to results focused management and budgeting is the
dilemma between setting targets for individual managers and organisations on one hand and providing
for coherence in policy and delivery from a whole of government perspective on the other.
Figure 6 illustrates how this is dealt with in countries as reported by Senior Budget Officials in
2001.
Figure 6
TARGETS AND COHERENCE
0
All targets are Only cross-cutting This a recognised but This is not an issue
formulated targets are formulated unresolved issue encountered
independently of independently of
organisational organisational
boundaries boundaries
Outputs Outcomes
France, Greece and Sweden reported that output and outcome targets are set independently
of organisational boundaries as regards both outcome and output targets. The Netherlands reported
that outcome targets are set independently of organisational boundaries whereas the issue of cross-
cutting outputs is not encountered. Turkey, on the other hand, reported that all output targets are
formulated independently of organisational boundaries whereas the issue of cross-cutting outcome
targets is not encountered.
Seven countries reported that cross-cutting outcome and output targets are formulated
independently of organisational boundaries whereas other outcome targets are linked to the
15
organisations delivering on these targets. A little more than one third of the countries responding to
this question reported that the issue of cross-cutting output targets is a recognised but as yet
unresolved issue whereas more than one fourth reported the same observation as regards outcome
targets. A similar number of countries responded that this is not an issue encountered at all.
5. Performance information and allocation

A frequently voiced concern is that performance information is not used in decision making.
This proposition has fairly important implications as it would indicate that systems are not
designed to successfully address one of their main purposes and because the sometimes substantial
efforts going into designing and running the systems would then not result in the expected benefits.
One aspect of decision making sometimes expected to be supported by performance
information is allocation of financial resources. Figure 7 depicts the use of performance
information in budget (re)allocation as reported in 1999.
Figure 7
IS THERE EVIDENCE THAT PERFORMANCE DATA IS REGULARLY
USED IN DETERMINING BUDGETARY ALLOCATIONS?
(Percent, 1999, N=28)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Yes No No response

Note: Numbers for this graph are not provided in the annex.
50 percent of the Senior Budget Officials were of the view that there was evidence that
performance data was determining budget allocations whereas 40 percent did not see such
evidence. Almost all of those officials who held the view that the performance information was
used for allocation decisions reported that the information is used for allocation within programmes
and agencies and within ministries, whereas only one in three was of the view that performance
information is used for allocation between ministries and programmes.
C. Accrual accounting
Accrual accounting and budgeting is at the top of the public management and budgeting agenda
in the OECD member countries as well as in the international public management and budgeting
community. Accruals are of interest in connection to results focused management and budgeting
16
because some see accrual accounting and budgeting as a prerequisite for accurate costing of outputs
and outcomes. Costing or even pricing, again, is seen as necessary in order to be able to compare the
costs of different providers of the same type of outputs and thus to make them compete on efficiency.
Furthermore, costing of outcomes is seen by some as necessary if an outcome approach is to be used
for reallocation purposes.
As accrual accounting and budgeting can be seen as a more accurate way of including costs and
benefits, the use of accruals is of interest in regard to a results approach to budgeting and
management.
Figure 8
ACCRUAL ACCOUNTING
(Number of countries, 2000, N=27)
25
20
15
10
0
Full Accrual Basis Accrual Basis, Except Cash Basis, except Full Cash Basis
No Capitalisation or certain transactions on
Depreciation of Assets Accrual Basis
Budget Accounts
The majority of OECD Member countries are budgeting and accounting on a cash basis.
Only Australia, New Zealand and the United Kingdom reported to be budgeting on a full accrual
basis and only the first two of these countries also use accruals as accounting basis for the
consolidated financial statements. Australia and New Zealand, however, are joined by Finland and
Sweden when it comes to full accrual accounting. Close to 70 percent of the 27 OECD Member
countries providing answers to this question still budget on a full cash basis whereas 60 percent use
cash as an accounting basis.
Canada, Korea, Sweden and Switzerland are considering moving to a full accrual based
budget whereas Denmark, Germany and Portugal are considering introducing additional accrual
information in the budget.
D. Flexibility in budgeting for government organisations (agencies)

A significant trend in budgeting and management in OECD countries in the last 10-20 years has
been to give government organisations (institutions, agencies) increased managerial freedom. An
important aspect of this has involved increased managerial discretion over how to allocate
expenditures between capital, land and labour. The philosophy has been that managers should be
given increased managerial freedom in exchange for increased accountability for results. The
17
information about results or performance in the sections above thus only addresses one side of the
equation whereas the other side, the increased degrees of freedom, is dealt with in the following.
One indication of the degree of freedom is the number of appropriations given to government
bodies for their operating expenses. In principle, bodies with only one appropriation will have larger
degrees of freedom than bodies with more appropriations because transfers between appropriations is
typically more complicated than transfers within an appropriation. If a body thus receives one
appropriation for operating expenses, the manager of the organisation in question is in a position to
decide on the mix of inputs him or herself as opposed to a situation where parliament has decided on
the mix of input through different appropriations (for example, one for salaries, one for office space
and one for office supplies).
More than one third of the 27 countries participating in the survey in 2000 reported that
government bodies receive one appropriation for all their operating expenditures. An equal number
reported that government bodies receive more than two appropriations, i.e. detailed appropriations for
a number of inputs. Seven countries reported that government bodies receive two appropriations – i.e.
one for salaries and one for other operating expenditures.
Nevertheless, just as having only one appropriation does not in itself necessarily free
government bodies from input controls, so does having more than one appropriation not necessarily
imply a total lack of flexibility provided budget rules allow for transfers between the different
appropriations.
Out of the 17 countries that operate with more than one appropriation for operating
expenditure, only Switzerland and Turkey forbid transfers between the appropriations. The remaining
countries allow for transfers with certain restrictions, typically approval by the Ministry of Finance.
Another element of managerial freedom regards flexibility in spending over time; i.e. carry-
over and borrowing facilities as depicted in Figure 9 below.
Figure 9
BORROWING AND CARRY-OVER FACILITIES
(number of countries, 2000, N=27)
30
25
20
Yes
15
No
10
0
Carry over of unused Carry over of unused Borrow against Borrow against
appropriations for appropriations for future appropriations future appropriations
operating costs investments for operating costs for investments
18
Countries generally allow government bodies to carry over unused appropriations for
operating costs although six out of the 21 countries that allows such carry-overs conditions this on
the approval of the Ministry of Finance. As regards investments, even more countries allow for
carry-overs and almost none of them conditions this on approval from the Ministry of Finance.
The other side of carry-overs concerns borrowing against future appropriations. Only 8
countries allow for this when it comes to operating costs and then usually only within tight limits,
i.e. 1-5 percent of appropriations. Seven countries allow for borrowings as regards investments.
E. Conclusion
The purpose of this paper was to give a background for and overview of how results focused
budgeting and management is implemented in OECD Member countries and selected non-member
countries in regard to:
• the occurrence and use of performance information in the budget;
• the use of accrual accounting and budgeting;
• the flexibility in budgeting for government bodies (agencies).
It was documented that most governments today include performance information in their
budget documentation and that information is subject to some form of audit in half of the countries.
Though the current debate in the international public management and budgeting community on the
distinction between outcomes and outputs is relatively new, the distinction between the two
categories of results is used in most or all organisations in 11 out of 27 countries participating in
the survey.
A fairly large number of countries reported that the most common format for presenting
output and outcome targets to the legislature is in the main budgeting documentation.
The overall picture is not entirely clear when it comes to the format of reporting on
performance against outcome and output targets. The accounts are the most popular format but
there are substantial variations. Six countries use more than one format in regard to outcomes and
seven countries use more than one format as regards reporting on outcome targets. Furthermore, it
appears that the reporting in up to half of the countries setting targets does not cover the whole
range of government activities.
Only a limited number of countries link performance targets to expenditures for all
government programmes though around half of them have established links for some of their
programmes. A limited number of countries use performance targets without any linking to
expenditure at all.
Countries have different approaches to dealing with cross-cutting issues in regard to
performance targets. More than half the countries reported that this is either a recognised but
unresolved problem or an issue not encountered. Of the remaining half, most have opted for a mix
between targets bound to the organisations delivering on public services and targets to which
different organisations can contribute.
Half of the countries reported that performance information is used for allocation purposes
during the budget procedure but also that the use is confined to allocation within ministries and
programmes
As regards accounting and budgeting basis, 60 percent of the countries participating in the
survey still operate on a full cash basis whereas 10 and 20 percent use accruals for their budgeting
and accounting respectively. The remaining countries operate mixed systems.
19
Most countries have given substantial degrees of freedom to managers of public bodies as
regards the use of funds for operational expenditures. Almost half of the countries, however, still
require that the Ministry of Finance approve transfers between different kinds of input. Almost all
countries allow for carry-overs of unused funds for operating expenses and investments whereas
borrowing against future appropriations is only permitted in under one third of the countries.
20
Annex
Results from the OECD Budgeting Database
Table 1
IS A DISTINCTION BETWEEN OUTPUTS AND OUTCOMES USED IN
GOVERNMENT ORGANISATIONS? 2001
Yes, in all Yes, in most Yes, in some
No
organisations organisations organisations
Australia
Austria X
Belgium X
Canada X
Czech Republic X
Denmark X
Finland X
France X
Germany
Greece X
Hungary X
Iceland X
Ireland
Italy X
Japan X
Korea X
Luxembourg X
Mexico X
Netherlands X
New Zealand X
Norway X
Poland
Portugal X
Slovak Republic
Spain X
Sweden X
Switzerland X
Turkey X
United Kingdom X
United States X
Brazil X
Chile X
Source: OECD Budgeting Database-2002 Edition
21
22

Table 2
OUTPUTS, OUTCOMES AND THE BUDGET, 2001
Are output targets
Are outcome targets
routinely displayed in
Is actual performance Are expenditures displayed in the Is actual performance Are expenditures
the budget
against the output specifically linked to budget documentation against outcome specifically linked to
documentation
targets reported? each output target? presented to the targets reported? each outcome target?
presented to the
legislature?
legislature
Australia - - - - - -
Austria No Occasionally No No Occasionally No
Belgium Yes Occasionally For some Yes No Yes for some
Canada Yes Annually for some - Yes Annually for most Yes for some
Czech Rep. Yes Occasionally - Yes Occasionally Yes for some
Denmark Yes, some Annually for most No Yes, some Annually for most No
Finland Yes Annually for most For some Yes Annually for some No
France Yes Annually for some For some Yes Annually for some Yes for some
Germany - - - - - -
Greece Yes, some Occasionally For some Yes, some Occasionally Yes for some
Annually for
Hungary No For some No Occasionally Yes for some
some/occasionally
Iceland Yes Occasionally For some No Occasionally No
Ireland - - - - - -
Italy Yes Annually for most For all Yes Annually for most Yes for all
Japan Yes Annually for most No Yes Annually for most No
Korea Yes Occasionally No No Occasionally No
Luxembourg Yes Annually for some For all Yes Annually for some Yes for some
Mexico Yes Annually for most For some - - -
Netherlands Yes Annually for some For some Yes Annually for some Yes for some
New Zealand Yes Annually for most For all No No No
Annually for most/
Norway Yes Annually for most For some Yes Yes for some
occasionally
Poland - - - - - -
Portugal - - - - - -
Slovak Rep. - - - - - -
Spain Yes Annually for some No Yes Annually for some No
Occasionally/ Annually/
Sweden Yes For some Yes Yes for some
annually for most occasionally
Switzerland Yes Annually for most For some Yes Annually for most -
Turkey Yes Annually for most For all Yes No Yes for all
UK Yes Annually for most No Yes Annually for most Yes for some
USA Yes Annually for most For some Yes Annually for most No
Brazil Yes Annually for most Yes Yes Annually for some Yes for all
Chile Yes Annually for some Yes - No No
Table 3
TARGETS AND COHERENCE, 2001
All targets are Only cross-cutting
This is a recognised
formulated targets are This is not an issue
but unresolved
independently of formulated encountered
issue
boundaries independently
Output Outcome Output Outcome Output Outcome Output Outcome
Australia
Austria x x
Belgium x x
Canada x x
Czech Republic x x
Denmark x x
Finland x x
France x x
Germany
Greece x x
Hungary x x
Iceland x x
Ireland
Italy x x
Japan x
Korea x x
Luxembourg x x
Mexico x
Netherlands x x
New Zealand x x
Norway x x
Poland
Portugal
Slovak Republic
Spain x x
Sweden x x
Switzerland x
Turkey x x
United Kingdom x x
United States x x
Brazil x x
Chile x x
23
Table 4
CASH OR ACCRUAL BUDGETING AND ACCOUNTING, 2000
Budgeting Accounting
Accrual Basis, Cash Basis,
Accrual Basis,
Cash Basis, Except No except
Full Except No Full Full Full
except certain Capitalisation certain
Accrual Capitalisation or Cash Accrual Cash
Transactions on or Transactions
Basis Depreciation of Basis Basis Basis
Accrual Basis Depreciation on Accrual
Assets
of Assets Basis
Australia X X
Austria X X
Belgium X X
Canada X X
Czech Rep. X X
Denmark X(1) X(1)
Finland X(2) X
France X X(5)
Germany X X
Greece
Hungary X X
Iceland X X
Ireland X X
Italy
Japan X X
Korea X X
Luxembourg X X
Mexico X X
Netherlands X X
Norway X X
New
X X
Zealand
Poland X X(6)
Portugal X X
Spain X X
Sweden X X
Switzerland X X
Turkey X X
UK X(3) X(3)
USA X(4) X
(1) Denmark – Interest Expenses and Employee Pensions Treated on Accrual Basis.
(2) Finland – Transfer Payments Not on Accrual Basis.
(3) United Kingdom – Budget on Full Accrual Basis Effective Fiscal Year 2001-02. Statements on Full Accrual Basis
Effective Fiscal Year 2005-06.
(4)United States – Interest Expenses, Certain Employee Pension Plans, and Loan and Guarantee Programmes Treated
on Accrual Basis.
(5) France – Interest Expense and Certain Other Transactions Treated on Accrual Basis. Full Accrual Basis to be
Introduced.
(6)Poland – Employee Pensions Treated on Accrual Basis.
24
Table 5
FLEXIBILITY IN BUDGETING FOR GOVERNMENT ORGANISATIONS – APPROPRIATIONS AND
TRANSFERS, 2000
Are transfers between capital
Number of Are transfers between
investments or transfer
appropriations for each different appropriation
programmes and operating
government organisation lines possible
expenditures permitted?
Australia One - No
Austria Two Yes – MOF approval No
Belgium - - -
Canada One - No
Czech Republic Two Yes – MOF approval Yes – MOF approval
Denmark One - No
Finland One - No
France More than two Yes – MOF approval 1) No
Germany More than two Yes – MOF approval 2) Yes – Restrictions
Greece More than two Yes – MOF approval No
Hungary More than two Yes – restrictions No
Iceland One - No
Ireland More than two Yes – MOF approval Yes – MOF approval
Italy One - No
Japan More than two Yes – MOF approval No
Korea Two Yes – MOF approval Yes – MOF approval
Luxembourg - - -
Mexico Two Yes – MOF approval Yes – Restrictions
The Netherlands One - Yes – MOF approval
New Zealand One - No
Norway One - No
Poland Two Yes – MOF approval Yes – MOF approval
Portugal More than two Yes – MOF approval Yes – MOF approval
Slovak Republic - - -
Spain Two Yes – restrictions No
Sweden One - No
Switzerland More than two No No
Turkey Two No No
United Kingdom More than two Yes – MOF approval Yes – Restrictions 4)
United States More than two No 3) No
1. Up to 10 Percent.
2. Some transfers can be made without prior approval from the finance ministry.
3. Transfer authority varies from organisation to organisation. Transfers frequently require approval of congressional
committee.
4. Transfers from operating appropriations to capital can be freely made; specific restrictions apply for others.
25
Table 6
FLEXIBILITY IN BUDGETING FOR GOVERNMENT ORGANISATIONS – LOANS
AND CARRY-OVERS, 2000
Is it possible to carry forward unused Is it possible for managers to borrow
appropriations? against future appropriations?
For operating costs? For investments? For operating costs? For investments?
Australia Yes Yes No No
Austria Yes Yes No No
Belgium - - - -
Canada Yes (up to 5 %) Yes (up to 5%) Yes 2) Yes 2)
Czech Rep. No No No No
Denmark Yes Yes Yes (up to 2 %) No
Finland Yes Yes No No
Yes – MOF approval
France Yes Yes Yes
(up to 10 %)
Germany Yes Yes Yes 3) Yes 3)
Greece No Yes No Yes 3)
Hungary Yes – MOF approval Yes No No
Iceland Yes Yes No 4) No
Yes – MOF approval
Ireland Yes No No
(up to 5 %)
Italy No Yes No No
Japan Yes – MOF approval Yes No No
Korea Yes (up to 5 %) Yes No No
Luxembourg - - - -
Mexico No 1) No 1) No No
The Netherlands Yes (up to 1 %) Yes (up to 1%) Yes (up to 1 %) Yes (up to 1 %)
New Zealand Yes Yes No No
Norway Yes (up to 5 %) Yes Yes (up to 5 %) No
Poland Yes – MOF approval Yes No No
Portugal Yes – MOF approval Yes No 4) No 4)
Slovak Republic - - - -
Spain No No No No
Sweden Yes (up to 3 %) Yes Yes (up to 3 %) Yes (up to 10 %)
Switzerland Yes Yes No No
Turkey No Yes No No
United Kingdom Yes Yes Yes 3) Yes 3)
United States Yes (up to 50 %) Yes No No

1. Annual appropriations are, however, valid 3 months into the next year.
2. The finance ministry operates a small reserve fund from which organisations may borrow for specific
needs
3. The finance ministry may approve such borrowing on a case-by-case basis. Specific restrictions apply.
4. All overspending in one year is deducted from next year’s appropriation.
26
II. Accrual Accounting and

Budgeting: Key Issues and
Recent Developments
Jon Blondal1
A. Introduction
Cash and accruals represent two end points on a spectrum of
possible accounting and budgeting bases. The cash end of the
spectrum has traditionally been applied by Member countries for their
public sector activities. In recent years there has been a major trend
towards accruals end of the spectrum in Member countries. About half
of Member countries have adopted accruals to one degree or another.
The appendices provide details on practices in individual Member
countries. Several general comments can be made about practices in
Member countries.
There is much greater acceptance of accruals for financial
reporting than for budgeting purposes. This does not appear to be a
temporary snapshot as countries migrate to accrual budgeting but
rather a firm view among a number of Member countries. Two reasons
are most often cited for this. First, an accrual budget is believed to risk
budget discipline. The political decision to spend money should be
matched with when it is reported in the budget. Only cash provides for
1
Principal Administrator, Public Governance and Territorial Development Directorate, Organisation for Economic Co-Operation and
Development (OCDE)
27
that. If major capital projects, for example, could be voted on with only the commensurate
depreciation expense being reported, there is a fear that this would increase expenditures for such
projects. Second, and somewhat contradictory to the first one, is that legislatures have often shown
resistance to the adoption of accrual budgeting. This resistance is often due to the sheer complexity
of accruals. In this context, it is noteworthy that the countries that have adopted accrual budgeting
generally have a relatively weak role for the legislature in the budget process.
The problem, however, with applying accruals only to financial reporting and not to the
budget is that it risks not being taken seriously. The budget is the key management document in the
public sector and accountability is based on implementing the budget as approved by the
legislature. If the budget is on cash basis, that is going to be the dominant basis on which
politicians and senior civil servants work. Financial reporting on a different basis, risks becoming a
purely technical accounting exercise in these cases.
Notwithstanding these concerns, more and more Member countries are adopting accruals for
their financial reporting. This typically proceeds with individual ministries and agencies first
adopting accruals for their own reporting. Over time more and more ministries and agencies adopt
accruals and then the financial statements for the whole-of-government are presented on an accrued
basis.
The objective of moving financial reporting to accruals is to make the true cost of
government more transparent; for example, by attributing the pension costs of government
employees to the time period when they are employed and accumulating their pension rights rather
than having this as an unrelated expenditure once they have retired. Instead of spikes in
expenditures when individual capital projects are undertaken, these are incorporated into the annual
operating expenditures through an allowance for depreciation. Treating loans and guarantee
programs on an accrual basis fosters more attention to the risks of default by those who have been
granted them, especially if there is a requirement for such default risks to be pre-funded.
Outstanding government debts can be designed in such a way that all interest expenditure is paid in
a lump sum at the end of the loan rather than being spread through the years when the loan was
outstanding. All of these examples show how a focus on cash only, can distort the true cost of
government.
A further objective for adopting accruals is to improve decision-making in government by
using this enhanced information. This needs to be seen in a wider context. The countries that have
adopted accruals have generally been at the forefront of public management reforms. These
reforms aim to hold managers responsible for outcomes and/or outputs while reducing controls on
inputs. In this context, it is expected that managers should be responsible for all costs associated
with the outcomes and/or outputs produced, not just the immediate cash outlays. Only accruals
allows for the capture of these full costs, thereby supporting effective and efficient decision-making
by managers. In short, when managers are given flexibility to manage their own resources (inputs),
they need to have the necessary information to do this. The adoption of accruals is therefore an
inherent part of these wider reforms. The use of accruals for financial reporting would appear to be
more successful in Member countries that have significantly reduced input controls.
A number of issues arise when moving to accruals. First, the government has certain types of
assets and liabilities that do not exist in the private sector. This paper will discuss heritage assets,
military assets, infrastructure assets and the treatment of social insurance programs. Second, having
decided to move to accruals, a decision then has to be made regarding the valuation methods to be
used, i.e. historical cost or current cost. Third, the issue of who sets the accounting standards is
especially relevant as accruals requires a number of judgements to be made. In this context, it is
noteworthy that international standards are being developed. Finally, there are a great number of
implementation issues that arise. The paper will discuss a number of these.
28
B. Key Recognition Issues

A number of specialised recognition issues arise when accruals is applied to the core public
sector. This is because certain types of assets and liabilities simply do not exist in the private
sector. These include heritage assets, military assets, infrastructure assets and social insurance
programs.
1. Heritage Assets
Heritage assets include historical buildings, monuments and archaeological sites; museum,
gallery and archive collections. The recognition issues associated with these assets are generally
not very significant in their overall impact on fiscal finances. They do, however, often evoke great
passions. This passion generally flows from the fact that accruals is viewed by some as imposing a
“market” value on something whose value is inherently cultural and not monetary.
From a more technical point of view, heritage assets are very different from other types of
assets. They have very long life cycles --- generally measured in the hundreds of years. Their value
doesn’t diminish over time due to wear and tear (but there can be significant upkeep costs); in fact,
they are more likely to increase in value over time. Their acquisition costs are generally not known
and are in most cases totally irrelevant for today’s valuation purposes. The acquisition of the assets
may have occurred through non-orthodox means, such as being appropriated during wars. The
assets are generally not marketable in any sense, as their sale is generally prohibited by law. And,
by their nature, they do not have any replacement value.
Defining what is a heritage asset is often quite difficult. A further complication is introduced
when historical buildings have dual uses; for example, government offices being located in
historical palaces. Should these be treated as a normal asset or as heritage asset? Or should the
asset be separated notionally so that part of the building’s value is accounted as a normal asset with
the remainder being treated as a heritage asset?
Contents of museums and galleries are another special issue. Some countries take a very
comprehensive approach. For example, New Zealand values the contents of its National Archives
with the values of exceptional items being based on a valuation supplied by an international auction
house. The contents of art galleries are in many respects the most marketable of all heritage assets
as a vibrant international art market exists. Practices, however, vary widely. Some Member
countries do so while others do not; some Member countries do not do so for existing collections
but do so for new acquisitions.
Little consensus is emerging in this area. Even within countries there appears to be great
variation in the treatment of individual heritage assets. In cases where values can be supplied rather
easily, the emotional component of attaching market values to a nation’s heritage treasures makes
this very difficult in practice. It should, however, be borne in mind that in most Member countries,
heritage assets will not have a material effect on their fiscal finances.
2. Military Assets
The treatment of military assets is another uniquely public sector issue. With significant
exceptions, the international direction is in favour of their inclusion.
If they are to be treated differently, defining what is a military asset needs to be made clear.
Some countries, including the United States, differentiate between the military’s general purpose
assets and its military-specific assets. The characteristics of the latter include that they are prone to
premature destruction, either through loss in combat or due to obsolescence if an enemy could
29
develop counter-measures that render it useless. It is also difficult to estimate the timing of when
this might occur. As a result, depreciating them would not be reliable or practicable. In the United
States, the military-specific assets are not capitalised and depreciated; they are expensed. There
has, however, been a more recent proposal to tighten the definition of what constitutes a military-
specific asset. For example, support items (such as military transports) would be capitalised and
depreciated whereas combat items (such as jet fighters) would not be capitalised and depreciated,
i.e. expensed.
Other countries have generally taken the view that all military equipment should be
capitalised and depreciated. This avoids the problems associated with having to define what exactly
constitutes a military asset. It is accepted that military assets are prone to premature destruction for
the reasons noted above. But the approach adopted is to depreciate them on a normal basis and then
to write them off as an extraordinary item if they are lost. This would serve to quantify any such
losses.
A number of other military specific issues have been identified. First, it is difficult to
capitalise research, especially when performed in-house, when new military systems are being
developed. This is both due to the military’s reluctance to supply the information and also to
problems that the military often has in tracking its costs. Second, the military often held a
disproportionate share of surplus assets ─such as decommissioned facilities─ which are carried at
the value of nil, but in effect should be given a negative value due to the military’s cost of holding
them. Third, the military’s exclusive use of parts of the spectrum for its communications, and its
use of exclusive airspace, represent a huge opportunity cost for the government as these would
have great commercial value. The question arises how ─and if─ the last two issues could be
specifically treated in an accrual environment.
3. Infrastructure Assets
Infrastructure assets are another mainly public sector category of assets. This principally
encompasses highways and other network assets. These assets often have very high value, although
they are frequently the responsibility of lower levels of government.
The key issues identified with infrastructure assets are as follows. First, what is the impact of
the extremely long useful lives of these assets on deciding the appropriate depreciation schedules.
In this context, there are examples of Member countries that do not depreciate these assets but
rather certify that the assets are being maintained to such an extent that they have infinite life-
spans. Second, the recognition of infrastructure assets also highlights the need for maintenance
expenditures, expenditures that are often neglected in Member countries. Third, it is often very
difficult to estimate the original acquisition costs of such assets if the historic cost method is being
used. This is both due to their old age and the difficulties in separating out original investments and
maintenance costs. Fourth, the selection of valuation methods (historic cost vs. current value;
discussed later in this report) has an exceptionally high impact on these assets.
4. Social Insurance Programs

The treatment of social insurance programs, such as general old-age pension programs, is a
very contentious issue in an accrual environment. It is important to emphasise that this does not
refer to the treatment of government employees’ pension programs; these are contractual
obligations and their treatment as a liability is clear-cut.
There are two schools of thought on this subject. Those who believe social insurance
programs should be treated as a liability for the government, and those who do not.
30
These programs represent a huge obligation for the government in the future, especially in
the circumstances of an ageing population. The former school of thought believes that not
including them as a liability would be very misleading when judging the financial condition of the
government. They further point to certain characteristics of these programs (often containing
contributory elements) in support of their inclusion, and to the historical and political experience
with these programs which shows that governments do in practice treat them as liabilities that they
honour.
Although this is a strongly expressed point of view, no Member country has accepted it. In
no cases are social insurance programs treated as a liability. The reasoning for this is manifold. The
most compelling is that these are not contractual exchange transactions; if the government were to
reduce the level of benefits paid in future, those affected would have no recourse to the courts to
seek damages for this loss of benefits. It is noted that these programs are income transfers financed
by compulsory taxation (contributions) and that the level of benefits often bears a very indirect or
even disproportionate relationship to the levels of taxes actually paid.
The point is generally accepted that historical and political experience has shown that
governments honour their “promises” in this area. However, with ageing populations, strong
reforms are needed to ensure the sustainability of these programs. A recognised liability, based on
current levels of benefits, would serve to hinder such reforms. In a roundabout way, this shows how
the adoption of accruals can impact on behaviour.
The compromise between these two schools of thought is generally for the government to
issue a large amount of supplementary information on the long-term finances of the social
insurance programs. These can either be included as notes to the government’s financial statements
and budget documentation, or issued separately. There are, however, great measurement problems
in this area. Changes to the discount rate or changes to the assumptions about take-up rates and
benefits levels can have huge impact.
There is, however, opposition by some to even including such supplementary information
about social insurance programs. They note that the government has equally important long-term
commitments, for example, in the field of health care and education. Why are social insurance
programs being granted this special status? This raises fundamental conceptual questions
concerning the scope of accounting model.
C. Valuation Issues
The traditional basis for valuation has been historic cost. There is, however, a growing
movement to adopt more current approaches to valuation. Conceptually, current valuations are
generally viewed as superior, but practical considerations have often led to the continuation /
adoption of the historic cost approach. There are, however, problems regardless of which approach
is adopted.
The historic approach is based on assets valued at their acquisition costs with subsequent
depreciation. This can be viewed as a more objective approach as it is based on the amount actually
paid for the asset. It is also easier to handle from a practical point of view. The problem with the
historic approach is, however, that the asset values are out-of-date- more so the longer the time
elapsed since the original acquisition. Another major problem is inconsistencies in the treatment of
individual assets, both between entities and within entities. For example, two identical buildings
can be valued very differently if they were purchased at different times. A further problem─
especially in the public sector context─ is that insufficient records often mean that the original
acquisition costs are not known.
31
Current valuations are meant to alleviate this problem. By their very nature, they are more
relevant, i.e. the information is not out-of-date. As a result they are viewed as a better indicator of
the level of resources tied-up in an entity and a better basis to evaluate the performance of an
entity. This is especially so when calculating the true cost of services provided (i.e. the flow-
through from the balance sheet to the operating statement in the form of depreciation). Current
valuation is also of much greater value for economic analysis. The use of current valuation
methodologies does, however, require many professional judgements to be made.
There are a number of different methodologies for applying current valuations. These
include depreciated replacement cost, value-in-use and net realisable value. Each of these has their
own problems. Depreciated replacement cost assumes that one would purchase exactly the same
asset in future, which most likely is not the case. Value-in-use methodologies are very dependent
on management intent. Furthermore, when this approach is adopted in non-competitive
environments, an entity can raise its charges and thereby the cash flows from an asset. As a result
the value of the asset would increase. This can therefore become a circular and rather meaningless
exercise. The problem with the net realisable value approach centres on specialised assets, where
markets may not exist or may not be reliable.
A further difficulty with current valuations is that they can fluctuate significantly from one
year to another. This can create windfalls when values go up, but short-falls when values go down.
This can have a great impact on the reported bottom line of governments. Will politicians be
willing to accept that the government’s bottom line can be determined by such fluctuations? Also,
is there a danger that fiscal discipline may be undermined if the windfalls from such fluctuations
are used to increase other expenditures. This again highlights the behavioural impact that the
adoption of accruals can bring about.
D. Accounting Standards
Who sets accounting standards is especially important in an accrual environment since a
number of judgements are made to the treatment of individual transactions, more so than with a
cash environment. The independence of such standard-setters is therefore important. A recent
OECD meeting of Chairpersons of Parliamentary Budget Committees revealed that this was very
much a concern for parliamentarians.
Accounting standards in the public sector have historically been set by the Minister of
Finance. In some cases, this is an explicit or implicit constitutional requirement and the level of
permitted or accepted delegation of this authority is small. This, however, is at odds with the need
for independence of the accounting standards-setter. Member countries have reacted to this in a
rather similar fashion. The common response involves the establishment of an independent
advisory body on government accounting standards. This is a professional body, generally with
representatives from both inside and outside government. It recommends to the Minister of Finance
in a transparent manner the accounting standards to be used. The minister has the final decision
whether to accept or reject the recommendations of this body. If the minister does reject them, the
onus is on the minister to justify that. Experience is that this rarely ─if ever─ happens.
There are two very noteworthy exceptions to the above manner of setting accounting
standards. In both Australia and New Zealand, there is one professional accounting standards-setter
for both the public and the private sector. The government follows the decisions of this
independent standards-setter.
32
1. International Public Sector Accounting Standards

International Public Sector Accounting Standards are being developed. The project to set
these standards was launched in 1996 and is largely financed by the World Bank. In the first phase
of the project, existing International Accounting Standards (private sector) are being reviewed and
any necessary amendments made for them to be applied in the public sector. The development of
accounting standards unique to the public sector is in the initial stages. The focus of these standards
is exclusively on financial reporting, and not on budgeting.
The standards are being developed by the Public Sector Committee of the International
Federation of Accountants (IFAC). IFAC is the international professional body of the accountancy
profession. The Public Sector Committee has 12 members that set these standards. The membership
of the committee is decided by IFAC and is drawn from the professional accounting bodies in the
various countries, or nominated by them. Currently, only one OECD Member country is
represented on the Committee by its finance ministry (The Netherlands). The audit offices of three
Member countries are represented on the Committee (Canada, France, New Zealand). The low
level of finance ministry involvement does raise serious questions regarding the promulgation of
the standards and their acceptance and credibility in Member countries.
The OECD is an observer on this Committee and has sought to enhance co-operation
between it and the finance ministries of Member countries. For example, the Committee was
invited to the recent OECD Accrual Accounting and Budgeting Symposium. The Committee has
formed various study groups on specific issues and has invited representatives from the finance
ministries of Member countries to be members of them.
Box 1
GOVERNMENT FINANCE STATISTICS (GFS)
The International Monetary Fund sets the standards for the reporting of Government
Finance Statistics (GFS). The GFS is based on accrual concepts. It is, however, important
to note that this it is a statistics standards and not an accounting standard. It is designed for
macro-economic analysis of the public sector as a whole (“general government”). It is not
designed to provide information about particular entities or transactions in the public sector
and the notion of “controlled entity” is not encompassed there.
Source: author
E. Implementation issues
There are a number of implementation issues that arise when adopting accruals. One of the
benefits of not being in the first wave of countries to introduce accruals is the opportunity to learn
from their experience.
1. Fostering a “Culture Change”

Perhaps the overriding lesson is that implementing accruals cannot be seen as a technical
accounting exercise. It needs to involve a “culture change” in government and be linked with wider
public management reforms. For accruals to be worthwhile and successful, the new information
that accruals brings forth needs to be used to improve decision-making in government. This change
33
will not necessarily happen automatically. It needs to be actively promoted, especially at the level
of policy makers and senior officials.
2. Implementation Models
A number of implementation models exist. It can be accomplished in phases with a certain
proportion of ministries and agencies switching to accruals each year. This makes the switch-over
more manageable but it may impede the “culture change” that is an important part of accruals,
especially in central agencies. Also, the lessons learned in one agency are not necessarily
transferable to another.
It can be done in a “big bang” approach with all ministries and agencies switching to
accruals at the same time. This is a heavy load. Last minute decisions will often have to be made as
new issues arise, but with the accruals system improving in each successive year until it is
“perfected.” The advantage is that the “big bang” may assist the culture change starting
immediately with the result that the system might, a few years from the day of implementation,
generally be in better shape than would otherwise be possible. There are, however, many risks
involved and much depends on the political tolerance for handling any mistakes during the
transition.
Finally, accruals can be tested for a number of years “behind the scenes” until finally
unveiled. During this time, the cash system will be maintained as well and the financial reports and
budget will remain on cash basis during this transition. This is also a heavy load and can simply be
overwhelming. The advantages are that many problems will be solved behind the scenes. The
disadvantages are the costs of running two accounting systems in parallel, that the “culture change”
may not take hold, and that the momentum behind accruals can be lost during this phase, especially
if it takes an extended time period.
3. Need for Communications

The countries that were first to move to accruals generally cite the need for more and better
communications as the single biggest factor that was underestimated in the implementation of
accruals. This includes promoting the “culture change” as noted above, but extends to all facets of
the implementation cycle.
It is essential to have the specific new accounting policies available early so that line
ministries and agencies can prepare for them from the earliest possible moment. The use of task
forces on specific issues composed of officials from a range of ministries and agencies serves to get
buy-in from them more readily than otherwise.
Close communication with the audit office is also necessary if they are to reinforce the
reform and attest to the accounts on an accrual basis. It allows the finance ministry to understand
their concerns and the audit office to understand better the motives and rationale of the government
for the decisions it takes as it implements accruals.
Communicating with politicians, notably parliamentarians, is a continuing challenge for most
Member countries that have introduced accruals. This has manifested itself in two ways. In some
instances there was widespread buy-in from politicians when accruals was originally introduced but
with successive elections, new politicians were not communicated with adequately and their
understanding of accruals was low as a consequence. In other, more common, instances, a small
group of ministers and members of legislature have been responsible for the decision to adopt
accruals. When information has started arriving in accrual form, there has been great confusion
among other politicians as very little effort was expended in communicating with them. This is a
dangerous trend as it undermines the legislature’s ability to effectively hold the executive to
34
account and it will slowly erode accruals. The lesson is to have a strong communication strategy
when accruals is being introduced and to maintain it over time.
Experience in Member countries has also revealed a great communications gap with the
media, and by extension with the general public. Confusion has often reigned when accrual budgets
and financial statements were first introduced. There is very little understanding of the figures and
the underlying concepts by the media. As a result, it is difficult for them to interpret the figures
appropriately. Conducting training sessions for the media, and having experts available in the
media “lock-up room” when the budget is introduced, have been strategies that some Member
countries have adopted.
4. Accountancy Skills
There will be a need to hire trained accountants in accruals and to improve the skill levels of
many accountants in government who have been trained in the cash basis of accounting. There can
be an absolute shortage of these skills in the country as a whole and this needs to be taken into
consideration when implementation schedules for accruals are being made.
It is also important not to over-invest in training. Different levels (sophistication) of skills are
required by the different actors in the accruals process. There has been a tendency in some Member
countries to over-estimate the need for training of some of these actors.
5. Selection of IT equipment
A major investment in information technology equipment often accompanies the
introduction of accruals as the computer systems need to be upgraded in order to handle the
additional information associated with accruals. Governments generally have a poor track record in
managing such acquisition.
The clear lesson emerging from Member countries is to opt for commercial software that is
currently available on the market and to adjust internal processes in government to those systems.
Problems start mounting --- and costs rising --- when governments decide to build their own
systems or to make significant changes to commercial software.
Box 2
TIMELINESS OF FINANCIAL REPORTS
The timeliness of financial reports varies across Member countries. The OECD Best Practices
for Budget Transparency call for annual financial statements to be available three months
following the end of the fiscal year. Indeed, this is current best practice in Member countries. A
number of countries introducing accruals are, however, far from this goal. In the United Kingdom,
the requirement is for the accounts to be presented to parliament ten months following the end of
the fiscal year. In the United States, the accounts are made available six months following the end
of the fiscal year. The later the information is available, the less value it has – simply because the
information is “obsolete.”
The reasons for these delays are many. In many cases, it is due to the information reaching
the centre (finance ministry) late from the various accounting units (line ministries / agencies).
The quality of this information may also be low with a number of adjustments needing to be made.
Some Member countries have adopted the practice of keeping league tables of when the various
accounting units submit this information and the number of adjustments that have to be made.
This has proven to be a strong tool for the centre to increase the timeliness and accuracy of the
information it receives. As a result, the final accounts can be produced earlier.
Source: author
35
F. Conclusion
About half of all Member countries have adopted accruals to one degree or another. There
are great variations, however, to what extent Member countries have adopted accruals, from doing
so for agency and ministry-level financial reporting exclusively to whole-of-government financial
reporting to budgeting. The migration to accruals has been remarkably quick if one considers that it
is only about ten years since the first Member country adopted full accruals.
Although accruals has been used in the private sector for a very long time, it is not possible
to simply adopt private sector accruals to the public sector in bulk. There are a number of unique
issues that arise when governments move to accruals. The government has certain types of assets
and liabilities that do not exist in the private sector, including heritage assets, military assets,
infrastructure assets and the treatment of social insurance programs. What valuation methods are
used is very important, especially from an economic analysis point of view. What institutional
structures are in place for setting accounting standards are very important, especially the need to
maintain their independence while respecting the constitutional responsibilities of the finance
minister. Finally, a great number of implementation issues arise when accruals is being adopted in
the public sector.
Finally, it must be emphasised that accruals is not a “magic bullet” for improving the
performance of the public sector. It is simply a tool for getting better information about the true
cost of government. It needs to be used effectively and in tandem with a number of other
management reforms in order to achieve the desired improvement in decision-making in
government.
36
Appendix I
Table 1
ACCOUNTING BASIS APPLIED FOR BUDGET APPROVED BY LEGISLATURE
Accrual Basis, except no Cash Basis, except
Full Accrual Full Cash
Capitalisation or Depreciation certain transactions on
Basis Basis
of Assets Accrual Basis
Australia X
Austria X
Belgium X
Canada X
Czech Republic X
Denmark X(1)
Finland X(2)
France X
Germany X
Greece X
Hungary X
Iceland X
Ireland X
Japan X
Korea X
Luxembourg X
Mexico X
Netherlands X
Norway X
New Zealand X
Poland X
Portugal X
Spain X
Sweden X
Switzerland X
Turkey X
United Kingdom X(3)
United States X(4)
(1) Denmark – Interest Expenses and Employee Pensions Treated on Accrual Basis.
(2) Finland – Transfer Payments Not on Accrual Basis.
(3) United Kingdom – Budget on Full Accrual Basis Effective Fiscal Year 2001-02.
(4) United States – Interest Expenses, Certain Employee Pension Plans, and Loan and Guarantee Programmes
Treated on Accrual Basis.
Source: OECD Budgeting Database
Appendix II
Table 2
PLANS TO MOVE BUDGET TO ACCRUAL BASIS
Full Accrual Basis Budgeting to be Additional Accrual Basis information to be
introduced presented
Canada X(1)
Denmark X
Germany X
Korea X(1)
Netherlands X
Portugal X
Sweden X(1)
Switzerland X(1)
(1) Under Active Consideration.
37
Appendix III
Table 3
ACCOUNTING BASIS APPLIED FOR CONSOLIDATED (WHOLE-OF-GOVERNMENT)
FINANCIAL STATEMENTS
Full Accrual Basis, except no Cash Basis, except certain
Full Cash
Accrual Capitalisation or Depreciation of Transactions on Accrual
Basis
Basis Assets Basis
Australia X
Austria X
Belgium X
Canada X
Czech Republic X
Denmark X(1)
Finland X
France X(2)
Germany X
Hungary X
Iceland X
Ireland X
Japan X
Korea X
Luxembourg X
Mexico X
Netherlands X
Norway X
New Zealand X
Poland X(3)
Portugal X
Spain X
Sweden X
Switzerland X
Turkey X
United Kingdom X(4)
United States X
(1) Denmark – Interest Expense and Employee Pensions Treated on Accrual Basis.
(2) France – Interest Expense and Certain Other Transactions Treated on Accrual Basis. Full Accrual Basis to be
Introduced.
(3) Poland – Employee Pensions Treated on Accrual Basis.
(4) United Kingdom – Statements on Full Accrual Basis Effective Fiscal Year 2005-06.
Appendix IV
Table 4
ADDITIONAL USE OF ACCRUALS IN DEPARTMENTAL / AGENCY LEVEL FINANCIAL STATEMENTS
Departmental/Agency Level Financial Financial Statements on Full Cash Basis but
Statements on Full Accrual Basis Supplementary Accrual Information is presented
Belgium X
Germany X
Hungary X
Ireland X
Japan X
Netherlands X
Portugal X
Switzerland X
United Kingdom X
Note: This refers to departments/agencies that prepare separate financial statements for their own operations and
where such financial statements contain more accrual information than the consolidated (whole-of-government)
financial statements. In cases where the consolidated (whole-of-government) financial statements are on full accrual
basis (Appendix 3), departmental/agency level financial statements would also be on full accrual basis.
38
III. Avances en la implementación

de indicadores de desempeño en
los organismos públicos del
Perú
Nelson Shack Yalta1
Resumen
La importancia del control de gestión sobre los programas y una
permanente búsqueda por incrementar la productividad en el uso de
los recursos públicos, no sólo se sustenta en la escasez de los mismos,
sino también en el reconocimiento del derecho que poseen los
ciudadanos, como contribuyentes y usuarios de los servicios públicos
a conocer el destino e impacto de dichos recursos y a ser tratados
como “clientes” cuya satisfacción es de particular importancia. La
administración por resultados implica la priorización del logro de los
objetivos estratégicos generales y específicos en el proceso de gestión
de los recursos públicos. En tanto que la medición del desempeño
implica la determinación de elementos mensurables, cuantitativa y
cualitativamente, relacionados con el logro de los propósitos de la
administración pública así como la determinación de expectativas
sobre ellos, mientras que la evaluación del desempeño, incluye
elementos de respuesta a las interrogantes sobre cómo ha sido el
desempeño, en qué medida y en qué condiciones se cumplieron los
objetivos inicialmente establecidos.
1
Director General de Presupuesto Público, Ministerio de Economía y Finanzas, Perú
39
Los indicadores de desempeño que han sido definidos como indicadores de insumo,
producto, resultado e impacto (IPRI) son instrumentos de medición de las principales variables
asociadas al cumplimiento de los objetivos, que a su vez constituyen una expresión cualitativa o
cuantitativa concreta de lo que se pretende alcanzar con un objetivo específico establecido. Por su
lado, la evaluación del desempeño se asocia al juicio que se realiza una vez culminada la acción o
la intervención y busca responder interrogantes claves sobre cómo se ha realizado la intervención,
si se han cumplido los objetivos (concretamente, la medida en que éstos han sido cumplidos), el
nivel de satisfacción de la población objetivo, entre otras. En suma, se busca evaluar cuán bien o
cuán aceptable ha sido el desempeño de determinado organismo público con el objetivo de tomar
las acciones necesarias para perfeccionar la gestión. Actualmente, es casi consensual que en la
evaluación del desempeño de la ejecución del gasto público, los criterios de análisis sean los de
economía, eficiencia, calidad y eficacia (EECE).
Una etapa crítica para el proceso de evaluación es la formulación de los Planes Estratégicos
Sectoriales Multianuales, la misma que exige la definición de las orientaciones básicas del accionar
de los organismos públicos. Tales orientaciones se definen a través de la Misión, Visión, Objetivos
Estratégicos y Cursos de Acción, y el planteamiento inicial de los indicadores para la medición del
desempeño y sus valores a alcanzar. El sistema de medición y evaluación del desempeño no tiene
un propósito punitivo que busca culpables, sino más bien pro-positivo, trata de identificar
elementos críticos de la gestión a ser mejorados para un desempeño óptimo, los cuales deben ser
ampliamente discutidos y difundidos entre todos los actores del proceso. Por último, para
consolidar el proceso, es indispensable la existencia de una relación clara entre la medición y
evaluación del desempeño y el otorgamiento de incentivos (premios y castigos) tanto a nivel
institucional como grupal e individual por el logro de los objetivos.
A. Introducción
La implementación de acciones encaminadas a conseguir una Administración Pública
orientada hacia el logro de resultados es algo relativamente nuevo en el Perú, por lo que durante el
desarrollo de dichas tareas, la propia dinámica y experiencia que se generará así como los avances
de otros países serán muy importantes para mejorar la gestión pública peruana. En la actualidad, si
bien no se dispone de cuantificaciones precisas sobre la calidad de la ejecución del gasto público,
hay evidencia significativa de que se podrían mejorar los niveles de eficiencia, eficacia, economía y
equidad del mismo.
La importancia del control de gestión sobre los programas y una permanente búsqueda por
incrementar la productividad en el uso de los recursos públicos, no sólo se sustenta en la escasez de
los mismos, sino también en el reconocimiento del derecho que poseen los ciudadanos, como
contribuyentes y usuarios de los servicios públicos a conocer el destino e impacto de dichos
recursos y a ser tratados como “clientes” cuya satisfacción es de particular importancia. En esta
medida, resulta necesario diseñar instrumentos de medición (o de aproximación) de los resultados
obtenidos por los programas que conforman el gasto público a fin de avanzar hacia una cultura de
programación multianual y de gestión por resultados que contribuirá a mejorar los niveles de
Gobernabilidad Fiscal, más allá de las consecuencias directas en la mejora de la ejecución del gasto
público y sus niveles de economía, eficiencia, calidad y eficacia en el logro de sus propósitos.
El presente trabajo tiene dos objetivos: (i) el establecimiento de un marco teórico básico para
el diseño de herramientas de programación y evaluación de los resultados del gasto público y; (ii)
diseño de herramientas a ser proporcionadas a los sectores, pliegos y unidades ejecutoras para que
definan prioridades e indicadores que hagan viable el seguimiento de sus acciones. Es preciso tener
presente que el establecimiento de herramientas de evaluación de la gestión del gasto genera: (i)
40
compromisos en los agentes ejecutores, sobre todo, en la medida que éstos participen en su diseño
y logros; (ii) contribuye a una mayor transparencia de la acción pública y (iii) define
responsabilidades institucionales en todos los niveles de la estructura del gasto, entre otros.
La primera y segunda parte de este documento desarrolla brevemente elementos teóricos
sobre la medición y evaluación del gasto público y el uso de indicadores de desempeño y su
pertinencia a partir de la experiencia peruana; en tanto que el tercer capítulo plantea los
lineamientos generales para el establecimiento de un sistema de seguimiento y evaluación del
desempeño en la gestión del gasto público; y en el cuarto se presentan los primeros resultados
obtenidos y su aplicación al gasto en los sectores sociales de salud y educación.
B. La administración publica y el desempeño

Los esfuerzos realizados durante la presente década por el Estado han estado marcados
ampliamente por la importancia de la estabilidad macroeconómica y equilibrio de las cuentas
fiscales. Sin embargo, la aplicación de políticas que hayan incidido sobre la Gestión no han
avanzado al mismo ritmo. Como señala la CEPAL (1998), en los procesos de reforma
latinoamericanos, si bien se han seguido recomendaciones de carácter técnico respecto a la mejora
de la administración pública, existe una gran distancia entre la formulación, diseño y ejecución de
las políticas y los resultados que se obtienen de ellas.
Al interior de esta distancia se encuentran los organismos y personas (motivadas o
incentivadas por diferentes mecanismos) que son finalmente los que determinan si se logran o no
los objetivos definidos en las etapas de programación del gasto.
En el plano internacional, existen experiencias de reformas hacia una administración pública
orientada a los resultados, con el establecimiento de responsabilidades de gestión y un mayor
énfasis a la satisfacción de la población antes que a la satisfacción de esquemas procedimentales,
muchas veces rígidos.
Estas experiencias, dentro de las cuales se encuentran algunas latinoamericanas, han
alimentado la literatura respecto del tema y sirven de ejemplo sobre errores y aciertos de estos
procesos.
1. Administración por resultados

