Sección Sexta

TEORÍA DEL GOBIERNO

24. Gobierno, órganos y funciones.
25. De la “división de poderes” a la “separación de funciones”.
26. La función legislativa.
27. La función ejecutiva.
28. La función jurisdiccional.
29. Tipos de gobierno.

24. GOBIERNO, ÓRGANOS Y FUNCIONES ciudadanos que deciden por sí mismos en

En forma elemental y con carácter pro-
visional, podemos definir el gobierno como
el ejercicio del poder supremo (estatal).
De ahí que habitualmente se exprese,
que “el gobierno es la dirección suprema
y control de la administración estatal, así
como la conducción de la política global
del Estado”.1 En este sentido, gobierno es
el sustantivo del verbo gobernar. Gobernar
es ejercer el poder.
En la sección anterior hemos puntualizado
que el poder supremo tiene como soporte
y residencia al Estado; pero este poder se
ejerce por hombres: “el poder del Estado,
para realizarse, necesita de una inteligencia,
de una voluntad, de una fuerza humana
que lo concreten, que lo hagan efectivo
que lo impulsen”.
Ahora bien, las personas o cuerpos que
ejercen una parte cualquiera de la potestad
estatal (Presidente de la República, asam-
bleas legislativas), son por ello mismo los
órganos del Estado. “Las personas o asam-
bleas que expresan la voluntad nacional o
ejercen la potestad pública, jurídicamente
no son más que los órganos de esa colecti-
vidad unificada, es decir, los órganos de la
persona estatal. En derecho estricto y desde
el punto de vista de la teoría general del
Estado, la naturaleza del órgano estatal es
igual en todas partes: el zar de Rusia, en
los tiempos de su autocracia, era un órgano
en el mismo sentido que la asamblea de
la democracia suiza”.2
Pero es preciso recordar, como expresa
Burdeau, que los gobernantes sólo son meros
agentes o detentadores del poder estatal.
Cabe preguntarse entonces, ¿de dónde ob-
tienen quienes ejercen el poder su cualidad
de órganos del Estado y en virtud de qué
derecho pudieron adquirir dicha cualidad?
Desde el punto de vista jurídico la única
respuesta atinente es que ellos poseen ese
título del orden jurídico establecido en
cada Estado. Como se verá más adelante,
tal orden jurídico fundamental se encuentra
contenido en la Constitución. Por tanto su
título procede de la Constitución y en virtud
de ésta ejercen su competencia.3
De acuerdo con este punto de vista –pre-
dominante en la actualidad– se considera
a los gobernantes como órganos del Esta-
do. “Quienes normativamente ocupan los
cargos o roles desde los cuales mandan e
imputan su voluntad al grupo, constituyen
la efectivación de los órganos de éste. Esos
órganos del Estado constituyen el gobierno
en sentido formal o subjetivo, razón por la
cual tanto da decir, “órganos del Estado”,
como “órganos del Gobierno”.4
El gobierno ejerce funciones, que son
las diversas actividades desarrolladas por el
Estado en el ejercicio o cumplimiento de
sus fines. “Las funciones del Estado –dice
Maurice Hauriou–, son las diversas activida-
des de la empresa de gobierno, consideradas
con arreglo a las directivas que les imprimen

1 2
JORG KAMMLER, “Funciones de Gobierno”, en CARRÉ DE MALBERG, ob. cit., p. 867.
3
Introducción a la Ciencia Política, por WOLFGANG ABEN- Sobre esta materia ver CARRÉ DE MALBERG, ob.
DROTH y KURT LENK, Editorial Anagrama, Barcelona, cit., pp. 868 y ss.
4
1971, p. 183. MARIO JUSTO LÓPEZ, ob. cit., p. 276, tomo II.

113
 Manual de Derecho Político
las ideas estatales, por ejemplo, las ideas de
interés general, de centralización, etc.5
Se suele confundir la función con el
órgano que realiza la función. En efecto,
la función justifica al órgano, pero no a
la inversa, pues puede haber órganos sin
función o que duplican la función realiza-
da por otros órganos paralelos. Además,
es posible que un mismo órgano realice
varias funciones y que una misma función
sea realizada por varios órganos. Lo con-
veniente, en definitiva, es condicionar el
órgano a la función a desarrollar, a fin de
que la actuación política resulte lo más efi-
caz, lo más productiva y lo menos costosa
para el Estado.6
¿Cuál es el número de las funciones es-
tatales? Podría contestarse que debe haber
tantas funciones como fines deba cumplir
el Estado, pero por razones metodológi-
cas se agrupan en tres principales: función
normativa o legislativa; función ejecutiva,
y función jurisdiccional. Para establecer
la debida decantación entre ellas, se apli-
can diversos criterios: orgánico, formal y
material.
a) Según el criterio orgánico, la función
se considera según el órgano que la cumple;
así, es legislativa toda y cualquiera función
cumplida por el parlamento, sin atender
a la forma que reviste el acto en que se
exterioriza ni al contenido del mismo. b)
Desde el punto de vista formal, se clasifican
las funciones por la forma que el acto reviste;
así, es ley todo acto con forma de tal. c)
Según el criterio material, se atiende a la
sustancia o contenido del acto, sin reparar
en la forma que adopta o en el órgano que
lo emite; un acto no es legislativo por tener
forma de ley ni por ser cumplido por el
parlamento, sino por su esencia 7.
Al iniciar este párrafo, expresábamos
que la palabra “gobierno”, en un sentido
amplio y genérico, alude al ejercicio del
poder dentro del Estado. Sin embargo, aun
anticipando conceptos, debemos puntualizar
que frente a esta acepción genérica existe
5
Ob. cit., p. 372.
6
Ver CARRÓ, ob. cit., p. 255.
7 9
BIDART, ob. cit., p. 234 y CARRÓ, p. 258.
114
otra más restringida y específica que reserva
la voz gobierno sólo para el órgano y función
ejecutiva. Así ocurre principalmente en los
sistemas parlamentarios donde el gobierno
es el Primer Ministro, el Gabinete. Por el
contrario en el sistema presidencialista se
da la tendencia opuesta: el gobierno in-
cluye tanto al órgano ejecutivo como al
legislativo8.
25. DE LA “DIVISIÓN DE PODERES” A LA
“SEPARACIÓN DE FUNCIONES”
La unidad del poder estatal no implica
ni la simplicidad de sus funciones ni la de
los órganos que las ejerzan. Al contrario, la
actividad estatal, como la misma vida social,
es de por sí muy compleja y pueden distin-
guirse en ellas manifestaciones definidas.
Como anota Orlando, “apenas los Estados
comenzaron a salir de la primitiva barbarie,
dibujáronse en su estructura constitucio-
nal las diversas funciones, diversidad que
tenía sus raíces en el principio mismo de
la unidad. Y es un error muy extendido en
las ideas modernas el señalar la división de
funciones como carácter de los gobiernos
modernos, cuando no existe tipo histórico
de Estado, aun de los primitivos, en el que
no aparezca alguna diversidad de órganos
y funciones”.9
Sobre el particular resulta siempre útil
recordar las reflexiones de Aristóteles: “En
toda polis hay tres partes que todo legisla-
dor prudente debe, en primer término,
ordenar convenientemente. Una vez que
se organicen bien estas tres partes, puede
8
Sin embargo hay que tener presente que esta
distinción no es tan rígida. Es así como en la Cons-
titución de 1980, el Capítulo IV se denomina GO-
BIERNO-PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, y acto
seguido, expresa: “El Gobierno y la administración
del Estado corresponden al Presidente de la Repú-
blica, quien es el Jefe del Estado” (inc. 1º, art. 24).
El Capítulo XIII se denomina: GOBIERNO Y ADMI-
NISTRACIÓN INTERIOR DEL ESTADO (arts. 99 y
sgtes.). Por consiguiente, en el texto constitucional
la voz Gobierno se hace sinónimo de Ejecutivo. No
sucede lo mismo en leyes especiales. Por ej.: art. 121
del Código Penal.
IZAGA, ob. cit., p. 266, t. I.
 Sección Sexta: Teoría del Gobierno
decirse que la polis está bien organizada; y
realmente las polis no pueden diferenciarse
unas de otras, si no es por la organización
diversa de estos tres elementos”.10
Aunque es cierto que la separación de
funciones corresponde a la aplicación del
principio de división del trabajo, a técnicas
organizativas e incluso a criterios de sen-
tido común, no es menos efectivo que en
determinado momento histórico su consa-
gración con rango constitucional obedece a
motivaciones fundamentalmente políticas:
poner cortapisas al poder de las monarquías
absolutas.
Como se ha explicado en la sección cuar-
ta, la primera fase del Estado moderno se
caracteriza por la soberanía del monarca. La
segunda fase se caracterizará por la vigencia
del principio de la soberanía popular o na-
cional. El poder político emigra desde el Jefe
del Estado a la base del Estado, al pueblo; y
ese tránsito implica toda la modificación de
instituciones y de conceptos. En tal sentido,
la difusión y posterior institucionalización
del principio de la “división de poderes”,
desempeñará un rol preponderante. “La
división de poderes, dice Esmein, está des-
tinada a ser uno de los artículos del credo
de los filósofos del siglo XVIII”.11
Los principales expositores de la doctrina
fueron el inglés Locke y el francés Mon-
tesquieu, ambos inspirados en la evolución
experimentada por las instituciones inglesas a
partir de la segunda mitad del siglo XVII. Las
líneas que siguen procuran dar una síntesis
del pensamiento de ambos autores.
De acuerdo con su concepción del ori-
gen del Estado,12 Locke expone en su obra:
“Segundo Tratado de Gobierno Civil”, la
idea de que un contrato original hace salir
a los hombres del estado naturaleza para
ingresar a la sociedad civil, donde encuen-
tra seguridad. Pero el pacto no entraña
renunciar a aquella parte de libertad que
Locke considera inalienable.
10
Política, traducción de JULIÁN MARÍAS, Madrid,
1951.
11
Citado por IZAGA, ob. cit., p. 277, tomo I.
12
Ver texto complementario, Sección Sexta
Nº 10.
115
Desde el punto de vista de la organiza-
ción, las libertades se garantizan dentro de
la teoría del Estado formulada por Locke
mediante el sistema de la separación de
poderes. Este pensador reconoce la exis-
tencia dentro del Estado de varios poderes
distintos entre sí y atribuidos a órganos se-
parados; cada uno está habilitado y tiene
competencia para ejercer el poder en su
correspondiente ámbito, pero sin rebasarlo
nunca. Por lo común, las teorías políticas
están ligadas a los hechos políticos y son
sugeridas por la realidad ambiente.
Sin duda, las circunstancias surgidas en
Inglaterra y que desembocaron en el Acta
de Establecimiento, permitieron a Locke
alcanzar su idea de la separación de pode-
res. Es efecto, después de oscilarse entre
el poder absoluto de la monarquía y la
dictadura parlamentaria con la república
de Cromwell, y vuelta a la monarquía ab-
soluta, se alcanza, por fin, como resultado
de esa oscilación, un equilibrio de fuerzas
políticas que restablecerá de otra manera
la situación medieval, al tener que conci-
liarse el poder del Rey con el poder del
Parlamento. Esta situación de hecho, este
modo de relación entre poderes políticos,
fue lo que –sin duda– sugirió la teoría de la
división de poderes, dentro de un Estado
nacido del pacto, entre un poder ejecutivo
y un poder legislativo; aquél dividido, a su
vez, en dos ramas: una administrativa y otra
judicial, atribuidas ambas en principio al
rey, pero ejercidas por vías independientes.
Todavía reconoce Locke, aparte de estos
dos –en verdad, tres– poderes, otro más, al
que llama de prerrogativa y al que atribuye
la decisión en los casos de emergencia o
excepcionales, lo cual significa reconocer
que no obstante todas sus divisiones internas
y orgánicas, el Estado constituye una unidad.
Análogo sentido tiene el reconocimiento
de otro poder, al que Locke llama federa-
tivo, aplicando la palabra en su acepción
original: el poder de declarar la guerra y
hacer la paz; de decidir, en fin, acerca de
los amigos y enemigos públicos.
Así pues, a comienzos del siglo XVIII
tenemos en Inglaterra la estructura básica de
un Estado liberal y, con Locke, una doctrina
 Manual de Derecho Político
política adecuada, destinada a influir en el
mundo futuro. Tal influencia se manifies-
ta por lo pronto, ya a mediados del siglo
XVIII, en Francia, con Montesquieu, cuya
obra fundamental es “El espíritu de las leyes”.
Lo que hace Montesquieu en su tratado
es describir las condiciones políticas de la
libertad según como él cree encontrarlas
establecidas en la Constitución de Inglaterra,
reelaborando las ideas de Locke junto con
los elementos de realidad práctica que él
pretende hallar en la monarquía inglesa.
El pensamiento de MONTESQUIEU, en su
célebre “El espíritu de las leyes”. Cap. VI del
Libro XI, se sustenta en la siguiente propo-
sición: la libertad descansa principalmente
sobre la división de poderes: legislativo,
ejecutivo y judicial, adscritos a órganos se-
parados entre sí. En efecto, esta separación
orgánica de los poderes constituye la mejor
garantía para la esfera de la libertad de los
particulares, ya que los poderes rivalizan, se
equilibran, se mantienen en un espíritu de
emulación que le hace a cada uno de ellos
ser celoso guardián de su respectivo ámbito
de competencia y, de este modo, queda
entre ellos una zona libre para actuacio-
nes no reguladas, en las que ninguno está
autorizado a interferir, y que precisamente
constituye el ámbito de libertad garantizado
a los particulares. El poder legislativo po-
see plenas facultades para dictar las leyes:
sólo a él le compete establecer normas de
carácter general, que no otra cosa son, por
su esencia, las leyes.
Para MONTESQUIEU, si un mismo órgano
estatal ejercía el poder legislativo y el poder
ejecutivo, no podía existir libertad, porque
este órgano impondría leyes tiránicas para
tiránicamente ejecutarlas. “Según sus ideas,
la unión de ambos poderes proporcionaría
a su titular tal cantidad de poder, que le
permitiría actuar arbitrariamente, mien-
tras que su separación impediría que el
legislador aprobase leyes que impusieran
cargas desorbitadas, debido a que no le
beneficiarían a él, sino al poder ejecutivo.
