JURISPRUDENCIA

Roj: STSJ EXT 50/2022 - ECLI:ES:TSJEXT:2022:50

Id Cendoj: 10037330012022100033
Órgano: Tribunal Superior de Justicia. Sala de lo Contencioso
Sede: Cáceres
Sección: 1
Fecha: 04/02/2022
Nº de Recurso: 371/2020
Nº de Resolución: 65/2022
Procedimiento: Recurso contencioso-administrativo
Ponente: CASIANO ROJAS POZO
Tipo de Resolución: Sentencia

T.S.J.EXTREMADURA SALA CON/AD

CACERES
SENTENCIA: 00065/2022
SENTENCIA Nº 65/2022
PRESIDENTE:
DON DANIEL RUIZ BALLESTEROS
MAGISTRADOS:
DOÑA ELENA MÉNDEZ CANSECO
DON MERCENARIO VILLALBA LAVA
DON RAIMUNDO PRADO BERNABEU
DON CASIANO ROJAS POZO
DOÑA CARMEN BRAVO DÍAZ /
En Cáceres a cuatro de Febrero de dos mil veintidós.
Visto el recurso contencioso administrativo nº 371/2020, promovido por el/la Procurador/a Dª CRISTINA
BRAVO DIAZ, en nombre y representación de la recurrente GENERALI SEGUROS siendo demandada la JUNTA
DE EXTREMADURA, representada por el LETRADO DE LA JUNTA, y como partes codemandadas, MAYCOEX,
S.L., representada por el PROCURADOR D. PABLO GUTIERREZ FERNANDEZ, AYUNTAMIENTO DE VALVERDE
DE LA VERA, representado por la PROCURADORA Dª. GUADALUPE SANCHEZ-RODILLA SÁNCHEZ Y MAPFRE
ESPAÑA, CIA. DE SEGUROS Y REASEGUROS S.A., representada por el PROCURADOR D. JUAN ANTONIO
HERNÁNDEZ LAVADO, recurso que versa sobre
CUANTÍA: 127.647,98 €.

ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Por la parte actora se presentó escrito mediante el cual interesaba se tuviera por interpuesto
recurso contencioso administrativo contra el acto que ha quedado reflejado en el encabezamiento de esta
sentencia.-
SEGUNDO.- Seguido que fue el recurso por sus trámites, se entregó el expediente administrativo a la
representación de la parte actora para que formulara la demanda, lo que hizo seguidamente dentro del plazo,
sentando los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes y terminando suplicando se dictara
una sentencia por la que se estime el recurso, con imposición de costas a la demandada; dado traslado a la

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parte demandada y a las codemandadas para que la contestasen, evacuaron dicho trámite, cuyo resultado es
de ver en autos.-
TERCERO.- Recibido el recurso a prueba, se admitieron y practicaron todas las propuestas, obrando en los
ramos separados de las partes, declarándose concluso este periodo, se pasó al de conclusiones, donde
las partes evacuaron por su orden interesando cada una de ellas se dictara sentencia de conformidad a lo
solicitado en el suplico de sus escritos de demanda y de contestación a la misma, señalándose seguidamente
día para la votación y fallo del presente recurso, que se llevó a efecto en el fijado.-
CUARTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.-
Siendo Ponente para este trámite el Iltmo. Sr. Magistrado D.CASIANO ROJAS POZO.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS
PRIMERO. - Se somete a nuestra consideración en esta ocasión la resolución de fecha 09/07/2020, dictada por
la Consejería para la Transición Ecológica y Sostenibilidad de la Junta de Extremadura, por la que se desestima
la solicitud de reclamación patrimonial, realizada en fecha 04/06/2018 por la hoy actora en base al artículo
43 LCS, en concepto de indemnización por daños y perjuicios producidos como consecuencia de la rotura de
la Balsa de abastecimiento de agua de consumo del Ayuntamiento de Valverde de la Vera, ocurrido con fecha
05/07/2017, siendo el importe reclamado de 127.647,98 euros (expediente de responsabilidad patrimonial
nº 0416-18-17). Se dirige también contra la desestimación por silencio de la misma solicitud presentada al
Ayuntamiento mencionado.
El suplico de la demanda rectora de los autos nos pide que declaremos la existencia de responsabilidad
patrimonial en ambas Administraciones y, subsidiariamente, que se estime la responsabilidad no solidaria de
una o de ambas, ponderándola en la proporción que estimemos conveniente.
Ninguna de las dos Administraciones asume responsabilidad alguna en la rotura de la balsa.
Han comparecido como interesados MAYCOEX S.L., a instancias de la Junta de Extremadura, en base a los
artículos 48 y 49 LJCA.
También ha comparecido MAPFRE ESPAÑA Cía de Seguros y Reaseguros S.A., a iniciativa del Ayuntamiento
de Valverde de la Vera.
Respecto de ninguno de estos interesados, llamados a instancias de las Administraciones demandadas, se
solicita pretensión alguna en la demanda.
SEGUNDO. - Planteado el debate en estos términos, debemos comenzar declarando cuál ha sido la causa de
la rotura de la balsa en cuestión. Y una vez establecida, podremos imputar la misma a alguna/s de las dos
Administraciones demandadas, únicas partes personadas sobre las que cabe hacer pronunciamiento en esta
sentencia, dado el tenor del suplico de la demanda.
Y a este respecto es prácticamente unánime la opinión técnica de que la misma se ha producido por
"tubificación" como consecuencia de erosión interna (formación de canales subterráneos debido a la
eliminación progresiva de partículas de suelo de una balsa por movimientos o corrientes de agua), asociada
a las obras de torre de toma y/o a través de las vías preferentes en el contacto con las conducciones o
estructuras que atraviesan el dique, y no a través de la masa del dique. No han sido causa de la rotura el
deslizamiento del dique, ni los defectos de diseño, ni la inestabilidad geotécnica y/o geológica, ni la falta
mantenimiento ni, finalmente, consecuencia de una acción sísmica o vandalismo, que son otras formas de
colapso, tal y como nos muestra SEIASA, Sociedad Mercantil Estatal de Infraestructuras Agrarias, pertenece
al grupo Patrimonio del Estado (Ministerio de Hacienda), que es desde el año 2000 empresa instrumental
del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, dependiente de la Dirección General de Desarrollo Rural,
Innovación y Formación Agroalimentaria, en el informe "GESTIÓN DE LA SEGURIDAD EN BALSAS DE RIEGO
2021 (www.mapa.gob.es/imagenes/es/2 _tcm30-562278.pdf).
Ninguna prueba existe de que el colapso no haya sido por tubificación, sino todo lo contrario. El informe de
Ambling a este respecto no contradice esta conclusión, sino que la considera como la causa más plausible.
No obstante, volveremos más adelante sobre él. El Informe del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales
y Puertos, emitido a instancias del Consejo de Estado y con el objeto de analizar y contrastar el informe
Ambling (que sustenta la posición de la Junta de Extremadura) y el informe Daniel (realizado por encargo del
Ayuntamiento), concluye que " Como causa inmediata del siniestro, este Colegio profesional comparte con los
dos informes objeto de comparación la existencia de un mecanismo pernicioso provocado por las filtraciones,
que se realimentó a sí mismo para llevar, al final, a una erosión regresiva que terminó en una tubificación interna..."

