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Presentación
El agua constituye un elemento vital y articulador de la naturaleza y por tanto su
manejo es tema cental para la gestión ambiental, ya que permea e interrelaciona los
recursos naturales, el medio ambiente y la actividad humana.
Con ocasión de la realización del Tercer Consejo Nacional Ambiental, el Ministerio
del Medio Ambiente presentó el documento “Lineamientos de Política para el Manejo
Integral del Agua”, que seguirá desarrollando con la participación de los diferentes
sectores y entidades involucradas, con el fin de fijar claramente un marco de acción
conjunta e integral sobre la problemática hídrica del país.
Este documento contiene conceptos e información para estimular la coordinación
intersectorial que el manejo del agua requiere desde las perspectivas de la oferta-
demanda del recurso, su calidad y los aspectos institucionales pertinentes. Con el fin
de mantener la coherencia con el Plan de Desarrollo se han adoptado estrategias y
acciones programáticas e instrumentales contenidas en él y se presentan los avances
más significativos de sus programas relativos al agua. Si bien la mayor parte del
documento se refiere al agua continental, también cubre los espacios marino y
atmosférico.
Se hace énfasis en la concepción de la gestión ambiental del agua, como un
proceso dinámico que permite, partiendo de unos elementos y objetivos generales
establecidos en la Constitución Política y en el Plan Nacional de Desarrollo, formular
un diagnóstico con base en el cual se establecen objetivos y temas, que una vez
definidos, permitan reconocer y diseñar los distintos instrumentos –jurídicos,
económicos, tecnológicos, administrativos y de inversión– con los cuales serán
alcanzados.
La formulación de estos lineamientos de política pretende también coordinar la
acción de las distintas entidades estatales que de una u otra manera están vinculadas
con el manejo del agua, a través de la participación de éstas en su definición y
consecución.
El documento que se presenta, constituye el primer resultado de un proceso de
conocimiento, análisis, experiencia y concertación, que permite afirmar que de la
política no se parte, sino que se llega a ella como resultado de una actividad que debe
continuar de manera dinámica y abierta, apoyándose en la experiencia y no como una
formulación teórica y abstracta a la cual debe sujetarse la realidad.
Se ofrece así un punto de partida para la concertación y participación pública y
privada en torno al tema del agua por los diferentes actores que en él intervienen, que
permitirá consolidar la gestión ambiental.
Es importante reconocer la labor del grupo que –con base en un trabajo previo, que
incluyó muchísimos actores públicos y privados– redactó el documento final, y
agradecer especialmente a Acodal, al IDEAM y al Ministerio de Desarrollo Económico
por haber participado en este equipo, junto con las dependencias internas del
Ministerio, en especial la Dirección General Forestal y de Vida Silvestre y la Unidad
de Soporte para el Control de la Contaminación Industrial.
El ciclo hidrológico
La cantidad de agua en el planeta varía poco, por tanto, se puede considerar el
balance hídrico global constante. El agua es uno de los elementos reguladores del
equilibrio del sistema natural global. Este sistema está determinado por las relaciones
existentes entre la biósfera, la atmósfera, la litósfera y la hidrósfera. El agua, dentro
del sistema natural global, integra un ciclo dinámico, que se cumple a través de los
fenómenos de precipitación, infiltración, escorrentía, evaporación y evapotranspi-
ración (Figura 2).
Del total de agua dulce utilizada en el mundo, se estima que el 65% se destina
para riego agrícola, el 25% para industria y el 10% para consumo doméstico,
comercial y otros servicios urbanos municipales. Para el año 2015 el uso industrial
alcanzará el 34% a costa de reducir al 58% los volúmenes destinados para riego. El
consumo total de agua se ha triplicado desde 1950 y ahora sobrepasa los 4.300 km3
por año, equivalente al 30,7% de la dotación dulce renovable del mundo que se
puede considerar como estable4.