También la unión del poder judicial con
el legislativo era algo condenable. Cuan-
do esto ocurría, los jueces se convertían al
mismo tiempo en legisladores, y en lugar
116
de declarar lo que es Derecho vigente, con
independencia de su voluntad, crearían el
Derecho a su propio arbitrio. Por último,
si el poder judicial estuviese en las mismas
manos que el poder ejecutivo, los jueces
reunirían el poder de juzgar y ejecutar,
no pudiendo ser, por ello, neutrales. En
consecuencia, los tres poderes debían atri-
buirse a tres órganos estatales distintos e
independientes entre sí”.13
Como anota Francisco Ayala, “inne-
cesario parece subrayar la importancia
que tuvo, en orden al desarrollo de las
instituciones políticas hacia la fase demo-
crático-liberal del Estado, El espíritu de las
leyes de Montesquieu. Se escribe esta obra
en Francia en plena monarquía absoluta,
siendo una de las que más contribuyeron
a conformar la ideología operante en la
Revolución, a la cual aporta elementos que
resultan perfectamente identificables en
algunos de los documentos fundamenta-
les”.14 Efectivamente, el artículo 16 de la
Declaración de los Derechos del Hombre
y del Ciudadano de agosto de 1789, expre-
sa: “toda sociedad en la cual la garantía
de los derechos no esté asegurada ni la
separación de los poderes determinada,
carece de constitución”.
Pero poco antes de la célebre Declaración
francesa, la Constitución norteamericana
de 1788 había consagrado el principio de la
separación de poderes: “Artículo 1º. Todos
los poderes legislativos aquí concedidos se-
rán atribuidos a un congreso de los Estados
Unidos, que se compondrá de un Senado
y de una Cámara de Representantes. Ar-
tículo 2º. El poder ejecutivo será confiado
a un Presidente de los Estados Unidos de
América. Artículo 3º. El poder judicial de los
Estados Unidos será atribuido a un Tribunal
Supremo y a Tribunales inferiores…”.
Sin incurrir en exageración, puede decirse
que a partir de esa época prácticamente todas
las constituciones promulgadas en el mundo
hicieron suya la teoría de la separación de
los poderes. Es más, el principio, elevado a
13
Sobre el particular ver: E. STEIN, Derecho Político,
Editorial Aguilar, Madrid, 1973, p. 28.
14
Ob. cit., p. 232.
 Sección Sexta: Teoría del Gobierno
la categoría de verdadero dogma, conserva
aún en nuestros días plena vigencia.15
La amplia difusión y consagración del
principio de separación de poderes, no ga-
rantiza que ella escape a serias críticas. Para
muchos autores la transformación de tres
funciones de un solo poder en tres poderes
iguales e independientes, no pasa de ser
un artilugio político-jurídico contrario a
la naturaleza del Estado y atentatorio a su
unidad orgánica: tan imposible es la vida
de un Estado en que los poderes estén se-
parados mecánicamente, como la de un
cuerpo humano cuyos miembros se conciban
separados y desunidos.
Tal punto de vista de algunos autores
contemporáneos se refleja en la siguiente
síntesis:
Jellinek afirma que tan pronto se quie-
ra trasladar la doctrina de Montesquieu
a la realidad, surgen dificultades teóricas
y prácticas. Señala, en el primer sentido,
que el fundamento de la concepción ju-
rídica del Estado está constituido por el
reconocimiento de éste como una unidad,
de donde se deduce, como consecuencia
necesaria, la doctrina de la indivisibilidad
del poder del Estado. Por eso, cada órga-
no del mismo “representa, dentro de sus
límites, el poder del Estado. Es imposible,
pues, hablar de una división de poderes.
En la variedad de sus órganos no existe,
por tanto, sino un solo poder del Estado”.
Señala también Jellinek, en cuanto a la
práctica, que en ninguna Constitución se
aplica estrictamente la doctrina de división
de poderes y siempre existe, en definitiva,
preeminencia de algún órgano.16
Para Kelsen, la doctrina de Montesquieu
incurre en una confusión, puesto que al
separar los órganos separa las funciones
que lógicamente están subordinadas en
las etapas de la creación del derecho, sin
desmedro de la unidad de este último. Coin-
cide además, parcialmente, en la crítica de
Jellinek en cuanto a que el poder es uno e
15
Ver en anexo de este tomo: Los Principios del
Constitucionalismo Clásico, por MARIO VERDUGO MA-
RINKOVIC.
16
Ob. cit., pp. 459 y ss.
117
indivisible, ya que expresa 1a validez de un
orden jurídico. A esta crítica teórica agrega
otra de orden práctico. La doctrina de la
división de poderes –dice Kelsen– envuelve
un postulado político que es el de asegurar
la libertad; pero en realidad no la asegura;
no basta que haya separación de órganos
para que la libertad esté garantizada.17
Según Karl Loewenstein “lo que en rea-
lidad significa la así llamada ‘separación
de poderes’ no es, ni más ni menos, que
el reconocimiento de que por una parte
el Estado tiene que cumplir determinadas
funciones –el problema técnico de la división
del trabajo– y que, por otra, los destinata-
rios del poder salen beneficiados si estas
funciones son realizadas por diferentes ór-
ganos: la libertad es el ‘telos’ ideológico de
la teoría de la separación de los poderes. La
separación de poderes no es sino la forma
clásica de expresar la necesidad de distribuir
y controlar respectivamente el ejercicio del
poder político. Lo que por lo general, aun-
que erróneamente, se suele designar como
la separación de los poderes estatales, es en
realidad la distribución de determinadas
funciones estatales a diferentes órganos del
Estado. El concepto de ‘poderes’, pese a lo
profundamente enraizado que está, debe ser
entendido en este contexto de una manera
meramente figurativa”.18
Tal vez una de las apreciaciones críticas
más severas al principio de la separación
de poderes, corresponda a Luis Izaga: “Si
todo poder es de por sí despótico, lo serán
cada uno de los tres poderes en su esfera,
en la que son independientes. En vez de un
déspota, tendríamos que soportar a tres.
“No se diga que se equilibran por la mutua
oposición. ¿Por qué, en vez de oponerse,
no se han de sumar para el ejercicio de
la tiranía, si así les conviniera? ¿Cómo se
consigue la armonía por la oposición, si
no existe entre ellos un supremo principio
de subordinación orgánica, que, al existir,
destruya el principio mismo de la igual-
dad e independencia? Por lo tanto, para
el peligro indudable de despotismo, se va
17
Ob. cit., pp. 333 y ss.
18
Ob. cit., p. 55.
 Manual de Derecho Político
a buscar la solución allí donde no existe,
ni puede existir”.19
Al margen de todas las consideraciones
precedentes, la doctrina reconoce que la
distinción de funciones y la adecuada se-
paración de los órganos que las realizan,
junto con ser aconsejable desde el punto
de vista de la distribución del trabajo, con-
tribuye igualmente a alejar el peligro de
abuso de poder.
A mayor abundamiento, debe tenerse
presente que la principal diferencia entre
los regímenes “autocráticos” y los “demo-
cráticos” reside en que mientras en los
primeros existe concentración del poder,
en los segundos existe la distribución de
funciones. Por consiguiente, la doctrina
de MONTESQUIEU, debidamente compren-
dida y aplicada con flexibilidad, mantiene
a nuestro entender plena vigencia.
26. L A F UNCIÓN LEGISLATIVA
Comúnmente se define la función le-
gislativa por la producción de normas ge-
nerales y obligatorias, tendientes a regular
la conducta tanto de los ocupantes como
de los no ocupantes de los cargos o roles
de gobierno; y con respecto a todo tipo de
relaciones que se establezcan entre ellos.
Asimismo, es frecuente atribuir a la legis-
lación el carácter de producción, creación
o establecimiento del derecho, lo que se
expresa con la fórmula: “mediante la ley se
crea el derecho”. Con la función normativa,
el Estado cumple la misión principal de
plasmar el Derecho en normas para atenerse
a él en su actuación.
Evidentemente, de que esta función se
realice bien o mal depende de que las nor-
mas se cumplan o no se cumplan, y que el
Estado pueda ser o no calificado como de
Derecho. “El Estado de Derecho –que es
uno de los pocos valores verdaderamente
positivos heredados de la Revolución fran-
cesa– existe allí donde la función normativa
se desarrolla en forma lógica, ordenada y
19
IZAGA, ob. cit., p. 280, tomo I.
118
consecuente, de manera que provoca el
consentimiento espontáneo del cuerpo
ciudadano”.20
En doctrina predomina el criterio que lo
que caracteriza sustancialmente a la función
legislativa es, en esencia, su función de norma
innovadora y novedosa; vale decir, que hay
función o actividad en sentido sustancial
cuando se crea una situación nueva con
relación al orden preexistente, o si exis-
tiendo, lo modifica.21
Siguiendo a la doctrina alemana, la ma-
yoría de los autores modernos distingue
entre la ley en sentido formal y la ley en
sentido material.
Las leyes formales –se expresa–, son to-
dos los actos acordados en forma legislativa
por el órgano legislador constituido inde-
pendientemente de la naturaleza íntima
de éstos. “Toda decisión que emana del
órgano que, según la Constitución de un
país, tiene el carácter de órgano legislativo”
–dice Duguit.
Leyes materiales son todos los actos de
“sustancia” legislativa, no importa cuál sea
el órgano que lo emita. Desde este punto de
vista, es ley todo precepto que lleve en sí el
carácter intrínseco de ley, independiente del
cuerpo de que procede. Como caracteres
intrínsecos se mencionan: la generalidad,
el sentido abstracto y la obligatoriedad.
La aplicación de esta distinción al derecho
positivo presenta dificultades, por cuanto la
generalidad de los textos constitucionales
resalta de manera especial el concepto for-
mal de ley. “Esto se debe –afirma Carré– a
que la Constitución, al colocarse inmediata-
mente en el punto de vista de las realidades
prácticas, no se preocupa de destacar la
definición abstracta de las funciones, sino
que toma en consideración principalmente
la actividad de los órganos. Por consiguien-
te, tiene cierta tendencia a confundir a la
función con la actividad del órgano y a tra-
tar como ley, por ejemplo, cualquier acto
del cuerpo legislativo. La Constitución no
construye una teoría funcional, sino un
sistema orgánico de los poderes. Por eso las
20
CARRÓ, ob. cit., p. 257.
21
BIDART, ob. cit., p. 339.
 Sección Sexta: Teoría del Gobierno
funciones del Estado no suelen aparecer,
en los textos constitucionales, más que en
su aspecto formal”.22
Ello no implica –como el mismo Carré
debe admitir– que a veces las constitucio-
nes contemplan disposiciones que dan
pábulo para aplicar el concepto de ley
material. Tal ocurre, por ejemplo, cuando
el texto fundamental expresa: “Todos los
ciudadanos son iguales ante la ley”. En
este caso, dentro del término ley, quedan
incluidas, sin duda, todas las normas ju-
rídicas del Estado (las de rango constitu-
cional, las disposiciones reglamentarias,
las ordenanzas municipales, los estatutos
de entidades autónomas). Se ha usado,
pues, en este caso, la palabra ley en su
más amplio sentido material.
Debe reconocerse, no obstante, que
al margen de las situaciones equívocas, la
generalidad de las constituciones, cuando
mencionan la palabra ley, lo hacen en el
sentido formal. “Este sería el único crite-
rio jurídicamente aceptable en los países
de régimen constitucional: llamar ley a la
‘formal’, a la que es dictada por autoridades
especiales en ejecución inmediata de la
constitución”. Es esta ley la que mantiene
una situación de preferencia sobre las de-
más normas o decisiones de las autoridades
constituidas –incluso las del propio órgano
legislativo– que sólo son válidas en la medida
en que se derivan de la primera.23
Se agrega que las demás características
que se atribuyen a la ley en su acepción
estricta, no pasan de ser cualidades idea-
les, muy racionales, pero que no coinciden
ordinariamente con los ordenamientos po-
sitivos.
Otro tanto se expresa respecto a las teo-
rías finalistas que cualifican a la ley por sus
propósitos de bien común, por su racio-
nalidad, por su justicia: sólo constituirían
recomendaciones políticas para los gober-
nantes, pero nada más, lamentablemente,
debería agregarse.
22
Ob. cit., p. 272.
23
CÉSAR QUINTERO, Los Decretos con valor de Ley,
Editorial Instituto de Estudios Políticos, Madrid,
1958, p. 55.
119
De acuerdo con la parte orgánica de
las constituciones promulgadas a partir de
fines del siglo XVIII, la función legislativa se
encuentra radicada en un órgano colegiado
que se estima representativo de la voluntad
nacional, por cuanto sus miembros son de-
signados por elección popular.
Ha predominado, igualmente, en los
textos constitucionales, la configuración
de un órgano dual: Sistema bicameral.
Los argumentos que se exponen en favor
de este sistema son los siguientes: 1) La Cá-
mara baja representa el impulso de mejora
y de toda reforma progresista. El Senado
(Cámara alta) representa la tradición y el
equilibrio; 2) Los acuerdos legislativos se
toman con más reflexión y competencia al
pasar por una doble discusión y examen;
3) En los estados federales, es en el Senado
donde se encuentran representados los es-
tados miembros, lo que permite concretar
el principio de “participación”.24
El hecho de que la función legislativa se
encuentre encomendada al órgano legis-
lativo no entraña que los demás órganos
queden totalmente excluidos de dicha ac-
tividad estatal. Por el contrario, la mayoría
de los ordenamientos positivos admiten la
participación del órgano ejecutivo en el
proceso de formación de la ley (iniciati-
va, veto) y, en algunos casos, lo elevan a la
categoría de colegislador (por ejemplo, la
Constitución chilena de 1925 y de 1980).
Es más, sea por razones especialmente pre-
vistas por el legislador, o por situaciones de
hecho, la responsabilidad del ejercicio de
la función legislativa queda en cierta forma
desplazada al órgano ejecutivo. Ello implica
entrar al ámbito legislativo que algunos
autores denominan “legislación irregular”,
lo que se trasunta en la dictación de los
denominados “decretos con fuerza de ley”
y “decretos leyes”.
Los decretos con fuerza de ley (se suele
llamarlos también ley delegada) suponen
24
Sobre el rol adjudicado a las Cámaras que
integran el órgano legislativo, en los diversos orde-
namientos constitucionales, puede consultarse la
obra de THEO STAMMEM, Los Sistemas Políticos Actuales.
Editorial Guadarrama, Madrid, 1969.
 Manual de Derecho Político
la delegación que el órgano legislativo hace
al ejecutivo de la facultad legislativa. Se los
define como “una orden escrita expedida
por el Ejecutivo, obligatoria y general, so-
bre materias propias de una ley, en virtud
de una autorización que le ha conferido
expresamente el órgano legislativo”.
La institución de la legislación delegada se
justifica por razones de conveniencia o nece-
sidad prácticas: la naturaleza esencialmente
técnica o muy especializada de problemas
que no pueden ser abordados por asambleas
numerosas; la falta de una adecuada asesoría
para los congresales; la urgencia de una so-
lución legislativa para casos de excepción, y,
muy particularmente, aunque generalmente
no reconocido, el hecho político real de la
existencia, acción y concierto de los grupos
de presión y centros de poder frente a los
cuales el Ejecutivo parece estar en mejor
posición de diálogo o de resistencia que los
cuerpos legislativos.25
La institución –de una u otra manera– ha
sido reconocida en los textos constitucionales
posteriores a la Primera Guerra Mundial.