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Los distintos modos de fallos de tubificación por erosión interna en balsas como la que nos ocupan (excepto
las filtraciones de conducción en presión dentro del dique, que no es el caso), necesitan necesariamente una
rotura o fallo de la pantalla impermeabilizante. Y este es un dato trascendental, puesto de manifiesto en el
documento mencionado de SEIASA. Y es que, en efecto, sin fallo en la impermeabilización no es posible la
tubificación, dado que impermeabilizar una balsa es la acción que tiene por finalidad hacerla impenetrable
al agua (RAE). Y sin contacto del agua con el terreno no es posible el fenómeno de la tubificación, que es
consecuencia, en esencia, de la presión que el agua ejerce sobre las partículas del suelo de la balsa.
En nuestro caso nos encontramos con una " Tubificación a través de las vías preferentes existentes junto a las
estructuras que atraviesan el dique", en concreto, las derivadas de la existencia de la torre de toma y la galería
de desagüe. Así lo constatan todos los informes técnicos que obran en autos. No ha existido una tubificación
a través del cuerpo del dique. Ninguna prueba existe de ello.
Las fotografías realizadas dos días después del suceso, incorporadas al informe presentado por el ingeniero
Daniel , no dejan lugar a dudas de que el colapso se produjo, exclusivamente, en esa zona.
Es destacable que la rotura en la unión de la geomembrana con la torre de toma es uno de los supuestos de alta
probabilidad de colapso grave en este tipo de balsas, al contrario de lo que ocurre cuando las roturas tienen
lugar en otras zonas del cuenco por entrada de agua en el vaso, en cuyo caso las probabilidades de accidente
grave son bajas, según el estudio que seguimos como referencia ilustrativa.
Estamos pues, ante un punto crítico (el más crítico nos atreveríamos a decir) del sistema de
impermeabilización proyectado. Y como tal fue así previsto, pues las acciones en la torre de toma y galería de
desagüe merecieron un tratamiento específico, según consta en la Memoria del Proyecto, independiente de la
impermeabilización de la balsa. En efecto, mientras en el punto 4.4 se describió la actuación más importante
del proyecto, como era la impermeabilización de la balsa, en el punto inmediatamente anterior se describen
las actuaciones en la torre de toma y galería de desagüe, concluyendo con la expresa indicación de la forma
de llevar a cabo su impermeabilización. En el apartado 4.3 de la Memoria puede leerse que " Una vez renovado
todo el sistema de captación y desagüe de fondo de la balsa se procederá a la impermeabilización de la torre de
toma por su parte exterior en contacto con el agua. Para ello se ha previsto colocar en toda la superficie de la
misma una lámina de PVC de 1,2 mm. armada con fieltro no tejido de fibra de vidrio " (las negritas son nuestras
para destacar que se preveía en el proyecto la impermeabilización de toda la superficie de la torre de toma).
En definitiva, el proyecto de intervención llevado a cabo meses antes del colapso de la balsa preveía
una determinación expresa sobre la impermeabilización de la torre de toma, independiente de la
impermeabilización del resto de la balsa, lo que denotaba la importancia que le daba el director del proyecto, y
demuestra que era muy consciente que se trataba de un punto crítico para evitar una tubificación que, en este
punto, conllevaba un riesgo alto de accidente grave.
Las determinaciones establecidas para la impermeabilización de la torre de toma se incumplieron de modo
palmario, tal y como demuestran las fotografías nº 9, 10 y 11 del informe Daniel . En vez de impermeabilizar
toda la superficie de la torre de toma (como exigía el Proyecto), la lámina de impermeabilización se dejó
colocada solamente hasta algo más arriba de la base, aproximadamente 1 metro, rematándose con pletina
metálica atornillada y resina por encima. Nada de lo previsto, pues.
A este respecto, la resolución denegatoria de la solicitud de responsabilidad dedica a este trascendental punto
exclusivamente dos párrafos, de cuatro líneas (pag 41), en sus más de 77 folios, limitándose a decir que la
impermeabilización de la torre de toma " se realizó con una resina sustitutiva del PVC incluido en el proyecto,
alcanzándose el objetivo de la solución prevista, es decir, la impermeabilización completa. Con esta solución se
pretendía mejorar las prestaciones y reducir el contacto lámina-hormigón". Y más adelante (folio 47), al contestar
el Director de la Obra a distintas preguntas sobre la impermeabilización, dice que " La impermeabilización de
la torre de toma se realizó a base de pinturas y resinas elásticas tratando de evitar en todo momento el posible
punzamiento de la lámina en las uniones angulares con el hormigón de la torre". No hay, por tanto, una verdadera
justificación de las razones por las que se incumplieron las determinaciones del Proyecto.
Y volviendo de nuevo al documento de SEIASA que nos sirve de referencia: Los accidentes graves en las balsas
son debidos, de forma prácticamente exclusiva, a patologías asociadas a filtraciones a través del dique, y,
concretamente, las relacionadas con las vías preferentes inherentes a las estructuras que atraviesan el dique
(en nuestro caso torre de toma y red de desagüe).
Llegados hasta aquí, la conclusión se nos aparece con meridiana claridad: el colapso de la balsa tuvo su causa
directa, única, inmediata y eficiente en el defecto de impermeabilización de la torre de toma, en un punto de
máxima carga hidráulica, pues la balsa estaba llena desde meses antes, que produjo un efecto de tubificación
aprovechando la vía preferente de esta infraestructura que atravesaba el dique, lugar por el que se colapsó.

