DERECHO ADMINISTRATIVO II

Verónica Manzano Esteban

UNED 2021-2022
Tabla de Contenidos
PARTE I. LA ACTIVIDAD UNILATERAL DE LA ADMINISTRACIÓN
TEMA I. EL ACTO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO, CLASES Y ELEMENTOS................................. 2
1. Concepto y clases ............................................................................................ Error! Bookmark not defined.

TEMA II. EL ACTO ADMINISTRATIVO. EFICACIA Y EJECUTORIEDAD ........................................ 14

TEMA III. EL ACTO ADMINISTRATIVO. INVALIDEZ, ANULACIÓN Y REVOCACIÓN ................ 23

TEMA IV. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO............................................................................. 31

PARTE II. EL SISTEMA GARANTIZADOR DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

TEMA X. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS....................................................................................... 44

TEMA XI. LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA. .................................................. 50

TEMA XII. EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. ........................................................... 58

PARTE III. LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA

TEMA V. LAS FORMAS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. LA ACTIVIDAD DE POLICÍA O

LIMITACIÓN. .................................................................................................................................................... 79

TEMA VI. ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE FOMENTO. .................................................................. 85

TEMA VII. ACTIVIDAD DE PRESTACIÓN O SERVICIO PÚBLICO. .................................................... 91

TEMA VIII. LA ACTIVIDAD SANCIONADORA......................................................................................... 96

TEMA IX. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA ARBITRAL. ............................................................... 104

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TEMA I. EL ACTO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO, CLASES Y ELEMENTOS.
1. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
La administración formaliza su función gestora con repercusión directa o indirecta en los
intereses, derechos y libertades de los ciudadanos a través de los actos administrativos. Se
propone definir el acto administrativo como resolución unilateral de un poder público en el
ejercicio de potestades y funciones administrativas y mediante el que impone su voluntad
sobre los derechos, libertades o intereses de otros sujetos públicos o privados, bajo el control
de la jurisdicción contencioso-administrativa.
El objeto principal de la jurisdicción contencioso-administrativa serán los actos administrativos,
aunque no son el único encausado en el proceso contencioso-administrativo desde la Ley
29/1998, de la Jurisdicción contencioso-administrativa, donde se amplía a la pura inactividad
de la Administración y a las actuaciones materiales que constituyan vía de hecho. Aún así se
puede resumir que los actos administrativos serán aquellos pronunciamientos expresos o
presuntos que constituyen el objeto de impugnación ante la jurisdicción contencioso-
administrativa. Lo que va a la jurisdicción contencioso, lo que queda en manos de los tribunales
será el acto administración; pero no todo lo que hace la administración es un acto
administrativo. El TS rechaza que sea acto administrativo cualquier otra declaración o
manifestación que, aunque provenga de órganos administrativos, no sea por sí misma creadora
o modificadora de situaciones jurídicas, es decir, carezca de efectos imperativos o decisorios,
y así no se reconoce el calificativo de actos impugnables a los dictámenes e informes,
manifestaciones de juicios, que siendo meros actos de trámite provienen de órganos
consultivos, ni tampoco las contestaciones a las consultas de los administrados, ni a las
certificaciones ni a las propuestas de resolución. El acto administrativo es por antonomasia el
que decide algo, los actos que no son decisorios no serán administrativos.
El acto administrativo no es norma jurídica, sino que es un acto producido por la administración
que se produce de acuerdo con las normas jurídicas. Así, el acto administrativo no permanece
en el ordenamiento jurídico, es flor de un día. El acto es quien establece las potestades de lo
que la administración puede o no hacer ante los ciudadanos. Con su voluntad la administración
incide en las libertades de los ciudadanos y queda controlado por la jurisdicción contenciosa.
El acto administrativo podría venir de un órgano que no es propiamente administración, sino
que pertenece al aparato burocrático de los órganos constitucional como el TC, el DP, etc.
También puede ser acto administrativo aquel que incide en la esfera de otra administración,
no solo el que incide en la esfera particular.
Se subraya que la cualidad fundamental de los actos administrativos es estar dotados de
presunción de validez y fuerza ejecutoria, lo que les asemeja a sentencias judiciales. Son actos
cuasi judiciales, pues incorporan elementos que son ajenos a los actos privados como la
exigencia de una impugnabilidad inmediata para no convertirse en judicialmente inatacable y
la coercibilidad y ejecución forzosa. Son actos administrativos aquellas resoluciones de la
Administración que tienen valor por la sola voluntad de la autoridad investida de la
competencia y que están sometidas al control administrativo. Así, serán nulos de pleno
derecho si no van precedidos de un procedimiento administrativo.

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2. LOS ACTOS POLÍTICOS O DE GOBIERNO
Del concepto formulado de acto administrativo se han excluido determinadas actividades y
resoluciones del Poder Ejecutivo de las que, por razón de sus contenidos, se excluye su
enjuiciamiento por la Justicia Administrativa. Son los llamados actos políticos que emanan del
Gobierno y Consejos de Gobierno de las CCAA. La Ley de la Jurisdicción Contenciosa-
Administrativa de 1956 redujo el concepto de “acto de Gobierno” a “cuestiones que se
suscitasen en relación con los actos políticos del Gobierno, como son los que las afecten a la
defensa del territorio nacional, relaciones internacionales, seguridad interior del Estado y
mando y organización militar, sin perjuicio de las indemnizaciones que fueren procedentes”.
Después, el TS determinó con carácter general que, subjetivamente, los actos políticos son
únicamente los actos del Consejo de ministros, y no de otras administraciones o autoridades
inferiores y que, materialmente, los actos políticos se refieren a las grandes decisiones que
afectan al conjunto del Estado, pero no a simples asuntos administrativos, incluso en materias
delicadas (como algunos referentes al orden público o militar), que son plenamente
recurribles. En otras palabras, las decisiones o resoluciones de naturaleza política por parte del
poder ejecutivo serán actos políticos.
La LJCA de 1998 frente a lo que había sido a la historia anterior que se decía que no era
controlable el acto político, esta ley dice que sí lo es. Establece que de un acto político se
pueden controlar los elementos reglados, los derechos fundamentales y las indemnizaciones:
“el control jurisdiccional siempre será posible sobre los derechos fundamentales, los
elementos reglados del acto y la determinación de las indemnizaciones procedentes”. Así, de
una parte, sigue existiendo el acto político puro (que no afecta a derechos fundamentales ni
debe adecuarse a elementos reglados ni da origen a responsabilidades patrimonial del Estado),
pero al tiempo se reconoce la existencia del acto cuasi-político (aquel que está limitado por
cualesquiera de estas circunstancias que sí son enjuiciables por la JCA).
3. LOS ACTOS REGLADOS Y DISCRECIONALES.
Los actos discrecionales son los actos dictados en ejercicio de potestades discrecionales. La
legislación misma confirma la existencia de esa potestad discrecional cuando dispone que la
administración podrá llevar a cabo determinada actividad y también cuando le abre la
posibilidad de optar entre diversas soluciones en función de criterios de oportunidad. Ej.: el
indulto. Anteriormente, se decía que el acto discrecional no era controlable, pero la LJCA de
1958 lo somete a control entendiendo que este acto se puede controlar por la jurisdicción
contenciosa. Se podrá controlar la competencia, el procedimiento y el fin público.
El TS ha definido la potestad discrecional como la capacidad de opción, sin posibilidad de
control jurisdiccional, entre varias soluciones, todas ellas igualmente válidas por permitidas por
la Ley, o también como la concesión de posibilidades de actuación, cuyo desarrollo efectivo es
potestativo y queda enteramente en manos de la Administración. En cualquier caso, esa
libertad de apreciación o de opción no es absoluta, sino que exige un proceso de razonamiento,
ya que nunca la discrecionalidad equivale a arbitrariedad.
Por su parte, se revela la existencia de una potestad reglada cuando la norma expresa la
vinculación de la potestad administrativa, su carácter reglado, utilizando el término deberá o
configurando esa vinculación mediante el reconocimiento de un derecho del administrado.
Discrecionalidad técnica
Es preciso distinguir la discrecionalidad técnica que alude a la especial complejidad de
determinados asuntos cuya resolución y entendimiento requiere de especiales conocimientos

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y saberes científicos o técnicos que se suponen en el ámbito de profesionales de la
administración y que resultan totalmente ajenos a los jueces.
Discrecionalidad y conceptos jurídicos indeterminados
A diferencia de la discrecionalidad, que es esencialmente una libertad de elección entre
alternativas igualmente justas no incluidas en la ley y remitidas al juicio subjetivo de la
administración, en la aplicación de los conceptos jurídicos indeterminados solo cabe una única
respuesta. El TS ha definido los conceptos jurídicos indeterminados como aquellos de
definición normativa necesariamente imprecisa a la que ha de otorgarse alcance y significación
específicos a la vista de unos hechos concretos, de forma que su empleo excluye la existencia
de varias soluciones igualmente legítimas, imponiendo como correcta una única solución en el
caso concreto, resultando pues incompatibles con la técnica de la discrecionalidad. En otras
palabras, en el concepto jurídico indeterminado no hay discrecionalidad porque la norma
jurídica ha querido delimitar un supuesto concreto en el que solo es posible una solución.
La diferencia entre discrecionalidad es que a la norma da libre elección entre alternativa
igualmente validas mientras que en los conceptos jurídicos indeterminados solo cabe una
única respuesta porque hay que hacer lo que la norma me dicta, la norma no da libre elección,
aunque el concepto sea indeterminado. Ej.: dar la nacionalidad por residencia es un concepto
jurídico indeterminado mientras que la nacionalidad por carta de naturaleza es un acto
discrecional.
Las técnicas de control de la discrecionalidad
Una de las problemáticas del acto discrecional se centra en conciliar la libertad de apreciación
de la administración con un control judicial posterior. El control de la discrecionalidad sin negar
la potestad misma se puede, y debe, llevar a cabo investigando ante todo si ha existido error
manifiesto en la apreciación de los hechos y circunstancias que condicionan su ejercicio.
Nuestro Tribunal Supremo ha precisado que la investigación judicial sobre el buen uso de la
potestad discrecional debe referirse a los hechos determinantes y al respeto de los principios
generales del derecho como el de proporcionalidad y buena fe.
4. ACTOS QUE NO CAUSAN ESTADO, ACTOS FIRMES O CONSENTIDOS Y ACTOS
CONFIRMATORIOS.
Actos que no causan estado son aquellos que no expresan de manera definitiva la voluntad de
la organización administrativa en que se producen, porque contra los mismos puede y debe
interponerse un recurso ante el superior jerárquico del órgano que los dictó o ante otro
órgano, antes de acudir a la vía judicial. Son aquellos actos que no agotan la vía administrativa,
mientras que los que causan estado sí ponen fin a la vía administrativa.
De acuerdo con la Ley 39/2015, ponen fin a la vía administrativa y, por tanto, causan estado y
pueden ser judicialmente impugnados:
a. las resoluciones de los recursos de alzada
b. las resoluciones dictadas en otros procedimientos de impugnación, reclamación,
conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas
no sometidas a instrucciones jerárquicas que hayan sustituido al recurso de alzada.
c. las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico,
salvo que una ley establezca lo contrario
d. los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de
finalizadores del procedimiento
e. la resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial,
cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive.