Es así como se encuentra establecida en las
constituciones de Francia, Italia, República
Federal de Alemania, Suecia, Colombia,
Panamá, Venezuela, Yugoslavia y en muchas
Cartas Fundamentales de los nuevos estados
africanos. La práctica extraconstitucional
chilena fue institucionalizada con la Refor-
ma de 1970.26
Los diferentes ordenamientos positivos
presentan, generalmente, las siguientes reser-
vas en materia de legislación delegada:
a) Dictación expresa de una ley de de-
legación o de habilitación para dictar por
decreto normas con carácter de ley;
25
Sobre el tema ver: “La delegación de facultades
legislativas”, por ENRIQUE EVANS DE LA CUADRA, en
Reforma Constitucional de 1970, Editorial Jurídica de
Chile, Stgo., 1970, pp. 109 y ss.
26
La Constitución Política de 1980 consulta, en su
artículo 61, la posibilidad de que el Presidente de la
República solicite autorización al Congreso Nacional
para dictar disposiciones con fuerza de ley durante
un plazo no superior a un año, sobre materias que
correspondan al dominio de la ley.
El mismo precepto se encarga de señalar las ma-
terias sobre las cuales no es procedente la delegación
y los requisitos y formalidades que deberán cumplir
los llamados decretos con fuerza de ley.
120
b) Fijación de un plazo determinado
para el ejercicio de esta función delega-
da. La Constitución de 1980 fija un plazo
máximo de un año;
c) Señalamiento, en la ley delegatoria,
de las materias a las cuales se extiende;
d) Prohibición de que se afecten con
el ejercicio de la facultad delegada deter-
minados principios, materias, entes o ser-
vicios;
e) Control de la adecuación de los de-
cretos con fuerza de ley de contenido y
extensión de las facultades delegadas, y
f) Exigencia ulterior de una ley de ra-
tificación general o de ratificación parcial
de los decretos con fuerza de ley, como
condición o requisito para mantener su
vigencia.
Respecto a los decretos leyes, en primer
lugar cabe puntualizar que su origen se
encuentra vinculado directamente a los
gobiernos llamados de facto, esto es, gobier-
nos que asumen el poder al margen de
los cauces señalados por el ordenamiento
jurídico preestablecido.
Pese a que el tema del gobierno de facto es
abordado en este Manual al tratar las crisis
constitucionales, debemos señalar aquí las
consecuencias que derivan de su dictación
para el ordenamiento jurídico.
Desde luego, se los ubica dentro del ám-
bito de la legislación irregular, por cuanto
suponen la disolución de las cámaras repre-
sentativas y la consiguiente radicación de la
función legislativa en el gobierno de facto.
El decreto ley presenta, por consiguiente,
las características siguientes: es emitido por
la autoridad que ha asumido de hecho el
poder político en plenitud; ha de referirse
a materias que el ordenamiento preexis-
tente reservaba a la ley y ha de ser dictado
en circunstancias anormales, en las que el
órgano legislativo se encuentre disuelto o
desconocido.
La doctrina coincide en que la validez de
los decretos leyes constituye un problema
metajurídico, ya que la circunstancia de que
sean acatados y produzcan efectos jurídicos
no obsta a que desde la perspectiva de la
legalidad preexistente carezcan de asidero:
rebasan los moldes constitucionales que
 Sección Sexta: Teoría del Gobierno
configuran la competencia de los órganos y
que limitan el poder de los gobernantes.
Los decretos leyes tienen la eficacia de las
leyes por razones extrajurídicas: es imposible
negar al poder, a un poder que lo puede
todo, la posibilidad de hacer también leyes,
y la actividad del Estado (sea legislativa o
ejecutiva) no puede suspenderse por motivo
alguno, ni aun a la espera de la normalidad
constitucional (estado de necesidad).
En todo caso, como se apreciará al estu-
diar el Gobierno de facto, la situación de los
decretos leyes podrá consolidarse jurídica-
mente en la medida en que el gobierno de
hecho se institucionalice jurídicamente.
Tampoco es posible dar una regla ju-
rídica absoluta acerca de la validez de los
decretos leyes dictados por un gobierno de
facto, una vez que se retoma al cauce de la
constitucionalidad. Desde luego, la carta
constitucional que sucediera a un régimen
de facto sí podría establecer normas relativas
a la validez de los decretos expedidos por
dicho régimen. “En este caso la vigencia de
dichos decretos dependería exclusivamente
de las disposiciones de la nueva constitución,
cualesquiera que éstos fueren”.27
La opinión doctrinal predominante es
que, en términos generales, deben seguir
rigiendo: así lo recomiendan la estabilidad
y seguridad jurídicas.28
27. L A FUNCIÓN EJECUTIVA
La función ejecutiva, dentro del esquema
tradicional de separación de poderes, con-
siste en la aplicación de las leyes aprobadas
por el Legislativo.
27
QUINTERO, ob. cit., p. 97.
28
En nuestro país, se han dictado “decretos leyes”
durante tres períodos: septiembre de 1924 a diciem-
bre de 1925 (816 decretos leyes); junio de 1932 a
septiembre del mismo año (669 decretos leyes) y
desde el 11 de septiembre de 1973 al 11 de marzo de
1981 (3.660 decretos leyes). A partir de esta última
fecha la Junta de Gobierno califica como leyes su
actividad legislativa, por cuanto, al entrar en vigencia
la Constitución de 1980, aprobada en el plebiscito de
11 de septiembre de ese año, el Gobierno ha dejado
de ser de facto para pasar a ser de iuris.
121
Ahora bien, la actividad ejecutiva se bi-
furca en una de carácter administrativo y
en otra de naturaleza política. La función
administrativa es la actividad del Estado me-
diante la cual éste realiza sus fines dentro del
orden jurídico. De esta manera se distingue
de la legislación que, sustancialmente, es
creación de derecho, y de la jurisdiccional,
actividad destinada a mantener el orden
jurídico. Por eso se suele decir que la ad-
ministración es una función sublegal: no
puede alterar ni violar a la ley.
En tal sentido, dice CARRÉ DE MALBERG:
“administrar consiste en proveer por actos
inmediatos e incesantes a la organización y
al funcionamiento de los servicios públicos.
Son actos administrativos todos los que no
implican para los particulares ninguna mo-
dificación a su régimen jurídico, tal cual éste
se halla establecido por las leyes vigentes.
Esto significa que la función administrativa
se halla constitucionalmente obligada, y
sólo puede ejercerse bajo el imperio de
las leyes que la limitan jurídicamente. Es
decir, no crea derecho nuevo”.
Cierto es que el legislador, por muy acu-
cioso que sea, no puede prever todas las
situaciones que en la práctica se originen
en la aplicación de las leyes. Para superar
tales emergencias se otorga al administrador
cierta libertad de opción. Se trata de las
llamadas facultades “discrecionales” –en
oposición a las facultades “regladas”–. En
todo caso en el uso de las facultades discre-
cionales el administrador no debe incurrir
en arbitrariedad, y para ello debe atenerse
a la finalidad prevista por el legislador –in-
terpretación teleológica.29
27.1. La función política
En el ámbito de la función política el Jefe
del Ejecutivo (Primer Ministro o Presidente),
aun cuando siempre enmarcado dentro del
ordenamiento jurídico, tiene mayor libertad
de acción. Entre diversas alternativas, sólo
a él corresponde decidir y lo que es más,
29
Esta materia se profundiza en los cursos de
Derecho Constitucional y Derecho Administrativo.
Véase texto atinente a párrafo 27 de p. 137.
 Manual de Derecho Político
podrá o no tomar dicha resolución. Ejem-
plos expresivos de estas facultades políticas
son: convocatorias a plebiscito; disolución
de la cámara política; declaración de esta-
dos de excepción constitucional; ejercicio
del derecho de veto; manejo de relaciones
internacionales; otorgamiento de indultos
particulares; patrocinio de proyectos de ley,
etc. A través de estas decisiones se puede
apreciar el denominado “tacto político”
del gobernante. O como piensan otros, se
puede distinguir a un simple administrador
de un estadista.
Como dice XIFRA HERAS, “el ejercicio
de la función política supone dirigir y con-
ducir la comunidad estatal al logro de sus
fines esenciales, satisfaciendo sus exigen-
cias; equivale a hacer efectivo el principio
unitario director de la orientación política,
por encima de toda distinción o encasilla-
miento de las actividades estatales y englo-
bando armónicamente a todas ellas bajo su
impulso y dirección”.30 Encasillar los actos
políticos en un esquema rígido resulta en
la sociedad contemporánea tarea en ex-
tremo difícil, tanto más si se Considera la
generalizada tendencia constitucional hacia
el fenómeno descrito como “vigorización
del Ejecutivo”.31
Por consiguiente, frente a las funciones
de rutina deben considerarse las políticas,
que implican la toma de decisiones ante
situaciones nuevas y únicas, no subsumibles
en normas o precedentes.
De un modo general, la función ejecutiva
tiene por finalidad asegurar el funciona-
miento del Estado, dentro del cuadro de
las leyes, para la aplicación de los princi-
pios contenidos en dichas leyes. Para esto
es necesario primero realizar actos jurídi-
cos individuales, que apliquen a tal o cual
ciudadano, específicamente designado, las
disposiciones generales contenidas en una
30
Introducción a la Política, Editorial Credsa, Bar-
celona, 1965, p. 161.
31
La Constitución de 1925 y particularmente la de
1980 se caracterizan por la vigorización del Ejecutivo.
Entre las atribuciones políticas que el Presidente tiene
en la Constitución vigente, se pueden mencionar las
de los números 4, 5, 6 y 7 del art. 32.
122
ley, precisándolas y completándolas; así, se
debe nombrar funcionarios, dar autoriza-
ciones, celebrar contratos. Es necesario,
por otra parte, realizar actos materiales. La
función ejecutiva no se limita, pues, a una
simple ejecución. Ella importa, en realidad,
prerrogativas bastante más amplias, puesto
que allí caben todos los actos jurídicos que
no tienen un carácter general e impersonal:
muchas decisiones de política interior y
todos los actos diplomáticos se encuentran
en ella.32
En consecuencia, podemos estudiar el
gobierno desde los mismos puntos de vista
subjetivo y objetivo. Desde el punto de vista
objetivo, gobierno sería la actividad política,
es decir, aquella actividad de orden supe-
rior que concierne a la dirección suprema
y general del Estado en su conjunto y en
su unidad.
27.2. La función administrativa
La administración tiene, en cambio,
por objeto, intereses públicos, singulares,
vale decir, intereses particularmente de-
terminados y circunscritos que entran en
una esfera subordinada: aquella en que se
desenvuelve el poder público. Administra-
ción, entonces, significa una actividad de
un grado inferior a la de gobierno. Dios
gobierna el mundo, pero no administra.
Gobiernan y administran el Presidente de
la República y sus ministros.
En Francia se hizo una tentativa, bajo
Napoleón, de separar gobierno y adminis-
tración desde el punto de vista objetivo.
Napoleón gobernaba con su Consejo de
Estado, en cuanto designaba en el seno del
Consejo Delegados para los grandes asuntos.
En cambio los ministros estaban encargados
de los negocios corrientes. Por ello se ha
podido llegar a la siguiente distinción: 1º.
La función administrativa consiste esencial-
mente en realizar los asuntos corrientes de la
Nación. 2º. La función gubernativa consiste
en solucionar los asuntos excepcionales que
32
MAURICE DÚVERGER, Instituciones Políticas y Derecho
Constitucional, Editorial Ariel, Barcelona, 1965.
 Sección Sexta: Teoría del Gobierno
interesan a la unidad política y en velar por
los grandes intereses nacionales.
Esta distinción, que se basa únicamen-
te en la importancia del asunto que debe
resolverse, puede resultar insuficiente en
muchos casos. La función gubernamental
trata de fijar las grandes directivas en la
orientación política, en orientar a la nación
por un camino determinado. Trazadas estas
grandes líneas políticas, deben ponerlas en
ejecución para satisfacción de las necesida-
des generales.
Podríamos llegar, entonces, al concepto
de gobierno desde el punto de vista subjetivo
y objetivo, diciendo que debe entenderse
por tal la actividad de los órganos supremos
del Poder Ejecutivo, es decir, órganos inde-
pendientes, no sujetos a los otros órganos
administrativos, que tienen por objeto la
dirección suprema del Estado, encontrando
en él su funcionamiento y su causa jurídica.
Es lógico añadir que estos órganos superio-
res del Poder Ejecutivo, al mismo tiempo
que ejercen funciones de gobierno, pueden
ejercer funciones administrativas. De allí
que el Presidente de la República ejerza,
juntamente con los ministros, la función
política de gobierno y también la adminis-
trativa, mientras que los demás funcionarios
solamente pueden realizar tarea adminis-
trativa. En este sentido Ducrocq enseña
que cuando en la actividad del Estado se
distingue una actividad de gobierno o política
de una actividad administrativa, la primera
se refiere solamente a la actividad de los
órganos del Poder Ejecutivo y con la palabra
gobierno se indica la parte más eminente de
las funciones atribuidas a esos órganos. La
Administración es la acción que se realiza
para satisfacer las necesidades del Estado,
de acuerdo con las leyes y las directivas del
gobierno. El gobierno es, entonces, función
de iniciativa: da impulso y dirección a la
administración. El gobierno es la cabeza y
la administración es el brazo.33
En lo que atañe a la estructura del órgano
ejecutivo, los sistemas adoptados por los
ordenamientos constitucionales detentan
33
MANUEL MARÍA DIEZ, Derecho Administrativo,
Buenos Aires, 1963, tomo I, pp. 111 y ss.
123
marcadas diferencias; pero es posible, como
simple nota indicativa, señalar como pre-
dominantes las siguientes características:
a) órgano unipersonal (excepcionalmen-
te colegiado); y b) duración temporal del
mandato.
En el aspecto formal la función ejecutiva
es muy variada, pero la categoría formal más
elevada de los actos de mando es el decreto,
por emanar del órgano ejecutivo supremo
(Presidente, Consejo de Ministros). Después
hay toda una gama de posibilidades; incluso
hay actos simbólicos y a veces se producen
hasta por vía de hecho.
Con respecto al decreto, prevalece el
mismo concepto formal que en relación a
la ley. Es así como se lo define como “un
mandamiento de carácter general o a tí-
tulo individual dictado por la autoridad
administrativa, especialmente por el Jefe
de Estado, con las formalidades previstas
en el ordenamiento constitucional”.