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Asumimos, así, las conclusiones del informe de Daniel cuando afirma que el fallo de impermeabilización en
la torre de toma es un despropósito ingenieril por cuanto el fallo en ese punto, " permitiría una vía franca a unas
muy importantes fugas de agua, además con la carga máxima, por ser el punto más bajo del vaso y por tanto,
con más carga de agua, y encima en uno de los lugares, como se ha explicado anteriormente, más delicados
por la posible presentación de tubificaciones. El gradiente (que provoca la fuerza de filtración, definido como la
carga hidráulica H dividida por la distancia de recorrido del agua en la línea de filtración, H/l) en esa zona, debió
de presentar valores máximos, con máximos valores de embalse (la balsa estaba completamente llena el 28 de
marzo de 2017; ver fotografía nº 146) y por tanto, de carga hidráulica H, y ser la distancia de recorrido hasta el
exterior del dique mínima, desde la base de la torre de toma".
Confirma lo que concluimos el elemento temporal, al haberse producido el colapso de la balsa escasos meses
después de que concluyera la obra de impermeabilización, cuando llevaba más de 20 años dando el servicio
para la que fue creada sin mayores problemas que las fugas de agua. Elemento éste que debe ser destacado,
pese a que el informe Ambling le intente restar importancia, en consonancia con su contenido.
Lo decidido nos exime de entrar a valorar otros posibles defectos en la ejecución de la obra, como son el remate
en coronación de la lámina impermeabilizante que no ha impedido que las escorrentías de agua de lluvia se
filtraran por debajo de ella y el dispositivo de entrada de agua a la balsa, para su llenado, en ambos casos sin
seguir lo proyectado, pues no los consideramos con trascendencia para provocar el grave accidente, que tiene
como causa directa, única, inmediata y eficiente la anteriormente analizada, amén de que en la simple entrada
de agua en el vaso no es un supuesto de probable accidente grave, al contrario de lo que ocurre cuando la
rotura tiene lugar en la unión de la geomembrana con la torre de toma.
TERCERO. - Sentado ello, por resolución de la Secretaría General de la Consejería de Fomento, vivienda,
Ordenación del Territorio y Turismo de la Junta de Extremadura, de fecha 26/01/2015, se aprueba técnicamente
el proyecto de impermeabilización de la balsa.
Con fecha 27/01/2015 el Jefe de Servicio del Agua e Infraestructuras Hidráulicas, emite informe sobre la
necesidad e idoneidad del contrato de obra de "IMPERMEABILIZACIÓN DE BALSA EN VALVERDE DE LA VERA",
donde puede leerse que " Todo el sistema excepción de la ATAP tiene una antigüedad de más de 30 años, por
lo que tanto la balsa como la conducción principal de abastecimiento al pueblo tienen serias deficiencias, de
grandes pérdidas de agua en la Balsa al carecer de impermeabilización y frecuentes roturas en la conducción
principal, siendo imprescindible su renovación y actualización".
Por resolución de fecha 19/02/2015 el Secretario General de la Consejería mencionada resuelve iniciar el
correspondiente expediente tendente a la formalización del contrato, con mención del Decreto 75/2012 que
modifica el Decreto 208/2011 que le atribuye las competencias en planificación, ejecución mantenimiento
y ordenación de las infraestructuras generales y obras públicas: abastecimiento de agua, encauzamientos
y defensa de márgenes, saneamiento y depuración de aguas residuales de competencia de la Comunidad
Autónoma de Extremadura, así como la coordinación de las políticas de aguas autonómicas.
Por resolución de la Secretaría General de fecha 05/03/2015, se resuelve aprobar el expediente de contratación,
se aprueba el pliego de cláusulas administrativas particulares y de prescripciones técnicas, e iniciar el proceso
de adjudicación.
Por resolución de la Secretaría General de fecha 29/06/2015, se adjudica la ejecución del contrato.
Con fecha 10/08/2015, la Secretaría General de la Consejería de Economía e Infraestructuras firma el contrato
de obra. Y por resolución de fecha 18/08/2015 se hace pública su formalización.
Por resolución de la Secretaría General de fecha 30/10/2015 se aprueba el programa de trabajo presentado
por la empresa contratista.
Con fecha 29/08/2016 tiene lugar el acta de recepción de las obras, dándolas por recibidas el representante
de la Consejería de Economía e Infraestructuras. En este documento se hace constar que " El Director de la
obras expone que las mismas han sido ejecutadas de acuerdo con el proyecto y sus modificaciones aprobadas,
teniendo en cuenta todas las prescripciones en vigor y que se encuentra en condiciones de ser recibidas". Y a
continuación que "Los asistentes después de reconocer minuciosamente las diferentes partes que integran las
obras, hacen constar que las mencionadas obras objeto de este reconocimiento se encuentran completamente
terminadas en buen estado y se ajustan al proyecto vigente".
En la reclamación administrativa ya se basó la solicitud de responsabilidad en la " rotura provocada por el mal
estado o la mala ejecución de la obra provocando deslizamiento del muro de contención de la presa".
Pues bien, la resolución administrativa de la Junta de Extremadura, que rechaza expresamente la solicitud de
responsabilidad patrimonial, defiende en todo momento que la lámina de impermeabilización y su instalación