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 f. la resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los
que se refiere el artículo 90.4
g. las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o
reglamentaria así lo establezca
Cuando el acto causa estado aparece la opción de poner el recurso potestativo de reposición
que al ser potestativo se establece que no es obligatorio y se puede acudir directamente a la
jurisdicción. Cuando el acto no causa estado, se necesita agotar la vía administrativa y para
agotarla se necesita poner recurso de alzada y después ya se puede ir al contencioso. Así, la
forma normal de conseguir la recurribilidad de un acto que no causa estado es agotar la vía
administrativa, interponiendo contra el mismo el correspondiente recurso de alzada. Basta,
pues, con interponer un solo recurso de alzada para agotar la vía administrativa, es decir, para
que el acto cause estado.

Actos consentidos o firmes son actos que, al margen de que hayan o no causado estado, se
consideran manifestaciones indiscutibles de la voluntad de un órgano administrativo porque
su recurribilidad resulta vetada por el transcurso de los plazos establecidos para su
impugnación sin que la persona legitimada para ello haya interpuesto el correspondiente
recurso administrativo o jurisdiccional. De acuerdo con el artículo 28 de la ley 39/2015, no se
admitirá el recurso contencioso administrativo contra los actos que sean reproducción de otros
anteriores que sean definitivos y firmes y los confirmatorios de acuerdos consentidos por no
haber sido recurridos en tiempo y forma; es decir, son actos inatacables.
Las STS, para que el acto sea firme, exigen que: el acto sea declaratorio de derechos, que el
interesado haya prestado su consentimiento (normalmente mediante su aquietamiento
procedimental o procesal, por no recurrir a tiempo o a través de un medio de impugnación
improcedente o inadecuado), o porque ha procedido a su cumplimiento voluntario
evidenciando aquiescencia con su contenido.
El concepto de acto firme o consentido no es impeditivo de la acción de nulidad que, en
cualquier tiempo, puede ejercitarse contra los actos nulos de pleno derecho. En este caso, a
pesar de haber transcurrido los plazos del recurso ordinario o del recurso contencioso-
administrativo, el interesado puede reabrir el debate mediante una petición de revisión de
oficio, cuya denegación por la Admin autora del acto podrá, en su caso, impugnar en vía JC-A.

Actos reproductorios y confirmatorios son aquellos que reiteran, por reproducción o por
confirmación, otros anteriores firmes o consentidos. Se prohíbe su impugnación para evitar
reabrir un debate judicial sobre lo ya resuelto definitivamente por vía administrativa o judicial.
El TS, en interpretación estricta de este tipo de actos, admite recurso contra:
a. reglamentos, así como los actos de aplicación singularizada y reiterada de éstos como
pago de nóminas a funcionarios.
b. actos de interpretación de otros anteriores que supongan una adaptación a
circunstancias nuevas
c. actos nulos de pleno derecho siempre impugnables, no obstante, el transcurso del
tiempo
d. actos que reiteran o confirman otros que no han sido notificados o lo fueron de forma
defectuosa.

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5. ACTOS FAVORABLES Y ACTOS DE GRAVAMEN
Actos favorables o declarativos de derechos son lo que amplían la esfera jurídica de los
particulares. Un acto favorable es aquel que tiene un efecto favorable sobre los intereses y
derechos del ciudadano; por su parte, un acto desfavorable es aquel que minora tus derechos.
Los favorables son actos fáciles de dictar, pero difíciles de anular o revocar. No necesitan
motivación respecto de sus destinatarios ni apoyarse en normas con rango de ley.
Excepcionalmente pueden ser retroactivos. Solo pueden revocarse a través de los
procedimientos formalizados de revisión de oficio previstos en la ley 39/2015. Algunos
ejemplos de actos favorables son:
1. Las admisiones: actos cuyo efecto es la inclusión del sujeto en una institución u
organización, o en una categoría de personas, para hacerlo participar de algunos
derechos o ventajas o del disfrute de determinados servicios administrativos.
2. Las concesiones: resoluciones por las que una administración transfiere a otros sujetos
un derecho o un poder propio; y aquellas que, sobre la base de un derecho o poder
propios, que quedan de esta forma limitados, constituyen un nuevo derecho o poder
en favor de otros. Se distinguen las concesiones traslativas, en las que el concesionario
se subroga exactamente en la misma posición que tendrían la administración, de las
constitutivas, que son de uso excepcional o privativo del dominio público.
3. Las autorizaciones: actos por los que la administración confiere al administrado la
facultad de ejercitar un poder o derecho, que preexiste a la autorización en estado
potencial. A diferencia de las concesiones, el derecho o la facultad, no lo crea,
constituye o traslada la autorización, sino que está previamente en el patrimonio o en
el ámbito de libertad de particular, pero su ejercicio solo es lícito después de que la
administración constate la autorización.
4. Las aprobaciones: actos por los cuales la administración presta eficacia o exigibilidad a
otros actos ya perfeccionados y válidos. A diferencia de las autorizaciones que pueden
recaer sobre una actividad material o un acto jurídico, las aprobaciones siempre son
referidas a un acto jurídico.
5. Las dispensas: actos por los que la administración exonera a un administrado o a otra
administración del cumplimiento de un deber ya existente. La dispensa solo puede
tener lugar cuando está prevista en la ley.

Actos desfavorables, de gravamen o restrictivos son aquellos que limitan la libertad o los
derechos de los administrados o bien les imponen sanciones. Por ello, el ordenamiento exige
para su emisión determinadas garantías en favor de los beneficiados, siendo inexcusable el
trámite de audiencia del interesado y la motivación, sin que en ningún caso pueda
reconocérseles efecto retroactivo. Por su parte, para la revocación, la regla es no oponer a la
misma exigencias procedimentales, pero sí un límite material, como dice la ley 39/2015: “que
la revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al
principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico”.
Algunos ejemplos de actos restrictivos son:
1. Las órdenes: actos por los que la administración impone a un sujeto un deber de
conducta positivo o negativo de cuyo incumplimiento puede derivarse, sin perjuicio de
su ejecución por la propia administración, una sanción penal o administrativa al
obligado. La orden presupone una potestad de supremacía general.
2. Los actos traslativos de derechos: aquellos cuyo efecto es transferir la propiedad o
alguna de sus facultades a una administración o a un tercero. Ej.: las expropiaciones.

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 3. Los actos extintivos: aquellos cuyo efecto es extinguir un derecho o una relación
jurídica, bien actuando directamente sobre estos o sobre el acto origen del derecho o
de la relación. Entre los que actúan directamente pueden distinguirse la confiscación,
la caducidad o decadencia de derechos. La extinción de un derecho se produce en otros
supuestos a través de la anulación del acto que lo creó, es decir, eliminando el acto con
efecto retroactivo al momento en que nació (ex tunc) o, bien mediante la revocación
del acto creador, pero extinguiendo sus efectos solo a partir del momento en que se
dicta el acto extintivo (ex nunc).
4. Los actos sancionadores: aquellos por los que la administración impone una sanción
como consecuencia de la infracción a lo dispuesto en una norma o en un acto
administrativo.
6. ACTOS EXPRESOS Y ACTOS PRESUNTOS POR SILENCIO ADMINISTRATIVO.
Por la forma de su exteriorización, los actos administrativos pueden ser expresos o presuntos,
es decir, presumiendo que la administración cuando no contesta a una petición también
resuelve. Es lo que se denomina técnica del silencio administrativo. Formalmente, la falta de
respuesta, el silencio de la administración, frente a una petición o un recurso no es un acto,
sino un hecho jurídico, pues falta de declaración de voluntad dirigida a producir efectos
jurídicos, como es propio de los actos expresos. El silencio es el comportamiento del que no
manifiesta ninguna voluntad.
Actualmente, en la ley 39/2015, la Administración tiene obligación de emitir una resolución
expresa, para evitar la indefensión se habla de acto expreso o acto presunto por silencio
administrativo. Para que se de un acto expreso se habrá de resolver y notificar el acto en el
plazo establecido; el acto presunto ocurrirá cuando haya silencio administrativo.
¿Desde que momento se tiene un acto presunto? Para eso existen los plazos:
- La norma jurídica dice a la administración cual es ese plazo, este no puede pasarse de
seis meses.
- Si la norma jurídica no dice nada, el plazo para resolver es de tres meses.
¿Pero cuanto tengo un acto presunto este es aceptado o denegado? De acuerdo con la Ley
39/2015, se distingue entre procedimiento iniciado a solicitud de parte o procedimiento
iniciado de oficio:
1- En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución
que la administración debe dictar de forma expresa, el vencimiento del plazo máximo
sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados para
entenderla estimada por silencio administrativo (silencio positivo), excepto en los
supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma europea o de derecho
internacional establezca lo contrario.
Por el contrario, el silencio tendrá efecto desestimatorio (silencio negativo):
- En los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición,
- En aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al
solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público,
impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente;
- En los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las administraciones pública.
- El silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos
y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No
obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por
silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá
estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo

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 competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las
materias enumeradas anteriormente.
La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los
interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso administrativo que
resulte procedente, salvo que el acto devengue consentido y firme. Cuando habiéndose
producido el silencio positivo o negativo, la administración dicte resolución expresa: a) en los
casos de estimación por silencio administrativo (silencio positivo), la resolución expresa
posterior a la producción del acto solo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo; b) en
los casos de desestimación por silencio administrativo (silencio negativo), la resolución expresa
posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la administración sin vinculación alguna al
sentido del silencio; los únicos efectos es permitir al interesado poner un recurso.

