Scripta Nova 

REVISTA ELECTRÓNICA DE GEOGRAFÍA Y CIENCIAS SOCIALES 

Universidad de Barcelona. 
ISSN: 1138-9788. Depósito Legal: B. 21.741-98 
Vol. IX, núm. 194 (29), 1 de agosto de 2005
 
LA LEGISLACIÓN DE LA VIVIENDA POPULAR EN EL URUGUAY DEL
SIGLO XX
 
Graciela Laura Aristondo Martin
Economista, Doctoranda en Geografía.
Universidad de Barcelona.
 

La legislación de la vivienda popular en el Uruguay del siglo XX (Resumen)

El estudio de la legislación sobre vivienda en Uruguay permite afirmar que la misma ha
estimulado fuertemente la propiedad privada. Ya sea, a través de construcciones
realizadas por el propio estado que luego concedía en propiedad a los habitantes de las
misma, como con acciones legislativas que estimulaban al sector privado a construir
viviendas que eran vendidas a través de préstamos hipotecarios. Respecto a las acciones
legislativas en relación a la “vivienda popular” las leyes de mayor impacto fueron la
Ley 9.723 del 19 de noviembre de 1937 que tuvo como objeto la creación del Instituto
Nacional de Viviendas Económicas, la Ley del 9 de octubre de 1944 para la
erradicación de “rancheríos”, la Ley 13.640 de 1967 que crea recursos para el
Movimiento para la Erradicación de la Vivienda Insalubre Rural y la Ley de Vivienda
sancionada en diciembre de 1968.
Junto a estas legislaciones de alcance nacional hay un importante número de
resoluciones legislativas a nivel local que evidencian la preocupación de técnicos y
políticos por las condiciones habitacionales de los sectores populares. A modo de
conclusión reflexionaremos sobre la incidencia de la legislación sobre vivienda popular
en el territorio.
Palabras clave: legislación sobre vivienda social, vivienda social, Uruguay

Introducción

Si bien el derecho a la vivienda es uno de carácter natural, por constituir ésta “una de las
necesidades esenciales del hombre, tan fundamental como es su alimentación, su salud,
su subsistencia misma” (Porro, 1975: 15), en Uruguay fue recién con la constitución de
1934 cuando se reconoce legalmente el derecho de todo ciudadano a la vivienda.
No obstante del tardío reconocimiento legal del derecho a la misma, la sociedad
uruguaya fue testigo de los continuos debates en el seno de los más variados círculos de
políticos y técnicos en defensa de viviendas “dignas” para los sectores populares de la
población.
 
La historiografía del siglo XX sobre el tema, pone de maniefiesto la sensibilidad de
arquitectos, ingenieros, médicos, sociólogos y políticos por la problemática del acceso a
una vivienda adecuada por parte de los sectores populares. A modo de ejemplo,
citaremos algunas de las voces lanzadas por representantes de diversos sectores de la
sociedad uruguaya a comienzos del siglo XX.
 
Es el caso del proyecto presentado por el arquitecto Llambías de Olivar en el segundo
Congreso de Círculos Católicos de Obreros, en el año 1902, en el que declaraba “de
suma utilidad la construcción de casas económicas para obreros”.
 
En el año 1903, Miguel Lapeyre, miembro del Municipio de Montevideo manifestó su
opinión en cuanto a mejorar las condiciones de vivienda de la clase trabajadora, y
propone la exoneración de impuestos nacionales y municipales a aquellos que
construyesen viviendas con mejores condiciones de habitabilidad para los obreros.
 
En 1911 el intendente del Municipio de Montevideo reivindicó mejores condiciones
habitacionales para las clases económicamente desprotegidas. La propuesta consistía en
prohibir la construcción de conventillos para finalizar así con los problemas de
hacinamiento y salubridad a los que estaba sometida la población obrera. En este mismo
año el economista y sociólogo Octavio Morató manifestó por medio de conferencias y
publicaciones que la “acción municipal puede y debe dirigirse no sólo a provocar
construcciones que den por resultado la tan anhelada supresión del conventillo, sino
hasta intervenir económicamente en la construcción de casas para obreros como lo
hacen muchos municipios europeos” (Morato, 1911). El diputado Pedro Cosio, presentó
en 1911 un proyecto a la cámara de Representantes denominado Empréstito de
Edificación para Obreros, en el que se proponían las condiciones necesarias para
construir, adjudicar y administrar las viviendas destinadas a los grupos pobres de la
sociedad. Se solicitaba la emisión de una deuda pública de un millón de pesos para
construir núcleos de vivienda que contarían con comercios, escuela, biblioteca y cursos
nocturnos de perfeccionamiento industrial. La vivienda se pagaría en 30 años y la cuota
mensual incluía interés y amortización del capital invertido; ya se planeaba aquí la
exoneración del impuesto de contribución inmobiliaria por 10 años.
 
Este problema fue planteado también, en el marco del primer Congreso Panamericano
de Arquitectos, celebrado en Río de Janeiro en el año 1920. Este congreso al que
asistieron arquitectos e ingenieros uruguayos, hizo hincapié en la construcción de
habitaciones higiénicas y baratas en lugares dotados de instalaciones y servicios
indispensables, reclamando el apoyo de gobiernos y municipios (Revista Arquitectura,
1940).

Los inicios de la vivienda popular en Uruguay

 
Las primeras soluciones habitacionales para los grupos de población más necesitados
aparecieron en Uruguay hacia 1870 con la construcción de los conventillos y las casas
de inquilinato, momento que constituye un punto de inflexión en la evolución de
Montevideo. La evolución de las tareas en los trabajos del campo y el cercamiento de
los mismos había desplazado a gran número de trabajadores hacia las zonas urbanas y
principalmente hacia la capital donde se instalaron las primeras industrias.
 
