¿Quién quiere ser como el

Asno de Buridán? Políticas

de innovación y selectividad
estratégica
September 28, 2015 by Carlo Pietrobelli Deja un comentario

La historia del Asno de Buridán nos cuenta acerca de un asno que no sabe elegir entre un montón de avena y un
cubo de agua, y que a consecuencia de ello termina muriendo de inanición (o de sed). Muchas veces, tanto países
como empresas se encuentran en una situación en la cual deben seleccionar una política o una inversión
determinada, a costo de perder una oportunidad significativa, actual o potencial.

La especialización productiva de un país refleja las decisiones autónomas de las empresas, lo cual en conjunto
con las dinámicas del mercado hacen posible la buena asignación de recursos en el sector productivo, pues los
empresarios, en principio, saben cuáles actividades y cuáles sectores pueden ofrecer una mayor oportunidad de
ganancias.

Sin embargo, ese mecanismo no siempre funciona y hay por lo menos dos instancias que lo demuestran.
Primero, puede ser que los mercados en los cuales los emprendedores se mueven y toman sus decisiones no
funcionen bien, la información no fluya y los precios no orienten adecuadamente al empresario. Por ejemplo, un
monopolio en la provisión de un insumo clave como la energía o los fertilizantes, afectará la decisión de
inversión en un sector que de otra forma podría ser competitivo. Eso impide aprovechar oportunidades existentes
que podrían ser rentables.

En segundo lugar, es muy difícil tomar decisiones en un contexto tan dinámico y que va cambiando rápidamente,
cuando el objetivo de un país es generar un proceso de transformación productiva que estimule el desarrollo
económico: ¿Cuáles serán los sectores del futuro que ofrecerán las mejores oportunidades de desarrollo
económico y social? ¿Cuáles serán las transformaciones estratégicas que generarán oportunidades valiosas para
el futuro?

¿Natural o deliberadamente?
Hasta cierto punto la transformación productiva acontece “naturalmente” a medida que los países adaptan sus
capacidades productivas a nuevas producciones. Pero en la práctica, la mayor parte de los países que han vivido
un proceso exitoso de transformación productiva ha implementado políticas activas, estratégicas y deliberadas.
El mercado tiene limitaciones que conducen a fallas en la explotación de las ventajas comparativas, que se
pueden remediar con políticas “verticales”, o sea, sobre algunos sectores seleccionados.
Piensen por el ejemplo en el caso del desarrollo de un nuevo destino turístico: sin un aeropuerto, no tendría
sentido invertir en hoteles, pero si no hay hoteles no tiene sentido invertir en un aeropuerto. Además el
desarrollo del sector turístico requerirá también la disponibilidad de camareros y de guías turísticos, de
ingenieros y de choferes, de empresas para el alquiler de autos y de regulaciones orientadas al cuidado del
ambiente.

Sin un actor que coordine y asegure que las múltiples inversiones tengan lugar y sean coherentes, es altamente
probable que se llegue a lo que los economistas llaman enfáticamente “equilibrios múltiples”, que a menudo
significa que nadie se atreve a invertir en el sector, a pesar de su potencial. Por el contrario, si se lograra
coordinar las inversiones deseadas, los incentivos a la inversión de todos los empresarios interesados podrán
generar el desarrollo del nuevo sector con beneficios para todos los participantes.

El surgir de un sector productivo nuevo en un país no solo depende de la iniciativa empresarial de pioneros que
tomen el riesgo de explorar nuevas oportunidades. También depende del contexto en el cual las empresas estén
actuando, de la disponibilidad de insumos esenciales que podrían no estar disponibles y fuera del alcance de
inversión de la empresa individual, y de la coordinación de múltiples actores involucrados, como por ejemplo el
sistema educativo y las universidades, los laboratorios, los centros de metrología y certificación, la logística de
plataformas para la exportación y el comercio, y la regulación de mercados.

Las políticas selectivas tienen mucho sentido para estimular la transformación productiva. Sin embargo, es una
ilusión pensar que puede darse una política industrial o de innovación que no discrimine entre sectores. Si la
política subsidia la investigación, está implícitamente favoreciendo actividades de alta tecnología que necesitan
la investigación. Un financiamiento público para construir una carretera o un puerto, al ser orientado a un
determinado lugar, estará favoreciendo las actividades que más se desarrollan en esa zona. Cada caso tiene sus
implicancias diferentes para diferentes sectores. La universidad forma ingenieros eléctricos o ingenieros
químicos: no existe un ingeniero genérico. En otras palabras, cualquier medida de política industrial y de
innovación implica algún grado de selectividad de sectores. Además, la disponibilidad limitada de capacidades
institucionales y de recursos financieros para atender en simultáneo las demandas de todos los sectores impone
selectividad en las políticas.

Condenados a elegir
¿Cómo pueden los programas de formación de capital humano avanzado asegurar su relevancia para el sector
productivo? La promoción de la empresarialidad de base tecnológica, ¿deberá seleccionar el apoyo hacia un
sector o ser general hacia toda la economía? Los programas de apoyo a la investigación, ¿deberán financiar la
investigación solo en algunos sectores? Estos y muchos otros son los desafíos de políticas modernas de
promoción de la innovación y la competitividad.

Los responsables de la política económica están de alguna forma “condenados a elegir”, como el asno de
Buridán y como argumentan elocuentemente los economistas Hausmann y Rodrik. Pero, ¿cómo elegir? Ojalá
con mayor racionalidad que el célebre asno. No obstante, el diablo siempre está en los detalles. Si la selección
del sector en el cual invertir hoy es relativamente simple, lo que no es para nada simple es saber cuál será el
sector del futuro, en el cual la empresa podrá tener éxito y en el cual el país podrá lograr una ventaja
comparativa.

Entonces, ¿Cómo seleccionar los sectores para diseñar e implementar políticas selectivas? La experiencia
reciente muestra que habrá que seguir dos criterios mínimos esenciales. Primero, analizar con detalles la
estructura y la evolución de la economía y de los mercados internacionales. Y segundo, es necesario un dialogo
público-privado estructurado y bien focalizado, donde se puedan integrar las visiones de empresas, gobierno y
otros actores relevantes.

Algunos ejemplos de cómo se ha implementado este proceso son la selección de sectores para el programa de
clústeres en Chile bajo el liderazgo del Consejo Nacional de Innovación y Competitividad, y los Fondos
Sectoriales en Brasil, implementado por la Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP). Igualmente, la
experiencia chilena de desarrollo de sectores nuevos como el de los salmones, a través de la actividad de la
Fundación Chile desde los años ochenta, y el esfuerzo de la agencia de inversiones CINDE de Costa Rica por
atraer servicios de esterilización al país, que abrió oportunidades en los segmentos más valiosos de la cadena de
valor de los implementos médicos. Algunos de estos casos se pueden leer en detalle en la reciente publicación
del BID: ¿Cómo repensar el desarrollo productivo?: Políticas e instituciones sólidas para la transformación
económica.

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En el Dialogo Regional de Políticas de Ciencia Tecnología e Innovación organizado por la División de
Competitividad e Innovación del BID el 28 y 29 de setiembre, representantes de todos los países de América
Latina se reúnen para discutir estos temas y compartir sus experiencias sobre cómo las políticas pueden
considerar la necesidad de selectividad y diseñar instrumentos específicos y útiles al desarrollo económico. Para
ver las presentaciones realizadas y otros detalles click aquí.