24.1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio

de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en
el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse
notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para
entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en
los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión
Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo
contrario. Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades
o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio
deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés
general.
El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al
ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la
Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se
transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio
público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que
puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad
patrimonial de las Administraciones Públicas.
El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de
impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados
a solicitud de los interesados. No obstante, cuando el recurso de alzada se
haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una
solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si,
llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no
dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las
materias enumeradas en el párrafo anterior de este apartado.
2- En los procedimientos iniciados de oficio, normalmente limitativos de derecho
sancionadores, no se prestan a la técnica del acto presunto positivo, aunque sí a la
caducidad del procedimiento. Es decir, con una caducidad no hay un silencio positivo o
negativo, simplemente el acto caduca porque la Administración no ha emitido
resolución. Aún así, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya
dictado y notificado resolución expresa tampoco exime a la administración del
cumplimiento de la obligación legal de resolver.

25.1. En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo

máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa

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 no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de
resolver, produciendo los siguientes efectos:
a) En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el
reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones
jurídicas favorables, los interesados que hubieren comparecido podrán
entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.
b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades
sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir
efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos
casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las
actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95.
25.2. En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por
causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para
resolver y notificar la resolución».
7. LOS ELEMENTOS FORMALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Los actos administrativos son cercanos a los actos judiciales lo cual se manifiesta en la
importancia que para los actos administrativos adquieren los elementos formales: la necesidad
de seguir un procedimiento, la exigencia de la escritura y la necesidad de la notificación para
que el acto adquiere eficacia. Así, si no se dan estos elementos formales se puede alegar
nulidad de pleno derecho de este acto administrativo. Por el contrario, en los actos privados
no hay procedimiento previo y rige el principio de libertad de forma.
Son elementos formales de los actos administrativos:
A. El procedimiento es el conjunto de actuaciones preparatorias y conducentes al acto o
resolución final cuya finalidad es asegurar el acierto y la eficacia de la administración,
además de garantizar los derechos y libertades de los particulares: “los actos
administrativos se producirán por el órgano competente mediante el procedimiento
que estuviese establecido” y “existe una sanción de nulidad de pleno derecho para los
actos que fueran dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento
legalmente establecido”.
B. La forma de declaración es la exigencia de forma escrita de los actos administrativos:
los actos administrativos son actos recepticios, que deben documentarse, notificarse
publicarse porque son creadores de derechos y deberes, dotados además de fuerza
ejecutoria, lo que exige una constancia y prueba indubitada; y también porque al
integrarse en los actos administrativos un conjunto de voluntades exteriorizadas a lo
largo del procedimiento hay que dejar constancia de esa participación.
C. La motivación es la exigencia de expresar en el propio acto sus fundamentos o motivos
que lo justifican. La vigente Ley 39/2015 impone la motivación en los siguientes casos:
o los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos
o los actos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o
actos administrativos, recursos administrativos y procedimientos de arbitraje y
los que declaren su inadmisión
o los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del
dictamen de órganos consultivos
o los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de esta, así
como la adopción de medidas provisionales previstas

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 o los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia, de ampliación de
plazos y de realización de actuaciones complementarias
o los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados
o los actos que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad
material de continuarlo por causas sobrevenidas, así como los que acuerden el
desistimiento por la administración en procedimientos iniciados de oficio
o las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador, así
como los actos que resuelvan procedimientos de carácter sancionador o de
responsabilidad patrimonial
o los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los
que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.
La motivación ha de ser suficiente para dar razón plena del proceso lógico y jurídico del
acto en cuestión y para casos de motivación muy compleja, como en los actos que
pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva, la ley prevé
que se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus
convocatorias, debiendo en todo caso quedar acreditados en el procedimiento de los
fundamentos de la resolución que se adopte.
8. EL TITULAR DEL ÓRGANO Y LA COMPETENCIA
El sujeto del que emana la declaración de voluntad en que el acto administrativo consiste es
una administración pública, pero que actúa siempre a través de una persona física, la autoridad
funcionario titular del órgano.
La regularidad de la investidura de quien figura como titular del órgano es la primera cuestión
para considerar en el elemento subjetivo pues cabe que el nombramiento de la autoridad
funcionario no sea válido (supuestos de funcionario de hecho). La actuación regular del titular
del órgano implica asimismo su imparcialidad, es decir, la ausencia de circunstancias que
puedan provocar la parcialidad de la autoridad servidor y que la de la ley 39/2015, concreta en
las llamadas causas de abstención:
a. Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera
influir la de aquel; ser administrador de sociedad o entidad interesada o tener cuestión
litigiosa pendiente con algún interesado.
b. El vínculo matrimonial o situación de hecho asimilable y el parentesco de
consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo con los
interesados.
c. Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas
d. Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento de que se
trate
e. Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el
asunto
Un tercer elemento que considerar es la capacidad de obrar y la ausencia de vicios en el
consentimiento del titular del órgano.

Cabe señalar que ni la falta de validez en la investidura del titular, ni la falta de imparcialidad
ni la incapacidad de obrar o la concurrencia de determinados vicios en su voluntad se
encuentran ligados con la invalidez del acto administrativo, si este, desde el punto de vista
objetivo, se ha producido de acuerdo con el ordenamiento jurídico. Esto lleva a considerar la
competencia de que está investido el órgano como un elemento fundamental para declarar un
acto como nulo. La competencia se mide en función de la materia, la jerarquía y el territorio.

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En función de la materia, digna a los órganos un conjunto de asuntos delimitados con los
criterios sustanciales más diversos, estos asuntos se reparten en función de la jerarquía de los
órganos y, el criterio del territorio supone que un órgano solo actúa en un determinado espacio
territorial. Ordinariamente las competencias son establecidas por la norma de forma
impersonal de manera que todos los funcionarios que ostentan la titularidad de órganos
similares ostentan las mismas competencias. “La competencias irrenunciable y se ejercerá
precisamente por los órganos que la tengan atribuida, salvo los casos de delegación o
avocación cuando se efectúan en los términos previstos en esta u otras leyes”.
Es la falta de competencia del titular del órgano lo que deviene en nulidad del acto por vicio
de incompetencia. Se pueden generar dos tipos de invalidez: la nulidad de pleno derecho
ocurre cuando existe la falta de competencia material o territorial, denominándola
incompetencia manifiesta; mientras que la simple anulabilidad se da cuando existe falta de
competencia jerárquica, denominándola incompetencia no manifiesta o relativa en cuanto
susceptible de convalidación: “si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de la
nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior
jerárquico del que dictó el acto viciado”.
9. LA CAUSA Y LOS PRESUPUESTOS DE HECHO
Se distingue entre causa jurídica o causa inmediata de los actos administrativos que es la
función típica de todos los actos de una determinada categoría, de la causa natural, causa
remota o causa final, que es el fin particular que el sujeto se propone al realizar un determinado
acto. Mientras la causa jurídica o causa inmediata es la misma para un determinado tipo de
actos, los motivos o causa natural pueden ser muy diversos.
Esto pone en relieve que en los actos administrativos negociables serán siempre relevantes no
solo la causa legal o jurídica sino también las causas naturales. El acto es válido cuando se
realiza no solo de conformidad a un fin típico sino también a un fin particular lícito, porque el
ordenamiento así lo acepta: el contenido de los actos administrativos ha de ajustarse a lo
dispuesto en el ordenamiento jurídico y también será determinado y adecuado a los fines de
aquellos, prohibiendo en consecuencia los motivos de interés privado como finalidad de los
actos administrativos.
10. LOS MÓVILES Y LA DESVIACIÓN DE PODER
De este modo, separadamente a la causa jurídica, los móviles o causas naturales también
constituyen la justificación objetiva de la decisión expresando el fin que se propone autor del
acto, es decir, el sentimiento o deseo que realmente le lleva a ejercitar la competencia.
Los móviles de cualquier acto de la administración deben adecuarse a aquellos fines públicos
los que la competencia ha sido atribuida. Por ello, el ejercicio de la competencia con una
finalidad diversa de la que justificó su atribución legal constituye el vicio conocido como
desviación de poder recogido en la ley 39/2015: “son anulables los actos de la administración
que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación del
poder”. La desviación del poder se da cuando un acto u omisión que, por la intención de su
autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los
límites normales del ejercicio de un derecho con daño para terceros (art. 7.2 del CC).
11. EL CONTENIDO Y LOS ELEMENTOS ACCIDENTALES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Contenido natural o contenido esencial es aquel cuya existencia sirve para individualizar el acto
mismo e impide su confusión con otros. Así, el contenido natural de la autorización es permitir
a una persona ejercitar su derecho y el de la expropiación, el traspaso coactivo de la propiedad.

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El contenido natural no puede faltar sin que el acto se desvirtúe, a diferencia del contenido
implícito que es aquél que, aunque no sea recogido por la norma singular expresamente se
entiende comprendido en él por estarlo en la regulación legal.