La administración por resultados implica la priorización del logro de los objetivos
estratégicos generales y específicos en el proceso de gestión de los recursos públicos.
La evaluación de los resultados se guía, en general, siguiendo criterios de eficacia,
eficiencia, economía y calidad de la intervención del Estado. El seguimiento de estos criterios
resulta de vital importancia puesto que están determinados básicamente por el accionar de los
responsables de las diferentes áreas de la acción pública. Además, estos criterios forman parte de
los aspectos a considerar en un proceso de cambio de la cultura organizacional del sector público
que contemple la sustitución de un modelo de administración pública burocrática (enfatizada en los
procesos y procedimientos) por otra gerencial, con prevalencia de los resultados.
Como señala la CEPAL (1998):
• Una mejora en la gestión del gasto público, alivia la rigidez presupuestaria y trasmite
señales positivas al contribuyente con relación al destino de sus impuestos.
• Minimiza el desperdicio de los recursos, liberando recursos para otras necesidades no
atendidas o servicios insuficientemente provistos.
41
• La mejora en la eficiencia en la provisión de servicios se traslada al sector privado,

contribuyendo también a mejorar su eficiencia.
Si bien los esquemas de evaluación de resultados se ven limitados por la complejidad de la
acción del Estado, siempre existen espacios en los cuales aplicarlos. Asimismo, es preciso tener
presente que el proceso de transición hacia una administración orientada a los resultados y de
“servicio al cliente”, se ha desarrollado, según la CEPAL (1998), en dos planos: (i) el replanteo de
la lógica de funcionamiento interno de las organizaciones públicas (estructura de gobernabilidad de
los organismos, sistemas de incentivos, evaluación y control, modelo de supervisión y manejo de
recursos humanos, modelo de administración financiera, entre otros); y (ii) las interacciones entre
las organizaciones públicas y el resto de la economía (separando las funciones de Estado, de
gobierno y las funciones de competencia privada).
Como señala Shack et. al. (1996), la clave de un proceso eficaz de modernización reside
especialmente en cambiar la actual cultura organizacional centrada en la normas a una que centre
su atención en los resultados de la gestión pública con una clara orientación hacia la satisfacción
del usuario y la eficiencia, eficacia y economía de las operaciones a través de un cambio sustancial
en el sistema de incentivos al funcionario público.
En tal sentido, siguiendo a la CEPAL (1998), las principales características del nuevo
paradigma de gestión pública serían:
a) Adopción del principio del ciudadano-cliente o usuario, con derechos claramente
especificados y respetados.
b) Definición de un nuevo perfil de administrador, ejecutivo o gerente público, guiado
por la búsqueda de resultados y evaluado en consecuencia, sujeto a la rendición de cuentas y a la
competencia no sólo al momento de la contratación.
c) Establecimiento de contratos de gestión, que permiten explicitar la visión, misión y
objetivos de las entidades ejecutoras y, a su vez, sirven de base para la evaluación de éstas, a través
de la definición de indicadores de desempeño.
La administración según desempeño, sirve como contraparte de la delegación de funciones.
Para esto, un elemento importante será el establecimiento de acuerdos de desempeño2 entre los
diferentes niveles jerárquicos, en los cuales se definan objetivos y responsabilidades de los
organismos ejecutores. Se espera que estos contratos o convenios se traduzcan en mayores niveles
de eficacia, eficiencia, economía y calidad de los servicios prestados. Como es lógico, estos
acuerdos deben estar sujetos a un seguimiento continuo y deben contener un claro esquema de
incentivos (premios y castigos).
Entre las ventajas de introducir convenios de desempeño destacan: (i) obligan a los
ejecutivos y al personal involucrado a identificar, explicitar y analizar la misión institucional, con
lo cual se transforman en instrumentos del planeamiento estratégico que permiten reasignar
recursos financieros y humanos hacia los objetivos y actividades centrales de la institución y; (ii)
ofrecen un respaldo formal a las actividades dispuestas por la gerencia contra presiones de grupos
de interés particular tanto internos como externos a la organización.
a) Separación de las actividades de financiamiento y prestación de servicios, como
también de formulación y diseño de políticas públicas, incluidas las de regulación y normatividad
(de carácter centralizado), respecto de las actividades de ejecución o administración (de carácter
descentralizado).
2
En Perú, desde 1999 se han venido firmando Convenios de Gestión con organismos ejecutores pertenecientes al ámbito del
FONAFE, en los cuales se establecen compromisos e incentivos a su cumplimiento.
42
b) Reingeniería de procesos, con miras a simplificar los procedimientos y reducir la

burocracia, minimizando los costos que entraña el cumplimiento de las obligaciones del ciudadano
(por ejemplo, en materias tributarias) y los tiempos requeridos para completar sus trámites y recibir
atención (por ejemplo, radical simplificación del Texto Unico de Procedimientos Administrativos-
TUPA- de cada organismo).
c) Delegación de responsabilidades, derechos y obligaciones hacia los niveles de
gestión intermedios e inferiores; se aplica al campo laboral (donde las estructuras tienden a ser
menos jerárquicas y más horizontales), así como al fiscal (caracterizado por procesos de
descentralización de recursos y competencias desde el centro hacia las instancias subnacionales de
gobierno).
Esto implicaría la delegación de responsabilidades operativas acompañada de una mayor
flexibilidad en las políticas del personal público. De esta manera, el personal directivo adquiere
mayores responsabilidades en la formación de sus propios equipos de trabajo, lo que conlleva a una
gestión más dinámica de los recursos humanos, privilegiando los procesos de capacitación y
entrenamiento e introduciendo nuevos sistemas de incentivos según resultados con miras a formar y
motivar administradores y equipos capaces de alcanzar los objetivos propuestos.3
2. Algunas experiencias de reformas hacia una administración por

resultados
Desde inicios de la década pasada se han producido numerosas experiencias de reformas,
mayormente en países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD,
por sus siglas en inglés). Estas estuvieron mayormente centradas en la delegación de
responsabilidades, el establecimiento de controles a través del acceso transparente a la información,
el incentivo de mayores debates respecto a los presupuestos y en una gestión orientada motivada
por la satisfacción de los usuarios. Entres estas experiencias destacan las siguientes.
a) Gran Bretaña (1982)

Introdujo la Financial Management Initiative (FMI), con la instauración de un sistema de
gestión por resultados. Este proceso contó con indicadores de desempeño institucionales,
permitiendo delegar responsabilidades de gestión hacia niveles inferiores de dirección, construir
sistemas de información gerencial (que hicieron más transparente la gestión) y adecuar las prácticas
presupuestarias.
b) Nueva Zelanda (1984)

Reformas más radicales, basado en un sistema de relaciones intra gubernamentales que
consiste en contratos de servicios (purchase agreements), suscritos entre los ministros y las
órganos ejecutores dotados de autonomía administrativa, conteniendo términos de referencia
expresados en indicadores de resultados.
c) Australia (1984)
Con énfasis en el ámbito financiero, introdujo el Financial Management Improvement
Program, que incluyó conceptos como la planificación estratégica, el diseño de incentivos al
desempeño y otras medidas de adecuación institucional y orgánica destinadas a mejorar la gestión
financiera del país. El uso de indicadores de desempeño, al ser intensivo, ha ido gestando uno de
los sistemas más completos de información presupuestaria.
3
Chile ha iniciado sistemas de remuneraciones por desempeño en los que, desde 1998, participan el 90% de los empleados públicos
de los gobiernos centrales y regionales, así como los profesores de enseñanza municipal y de los colegios particulares
subvencionados. Por su parte, Costa Rica ha implementado un esquema de evaluación y premiación de funcionarios públicos
conforme a su productividad y desempeño, en tanto que en República Dominicana se ha iniciado un proceso similar (Cepal, 1998).
43
d) Estados Unidos (1993)

Iniciadas con la aprobación de la Ley de Desempeño y Resultados del Gobierno
(Government Performance and Results Act) que procura la instalación de un sistema presupuestario
basado en el desempeño y en la flexibilidad gerencial. En principio se aplicaron proyectos pilotos,
posteriormente dichos organismos elaboraron sus propios planes estratégicos quinquenales
vinculados a resultados susceptibles de medición para incorporarlos en el presupuesto federal junto
a un plan de desempeño cuyo cumplimiento se comunica al Congreso a través de informes
programáticos.
e) Chile (1992)
Inició la aplicación del Plan Piloto de Modernización de la Gestión Pública con el propósito
de introducir progresivamente nuevas técnicas e instrumentos de gestión como el planeamiento
estratégico, la asignación de responsabilidades individuales y los sistemas de evaluación del
desempeño. A partir de esta experiencia se diseñó una metodología, que sirvió de base para la
elaboración de indicadores de gestión, balances de gestión, convenios de desempeño y esquemas de
bonificaciones por desempeño institucional. Estos convenios de desempeño consisten en acuerdos
entre el gerente ejecutivo de un servicio público (agente) y el ministro del ramo (principal), en que
se especifican la misión y los objetivos de la organización así como también los compromisos
(conjunto de valores objetivos de gestión) asumidos por cada parte para lograrlo.4
C. Hacia una administración por resultados en el sector público

peruano
La medición y evaluación del desempeño forman parte de todo sistema de administración
pública moderno orientado hacia el logro de resultados y, en el marco del proceso de Planeamiento
Estratégico Multianual que se viene desarrollando en el Perú, se ubica dentro de la fase de
evaluación de los planes, programas y presupuestos.
La medición del desempeño implica la determinación de elementos mensurables, cuantitativa
y cualitativamente, relacionados con el logro de los propósitos de la administración pública así
como la determinación de expectativas sobre ellos. La evaluación del desempeño, por su parte,
incluye elementos de respuesta a las interrogantes sobre cómo ha sido el desempeño, en qué
medida y en qué condiciones se cumplieron los objetivos inicialmente establecidos.
1. Indicadores para la medición del desempeño

La medición del desempeño es realizada mayormente a través del uso de indicadores
(cuantitativos y cualitativos). Como señala el Banco Mundial (1998), el uso de indicadores ayuda a
responder a la cuestión sobre cómo saber cuándo una determinada acción ha tenido éxito y cuándo
no. En general los indicadores de desempeño que han sido definidos como indicadores de insumo,
producto, resultado e impacto (IPRI) son instrumentos de medición de las principales variables
asociadas al cumplimiento de los objetivos, que a su vez constituyen una expresión cualitativa o
cuantitativa concreta de lo que se pretende alcanzar con un objetivo específico establecido.
Los indicadores de desempeño, como señalan el U.S. National Center for Public
Productivity (1997) y el Comité de Modernización de la Gestión Pública de Chile (1996) deben
satisfacer, en la medida de los posible, todos los siguientes criterios:
4
Hacia 1995, se habían acogido a este sistema 26 instituciones, que incluían 107 indicadores de desempeño. Para 1997 el número de
instituciones ascendía a 67 con 291 indicadores. En 1998 ya se habían integrado al programa la mayor parte de los servicios
públicos para los que se pueden aplicar los instrumentos de la metodología adoptada.
44
Cuadro 1
CRITERIOS BÁSICOS PARA LA ELABORACIÓN DE INDICADORES DE DESEMPEÑO
Criterio Descripción
Pertinencia Debe referirse a los procesos y productos esenciales que desarrolla cada
institución.
Independencia No condicionado a factores externos, tales como la situación general del
país o la actividad conexa de terceros (públicos o privados).
Costo La obtención de la información para la elaboración del indicador debe ser a
costo razonable.
Confiabilidad Digno de confianza independiente de quién realice la medición.
Simplicidad Debe ser de fácil comprensión, libre de complejidades.
Oportunidad Debe ser generado en el momento oportuno dependiendo del tipo de
indicador y de la necesidad de su medición y difusión.
No redundancia Debe ser único y no repetitivo.
Focalizado en áreas Focalizado en áreas susceptibles de corregir en el desempeño de los
controlables organismos públicos generando a la vez responsabilidades directas en los
funcionarios y el personal.
Participación Su elaboración debe involucrar en el proceso a todos los actores relevantes,
con el fin de asegurar la legitimidad y reforzar el compromiso con los
objetivos e indicadores resultantes. Esto implica además que el indicador y
el objetivo que pretende evaluar sea lo más consensual posible al interior de
la organización.
Fuente: Shack y Salhuana (2000)
a) Indicador de insumo
Cuantifica los recursos físicos, humanos y financieros utilizados en el desarrollo de las
acciones. Usualmente están expresados en montos de gasto asignado, cantidad de miembros del
equipo de trabajo, cantidad de horas o días laborados. Son importantes para efectuar un
seguimiento sistemático de las acciones que se vienen desarrollando. Por sí mismos, no indican la
extensión del progreso respecto al cumplimiento de los objetivos.
Un ejemplo de indicador de insumo puede ser el número de capacitadores, las horas de clase
impartidas o los kits de materiales distribuidos, en un programa de mejora de recursos humanos.
b) Indicador de producto
Refleja los bienes y servicios cuantificables, producidos y/o provistos por una determinada
intervención, y en consecuencia, por una determinada institución. Es resultado de la combinación y
uso de los insumos señalados anteriormente por lo que es de esperar que estén claramente
asociados con ellos. Son importantes para efectuar un seguimiento sistemático de las acciones que
se vienen desarrollando. Por sí mismos, no indican la extensión del progreso respecto al
cumplimiento de los objetivos.
Siguiendo el mismo caso anterior de un programa de capacitación de recursos humanos, un
ejemplo de indicador de producto sería el número de charlas de capacitación impartidas.
c) Indicador de resultado
Indican el progreso en el logro de los propósitos de las acciones. Los indicadores de
resultado reflejan los objetivos (generales y específicos) definidos de los organismos del Estado.
Por lo general, el resultado de las acciones no puede ser medido sino hasta el final de las tareas que
la componen (en el caso de tratarse de proyectos, que por definición tienen un tiempo definido) o
hasta que las tareas hayan alcanzado un nivel de maduración necesario en actividades de carácter
permanente.
45
En la misma línea anterior, un ejemplo de indicador de resultado sería el nivel de aprendizaje

(medido por algún tipo de evaluación) logrado por los participantes.
d) Indicador de Impacto
Muestra los efectos (directos o indirectos) producidos como consecuencia de los resultados y
logros de las acciones sobre un determinado grupo de clientes o población. Usualmente medidos de
manera rigurosa, requiere de una definición precisa del tiempo de la evaluación (ya que existen
intervenciones cuyo impacto sólo es verificable en el mediano y largo plazo) y de una
identificación y aislamiento adecuados de los factores externos que pueden influenciarlo.5
Para concluir con el ejemplo de una familia de indicadores de desempeño para un programa
de mejora de recursos humanos, podríamos identificar como indicador de impacto el diferencial
salarial que los participantes obtuvieron a consecuencia del incremento de su productividad
marginal como resultado de los conocimientos y habilidades aprendidas en el curso de
capacitación.
2. Indicadores para la evaluación del desempeño

La evaluación del desempeño se asocia al juicio que se realiza una vez culminada la acción o
la intervención. Busca responder interrogantes claves sobre cómo se ha realizado la intervención, si
se han cumplido los objetivos (concretamente, la medida en que éstos han sido cumplidos), el nivel
de satisfacción de la población objetivo, entre otras. En suma, se busca evaluar cuán bien o cuán
aceptable ha sido el desempeño de determinado organismo público con el objetivo de tomar las
acciones necesarias para perfeccionar la gestión.
Actualmente, es casi consensual que en la evaluación del desempeño de la ejecución del
gasto público, los criterios de análisis sean los de economía, eficiencia, calidad y eficacia (EECE).
En la evaluación del desempeño, debe tenerse en cuenta, el cumplimiento (o no) de los
objetivos en términos de insumo, producto, resultado e impacto, puesto que ello proporciona una
idea clara del “costo” del logro de objetivos y de la eficacia de la programación. Es decir, si se han
cumplido los objetivos generales y específicos de la intervención: qué involucró (el cumplimiento
de dichos objetivos) en términos de insumos (o factores productivos), es decir, si se generó ahorro
en el uso de los mismos (economía) y si se usó una combinación apropiada de estos (eficiencia), y
qué nivel de producto se logró (cuán productivo fue el uso de los factores), y en el caso de la
eficacia, si se cumplieron o no, y en qué grado los objetivos generales y específicos (valuados en
términos de resultados e impacto). Asimismo, también deberá tenerse en cuenta la eficacia en el
cumplimiento de los valores a alcanzar propuestos en términos de economía, eficiencia y calidad (si
es que se establecieron ex-ante).
a) Indicador de economía
Está referido al desarrollo de las acciones con un mínimo uso de recursos y se genera a partir
de la comparación entre los indicadores de insumo programados con respecto a los ejecutados.
Cabe mencionar que el sentido del proceso de evaluación está dado principalmente por el nivel de
eficacia y calidad alcanzado, puesto que la evaluación de un indicador de economía o de uno de
eficiencia podría conducir a decisiones equívocas si se analizan de manera aislada.
En el caso del programa de capacitación mencionado, el indicador de economía sería la
diferencia entre el número de capacitadores programados inicialmente y el finalmente utilizado en
la ejecución del programa, independientemente de los resultados logrados.
5
Es esta complejidad la que usualmente eleva el costo de la realización de una evaluación de impacto haciéndolo algunas veces,
incluso desproporcionado con respecto al monto de recursos involucrados en la intervención misma.
46
b) Indicador de eficiencia
Está referido a la utilización de una combinación óptima de los recursos (mayormente, no
financieros) en el logro de los objetivos. Se define, generalmente, como la tasa entre los insumos y
los productos (o resultados) y es usualmente expresada como el número de empleados o nivel de
empleados por unidad de producto (o resultado). Un concepto, que en cierto modo es equivalente al
de eficiencia es el de productividad, el cual describe la tasa entre el nivel o cantidad de productos
(o resultados) alcanzados y los insumos utilizados, tradicionalmente expresado como la cantidad de
producto (o resultado) por unidad de insumo.
El indicador de eficiencia en el caso del programa de capacitación sería el número de
capacitadores promedio por curso de capacitación impartido (durante todo el programa),
independiente de los resultados obtenidos.
c) Indicador de calidad
Se refiere a las características de cómo está siendo provisto el producto o servicio, para lo
cual busca cuantificar la capacidad de los organismos públicos para responder en forma rápida,
directa y adecuada a las necesidades de los usuarios. Estos indicadores pueden ser evaluados a
través del nivel de satisfacción manifestado por los beneficiarios de los servicios sobre
determinados aspectos de la provisión de bienes y prestación de servicios, tales como la
oportunidad, accesibilidad, precisión en la entrega, comodidad y cortesía o calidez.
Entre los ejemplos de este tipo de indicadores se tiene: el “porcentaje de casos en los cuales
la respuesta a una demanda fue provista dentro de dos días” o “porcentaje de usuarios satisfechos
con el servicio (evaluado mediante encuesta)”, etc.
d) Indicador de eficacia
Se refiere al logro de los objetivos trazados al inicio de la intervención. Evalúa el grado de
cumplimiento de los objetivos planteados (independientemente de los recursos asignados para tal
fin). Si bien la referencia para la evaluación de la eficacia lo constituyen los objetivos planteados al
inicio de las acciones, éste por sí mismo no necesariamente reflejaría un buen desempeño puesto
que estos niveles programados y alcanzados podrían estar alejados de estándares adecuados. Por
esta razón, una evaluación completa del nivel de eficacia alcanzado, debe efectuarse tomando como
referencia un nivel estándar o benchmark establecido previo a la intervención y hacia el cual
debería tender el valor a alcanzar originalmente programado.
En el caso del programa de capacitación mencionado el indicador de eficacia relacionado al
indicador de resultado sería la proporción entre el aprendizaje logrado y el programado. En este
caso el aprendizaje podría ser cuantificado a través de las calificaciones de los alumnos en las
evaluaciones realizadas al final de los cursos impartidos.
3. Esquematizando la medición y evaluación del desempeño

Sobre la base de los criterios definidos, a manera de síntesis y complementando los
desarrollos de Parry (1997), la relación entre los indicadores para la medición del desempeño y
aquellos orientados a la evaluación del desempeño podría ser estructurada según se muestra en el
Esquema Nº 1 (Ver Anexo)
Tomando como referencia el caso del programa de Capacitación de Recursos Humanos,
podría considerarse los siguientes indicadores de medición del desempeño:
47
Cuadro 2
INDICADORES PARA LA MEDICIÓN DEL DESEMPEÑO
Nivel Valor Valor
Naturaleza Nombre del Indicador
anterior Programado Ejecutado
Insumo N° capacitadores 8 15 10
Producto N° de cursos 5 8 5
Resultado Calificación promedio obtenida en evaluación estándar 12 18 14
Impacto Incremento salarial (diferencial) 10% 50% 15%
Sobre esta base se realiza la evaluación del desempeño, obteniéndose los indicadores de
economía, eficiencia, calidad y eficacia:
Cuadro 3
INDICADORES PARA LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO
Nivel Valor Valor
Naturaleza Nombre del Indicador
anterior Programado Ejecutado
Economía Ahorro de insumos: Diferencia entre el N° de 3 0 5
capacitadores programados y utilizados
Eficiencia N° de capacitadores promedio por curso de 25 3 1 2
alumnos
Calidad Nivel de satisfacción manifestado por los 80% 100% 60%
participantes
Eficacia Nivel de cumplimiento de objetivo de 60% 100% 78%
calificación
La programación (cuantificación) de valores a alcanzar es resultado del análisis respecto de

las posibilidades inherentes a cada acción, dada su naturaleza. Asimismo, son producto de
consideraciones respecto a lo que es deseable.
En general, un objetivo de economía de valor cero, podría ser reflejo de una política de no
desperdicio. Es decir, si un programa es llevado de manera eficiente, es decir, con la combinación
adecuada de factores, entonces no habría razón ex-ante para pensar que podrían faltar o sobrar los
recursos.
Un objetivo de eficiencia de un capacitador por curso impartido, podría responder a un
equilibrio deseable, entre lo que se requiere transmitir, la capacidad de transmisión que tenga cada
uno de los capacitadores y el número promedio de participantes por curso y especialidad.
Por su parte, los objetivos respecto a la calidad del servicio tienen otra manera de
determinación puesto que no toman como insumo los indicadores de medición del desempeño. Una
manera de evaluar estos criterios es preguntando directamente a los beneficiarios del servicio. Para
el presente ejemplo, se definió como criterio de evaluación la satisfacción de los beneficiarios,
estableciéndose como objetivo una aprobación de 100%. Como se puede observar en el cuadro, se
ha supuesto que el nivel de satisfacción ha sido de 60%, pero el período previo fue de 80%. Ello no
necesariamente refleja un deterioro del desempeño puesto que esta situación podría en presentarse
en programas y proyectos que se inician con grandes expectativas y que podrían haber sido
“premiados” en su evaluación inicial por los beneficiados (el premio sería más bien un
reconocimiento a cuán necesario eran los proyectos). Un segundo período de ejecución del
48
proyecto podría ser evaluado de manera más objetiva, para este caso, se supone un menor valor de
aprobación.
En general, siempre será una meta válida un 100% de eficacia en el logro de los propósitos.
En este caso concreto, los resultados ejecutados se espera que sean iguales a los programados. Si
bien la comparación de lo programado con lo ejecutado es importante, también lo es la
comparación de lo programado con el nivel estándar o benchmark hacia el cual deberían acercarse
los valores ejecutados de los indicadores. Cabe señalar que el criterio de eficacia no sólo es válido
para los indicadores de producto sino también para el resto de indicadores, en particular los de
impacto, que estos resumen los objetivos principales de las intervenciones.
Finalmente, cabe reiterar que el establecimiento de estructuras claras para la evaluación del
desempeño así como la fluidez y oportunidad de la información serán claves para la fijación de
límites y el establecimiento de un sistema con “premios y castigos” para los sectores, pliegos y
unidades ejecutoras del gasto público, que los conduzca a implementar adecuadamente sus
programas de acción y a lograr los objetivos previstos. Asimismo, dada la complejidad de las
acciones que las entidades desarrollan y la multiplicidad de objetivos que tratan de alcanzar, será
necesario combinar el esquema anterior con un sistema de ponderaciones por indicador que permita
una apreciación cuantitativa o cualitativa global del desempeño de la entidad.
D. Diseño de un sistema de medición y evaluación del

desempeño
El diseño e implementación de un sistema de medición y evaluación del desempeño en la
Administración Pública peruana forma parte del proceso de Programación Estratégica Multianual
en el Sector Público. La evaluación se aplica al desempeño de los organismos públicos, a través del
análisis económico y uso de indicadores para la medición y evaluación del desempeño.
Conceptualmente, una etapa crítica para el proceso de evaluación es la formulación de los
Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales, la misma que exige la definición de las orientaciones
básicas del accionar de los organismos públicos. Tales orientaciones se definen a través de la
Misión, Visión, Objetivos Estratégicos y Cursos de Acción, y el planteamiento inicial de los
indicadores para la medición del desempeño y sus valores a alcanzar.
1. Establecimiento de visión, misión y objetivos

La Visión, describe la imagen objetivo del Sector en el futuro, es una declaración amplia, no
específica, sin una fecha concreta y cualitativa; con base en ideas, principios y valores compartidos
por los miembros del Sector. Para determinar el desarrollo de esta visión, es conveniente
contemplar aspectos tales como: lo que el Sector debería ser en un futuro (implica tener un
conocimiento global del sector y de las instituciones que la integran, el tipo de administración
ideal, los recursos necesarios, etc.) y cómo se logrará dicho propósito. Mientras que la Misión
equivale a enunciar la razón de la existencia del Sector. Es identificar la función principal que
cumple en la sociedad, su carácter y filosofía básica y el grado de excelencia requerido para
alcanzar sus fines.
Los Objetivos Estratégicos Generales señalan los fines principales para cuyo cumplimiento
ha sido diseñado el plan multianual. Por su parte, los Objetivos Estratégicos Específicos son
propósitos que se fija una entidad de acuerdo a sus necesidades. Permiten operar con mayor
facilidad la complejidad asociada al cumplimiento de un objetivo general y por tanto, constituyen
una desagregación expresa del mismo. Ambos tipos de objetivos están orientados a cumplir la
misión del sector, definida siempre en primer término.
49
2. Definición de indicadores de medición del desempeño

La definición de indicadores de medición del desempeño tiene dos etapas; la primera la
constituye la identificación de las unidades programáticas que serán objeto de medición y
evaluación y; la segunda, la definición de indicadores propiamente dicha.
a) Identificación de las unidades programáticas

En la actual organización del accionar público peruano existen por los menos dos maneras
confluyentes a partir de las cuales se puedan identificar las unidades a evaluar. Una de ellas es a
partir de la organización institucional que identifica Sectores, Pliegos y Unidades Ejecutoras del
gasto. La otra es a partir de la Estructura Funcional que organiza el gasto en base a los propósitos
que éste pretende cumplir. De esta manera se puede identificar (y por tanto evaluar) las acciones
que los organismos ejecutan (perspectiva institucional) con el propósito de cumplir determinados
objetivos (perspectiva funcional).
Cuadro 4
IDENTIFICACIÓN DE LAS UNIDADES PROGRAMÁTICAS
Estructura Funcional Programática Estructura Institucional
Actividad/Proyecto1 Unidad Ejecutora1 Pliego1 Sector1
Subprograma1
Programa1
Subprograma2
Función1
▪▪▪ ▪▪▪ ▪▪▪ ▪▪▪
▪▪▪
▪▪▪ ▪▪▪ ▪▪▪ ▪▪▪
Programa2
▪▪▪ ▪▪▪ ▪▪▪ ▪▪▪
▪▪▪
▪▪▪ ▪▪▪ ▪▪▪ ▪▪▪
En la medida que la organización institucional identifica a los actores últimos encargados de

cumplir los propósitos descritos en la estructura funcional, la evaluación a partir de la estructura
funcional debería ser la otra cara de la moneda de una evaluación institucional. La combinación de
la estructura funcional y la estructura institucional refleja lo que los organismos públicos están
haciendo en la realidad.
En realidad el vínculo entre la estructura funcional e institucional se da de manera natural
entre la Visión y Misión, los Objetivos Estratégicos Generales y Específicos y las Funciones,
Programas y Subprogramas funcionales respectivamente, dado que todas estas categorías
responden a una organización basada en los propósitos del gasto público6 y en una gestión por
resultados.
Según estas definiciones, existe una vinculación entre los objetivos estratégicos específicos y
los subprogramas (funcionales), y entre los objetivos estratégicos generales y los programas
(funcionales). De esta manera se vincula la estructura funcional con los objetivos asociados a cada
uno de los sectores encargados de la ejecución del Gasto Público. Asimismo, en la medida que
reflejan niveles máximos de agregación en cuanto a propósitos del gasto también se puede asociar
la Visión y Misión con las Funciones.
6
Para mayores referencias sobre la estructura funcional programática del presupuesto véase el Anexo A.
50
Cabe señalar que esta confluencia deberá tener en cuenta el criterio de tipicidad7 en la
Estructura Funcional Programática puesto que existen los Programas y Subprogramas que son
utilizados por más de una función y se asocia a más de un sector, pliego o unidad ejecutora. En este
sentido, los Programas, Subprogramas, Actividades y Proyectos que se usarán para la evaluación
del desempeño serán típicos, es decir, aquellos representativos de las funciones y de las misiones
de los sectores.
b) Definición de indicadores de medición del desempeño

La construcción de indicadores de medición del desempeño puede constituir un proceso no
tan sencillo, al involucrar un concepto de evaluación sistemática que no se había aplicado
necesariamente antes en la Administración Pública peruana.
La idea es que los indicadores estén presentes a lo largo de todas las fases en la ejecución de
las acciones que los organismos desarrollan. El cumplimiento de los objetivos generales requiere
del cumplimiento previo de los objetivos específicos, y ello es logrado a través de diferentes
acciones permanentes y temporales que se implementan y son la herramienta a través de las cuales
el Sector Público actúa.
La determinación de los indicadores de insumo, producto, resultado e impacto (IPRI)
asociados a cada unidad programática se realiza analizando detalladamente las características de la
acción y el objetivo que busca lograr. En un esquema de más de una acción por objetivo específico
es lógico suponer que cada una de ellas contribuirá independientemente o de manera
complementaria al logro de dicho objetivo. En estos casos, si bien lo ideal sería hacer el
seguimiento de cada indicador asociado a cada acción, será útil por fines prácticos y de viabilidad
del sistema de evaluación, separar la aplicación de indicadores según sea el nivel de agregación de
las acciones. Por ejemplo, los indicadores de insumo y de producto, son fáciles de identificar en el
máximo nivel viable de desagregación (acciones permanentes y temporales o actividades y
proyectos funcionales), mientras que los indicadores de resultado, consecuencia combinada de
varias acciones, pueden ser identificados a nivel de objetivos estratégicos (programas y
subprogramas funcionales). Finalmente, los indicadores de impacto, al cuantificar los efectos
permanentes o cambios en las condiciones de determinada población objetivo como consecuencia
de los resultados obtenidos, están directamente asociados a logro de las misiones institucionales y
funciones del gasto público. Sin embargo, puede darse el caso de que determinado objetivo
estratégico (programa o subprograma funcional) esté relacionado a una actividad concreta. En este
caso, podría especificarse toda la cadena de indicadores IPRI para dicho objetivo estratégico
(programa o subprograma funcional).
c) Establecimiento de valores a alcanzar

Consiste en el ejercicio por el cual los organismos públicos cuantifican los niveles que
pueden alcanzar en términos de los Insumos que planean usar, los Productos que esperan generar,
los Resultados que proyecta obtener y el Impacto final que pretenden lograr en la población
(indicadores IPRI).
El establecimiento de los valores a alcanzar en cada indicador constituye un primer paso para
la posterior evaluación de los resultados una vez concluida la acción o una vez transcurrido un
determinado período de tiempo. En tal sentido, es necesario que los valores a alcanzar sean (i)
viables; es decir, producto de una previsión racional y un establecimiento de las potencialidades de
la organización, teniendo en cuenta los recursos físicos, financieros y humanos; (ii) realistas; es
decir, dado una variedad de escenarios (pesimista, moderado y optimista) debe ambicionar alcanzar
7
Como señalan Shack y Salhuana (1999) los subprogramas típicos son aquellos inherentes a programas y funciones específicas (que
reflejan la naturaleza misma del gasto) y sólo podrían figurar asociados a dichos programas y funciones, mientras que los
subprogramas atípicos son aquellos no necesariamente inherentes pero que forman parte de diferentes programas y funciones.
51
el óptimo con el propósito de que los organismos públicos realicen su mejor esfuerzo en la
ejecución de sus acciones y; (iii) comprensivos; que internalicen los elementos exógenos que
pueden influenciar su cumplimiento, previendo los posibles cambios al interior de la organización y
tomando en cuenta además los resultados históricos.
Una vez definidos la misión, visión, objetivos e indicadores, será necesaria la determinación
e identificación de los mecanismos a través de los cuales se pretende lograr lo programado. Este
ejercicio implica la descripción de los esquemas operativos, habilidades y capacidades de los
recursos físicos, humanos y tecnológicos, entre otros recursos adicionales necesarios para el logro
de los propósitos especificados en los objetivos estratégicos generales y específicos formulados.
3. El Sistema de medición y evaluación del desempeño

Los indicadores para la medición y evaluación del desempeño constituyen el fundamento del
Sistema de Seguimiento y Evaluación, el cual considera la asociación existente entre la estructura
funcional programática del gasto público y la formulación de indicadores partiendo de las
definiciones de Visión y Misión, Objetivos Estratégicos Generales y Objetivos Estratégicos
Específicos, planteados previamente. La Visión y Misión tienen como referencia a las funciones,
los Objetivos Estratégicos Generales a los programas y los Objetivos Estratégicos Específicos a los
subprogramas. A un nivel más desagregado, se tiene que las acciones permanentes y temporales
ejecutadas con el fin de lograr los objetivos estratégicos tienen como referencia a las actividades y
proyectos de la estructura funcional programática.
La formulación, registro y seguimiento de los indicadores de insumo y producto se realizan a
nivel de Acciones Permanentes y Temporales, y en su defecto, a nivel de Objetivo Estratégico
Específico. Los indicadores de resultado se evalúan tanto a nivel de Objetivo Estratégico General
como considerando los correspondientes Objetivos Estratégicos Específicos que lo conforman,
mientras que los indicadores de impacto se evalúan a partir de la Visión y Misión y eventualmente
a nivel de Objetivo Estratégico General.
Si bien podría plantearse indicadores de insumo, producto, resultado e impacto a nivel de
acciones permanentes y temporales, su grado de especificidad (y por consiguiente el número de
indicadores asociados) haría muy compleja la implementación de un proceso continuo de
evaluación del desempeño a dicho nivel.
Por este motivo, en el caso peruano, a fin de contar con un sistema de seguimiento y
evaluación práctico y efectivo y considerando que en este primer proceso de planeamiento
estratégico iniciado a principios del año 2001 no se incluyó la especificación de Acciones
Permanentes y Temporales, los indicadores de Resultado e Impacto serán evaluados a nivel de cada
Objetivo Estratégico General consignado en los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales 2002-
2006, mientras que a nivel de cada uno de los Objetivos Estratégicos Específicos que integran cada
Objetivo Estratégico General, se efectuará un seguimiento y evaluación a los valores de los
indicadores de Insumo, Producto y Resultado que hayan sido formulados (Ver Esquema Nº 2).
Cabe recordar, aprendiendo de la experiencia de países como Estados Unidos, Chile y Nueva
Zelanda, y siguiendo al U.S. National Center for Public Productivity (1997), el proceso de
seguimiento consiste en el registro y análisis periódico de las acciones en términos de los
indicadores de insumo y producto. Este ejercicio permitirá realizar las correcciones o tomar las
decisiones adecuadas cuando, a juzgar por lo avanzado, se considere improbable lograr los
objetivos. El seguimiento de la ejecución de los insumos y los productos obtenidos a través de su
utilización, deberá tener en cuenta factores históricos y estándares identificados en la ejecución de
programas similares en el sector público y en algunos casos, del sector privado para efectos
52
comparativos. Además, en esta etapa se prestará especial atención a la evolución de los indicadores
de eficiencia y economía, como parte del proceso de evaluación del desempeño.
Por su parte, el proceso de evaluación consiste en el registro y análisis de los indicadores de
resultado y de impacto, y permite establecer y cuantificar el nivel de logro de los objetivos
estratégicos originalmente trazados durante la formulación. En esta etapa se prestará especial
atención a la evolución de los indicadores de eficacia y calidad. La evaluación del desempeño
tiene como objetivo básico el incremento en la productividad de los recursos públicos a través de la
mejora en la gestión de los ejecutores del gasto público. En esta medida, el análisis de los
resultados obtenidos (en términos de economía, eficiencia, calidad y eficacia y su comparación con
los objetivos trazados y con los estándares de dichos indicadores) y el seguimiento realizado,
permitirán la identificación de elementos críticos para la gestión necesarios de ser mejorados.
Asimismo, permitirá sistematizar la experiencia e identificar las mejores prácticas de gestión, las
cuales pueden ser replicadas en beneficio de la gestión de otras entidades públicas.
Esta etapa requiere que al final de un período determinado, se elabore un Reporte de
Desempeño que muestre y analice de manera objetiva, crítica y trasparente los resultados
obtenidos durante la ejecución respecto a aquellos establecidos durante la formulación. Este
análisis se realizará sobre el conjunto de indicadores definidos para la medición del desempeño y
los valores a alcanzar fijados para los mismos. Deberán establecerse las razones por las cuales los
objetivos no lograron cumplirse plenamente (de ser el caso) implicando sugerencias sobre cómo
podría tenerse una mayor eficacia en el logro de los mismos. Este documento deberá estar
disponible a la ciudadanía en general en la medida que ésta debiera ser la principal interesada en
que los recursos públicos estén siendo bien utilizados.8
4. Responsabilidades en el sistema de medición y evaluación del

desempeño
Las responsabilidades en el proceso de evaluación de los Planes Estratégicos Sectoriales
Multianuales se establecen integral y jerárquicamente según el nivel de especificidad de la
organización institucional del Estado: desde el nivel más específico (Unidades Entidades
Operativas) hasta el nivel más agregado (Sectores Institucionales), tal como se aprecia en el
Esquema Nº 3. En el caso peruano. Existe 26 sectores institucionales, alrededor de 150 pliegos
presupuestarios, más de 550 unidades ejecutoras y varias decenas de miles de entidades operativas.
Para un mayor detalle véase el Anexo B.
En un primer nivel se encuentran las Unidades Ejecutoras, encargadas del seguimiento de las
acciones permanentes y temporales a cargo de las Unidades Operativas. En tal sentido, en este
nivel, el seguimiento y evaluación del desempeño recae fundamentalmente sobre los indicadores de
insumo y de producto, y por tanto, en el análisis de la economía y eficiencia alcanzados.
En un segundo nivel se encuentran los Pliegos Presupuestarios, los mismos que tienen a su
cargo el seguimiento de los Objetivos Estratégicos con los cuales se asocian las acciones que
desarrollan las distintas Unidades Ejecutoras que lo conforman. Por esta razón, en este nivel, el
énfasis del seguimiento y evaluación se da a partir del análisis de los indicadores de producto y de
resultado y por ende, en el análisis de los indicadores de eficiencia y eficacia.
El tercer nivel de seguimiento y evaluación está a cargo de los Sectores Institucionales, los
cuales enfatizan su evaluación en el nivel de cumplimiento de los Objetivos Estratégicos Generales
y a partir de ellos en la Misión institucional. En este nivel, el énfasis de la evaluación recae en los
8 Frost (1998) señala una significativa asociación entre el éxito de los sistemas de evaluación del desempeño y la generación y
difusión de reportes del desempeño.
53
indicadores de resultado e impacto, y por consiguiente, en el análisis de los indicadores de

eficiencia y calidad alcanzados, como consecuencia final del accionar de todas las entidades que
conforman la estructura organizacional del Estado.
Finalmente, como entidad responsable del Sistema de Medición y Evaluación de los Planes
Estratégicos Sectoriales Multianuales, en el caso peruano, el Ministerio de Economía y Finanzas,
consolida la evaluación efectuada por cada uno de los sectores institucionales con un particular
énfasis en el análisis de los indicadores de resultado e impacto reportados y en los niveles de
calidad y eficacia alcanzados en la provisión de bienes y prestación de servicios. Asimismo, evalúa
el cumplimiento de los diferentes indicadores de desempeño, no sólo desde una perspectiva
sectorial como la consignada en los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales, sino también
funcionalmente, a fin de mantener una visión de conjunto respecto al accionar estatal y su rol
dentro de una economía social de mercado.
E. Implementando la evaluación del desempeño en el Perú

El proceso de implementación de la evaluación del desempeño, guiado en general por el
marco teórico reseñado en los capítulos anteriores, fue organizado en función del cumplimiento de
cada una de las fases definidas para el proceso de Planeamiento Estratégico y Programación
Multianual, es decir, las fases de Formulación, Aprobación, Ejecución, Evaluación y
Reformulación.
En este contexto, se aplicó un plan de trabajo que tenía como objetivo el desarrollo de los
siguientes productos:
a) Documentos Guía en los temas de Planeamiento Estratégico, Programación Multianual del
Gasto Público y Medición y Evaluación del Desempeño.
b) Aplicativo Informático para el Registro, Seguimiento y Evaluación de los Planes Estratégicos
Sectoriales Multianuales.
c) Plan de Capacitación para funcionarios del Sector Público (representantes sectoriales
nombrados por los directivos de los diferentes sectores)
En este orden de ideas, se elaboraron los documentos tales como “Una Aproximación a la
Programación Multianual del Gasto Público”, “Ensayando una Nueva Taxonomía del Gasto
Público en el Perú” y “Medición y Evaluación del Desempeño en la Administración Pública”. El
propósito de este trabajo fue proveer de documentos de consulta que consoliden las propuestas
existentes en la literatura, adaptándolas a la realidad nacional.
Asimismo, como parte del desarrollo de actividades de soporte para los sectores se diseñó un
aplicativo informático denominado Aplicativo informático para la Actualización, Seguimiento y
Evaluación de los Planes Estratégicos Sectoriales, el mismo que sirve de herramienta para el
registro de los PESEM.
El acceso a este aplicativo es a través de Internet y a través de los responsables sectoriales
registran la información referida a la Visión, Misión, Objetivos Estratégicos (generales y
específicos), indicadores para la medición del desempeño asociados, valores esperados para los
indicadores y la cuantificación de los recursos financieros necesarios para el logro de sus objetivos.
Así, a partir de dicha información y la proveniente de visitas de campo y encuestas a
beneficiarios que se llevarán a cabo, junto con el análisis de la ejecución presupuestaria que el
Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF-SP) provee, se podrá realizar una
54
evaluación del desempeño de la gestión. En el Anexo se puede apreciar el acceso al Aplicativo a

través de Internet (Ver Ilustración Nº 1)
Finalmente, un elemento común a las fases de Formulación, Evaluación y Reformulación de
los PESEM es la necesidad de capacitación de los funcionarios públicos, en el manejo del
instrumental teórico y práctico necesario.
Como parte de una estrategia de apoyo a los Sectores y sus respectivos pliegos se concibió
un Plan de Capacitación que les permita nutrirse de los conceptos y metodologías necesarias para la
adecuada elaboración, seguimiento y evaluación de los Planes Estratégicos Sectoriales
Multianuales. Este plan de capacitación constó de tres cursos básicos en los cuales se difunda los
conceptos teóricos fundamentales y se adiestre a los representantes sectoriales en el manejo del
instrumental de apoyo diseñado.
Curso N° 1
Este Plan se inició con un primer curso sobre "Capacitación en Metodologías de
Planeamiento Estratégico", el cual se llevó a cabo entre febrero y marzo del año 2001 y sirvió para
la elaboración de una primera versión de los PESEM y del Plan Estratégico Nacional (PEN), ambos
para el periodo 2002 - 2006. Este curso estuvo comprendido dentro de la fase de Formulación de
los PESEM.
Curso N° 2
Durante el mes de octubre del 2001, posterior a la Aprobación formal del PEN, se llevó a
cabo el curso "Elaboración de Indicadores para la Medición del Desempeño en la Administración
Pública", el mismo que tuvo por objetivo capacitar a los funcionarios del sector público en el
diseño de los Indicadores para la medición del desempeño que permitan el seguimiento y
evaluación adecuados de las acciones que desarrollan. Este curso estuvo sirvió de preparación para
el desarrollo adecuado de la fase de Evaluación de los PESEM.
Estructura del Curso:

• La importancia de definir y medir el desempeño de las entidades públicas y la necesidad de
seguimiento y evaluación de los programas del sector público. Lineamientos básicos para un
adecuado seguimiento y su complemento con una adecuada evaluación.
• Beneficios del seguimiento. La importancia de los indicadores para un adecuado seguimiento
y evaluación.
• Criterios de un buen indicador. Indicadores objetivamente verificables. Niveles de
indicadores: general, específico, operativo. Formulación de indicadores, su definición, uso y
atributos. Características y propiedades de los indicadores para la medición del desempeño.
• Porqué son importantes y cuáles son sus ventajas. Tipos de indicadores para la medición del
desempeño (IPRI): Insumo, Producto, Resultado e Impacto. Identificación de indicadores.
• Problemas para la definición de indicadores. Nombre, naturaleza, descripción, método de
cálculo, unidad de medida y valor a alcanzar. Su relación con los Objetivos Estratégicos
Generales y Específicos de los sectores.
• La importancia de los métodos de recopilación de datos. Tipos de indicadores para la
evaluación del desempeño: Economía, Eficiencia, Eficacia, Calidad. Cómo diseñar sistemas
de seguimiento y evaluación.
• Casos y problemas que se presentan en la elaboración de indicadores, referidos a la gestión
pública.
• Presentación y discusión de los indicadores elaborados por los sectores.
55
Curso N°3
Uso del Aplicativo Informático para el registro de la información del Plan Estratégico
Nacional. El propósito de este curso es capacitar a los funcionarios del sector público en la
utilización del Aplicativo Informático desarrollado a fin de facilitar el registro de la información
de sus respectivos PESEM.
Por último, se llevó a cabo a mediados del año 2002 un Taller de experiencias en el
Seguimiento y Evaluación de los PESEM con el objetivo de analizar los resultados y experiencias
en su seguimiento y evaluación para que, a la luz de dichos aspectos se motive al funcionario del
sector público en la necesidad e importancia de alcanzar la excelencia en el desempeño y una
correcta calificación de los resultados obtenidos en el logro de los objetivos estratégicos generales
y específicos.
1. Primeros resultados: el caso de los sectores sociales

Como una muestra de los primeros resultados obtenidos del proceso de planeamiento
estratégico sectorial multianual en el caso peruano, los cuales contienen ciertamente una serie de
limitaciones que se espera superar progresivamente y considerando la importancia que los sectores
de salud y educación tienen, no sólo por la función que cumplen, sino por su significativa
participación en la estructura presupuestaria peruana,9 se presenta como parte de este documento el
avance logrado en la definición de un conjunto de indicadores para la medición del desempeño, que
permitirán realizar el seguimiento y evaluar los resultado de las acciones en cuatro sectores
institucionales de la Administración Pública peruana, que ejecutan gasto del tipo social.
a) Sector salud
Visión:
Se tiene una población sana, con acceso universal y equitativo a servicios de calidad
adecuada. Es un sector moderno y en pleno ejercicio de su función de gobierno en salud, que
promueva la salud integral y sostenida de las personas, las familias y las comunidades, que
prevenga los riesgos de enfermar y garantice la prestación de servicios de salud con calidad a toda
la población, colaborando con el desarrollo integral y sostenible del país.
Misión:
Conducir los esfuerzos del Estado, promoviendo y regulando los de la sociedad para mejorar
la salud de las personas, la familia y la población, en un ambiente saludable, para participar del
desarrollo del país.
Objetivos e Indicadores:
Ver Cuadro A1 en el anexo
b) Sector educación
Visión
Se tiene una educación básica de calidad, universal desde los cuatro años, que integra la
cultura y el deporte, se sustenta en valores y está estrechamente vinculada con la ciencia y la
tecnología. La educación básica y la superior están perfectamente articuladas, y tanto la escuela
pública como la privada ofrecen servicios de calidad. La educación superior desarrolla ciencia y
tecnología. El sistema educativo prepara permanentemente al educando para garantizar la adecuada
integración a su entorno económico, productivo y social. Los alumnos, comparten valores comunes,
9
Además constituyen sectores, que por ser funciones de gobierno, son candidatos a ser involucrados en un proceso progresivo de
descentralización administrativa del Estado peruano.
56
poseen una alta autoestima, comprenden su entorno y al egresar del sistema cuentan con una
mentalidad productiva que los capacita para generar autoempleo e integrarse a la actividad
económica.
Misión
Promover el desarrollo de la persona y garantizar la formación integral y permanente del
educando, respetando su identidad, para que pueda comprender el mundo y actuar sobre su entorno
sustentado en una cultura de valores, a fin de fomentar la unidad nacional y de propiciar mejores
condiciones de desarrollo social y calidad de vida en los peruanos, a través de la promoción y
difusión de la cultura, el deporte, la ciencia y tecnología y la búsqueda permanente de una
educación de excelencia.
Objetivos e Indicadores:
Ver Cuadro A2 en el anexo
F. Conclusiones y recomendaciones
La implementación de acciones encaminadas a conseguir una Administración Pública
orientada hacia el logro de resultados es algo relativamente nuevo en el Perú, por lo que durante el
desarrollo de dichas tareas, la propia dinámica y experiencia que se viene generando en la
implementación del Planeamiento Estratégico, la Programación Multianual y un Sistema de
Seguimiento y Evaluación del Desempeño, motivan un conjunto de observaciones y
recomendaciones que podrían mejorar el propio proceso peruano u otras experiencias:
a) La previsión macroeconómica en un horizonte temporal de mediano plazo en la
ejecución del gasto público, incluyendo elementos innovadores en cuanto a la orientación de la
gestión pública (gestión por resultados) y la percepción del ciudadano como cliente, constituyen
aspectos fundamentales de la programación multianual del gasto público (estratégica).
b) La importancia relativa de la entidad responsable del proceso (en el caso peruano, el
Ministerio de Economía y Finanzas) y la ascendencia sobre el resto de los sectores (por ser el
administrador de los Recursos Públicos) han facilitado la labor de coordinación y cooperación. En
este sentido, la creación de una Unidad Técnica dedicada específicamente a la gestión e
implementación de este proceso, se hace necesaria.
c) Demás está decir que dicha Unidad Técnica, deberá contar con el respaldo al más alto
nivel de la Administración Pública. El compromiso manifiesto de directivos al más alto nivel
(incluso a nivel político) resulta imprescindible. Estos deben estar involucrados activamente en este
proceso que se inicia con la definición de la visión, misión y objetivos de la organización.
Asimismo, será importante involucrar a todos los sectores, haciéndoles comprender, a través de su
propia experiencia y necesidades, la importancia del planeamiento estratégico y de una gestión por
resultados. La comunicación, para este efecto, entre los responsables centrales (en el caso peruano)
y los responsables sectoriales es clave, toda vez que permite generar un ambiente de
responsabilidad e interés compartidos.
d) La elaboración y ejecución de un plan de capacitación que introduzca a los
funcionarios públicos en el manejo conceptual del planeamiento estratégico, programación
multianual y la medición y evaluación del desempeño es muy importante. Además de la difusión de
conceptos, los cursos de capacitación permiten revalorar y fomentar la coordinación “intra e inter”
sectorial y gubernamental como elementos críticos en el proceso de planeamiento y en el desarrollo
mismo de las acciones. El analizar y difundir, en estos cursos, la adaptación de los desarrollos
teóricos y prácticos existentes en la literatura del tema, a la realidad y estructuras nacionales, es
57
importante en el proceso de entendimiento y compromiso con la idea del proceso, puesto que
permite apreciar los conceptos como realizables.
e) El uso de talleres como parte de la metodología de los cursos fomenta la discusión y el
debate, los que a su vez ayudan a identificar puntos débiles en el proceso de planeamiento iniciado.
Incentiva a los sectores a “mirarse a ellos mismos” : (i) desde la perspectiva de los Usuarios de los
servicios que brindan, toda vez que los indicadores de resultado (e impacto) que son los más
importantes deberán permitir evaluar el nivel en que estos usuarios son beneficiados y; (ii) desde la
perspectiva de la Función que sirven y los mecanismos a través de los cuales aportan a dicha
Función.
f) La implementación de un Sistema de Seguimiento y Evaluación del Desempeño
deberá ser complementado con el desarrollo de mecanismos de participación ciudadana y vigilancia
social, tales como audiencias públicas, encuestas periódicas, transparencia y oportunidad en el
acceso a información pertinente, entre otras, que contribuyan a la realización de un control social
efectivo por parte de la población y a la resolución del doble problema de principal agente que
caracteriza la gestión de los recursos públicos. La ciudadanía es la máxima interesada en el
cumplimiento de los objetivos y en la mejora de la calidad y cobertura de la provisión de servicios
públicos.
g) Cada organización requiere de un marco conceptual claro que sustente la definición de
los objetivos y la determinación de los resultados a la vez que establezca los parámetros y
calendarios a través de los cuales se implementará el sistema. Una comunicación efectiva con los
empleados, “clientes” y con los stakeholders será importante en el diseño e implementación del
sistema de evaluación dado que son éstos últimos los que juzgarán el desempeño y el logro de los
objetivos. Por su parte, la comunicación con los empleados es importante en la medida en que son
éstos los involucrados directamente en el logro de los objetivos, en esta medida, deberá quedar
claramente especificado el rol que desempeñan en el proceso.
h) La responsabilidad sobre los resultados debe estar claramente establecida y bien
comprendida. El sistema de medición y evaluación del desempeño no tiene un propósito punitivo
que busca culpables, sino más bien pro-positivo, trata de identificar elementos críticos de la gestión
a ser mejorados para un desempeño óptimo. Este sistema constituye una herramienta que permite a
las organizaciones avanzar correctamente hacia el logro de sus objetivos.
i) La medición del desempeño y su posterior evaluación no deberá limitarse a ser
simplemente una fuente de compilación de datos sino que deberá proveer elementos críticos que
sirvan para la toma de decisiones, especialmente para una mejor asignación de los recursos
públicos. En este sentido, la medición del desempeño deberá estar orientada hacia aquellos
elementos claves señalados en los objetivos estratégicos de la organización y los resultados de este
proceso deben ser ampliamente discutidos y difundidos entre todos los actores del proceso
(organismos públicos, ciudadanía, etc.). La información referida a los objetivos y el avance hacia el
logro de los mismos debe ser mantenida abierta a través de los modernos sistemas de comunicación
como puede ser Internet o Intranets particulares.
j) Es imprescindible, para consolidar el proceso, la existencia de una relación clara
entre la medición y evaluación del desempeño y el otorgamiento de reconocimientos (premios y
castigos) por el logro de los objetivos. Estos reconocimientos pueden ser de tipo financiero y/o no
financiero. Destacan entre los financieros los de naturaleza fiscal, a través de modificaciones
presupuestarias durante la ejecución del ejercicio y durante la formulación del presupuesto del
ejercicio fiscal siguiente y; entre los de tipo no financiero, el reconocimiento público de los
equipos involucrados en el logro de los objetivos. Análogamente, hay castigos que van desde la
identificación pública del bajo rendimiento de ciertos programas y entidades, con sus respectivos
58
cuerpos gerenciales y la reasignación de sus presupuestos hacia otras entidades o programas

mejores, hasta la aplicación de sanciones administrativas y la remoción de los administradores y
sus cuerpos gerenciales.
G. Bibliografía
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59
Anexo 1
Esquema 1
INDICADORES PARA LA MEDICIÓN Y EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO
Eficiencia
Programación
Insumo Producto
del Gasto Público
Eficacia
Productividad
Calidad
Economía Eficacia Resultado

Impacto
Eficiencia Eficacia
Ejecución del Insumo Producto Calidad
Gasto Público
Productividad
Esquema 2
ESQUEMA DEL SISTEMA DE MEDICIÓN Y EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO
Población Objetivo
Indicadores de Desempeño
Impacto Resultado Producto Insumo

Clasificador Funcional
Programática
Función Visión / Misión
Programa Objetivo Estratégico General
Subprograma Objetivo Estratégico Específico
Actividad / Acción Permanente / Acción Temporal

Proyecto
Formulación
Mecanismos de Formulación,
Seguimiento y Evaluación del Evaluación
Desempeño
Seguimiento
60
Esquema 3
RESPONSABILIDADES EN EL SISTEMA DE MEDICIÓN Y EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO
Resultados del
Planeamiento Estratégico
Objetivo Objetivo Acción
Misión / Visión Estratégico Estratégico Permanente /
General Específico Acción Temporal
Categoría Funcional
Programática
Sector Institucional
Función
Programa Pliego Presupuestario
Subprograma Unidad Ejecutora
Actividad / Entidad
Proyecto Operativa
Ilustración 1
APLICATIVO A TRAVÉS DE INTERNET PARA EL REGISTRO DE LA
PROGRAMACIÓN MULTIANUAL
61
Cuadro A1
INDICADORES: SECTOR SALUD
Objetivo Estratégico General Indicadores para la medición del Desempeño
Objetivo Estratégico Específico Naturaleza Descripción
1.0 Garantizar el acceso y la atención Resultado Reducción de la Tasa de mortalidad materna
integral con servicios de salud
adecuados y de calidad con criterios Impacto Incremento de la equidad
de equidad.
1.1 Priorizar y consolidar las acciones de Insumo Recursos humanos
atención integral con énfasis en la Producto Parto atendido por profesionales
promoción y prevención de riesgos y
Resultado Cobertura de atención de partos por profesionales
daños a la mujer y al niño.
1.2 Mejorar el equipamiento y mantenimiento Insumo Equipamiento médico
de los establecimientos de salud Producto Mejoramiento de calidad del servicio
Resultado Cobertura de atención en establecimientos de salud
1.3 Promover el desarrollo del potencial Insumo Recursos humanos
humano en salud Producto Planes de Desarrollo de RR.HH
Mejoramiento de salud de personas, comunidad y
Resultado
ambiente
1.4 Desarrollar nuevas estrategias para la Insumo Planes Estratégicos
ampliación de coberturas de servicios a Producto Mejoramiento situación de salud grupos vulnerables
grupos vulnerables. Resultado Nivel de cobertura a grupos vulnerables
2.0 Mejorar integralmente el entorno Mayor cobertura del control de riesgos y daños por
Resultado
ambiental previniendo y controlando enfermedades transmisibles (epidemias).
los riesgos y daños asociados, por
Disminución mortalidad de enfermedades prematura /
enfermedades transmisibles de Impacto
transmisibles
importancia regional y nacional.
2.1 Desarrollar el sistema de inteligencia Insumo Normas técnicas
sanitaria y vigilancia de salud pública en Producto Redes de vigilancia sanitaria
riesgos y daños, con base intersectorial. Resultado Sistema de vigilancia operativos
2.2 Fomentar el ordenamiento del ambiente y Insumo Normas de salud ambiental
la reducción de los Impactos negativos Producto Planes de ordenamiento ambiental
sobre el ambiente de las actividades
Resultado Ambiente ordenado
productivas y extractivas de la sociedad.
2.3 Fortalecimiento integral de la capacidad Insumo Plan de desarrollo de laboratorios intermedios
diagnostica y del desarrollo de Producto Laboratorio intermedio desarrollado
investigaciones aplicadas en los ámbitos
Resultado Laboratorios integrados a red de vigilancia
regional y nacional.
2.4 Prevención y tratamiento de casos de Insumo Disponibilidad de Insumos
enfermedades transmisibles prevalentes y Producto Tratamientos estandarizados
control epidemiológico. Resultado Disminución de mortalidad por enfermedades transmisibles
3.0 Fomentar la corresponsabilidad entre Resultado Mejoramiento situación nutricional
el Estado y la sociedad, en la
promoción de la salud y prevención de
Impacto Reducción de la Tasa de morbi-mortalidad
riesgos y daños, en el individuo, la
familia y la comunidad.
3.1 Fomentar la participación de la comunidad Insumo Recursos Humanos
en la reducción de los riesgos y daños y la Producto Actividades de participación comunitaria
protección del medio ambiente. Resultado Reducción de riesgos
3.2 Promover la seguridad alimentaria, Insumo Estudio situacional
garantizar la alimentación complementaria Producto Sistema integrado de salud
y fortalecer el sistema de vigilancia
Resultado Prevalencia de desnutrición en niños menores de 5 años
nutricional de base comunal.
3.3 Desarrollar estrategias para el fomento de Insumo Material Educativo
estilos de vida saludables, el cuidado y Producto Programas de promoción de salud
autocuidado de la salud, con énfasis en el
enfoque de género y las enfermedades no Resultado Población con conductas más saludables
transmisibles.
4.0 Fortalecer el rol de rectoría yResultado Fortalecimiento del rol rector
conducción rectorial del Ministerio de
Impacto Modernización sectorial
Salud.
4.1 Redimensionar la planificación nacional Insumo Recursos humanos
Producto Normas
Resultado Plan redimensionado
4.2 Reordenar el marco normativo sectorial e Insumo Estudio situacional
institucional Producto Organización técnica funcional
Resultado Reordenamiento sectorial
62
Cuadro A1 (conclusión)
Objetivo Estratégico General Indicadores para la medición del Desempeño
4.3 Atender las responsabilidades del Estado Insumo Cesante o jubilado
en sus Compromisos de asistencia y Producto Planilla pagada
previsión social. Resultado Bienestar del Cesante
5.0 Conducir el proceso de reforma, Resultado Convenio de administración compartida
descentralización y modernización del
Sector bajo nuevas modalidades de Impacto Mejoramiento de la eficiencia de la gestión en salud
gestión y financiamiento.
5.1 Fomentar la gestión de establecimientos Insumo Plan local de salud
de salud bajo la modalidad de Producto Convenios de administración compartida
administración compartida Resultado Modernización de la gestión de salud
5.2 Desarrollar la administración de seguros Insumo Recursos humanos
públicos integrales Producto Sistema identificación usuarios
Resultado Cobertura del servicio de seguros
5.3 Modernizar la gestión hospitalaria Insumo Recursos humanos
Producto Hospitales modernizados
Resultado Mejora de la atención hospitalaria
5.4 Desarrollar un sistema integrado de Insumo Sistemas existentes
información en salud para la toma de Producto Programa de integración
decisiones Resultado Sistema integrado de salud
Fuente: Plan Estratégico Multianual 2002-2006. Ministerio de Economía y Finanzas, Lima, Perú.
Cuadro A2
INDICADORES: SECTOR EDUCACIÓN
Objetivo Estratégico Indicadores para la medición del Desempeño
1.0 Configurar un nuevo sistema educativo con una Resultado Indice Global de escolarización en 4to. Año
inicial que conste de 3 años articulada con una de secundaria
educación básica de 10 años y su culminación Impacto Reducción del desempleo juvenil
en el bachillerato.
1.1 Configurar un nuevo sistema educativo con una Insumo Proyecto de Ley y reglamentos
inicial que conste de 3 años articulada con una Producto Nueva Ley General de Educación
educación básica de 10 años y su culminación en el Resultado Indice Global de escolarización en 4to. Año de
bachillerato. secundaria
2.0 Mejorar la calidad de los procesos de Resultado Mejora en el logro de las pruebas de
aprendizaje del nuevo sistema educativo rendimiento estudiantil en 6to. Grado
asegurando la provisión de los insumos Impacto Incremento en índice de culminación de
adecuados y necesarios, incluyendo el educación básica
mejoramiento continuo del currículo.
2.1 Sostenibilidad de los Programas de Mejoramiento de Insumo Sistema de Capacitación Continua

la calidad educativa
Producto Maestros atendidos en sistema de capacitación
continua
Resultado Mejoras en la tasa de matrícula en edad
3.0 Redefinir los sistemas relativos a los docentes Resultado Centros educativos con innovaciones
revalorizando su función social de tal manera educativas
que asegure su mejor desempeño y colabore Impacto Incremento de jóvenes adecuadamente
eficazmente con el desarrollo de los empleados
aprendizajes de los alumnos, requiriéndose para
ello modificar la Ley del Profesorado.
3.1 Mejora de la formación continua del maestro. Insumo Nuevo Sistema de Capacitación en Servicio
Producto Docentes actualizados
Resultado Mejora en niveles de aprendizaje
3.2 Desarrollo de sistemas de acreditación a maestros. Insumo Diseño de nueva estructura curricular en los
Centros de Formación Docente
Producto Docentes acreditados c/nuevo perfil
Resultado Mejora en niveles de aprendizaje
3.3 Mejora en la relación entre las metas del sector y los Insumo Diagnóstico de normatividad del sector
sistemas de reclutamiento y contratación. Producto Nueva Ley del Profesorado
Resultado Adecuación al perfil docente
63
Cuadro A2 (conclusión)
Objetivo Estratégico Indicadores para la medición del Desempeño
3.4 Desarrollo de un sistema de incentivos dentro de la Insumo Sistema de Incentivos
carrera docente
Producto Docentes incorporados en el sistema
Resultado Indice de repitencia escolar
3.5 Desarrollo de un sistema de compensación por Insumo Programa de compensación
condiciones laborales
Producto Incremento de ingresos por docente
Resultado Indice de escolaridad rural
4. Reestructurar las responsabilidades del sistema Resultado Cumplimiento de planes operativos
administrativo para lograr el mejor uso de los Impacto Mejora en el gasto educativo
recursos en función de la mejora en los
procesos de aprendizaje de los alumnos, y para
desarrollar mecanismos eficaces de rendición
social de cuentas que promuevan la
participación de la demanda del servicio
educativo.
4.1 Eficiencia en la gestión de recursos de los centros Insumo Plan de descentralización del sector
educativos y reestructuración administrativa Producto Descentralización implementada
Resultado Cumplimiento de planes operativos
5. Cerrar las brechas de cobertura que existen Resultado Mejora en el Índice de paridad según área de
dentro de la educación obligatoria en inicial y residencia del índice global de escolarización
secundaria, y eliminar la brecha de equidad que de secundaria
se concentra en las áreas rurales. Impacto Mejora en perspectivas de inserción laboral
5.1 Ampliación de la cobertura en Inicial, Secundaria, Insumo Proyectos de redes educativas
Bachillerato y Técnica
Producto Unidades administrativas con redes rurales
Resultado Indice global de cobertura escolar
5.2 Mejoramiento de la educación rural en Inicial y Insumo Programa de educación rural

Primaria. Mejoramiento de la educación rural en Producto Docentes capacitados en educación técnica
secundaria: educación a distancia pedagógica
Resultado Indice de repitencia educación rural
Fuente: Plan Estratégico Multianual 2002-2006. Ministerio de Economía y Finanzas, Lima, Perú.
Para mayor información respecto al proceso de programación estratégica en el sector público peruano, sírvase consultar la
siguiente URL: www.mef.gob.pe/aef/public/Index.htm.
64
Anexo 2
Estructura funcional del presupuesto peruano, 2001
Función Programas Subprogramas Actividad Proyecto Componente

Administración y planteamiento 6 29 56 44 222
Agraria 11 26 36 75 444
Asistencia y previsión social 5 17 40 40 214
Comunicaciones 5 7 8 7 35
Defensa y seguridad nacional 10 17 23 10 58
Educación y cultura 18 47 99 68 372
Energía y recursos naturales 5 14 17 27 91
Industria, comercio y otros 5 8 24 15 99
Justicia 4 14 27 4 76
Legislativa 2 2 5 1 13
Pesca 5 9 15 15 71
Relaciones exteriores 2 4 10 13
Salud y saneamiento 8 31 74 51 431
Trabajo 2 5 10 1 12
Transporte 6 19 14 34 576
Vivienda y desarrollo urbano 4 12 14 17 95
Total 98 261 472 409 2.822
Anexo 3
Estructura Institucional del Presupuesto Peruano, 2001
Sectores Pliegos Unidades Ejecutoras

Transporte, Comunicaciones, Vivienda
6 19
y Construcción
Agricultura 5 23
Congreso de la República 1 1
Consejo Nacional de la Magistratura 1 1
Contraloría General 1 1
Defensa 6 10
Defensoría del Pueblo 1 1
Economía y Finanzas 4 9
Educación 38 65
Energía y Minas 4 5
Industria, Turismo, Integración y
3 3
Negociaciones Comerciales Internacionales
Interior 1 19
Jurado Nacional de Elecciones 1 1
Justicia 6 30
Ministerio público 1 2
Oficina Nacional de Procesos Electorales 1 1
Pesquería 5 5
Poder Judicial 2 3
Presidencia 30 289
Presidencia del Consejo de Ministros 9 15
Promoción de la Mujer y Desarrollo Humano 7 8
Registro Nacional de Identificación y
1 1
Estado Civil
Relaciones Exteriores 1 1
Salud 6 43
Trabajo 1 2
Tribunal Constitucional 1 1
Total 143 559
65
IV. Sistema de control de gestión y

presupuestos por resultados: la
experiencia chilena
Marcela Guzmán1
A. Introducción
Los interrogantes que surgen frente al desafío de evaluar el
desempeño de las instituciones públicas y sus acciones se pueden
sintetizar en dos preguntas fundamentales ¿a través de qué instrumentos
es posible efectuar esta función? y ¿cómo incorporamos los juicios
evaluativos que surjan de tales evaluaciones en acciones concretas?. Las
respuestas a estas preguntas no son fáciles. En efecto, como está
ampliamente documentado2, la evaluación de las acciones de dichas
instituciones enfrentan las siguientes características del sector público.
• La amplitud y ambigüedad en la definición de sus objetivos, debido
en muchos casos a la larga data de las instituciones y/o a la lógica del
proceso político, derivando en una alta heterogeneidad de productos y
beneficiarios.
• La vinculación compleja entre productos y resultados, estos últimos
en muchos casos diversos, con dimensiones cualitativas difíciles de
objetivar, con efectos no siempre observables en períodos de tiempo
compatibles con los tiempos que imponen los procesos administrativos o
las agendas políticas, y en otros casos con efectos finales no
completamente controlables producto de variables externas.
1
Economista, Jefa de la División de Control de Gestión de la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda.
2
Ver Marcel (1999) y Mayne y Zapico-Goñi (2000), Allen y Tommasi (2001).
67
• La ausencia de una relación transaccional con el beneficiario, debido a que muchos de los
productos o servicios se proveen gratuitamente o con significativos subsidios que impiden una
adecuada expresión de la valoración de los productos o servicios por parte de los usuarios. Esto
también dificulta disponer de un indicador agregado de los resultados de gestión, contrariamente a lo
que ocurre con el sector privado donde las ventas son un indicador claro de aceptación y el balance un
indicador agregado de resultados.
Los problemas recién mencionados se traducen en serias dificultades para los tomadores de
decisiones de asignación de los recursos públicos, en un escenario de exigencias cada vez mayores de
disciplina fiscal y de responsabilidad por la calidad del gasto frente a la ciudadanía. Esto ha traído como
consecuencia, en los últimos años, un gran auge de los desarrollos teóricos y prácticos en relación a la
evaluación y seguimiento del desempeño de la gestión presupuestaria o presupuesto por resultados3.
Necesario es tener presente que todos los sistemas de presupuesto tienen tres objetivos4:
mantener la disciplina fiscal; eficiencia en la asignación de los recursos distribuyéndolos de acuerdo
con las prioridades de gobierno y la efectividad de los programas; y eficiencia operacional
promoviendo la eficiencia en la entrega de los servicios. Una gestión presupuestaria basada en
resultados es necesaria para el logro de los tres objetivos.
Teniendo presente lo anterior, durante los últimos años como parte de un conjunto más amplio
de iniciativas de mejoramiento de la gestión pública, el Ministerio de Hacienda ha desarrollado e
introducido en el proceso presupuestario diferentes instrumentos con el objeto de hacer más
transparente y mejorar el análisis y formulación del presupuesto público.
En particular, a partir del año 2000, considerando los avances y experiencia de años anteriores
en la implementación de instrumentos de evaluación y gestión, la Dirección de Presupuestos del
Ministerio de Hacienda dio un nuevo impulso a estas materias conformando un sistema de control de
gestión. Este tiene por objeto contribuir a la eficiencia de la asignación de los recursos públicos a los
diferentes programas, proyectos e instituciones, propiciando además una mejor gestión de éstas. Lo
anterior ha permitido disponer de un modelo de evaluación y seguimiento del desempeño de la gestión
presupuestaria, incorporando los conceptos de presupuesto por resultados. Dicho modelo
retroalimenta el ciclo de toma de decisiones como se gráfica en la Figura 1.
Figura 1
PRESUPUESTO POR RESULTADOS
Discusión
Aprobación
Formulación Ejecución
Evaluación
Fuente: DIPRES
3
Para mayores antecedentes ver Banco Mundial (1998); World Bank; Mayne y Zapico-Goñi (2000); Kromann, Groszyk y Buhler
(2002); Kibblewhite y Ussher (2002); OECD (2002b) y OECD(2002c).
4
Para mayores antecedentes ver Schick (2001), y Allen y Tommasi (2001)
68
El sistema de control de gestión mencionado y que se describe en este documento

comprende los siguientes instrumentos: indicadores de desempeño; evaluaciones de programas e
institucional (comprehensiva del gasto); fondo concursable para el financiamiento de programas
públicos; programas de mejoramiento de la gestión (PMG), éste último vinculado a un pago por
desempeño a los funcionarios; y balance de gestión integral (BGI).
Cabe destacar que los instrumentos desarrollados, además de estar todos ellos integrados al
proceso presupuestario generan una sinergia derivada de los elementos conceptuales de sus diseños
y de los procedimientos que ordenan su implementación. Al respecto se ha resguardado la
consistencia metodológica, y se han enfatizado las relaciones de retroalimentación como se
observa en la Figura 2.
Figura 2
CONTROL DE GESTIÓN
INTEGRACIÓN AL CICLO PRESUPUESTARIO
Programa de
Pago por Mejoramiento
desempeño PROCESO
de la Gestión
PRESUPUESTARIO
EVALUACIÓN
Indicadores de
Desempeño • Programas
• Institucional
Balance de
Reportes Gestión
públicos Integral
FONDO CONCURSABLE
Fuente: DIPRES
Una característica de la conformación de este sistema es su desarrollo gradual. Actualmente

se cuenta con información de evaluación de un conjunto de programas y de indicadores de
desempeño de los Servicios Públicos, instrumentos cuyo desarrollo se inició en los años 1994 y
1997, respectivamente. Los indicadores de desempeño fueron discontinuados y reincorporados al
proceso presupuestario correspondiente al año 2001. A partir de este mismo proceso (2001) se
cuenta con un Fondo Central de Recursos para Prioridades Gubernamentales (Fondo Concursable),
al cual postulan cada año, en un formato estandarizado, las iniciativas nuevas y las ampliaciones o
reformulaciones sustantivas de programas existentes; se reformularon los PMG cuya primera
versión correspondió al año 1998; se incorporó el desarrollo de evaluaciones de impacto de
programas y se estableció una nueva instancia de evaluación de la ejecución presupuestaria en el
Congreso Nacional, que cada año precede a la presentación del Proyecto de Ley de Presupuestos.
Por otra parte, en el año 2000 se dio un nuevo impulso a la elaboración de balances institucionales
a través de los Balances de Gestión Integral (BGI), creados el año 1997. Finalmente, en el año 2002
69
se incorporó una modalidad de evaluación de desempeño institucional denominada Evaluación

Comprehensiva del Gasto.
Importante es mencionar que el proceso iniciado en Chile sigue la misma dirección de otros
importantes procesos que han venido experimentando otros países. En efecto, no obstante que la
responsabilidad de las oficinas de presupuestos es la formulación y ejecución de éste, en los
últimos años se observan importantes cambios en el rol que éstas cumplen en la administración
pública. Ejemplo de esto son las importantes y no fáciles transformaciones que experimentan países
desarrollados que forman parte de la OECD, donde nuevos arreglos institucionales integran el
presupuesto con otros procesos de gestión, incentivando u obligando a las instituciones públicas a
medir el desempeño y evaluar resultados. Lo anterior se ha acompañado del desarrollando de
nuevas guías y métodos para la rendición de cuentas de los administradores y de la instalación de
nuevos sistemas de información y reportes, todo lo que se ha considerado un requisito para la
eliminación de algunos de los controles de insumo o controles ex-ante.5
En este documento se describen los instrumentos señalados destacando los elementos
conceptuales y metodológicos centrales, su vinculación con el ciclo presupuestario y los principales
avances, resultados y aspectos pendientes de este proceso.
B. Indicadores de desempeño
1. Puesta en marcha y desarrollo de los indicadores de desempeño

a) Objetivos y requisitos
La incorporación de indicadores y metas de desempeño al proceso presupuestario se inició
en el año 1994,6 con el objeto de disponer de información del desempeño de las instituciones y
enriquecer el análisis en la formulación del presupuesto y su discusión en el Congreso Nacional. Si
bien esta línea se discontinuó entre los años presupuestarios 1999-2000,7 hasta el año 1998 se vio
incrementado el número de instituciones integradas a este trabajo. A partir del proceso de
formulación del proyecto de presupuestos 2001 los indicadores de desempeño fueron
reincorporados a dicho proceso, reafirmando su objetivo original.8
Los indicadores de desempeño son una herramienta que entrega información cuantitativa
respecto al logro o resultado en la entrega de los productos (bienes o servicios) generados por la
institución, pudiendo cubrir aspectos cuantitativos o cualitativos de este logro. Es una expresión
que establece una relación entre dos o más variables, la que comparada con períodos anteriores,
productos similares o una meta o compromiso, permite evaluar desempeño.
Los indicadores de desempeño incorporados en el presupuesto incluyen una meta o
compromiso, así el resultado de los indicadores permite inferir una medida del logro de las metas
propuestas. Estas metas pueden estar directamente relacionadas con alguno de los productos o
5
Ver Schick (2001) y OECD (2002b).
6
La iniciativa de incorporar indicadores de desempeño en el presupuesto tiene su base en el Plan Piloto de Modernización de la
Gestión de Servicios Públicos llevado a cabo por la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda en el año 1993, y en el
que participaron cinco instituciones. El producto final de este plan era obtener indicadores de gestión y la construcción de un
sistema de control de gestión en cada institución.
7
En el año 1998 se inició la aplicación de los Programas de Mejoramiento de la Gestión (Ley N° 19.553). Dichos programas
incorporaron indicadores y metas asociando su cumplimiento a un incentivo monetario para los funcionarios. La exigencia de las
metas comprometidas en los indicadores propuestos fue baja y de difícil verificación. Los programas, que cubren a la mayoría de
las instituciones públicas, fueron reformulados a partir del año 2001.
8
Se exceptúan algunos Servicios en los que, debido a que por su misión, resulta más difícil evaluar su desempeño a través de
indicadores. Este es el caso del poder judicial, Poder Legislativo, Contraloría General de la República y algunos Servicios del
Ministerio de Defensa.
70
subproductos (bienes o servicios) que ofrece la institución, o tener un carácter más amplio de su
quehacer.
Los indicadores de desempeño deben cumplir algunos requisitos básicos, entre los cuales
destacan la pertinencia, la independencia de factores externos, la comparabilidad, requerir de
información a costos razonables, ser confiables, simples y comprehensivos y constituir información
de carácter pública.
Por otra parte, los indicadores deben cubrir los aspectos más significativos de la gestión,
privilegiando los principales objetivos de la organización, pero su número no puede exceder la
capacidad de análisis de quienes los van a usar. Adicionalmente, es necesario diferenciar entre las
mediciones para propósitos internos, de monitoreo en las instituciones, de aquellas de uso externo
a éstas como “accountability” y/o uso en el presupuesto. En estos últimos casos el foco debe
privilegiar productos claves y orientados a los resultados, ya sean finales o intermedios.
b) Ámbitos y dimensiones de los indicadores. Elementos metodológicos9

i. Ámbitos de control
Los indicadores de desempeño pueden utilizarse para obtener información de diferentes
ámbitos necesarios de controlar en la implementación de políticas y programas públicos. Estos se
describen a continuación:
a. Procesos. Se refieren a actividades vinculadas con la ejecución o forma en que el trabajo
es realizado para producir los productos (bienes o servicios), incluyen actividades o prácticas de
trabajo tales como procedimientos de compra, procesos tecnológicos y de administración
financiera. Los indicadores de proceso ayudan en la evaluación del desempeño en áreas donde los
productos o resultados son difíciles de medir.
b. Productos. Se refieren a los bienes y/o servicios producidos o entregados y corresponde a
un primer resultado de la acción de un programa o acción pública. En este marco la calidad de los
bienes y servicios entregados por el programa también se considera como un resultado a nivel de
producto. Por otra parte, en algunos sectores pueden ser usados indicadores de productos como
indicadores de resultados intermedios o finales, por ejemplo el número de kilómetros en la
construcción de caminos, no obstante en otros, particularmente en los sectores sociales, los
resultados pueden a veces ser tan lejanos de los productos que estos no son relevantes.
c. Resultados intermedios. Se refiere a los cambios en el comportamiento, estado, actitud o
certificación de los beneficiarios una vez que han recibido los bienes o servicios de un programa o
acción pública. Su importancia radica en que se espera que conduzcan a los resultados finales y en
consecuencia constituyen una aproximación a éstos.
d. Resultados finales o impacto. Son resultados a nivel del fin de los bienes o servicios
entregados e implican un mejoramiento en las condiciones de la población objetivo atribuible
exclusivamente a éstos. En algunas oportunidades es difícil realizar esta mediciones,
principalmente, por la dificultad de aislar los efectos de otras variables externas y/o porque muchos
de estos efectos son de largo plazo.
Se considera también en este ámbito la calidad, eficiencia y economía en relación con que el
logro (o grado de logro) del fin.
9
Los elementos metodológicos que se presentan se han elaborado teniendo como base diferentes documentos técnicos y la
experiencia de implementación de indicadores en lo últimos años en Chile.
71
Recuadro 1
EJEMPLOS DE INDICADORES DE RESULTADO
1. Porcentaje de egreso favorable de niños y niñas egresados de programas proteccionales

(Servicio Nacional de Menores, SENAME)
2. Tasa anual de variación de reclusos con contrato de trabajo (Gendarmería de Chile)
3. Promedio de controversias resueltas por abogado (Superintendencia de ISAPRES)
4. Porcentaje de créditos de corto plazo recuperados (Instituto de Desarrollo Agropecuario,
INDAP)
Fuente: DIPRES
ii. Dimensiones o focos del desempeño

El desempeño, además de los ámbitos de control mencionados, tiene también una amalgama de
dimensiones algunas de las cuales interactúan y pueden entrar en conflicto. Es por esto que la
elaboración de indicadores y el análisis de sus resultados deben efectuarse con extremo cuidado,
procurando obtener una visión integrada de las diferentes dimensiones. Las dimensiones o focos de la
gestión de una institución que son factibles y relevantes de medir a través de indicadores son su
eficacia, eficiencia, economía y calidad del servicio. A continuación se describen cada uno de estos
conceptos:
a. Eficacia. Se refiere al grado de cumplimiento de los objetivos planteados, es decir, en qué
medida el área, o la institución como un todo, está cumpliendo con sus objetivos, sin considerar
necesariamente los recursos asignados para ello. Es posible obtener medidas de eficacia en tanto
exista claridad respecto de los objetivos de la institución.
b. Eficiencia. Describe la relación entre dos magnitudes: la producción física de un producto
(bien o servicio) y los insumos o recursos que se utilizaron para alcanzar ese nivel de producción.
En otros términos, se refiere a la ejecución de las acciones, beneficios o prestaciones del servicio
utilizando el mínimo de recursos posibles.
En el ámbito de los servicios públicos existen muchas aproximaciones a este concepto.
Algunas de éstas se refieren a la productividad media de los distintos factores de producción de los
bienes o servicios, y relacionan el nivel de actividad con el nivel de recursos utilizados; otras dicen
relación con costos de producción tales como costos medios o unitarios, y/o también con
estructuras de costos tales como gastos administrativos en relación al gasto total que involucra la
entrega de las prestaciones.
c. Economía. Este concepto se relaciona con la capacidad de una institución para generar y
movilizar adecuadamente los recursos financieros en pos de su misión institucional.
En el marco de la misión institucional, la administración de recursos exige siempre el
máximo de disciplina y cuidado en el manejo de la caja, del presupuesto, de la preservación del
patrimonio y de la capacidad de generar ingresos.
Algunos indicadores de economía de una institución pueden ser su capacidad de
autofinanciamiento, la eficacia en la ejecución de su presupuesto o su nivel de recuperación de
préstamos.
d. Calidad del servicio. La calidad del servicio es una dimensión específica del concepto de
eficacia que se refiere a la capacidad de la institución para responder en forma rápida y directa a las
necesidades de sus clientes, usuarios o beneficiarios. Son atributos de los productos (bienes o
72
servicios) entregados, tales como: oportunidad, accesibilidad, precisión y continuidad en la entrega

del servicio, comodidad y cortesía en la atención.
Algunas relaciones que reflejan este concepto son, por ejemplo, número de reclamos sobre el
total de casos atendidos, tiempo de tramitación de beneficios, tiempo de espera en oficinas de atención
de público o velocidad de respuesta de cartas, llamadas o reclamos por parte de los usuarios.
Ejemplos de indicadores para cada dimensión descrita se presentan en el siguiente recuadro.
Recuadro 2
EJEMPLOS DE INDICADORES POR DIMENSIÓN
A. EFICACIA
1. Porcentaje de cambio en el ingreso predial por agricultor-PRODECOP IV Región con
respecto a un año base1. (Instituto de Desarrollo Agropecuario)
2. Cobertura de vacunación anti-influenza población de adultos mayores de 65 años.
(Subsecretaría de Salud)
B. EFICIENCIA
1. Promedio anual de solicitudes en el área de Marcas y Patentes resueltas por funcionario.
(Subsecretaria de Economía)
2. Promedio de Fiscalizaciones por Fiscalizador (Superintendencia de Instituciones de Salud
Previsional)
C. ECONOMÍA
1. Porcentaje de ingresos por ventas y concesiones en relación al gasto total. (Bienes
Nacionales)
2. Porcentaje de recursos aportados por terceros (Comisión Nacional del Medio Ambiente)
D. CALIDAD DEL SERVICIO

1. Porcentaje de usuarios que evalúan con nota superior o igual a 5,5 la calidad del
programa de alimentación escolar. (Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas)
2. Tiempo promedio de entrega de viviendas (Servicio de Vivienda y Urbanización)
Fuente: DIPRES
iii. Consideraciones metodológicas para la elaboración de indicadores

En el marco de los requisitos definidos para la elaboración de indicadores de desempeño y
con el objeto de optimizar dicho proceso y orientar las acciones necesarias para avanzar en las
mediciones, la identificación y elaboración de indicadores considera los aspectos y elementos que
se señalan a continuación:
a. Temporalidad. La identificación de los indicadores de desempeño debe considerar el
momento en que los diferentes resultados deberían ocurrir, y por tanto comenzar a medirse. Este
momento dependerá de la naturaleza de los objetivos (procesos/productos/resultados).
Lo anterior es particularmente importante en el caso de productos (bienes o servicios) cuyos
resultados son de mediano y largo plazo, y por tanto, si bien es posible identificar indicadores éstos
no podrán ser medidos en lo inmediato. No obstante, esta identificación es útil para desarrollar los
procesos necesarios para disponer de la información para las mediciones, cuando sea técnicamente
recomendable realizarlas.
Asimismo las mediciones pueden tener diferentes frecuencias, es decir su período de
medición puede ser, semestral, anual, bianual, etc.
b. Fuentes de información. Una vez identificado el ámbito en el que se debe elaborar
indicadores es necesario identificar la forma de obtención de la información para efectuar las
mediciones. En muchas oportunidades la información requerida para las mediciones constituye
73
información que, razonablemente, debe formar parte de los procesos regulares de gestión de los
programas, y por tanto obtenerse a través de instrumentos de recolección de información que
formen parte de sus actividades, ya sea a nivel censal o muestral, recogidos como estadísticas, a
través de encuestas, pautas de observación, etc., dependiendo del aspecto a medir. En estos casos
las fuentes de obtención de información son identificables, aunque no estén disponibles. Si es esta
última la situación los mecanismos de recolección de información deberían ser diseñados o
rediseñados con el objeto de obtener las mediciones.
En otras oportunidades el ámbito de la medición es más complejo, requiriéndose por lo tanto
de procesos también complejos y costosos de recolección y procesamiento de la información a
través de la aplicación de metodologías específicas. En estos casos, en general, deben efectuarse
estudios o evaluaciones y las mediciones no podrán obtenerse a través de procesos regulares de
obtención de información, afectando también la periodicidad de medición de los indicadores. Por
esto es altamente recomendable identificar el o los momentos más oportunos para efectuar las
mediciones, atendiendo a lo señalado anteriormente en el punto de temporalidad.
Finalmente, en situaciones quizás excepcionales, pudiera ocurrir que no exista una
metodología que mida razonablemente los efectos de un programa o componente, o bien ésta sea lo
suficientemente costosa de manera que no sea recomendable su utilización en comparación con el
monto del programa y/o los vacíos de información que pretende llenar.
Teniendo en consideración los elementos anteriores, una propuesta de elaboración de
indicadores debe permitir disponer de indicadores factibles de medir, en momentos adecuados y
con una periodicidad que equilibre adecuadamente las necesidades de información con los
recursos (técnicos y financieros).
iv. Presentación de indicadores en el presupuesto

La presentación de los indicadores y sus metas anuales se efectúa identificando, para cada
indicador, el producto estratégico institucional (bien o servicio), la fórmula de cálculo, el valor
efectivo del indicador en años recién pasados, la asignación o asignaciones presupuestarias10 con
que se vincula y los medios de verificación como se muestra en el siguiente recuadro.
Recuadro 3
FORMULARIO INDICADORES DE DESEMPEÑO
MINISTERIO PARTIDA
SERVICIO CAPÍTULO
PROGRAMA PROGRAMA
Producto Programa/
estratégico o Indicador Datos Efectivos Estimación Meta Subtítulo Medios
Fórmula
relevante al que de de
de cálculo Item/
se vincula (bien o desempeño Verificación
servicio) 1999 2000 2001 2002 2003 Asignación
Eficacia
Eficiencia
Calidad
Economía
Fuente: DIPRES
10
El indicador se puede asociar, a través del producto estratégico, directamente a una asignación o varias asignaciones, un ítem o
varios itemes, un subtítulo o varios subtítulos, y un programa o un conjunto de programas.
74
La primera columna de información tiene por objeto analizar consistencia con definiciones
estratégicas de las instituciones (ver Recuadro 4), permitiendo una más clara visión de la cadena de
“accountability” producto estratégico-indicador-metas y cumplimiento. La fórmula de cálculo del
indicador es la expresión matemática que permite cuantificar el nivel o magnitud que alcanza el
indicador en un período de tiempo, de acuerdo a los valores de las variables correspondientes. La
información histórica consiste en el valor efectivo del indicador en años recientes y permite
analizar la consistencia de la meta comprometida con la trayectoria del indicador y los recursos que
se asignen en el presupuesto, de modo que el compromiso que se asuma sea exigente. Por su parte,
la identificación de asignaciones presupuestarias11 tiene por objeto facilitar el análisis de la relación
resultados-recursos, además de permitir aproximarse a dimensionar aquella parte del presupuesto
que esta dando cuenta de su desempeño a través de este instrumento.
Recuadro 4
DEFINICIONES ESTRATÉGICAS
Misión. Es una declaración que define el propósito o la razón de ser de un Servicio y permite
orientar las acciones que realicen los funcionarios hacia el logro de un resultado esperado. Por
esta razón la misión debe ser comprehensiva en cuanto a identificar claramente los productos
relevantes y los clientes/ usuarios/ beneficiarios a los cuales se orientan a dichas acciones.
Objetivos Estratégicos. En el contexto de la administración pública, los objetivos estratégicos

son la expresión de los logros que se espera que los Ministerios y sus Servicios alcancen en el
mediano plazo.
Productos Estratégicos o Relevantes. Corresponden a una definición agregada de las bienes

y servicios que la institución o Servicio ofrece como respuestas a las necesidades de sus
clientes, beneficiarios o usuarios. Los productos se genera bajo la responsabilidad de la
institución, ya sea por producción directa o por subcontratación.
Fuente: DIPRES
c) Marco institucional, actores involucrados y funciones

i. Marco institucional
La elaboración de indicadores y metas de desempeño constituye parte de los anexos con
información que acompaña a la presentación del Proyecto de Ley de Presupuestos al Congreso
Nacional. La institución responsable de tal presentación es la Dirección de Presupuestos del
Ministerio de Hacienda, como institución responsable de dicha iniciativa legislativa.
ii. Actores y funciones

a. Instituciones. Estas participan del proceso de formulación de indicadores y metas de
desempeño directamente, puesto que la primera presentación de éstos debe ser efectuada
conjuntamente con la presentación de su propuesta presupuestaria a la Dirección de Presupuestos
del Ministerio de Hacienda.12
b. Ministerio de Hacienda. La Dirección de Presupuestos de este Ministerio analiza las
presentaciones de indicadores considerando los requisitos técnicos y la consistencia de las metas
comprometidas y los recursos asignados. Las observaciones que efectúa el Ministerio de Hacienda
son trabajadas con las instituciones para su incorporación.
c. Congreso. El Congreso recepciona los reportes de indicadores, metas y cumplimiento
para su uso en el proceso de tramitación del Proyecto de Ley de Presupuestos.
11
Programa, Subtitulo, Ítem o Asignación de acuerdo al Clasificador Presupuestario de la Ley de Presupuestos.
12
Formulario H, Indicadores de Desempeño, en el proceso de elaboración del presupuesto 2003.
75
d) Seguimiento
A partir de los compromisos o metas fijadas para el año 2001, el cumplimiento se informa en
el Balance de Gestión Integral (ver punto D) del año correspondiente, durante el primer trimestre
del siguiente año, efectuándose a continuación las reuniones técnicas que corresponda para
analizar los resultados. Los medios de verificación definidos son la base de información en esta
etapa. El Informe de cumplimiento se presenta al Congreso en la evaluación pre–presupuestaria y
junto con la presentación de Proyecto de Ley de Presupuestos.
Parte importante del seguimiento lo constituye la verificación de la información. Es por eso
que adicionalmente a las actividades realizadas por el Ministerio de Hacienda relativas a revisión
de los resultados de los indicadores, consultas y reuniones técnicas con las instituciones, el Comité
de Auditoria Interna General de Gobierno (CAIGG) audita las bases de datos y/o los sistemas de
información. Esta auditoria se realiza en forma aleatoria o por definición de áreas de alto impacto
ciudadano de acuerdo a los indicadores informados.
e) Integración al Ciclo Presupuestario

La etapa de formulación de indicadores y metas es realizada considerando las asignaciones
de recursos que contempla el Proyecto de Ley de Presupuestos en cada caso. Por otra parte, los
resultados de los indicadores y por tanto el cumplimiento de las metas constituye información para
el próximo período presupuestario. A partir del año 2002, el cumplimiento de las metas de los
indicadores correspondiente al año anterior se analiza en la etapa de Evaluación Interna que
comprende el proceso presupuestario de esta institución (ver Recuadro 5), y posteriormente en las
Comisiones Técnicas (Ver Recuadro 6) que se llevan a efecto en el período de formulación del
presupuesto.
Recuadro 5
PROCESO PRESUPUESTARIO. ETAPA DE EVALUACIÓN INTERNA
A partir del proceso presupuestario correspondiente al año 2001 la Dirección de
Presupuestos del Ministerio de Hacienda consolidó una etapa inicial de éste que ha denominado
Evaluación Interna. En ésta el Director de Presupuestos junto con la Subdirección de
Presupuestos y la División de Control de Gestión analizan todos los antecedentes disponibles en
relación a la gestión financiera y de desempeño de los Ministerios, análisis que sirve de base
para las definiciones de presupuestos exploratorios y marcos presupuestarios para la siguiente
etapa de Formulación del Proyecto de Ley de Presupuestos. Los aspectos más relevantes de
este análisis son informados y comentados en los Comisiones Técnicas de la etapa de
formulación.
Fuente: DIPRES
Recuadro 6
COMISIONES TÉCNICAS PROCESO PRESUPUESTARIO
Las Comisiones Técnicas son reuniones entre cada Servicio Público cuyo presupuesto es
parte de la Ley de Presupuestos y la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda. Se
realizan cada año en el período de elaboración del Proyecto de Ley de Presupuestos. En éstas el
Director o autoridad del Servicio o institución expone y se analizan los lineamientos generales en
que basa su presentación de presupuesto para el año siguiente. A partir del proceso 2001, se
incorporó en las Comisiones Técnicas información de desempeño de las instituciones
proveniente del sistema de control de gestión de la Dirección de Presupuestos.
Fuente: DIPRES
76
Como se señalara, las metas y grado de cumplimiento de los indicadores se envían al

Congreso Nacional como parte de la información que acompaña la presentación del Proyecto de
Ley de Presupuestos, con el objeto de que los integrantes de las Comisiones Legislativas cuenten
con estos antecedentes en la tramitación de dicho proyecto (ver figura 3).
Figura 3
Seguimiento
Indicadores
Ley de Presupuestos
EVALUACIÓN FORMULACIÓN Presentación Aprobación EJECUCIÓN

INTERNA proyecto ley
PROCESO PRESUPUESTARIO - MINISTERIO DE HACIENDA
Presentación
Balance Gestión Evaluación de
Formato Estándar
Integral Programas
Fondo Concursable
Fuente: DIPRES
En relación a los resultados de los indicadores cabe tener presente que el objetivo de los
indicadores de desempeño en relación con la asignación de recursos no necesariamente implica una
relación mecánica, inmediata y directa de más o menos recursos dependiendo del cumplimiento de
su meta. En algunos casos de programas, productos (bienes o servicios) con resultados
insuficientes, con el fin de no perjudicar a los beneficiarios con reducciones significativas del
presupuesto, puede ser más recomendable fijar condiciones que propicien o exijan un mejor
desempeño, condiciones que pueden ser establecidas en la propia Ley de Presupuestos o procesos
vinculados a su preparación. De este modo, con posterioridad, se podrá revisar la decisión en base
al desempeño que muestren el o los indicadores, según corresponda. En otros casos, áreas con
buen desempeño pueden no requerir de recursos adicionales si su oferta cubre adecuadamente las
necesidades, pudiendo utilizarse la información de desempeño para fundamentar el mantener las
asignaciones de recursos.
Atendiendo a las razones descritas y teniendo en consideración sus inherentes limitaciones,13
los indicadores y sus resultados deben ser utilizados con prudencia, Adicionalmente, los
indicadores no siempre podrán dar cuenta en forma integral del desempeño institucional,
requiriéndose de otros antecedentes complementarios para esto, lo que refuerza un uso prudente de
esta información.
13
Ver Allen y Tommasi (2001)
77
f) Diseño operativo
El diseño operativo comprende cuatro etapas las que se presentan en el Recuadro 7 y se
describen a continuación.
Recuadro 7
INDICADORES DE DESEMPEÑO. DISEÑO OPERATIVO
1. Propuesta de Indicadores de Desempeño
2. Formulación Indicadores
Análisis técnico y de consistencia con los recursos
3. Envío indicadores de desempeño al Congreso

Nacional (Proyecto de Ley de Presupuestos)
4. Seguimiento
Fuente: DIPRES
a. Propuesta de indicadores. El proceso de trabajo se inicia con una propuesta de indicadores

de desempeño para un conjunto de instituciones por parte del Ministerio de Hacienda14. Esta
propuesta recopila y selecciona indicadores de desempeño provenientes de diferentes fuentes de
información disponibles, tales como indicadores incorporados en el presupuesto del año anterior,
indicadores que provienen de los programas evaluados (ver punto C) e informes de desempeño del
Balance de Gestión Integral (ver punto F).
La propuesta de indicadores se incorpora en los formularios para la preparación del Proyecto
de Ley de Presupuestos con el objeto que sirva de base para el trabajo en cada institución.
Consecuentemente puede ser modificada, perfeccionándola y ampliándola. La propuesta de cada
institución debe ser presentada junto con su propuesta de presupuesto.
b. Formulación de indicadores. Una vez que la propuesta es presentada al Ministerio de
Hacienda ésta es revisada y, en un trabajo conjunto con la institución, se selecciona y define la
presentación que se incorporará en la información que acompaña al Proyecto de Ley de
14
En los años anteriores el proceso se inició con las propuestas de las instituciones. Para el proceso de formulación del Presupuesto
2002 se envió una propuesta de indicadores al 64% de las instituciones centralizadas que formulan PMG (un total de 93), por su
vínculo con el sistema de Planificación y Control de Gestión, y en el 2003 se hizo lo mismo con el 99% de ellas.
78
Presupuestos. Esta etapa incluye el análisis técnico y de consistencia entre la meta comprometida y
el presupuesto asignado.
c. Envío de Indicadores de Desempeño al Congreso Nacional. Esta etapa corresponde al
envío formal de los indicadores de desempeño al Congreso junto con el Proyecto de Ley de
Presupuestos.
d. Seguimiento. Como se señalara, se efectúa sobre la base de lo informado en el Balance de
Gestión Integral correspondiente.
2. Balance de la experiencia: principales avances y aprendizajes

a) Sistematicidad de la experiencia
Entre los años 2001-2003 se han especificado metas a través de indicadores en forma
creciente y sistemática. La formulación de indicadores correspondiente a los procesos 2002 y 2003
mostró significativos mejoramientos respecto del año 2001. Si bien aún no se dispone de un
conjunto de indicadores para la totalidad de los productos (bienes y/o servicios) claves de las
instituciones, se ha avanzado en comprometer mediciones y metas en importantes aspectos del
desempeño, contando con un número mayor de indicadores y de mejor calidad.
En el año 2003 el proceso se desarrolló implementando una plataforma computacional en
línea vía Internet.
b) Efectividad
i) Formulación 2001-2003
En estos tres últimos años se ha incrementado significativamente el número de indicadores e
instituciones que formulan dichas mediciones de desempeño. En efecto, el presupuesto
correspondiente al año 2001 incorporó indicadores para un total de 72 Servicios Públicos
presentando 275 indicadores, mientras que para el año 2002 se presentaron 537 indicadores para
109 Servicios Públicos. Por su parte, el presupuesto correspondiente al año 2003 incorpora 1.039
indicadores para 111 Servicios Públicos, un 82% de aquellos a los cuales se les solicitó,15 número
significativamente mayor que en los años anteriores (ver Cuadro 1).
Cuadro 1
NÚMERO DE INDICADORES DE DESEMPEÑO POR AÑO
2001 2002 2003
Funciones
N° % N° % N° %
A. Generales 53 19% 82 15% 215 21%
B. Sociales 113 41% 266 50% 500 48%
C. Económicas 109 40% 189 35% 324 31%
Total Indicadores 275 100% 537 100% 1039 100%
N° Instituciones 72 109 111
Nota: Clasificación de acuerdo a la Clasificación Funcional del Gasto
Fuente: Estadísticas de las Finanzas Públicas, Dirección de Presupuestos, Ministerio de Hacienda.
En los tres años analizados la formulación de indicadores se ha concentrado principalmente

en las funciones sociales y económicas y mayoritariamente cubren los ámbito de eficacia como se
muestra en los cuadros 2, 3 y 4.
15
En el año 2003 se solicitó formular indicadores a un total de 135 Servicios Públicos.
79
Cuadro 2
INDICADORES DE DESEMPEÑO AÑO 2001. ÁMBITOS O FOCOS DE EVALUACIÓN
Funciones Eficacia Eficiencia Economía Total Porcentaje (%)
Funciones Generales 42 2 9 53 21.4
Funciones Sociales 72 14 27 113 41.0
Funciones Económicas 86 8 15 109 39.6
Total No 200 24 51 275 100
(%) 72 9 19 100
Nota: Clasificación de acuerdo a la Clasificación Funcional del Gasto
Fuente: Estadísticas de las Finanzas Públicas, Dirección de Presupuestos, Ministerio de Hacienda.
En el año 2003 los indicadores se vinculan con un 33% de los productos (bienes o servicios)
provistos por las instituciones16 cifra superior en 13 puntos respecto del año 2002.
Cuadro 3
Funciones Eficacia Eficiencia Economía Calidad Total Porcentaje
Funciones Generales 51 7 8 16 82 15.3
Funciones Sociales 133 33 38 62 266 49.5
Funciones Económicas 115 13 21 40 189 35.2
Total No 299 53 67 118 537 100
(%) 56 10 12 22 100
Fuente: Clasificación de acuerdo a la Clasificación Funcional del Gasto, Estadísticas de las Finanzas Públicas,
Dirección de Presupuestos, Ministerio de Hacienda.
A diferencia del año 2001, a partir del proceso de formulación de indicadores 2002 se
incluyó indicadores en la dimensión de calidad, separadamente de la dimensión de eficacia.
Cuadro 4
Funciones Eficacia Eficiencia Economía Calidad Total Porcentaje
Funciones Generales 122 31 43 19 215 21
Funciones Sociales 291 68 45 96 500 48
Funciones Económicas 142 54 48 80 324 31
Total No 555 153 136 195 1039 100
(%) 53 15 13 19 100
ii) Resultados 2001