Además, para poder alimentar a la población, que pasó de 1.600 a 5.400 millones
de personas en lo que va del siglo, la superficie irrigada en el mundo ha tenido que
quintuplicarse. Esto ha provocado que actualmente existan más de 28 países que se
pueden considerar con problemas de escasez de agua, pues cuentan con una
dotación menor a los 1.000 m3 por habitante al año, cifra considerada como crítica en
cuanto a oferta del recurso se refiere6.
Precipitación
Debido a las características de la circulación atmosférica y a las diferencias en el
contenido de humedad, en el territorio nacional se presenta un régimen pluviométrico
muy variado. Mientras que en la Península de la Guajira se registran los promedios
anuales más bajos, cercanos a 300 mm, en algunos lugares de la región del Pacífico
los valores de precipitación son los más altos del país y del mundo (mayor a 9.000
mm/año) (Figura 4).
La distribución de la precipitación en el territorio colombiano está determinada por
las variaciones espacio-temporales de la Zona de Confluencia Intertropical, por la
influencia de los sistemas de circulación general de la atmósfera de la zona tropical y
subtropical y por la interacción de estos factores con las características fisiográficas
del país.
Son éstas las condiciones que generan la diversidad climática del territorio
colombiano que se manifiesta en una distribución heterogénea de las lluvias. No
obstante esta distribución, es posible encontrar un régimen bimodal en la mayor parte
de la cuenca Magdalena-Cauca y gran parte de la región Andina y el sur del Trapecio
amazónico, y un régimen monomodal en la Orinoquia, Amazonia, centro y norte del
Pacífico y parte de la región Caribe. Si bien en el sur del Pacífico también se registra
un régimen monomodal, este se encuentra desfasado con respecto al año hidrológico
característico del país, y presenta valores máximos en la época comprendida entre
noviembre y enero (Figura 5).
La característica de la precipitación en Colombia consiste en que el 88% del
territorio registra lluvias anuales superiores a 2.000 mm, con un promedio anual
cercano a los 3.000 mm.
Relacionando el promedio anual de lluvias con la superficie continental del país, se
tiene un volumen anual de precipitación de 3.425 km3, equivalente al 3% del volumen
de precipitación anual en el mundo y al 12% en el continente suramericano.
Escorrentía superficial
y rendimientos
Del volumen de precipitación anual, un 61% se convierte en escorrentía superficial,
generando un caudal medio de 66.440 m3/seg, equivalente a un volumen anual de
2.113 km3 que fluye por las cinco vertientes hidrográficas que caracterizan el territorio
nacional continental, de la siguiente forma: el 23% vertiente del Caribe; el 10%
vertiente del Pacífico; el 34% vertiente de la Amazonia; el 32% vertiente de la Orino-
quia; el 1% vertiente del Catatumbo (cuadro 2).
Estos caudales están directamente asociados con los aportes de las áreas de las
cuencas correspondientes, representados en rendimientos hídricos heterogéneos en
el país. Rendimientos que oscilan entre 1 y más de 100 l/s/km2 y que permiten,
conjuntamente con la evapotranspiración real y la precipitación, identificar zonas con
disponibilidad deficitaria, normal y de abundancia de agua. (Figura 6. Mapa de
Isolíneas de Rendimiento Anual).
Almacenamiento natural
El 1,81% del volumen total de la escorrentía anual se almacena superficial y
temporalmente de la siguiente manera: 0,47% en pantanos, 1,30% en lagos
naturales y 0,04% en zonas nivales, constituyéndose en la oferta de almacenamiento
ambiental que bajo ciertas condiciones racionales debe ser utilizada, bien para otros
usos productivos o para el funcionamiento de los sistemas naturales.