Los contenidos accidentales y eventuales de los actos son:

a. El término es el momento, ordinariamente un día determinado, a partir del cual debe
comenzar o cesar la eficacia del acto. El término final significa que los efectos del acto
terminan en el momento previsto.
b. La condiciones la cláusula que subordina el comienzo (condición suspensiva) o la
cesación de los efectos (condición resolutoria) de un acto al cumplimiento de un suceso
fortuito o incierto.
c. El modo es una carga específica impuesta a persona en cuyo interés se ha dictado el
acto, por la cual se le exige un determinado comportamiento del que depende la
posibilidad de disfrutar de los beneficios del acto, lo que no debe confundirse con los
deberes que directamente impone la ley como contenido implícito de aquel.
En todo caso, las cláusulas accesorias solo se dan realmente cuando la administración actúa
dentro de facultades discrecionales para imponerlas y no hay norma contraria que se oponga
a su inclusión en el acto. De existir norma prohibitiva serían ilegales. Pero, tanto en este caso
como cuando por otras circunstancias que concurran vicios invalidantes en la cláusula
accesoria, su unidad no se contagia a todo el acto. Así, la nulidad de la condición conlleva de
ordinario la invalidez de todo el acto mientras que la nulidad del modo solo comporta la
invalidez de dicha cláusula.
12. NOTIFICACIÓN Y PUBLICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
La comunicación de los actos administrativos a los interesados se actúa por medio de la
notificación. La notificación es una comunicación singular a persona o personas determinadas,
mientras que la publicación se dirige a un colectivo de personas singulares, pero en paradero
desconocido. En todo caso, la notificación es la técnica más formalizada de comunicación
porque incluye la actuación mediante la cual ciertos funcionarios atestiguan haber entregado
a una persona la copia escrita de un acto. El acto puede ser perfectamente válido, aunque no
se notifique, lo que pasará es que no tendrá eficacia (ya no es cuestión de validez, sino de
eficacia. Según la ley 39/2015: “la eficacia de los actos quedará demorada cuando así lo exija
el contenido del acto o supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior”.
Además, la notificación es una condición necesaria para proceder a la ejecución de un acto
administrativo: “el órgano administrativo que ordene un acto de ejecución material de
resoluciones estará obligado a notificar al particular interesado la resolución que autorice la
actuación administrativa (art. 93.2)”. Las notificaciones serán válidas siempre que permitan
tener constancia del envío o puesta a disposición y de la recepción o acceso por el interesado
o su representante, así como de sus fechas y horas, y del contenido íntegro de la notificación,
y que identifiquen fidedignamente al remitente y el destinatario de esta. Hablando del
contenido íntegro (aunque no te llegue el faldón), este funciona como evitador del silencio
administrativo ya que se da por cumplido el plazo de notificar de la Administración. El intento
de notificación también sirve para evitar el silencio administrativo entendiéndose que la
administración te ha notificado dentro del plazo (esto no quiere decir que estés notificado).
Según el art. 40 de la ley 39/2015: “las notificaciones se practicarán preferentemente por
medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta
vía”. No obstante, las administraciones podrán practicar las notificaciones por medios no
electrónicos a) cuando la notificación se realice con ocasión de la comparecencia espontánea

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del interesado o su representante en las oficinas de asistencia en materia de registro y solicite
la comunicación o notificación personal en ese momento, b) cuándo para asegurar la eficacia
de la actuación administrativa resulte necesario practicar la notificación por entrega directa de
un empleado público de la administración notificante.
En ningún caso se efectuarán por medios electrónicos a) aquellas notificaciones en las que el
acto a notificar vaya acompañado de elementos que no sean susceptibles de conversión en
formato electrónico, b) aquellas que contengan medios de pago a favor de los obligados tales
como cheques, c) cuando en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, éste
hubiera solicitado que la práctica de la notificación se hiciera por medio distinto siempre que
no exista obligación de relacionarse electrónicamente con la administración.
Las notificaciones por medios electrónicos se practicarán mediante comparecencia en la sede
electrónica de la administración u organismo actuante y se entenderán practicadas en el
momento en el que se produzca el acceso a su contenido. Se entenderá rechazada cuando
hayan transcurrido 10 días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se
acceda a su contenido. La práctica de una notificación en papel deberá hacerse en el domicilio
del interesado y de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación
podrá hacerse cargo de esta cualquier persona mayor de 14 años que se encuentre en el
domicilio y haga constar su identidad. La publicación en el Boletín tendrá también capacidad
de efectuar como notificación también.

Se regula también el anuncio como otra forma de notificación. Procede el anuncio en los
supuestos de notificación infructuosa, es decir, cuando los interesados en un procedimiento
sean desconocidos, si ignore el lugar de la notificación o bien, intentada está, no se hubiese
podido practicar la notificación. Entonces se hará por medio de un anuncio publicado en el
BOE.

Otra forma de notificación es la publicación que deberá efectuarse cuando así lo establezcan
las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés
público apreciadas por el órgano competente y, además, en todo caso: a) cuando el acto tenga
por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la administración
estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la
notificación a todos, siendo adicional a la individualmente realizada; b) cuando se trate de
actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier
tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deberá indicar el medio donde se
efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en
lugares distintos. La publicación de un acto deberá contener los mismos elementos de las
notificaciones y se realizará en el Diario Oficial que corresponda.

Además, las administraciones podrán establecer otras formas de notificación complementarias

a través de los restantes medios de difusión que no excluirán la obligación de publicar en el
correspondiente Diario Oficial

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TEMA II. EL ACTO ADMINISTRATIVO. EFICACIA Y EJECUTORIEDAD.
1. LA PRESUNCIÓN DE VALIDEZ
El acto administrativo se perfecciona cuando en su producción concurren todos los elementos
esenciales, lo que lleva consigo que se le atribuya presunción de validez. Se presumen válidos
los actos administrativos mientras su nulidad no haya sido declarada administrativa o
judicialmente. De acuerdo con el art.39 de la Ley 39/2015: “los actos de la Administración serán
válidos y producirán efecto desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra
cosa”. Esto se conoce como presunción de validez, presunción de legitimidad y presunción de
legalidad. No significa que sea válida, sino que se presupone válida salvo que pruebes lo
contrario en un recurso administrativo o judicial.
La presunción de validez dispensa a la Administración autora del acto de seguir ningún tipo de
proceso declarativo si alguien pusiera en duda o pretendiera su invalidez. Sin embargo, la
presunción de validez cubre efectivamente los actos definitivos, pero no a todas las
actuaciones del procedimiento previo al acto definitivo y que se documentan en el expediente
administrativo, pues la presunción de validez no significa un desplazamiento de la carga de la
prueba que corresponde a la Administración, cuyas resoluciones han de sustentarse en el
pleno acreditamiento del presupuesto fáctico que invoquen.
Por su parte, las actas de inspección gozan de presunción de certeza siempre que el acto refleje
la convicción personal del inspector y se trate de verdaderos servicios de inspección. Dentro
de los actos internos del expediente y, por tanto, no definitivos, la presunción de validez tiende
a extenderse a los acuerdos o propuestas de organismos técnicos como los Tribunales de
concursos y oposiciones.
Es importante señalar que la presunción de validez se extiende a los actos jurídicos de los
particulares, presumiéndose que son válidos los contratos, los testamentos o los actos dictados
por las organizaciones privadas. Por ello, lo que diferencia los actos administrativos en relación
con los privados en el ordenamiento jurídico español, no es la presunción de validez, sino que
el acto administrativo está adornado de la ejecutoriedad, acción de oficio o privilegio de
decisión ejecutoria; esto es, la potestad de la Administración para llevar a efecto el mandato
que el acto incorpora, violentando la posesión y la libertad del administrado sin necesidad de
la intervención judicial alguna.
2. LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. DEMORA EN LA EFICACIA E
IRRETROACTIVIDAD.
Mientras la validez de los actos supone la concurrencia en el acto de todos los elementos que
lo integran y tiene lugar desde el momento que se dictan o acuerdan, la eficacia de los actos
hace referencia a la producción temporal de efectos que puede hallarse supeditada a la
notificación, publicación o aprobación posterior del acto válido. La eficacia de los actos
administrativos hace referencia a la producción de los efectos propios de cada uno, definiendo
derechos y creando obligaciones de forma unilateral.
El principio de eficacia de los actos por el que estos producen efectos desde la fecha en que se
dictan sufre de dos órdenes de excepciones, bien por la demora de la eficacia, bien por la
irretroactividad.
• La demora en la eficacia del acto administrativo o el retraso en la producción de sus
efectos propios puede originarse:
- porque así lo exija la naturaleza del acto
- porque el contenido accidental incluya una condición suspensiva o término inicial que
así lo establezca

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 - porque la eficacia quede supeditada a su notificación, publicación o aprobación
superior.
• La proyección de la eficacia del acto sobre el tiempo pasado se gobierna por la regla
general de la irretroactividad. El principio de irretroactividad se aplica sin excepción
para los actos de gravamen o limitativos de derechos. Sin embargo, en los actos
favorables se aplica la irretroactividad, pero no siempre y existirá la eficacia retroactiva
para estos actos cuando:
- los supuestos de hecho necesarios existieran ya en el momento a que se retrotraiga la
eficacia del acto
- no se lesionen derechos e intereses legítimos de otras personas.
Aunque estos casos aparecen en la ley como excepcionales, el TS parece imponer la
eficacia retroactiva a los actos dictados tanto en sustitución de actos anulables como
de actos nulos de pleno derecho cuando razones de justicia material así lo exijan.
El TS acepta la retroactividad en los casos de actos resolutorios de recursos, sentencias
judiciales, en los supuestos de corrección de errores materiales, así como en las
revisiones de concursos ya resueltos por haberse tenido en cuenta como demérito de
un concursante una falta disciplinaria que debía haber sido cancelada con anterioridad.
Cuando dos administraciones dictan actos contradictorios, la solución para saber a cuál otorgar
eficacia se encuentra en la Ley 39/2015. Se resuelve la cuestión diciendo que cuando una
Administración Pública tenga que dictar, en el ámbito de sus competencias, un acto que
necesariamente tenga por base otro dictado por una Administración Pública distinta y aquella
entienda que es ilegal, podrá requerir a esta previamente para que anule o revise el acto de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 29/1998, y de rechazar el requerimiento,
podrá interponer recurso contencioso-administrativo. En estos casos, quedará suspendido el
procedimiento para dictar resolución.
3. LA EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
La ejecutividad, ejecutoriedad, privilegio de decisión ejecutorio o autotutela ejecutiva designa
la cualidad del acto administrativo de producir todos sus efectos contra la voluntad de los
obligados, violentando su propiedad y libertad si preciso fuere. Así, la Administración puede
tomarse la justicia por su mano. Por el contrario, los actos privados sí que necesitan el apoyo
judicial para tomar sobre otro sujeto medidas ejecutorias, alterando situaciones posesorias. La
Ley 39/2015, regula la cualidad ejecutoria de los actos administrativos en su art. 39: “las
Administraciones Publicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán
proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en
los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la ley, o cuando la Constitución
o la ley exijan la intervención de los Tribunales”. Así, la Administración puede por sí misma
ejecutar materialmente los efectos que de sus actos se derivan en contra de la voluntad del
administrado.
La ejecutoriedad de los actos administrativos se manifiesta de manera diversa según la
naturaleza y contenido de estos. En unos casos, la ejecución forzosa como tal no es necesaria
1. No es necesario recurrir a la ejecutoriedad porque el acto se cumple sin resistencia de
sus destinatarios.
2. No es necesario recurrir a la ejecutoriedad porque la naturaleza del acto se cumple sin
resistencias de sus destinatarios.
3. No es necesario recurrir a la ejecutoriedad porque la naturaleza del acto no comporta
ninguna actuación material de ejecución por la Administración, ya que el acto no hace
más que definir una situación jurídica de la que no derivan necesariamente derechos o