Jerárquicamente, el decreto se encuentra
subordinado a la Constitución y a la ley.34
28. L A FUNCIÓN JURISDICCIONAL
La función jurisdiccional, en su senti-
do material, es la parte de la actividad del
Estado que consiste en expresar derecho,
en pronunciarlo.
Ahora bien, ¿qué debe entenderse por
“pronunciar el derecho”? “En el Estado
moderno –dice Carré– el derecho es el con-
junto de reglas formuladas por las leyes o en
virtud de las leyes, que constituyen el orden
jurídico del Estado. Pronunciar el derecho
no es, pues, crearlo, sino reconocerlo. El acto
jurisdiccional consiste, entonces, en buscar
y determinar el derecho que resulta de las
leyes, a fin de aplicarlo a cada uno de los
casos de que se hacen cargo los tribunales.
34
De acuerdo a la normativa de la Constitución
de 1980, se distingue entre “decretos de ejecución” y
“decretos autónomos”. Estos últimos son aquellos que
dicta el Presidente “en todas aquellas materias que
no sean propias del dominio legal” (Nº 8º, art. 32).
Estas materias son estudiadas en los cursos de Derecho
Constitucional y Derecho Administrativo.
 Manual de Derecho Político
El cometido de éstos, por consiguiente, es
aplicar las leyes, o sea, asegurar el manteni-
miento del orden jurídico, establecido por
ellos. Por esto se califica generalmente a los
jueces como guardianes de las leyes”.35
Existe la necesidad de pronunciar el de-
recho por un órgano especial por diversos
motivos:
a) Siempre que haya violación de las
leyes. Y no sólo porque toda violación
debe ser castigada y restablecido el dere-
cho perturbado por los fines que explica
el Derecho Penal, sino también porque
no se debe proceder a ese castigo ni a ese
restablecimiento, sin que proceda un juicio
en que oficialmente consten el delito y la
culpabilidad del delincuente. Así lo precisa
la seguridad personal.
b) Sin que exista violación de derecho,
puede sobrevenir un desacuerdo en la ma-
nera de apreciarlo entre particulares o entre
los particulares y el Estado (por ejemplo:
la cláusula de un contrato o testamento; el
alcance práctico de una ley).
c) Sin que sobrevenga ninguna de las
situaciones anteriores, como preliminar in-
dispensable para proceder a su ejercicio. Así,
por ejemplo, la existencia de una deuda reco-
nocida, pero no pagada, otorga al acreedor
sobre los bienes determinados derechos cuya
realización, a su vez, implica actos coactivos.
Pero, ya sea por el axioma de que no es lícito
tomarse la justicia por su mano, ya porque es
necesaria la intervención de agentes, debe
proceder siempre una oficial declaración del
derecho y la autorización; a veces procede el
mandato de que se realicen determinados
actos. En la ejecución de un testamento, en
la toma de posesión y ejercicio de la tutela,
la intervención de la autoridad soberana y
oficial no sólo se justifica plenamente, con
el fin de resolver las disensiones que en la
fijación de los nuevos derechos y obligaciones
pudieran brotar, sino también por la necesi-
dad y conveniencia de prevenirlos.36
Las consideraciones expuestas explican
que en este trabajo utilicemos para designar
esta función la expresión jurisdiccional y no
35
Ob. cit., p. 635.
36
Ver IZAGA, ob. cit., tomo I, p. 615.
124
judicial, como también suele llamársela. La
palabra juzgar evoca la idea de proceso o
juicio y tiene tradicionalmente un sentido
de arbitraje: el juez es un árbitro para las
partes contrarias. La palabra jurisdicción,
en cambio, no implica necesariamente la
existencia de un proceso, sino que designa
simplemente una función que consiste en
pronunciar derecho.
Se ha discutido arduamente en doctrina
si la función jurisdiccional constituye una
actividad estatal independiente de la eje-
cutiva. Para numerosos autores –Hauriou,
Duguit, Carré de Malberg, entre otros– la
función jurisdiccional es un incidente de la
ejecución de la ley, y debe, por lo mismo,
considerarse como una rama de la función
ejecutiva. No faltan, por cierto, en abono
a esta argumentación, las invocaciones al
difusor del principio de “división de pode-
res”, Montesquieu, para quien los jueces
son “la boca que proclama las palabras de
la ley; seres inanimados”, y de acuerdo con
su teoría, una tal administración de la justi-
cia que tan sólo aplica las leyes no precisa
de una institucionalización formal, puesto
que nace directamente. Por lo tanto, no es
poder propiamente dicho: “prácticamente
no es nada”.37
Para otros autores –Esmein, Meyer, Da-
vin, Izaga– no cabe duda de que la función
jurisdiccional debe ser considerada como
independiente de la ejecutiva y ejercida
por un órgano diferente. En primer lugar,
esa autonomía es consecuencia natural del
principio de la división del trabajo y de la
especialidad técnica que la función misma
reclama. Pero hay más, como expresa Meyer:
“Puesta la vista tan sólo en la justicia, sin
acepción de personas ni de intereses, debe
dar, o estar en situación de dar, sus fallos con
entera libertad, imparcialidad e indepen-
dencia. Y esa situación de independencia
no la encuentra sino fuera de la esfera en
que vive y se mueve la actividad ejecutiva,
libre de los halagos y de sus coacciones, de
sus influencias políticas y partidistas”.38
37
El espíritu de las leyes, edición citada. Libro XI,
Capítulo 6.
38
Citado por IZAGA, ob. cit., tomo I, p. 620.
 Sección Sexta: Teoría del Gobierno
Por encima de las controversias doctri-
narias, lo cierto es que en la actualidad la
autonomía del poder judicial, es decir, su
ejercicio por órganos distintos e indepen-
dientes de los órganos que ejercen las otras
dos funciones, es un verdadero postulado
del Derecho Político, disciplina que consi-
dera esta independencia como un principio
integrador básico del concepto Estado de
Derecho. Por lo demás, así lo ha consagrado
la mayoría de los textos constitucionales
contemporáneos.39
Debemos agregar, como se pormeno-
rizará más adelante, que dentro de algu-
nos sistemas constitucionales, el órgano
jurisdiccional cumple el importantísimo
rol de supervigilar la constitucionalidad de
las leyes, esto es, salvaguardar el principio
de la supremacía constitucional.
Respecto a la organización del órgano
jurisdiccional, en los diversos textos cons-
titucionales existe cierto consenso de que
deben observarse las siguientes prescrip-
ciones: Los tribunales de justicia han de
estar distribuidos en el ámbito territorial
del Estado en número y proporción sufi-
cientes para el acceso viable de todos los
ciudadanos. Estos tribunales deben ser au-
tónomos e independientes en su respecti-
va esfera y demarcación territorial. Pero
están unificados, no sólo por la unidad de
legislación que aplican, sino por la coordi-
nada subordinación a otros tribunales de
instancias superiores; y, finalmente, a un
Tribunal central y supremo, encargado de
dar unidad a la jurisprudencia y de velar
por la recta administración de justicia.
Generalmente, las legislaciones optan
por establecer tribunales unipersonales en
primera instancia y colegiados para los de
segunda y casación.
Respecto a la designación de los miem-
bros de la judicatura, existen tres principales
sistemas: a) autogeneración, que, como lo
indica su nombre, supone una total au-
tonomía del órgano jurisdiccional frente
a los otros; b) elección popular (procla-
39
Ver en Anexo de este tomo: “Los Principios del
Constitucionalismo Clásico en nuestros ordenamientos
fundamentales”, por MARIO VERDUGO MARINKOVIC.
125
mado por la Revolución francesa y puesto
en práctica por diversos estados miembros
de los Estados Unidos de Norteamérica);
c) nombramiento por el Jefe del Estado o
por el Congreso; d) sistemas mixtos que
ofrecen como variantes: 1) Designación
por el Ejecutivo con el consentimiento del
Senado (miembros del Tribunal supremo
federal de EE.UU.); 2) por el ejecutivo, a
partir de quinas o ternas propuestas por
los tribunales superiores (caso de Chile);
y 3) designación por un consejo integrado
por miembros de los tres órganos del poder
Estatal (Francia, Italia).
Como una forma efectiva de reforzar el
principio de la independencia del órgano
jurisdiccional, las constituciones establecen
casi universalmente la inamovilidad judicial.
En virtud de ella los miembros de la judi-
catura tienen la seguridad de sus cargos, ya
que no pueden ser depuestos, suspendidos
ni trasladados contra su voluntad, sino por
causa plenamente justificada y consultada
en la ley con antelación.
La inamovilidad no obsta, por cierto, a
que los jueces sean responsables en los casos
que se acredite incumplimiento o infrac-
ción de leyes, por ignorancia inexcusable,
descuido o mala fe. Los sistemas ideados
para hacer efectiva esta responsabilidad
son diversos, pero todos ellos coinciden en
tomar las debidas prevenciones a fin de que
el principio básico de la independencia de
la judicatura no aparezca vulnerado.
La Declaración Universal de los Dere-
chos Humanos en 1948, en su artículo 10,
considera como esencial la existencia en
todos los países de “un tribunal indepen-
diente e imparcial”.
29. TIPOS DE GOBIERNO
Según el grado de vinculación entre
ejecutivo y legislativo, pueden distinguir-
se: 1) parlamentario; 2) presidencial; 3)
directorial (o de Asamblea, según algunos
autores).
Antes de exponer sus rasgos, es preciso
aclarar que el estudio de las “formas de
gobierno” y los “regímenes políticos” se
 Manual de Derecho Político
aborda en el Segundo Tomo de esta obra,
ya que por razones de metodología se ha
estimado que su comprensión se facilitará
una vez que se hayan analizado las fuerzas
políticas como partidos políticos; grupos
de presión; opinión pública, etc.
Según se interprete el principio de se-
paración de funciones con mayor o me-
nor rigidez, se van a originar en la práctica
constitucional diversos tipos de gobierno.
Si la separación funcional –referida especí-
ficamente a la ejecutiva y legislativa– tiene
una consagración claramente decantada,
surge el sistema conocido como presidencial.
Si a esta misma relación se le otorga, en el
texto constitucional, una mayor flexibilidad,
tenemos el tipo parlamentario. Finalmente, si
la relación de interdependencia se enfatiza,
nos encontramos con el sistema conocido
como directorial.
Con una interpretación simplista se po-
dría pensar que en el sistema presidencial se
produce una preponderancia del ejecutivo,
mientras que en el tipo parlamentario la
preponderancia se da en favor del Parla-
mento. Pero como anota Carró, “con esta
concepción no se logra calar en el fondo
de lo que una y otra interpretación son,
porque lo verdaderamente característico es
que en el régimen presidencial se produce
o se verifica una interpretación rígida de
la separación de poderes (funciones), de
tal forma que se consideran los poderes
(órganos) como esferas autónomas dentro
del Estado, mientras que en la interpreta-
ción parlamentaria no se da esa separación
rígida, sino que, por el contrario, existe un
mecanismo que engarza, conecta y relaciona
los poderes (órganos) entre sí”.
Loewenstein, en la misma línea de in-
terpretación, caracteriza los tres sistemas
enunciados en expresivos términos: en el
tipo presidencial existe entre el ejecutivo
y legislativo una vinculación de coordina-
ción; en el parlamentario la relación es de
integración, y en el de asamblea se produ-
ce una verdadera confusión de funciones y
órganos.40
40
LOEWENSTEIN, ob. cit., pp. 91 y ss.
126
Reconocen los autores que es muy difícil
encontrar en la realidad tipos de gobierno
que se ajusten a los esquemas teóricos. Sin
embargo, tomando como referencia los
modelos más clásicos de cada sistema es
posible esbozar una caracterización gené-
rica de ellos.
29.1. Tipo de gobierno parlamentario
El ejemplo clásico de parlamentarismo
es Inglaterra, donde el sistema se ha ido
configurando paulatinamente a partir de
la segunda mitad del siglo XVII. Si se quie-
ren comprender las instituciones políticas
actuales –dice Stammen– “se hará bien en
echar una ojeada a la historia de Inglaterra;
sólo así se hace comprensible su conjuga-
ción en el proceso de gobierno”.41 Cabe
puntualizar que el sistema se conforma
consuetudinariamente, y en la actualidad
ha devenido por sobre todo en un hábito
político basado en el “fair play”.
El parlamentarismo se extiende a Fran-
cia en el siglo XIX y después se difundirá
en todo el continente, para llegar a ser en
la actualidad el sistema predominante en
Europa.
Las instituciones del gobierno inglés no se
basan en ningún documento constitucional
unitario, sino que se han ido desarrollando
a través de numerosas convenciones consti-
tucionales, y la costumbre ha jugado un rol
fundamental, especialmente por cuanto ha
sido repetida por las fuerzas participantes
en el proceso político. Las características del
sistema parlamentario han evolucionado a
lo largo de 250 a 300 años. A comienzos del
siglo XVIII, el Primer Ministro necesitaba la
confianza del Parlamento tanto como la del
monarca. De 1721 a 1742, el Primer Minis-
tro, Sir Robert Walpole, perdió la confianza
del Parlamento y decidió dimitir, aunque
el rey todavía confiaba en él, con lo que
creó un precedente. La teoría y la práctica
del sistema parlamentario comenzaron de
aquel modo (Ducbacek).
41
Ver ANDRÉ HAURIOU, ob. cit., pp. 241
y ss.
 Sección Sexta: Teoría del Gobierno
29.1.1. Estructura del gobierno parlamenta-
rio clásico. Órganos y atribuciones. El órgano
ejecutivo del sistema parlamentario es de
estructura dualista o bicéfalo, puesto que se
compone de: a) el Jefe de Estado (Corona
o Presidente) que carece de facultades de-
cisorias en el proceso político, pero cumple
un rol simbólico moderador como factor
de integración nacional; y b) el Jefe de
Gobierno, que es el Primer Ministro (Pre-
mier, Canciller), quien preside un órgano
colegiado, que es el Gabinete. El Jefe de
Estado puede ser un monarca de carácter
hereditario (Sistema parlamentario monár-
quico), como es el caso de Gran Bretaña,
los países escandinavos, los Países Bajos,
Bélgica, Luxemburgo, España y Japón; o
bien puede ser un Presidente de la República
(sistema parlamentario republicano), como
son los casos de Italia, República Federal
de Alemania, Francia y Grecia.
Finalmente, la función legislativa radica
en el Parlamento que se compone, en Gran
Bretaña, de la Cámara de los Comunes,
de generación popular, y la Cámara de los
Lores, de carácter hereditario y vitalicio,
cuyas atribuciones han sufrido sensibles
disminuciones en el presente siglo.
a) La Corona: Gran Bretaña es una monar-
quía constitucional parlamentaria, donde la
transmisión de la Corona se verifica según
las reglas del derecho sucesorio común.