Balance hídrico
A través del balance hídrico se pueden caracterizar las diferentes regiones y
establecer dentro de qué rango de disponibilidad natural del recurso se encuentran
éstas. El balance muestra el resultado de la interrelación de los parámetros hidrológi-
cos y meteorológicos (precipitación, evapotranspiración potencial, evapotranspiración
real y escorrentía) caracterizando los ambientes de las regiones, que van desde el
árido y seco hasta el superhúmedo y zonas con sequías y húmedas extremas (Figura
8. Mapa de excedentes y disponibilidad deficitaria de agua. Indice de aridez).
Según el “Indice de aridez medio anual”, el país se divide en cinco grupos que
indican la disponibilidad del recurso en cada uno de ellos:
1. Zonas altamente deficitarias de agua: regiones con predominio de zonas muy
secas, con tendencia a la erosión y suelos estériles. Parte alta de la Guajira y
desierto de la Tatacoa en el Huila. Estas zonas representan el 1% del área del
país.
2. Zonas de disponibilidad de agua deficitaria: regiones con un déficit marcado de
agua durante gran parte del año. Regiones como la baja Guajira, sabanas de
Córdoba y Sucre y cuencas del río Catatumbo y parte media y baja del río
Chicamocha. Estas zonas representan el 5% de la superficie colombiana.
3. Zonas de disponibilidad de agua entre normal y deficitaria: cuencas de los ríos
Magdalena-Cauca, Tomo, Tuparro y Vichada. La superficie alcanza el 26% del
territorio nacional.
4. Zonas de disponibilidad de agua normal: Regiones con disponibilidad de agua
durante casi todo el año. Cuencas de los ríos Nechí, Putumayo, parte media y baja
del río Meta y Sierra Nevada de Santa Marta. A éstas corresponde
aproximadamente el 25% del territorio colombiano.
5. Zonas con excedentes de agua: regiones con agua en abundancia debido a
que en ellas la precipitación sobrepasa los 3.000 mm/año, zonas boscosas con alta
retención de humedad. Estas regiones son la costa Pacífica y los ríos de la Amazonia:
Caquetá, Vichada, Vaupés, Inírida y zona alta del río Arauca. El total de estas zonas
cubre cerca del 44% del país.
La demanda de agua dulce
La demanda sectorial nacional anual utiliza aproximadamente entre el 5% y el 6%
de la oferta hídrica natural superficial, en porcentajes que se indican en la Figura 9.
Sin embargo, en algunas áreas la demanda no logra cubrirse debido a la pérdida de
la regulación hídrica natural que ha transformado los flujos permanentes en
intermitentes, disminuyendo así, de una forma considerable, la oferta hídrica natural
superficial temporal.
• Irregularidad hídrica13 , como efecto del impacto negativo que altera la oferta hídrica
natural en cantidad y en distribución espacio-temporal.
Antes de revisar cada una de estas causas conviene presentar algunos ejemplos,
porque, a pesar de la abundancia del agua, ésta debe ser manejada en muchos
casos con criterio de escasez, y porque esa misma abundancia también trae
problemas de erosión, avalanchas e inundaciones.
Estos cambios negativos también tienen que ver con la insuficiente administración
técnica del agua, que no equilibra las actividades socio-económicas con obras de
infraestructura y comportamientos frente al recurso que impacten favorablemente la
regulación hídrica.
Así mismo, solamente una franja ubicada entre el 5% y el 10% de las cabeceras
municipales de Colombia hace algún tipo de tratamiento de aguas residuales. Esta
situación se constituye en una de las principales fuentes de alteración de la calidad de
la oferta hídrica superficial. La inadecuada disposición de residuos sólidos en botade-
ros a cielo abierto en la mayoría de los municipios colombianos, genera lixiviados que
afectan los acuíferos.
Es así como el 24,8%, equivalente a 274.000 km2 del área total del territorio
nacional, correspondiente a la cuenca Magdalena-Cauca, aporta el 10,6% de la oferta
hídrica del país, soporta el 70% de la población y genera el 85% del PIB, condiciones
que han contribuido a la desregulación del régimen hídrico y al deterioro de la calidad
de la cuenca en su conjunto.