El acceso a la vivienda popular durante el siglo XIX y parte del siglo XX se hizo a
través del mercado libre inmobiliario y bajo la modalidad de alquiler. Según datos del
censo de 1908 la población uruguaya ascendía a 1.042.686 habitantes, de la cual el 30
por ciento pertenecía a Montevideo. Un 71 por ciento de la población montevideana
arrendaba su vivienda y tan sólo un diez por ciento de los sectores populares eran
propietarios. Hasta 1927 el arriendo era un contrato comercial, cuyo valor era el
resultado de la oferta y la demanda y no existían leyes ni restricciones de protección que
regulasen las relaciones entre arrendador y arrendatario.
 
Aparte de los conventillos y las casas de inquilinato, en las últimas décadas del siglo
XIX surgieron en Uruguay diferentes propuestas de vivienda obrera. Algunas de dichas
propuestas, fueron iniciativas de diversas industrias que se afianzaban en el país. En este
sentido cabe señalar el papel de la industria frigorífica (de propiedad inglesa) en la
construcción de viviendas para sus empleados. Es el ejemplo del barrio obrero
construido entre 1870 y 1890 para los empleados del frigorífico Liebig´s en Fray
Bentos, departamento de Río Negro, al litoral del Río Uruguay o el barrio obrero del
Cerro de Montevideo, construido entre 1916 y 1920 para los operarios del Frigorífico
Artigas (Ver figuras nº 1 y nº 2): Otro ejemplo, lo constituye la construcción de
viviendas para el personal del Ferrocarril en el barrio Peñarol de Montevideo en 1890
(ver figura nº 3). Estas viviendas fueron construídas junto a la Estación de Ferrocarril en
Peñarol (ver figura nº 4).
 
Entre 1888 y 1892 se construyeron 498 viviendas destinadas a los sectores populares. El
proyecto fue impulsado por Emilio Reus y con el apoyo técnico de Marcelino Santurio,
quien se había especializado en Europa en técnicas constructivas económicas. El
proyecto contó inicialmente con el financiamiento de la Sección Hipotecaria del Banco
Nacional. Fue un proyecto de gran envergadura en cuanto a lo urbano, puesto que ocupó
23 manzanas en la zona norte de la ciudad y otras dos manzanas en la zona sur. Este
proyecto planteó controversia por la especulación que se ejerció en torno a su creador.
En primer lugar, Emilio Reus, (abogado, financista y banquero, nacido en Madrid en
1858, que llegó a las costas del Río de la Plata en 1886) respondiendo al llamado a
concurso del gobierno del Máximo Tajes para organizar el Banco Nacional (Conti de
Queiruga,1970: 53); presentó un proyecto que contó con el respaldo de un grupo de
capitalistas del Río de la Plata y tras la defensa y aprobación del mismo, obtuvo la
dirección de la gerencia del Banco Nacional. Hecho que le sirvió como respaldo
financiero de su operación inmobiliaria” (Conti de Queiruga, 1986: 10).
 
En 1892 el Banco Nacional quebró y el financiamiento de la obra quedó en manos del
Banco Hipotecario del Uruguay. El BHU, que había sido creado ese mismo año, y que
en aquel momento era un Banco privado, además de terminar de financiar la obra, se
encargó de la venta de las viviendas. Por otra parte, según palabras de Juan Rial, Emilio
Reus, “participó en la especulación de tierras, tanto en su etapa inicial de cambio de uso
rural a urbano, como en la etapa final de venta directa a posibles compradores de lotes”
(Rial, 1984: 146).
 
Por último, si bien las viviendas iban dirigidas a grupos obreros, la calidad y el costo de
las mismas tuvo como resultado que a las casas únicamente podía acceder un sector
obrero con ingresos relativamente altos. En su casi totalidad fueron vendidas con
facilidades de pago, exigiendo el Banco en la mayoría de las operaciones pactadas,
entregas al contado del 12 por ciento del valor total y amortizando el saldo en
trescientas cuotas mensuales incluido un interés del 6 por ciento anual y la amortización
acumulativa (Asociación Uruguaya de Ingenieros, 1939: 318). En cuanto a la calidad de
las viviendas, eran construcciones de 3 a 6 habitaciones más cocina, lavabo y salón (ver
figura nº 5). La crítica que se hizo a estas viviendas desde el punto de vista higiénico fue
la falta de iluminación natural de las habitaciones ubicadas en la planta baja de la
vivienda
En 1906 se inició otro proyecto conocido con el nombre de Rossell y Rius, haciendo
referencia a su progenitor. Este proyecto presentó características muy diferentes al
proyecto de Emilio Reus. Según palabras de Nydia Conti y Juan Rial, destacó por su
carácter filantrópico (Conti de Queiruga, 1986: 11; Rial, 1984: 146). Fue pensado y
construido para dar solución habitacional a grupos sociales con niveles de bajos
ingresos. El proyecto construyó 156 viviendas en diversos barrios de la ciudad, como es
el caso del Reducto (ver figura nº 6), zona caracterizada por la concentración de fábricas
de diferentes ramas de la industria. Las viviendas eran alquiladas a muy bajos precios,
pudiendo ser adquiridas posteriormente.
Las imágenes fotográficas de los diferentes barrios para obreros antes mencionados
reflejan la diversidad en la tipología de las propuestas de vivienda obrera construida
hacia finales del siglo XIX y comienzos del XX. Asimismo, ponen de manifiesto la
heterogeneidad de ingresos dentro del mismo sector obrero. El auge económico de la
industria frigorífica de finales del siglo XIX, quedó reflejado en la calidad constructiva
de la vivienda destinada a los obreros de su sector. No sucede lo mismo en el caso de la
vivienda del sector ferroviario, que es visiblemente más modesta.
 
Las primeras acciones del Estado
 
Las primeras intervenciones del Estado respecto a la vivienda para el sector popular se
hicieron básicamente bajo dos modalidades: a través de estímulos impositivos a la
acción privada; y a través del otorgamiento de préstamos destinados a la construcción
de vivienda, financiados por el Banco Hipotecario del Uruguay. Conviene recordar que
la totalidad de las acciones del BHU pasaron a manos del Estado el 8 de junio de 1912,
según lo estableció la Ley nº 4005. No obstante, de la compra del Banco Hipotecario
por parte del Estado, para que éste pudiera conceder préstamos para vivienda fue
necesaria una modificación de su Carta Orgánica. Dicha modificación vino de la mano
de la Ley nº 5343 del 22 de octubre de 1915 y fue así que el BHU, o lo que es lo mismo
el propio Estado, se convertía en prestamista para viviendas obreras. El artículo nº 63
de la enunciada Ley establecía los montos y las condiciones de los préstamos para la
construcción de dichas viviendas.
 “El préstamo para edificación no excederá de la mitad del valor del terreno y del 65 por
ciento de la construcción, cuando aquel esté ubicado dentro de la planta urbana de
Montevideo, en avenidas o calles de primer orden, o se trate de la construcción de casas
o viviendas para obreros, cuyos propietarios acepten las condiciones que el Banco
imponga para construirlas, o de construcciones cuyo valor no exceda de $ 10.000 (diez
mil pesos) también en la planta urbana de Montevideo.
Fuera de estos casos, el préstamo de construcción no excederá de la mitad del valor del
terreno y de la construcción, dentro de la planta urbana de Montevideo; del 40 por
ciento de ese mismo valor en las zonas situadas fuera del radio de Montevideo, y del 30
por ciento de dicho valor, en los pueblos, villas y ciudades cuya población sea superior
a cinco mil habitantes”[1] (Ministerio del Interior, 1916: 771).
 
Entre algunas de las observaciones que se le puede hacer al citado artículo, es de
destacar el notorio carácter privilegiado que tenía la capital respecto al resto de centros
poblados del país a la hora de conceder préstamos.
 
La primera manifestación legislativa en relación con la vivienda popular uruguaya surge
con la aparición de los conventillos y las casas de inquilinato. Diversas fuentes afirman
que antes de 1878 existían algunos ensayos legislativos que tenían como objetivo definir
las condiciones de higiene para la construcción de estas soluciones habitacionales para
los más desfavorecidos. Personalmente, no he podido constatar que eso fuera así. En la
investigación que he realizado, no es hasta 1878, con la sanción de la llamada Ley de
Conventillos, que aparece la primera acción legislativa referente a las habitaciones para
obreros. La citada Ley tenía como objetivo mejorar las condiciones higiénicas y
constructivas de esas habitaciones.
 
A pesar de este primer ensayo legislativo, no es hasta el siglo XX que hay una actuación
activa del estado en materia legislativa respecto a la problemática de la vivienda
popular. Hay un consenso bastante generalizado en el país, que la primera intervención
legislativa respecto a este tema surge en 1921 con la Ley de derecho a la vivienda,
promulgada el 13 de julio de ese año. No obstante, mi investigación sobre la legislación
en materia de vivienda popular, me permite afirmar que hay acciones estatales
anteriores a la ley de 1921.
 
Al final de la guerra grande, en momentos que los frigoríficos ocupaban más de quince
mil obreros (Asociación Uruguaya de Ingenieros, 1939: 318), el Poder Legislativo
resolvió una nueva modificación de la Carta Orgánica del BHU que tuvo lugar con la
sanción de la Ley nº 7.007 del 27 de octubre de 1919. Esta Ley autorizaba al Banco
Hipotecario a otorgar préstamos hipotecarios para la construcción de viviendas
destinadas a la población obrera en áreas próximas a las industrias, siempre que
existiera pavimentación, cloacas, aguas corrientes y luz eléctrica. El préstamo podía
alcanzar el 50 por ciento del valor del terreno urbanizado y hasta el 65 por ciento del
valor de la construcción. Esta Ley dio lugar a la construcción en la zona industrial de
Villa del Cerro, en el Barrio Casabó, de 230 viviendas destinadas a la población obrera
del lugar.
 
El 27 de mayo de 1920 fue sancionada la Ley nº 7211 que autorizaba al Consejo
Nacional de Administración a realizar un ensayo para proyectar un plan de
construcciones económicas destinadas a proporcionar habitaciones baratas a las clases
más necesitadas (Ugón, 1920: 222-223). Para la ejecución de ese proyecto fueron
otorgados inicialmente hasta doscientos mil pesos y el mismo sería ubicado en unos
terrenos pertenecientes al Ministerio de Obras Públicas en la localidad de La Teja en
Montevideo. Debido a un exceso en el costo de la obra, la misma tuvo que suspenderse
hasta que una nueva Ley en 1922 autorizó al BHU a conceder otro préstamo para la
finalización de la obra, lo cual tuvo como resultado la construcción de 98 viviendas,
destinadas prioritariamente a obreros de ese Ministerio. Otro aspecto interesante de este
ensayo fue que las construcciones estuvieron destinadas a la venta, con condiciones
económicas severas, lo que finalizó con otro fracaso del ensayo, ya que hasta 1927 sólo
se habían logrado vender y alquilar un número reducido de las mismas.
 