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han sido los adecuados (pag 26), que el sistema de impermeabilización estaba adecuadamente diseñado y
ejecutado y no afecta a la estabilidad del dique, que la impermeabilización era una solución adecuada, así
como que, aunque no se puede descartar la relación, considera que no es probable la existencia de una relación
directa entre la impermeabilización y el fenómeno de la rotura, llegando a decir, más adelante (pag 31) que la
ejecución de la obra de impermeabilización ha sido descartada como causa de la rotura, y que las prácticas
derivadas de la ejecución de la obra de impermeabilización no se consideran como causas de la rotura sino
como circunstancias que han podido acelerar el proceso.
En definitiva, que la Administración en ningún momento ha defendido que la ejecución de la obra haya sido
incorrecta o contraria al proyecto, sin derivar responsabilidad alguna en la empresa contratista.
Sentado ello, la Administración autonómica decidió llevar a cabo las obras de impermeabilización de la balsa,
controlando todo el proceso, desde el principio hasta el final, con pleno conocimiento de las deficiencias que
tenía, con lo que es responsable de los daños que se han causado como consecuencia de una incorrecta
ejecución del contrato, contraviniendo expresamente las determinaciones del proyecto, siendo indiferente
las razones y/o competencias que le llevaron a tomar esa decisión. Da igual que fuera por simple auxilio
al Ayuntamiento (ex artículo 55e) de la Ley 7/85), por considerar que era competente para salvaguardar
la seguridad de la balsa (ex artículo 2.2e) del Decreto 132/2010, de 18 de junio, por el que se atribuyen
competencias en materia de seguridad de presas, embalses y balsas ubicadas fuera del dominio público
hidráulico) o, en fin, por corresponderle las competencias en planificación, ejecución, mantenimiento y
ordenación de las infraestructuras generales y obras públicas: abastecimiento de agua, encauzamientos y
defensa de márgenes, saneamiento y depuración de aguas residuales de competencia de la Comunidad
Autónoma de Extremadura, así como la coordinación de las políticas de aguas autonómicas, tal como se
hace constar en la resolución de fecha 19/02/2015 del Secretario General de la Consejería que resuelve
iniciar el correspondiente expediente tendente a la formalización del contrato, como ha quedado expuesto, en
consonancia con la atribución estatutaria que realiza el artículo 9.36 del Estatuto de Autonomía. La realidad es
que tomaron una decisión y son responsables de los daños generados al permitir la actuación del contratista
incurriendo en verdaderos despropósitos ingenieriles, por utilizar la expresión del informe de Daniel .
Se aplica a supuestos como el que no ocupa la garantía de indemnidad para los particulares por toda lesión
por el funcionamiento anormal en el servicio público en que consiste la obra adjudicada, que no debe verse
matizada o limitada en los casos que la Administración ejerce sus competencias en forma indirecta, a través
de un agente contratista.
Así, el Tribunal Supremo, en su sentencia de 30 de marzo de 2009 (casación 10680/2004) estableció el criterio
(reiterado en otras muchas) de que la Administración pública frente a la que se reclama la indemnización no
puede, en vía judicial, negar su legitimación pasiva atribuyéndosela en exclusiva al contratista, si no lo ha hecho
previamente en la vía administrativa, que es lo que se defiende en la contestación por el letrado de la Junta
de Extremadura con la transcripción que hace del artículo 214 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de
noviembre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.
Lo expuesto, que sustenta a nuestro juicio la responsabilidad exclusiva de la Junta de Extremadura en los
daños acaecidos, nos exime del examen que nos propone su defensa respeto de la falta de competencias
asumidas estatutariamente sobre seguridad de las presas y balsas y sobre si la que nos ocupa formaba parte o
no del dominio público hidráulico, cuestiones estériles desde el momento que sustentamos su responsabilidad
en la decisión que adoptó de abordar la impermeabilización de la balsa, como modo de solucionar sus
deficiencias, y llevarse a cabo de modo incorrecto y contraviniendo el proyecto.
CUARTO. - Las consideraciones y conclusiones a las que llega el informe Ambling no pueden ser asumidas
por la Sala.
De entrada, para nosotros los antecedentes históricos de la Balsa antes de producirse el colapso por
tubificación derivada de una mala impermeabilización de la torre de toma, carecen de trascendencia a los
efectos del debate, pues partimos de que ella fue la causa directa, única, inmediata y eficiente del grave
accidente.
La situación de la balsa al momento de decidir la Junta de Extremadura abordar su impermeabilización ya era
conocida, o debió serlo, por ella. No en vano, en varias de las resoluciones dictadas en el seno del procedimiento
de contratación se habla de serias deficiencias, de grandes pérdidas de agua al carecer de impermeabilización,
siendo ellas la razón de acometer las obras. En la Memoria del proyecto se puede leer que la balsa presenta
problemas de estanqueidad a lo largo de todo su cuenco, lo que se traduce en pérdidas considerables de
agua en la misma, mermando así la capacidad de abastecimiento y reserva del sistema. Y más adelante que
" La Consejería...consciente de esta problemática, ha previsto un nuevo proyecto que contemple una reparación
integral de la basa en cuestión para que acabe con las dichas deficiencias y de esta forma el sistema de

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abastecimiento de la localidad pueda contar con la capacidad de almacenamiento de la misma en toda su