Como se señaló anteriormente en el proceso de elaboración del presupuesto del año 2001 un
total de 72 instituciones públicas comprometieron metas a través de indicadores de desempeño,
cumplimiento que fue evaluado en el primer trimestre del año 2002.17
Del total de 275 indicadores formulados se evalúo el cumplimiento de 207 de ellos. Los
restantes indicadores no fueron considerados, principalmente, debido a reformulaciones técnicas
16
Esto significa que existe uno o más indicadores por producto estratégico definido.
17
Cabe recordar que los indicadores se comprometen para un año t y sólo pueden ser evaluados al año siguiente, t+1.
80
efectuadas en el período para hacerlos más pertinentes, las que fueron incorporadas en el proceso
2002, y a la transformación de los Institutos CORFO en organismos autónomos, con lo que dejaron
de formar parte del presupuesto del Gobierno Central.18
De los 207 indicadores que correspondía evaluar se informó por parte de las instituciones del
79% de ellos, presentando éstos un cumplimiento de un 80%, sin grandes diferencias entre
funciones como se observa en el cuadro siguiente.
Cuadro 5
INDICADORES DE DESEMPEÑO COMPROMETIDOS AÑO 2001,
DIMENSIÓN O FOCO DE EVALUACIÓN
Número de Indicadores Porcentaje (%)
Comprometidos Informados Cumplidos
Funciones
Cumplidos Respecto Respecto
Informado No Informado Total
Total Informados
Generales 34 13 47 27 72% 79%
Sociales 75 15 90 62 83% 83%
Económicas 54 16 70 41 77% 76%
Total 163 44 207 130 79% 80%
Fuente: DIPRES
Como se aprecia en el Cuadro 6, del total de metas informadas un 80% se cumplieron

satisfactoriamente en el rango de 95 a 100% y sólo un 10% presentó un cumplimiento inferior a 80%.
Cuadro 6
GRADO DE CUMPLIMIENTO 2001, CLASIFICACIÓN FUNCIONAL
Grado de Funciones Funciones Funciones
Total Porcentaje
Cumplimiento Económicas Generales Sociales
95% - 100% 41 27 62 130 80%
90% - 94% 3 2 5 10 6%
89% - 80% 1 2 3 6 4%
< 80% 9 3 5 17 10%
Total 54 34 75 163 100%
Porcentaje 33% 21% 46% 100%
Fuente: DIPRES
La evaluación de estas metas se acompañó de antecedentes con relación a los resultados

alcanzados. En un número no menor de casos éstos muestran que, no obstante haber presentado
avances importantes, el no cumplimiento de la meta se debió a que éstas se encontraban
sobrestimadas por problemas de información. En otros casos el incumplimiento fue el resultado de
reasignaciones internas de recursos derivadas de cambios de prioridades o factores externos.
c) Desarrollo institucional
La experiencia de estos tres últimos años ha creado espacios de trabajo con los
profesionales de las instituciones, lo que junto con los indicadores ya definidos constituyen
elementos básicos para trabajos futuros. De igual modo, el proceso en las instituciones ha generado
18
De los 68 indicadores eliminados 6 fueron eliminados debido a que no fue posible realizar las mediciones, 42 indicadores fueron
eliminados como tales, reformulados técnicamente e incorporados en los indicadores presentados en el proyecto de ley de
presupuesto 2002, 20 indicadores fueron eliminados debido a que las instituciones que los comprometieron pasaron a empresas
públicas y por tanto dejaron de formar parte del presupuesto del Gobierno Central. Con dicha cifra se completa un total de 207
indicadores comprometidos en el 2001.
81
articulaciones entre las unidades de gestión y de finanzas en un número importante de ellas,

práctica que también es un requisito necesario para mejorar la gestión interna y fortalecer sus
procesos de análisis y elaboración de propuestas presupuestarias.
d) Calidad
i) Consolidación metodológica
En estos tres últimos años se ha perfeccionado los formatos de presentación de indicadores y
los documentos técnicos que orientan su elaboración, lo que ha permitido ir consolidando la
metodología. Cabe señalar que con el objeto de homologar criterios técnicos básicos, ésta ha
pasado a formar parte de la metodología de evaluación de programas e institucional (ver punto III),
ha sido incorporada en el formato estándar de presentación de iniciativas al Fondo Concursable
(ver punto IV), y forman parte también de los antecedentes técnicos para el desarrollo del sistema
de Planificación y Control de Gestión de los PMG (ver punto E) que dirige el Ministerio de
Hacienda.
ii) Generación de competencias

La elaboración de indicadores para su incorporación en el presupuesto ha permitido avanzar
en la generación de competencias al interior de las instituciones, cumpliendo además un rol
educativo, básico, en la introducción de una cultura del desempeño. Por otra parte, la relación de
trabajo más directa con los profesionales encargados en cada una de las instituciones, ha
permitido un análisis más detallado de los aspectos técnicos, facilitando además la comprensión del
objetivo de las mediciones. Todo lo anterior debería ir generando una mayor sinergia para su
elaboración y uso como herramienta de gestión.
Se ha realizado un gran esfuerzo para apoyar a las instituciones en sus definiciones
estratégicas y la formulación de indicadores de desempeño. Con este fin se han efectuado talleres,
videoconferencias con todas las regiones del país y reuniones especiales con Servicios Públicos.
e) Retroalimentación en la toma de decisiones

i) Seguimiento
El año 2002 se completó el primer ciclo de los indicadores presentados el año 2000 para el
presupuesto 2001, año en que se reincorporan en el proceso presupuestario. El seguimiento de
cumplimiento se efectúo en el primer trimestre del año 2002 de acuerdo al proceso descrito en
punto B.1.d).
Para el proceso de seguimiento de los indicadores 2001, 2002 y 2003 se han identificado los
medios de verificación del cumplimiento de las metas comprometidas. En particular para el proceso
2001 ya finalizado, se realizó por primera vez el proceso de auditoria de bases de datos y sistemas
de información por parte del Consejo de Auditoria Interna General de Gobierno (CAIGG).19 Los
resultados serán entregados a la Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda en los
primeros meses del 2003. Por otra parte en el segundo trimestre del 2003 se iniciará el proceso de
auditoria correspondiente a los indicadores del año 2002.
Adicionalmente, a partir del proceso de formulación presupuestaria 2003 se dispone de bases
de datos que permiten interactuar en línea con los Servicios Públicos, al interior de su sitio web, y
que permitirá la creación de reportes institucionales sobre el cumplimiento de las metas de cada
Servicio o institución en forma más rápida y oportuna.
19
El Consejo de Auditoria Interna General de Gobierno es un órgano asesor del Presidente de la República, radicado en el Ministerio
Secretaría General de la Presidencia.
82
ii) Calidad de los indicadores

En la presentación de indicadores correspondiente al proceso 2003, un 26% mide resultados
intermedios o finales, porcentaje menor que en el año 2002, tal como se observa en el Cuadro N°7
y 8. Como se mencionó en el punto B.1.b), la dificultad de medir resultados finales también está
presente en el caso chileno, es por eso que ha sido necesario disponer de indicadores en otros
ámbitos de control, que provean información de otros aspectos del desempeño también
importantes. En particular se ha recurrido a indicadores en el ámbito de proceso, principalmente en
la dimensión de economía (administración de recursos financieros), y de productos. Con esto, la
combinación de ámbitos de las mediciones se considera adecuada para esta etapa de desarrollo.
Se agrega a lo anterior el hecho de que la frecuencia de medición de un número no menor de
indicadores de resultado definidos en el año 2002, excede a un año y por lo tanto no fueron
comprometidas metas para el año 2003, lo que hace disminuir el número de indicadores de
resultado.
Cuadro 7
INDICADORES DE DESEMPEÑO AÑO 2002, ÁMBITOS DE CONTROL
Resultado
Funciones Proceso Producto Total
Intermedio Final Total
Total 78 174 190 95 285 537
(%) 14 32 35 18 53 100
Fuente: Clasificación de acuerdo a la Finanzas Públicas, Dirección de Presupuestos, Ministerio de Hacienda.
Cuadro 8
INDICADORES DE DESEMPEÑO AÑO 2003, ÁMBITOS DE CONTROL
Resultado
Funciones Proceso Producto Total
Intermedio Final Total
Total 239 527 186 87 273 1039
(%) 23 51 18 8 26
No obstante lo anterior, para el año 2003 los Servicios Públicos han presentado un número
mayor de indicadores y de mejor calidad en su construcción e identificación de los ámbitos a
evaluar, lo que representa un avance para su uso en la toma de decisiones.
iii) Integración al ciclo presupuestario

El número creciente de instituciones que participan en la elaboración de indicadores ha
permitido disponer de un conjunto significativo de metas de desempeño. La información del
cumplimiento de dichas metas ha sido utilizada en el proceso presupuestario, en particular en la
etapa de Evaluación Interna del año 2002 (ver Recuadro 5), analizándose dicha información en
conjunto con otros antecedentes disponibles. De esta forma los indicadores inician su contribución
a los objetivos de eficiencia en la asignación y eficiencia operacional que se definen para el
sistema presupuestario.
83
3. Aspectos pendientes y soluciones

a) Continuar con el proceso de mejoramiento en la formulación de
indicadores y de disponibilidad de información para las mediciones
No obstante el aumento del número de indicadores presentados en el Proyecto de Ley de
Presupuestos correspondientes al año 2003, aún se requiere un esfuerzo por medir mejor los
resultados de los productos y servicios centrales o claves para el cumplimiento de los respectivos
objetivos estratégicos.
Lo anterior requiere superar problemas relativos a la formulación de indicadores y
disponibilidad de información para su medición. En particular, es necesario seguir avanzando en
precisar resultados esperados e identificar y generar registros de información adecuados y oportunos.
Las dificultades mencionadas son comunes a las mediciones de desempeño20 lo que implica
tareas permanentes en el mediano plazo. Asimismo confirma la necesidad de continuar con la
aplicación de diferentes instrumentos que, complementariamente, permitan una evaluación más
integral.
Para avanzar en la solución de las insuficiencias señaladas es primordial la estabilidad de
ésta línea e trabajo, dándole continuidad y reforzando la consolidación de sus procesos. Al
respecto, el método de trabajo instalado, más cercano a la institución, se continuará profundizando
a través de las siguientes dos líneas de acción.
a. El desarrollo del sistema de Planificación/Control de Gestión que contempla el
instrumento PMG que cubre a las instituciones públicas (ver recuadro 8), y que incluye la
identificación y elaboración de indicadores asociados a los principales productos (bienes o
servicios) y el desarrollo de adecuados sistemas de recolección y sistematización de información.
b. La asistencia técnica que en materia de elaboración de indicadores se efectúa por parte del
Ministerio de Hacienda y del Ministerio de Planificación y Cooperación, según corresponda, con
motivo de la presentación de indicadores en el proceso presupuestario, las evaluaciones de
programas y el Fondo Concursable.
Recuadro 8
PROGRAMA DE MEJORAMIENTO DE GESTIÓN (PMG), SISTEMA DE
PLANIFICACIÓN / CONTROL DE GESTIÓN
El sistema de Planificación y Control de Gestión incorporado en el Programa Marco del
Programa de Mejoramiento de la Gestión, tiene por objeto que las instituciones diseñen e
implementen un Sistema de Información para la Gestión (SIG) con indicadores de desempeño
para apoyar la toma de decisiones.
El sistema se desarrolla en seis etapas. La primera establece las definiciones estratégicas,
esto es; misión, objetivos estratégicos, productos, clientes. En la segunda, se diseña el sistema
de información para la gestión, el que incluye entre otros, centros de responsabilidad e
indicadores de desempeño por producto. En la tercera etapa se implementa el SIG y se
introducen las mejoras correspondientes. En la cuarta etapa, el Servicio o institución presenta los
indicadores de desempeño de sus principales productos en la formulación del proceso
presupuestario de cada año. En la quinta etapa el servicio establece prioridades y ponderaciones
de los indicadores de desempeño que se incorporan en la formulación del Presupuesto señalada
en la etapa 4 y finalmente en la etapa seis, se compromete a alcanzar un porcentaje mínimo de
cumplimiento de los indicadores priorizados y ponderados en la etapa anterior.
Fuente: DIPRES
20
Ver Allen y Tomassi (2001 ) y OECD (2002b).
84
b) Internalizar el uso de los indicadores de desempeño en las instituciones

Aún cuando se ha avanzado en la socialización e internalización de indicadores de
desempeño como instrumento de gestión al interior de las instituciones, en muchos casos estos son
elaborados por un grupo reducido de profesionales, no socializándose debidamente en todos
aquellos de los cuales depende su resultado ni optimizando su uso en el análisis y toma de
decisiones al interior de las instituciones. Las dos líneas de acción mencionadas arriba contribuirán
en este sentido.
c) Fortalecer el seguimiento y verificación de la información

Se deberá profundizar el análisis de los resultados de los indicadores al cierre de cada año,
de modo de conocer con precisión las causas de los incumplimientos para implementar
oportunamente las medidas que se requieran.
Por otra parte, considerando la crucial importancia de la veracidad de las mediciones para
quienes las van a utilizar, es necesario continuar y reforzar el proceso de auditoria. Para esto se
deberán incorporar los cambios necesarios en base a la experiencia de los años 2001 y 2002,
incluyendo una mejoraría en la oportunidad, de modo de disponer de información verificada en un
momento próximo al cierre de cada proceso.
d) Perfeccionar la integración al ciclo presupuestario

Como se mencionara anteriormente, en la etapa de Evaluación Interna que se realiza en la
Dirección de Presupuestos de Ministerio de Hacienda se analizan los resultados de los indicadores
correspondientes al año anterior, conjuntamente con otros antecedentes de desempeño.
Considerando la importancia de este proceso se continuará con esta práctica en los próximos años,
en que además se dispondrá de información de mejor calidad.
Además, se deberá avanzar en una mejor identificación del vínculo entre los productos
(bienes y/o servicios) a que se refieren los indicadores y sus correspondientes asignaciones
presupuestarias. Actualmente, debido a la forma de elaboración del presupuesto no siempre es
posible una precisa identificación. Al respecto, en el año 2003, la implantación del Sistema de
Información para la Gestión Financiera del Estado (SIGFE) permitirá avanzar en esta materia.
C. Evaluación de programas e institucional
1. Puesta en marcha y desarrollo

Con el objeto de disponer de información que apoye la gestión, el análisis y toma de
decisiones de asignación de recursos públicos, a partir del año 1997 el Gobierno ha incorporado
diferentes líneas de evaluación ex-post. Inicialmente incorporó la evaluación ex-post de programas
públicos a través de la línea denominada Evaluación de Programas Gubernamentales (EPG), con
posterioridad incorporó las Evaluaciones de Impacto y más tarde la línea de evaluación
institucional denominada Evaluación Comprehensiva del Gasto.
Todas las líneas tienen por objeto contribuir al objetivo de eficiencia en la asignación de
recursos públicos, y se iniciaron y han formado parte de un Protocolo de Acuerdo firmado entre el
Congreso Nacional y el Ministerio de Hacienda con motivo de la aprobación de la Ley de
Presupuestos de cada año, estableciéndose la responsabilidad por su ejecución en esta última
institución.
85
La evaluación también busca mejorar la gestión a través del aprendizaje institucional de los
administradores o encargados de implementar las políticas y programas, aprendizajes derivados del
desarrollo de la evaluación y análisis de los resultados, contribuyendo así al objetivo de eficiencia
operacional del sistema presupuestario. Adicionalmente la evaluación permite otro importante
objetivo de las políticas públicas cual es la accountability o rendición de cuentas públicas.
Cabe tener presente que la evaluación se distingue del monitoreo por ser un proceso analítico
más global e integrado, el que principalmente revisa relaciones de causalidad. En el caso de Chile,
la evaluación también se distingue de la auditoria, estando concentrada esta última, principalmente,
en el cumplimiento legal de las acciones públicas.21
Teniendo en consideración lo anterior y los objetivos y requisitos de las evaluaciones, como
se describe más adelante, la línea EPG se ha basado en la metodología de marco lógico utilizada
por organismos multilaterales de desarrollo, como el Banco Mundial y el BID. Dicha metodología
se centra en identificar los objetivos de los programas y luego determinar la consistencia de su
diseño y resultados con esos objetivos. De este modo permite que, sobre la base de los antecedentes
e información existente, se concluyan juicios evaluativos de los principales aspectos del desempeño
de los programas en un plazo y costos razonables.
Considerando que, en general, la metodología de marco lógico utilizada en la línea EPG es
aplicada haciendo uso de la información disponible por el programa y en un período de tiempo
relativamente corto, algunos juicios evaluativos sobre resultados finales de los programas muchas
veces son no conclusivos. Atendiendo a lo anterior, a partir del año 2001 se incorporó la línea de
trabajo consistente en Evaluaciones de Impacto de programas públicos en las que se utilizan
instrumentos y metodologías más complejas de recolección y análisis de información.
Las evaluaciones de impacto se complementan con las evaluaciones en base al marco lógico
desarrollándose de acuerdo a los mismos requisitos y principios como se describe más adelante. De
igual modo, el marco institucional, actores involucrados y principales aspectos del diseño operativo
diseñados para su integración al proceso presupuestario siguen los mismos lineamientos.
Por otra parte, la línea de Evaluación Comprehensiva del Gasto iniciada el año 2002 tiene
por objeto evaluar el conjunto de políticas, programas y procedimientos que administra una
institución, sea ésta un Ministerio o un Servicio Público parte de éste. Lo anterior implica evaluar
la racionalidad de la estructura institucional y la distribución de funciones entre las distintas
unidades de trabajo, así como también la eficacia, eficiencia y economía en el uso de los recursos
institucionales.
El diseño de las tres líneas de evaluación se basa en los siguientes requisitos o principios que
deben cumplir las evaluaciones: ser independientes, públicas, confiables, pertinentes, oportunas, y
eficientes.
Para responder al carácter de independiente se ha optado por una modalidad de ejecución de
las evaluaciones externas al sector público, a través de paneles de expertos, universidades o
consultoras, con una administración del proceso también externa a la institución responsable del
programa.
El carácter público de la información se concreta, formalmente, a través del envío de los
informes finales de cada evaluación al Congreso Nacional y a las instituciones públicas con
responsabilidades sobre la toma de decisiones que afectan al programa o institución respectiva,
estando dichos informes disponibles a quien lo solicite.
21
En la institucionalidad chilena, la evaluación de programas y la auditoria, externa o interna, son funciones separadas. En el caso de
la auditoria financiera llevada a cabo por la Contraloría, esta no incluye auditorias de costo efectividad.
86
Las evaluaciones realizadas por evaluadores externos no sólo buscan independencia en los
juicios evaluativos, sino también que sus resultados sean técnicamente confiables. Para esto último,
la selección se efectúa a través de procesos de concurso público que garanticen la selección de las
mejores competencias.
La pertinencia de las evaluaciones se aborda en la definición de los ámbitos de evaluación
incorporados en los diseños metodológicos y en la exigencia de que, considerando los resultados de
dichas evaluaciones, se formulen recomendaciones para mejorar el desempeño.
El requisito de oportunidad se relaciona con la necesidad de que los resultados de las
evaluaciones constituyan, efectivamente, información para el proceso de asignación de recursos.
Finalmente, el requisito de eficiencia dice relación con la necesidad de que las evaluaciones
se realicen a costos posibles de solventar, lo que unido a los requisitos anteriores busca que, en
plazos y costos razonables, se obtengan juicios evaluativos de los principales aspectos del
desempeño de los programas o instituciones.
b) Focos de la evaluación y elementos metodológicos

i) Evaluación de programas gubernamentales22
Como ya se señaló la línea EPG se ha basado en la metodología de marco lógico utilizada
por organismos multilaterales de desarrollo, como el Banco Mundial y el BID, y se centra en
identificar los objetivos de los programas y analizar la consistencia de su diseño y resultados con
esos objetivos, sobre la base de los antecedentes e información existente.23
La evaluación se inicia con la elaboración de la matriz de marco lógico, que comprende los
diferentes niveles de objetivos del programa a través de la identificación de su fin y propósito
(objetivo general), los objetivos específicos de cada uno de sus componentes, sus principales
actividades y sus correspondientes indicadores de desempeño y supuestos tal como se presenta a
continuación.
Recuadro 9
MATRIZ DE MARCO LÓGICO (EPG)
MATRIZ DE MARCO LÓGICO

Programa:
Servicio:
1 2 3 4
Enunciado Del Objetivo Indicadores / Información Medios de Verificación Supuestos
FIN:
PROPÓSITO:
COMPONENTES:
ACTIVIDADES:
Fuente: DIPRES
Teniendo como base estos antecedentes se desarrolla la evaluación considerando los focos o
ámbitos que a continuación se señalan:
22
Ver página web www.dipres.gob.cl en Control de Gestión, Evaluación de Programas Gubernamentales.
23
En algunos casos, en que se ha considerado necesario y compatible con los plazos, se han efectuado estudios complementarios
principalmente orientados a recoger nueva información o sistematizar la existente.
87
a. Justificación. La justificación es la etapa en que se analiza el diagnóstico o problema que

dio origen al programa y que éste espera resolver (o contribuir a solucionar).
b. Diseño. La evaluación del diseño consiste en el análisis del ordenamiento y consistencia
del programa considerando sus definiciones de fin y propósito (objetivos), y componentes y
actividades para responder a ellos. Lo anterior considera la justificación inicial del programa y
como estos elementos de diagnóstico han evolucionado.
c. Organización y Gestión. La evaluación de la organización y gestión es el análisis de los
principales aspectos institucionales dentro de los cuales opera el programa, y de los principales
procesos, instancias de coordinación e instrumentos de que éste dispone para desarrollar sus
actividades y cumplir su propósito.
d. Resultados. La evaluación de resultados o desempeño se centra fundamentalmente en la
evaluación de la eficacia, eficiencia y economía del programa.
El concepto de eficacia comprende el grado de cumplimiento de los objetivos planteados,
tanto en términos de producción de bienes y servicios como de los resultados en la población
objetivo. Se incluye en este concepto la dimensión de calidad de los bienes o servicios o atributos
de éstos, medidos a través de factores tales como oportunidad y accesibilidad. Comprende también
la sustentabilidad de los resultados. Incluye, por lo tanto, indicadores a nivel de producto,
resultados intermedios y finales.
El concepto de eficiencia comprende la relación entre recursos y productos, centrándose en
los costos unitarios de producción, uso de insumos y niveles de actividad, y gastos de
administración. Incluye también la identificación de actividades prescindibles o posibles de
externalizar y el grado de competencia de estos procesos, entre otros aspectos.
Por su parte, el concepto de economía se refiere a la capacidad del programa para generar y
movilizar adecuadamente sus recursos financieros, observándose aspectos tales como la capacidad
de ejecución presupuestaria, la capacidad de recuperación de préstamos y la capacidad de generar
ingresos cuando estos no interfieren con el objetivo del programa.
Sobre la base del análisis del diseño, organización y gestión, y resultados o desempeño del
programa, la evaluación también incorpora un juicio respecto de la sostenibilidad del programa en
términos de capacidades institucionales, la continuidad del programa considerando la evolución del
diagnóstico inicial, y un conjunto de recomendaciones para corregir problemas detectados y/o
mejorar sus resultados.
ii) Evaluación de impacto

A diferencia de las evaluaciones en base al marco lógico las Evaluaciones de Impacto
requieren de una mayor investigación en terreno, de la aplicación de instrumentos de recolección
de información primaria, del procesamiento y análisis de un conjunto mayor de antecedentes de los
programas, y de la aplicación de modelos analíticos más complejos.
Un elemento metodológico central consiste en separar de los beneficios observados, todos
aquellos efectos sobre la población beneficiaria derivados de factores externos al programa y que
de todas maneras hubiesen ocurrido sin la ejecución de éste, como consecuencia de la evolución
normal de las condiciones del entorno o de la acción de otros programas públicos o privados. En
este sentido, no basta con cuantificar el impacto del programa sobre el grupo de beneficiarios
comparando la situación “del antes versus el después”, sino que se requiere comparar los resultados
88
finales del programa en los beneficiarios con respecto a un grupo de no beneficiarios de

características similares (grupo control).24
Lo anterior hace que el desarrollo de las evaluaciones de impacto tome más tiempo y sean
más caras. Es por esto que se utilizan en aquellos programas en que, habiendo sido evaluados con
anterioridad no fue posible concluir respecto de sus resultados finales o impacto, o bien no han sido
evaluados y representan un volumen de recursos importante.
Dependiendo de los ámbitos evaluativos que se abordan en las evaluaciones de impacto,
éstas se definen como Evaluaciones en Profundidad o Módulo de Evaluación de Impacto. La
elección entre una u otra cobertura de evaluación depende de la complejidad del programa, de los
antecedentes evaluativos previos con los que se cuenta y de las necesidades de información.
• Evaluación en Profundidad
Las evaluaciones en profundidad tienen por objeto que, a través de la utilización de
instrumentos y metodologías rigurosas de recolección y análisis de información, se integre la
evaluación de los resultados de los programas (eficacia), entendidos como los beneficios de corto,
mediano y largo plazo (impacto) según corresponda, con la evaluación de eficiencia y economía en
el uso de los recursos, y con los aspectos relativos a la gestión de los procesos internos de los
programas.
Los aspectos que comprende una Evaluación en Profundidad son los siguientes:25
a. Realizar un procesamiento y análisis de información cuantitativa y cualitativa que permita
conocer sí el programa ha logrado sus resultados a nivel de producción para cada uno de los
componentes.
b. Desarrollar y aplicar las metodologías de evaluación, tanto cuantitativas como
cualitativas, que permitan conocer si el programa ha logrado los resultados esperados tanto
intermedios como finales o impacto.
c. Evaluar la capacidad del programa para administrar adecuadamente sus recursos
presupuestarios y analizar alternativas para una eventual recuperación de costos u aportes de
terceros.
d. Realizar un análisis de los aspectos institucionales y de gestión del programa.
e. Efectuar recomendaciones orientadas a mejorar los aspectos institucionales,
programáticos y de gestión (operativos) del programa.
• Módulo de Impacto
El Módulo de Impacto se centra principalmente en evaluar la eficacia de un programa, es decir
el logro de los resultados, tanto a nivel de productos como resultados intermedios y finales en los
beneficiarios, y los principales aspectos de eficiencia y uso de recursos. La cobertura de este método
de evaluación es la misma que la de las Evaluaciones en Profundidad, con la sola excepción que no
investiga los aspectos institucionales ni de gestión del programa. Debido a lo anterior en aquellos
aspectos similares son también similares los elementos metodológicos que utiliza.
Al constituir un subconjunto de una Evaluación en Profundidad, la evaluación Módulo de
Impacto toma un tiempo relativamente menor que la primera y a su vez es de menor costo.
24
Un grupo de control es básicamente un segmento de no beneficiarios que son parte de la población objetivo, es decir, un grupo que
comparte las características sociales, económicas, educacionales, etc. del grupo beneficiario. La única diferencia entre los individuos
del grupo de control y los beneficiarios efectivos es su participación en el programa.
25
Para mayor detalle de los aspectos de la evaluación aquí mencionados, ver Términos Técnicos de Referencia, Evaluación en
Profundidad Programa Red Educacional Enlaces, Ministerio de Educación en página web www.dipres.cl, en Control de Gestión,
Evaluación de Impacto.
89
iii) Evaluación comprehensiva del gasto26

La evaluación comprehensiva del gasto utiliza como información básica las prioridades
gubernamentales, las definiciones de misión institucional del Ministerio o institución en evaluación
y sus objetivos estratégicos; los objetivos estratégicos de los distintos Servicios, o unidades de
trabajo que forman parte del Ministerio o Institución respectivamente; los productos (bienes o
servicios) relevantes ligados a cada objetivo definido; los beneficiarios / usuarios / clientes de cada
uno de los productos relevantes o estratégicos; los indicadores que dan cuenta del desempeño en la
producción de los bienes y servicios identificados; y los gastos asociados a la provisión de dichos
productos.
Figura 4
MATRIZ DE EVALUACIÓN COMPREHENSIVA DEL GASTO
Misión Misión
Ministerial Ministerial
Prioridades
Gubernamentales
Objetivos Estratégicos Objetivos Estratégicos
Agenda de Trabajo Ministeriales Institucionales
Gubernamental
Productos Clientes/Usuarios Indicador Gasto Asociado Medios de

Estratégicos Beneficiarios Dimensión/Ámbito (M$) Verificación
Fuente: DIPRES
a. Diseño Institucional. Se evalúa la consistencia entre las prioridades gubernamentales, la

misión, los objetivos estratégicos, los productos estratégicos (oferta de bienes y servicios) y sus
beneficiarios vinculados a cada Servicio o unidad de trabajo. De igual modo, sobre la base de lo
anterior se evalúa la racionalidad de la estructura institucional y la distribución de funciones entre
cada uno de los Servicios que componen un Ministerio o unidades de trabajo que componen una
institución o Servicios Público.
b. Gestión Institucional. Los aspectos evaluados en este ámbito corresponden a la capacidad
institucional (profesional, tecnológica, organizacional, etc.) y mecanismos o procedimientos de
gestión, tales como: mecanismos de coordinación y asignación de responsabilidades; mecanismos
de asignación, transferencia de recursos y modalidades de pago; mecanismos de auditoria,
rendición de cuentas y transparencia en el uso de recursos; actividades e instrumentos de monitoreo
y evaluación, y; criterios de focalización y/o selección de beneficiarios.
c. Resultados y Uso de Recursos. Consiste en la evaluación de los resultados de productos y
subproductos estratégicos, considerando los ámbitos de control y dimensiones del desempeño
26
Ver página web www.dipres.cl en Control de Gestión, Evaluación Comprehensiva del Gasto.
90
definidas para los indicadores de desempeño (ver punto B) vinculando estos resultados con los
recursos asignados para la provisión de estos beneficios (costo–efectividad).

i) Marco institucional
Desde la creación de las diferentes iniciativas de evaluación éstas han formado parte de
Protocolos de Acuerdo firmados entre el Congreso Nacional y el Ministerio de Hacienda con
motivo de la aprobación de la Ley de Presupuestos de cada año.
ii) Actores y funciones

a. Comité Interministerial. La Evaluación de Programas cuenta con un Comité
Interministerial, el que tiene por objeto asegurar que el desarrollo de las evaluaciones sea
consistente con las políticas gubernamentales, que las conclusiones que surjan de este proceso sean
conocidas por las instituciones que lo conforman y que se disponga de los apoyos técnicos y
coordinaciones necesarias para el buen desarrollo del mismo. Este Comité está conformado por un
representante del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, del Ministerio de Planificación y
Cooperación (MIDEPLAN) y del Ministerio de Hacienda, a través de la Dirección de Presupuestos,
siendo presidido por esta última cartera.
b. Ministerio de Hacienda. En todas las líneas de evaluación, la Dirección de Presupuestos
del Ministerio de Hacienda tiene la responsabilidad de la ejecución y funcionamiento de las
evaluaciones. Corresponde a esta institución definir los diseños metodológicos y operativos, la
provisión de recursos para su funcionamiento, la administración de su operación, el análisis y
aprobación de los informes de avance y final planteando a la institución evaluadora las
observaciones que se estimen convenientes; la recepción y envío de los informes de evaluación a
las instancias respectivas (Ejecutivo y Congreso Nacional) y; la integración de los resultados de la
evaluación al ciclo presupuestario.
c. Evaluadores. En el caso de la EPG se trabaja con paneles evaluadores constituidos por tres
profesionales seleccionados por concurso público. Para las Evaluaciones de Impacto y Evaluación
Comprehensiva del Gasto, debido a su mayor complejidad y por tanto necesidad de organización
técnica y administrativa del equipo evaluador, se trabaja con universidades o consultoras privadas,
también seleccionadas a través de procesos de concurso público. En ambos casos estas instancias
tienen la responsabilidad de efectuar las evaluaciones técnicas de acuerdo a los procedimientos
definidos por el Ministerio de Hacienda.
d. Instituciones Evaluadas. Las instituciones responsables de los programas evaluados o la(s)
institución(es) evaluada(s) se incorporan al proceso a través de las siguientes actividades:
• Proveer de un conjunto de información del programa para su entrega al equipo evaluador,
al inicio del proceso, y de cualquier otra información disponible y necesaria durante la
evaluación.
• En el caso de EPG, elaborar la matriz de marco lógico preliminar, para su entrega al panel
evaluador como insumo base. En el caso de la Evaluación Comprehensiva del Gasto
elaborar la una matriz preliminar de evaluación.
• Participar en todas aquellas reuniones que soliciten los evaluadores y el Ministerio de
Hacienda para analizar aspectos específicos durante la evaluación.
• Analizar y emitir comentarios a los informes intermedios y finales de la evaluación, los
que son entregados a los evaluadores a través del Ministerio de Hacienda.
91
• Analizar las recomendaciones y efectuar los comentarios que corresponda y, a partir del
año 2000, participar en el proceso de fijación de compromisos institucionales de
mejoramiento sobre la base de éstas, proceso que se describe más adelante.
• Informar del cumplimiento de los compromisos institucionales.
e. Congreso Nacional. El congreso recepciona los reportes de las evaluaciones para su uso en
el proceso de tramitación del Proyecto de Ley de Presupuestos.
d) Recomendaciones y seguimiento
i) Evaluación de programas
Como ya se señalara, la evaluación de cada programa incorpora como etapa final la
presentación de recomendaciones según las debilidades o insuficiencias identificadas en el proceso
de evaluación.
Estas recomendaciones pueden tomar las siguientes formas:
a. Eliminar el programa porque ya no se justifica o justificándose sus componentes no
contribuyen al logro del propósito y por tanto del fin.
b. Eliminar componentes porque ya no se justifican o justificándose no contribuyen al
logro del propósito y por tanto del fin.
c. Modificar significativamente componentes para adecuarse a cambios en el diagnóstico
(justificación inicial) o para cumplir de un mejor modo el logro del propósito y fin.
d. Modificaciones menores de los componentes (modificación de actividades) para
adecuarse a cambios en el diagnóstico (justificación inicial) o para un mejor
cumplimiento del logro del propósito y fin.
e. Agregar componentes nuevos para sustituir componentes eliminados o por
incorporación de un nuevo objetivo específico (objetivo del componente) que permita
de mejor forma el cumplimiento del propósito y fin.
f. Independiente o complementariamente con lo anterior, introducir modificaciones en
aspectos de gestión u organización con el objeto de mejorar el logro del propósito y fin.
En la práctica, desde el punto de vista de los recursos, las recomendaciones pueden ser
incorporadas en el marco de los recursos disponibles en el programa, en algunos casos sustituyendo
componentes y/o actividades, en otros con ahorros derivados de ganancia de eficiencia en la
ejecución de algunos de ellos. En este caso se busca mejorar el desempeño de los recursos ya
asignados al programa. Si las situaciones señaladas no son posibles considerando el
funcionamiento del programa y el carácter de las recomendaciones, entonces su incorporación
estará supeditada a la disponibilidad de recursos adicionales.
No obstante lo anterior, es necesario tener en cuenta que las recomendaciones también
pueden ser incorporadas con recursos asignados a la institución o Ministerio, más allá de los
recursos asignados directamente al programa. En estos casos se requiere de una revisión más
amplia de disponibilidades financieras y uso de recursos, análisis que está fuera de las
posibilidades de un panel evaluador. Así, lo que señale la evaluación en ésta materia no es
conclusivo sino una propuesta inicial para su análisis.
A partir del año 2000, las recomendaciones formuladas por los evaluadores son analizadas en
el Ministerio de Hacienda en conjunto con la institución responsable del programa, con el objeto de
precisar como y cuando serán incorporadas, identificar los espacios institucionales involucrados
(institución, ministerio, otras instituciones públicas), y posibles restricciones legales y de
92
recursos.27 El producto final es establecer, formalmente, compromisos institucionales de

incorporación de recomendaciones en cada uno de los programas de evaluación. Dichos
compromisos constituyen la base del seguimiento del desempeño de los programas.
El seguimiento es una etapa que busca recoger información de cómo las recomendaciones
han sido efectivamente incorporadas y como ha evolucionado el desempeño del programa,
antecedentes que deben enriquecer el análisis de asignación de recursos públicos. Por otra parte, el
seguimiento no debe ser una actividad burocrático-administrativa, sino que un espacio de reflexión
y análisis en torno a la relación resultados-recursos. Teniendo presente esos aspectos se han
definido dos momentos de seguimiento, oportunos al ciclo presupuestario. El primero comprende
hasta el 31 de diciembre de cada año, antecedentes que son incorporados por la institución en el
BGI (ver punto F), y el segundo junto con la presentación de la propuesta de presupuesto por parte
de cada Servicio, lo que ocurre en el mes de julio.
Paralelamente, desde el año 2001, se está avanzando en perfeccionar los indicadores de
desempeño de los programas evaluados, con el objeto de analizar su evolución a través de un
seguimiento más permanente e incorporación de dichos indicadores en la preparación y discusión
del Proyecto de Ley de Presupuestos.
ii) Evaluación comprehensiva del gasto

El proceso de Recomendaciones seguirá los mismos lineamientos de la evaluación de
programas.
e) Diseño operativo
El diseño operativo comprende ocho etapas las que se presentan en el Recuadro 10 y que se
Recuadro 10
DISEÑO OPERATIVO
1. Selección de programas o instituciones

2. Selección de consultores o empresas
3. Preparación de antecedentes
4. Capacitación y preparación de marcos lógicos preliminares (caso
EPG) o Matriz Preliminar de Evaluación
5. Evaluación
Resultados
Recomendaciones
6. Envío al Congreso
7. Compromisos Institución/Ministerio de Hacienda

Acciones específicas
Plazos
8. Seguimiento
Fuente: DIPRES
27
El proceso de análisis de recomendaciones con las instituciones se inició en el año 1999, no obstante éste fue parcial y no estableció
compromisos formales con las instituciones.
93
a. Selección de programas o instituciones. El proceso de evaluación se inicia con la selección

de los programas o Instituciones dependiendo de si es evaluación de programas o evaluación
institucional (comprehensiva del gasto). La selección se efectúa con la participación del Congreso
Nacional sobre la base de una propuesta presentada por el Ministerio de Hacienda. A su vez esta
propuesta tiene como base diferentes fuentes de información respecto de las necesidades de
evaluación, provenientes del propio Ministerio u otras instituciones públicas.
b. Selección de consultores o empresas. Una vez efectuada la selección de los programas e
instituciones se realiza la selección de consultores o empresas según corresponda, a través de un
concurso público. En el caso de la EPG se conforman los paneles evaluadores.
c. Preparación de antecedentes. Paralelamente a la selección de los evaluadores se informa
del inicio del proceso de evaluación a los Ministerios e instituciones objeto de evaluación, y se les
solicita la preparación de antecedentes, información base para efectuar la evaluación.
d. Capacitación y preparación de marcos. En el caso de la EPG, previo al inicio de las
evaluaciones se capacita en la metodología de evaluación y en los elementos básicos de marco
lógico tanto a los evaluadores que conforman el panel como a los profesionales que se desempeñan
en las unidades responsables de los programas. Con estos últimos se inicia la preparación
preliminar de estos marcos en cada uno de los programas. En el caso de las Evaluaciones de
Impacto y Comprehensiva del Gasto se socializan los elementos metodológicos básicos que
utilizarán las evaluaciones y respecto de esta última se prepara el marco preliminar de evaluación.
e. Evaluación. Se inicia la evaluación teniendo como base los antecedentes disponibles. La
etapa de ejecución de la evaluación contempla la entrega de informes de avance e informe final, los
que son comentados por la institución objeto de evaluación y el Ministerio de Hacienda. La
duración de las evaluaciones es de 4 meses en el caso de EPG, entre 6 y 8 en el caso de las
Evaluaciones de Impacto y entre 8 y 10 en las Evaluaciones Comprehensiva.
f. Envío al Congreso. Se envía oficialmente al Congreso Nacional el informe final de las
evaluaciones efectuadas por los consultores, informe ejecutivo preparado por el Ministerio de
Hacienda en base al informe final, y los comentarios finales a la evaluación por parte de la
institución objeto de evaluación.
g. Formalización de compromisos. Sobre la base de las recomendaciones efectuadas por los
evaluadores se definen compromisos entre la institución objeto de evaluación y la Dirección de
Presupuestos del Ministerio de Hacienda.
h. Seguimiento. El seguimiento de los compromisos institucionales en relación con las
recomendaciones se efectúa al 31 de diciembre y al 30 de junio de cada año.
f) Integración al ciclo presupuestario

El objetivo de la evaluación con relación a la asignación de recursos no necesariamente
implica una relación mecánica e inmediata de asignar más o menos recursos dependiendo de los
resultados de la evaluación en el período. En algunos casos de programas con resultados
insuficientes, con el fin de no perjudicar a los beneficiarios con reducciones significativas del
presupuesto, es mejor fijar condiciones que propicien o exijan un mejor desempeño, condiciones
que pueden ser establecidas en la propia Ley de Presupuestos o en el proceso de definición de
compromisos institucionales de mejoramiento ya descrito. De este modo, con posterioridad se
podrá revisar la decisión en base al desempeño que presenten con las modificaciones introducidas.
Por otra parte, programas que presentan buen desempeño pueden no requerir de recursos
adicionales si su oferta cubre adecuadamente las necesidades. En estos casos los resultados de la
evaluación pueden ser utilizados para justificar la mantención de asignaciones de recursos. Por
94
estas razones los resultados deben ser utilizados con prudencia, ya sea que estos constituyan
fundamento o condicionantes de decisiones financieras.
La Evaluación Comprehensiva del Gasto no difiere de lo recién señalado, debido a que su
objeto de evaluación comprende al conjunto de programas y acciones de una institución.
La integración al ciclo presupuestario, como se presenta en la figura 5, se concreta a través
de los procesos de análisis de los resultados de las evaluaciones y cumplimiento de
recomendaciones en el proceso de formulación del presupuesto, incluyendo la presentación de los
resultados a las comisiones de Hacienda y subcomisiones de Presupuestos del Congreso.
Figura 5
Evaluación
Indicadores
SEGUIMIENTO
Ley de Presupuestos
Evaluación Formulación Ejecución
interna
Presentación Aprobación
Proyecto Ley
PROCESO PRESUPUESTARIO – MINISTERIO DE HACIENDA
Fuente: DIPRES
En efecto, a partir del año 2000 los resultados finales de las evaluaciones de programas son
analizados en reuniones con el Director de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, en las que
participan los analistas correspondientes de la División de Control de Gestión y de los Sectores
Presupuestarios de la Dirección. Tales antecedentes sirven de base para las definiciones de los
marcos presupuestarios y la formulación del presupuesto, en algunos casos afectando directamente
estas asignaciones o dando lugar a condiciones para la ejecución del gasto (glosas presupuestarias).
Además, los informes finales de las evaluaciones son enviados al Congreso Nacional en
forma previa al envío del Proyecto de Ley de Presupuestos de cada año, acompañados de los
comentarios a los resultados de la evaluación por parte de las instituciones responsables de los
programas. Este último documento cumple con permitir que la institución exprese, formalmente,
sus acuerdos o discrepancias con los juicios evaluativos finales que emite el panel evaluador en su
carácter de instancia de evaluación externa.
A partir del año 2000, los informes de síntesis de las evaluaciones y comentarios de las
instituciones responsables de los programas también forma parte de los reportes anexos al Proyecto
de Ley de Presupuestos, información que es presentada en las Subcomisiones de Presupuestos.
95
Finalmente, a partir del año 2001 la información de resultados de las evaluaciones y del
seguimiento de los compromisos institucionales, con el avance de las acciones realizadas para su
cumplimiento, también constituye información que es utilizada en el ciclo presupuestario,
específicamente en la etapa de Evaluación Interna ya señalada (ver Recuadro 5).
La Evaluación Comprehensiva del Gasto seguirá los mismos lineamientos mencionados para
la evaluación de programas
2. Balance de la experiencia. principales avances

La evaluaciones de programas tienen ya siete años de existencia, incluyendo el ciclo 2002 se
han evaluado un total de 138 programas públicos.28 A partir de la experiencia del equipo técnico
que lo dirige, así como también sobre la base de antecedentes de diferentes procesos evaluativos de
las líneas implementadas, durante este período se han incorporado modificaciones en diferentes
aspectos con el objeto de perfeccionarlo.
Este balance se concentrará especialmente en la evaluación de programas. Respecto de la
Evaluación Comprehensiva, considerando que todavía no finaliza un primer ciclo, ésta no será
considerada en el análisis.
Durante los siete años de desarrollo de la EPG se han mantenido los principios básicos sobre
los cuales fue creada esta iniciativa, constituyéndose éstos en ejes orientadores de las revisiones y
análisis efectuados, de los cambios introducidos para su mejoramiento, y adicionalmente, base para
el diseño de la segunda y tercera línea correspondientes a las Evaluaciones de Impacto y
Evaluación Comprehensiva del Gasto. Lo anterior ha permitido dar estabilidad a la evaluación
fortaleciendo su desarrollo.
b) Efectividad
Se han evaluado 138 programas públicos, 132 en la línea EPG y 6 evaluaciones de impacto
(3 en profundidad y 3 modulo de impacto). Los recursos anuales invertidos en estos programas
alcanzan alrededor de 1.710.894 millones de pesos. De ellos un 90% está destinado a programas de
carácter social como se observa en cuadro 9.
Cuadro 9
PROGRAMAS EVALUADOS 1997–2002
Total acumulado Porcentaje
Funciones
(millones de pesos 2002) (%)
A. Funciones Generales 37.060 2,2
B. Funciones Sociales 1.523.716 89,1
C. Funciones Económicas 148.418 8,7
Total 1.709.194 100,0
Fuente: clasificación de acuerdo a la Clasificación Funcional del Gasto,
Estadísticas de las Finanzas Públicas, Dirección de Presupuestos, Ministerio de
Hacienda
Nota: Se considera el presupuesto del programa en el año en que fue evaluado.
Los programas que han sido reevaluados, hecho ocurrido a partir del año 2001,
consideran el presupuesto del año de la última evaluación. En el caso de aquellos
programas que tienen presupuesto en dólares, el tipo de cambio se valoriza en (tc)
= $680.
28
A enero de 2003 2 de las evaluaciones de impacto 2002 estaban en su etapa final.
96
Adicionalmente, los recursos anuales involucrados en la Evaluación Comprehensiva del

Gasto correspondiente al Ministerio de Agricultura alcanzan a $202.198 millones.
Cabe señalar que considerando las diferentes necesidades de evaluación, los demás
instrumentos evaluativos del sistema de control de gestión, en particular los indicadores de
desempeño, y los recursos disponibles para estos efectos en el país, la combinación entre las
diferentes líneas se considera adecuada.
a. Se han mantenido los Protocolos de Acuerdo con el Congreso y la Comisión
Interministerial.
b. Se ha fortalecido la función de evaluación del Ministerio de Hacienda, a través de la
creación formal de una unidad técnica responsable de sus actividades y de la incorporación de esta
área en las definiciones estratégicas institucionales de la Dirección de Presupuestos.
c. Se han consolidado procedimientos de trabajo y de coordinación con las instituciones
involucradas. Entre éstos se han desarrollado aquellos que garanticen una debida competencia de
evaluadores externos a través de concursos públicos.29
d) Calidad
i) Consolidación de la metodología
• Evaluación de Programas Gubernamentales
En el caso de la EPG, la metodología es considerada apropiada, y elementos esenciales de ésta
han sido incorporados en un formato estándar para la presentación a financiamiento de iniciativas
nuevas, ampliaciones o reformulaciones sustantivas de programas existentes (ver punto IV).
Particularmente en los años 2000-2001 se introdujeron cambios, precisando ámbitos y
alcances de la evaluación, los que se tradujeron en modificaciones de los formatos y orientaciones
técnicas a los paneles de evaluación.30
• Evaluación de Impacto
En el caso de las evaluaciones de impacto, requiriéndose una metodología más rigurosa, ésta
ha sido desarrollada y aplicada en cada caso de acuerdo a la naturaleza de los programas y
factibilidad de recolectar o registrar la información. A partir de la experiencia del primer año se
sistematizó de un modo más completo los elementos centrales de ella, facilitando el trabajo técnico
de las consultoras y la función de contraparte del Ministerio de Hacienda.
Adicionalmente, en ambas líneas (EPG e Impacto), se ha mejorado la elaboración de los
indicadores. Esto, con posterioridad al término de las evaluaciones, permitirá efectuar un mejor
seguimiento al desempeño de los programas, así como también impulsar un trabajo con las
instituciones para orientar y avanzar en el desarrollo de sistemas de información para mejorar y
obtener nuevas mediciones.
Finalmente se ha elaborado el documento Notas Técnicas31 que precisa y profundiza algunos
tópicos y conceptos en el ámbito de la evaluación de programas (tanto EPG como Impacto), lo que
permite uniformar criterios técnicos y definir ciertas convenciones para su aplicación en el
desarrollo de las evaluaciones.
29
En el caso de la EPG la constitución de los paneles de evaluación evolucionó desde una con participación de evaluadores
institucionales -profesionales de los Ministerios de Planificación, Secretaría General de la Presidencia y de Hacienda- a otra
conformada exclusivamente por consultores externos. En el caso de las evaluaciones de impacto se ha pasado desde licitaciones
privadas a licitaciones públicas y en Evaluación Comprehensiva del gasto desde paneles evaluadores a licitaciones públicas.
30
Ver Guzmán (2001).
31
Ver página web www.dipres.cl en Control de Gestión, Publicaciones.
97
ii) Generación de competencias en evaluación

Un número importante de consultores ha participado en los paneles de evaluación. Desde la
creación de la línea EPG hasta el año 2002 cincuenta y nueve (59) panelistas han participado en
dos o más procesos de evaluación. Por otra parte, se ha capacitado a más de 180 profesionales de
las instituciones y Ministerios responsables de las iniciativas evaluadas, quienes con posterioridad
han participado en el proceso de evaluación, lo que les ha permitido un espacio de reflexión y
análisis del programa del que son responsables.
En relación a las evaluaciones de impacto, incluyendo el proceso 2002 se ha trabajado con
cuatro universidades y una consultora, con las cuales se mantuvo un fluido y enriquecedor
intercambio técnico.
Lo recién señalado es una contribución al desarrollo de un capital humano especializado en
programas públicos y evaluación, lo que a su vez hace posible continuar fortaleciendo esta función
pública.

i) Calidad de las Recomendaciones
En los últimos años el mejor desarrollo de los procesos de evaluación ha permitido contar
con recomendaciones más pertinentes, consistentes con los problemas y resultados obtenidos,
identificando con más precisión los principales elementos técnicos a considerar en los cambios que
deba incorporar el programa. Esto ha permitido mejorar el uso de la información, tanto en el
proceso de asignación de recursos como en el proceso de definición de los compromisos
institucionales.
En la línea EPG, entre los años 2000-2002, de un total de 52 programas evaluados un 21% ha
debido realizar profundas reestructuraciones, un 38% ha debido realizar modificaciones
importantes en el diseño de componentes y/o procesos de gestión interna y un 29% han debido
perfeccionar sus sistemas de información y realizar ajustes menores a sus procesos administrativos.
Por otra parte un 12% se ha eliminado en consideración a sus resultados y/o a que sus objetivos ya
no responden adecuadamente a las nuevas necesidades.
De igual modo los programas que fueron objeto de evaluaciones en profundidad durante el
año 2001 han debido efectuar modificaciones importantes en el diseño de componentes y/o
procesos de gestión interna.
A continuación se presentan recuadros con las implicancias de los resultados y
recomendaciones para los programas evaluados en el año 2002 en la línea EPG y en el año 2001-
2002 en la línea de Evaluaciones de Impacto.
98
Recuadro 11
PROGRAMAS EVALUADOS AÑO 2002: RECOMENDACIONES-IMPLICANCIAS
SITUACIONES PROGRAMAS
Mejoramiento de los sistemas de información
Considera programas evaluados que - Generación de capacidades en localidades
principalmente requieren del diseño e pobres
implementación de sistemas de información - Establecimiento y desarrollo de una política
que permitan un mejor seguimiento y cultural de visión global al exterior
monitoreo de sus resultados - Chile Barrio
Ajustes menores
Considera programas evaluados que - Actividades específicas en el exterior
principalmente requieren de ajustes menores, - Programa de Mejoramiento Educativo
tales como el perfeccionamiento de sus - Programa Explora
sistemas de información, monitoreo y
seguimiento; y precisión de algunos aspectos
de diseño y/o procesos de gestión interna
Modificaciones en el diseño de alguno de sus componentes y/o procesos de gestión interna
Considera programas evaluados que - Subsidio al trasporte regional
principalmente requieren incorporar - Asistencia técnica
modificaciones, ya sea en el diseño de alguno - Chile Compras
de sus componentes o en sus procesos de - Fondo Fomento Pesca Artesanal
gestión interna y/o actividades. Entre las más
importantes se encuentran: la revisión de
criterios de focalización de sus instrumentos
metodológicos; mejoramiento de sistemas de
información y monitoreo; perfeccionamiento
de la coordinación interna y/o externa con
actores institucionales involucrados y
mejoramiento de procesos administrativos en
relación al traspaso de recursos financieros.
Reformulaciones sustantivas en el diseño o líneas de acción
Considera programas evaluados que - Salud mental
principalmente requieren reformulaciones más
profundas, tanto en el diseño del programa
como en sus procesos de gestión interna, de
modo que garantice una mayor coherencia e
integración entre sus diferentes líneas de
acción.
Reubicación institucional
Considera programas evaluados que - Crédito Pignoraticio y Prenda Industrial sin
principalmente requieren modificación de su Desplazamiento
dependencia institucional, en el marco de - Consejo Nacional de Protección a la Ancianidad
cuyas definiciones se incorporen
modificaciones de su gestión.
Fiscalización del Programa
Considera programas evaluados que finalizan - Perfeccionamiento fundamental
su período de ejecución comprometido o que, - Prorural
tomando en consideración sus resultados, no
se justifica la manutención de sus
asignaciones presupuestarias.
Fuente: DIPRES
99
Recuadro 12
EVALUACIONES DE IMPACTO
PROGRAMAS EVALUADOS AÑO 2001: RECOMENDACIONES-IMPLICANCIAS
SITUACIONES PROGRAMAS
Modificaciones en el diseño de alguno de sus componentes y/o procesos de gestión interna
1.El programa requiere perfeccionar las acciones - Programa Fondo de Tierra y Aguas
coordinadas y complementarias entre los Indígenas (FTAI)-CONADI/MIDEPLAN
distintos componentes del FTAI y entre éste y el
resto de los programas de la CONADI; definir la
población potencial y objetivo del programa;
generar en las unidades regionales y locales
procesos y mecanismos de registro, control y
seguimiento de las acciones, con el
correspondiente diseño e implementación de un
sistema de información; mejorar los procesos
de gestión interna en relación a las funciones
que el FTAI externaliza; y perfeccionar el
sistema de adquisición de predios.
2.El programa requiere fortalecer la coordinación - Programas de promoción deportiva-Instituto
entre las labores realizadas a nivel central, por Nacional del Deporte (IND)
diferentes unidades y departamentos del IND, y
las Coordinadoras Regionales de Deportes;
crear un sistema de información integrado;
revisar los criterios de focalización definidos en
los programas; y perfeccionar las modalidades
de transferencia de recursos a los ejecutores o
beneficiarios.
Fuente: DIPRES
ii) Oportunidad de la información e integración al ciclo presupuestario

Actualmente se dispone de información de los resultados de las evaluaciones oportunamente
y ésta se ha incorporado en el proceso presupuestario. Tal como fue señalado, a partir del año 2000
los resultados de las evaluaciones en la línea EPG efectuadas en el año han sido analizados en
reuniones con el Director de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, en forma previa a la
formulación del Proyecto de Ley de Presupuestos, reuniones en las que participan profesionales de
la Divisiones de Control de Gestión y Sectores Presupuestarios de la institución.
En el caso de las Evaluaciones de Impacto los resultados se incorporan en el proceso
presupuestario inmediato a su finalización siguiendo el mismo proceso.
Lo anterior ha permitido que tales antecedentes se utilicen en la preparación de los
presupuestos, en algunos casos afectando directamente estas asignaciones o dando lugar a
condiciones para la ejecución del gasto (glosas presupuestarias). De este modo el uso de la
información de las evaluaciones ha contribuido a los objetivos del sistema presupuestario de
eficiencia en la asignación y eficiencia operacional.
Como se señalara, a partir del año 2000 la información también forma parte de reportes
anexos que acompañan al Proyecto de Ley de Presupuestos, información que es presentada en las
Subcomisiones de Presupuestos.
iii)Incorporación de un proceso regular de definición de compromisos y

seguimiento
A partir del año 2000, las recomendaciones surgidas en las evaluaciones han sido analizadas
por profesionales responsables de los programas evaluados y profesionales del Ministerio de
Hacienda. Este proceso ha finalizado con compromisos entre cada institución y este Ministerio con
100
relación a la incorporación de modificaciones en los programas, los que señalan la forma particular
en que se dará respuesta a los problemas o insuficiencias detectadas y sus plazos.
Este trabajo constituye la base de un proceso de seguimiento más riguroso, pertinente y
regular, que ha permitido monitorear la incorporación de las medidas acordadas. En los años 2001
y 2002 la información resultante del seguimiento ha pasado a formar parte de un modo más preciso
en el proceso de trabajo del Ministerio de Hacienda durante el ciclo presupuestario. A contar del
año 2002 el seguimiento se realiza a través de un formulario web lo que facilita la interacción con
las instituciones.
Los resultados del seguimiento de compromisos de programas evaluados en años anteriores
(años 1999, 2000 y 2001)32 muestran que sobre un universo de 53 programas que cuentan
actualmente con seguimiento, las instituciones respectivas han cumplido completamente el 53% de
los compromisos establecidos, en forma parcial un 34% de ellos, mientras que un 13% no se han
cumplido33.
Complementariamente, se ha continuado perfeccionando la elaboración de los marcos
lógicos e indicadores de desempeño en cada uno de los programas evaluados en los dos últimos
años, con el objeto de avanzar en más y mejores mediciones que a su vez permitan un seguimiento
más permanente del desempeño futuro de los programas.
iv) Diseño de programas y disponibilidad de información para la evaluación

En algunos casos, insuficiencias en las definiciones iniciales de los objetivos de los
programas y de sus componentes debido a la ausencia de un marco lógico inicial y de información,
tanto referida a las condiciones previas al inicio del programa o línea base como de su desempeño
posterior, han dificultado el desarrollo de las evaluaciones impidiendo concluir juicios evaluativos
más precisos.
Como una forma de ir superando estos problemas, a partir de la preparación del presupuesto
2001 se incorporó un nuevo procedimiento para los casos de programas nuevos, reformulaciones o
ampliaciones sustantivas. Dicho procedimiento exige que las iniciativas sean presentadas a un
Fondo Concursable en un formato estándar, el que incluye un conjunto de antecedentes básicos de
los programas que forman parte de los formatos de evaluación, por ejemplo el marco lógico
utilizado en la EPG. De esta forma se busca que los programas dispongan de un mejor
ordenamiento e información para su monitoreo interno y evaluación (ver punto D).

a) Continuar el proceso de mejoramiento de diseño de programas y de
disponibilidad de información para la evaluación
Puesto que un aspecto básico de la evaluación es identificar los elementos del diseño de los
programas a evaluar (en el caso de la EPG reconstruir el marco lógico), se continuará reforzando el
procedimiento de presentación a financiamiento en el presupuesto en formato estándar, en base al
marco lógico, para todos aquellos programas nuevos o con reformulaciones o ampliaciones
sustantivas (ver punto D).
De crucial importancia respecto de lo anterior, particularmente para aquellos programas que
se seleccionan para ser financiados, es avanzar es la identificación de las condiciones iniciales o
líneas bases que se proponen modificar. De igual modo, es necesario avanzar en el diseño o
mejoramiento de los sistemas de información existentes, teniendo en cuenta los diferentes ámbitos
de control y dimensiones del desempeño.
32
La información del seguimiento de los programas evaluados antes del año 1999 no permite este tipo de análisis
33
Corresponde a los compromisos hasta el 30 de junio de 2002
101
b) Consolidar el seguimiento del desempeño de los programas evaluados y

mejorar el uso de la información en las instituciones
Se continuará perfeccionando la elaboración de indicadores y sus mediciones con el objeto
de que, una vez finalizada las evaluaciones, los programas cuenten con su matriz de marco lógico e
indicadores de desempeño. Esto permitirá, conjuntamente con el seguimiento de los compromisos
institucionales, y también con posterioridad a éste, un monitoreo y seguimiento permanente, tanto
en la propia institución como en el Ministerio de Hacienda. En este último caso en aspectos más
agregados del desempeño y centrado en resultados intermedios y finales.
Paralelamente se fomentará el uso de la información de las evaluaciones y del seguimiento
en los procesos internos de las instituciones, tanto de gestión como de preparación de propuestas
presupuestarias.
c) Perfeccionar el sistema de información de los programas evaluados

Se perfeccionará el sistema de información de los programas evaluados con objeto de
disponer de un banco de información de fácil acceso, que facilite el uso tanto de los resultados de
las evaluaciones como de sus efectos, compromisos institucionales y seguimiento.
d) Consolidar la integración a la discusión legislativa

Se continuará informando los resultados de las evaluaciones al Congreso Nacional, tanto en
la instancia de evaluación de la ejecución presupuestaria que antecede a la presentación del
Proyecto de Ley de Presupuestos como en la presentación de dicho proyecto de ley.
e) Apoyar el análisis y toma de decisiones en política públicas

Adicionalmente a la integración de los resultados de las evaluaciones y del seguimiento de
compromisos institucionales en el análisis de asignación de recursos a programas específicos, sobre
la base de la información acumulada, es posible contribuir al análisis y toma de decisiones de
políticas públicas realizando análisis temáticos más agregados, a nivel sectorial o intersectorial.
D. Fondo Central de Recursos para Prioridades Gubernamentales.

Presentación de programas nuevos y/o ampliaciones o
reformulaciones sustantivas
1. Puesta en marcha y desarrollo
Con el objeto de disponer de mejor información en el proceso presupuestario y mejorar la
asignación de recursos públicos a nuevos programas, reformulaciones o ampliaciones sustantivas
de ellos, disminuyendo así el carácter inercial del presupuesto, a partir de la preparación del
presupuesto 2001 se incorporó un procedimiento que difiere en aspectos importantes del sistema
aplicado en años anteriores. Este procedimiento tiene las siguientes dos características centrales.
Primero, los Ministerios inician su proceso de elaboración de propuesta de presupuesto con
información de un marco presupuestario vinculado a sus gastos de carácter inercial (determinados
por leyes, compromisos de mediano y largo plazo, etc.), pudiendo postular a un Fondo Central de
Recursos para Prioridades Gubernamentales (Fondo Concursable) todos aquellos programas
nuevos, reformulaciones o ampliaciones sustantivas de programas existentes, no incorporados en
este marco (ver figura 6).
Segundo, es requisito que las iniciativas que postulan al Fondo deban presentarse en un
formato estándar, el que incluye un conjunto de antecedentes relevantes, básicos, para analizar la
necesidad y pertinencia de la iniciativa. Los conceptos incorporados en este formulario
102
corresponden en su mayoría a aquellos utilizados en la metodología de marco lógico que utiliza la

Evaluación de Programas Gubernamentales (EPG), y son la base para el análisis y selección de
iniciativas para financiamiento.
Figura 6
FONDO CONCURSABLE
Fondo Común
Fondo Común
concursable
Concursable
Presupuesto
Presupuesto
vigente
vigente Presupuesto
Presupuesto
inercial
Inercial
Año t Año t+1
Fuente: DIPRES
b) Focos y elementos metodológicos

Como se señalara, los conceptos incorporados en el formato estándar para las presentaciones
de programas corresponden en su mayoría a aquellos utilizados en la metodología de marco lógico.
La institución presenta sus programas en una Ficha de Presentación de Programas, la que forma
parte de los formularios para la Formulación del Proyecto de Presupuesto de los Organismos del
Sector Público34. Los aspectos centrales contenidos en la Ficha de Presentación son los siguientes:
• Objetivo estratégico y producto de la institución al cual está vinculado el programa
• Justificación del programa
• Población objetivo y beneficiaria
• Antecedentes presupuestarios, de gasto y petición de presupuesto
• Fin y propósito del programa
• Descripción de componentes
• Indicadores y medios de verificación

La presentación de programas se efectúa en el marco de las instrucciones para la formulación
del presupuesto cuya institución responsable es el Ministerio de Hacienda, a través de la Dirección
de Presupuestos. Los programas seleccionados pasan a formar parte del Proyecto de Ley de
Presupuestos, el que debe ser discutido y aprobado por el Congreso Nacional.
34
Formulario E en el proceso de formulación del presupuesto para el año 2003, del Ministerio de Hacienda.
103

a. MIDEPLAN. A partir de la preparación del presupuesto 2002, las iniciativas son
presentadas a MIDEPLAN35 para su revisión y calificación, antecedentes base para el análisis y
toma de decisiones en la formulación del Proyecto de Ley de Presupuestos.
b. Ministerio de Hacienda. La Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda es
responsable de las definiciones técnicas y de procedimientos, las que son elaboradas con el apoyo
de MIDEPLAN. Como responsable de la formulación de los presupuestos, ésta dirección incorpora
la información de los programas y sus calificaciones en dicho proceso. La selección definitiva de
los programas a ser financiados por el Fondo es efectuada en reuniones con el Presidente de la
República con motivo de la presentación del conjunto del presupuesto público por parte del
Ministerio de Hacienda.
c. Servicios públicos. Las instituciones participan directamente, puesto que son las
responsables de la presentación de sus programas. Considerando que disponen de profesionales que
han sido capacitados en la metodología de marco lógico, se les sugiere que recurran a ellos para
apoyar técnicamente la elaboración de las presentaciones de programas al Fondo.
d) Seguimiento
El proceso de seguimiento anual de los programas seleccionados e incorporados al
presupuesto se debe efectuar, en lo que corresponda, a partir de los indicadores de desempeño,
según lo establecido para este instrumento (ver punto B.1.d)). Además se incorporarán en procesos
futuros de evaluación de programas.
e) Integración al ciclo presupuestario

El Fondo Concursable es un instrumento de asignación de recursos que forma parte del
proceso formal de formulación de presupuestos y la presentación a éste en un formato estándar es
el procedimiento definido para estos efectos. La integración al ciclo presupuestario se ilustra en la
Figura 7.
Figura 7
Presentación
Formato
Evaluación de
Indicadores Estándar
programas
MIDEPLAN
Calificación
Selección
Ley de Presupuestos
Evaluación Formulación Ejecución
interna
Presentación Aprobación
Proyecto Ley
PROCESO PRESUPUESTARIO – MINISTERIO DE HACIENDA
Fuente: DIPRES
35
En el primer año de aplicación de este instrumento las iniciativas fueron presentadas a la Dirección de Presupuestos del Ministerio
de Hacienda y fueron revisadas con el apoyo de MIDEPLAN.
104
El diseño operativo del funcionamiento del Fondo comprende cinco etapas como se presenta
en el recuadro siguiente y describe a continuación.
Recuadro 13
DISEÑO OPERATIVO FONDO CONCURSABLE
1. Presentación de programas
Comunicación del Marco Presupuestario
Asistencia técnica
Presentación de iniciativas
2. Revisión y calificación
3. Análisis, selección de programas e incorporación al proyecto

de presupuesto
4. Perfeccionamiento técnico de los programas seleccionados
5. Seguimiento
Fuente: DIPRES
a. Presentación de programas. El proceso se inicia conjuntamente con el proceso de

Formulación de Presupuestos una vez comunicado el marco presupuestario de cada institución por
parte del Ministerio de Hacienda. Las presentaciones deben efectuarse a MIDEPLAN de acuerdo al
formulario definido para estos efectos como parte del proceso presupuestario. Esta etapa cuenta
con el apoyo y asistencia técnica de ésta institución.
b. Revisión y calificación. Este proceso es efectuado por MIDEPLAN. Sólo una vez que los
programas cuenten con la revisión y calificación de esta institución pueden ser incluidos en la
propuesta oficial de presupuesto que cada ministerio debe presentar al Ministerio de Hacienda.
c. Análisis, selección e incorporación al proyecto de ley de presupuestos. En base a los
antecedentes de la revisión y calificación de las presentaciones, y considerando también otros
antecedentes de desempeño, pertinencia y prioridades de gobierno, el Ministerio de Hacienda
efectúa una preselección de programas de acuerdo a la disponibilidad de recursos. Dicha
preselección es presentada al Presidente de la República para su selección definitiva.
Una vez seleccionados los programas a ser financiados con recursos del Fondo, estos se
incorporan en el Proyecto de Ley de Presupuestos para su tramitación en el Congreso Nacional.
d. Perfeccionamiento técnico. Consiste en el perfeccionamiento de los diseños o rediseños de
los programas seleccionados para financiamiento, en aquellos casos en que las presentaciones no
fueron satisfactorias, debiendo presentarse nuevamente a MIDEPLAN.
e. Seguimiento. Este proceso debe efectuarse cada año en base a los indicadores de
desempeño.
105
2. Balance de la experiencia. Principales avances y resultados

En los años de funcionamiento del Fondo se ha obtenido un creciente cumplimiento de los
requisitos exigidos por parte de las instituciones. Esta respuesta institucional es consistente con
muchas opiniones de directivos que han destacado la mayor rigurosidad técnica que impone.
Por otra parte los cambios introducidos en base a la experiencia, principalmente del primer
año de aplicación, no han modificado sus objetivos ni elementos metodológicos centrales, al
contrario, estos han sido reforzados. La continuidad en esta línea de trabajo en la formulación de
presupuestos futuros contribuirá a su completa consolidación.
b) Efectividad
No obstante su corto período de existencia, la operación del Fondo a través de su formato
estándar de presentación y procedimientos ha facilitado el análisis para la selección de iniciativas
al disponer de información de mejor calidad y en un orden más apropiado para su revisión y
análisis. Esto ha disminuido la inercia en la formulación del presupuesto, permitiendo que los
recursos incrementales se asignen considerando las mejores iniciativas nuevas y las ampliaciones
de los mejores programas existentes.
En el proceso correspondiente al año 2003 se seleccionaron 116 programas por un total de
92.792 miles de millones. Un 90% de estos recursos corresponden a programas existentes, los que
han debido justificarse y competir con otras iniciativas, nuevas o existentes. Por otra parte más del
50% corresponden a funciones sociales.
Figura 8
DISTRIBUCIÓN FONDO CENTRAL DE RECURSOS
SEGÚN FUNCIONES
5%
37%
58%
Funciones generales Funciones sociales Funciones económicas
Fuente: DIPRES
c) Desarrollo Institucional
A partir del proceso 2002 se definió una modalidad de trabajo interinstitucional con la
participación de MIDEPLAN en las actividades ya señaladas en punto (D.f)). Esta modalidad ha
requerido de un trabajo técnico entre esta institución y el Ministerio de Hacienda, particularmente
en lo que se refiere a la Ficha de Presentación de Programas, pauta de evaluación e informe técnico
106
de éstas. Además en ese año se estableció con mayor claridad los procesos y responsabilidades de
cada una de las instituciones. Ambas líneas de trabajo han mejorado la aplicación del instrumento.
Por otra parte, las tres aplicaciones efectuadas han permitido avanzar en la
institucionalización del procedimiento en las instituciones, lo que ha futuro debería tener un mayor
efecto en el mejoramiento de sus procesos internos de preparación del presupuesto.
d) Calidad
Previo al inicio de los procesos correspondiente al año presupuestario 2002 y 2003 se han
efectuado talleres a instituciones que lo solicitaron, por parte del Ministerio de Hacienda y
MIDEPLAN, presentando los aspectos metodológicos centrales del formato. Esto, unido a la
capacitación efectuada en el marco de las evaluaciones de programas, la asistencia técnica brindada
por MIDEPLAN en el proceso de presentación de las iniciativas, un formato más amigable y la
experiencia en las aplicaciones anteriores por parte de las instituciones se ha traducido en un
avance en la consolidación de la metodología, reflejado en una mejor calidad de las
presentaciones.
Además, cabe destacar que a partir del proceso de preparación y formulación del presupuesto
correspondiente al año 2002, la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda incorporó
con mayor profundidad el enfoque o consideraciones de género en las presentaciones de iniciativas
al Fondo Concursable.36 Para esto ha incorporado dicha temática al formato estándar de
presentación (ver Recuadro 14).
Recuadro 14
INCORPORACIÓN DEL ENFOQUE O PERSPECTIVA DE GÉNERO EN LAS
PRESENTACIONES DE PROGRAMAS AL FONDO CONCURSABLE
El análisis de género se puede incorporar en las diferentes etapas de formulación de un

programa. Es por esto que el formato estándar de presentación al Fondo Concursable lo
incluye en el diagnóstico, identificación de beneficiarios, fin y propósito del programa,
definiciones de componentes e indicadores.
En particular, a nivel de componentes (bienes y/o servicios) se solicita la identificación
precisa de diferencias necesarias de considerar en la definición del (o de los) componente
(s), dependiendo de sí los beneficiarios son hombres, mujeres o ambos, para que
efectivamente se logre el propósito u objetivo del programa. Estas diferencias pueden
corresponder a las características de los bienes y/o servicios, al modo de acceso o
provisión de éstos y/o a los procesos vinculados.
Finalmente, al aplicar análisis de género los indicadores deben medir los efectos o
resultados del programa y sus componentes en la situación de hombres y mujeres.
Fuente: DIPRES
ii) Generación de competencias en diseño y monitoreo de programas

Los avances descritos más el propio proceso de elaboración de las presentaciones por parte
de las instituciones, naturalmente, han contribuido a generar competencias básicas en el diseño y
rediseño de programas, partiendo por la justificación e identificación más precisa de sus resultados
a nivel de fin y propósito.
36
Este desarrollo se efectuó en el marco de los compromisos establecidos por el Ministerio de Hacienda en el Plan de Igualdad de
Oportunidades entre Hombres y Mujeres, y contó con la colaboración del Servicio Nacional de la Mujer, SERNAM.
107
e) Integración al ciclo presupuestario

El Fondo Concursable y su formato estándar de presentación forman parte del proceso
formal de formulación del presupuesto. Las propuestas presentadas y sus antecedentes de
calificación han sido analizadas en cada proceso, facilitando la toma de decisiones. En efecto,
considerando que el proceso se inicia sobre la base de un marco presupuestario inicial ajustado, el
Fondo ha probado ser un procedimiento no sólo para canalizar los nuevos recursos sino también
para transferir fondos desde antiguas a nuevas prioridades y desde menos a más productivos usos
contribuyendo al objetivo de eficiencia en la asignación de recursos.

No obstante los avances descritos aún se observan dificultades en ciertos aspectos técnicos
vinculados con la elaboración y medición de indicadores. En particular es necesario mejorar la
identificación de condiciones iniciales o líneas base y definición resultados esperados. No obstante
que estos problemas son comunes al uso de mediciones de desempeño, para avanzar en estos
aspectos se continuará efectuando las acciones que se señalan a continuación.
a. El Ministerio de Hacienda en Conjunto con MIDEPLAN incorporarán las modificaciones
que corresponda a los instrumentos técnicos del Fondo, con el objeto de hacer más rigurosa la
presentación de indicadores.
b. MIDEPLAN continuará y ampliará la asistencia técnica a las instituciones, con el
propósito de cubrir un mayor número de ellas profundizando en los aspectos técnicos del formato
de presentación. Esto se efectuará, en forma previa al inicio del proceso presupuestario.
c. El Ministerio de Hacienda, a través de los procesos ya establecidos para el desarrollo de
las evaluaciones de programas e Indicadores de Desempeño (ver puntos B y C) continuará
profundizando en los elementos conceptuales y metodológicos comunes al formato estándar.
Adicionalmente, para avanzar en el seguimiento de las iniciativas que han tenido financiamiento
del Fondo, se hará más exigible la presentación de indicadores en el presupuesto para estos
programas.
E. Programa de Mejoramiento de la Gestión
1. Puesta en marcha y desarrollo del Programa

En el año 1998, con la implementación de la ley N°19.55337 se inició el desarrollo de
Programas de Mejoramiento de la Gestión (PMG) en los Servicios Públicos, asociando el
cumplimiento de objetivos de gestión a un incentivo de carácter monetario para los funcionarios.
La citada ley establece que el cumplimiento de los objetivos de gestión comprometidos en un
PMG anual, dará derecho a los funcionarios del servicio respectivo, en el año siguiente, a un
incremento de sus remuneraciones. Este incremento será de un 3% siempre que la institución en la
que se desempeñe haya alcanzado un grado de cumplimiento igual o superior al 90% de los
objetivos anuales comprometidos, y de un 1.5% si dicho cumplimiento fuere igual o superior a 75%
e inferior a 90%.
La aplicación del programa durante los primeros años se efectuó comprometiendo objetivos
de gestión expresados en indicadores. Un importante porcentaje de estos se refería a actividades
37
Ley N° 19.553 de febrero de 1998 y Decreto N°475 de mayo de 1998.
108
rutinarias de las instituciones, centrados en procesos y con metas poco exigentes. Esto,
adicionalmente derivaba en compromisos no comparables en términos de pertinencia institucional y
exigencia de sus metas, provocando que desiguales niveles de esfuerzo obtuviesen igual beneficio,
situación no deseable para efectos de un incentivo de carácter monetario.
Los resultados anteriores se explican, entre otras razones, por un desigual nivel de gestión
por parte de las instituciones y un trabajo técnico insuficiente, en términos de proposición y
verificación de compromisos.
Luego de transcurridos tres años de aplicación, sobre la base de los elementos recién
señalados y recogiendo la experiencia ganada, se incorporaron modificaciones en la elaboración y
aplicación de los PMG con el objeto de contribuir, a partir del año 2001, al desarrollo de áreas
estratégicas para la gestión pública.
Las modificaciones introducidas centran su atención en el adecuado funcionamiento de áreas
y sistemas que garanticen una mejor gestión global de las instituciones. Los principios que orientan
las modificaciones introducidas son los siguientes:
Pertinente: Las áreas de mejoramiento que conforman el PMG deben responder a las
prioridades en el ámbito del mejoramiento de la gestión.
Simple y comprensible: Considerando que el ámbito de aplicación de los PMG es el
conjunto de servicios públicos, las áreas y objetivos de gestión que lo conforman deben ser
acotados, incluyendo un número posible de administrar por las instituciones involucradas en las
diferentes etapas del proceso. Adicionalmente, las áreas y objetivos deben ser comprendidos
adecuadamente por los servicios.
Exigente y comparable: Los objetivos comprometidos en el PMG deben garantizar el
desarrollo y mejoramiento de las áreas que lo conforman. De igual modo, las áreas y objetivos
deben ser comparables entre los servicios, de modo que la evaluación de cumplimiento y entrega
del beneficio sea justa.
Participativo: La definición de los objetivos y su prioridad debe incorporar a los
funcionarios, a través de los equipos de trabajo y coordinaciones que correspondan. Debe
informarse al conjunto de la institución, así como también debe informarse de los resultados de su
seguimiento y cumplimiento final.
Flexible: El proceso de formulación del PMG debe considerar las excepciones necesarias,
atendiendo a diferencias en las funciones de los servicios.
Verificable: El cumplimiento de los objetivos de gestión debe ser verificado a través de
medios específicos, disponibles para quienes realicen este proceso.
b) Focos del Programa y elementos metodológicos

i) Focos o áreas de mejoramiento
La elaboración de los Programas de Mejoramiento de la Gestión por parte de los Servicios se
enmarca en un conjunto de áreas de mejoramiento de la gestión comunes para todas las
instituciones del sector público denominado Programa Marco.
En particular, el Programa Marco comprende sistemas que emanan de las definiciones de
política en el ámbito de la modernización de la gestión del Sector Público e iniciativas ya iniciadas,
con anterioridad al año 2000, y que sin embargo presentaban un desarrollo insuficiente y disímil
entre las instituciones. Prueba de lo anterior es el hecho que todos los sistemas contaban con
antecedentes previos, algunos de ellos estableciendo normas o procesos técnicos para su desarrollo,
109
tales como; leyes, decretos, instructivos presidenciales, documentos técnicos, guías metodológicas,
etc. A continuación se presentan dichos sistemas.
Cuadro 10
PROGRAMA DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN 2003
ÁREAS, SISTEMAS Y OBJETIVOS POR ÁREA
Área Sistema Objetivo
Capacitación
Higiene-Seguridad y Mejorar, desarrollar y potenciar las principales
Recursos Mejoramiento de materias relacionadas con la función de Recursos
Humanos Ambientes de Trabajo. Humanos: Capacitación, Ambientes Laborales y
Mecanismos de Evaluación de Desempeño.
Evaluación de
Desempeño
Oficinas de Información, Disponer de sistemas integrados de información y
Atención a Reclamos y Sugerencias, recepción de reclamos e implementar trámites en
usuarios OIRS línea y/o ventanilla única incorporando tecnologías
Simplificación de Trámites de información.
Planificación / Planificación / Control de Diseñar e implementar sistemas de información
Gestión para la gestión que permitan disponer de
control de
información de desempeño para apoyar la toma
gestión
de decisiones y cuenta pública de los resultados.
Disponer de mecanismos regulares de control y

Auditoria auditoria en los Servicios Públicos,
interna Auditoria Interna fundamentalmente preventivas y de apoyo a la
gestión.
Sistema de Compras y
Contrataciones del Sector Fortalecer la administración financiera de los
Administración Público servicios públicos a través de incorporar mejoras
financiera en los procesos y así fortalecer el acceso y
Administración oportunidad a mayor y mejor información.
Financiero–Contable
Enfoque de Incorporar en los productos que entrega la

género Enfoque de Género institución una perspectiva o enfoque de género.
Fuente: DIPRES
El Programa Marco comprende etapas de desarrollo o estados de avance posible para cada
uno de los sistemas de gestión indicados. Cada etapa es definida especificando sus contenidos y
exigencias, de modo tal que con el cumplimiento de la etapa final, el sistema se encuentre
plenamente implementado según características y requisitos básicos.
Reconociendo el desigual nivel en materia de gestión en las instituciones el Programa Marco
incorpora cuatro o más etapas de desarrollo secuencial. Ellas consideran un ordenamiento lógico
del desarrollo de cada sistema desde lo más básico, incorporando en cada etapa procesos que le dan
unidad técnica. La definición de etapas a su vez garantiza avances graduales, con la flexibilidad de
poder cumplir con el objetivo o meta del sistema en un período menor que el número de ellas.
Para cada etapa de desarrollo de los sistemas se han definido requisitos técnicos, de acuerdo
a lo tipificado en términos de contenidos y exigencias, conformando así un modelo de acreditación.
Este tiene por objeto garantizar el efectivo desarrollo de cada etapa y garantizar al mismo tiempo
las condiciones para el desarrollo de la próxima etapa que se comprometa, velando así por un
desarrollo sostenido de los sistemas de gestión incorporados.
110
El diseño del PMG contempla la introducción de nuevas áreas o sistemas y la introducción

de nuevos estándares para los sistemas actualmente existentes, derivado del desarrollo técnico,
tecnológico o de definiciones de política.
ii) Consideraciones metodológicas para la formulación de los PMG.

El PMG de cada Servicio consiste en la identificación de la etapa de desarrollo que éste se
propone alcanzar en cada una de las áreas contempladas en el Programa Marco, sobre la base de
las etapas o estados de avance tipificados en el mismo Programa.
De este modo, cada Servicio debe identificar anualmente, para cada área y sistema definido, en
qué etapa se encuentra, y de acuerdo a esto, debe “proponer” como “objetivo de gestión” aquella
etapa que alcanzará a fines del año siguiente.38 De esta forma los Servicios avanzan gradualmente, de
acuerdo a sus condiciones iniciales o base, pero considerando la etapa final o meta.
La institución debe definir las prioridades de los objetivos y sus correspondientes
ponderadores, los que sumados deben alcanzar el 100%. No obstante, el Programa Marco puede
definir que algún(os) sistema(s) se consideren de alta prioridad así como también puede definir un
nivel mínimo a través de la ponderación de los sistemas.
De esta forma, “los objetivos de gestión” y sus prioridades conforman la propuesta de PMG
de cada Servicio, la que una vez aprobada se formaliza en un Decreto firmado por el Ministro del
ramo, Ministro de Hacienda, Ministro de la Secretaría General de la Presidencia y Ministro del
Interior. Por otra parte, el cumplimiento de cada objetivo de gestión implica el cumplimiento global
de la etapa comprometida.39
Los “objetivos de gestión” o etapas deben ser compatibles con los recursos. Por tanto, la
propuesta de PMG es presentada conjuntamente con el presupuesto del año respectivo
No obstante que el Programa Marco se aplica a todos los Servicios, el proceso de
formulación del PMG considera las siguientes situaciones especiales:
a. Algunas de las áreas, sistemas pudieran no ser aplicables a todos los Servicios de acuerdo
a su misión o funciones.
b. Debido a características particulares del Servicio, el cumplimiento de la etapa que se
compromete en el “objetivo de gestión” pudiera concretarse de un modo ligeramente distinto de lo
señalado en el Programa Marco, no alterando la esencia de la etapa.
Tales situaciones deben ser informadas y debidamente justificadas en la propuesta de PMG,
con el objeto de analizarlas, y una vez aprobado el programa del Servicio dichos antecedentes
pasarán a formar parte de él.
c) Marco Institucional Actores y Funciones

La Ley N°19.553 creó los PMG estableciendo sus objetivos, lineamientos generales y
cobertura institucional. Respecto de esto último, el ámbito de aplicación de los PMG alcanza a 86
Servicios no desconcentrados y 89 desconcentrado o descentralizados. Junto a lo anterior se
agregan 7 servicios adscritos al PMG pero cuyo mecanismo de incentivo institucional se rigen por
otros cuerpos legales.
38
Cabe señalar que el primer año considero la identificación de las condiciones iniciales o líneas base de los sistemas en cada
institución. Para los años sucesivos la situación comprometida en al año anterior constituye su nivel base.
39
Habiéndose definido etapas de desarrollo en cada sistema, no se reconocen cumplimientos parciales al interior de cada una de ellas.
Esto, en la práctica, daría lugar a múltiples etapas rompiendo el sentido de acreditación que significa el cumplimiento de aquellas
definidas. Adicionalmente aumentaría significativamente la complejidad administrativa del Programa por el fraccionamiento de que
sería objeto cada etapa definida.
111

a. Instituciones. Las instituciones tienen la responsabilidad de formular sus PMG y
desarrollar todas las actividades definidas en las etapas comprometidas. Su responsabilidad en la
formulación consiste en identificar anualmente, para cada área y sistema definido, la etapa que se
proponen alcanzar a fines del año siguiente. Con el objeto de facilitar la coordinación de este
trabajo tanto interna como externa a la institución se han designado Coordinadores de PMG a nivel
de cada Servicio.
Compatible con lo anterior, el programa establece que el Jefe Superior de cada Servicio debe
implementar un proceso participativo de formulación del PMG, informando la propuesta a los
funcionarios de los distintos niveles de la organización, así como también informando del
cumplimiento de los objetivos comprometidos. En particular, el Reglamento de la ley define que el
jefe del servicio debe establecer instancias de trabajo de carácter informativo y consultivo con las
asociaciones de funcionarios, con el objeto de recoger sus sugerencias y comentarios, tanto en su
formulación como evaluación.
b. Comité de Ministros. Este tiene por objeto velar por la coherencia, calidad técnica y nivel
de exigencia de los objetivos de gestión acordados. Esta integrado por los Ministerios del Interior,
Secretaría General de la Presidencia y de Hacienda.
De acuerdo a esta definición, el Comité de Ministros aprueba el Programa Marco y resuelve
y aprueba la formulación de los PMG de cada Servicio y su cumplimiento, los que se presentan a
través de la Dirección de Presupuestos una vez que éstos han sido revisados por esta institución,
según los criterios técnicos establecidos, y las instituciones han incorporado las observaciones
efectuadas.
c. Ministerio de Hacienda. La Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda,
integrante del Comité, tiene la responsabilidad del desarrollo técnico y operativo del Programa y la
coordinación de todas las actividades que este demande.
d. Red de Expertos. El Programa cuenta con una red de expertos formada por profesionales
de instituciones del sector público vinculados con los sistemas incorporados o directamente
responsables de ellos. El rol de esta red es apoyar técnicamente a la Dirección de Presupuestos en
aspectos de diseño y formulación de los PMG de las instituciones. Asimismo, son los encargados
de la certificación del cumplimiento de requisitos técnicos de los “objetivos de gestión” de los
sistema de su responsabilidad.
e. Consejo de Auditoria Interna General de Gobierno. Este Consejo, a través de los Auditores
Ministeriales y de los Servicios, cumple un importante rol en la etapa de verificación. En particular
la función de los auditores internos de cada Servicio es verificar el cumplimiento de los objetivos
de gestión comprometidos en el PMG, proceso que se efectúa en base a los medios de verificación
definidos.40
d) Seguimiento y evaluación
Con el objeto de mejorar la etapa de evaluación de cumplimiento de los PMG y cumplir así
con el objetivo de que los compromisos sean verificables, a partir del año 2001 el programa cuenta
con los siguientes instrumentos y procedimientos:
a. Definición de los medios de verificación del cumplimiento para cada etapa tipificada, en
cada uno de los sistemas incorporados en el Programa Marco. Esta definición está documentada y
se informa a cada institución.
40
Estos incluyen las certificaciones del cumplimiento de requisitos técnicos otorgada por participantes de la red de expertos.
112
b. Verificación del cumplimiento de los PMG como Objetivo de Auditoria Gubernamental de

acuerdo a definición del Consejo de Auditoria Interna General de Gobierno.41 Este proceso se
incorpora en el Programa Anual de cada unidad de auditoria institucional.
Como ya se señaló la función de los auditores internos de cada Servicio es verificar el
cumplimiento de los objetivos de gestión comprometidos en el PMG, proceso que se efectúa en
base a los medios de verificación definidos.
En el caso del sistema de “Auditoria Interna” incorporado en el PMG, con el objeto de
mantener el requisito de independencia en el proceso de verificación, el Consejo de Auditoria ha
definido que la verificación de cumplimiento de los compromisos establecidos en cada Servicio la
efectúen los Auditores Ministeriales. De igual modo, para el caso de las Subsecretarias en que estos
últimos son los responsables del sistema de “Auditoria Interna” de ese Servicio, se ha definido que
sean auditados por el propio Consejo.
c. Se ha integrado en el proceso de evaluación de cumplimiento de los objetivos de gestión el
uso de sistemas de información existentes.42
Las tres acciones señaladas permiten una mejor evaluación del cumplimiento de los
compromisos, haciendo más justo y creíble el instrumento de gestión.
e) Integración al ciclo presupuestario y vinculación con otros instrumentos

para mejorar la transparencia y los procedimientos para la discusión
presupuestaria
Los PMG deben ser consistentes con los recursos financieros asignados en el presupuesto de
cada institución. Con este fin, cada año, la presentación de la propuesta de PMG por parte de cada
institución se efectúa conjuntamente con la presentación al Ministerio de Hacienda de su propuesta
de presupuesto, y finaliza con la fijación definitiva de objetivos en el mes de octubre, con
posterioridad al envió del proyecto de ley de presupuestos al Congreso Nacional.
A partir del proceso 2001 se instruye que la definición de objetivos debe ser consistente con
el presupuesto marco que se informa a las instituciones para iniciar la elaboración de su propuesta
presupuestaria.
Por otra parte, la información de cumplimiento anual de los PMG constituye información
que es utilizada en el ciclo presupuestario, en la etapa de Evaluación Interna (ver Recuadro No5).
Entre los antecedentes que se analizan se encuentran el cumplimiento efectivo de los objetivos de
gestión comprometidos en el año anterior y las etapas comprometidas para el año en curso.
Adicionalmente, los Programas de Mejoramiento de la Gestión a través del desarrollo de los
sistemas de Planificación y Control, Administración Financiero-Contable y Enfoque de Género,
buscan mejorar la información estratégica, financiera y de resultados de los productos y servicios,
para su uso en la formulación y presentación del Proyecto de Ley de Presupuestos.
El diseño operativo comprende cinco etapas las que se presentan en Recuadro 15 y se
41
Los Objetivos de Auditoria Gubernamental corresponden a objetivos transversales al conjunto de instituciones públicas
determinados por instrucciones del Presidente de la República.
42
Estos sistemas de información forman parte del funcionamiento normal en las instituciones en que estos radican: Sistema de
Información Pública de Capacitación (SISPUBLI-Ministerio del Trabajo), Sistema de Información de Compras Gubernamentales-
Compras Chile (Ministerio de Hacienda), Sistemas de Administración Presupuestaria (SIAP- Ministerio de Hacienda).
113
Recuadro 15
DISEÑO OPERATIVO: PROGRAMA DE MEJORAMIENTO DE GESTIÓN
1. Preparación y aprobación Programa Marco
2. Formulación PMG Servicios y presentación Ministerio de

Hacienda
3. Envío PMG Servicios al Comité de Ministros y Aprobación
4. Elaboración de decretaos PMG
5. Evaluación
Fuente: DIPRES
a. Preparación y aprobación Programa Marco. La preparación se inicia con una propuesta de

áreas estratégicas, sistemas y/o nuevas etapas de desarrollo para los sistemas existentes elaborada
por el Ministerio de Hacienda, con el apoyo de la Red Expertos. Dicha propuesta se presenta al
Comité de Ministros del PMG para su análisis y aprobación.
Una vez aprobado el Programa Marco para el año siguiente éste se informa a todos los
Servicios. Para esto se envían instrucciones específicas, las que son parte del proceso de
formulación del presupuesto.
b. Formulación PMG Servicios y presentación Ministerio de Hacienda. Una vez que el PMG
es presentado al Ministerio de Hacienda éste es revisado, en conjunto con la Red de Expertos. Las
observaciones son enviadas a las instituciones para su incorporación a la propuesta de PMG que se
presentará al Comité de Ministros.
c. Envío PMG Servicios al Comité de Ministros y Aprobación. Esta etapa corresponde al
envío formal de los PMG de los Servicios al Comité de Ministros para su aprobación. En esta
etapa, el Comité de Ministros, analiza cada propuesta y aprueba o rechaza la formulación de
compromisos por parte de los Servicios. En este último caso los Servicios deben incorporar las
observaciones que señale el Comité.
d. Elaboración de Decretos. Una vez aprobado el PMG por el Comité de Ministros, los
Servicios inician la elaboración de un decreto que fija el detalle de los compromisos asumidos.
Dicho decreto es expedido por el Ministro del ramo y ratificado además por los Ministros
miembros del Comité.
e. Evaluación. Se efectúa sobre la base de lo informado por el Servicio en el Informe de
Cumplimiento del PMG. Dicho informe detalla el cumplimiento de cada uno de los objetivos de
gestión comprometidos por la institución. Adicionalmente, dicho informe de cumplimiento es
certificado por la Red de Expertos del PMG y auditado por el Consejo de Auditoria Interna General
de Gobierno.
114
2. Balance de la experiencia. Principales avances43

Con la aplicación correspondiente al año 2003 el diseño actual de estos Programas se aplica
por tercer año consecutivo. Si bien aún es un período corto de tiempo éste ha permitido generar
aprendizajes básicos en las instituciones, tanto respecto de la formulación como aplicación. Por
otra parte, ha permitido también perfeccionar los procesos de trabajo e instrumentos de apoyo a las
instituciones en el marco de las funciones de la Dirección de Presupuestos y de la Red de
Expertos.
b) Efectividad
i) Proceso de Formulación 2002
El rediseño de los PMG ha significado un cambio significativo en su proceso de
formulación, evaluándose positivamente en términos de la pertinencia de sus contenidos.
Los procesos de formulación correspondientes a los años 2001-2003 han sido acompañados
por acciones de difusión y apoyo técnico, las que se han centrado en cuatro instrumentos o
procesos operativos que se han diseñado como parte del Programa.
a. Un conjunto relevante de información disponible, en un espacio interactivo de preguntas
frecuentes
b. La creación de una red interinstitucional de expertos en los diferentes sistemas, la que en
un trabajo articulado con la Dirección de Presupuestos ha permitido una definición precisa del
Programa Marco, así como también ha permitido responder debidamente las dudas de las
instituciones.
c. Una metodología de apoyo y asistencia técnica en proceso a las instituciones, lo que a
través de una relación directa y más particularizada de la Dirección de Presupuestos con las
instituciones, ha permitido ahondar en aspectos más específicos y concretos, tanto en lo conceptual
como operativo en relación con la elaboración de las propuestas y alcances de su implementación.
d. Instrumentos de formulación de PMG automatizados, disponibles en la página web de la
Dirección de Presupuestos, permitiendo simplificar el proceso y reducir el volumen de documentos
utilizados.44
La existencia de estos cuatro instrumentos y procesos han facilitado la formulación, no
observándose grandes dificultades en el proceso de elaboración de las propuestas.
No obstante lo anterior, el proceso de formulación de PMG 2002 que se analiza a
continuación fue más difícil en los Gobiernos Regionales, Intendencias Regionales y
Gobernaciones Provinciales. Las mayores dificultades enfrentadas tienen su explicación en la
mayor complejidad de las estructuras institucionales y de los procedimientos internos de algunos
sistemas en dichas instituciones, lo que obligó a identificar y revisar con precisión las adaptaciones
que correspondía efectuar en el desarrollo del sistema respecto de lo tipificado en el Programa
Marco, y así cumplir con el sentido final del sistema. Asimismo, las dificultades de coordinación
del nivel central con el nivel local contribuyeron también a la mayor dificultad en el proceso de
formulación de PMG 2002 en estas instituciones.
43
Debido a que el proceso de formulación 2003 finalizó el 31 de diciembre de 2002 y el de evaluación de cumplimiento 2002 finaliza
en el mes de enero, no fue posible incorporar la información de dichos años en el análisis de cada uno de los aspectos aquí
desarrollados.
44
A partir de la formulación correspondiente al año 2002.
115
Las exclusiones de compromisos en algunos sistemas por parte de las instituciones han sido
minoritarias. Para el año 2002 los sistemas comprometidos alcanzan un promedio de 80%, siendo
un 91% y 70% en los Servicios no desconcentrados y desconcentrados o descentralizados
respectivamente. (Ver cuadros 11,12 y 13). Esto muestra que los sistemas que conforman el
Programa Marco son mayoritariamente aplicables al conjunto de instituciones públicas, lo que
permite alinear sus desarrollos en áreas consideradas claves en la gestión y necesarias para
implementar procesos de modernización y reforma más profundos.
Cuadro 11
PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN 2002
SERVICIOS CON OBJETIVOS DE GESTIÓN COMPROMETIDOS POR SISTEMA
Año 2002
Porcentaje de servicios
Sistemas N° servicios
que comprometieron
excluidos
Sistema
Capacitación 99% 1
Higiene-Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo 100% 0
Evaluación de Desempeño 99% 1
Oficinas de Información, Reclamos y Sugerencias, OIRS 84% 28
Simplificación de Trámites 78% 38
Planificación / Control de Gestión 98% 2
Auditoria Interna 99% 2
Compromisos de Desconcentración 2000 – 2002 63% 64
Sistema de Compras y Contrataciones del Sector Público 71% 51
Administración Financiero-Contable 64% 63
Enfoque de Género 97% 6
Porcentaje Promedio año 2002 80%
Fuente: DIPRES
Cuadro 12
SERVICIOS CON OBJETIVOS DE GESTIÓN COMPROMETIDOS POR SISTEMA
45
SERVICIOS PÚBLICOS NO DESCONCENTRADOS
Año 2002
Sistemas N° servicios
que Comprometieron
excluidos
Sistema
Capacitación 99% 1
Administración Financiero-Contable 100% 0
Fuente: DIPRES
45
Incluye 86 servicios públicos no desconcentrados. Los servicios no desconcentrados no consideran Gobernaciones, Intendencias,
Gobiernos Regionales y SERVIU Regionales.
116
Cuadro 13
SERVICIOS CON OBJETIVOS DE GESTIÓN COMPROMETIDOS POR SISTEMA,
SERVICIOS PÚBLICOS DESCONCENTRADOS
N° servicios
Sistemas que Comprometieron
excluidos
Objetivos
Servicios de Vivienda y Urbanización (SERVIU)
Capacitación 100% 0
Administración Financiero – Contable 100% 0
Gobiernos Regionales
Gobernaciones e Intendencias
Porcentaje Promedio46 (PMG 2002) 70%
Porcentaje Promedio (PMG 2001) 67%
Fuente: DIPRES
46
El universo sobre el que se calcula los porcentajes de servicios que comprometieron sistemas en el año 2002 son 89 servicios, igual
número que el considerado en el año 2001. El promedio sólo se ve afectado por la incorporación de enfoque de género.
117
Recuadro 16
EXCLUSIONES SERVICIOS NO DESCONCENTRADOS
La exclusión en el área de recursos humanos se debe a que el bajo número de funcionarios

del servicio no justifica o legalmente no exige los procesos centrales de los sistemas.
En el caso del área de atención de usuarios las exclusiones corresponden a instituciones
que no atienden directamente a usuarios finales.
En el área de Planificación y Control de Gestión las exclusiones se justifican, en un caso, por
razones de carácter reservado de la gestión, y en el otro, por la imposibilidad de establecer
“centros de responsabilidad” por un bajo número de funcionarios.
En el caso del área de Auditoria Interna, el servicio que se excluye lo hace debido al carácter
reservado de su gestión y según se establece en la ley que lo regula.
En relación con los Compromisos de Desconcentración las exclusiones ocurren cuando el
servicio no cuenta con oficinas regionales y por tanto no tienen compromisos de
desconcentración, o porque el servicio no tiene facultades que desconcentrar.
Respecto del sistema de Compras y Contrataciones del Sector Público el servicio excluido
esta facultado legalmente para no acogerse a las normas del sistema.
Finalmente, en el caso de Enfoque de Género las exclusiones ocurren cuando el servicio no
cuenta con productos relevantes en los que sea aplicable el enfoque de género.
Fuente: DIPRES
Recuadro 17
EXCLUSIONES SERVICIOS DESCONCENTRADOS
En el área Atención de Usuarios sólo los Gobiernos Regionales se eximen debido a que no
atienden usuarios finales directamente.
En Auditoria Interna las Intendencia y Gobernaciones se eximen debido a que el
Departamento de Control de la Subsecretaría del Interior es responsable de esta función.
En el caso del sistema Compromisos de Desconcentración, el total de servicios
desconcentrados se exime debido a que son servicios de carácter regional y pos tanto el sistema
no les es aplicable.
En el sistema de Compras y Contrataciones del sector público se excluyen las
gobernaciones, debido al bajo nivel tecnológico y de compras.
Respecto del sistema Administración Financiero-Contable, se eximen las intendencias y
gobernaciones debido a que la información es centralizada en el Servicio de Gobierno Interior y
enviada por este a la Dirección de Presupuestos y la Contraloría General de la República.
Fuente: DIPRES
Cabe destacar que instituciones que se rigen por leyes distintas en materia de fijación de
objetivos de gestión asociados a incentivos de carácter colectivo han solicitado acogerse a este
sistema en todo o parte de él. Es el caso de la Central Nacional de Abastecimiento, el Instituto de
Salud Pública, el Fondo Nacional de Salud (FONASA), el Servicio de Salud del Ambiente, la
Subsecretaría de Salud, la Superintendencia de Servicios Sanitarios y la Comisión Chilena de
Energía Nuclear.47
47
Corresponden a instituciones cuyos sistemas de incentivo fueron creados con anterioridad a la ley que creó los Programas de
Mejoramiento de la Gestión.
118
ii) Principales Resultados.