Ley del derecho a la vivienda
 
Como se expresó anteriormente, parece que existió en el país unanimidad en que La
Ley nº 7395 del 13 de julio de 1921, fue el primer paso real del gobierno batllista de la
época, en facilitar a una gran parte de la población, la adquisición de una vivienda
adecuada. La Ley de 1921, también conocida por el nombre de Ley Serrato, en
homenaje a su autor, el ingeniero José Serrato, que era en ese momento presidente del
Banco Hipotecario del Uruguay, otorgó el derecho a adquirir fincas de propiedad del
Banco o de particulares u obtener préstamos para construir viviendas, a los obreros y
funcionarios del sector público y privado y a militares, afiliados a las cajas de
jubilaciones con más de diez años de aportes jubilatorios. La Ley era extensiva también
a jubilados o retirados y a todos aquellos obreros y empleados con menos de diez años
de afiliación a una caja de jubilación, en condiciones especiales determinadas por la
Ley[2] (Banco Hipotecario del Uruguay, 1935: 47). 
A dichos fines, el Banco estaba facultado para otorgar créditos hasta el 85 por ciento del
valor de tasación de la vivienda. El crédito sería reintegrado en un plazo no mayor de 30
años, en mensualidades que le serían retenidas de su sueldo. La mensualidad
comprendía un interés del 6,5 por ciento del préstamo más la amortización acumulativa
(en 1935 la tasa de interés fue rebajada al 5,5 por ciento), no pudiendo superar en
ningún caso el 40 por ciento del sueldo o la jubilación percibida. 
En algunos casos se exigía un seguro de vida concertado con el Banco de Seguros del
Estado, de modo tal, que al morir el comprador, la vivienda pasaba a ser propiedad de
los herederos, libre de todo gravamen. Este seguro más la cuota correspondiente al
préstamo, tampoco podía exceder del 40 por ciento del suelo o la jubilación. 
Otra restricción que establecía la Ley, fue la obligatoriedad del empleado de destinar la
vivienda para uso propio o de su familia, hasta haber reducido el crédito a un 70 por
ciento de su monto.
 Un aspecto importante de la Ley Serrato, fue lo restrictivo de los créditos destinados a
la compra de fincas provenientes del sector privado y a las construcciones nuevas. En
estos casos los créditos se restringían exclusivamente a inmuebles situados en el
departamento de Montevideo[3] (Banco Hipotecario del Uruguay, 1935: 47).
 Luego de 12 años de aplicación de la Ley Serrato, la experiencia hizo advertir la
necesidad de perfeccionarla en varios de sus aspectos cardinales. La ley necesitaba ser
limitada en algunos aspectos y hacerla más liberal en otros. Fue así que se dicto la
Ley del 10 de mayo de 1934 en la que figuran como restricciones de la Ley Serrato las
siguientes: fijación del préstamo máximo sin contemplar la viviendas suntuosas que
escapan el verdadero interés social; la limitación del porcentaje de los préstamos y de la
afectación de los sueldos a no más del 35 por ciento de los mismos. Entre los aspectos
que tendían a liberalizar la aplicación de la Ley nº 7395 se encontraban el
reconocimiento del derecho de la mujer casada para poder acceder al crédito sin
consentimiento del marido, ni autorización judicial.
 A pesar de las indiscutibles ventajas que reportó la Ley Serrato y sus posteriores
modificaciones a los funcionarios y empleados que deseaban alcanzar el sueño de la
“casa propia”, no llevaba ese fin en cuanto se la relaciona con los obreros y empleados
públicos y privados que disponían de bajos ingresos. Según la Asociación de Ingenieros
del Uruguay, la aplicación de dicha Ley tenía hasta 1939 aproximadamente tres mil
beneficiarios.
La reforma constitucional del año 1934 y las nuevas disposiciones legales respecto de
la vivienda
 
En 1934 entró en vigor la nueva constitución que, por primera vez, dejaba constancia de
la responsabilidad del Estado con relación a la provisión de viviendas para el obrero. El
artículo 44 de la Constitución de 1934 dice: “La Ley propenderá al alojamiento
higiénico y económico del obrero, favoreciendo la construcción de viviendas y barrios
que reúnan esas condiciones”. A pesar del compromiso político que asumió el batllismo,
el artículo nº 44 de la constitución deja constancia del carácter conciliador del Estado
entre los diversos intereses de clase de la sociedad uruguaya.
 El 27 de noviembre de 1936, se aprueba una nueva ley, a través de la cual se autorizaba
al Banco Hipotecario a otorgar préstamos a empresas constructoras para construir
núcleos de viviendas destinadas a ser vendidas a personas comprendidas en las
condiciones de la Ley Serrato. Es así, que la Ley Serrato pierde vigencia y entra en
vigor la Ley nº 9.560 del 17 de abril de 1936, titulada Adquisición de Propiedades, y
cuyo contenido expresa: 
“Autorízase al Banco Hipotecario del Uruguay, para extender los beneficios que
acuerdan las leyes del 13 de julio de 1921 y 10 de mayo de 1934, sobre
adquisición de fincas y préstamos de edificación, a los funcionarios públicos y
empleados y obreros de empresas particulares, comprendidos en las leyes de
Jubilaciones, que residan en el interior de la República y reúnan las condiciones
exigidas por el artículo nº 1 y siguientes de las leyes respectivas” (Poder
Legislativo, 1999).
 Desde principios del año 1936, el Banco de la República implantó un sistema de
créditos de 1000 y 1500 pesos al 4 por ciento de interés anual, amortizables en cuotas
mensuales durante diez años. Los créditos estaban destinados a la construcción y
reconstrucción de viviendas suburbanas de las poblaciones del interior del país.
Personalmente pienso que esta línea de crédito, fue de gran importancia, sobre todo si se
tiene en cuenta que los requisitos para la obtención del mismo, eran el hábito de trabajo
y la honradez (Asociación Uruguaya de Ingenieros, 1939: 322). La concesión de dichos
créditos fue un factor importante en la erradicación de ranchos ycasillas desprovistos de
toda condición de salubridad e higiene. En la forma referida han sido construidas y
reconstruidas hasta 1939, bajo la dirección del personal técnico del Banco República,
alrededor de 3500 viviendas, distribuidas en 40 poblaciones de todo el país.

La creación del Instituto Nacional de Viviendas Económicas en 1937

 
Desde la década anterior a 1937, había surgido en el ámbito latinoamericano y nacional
la preocupación de que los poderes públicos se ocuparan de la vivienda de interés
social, porque era lógico que el capital privado no se plantearía como suyo el problema.
Sólo un municipio o un gobierno progresista y humanitario podrían resolverlo. Es en
este marco político que el 19 de noviembre de 1937 nació el Instituto Nacional de
Viviendas Económicas, dependiente del Ministerio de Obras Públicas. 
La Ley de su creación fue articulada en seis capítulos. El primero estaba dirigido a la
organización y el funcionamiento que tendría el Instituto. Sería un servicio del
Ministerio de Obras Públicas y funcionaría bajo la dirección inmediata de una comisión
honoraria designada por el Poder Ejecutivo. Entre los objetivos del INVE se destacaban:
la construcción de viviendas económicas para ser arrendadas o vendidas a empleados y
obreros del Estado, a particulares, a jubilados y a pensionistas. Otro de sus objetivos era
la creación de los servicios urbanos indispensables en cada uno de los barrios. El
Instituto se encargó de fomentar la construcción de servicios urbanos por medio de
empresas privadas, adquirir los inmuebles necesarios para el cumplimiento de sus fines,
construir viviendas por cuenta de promitentes compradores, propietarios de terrenos o
instituciones particulares, reparar viviendas no adquiridas por el instituto pero cuyos
dueños o promitentes compradores reunieran las exigencias para hacerse beneficiarios
(Poder Legislativo, 1945: 145).
 
El Instituto intentó resolver el problema de la vivienda con la mayor amplitud,
generalización, y equidad, ya que su obra comprendía a todas las clases trabajadoras de
los servicios públicos y de la industria y el comercio, cuyos ingresos mensuales no
fueran mayores a cien pesos (Poder Legislativo, 1945: 146). Una de sus funciones fue la
construcción de viviendas para ser vendidas o arrendadas a las personas que estuvieran
incluidas en las condiciones generales que marcaba el artículo 10 de la Ley. El costo de
cada vivienda no podía exceder los cuatro mil pesos y el interés del préstamo se fijó en
3 por ciento anual, amortizable en un período máximo de 30 años. Basta hacer un
repaso por el quinto capítulo de la Ley, referente a las franquicias que la misma
otorgaba, y estaremos en condiciones de afirmar, que las prescripciones de esta
legislación advierten del carácter popular que se le asignó a la misma.
 El patrimonio del INVE estaba formado por: a) los recursos que le destinara el
Presupuesto General de Gastos y otras leyes; b) las donaciones herencias o legados que
recibiera; c) el producto del arrendamiento y enajenación de las viviendas y de las
demás operaciones que realizara (Poder Legislativo, 1945: 142).  
En sus cortos cinco años de vida, la obra del INVE puede catalogarse como una
experiencia intensa y muy rica en materia de vivienda. No se puede perder de vista que
fue una experiencia nueva en el ámbito nacional y ciertamente compleja por sus
funciones especializadas, con carácter de tipo técnico-administrativo por una parte, y
bancario-constructor por otra. La obra realizada hasta 1942 se subdivide en dos fases:
por una parte, conjuntos organizados de viviendas emplazadas en zonas cercanas a los
núcleos fabriles e industriales de la capital, por otra, viviendas individuales destinadas a
promitentes compradores de predios adquiridos a plazos y ubicados en distintas zonas
de la ciudad (República Oriental del Uruguay, 1942: 33). En cuanto a la primera fase, el
INVE ha construido diez conjuntos organizados en distintas zonas de la ciudad que
totalizan la suma de 933 viviendas. El cuadro que se expone seguidamente, sintetiza la
obra realizada por el Instituto durante su actuación. Un aspecto que interesa destacar de
las construcciones realizadas por el INVE es la gran calidad constructiva con que se
hicieron estas viviendas, cosa que se puede comprobar todavía hoy (Figuras nº 7 a nº
10).           

Cuadro Nº 1
Barrios construidos por el INVE entre 1937 y 1942 en Montevideo

La información referente a los Barrios 4, 6 y 7 del Cuadro está incompleta, debido al

carácter especial de estas promociones. El caso de los Barrios 4 y 6 fueron promociones
que se construyeron para dar solución habitacional a las familias del personal de tropa
del Regimiento de Artillería a Caballo y del Regimiento de Caballería respectivamente.
La administración y el control de éstos núcleos fue delegada a los respectivos
Comandos de las mencionadas unidades. En el caso del Barrio 7, fue una promoción
que se construyó para los obreros y empleados de la Administración Nacional de
Combustibles, Alcohol y Pórtland, la propia Administración se encargó de la
adjudicación y de la administración de las viviendas.
 
La construcción de viviendas individuales distribuidas en distintas zonas de la capital
del país, abarca un aspecto interesante de la obra realizada por el INVE. La venta de
terrenos a plazos, puso al alcance de las clases modestas la posibilidad de adquirir un
predio para construir sus propias viviendas sustituyendo así a la antihigiénica e
insalubre casilla de lata o madera. La obra del Instituto consistió en proporcionar a las
personas trabajadoras, que hubieran adquirido un terreno, los medios económicos
necesarios para construir su vivienda o para mejorar las condiciones de la que poseían.
Como es natural, los recursos se suministraban dentro de los términos de la Ley, por lo
que el costo final de la finca y el terreno no podían exceder los 4.000 pesos. Por esta
modalidad fueron construidas hasta 1942, 133 viviendas individuales.
 