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 deberes inmediatos, como ocurre con el reconocimiento de la ciudadanía o la
inscripción en un padrón municipal.
4. No es necesario recurrir a la ejecutoriedad para explicar el efecto compulsivo del acto
administrativo se da cuando las medidas de ejecución de este se pueden subsumir en
el ejercicio natural de la autodefensa posesoria.
De esta manera, los supuestos necesarios para la ejecución forzosa de los actos administrativos
lo constituyen los casos en que el acto administrativo impone deberes positivos o negativos al
administrado que impliquen, en cuanto se niega al cumplimiento voluntario, una agresión
sobre aquel mediante la alteración de su ius possessionis sobre sus bienes o una violencia sobre
su libertad personal.

La regulación general del principio de ejecutoriedad está en la Ley 39/2015, la cual exige para
su legitimidad el cumplimiento de las siguientes condiciones:
1- La existencia de un acto administrativo: “las Administraciones públicas no iniciarán
ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los
particulares sin que previamente haya sido adoptada la decisión que le sirva de
fundamento jurídico”.
2- Que el acto sea ya plenamente eficaz y ejecutivo, porque su eficacia no esté pendiente
de condición, plazo, autorización o aprobación de autoridad superior ni haya sido
suspendido administrativa o judicialmente su ejecutoriedad. Tampoco lo es
plenamente el acto sancionador contra la que quepa algún recurso en vía
administrativa, incluido el potestativo de reposición.
3- Que la ejecución vaya precedida del oportuno requerimiento o apercibimiento previo
a fin de que el obligado no sea sorprendido por aquella y se le dé la oportunidad de
cumplir voluntariamente el mandato de la Administración. Esta exigencia está en el art.
99: “Las administraciones públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso,
podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos
administrativos”.
4. LOS MEDIOS DE EJECUCIÓN FORZOSA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Ley 39/2015. Artículo 100. Medios de ejecución forzosa.
1. La ejecución forzosa por las Administraciones Públicas se efectuará,
respetando siempre el principio de proporcionalidad, por los siguientes
medios: a) Apremio sobre el patrimonio; b) Ejecución subsidiaria; c) Multa
coercitiva; d) Compulsión sobre las personas.
2. Si fueran varios los medios de ejecución admisibles se elegirán el menos
restrictivo de la libertad individual.
3. Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado o en los restantes
lugares que requieran la autorización de su titular, las Administraciones
Públicas deberán obtener el consentimiento de este o, en su defecto, la
oportuna autorización judicial.
Existen varias formas o medios de ejercer la ejecución forzosa de los actos administrativos:
1. La ocupación.
Es la forma de ejecución de los actos que imponen a los particulares la entrega de un bien
determinado del que aquellos están en la posesión; si el particular no lo entrega, la

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Administración toma posesión de él por medio de sus funcionarios. Esta técnica es la que la
Administración utiliza para cumplimentar los actos dictados en protección de sus bienes.
Dentro de la ocupación cabe incluir los diversos supuestos de interdictum propium en
recuperación de los bienes de dominio público y patrimoniales, dentro de los que constituyen
una variedad de los casos de desahucio administrativo.
2. La ejecución de bienes o el apremio sobre el patrimonio mobiliario o inmobiliario del
ejecutado.

101.1. Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad

líquida se seguirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras del
procedimiento de apremio.
101.2. En cualquier caso no podrá imponerse a los administrados una
obligación pecuniaria que no estuviese establecida con arreglo a una norma
de rango legal.
Se utiliza para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de dar que se concretan en una
suma de dinero, sea por causa tributaria o cualquiera otra. Si el obligado no paga en los plazos
que se configuran como de pago voluntario, la Administración procede a trabar o embargar los
bienes del deudor y a su posterior apropiación o venta forzosa de los bienes para hacerse pago
con el precio. Una vez dictado el acto que obligue al pago de una cantidad líquida (certificado
de descubierto), y transcurrido el plazo del pago voluntario, el procedimiento de inicia con la
providencia de apremio. El aseguramiento del crédito es un trámite fundamental a través de
los correspondientes embargo de bienes, lo que de ordinario se materializa en el embargo de
cuentas corrientes. El embargo ha de hacerse en cantidad suficiente para cubrir el importe
total de la deuda más los recargos y costas que, con posterioridad al primitivo acto, se causen
o puedan causarse. El embargo de bienes muebles puede implicar la entrada en el domicilio
del deudor, siendo necesaria la autorización judicial. Para los inmuebles, el embargo se realiza
mediante la correspondiente anotación preventiva en el registro de la propiedad. El
procedimiento termina con la ejecución del crédito sobre las cuentas corrientes embargas o la
subasta pública de los bienes trabados, a menos que se produzca reclamación por tercería de
dominio que se sustancia ante el juez civil.
3. La ejecución subsidiaria.

1. Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por

no ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado.
2. En este caso, las Administraciones Públicas realizarán el acto, por sí o a
través de las personas que determinen, a costa del obligado.
3. El importe de los gastos, daños y perjuicios se exigirá conforme a lo
dispuesto en el artículo anterior.
4. Dicho importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes
de la ejecución, a reserva de la liquidación definitiva.
Consiste en la realización de la conducta que el acto impone, bien por la Administración misma
o a través de las personas que determinen, en todo caso, a costa de lo obligado. Así, se utiliza
para llevar a efecto los actos que imponen al ciudadano una actividad material y fungible, es
decir, aquellos que, por no ser personalísimos, pueden ser realizados por sujeto distinto del
obligado, como la demolición de un edificio. En este caso la Administración realizará el acto,

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por sí o a través de las personas que determine, a costa del obligado, al que se exigiría el
importe de los daños y perjuicios, incluso con carácter cautelar. En todo caso, la ejecución
subsidiaria por persona distinta del obligado comporta que “los gastos que ocasione la
ejecución, así como el importe de los daños y perjuicios que se produzcan, han de ser abonados
por el destinatario del acto; y, en el caso de incumplimiento de esta obligación de pago,
procederá su exacción por la vía de apremio”. Dicho importe podrá liquidarse de forma
provisional y realizarse antes de la ejecución, a reserva de la liquidación definitiva.
4. La multa coercitiva o ejecución por coerción sobre el obligado por el acto
administrativo.

1. Cuando así lo autoricen las Leyes, y en la forma y cuantía que éstas

determinen, las Administraciones Públicas pueden, para la ejecución de
determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de
tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes
supuestos: a) Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa
sobre la persona del obligado; b) Actos en que, procediendo la compulsión,
la Administración no la estimara conveniente; c) Actos cuya ejecución pueda
el obligado encargar a otra persona.
2. La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan
imponerse con tal carácter y compatible con ellas.
Es utilizada cuando se trata de prestaciones que, por ser personalísimas e infungibles, no sirven
los medios anteriores. Consiste en la imposición de multas reiteradas en el tiempo hasta
doblegar la voluntad del obligado para cumplir el mandato del acto administrativo de cuya
ejecución se trata. De acuerdo con la ley 39/2015: “la multa coercitiva será independiente de
las que puedan imponerse en concepto de sanción y compatibles con ellas”. La multa coercitiva
no es para castigarte, sino para constreñirte u obligarte, al contrario que la multa sanción que
sí es para castigarte. Como no son lo mismo, son compatibles, te pueden poder las dos a la vez.
En todo caso, la multa coercitiva se sujeta a un estricto principio de legalidad. No basta con
que la ley autorice su establecimiento al poder reglamentario, sino que es necesario que la ley
determine su forma y cuantía. Los supuestos en que procede la imposición de multas son muy
amplios. La multa coercitiva es aplicable en la fase de ejecución de un acto administrativo. No
debería, pues, admitirse su utilización en actuaciones inspectoras para doblegar la voluntad
del inspeccionado y obligarle a declarar en su contra o a facilitar documentes o pruebas que le
comprometan.
Esta forma de ejecución puede ser directa o indirecta: directa es aquella en que se actúa
físicamente sobre la persona del obligado, mientras la indirecta simplemente le coacciona con
la amenaza de la imposición de una sanción administrativa o penal. La ley 39/2015 alude solo
a la coerción directa, distinguiendo la económica, la que incide sobre el patrimonio a través de
las llamadas multas coercitivas; de la física, que llama compulsión sobre las personas.
5. La compulsión sobre las personas.
La compulsión sobre las personas permite el empleo de la compulsión directa sobre las
personas distinguiendo dos supuestos en la ley 39/2015:

104.1. Los actos administrativos que impongan una obligación

personalísima de no hacer o soportar podrán ser ejecutados por compulsión
directa sobre las personas en los casos en que la ley expresamente lo

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 autorice, y dentro siempre del respeto debido a su dignidad y a los derechos
reconocidos en la Constitución.
• Cuando se trata de actos administrativos que impongan una obligación personalísima
de no hacer o soportar, podrán ser ejecutados por compulsión directa sobre las
personas en los casos en que la ley expresamente lo autorice, y dentro siempre del
respeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitución. Algún
ejemplo es la agresión física con armas de fuego. La extrema gravedad de esta técnica
obliga a postular que su aplicación solo es lícita cuando los demás medios de ejecución
no se corresponden en absoluto con la naturaleza de la situación creada, aparte de que
la ley expresamente lo autorice.