• Cumplimiento de Objetivos PMG 2001
La evaluación del cumplimiento de los PMG 200148 arroja como resultado que el 66% de las
instituciones obtuvo un logro entre el 90% y el 100% de sus objetivos comprometidos, mientras un
17% alcanzó entre un 75% y 89%. Las instituciones que obtuvieron los más bajos resultados
corresponden a instituciones desconcentradas o descentralizadas tales como Gobernaciones,
Intendencias y Gobiernos Regionales logrando en promedio un 72% de cumplimiento49 (Ver
Cuadros 14 y 15).
Cuadro 14
RESUMEN GENERAL DE CUMPLIMIENTO
Porcentaje de asignación Instituciones Dotación del Personal
Porcentaje de
por desempeño Porcentaje de Porcentaje de
cumplimiento N° N°
institucional participación participación
3,0% 90% -100% 116 66% 52.857 96%
1,5% 75% - 89% 29 17% 1.577 3%
0% < 75% 30 17% 820 1%
Total 175 100% 55.254 100,0%
Fuente: Subdirección de Racionalización Pública de la Dirección de Presupuesto, Informe de Personal
del Sector Público 1999
Cuadro 15
50
RESUMEN DE CUMPLIMIENTO DE INSTITUCIONES DESCONCENTRADAS/DESCENTRALIZADAS
51
Y NO DESCONCENTRADAS
Instituciones desconcentradas/ Instituciones no
Porcentaje de
Porcentaje de descentralizadas desconcentradas
asignación por
cumplimiento Porcentaje de Porcentaje de
desempeño institucional N° N°
participación participación
3% 90% -100% 40 45% 76 88%
1,5% 75% - 89% 18 20% 9 11%
0% < 75% 31 35% 1 1%
Total 89 100% 86 100%
Fuente: DIPRES
Globalmente, el cumplimiento de objetivos alcanzó un 88%. El análisis de resultados por

sistema muestra que los que alcanzaron un mayor grado de cumplimiento fueron los sistemas de
Compromisos de Desconcentración, Auditoria Interna y Evaluación del Desempeño. Por otra parte,
los sistemas con más bajo cumplimiento fueron Oficinas de Información, Reclamos y Sugerencias,
y Simplificación de Trámites. (Ver Cuadro 16).
48
El proceso de evaluación del cumplimiento del PMG 2001 se desarrollo a través de instrumentos automatizados, disponibles en la
página web de la Dirección de Presupuestos, permitiendo simplificar el proceso y reducir el volumen de documentos utilizados.
49
En general corresponden a instituciones de baja dotación de personal.
50
Las Instituciones Desconcentradas/Descentralizadas corresponden a los Gobiernos Regionales, SERVIUS, Intendencias y
Gobernaciones.
51
Las Instituciones No Desconcentradas corresponden a las Subsecretarías y servicios centralizados.
119
Cuadro 16
PORCENTAJE DE SERVICIOS CON SISTEMAS COMPROMETIDOS Y SU CUMPLIMIENTO
Porcentaje de
Porcentaje de
N° servicios que N° servicios
servicios que
Sistemas servicios comprometieron que
comprometieron
excluidos sistema y cumplen
sistema
cumplieron
Capacitación 99% 1 81% 141
Higiene-Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo 100% 0 87% 153
Evaluación de Desempeño 99% 1 97% 168
Oficinas de Información, Reclamos y Sugerencias, OIRS 83% 29 77% 112
Simplificación de Trámites 78% 38 74% 102
Planificación / Control de Gestión 99% 2 90% 156
Auditoria Interna 63% 64 100% 111
Compromisos de Desconcentración 2000 – 2002 29% 124 100% 51
Sistema de Compras y Contrataciones del Sector Público 71% 51 94% 117
Administración Financiero-Contable 64% 63 83% 93
Porcentaje Promedio Sistemas 79% (*)88%
Fuente: DIPRES
(*) porcentaje promedio de sistemas cumplidos en relación con los comprometidos
Estos resultados significan que en enero del año 2002 las instituciones se encontraban en un
nivel de desarrollo de sus sistemas equivalente, en promedio, a 1,7 etapas de un total de 4 para el
Programa Marco de ese año (ver Cuadro 17).
Cuadro 17
PORCENTAJE DE CUMPLIMIENTO DE LA ETAPA PROMEDIO POR SISTEMA
Porcentaje de
Etapa
Etapa Promedio Cumplimiento de la
Sistemas Promedio
Comprometida etapa promedio
Cumplida
comprometida
Capacitación 1,9 1,6 84%
Higiene-Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo 2,0 1,8 90%
Evaluación de Desempeño 2,3 2,2 96%
Oficinas de Información, Reclamos y Sugerencias, OIRS 2,1 1,6 76%
Simplificación de Trámites 1,9 1,5 79%
Planificación / Control de Gestión 1,6 1,4 88%
Auditoria Interna 2,1 2,1 100%
Compromisos de Desconcentración 2000 – 2002 1,4 1,4 100%
Sistema de Compras y Contrataciones del Sector Público 1,9 1,7 89%
Administración Financiero-Contable 2,7 2,2 81%
Porcentaje Promedio Sistemas 1,9 1,7 88%
Fuente: DIPRES
• Formulación de Compromisos PMG 2002

Los compromisos establecidos en los PMG 2002 constituyen resultados esperados para dicho
año, para cada sistema, en cada servicio. La comparación entre ellos muestra servicios que al 2002
podrán alcanzar un importante desarrollo. Tal es el caso de la Subsecretaría de
Telecomunicaciones, el Servicio Nacional del Consumidor, la Dirección de Bibliotecas y Museos,
la Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, la Subsecretaría de Relaciones Exteriores, la
Subsecretaria de Transportes y la Fiscalía Nacional de Quiebras, instituciones que en la mayoría
de sus sistemas comprometieron alcanzar la etapa 4. Por otra parte, entre los servicios con metas
bajas, etapas 2 y 3, y por lo tanto con un menor desarrollo esperado a fines del 2002 se encuentran,
la Casa de Moneda, el Instituto Nacional de Estadísticas, el Consejo Nacional de Televisión, la
120
Empresa de Abastecimiento de Zonas Aisladas, la Subsecretaría de Previsión Social, el Gobierno

Regional de Valparaíso, el Gobierno Regional Metropolitano, el Gobierno Regional de los Lagos,
y las Gobernaciones e Intendencias.
Respecto del desarrollo esperado de cada sistema para el conjunto de las instituciones no
desconcentradas, los sistemas en que se comprometen un mayor desarrollo son los sistemas de
Evaluación de Desempeño y Administración Financiero Contable, como se muestra a continuación.
En el primer caso un 56.5% de los servicios compromete la etapa 4, mientras que en el segundo
esta etapa es comprometida por el 71% de los servicios. Por otra parte, el sistema que presenta un
menor nivel de desarrollo comprometido, excluyendo el sistema de Compromisos de
Desconcentración52 y Enfoque de Genero53, son los sistemas de Planificación y Control de Gestión
y Compras y Contrataciones en que el 71% y 80% de los servicios respectivamente se encuentran
entre las etapas 2 y 3 (ver Cuadro 18).
En el caso de los servicios desconcentrados, en particular en el caso de los Gobiernos
Regionales, Gobernaciones e Intendencias, se comprometen niveles de desarrollo menores que en
los servicios no desconcentrados como se observa en el Cuadro 19.
En el caso de los SERVIUs, los sistemas en que se compromete un mayor desarrollo son
Simplificación de Trámite, Evaluación del Desempeño, y Compras y Contrataciones.
En el caso de los Gobiernos Regionales estos mayoritariamente comprometen etapas 2 y 3,
siendo el sistema de Administración Financiero-Contable el sistema con un mayor desarrollo
comprometido.
Finalmente, las Gobernaciones e Intendencias presentan un nivel aún mas bajo de desarrollo
comprometido.
Los resultados esperados que se señalan, expresados como etapa promedio, equivalen a una
etapa 3 de desarrollo para el conjunto de los servicios, siendo un 3,2 y un 2,8 para los servicios no
desconcentrados y desconcentrados/descentralizados respectivamente (Ver Cuadros 18, 19 y 20).
Cuadro 18
PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN 2002. COMPROMISOS POR ETAPA Y SISTEMA
(Porcentajes de Servicios)
Etapas Etapa Total
Sistemas
1 2 3 4 promedio servicios*
Capacitación 0,0 20,7 51,7 27,6 3,1 174
Higiene-Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo 0,0 13,1 61,1 25,7 3,1 175
Evaluación de Desempeño 0,0 9,8 53,4 36,8 3,3 174
Oficinas de Información, Reclamos y Sugerencias, OIRS 0,7 19,7 42,2 37,4 3,2 147
Simplificación de Trámites 0,0 29,9 32,8 37,2 3,1 137
Planificación / Control de Gestión 0,0 39,3 46,8 13,9 2,7 173
Auditoria Interna 0,0 5,4 61,3 33,3 3,3 111
Compromisos de Desconcentración 2000 - 2002 0,0 0,0 0,0 100,0 4,0 51
Sistema de Compras y Contrataciones del Sector Público 0,0 19,4 56,5 24,2 3,0 124
Administración Financiero – Contable 0,0 1,8 38,4 59,8 3,6 112
Enfoque de Género 91,7 6,5 1,8 0,0 1,1 169
Porcentaje Promedio 8,4 15,1 40,5 36,0 3,0
Fuente: DIPRES
* Corresponde a los servicios que comprometieron sistemas de acuerdo al Programa Marco (excluye a aquellos servicios
que se acogieron a causales de excepción).
52
Se explica por la gradualidad predefinida en el diseño de Compromisos de Desconcentración, la que no es alterada por el PMG, y
que establece el término de ellos para el 2002.
53
Debido a que es el primer año de implementación.
121
Cuadro 19
54
SERVICIOS PÚBLICOS DESCONCENTRADOS
(Porcentajes de servicios)
Etapas Etapa Total
Sistemas
1 2 3 4 Promedio servicios
Servicios de Vivienda y Urbanización
Capacitación 0,0 0,0 84,6 15,4 3,2 13
Compromisos de Desconcentración 2000 – 2002 0
Promedio SERVIU 10,0 0,0 49,2 40,8 3,2
Gobiernos Regionales
Capacitación 0,0 15,4 61,5 23,1 3,1 13
Oficinas de Información, Reclamos y Sugerencias, OIRS 0
Simplificación de Trámites 0
Promedio Gobiernos Regionales 12,5 14,4 58,7 14,4 2,8
Gobernaciones e Intendencias
Capacitación 0,0 27,0 63,5 9,5 2,8 63
Auditoria Interna 0
Administración Financiero – Contable 0
Promedio Gobernaciones e Intendencias 12,5 39,7 42,4 5,4 2,4
Porcentaje Promedio (Ponderado) 12,1 30,2 45,8 11,9 2,8
Fuente: DIPRES
54
Incluye 13 SERVIU Regionales, 13 Gobiernos Regionales, 50 Gobernaciones Provinciales y 13 Intendencias Regionales.
122
Cuadro 20
55
SERVICIOS PÚBLICOS NO DESCONCENTRADOS
(Porcentajes de servicios)
Etapas Etapa Total
Sistemas
1 2 3 4 Promedio servicios*
Capacitación 0,0 20,0 36,5 43,5 3,2 85
Compromisos de Desconcentración 2000 - 2002 0,0 0,0 0,0 100,0 4,0 51
Porcentaje Promedio 7,5 13,0 33,8 45,7 3,2
Fuente: DIPRES
* Corresponde a los servicios que comprometieron sistemas de acuerdo al Programa Marco (excluye a aquellos servicios
que se acogieron a causales de excepción).
Los tres años de aplicación del diseño actual de los PMG se ha logrado significativos
avances en sus aspectos institucionales. Entre estos cabe destacar:
a. La conformación y creciente consolidación de la Red de Expertos, constituyéndose ésta en
actor clave de los Programas debido a su responsabilidad en las definiciones técnicas y de
certificación de cumplimiento.
b. La evolución experimentada en las designaciones de encargados de PMG en las
instituciones, los que si bien en sus inicios en muchos casos no tenían una adecuada inserción
institucional, con el tiempo, en la medida que el Programa ha avanzado en su consolidación, se han
vinculado cada vez más con los niveles de toma de decisiones al interior de cada Servicio.
c. El rol del Comité Interministerial, el que se ha constituido en una instancia para informar
y analizar los resultados de los PMG y aprobar el Programa Marco de cada año, consistente con
prioridades y desarrollos que en materia de gestión se desarrollan en otras instituciones de
Gobierno.
d. La institucionalización en la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda de esta
área de trabajo, a través de la creación formal de una unidad técnica responsable de sus
actividades, así como también de la incorporación de ésta área en sus definiciones estratégicas
institucionales.
d) Calidad
El diseño metodológico responde a requisitos definidos y que se vinculan con el diseño del
instrumento. Primero, la formulación y evaluación de cumplimiento han probado que el
instrumento es simple y comprensible. Segundo el Programa Marco y la tipificación de etapas de
desarrollo de los sistemas han permitido (i) una comparación objetiva entre Servicios, y por tanto
una justa retribución respecto de los logros obtenidos y, (ii) pertinencia y exigibilidad creciente en
55
Incluye 87 servicios públicos no desconcentrados. Los servicios no desconcentrados no consideran Gobernaciones, Intendencias,
Gobiernos Regionales y SERVIU Regionales.
123
los compromisos y desarrollo de los sistemas. Finalmente las flexibilidades definidas han permitido
una implementación adecuada en el conjunto de los Servicios.
La consolidación del Programa Marco como principal elemento metodológico ha generado la
incorporación voluntaria de instituciones a este mecanismo de incentivo. Además, ha permitido
seguir incorporando nuevas etapas, actualizándolo a nuevas necesidades de gestión.
En efecto, la formulación de los PMG correspondiente al año 2003 elimina el sistema de
desconcentración e incluye nuevas etapas para cuatro de los sistemas existentes, las que se agregan
a las etapas ya definidas para ellos.
Por su parte, el desarrollo del sistema de desconcentración alcanzó la etapa cuatro a fines de
2002. Definiciones adicionales en esta área están siendo estudiadas para una probable
incorporación en un nuevo sistema a futuro.
Las modificaciones que se introducen corresponden a los sistemas Oficinas de Atención de
Usuarios (OIRs), Simplificación de Trámites, Planificación y Control de Gestión y Sistema de
Compras y Contrataciones.
En el primer caso se agregan dos nuevas etapas a continuación de la cuarta etapa ya
existente. Los objetivos centrales son mejorar el estándar de las OIRs, impulsando además un
desarrollo institucional más integral y homogéneo de ellas.
En el segundo caso, el sistema de Simplificación de Trámites agrega la tipificación
correspondiente a la simplificación de trámites inter-Servicios, con dos etapas superiores en el
desarrollo del sistema.
El sistema de Planificación y Control de Gestión agrega dos nuevas etapas a las ya
existentes. Estas tienen por objeto reforzar el cumplimiento de metas a través de los indicadores de
desempeño que forman parte del sistema. El cumplimiento de estas metas, las que deben vincularse
directamente con los objetivos y productos estratégicos derivados de las misiones institucionales,
permitirá disponer de mejor información para la toma de decisiones y cuenta pública de resultados.
El sistema de Compra y Contrataciones también experimenta importantes cambios derivados
de la nueva etapa que inicia, los que se vinculan principalmente con el nuevo marco legal en que
operará a partir de los próximos meses. Consecuentemente, las dos nuevas etapas incorporan
requisitos adicionales de funcionamiento en aspectos de adaptación de normas y procedimientos
operativos del proceso de compras, para su incorporación a la Plataforma de Compras del Estado.

La formulación de los PMG y la evaluación de su cumplimiento han permitido la generación
de competencias en el ámbito del aseguramiento de calidad de los sistemas incorporados al
Programa Marco, de acuerdo a los objetivos suscritos por las instituciones. A lo anterior han
contribuido actividades realizadas por el Ministerio de Hacienda con el apoyo de la Red de
Expertos, entre las que se encuentran seminarios, talleres, reuniones, videoconferencias y el uso
transaccional de la página web.

i) Calidad de la información de cumplimiento de los PMG
A inicios del año 2002 se completó el primer ciclo de los PMG en su actual diseño. Desde
esta primera aplicación el programa ha contado con una definición de requisitos técnicos y medios
de verificación para cada etapa u objetivo de gestión del Programa Marco. Estos elementos han
facilitado el seguimiento durante la implementación al interior de las instituciones y ha permitido
un proceso de evaluación de cumplimiento riguroso y oportuno, incluyendo los procesos de
124
certificación técnica y auditoria. De este modo la información de cumplimiento de los

compromisos u objetivos de gestión tienen el nivel de calidad necesario para su utilización en otras
decisiones en el ámbito de la gestión.
ii) Integración al ciclo presupuestario

La información de cumplimiento de los objetivos de gestión, en conjunto con otra
información de desempeño, ha sido utilizada en el proceso presupuestario del Ministerio de
Hacienda. Considerando que el cierre del primer ciclo de PMG fue a inicio del año 2002, la
incorporación a esta instancia de análisis se inició en la Evaluación Interna efectuada en dicho año
(ver recuadro 5).
Por otra parte, los avances en el sistema financiero-contable del Programa Marco ha
permitido mejorar la información en esta área, contribuyendo también a la calidad de la
administración financiera en el Ministerio de Hacienda .
iii) Integración a la toma de decisiones en materia de gestión

Los PMG, a través del concepto de Programa Marco y de los actores institucionales Comité
Interministerial y Red de expertos, han probado ser un instrumento capaz de integrar prioridades de
Gobierno y retroalimentar, a través de los resultados y experiencias adquiridas, decisiones en
materias de gestión. Prueba de esto es la incorporación del sistema de Genero en el año 2002, y
nuevas etapas de desarrollo para algunos sistema en el Programa Marco 2003 como se describe en
punto E.d).
De igual modo, otros importantes cambios impulsados recientemente con el fin de incorporar
incentivos al desempeño funcionario e institucional se integran con el instrumento PMG. Es el caso
de los mecanismos de incentivo colectivo que incorpora el proyecto de ley que regula la nueva
política de personal a los funcionarios públicos, el que se encuentra actualmente en trámite
legislativo
3. Aspectos pendientes
a) Vincular el cumplimiento de objetivos de gestión con otros sistemas de
incentivo institucional
La introducción del instrumento de gestión PMG no sólo permite robustecer los incentivos
para una gestión más efectiva y transparente, sino que sienta las bases para la profundización de
este esfuerzo. En efecto, mientras en el corto plazo el avance en el logro de metas de desarrollo de
los sistemas básicos de gestión da origen a un reconocimiento monetario para sus funcionarios, en
un mediano plazo, los Servicios que alcancen las metas globales o estándares estarán en
condiciones de garantizar un nivel de responsabilidad en su gestión que los podría hacer acreedores
a un status institucional diferenciado. Para estos efectos, el Ministerio de Hacienda se encuentra
estudiando ofrecer a dichos Servicios la eliminación de otros controles de carácter operativo-
financiero, tales como una norma preestablecida para el traspaso de saldos de caja y una
integración de los subtítulos presupuestarios para gastos operacionales, de manera que éstos puedan
reasignar con autonomía los recursos dentro de los montos globales autorizados para estos efectos.
Se ha definido que un requisito necesario para lo anterior es que las instituciones cumplan
con el desarrollo de sus sistemas en lo que corresponde a la etapa 4 del PMG 2001, primer año de
aplicación del modelo actual de PMG. Así, la evaluación del PMG del año 2002 permitirá
identificar a aquellos Servicios que se encuentren en tal situación.
125
b) Avanzar en la socialización e internalización al interior de los servicios.

Se deberá continuar revisando aspectos de implementación al interior de las instituciones,
tales como la participación, difusión y comprensión del programa por parte de los funcionarios y
niveles de dirección, con el objeto de introducir los acciones que sean necesarias para avanzar en
este aspecto.
F. Balance de Gestión Integral (BGI)
1. Puesta en marcha y desarrollo de los BGI

Desde el año 1997 la Ley de Presupuestos ha establecido que los Servicios Públicos regidos
por el Título II de la Ley 18.575 (Gobierno Central), tienen la obligación de proporcionar
información acerca de sus objetivos, metas de gestión y resultados. Con este fin el decreto del
Ministerio de Hacienda N° 47 (1999) y sus modificaciones creó los Balances de Gestión Integral
(BGI) a través de los cuales se informa de dichos resultados como cuenta pública al Congreso
Nacional
b) Focos y elementos metodológicos

Los BGI de cada Servicio o institución son reportes de gestión de acuerdo a un formato
estándar. Los aspectos centrales contenidos en el formato son los siguientes:
a. Carta del Director o Jefe de Servicio. Consiste en una breve presentación del desempeño
institucional del año anterior, por parte de la autoridad máxima de la institución, señalando las
circunstancias o factores internos y externos que afectaron ese desempeño, y los desafíos para el
año en curso.
b. Identificación de la Institución. Comprende toda aquella información relevante que
permita identificar a la institución por parte de la opinión pública, analistas, otros Servicios
Públicos y el Congreso Nacional. Incluye: (i) leyes y normativas que rigen a la institución, (ii)
organigrama, (iii) definiciones estratégicas, (iv) distribución geográfica de oficinas, (v) recursos
humanos y, (vi)recursos financieros.
c. Resultados de la gestión. Corresponde a la presentación de los resultados en la gestión de
la institución en el año anterior, e incluye:(i) cuenta pública de los resultados (ii) cumplimiento de
compromisos institucionales específicos (iii) avances en procesos de gestión (iv) proyectos de ley
(v) proyectos de inversión, (vi) transferencias.
d. Desafíos año en curso. Corresponde a las principales tareas que la institución debe
realizar en el año siguiente al año del balance, consistente con los recursos disponibles en su
presupuesto para el mismo año.
Los conceptos básicos incorporados en el formato corresponden, principalmente, a aquellos
utilizados en la normativa y procedimientos de administración financiera-contable e instrumentos
del Sistema de Control de Gestión, incluyendo las definiciones estratégicas que éste utiliza. Lo
anterior es particularmente importante, puesto que al ser los BGI reportes anuales y globales de la
gestión es crucial que la presentación y análisis utilice los mismos elementos conceptuales de los
procedimientos e instrumentos de gestión financiera y de desempeño en aplicación.
126
c) Marco Institucional: actores involucrados y funciones

i) Marco Institucional
Los BGI fueron establecidos por el Decreto del Ministerio de Hacienda N° 47 y sus
modificaciones, definiéndose en éstos su objetivo, principales requisitos y responsabilidades
institucionales.

a. Servicios Públicos: Los Balances son elaborados por los propios Servicios Públicos en el
marco de las instrucciones que para estos efectos elabora el Ministerio de Hacienda.
b. Ministerio Secretaría General de la Presidencia. Las instrucciones para la elaboración de
los BGI son enviadas conjuntamente por los Ministerio de Hacienda y La Secretaría General de la
Presidencia. Asimismo éste último realiza la revisión de la información proporcionada por los
Servicios en las materias de su competencia
c. Ministerio de Hacienda. La Dirección de Presupuestos de este ministerio es responsable de
las definiciones técnicas y operativas en relación a la elaboración de los BGI, así como de su envío
al Congreso Nacional. Entre éstas se encuentran la elaboración del formato estándar, instructivo y
guía metodológica, apoyo técnico, revisión y recepción final de los BGI.
d. Congreso Nacional: Recepciona los BGI de todos las Servicios para uso en sus fines
institucionales.
d) Integración al ciclo presupuestario

A partir del año 2001 la información de los BGI es utilizada en el proceso de Evaluación
Interna que realiza la Dirección de Presupuestos (ver Recuadro N°5), previo al proceso de
formulación presupuestaria.
e) Diseño operativo
El diseño operativo de los BGI comprende tres etapas, las que se presentan en Recuadro 18
y se describen a continuación.
Recuadro 18
DISEÑO OPERATIVO. BALANCE DE GESTIÓN INTEGRAL (BGI)
1. Envío Formato Básico del BGI
2. Elaboración BGI servicios y Presentación Ministerio de

Hacienda
3. Revisión BGI y Envío versión Final al Congreso Nacional
Fuente: DIPRES
a. Envío de formato básico. Formato básico del BGI se envía a todos los Servicios
acompañado de instrucciones y guía metodológica para su elaboración. Junto a lo anterior, se
127
facilita la información a través del sitio web de la Dirección de Presupuestos del Ministerio de
Hacienda y con este mismo fin, si es necesario, se realizan reuniones técnicas con los Servicios.
b. Elaboración de los BGI Servicios y presentación al Ministerio de Hacienda. Los Servicios
elaboran los BGI sobre la base de los documentos y los apoyos técnicos mencionados en punto
anterior. Los BGI son enviados al Ministerio de Hacienda a través del sitio web.
c) Revisión de los BGI y envío de documento final al Congreso Nacional. Los BGI de los
Servicios son revisados por las áreas de presupuestos y gestión de la Dirección de Presupuestos del
Ministerio de Hacienda, y por la Secretaría General de la Presidencia respecto de la programación
gubernamental, de responsabilidad de ésta última. Una vez incorporadas las observaciones que
corresponda, los Servicios envían los documentos finales de los BGI, los que son enviados al
Congreso Nacional por parte del Ministerio de Hacienda.
2. Balance de la experiencia. Principales avances

Los BGI se elaboran desde el año 1998. Producto de la experiencia de los primeros años, en
el año 2000 fue necesario introducir importantes modificaciones en aspectos técnicos y de
procedimientos de trabajo. La sistematicidad de estos reportes ha permitido un mejoramiento
continuo, y sobre esta base es posible continuar perfeccionándolos a futuro de modo que cumplan
de mejor forma su objetivo.
b) Efectividad
Todas las instituciones han cumplido con la obligación de presentar sus BGI y estos han sido
enviados al Congreso en las fechas establecidas.
Además, en los últimos años se ha fomentado el que los BGI constituyan el único reporte de
Cuenta Pública que elaboren las instituciones, con el objeto de concentrar los esfuerzos de los
equipos técnicos y de las autoridades en mejorar su calidad.
Los años de elaboración de los BGI, y en particular los últimos tres años de aplicación del
diseño actual, han significado un importante avance de sus aspectos institucionales. Entre estos
cabe destacar.
a. La evolución experimentada en las designaciones de encargados de los BGI en los
Servicios, los que si bien en sus inicios en muchos casos no tenían una adecuada inserción
institucional, con el tiempo, en la medida que los BGI están siendo utilizados en procesos de toma
de decisiones, han pasado a posiciones más acordes con las competencia y responsabilidad que el
reporte requiere.
b. La institucionalización en la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda de esta
área de trabajo, a través de la creación formal de una unidad técnica responsable de sus
actividades, así como también de la incorporación en sus definiciones estratégicas institucionales.
d) Calidad
En la elaboración de los BGI correspondiente al año 2000 se introdujeron importantes
modificaciones orientadas a perfeccionar el diseño y contenidos del instrumento, de modo de
garantizar una mejor información de los resultados globales de gestión de las instituciones. Con
posterioridades y derivado de la experiencia con el uso de la información contenida en ellos, se han
128
introducido otros cambios menores con este mismo fin, en particular, buscando mayor pertinencia
y facilidad de lectura de los reportes para su uso.

Como ya se señalara, los elementos conceptuales establecidos para la elaboración de los BGI
en general provienen de otros instrumentos y procedimientos de trabajo en aplicación en los
Servicios, tales como el Sistema de Control de Gestión y de administración financiero-contable.
Por lo tanto, la generación de competencias en ellos refuerza sinérgicamente la generación de
competencias en la elaboración de los BGI. En particular, la generación de competencias en los
instrumentos de control de gestión ha sido señalada en este documento.
Por otra parte, los aspectos específicos vinculados con el formato y procedimientos de
trabajo en medios electrónicos, a través del sitio web, son ya suficientemente conocidos por los
Servicios.
e) Cuenta Pública y retroalimentación en la toma de decisiones

i) Cuenta Pública
Los BGI son enviados al Congreso Nacional como reporte de Cuenta Pública, son publicados
en el sitio web de la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda y de cada uno de los
Servicios, y copia de cada uno de los reportes está disponible en la biblioteca del Ministerio de
Hacienda.
ii) Calidad y retroalimentación en la toma de decisiones

La información contenida en los BGI ha experimentado un significativo mejoramiento de
calidad, en parte producto de las medidas señaladas.
Lo anterior ha permitido la utilización de la información de los BGI en el proceso de
Evaluación Interna que realiza la Dirección de Presupuestos (ver Recuadro 5). Además, los reportes
están siendo utilizados como información general y base en las evaluaciones de programas e
institucionales que realiza el Ministerio de Hacienda.
Por otra parte información de cumplimiento de los indicadores de desempeño y de
compromisos institucionales asociados a las evaluaciones de programas se informan a través de
estos reportes, siendo una de las fuentes de información para los seguimientos respectivos.

a) Continuar mejorando la calidad de los reportes
No obstante los mejoramientos de los últimos años es necesario continuar mejorando los
reportes, especialmente respecto de la información de desempeño, enfatizando en presentar los
logros y no logros y dando cuenta precisa de circunstancias externas e internas que puedan haber
afectado el desempeño.
b) Fortalecer el objetivo de Cuenta Pública

Adicionalmente al mejoramiento de la información de desempeño, a futuro se deberían
incorporar otros ámbitos de información tales como resultados de informes de auditorias realizadas
a la institución durante el año.
129
G. Bibliografía
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.
130
V. O processo institucional de
avaliação do plano plurianual
2000-2003
Marta Ghirlanda1
Resumo
O presente artigo tem como objetivo apresentar pesquisa
relativa à análise do processo institucional de avaliação dos programas
executados no primeiro ano do Plano Plurianual 2000-2003, realizada
com os dirigentes públicos responsáveis pela concepção e
implementação do processo, no âmbito do Poder Executivo Federal
brasileiro. São analisados os seguintes aspectos: definição
institucional de avaliação, demanda pelas avaliações, identificação de
quem realiza as avaliações, fonte de financiamento para a realização
das avaliações e difusão dos resultados da avaliação. Os resultados
ressaltam as ações empreendidas pelo governo brasileiro para a
estruturação de um processo institucional de avaliação, inédito pela
sua abrangência e homogeneidade. Destaca-se como principal
contribuição deste estudo o início de pesquisas empíricas sobre o
processo institucional de avaliação no Brasil, que poderá fomentar
debates e novos estudos quanto à atual realidade brasileira.
1
Analista de Planejamento e Orçamento, Secretaría de Fazenda e Planejamento do Goberno do Distrito Federal, Brasilia, Brasil.
131
A. Introdução
No contexto organizacional de gerenciamento por resultados e no discurso ideológico do
New Public Management, a avaliação de ações governamentais tornou-se uma prática conhecida e
rotineira (Albaek, 1998). O esforço para quantificar e qualificar os resultados das intervenções
estatais vem promovendo a expansão de conceitos, a construção de métodos e a disseminação da
importância da avaliação. Nas últimas décadas, em razão da necessidade de aumento da eficiência
no setor público, da ineficácia das formas tradicionais de prestar contas dos resultados das ações
públicas e do declínio da confiança da sociedade nos governos, a função avaliação passou a ser
fortalecida em diversos países, compondo programas oficiais de governos e integrando a vida
institucional do Estado. O grande mérito da avaliação é ser um importante instrumento de feedback
para os governantes, uma vez que detecta erros, indica como corrigi-los e contribui para a melhoria
da eficiência e eficácia das ações governamentais. Como parte integrante do aprendizado dos
governos, a avaliação deve ser um processo interativo entre os beneficiários dos programas e
demais atores envolvidos em sua execução.
No Brasil, até o final da década de 90, havia um certo pessimismo com relação à realização e
à utilização das avaliações de programas governamentais. A ausência de continuidade e
receptividade das avaliações, por parte dos dirigentes públicos, apresentava-se como obstáculo à
implementação de um processo de avaliação fidedigno e útil à gestão governamental. Aliada a essa
questão o alto grau de afastamento do processo decisório impunha o risco de transformar a
avaliação em apenas mais um rito ou uma restrição burocrática. As tentativas de sistematização da
avaliação até 1999, restringiram-se à análise da execução física e financeira dos programas de
governo executados em cada exercício. Algumas outras iniciativas de avaliação, dispersas e
desarticuladas, também aconteceram, seja por tentativas isoladas de algumas instituições ou por
exigências contratuais de financiamentos internacionais. Entretanto, acontecimentos recentes
revelaram a mudança desse cenário. O processo estruturado para as avaliações dos programas
executados no primeiro ano do Plano Plurianual 2000-2003 sugere que a avaliação das ações
governamentais começa a ser inserida na agenda pública brasileira. Dentre os 388 programas que
compõem o Plano Plurianual 2000-2003, 347 foram avaliados (quase 90%) em um processo que
mobilizou gerentes de programas, técnicos das unidades setoriais de planejamento de todos os
ministérios, monitores do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e pesquisadores do
IPEA. Trata-se de atividade inédita, “na medida em que avalia, de forma integral e homogênea,
todo o conjunto de atividades em curso no Governo Federal” (Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão, 2001, p. 9).
O objetivo deste artigo é apresentar pesquisa, realizada em 2001, relativa à análise do
processo institucional de avaliação governamental, no âmbito do Poder Executivo Federal
Brasileiro, sob a perspectiva dos dirigentes públicos responsáveis pela concepção e implementação
do processo de avaliação do primeiro ano de execução do Plano Plurianual 2000-2003. O processo
institucional foi abordado a partir de cinco pontos que compõem os objetivos de interesse deste
trabalho: definição institucional de avaliação; demanda pela avaliação; quem realiza as avaliações;
financiamento para a realização das avaliações; difusão dos resultados da avaliação. Optou-se por
uma pesquisa qualitativa em decorrência da natureza, complexidade e questões propostas. Foram
entrevistados dirigentes públicos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e do IPEA,
selecionados a partir da análise das atribuições de seus cargos. Para análise das entrevistas, os
conteúdos foram agrupados por temas, de acordo com seus aspectos comuns. As informações foram
tratadas de forma a apresentar a síntese do conteúdo das entrevistas, os fundamentos presentes na
legislação e documentos oficiais do Governo e os elementos identificados na literatura.
132
B. A institucionalização da avaliação
Na administração pública, os ambientes técnico e institucional fazem com que teoria e
prática não se relacionem de uma maneira “pura”. Fatores institucionais não propiciam a prática
como aplicação de teoria prévia nem as teorias são geradas a partir de práticas. Na realidade, teoria
e prática são práticas (Rodrigues, 1992). A avaliação, na prática, apresenta não somente a
intensidade do alcance de objetivos e metas – elementos de um ambiente técnico - estabelecidos
pelas organizações públicas, mas, fundamentalmente, processos carregados de valor. Os
avaliadores constantemente expõem suas escolhas acerca de detalhes técnicos e administrativos da
avaliação, as formas como as metas são concebidas, implementadas e aferidas. Todo esse processo
é cercado por valores e, segundo Dahler-Lardsen (2000), “a política é exercida até quando a
avaliação parece ser pura administração”. De acordo com Weiss (1998), a característica política
da avaliação decorre do fato de a avaliação lidar com programas reais, que são criados e mantidos
por forças políticas e também do fato de as pessoas nos altos escalões do governo – que decidem
sobre o futuro dos programas públicos – estarem imersas na política.
Os valores conectados às noções contemporâneas da avaliação traduzem-se na expectativa de
que as organizações públicas sejam mais responsáveis com as necessidades e interesses dos
cidadãos, ou seja, os usuários de seus serviços (Dahler-Lardsen 2000). A preocupação dos
cidadãos, crescente em muitos países, em conhecer e analisar a aplicação dos recursos públicos,
vem fomentando o debate acerca da legitimidade das ações implementadas pelo setor público e
demandando maior transparência e responsabilização – accountability - por parte de seus agentes.
Segundo Ala-Harja e Helgason (2000), problemas relacionados à legitimidade do setor público e à
necessidade de fortalecer a responsabilidade do governo “clamam por novos e mais sofisticados
mecanismos de controle como, por exemplo, a avaliação”.
Fatores institucionais exercem grande influência na seleção dos instrumentos de política, na
forma de sua utilização e em seu desempenho. A escolha de um instrumento de política e a
avaliação de sua efetividade não deve basear-se exclusivamente em considerações técnicas. A
escolha de tais instrumentos deve encontrar seu fundamento, também, em preferências ideológicas
e em uma tradição filosófica (Subirats, 1995). A esse respeito Monnier (apud Amparán, 1995)
ressalta que a importância dos diferentes enfoques da avaliação não se restringe a seus aspectos
metodológicos, mas, fundamentalmente, na credibilidade da avaliação frente aos atores sociais
envolvidos. Essa credibilidade não depende tanto do rigor técnico dos instrumentos utilizados mas,
sim, da legitimidade que os objetivos e procedimentos da avaliação tenham frente a seus
destinatários.
Nas organizações públicas, os administradores tendem a ter interesses na continuação da
organização e de suas atividades. O conservadorismo induz uma organização a não terminar as
atividades quando as metas estabelecidas são alcançadas. Ao contrário, novas metas são escolhidas
para legalizar a continuação da existência da organização. Em termos de programas públicos, esse
princípio pode induzir os dirigentes a alterar as metas dos programas em vez de terminá-los
(Dahler-Lardsen, 2000). O conservadorismo no setor público é um mero aspecto do fenômeno mais
geral em instituições e organizações: a tendência à sobrevivência. Bouckaert (1998) esclarece que
as administrações públicas não mudam por si mesmas, elas necessitam de pressão para que se
produza a mudança. Os processos de modernização consistem em organizar e institucionalizar
essas pressões que podem ser internas – administrativas - ou externas – políticas ou sociais.
A institucionalização da avaliação governamental, então, materializa-se na sua incorporação
à cultura das organizações públicas – de acordo com o contexto político, econômico e social de
seus ambientes externos - em sua utilização como instrumento de tomada de decisão e na
internalização de valores que propiciem práticas tais como controle social e accountability.
133
Relevantes experiências internacionais são apresentadas em um estudo comparativo para

verificar a institucionalização da função avaliação em oito países ocidentais – desenvolvidos e
democráticos – realizado pelo Instituto Internacional de Ciências Administrativas de Bruxelas e
coordenado por Rist (1999). Os componentes do grupo de pesquisa são membros de governos
(Noruega e Estados Unidos) e da academia (Reino Unido, Canadá, Dinamarca, República Federal
da Alemanha, Suíça e Países Baixos). O estudo é bastante amplo e aborda aspectos diversos da
avaliação, partindo da própria definição da função avaliação, explorando as condições estruturais
de cada país para o desenvolvimento da avaliação, esclarecendo o papel da avaliação nas decisões
governamentais, as metodologias utilizadas e descrevendo o processo institucional em cada um
desses países.
Os resultados da pesquisa apresentam os diferentes estágios de desenvolvimento dos oito
países quanto à função avaliação no nível federal de governo, classificando-os em duas amplas
categorias: países que desenvolveram capacidades de avaliação durante a "primeira onda" (décadas
de 60 e 70) e países que adquiriram tais habilidades mais tarde, durante a "segunda onda" de
desenvolvimento da avaliação (década de 80).
O primeiro grupo de países, denominado de “primeira onda” – Canadá, República Federal da
Alemanha, Reino Unido e Estados Unidos - distingue-se da maior parte dos outros países que
iniciaram a avaliação a partir da década de oitenta, em função das condições de suas economias
nacionais e, consequentemente, da situação fiscal dos respectivos governos. Durante a década de
60, a próspera situação econômica permitia a esses governos investimentos em dispendiosos
programas de intervenção social, principalmente nas áreas de educação e saúde. Nesse contexto,
surgiram os sistemas formais de planejamento que estavam limitados a um planejamento
econômico de médio prazo ou integravam o orçamento com a programação. A avaliação era
utilizada pelos administradores, principalmente, para conservação de programas existentes ou para
a implementação de outros novos. Somente em raras ocasiões, foram necessárias avaliações para
proteger estes programas dos oponentes políticos, comprovando sua efetividade (Derlien, 1998).
No segundo grupo de países - Dinamarca, Países Baixos, Noruega e Suíça – a situação
econômica não favorável existente ao final da década de 70, promoveu a necessidade de gerenciar a
escassez e desenvolver técnicas para gestão de cortes orçamentários. A situação econômica fiscal
crítica implicou em uma nova visão da avaliação sobre o processo orçamentário: iniciativas de
gestão financeira e esforços para utilização de avaliações anteriores, racionalizando a distribuição
de recursos orçamentários. A partir de então, a avaliação passou a ser utilizada não somente pelos
administradores dos programas mas, principalmente, pelos ministros da Fazenda e agências
responsáveis pelas auditorias governamentais. Por conseguinte, a função da avaliação sofre uma
significativa mudança: a ênfase na redução dos programas ineficientes e conseqüente otimização
dos orçamentos nacionais (Derlien, 1998).
Os elementos evidenciados na experiência internacional relatada por Rist serviram como
ponto balizador para esta pesquisa realizada no Brasil, de maneira a norteá-la e objetivá-la. Desta
forma, foram selecionados cinco pontos do processo institucional apresentado por Rist (1999):
• a definição de avaliação;
• a demanda pelas avaliações;
• a identificação de quem realiza as avaliações;
• a verificação do financiamento para a realização das avaliações;
• a difusão dos resultados da avaliação.
134
É importante frisar que esta pesquisa não se constitui em uma análise comparativa com os
países pesquisados por Rist. A estratégia utilizada por Rist apenas trouxe a inspiração deste estudo
e estabeleceu alguns elementos para análise.
C. A avaliação no Brasil
1. Antecedentes
As primeiras iniciativas referentes à avaliação no Brasil remontam aos anos 70, quando o
governo brasileiro tentou montar um sistema de acompanhamento e avaliação do programa de
metas e bases para ação do governo, por meio do Decreto 68.003, de 28 de julho de 1971. O
primeiro relatório elaborado referia-se ao exercício de 1971, quando constatou-se um elevado grau
de execução dos projetos incluídos no plano de governo (75% dos projetos). Após essa experiência,
foi procedida a avaliação do I PND (1972) que também apresentou um resultado positivo e deu
início ao Programa de Acompanhamento dos PND's (Holanda, 1999). Vale lembrar, que durante o
regime militar, o Congresso Nacional teve seus poderes reduzidos e, em conseqüência, os Planos
Nacionais de Desenvolvimento não eram apreciados pelos parlamentares, assim como a prestação
de contas do Poder Executivo. Os orçamentos eram encaminhados ao Legislativo, entretanto, os
parlamentares não tinham poder para emendá-los (Garcia, 2000).
Na década de 80, a crise de financiamento e o grau de endividamento público soterraram o
planejamento e as ações públicas passaram a ser conduzidas ao sabor das conjunturas, com
predominância de uma perspectiva de curto prazo. As conseqüências foram a ineficiência, ações
desarticuladas, ausência na definição de prioridades na direção da ação governamental e ausência
de avaliação, com profundas repercussões sobre a qualidade da gestão pública. Segundo Garcia
(1997, p. 4), as conseqüências da descontinuidade das ações governamentais de avaliação foram
danosas para o país e a baixa capacidade de governo hoje existente pode ser atribuída à submissão
do planejamento a uma concepção economicista, ao abandono dos métodos e técnicas de
programação, acompanhamento e integração de ações.
O primeiro Plano Plurianual teve sua vigência no período compreendido entre 1991 e 1995 e
foi aprovado pelo Congresso Nacional praticamente sem discussão e emendas. No início de 1992
foi apresentada e aprovada uma revisão do plano, entretanto, não foi implementada em virtude do
início do processo de impeachment que culminou com o afastamento do Presidente. O novo
governo, então, encaminhou nova proposta de revisão ao Congresso Nacional. Esta proposta não
foi votada, resultando na necessidade de adaptações pontuais até o final de sua vigência. Tendo em
vista a ausência de sistemas de informação e de monitoramento não foram realizadas avaliações das
ações implementadas nesse período (Garcia, 2000).
O segundo PPA, cuja vigência compreendia o período de 1996 a 1999, apresentou algumas
inovações com relação ao gerenciamento das ações prioritárias do governo. Os 42 projetos mais
relevantes foram agrupados em um programa denominado “Brasil em Ação” e gerenciados
mediante um acompanhamento sistemático, com o suporte de um Sistema de Informações
Gerenciais, cujas atualizações eram diárias. Essa nova concepção de gerenciamento, voltada para a
obtenção de resultados, garantiu aos projetos os recursos financeiros necessários de acordo com
cronogramas de desembolso compatíveis com suas fases de implementação e os desempenhos
alcançados. Para cada projeto foi designado, pelo ministro responsável pelo setor envolvido, um
gerente responsável pelo andamento, pelos resultados e pelas informações acerca de todas as suas
ações. Os problemas ou contratempos enfrentados eram imediatamente comunicados ao ministro. A
idéia dessa nova forma de gerenciamento consistiu em imprimir um dinamismo característico ao
setor empresarial (Garcia, 2000).
135
A lei que aprovou o PPA 1996-1999 estabeleceu a exigência de envio ao Congresso,

anualmente, de um relatório de acompanhamento do plano (art. 2º da Lei 9.276/96). Os relatórios,
então encaminhados, apresentavam uma análise da execução física e financeira dos programas
executados em cada exercício, constituindo-se em um documento muito mais descritivo do que
analítico (Holanda,1999).
Em termos práticos, as experiências dos dois planos revelaram que o modelo de
planejamento esboçado pela Constituição de 1988 era inadequado, uma vez que os planos
apresentavam simples intenções do governo e os orçamentos não conseguiam traduzir em projetos e
atividades a vontade política expressa no Plano Plurianual. Havia uma grande dificuldade no
acompanhamento e avaliação das ações de Governo, tendo em vista a escassez de indicadores
capazes de demonstrar a realidade a ser alterada. Tais fatos motivaram o governo a promover
mudanças na estrutura, metodologia de elaboração, classificação funcional-programática,
gerenciamento e avaliação de planos e orçamentos governamentais (Galvão e Ghirlanda, 2000).
A publicação do Decreto 2.829, de 29 de outubro de 1998, é um marco na modernização do
processo de planejamento governamental no Brasil. Mudanças substanciais foram propostas,
afetando a concepção e a execução dos instrumentos de planejamento e de orçamento da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Dentre as determinações emanadas do Decreto,
destaca-se o gerenciamento dos programas que passa a ser realizado por uma única unidade, mesmo
quando executado com outros órgãos, com a designação de um gerente de programa pelo Ministro
de Estado ao qual o programa estiver vinculado. O Decreto propõe avaliações dos programas, com
base nos objetivos e metas fixados, com a finalidade de aferir seus resultados e subsidiar a alocação
dos recursos públicos, de forma a evitar dispersão e desperdício dos recursos públicos (Brasil,
1998). Apenas duas semanas após a publicação do Decreto 2.829/98, o Ministério do Planejamento
e Orçamento editou a Portaria 117/98, posteriormente revogada pela Portaria 42/99, que altera a
antiga classificação funcional estabelecida no Anexo 5 da Lei 4.320/64. Essa nova classificação
altera, não apenas nominalmente mas, sim, efetivamente a estrutura e a concepção dos planos e dos
orçamentos. O elemento programa torna-se a ligação entre o plano e os orçamentos, transformando
as intenções que deram sustentação à plataforma de campanha do Governo eleito em ações. Desta
forma, os programas se apresentam não mais com uma linguagem orçamentária, mas com uma
linguagem clara e apropriada que conecta o discurso político ao documento técnico de
planejamento e de orçamento, possibilitando fácil interpretação e tornando transparentes e
quantificados os produtos a serem gerados para a solução dos problemas identificados no plano.
Uma vez instituído o novo arcabouço legal - que propiciou a elaboração de um plano com os
elementos mínimos imprescindíveis à avaliação – e executadas as ações programadas para o
exercício de 2000, iniciou-se o processo de avaliação de cada um dos programas e do Plano
Plurianual com um todo. Este processo de avaliação foi estruturado e conduzido pela Secretaria de
Planejamento e Investimentos Estratégicos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão em
parceria com o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA. O tópico a seguir apresenta os
principais resultados decorrentes de pesquisa realizada com os dirigentes responsáveis pela
concepção e implementação desse novo modelo.
2. Resultados da pesquisa
a) Definição institucional de avaliação
Em primeiro lugar, de modo a compreender o processo de avaliação do primeiro ano do PPA,
buscou-se verificar os fundamentos presentes na legislação em vigor e a percepção dos dirigentes
quanto a uma definição institucional da avaliação, de forma a se estabelecer os princípios e valores
que norteiam o atual processo de avaliação.
136
Não foi encontrada uma definição institucional formal de avaliação, seja nos documentos
oficiais do Governo ou nos discursos dos dirigentes. Os entrevistados apresentaram definições
contendo diferentes elementos – eficácia, efetividade, eficiência, desempenho, qualidade - mas o
conteúdo “avaliação de resultados” foi o ponto de convergência, estando presente nos discursos de
todos os entrevistados. A ausência de uma definição institucional pode advir da complexidade que
envolve a avaliação e do fato de os dirigentes, na prática, não estarem preocupados com a definição
da avaliação mas, sim, com sua implementação. Essa é uma questão também presente nos
documentos oficiais do governo, conforme ressaltado por um dos entrevistados.
A Lei 10.180 que organiza os sistemas de Planejamento e de Orçamento Federal, de
Administração Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder
Executivo, surgiu a partir da Medida Provisória 2.036, reeditada 81 vezes. Mesmo com tantas
reedições – excelentes oportunidades para ajustes e alterações - a lei é muito confusa e não
diferencia a natureza e finalidade das atividades de controle e avaliação. Os sistemas de
Planejamento e Orçamento Federal têm, dentre as suas atribuições, “as atividades de elaboração,
acompanhamento e avaliação de planos, programas e orçamentos, e de realização de estudos e
pesquisas socioeconômicas”. O sistema de Controle Interno, por sua vez, visa “à avaliação da
ação governamental e da gestão dos administradores públicos federais, por intermédio da
fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, e a apoiar o controle
externo no exercício de sua missão institucional”. Não está clara a distinção entre as atribuições de
cada sistema e torna-se difícil a compreensão da expressão “avaliação da ação governamental (...)
por intermédio da fiscalização contábil (...)”. Não se consegue definir se a intenção é avaliar ou
fiscalizar. Há uma grande confusão conceitual, reafirmando a posição de Rist (1999) de que
freqüentemente a avaliação é confundida com atividades de controle, como por exemplo, a
auditoria. Um dos entrevistados ressalta a importância quanto à diferenciação desses conceitos e as
providências que estão sendo tomadas para que, na prática, os temas controle e avaliação sejam
tratados de maneira compatível com suas finalidades.
Constata-se no discurso dos documentos oficiais a preocupação com a utilização dos
resultados da avaliação, de modo a torná-la um “instrumento de gestão”. Isso demonstra a
existência de intenção quanto à utilização, por parte dos gerentes dos programas, dos resultados da
avaliação como feedback para o sistema de planejamento, de modo a aprimorar e redirecionar as
ações dos programas de Governo. A utilização da avaliação como ferramenta gerencial,
proporcionando elementos concretos para aferição do desempenho dos programas públicos, foi
abordada pelos entrevistados, ressaltando-se a preocupação de que a avaliação não termine
simplesmente com a elaboração de um relatório.
O fato de o novo processo ter sido implementado de forma integral, abrangendo todas as
áreas de atuação do governo e a quase totalidade dos programas inseridos no Plano Plurianual,
pode ser interpretado como um fator restritivo à absorção da nova prática. Quando processos
inovativos são implementados paulatinamente, os membros da organização têm a oportunidade de,
aos poucos, internalizar os valores inerentes a tais processos e se acostumar com suas práticas. Por
sua vez, os dirigentes podem, também aos poucos, adequar eventuais disfunções percebidas nesses
processos. Essa apreensão foi evidenciada por um dos entrevistados: “eu acho que a gente foi até
apressado nesse procedimento, porque é normal essas coisas surgirem sob a forma de projeto-
piloto, um processo de maturação um pouco maior (...)”.
Com relação à internalização do processo de avaliação, por parte dos demais órgãos de
Governo, os entrevistados foram unânimes ao afirmar que não há homogeneidade quanto a uma
compreensão da atual proposta de avaliação. Segundo os entrevistados, a avaliação, tal qual se
apresenta, e os respectivos valores que a envolve ainda não permearam a estrutura da burocracia
brasileira. Alguns entrevistados atribuem essa não absorção ao fato de a avaliação ser recente, ser
137
uma novidade quanto a sua forma e intenção. Esse fato reforça a visão de Meyer e Rowan (1992)
quanto à lenta difusão de inovações no início de suas implementações. A esse respeito, um
entrevistado esclarece que a avaliação é um debate que começa a surgir: “está longe ainda de ser
um consenso, de estar consolidada e, mesmo os responsáveis por ela, terem plena convicção de
que este é o ponto de chegada. A sensação que nós temos é que é o ponto de partida”.
b) Demanda pela avaliação