La labor del Instituto no se concentró en la capital, sino que fue más allá y llevó
soluciones habitacionales a todos los departamentos del interior del país. Según datos
de la Asociación de Arquitectos del Uruguay, la obra del INVE había construido un
total de 577 viviendas en 15 departamentos del país y existían proyectos firmados listos
para la construcción en casi todas las ciudades departamentales (Sociedad de
Arquitectos del Uruguay, 1955, 24). Lamentablemente, no contamos con datos de la
realización de esas obras.
 La obra del INVE constituye sin duda, una de las herencias más importante en materia
de vivienda social en el país. Basta con dar una mirada al patrimonio arquitectónico de
las construcciones, para afirmar que las casas fueron construidas, prestando especial
interés en la calidad e higiene de las viviendas. No obstante, debe decirse que en los
últimos años de la actuación del Instituto, la calidad de las viviendas fue disminuyendo,
debido a la fragilidad en torno al aspecto económico del país, no previsto por la Ley.
 
El Movimiento para la Erradicación de la Vivienda Rural Insalubre
 
En la exposición que antecede, ha quedado demostrado el esfuerzo realizado por parte
del Estado en favor de la vivienda popular; asimismo, el repaso realizado sobre la
legislación que hace referencia a la construcción de viviendas para el sector popular,
pone de manifiesto que la mayor parte de la legislación estuvo dirigida, en forma casi
exclusiva, a solucionar el problema de la vivienda en la capital, y en menor medida, en
zonas urbanas y suburbanas del resto del país. De ello se desprende que la vivienda de
las clases trabajadoras del sector rural continuaba siendo una tarea pendiente para el
legislador.
 No obstante, cabe señalar que a pesar de la ausencia de manifestaciones legislativas
para la vivienda del sector rural, existió, por parte de algunos legisladores, la
preocupación por las condiciones de vida de la población rural. Es así, que tuvo lugar la
sanción de la Ley nº 10534 de 1944 que autorizaba al Poder Ejecutivo, “en aquellos
casos en que considere que existe un evidente interés social, a adquirir en remate
público los inmuebles rurales que se ejecuten por falta de pago de la contribución
inmobiliaria y adicionales dentro de los cuales se encuentren ubicados rancheríos o
núcleos de población, y cuyos ocupantes lo sean a título gratuito” (Ley nº 10534).
 
Esta expropiación se hacía con el objetivo de entregar dichas tierras a sus ocupantes. El
déficit de esta Ley fue la falta de proyección, en cuanto a las exigencias a los
beneficiarios de las tierras, puesto que no exigía la construcción de viviendas dentro de
los principios de higiene y salubridad que marcaba la ley. Por tal motivo, creemos que
esta Ley no fue de gran utilidad social. 
Solamente veintitrés años más tarde, en 1967, el poder legislativo uruguayo sancionó
por primera vez una ley a favor de dicha población. Eso fue así, debido al Movimiento
para la Erradicación de la Viviendas RuralInsalubre, creado el mismo año, con el
objetivo de dar solución al problema de la vivienda del sector rural. En sus programas
capitaliza la mano de obra de los beneficiarios mediante un sistema de ayuda mutua. La
Ley nº 13640 del 26 de diciembre de 1967, de Presupuesto Nacional de Sueldos, Gastos
e Inversiones, en los artículos 473-478, articuló el Fondo para la Erradicación de la
Vivienda Rural Insalubre. Este fondo se creó por la necesidad de hacer frente a la
insostenible situación de insalubridad de las viviendas del hombre del campo. Para esa
labor fue creada por el artículo nº 473 de la Ley nº 13640, la "Comisión Honoraria pro
Erradicación dela Vivienda Rural Insalubre". La comisión tiene por cometido la
construcción de viviendas higiénicas que sustituyeran las habitaciones insalubres
existentes en el medio rural y aledaños de las poblaciones urbanas del interior, que no
estuvieran comprendidas en la zona suburbana y urbana de dicha población (Ley nº
13640). Actualmente MEVIR cuenta con un 20 por ciento de recursos propios
provenientes de diversos impuestos, y el resto se integra con un subsidio proveniente del
fondo Nacional de Vivienda y Urbanización a través del Ministerio de Vivienda
Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente. 

El artículo nº 475 de la Ley estableció que el Fondo será integrado por: donaciones,
herencias y legados; por intereses de los fondos acumulados; por un impuesto que
gravaría las transacciones de compraventa y permuta de bienes inmuebles, y
compraventa de bienes muebles en remate público; y por el 10 por ciento del valor
comercial o de enajenación en remate de, las adjudicaciones por infracciones aduaneras
que correspondieran a los denunciantes o aprehensores. 

Los beneficiarios de la obra de MEVIR, pertenecen a una franja de ingresos del núcleo
familiar entre 10 y 20 Unidades Reajustables, correspondiendo mayoritariamente al
sector de la población rural por debajo de la línea de pobreza y con mayor propensión a
la emigración rural.Un aspecto importante del Movimiento es que descentraliza la
inversión en todo el territorio nacional, orientando los recursos hacia sectores bajo la
línea de pobreza.

