Sobre adicionales y sobrecostos

DE LUNES A LUNES

En el caso de las obras públicas las prestaciones adicionales o sobrecostos se

generan por las modificaciones que experimenta el terreno sobre el que se deben
construir, por efecto de los cambios climáticos, del curso de los ríos, de la
morfología de la zona, de la actualización de los estudios por acción de las
variaciones del entorno y de la geografía en general. Entre el momento en que se
diseña una obra y el momento en que se construye, como lo ha aclarado
reiteradamente el Colegio de Ingenieros del Perú, diversos factores de distinta
naturaleza obligan a hacer adecuaciones con el objeto de ajustar el proyecto a las
exigencias de la realidad.
Los presupuestos adicionales, en ese contexto, en modo alguno acarrean
responsabilidad en quienes hayan formulado o aprobado el expediente técnico
salvo que se acredite una actuación negligente y un perjuicio económico para el
Estado, tal como lo admite la Ley en los casos en que se descubren deficiencias u
omisiones en el proyecto y en aquellos que se originan por situaciones
imprevisibles posteriores a la suscripción del respectivo contrato.
Los presupuestos de obra, como su nombre lo indica, son un conjunto de
supuestos previos que van ajustándose a lo largo de la construcción en función de
una serie de variables con tendencia a cambiar más en carreteras, irrigaciones y
túneles en los que la mayor parte del trabajo se hace sobre la base de cálculos por
aproximación y a cambiar menos en desarrollo urbano, edificaciones, centrales
hidroeléctricas y allí donde es posible levantar una infraestructura completa sin
mayores sorpresas porque el trabajo se hace sobre la base de estudios que llegan
al nivel de detalle más fino, de suerte tal que construir es como armar un
rompecabezas por estar registrada hasta la pieza más pequeña que integra el
engranaje.
Un estudio en los Estados Unidos de Norteamérica encontró que nueve de cada
diez proyectos tienen adicionales o sobrecostos –denominación con la que se
conocen universalmente– que fácilmente doblan el presupuesto original. Para el
Banco Mundial hay promedios habituales de sobrecostos en razón del tipo de
proyecto. Por ejemplo, para trenes y metros es del orden del 44.7 por ciento, para
puentes y túneles es del orden del 33.8 por ciento, para carreteras del orden del
20.4 por ciento, considerando estudios de alto nivel de especialización en
naciones del primer mundo.
Ejemplos clásicos de la ingeniería son el Teatro de la Ópera de Sidney que costó
14.5 veces su presupuesto; el rascacielos Burj Khalifa de Dubái, en los Emiratos
Árabes, que elevó 5 veces el valor inicial; el aeropuerto internacional de Hong
Kong que incrementó el monto previsto al empezar la construcción en 8.2 veces;
la presa Tres Gargantas en China que terminó costando 4.3 veces el monto de
partida; el túnel ferroviario San Gotardo en Suiza, 1.4 veces; el Gran Cañón de
Boston en los Estados Unidos, 5.2 veces; el Eurotúnel, en la Gran Bretaña y
Francia, 3.8 veces; y el Plan Delta en Holanda, 5.5 veces.
Con tales antecedentes en la ingeniería mundial cuando me dicen que el
presupuesto de una obra se incrementó significativamente como si eso fuese la
prueba más contundente de que hubo corrupción y malversación de fondos,
escucho con cierto escepticismo. No niego que eso pueda ser un indicio y que
haya desde luego malos contratistas que, coludidos con otros pésimos
funcionarios públicos, inventen mayores costos allí donde éstos no son
necesarios. Admito, empero, que se necesita comprometer a muchos actores en
un acto ilícito como ese para que tenga éxito sin ser descubierto y eso no es fácil.
La prueba ácida, sin embargo, siempre es un peritaje técnico que revele cuánto
dinero está invertido en la infraestructura de que se trate, recurso que se ha
omitido inexplicablemente en la mayoría de los casos, incluidas las
investigaciones realizadas por algunas comisiones del Congreso de la
República y por otras reparticiones de la administración pública y del Poder
Judicial.
La tasación puede arrojar un monto notoriamente superior al del presupuesto. Ese
puede ser un primer problema. Sin embargo, si ese monto está en obra es mejor
que si no está. Me explico. El peritaje puede concluir en un monto mayor al
considerado en el presupuesto pero menor al realmente gastado. Eso es peor
porque obliga a determinar las razones de la diferencia. Es posible que se haya
invertido más en trabajos que no se advierten a simple vista pero que debían
hacerse inevitablemente o que debieron demolerse por ser provisionales, por
deficiencias o por ser innecesarios y eso tampoco se ve en una revisión posterior.
También es probable que se hayan inventado obras adicionales que en realidad
no se hicieron y que alguien se haya llevado el dinero que la inspección no
detecta en la construcción. Esa es una primera hipótesis que exige una aclaración,
una investigación y eventualmente una denuncia. Puede aclararse, desde luego,
por ejemplo si se debió agregar uno o varios elementos que el expediente técnico
no había considerado pero que eran indispensables para lograr el objeto del
contrato. Puede investigarse el origen y el destino de esos fondos. Y naturalmente
si se comprueba algún delito, debe denunciarse y sancionarse ejemplarmente al
responsable.
La inspección también puede determinar que lo que esté puesto en la obra es lo
efectivamente invertido, independientemente de si defiere o no del presupuesto
de partida. Si es un monto mayor al previsto originalmente pues hay que verificar
si los incrementos son razonables y se pueden sustentar. Evidentemente aquí
entra un margen de discrecionalidad que juega a favor del ingeniero que diseña el
proyecto o que supervisa la ejecución de las obras, que toma decisiones en
función de su criterio pero que tampoco puede incorporar medidas totalmente
desproporcionadas para enfrentar o superar los inconvenientes que se le
presentan. Obviamente quien tiene que definir si sus recomendaciones son
procedentes es otro profesional de su misma especialidad y de iguales o
superiores calificaciones. No cualquiera.