A su vez, el 76% restante del área del territorio nacional, 874.000 km2, en donde se
encuentran las vertientes del Orinoco, Amazonas, Pacífico, Sinú, Atrato, Catatumbo y
Sierra Nevada de Santa Marta, contribuyen con el 89% de la oferta hídrica natural
superficial, albergando el 30% de la población. La situación de la oferta hídrica
ambiental en estas regiones no presenta aún el estado de deterioro de la cuenca
Magdalena-Cauca; no obstante, los factores que afectan la regulación hídrica y la
calidad del agua, en los actuales momentos, están siendo objeto de intensas
presiones, debido a razones económicas y sociopolíticas.
Como ya se ha mencionado, las zonas ubicadas en la cota superior a los 3.000
msnm (103.000 km2) que corresponden a los ecosistemas de páramos, representan
alrededor del 9% del área total del territorio nacional y aportan a la oferta hídrica
nacional superficial aproximadamente el 4%.
Las zonas por debajo de los 1.000 msnm contienen el 62% de la oferta hídrica
superficial. La alteración de la vegetación natural en las zonas medias y altas y la
consecuente desregulación hídrica, así como el agravamiento de los procesos
naturales de sedimentación causados por las actividades agropecuarias, aumentan la
propensión, frecuencia e intensidad de las inundaciones en las zonas bajas.
Debido a los altos caudales que caracterizan los cauces de estas zonas, los
problemas de calidad se circunscriben, básicamente, a disposición de basuras y
desechos sólidos y líquidos de los asentamientos ribereños y a los de contaminación
en los tramos adyacentes a los puntos de descarga de los afluentes que transportan
altas concentraciones de sedimentos y residuos.
Espacio marino
Los espacios marinos se constituyen en el área de almacenamiento y acumulación,
por un lado, de los volúmenes de agua de escorrentía superficial originada en los
espacios continentales y, por otro, de los volúmenes de agua originada en la
precipitación que cae directamente sobre los espacios marinos (Figura 10).
• Ausencia de una cultura social del agua. La conducta alrededor del agua ha
obedecido a una cultura de abundancia del recurso, mientras que en la realidad
regional se afrontan problemas de escasez relativa.
El Salto Social fijó como objetivos de la política ambiental colombiana, dentro del
contexto establecido en la Constitución Nacional, los siguientes:
Objetivo general
Manejar la oferta nacional del agua sosteniblemente, para atender los requerimientos
sociales y económicos del desarrollo en términos de cantidad, calidad y distribución
espacial y temporal.
Objetivos específicos
1. Ordenar las actividades y los usos del suelo en las cuencas, atendiendo priori-
tariamente la Cuenca Magdalena-Cauca.
3. Proteger y recuperar las zonas de nacimiento de agua, así como los páramos, los
subpáramos, las estrellas hidrográficas, las zonas de recarga de acuíferos y las
microcuencas que surten los acueductos municipales.
4. Disminuir la contaminación y recuperar las condiciones de calidad de las fuentes
según los usos requeridos.
10. Proteger, recuperar y mejorar ambientalmente las zonas costeras y los terminales
marítimos alterados por basuras, hidrocarburos, minerales y desechos
industriales y orgánicos.
12. Disminuir las emisiones que afectan la calidad del agua en la atmósfera en
concordancia con la política del aire.
Los anteriores objetivos se desarrollarán considerando los siguientes lineamientos de
fondo:
1. Recuperación de las condiciones de regulación hídrica y de calidad, para satisfacer
las demandas actuales y futuras del desarrollo sectorial y territorial en las zonas de
alta ocupación, con organización urbanística o sistemas de producción socio-
económicos consolidados, en los cuales se han afectado estructuralmente las
condiciones de regulación hídrica natural.
Esto lleva a una operatividad del sistema de administración del agua en el marco
del SINA que implica una fuerte coordinación interinstitucional, articulando los
distintos programas que se gestan a su alrededor a partir de lo local, lo regional y
lo nacional.