 Según fuentes del propio MEVIR desde sus inicios hasta 1997 el Movimiento
construyó 12.000 viviendas, las cuales permitieron que aproximadamente 50.000
personas accedieran a una vivienda “digna”. Un dato importante que nos interesa
resaltar de esta obra es que un 30 por ciento de esos beneficiarios era población rural en
situación de pobreza. Es así que fueron erradicados más de 70 rancheríos.
 
La Ley 13.728: Ley Nacional de Vivienda
 
La Ley nº 13.728 fue promulgada el 17 de diciembre de 1968 por la Cámara de
Representantes uruguaya. Además de crear el marco legal que reconoce el derecho de
toda familia a una vivienda, sea cual sea su condición económica, dicha Ley fue
la  primera iniciativa seria por parte del Estado para una política de vivienda social y
tiene la virtud de entender la construcción de viviendas como parte esencial del esfuerzo
económico nacional. 
Esto es así, ya que, por una parte, el artículo  nº 3 de la Ley 13.728 reconocía la
necesidad de una política planificada de viviendas que debía estar contemplada en los
planes de desarrollo socio-económicos del país. Por otra parte, la Ley establecía una
estructura institucional para llevar a cabo los planes, que se formalizarían a través: de la
Dirección Nacional de Vivienda (DINAVI), el Banco Hipotecario del Uruguay (BHU)
como organismo exclusivamente financiero que formalizarían el financiamiento y el
Instituto Nacional de Viviendas Económicas (INVE) como órgano central de la
producción de viviendas por el sistema público. Las funciones dela DINAVI y el INVE
son ejercidas actualmente por el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y
Medio Ambiente. 
También fue importante en el establecimiento de la política de vivienda la creación del
Fondo Nacional de Vivienda que proporcionaría el financiamiento económico, para la
construcción de viviendas. La Ley puso en marcha un sistema de ahorro a cargo de
todas las fuerzas productivas del país, tendiente a formar un Fondo de recursos
permanente destinado a la construcción de viviendas.
 
Con posterioridad a la sancionada Ley se han dictado nuevas leyes que han modificado
algunos de sus artículos en forma particular, pero sin afectar a la estructura general. Se
trata de un texto extenso con catorce capítulos y 212 artículos. Es una ley que como se
dijo recogía la preocupación de los sectores públicos y privados existentes a la fecha de
su sanción. En sus principios generales define la función del estado como propulsor de
la construcción de viviendas y administrador de los recursos asignados para alcanzar los
objetivos que la ley se plantea. 
Las metas y objetivos de la Ley fueron sintetizados en el vastísimo trabajo de Gustavo
Nicolich y Herbert Porro titulado Viviendas en el Uruguay. La Ley fue creada, entre
otros, para “lograr una solución integral y radical al problema en torno a la vivienda y
poner así fin a las distorsiones coyunturales y de estructura que afectaban la industria de
la construcción”; además de tenía la intención de “crear los instrumentos institucionales
necesarios, para la ejecución de los planes y estructurar el sistema financiero adecuado,
para con ellos definir la nueva política a emprender”; y para lograr “una reactivación del
proceso económico nacional mediante el funcionamiento a ritmo intenso de la industria
de la construcción” (Nicolich y Porro, 1974: 42). En síntesis, el objetivo de la Ley gira
en torno al núcleo previsto por el artículo 45 de la Constitución vigente, esto es el goce
de la vivienda, lo que comporta lógicamente, regular aspectos directamente vinculados a
ese goce.
 En cuanto a sus orígenes, la Ley estaba inspirada en los principios del Consejo
Interamericano Económico y Social (CIES) formulados en la décima Conferencia
Interamericana realizada en Caracas catorce años antes de la aprobación de la misma.
Para verificar esta aseveración pueden compararse los textos de la ley  nº 13.728 y los
principios aprobados por el CIES en 1954. Es en su conjunto, una acumulación de
conceptos que dotan al técnico de unas pautas por las cuales debe regirse. Entre ellas y
es de destacar el concepto de “vivienda adecuada”. Por primera vez en la historia del
país se hacía referencia al tipo de vivienda que debe ser construida. Se establece que por
“vivienda adecuada”, debe entenderse, “aquella que cumpla con el mínimo habitacional
definido en el artículo 18 y que tenga el número de dormitorios necesarios de acuerdo a
la composición familiar” (artículo nº 12 de la Ley). Y el artículo 18 define estrictamente
los aspectos técnicos de la construcción de viviendas en el país. 
La Ley determina los beneficiarios y el tipo de beneficios que la propia Ley contempla.
Se definen las condiciones y los tipos de vivienda. Se la clasifica en diferentes tipos,
según el lugar de localización en el territorio -rural o urbano-, según el uso de la
vivienda y según los metros habitables por persona. Se fijan dimensiones máximas y
mínimas de construcción. Define los créditos y las condiciones de los mismos. Clasifica
los préstamos según los beneficiarios y el destino del mismo. 
La ley determina que todos los préstamos concedidos con el fin de financiar vivienda,
exigen la devolución total del préstamo en su valor actualizado. Con ese fin se creó la
Unidad Reajustable cuyo valor inicial se ajustara anualmente de acuerdo a la variación
registrada en el índice medio de salario elaborado por el Poder Ejecutivo. Todos los
valores se expresarán en valores reajustables. 
Los préstamos a los destinatarios de vivienda podrían hacerse sin ahorro previo y en ese
caso el préstamo no sería superior al 90 por ciento del valor de tasación. En el caso de la
concesión de préstamos, cuyo destinatario contara con un ahorro previo, el monto del
préstamo sumado al ahorro sería del 100 por ciento del valor de tasación. En todos los
casos el servicio de amortización e intereses del préstamo no podría sobrepasar el 20 por
ciento de los ingresos mensuales familiares del destinatario.
 