As avaliações pressupõem uma demanda que, na realidade, constitui-se em um fator
motivador para suas realizações. Essa demanda apresenta-se clara e bem definida tanto na
legislação e documentos oficiais do Governo quanto nos discursos dos entrevistados. Todos os
entrevistados reconhecem a demanda externa do Congresso Nacional - ressalvando-se a observação
de um entrevistado quanto ao fato de o Congresso Nacional ainda não ser o principal demandante
da avaliação - e algum tipo de demanda interna, seja da Presidência da República, do primeiro
escalão do Governo ou do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
Os entrevistados ressaltam que a demanda do Poder Legislativo, expressa na Constituição
Federal, foi inserida na lei que dispõe sobre o Plano Plurianual, pela primeira vez desde sua
criação, atribuindo ao Poder Executivo a obrigatoriedade do encaminhamento ao Congresso
Nacional de relatório de avaliação do Plano. Com esse procedimento, o Congresso Nacional
manifesta-se no sentido de materializar os preceitos constitucionais referentes à avaliação dos
planos de governo.
A demanda formulada pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão teve uma
resposta bastante positiva uma vez que dentre os 388 programas que compõem o Plano Plurianual
347 foram avaliados. Segundo um entrevistado, a adesão foi muito grande e dentre os programas
não avaliados, 18 não tiveram execução, 3 são programas de apoio administrativo (utilizados para
pagamento de pessoal, água, eletricidade etc.), 10 programas são dos poderes Judiciário e
Legislativo e 10 programas tiveram execução e, por alguma razão, não foram avaliados. Dentre
esse último grupo de 10 programas encontram-se aqueles criados no Congresso Nacional,
decorrentes de emendas parlamentares, construídos sem os requisitos necessários à avaliação (por
exemplo, objetivos e indicadores). Algumas emendas, típicas demandas municipais, foram
agrupadas em um grande programa, com ações dispersas e de difícil mensuração.
Pela independência dos poderes, não cabe ao Poder Executivo avaliar os programas do
Legislativo e do Judiciário. A Constituição Federal determina que o Plano Plurianual, elaborado no
âmbito do Executivo, seja abrangente e englobe os três poderes do governo, entretanto, a avaliação
é uma decisão de cada poder. Os entrevistados não possuem informações referentes a iniciativas de
avaliação no âmbito dos programas executados pelos outros dois poderes.
Com relação ao fato de o processo de avaliação no Brasil somente iniciar-se nesse momento,
um entrevistado atribui a dois fatores: o primeiro refere-se à pouca tradição democrática de nossa
sociedade e a conseqüente falta de cobrança aos governantes por parte dos cidadãos; o segundo
fator refere-se à baixa preocupação com o domínio de ciências e técnicas de Governo: “Não se
entende administração pública como algo que requeira conhecimentos, métodos e técnicas
particulares, próprios da complexidade desta enorme tarefa de fazer governo; a condução de uma
administração pública é complexa. Daí ter sido pouco entendida a avaliação como um instrumento
de condução de processos complexos, como um instrumento de gestão, como um instrumento de
governo”. O entrevistado ressalta, ainda, que as condições para a realização das avaliações, hoje,
não são ideais: houve muita improvisação nessa primeira tentativa e é possível e necessário que a
próxima avaliação aconteça de forma diferente, melhor planejada.
Outro entrevistado explica que esse amplo processo de avaliação está começando somente
agora em função da falta de referência e homogeneidade dos planos anteriores que não propiciavam
138
os elementos imprescindíveis à avaliação. Os antigos planos eram organizados de uma forma mais
contábil, por unidades. Hoje, todas as ações de governo estão organizadas da mesma maneira, por
programas, com objetivos e indicadores, criando-se, assim, a condição mínima indispensável para
uma avaliação institucional.
Com relação à continuidade desse processo amplo de avaliação, um entrevistado ressalta que
a simples edição de decretos e portarias não é suficiente para a perpetuação do processo. Atribui
três condições necessárias à continuidade do processo. A primeira refere-se a uma transformação
cultural na gestão do governo com a conscientização de que a avaliação é intrínseca à melhoria da
gestão e à busca de resultados. A segunda refere-se à cobrança por parte do Congresso Nacional,
ente vital da representação democrática e da articulação do Governo com a sociedade. A terceira
condição é a participação da sociedade: “A avaliação das organizações e dos programas só vai
crescer no dia em que a sociedade entender que isso é vital para compreender melhor as suas
relações com o Estado e com seus governantes e, aí, uma relação que não é perversa, de ver no
Estado sempre um Estado tipo paternalista que tem que fazer mas não fez, mas uma relação
madura, de uma sociedade que cobra dos governantes e que instigue legitimidade”.
A questão da legitimidade também foi abordada. Ressalta-se que a avaliação está inserida no
contexto conceitual e filosófico do Plano Plurianual. A orientação estratégica do Plano guarda
coerência com a proposta de Governo que foi apresentada à sociedade antes da eleição: “(...) ela
tem esse comprometimento de legitimidade; posso discutir se foi debatida ou não”. Finalizando,
explica-se que a avaliação fecha um grande círculo que se apoia na democracia.
c) Os avaliadores
O processo institucional foi constituído de três instâncias de avaliação. A primeira ficou sob
a responsabilidade dos gerentes dos programas e foi implementada pelos próprios gerentes e suas
equipes. A segunda instância, sob a responsabilidade dos secretários executivos de cada ministério,
na prática, foi realizada pela Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração (SPOA)
de cada ministério. A terceira etapa foi realizada pelos monitores da Secretaria de Planejamento e
Investimentos Estratégicos - SPI do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão em parceria
com os pesquisadores do IPEA.
Com relação à primeira etapa, as orientações constantes no Manual de Avaliação ressaltam a
necessidade da inclusão de outras percepções, além da visão do gerente do programa, sugerindo
consulta à equipe do programa e aos stakeholders, em especial usuários/beneficiários dos serviços.
Na prática, diferentes procedimentos foram adotados. Alguns gerentes promoveram um amplo
processo de discussão e a importância desse processo participativo deve-se ao fato de o gerente
nem sempre ser o executor direto dos programas. Em algumas situações, os executores estão em
outros ministérios, às vezes no próprio ministério mas em secretarias distintas ou, então, as ações
são executadas por entes não-federais, como por exemplo estados e municípios. As avaliações de
aproximadamente 60 programas incluíram algum tipo de consulta aos usuários, entretanto, essas
consultas não foram homogêneas e diferentes metodologias foram utilizadas, não possibilitando a
visualização do conjunto. A importância dessa experiência, segundo um entrevistado, é iniciar “a
cultura de ouvir e olhar de fora para dentro”.
Para a segunda etapa, avaliação setorial, o Manual estabelece a responsabilidade pela
condução dos trabalhos à Secretaria Executiva de cada ministério, com o apoio da Subsecretaria de
Planejamento, Orçamento e Avaliação - SPOA, do gerente do Programa de Gestão de Políticas e
sugere o envolvimento da alta direção do ministério. Na prática, as avaliações foram
implementadas pelas SPOAs. Essas subsecretarias constituem-se em órgãos setoriais do sistema de
planejamento e orçamento e são órgãos com uma tradição muito fiscal e de pouco planejamento,
sobretudo, planejamento estratégico: ”é uma oportunidade de trazê-las para este debate, é
139
fundamental, inclusive, envolvê-las na gestão dos programas e na gestão estratégica dos

ministérios mas eu queria dizer que aí tem um longo trabalho de capacitação, sensibilização,
porque são órgãos que estão mais para um departamento de finanças do que para um
departamento de planejamento estratégico”. Outro entrevistado complementa que essas
subsecretarias lidam apenas com informações relativas ao processo de execução orçamentária e
financeira e, em decorrência, essa etapa da avaliação foi muito deficiente.
A terceira etapa, sob a supervisão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, foi
implementada por monitores do próprio ministério e pesquisadores do IPEA. Existe um projeto, no
âmbito da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão, denominado “Avaliação”, que tem, dentre as suas atribuições, a promoção
dessa terceira etapa da avaliação. Esse projeto é integrado por uma pequena equipe que se associa
aos monitores para a realização dessas avaliações. A função dos monitores é acompanhar, orientar
e, inclusive, guiar a avaliação de um conjunto de programas de determinado setor governamental
(educação, saúde, meio-ambiente etc.). Durante todo o ano os monitores – aproximadamente 30
monitores - acompanham e estão em permanente contato com os gerentes dos programas pelos
quais são responsáveis – entre dez e quinze programas para cada monitor. O monitor torna-se,
então, grande especialista em um conjunto de programas e tem uma participação ativa no momento
da avaliação.
A participação dos pesquisadores do IPEA foi viabilizada por meio de uma “força-tarefa”
especificamente mobilizada para esse trabalho. Algumas atividades da terceira etapa de avaliação
foram implementadas conjuntamente, SPI e IPEA, enquanto outras foram realizadas isoladamente.
A análise referente aos macroobjetivos do plano foi realizada pelo IPEA, enquanto que a revisão
das avaliações dos gerentes e a consolidação do relatório foram atividades comuns às duas equipes.
Segundo um entrevistado, a parceria com o IPEA é totalmente deliberada, intencional e
pragmaticamente planejada do ponto de vista de resultados esperados: “(...) o que está em jogo com
a parceria é a combinação de uma longa tradição de avaliação de políticas públicas, de natureza
mais acadêmica, com um planejamento, hoje, muito preocupado, intensivo, em um gerenciamento
de resultados, portanto, muito prático, pretensamente ancorado na prática das tomadas de
decisões (...) o sistema que deve sair daí não será nunca um sistema criado teoricamente. Acho que
ele é uma construção que se vai fazendo no caminho, no andar (...)”.
Com relação aos programas e projetos financiados por instituições de fomento internacionais
(Banco Interamericano de Desenvolvimento, Banco Mundial) os entrevistados esclarecem que
existem outras exigências além daquelas estabelecidas no Manual de Avaliação. Essas exigências
são contratuais, particulares a cada situação e variam de acordo com a natureza e complexidade de
cada projeto ou programa. Geralmente, os contratos exigem a realização de avaliações ex-ante, on-
going e ex-post (esta última normalmente é avaliação de impacto). Essas avaliações, contratadas
pela equipe gestora do projeto, geralmente são externas, realizadas por consultores independentes
ou institutos de pesquisa. Entretanto, essas avaliações ainda não foram incorporadas a esse
processo de avaliação. Alguns gerentes de vultuosos programas que se beneficiam de
financiamentos externos, absorveram as informações oriundas das avaliações externas para a
implementação das avaliações internas, integrantes do processo de avaliação. Os entrevistados
esclarecem que algumas dessas avaliações externas são realizadas de forma bastante burocrática,
somente para cumprir as exigências contratuais e pouco influenciam o processo de tomada de
decisão. A questão da imparcialidade também é abordada: “eu acho que existem avaliações
independentes internas e dependentes externas. Existem organizações que estão fora do governo
mas estão profundamente articuladas e dependentes do governo. E o fato de ser de dentro do
governo não assegura que seja de má qualidade ou parcial”. Essa verbalização está em
consonância com a posição de Vedung (1997) quando afirma que o fato de o avaliador ser externo
140
não garante a imparcialidade da avaliação, uma vez que pode “redigir seu relatório muito mais
para agradar quem o contratou do que para refletir a verdade”.
Independentemente de os programas se beneficiarem de financiamentos externos, todos os
entrevistados afirmam que os ministérios têm total autonomia para a contratação de avaliações
externas e não existem quaisquer restrições legais a esse respeito. Os entrevistados informam que,
nesses casos, as restrições são, geralmente, de ordem financeira. Não existe um controle ou
normatização dessas avaliações, por parte do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
Esse processo institucional para a avaliação dos programas do Plano Plurianual não esgota as
possibilidades de avaliação do governo e os gerentes são estimulados a implementar outras
avaliações entendidas como pertinentes e interessantes. Um entrevistado esclarece que as
avaliações do Governo Federal sempre foram implementadas por terceiros e, em que pese tivessem
aquiescência dos gestores, elas sempre foram induzidas de fora para dentro.
O fato de o governo priorizar, no processo institucional ora implementado, objeto deste
estudo, as avaliações internas, certamente trará algumas vantagens em relação às avaliações
externas: os gerentes estarão propensos a utilizar os resultados das avaliações como feedback para
o redirecionamento dos programas, participarão da implementação desses resultados, terão alguma
condição de contornar possíveis resistências às mudanças decorrentes dos resultados da avaliação
e, principalmente, começarão a “conviver” com a prática da avaliação e, aos poucos, internalizar
seus valores, fortalecendo a função avaliação no governo.
d) Financiamento da avaliação
Os recursos destinados às avaliações não são visíveis ou localizáveis no Orçamento Geral da
União referente aos exercícios de 2000 e 2001. Todos os entrevistados afirmam que não existem
recursos específicos destinados à avaliação e que os recursos utilizados estão diluídos no
orçamento de cada ministério. Pelo fato de a avaliação ter sido realizada pelos próprios servidores,
sem contratação de consultores externos, os custos foram absorvidos pelos ministérios. Os órgãos
do governo arcaram, portanto, somente com as despesas de pessoal e demais despesas
administrativas, sem a realização de uma contabilização específica, ficando tal despesa diluída em
seus orçamentos. Esse fato vem confirmar a afirmação de Alonso (1999) quanto a não utilização,
por parte do governo brasileiro, de contabilidade de custos para apurar os gastos de uma
determinada atividade.
Um entrevistado reconhece a necessidade de um controle de custos em relação à cada
atividade mas afirma que hoje não há essa consciência entre os gestores públicos: “Hoje não passa
pela cabeça do gestor público que recursos humanos é custo. Ele tem um programa, redução da
mortalidade infantil, ele pensa o que ele gasta de vacina, de alimento, mas ele não pensa quanto
custa de recursos humanos que estão à disposição dele. É um exemplo”. Ressalta, ainda, que o
entendimento, a assimilação e a utilização de uma contabilidade de custos exigem uma perspectiva
de mudança de longo prazo e no momento atual, apenas estão sendo dados os primeiros passos.
Os seis entrevistados afirmaram que não há uma estimativa de custo da avaliação - em
quaisquer dos três níveis de avaliação – e, também, não têm conhecimento de estudos ou pesquisas
em andamento que auxiliem as instituições públicas a estabelecerem esse custo. A esse respeito os
entrevistados esclarecem que o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão está finalizando
entendimentos para a assinatura de contrato a ser firmado com o Banco Mundial cujas ações vão
contemplar a integração do sistema de planejamento, gestão e avaliação, o aprimoramento do atual
modelo de avaliação, capacitação de pessoal e intercâmbio de experiências. Existe a intenção de, a
partir de projetos-piloto, iniciar a contabilização de custos da atividade de avaliação.
Um entrevistado sugere a criação de um fundo para o financiamento das avaliações. Ele
esclarece que o fato de a avaliação ter sido realizada de uma forma muito geral, padronizada para
141
todos os programas, basicamente com recursos de pessoal disponíveis no orçamento, permitiu uma
grande abrangência em relação aos setores nos quais o governo atua mas, por outro lado, as
especificidades de cada setor não puderam ser bem exploradas: “(...) existe um termo de
compromisso entre abrangência e profundidade. Nós ganhamos em abrangência e perdemos em
profundidade”. Informou ainda, a intenção de, nas próximas avaliações, manter esse processo
amplo – de baixo custo para o governo – e agregar novas experiências em um conjunto de
programas específico, com avaliações mais profundas e técnicas apropriadas a setores particulares.
e) Difusão dos resultados da avaliação

A divulgação do produto final das avaliações, o Relatório Anual de Avaliação – Exercício
2000, foi direcionada a dois segmentos de público: interno e externo. O segmento interno
constituiu-se da Presidência da República e dos Ministérios. O segmento externo foi constituído
pelo Congresso Nacional e os resultados, também, foram disponibilizados para o público em geral
pela internet.
Os ministérios receberam apenas a comunicação formal quanto à disponibilização do
relatório final no site do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Houve a intenção em se
promover um debate com todos os órgãos do governo antes do encaminhamento dos resultados ao
Congresso Nacional, mas os prazos não foram suficientes para a realização de uma ampla
discussão. Segundo Ala-Harja e Helgason (2000), é necessária a formação de grupos de discussão
ou a promoção de seminários e oficinas para o estabelecimento de um diálogo quanto aos
resultados da avaliação. Outro entrevistado também ressalta a importância dessa discussão interna:
“Mais do que a divulgação, é imprescindível a discussão. Divulgar, discutir e agir sobre os
resultados da avaliação em cada caso. Seqüências absolutamente integrantes do processo de
avaliação. Você não avalia para produzir relatórios. Você avalia para poder corrigir”. Essa
preocupação com relação à conexão entre os resultados da avaliação e a ação é corroborada na
literatura por Faria (in Rico,1996, p. 7): “No Brasil, os problemas detectados na avaliação não são
analisados de modo que contribuam para o aprimoramento do programa”.
Um entrevistado reconhece a necessidade de uma discussão com especialistas de institutos
de pesquisa e da academia, não somente com relação aos resultados da avaliação mas, sobretudo,
quanto ao processo. Outro entrevistado argumenta que o governo não foi “agressivo” com relação à
divulgação das avaliações mas que o Legislativo pode desempenhar esse papel de divulgador na
medida em que os parlamentares despertarem a atenção da sociedade para algum aspecto específico
da avaliação. Também reconheceu-se que não houve uma boa articulação entre o Executivo e o
Congresso, no sentido da promoção de uma discussão sobre os resultados da avaliação: “Nós
deveríamos ter combinado com as comissões debates seletivos, comissão por comissão, as
comissões permanentes ou, mesmo, a comissão mista de orçamento, plano e debate sobre o
relatório”.
O relatório encaminhado ao Congresso não esgota as informações produzidas pela avaliação:
“ (...) não mandamos tudo ao Congresso, porque entendíamos que algumas coisas deveriam ser
melhor trabalhadas com os ministérios setoriais. Quando eu digo isso, eu lembro que todo o
material foi para o Congresso com uma única exceção que foi a matriz de impacto”. O
entrevistado justifica o não encaminhamento da matriz de impacto, que correlacionava os
resultados dos programas aos objetivos estratégicos de cada ministério, apontando as dificuldades
que alguns ministérios enfrentaram – principalmente com relação à capacitação de pessoal – e ao
resultado não satisfatório dessa etapa de avaliação. Vale ressaltar que uma primeira proposta para o
processo de avaliação, expressa no Manual de Elaboração e Gestão de 1999, contemplava apenas
duas etapas: a avaliação do gerente e a avaliação do Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão. Entretanto, para que cada Ministro tivesse uma visão geral de seus setores, criou-se essa
etapa intermediária, avaliação setorial, que, na prática, não correspondeu às expectativas. Os
142
entrevistados reconhecem as deficiências das avaliações de alguns ministérios e a necessidade de se

repensar essa fase do processo para as avaliações futuras.
Com relação à divulgação dos resultados da avaliação para os demais segmentos sociais, a
iniciativa do governo foi no sentido de disponibilizar o relatório no site do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, na íntegra, tal qual encaminhado ao Congresso Nacional. Dois
entrevistados ressaltam que esse meio de divulgação não atinge a sociedade como um todo uma vez
que somente uma pequena parcela da população – com maior renda e melhor nível educacional –
tem acesso à internet.
A legislação e os documentos oficiais do governo apresentam a intenção de transparência
quanto aos resultados das ações governamentais. Entende-se que a disponibilização do relatório na
internet não denota a transparência pretendida uma vez que a linguagem do relatório é técnica –
característica e apropriada a esse tipo de documento – e não está “decodificada” para que a
sociedade possa compreender o conteúdo da mensagem. Um entrevistado entende que seria
necessária a divulgação de alguma forma impressa, didática e clara, similar a uma cartilha. Outro
entrevistado explica que o governo estruturou um site, denominado “abrasil” (www.abrasil.gov.br),
que apresenta os resultados das ações do governo, com uma linguagem um pouco mais popular
“para pessoas que não sabem o que é empenhado, realizado” . Esse site disponibiliza informações
sobre as ações do Avança Brasil, com “histórias de sucesso”, dividido em seções com títulos e
conteúdos de fácil compreensão (Vida na cidade, Vida no campo, Lazer e cultura, Um futuro
melhor, Vida saudável, Eu trabalhador, Produzindo o Brasil e Construindo o Brasil). Conforme
descrito no próprio site, sua finalidade é apresentar “histórias de sucesso” portanto, difunde apenas
as imagens positivas e não as imagens reais referentes à situação em que se encontra cada um dos
programas.
Um entrevistado esclarece que elaborar um relatório e publicá-lo é um simples ato
burocrático que não atinge os diferentes segmentos sociais. No seu entendimento, as audiências
públicas são atos democráticos mas que, também, não têm alcance social: “Quem tem dinheiro
para vir à Câmara dos Deputados para uma audiência pública? Vou para uma capital e faço uma
audiência pública... Quem tem acesso a essa audiência pública? As audiências não são tão
públicas assim mas, de qualquer maneira, não deixa de ser um ato democrático de exposição, de
discussão”. Ele entende que a divulgação é um ato de compromisso com a sociedade e propõe
debates por segmentos de usuários interessados: “Por exemplo na área do PRONAF [Programa
Nacional de Agricultura Familiar], para citar um, faria isso com os agricultores, com os conselhos.
Existem 1056 conselhos de desenvolvimento rural do PRONAF. É com eles que eu acho que se
deve discutir. Mas é o gerente que vai discutir. É o governo que vai lá, apresentar isso. E faz disso
um processo de tomada de decisão. É aí onde eu acho que se altera o curso da divulgação. Claro,
eu posso falar de outros programas nesses conselhos, se houver necessidade ou se houver
demanda mas eu acho que tem que ser uma coisa mais dirigida, mais orientada para o público
interessado. Senão você não é escutado, porque quem escuta não está querendo saber, porque não
lhe interessa, não lhe toca nos seus problemas mais imediatos”.
É de fundamental importância a divulgação dos resultados das ações públicas em uma
linguagem acessível à sociedade, por meio de um canal adequado e, sobretudo, para segmentos
específicos. De acordo com Arretche (in Rico, 1996) a divulgação das avaliações é fundamental
para que a sociedade disponha de elementos que capacite os cidadãos a exercerem o princípio
democrático de controlar a eficiência e a eficácia das ações públicas, de maneira a correlacionar os
gastos públicos efetuados aos resultados obtidos na implementação das políticas.
143
D. Conclusões
Alguns resultados deste estudo podem constituir-se em pontos de reflexão para os dirigentes
públicos. O primeiro refere-se à necessidade de melhor conceituação - nos documentos oficiais do
governo – dos elementos que envolvem a avaliação e o seu potencial democrático. A partir dessa
providência, naturalmente, surgirá uma definição institucional formal de avaliação que congregue
os valores inseridos nesse processo. Outro ponto de reflexão refere-se à sensibilização do primeiro
escalão do governo quanto ao potencial da avaliação como instrumento gerencial e a importância
da utilização de seus resultados. Isso implicará em melhor organização das atividades de avaliação,
maior envolvimento dos dirigentes no processo e poderá gerar uma demanda interna mais
específica. Outra questão importante é o investimento na capacitação dos avaliadores visando a
superação de algumas deficiências técnicas relatadas pelos entrevistados. Outro ponto de atenção é
a necessidade da promoção de estudos que auxiliem os gestores a estabelecer os custos da
avaliação e a alocação de recursos específicos para a avaliação no Orçamento Geral da União,
preferencialmente nos orçamentos de cada programa. Outra questão, fundamental, é a
“decodificação” das informações oriundas da avaliação para a sociedade e a promoção de debates
setoriais, em consonância com as sugestões apresentadas pelos entrevistados.
Em que pese as deficiências observadas é visível o esforço empreendido pelo governo para a
divulgação dos resultados das ações governamentais. Os valores emanados por meio do discurso
oficial, seja dos documentos de governo ou dos dirigentes públicos, tendem a se converter em uma
perspectiva válida e legítima. Esse discurso, certamente, não transformará automaticamente a
realidade institucional e, tampouco, seus valores serão incorporados sem resistência pela
burocracia. O êxito na absorção da proposta do novo processo institucional de avaliação dependerá,
fundamentalmente, da vontade política, da capacidade gerencial de coordenar esforços, da
democratização do processo e da descoberta de potencial para a internalização de novos valores.
Tendo em vista os resultados deste trabalho uma proposta de agenda para a pesquisa da
avaliação no Brasil incluiria os seguintes aspectos: identificar como o processo de avaliação é
percebido pelos avaliadores do governo e se esta percepção é convergente com o discurso dos
dirigentes e dos documentos oficiais do governo; investigar a influência dos resultados dessa
avaliação no processo de tomada de decisão e na alocação dos recursos orçamentários para os
próximos anos; pesquisar a utilização dos resultados da avaliação, por parte do Congresso Nacional
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144
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145
VI. El presupuesto preliminar: su

inserción en el modelo de
formulación y asignación del
presupuesto nacional de
Argentina
Roberto Martirene1
A. Introducción
Son conocidas las deficiencias que existen en los servicios que
ofrece el sector gubernamental y cómo impiden el acceso a una mejor
calidad de vida de la población, especialmente la de los sectores de
bajos ingresos, provocando, además, importantes sobrecostos en las
actividades productivas.
Aunque las causas que originan estas deficiencias son numerosas
y de diferente naturaleza, para la introducción del tema interesa
considerar dos de ellas, que se vinculan, directa o indirectamente, con el
presupuesto público.
Una se genera a partir de las dificultades que se presentan para
la concreción de una eficiente coordinación de las decisiones
derivadas de la administración global de la política presupuestaria con
los requerimientos financieros de los organismos responsables de la
provisión de servicios públicos. La otra causa tiene que ver con la falta
1
Asesor Secretaría de Hacienda, Ministerio de Economía, Argentina
147
de reacción o indiferencia que manifiestan por lo normal estos organismos ante las fallas
funcionales de índole estructural de sus organizaciones.
1. La insuficiente adecuación de lo macro con lo micro en la gestión

del presupuesto como causa del deterioro de los servicios
públicos
Una eficaz administración general del presupuesto gubernamental implica, además de
mantener bajo control el gasto global (función macro fiscal), la promoción de una eficiente
asignación de los recursos públicos y, en la etapa de ejecución presupuestaria, la garantía del
normal abastecimiento de los recursos financieros que necesitan las unidades ejecutoras para
proveer, en las cantidades y calidades necesarias, los servicios a su cargo. Si alguno de estos
objetivos básicos del presupuesto no se cumple adecuadamente, el esfuerzo realizado para obtener,
asignar y distribuir los recursos financieros se ocasionan más costos que beneficios a la sociedad.
Sin embargo, debido a las circunstancias económicas y financieras, usualmente las
secretarías de hacienda en el ejercicio diario de sus funciones adoptan como regla de
comportamiento que cuando entran en conflicto el enfoque macro (mantener bajo control la
situación fiscal) y el micro (prestar servicios adecuados a la población), prevalece por lo general el
primero (primacía del enfoque fiscal). Para cumplir con el programa fiscal global se encuentran
obligadas a propiciar periódicamente medidas de contención o reducción de gastos. Esta norma de
conducta se mantiene a lo largo del ciclo presupuestario, abarcando en consecuencia tanto a las
etapas de elaboración y aprobación del presupuesto como a la etapa de ejecución del mismo, en la
cual ya no es posible respetar incluso las asignaciones presupuestarias contenidas en la ley de
presupuesto.2
El mantenimiento sostenido de la primacía del enfoque fiscal sin adoptar una reforma
profunda en la estructura del Estado, deriva forzosamente en una permanente insuficiencia de
recursos financieros que impide la adecuada cobertura de las necesidades públicas.
Podría observarse así un cuadro de finanzas públicas equilibradas con una población
largamente insatisfecha con el desempeño del sector estatal o, lo que es peor, el mismo grado de
insatisfacción con finanzas públicas deficitarias a pesar de las medidas de contención del gasto que
no alcanzan para cerrar las cuentas.
2. Cuando la causa principal del deterioro de los servicios

públicos radica en las fallas de organización.
Aún aceptando que el financiamiento insuficiente constituye una de las principales causas de
la baja calidad y limitada cobertura de los servicios estatales, existen otros factores que también
influyen negativamente y que, aunque permanezcan ocultos, gravitan más que el factor
presupuestario.3
Dentro del complejo conjunto de situaciones de carácter endógeno que distorsionan la
capacidad de una organización pública para cumplir con su misión, es posible mencionar algunas,
2
En el nivel del gobierno nacional de Argentina estas medidas de contención se han sucedido hasta la actualidad a partir de fines del
año 1994. En noviembre de ese año, debido al incipiente proceso de contracción de los ingresos tributarios se debió realizar un
cierre anticipado de la ejecución del presupuesto. En el inicio del año siguiente, en el mismo acto de distribución de la ley de
presupuesto por parte del Poder Ejecutivo se realizaron recortes en las partidas y tres meses después, debido a los efectos sobre la
recaudación de la crisis de México, hubo que producir un recorte mayor. Decisiones similares se sucedieron luego, mediante la
realización de recortes generales y selectivos en los gastos primarios, que fueron acompañados por medidas de reforma
administrativa. También se operó por el lado de los ingresos tributarios, pero, salvo en un corto período, las medidas se fueron
diluyendo a partir del largo proceso recesivo iniciado en 1998 con la crisis de la deuda de Rusia.
3
Es difícil aislar un factor de otros debido a las interdependencias de éstos en la vida de las organizaciones públicas.
148
como la coexistencia de políticas y pautas de comportamiento de las gestiones pasadas con las
establecidas por los responsables actuales, la falta de actualización de los procedimientos, la
superposición de tareas, la asignación difusa de responsabilidades, la ausencia de incentivos, y la
proliferación de fines que, al estar al servicios de intereses corporativos, desplazan y desvalorizan
las funciones destinadas a satisfacer las necesidades de los usuarios.
La falta de reacción de los administradores ante la presencia de estas distorsiones
funcionales, consume el tiempo de agentes y funcionarios, anulan los esfuerzos y las iniciativas
bien intencionados y producen estragos en la prestación de los servicios.
Frente al ocultamiento o desatención de realidades con esta índole es un recurso de fácil
aceptación adjudicar las responsabilidades a la falta de presupuesto. Sin embargo, si estas fallas
estructurales de organización no se resuelven los servicios prestados seguirían siendo deficientes
aun cuando el organismo recibiese un presupuesto abundante.
a) El aporte de las técnicas presupuestarias

En la intención de sus diseñadores, el Presupuesto por Programas y otras técnicas
emparentadas con el mismo,4 debía ser un instrumento idóneo para favorecer la conciliación del
enfoque macro con el micro, tanto en la etapa de preparación del presupuesto como en las de
ejecución, control y evaluación. Se partía de la premisa fundamental que un buen sistema
presupuestario debía ser administrado de modo que permitiera lograr una adecuada eficiencia
asignativa de los recursos públicos, sirviendo al mismo tiempo a la función de control global del
gasto público.
El presupuesto tradicional también era un eficaz instrumento de control el gasto. Por eso le
daba especial importancia a la clasificación por objeto de los gastos, pero por lo mismo
precisamente por ello no le daba relevancia a transparentar la finalidad de los mismos, suponiendo
que por el hecho de estar presupuestados ya estaban justificados.
La confección del Presupuesto por Programas, en cambio, le exige a los administradores
públicos el esfuerzo de medir y justificar, hasta donde sea pertinente y factible, los objetivos de las
instituciones que dirigen. La técnica les requiere que dejen explícita la relación entre tales
objetivos y los factores productivos e insumos que necesitan adquirir o contratar.
El Presupuesto por Programas, no obstante, no es una guía adecuada para la identificación de
las fallas de organización.5 El Presupuesto Base Cero surge precisamente como la técnica dirigida a
cubrir esta falencia. Como es sabido, la decisión de utilizar el PBC como un instrumento para la
formulación del presupuesto supone aceptar como diagnóstico que la organización necesita partir
de cero. Sin dejar de servir a la restricción presupuestaria, la metodología del PBC no deja
avanzar en la preparación del presupuesto si previamente no se justifican los organismos,
(programas, y actividades) las misiones, los procedimientos existentes y otros elementos del
funcionamiento de la organización.
Existe consenso entre los especialistas de que a pesar del largo tiempo de aplicación del
Presupuesto por Programas y, aunque en menor medida, del Presupuesto Base Cero, éstos no
lograron éxitos significativos ni duraderos en el sector público. No son pocos los que consideran
incluso que ya no se justifica insistir con ellas.
Si bien estas críticas son comprensibles, no se comparten. Existen razones para sostener en
su defensa que, en un ambiente institucional de modernización realista del Estado, la propuesta
conceptual de ambas técnicas sigue vigente.
4
Presupuesto por Actividades, Sistema de Planificación-Programación-Presupuestación (S3P), Presupuesto por Resultados.
5
Aunque se puede reconocer que el Presupuesto por Programas bien aplicado favorece los procesos de reforma administrativa, no hay
un desarrollo analítico que sistematice el examen crítico de las organizaciones.
149
Los problemas de aplicación que se presentaron no se debe tanto a su aparato teórico, sino a
las condiciones adversas en que se realizó su implementación.6 No por ser datos de la realidad estas
condiciones y circunstancias deben ser tenidas como válidas, cuando muchas de esas condiciones
operan como patologías que deben ser eliminadas en un proceso de fortalecimiento de las
instituciones públicas.
Ello significa, asimismo, que es necesario asumir una actitud más modesta con los objetivos
buscados con el uso de las técnicas, y no creer que pueden suplir, por ejemplo, los errores de
conducción o las políticas equivocadas.
B. El presupuesto preliminar
1. Antecedentes
A partir del año 1991 bajo el liderazgo político y técnico de las autoridades de la Secretaría
de Hacienda, se inició en el nivel nacional un proceso de reforma del sistema de administración
financiera, que integró en un mismo marco conceptual a los sistemas de presupuesto, de tesorería,
de contabilidad y crédito público.
El sostén jurídico de esta reforma fue la Ley Nº 24.156 del 26 de octubre de 1992, aprobada
por unanimidad de todos los bloques legislativos. Sus disposiciones dieron forma a un nuevo modo
de concebir la administración financiera y el control del Estado.
La ley estableció la obligación de construir sistemas que ordenaran la administración de las
finanzas públicas y, al mismo tiempo, mejorasen la eficiencia y eficacia en el uso de los recursos
públicos. Por citar algunos de sus resultados, el artículo 34 de la ley dio lugar a la creación del
sistema de programación de la ejecución presupuestaria con el propósito de “garantizar una
correcta ejecución de los presupuestos y compatibilizar los resultados esperados con los recursos
disponibles”, prohibiéndole al Secretario de Hacienda autorizar compromisos de gastos previstos
en el Presupuesto más allá de los recursos a recaudar en el ejercicio7. Por su lado, el artículo 14, al
requerir la utilización de “las técnicas más adecuadas para demostrar el cumplimiento de las
políticas, planes de acción y producción de bienes y servicios de los organismos del sector público
nacional”, amparó la introducción de una versión actualizada de la técnica del Presupuesto por
Programas y promovió la instalación de un sistema de evaluación física y financiera de la ejecución
del presupuesto.
En su carácter de organismo rector del sistema presupuestario, la Oficina Nacional de
Presupuesto, a comienzos del año 1996, aprobó la Circular Nº 2, con instrucciones para la
elaboración voluntaria del Presupuesto Preliminar por parte del conjunto de la Administración
Nacional (abarca la Administración Central comprendida por los tres poderes del Estado, los
organismos centralizados y descentralizados y las instituciones de la seguridad social, además de
incluir las transferencias y aportes a los gobiernos provinciales y municipales, al sector privado y al
sector externo)8.
Esta circular, que todavía se encuentra vigente en su versión original, es el resultado de la
toma de conciencia de la necesidad de perfeccionar el modelo de programación del presupuesto
6
No cabe aquí mencionarlas, pero una de ellas fue que su introducción, sobre todo del Presupuesto por Programas, no provino
generalmente de una decisión asumida por las esferas políticas del gobierno sino desde los estratos técnicos de las secretarías de
hacienda o de programación económica, lo que derivó en la falta de compromiso de aquellos en el uso de la técnica.
7
El concepto de recurso utilizado en el texto del artículo 34 no es el económico, sino que incluye también al uso del crédito público.
8
En general se utilizará la palabra “jurisdicciones”.
150
como un modo de paliar los efectos negativos de los ajustes generalizados y repentinos de gastos
que se inició a fines de 1994 como consecuencia de las caídas en los ingresos.
Uno de los propósitos operativos de la Circular fue recomendar a las jurisdicciones el
comienzo temprano de las actividades de preparación del presupuesto, para que estuviesen
convenientemente preparadas para cumplir en tiempo y forma con los plazos establecidos en el
cronograma de formulación del proyecto de ley de presupuesto.
Otro propósito, de mayor envergadura, fue resaltar los beneficios que podían obtener las
jurisdicciones si establecían prioridades, de modo de optimizar los resultados esperados en el
proceso de ajuste de los gastos a los límites financieros preestablecidos.
Por otra parte, en la Circular se brindaban elementos para el replanteo funcional de las
jurisdicciones, recomendando las técnicas que podían ayudarlas en tal sentido. Se buscaba una
toma de conciencia acerca de la necesidad de desarrollar una base de programación detallada que
les permitiera estar prevenidas a los cambios bruscos en las asignaciones presupuestarias.
Como se puede suponer, estos objetivos fueron a la postre sumamente ambiciosos teniendo
en cuenta la compleja realidad de la administración pública nacional.
El Cuadro Nº 1 presenta un diagrama con el proceso de elaboración y aprobación de la ley de
presupuesto general de la nación y la inserción del Presupuesto Preliminar. En el eje temporal del
mismo se puede observar que las actividades se inician en el mes de marzo y terminan a fines de
diciembre con la aprobación de la ley de presupuesto, suponiendo que todo se cumple de acuerdo a
los tiempos previstos en la Ley Nº 24.156.
El Presupuesto Preliminar debe ser elaborado por las jurisdicciones a partir del mes de
marzo, debiéndose terminar aproximadamente en la última quincena de julio, antes de la recepción
de los límites o techos financieros.
En el cuadro también se contempla la etapa de elaboración de los techos anuales y
plurianuales que se centra, en lo que se refiere a la faz técnica, en la Oficina Nacional de
Presupuesto y, en lo que respecta a las decisiones políticas, en la actuación sucesiva de la
Subsecretaría de Presupuesto, la Secretaría de Hacienda, el Ministerio de Economía y la Jefatura de
Gabinete. Como se puede observar, una de las características del modelo de programación es que la
formulación de los techos constituye un proceso paralelo al de la confección del Presupuesto
Preliminar, sin que existan mayores contactos entre sí. Ello se debe a que se trata de desarrollar al
máximo los dos enfoques, el macro y el micro, cuyo punto de encuentro se produce cuando ambos
procesos están finalizados.
151
152

Figura 1
PROCESO DE FORMULACIÓN Y APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO NACIONAL CON PRESUPUESTO PRELIMINAR
Marzo Junio Agosto Septiembre

mayo julio septiembre diciembre
Presupuesto
Políticas Preliminar Anteproyectos
Jurisdiccionales Máximo Jurisdiccionales
Jurisdicciones Med.
Mínimo
PLURIANUAL
Presupuesto Techos Proyecto de

preasignado presupuestarios Presupuesto
J.
PLURIANUAL PLURIANUAL
Gab Contexto
ME político- Ley de
SH Económico Presupuesto
SSP Global GABINETE CONGRESO
ONP
NACIONAL DE LA
NACIÓN
Fuente: Elaboración del autor

Una cláusula de la Circular que llamó la atención de los responsables de las unidades
presupuestarias de las jurisdicciones, fue la aclaración de que el Presupuesto Preliminar no era
obligatorio y, en consecuencia, no formaba parte de la información que las jurisdicciones debían
remitir a la Secretaría de Hacienda para justificar sus anteproyectos. Se quiso evitar con ello que
las jurisdicciones interpretaran el Presupuesto Preliminar era una tarea más que se les exigía para
un mayor control del gasto por parte de la Secretaría de Hacienda, y que no les permitiera
reconocer, en cambio, que el Presupuesto Preliminar debía hacerse en su propio beneficio, dado
que les permitía mejorar la programación presupuestaria, estar más preparados para asignar por
prioridades los techos fijados, maximizar los resultados finales, defender mejor sus requerimientos
en las discusiones finales del Presupuesto y, finalmente, en la etapa de ejecución, definir el plan
operativo anual una vez aprobado el presupuesto definitivo.
2. Principales características del Presupuesto Preliminar

a) Finalidad
La finalidad del Presupuesto Preliminar es la realización de la programación de detalle del
presupuesto de la jurisdicción para el próximo ejercicio, en un horizonte de planeamiento trianual,
y en tres escenarios de cumplimiento de los objetivos jurisdiccionales: Presupuesto de Mínima,
Presupuesto Intermedio y Presupuesto de Máxima.
La programación de detalle se inicia a partir de las instrucciones generales dadas por el
titular de la jurisdicción, y la realizan los responsables de las unidades ejecutoras de programas,
actividades o proyectos.
La necesidad de efectuar la programación fue uno de los aspectos más novedosos que trajo el
Presupuesto Preliminar. A pesar de que implicaba un incremento notable de las tareas de
formulación del presupuesto, por lo menos en el primer año de aplicación, la decisión fue incluirlo
en la normativa porque era una parte esencial en la fijación de las prioridades.
En este punto, la Oficina Nacional de Presupuesto utilizó como antecedente el sistema
utilizado por el Estado Mayor de la Armada (S3P) que tenía como requisito definir tres niveles de
esfuerzo (A, B y C) que coincidían con las prestaciones de máxima, intermedia y mínima.
Asimismo se tuvo en cuenta la experiencia desarrollada en la Subsecretaría de Minería, la cual lo
había adoptado como medida preventiva a las rebajas de gastos impuestas por el gobierno nacional.
Estos antecedentes permitían defender mejor la propuesta, porque evitaban que la misma no
fuera considerada mediante el argumento de que no era no aplicable en virtud de la complejidad de
los servicios públicos.
Aunque no fue la razón principal para la definición de los tres escenarios, no se ignoró que el
Presupuesto Base Cero requiere el desarrollo de los tres niveles de esfuerzo, donde cada uno de
ellos define una prioridad: alta prioridad para el escenario de mínima, media prioridad para el
escenario intermedio y baja para el escenario de máxima.9
Debido a la complejidad de los productos públicos no hay una fórmula precisa para
determinar objetivamente cada escenario; en muchos casos es necesario aplicar el concepto en una
forma parcial y aproximada, en especial en lo que se refiere a los puntos extremos (mínimo y
máximo). El escenario de mínima corresponde al nivel de producción del programa en donde
comienzan a obtenerse resultados finales o impactos. El de máxima responde a un nivel de
producción óptimo desde el punto de vista de la calidad y cantidad de los resultados finales
esperados. Estos puntos están influenciados por las características de la necesidad colectiva a
9
Aparentemente paradójicas, estas prioridades están establecidas desde el punto de vista del responsable de defender su presupuesto.
Desde su puesto, el presupuesto de mínima es de alta prioridad porque una asignación menor hace innecesaria a su unidad.
153
satisfacer y muchas veces el escenario de máxima llega a un nivel de saturación, en el cual no se

producen resultados adicionales por más que se le asignen más recursos financieros. Inversamente,
el nivel de mínima puede responder más que una cuestión física a una definición de política, como
sería el caso de una política educativa que establece pisos a los indicadores de calidad educativa.
Figura 2
ESQUEMA DEL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS
Programa (Unidad Ejecutora)

A
C
T Cirugía
I
V U
DIRECCIÓN I
D
A Internación Producto S
INSUMOS D (Paciente
E atendido)
S U
INSUMOS
A
Programa (Unidad Ejecutora)
R
S
U
B Pediatría I
P
ADMINISTRACIÓN
R
ESTADÍSTICAS O
Odontología O
G
INSUMOS R
A
M Internación
A
S Producto
INSUMOS (Consulta
externa)
A partir de la Ley N° 25.152, de responsabilidad y solvencia fiscal, de fines del año 1999, el
Poder Ejecutivo Nacional debe presentar al Parlamento Nacional, con carácter informativo, un
Presupuesto Plurianual con un horizonte temporal de tres años. La Oficina Nacional de Presupuesto
dictó las normas para el suministro de la información por parte de las jurisdicciones manteniendo el
mecanismo de la fijación de límites financieros para los dos años siguientes al del proyecto de ley
de presupuesto. Este requisito implicó la introducción de la programación de mediano plazo en la
elaboración del Presupuesto Preliminar.
b) Presupuesto preliminar y presupuesto por programas

La formulación del Presupuesto Preliminar por parte de las jurisdicciones se debe hacer
utilizando como técnica básica de programación al Presupuesto por Programas. Esta técnica tiene
una larga tradición en Argentina, habiéndose introducido en forma implícita hace prácticamente
cuarenta años (Decreto-Ley N° 6.190 del 25 de julio del año 1963). Por el artículo 2° de este
decreto, se crea en jurisdicción de la Secretaría de Hacienda la Oficina Nacional de Presupuesto
con el carácter, entonces, de Subsecretaría de Estado. Para la descripción que se realiza es
pertinente transcribir dos de sus considerados:
154
• “Que a medida que se amplían las funciones del estado, aumenta el volumen de recursos que
administra el gobierno y la dimensión de su incidencia en la economía, fenómeno que pone
de relieve la necesidad de actuar con criterio racional y metódico, acudiendo a técnicas
modernas que permiten la formulación de planes para la determinación de prioridad a fin de
que los responsables de su conducción puedan adoptar decisiones acordes con las
posibilidades y en relación con objetivos concretos (Tercer considerando)”.
• “Que, en consecuencia, el mecanismo presupuestario no debe responder solamente a la
necesidad de facilitar el control contable del empleo de los recursos y autorizaciones para
gastar y velar por la honestidad de su manejo, sino también constituir un instrumento idóneo
para posibilitar la decisión de las acciones de los poderes públicos; contribuir a medir la
eficiencia con que dichas acciones son ejecutadas; facilitar la información periódica para la
formulación de planes; proporcionar cifras para el control del cumplimiento de dichos planes
y establecer las responsabilidades a efectos de que los órganos de control cumplan sus
funciones, es decir, dar al Poder Ejecutivo los elementos de juicio y datos aptos para
proyectar un programa de gobierno, al Poder Legislativo información suficiente para su
estudio y sanción y a la opinión pública oportunidad de conocer no sólo lo que el gobierno
gasta sino también lo que el gobierno hace (Sexto considerando)”.
A partir de esta norma y hasta el presente la Secretaría de Hacienda ha mantenido viva la
necesidad de organizar el proceso presupuestario sobre la base de una aplicación integral del
Presupuesto por Programas.
Si bien es justo reconocer una vez más que los logros obtenidos no fueron proporcionales a
los esfuerzos realizados, el Presupuesto por Programas forma parte de la cultura presupuestaria
argentina, tanto en el nivel nacional como en el provincial. No se concibe una presentación de la
ley de presupuesto sin que figure como información complementaria la descripción del gasto por
programas, actividades y proyectos, y la descripción de las políticas presupuestarias con la
formulación de metas físicas.
La reforma del sistema presupuestario iniciada en el año 1991, introdujo un cambio
sustantivo en el modelo conceptual del Presupuesto por Programas que se aplicaba hasta ese
momento. Este cambio se produjo por medio de la adaptación a la realidad local del modelo
conceptual utilizado en la República de Venezuela, basado a su vez en el trabajo Bases
Conceptuales del Presupuesto por Programas de Carlos Matus, Marcos Makon10, Víctor Arrieche y
otros especialistas de ese país, que fue presentado por primera vez en el Seminario de la ASIP,
realizado en Buenos Aires en el año 1978. La nueva modalidad técnica enfatizaba la necesidad de
distinguir los productos finales de una institución pública, de los productos intermedios, y la
importancia de asignar los recursos financieros a las unidades directamente responsables de
proveer dichos productos. A su vez, los productos finales cuantificables, mediante el uso de
unidades de medida representativas, constituían la meta a cumplir en el año por el destinatario de
las asignaciones presupuestarias.11 En el Cuadro Nº 2 se presenta un esquema simplificado de la
aplicación de las categorías del Presupuesto por Programas en una institución hospitalaria.
Las condiciones para su instrumentación fueron favorables en los primeros años pero luego,
sobre todo a partir de los inicios del año 1995, la vulnerabilidad del entorno fiscal y la sucesión de
ajustes en el gasto desacreditaron y desalentaron los esfuerzos realizados en la utilización del
presupuesto por programas, desplazando las prácticas presupuestarias hacia los cánones
tradicionales.
10
El Dr. Marcos Makon condujo la introducción de este cambio en la Administración Nacional de Argentina como titular de la
Subsecretaría de Presupuesto.
11
En el sitio de la Secretaría de Hacienda (http://capacitacion.mecon.gov.ar/manuales.htm#1) se puede consultar el Manual: "Sistema
Presupuestario Público en Argentina.
155
Después de más de una década de aplicación de este modelo conceptual es posible extraer
algunas enseñanzas acerca de cuales son las condiciones necesarias para una aplicación exitosa de
la técnica en un entorno más propenso a la modernización de la administración pública.
Para obtener los beneficios esperados las aperturas del presupuesto por programas deben ser
consistentes con la estructura del proceso productivo y con la estructura orgánica de la institución,
y ésta, a su vez, con la estructura de procesos. Estos tres planos deben ser compatibles entre sí para
permitir que las asignaciones presupuestarias (que dependen de la estructura programática) sean
adjudicadas y administradas por los responsables de cumplir con las metas o los objetivos
establecidos en el presupuesto (responsabilidad que debe estar respaldada por la estructura
orgánica). A su vez estos objetivos o metas deben ser un reflejo de las características del proceso
productivo (estas metas deben ser nodos relevantes del proceso productivo).12 En la Figura Nº 3 se
puede apreciar como los diagramas de las tres estructuras son compatibles entre sí.
12
Ver sobre el tema el artículo de Alejandro Brocato “El Presupuesto por Programas y el diseño organizacional”, publicado el Número
34 de la Revista de la ASAP. Buenos Aires, 1999.
156
CEPAL - SERIE Seminarios y conferencias
Figura 3
COMPATIBILIZACIÓN DE LAS ESTRUCTURAS
Procesos
Estructura Orgánica
B A
Conducción
Superior
Productos
Gerencia (Auxiliar) (Sustantiva) (Sustantiva) Insumos Finales
Divisiones
C
Programas
Actividades
Centrales

157
N° 29
c) Zonas de medición
La utilización de las categorías del Presupuesto por Programas permite distinguir tres zonas
de medición del desempeño de las unidades ejecutoras. Estas mediciones son fundamentales en el
proceso de preparación del Presupuesto Preliminar con vistas a la fijación de prioridades y a la
toma de decisiones.13
Si para simplificar utilizamos como telón de fondo el diagrama de la estructura programática
de la unidad hospitalaria, podemos definir una primera zona que es la medición del impacto o
resultado final esperado con la acción de los programas del hospital. La segunda se refiere a la
producción hospitalaria expresada por los servicios de internación y de consulta externa los cuales
son necesarios para lograr el resultado final esperado. La tercera, es la zona de medición de las
relaciones de insumo producto. En la Figura 4 se han subrayado estas zonas.
Es sabido que en la medición ex ante o ex post del impacto de un programa se presentan una
serie de dificultades que es necesario reconocer para no caer en conclusiones equivocadas. Primero
tiene que existir una relación de causalidad entre la producción del programa y el resultado
esperado (v.gr. la aplicación a una población objetivo de una determinada dosis de vacunas contra
el sarampión – producción del programa – permite mantener en los estándares normales los casos
registrados de sarampión). Esta relación es importante clarificarla porque es la que justifica la
producción del programa. Sin embargo, como se trata por lo general de realidades complejas no
siempre es posible hallar una relación directa entre la producción del programa y el resultado final,
porque esta es una variable expuesta a otras influencias, que a veces es sensible a la acción de otros
programas públicos y a las variaciones del contexto económico, social o cultural. Debido a estas
dificultades y por motivos de índole presupuestaria, en el desarrollo del Presupuesto por Programas
no se le dio prioridad a las mediciones de impacto.14
La medición de la producción (segunda zona de medición) es especialmente relevante para la
determinación del Presupuesto Preliminar porque a partir de la definición de la cantidad y calidad
de los productos a proveer es posible extenuar los insumos y la utilización de los factores
productivos, y a partir de éstos la estimación de gastos.
Finalmente, la tercera zona de medición es la que trata de establecer relaciones cuantitativas
entre la producción y los insumos, que determinan la evaluación de la eficiencia. La obtención de
mejoras en materia de eficiencia es uno de los objetivos de la Ley de Administración Financiera.
13
Queda claro que no sólo interesan para la preparación del Presupuesto Preliminar, sino para el proceso posterior de asignación de los
recursos presupuestarios y para el seguimiento y evaluación del desempeño de los programas.
14
Las tendencias actuales en materia de programación han puesto el acento en la promoción dentro la administración pública de la
cultura de la gestión por resultados. Existen experiencias en la región en donde el Presupuesto por Programas ha sido reemplazado
por el Presupuesto por Resultados. Este nuevo enfoque fue desarrollado en Argentina en la década pasada, en la Provincia de
Mendoza durante la gobernación del Dr. José A. Bordón.
158
Figura 4
ZONAS DE MEDICION DEL DESEMPEÑO INSTITUCIONAL
Producción final
Metas
Eficacia
INSUMOS INSUMOS
I
M
P
A
C
T
INSUMOS O
Relaciones insumo-producto
Eficiencia
d) Presupuesto preliminar y presupuesto base cero

Además de mantener el Presupuesto por Programas, para la elaboración del Presupuesto
Preliminar en la Circular se recomendó el uso del Presupuesto Base Cero, del Sistema de Análisis y
Desarrollo de la Capacidad Institucional (SADCI) del Banco Mundial y la Reingeniería.
En la recomendación del Presupuesto Base Cero no se pretendió que las jurisdicciones
desarrollasen estrictamente todos los pasos y procedimientos contenidos en los manuales del PBC.
La intención fue promover el enfoque y las principales premisas de la técnica, para que tomaran
conciencia de la necesidad de llegar a una profunda revisión de sus rutinas operativas y
administrativas.
En segundo lugar, el PBC era la metodología apropiada para la fijación de prioridades,
herramienta fundamental para formular el anteproyecto de presupuesto respetando los límites
fijados.
Aunque la Circular no aprovechó debidamente la regla de decisión que tiene el PBC para el
ordenamiento de las prioridades en función de los escenarios, el énfasis puesto en la programación
de los tres escenarios abrió el camino para una aplicación más intensiva del PBC dentro del
Presupuesto Preliminar.
e) Presupuesto Preliminar y SADCI

La Circular Nº 2 surgió en un contexto institucional orientado hacia la concreción de un
nuevo proceso de reforma de la Administración Nacional, que luego se conoció como la Reforma
159
Administrativa II,15 Esta iniciativa estaba influenciada por los procesos de modernización del
Estado que se desarrollaban en diferentes países, muchos de los cuales fueron promovidos por el
Banco Mundial y el BID con el título de reformas de segunda generación.
Dentro de los instrumentos difundidos, estaba el Sistema de Análisis y Desarrollo de la
Capacidad Institucional elaborado por el Banco Mundial. El SADCI. constituye una guía
metodológica para realizar un diagnóstico de la capacidad que tienen las instituciones públicas para
cumplir sus objetivos, recomendando además los medios para superar las fallas detectadas. El
sistema surge a partir de la constatación de que muchos proyectos financiados por el dicho
organismo fracasaban por la incapacidad de las unidades ejecutoras y de los organismos públicos
involucrados en terminar exitosamente sus emprendimientos.
Como el Presupuesto por Programas exige el establecimiento de metas y la instalación de un
sistema de seguimiento y evaluación del cumplimiento, la inclusión del SADCI dentro de las
técnicas recomendadas para la elaboración del Presupuesto Preliminar representó una advertencia a
las jurisdicciones que antes de comprometerse al cumplimiento de determinadas metas tuvieran en
cuenta su capacidad institucional e hicieran las correcciones que fueran necesarias.
Aunque la aplicación de la metodología del SADCI trascendía al proceso de elaboración del
presupuesto, se consideró importante incluirla dentro del Presupuesto Preliminar porque ayudaba a
introducir a las jurisdicciones al ambiente de las reformas estructurales que impulsaba el gobierno.
f) Presupuesto Preliminar y Reingeniería

La introducción de la Reingeniería dentro de las técnicas recomendadas para la confección
del Presupuesto Preliminar tuvo características parecidas a las mencionadas para el SADCI.
Influyeron también las fuertes transformaciones operadas en las empresas de servicios público
privatizadas o sujetas a concesión y las tendencias predominantes en esos años hacia los cambios
basados en el uso intensivo de los procesos informáticos.
La recomendación apuntaba a aquellos organismos públicos que estuviesen prácticamente al
borde del colapso institucional y enfrentados a la necesidad de producir un cambio radical en su
forma de operar.
g) Presupuesto Preliminar y límites financieros

Uno de los justificativos centrales del Presupuesto Preliminar fue brindar a las jurisdicciones
una herramienta que les permitiera distribuir de acuerdo a prioridades los techos presupuestarios
comunicados, confeccionan con la mayor racionalidad posible el anteproyecto de presupuesto que
debían presentar a la Secretaría de Hacienda.
Los techos financieros comunicados a una jurisdicción consisten en la asignación previa de una
parte de los recursos proyectados para el nuevo ejercicio. No se trata de la asignación definitiva
porque ésta depende, en lo que se refiere al Poder Ejecutivo, de la decisión del Gabinete Nacional y
del Presidente de la Nación en el momento de definir el proyecto de ley de presupuesto. Si bien las
jurisdicciones cuando preparan su anteproyecto de presupuesto tienen la obligación de distribuir por
programas, actividades, proyectos y categorías equivalentes el techo fijado, también pueden presentar
requerimientos adicionales, los que serán analizados y aprobados o rechazados en etapa final.
El proceso de elaboración de los techos abarca al conjunto de proyecciones y decisiones que
se requieren para la programación financiera macro del presupuesto, cuyas operaciones son
coordinadas y centralizadas por la Secretaría de Hacienda, actuando la Oficina Nacional de
15
Esta reforma se plasmó jurídicamente en la Ley N° 24.629. Con relación al propósito de la ley, concretar la segunda etapa de la
reforma iniciada en el año 1989 de privatización y concesión de empresas del Estado y desregulación económica, los resultados
obtenidos fueron modestos.
160
Presupuesto como el principal operador técnico. Con relación a los gastos se tiene en cuenta
diferentes sistemas de información (sistemas de personal, inversión pública, proyectos de préstamo
de organismos internacionales, deuda pública, etc) que permiten realizar una primera distribución
institucional del gasto. Luego en forma iterativa se realizan ajustes para hacer compatible este nivel
de gastos con el financiamiento disponible, hasta alcanzar las metas fiscales establecidas. En
definitiva los techos consisten en un ejercicio de distribución realista del gasto en función de los
recursos.
El enfoque del Presupuesto Preliminar es el opuesto al de los techos. El objetivo es calcular
el gasto necesario para cumplir en tres niveles de esfuerzo con los objetivos jurisdiccionales.
La conciliación entre estos dos enfoques es una vez más un ejercicio de conciliación
nacional del enfoque micro con el macro, en donde éste último es el que debe tener la última
palabra. Se trata de un ejercicio difícil de resolver, porque siempre implicará la existencia de costos
en términos de pérdida de beneficios.
La tarea se facilita porque los techos son agregaciones de gastos16 en donde la jurisdicción
tiene la posibilidad de discriminar los programas que va a ejecutar dentro del ámbito de su
jurisdicción.17
C. Hacia la actualización de la Circular ONP Nº 2/96

Pese a su lógica, lo normal ha sido que las jurisdicciones aunque realizaron el Presupuesto
Preliminar, cumplieron mecánicamente con las restricciones impuestas por los techos mediante la
aplicación de métodos tradicionales de recorte de gastos y dejando para la discusión posterior tanto
en la instancia del Poder Ejecutivo como en la del Poder Legislativo, la posibilidad de obtener
refuerzos presupuestarios. El principal problema es que la filosofía del Presupuesto Preliminar y
toda la tecnología puesta a su servicio, por lo general no fue asumida por las conducciones políticas
de las jurisdicciones, quedando como una responsabilidad propia de las autoridades
administrativas, ampliando de esta manera la brecha entre los propósitos de las políticas sustantivas
y las asignaciones presupuestarias.
No obstante, la situación actual muestra el agravamiento de las condiciones que motivaron el
dictado de la Circular. Se mantiene la aplicación de medidas generales de contención del gasto, con
sus consecuencias negativas sobre los servicios públicos.
Por consiguiente, una vez más es necesario insistir en una nueva toma de conciencia de la
necesidad de aplicar procedimientos racionales.
Para ello, y desde lo estrictamente técnico resulta conveniente actualizar la Circular Nº 2 a
las actuales circunstancias institucionales, otorgándole una mayor consistencia conceptual. A título
de sugerencia se pueden señalar algunos lineamientos que podrían ser consideradas en esta
actualización:
• Es conveniente ampliar y delinear mejor la forma en que se deben vincular los límites
financieros con la programación de detalle contenida en el Presupuesto Preliminar.
• Se deben desarrollar procedimientos más precisos para la organización del proceso de
decisiones desde el comienzo de la tarea de programación presupuestaria de los tres
16
Por ejemplo en el entonces Ministerio de Economía y de Obras y Servicios Públicos, los techos eran una expresión agregada que
comprendía en un solo total a las secretarías encargadas de las áreas de agricultura, ganadería y pesca, obras públicas, energía,
minería, industria, hacienda, estadística y censos, programación económica, comercio, etc.
17
En el caso de Argentina esta ventaja pierde relevancia porque debido a que el gasto inercial de corto plazo absorbe una parte
importante de los recursos.
161
escenarios hasta la definición del anteproyecto, dentro de lo cual cabe la propuesta de seguir
un proceso piramidal de decisiones, con la selección en la base de unidades primarias de
programación de paquetes de decisión.
• Debe quedar explícita la regla del PBC para el ordenamiento de las prioridades, en donde el
escenario de mínima es el de “alta prioridad”, el intermedio de “media prioridad” y el de
máxima de “baja prioridad”.
• Sin perjuicio de mantener el criterio de que el Presupuesto Preliminar debe ser
principalmente una herramienta útil para las jurisdicciones, la información acumulada en
esta etapa debe estar presente de algún modo en las instancias posteriores de decisión.
• Dentro de las técnicas recomendadas se debería darle un mayor lugar al PBC dentro del
proceso de programación del Presupuesto Preliminar. Con respecto al SADCI y a la
Reingeniería puede mantenerse como una recomendación necesaria en un proceso de
reforma de mayor alcance temporal a los tiempos restringidos de la confección del
presupuesto.
En forma breve y simplificada, en el Anexo se presentan ejemplos de cómo avanzar en la
línea recomendada. Estos casos servirán asimismo para aclarar mejor el tema desarrollado,
esperando además que los mismos contribuyan a una nueva toma de conciencia de la importancia
que tiene para el logro de mejores servicios público en un marco de progresivo saneamiento de las
finanzas públicas.
162
Anexo
Ejemplos de algunos procedimientos y resultados
del Presupuesto Preliminar
(Versión actualizada)
I. Instrucciones del titular de la jurisdicción para la elaboración del Presupuesto

Preliminar a los responsables de Programas, Actividades, Proyectos, etc.
La realización del Presupuesto Preliminar requiere de la conducción política del titular de la
jurisdicción (Ministro, Secretario, Administrador General, Rector, etc.). Esta constituye la
condición fundamental para la pertinencia y utilidad del trabajo a desarrollar. Las instrucciones que
se impartan pueden comprender diversos aspectos de la gestión de la institución, algunos de ellos
pueden no ser esenciales para la realización de la tarea de programación presupuestaria, sin
embargo para el Presupuesto Preliminar es necesario que en estas instrucciones se especifiquen los
objetivos anuales y cuando, sea posible, las metas físicas de los programas y de las demás
categorías programáticas, para la construcción de los tres escenarios.
En el Ejemplo Nº 1 se muestran partes de diferentes textos de instrucciones de los
responsables de las jurisdicciones en la parte medular de la fijación de las metas para los tres
escenarios. Se ha tratado de reducir la instrucción para enfatizar la necesidad de establecer
mediciones, para lo cual se presentan casos de programas con objetivos cuantificables (lucha contra
la aftosa), con otros en donde se utiliza un indicador que representa indirectamente al producto
ofrecido por el programa (administración de la justicia) o directamente se establecen objetivos en
donde sólo se puntualiza el factor determinante de la diferencia de los escenarios entre sí (programa
de asistencia financiera).
163
Ejemplo Nº 1
EJEMPLOS DE DIRECTIVAS PARA LA ELABORACIÓN
DEL PRESUPUESTO PRELIMINAR
Instrucciones impartidas por el Secretario de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación al

Director del Programa “Control de la fiebre aftosa”.
Estatus actual del país: “Libre de aftosa con vacunación”.
Escenario de Máxima:
“Vacunar, con cargo al Fisco, a un 100% del rodeo de la zona vulnerable y realizar las acciones
complementarias, como control sanitario, identificación del ganado, para lograr en tres años el
estatus de país declarado “Libre de aftosa sin vacunación”, de modo de poder incrementar los
ingresos por exportación en $ 15,0 millones por año por mejoras en la calidad y cantidad de los
productos exportados. La meta principal es vacunar a 5.000.000 de reses. Las metas
complementarias es realizar el caravaneo (identificación electrónica) de las reses vacunadas , etc.”.
Escenario Intermedio:
“Vacunar, con cargo al Fisco, al 60% del rodeo de la zona vulnerable y realizar las acciones
complementarias para lograr en tres años el estatus superior, siempre y cuando se logre convencer
al sector privado para que se haga cargo del 40% restante, resignando ingresos de exportación por
desplazamiento de la meta en el tiempo en el caso de falta de aportes del sector privado”.
Escenario de Mínima:
“Mantener el estatus actual pero sin realizar los gastos que permitirían acceder al rango superior,
debiéndose tomar los recaudos para evitar descender al estatus inferior de país infectado de aftosa
y sin vacunación. A estos efectos se deberá programar la vacunación del 60% del rodeo vulnerable
con cargo al Fisco, no previéndose erogaciones para cumplir metas complementarias.”
Directivas del Presidente de la Corte Suprema de Justicia al responsable técnico del

programa “Administración de la justicia de primera instancia del fuero penal”
“ Mejorar el servicio judicial disminuyendo el indicador ´ tiempo promedio de resolución de las
causas ´ de cuatro a dos años y medio.”
“ Idem anterior, excepto que la previsión de gastos debe ser suficiente para disminuir el tiempo de
resolución de las causas de cuatro a tres años.”
“Realizar cambios en los procedimientos para obtener mejoras de eficiencia, que impliquen
mantener las actuales prestaciones con un gasto total menor”
Directivas del Ministro de Economía al responsable del programa de “Conducción general

de la administración financiera del Estado”
“ Mantener las actuales prestaciones pero de un modo más eficiente, previendo los gastos para el
montaje y puesta en marcha el sistema local unificado de administración financiera y gestión de
compras, en un año en la Administración Central y en dos años en los organismos
descentralizados”.
“Idem anterior, pero previendo el montaje y puesta en marcha del sistema en dos años en la
Administración Central y en tres años en los organismos descentralizados”.
“Mantener las actuales prestaciones con una mejora en la eficiencia que implique una reducción de
los gastos actuales.”
164
II. Información relevante para la toma de decisiones, obtenida con la aplicación del
Presupuesto Preliminar.
El siguiente caso (Ejemplo Nº2) se refiere a la presentación de la información relevante y
final que se obtiene después de un proceso de definición de la política a seguir con relación al
Programa de Lucha contra el Mal de Chagas-Mazza, las metas anuales y de largo plazo, la
medición del impacto, el establecimiento de las relaciones insumo-producto para el cálculo de la
tabla de insumos, la matriz de gastos y costos y finalmente el llenado de los formularios para el
procesamiento electrónico de la información de acuerdo con los clasificadores presupuestarios y
demás requisitos normativos. Aunque a los especialistas en las técnicas presupuestarias el ejemplo
puede resultarle una verdad de perogrullo, la experiencia indica que este tipo de informes pocas
veces llega a los gabinetes de decisión política sobre la distribución del presupuesto.
Ejemplo Nº 2
EJEMPLO DE LA INFORMACIÓN RELEVANTE OBTENIDA
CON LA ELABORACIÓN DEL PRESUPUESTO PRELIMINAR
PROGRAMA LUCHA CONTRA EL MAL DE CHAGAS
OBJETIVO ESTRATÉGICO: Erradicar el Mal de Chagas-Mazza
ESCENARIO DE MÍNIMA:
Meta: Rociar 90.000 viviendas dos veces al año, lo cual implica realizar 180.000 rociados.
Beneficio esperado en el largo plazo (impacto de largo plazo):

- Reducir a cero el índice de infestación en el término de 20 años (umbral de mínima).
Beneficio esperado anual (impacto anual) :

- Reducir en el 5% el índice de infestación, que en la actualidad es del 30%, lo que beneficia a
9.000 personas.
Gasto total: $ 9.128.000
ESCENARIO INTERMEDIO:
Meta: : Rociar 110.000 viviendas dos veces al año, lo cual implica realizar 220.000 rociados.
Beneficio esperado de largo plazo:

- Reducir a cero el índice de infestación en el término de 14 años.
Beneficio esperado anual:

- Reducir el 7,14% el índice de infestación, lo que beneficia a 12.734 personas.
ESCENARIO DE MÁXIMA:
Metas: : Rociar 150.000 viviendas dos veces al año, lo cual implica realizar 300.000 rociados y
erradicar 1.500 viviendas precarias-
Beneficio esperado de largo plazo:

- Reducir a cero el índice de infestación en el término de 8 años.
Beneficio esperado anual:

- Reducir el 12 % el índice de infestación, lo que beneficia a 21.600 personas.
165
Ejemplo N° 2 (conclusión)
PLANILLA RESUMEN DEL GASTO –BENEFICIO DE LOS TRES ESCENARIOS
Escenario Beneficiarios Gasto
Mínima 9.000 9.128.000
Intermedia 12.134 10.497.200
Máxima 21.600 21.518.850
III. Serie de ejemplos que expresa el proceso ascendente de decisiones partiendo de la

información elaborada en la etapa del Presupuesto Preliminar y hasta la definición del
proyecto de ley de presupuesto por parte del Poder Ejecutivo.
• Definición de las prioridades por parte del Responsable del Programa Información
Estadística perteneciente a un supuesto Ministerio de Economía.
El Ejemplo Nº 3 parte de los resultados obtenidos por los responsables de los subprogramas
del Programa Información Estadística perteneciente al Ministerio de Economía, en donde en
función de las instrucciones impartidas por el titular del Ministerio, aquéllos fueron los encargados
de dirigir la primera instancia del proceso de confección del presupuesto preliminar. Si bien la
información que se presenta se refiere al gasto se debe destacar que hace a la esencia del
Presupuesto Preliminar que cada escenario esté acompañado por una justificación en términos de
beneficios cualitativos y cuantitativos y demás logros relevantes a obtener.
Se puede observar también en el cuadro la transformación de los escenarios en prioridades
de acuerdo con la regla del Presupuesto Base Cero.
Ejemplo Nº 3
CUADRO RESUMEN DEL GASTO DE LOS ESCENARIOS DEL PROGRAMA INFORMACIÓN
ESTADÍSTICA
(en millones de pesos)
Subprogramas Actual Alta Media Baja
Indices de Precios 9.4 5.9 7.3 8.4
Indices de Actividad Laboral y Desempleo 6.4 5.9 6.1 6.4
Estadísticas de Comercio Exterior 4.6 4.1 4.4 4.5
Indices Sociales 5.0 4.8 5.1 5.3
Investigaciones Estadísticas 0.5 0.4 0.8 1.0
Conducción, Y planeamiento 3.1 2.1 2.6 2.7
Total Programa 29.0 23.2 26.3 28.3
• Definición del Anteproyecto de Presupuesto del Ministerio de Economía sobre la base del
Presupuesto Preliminar y respetando el límite financiero comunicado.
Este ejemplo (Nº 4) permite ver con claridad cómo se define el anteproyecto de presupuesto
de la jurisdicción en función de las prioridades surgidas de la elaboración del Presupuesto
Preliminar y con sujeción al techo comunicado. Cabe mencionar algunas consideraciones
complementarias:
- Dentro de cada programa se realizó un trabajo similar al del Programa Información
Estadística. Éste forma parte del cuadro con los importes mencionados en el ejemplo
anterior.
166
- El titular del Ministerio cumplió con el límite impuesto mediante su propio esquema
de prioridades. Al Programa Información Estadística le asignó el nivel de Media
Prioridad (Escenario Intermedio), a los Programas Política Económica y
Administración Financiera del Estado les asignó el nivel de Máxima Prioridad
(Escenario de Mínima), lo mismo sucedió con la Actividad Central Coordinación y
Administración18. Al Programa Política Tributaria el Ministro le asignó la máxima
prioridad aunque no pudo otorgarle el gasto correspondiente al escenario de máxima,
resignando beneficios cualitativos y/o cuantitativos. Antes de tomar la decisión debió
constatar que con un gasto superior al del escenario intermedio era posible obtener
beneficios adicionales.
- La sujeción del Ministro al techo preestablecido se realiza en el entendimiento que una
parte de los gastos no contemplados pueden ser recuperados aunque sea en parte, en la
etapa de determinación final del proyecto de ley de presupuesto. Para ello tendrá la
información y justificativos obtenidos del Presupuesto Preliminar.
Ejemplo Nº 4
DETERMINACIÓN DEL ANTEPROYECTO DEL PRESUPUESTO
DE LA JURISDICCIÓN MINISTERIO DE ECONOMÍA.
TECHO COMUNICADO: $ 53 MILLONES
Programas y actividades Actual Alta Media Baja Anteproyecto
Información Estadística 29.0 23.2 26.3 28.3 26.3
Política Económica 4.5 4.4 4.6 5.1 4.4
Administración Financiera del Estado 16.0 13.0 15.0 17.0 13.0
Política Tributaria 4.5 2.7 3.5 4.9 4.0
Coordinación y Administración 5.7 5.3 5.5 5.8 5.3
Total Ministerio 59.7 48.6 54.9 61.2 53.0
• Cuadro del proyecto de presupuesto general de la Administración Nacional

El cuadro del Ejemplo Nº 5 permite en sus diferentes columnas los gastos del Presupuesto
Actual, los Presupuestos de Alta, Media y Baja Prioridad y el Proyecto de Presupuesto. Este último
responde a los niveles asignados por las distintas jurisdicciones en función de los techos.
Constituye un cuadro gerencial para la decisión final del gabinete nacional y del Presidente de la
Nación. No se trata del único cuadro19 sino que también debe ser acompañado con información
relevante de los beneficios a obtener. En el caso del Ministerio de Salud, debería formar parte un
cuadro de beneficios similar al del Ejemplo Nº 2, del Programa de Lucha contra el Mal de Chagas-
Mazza.
18
Se sigue la terminología del Presupuesto de Programas vigente en la Secretaría de Hacienda de Argentina.
19
Se puede afirmar que a pesar de la sencillez el Gabinete Nacional no ha recibido nunca un cuadro ese formato.
167
Ejemplo Nº 5
RESUMEN DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO NACIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL
(ANTES DEL TRATAMIENTO DEL GABINETE NACIONAL)
Presupuesto Prioridades
Jurisdicciones Proyecto
Actual Alta Media Baja
Poder Legislativo 110 96 114 132 107
Poder Judicial 650 565 628 778 591
Ministerio Público 140 115 128 156 135
Presidencia 48 23 27 28 26
Jefe de Gabinete 18 7 8 9 7
Interior y Justicia 725 638 708 927 718
Relaciones Exteriores 289 240 264 314 270
Defensa 3.150 2.600 2.730 3.276 2.690
Economía 60 49 55 61 53
Obras Públicas 560 507 670 850 580
Educación 1.780 1.480 1.598 1.726 1.670
Trabajo 25 24 26 27 26
Seguridad Social 14.500 13.900 14.456 15.034 14.456
Salud y Acción Social 350 330 358 370 360
Deuda Pública 11.000 8.050 8.910 10.180 8.590
Totales 33.405 28.624 30.680 33.868 30.279
Gasto primario 22.405 20.574 21.770 23.688 21.689
• Definición del Proyecto de Ley de Presupuesto de la Administración Nacional.

En el último Ejemplo (N° 6) se aprecian los resultados de la discusión sobre el presupuesto del
Gabinete Nacional y la decisión final del titular del Poder Ejecutivo. Manteniendo la regla de no
aumentar el total del gasto, se realizaron ajustes en los gastos por compensación, suponiendo que los
beneficios ganados en las jurisdicciones que tienen refuerzos de gastos superan a la pérdida de
beneficios de las jurisdicciones que tuvieron que rebajar sus gastos.
Ejemplo Nº 6
AJUSTES EN EL GASTO DISPUESTOS EN LA APROBACIÓN DEL PROYECTO DE LEY
POR PARTE DEL PODER EJECUTIVO NACIONAL
Jurisdicciones Actual Proyecto Modificaciones Proyecto de ley
Poder Legislativo 110 107 - 11 96
Poder Judicial 650 591 591
Ministerio Público 140 135 135
Presidencia 48 26 26
Jefe de Gabinete 18 7 7
Interior y Justicia 725 718 - 10 708
Relaciones Exteriores 289 270 - 30 240
Defensa 3.150 2.690 2.690
Economía 60 53 53
Obras Públicas 560 580 90 670
Educación 1.780 1.670 -49 1.621
Trabajo 25 26 26
Seguridad Social 14.500 14.456 14.456
Salud y Acción Social 350 360 10 370
Deuda Pública 11.000 8.590 8.590
Totales 33.405 30.279 0 30.279
Gasto primario 22.405 21.689 0 21.689
Este proceso puede seguir en la etapa parlamentaria, en donde los legisladores podrán contar
para su análisis con la información elaborada como producto del Presupuesto Preliminar.
168
VII. Avances en la implantación de

la administración financiera
gubernamental en Cuba
Héctor Casals1
A. Introducción
En el presente trabajo trataremos de explicar el camino que hoy
recorre el Estado cubano, para lograr una gestión más eficiente y
eficaz en materia de recursos y gastos públicos.
Partiendo de que uno de los más difíciles retos que enfrentan los
Estados Nacionales hoy, es la necesidad de encontrar la fórmula
adecuada ante los cada vez más escasos recursos públicos y la cada
vez más necesaria expansión del gasto público, como vía para lograr
un adecuado desarrollo del capital humano y del mejoramiento de la
calidad de vida de los ciudadanos a los cuales representa, el desarrollo
de una gestión eficiente se convierte en un imperativo de máxima
prioridad.
En particular, la última década del milenio que recién concluyó
y los primeros años del presente decenio, no han sido precisamente
fáciles para el Estado cubano. En ese corto período, y como
consecuencia de causas principalmente exógenas, sin excluir las
endógenas, el país tuvo que rediseñar su modelo económico, basado
hasta entonces en la planificación material centralizada, como
principal instrumento de dirección económica.
1
Viceministro, Ministerio de Finanzas y Precios, República de Cuba
169
B. Antecedentes
Se realizaron reformas de profundo contenido, con un fuerte impacto en las instituciones que
conformaban el sistema económico, bajo los principios de preservar por sobre cualquier dificultad,
los logros alcanzados en materia social y de calidad de vida, revertir el decrecimiento de la
economía y lograr bases permanentes para un desarrollo sustentable.
En este sentido, aún cuando se mantuvieron centralizadas las políticas, se produjo un amplio
proceso de descentralización de la gestión, tanto en lo referido a las empresas públicas, como en el
comercio exterior; se amplió el sector privado, con el objetivo de incrementar la oferta de bienes y
servicios, se entregó el 40% de las tierras estatales, en calidad de usufructo perpetuo a los
campesinos y se aprobó el establecimiento de mercados agropecuarios e industriales, que a precio
de oferta – demanda, comercializan sus productos, entre las principales medidas.
El sector financiero no fue ajeno a estas reformas. Se aceleró el proceso de expansión y
modernización del área del seguro; se transformó el sistema bancario, independizándose las
funciones de la Banca Central, de las de los bancos comerciales y se promulgó la Ley del Sistema
Tributario.
Por otro lado, y como consecuencia de las transformaciones económicas en todas las esferas
del país y del empleo de instrumentos de regulación indirectos, en un contexto de una progresiva
descentralización de la gestión económica, tanto en el plano macro como en la microeconomía, la
política fiscal comienza a jugar un papel más activo, encaminado a:
• Coadyuvar a la estabilización macroeconómica, como base para el desarrollo sostenible del
país.
• Incrementar la eficiencia de la actividad productiva fundamentalmente en las empresas
públicas, como principales generadoras de recursos financieros al Presupuesto.
• Garantizar la mejor y más equitativa asignación y utilización de los recursos públicos,
empleados en la actividad presupuestada, haciendo especial énfasis en la eficiencia y la
eficacia de su empleo.
Como uno de los pasos más relevantes en el ordenamiento de las finanzas públicas, en abril
de 1999 se aprobó el Decreto Ley 192 “De la Administración Financiera del Estado”, cuyo objetivo
principal, y así se recoge en su texto, es imprimir un mayor grado de transparencia, ordenamiento y
organicidad al proceso de planificación, ejecución y control de los recursos públicos, en función de
las políticas trazadas por el Estado y de las metas derivadas de estas.
El reto de introducir un sistema de administración financiera, transitaba incluso por la
necesidad de un cambio en la estructura organizativa del Ministerio de Finanzas y Precios, que no
estaba diseñado para asumir las misiones que se derivaban de la aplicación del referido sistema
Dicho Decreto Ley, estipula que el Sistema de Administración Financiera de Cuba, estaría
integrado por los siguientes subsistemas:
- Tributario
- Presupuestario
- De Tesorería
- De Contabilidad Gubernamental
- De Crédito Público
170
Aunque en materia de presupuesto y de administración tributaria, los subsistemas daban

respuesta a los requerimientos básicos del Decreto Ley, ambos debían continuar sometidos a un
proceso de perfeccionamiento.
La Ley Orgánica del Presupuesto, vigente desde el año 1980, resultaba obsoleta ya que,
entre otros elementos:
• No contemplaba la existencia de las diversas formas de propiedad y las relaciones de éstas
con el Presupuesto.
• No definía las relaciones fiscales de las entidades con el Estado, lo que no posibilitaba
identificar transparentemente el doble papel de este, es decir, como fisco y como propietario.
• Sólo se circunscribía a regular los procedimientos de elaboración, ejecución, control y
liquidación del Presupuesto del Estado y de los presupuestos que lo integraban, mezclando
elementos de gastos con pagos.
• No posibilitaba la descentralización de recursos financieros a los presupuestos del sistema.
• No se ajustaba en su contenido y tecnología, y por tanto no era comparable con la práctica
internacional en esta materia.
Sin embargo, su aplicación durante algo más de dos décadas, posibilitó crear una cultura
presupuestaria, que sirvió de sustento para una rápida adaptación a los cambios necesarios que
debían producirse.
En cuanto al sistema tributario, previamente, en 1994, se había sancionado la Ley 73 “Del
Sistema Tributario”, creándose la Oficina Nacional de Administración Tributaria, con delegaciones
en los 169 municipios del país y que en 1999, contaba ya con un sistema de recaudación de los
recursos financieros con un adecuado nivel de eficiencia, a pesar del poco tiempo de creada. En
ella se definían como principios básicos:
• Generalidad y equidad de la carga tributaria, en correspondencia con la capacidad de las
personas, tanto jurídicas como naturales.
• Instrumento de Política Económica General, para responder a las exigencias del desarrollo
económico y social del país.
Por tanto, se consideraron como factores críticos de éxito para alcanzar la plena
instrumentación del referido Decreto Ley:
- un cambio en la estructura del Ministerio de Finanzas y Precios y de las instancias
homólogas de subordinación local, que den respuesta a los requerimientos establecidos en
el Decreto Ley,
- la puesta a punto de un subsistema de Tesorería que posibilitara, en el mediano plazo, un
uso eficiente de los recursos y reducir la dispersión de estos a partir de la concentración
de las cuentas que se operan por el Presupuesto y
- el establecimiento, en el mediano plazo, de un subsistema de Contabilidad
Gubernamental, que permitiera el registro sistemático de las operaciones que se realizan
en las diferentes instituciones de la administración pública, con el objetivo de generar
información financiera, presupuestal, patrimonial y económica para la evaluación y la
toma de decisiones.
No debe soslayarse que, aún cuando por definición constitucional, Cuba es una república
unitaria, su sistema de gobierno esta estructurado en correspondencia con la división política,
compuesta por 14 provincias y 169 municipios. Sustentado en ese sistema, se diseña el de
171
administración financiera, donde cada nivel de gobierno, dispone de un presupuesto y una tesorería
independientes en cuanto a la gestión y debe registrar contablemente los hechos económicos que se
producen en su nivel.
El sistema diseñado, debía tener en cuenta además, las características de la economía cubana,
destacando entre las principales:
a) Centralización de las decisiones y de las definiciones de políticas, a cargo de los niveles
superiores.
b) Alto grado de descentralización en la gestión y ejecución de las decisiones, en los niveles
inferiores (unidades gestoras)
c) Clara definición de los sistemas para las unidades gestoras (básicos, de apoyo, de
planificación, de control etc.)
d) Existencia de un sistema presupuestario estructurado sobre la base de la división política
administrativa del país, con tres niveles de gobierno, es decir central, provinciales y
municipales y adicionalmente un Presupuesto de la Seguridad Social (200 presupuestos
independientes)
e) Amplitud del Sector Público en todas las instancias de gobierno, con un fuerte impacto en el
gasto público, especialmente en los servicios sociales y en el proceso inversionista que
administran mayoritariamente los gobiernos locales.
f) Ausencia de tecnología adecuada para garantizar, al menos en una primera etapa, la
integración automatizada de los diferentes subsistemas.
La descentralización de la gestión, alcanza no solo a los niveles subnacionales, sino que llega
a la unidad básica gestora que brinda el servicio, con independencia de a qué nivel esté
subordinada, e incluye tanto el ámbito empresarial, como las entidades totalmente presupuestadas.
C. Situación actual de la implantación de la Administración

Financiera Gubernamental.
Bajo esas condiciones, el Sistema de Administración Financiera Gubernamental, presenta
hoy los siguientes avances.
En lo legal, está respaldado por el Decreto Ley 192 de 1999 y por el Acuerdo No. 3944 del
Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros del año 2001, que aprueba la nueva estructura del
Ministerio de Finanzas y Precios, para dar respuesta a las exigencias de dicho decreto, que incluye:
• Una Dirección General de Presupuesto, con 3 direcciones subordinadas: Normas y
Políticas; Programación y Evaluación; Ejecución y Control.
• Una Dirección General de Tesorería con 3 direcciones subordinadas: Programación y
Control; Técnica y Operaciones.
• Una Dirección de Contabilidad Gubernamental.
Se ratifica además, la Oficina Nacional de Administración Tributaria, creada desde 1994 y se
inserta la función de Crédito Público en la Dirección de Política Financiera, con el propósito de
comenzar los estudios en esta materia.
En cuanto a los diferentes subsistemas, la situación actual es la siguiente:
172
Tributario
El Subsistema Tributario dispone de un diseño institucional, que asegura su aplicación
generalizada en todo el territorio nacional, a través de 169 oficinas municipales de Administración
Tributarias, con un adecuado poder recaudatorio y de regulación. Es integral y uniforme y está
armonizado en lo fundamental con el entorno de los países de la región.
Se ha alcanzado un nivel si no óptimo, bastante elevado de automatización y las oficinas
municipales, realizan la fiscalización del cumplimiento de las obligaciones fiscales, tanto de
personas naturales, como jurídicas, así como las conciliaciones con los bancos comerciales donde
los contribuyentes depositan los ingresos tributarios y no tributarios.
El sistema aplicado posibilita obtener la información de la recaudación y tipo de ingreso,
tipo de presupuesto al que se dirige la recaudación y tipo de moneda, al contar con un clasificador
uniforme de recursos financieros.
En este momento se considera que el subsistema está en una etapa de consolidación e
institucionalización.
Presupuestario
El Subsistema Presupuestario, que integra los procesos de elaboración, ejecución, control y
liquidación del Presupuesto del Estado a todos los niveles e instancias de gobierno, está
conformado, como se mencionó con anterioridad por 200 presupuestos independientes:
169 Presupuestos municipales
14 Presupuestos de las provincias
14 Presupuestos provinciales2
1 Presupuesto de la Seguridad Social
1 Presupuesto Central
1 Presupuesto del Estado
Se caracteriza por una adecuada combinación entre la centralización de la Política Fiscal y
una alta descentralización en la administración y ejecución del Gasto Público, con un sistema de
coparticipación de los Presupuestos Locales en los Ingresos del Presupuesto Central.
Durante el finalizado año 2002, se revisaron, modificaron y adecuaron a los cánones
internacionales, sin desconocer las características de nuestra economía: las metodologías para la
elaboración del Presupuesto, para el control de la ejecución y para la liquidación y los
clasificadores por objeto de gasto y de grupos presupuestarios, que son de utilización general.
El proceso de elaboración y de ejecución, que se realiza con cortes mensuales, se encuentra
automatizado hasta nivel de Presupuesto Provincial y de Organismos Centrales. No obstante, la
automatización no llega al universo de las unidades gestoras, lo cual no posibilita obtener la
información de la ejecución con oportunidad para su evaluación y análisis.
Tesorería
Uno de los subsistemas en que más se ha trabajado para su puesta a punto, es precisamente el
de Tesorería, aún sin aprobarse el Decreto Ley 192. Con conocimiento de la necesidad de un
profundo cambio en el manejo de los fondos, ya desde el propio año 1997, se comienzan a aplicar
limitados principios de tesorería, principalmente en los Presupuestos Locales.
2
Se refiere a la consolidación de los presupuestos municipales con el de las actividades de subordinación provincial ( presupuesto de
la provincia).
173
Como consecuencia de la reestructuración de la Banca y de la conversión de las cuentas de

disponibilidades en cuentas de fondos, los recursos líquidos dispersos en poder de las entidades
gestoras y la cantidad de cuentas habilitadas, obligaron a dar pasos anticipados al establecimiento
de una Tesorería.
En tal sentido y bajo el asesoramiento de expertos de otros países de la región, se diseñó un
Subsistema de Tesorería que funcionara bajo las reglas de un Fondo Unificado, como el método
que más se adaptaba a las características, condiciones, grado de introducción de la automatización
de los procesos económicos y posibilidades financieras para su desarrollo en los próximos años, en
el contexto de las finanzas públicas cubanas. En su instrumentación, se han obtenido los siguientes
avances:
• Reducción del número de cuentas con que opera la Tesorería Central, para minorar la
dispersión de recursos inmovilizados, así como alcanzar una mayor flexibilidad en el proceso
de ejecución presupuestaria.
• Reducción de la periodicidad en la asignación de fondos a las subtesorerías (organismos de
la administración central), y a las tesorerías locales.
• Centralización en la asignación de recursos derivados del sistema de coparticipación de los
Presupuestos Locales en los ingresos del Presupuesto Central, que antes retenían
directamente los primeros, causando demoras en la recepción de estos por el segundo.
• Elaboración del Presupuesto de Caja, independiente del de gastos, su programación
mensual y su validación con la ejecución real, por los diferentes conceptos y niveles.
• Elaboración de la información mensual de la Caja Central y la obtención de los saldos
diarios y su conciliación con el Banco, con 24 horas posteriores a su afectación.
• Consideración de los saldos de las cuentas del Presupuesto Central administradas por
funciones delegadas por las Tesorerías Provinciales, como saldos de la Tesorería Central,
dando los pasos hacia la constitución del Fondo Unificado.
• Confección de las metodologías procedimientos y normativas propias.
El subsistema, al igual que el presupuestario, está automatizado hasta nivel de subtesorerías
y tesorerías provinciales y se trabaja en la interconexión del Banco Comercial, agente del
Presupuesto, con la Tesorería Central.
Para el caso de los recursos financieros, las Oficinas de Administración Tributarias
funcionan como agentes del tesoro, para el registro y control de los ingresos, con procedimientos
que muestran un alto grado de efectividad.
Contabilidad Gubernamental
En materia contable, nuestro país ha transitado por diferentes etapas, donde el conocimiento
acumulado, ha estado indisolublemente unido al estudio y actualización constante, para adecuar la
práctica contable a los cánones internacionales aplicados hoy.
Esta estrategia de desarrollo, posibilitó que en 1997 se emitieran los Principios de
Contabilidad Generalmente Aceptados, las Normas de Valoración y Exposición, el Nomenclador
de Cuentas con el contenido de las mismas y los Estados Financieros aplicables a las empresas
públicas y a las unidades gestoras presupuestadas, mediante la edición de los manuales
correspondientes.
174
Con la aplicación de estos procedimientos, se logró establecer los parámetros para el registro
de las operaciones de forma homogénea para todo el sector público y al unísono ir rescatando una
cultura y disciplina contable de forma acentuada.
Sin embargo, los procedimientos aplicados, no satisfacen totalmente las necesidades para
conocer la gestión financiera del Estado.
Aunque en abril del año 1999, se promulga el Decreto Ley mencionado, que establece el
subsistema de Contabilidad Gubernamental, como una de las piedras angulares del Sistema de
Administración Financiera, no es hasta principios del 2002 en que se comienzan a dar los primeros
pasos en su diseño, con la aplicación de la nueva estructura en el Ministerio.
Una de las misiones trazadas por esta área desde su constitución, fue la revisión de los
principios, objetivos y formulación del referido sistema, realizándose la preparación de un único
manual conformado por:
- Características del Sistema
- Principios de Contabilidad Generalmente Aceptados
- Normas de Contabilidad para el Sector Público
- Nomenclador de Cuentas y contenido
- Estados Financieros derivados de la Contabilidad Gubernamental
Se han desarrollado 16 normas de contabilidad, aplicables a los activos, pasivos, ingresos,
gastos, deuda pública, provisiones y reservas, entre las principales, en los cuales se trabaja para su
implementación en las entidades del sector público.
Al mismo tiempo, se trabaja aceleradamente en el establecimiento y definición de los
vínculos e interrelaciones, desde el punto de vista contable, de los diferentes subsistemas.
Crédito Público
Este subsistema aún se encuentra en fase de estudio, con el propósito principal de evaluar
diferentes alternativas y posibilidades de captar medios de financiamiento que no provengan de la
Banca Central.
La imposibilidad de Cuba de acceder a préstamos gubernamentales de instituciones
financieras internacionales, obliga a nuestro país a cubrir sus déficits fiscales por la vía bancaria,
por lo cual resulta de gran importancia explorar otras vías internas de acceso a financiamientos,
para poder enfrentar los desbalances presupuestarios y dar solución en el mediano plazo a esta
compleja problemática.
D. Perspectivas y retos para los próximos años

Uno de los retos principales para el adecuado funcionamiento del Sistema de
Administración Financiera Gubernamental, es lograr la integralidad del mismo.
En estos momentos se trabaja para dar respuesta a los requerimientos informáticos, que
posibiliten garantizar de forma automatizada la necesaria integración de cada subsistema y que
estos se complementen entre sí.
Aunque con excepción del Subsistema de Crédito Público, el resto presenta un aceptable
desarrollo y aplicación práctica, que debe irse consolidando con la instrumentación de la
Contabilidad Gubernamental y la generalización de la Tesorería, éstos aún no presentan el grado de
integración que simplifique y garantice la efectividad de las operaciones.
175
Las limitaciones financieras para acceder a la obtención de los medios automatizados

necesarios, aunque constituye una dificultad, no debe convertirse en un freno para el logro de los
objetivos trazados y por ello se trabaja por desarrollar los programas que garanticen la integralidad
del sistema.
Mientras tanto, se trabaja fuertemente en la capacitación y preparación del personal
vinculado a cada uno de los subsistemas, de manera tal de suplir la carencia de equipos
automatizados, con la capacidad de los recursos humanos, principal recurso con que cuenta nuestro
país para esta y otras importantes tareas.
E. Conclusiones
La diversidad de intereses que se deben satisfacer a través del sector público, muchas veces
contrapuestos, requiere disponer de instrumentos de análisis adecuados, para alcanzar decisiones
que sean funcionales y den respuesta satisfactoria a los objetivos, metas y programas propuestos.
Para ello, es de suma importancia contar con un enfoque sistémico para ser aplicado a la
gestión, como forma de contribuir a una mayor racionalidad de las acciones estatales.
En el caso de Cuba, este enfoque no solo resulta importante, sino que se hace imprescindible,
teniendo en cuenta la batalla en que se encuentra enfrascado el Estado, para elevar a planos
superiores la calidad de vida de sus recursos más preciados: sus recursos humanos.
Aún en medio de las difíciles condiciones económicas internacionales, que empeoran las ya
deterioradas condiciones de vida de nuestros ciudadanos del tercer mundo, en nuestro país hemos
apostado por la aplicación de un sistema de administración financiera gubernamental, que le
posibilite al Estado continuar desarrollando los programas sociales que se llevan a cabo, con un
máximo de eficiencia y eficacia en la aplicación de los limitados recursos de que disponemos.
Nuestro José Martí, del que conmemoramos el 28 de enero, el 150 Aniversario de su
natalicio expresó: “Nación que no cuida de ennoblecer a sus masas, se cría para los chacales”.
Emplear las herramientas técnicas que nos brindan los sistemas de administración financiera,
en función del ennoblecimiento y mejoramiento de nuestros ciudadanos, es por tanto nuestra tarea
de primer orden.
176
Serie
seminarios y conferencias
Números publicados
1. Hernán Santa Cruz Barceló: un homenaje en la CEPAL, (LC/L.1369-P); No. de venta: S.00.II.G.59 (US$10.00).
www
2. Encuentro latinoamericano y caribeño sobre las personas de edad (LC/L.1399-P), No venta: S.00.II.G.88
(US$10.00), 2000. www
3. La política fiscal en América Latina: una selección de temas y experiencias de fines y comienzos de siglo
(LC/L.1456-P); No. venta: S.00.II.G.33 (US$10.00), 2000. www
4. Cooperación internacional para el desarrollo rural en el Cono Sur - Informe del seminario regional, Santiago de
Chile 14 y 15 de marzo de 2000 (LC/L.1486-P) No venta: S.00.II.G.18 (US$10.00), 2000. www
5. Política, derecho y administración de la seguridad de la biotecnología en América Latina y el Caribe
(LC/L.1528-P), No de venta S.01.II.73 (US$ 10.00), 2001. www
6. Informe de la relatoría del seminario de alto nivel sobre las funciones básicas de la planificación y experiencias
exitosas (LC./L.1501-P; LC/IP/L.186), No venta: S.01.II.G. 42 (US$10.00), 2001. www
7. Memorias del Seminario Internacional sobre bancos de programas y proyectos de inversión pública en América
Latina (LC/l.1502-P; LC/IP/L.187), No venta: S.01.II.G.48 (US$10.00), 2001. www
8. Seminario de alto nivel sobre las funciones básicas de la planificación. Compendio de experiencias exitosas
(LC/L.1544-P; LC/IP/L.189), No venta: S.01.II.G.85 (US$10.00), 2001. www
9. Desafíos e innovaciones en la gestión ambiental (LC/L.1548-P) ), No de venta S.01.II.G.90 (US$ 10.00), 2001.
www
10. La inversión europea en la industria energética de América Latina (LC/L.1557-P), No de venta S.01.II.G.102 (US$
10.00), 2001. www
11. Desarrollo Sostenible. Perspectivas de América Latina y el Caribe. Reunión consultiva regional sobre desarrollo
sostenible en América Latina y el Caribe (LC/L.1613-P), N˚ de venta: S.01.II.G.153 (US$ 10.00), 2001. www
12. Las campañas mundiales de seguridad en la tenencia de la vivienda y por una mejor gobernabilidad urbana en
América Latina y el Caribe (LC/L.1616-P), N˚ de venta: S.01.II.G.156 (US$ 10.00), 2001. www
13. Quinta Conferencia Interparlamentaria de Minería y Energía para América Latina (LC/L. 1642-P), N˚ de venta:
S.01.II.G.180 (US$10.00), 2001. www
14. Metodología estandarizada común para la medición de los gastos de defensa (LC/L 1624-P.), N˚ de venta
S.01.II.G.168 (US$ 10.000), 2001. www
15. La migración internacional y el desarrollo en las Américas (LC/L. 1632-P), N˚ de venta S.01.II.G.170 (US$
10,00), 2001. www
16. Taller Preparatorio de la Conferencia Anual de Ministros de Minería / Memorias Caracas, Eduardo Chaparro Avila
(LC/L.1648-P), N˚ de venta S.01.II.G.184 (US$ 10,00), 2001. www
17. Memorias del seminario internacional de ecoturismo: políticas locales para oportunidades globales (mayo de
2001), División de Medio Ambiente y Asentamientos Humanos y División de Desarrollo Productivo y
Empresarial, (LC/L.1645-P), N˚ de venta S.01.II.G.197 (US$ 10,00), 2001. www
18. Seminario Internacional Sistemas nacionales de inversión pública en América Latina y el Caribe: balance de
dos décadas. Compendio General (Santiago de Chile, 5 y 6 de noviembre de 2001), (LC/L.1700-P,
LC/IP/L.198), No de venta: S.01.II.G.111 (US$ 10.00), 2002. www
19. Informe de relatoría del seminario sobre Sistemas nacionales de inversión pública en América Latina y el
Caribe: balance de dos décadas (LC/L.1698-P; LC/IP/L.197), No de venta: S.02.II.G.9 (US$10.00), 2002.
www
177
20. Informe del Seminario “Hacia la institucionalización del enfoque de género en las políticas económico-laborales
en América Latina” (LC/L.1667-P), No de venta: S.01.II.G.201 (US$ 10.00), 2001. www
21. Cuarto diálogo parlamentario Europa-América Latina para el desarrollo sustentable del sector energético
(LC/L.1677-P), No de venta: S.01.II.G.211 (US$ 10.00), 2001. www
22. América Latina y el Caribe hacia la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible. Conferencia Regional
Preparatoria (Rio de Janeiro, Brasil 23 y 24 de octubre 2001), (LC/L.1706-P), No de venta: S.02.II.G.14 (US$
10.00), 2002. www
23. Oportunidades del sector empresarial en el área del medio ambiente (LC/L.1719-P), No de venta: S.02.II.G.30
(US$10.00), 2002. www
24. Informes nacionales sobre migración internacional en países de Centroamérica. Taller de capacitación para el
análisis de información censal sobre migración internacional en América Central (LC/L.1764-P), No de venta:
S.02.II.G.78 (US$10.00), 2002. www
25. Ciencia y Tecnología para el Desarrollo Sostenible. Una perspectiva Latinoamericana y Caribeña (LC/L.1840-P),
No de venta: S.03.II.G.5 (US$ 10.00), 2003. www
26. Informe del cuarto taller de Gerentes de Organismos de Cuenca en América Latina y el Caribe (LC/L.1901-P),
No de venta S.03.II.G.62 (US$ 10.00), 2003. www
27. La pobreza rural en América Latina: lecciones para una reorientación de las políticas (LC/L.1941-P),
No de venta S.03.II.G.100 (US$ 15.00), 2003. www
28. Reglas macrofiscales, sostenibilidad y procedimientos presupuestarios (LC/L.1948-P); No de venta S.03.II.G.106
(US$ 15.00), 2003
29. Gestión pública por resultados y programación plurianual (LC/L.1949-P); No de venta S.03.II.G.107 (US$ 15.00),
2003
• El lector interesado en adquirir números anteriores de esta serie puede solicitarlos dirigiendo su correspondencia a la Unidad de
Distribución, CEPAL, Casilla 179-D, Santiago, Chile, Fax (562) 210 2069, correo electrónico: publications@eclac.cl.
• www: Disponible también en Internet: http://www.eclac.cl.
Nombre: ...................................................................................................................................
Actividad:.................................................................................................................................
Dirección:.................................................................................................................................
Código postal, ciudad, país: .....................................................................................................
Tel.: ............................ Fax:......................................E.mail: ....................................................
178

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E

G estión pública por

Documentos presentados en la Primera Reunión

Instituto Latinoamericano y del Caribe de

Santiago de Chile, agosto de 2003

Publicación de las Naciones Unidas

C. Hacia una administración por resultados en el sector público peruano............................. 44

Este volumen recoge la versión revisada de los trabajos sobre

Los temas fiscales son fuente de preocupación permanente para

I. Overview of Results Focused

B. Performance information in the budget

1. Outcomes and outputs

Source: OECD Budgeting Database, 2002 Edition.

2. Outcomes, outputs and the budget

Source: OECD Budgeting Database, 2002 Edition.

Source: OECD Budgeting Database, 2002 Edition.

Source: OECD Budgeting Database, 2002 Edition.

Characteristically, however, a number of countries reported on performance in more than one

3. Expenditure and targets

Source: OECD Budgeting Database, 2002 Edition.

Source: OECD Budgeting Database, 2002 Edition.

5. Performance information and allocation

Source: OECD Budgeting Database, 2002 Edition.

Source: OECD Budgeting Database, 2002 Edition.

D. Flexibility in budgeting for government organisations (agencies)

Source: OECD Budgeting Database, 2002 Edition.

Results from the OECD Budgeting Database

Gestión pública por resultados y programación plurianual

Source: OECD Budgeting Database-2002 Edition

II. Accrual Accounting and

B. Key Recognition Issues

4. Social Insurance Programs

1. International Public Sector Accounting Standards

1. Fostering a “Culture Change”

3. Need for Communications

III. Avances en la implementación

Nelson Shack Yalta1

B. La administración publica y el desempeño

1. Administración por resultados

• La mejora en la eficiencia en la provisión de servicios se traslada al sector privado,

b) Reingeniería de procesos, con miras a simplificar los procedimientos y reducir la

2. Algunas experiencias de reformas hacia una administración por

a) Gran Bretaña (1982)

b) Nueva Zelanda (1984)

d) Estados Unidos (1993)

C. Hacia una administración por resultados en el sector público

1. Indicadores para la medición del desempeño

En la misma línea anterior, un ejemplo de indicador de resultado sería el nivel de aprendizaje

2. Indicadores para la evaluación del desempeño

3. Esquematizando la medición y evaluación del desempeño

La programación (cuantificación) de valores a alcanzar es resultado del análisis respecto de

D. Diseño de un sistema de medición y evaluación del

1. Establecimiento de visión, misión y objetivos

2. Definición de indicadores de medición del desempeño

a) Identificación de las unidades programáticas

En la medida que la organización institucional identifica a los actores últimos encargados de

b) Definición de indicadores de medición del desempeño

c) Establecimiento de valores a alcanzar

3. El Sistema de medición y evaluación del desempeño

4. Responsabilidades en el sistema de medición y evaluación del

indicadores de resultado e impacto, y por consiguiente, en el análisis de los indicadores de

E. Implementando la evaluación del desempeño en el Perú

evaluación del desempeño de la gestión. En el Anexo se puede apreciar el acceso al Aplicativo a