totalidad, la cual asciende a un volumen embalsado de 101.000 m3".
La decisión de llevar a cabo la impermeabilización de la balsa sin realizar las actuaciones precisas para
determinar el verdadero estado de los diques (ex artículo 123.3 y 125 del RDLeg 3/2011 y 125.4 del Real
Decreto 1098/2011), pese al mucho tiempo que llevaban de pérdida de estanqueidad, con el riesgo de lavado
que menciona dicho informe, se entiende al decidirse por ella (en vez de otras soluciones técnicas actuando
directamente sobre los diques), pues se basa precisamente en impedir todo contacto del agua con ellos.
Pero, en cualquier caso, la única responsable de desconocer la verdadera situación de los diques fue la
propia Administración Autonómica, que abordó la solución del problema sin un verdadero estudio geotécnico,
con lo que en modo alguno ello puede suponer una exención de responsabilidad, sino todo lo contrario.
Y no puede ser excusa alguna el que los proyectos técnicos existentes con anterioridad a las obras de
impermeabilización, esto es, los realizados por la CHT en 2005-2007 y el realizado por la Diputación de
Cáceres en 2012, consideraban que los diques cumplían con los mínimos recomendados y proponían la
impermeabilización de la balsa, pues es evidente que el paso del tiempo juega en contra de la integridad de
los diques.
Y ello es más grave, si cabe, teniendo en cuenta que se trata de una balsa que, por su situación geográfica,
debía ser catalogada con la letra A, dado el peligro que suponía por poder afectar a núcleos urbanos, como
así desgraciadamente ocurrió.
Igual consideración cabe hacer respeto del elenco de irregularidades que se achacan al Ayuntamiento (la
ausencia de responsables técnicos de explotación, la no ejecución de las labores de mantenimiento mínimo,
los presumibles desbordamientos periódicos, el lavado del núcleo etc) pues todas ellas son anteriores a la
decisión de impermeabilizar y no tienen relación causa-efecto con el colapso. Y al hilo de ello, la previsión
que se hace de que " La geotécnica realizada en 2017 avala el empeoramiento de la calidad de los materiales,
el empeoramiento de la estabilidad de los taludes. La pérdida de material que hubiera abocado, sin duda, a
un incidente similar en cualquier caso", no es sino eso, mera previsión, que es contradicha por una realidad
durante casi tres décadas de utilización sin accidentes de gravedad como el ocurrido pocos meses después
de impermeabilizar, muy deficientemente, la balsa.
Por lo demás, la existencia de la falla que indica el informe Ambling debajo de la balsa no se ha demostrado
que haya tenido influencia alguna en el colapso, ni tampoco la posible existencia de manantiales y surgencias.
Y, en cualquier caso, el desconocimiento de su existencia es consecuencia de la decisión de no hacer un previo
estudio geotécnico, que sólo es imputable a la Administración Autonómica, como queda dicho.
QUINTO. - Abordamos, finalmente, la responsabilidad del Ayuntamiento de Valverde de la Vera, respecto del
que nos pronunciamos por declarar que no tiene responsabilidad alguna, dada la causa que hemos declarado
del accidente. Su actuar, o su no actuar, en relación con dicha causa es inexistente.
En la resolución de la Junta que rechaza la responsabilidad patrimonial se expresa, en primer lugar, que
estamos ante un servicio público de titularidad municipal, sobre el que no ostenta ninguna competencia
la Administración autonómica. Da igual. Ninguna trascendencia tiene, dada la causa del accidente que
sostenemos, que la balsa diera servicio de suministro de agua a la localidad, o que fuera propiedad del
Ayuntamiento.
La actuación del Ayuntamiento durante toda la vida de la balsa no ha tenido influencia alguna en el accidente.
Ha quedado demostrado que durante todo ese tiempo ha realizado actuaciones tendentes a solucionar los
problemas de estanquidad de la balsa, acudiendo para ello a las Administraciones que tenía posibilidades
de abordarlos. El resultado de ello fue la intervención de la Diputación de Cáceres en varias ocasiones
(fundamentalmente el proyecto de 2012) y el propio proyecto acometido por la Junta de Extremadura.
Por lo demás, entre enero y abril de 2017 detecta un caudal de agua significativo en la red de desagüe de
la balsa. Este hecho fue comunicado a la Junta de Extremadura, para que pudiera tomar las medidas que
entendiera procedían, como Administración que había asumido la obra de impermeabilización, con lo que no
se le puede achacar desidia que haya coadyuvado al accidente.
En definitiva, la mera titularidad de la balsa, y de la concesión de las aguas que almacena, no es título de
imputación suficiente, en este caso, para declarar la responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento por los
daños derivados del grave accidente acaecido.
Lo hasta aquí resuelto determina la estimación de la demanda respecto de la Junta de Extremadura y la
desestimación respecto del Ayuntamiento de Valverde de la Vera. Con ello nos apartamos, con todo respeto,
del dictamen emitido por el Consejo de Estado.

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SEXTO. - En cuanto a las costas no se hace expreso pronunciamiento sobre ellas, respeto de ninguna de
las partes personadas, dadas las dudas de hecho y de derecho que genera el supuesto sometido a nuestra
consideración.
Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación y en nombre de su MAJESTAD EL REY