Progresivamente le han sido quitados la
mayoría de sus poderes, los que pasaron al
Parlamento, al Gabinete, a los tribunales de
justicia, a las autoridades locales, etc. Hoy
sólo le quedan algunos poderes residuales,
que se engloban bajo el nombre de “pre-
rrogativa real”42 en cuya virtud es posible
nombrar funcionarios, conceder la dignidad
de “Par” y otros títulos, convocar, prorro-
gar y disolver la Cámara de los Comunes,
promulgar las leyes, proclamar la guerra
y concluir la paz, concertar tratados, etc.
Pero aparte de que el Parlamento puede
restringir la extensión de la prerrogativa,
42
DUVERGER, MAURICE, Instituciones Políticas y
Derecho Constitucional, Editorial Ariel, Barcelona, 5ª
edición, 1970, p. 255.
127
ésta pertenece al Rey sólo nominalmente, ya
que en la práctica, su ejercicio corresponde
al Gabinete o Primer Ministro; éste es quien
adopta realmente las medidas de gobierno
y recomienda su ejecución al Rey, quien,
en todo caso, tiene el derecho a estar per-
manentemente informado de la situación
del país por el Primer Ministro.
La Corona representa el espíritu de los
ingleses, es el factor de estabilidad, de con-
tinuidad en la vida política y su prestigio
es inmenso. El monarca es irresponsable
políticamente, civil y penalmente. Es un
principio del Common Law que el Rey
no puede hacer el mal, en consecuencia,
no hay acción contra él. A contar de un
acuerdo constitucional de 1947 se admite
la responsabilidad administrativa del Mo-
narca en algunos actos (Jiménez de Parga).
“El Monarca está asistido por un ‘Consejo
Privado’ compuesto por todos sus conse-
jeros. Originariamente su influencia era
considerable, pero desde que el Gabinete,
que sale de éste, toma la autoridad que le
otorga la confianza parlamentaria, su papel
ha disminuido. Es, sobre todo, el órgano
a través del cual el Gobierno debe hacer
pasar algunas de sus decisiones, para rati-
ficarlas, especialmente, la convocatoria o
disolución de la Cámara y el ejercicio del
poder reglamentario”.43
b) El Gabinete: Originariamente, el Ga-
binete dependía directamente del Rey. Sin
embargo, en el siglo XVIII, con la llegada
de la dinastía alemana Hannover al poder
–quienes no entendían ni hablaban inglés–,
el Gabinete se fue vinculando cada vez más
al Parlamento, especialmente a la Cámara
Baja, buscando la aprobación de su política.
A fines de ese siglo, el Rey sólo podía tener
en funciones un Gabinete que contara con
la confianza del Parlamento. Asimismo el
Primer Ministro, que en un principio era
un intermediario entre el Rey y el Gabinete,
cobró preponderancia y se convirtió en
verdadero Jefe del Gobierno.
Hoy, el Primer Ministro preside el Ga-
binete y es la pieza maestra del gobierno
43
BURDEAU, GEORGES, ob. cit., p. 305.
 Manual de Derecho Político
parlamentario. Su fuerte posición se debe
a la circunstancia de que si formalmente
es nombrado por el Rey, sin embargo, en
realidad es elegido por el pueblo, atendido
a que el Rey está obligado a nombrar como
Primer Ministro al líder del partido mayori-
tario, es decir, aquel que ha triunfado en las
elecciones parlamentarias, que se verifican
en Gran Bretaña cada cinco años.
El Gabinete tiene como misión fun-
damental la dirección política del país.
Forma parte de una unidad mayor, que
es el Ministerio, es decir, el conjunto de
jefes de los departamentos ministeriales
de subsecretarios y de otros altos cargos. El
Gabinete es un cuerpo restringido forma-
do en el seno de aquél. Los ministros son
nombrados y destituidos jurídicamente por
el Rey, de acuerdo con lo propuesto por el
Primer Ministro, que es quien realmente
decide la composición del Ministerio. Sus
miembros han de pertenecer a la mayoría
parlamentaria, estando limitado por una ley
el número de pertenecientes a la Cámara
de los Comunes (Ministers of the Crown
Act. 1937), con lo que indirectamente se
aseguran unos puestos a los miembros de
la de los Lores (García-Pelayo).
El Gabinete es colectivamente responsa-
ble ante la Cámara de los Comunes, lo que
significa que el Gabinete en su totalidad o
un ministro individual se verán obligados a
dimitir cuando su política o gestión no sea
aceptada por la Cámara, es decir, cuando
pierde la confianza de ésta. En la medida
que los partidos políticos con represen-
tación en la Cámara sean disciplinados y
cohesionados, el Gabinete gozará de mayor
estabilidad. El bipartidismo, como vere-
mos, favorece la estabilidad del gobierno
parlamentario.
El Primer Ministro es el líder del Parla-
mento, toda vez que es el jefe del partido
mayoritario. Él rinde cuentas al Rey de las
deliberaciones del Gabinete, a las que aquél
no asiste, desde la época de Jorge I.
Entre sus atribuciones, corresponde al
Gabinete fijar las directrices de la política
interior y exterior del país, el control de
la administración y la determinación de
la política financiera. Además, el Gabine-
128
te dispone de iniciativa legislativa y de la
facultad de dictar decretos leyes, lo que le
otorga clara preeminencia en el campo
legislativo (Hauriou, 397).
La dirección general de la política de
gobierno del gabinete debe necesariamente
marchar de acuerdo y en armonía con el
Parlamento, porque de lo contrario éste
puede emitir un voto de censura y obli-
garlo a dimitir. Sin embargo, frente a esta
situación, el Primer Ministro dispone, como
contrapartida, de otro poder, que es la fa-
cultad para solicitar al Jefe de Estado que
disuelva la Cámara de los Comunes y llame
a nuevas elecciones. Esta facultad se puede
ejercitar frente a una moción de censura
de la Cámara o el rechazo de un voto de
confianza.
Asimismo, también procede cuando las
circunstancias políticas lo aconsejan, por
ejemplo, frente a mayorías parlamentarias
inestables o cuando el Gobierno desea co-
nocer el parecer de la ciudadanía. En 1982,
ante el conflicto de las islas Malvinas, la
Primera Ministra, Margaret Thatcher, disol-
vió la Cámara y llamó a nuevas elecciones
anticipadamente, obteniendo clara mayoría
parlamentaria.
c) El Parlamento. El Parlamento se com-
pone de dos Cámaras: la Cámara de los
Lores y la Cámara de los Comunes.
La Cámara de los Lores constituye una
supervivencia de las antiguas instituciones
inglesas. Su composición es muy variada.
La integran, en su gran mayoría, pares
hereditarios creados por el Rey, algunos
magistrados nombrados en forma vitali-
cia y los Lores espiritualmente. Originaria-
mente, sus poderes eran iguales a los de la
Cámara Baja, sin embargo, éstos han sido
notablemente disminuidos mediante las
Parliament Acts de 1911 y 1949, careciendo
actualmente casi por completo de atribu-
ciones políticas. Sin embargo, constituye un
importante valor tradicional y se estima que
sus planteamientos contribuyen a orientar
a la opinión pública.
La Cámara de los Comunes ejerce verda-
deramente la función legislativa. Su origen
se remonta al siglo XIV, pero su carácter
 Sección Sexta: Teoría del Gobierno
de asamblea democrática data de la ins-
tauración del sufragio universal en 1918.
Se compone de 650 diputados, elegidos
por escrutinio mayoritario uninominal,
a una sola vuelta. Mayoritario, porque el
candidato que obtiene mayor número de
votos es proclamado elegido. Uninominal,
porque cada circunscripción electoral elige
un solo diputado.
Este sistema electoral ha contribuido a
mantener en Gran Bretaña el bipartidismo,
que es un factor importante para lograr
estabilidad gubernamental en el parlamen-
tarismo. El Partido Conservador y el Partido
Liberal fueron las fuerzas determinantes
durante el siglo pasado. A comienzos del
siglo XX surgió el Partido Laborista, que
logró marginar al Partido Liberal, con lo
que el debate político se centró entre con-
servadores y laboristas. Hoy se abre paso
nuevamente el Partido Liberal coalicionado
con el ala derechista del Partido Laboral,
bajo el nombre de alianza liberal-social-
demócrata.
El sistema británico de dos partidos y
la disciplina partidaria han favorecido el
funcionamiento del parlamentarismo en
Gran Bretaña. Cada partido vigila a sus
elegidos y la lealtad de partido se produce
tanto en el Gabinete como en la mayoría
de la Cámara de los Comunes.
Por otra parte, el partido de oposición
cumple una función reconocida legalmente
y dirigida no a derribar al Gobierno para
convertirse ella misma en Gobierno, sino
que orientada a criticar, a incentivar y a in-
formar al cuerpo electoral, que será quien,
en definitiva, se pronuncia a través de las
elecciones. El jefe del partido opositor per-
cibe una remuneración en cuanto “líder de
la oposición de Su Majestad” y constituye
una posibilidad de gobierno alternativo, que
en cualquier momento puede convertirse
en poder.
La duración de mandato de los diputados
es de 5 años, aunque rara vez completan su
período, ya que, por lo general, la Cámara
es disuelta anticipadamente.
Además de la función legislativa, la Cá-
mara de los Comunes controla al gobierno
adoptando o rechazando los proyectos de
129
ley de iniciativa gubernamental, formulando
preguntas e interpelaciones a los ministros y,
principalmente, manifestando su desconfianza
política a través del voto de censura.
29.1.2. Funcionamiento del sistema parlamen-
tario.
– La regla mayor es que el Gabinete no
puede gobernar si no cuenta con la confianza
del Parlamento, o más precisamente, de la
mayoría de aquella Cámara que procede
del sufragio universal. Ejemplo: Cámara de
los Comunes en el Reino Unido.
– Esta necesidad de la confianza del Ga-
binete por medio del voto de la Cámara
Popular se acredita por el ejercicio de la
responsabilidad política, lo que trae consigo
la pérdida del poder.
– Los medios prácticos mediante los
cuales se ejerce esta responsabilidad polí-
tica son básicamente dos. Por el primero,
el Primer Ministro plantea una cuestión de
confianza en la aprobación de un proyecto
de ley y su rechazo determina la caída del
Gabinete. Su aprobación llevará consigo
que el proyecto de ley sea sancionado y
que, por lo tanto, el Gabinete continúa en
funciones. El otro sistema es de iniciativa
de los miembros del Parlamento, quienes
durante un debate proponen una moción de
censura, la que aprobada o rechazada pro-
duce los mismos efectos que una cuestión
de confianza.
– Sin embargo, el Gabinete dispone de
un arma que le permite ejercer sobre el
Parlamento una importante presión y que
tiene por objeto impedir quedar a menudo
en minoría. Esta arma constitucional es el
derecho de disolución con respecto a la Cámara
base o Cámara Política. Mediante el derecho
de disolución se está significando que se
somete a la decisión del sufragio universal
las censuras parlamentarias y que, por ende,
al solicitar la confianza del cuerpo electoral,
éste soluciona el conflicto entre el Parla-
mento y el Gabinete. Hay que considerar
que hoy día el derecho de disolución no
es sólo un arma de ejercicio en el derecho
parlamentario destinada a solucionar un
problema político inmediato provenien-
 Manual de Derecho Político
te de las relaciones entre ambos poderes,
sino que se usa también para solucionar
conflictos de poderes, en los cuales se juzga
necesario un pronunciamiento popular,
aunque el gobierno no se encuentre afectado
por censuras o rechazos de cuestiones de
confianza. Así, el presidente De Gaulle, en
1968, no obstante contar con mayoría en la
Asamblea Nacional, decretó su disolución
ante la crítica situación que estaba vivien-
do Francia a raíz de los acontecimientos
producidos en la Universidad de París en
mayo de ese año, que llevaron a una pa-
ralización total de la economía francesa
y a una grave crisis cambiaria y de divisas.
En las elecciones generales convocadas,
el Gobierno obtuvo la más alta mayoría
de diputados que ha conocido la historia
constitucional francesa.
– No obstante que el Jefe del Estado
(Presidente de la República o Monarca) es
irresponsable políticamente, no lo es, sin
embargo, por los delitos que ha cometido o
por los actos que ha realizado que atentan
contra la seguridad y el honor de la Nación.
Existe juicio político en su contra, pudiendo
ser juzgado por el Parlamento.
Sin embargo, cabe hacer presente que
en Gran Bretaña el ejercicio de la “pre-
rrogativa real” es discrecional, es decir, no
puede el Rey ser controlado por los tribu-
nales de justicia. Este carácter discrecional
es la consecuencia del principio: “el Rey
no puede obrar mal”, que da lugar a la
inmunidad total y absoluta para todos los
actos del soberano.44
– El régimen parlamentario funciona
con regularidad y en forma eficiente en la
medida que existe bipartidismo (fuerzas
únicas de oposición y Gobierno). Además
requiere un sistema electoral que sea rea-
lista y mayoritario; y finalmente, que haya
adquirido conciencia de que el gobernar
no es un juego político, sino una función
de beneficio colectivo.45
44
DUVERGER, ob. cit., pág. 255.
45
El ejemplo de Inglaterra resulta muy ilustrativo
en esta materia.
130
29.1.3. Principales características de otros gobiernos
parlamentarios europeos: El sistema de gobierno
parlamentario británico es el tipo clásico.
Desde el siglo pasado se ha extendido a la
mayoría de los países europeos, quienes lo
han adoptado con variaciones acordes a su
propia realidad política. Nos referiremos
someramente a los aspectos más relevantes
que se apartan del sistema parlamentario
clásico, en los siguientes países: República
Federal de Alemania, Italia y Francia.
República Federal Alemania: La Constitu-
ción Política de Bonn de 1949 consagra
los siguientes órganos de gobierno: a) El
Parlamento, que se compone de dos Cáma-
ras: el Bundestag (Cámara Federal), que
representa al pueblo entero de la federa-
ción, y el Bundesrat (Consejo Federal), que
representa a los Estados; b) el Presidente
de la República o Jefe de Estado, y c) el
Canciller Federal.
Las elecciones al Bundestag se realizan
cada cuatro años, mediante un escrutinio que,
combinando la representación proporcional y
el sistema mayoritario, favorece a los grandes
partidos. Sólo alcanzan representación los
partidos que hubiesen obtenido al menos un
5 de los votos válidamente emitidos. Corres-
ponden al Bundestag las funciones del control
político; es decir, puede censurar al Gabinete
y aceptar o rechazar una moción de confianza
solicitada por el Gabinete (Burdeau).
El Bundesrat o Cámara Alta es la Cámara
de representación territorial y sus miem-
bros son designados por el Gobierno de
los Länders en proporción a su número de
habitantes, en razón de tres a cinco repre-
sentantes, como mínimo y máximo.
El Presidente de la República es el Jefe de
Estado, elegido por cinco años, reelegible
por una sola vez, por la Asamblea Federal,
que se compone de los diputados del Bun-
destag y de un número igual de miembros
elegidos mediante escrutinio proporcional
por los parlamentos de los Länders.
La mayor atribución del Presidente con-
siste en la presentación al Bundestag de
un candidato al cargo de Canciller; puede,
además, oponerse a la disolución del Bun-
destag, solicitada por el Canciller federal.
 Sección Sexta: Teoría del Gobierno
El Canciller federal es el Jefe de Gobier-
no, elegido al comienzo de cada período
legislativo por el Bundestag, a propuesta del
Presidente de la República. Si el candidato
propuesto no es elegido, el Bundestag puede
elegir otro por mayoría absoluta dentro del
plazo de 15 días, contados desde la fecha del
escrutinio que rechazó al candidato presen-
tado por el Presidente de la República.
El Canciller federal tiene un mandato por
un período de cuatro años y no está obligado
a dimitir, sino cuando la misma Asamblea
(Bundestag), después de haber pronunciado
un voto de desconfianza, se encuentre en la
posibilidad de elegir, al mismo tiempo y por
mayoría absoluta, un nuevo Canciller a través
del llamado “voto de censura constructivo”,
consagrado contitucionalmente en Alema-
nia Federal para combatir la inestabilidad
ministerial. Junto con derribar al Gobierno,
se debe formar una nueva mayoría en torno
a un nuevo Canciller para que reemplace al
anterior gobierno.
Del mismo modo, frente al rechazo por
la Cámara de una moción de confianza so-
licitada por el Canciller federal, éste puede
solicitar al Presidente federal la disolución
del Bundestag, el cual debe resolver dentro
de 21 días, a menos que el Bundestag elija
un nuevo Canciller por mayoría absoluta.
Italia: La Constitución Política italiana
de 1948 establece el sistema parlamentario
y se ajusta muy fielmente al tipo clásico.
El Parlamento se compone de la Cámara
de Diputados elegida en escrutinio de lista
por representación proporcional y el Senado
elegido por escrutinio uninominal, pero
con una repartición posterior de carácter
proporcional de los asientos en la esfera
regional cuando ningún candidato alcance
el 65% de los votos válidamente emitidos
(Biscaretti de Ruffia). En ambas, el mandato
tiene una duración de 5 años.
El rasgo distintivo del sistema consiste
en que ambas cámaras tienen idénticos
poderes. Una y otra pueden plantear la
responsabilidad del Gabinete y obligarlo a
dimitir. A su vez, ambas pueden ser disueltas
por el Jefe de Estado a solicitud del Jefe de
Gobierno.
131
El Jefe de Estado es el Presidente de la
República, quien es elegido por un período
de 7 años por un colegio compuesto por
los miembros de ambas Cámaras del Par-
lamento y 3 delegados por región.
El Presidente nombra al Primer Ministro,
según las reglas parlamentarias.
Para medir la importancia de la institu-
ción presidencial en Italia hay que tener en
cuenta la ausencia de cohesión de la mayoría
parlamentaria y las divisiones internas de
los partidos. En circunstancias difíciles el
Presidente es el único poder oficial capaz de
ser escuchado por la nación (Burdeau).
Francia: De acuerdo con la Constitución
Política de 1958, el régimen francés se carac-
teriza por la vigorización de las atribuciones
del Jefe de Estado. Con ello, se ha tratado
de superar los inconvenientes derivados
de la inestabilidad ministerial provocada,
entre otras causas, por el multipartidismo
que existió en Francia. Esta característica
ha llevado a algunos estudiosos a denomi-
narlo gobierno semipresidencial.46 Algunas
facultades del Jefe de Estado están sujetas a
referendo ministerial (las comparte con el
Gabinete), como por ejemplo, el nombra-
miento y cese de los ministros. Sin embargo,
posee importantes facultades propias que lo
diferencian de las características propias de
este órgano en el parlamentarismo clásico.
En efecto, el Jefe de Estado –Presidente de
la República– está facultado para: a) disolver
la Asamblea Nacional, previa consulta con el
Primer Ministro y con los Presidentes de las
Cámaras legislativas; b) dirigir las sesiones
del Consejo de Ministros; c) nombrar al Pri-
mer Ministro en forma discrecional sin que
éste dimane necesariamente del Parlamento;
d) adoptar medidas excepcionales frente a
amenazas graves e inmediatas de las institu-
ciones de la República, independencia de
la Nación e integridad de su territorio (Art.
16), como por ejemplo, destituir al Primer
Ministro, y e) llamar a referéndum.
Entre otras características propias del
régimen francés, cabe señalar que el Jefe
46
Véase NOGUEIRA, A., HUMBERTO, El Régimen
Semipresidencial, Santiago, 1985.
 Manual de Derecho Político
de Estado no es designado por un órgano
del Estado, sino que es elegido por toda la
ciudadanía mediante sufragio universal,
circunstancia que lo coloca en posición de
superioridad en relación al Primer Ministro.
Además, el cargo de Ministro es incompatible
con el de parlamentario; en consecuencia, el
acceso al gobierno obliga al parlamentario
a renunciar a su banco en el Parlamento
pasando a ocupar la vacante parlamentaria
el suplente respectivo.47
29.2. Tipo de gobierno presidencial
Supone que la misma persona es, a la
vez, Jefe de Estado y Jefe de Gobierno; los
ministros no son responsables políticamente
ante las asambleas. Existe –en teoría– una
separación rígida de los poderes constituidos.
El Presidente –Jefe de Gobierno– es además
elegido por la ciudadanía y responde de su
gestión ante él.
Este sistema de gobierno fue estable-
cido por primera vez por la Constitución
norteamericana de 1787, y sus principales
instituciones son las siguientes:
29.2.1. Órgano ejecutivo. El Presidente de la
República ejerce la función ejecutiva en
su doble calidad de Jefe de Estado y Jefe
de Gobierno. Es elegido por cuatro años,
reelegible por una sola vez, a través de un
proceso electoral autónomo de dos grados
y puede, por lo tanto, ser expresión de la
mayoría política distinta de la existente en
el Congreso Americano.
El Presidente es elegido conjuntamen-
te, en la misma fórmula electoral, con el
Vicepresidente, quien lo subroga en caso
de vacancia y a quien corresponde presidir
el Senado.
El Presidente nombra a los Ministros o
Secretarios de Estado que son funcionarios
de su exclusiva confianza. Constitucional-
mente necesita el consentimiento del Se-
nado, pero tratándose de colaboradores
47
Véase HAURIOU, ANDRÉ, Derecho Constitucional e
Instituciones Políticas, Editorial Ariel, Barcelona, 1971,
pp. 542 y ss.
132
inmediatos, esta asamblea siempre da su
consentimiento. Los ministros no tienen
acceso a las sesiones del Senado o de la
Cámara de Representantes.
El Presidente carece de iniciativa le-
gislativa. Sin embargo, puede sugerir que
ciertas leyes sean aprobadas por el Congre-
so, particularmente en su mensaje anual,
que constituye, en el hecho, su programa
legislativo para el año en curso. Pero el
Congreso puede rechazar este programa
legislativo e incluso el presupuesto nacional,
y el Presidente no puede impedirlo.
Según la Constitución, el Presidente de
los Estados Unidos dispone de numerosos
poderes. Posee la potestad reglamentaria,
propia de todo Jefe de Estado, es el jefe de la
administración federal, conduce la política
exterior, es comandante en jefe de las fuer-
zas armadas y está facultado para conducir
operaciones militares. (Hauriou.)
El Presidente tiene el derecho de veto
contra las leyes votadas por el Congreso,
y prepara el presupuesto federal que es
posteriormente sometido a tramitación
legislativa.
El Presidente es irresponsable política-
mente ante el Congreso. Sólo responde
de sus actos ante la nación que lo ha ele-
gido por sufragio universal. En el hecho,
el Presidente se apoya en la opinión pú-
blica, con la que existe una comunicación
casi cotidiana. Sin embargo, el Congreso
puede obligarlo a dimitir a través del “im-
peachment” o acusación constitucional,
que es el procedimiento empleado para
hacer efectiva la responsabilidad penal del
Presidente por “traición u otros crímenes
o delitos graves”.
29.2.2. Órgano legislativo: Radica en un Con-
greso compuesto por el Senado y la Cámara
de Representantes.
El Senado está compuesto de dos miem-
bros por Estado, en un total de 100, elegidos
por 6 años y renovables por tercios cada dos
años en el momento en que tienen lugar las
elecciones a la Cámara de Representantes.
(Hauriou).
Ejerce la función legislativa en igualdad
de condiciones que la Cámara Baja, salvo
 Sección Sexta: Teoría del Gobierno
el monopolio de la iniciativa en materia de
impuestos reservado a la Cámara; se asocia a
la función ejecutiva dando su aprobación a
algunos nombramientos (ministros de Estado,
jueces, embajadores), ratifica los tratados
internacionales concluidos por el Presidente;
ejerce, además, una función jurisdiccional
en la tramitación del “impeachment” tras
diligencias acordadas por la Cámara.
La Cámara de Representantes se com-
pone de diputados elegidos por 2 años por
el pueblo de la Unión en proporción al
número de habitantes de cada distrito.
Las atribuciones esenciales del Congreso
son de orden legislativo y no puede delegar
facultades legislativas al Ejecutivo. Ejerce
el poder constituyente en cuanto le está
encomendada la redacción del contenido
intelectual de las enmiendas. Tiene además
poderes de supervisión sobre el funciona-
miento de los servicios públicos y los fun-
cionarios federales. (Hauriou).
Los partidos que tienen representación en
el Congreso norteamericano no son ideológi-
cos ni de concreciones programáticas firmes,
sino que adquieren importancia durante
los períodos eleccionarios. El bipartidismo
está claramente influenciado por la acción
de los grupos de presión que canalizan su
actividad a través de ellos para llegar a los
diversos sectores de la opinión pública.
El Congreso no puede forzar ni al Pre-
sidente ni a sus Ministros a dimisionar. Por
su parte, el Presidente no tiene derecho de
disolución sobre el Congreso.
Cada uno de los poderes es independien-
te en su organización y funcionamiento.
Cada uno posee en su dominio propio la
facultad de “estatuir”. Por otra parte, como
lo pretendía Montesquieu, cada uno tiene
igualmente la facultad de “impedir” en caso
necesario al otro Poder. Así, el Presidente
de EE.UU. tiene derecho de veto sobre las
leyes que se aprueban en el Congreso y para
estos efectos procede una nueva delibera-
ción del Congreso, que necesitará de una
mayoría de dos tercios de sus miembros
para insistir en ellas.
Por otros medios, y este derecho perte-
nece al Senado, esta corporación aprueba
los Tratados, los nombramientos de los
133
funcionarios más importantes, tiene po-
deres presupuestarios (aprobar o rechazar
el presupuesto), puede designar comisio-
nes investigadoras y asimismo destituir al
Presidente de la República mediante el
“impeachment” o juicio político.
Es necesario señalar, no obstante, que la
separación de los Poderes tan rígida estable-
cida por los Constituyentes de 1787, en la
realidad está atenuada de dos maneras:
– En primer término, el Presidente de
la República va adquiriendo un rol cada
vez más preponderante y, en la práctica,
obliga al Congreso a que siga sus puntos
de vista cuando éstos han sido aprobados
por la opinión pública.
– Enseguida, se ha establecido un cierto
parlamentarismo de colores. Así los diver-
sos Secretarios de Estado toman contacto
de tipo oficioso con el Congreso previo a
las discusiones legislativas, que resultan así
extraordinariamente eficaces.
De otra manera el régimen no habría
podido funcionar.
29.2.3. Órgano judicial: Debido a la forma
de Estado federal, hay tribunales propios
de cada Estado y otros propios del Estado
federal.
En la cúspide se encuentra la Corte Su-
prema Federal que se compone de nueve
jueces inamovibles, nombrados vitalicia-
mente por el Presidente de la República
con acuerdo del Senado. El Chief-Justice,
es decir, el Presidente de la Corte Suprema
es el segundo personaje del Estado y tiene
preferencia de rango con respecto al vice-
presidente. (Hauriou).
El órgano judicial norteamericano
desempeña un importante rol político-ju-
risdiccional que se concreta en el control del
federalismo y en el control jurisdiccional de
la constitucionalidad de las leyes. A través
del primero se busca que tanto el Estado
federal como los estados miembros respe-
ten el reparto de competencia establecido
por la Constitución de 1787. “Se trata de
comprobar si los tribunales de los Estados
se preocupan de impedir aquellas leyes de
los Estados particulares que estuvieran en
contradicción con la Constitución federal”
(Hauriou). A través del segundo se trata de
 Manual de Derecho Político
observar la concordancia de la ley ordinaria
con la Constitución Política en el ámbito del
Estado particular en relación a su propia
Constitución como en el marco federal.
29.2.4. Gobierno presidencialista: La “vigoriza-
ción del ejecutivo” que, como se estudiará,
es una de las características del neoconsti-
tucionalismo, ha tenido especial incidencia
en el tipo de gobierno presidencial. En
efecto, en los países de América latina y
África, que adoptaron el modelo de los
Estados Unidos de Norteamérica, el rol del
ejecutivo ha adquirido tal relevancia que
ya no es posible sostener la existencia de
un equilibrio de poderes.
Por ejemplo, en estos sistemas el Pre-
sidente –a diferencia de lo que ocurre en
el modelo presidencial clásico– desarro-
lla una actividad legislativa intensa: es un
verdadero colegislador que incluso, sobre
ciertas materias, tiene iniciativa exclusiva
para presentar proyectos.48 Se denomina a
estos gobiernos como “presidencialistas”.
29.2.5. Gobierno semipresidencial. Cabe se-
ñalar que en las últimas décadas se ha ido
perfilando otro tipo de gobierno, cuyas
características tampoco corresponden a
los modelos clásicos del presidencial ni al
parlamentario y que, por el contrario, incor-
poran instituciones y mecanismos de ambos.
Tal ocurre con los sistemas implementados
en las constituciones de Irlanda, Austria,
Islandia, Portugal, Finlandia y Francia.
Aun cuando Duverger propone llamar a
estos tipos de gobierno “semipresidenciales”,
reconoce que en ellos predominan los ele-
mentos parlamentarios: ejecutivo dual (jefe
de Estado y jefe de gobierno); responsabilidad
política del gabinete frente al parlamento;
posibilidad de disolver el parlamento por
iniciativa del ejecutivo. Como elementos del
tipo presidencial se advierten: Presidente de
la República elegido por sufragio universal
y premunido de amplias facultades; se opo-
nen a él el primer ministro y los ministros,
48
La Constitución de 1925, después de las Re-
formas de 1943 y 1970, configura un sistema con
estas características.
134
quienes desarrollan actividades guberna-
mentales y administrativas con respaldo del
parlamento.49
La Constitución de Chile de 1980 en
su texto original establecía un sistema que
tampoco engarza con los modelos clásicos:
un ejecutivo extremadamente vigorizado,
con facultades para disolver por una vez
la Cámara de Diputados y, en materia de
reforma constitucional, otorgaba un veto
definitivo al Presidente de la República.50
29.3. Tipo de gobierno directorial
Como anota Jiménez de Parga, este siste-
ma se articula con una confusión de poderes
en beneficio de la cámara representativa.
El gobierno es un nuevo comisionado de
la asamblea: ni puede decidir de acuerdo
con su propio parecer, ni puede presionar
sobre los diputados. Como “comisionado”
es nombrado directamente por la cámara
todopoderosa.51
Este tipo de gobierno se encuentra es-
tablecido en la Constitución Helvética de
1848, revisada en 1874, y sus rasgos generales
son los siguientes:
El Consejo Federal, organismo ejecutivo
de siete miembros, es elegido cada cuatro
años por el Parlamento. El Consejo Federal
tiene iniciativa en las leyes junto con las
Asambleas; sus miembros tienen acceso a
las Cámaras y pueden participar en sus de-
bates. Pero si se produce un conflicto entre
el Ejecutivo y el Parlamento, el primero no
dimisiona ni puede disolver el Parlamento.
Simplemente procede a modificar su política
para armonizarla con los requerimientos
de la mayoría de las Asambleas.
Lo curioso es que el Ejecutivo suizo, jurídi-
camente subordinado al Legislativo, tiene una
49
En nuestro medio HUMBERTO NOGUEIRA ha
propuesto la denominación “democracia ejecutiva
dualista, con correctivo presidencial” (El Régimen
Semipresidencial, Stgo., 1985).
50
La reforma constitucional de 1989 suprimió
estas facultades del Presidente de la República.
51
MANUEL JIMÉNEZ DE PARGA, Los Regímenes Polí-
ticos Contemporáneos, Editorial Tecnos, Madrid, 1965,
p. 142.
 Sección Sexta: Teoría del Gobierno
gran estabilidad. Sus miembros son elegidos
en forma indefinida y hay casos de Ministros
que han conservado sus cargos durante más
de 25 años. Las razones de esta estabilidad
radican en la idiosincrasia del pueblo suizo
y su alto grado de cultura cívica.
Algunos autores ven en el régimen suizo
un gobierno de Asamblea, ya “que el Parla-
mento elige un comité que debe plegarse
a sus directrices y obedecer sus mociones,
sin poder utilizar el arma de la disolución,
ni siquiera la de la cuestión de confianza o
la amenaza de dimisión”.52 Jurídicamente
es cierto que el Consejo Federal es sólo un
órgano “comisionado” por la Asamblea; sin
embargo, las condiciones del régimen de
Asamblea no se cumplen, ya que la asamblea
federal no está en sesión permanente sino
que celebra cortas sesiones anuales, las que
no exceden en total de los 2 ó 3 meses. En
consecuencia, la Asamblea no tiene medios
de controlar de manera constante al órgano
ejecutivo que es un órgano único cuya fun-
ción es, por esencia, continua y que en Suiza
goza de gran estabilidad. Por tanto, si bien el
órgano legislativo goza de una preeminencia
constitucional y jurídica frente al Ejecutivo,
este último goza de una independencia su-
ficiente gracias, sobre todo, a su estabilidad
frente a una Asamblea de sesiones muy breves.
Siguiendo el pensamiento de A. Hauriou,
hemos estimado preferible designar al régi-
men suizo como gobierno directorial y no
como gobierno de Asamblea.
29.4. Tipo de gobierno de la actual
Federación Rusa
Tras la disolución de la Unión Soviética
en 1991, Rusia –también denominada Fede-
ración Rusa– ha ido creando su propio régi-
men de gobierno, cuyos rasgos principales
se indican brevemente, con la advertencia
que todavía existen cambios institucionales
no totalmente decantados.
La antigua Constitución de 1977 fue
reemplazada por una nueva Carta Funda-
mental, aprobada por referéndum el 12
52
HAURIOU, ANDRÉ, ob. cit., p. 491.
135
de diciembre de 1993, que introdujo una
forma de gobierno que se caracteriza por
poseer un órgano presidencial con fuertes
atribuciones políticas.53
El artículo 1º de la Constitución decla-
ra que “la Federación Rusa es un Estado
Democrático Federal de Derecho regido
por un sistema de gobierno republicano”.
Reconoce el principio de separación de
poderes y la distinción entre los siguien-
tes órganos que detentan el poder esta-
tal: Presidente de la Federación Rusa; la
Asamblea Federal u órgano legislativo; el
Gobierno de la Federación; y el Tribunal
de la Federación.
La función ejecutiva corresponde al Pre-
sidente de la Federación Rusa, quien es el
Jefe de Estado y representa a la Federación
en el interior del país y en el ámbito inter-
nacional. Es elegido cada cuatro años por
sufragio universal directo secreto (art. 81)
y reelegible por una sola vez. Consta de nu-
merosas e importantes atribuciones entre las
que radica su facultad para nombrar al Jefe
de Gobierno (o Presidente del Gobierno)
previo consentimiento de la Duma (Cámara
Baja). Además, el Presidente de la Federación
puede disolver la Duma en los casos y según
lo establecido por la Constitución Federal,
pudiendo convocar a nuevas elecciones. El
Presidente del Gobierno (o Primer Minis-
tro) es políticamente responsable ante la
Cámara Baja y se mantiene en funciones
mientras cuente con su confianza.
En atención a las importantes facultades
políticas y administrativas que constitucional-
mente detenta el Jefe de Estado y las caracte-
rísticas del Jefe de Gobierno, puede estimarse
que el actual régimen ruso se asemeja a un
tipo de gobierno semipresidencial.
El órgano legislativo y representativo es
el Parlamento o Asamblea Federal. Consta
de dos cámaras: la Cámara Alta o “Consejo
de la Federación” y la Cámara Baja o “Duma
Estatal” integrada por 450 diputados que
se eligen cada 4 años.
La Federación Rusa mantiene una forma
estatal de carácter federal. El territorio se
53
Véase Texto Complementario Sección Sexta,
atinente a párrafo 29.4 de p. 138.
 Manual de Derecho Político
divide en 21 repúblicas autónomas, y en otros
entes territoriales como son los territorios,
las regiones, ciudades federales, regiones
autónomas y las comarcas autónomas.54
54
Como antecedente histórico se ha estimado
conveniente reproducir una reseña global de los
principales aspectos del tipo de gobierno que im-
peró en la ex Unión Soviética y en las ex Repúblicas
Socialistas, según Biscaretti Di Ruffia:
La Constitución Soviética de 1977, al igual que
la de 1936, desconoce el principio de separación de
poderes y entrega a un órgano el “Soviet Supremo”
la totalidad del poder. Las demás instituciones polí-
ticas tienen poder sólo en cuanto éste les haya sido
delegado por el Soviet Supremo (art. 2).
El Soviet Supremo equivale al parlamento de los
países occidentales y se compone de dos cámaras: el
“Soviet de la Unión”, que es elegido directamente
por la población en distritos electorales de igual
extensión, y el “Soviet de las Nacionalidades”, cuyos
miembros son también elegidos en votación directa
por la ciudadanía en cada una de las distintas Repú-
blicas y otras partes de la Unión. Cada República de
la Unión elige 25 representantes en esta rama del
Parlamento; cada República autónoma, 11; cada Re-
gión autónoma, 5 y cada Territorio autónomo, 1.
Las dos Cámaras poseen las mismas atribuciones y
funcionan en forma paralela. En ciertas oportunida-
des en pleno como “Soviet Supremo”. Los períodos
de sesión son extremadamente breves: sesionan dos
veces al año y por lapso de días.
De esta circunstancia se infiere que el poder po-
lítico del Soviet Supremo es más bien “nominal” y
su rol se traduce en ratificar o convalidar decisiones
que en tomarlas.
Con todo, como ya se ha mencionado, las demás
instituciones políticas de la Unión Soviética derivan su
poder del Soviet Supremo. Es el caso del “Presidium
del Soviet Supremo” –Jefatura colectiva o Junta direc-
tiva del Estado en la Unión Soviética– compuesto por
el Presidente, sus 15 vicepresidentes, 16 miembros
simples y un secretario.
Las atribuciones del Presidium son amplias: du-
rante el receso del Soviet Supremo –que como ya se
ha dicho cubre la mayor parte del año– el Presidium
se aboca a los asuntos de ese órgano. Sus facultades
legislativas son variadas: decretos con fuerza de ley,
leyes interpretativas, etc. (arts. 121 N y 122).
El Poder Ejecutivo corresponde al “Consejo de
Ministros de la URSS. Su designación deriva también
del Soviet Supremo, órgano ante el cual es responsable
y al que debe rendir cuenta de su mandato.
136
La Constitución de 1993 reconoce el
principio de supremacía constitucional y
consagra la existencia de un Tribunal Cons-
titucional.54
Este órgano colegiado está integrado por el
Presidente del Consejo de Ministros de la URSS,
los primeros vicepresidentes y vicepresidentes, los
ministros de la URSS y los presidentes de los comités
estatales de la URSS. (art. 129).
STAMMEN considera que, atendiendo a las fa-
cultades políticas y administrativas que tiene este
Consejo, debe estimarse que es el organismo estatal
más importante –más importante que el Soviet Su-
premo y su Presidium.
Pero para muchos estudiosos del régimen soviético,
la institución clave del sistema se encuentra contenida
en el artículo sexto de la Constitución: “La fuerza
dirigente y orientadora de la sociedad soviética y el
núcleo del sistema político, de las organizaciones
estatales y sociales es el Partido Comunista de la
Unión Soviética. El PCUS existe para el pueblo y
sirve al pueblo.
“Pertrechado con la doctrina marxista-leninista, el
Partido Comunista determina la perspectiva general
del desarrollo de la sociedad, la línea de la política
interior y exterior de la URSS, dirige la gran actividad
creadora del pueblo soviético e imprime un carácter
sistemático y científicamente fundamentado a su
lucha por el triunfo del comunismo.
Todas las organizaciones del partido actúan en
el marco de la Constitución de la URSS”.
El tipo de gobierno implementado por las cons-
tituciones de otros Estados socialistas –periodo 1944-
45– presenta ciertas similitudes con el modelo de la
Unión Soviética en lo tocante a la concentración de
poder –renuncia por lo tanto al principio de separación
de poderes– y a la exaltación, por lo menos nominal-
mente, de un órgano colegiado de elección popular
como supremo detentador del poder estatal.
A diferencia de lo que ocurre en la Unión Soviética,
en alguno de estos países se reconoce un pluralismo
controlado larvado, anotan sus detractores.
Cabe puntualizar que la ex Yugoslavia, a partir
de 1948, inicia un alejamiento del modelo soviético,
tanto en lo que se refiere a sus instituciones políticas
como en lo tocante a su estructura económica y social.
El principio de la unidad del poder estatal aparece
sensiblemente atenuado.
(Sobre el particular ver BISCARETTI DI RUFFIA,
PAOLO, Introducción al Derecho Constitucional Compara-
do, Editorial Fondo de Cultura Económica, México,
1975, pp. 239 y ss).
 Sección Sexta: Teoría del Gobierno
TEXTOS COMPLEMENTARIOS
Texto atinente a párrafo 27:
La función ejecutiva
THEO STAMMEN
Sistemas políticos actuales
Editorial Guadarrama, Madrid, 1977,
pp. 139-141
EL SISTEMA DE GOBIERNO EN
ESTADOS UNIDOS
Si se toma la Constitución de los Estados
Unidos, queda uno sorprendido de su brevedad:
sólo consta de siete artículos, a los que más tarde
les han sido añadidas veintidós “amendments”
(disposiciones complementarias). En esos siete
artículos se regula lo siguiente: art. 1: el poder
legislativo; art. 2: el poder ejecutivo; art. 3; el
poder judicial; art. 4: la posición y los derechos
de los diferentes Estados de la Federación; art.
5: el procedimiento para modificar o comple-
tar la Constitución; art. 6: el tratamiento de
anteriores deudas públicas y la validez general
de la Constitución; art. 7: la ratificación de la
Constitución.
Las “amendments” 1 al 10, que fueron aña-
didas a la Constitución el 3 de abril de 1791,
contienen la “Bill of Rights”, el catálogo de los
derechos fundamentales, que hoy es parte inte-
gral de la Constitución. Las restantes “disposi-
ciones complementarias” contienen enmiendas
constitucionales que se hicieron necesarias en
el proceso de la paulatina democratización de
la sociedad americana en el transcurso de los
siglos XIX y XX.
El sistema de gobierno que traza se basa en
una estricta aplicación del principio de separación
de poderes (“separation of powers”). Se puede
hablar de una construcción triangular, cuyos
tres lados o ángulos quedan formados por el
Presidente (como Jefe del Ejecutivo), el Con-
greso (como Poder Legislativo) y la “Supremo
Court” (como la suprema autoridad de la ad-
ministración de justicia). Vamos a ocuparnos
en primer lugar del Presidente y del Congreso,
y a intentar medir su posición en el sistema de
la Constitución.
La primera característica manifiesta del sis-
tema de gobierno americano es la completa
independencia de los dos poderes más importantes
entre sí: del Presidente con respecto al Congreso
137
y del Congreso con respecto al Presidente. Cada
uno de los dos resulta de elecciones propias;
ambos tienen así una legitimación directa a través
del pueblo. En lo que se refiere a su existencia
política, las dos Instituciones están completa-
mente separadas entre sí e independientes. El
“precepto de incompatibilidad” impide, además,
que ulteriormente se establezca una implicación
personal entre el gobierno y el Parlamento.
La gran dificultad que, sin lugar a dudas,
implica una construcción semejante del proceso
de gobierno, basada en la estricta separación de
poderes, es cómo se lleva a cabo la cooperación de
los diferentes poderes participantes en el proceso
político, necesaria para el funcionamiento de un
sistema de gobierno. La pregunta de si mediante
el aislamiento de los dos poderes no se causará
una paralización y bloqueamiento del proceso
de gobierno es inevitable precisamente para el
que se orienta por el sistema parlamentario de
gobierno y sabe que el funcionamiento depende
esencialmente aquí de la estrecha y mutua unión
de Parlamento y gobierno, de una unión que,
por su parte, tiene de nuevo su fundamento en
la regulación jurídica o político-constitucional
establecida, por la cual el gobierno nace en
medio del Parlamento y conserva con él una
implicación personal.
Por justificadas que puedan estar estas dudas
sobre el funcionamiento del sistema presidencia-
lista de gobierno desde el punto de vista teórico,
la práctica y la experiencia histórica nos enseñan
que este sistema de gobierno funciona ya ahora
desde hace casi 200 años, y que durante este
largo período no ha necesitado ser mejorado
nada en la construcción de la relación entre el
gobierno y el Parlamento. ¿Cómo se explica esta
evidente contradicción entre las dudas teóricas
y la experiencia práctica?
Completando lo dicho tenemos que hacer
constar aquí que la “separation of powers”
americana, que a nosotros –procedentes del
sistema parlamentario de gobierno– nos pare-
ce absoluta, no es tan extrema como parece a
primera vista. Y es que en algunos pocos puntos
entre los poderes decisivos –el Presidente y el
Congreso– existen “puntos de contacto”, por
los cuales el sistema de la estricta separación de
poderes también se convierte, a la vez, en un
sistema de coordinación de poderes. Mediante esta
coordinación entre gobierno y Parlamento se
hace posible la cooperación de las instituciones
 Manual de Derecho Político
decisivas, necesaria para el funcionamiento de
un sistema de gobierno. Mediante este sistema
de coordinación, lo que a primera vista parece
estricta separación de poderes se convierte en
“entrecruzamiento de poderes”, en un sistema de
“checks and balances”. Si se acentúa este lado
del sistema americano de gobierno, se puede
calificar entonces al sistema presidencialista
de gobierno como un “sistema de coordinación”,
en contraposición al sistema parlamentario de
gobierno, que es un “sistema de integración”. Esta
coordinación, necesaria para el funcionamiento
del sistema presidencialista, se logra coordinando
de tal manera los órganos independientes de
poder en ciertos “puntos de contacto” exacta-
mente determinados, que la actividad estatal
correspondiente asignada a cada uno de los
órganos de poder en particular sólo pueda
alcanzar validez constitucional mediante su
cooperación.
Texto atinente a párrafo 29.4:
Tipo de Gobierno de la Federación Rusa
MIJAÍL GORBACHOV
Perestroika
Emecé Editores, Buenos Aires, 1987,
pp. 7 a 12
Al escribir este libro, mi propósito ha sido
dirigirme directamente a los pueblos de la URSS,
de los Estados Unidos y, en realidad, a los de
cada país.
He conocido gobiernos y líderes de muchos
Estados y representantes de sus pueblos, pero
ahora deseo hablar, sin intermediarios, a los
ciudadanos de todo el mundo sobre cosas que,
sin excepción, nos conciernen a todos. Creo
en el sentido común de todos ellos. Estoy con-
vencido de que, como yo, se preocupan por
el futuro de nuestro planeta. Esto es lo más
importante.
Debemos reunirnos y discutirlo. Debemos
abordar los problemas con espíritu de coope-
ración más que de animosidad. Me doy per-
fectamente cuenta de que no todos estarán
de acuerdo conmigo. En realidad, tampoco
yo estaría de acuerdo con todo lo que otros
dicen sobre diversos temas. Eso hace que el
diálogo sea lo más importante. Y este libro es
mi contribución a ello.
Este libro no es un tratado científico o un
panfleto de propaganda a pesar de que los puntos
de vista, las opiniones, conclusiones y aproxima-
138
ciones analíticas que el lector encontrará están
basados, naturalmente, en valores determinados
y premisas teóricas. Es más bien una compilación
de pensamientos y reflexiones sobre la perestroika;
los problemas que enfrentamos, la graduación
de cambios involucrados y la complejidad, res-
ponsabilidad e inestabilidad de nuestro tiempo.
Con toda intención evité cargarlo con hechos,
cifras y detalles. Es un libro sobre nuestros pla-
nes y sobre los caminos que tomaremos para
llevarlos a cabo y –lo repito– una invitación al
diálogo. Una gran parte de la obra está dedicada
al nuevo pensamiento político y a la fisofía de
nuestra política exterior. Si ayuda a fortalecer
la confianza internacional, consideraré que ha
cumplido ampliamente su cometido.
¿Qué es la perestroika o reestructuración? ¿Por
qué la necesitamos? ¿En qué consiste su esencia
y sus objetivos? ¿Qué es lo que rechaza y qué
es lo que origina? ¿Cómo está encaminándose
y cuáles pueden ser sus consecuencias para la
Unión Soviética y la comunidad mundial?
Estas son todas legítimas preguntas para
las cuales muchas personas buscan respuestas:
políticos y hombres de negocios; eruditos y
periodistas; profesores y médicos; sacerdotes,
escritores y estudiantes; trabajadores y granjeros.
Muchos de ellos quieren entender qué es lo que
efectivamente sucede en la Unión Soviética,
especialmente desde que los periódicos y la
televisión de Occidente continúan barridos por
oleajes de mala voluntad hacia mi país.
La perestroika es hoy el punto central de la vida
intelectual de nuestra sociedad. Eso es natural,
porque concierne al futuro de este país. Los
cambios que acarrea afectan a todo el pueblo
soviético y abordan los problemas más vitales.
Cada uno está ansioso por conocer la clase de
sociedad en la que nosotros mismos, nuestros
hijos y nuestros nietos viviremos.
Otros países socialistas están demostrando
un interés natural y activo en la reestructuración
soviética. Ellos también están viviendo un periodo
difícil, pero muy importante, de indagación sobre
su desarrollo, planeando y probando caminos
para acelerar el crecimiento económico y social.
El éxito de ellos está ampliamente vinculado con
nuestra interacción y con nuestros compromisos
y preocupaciones comunes.
Por lo tanto, el interés actual en nuestro
país es comprensible, en especial si se consi-
dera la influencia que tiene en los problemas
mundiales.
Teniendo en cuenta lo antedicho, acepté el
pedido de editoriales norteamericanas para escri-
 Sección Sexta: Teoría del Gobierno
bir este libro. Queremos que nos comprendan.
La Unión Soviética está viviendo realmente un
periodo dramático. El Partido Comunista hizo
un análisis crítico de la situación que se había
desarrollado a mediados de los años ochenta y
formuló esta política de perestroika o reestructu-
ración; una política de aceleración del progreso
social y económico del país y de renovación de
todas las esferas de la vida. El pueblo soviético
ha comprendido y aceptado esta política. La
perestroika ha vivificado al conjunto de la socie-
dad. Por cierto, nuestro país es enorme.
Se han acumulado muchos problemas y
no va a ser fácil resolverlos, pero los cambios
han comenzado y ahora la sociedad no puede
echarse atrás.
En Occidente, incluyendo los Estados Uni-
dos, hay diferentes interpretaciones sobre la
perestroika. Existe la opinión de que fue necesaria
por el estado desastroso de la economía sovié-
tica y que significa desilusión del socialismo y
una crisis de sus ideales y fines últimos. Nada
puede estar más lejos de la verdad que esas
interpretaciones, cualesquiera sean los motivos
que haya detrás de ellas.
Por supuesto que la perestroika ha sido am-
pliamente estimulada por nuestro descontento
por la manera en que han funcionado las co-
sas en nuestro país en los años recientes. Pero
en mucha mayor medida fue impulsada por la
conciencia de que el potencial del socialismo
había sido poco utilizado. Ahora, en los días
del 70º aniversario de nuestra Revolución, lo
vemos con particular claridad. Tenemos cimientos
hechos de sólido material, valiosa experiencia
y una perspectiva amplia del mundo, con lo
cual podremos perfeccionar nuestra sociedad,
con un fin determinado y constante, buscando
conseguir aún más grandes utilidades en tér-
minos de cantidad y calidad en todas nuestras
actividades.
Debo decir, desde el comienzo, que la peres-
troika ha demostrado ser más difícil que lo que
imaginamos al principio. Tuvimos que reevaluar
muchas cosas. Con todo, con cada paso hacia
delante, estamos cada vez más y más conven-
cidos de que hemos tomado la senda correcta
y que estamos haciendo las cosas en la forma
adecuada.
Algunas personas dicen que las ambiciosas
metas puestas en marcha por la política de la
perestroika en nuestro país han impulsado la pro-
puesta de paz que hemos hecho recientemente
en la arena internacional. Esto es una exagerada
simplificación. Es bien sabido que la Unión
139
Soviética ha trabajado mucho tiempo para la
paz y la cooperación y ha adelantado muchas
propuestas que, de haber sido aceptadas, ya ha-
brían normalizado la situación internacional.
Es cierto que necesitamos condiciones in-
ternacionales normales para nuestro progreso
interno. Pero queremos un mundo libre de
guerras, sin carreras armamentistas, armas nu-
cleares y violencia, no solamente porque sea una
condición óptima para nuestro desarrollo interno.
Este es, objetivamente, un requisito global que
proviene de las realidades actuales.
Pero nuestro nuevo pensamiento va más
lejos. El mundo vive en una atmósfera, no so-
lamente de amenaza nuclear, sino también de
importantes problemas sociales no resueltos; y
de nuevas cuestiones apremiantes, creadas por el
continuo avance científico y tecnológico y por la
exacerbación de los problemas mundiales. Hoy la
humanidad, enfrenta problemas sin precedentes
y su futuro está en juego si no se encuentran
soluciones conjuntas. Todos los países son ahora
mucho más interdependientes que nunca y la
acumulación de armas, en especial los misiles
nucleares, hace que el estallido de una guerra
mundial, no declarada o accidental, sea cada vez
más probable, debido simplemente a una falla
técnica o a la falibilidad humana. Y lo sufrirán
todos los seres vivientes de la Tierra.
Todos parecen estar de acuerdo en que en
esa guerra no habrá ni vencedores ni vencidos.
Es que no habrá sobrevivientes. Es una amenaza
mortal para todos.
Pese a que la perspectiva de muerte por una
guerra nuclear es indudablemente el argumento
que causa mayor consternación, la cuestión
es aún más amplia. La espiral armamentista,
aparejada con las realidades militares y polí-
ticas del mundo y las persistentes tradiciones
del pensamiento político prenuclear, obstruye
la cooperación entre países y pueblos, que es
–Oriente y Occidente están de acuerdo– indis-
pensable, si las naciones del mundo quieren
preservar intacta la naturaleza, asegurar su uso
racional y la renovación de sus recursos y, por
ende, la conveniente supervivencia de los seres
humanos.
Es cierto que el mundo ya no es lo que solía
ser y sus nuevos problemas no pueden abordarse
sobre las bases de pensamientos formulados en
siglos anteriores. ¿Podemos todavía persistir en
la opinión de que la guerra es una continuación
de la política por otros medios?
En resumen, nosotros, en el liderazgo soviéti-
co, llegamos a la conclusión –y lo reiteramos– de
 Manual de Derecho Político
que se necesita un nuevo pensamiento político.
Mas allá de esto, los líderes soviéticos buscan
de manera enérgica poder trasladar ese nuevo
pensamiento a la acción, fundamentalmente en
el campo del desarme. Esto es lo que ha impul-
sado las iniciativas que en materia de política
exterior hemos presentado con honestidad al
mundo.
En cuanto al alcance del nuevo pensamiento
histórico, realmente abarca todos los problemas
básicos de nuestro tiempo.
Pese a todas las contradicciones del mundo
actual, pese a toda la diversidad de los sistemas
sociales y políticos existentes y a todas las diferen-
tes elecciones hechas por las naciones, en épocas
diferentes, este mundo es, sin embargo, una tota-
lidad. Somos todos pasajeros a bordo de un barco,
la Tierra, y no debemos permitir que naufrague.
No habrá una segunda Arca de Noé.
La política debe basarse en realidades. Y
hoy, la más formidable realidad mundial son los
vastos arsenales militares, tanto convencionales
como nucleares, de los Estados Unidos y de la
Unión Soviética. Eso otorga una responsabilidad
especial a nuestros dos países frente a todo el
mundo. Conscientes de este hecho, buscamos
genuinamente mejorar las relaciones soviético-
norteamericanas, y alcanzar por lo menos el
mínimo de entendimiento mutuo necesario
para resolver problemas que serán cruciales
para el futuro del mundo.
Decimos abiertamente que rechazamos las
aspiraciones de hegemonía por parte de los
Estados Unidos. No nos gustan ciertos aspectos
de la política y la forma de vida norteamericanas.
Pero respetamos el derecho del pueblo de los
Estados Unidos, tanto como el de cualquier otro
país, a vivir de acuerdo con sus propias reglas y
leyes, costumbres y gustos. Conocemos y tenemos
en cuenta el gran papel representado por los
Estados Unidos en el mundo moderno; valora-
mos la contribución de los norteamericanos a
la civilización, teniendo en cuenta los intereses
legítimos de esa Nación y nos damos cuenta de
140
que sin los Estados Unidos es imposible erradicar
la amenaza de una catástrofe nuclear y asegurar
una paz duradera. No tenemos ninguna inten-
ción malévola hacia el pueblo norteamericano.
Estamos listos y deseosos de cooperar en todas
las áreas posibles.
Pero queremos cooperar sobre la base de
igualdad, mutua comprensión y reciprocidad.
Algunas veces nos hemos sentido no solamente
desilusionados, sino con serias dudas y riesgos,
cuando en los Estados Unidos nuestro país es
tratado como un agresor: un “imperio del mal”,
y toda clase de increíbles historias y falsedades se
han difundido sobre nosotros; se ha mostrado
hacia nuestro pueblo desconfianza y hostilidad;
se han impuesto toda clase de limitaciones y
se han adoptado actitudes simplemente inci-
vilizadas hacia nosotros. Esta actitud es de una
miopía intolerable.
El tiempo pasa y no debe malgastarse. Te-
nemos que actuar. La situación no nos permite
esperar el momento ideal: hoy se necesita un
diálogo constructivo y de gran amplitud. Es
por eso que tratamos de conseguir que haya
vinculación entre la televisión de ciudades
soviéticas y norteamericanas; entre políticos y
figuras publicas soviéticas y norteamericanas;
entre ciudadanos comunes soviéticos y norte-
americanos. Nuestros medios de comunicación
presentan el espectro total de las opiniones de
Occidente, incluyendo las más conservadoras
de ellas. Nosotros estimulamos los contactos
con exponentes de diferentes puntos de vista
y distintas convicciones políticas. De esa forma
expresamos nuestra comprensión de que estas
prácticas ayudan a lograr un mundo recíproca-
mente aceptable.
Estamos lejos de considerar nuestra pro-
puesta como la única correcta. No tenemos
soluciones universales, pero estamos preparados
para cooperar sincera y honestamente con los
Estados Unidos y otros países en la búsqueda
de soluciones para todos los problemas, incluso
los más difíciles.