Más Bosques
Las acciones adelantadas para la adopción de una política de bosques (Documento
Conpes No. 2834 de enero 31 de 1996) en relación con el agua, buscan contrarrestar
la deforestación e incentivar la reforestación. Adicionalmente, formula acciones
concretas para el manejo integral de cuencas. De su adopción se desprende la
formulación de un nuevo régimen para el aprovechamiento de bosques y para el
establecimiento de plantaciones.
Mejores Ciudades
Se adelantó el Estudio Sectorial sobre Residuos Sólidos resaltando el impacto que
presenta el inadecuado manejo de los lixiviados sobre las aguas superficiales y
subterráneas. Se realizaron asistencias técnicas y acciones de fortalecimiento
institucional para un mejoramiento de la gestión ambiental de grandes centros
urbanos y otras ciudades, lo cual facilita la gestión sobre el recurso hídrico.
Producción Limpia
Se han definido los criterios de evaluación ambiental de obras y proyectos que
determinan, dentro de su integralidad, planes de manejo, medidas de mitigación y
corrección y programas de contingencia para el recurso hídrico.
• Nivel Uno o nivel de relación de la Política Nacional Ambiental con las políticas
sectoriales (Política Agropecuaria, Política Forestal, Política Minera y Petrolera,
Política Energética, Política Industrial, Política de Transporte, Política de Comercio,
Política de Servicios, Política de Población, etcétera).
Por otra parte, se han planteado lineamientos conceptuales para que el Estado
pueda garantizar la sostenibilidad del recurso.
Acciones instrumentales
Dentro de las acciones instrumentales previstas en el Plan Nacional Ambiental, debe
resaltarse la importancia del fortalecimiento institucional, así como la planificación y el
ordenamiento territorial y la cooperación global, para la debida gestión del agua.
Instrumentos
Los instrumentos contenidos en el Plan Nacional Ambiental, es decir, jurídicos,
económicos, administrativos y de inversión, han sido ampliamente desarrollados a
continuación, de tal manera que se puede identificar con claridad la relación entre los
mismos y los objetivos específicos. El estudio detallado de este cuadro permitirá que
todos los administradores del agua se apropien de valiosas herramientas para
mejorar su gestión.
4. Anexos
II. El Consejo Nacional Ambiental
El Consejo Nacional Ambiental fue creado por la Ley 99 de 1993 en su artículo 13,
que prescribe:
– El Ministro de Salud.
Funciones
1. Recomendar la adopción de medidas que permitan armonizar las regulaciones y
decisiones ambientales con la ejecución de proyectos de desarrollo económico y
social por los distintos sectores productivos, a fin de asegurar la sostenibilidad y
minimizar su impacto sobre el medio.
3 . Formular las recomendaciones que considere del caso para adecuar el uso del
territorio y los planes, programas y proyectos de construcción o ensanche de
infraestructura pública a un apropiado y sostenible aprovechamiento del medio
ambiente y del patrimonio natural de la Nación.
.
I En cuanto a la protección de páramos, estrellas fluviales, humedales y
zonas de recarga de acuíferos, de acuerdo con lo establecido en el numeral
4o., artículo 1 de la Ley 99 de 1993, se recomienda:
A las Corporaciones Autónomas Regionales y a las entidades territoriales:
Al IDEAM:
9. Consolidar y ampliar la Red Hidrometeorológica Nacional y promover la
integración de ésta con otras redes públicas y particulares existentes.
A Findeter:
10. Incorporar en los proyectos de financiamiento de acueductos y alcantarillados
un componente básico de medición meteorológica para ser incorporado a la Red
Hidrometeorológica Nacional.
Al Invemar:
13. Adelantar los estudios de base necesarios para que las Corporaciones y
municipios puedan desarrollar las acciones necesarias para la ejecución de los planes
de ordenamiento y de uso de las zonas marinas y costeras.
IV. En materia de infraestructura: