Grito | pag.

9
Por Carlos Concha Olivares

Hasta acá, parece ser un hito más de relevancia del proceso en curso del poder
constituyente, pero para llegar a ese momento hubo renuncias, disputas
políticas, atrasos, frustraciones y por sobre todo la posibilidad de poner en
riesgo la legitimidad de la Convención Constitucional. En Grito trataremos de
explicar lo mejor posible, y con el mayor respeto a los pueblos indígenas,
escuchando mucho a los/as escaños reservados en las sesiones de su comisión,
y a quienes quisieron hablar con nosotros, las dificultades que envuelven a esta
Consulta y que comienza a contratiempo y bajo tensión entre los mismos
escaños, dando cuenta de la amplia diversidad ideológica que existe entre los
pueblos e incluso dentro de un mismo pueblo originario. La primera misión de
esta consulta es lograr revertir la desilusión que hay en las propias comunidades
ante intentos similares.

Para el funcionamiento de la Convención Constitucional se instalaron 10

comisiones permanentes que están divididas por áreas temáticas para la
redacción y presentación de normas constitucionales. Una de ellas es la
Comisión de Derechos de los Pueblos Indígenas y Plurinacional, integrada por
25 convencionales, 17 escaños reservados y otros 8 convencionales (1). Esta
comisión tiene un reglamento propio (2) que le entrega un mandato y una carta
de navegación. Este documento, en su artículo 5 se refiere de esta manera al
propósito del proceso de participación y consulta indígena:

“El proceso de participación y consulta indígena tendrá como objetivo propiciar la

presentación de propuestas y recomendaciones respecto a los derechos de los
pueblos indígenas y sus garantías, y alcanzar acuerdos con las comunidades,
organizaciones pueblos y naciones preexistentes al Estado de Chile, para la
salvaguarda e incorporación de estos derechos, conforme a las normas que este
reglamento establece”.

Para la base de la realización de esta consulta el artículo 7 indica que se debe

respetar y considerar una serie de derechos, convenios y declaraciones.
Destacan el derecho propio o consuetudinario de los pueblos originarios; la
Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos
indígenas; y el Convenio Nº169 de la Organización Internacional del Trabajo
(OIT).

Grito | pag. 10
Finalmente, se eligió a una Secretaría de Participación y Consulta Indígena para
hacerse cargo, valga la redundancia, de esta consulta y participación indígena,
implementarla y, a la vez, asesorar a la Convención Constitucional en materias
de pueblos y naciones preexistentes. Los nombres de los/as integrantes de esta
secretaría fueron propuestos a la Convención Constitucional por los propios
escaños reservados, y debían tener experiencia demostrable en proceso
participativos y conocedores de la cultura de los pueblos indígenas.

Tras votaciones divididas y separadas se eligió a Cindy Quevedo Monárdez y

Lesley Muñoz Rivera, representantes del pueblo Colla; Claudia Ogalde Herrera,
Melissa Espíndola Araya, Daniel Barrera, del pueblo atacameño Licanantay;
Marta Rodríguez del pueblo Chango; Kattya Tabilo Rivera del pueblo Diaguita;
Sofía Faúndez Hey, Benjamín Ilabaca y Claudia Fernández Paoa del pueblo
Rapa Nui; Inés Flores Huanca del pueblo Aymara; Haylen Chang Cutipa del
pueblo Quechua; Rosa Huenchumilla Marilao y Huenulef Millao Llao, del pueblo
Mapuche, Carlos López Aguilar del pueblo Kawesqar; Claudia González Vidal,
Yagan; y a Cristóbal Carmona, no perteneciente a pueblos originarios.

La discordia

El 12 de noviembre y 06 de diciembre 2021 son dos fechas claves para la

consulta indígena. El 12 de noviembre se aprobó, por 11 votos a favor, 0 votos
en contra y 9 abstenciones (3), el Documento base sobre Derechos de Pueblos
Indígenas y Plurinacionalidad (4). Este texto propone una consulta en base a
normas constitucionales que abarcan un amplio espectro de derechos de los
pueblos prexistentes y que van en la línea de tratados internacionales y
convenios suscritos por el Estado de Chile que se especifican en el artículo 07
del reglamento de esta comisión (2).

Por ejemplo, este documento abre la posibilidad de incluir normas vinculantes

con demandas históricas de los pueblos indígenas como el Estado Plurinacional,
derechos fundacionales, restitución de acuerdos con la Corona, derechos
económicos, sociales y culturales, entre otros, y considera la manera, en forma y
tiempos, se deben implementar estos derechos una vez sea aprobada la nueva
Carta Magna.

Grito | pag. 11
No obstante, se abrió un espacio para indicaciones y el 06 de diciembre, Tiare
Aguilera Hey presentó una enmienda sustitutiva global que fue aprobada por 13
votos a favor, 9 votos en contra, 2 abstenciones y 1 convencional no votó por
estar ausente (5). El nuevo documento se basa en los mismos derechos de su
antecesora, pero no trabaja bajo normas, es más del tipo pregunta y respuesta, y
en algunas con alternativas predeterminadas, lo que se ha denominado “tipo
ficha”. Esta enmienda reconfiguró completamente el primer acuerdo, llegando al
punto que algunos/as escaños reservados hablaron de “boicot”. Es más, la
tensión al interior de la comisión llevó al entonces coordinador de esa instancia,
Victorino Antilef, a presentar su renuncia el 27 de diciembre.

“Mi renuncia se debe básicamente a una cuestión de procedimiento que iba a

adoptar para adelante la comisión, dado que ya se estaba trabajando con un
documento base que no era el que nosotros habíamos propuesto. Nosotros
trabajamos como la norma y el reglamento de la comisión indica, de acuerdo a
los estándares que dictan las Naciones de Organizaciones Unidas por los
derechos de los pueblos indígenas, normativa con la cual se armó el documento
base y se votó en su momento con la mayoría, y ese documento es lo que
estábamos proponiendo desde un principio como lo mandata la comisión (…) El
documento era en base a normas pero con un planteamiento metodológico
distinto que es solamente plantear ficha y no explicitar los derechos sobre los
cuáles se iba hacer la consulta y esa la razón principal para evaluar mi
continuidad en la coordinación”, explica a Grito el escaño reservado por el
pueblo Mapuche, Victorino Antilef.

Antilef precisa que se pidió la intervención a la Mesa Directiva de la Convención

Constitucional, en aquel entonces presidida por Elisa Loncon, y que solicitaron a
la Comisión de Derechos de los Pueblos Indígenas volver a votar, ganando la
opción de seguir trabajando con la metodología de ficha, bajo la justificación que
por el tiempo se debía hacer así.

“Entonces de ahí para adelante aparece una nueva ruta metodológica, un nuevo
diseño para ejecutar la consulta, con lo cual yo por lo menos, personalmente,
nunca estuve de acuerdo y por eso presenté la renuncia, porque ya no tenía
sentido seguir encabezando un proceso con los criterios que había establecido
en la coordinación”, nos dice Victorino.

Grito | pag. 12
 Victorino Antilef

- ¿Cuál es la diferencia entre ambas propuestas?

V.A: El documento base planteaba en su forma, en su procedimiento,

establecer un principio de determinación de propuestas normativas, de
articulados, y no era cualquier articulado o cualquier normativa, todo estaba
basado principalmente en dos fuentes normativas una la Declaración de
Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas y el otro es el
convenio 169 de la OIT. En ambos se establece la obligatoriedad de los
Estados y de las instituciones de consultar con una previa formación, libre,
informado y de buena fe. Como el tiempo es corto, es breve, la intención era
establecer una propuesta de articulado frente a los derechos que hoy día
asisten a los pueblos originarios y eso con la posibilidad que en el proceso
de consulta se pueda complementar, mejorar y tal vez cuestionar, si es que
procedía por parte de las comunidades. En cambio, el documento en base a
ficha, que finalmente se votó después, establece de forma muy abierta
indeterminada y ambigua en algunos casos, el tema de los derechos.
Porque por ejemplo ahí no se plantea el marco normativo, estos son los
instrumentos, sino que se plantea abiertamente a la gente preguntas tales
como: ¿Ustedes qué derechos le gustaría que se implementará? ¿Está de
acuerdo con este derecho? Y no se mencionan todos. Y se omiten algunas
cuestiones de mucha importancia para nosotros, que están determinados en

Grito | pag. 13
estos instrumentos fuentes normativas como por ejemplo el tema de los tratados,
eso por ejemplo uno revisa el documento de ficha y no está. Hay varios otros
derechos que no están ahí explicitado o simplemente no están. Entonces lo que
se va a producir ahí es un poco un retroceso y la posibilidad que no se alcance
el estándar que hoy día debiera tener esta consulta.

- ¿Pero la consulta “tipo ficha” sigue siendo vinculante?

V.A: La vinculación es otro tema que se ha entendido de que consiste en que

cada una de las propuestas, de los planteamientos, que salgan de las
comunidades pueda la Convención obligarse a instalarla en las Comisiones para
su discusión, y también en la mesa ampliada, en eso consiste la obligatoriedad.
Tampoco es que todo lo que se va a decir va a quedar en la Constitución, eso no
es tan así, se confunde eso. Acá la obligatoriedad en el sentido que la
Convención se obliga, en base a la consulta, a discutir, someter a discusión cada
una de las propuestas normativas que salgan de la consulta.

- ¿Qué problemas identificas en esta nueva Consulta Indígena?

V.A: Hay bastantes déficits como por ejemplo que no está definido que entidades
van a estar ejecutando la consulta. Se habla de los municipios, entre otros, pero
no está establecido, se comprometió la coordinación tener a la vista los
convenios que existen para las consultas, y lo otro es que hay muy poca o casi
nada de información, que es un proceso previo, que tienen que asumir las
entidades que la van a ejecutar, vía campaña publicitaria, y todo ese proceso
informativo no se ha dado y eso mínimo debiera ser dos semanas, y eso ya no va
a ocurrir y estamos con los tiempos encima. Se entiende que el 01 de febrero se
empiezan a votar las normas en la Convención y a esa altura no se habrá
ejecutado todavía la consulta. Si pasamos todo febrero va a llegar a destiempo la
emisión de las propuestas normativas, porque ya muchas de las materias, de las
temáticas se van a haber votado a esas alturas en la convención.

Grito | pag.14
- Si la Consulta Indígena no termina bien o no concluye en forma: ¿Se pone
en riesgo la legitimidad de la Convención Constitucional?

V.A: El tema es que va a quedar un déficit de tipo legal, podríamos decir jurídico
y también ético, porque en su propio reglamento general, la Convención, y en el
propio reglamento especial de pueblos originarios se establece la obligatoriedad
que se someta la propia Convención a ejecutar la consulta, como parte del
proceso que va a legitimar finalmente toda la Constitución. Eso es una cosa. Y,
por otro lado, toda norma, toda medida, que afecta a los pueblos indígenas,
como lo establece la normativa hoy día, en la declaración y el convenio tiene que
ser sometida a consulta, así que si no la hace va haber un déficit, un vacío de la
cual la Convención tendrá que hacerse responsable o ver la forma como se
subsana aquello, pero no podría haber una Convención y una futura Constitución
sin haber sido consultada por los pueblos originarios, eso estaría atentando
incluso contra la normativa vigente.

Antecedentes de Consulta Indígena

La Consulta Indígena no inicia en una hoja en blanco, tiene antecedentes,

arrastra problemáticas, y tal como lo explicó Antilef, se debe basar en tratados y
convenios internacionales sobre derechos de los pueblos indígenas. En Chile, la
experiencia ha sido mala y no ha dejado contenta a las comunidades de los
pueblos preexistentes. Por ello, esta consulta tiene como principal desafío
revertir la desconfianza de los mismos pueblos indígenas.

El investigador del Centro de Estudios Interculturales e Indígenas (CIIR) y

Plataforma Contexto, y asesor de Rosa Catrileo, Fabián Flores, nos explica que
las consultas levantadas anteriormente por organismos del Estado, y que están
reguladas por el Convenio 169 de la OIT, fueron cercenadas por el decreto N°66
del Ministerio de Desarrollo Social, en el segundo gobierno de Michelle Bachelet.
“Los procesos de consulta demandan la búsqueda de acuerdos con las
comunidades en los territorios sobre materias de ley, actos administrativos,
decisiones del Estado que afecten sus intereses y no los indirectos. Esas son las
particularidades o rasgos comunes que han tenido en los últimos años en Chile.
Habiendo muy pocos resultados considerados exitosos”, diagnostica.

Grito | pag.15
A su vez, explica que los instrumentos de la Consulta Indígena, regulados por el
convenio 169 de la OIT, están diseñados para un poder constituido y no un poder
constituyente, y menos pensando en el acotado de los plazos. Ambos elementos
hacen bajar los estándares de la Consulta. Por ello, para el investigador esto
está generando una presión muy fuerte sobre los encargados de implementar
esta Consulta.

“Los procesos de consulta tienen un historial de conflictividad y los que impulsa

el Estado no tienen la legitimidad que se necesita. Uno de los pocos que ha sido
visto con buenos ojos ha sido el del Ministerio de las Culturas, las Artes y el
Patrimonio. Y segundo, insuficiencia de recursos, tiempo e instituciones que
estén en condiciones de levantar un proceso masivo de consulta indígena como
el que se pretende hacer ahora”, afirma Fabián Flores.

Por otra parte, el consultor nos indica que se debe considerar que muchas de las
comunidades indígenas están en enero y febrero en cosecha, y que es una
realidad que enfrentar. Para Flores el tiempo ideal para hacer una Consulta,
cumpliendo los estándares internacionales, debiese ser entre los 6 meses y un
año.

La Consulta va

A pesar de las dificultades, el pasado viernes 21 de enero, la Comisión aprobó

un cronograma de trabajo para la Participación y Consulta Indígena (7). El
calendario retiraba la etapa de los acuerdos y fue aprobada por 15 votos a favor,
7 en contra y 3 abstenciones. El cronograma acordado establece que desde el 24
de enero hasta el 11 de febrero, la Comisión debe organizar su trabajo interno
enfocado en los futuros informes y análisis de iniciativas de normas en
comisiones temáticas con contenido indígena; del 14 de febrero al 4 de marzo,
es la ejecución de la Consulta Indígena en los territorios, encuentros e inicio de
la sistematización primera fase; del 07 de marzo al 25 de marzo, etapa de
trabajo en informes y catálogos; y desde el 28 de marzo hasta el 04 abril, el
último episodio correspondiente a los resultados de los informes de las
comisiones, pleno y territorios.

Grito | pag. 16
Como se ha dicho la Consulta Indígena inició con retraso, develando a su vez la
heterogeneidad ideológica dentro de los pueblos preexistentes. Pero, las
dificultades y desafíos no cesan con ello. El cronograma fue aprobado con la
duda si realmente existe o no el presupuesto disponible para desarrollar esta
Consulta. Si bien es cierto que el mismo Reglamento de la Convención
compromete un presupuesto, esto siempre debe confirmarse con el presupuesto
estatal existente para los gastos del poder constituyente. La Secretaría Técnica
cifró en un mínimo de $1.400.000.000 para llevar a cabo este proceso de
participación y consulta (8). Además, aún no hay claridad cuáles serán las
instituciones que realizarán y/o apoyarán esta Consulta, y quiénes serán los/as
monitores en terreno.