FALLAMOS:
ESTIMAR el recurso presentado por la procuradora Dª CRISTINA BRAVO DÍAZ en nombre y representación de
GENERALI ESPAÑA S.A. DE SEGUROS Y REASEGUROS con la asistencia letrada de Dº ILDEFONSO CARLOS
GARRIDO MARÍN contra la resolución de fecha 09/07/2020, dictada por la Consejería para la Transición
Ecológica y Sostenibilidad de la Junta de Extremadura, por la que se desestima la solicitud de reclamación
patrimonial, realizada en fecha 04/06/2018, que anulamos, condenando a la Administración autonómica a
abonarle la cantidad de 127.647,98 euros más los intereses correspondientes desde la fecha de la reclamación
extrajudicial, y DESESTIMAR el recurso presentado contra la desestimación por silencio de la misma solicitud
dirigida al Ayuntamiento de Valverde de la Vera, cuya conformidad a derecho declaramos. Sin costas respecto
de ninguno de los intervinientes en estos autos, corriendo cada parte con sus costas.
Contra la presente sentencia sólo cabe recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo. El
recurso de casación se preparará ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Extremadura en el
plazo de treinta días contados desde el día siguiente al de la notificación de la sentencia.
La presente sentencia sólo será recurrible ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo
si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea
relevante y determinante del fallo impugnado, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el
proceso o consideradas por la Sala sentenciadora.
El escrito de preparación deberá reunir los requisitos previstos en los artículos 88 y 89 LJCA y en el Acuerdo de
19 de mayo de 2016, del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el Acuerdo de 20 de abril de
2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas
de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE
6-7-2016).
De conformidad con lo dispuesto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la LOPJ, según la reforma
efectuada por LO 1/2009, de 3 de noviembre, deberá consignarse el depósito de 50 euros para recurrir en
casación. Si no se consigna dicho depósito el recurso no se admitirá a trámite.
Y para que esta sentencia se lleve a puro y debido efecto, remítase testimonio, junto con el expediente
administrativo, a los órganos que dictaron las resoluciones impugnadas, que deberán acusar recibo dentro del
término de diez días conforme previene la Ley, y déjese constancia de lo resuelto en el procedimiento.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MAGISTRADO MERCENARIO VILLALBA LAVA EN LOS AUTOS
371/20.
Disiento respetuosamente de la opinión de la mayoría y considero que procedía la estimación del recurso
contencioso-administrativo interpuesto contra las partes demandadas y con condena en costas a ambas
Administraciones sobre la base de los siguientes razonamientos:
PRIMERO: La compañía Generali España, Sociedad Anónima, reclama al Ayuntamiento de Valverde de la Vera
y a la Junta de Extremadura los daños y perjuicios que sufrió su asegurado y ha abonado con objeto de la
rotura de la presa del embalse, el 5 de julio de 2010, que contenía las reservas destinadas al suministro y
abastecimiento municipal de agua potable de ese municipio y que generó una gran a avenida de aguas y
lodos buscando la línea de máxima pendiente y causó con ello daños de diversa consideración a numerosas
personas, en todos los elementos que encontró en su paso.
Señala que estos afectados, ante el desconcierto lógico generado por dicha situación hicieron diversas
gestiones ante el Ayuntamiento de Valverde de la Vera, que les manifestó que la balsa no era de titularidad
municipal y que había sido la Junta Extremadura la que, en ejercicios competencias, había realizado obras
sobre la balsa, optando antes de nada llevar a cabo la indemnización a su asegurado sin perjuicio del derecho
de reembolso.
Destaca el dictamen del Consejo de Estado, que señala la alta complejidad técnica de la determinación de
las causas por las que se produjo el siniestro de la rotura del dique de la balsa, que ha precisado de práctica

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de estudios de variada naturaleza en los que constan distintos matices valorativos así como la STS de 15 de
noviembre de 1993 sobre la base de la dificultad que se presenta a la hora de llevar a cabo la imputación a
una u otra Administración de la concreta responsabilidad y desde luego que una tarea tan compleja no puede
pesar sobre el ciudadano.
En conclusiones señala los informes realizados por la Junta de Extremadura, en concreto por Ambling; el
aportado por el Ayuntamiento de Valverde de la Vera, elaborado por Daniel ; un tercer informe realizado a
instancias del propio Consejo de Estado por el Colegio de Ingenieros, Canales y Puertos; otro realizado a
instancias de la propia recurrente por Novaperitia, que además valora al resto, destacando la responsabilidad
del Ayuntamiento, también, por el deficiente mantenimiento de la presa en los momentos anteriores a la rotura,
en tanto que titular por lo que es el sujeto responsable del mantenimiento y seguridad de la misma y en tanto
titular de la misma y ser quien explotaba el abastecimiento y suministro de agua al Ayuntamiento.
SEGUNDO: Para resolver el caso que nos ocupa considero que se debe tener presente lo que, en jurisprudencia
constante, se señala en la STS 256/2020 de 21 de febrero, en cuyo FJDCO Primero se dice que:
"En estas circunstancias y ya en relación con el caso concreto, se observa que en la sentencia de esta Sala
de 2 de febrero de 1999 (rec. 1997/1992)..... declara que: "no puede existir infracción del artículo 1137 del
Código Civil, que establece el principio de no solidaridad, salvo pacto expreso, en el cumplimiento de las
obligaciones entre particulares, no aplicable, desde luego, a los actos de la Administración pública como ya
ha venido a reconocer de modo expreso el artículo 140 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y Procedimiento Administrativo Común, y porque como ya ha reconocido esta Sala --sentencia de
15 de noviembre de 1993--, la figura de la responsabilidad patrimonial de la Administración se encuadra en
el campo de las garantías del ciudadano, lo que implica que para su virtualidad práctica, en los supuestos
de actuación de varias Administraciones, será necesaria una solución de solidaridad que opere en el ámbito
externo de la relación del ciudadano con la Administración independientemente de que en el aspecto interno
de la relación de las Administraciones, las circunstancias de cada caso concreto permitan la imputación a
una o a todas, con cuantificación de la participación ".
Con ello se daba respuesta al auto de admisión, diciéndose al principio del FJDCO PRIMERO que:
" Esta Sala y Sección en nuestra reciente sentencia nº 1653/19, de 2 de diciembre (casación 6633/18), en un
recurso idéntico al aquí examinado y en cuyo contenido nos ratificamos. En ella se decía que "La jurisprudencia
viene señalando el fundamento de la responsabilidad solidaria de las Administraciones públicas, caso de la
sentencia de 5 de febrero de 2005 (rec.518/2003), con referencia a la de 23 de noviembre de 1999, declarando
que "El principio de solidaridad entre las Administraciones públicas concurrentes a la producción del daño
resarcible emana, como dice la sentencia de 15 de noviembre de 1993, de la normatividad inmanente en la
naturaleza de las instituciones no sólo cuando, a partir de la entrada en vigor del artículo 140 de la Ley de
Régimen Jurídico y del Procedimiento Administrativo Común, se dan fórmulas "colegiadas" de actuación, sino
también, al margen de este principio formal, cuando lo impone la efectividad del principio de indemnidad que
constituye el fundamento de la responsabilidad patrimonial. Así ocurre cuando la participación concurrente
desde el punto de vista causal de varias Administraciones o las dudas acerca de la atribución competencial de
la actividad cuestionada imponen soluciones favorables a posibilitar el ejercicio de la acción por el particular
perjudicado, sin perjuicio de las relaciones económicas internas entre aquéllas (v. gr., sentencia de 13 de
febrero de 1997, recurso número 14259/1991). Sin embargo, tales soluciones carecen de sentido cuando
la titularidad de la responsabilidad es susceptible de ser definida con claridad, bien desde el punto de vista
formal, atendiendo al criterio de ejercicio de la competencia, bien desde el punto de vista sustantivo acudiendo
al criterio del beneficio, revelado por la intensidad de la actuación o por la presencia predominante del
interés tutelado por una de las Administraciones intervinientes. En estos casos se impone atribuir legitimación
a la Administración a la que corresponde el protagonismo en la actividad dañosa y excluir a las que han
colaborado mediante actividades complementarias o accesorias, pero no significativas desde el punto de vista
del desempeño de la actividad o servicio causante del perjuicio y de su relevancia como causa eficiente del
daño (v. gr., sentencia de 15 de noviembre de 1993 ) ."
Este planteamiento jurisprudencial tiene su plasmación sustantiva en el art. 33 de la Ley 40/2015, de 1
de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que, aun cuando no resulta de aplicación por razones
temporales, conviene reproducir en cuanto recoge no solo los supuestos de gestión dimanante de fórmulas
conjuntas de actuación sino, genéricamente, otros supuestos de concurrencia de varias Administraciones
en la producción del daño, disponiendo: "1. Cuando de la gestión dimanante de fórmulas conjuntas de
actuación entre varias Administraciones públicas se derive responsabilidad en los términos previstos en la
presente Ley, las Administraciones intervinientes responderán frente al particular, en todo caso, de forma
solidaria. El instrumento jurídico regulador de la actuación conjunta podrá determinar la distribución de la
responsabilidad entre las diferentes Administraciones públicas. 2. En otros supuestos de concurrencia de