Hay dos disposiciones tan interesantes como inciertas en lo referente a la concesión de
préstamos. Por una parte, el hecho de poder acceder a un crédito sin la condición de
contar con un ahorro previo, puede hacer pensar en el carácter abierto de la Ley en
función de la concesión de préstamos, cosa nada más lejos de la realidad. Ya que por
otra parte, fijar el valor de amortización en máximo 20 por ciento de los ingresos
familiares del destinatario, lejos de ser un mecanismo de igualdad social, incrementa la
discriminación social. El criterio en ese caso debería estar en función de los ingresos
familiares y discriminados por el componente del núcleo familiar. Un grupo familiar
con cinco integrantes y con un ingreso mensual de 5.000 pesos, está en clara desventaja
económica frente a un grupo formado por dos integrantes y con el mismo ingreso. Esas
son las generalidades que de no tenerse en cuenta por el legislador puede desvirtuar el
carácter de la Ley. 
Otro aspecto importante que la Ley tiene en cuenta es la incorporación del concepto
de subsidio definido como todo aporte no reintegrable que un organismo público
proporcione en dinero, especie, mano de obra o servicios técnicos o administrativos y
que contribuya a financiar el acceso a una vivienda. Especialmente a destacar es el
destino y el destinatario de ese subsidio -la vivienda- y -las familias cuyos ingresos no
alcancen al nivel de suficiencia para acceder a viviendas adecuadas-, respectivamente. 
No obstante, a la creación del Fondo Nacional de Viviendas, al mecanismo de reajuste
para asegurar el valor actualizado de los créditos concedidos y a la concesión de
subsidios, la Ley carece, al momento de su creación, de definiciones importantes
respecto a las prioridades en los préstamos, los porcentajes del FNV destinados a los
subsidios. Esa carencia tuvo repercusiones significativas en el cumplimiento de los
objetivos quela Ley se planteaba, por lo que se vio sujeta a continuas modificaciones
con el propósito de enmendar las deficiencias y adaptarla a las nuevas realidades. 
El contenido de la Ley promueve un amplio dispositivo de promotores de construcción
de vivienda disponiendo meticulosamente la reglamentación de los casos y la forma de
su actuación. En tal sentido podrán beneficiarse de créditos empresas y promotores
privados que construyan viviendas para la venta; los particulares que destinen la
vivienda para sí mismos o para otros. Particularmente se estimula la acción de
cooperativas y cooperativas matrices y las comisiones honorarias de los fondos sociales
con aporte solidario gremial. En este sentido vale señalar la especial atención de la
Ley a las cooperativas de vivienda por el sistema de ayuda mutua, avivando esta
modalidad de construcción, por medio de la exoneración de los aportes fiscales y en
beneficio de los costos de construcción.
 En la Ley está reglamentada la actividad de los Institutos de Asistencia Técnica que
proporcionarán la asistencia necesaria a las cooperativas en los campos jurídico,
financiero, económico-social, arquitectónico y educación cooperativa.

Conclusiones
 
La legislación uruguaya respecto a la vivienda popular, no ha sido una excepción en el
continente suramericano. Su evolución es comparable con el proceso vivido en otros
países como es el caso de Chile o Argentina. También es totalmente comparable con los
procesos legislativos de muchos países del continente Europeo, en especial de la
legislación, inglesa francesa y española. No obstante, conviene recordar que el caso
español, fue en muchos aspectos  un desarrollo paralelo al del continente americano y
en muchos casos inclusive posterior al experimentado en los países  suramericanos.
 
A modo de conclusión, nos interesa destacar, que en su conjunto, la legislación del siglo
XX sobre vivienda para las clases populares ha estimulado fuertemente la propiedad
privada. Ya sea, a través de construcciones realizadas por el propio estado, que luego
concedía en propiedad a los habitantes de las mismas, como con acciones legislativas
que estimulaban al sector privado a construir viviendas que eran vendidas a través de
préstamos hipotecarios. En este sentido, creemos que el Estado ha hecho una gran obra,
al dar la posibilidad de convertirse en propietarios, a través de diferentes mecanismos
legislativos, a un conjunto importante de la población popular uruguaya, permitiendo de
esta manera el acceso a uno de los derechos naturales del hombre, como lo es la
vivienda. A pesar de los grandes avances en materia de vivienda popular en el país hasta
finales de la década de los años 40, la situación habitacional actual para un importante
número de ciudadanos sigue siendo una tarea pendiente del Estado. Según datos del
Instituto Nacional de Censos en 1996, aproximadamente un 10 por ciento (122.500
personas) de la población de la ciudad de Montevideo, habitaba en los llamados
“asentamientos irregulares”. De acuerdo a un estudio realizado el año pasado por
el Ministerio de Vivienda y la Intendencia Municipal de Montevideo existen hoy 470
asentamientos irregulares en todo el país. La mayoría de la población residente en
asentamientos irregulares, no proviene del interior del país, ni está asociada a
crecimientos demográficos, sino que obedece a procesos de expulsión de las áreas
centrales e intermedias de la ciudad por incapacidad de pago. Ello implica, para casi el
60 por ciento de la población de los asentamientos que habitaba antes en casas o
apartamentos, un notorio descenso en la calidad de vida. Esto evidencia, entre otras
cosas, la mala gestión política por parte del Estado a favor del derecho a la vivienda
“digna” que asegura la constitución del país.
 Por otra parte, queda expresar que la ley nº 13.728 es un instrumento útil a los fines
propuestos, en la medida que cumpla con los postulados establecidos para definir la
vivienda de interés social y llegue a ser utilizada por los sectores que verdaderamente lo
reclaman. Sin embargo, carecerá de valor y de destino si no está sujeta a una
planificación y coordinación de los programas de vivienda.
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