A pesar de aquello, Elisa Loncon, alineada con la corriente frente amplista

dentro de la Convención, no cesa de empujar para que se desarrolle la consulta
tal como está, bajo el argumento que hay que avanzar y que: “Nosotros no
vamos a consultar los derechos ya garantizados a los pueblos indígenas, esto ya
pertenece a instrumentos internacionales, por lo tanto, los pueblos no van a
decir ´estamos de acuerdo con el derecho a la libre determinación´ si eso es un
derecho ya ganado, ya es nuestro. Es como los derechos fundamentales, uno no
va a las personas preguntándole quiere educación o pensiones, esos son
derechos conquistados” (9).

Por otra parte, Víctor Antilef advierte que hay que estar muy atentos a cómo se
desarrollen las votaciones sobre las normas referentes de los derechos de los
pueblos originarios, debido a qué hay muchos intereses del capital en territorios
indígenas. “Nosotros entendemos que hay partidos políticos, hay colectividades,
dentro de la Convención que están siendo representadas, que tendrían algún
temor de que pudieran llegar todos los derechos que los pueblos plantean
abiertamente y de acuerdo con el marco normativo que existe, y eso les
complicaría. Por eso, a lo mejor, se busca una forma distinta, quizás más
solapada para que finalmente no se expresen todos los derechos y las demandas
que legítimamente pueden plantear las comunidades. Nosotros creemos que no
tiene que ser así, que debiera haber una línea directa de participación y de
expresión y que finalmente tuviera que ser el pleno que se pronunciara, pero no
previamente coartar los derechos”, agrega.

Grito | pag.17
En cambio, para Fabián Flores el proceso de consulta enfrenta problemas de
tiempo, legitimidad y recursos. “Al interior de las comunidades hay desilusión por
el historial de procesos de consulta que se ha dado en la última década. Más allá
de decir si uno u otro grupo está en lo correcto, lo que trato de decir es que un
proceso de consulta como el que se quería hacer, y como se esperaba que
fuese, implicaba mucho tiempo, mucho dinero y mucha legitimidad de parte de
las comunidades, y ninguno de esos tres elementos estaba garantizado”,
apostilla.

Al tanto de esta realidad, los/as escaños reservados han apurado el ingreso de

Iniciativas Constituyente de Normas. Algunas muy interesantes, que golpean
directamente al modelo neoliberal y al sistema extractivista, y reivindican los
derechos de los pueblos originarios a sus territorios y a recuperarlos. Como la
iniciativa: “Derechos de los Pueblos y Naciones preexistentes a la tierra,
territorio, recursos y bienes naturales”, que se verá en la Comisión de Derechos
Fundamentales, y que fue patrocinada por los/as escaños Natividad Llanquileo,
Victorino Antilef, Alexis Caiguan y Machi Francisca Linconao.

La noticia está desarrollo. Todo está por verse. Todo está por jugarse.

-----------------------------------------------
1) Integrantes de la Comisión de Derechos de los Pueblos Indígenas y Plurinacionalidad (ver
integrantes)
2) Reglamento de participación y consulta indígena (ver documento)
3) Acta de votación, 12 noviembre 2021, Comisión de Derechos de los Pueblos Indígenas y
Plurinacionalidad (ver acta)
4) Documento base sobre el que se diseñará el proceso de participación y consulta (versión
resumida) y (versión completa)
5) Acta de votación, 06 diciembre 2021, Comisión de Derechos de los Pueblos Indígenas y
Plurinacionalidad (ver acta)
6) Decreto 65: Aprueba reglamento que regula el procedimiento de consulta indígena en virtud
del artículo 6 N°1 letra a) y N° 2 del Convenio N°169 de la Organización Internacional del
Trabajo y deroga normativa que indica (ver documento)
7) Cronograma Trabajo de la Comisión de Derechos de los Pueblos Indígenas y
Plurinacionalidad (ver documento)
8) Sesión N°17 de la Comisión Derechos de Pueblos Indígenas y Plurinacionalidad Convención
Constitucional (21/01/22) (ver sesión)
9) Sesión N°18 de la Comisión Derechos de Pueblos Indígenas y Plurinacionalidad Convención
Constitucional (24/01/22) (A las 2:13:00 aprox) (ver sesión)

Grito | pag. 18