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varias Administraciones en la producción del daño, la responsabilidad se fijará para cada Administración
atendiendo a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención. La
responsabilidad será solidaria cuando no sea posible dicha determinación."
La solidaridad en el ámbito externo, como garantía de indemnidad patrimonial del perjudicado, responde a
dos criterios: uno de carácter formal y específico, cuando la intervención de varias Administraciones en la
producción del resultado es consecuencia de fórmulas de gestión conjunta establecidas al efecto; y otro de
carácter general que incluye todos los supuestos de concurrencia de varias Administraciones en la gestión
del servicio y producción del resultado, cuando no sea posible discernir el alcance de la responsabilidad de
cada una en atención a criterios de competencia, interés público tutelado o intensidad de la intervención".
En idénticos términos se pronuncia la STS 1653/2019, si bien quiero resaltar un inciso que consta en el FJDCO
PRIMERO en que se dice:
"Como ya ha reconocido esta Sala --sentencia de 15 de noviembre de 1993 --, la figura de la responsabilidad
patrimonial de la Administración se encuadra en el campo de las garantías del ciudadano, lo que
implica que para su virtualidad práctica, en los supuestos de actuación de varias Administraciones, será
necesaria una solución de solidaridad que opere en el ámbito externo de la relación del ciudadano con la
Administración independientemente de que en el aspecto interno de la relación de las Administraciones,
las circunstancias de cada caso concreto permitan la imputación a una o a todas, con cuantificación de la
participación...........................
Por otro lado, frente al tercero perjudicado, la responsabilidad por los ilícitos culposos en que interviene
una pluralidad de agentes reviste, como tiene reconocido la jurisprudencia en prolongada línea interpretativa,
carácter solidario con la consecuente posibilidad de que el perjudicado pueda dirigirse contra todos los
deudores simultáneamente o sólo contra cualquiera de ellos como deudor por entero de la obligación de reparar
en su integridad el daño causado, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 1.144 C.C ., sin que, por lo mismo
ninguno de ellos pueda invocar con éxito la impropia excepción de falta de litisconsorcio pasivo necesario por
la preterición del otro u otros (Vid., v. gr., SS.T.S., Sala Primera, de 3 de enero de 1979 ; 30 de diciembre de
1981 ; 25 de mayo de 1982 ; 21 de octubre , 14 de noviembre y 19 de diciembre de 1984 ; 7 de febrero
de 1986 ; 16 de octubre de 1987 y 20 de febrero de 1989 , entre otras). Se trata de una solidaridad de la que
se predica un carácter "impropio" ya que existe una pluralidad de obligaciones autónomas en su origen aunque
presentan un objeto coincidente y convergen a un resultado común, si bien no se producen algunos de los
efectos que el Ordenamiento asocia a las obligaciones típicamente solidarias ". ( el subrayado y negrita es mío)
De lo expuesto se deducen varias consecuencias:
Que al margen en la técnica organizativa prevista en el artículo 33 de la Ley 40/2015 existe otro que se basa
en aspectos prácticos de concurrencia de varias Administraciones en la gestión del servicio público o en la
prestación de la actividad que ha determinado la responsabilidad y que la solidaridad se rompe cuando existe
una Administración exclusivamente responsable y para ello se ha de atender a un doble punto de vista: uno
formal, cuando la titularidad de las responsabilidades es susceptible de ser definida con claridad y también
desde el punto de vista sustantivo, atendiendo al criterio de beneficio revelado por la intensidad de la actuación
o por la presencia predominante del interés tutelado por una de las Administraciones Públicas.
Como criterios interpretativos la responsabilidad solidaria externa sin perjuicio de las relaciones internas salvo
el responsable único basado en los requisitos señalados y dentro de las garantías que la Administración debe
al ciudadano.
TERCERO: En el presente caso es indubitada la titularidad de la presa y el aprovechamiento de la misma por
parte del Ayuntamiento para la prestación del servicio público de abastecimiento de agua domiciliaria.
Ha de tenerse en cuenta que los diversos informes y especialmente en el del Colegio de Ingenieros, Canales y
Puertos (que considero que es la entidad más adecuada para la prestación de la pericia en atención a su objeto,
con mayor capacidad y la única entidad pública y oficial informante) señalan diversas causas concurrentes,
entre las que se encuentra que el Ayuntamiento de Valverde de la Vera es el titular de los terrenos y la balsa y
el responsable desde la captación y almacenamiento hasta la puesta a disposición del usuario, considerando
que debió ser dicha entidad la que debía adoptar las medidas oportunas para garantizar su funcionamiento,
operación y conservación en condiciones de seguridad mediante personal con formación suficiente en la
materia, señalando también que existe una complejidad de causas concurrentes que desembocaron en la
producción de la rotura, que van desde su proyección y construcción hasta su mantenimiento y reparación,
lo que hace muy difícil realizar una determinación directa y global de los daños producidos por el siniestro
a una sola Administración en función de sus actuaciones u omisiones, puesto que confluyen diferentes