104.2. Si, tratándose de obligaciones personalísimas de hacer, no se

realizase la prestación, el obligado deberá resarcir los daños y perjuicios, a
cuya liquidación y cobro se procederá en vía administrativa.
• Cuando se trate de actos administrativos que impongan una obligación personalísima
de hacer, si el obligado no realizase la prestación, deberá resarcir los daños y perjuicios,
a cuya liquidación y cobro se procederá en vía administrativa.
La compulsión sobre las personas exige un previo acto formal y personal de intimidación para
el debido cumplimiento del acto u orden de cuya ejecución se trata. No obstante, cuando la
compulsión actúa sobre un colectivo de personas, la orden previa se convierte en una acción
de conminación que a veces se expresa de forma simbólica.
5. SUSPENSIÓN DE EFECTOS DEL LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
La rigidez del principio de eficacia y ejecutoriedad de los actos administrativos está atemperada
por la posibilidad de que la Administración suspenda una y otra cuando circunstancias
sobrevenidas así lo impongan o cuando, por estar pendiente una reclamación, se suspenda, de
oficio o a instancia del interesado, la eficacia del acto administrativo, paralizando su ejecución.
El Derecho español no prevé una potestad genérica de suspensión de los actos administrativos
como un poder propio de la Administración, pero es obvio que debe reconocerse su existencia
en todos los casos de actos de gravamen o desfavorables a los administrados cuando haya
razones de interés público que lo justifiquen. Estas razones podrán servir también de
justificación, aunque no exista una previsión al respecto, para poner en cuarentena la eficacia
de determinados actos administrativos favorables a los interesados por el tiempo
indispensable para afrontar aquellas, y todo ello sin perjuicio de las indemnizaciones que
correspondieren. Según el artículo 117 de la Ley 39/2015:

1. La interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una

disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto
impugnado.
2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, el órgano a quien
competa resolver el recurso, previa ponderación, suficientemente
razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros
la suspensión y el ocasionado al recurrente como consecuencia de la
eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender, de oficio o a
solicitud del recurrente, la ejecución del acto impugnado cuando
concurran alguna de las siguientes circunstancias: a) Que la ejecución
pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación; b) Que la

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 impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno
derecho previstas en el artículo 47.1 de esta Ley.
Entonces, la Ley 39/2015 sí contempla la suspensión, de una parte, como una medida a tomar
dentro de la tramitación de la revisión de oficio y de los recursos administrativos y contencioso-
administrativos y, de otra, como una técnica preventiva en los conflictos de competencia entre
Administraciones.
En vía de revisión de oficio, la regla es que el órgano competente para resolver podrá
suspender la ejecución del acto, cuando esta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil
reparación.
En vía de recurso administrativo, la regla general es que la interposición de cualquier recurso,
excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución
del acto impugnado. No obstante, se admite la suspensión del acto impugnado, de oficio o a
solicitud del recurrente, si se dan los siguientes requisitos:
1. Que órgano competente proceda a una ponderación suficientemente razonada entre
el perjuicio que causaría al interés público o de terceros y el perjuicio que se causa al
recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido. Así, no basta
con efectuar esa ponderación, sino que el resultado de esta suponga que el perjuicio
para el recurrente es mayor que el que se ocasiona al interés público o a terceros.
2. Que, además de esa ponderación favorable al recurrente, concurra cualquiera de las
siguientes circunstancias:
- Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación. Se trata del
periculum in re, o riesgo de malograr la pretensión ejercitada si se sigue adelante en la
ejecución dando lugar a una situación irreversible.
- Que la impugnación se fundamente en una causa de nulidad de pleno derecho prevista
en la ley. No se trata únicamente de que el recurso aparezca razonablemente fundado,
de la apariencia de buen derecho, pues puede estarlo y no darse este requisito que la
ley tasa y circunscribe a los casos en que la alegación de recurrente se apoya en un vicio
de nulidad de pleno derecho.
3. El acuerdo de suspensión puede estar condicionado en su eficacia por la exigencia de
medidas cautelares que debe prestar el recurrente beneficiario de este, siempre que
sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros o la
eficacia del acto o la resolución impugnada, cuando de la suspensión pueda derivarse
perjuicios de cualquier naturaleza.
Si la suspensión no se alcanza en vía de recurso se podrá solicitar de nuevo en el proceso
contencioso-administrativo, en donde se contempla como un supuesto más de las medidas
cautelares que regula la ley de la jurisdicción.

Existe también un mecanismo denominado suspensión automática, solicitada en la

interposición de un recurso de alzada, que se entenderá otorgada si se transcurriesen treinta
días desde que el recurrente presentó la solicitud de suspensión y la Administración no dictare
resolución expresa. Esta aplicación de la técnica del silencio no puede merecer un juicio
favorable.

117.3. La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si

transcurrido un mes desde que la solicitud de suspensión haya tenido
entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo
competente para decidir sobre la misma, el órgano a quien competa resolver

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 el recurso no ha dictado y notificado resolución expresa al respecto. En estos
casos, no será de aplicación lo establecido en el artículo 21.4 segundo
párrafo, de esta Ley.
La suspensión automática por la interposición del recurso se impone para sanciones
disciplinares también y se establece que la resolución se podrá suspender cautelarmente, si el
interesado manifiesta a la administración su intención de interponer recurso contencioso-
administrativo contra la resolución firme en vía administrativa. Dicha suspensión cautelar
finalizara cuando haya transcurrido el plazo legalmente previsto sin que el interesado haya
interpuesto recurso contencioso-administrativo y/o habiendo el interesado interpuesto
recurso, no se haya solicitado en el mismo trámite la suspensión cautelar de la resolución
impugnada o el órgano judicial se pronuncia sobre la suspensión cautela solicitada.
Esto queda establecido en:

117.4. Al dictar el acuerdo de suspensión podrán adoptarse las medidas

cautelares que sean necesarias para asegurar la protección del interés
público o de terceros y la eficacia de la resolución o el acto impugnado.
Cuando de la suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier
naturaleza, aquélla sólo producirá efectos previa prestación de caución o
garantía suficiente para responder de ellos, en los términos establecidos
reglamentariamente. La suspensión se prolongará después de agotada la vía
administrativa cuando, habiéndolo solicitado previamente el interesado,
exista medida cautelar y los efectos de ésta se extiendan a la vía contencioso-
administrativa. Si el interesado interpusiera recurso contencioso-
administrativo, solicitando la suspensión del acto objeto del proceso, se
mantendrá la suspensión hasta que se produzca el correspondiente
pronunciamiento judicial sobre la solicitud.
El caso más común de supuesto de suspensión automática es el de la ejecución de
liquidaciones tributarias dentro del procedimiento económico-administrativo que debe
acordarse siempre y cuando el recurrente afiance el pago del importe de la deuda tributaria
(se suspende el acto en cuanto se da una fianza). La técnica de la suspensión automática
también está presente en las impugnaciones de los actos de las administraciones territoriales
superiores sobre las inferiores.
La suspensión en la vía administrativa deja de producir efecto cuando se resuelve el recurso.
No obstante, si contra la desestimación del recurso se interpusiera recurso contencioso-
administrativo y en este se solicitase la suspensión, la suspensión decretada en vía
administrativa se mantiene hasta que tenga lugar un pronunciamiento judicial sobre la misma.
6. LÍMITES Y CONTROL JUDICIAL DE LOS ACTOS DE EJECUCIÓN FORZOSA.
La ejecución se ha de situar en línea directa de continuación del acto administrativo sin
transformar o alterar, por consiguiente, sus contenidos. De este principio deriva la posibilidad
de impugnar en vía contencioso-administrativa los actos de ejecución que vayan más allá de lo
permitido por el acto de cuya ejecución se trata. La ejecución tampoco puede lesionar los
derechos de tercero ajenos al acto y, por tanto, es cuestión fundamental en toda ejecución
administrativa el alcance de las declaraciones formales del órgano ejecutor sobre cuestiones
de propiedad y derechos reales.
Justamente para salvaguardar las titularidades de terceros no sujetas al procedimiento de
ejecución, se ha arbitrado, a imagen y semejanza de la regulación en el proceso civil el
incidente de tercería de dominio o de mejor derecho en la fase de ejecución administrativa.

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Esta reclamación de un tercero, o tercería, provoca la suspensión del procedimiento de
apremio en lo que se refiere a los bienes y derechos controvertidos, una vez que se haya
llevado a efecto su embargo y anotación preventiva en el Registro público correspondiente. La
sustanciación de la tercería tiene una primera fase en vía administrativa y otra ante el juez civil,
a quien en definitiva corresponde decidir. Las tercerías son de dos clases:
- las de dominio, que se fundan en la titularidad de un derecho sobre los bienes
embargados al deudor y cuya interposición lleva consigo la suspensión automática de
la ejecución, y
- las de mejor derecho, fundadas en el derecho del tercerista a ser integrado en su
crédito con preferencia al perseguido en el expediente de apremio. En este caso, la
suspensión se condiciona al depósito por el tercerista del débito y costas del
procedimiento.
La tercería se interpone en escrito dirigido al órgano de la Agencia Estatal de la Administración
Tributaria que conozca del procedimiento de apremio, debiendo resolverse en el plazo de tres
meses desde que se promovió, entendiéndose desestimada por silencio si no es resulta en
dicho plazo a los efectos de promover la correspondiente demanda ante el juez civil.