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competencias y funciones de diversas Administraciones territoriales incluso aunque pudiese determinarse

una causa última de la rotura ( que considera que no existe).
Entiende relevantes, la propia permeabilidad del cuerpo del dique, que debería haber planteado incluso la
prohibición de la explotación de la balsa con esos materiales de relleno, la existencia de episodios de
desbordamiento repetidos en el tiempo con defectos en el control de la cuota de llenado con deficiencias
en todas las fases de la vida de la infraestructura, con una vegetación exuberante que denota un escaso
mantenimiento y la existencia humedades con filtraciones a través del núcleo del terraplén, considerado el
informe que no se puede determinar con exactitud y certeza dichas causas como únicas y resultando patente
la complejidad del caso, considerando que existe una concatenación y combinación de factores, algunos de
forma sucesiva y otras concurrente, resulta extremadamente difícil determinar la causa específica de la rotura
del dique que, realmente, se debe a una falta a lo largo del tiempo de diversas acciones y causas.
Considera también el Consejo de Estado, que acuerdo con lo que se establecen artículo 357 f) y 366 del RDPH,
en la redacción aplicable al caso, la seguridad y mantenimiento de la balsa correspondía a su titular.
Otros informes señalan también en este sentido concurrentes la propia ubicación de la balsa y errores de
cálculo del proyecto inicial
CUARTO: Si al Consejo de Estado y a esta Sala le resulta difícil determinar la responsabilidad, incluso
ahora, considero que lo correcto, sobre la base de la evolución de la jurisprudencia en toda la materia de
responsabilidad extracontractual, con inversión de la carga de la prueba y la utilización en la determinación
de la causalidad del criterio de la imputación objetiva, más acentuada incluso en materia de responsabilidad
patrimonial de la Administración, claramente desde el año 1954, en cuanto que se señala en las sentencias
transcritas, tanto como garantía de indemnidad patrimonial del perjudicado como derecho ciudadano de
Derecho Público, debía establecerse una responsabilidad solidaria, que en nada perjudica la causa, ya que
subsiste la acción interna entre las Administraciones solidariamente responsables y permite el abono a los
perjudicados, inclusive aunque no piensen de determinada manera.
Considero poco realista y desproporcionado exigirle al ciudadano que desde el primer momento identifique al
responsable para pedir la responsabilidad patrimonial, especialmente cuando no es el aparente, lo que choca
con el realismo y protección del perjudicado o ciudadano en la evolución de la legislación y jurisprudencia en
materia de responsabilidad extracontractual y patrimonial de la Administración.
Pero es que incluso, en el presente caso, el dictamen no es determinante ni concluyente de una responsabilidad
única sino de todo lo contrario y si a una institución tan solvente, objetiva, prestigiosa y especialmente
especializada en esta materia, como es el Consejo de Estado, le plantea dudas, al límite de no determinar
una Administración exclusivamente responsable, la prudentia iuris nos obliga a considerar que, con cierta
objetividad, pueda decirse que no existe una única Administración responsable, dado que a estos peritos
y especializados juristas no solo les plantea dudas sino que consideran que existe una concurrencia de
responsabilidades, concausas y titularidades.
Entiendo que por todo ello, esta Sala debía considerar una responsabilidad solidaria del Ayuntamiento, no solo
en cuanto co-responsable directo de la rotura sino en cuanto titular del servicio público.
Desde mi punto de vista la responsabilidad del Ayuntamiento es la más clara de todas (como sin duda se
recoge en el informe del Consejo de Estado, que apenas se detiene en ella para justificarla, considero yo que
por su evidencia), atendiendo no solo a que su conducta, vista desde diversos aspectos, incluida la falta de
vigilancia desde que se realizó la reforma e incluso desde el punto de vista de causalidad de la teoría de la
causalidad eficiente, ya que esta vigilancia adecuada hubiera evitado haber evitado la rotura sino de la teoría
que ahora se debe aplicar en la materia, de la imputación objetiva y responsabilidad por riesgo y titular de la
prestación del servicio, que regula el art. 54 de la LBRL.
Si en las actividades de Derecho Privado se hace responsable al titular de la actividad sobre la base de que
si se enriquece con la misma también debe ser responsable de los daños que se producen cuando el peligro
potencial que crea el propio desarrollo de la actividad se concreta, en el Derecho Público, el art. 33.2 de la Ley
40/2015 determina la responsabilidad patrimonial sobre la base del interés público tutelado, que en este caso
es directo del Ayuntamiento; y tal y como recoge el Consejo de Estado se deduce de los criterios básicos de
nuestra responsabilidad patrimonial de la Administración, que le hace depender al titular de servicio público,
aun en los casos de caso fortuito y funcionamiento normal desde 1954.
Es más, según la jurisprudencia expuesta, la exención de responsabilidad a determinada y condena exclusiva
a una específica Administración debe basarse tanto en la ausencia de los criterios formales como sustantivos
que recoge y considero que en ninguno de los dos la Administración local se encuentra exenta: ni el formal,
que la mayoría considera exclusivo, pero es indubitada la no concurrencia del sustancial, en cuanto titular del

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No debe pasarse por alto que el perito Daniel , en el informe presentado a instancias del Ayuntamiento, imputa
la causa de la rotura de la balsa a las obras de impermeabilización "como la causa última más probable".
Lo expuesto considero que debería determinar la responsabilidad solidaria de las demandadas, cubriendo los
daños ocasionados, con independencia de la manera de pensar de ellos, especialmente en esos momentos
iniciales, ya que no se les puede exigir otra conducta en ese momento y a la vista de lo que incluso sucede
hoy en día.
PUBLICACIÓN.- En la misma fecha fue publicada la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado que la dictó.
Doy fe.

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