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TEMA III. EL ACTO ADMINISTRATIVO. INVALIDEZ, ANULACIÓN Y
REVOCACIÓN
1. LA INVALIDEZ Y SUS CLASES
La invalidez es una situación patológica del acto administrativo, caracterizada porque faltan o
están viciados algunos de sus elementos. Dentro de los vicios tenemos vicios que generan
nulidad de pleno derecho y los que generan anulabilidad.
El acto nulo de pleno derecho es aquel que, por estar afectado de un vicio especialmente grave,
no debe producir efecto alguno, y si lo produce, puede ser anulado en cualquier momento sin
que, a su invalidez, cuando es judicialmente pretendida, pueda oponerse la subsanación del
defecto o el transcurso del tiempo. La Ley 39/2015 enumera y tasa en el art. 47 los supuestos
en que concurre ese vicio especialmente grave:
a. Actos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional
b. Actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del
territorio.
Es manifiesta la incompetencia por razón de la materia cuando se invade la de otros
poderes del Estado; cuando las competencias ejercidas corresponden por razón de la
materia o del territorio a otro órgano administrativo siempre y cuando esa
incompetencia aparezca de forma patente, clarividente y palpable, de forma que salte
a primera vista, sin necesidad de un esfuerzo dialéctico o de una interpretación
laboriosa. En la versión jurisprudencial esta incompetencia manifiesta no se reduce a la
materia o al territorio, sino que se incluye también la incompetencia jerárquica pero
limitadamente a los casos de incompetencia grave, la que tiene relevancia para el
interés público o para los administrado, y que no es solo la que aparece de modo
patente y claro.
c. Actos que tengan un contenido imposible
Se alude a una imposibilidad por falta de sustrato personal (nombramiento de
funcionario a una persona fallecida); por falta de sustrato material, como cuando la
ejecución de lo que el acto impone es material o técnicamente imposible; y por falta
de sustrato jurídico, como pudiera ser el caso de la revocación de un acto
administrativo ya anulado. El TS ha equiparado este concepto con el del CC refiriéndose
a la imposibilidad natural, física y real y con el acto ambiguo o ininteligible e
inejecutable.
d. Actos que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de esta
Este supuesto se refiere a los delitos que pueda cometer la autoridad o el funcionario
con motivo de la emanación de un acto administrativo, pues la Administración como
persona jurídica no puede ser sujeto activo de conductas delictivas. El concepto de acto
constitutivo de delito debe comprender toda incriminación penal de una conducta, y
también, de las faltas. No basta que el hecho constituya una infracción administrativa
o disciplinaria, sino que ha de ser una conducta tipificada en el Código Penal. La
competencia para una calificación prejudicial objetiva del presunto delito recae en la
Administración y los Tribunales Contencioso-Administrativos y es a los tribunales
penales a los que corresponderá completar esa calificación con los elementos de la
imputabilidad y culpabilidad para la imposición de las penas. Así, ante hechos groseros
plenamente probados en el procedimiento administrativo o en el proceso contencioso-
administrativo que sin ninguna duda puedan calificarse de delitos, la justicia
administrativa puede estimarlos, en razón a su tipicidad penal, nulos de pleno derecho,

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 una calificación que dará resuelta la prejudicialidad administrativa al posterior proceso
penal y que es plenamente compatible con una sentencia absolutoria en este, porque
faltan los demás elementos subjetivos necesarios para la apreciación de un delito y su
imputación a persona determinada. En definitiva, el tribunal ni imputa ni pronuncia
condena.
e. Actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecido
La ley 39/2015 reduce al mínimo los efectos invalidatorios de los vicios de
procedimiento, de manera que o bien este defecto es muy grave, en cuyo caso estamos
en presencia de la nulidad absoluta o de pleno derecho, o no lo es tanto y entonces no
invalida el acto, constituyendo simplemente una irregularidad no invalidante.
El defecto de forma sustancial se puede referir, en primer lugar, al procedimiento de
producción del acto, siendo nulo de pleno derecho si falta absolutamente el
procedimiento legalmente establecido. En la falta total y absoluta de procedimiento
deben encuadrarse los casos de cambio del procedimiento legalmente establecido por
otro distinto. En los actos de gravamen sancionadores y arbitrales, la simple falta de
vista y audiencia del interesado provoca la nulidad. Y se impone también la nulidad de
pleno derecho de los actos judiciales cuando se dicten con infracción de los derechos
de audiencia, asistencia y defensa, siempre que efectivamente se haya producido
indefensión.
f. Actos dictados prescindiendo total y absolutamente de las normas que contienen las
reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados
Para la jurisprudencia son esenciales la convocatoria, siendo nulo el acuerdo tomado
sobre una cuestión no incluida en el orden del día. También lo es la composición del
órgano; el quorum de asistencia y votación.
g. Actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren
facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición
h. Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal
Así el art. 46 de la Ley General Presupuestaria dispone la nulidad de pleno derecho de
los actos y disposiciones administrativas de rango inferior a ley que impliquen la
adquisición de compromisos de gastos no autorizados en los presupuestos.
Esta categoría puede ser ampliada no solo por leyes estatales sino también por leyes
autonómicas, con lo que será el criterio variable de cada legislador el que marque la
frontera entre la nulidad de pleno derecho y la anulabilidad.
i. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la
Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que
regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de
disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
El grado de invalidez aplicable a los reglamentos es, por regla general, la nulidad de
pleno derecho, pues a las causas o supuestos que determinan la nulidad de pleno
derecho de los actos se suman los supuestos en que la disposición administrativa
infrinja la Constitución, las leyes u otras disposiciones de rango superior, etc.

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En cuanto a los vicios de anulabilidad, estos aparecen en el artículo 48 de la ley 39/2015. El
artículo 48.1 ha convertido la simple anulabilidad en la regla general de la invalidez, al disponer
que:

1. Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier

infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.
2. No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando
el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su
fin o dé lugar a la indefensión de los interesados.
3. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo
establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo
imponga la naturaleza del término o plazo.
Así, los vicios que originan la anulabilidad del acto administrativo son convalidables por la
subsanación de los defectos de que adolecen y por el transcurso del tiempo establecido para
la interposición de los recursos administrativos, o por el de cuatro años frente a los poderes
de la Administración para la revisión de oficio.

Pero no todas las infracciones del ordenamiento jurídico originan vicios que dan lugar a la
anulabilidad. Además de estas dos categorías de invalidez, la ley encuadra en una tercera, la
irregularidad no invalidante, que comprende, en primer lugar, las actuaciones administrativas
realizadas fuera del tiempo establecido, que solo implicarían la anulación del acto cuando así
lo impusiera la naturaleza del término o plazo y la responsabilidad del funcionario causante de
la demora. El TS ha ceñido todavía más este supuesto exigiendo que la naturaleza del plazo
venga impuesta imperativamente por la norma y la notoriedad o la prueba formal de la
influencia del tiempo en la actuación de que se trate. En cuanto a los defectos de forma, solo
invalidan el acto cuando carecen de los requisitos indispensables para alcanzar su fin o
producen la indefensión de los interesados, supuestos de tal gravedad que originan la
inexistencia o nulidad de pleno derecho. Así, se da irregularidad no invalidante en los actos con
vicios menores, es decir, “el defecto de forma que no prive el acto de los requisitos
indispensables para alcanzar su fin, ni provoque la indefensión de los interesados”, así como a
los actos “realizados fuera del tiempo establecido, salvo que el término sea esencial”. Si el
problema de forma causa indefensión entonces hablamos de vicio de pleno derecho mientras
que si no lo hay es irregularidad no invalidante.

La invalidez que se da por aquellos vicios que originan simplemente una nulidad relativa o
anulabilidad podrá ser curada por el simple transcurso del tiempo o la subsanación de los
defectos, mientras que la invalidez producida por aquellos vicios que aquejen la nulidad
absoluta o de pleno derecho conducen irremisiblemente a la anulación del acto. Esto se recoge
en el art. 52 de la ley 39/2015:

1. La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los

vicios de que adolezcan.
2. El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo
dispuesto en el artículo 39.3 para la retroactividad de los actos
administrativos.

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 3. Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la
convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea
superior jerárquico del que dictó el acto viciado.
4. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser
convalidado el acto mediante el otorgamiento de esta por el órgano
competente.
2. LA INEXISTENCIA
El mayor escollo de la teoría de la inexistencia es su diferenciación de la nulidad, ya que, aun
cuando sea posible la diferenciación teórica, en la realidad la distinción resulta prácticamente
imposible porque en la mecánica judicial de aplicación del Derecho el acto inexistente posee
un régimen idéntico al del acto nulo. Así, la inexistencia aparece como un instrumento que
permite suplir las deficiencias de la construcción técnica de la nulidad, bien para introducir
nuevos supuestos allí donde las nulidades aparecen tasadas o bien para facilitar su ejercicio
procesal cuando no se reconocen los poderes de oficio para declararla o cuando la acción de
nulidad se considera prescriptible. Pero, en ningún caso constituye un tercer grado de invalidez
superior al de la nulidad de pleno derecho, es decir, no llega a ser un régimen jurídico
diferenciado.
3. EFECTOS DE LA NULIDAD DE PLENO DERECHO Y DE LA ANULABILIDAD
La Ley 39/2015 nada dice explícitamente sobre los efectos que se conectan con las dos
categorías de la invalidez. A través del articulado de la ley es posible espigar algunas diferencias
entre el régimen jurídico del acto nulo de pleno derecho y del simplemente anulable:
a. Se afirma de la nulidad su carácter automático frente al carácter rogado (es decir, a
demandar ante la Administración o los tribunales) de la anulabilidad.
b. Solo es posible la convalidación de los actos anulables.
c. La impugnación y la revisión de los actos nulos de pleno derecho puede hacerse en
cualquier tiempo frente a la de los actos anulables declarativos de derechos, que deben
ser recurridos en los plazos establecidos para cada tipo de recurso o revisados en plazo
de cuatro años.
d. Es más fácil suspender la ejecutividad de los actos nulos de pleno derecho cuando son
impugnados al margen de que ocasionen o no perjuicios de imposible o difícil
reparación.
e. Los actos de pleno derecho son imprescriptibles porque la acción de nulidad contra los
actos nulos de pleno derecho debe tramitarse en todo caso y en cualquier tiempo. “Las
Administraciones públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de
interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo
equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad
de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan
sido recurridos en plazo, en los supuestos de nulidad de pleno derecho”(art.106).
4. EL PRINCIPIO DE RESTRICCIÓN DE LA INVALIDEZ: CONVALIDACIÓN,
INCOMUNICACIÓN, CONVERSIÓN
La Ley 39/2015 trata de reducir al mínimo las consecuencias fatales de la patología de los actos
administrativos a través de la convalidación, la incomunicación y la conversión.
LA CONVALIDACIÓN
En primer lugar, admite la convalidación de los actos anulables, subsanando los vicios de que
adolezcan. Los efectos de la convalidación se producen solo desde la fecha del acto
convalidatorio, a menos que se den los supuestos de hecho que justifican con carácter general

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el otorgamiento de eficacia retroactiva. De la convalidación se excluyen la omisión de informes
o propuestas preceptivas, pues si están previstas para ilustrar la decisión final, ningún sentido
tiene que se produzcan a posteriori.
En cuanto a la forma, la convalidación de la incompetencia jerárquica deberá efectuarse por
ratificación del órgano superior, admitiendo el TS la que tiene lugar al desestimar este el
recurso de alzada interpuesto contra el acto del órgano inferior incompetente. En la
convalidación por la falta de autorizaciones administrativas la jurisprudencia exige no solo que
esta se produzca a posteriori, sino que el otorgamiento por el órgano competente se haga
ajustadamente a la legalidad vigente.
En un concepto amplio de convalidación hay que incluir los supuestos de reiteración sin vicios
del acto nulo o anulado, es decir, aquellos supuestos en que la autoridad administrativa
procede a dictar un nuevo acto sin incurrir en los vicios de nulidad de pleno derecho o simple
anulabilidad que afectaban al acto anterior. Este es un acto nuevo, evidentemente, a los
efectos del cómputo de los plazos establecidos para los recursos administrativos y judiciales.
LA INCOMUNICACIÓN DE LA NULIDAD
Como restricción a la invalidez, la ley 39/2015 establece el principio de incomunicación de la
nulidad en el art. 49.

Artículo 49. Límites a la extensión de la nulidad o anulabilidad de los actos.

1. La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en
el procedimiento que sean independientes del primero.
2. La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará
la de las partes de este independientes de aquélla, salvo que la parte viciada
sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido
dictado.
Este principio evita los contagios entre las partes sanas y las viciadas de un acto o de un
procedimiento en aplicación de la regla utile per inutile non vitiatur, y la admite tanto de
actuación a actuación dentro de un mismo procedimiento (49.1), como de elemento dentro
de un mismo acto administrativo (49.2).
LA CONSERVACIÓN Y LA CONVERSIÓN
Consecuencia de la incomunicación de la invalidez es el principio de conservación, que obliga
al órgano que declare la nulidad a la “conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido
se hubiera mantenido en el mismo de no haberse realizado la infracción origen de la nulidad”.
Sirve a la misma finalidad sanatoria la conversión. Mediante esta, un acto inválido puede
producir otros efectos válidos distintos de los previstos por su autor; se reconoce en la ley
39/2015, al establecer que “los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los
elementos constitutivos de otro distinto producirán los efectos de este (art.50)”.
5. LA ANULACIÓN POR LA ADMINISTRACIÓN DE LOS ACTOS INVÁLIDOS. EL PROCESO DE
LESIVIDAD.
A la declaración de invalidez se puede llegar por iniciativa de los interesados, canalizada por
los correspondientes recursos administrativos ante la Administración autora del acto, o
judiciales ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Pero, al margen de estas vías de
recurso, el principio de legalidad obliga a la Administración a reaccionar frente a cualquiera de
sus actos o actuaciones que contradigan al ordenamiento acomodándolos a aquel.

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Este deber de ajuste permanente a la legalidad no suele crear problemas jurídicos graves salvo
cuando se trata de la revisión o anulación de los actos administrativos inválidos que han creado
y reconocido derechos en favor de terceros que se encuentran además en posesión y disfrute
de los mismos. Aquí el hecho de que la administración tenga la potestad de declarar la nulidad
de tales actos supone reconocer que tiene la fuerza de extinguir por sí misma y de alterar
aquellas situaciones posesorias, si el tercero interesado se resiste a cumplir las consecuencias
de dicho acto anulatorio. Para evitar esta manifestación extrema del privilegio de decisión
ejecutorio de la Administración, se inicia el proceso de lesividad donde la Administración ha de
acudir al juez para anular los actos declarativos de derechos. Este proceso supone que la
Administración tiene la carga de recurrir ante la jurisdicción contencioso-administrativa,
manteniéndose la validez del acto hasta que una sentencia judicial declare su nulidad.
La ley 39/2015 establece que la Administración podrá proceder a la anulación directa cuando
se trate de actos nulos de pleno derecho, pero se habrá de remitir al proceso de lesividad
cuando se trate de la anulación de los actos anulables favorables a los interesados.
La anulación directa de actos y disposiciones nulos de pleno derecho
En el art. 206 de la ley 39/2015 dispone que la anulación directa de la administración se dará
en ciertas condiciones:
1. El acto o disposición ha de estar incurso en una de las causas de nulidad de pleno
derecho. Supuesto este tipo de nulidad, no se distingue entre actos favorables y
desfavorables.
2. La nulidad se ha de acordar previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano
consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere. Si dicho órgano
consultivo no aprecia la concurrencia de la nulidad, la revisión no puede llevarse a cabo.
En todo caso, la Administración podrá, cuando el procedimiento se inicia a solicitud del
interesado, acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes
formuladas sin necesidad de recabar dictamen del órgano consultivo cuando las
mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho o carezcan
manifiestamente de fundamento o en el supuesto de que se hubieran desestimado en
cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales. Esto no impide que los
interesados puedan recurrir la inadmisión a través de recurso administrativo.
El procedimiento de anulación debe terminar con resolución expresa. Además, del efecto
anulatorio del acto o disposición nulos de pleno derecho, la ley obliga a que la resolución que
así lo declare se pronuncie expresamente acerca de la indemnización que proceda reconocer
a los interesados cuando se den los requisitos que determinan la responsabilidad
extracontractual de la Administración. Si transcurren seis meses sin resolver se producirá la
caducidad del procedimiento en los procedimientos iniciados de oficio y la desestimación por
silencio negativo de la pretensión formulada de los iniciados a instancia del interesado.
En cuanto a los efectos de la declaración de nulidad de pleno derecho de una disposición
general, la ley determina que no implicará la ilegalidad sobrevenida de los actos firmes dictados
en aplicación de aquella, los cuales deberán reputarse válidos y conservarán su fuerza de
obligar mientras no sean anulados de forma expresa.
El proceso contencioso administrativo de lesividad única vía para la declaración de nulidad de
los actos anulables declarativos de derechos
En estos casos, previa su declaración de lesividad para el interés público, la Administración
debe recurrir a la jurisdicción contencioso-administrativa demandando al titular de los
derechos. Así lo establece la ley 39/2015: “Las Administraciones públicas podrán declarar
lesivos para el interés público los actos favorables para los interesados que sean anulables

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conforme a los dispuesto en esta ley, a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden
jurisdiccional contencioso-administrativo”.
Antes de recurrir a la jurisdicción contencioso-administrativa, la Administración debe cumplir
con el requisito de la declaración de lesividad, declaración que no podrá adoptarse una vez
transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto administrativo y que exigirá la previa
audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo (art.107).
Si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las CCAA, la declaración de
lesividad se adoptará por el órgano de cada Administración competente en la materia; si
proviniera de las entidades que integran la Administración local, la declaración de lesividad se
adoptará por el pleno de corporación o, en defecto de éste, por el órgano colegiado superior
de la entidad.
La declaración de lesividad no será susceptible de recurso, si bien podrá notificarse a los
interesados a los meros efectos informativos y, sin perjuicio de que estos las impugnen como
presupuesto procesal de admisibilidad de la acción en el proceso judicial correspondiente.
El procedimiento administrativo en que se tramita la acción de lesividad caducará en el plazo
de seis meses desde la iniciación del procedimiento.
8. LA REVOCACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
A diferencia de la anulación o invalidación que implica la retirada del acto por motivos de
legalidad, la revocación equivale a su eliminación o derogación por motivos de oportunidad o
de conveniencia administrativa. El acto es perfectamente legal, pero ya no se acomoda a los
intereses públicos y la Administración decide dejarlo sin efecto.
La revocación es procedente y el acto puede ser sustituido por otro más idóneo cuando se
demuestre que el acto ya dictado es inadecuado al fin para el que fue dictado, sea porque
fueron mal estimadas las circunstancias y las necesidades generales en el momento en que fue
dictado, sea porque en momento posterior tales circunstancias y necesidades sufrieron una
modificación que hace que el acto resulte contrario a los intereses públicos.
La ley 39/2105 establece que “las Administraciones Públicas podrán revocar en cualquier
momento sus actos de gravamen siempre que tal revocación no constituya dispensa o
exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público
o al ordenamiento jurídico”. El problema es cuando la Administración pretende la revocación
de los actos declarativos de derechos. En estos casos, aceptándose con carácter general la
legitimidad de la revocación, se cuestiona el derecho a indemnización del titular del derecho
revocado. El titular del derecho revocado tendrá o no derecho a indemnización en función de
las causas que determinan la revocación y de la naturaleza del derecho afectado:
- Nada habrá que indemnizar, en principio, por la revocación cuando se incumplieran las
condiciones a que estuvieran subordinadas o deberán ser revisadas cuando
desaparecieran las circunstancias que motivaron su otorgamiento o sobrevinieran
otras que, de haber existido a la sazón, habrían justificado la denegación, y podrán serlo
cuando se adoptaren nuevos criterios de apreciación. Da lo mismo entonces que se
trate de una autorización o concesión. Tampoco es indemnizable la revocación cuando
se trata de autorizaciones sanitarias, de la política o de los nombramientos para
determinados puestos de la función pública.
- Sí es indemnizable la revocación de los actos administrativos cuando la causa
legitimadora de la revocación es la adopción de nuevos criterios de apreciación sobre
el interés público a los que responde el acto revocatorio, como ocurre con la revocación
o rescate de las concesiones de bienes y servicios públicos o las licencias urbanísticas.

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En cuanto al plazo en que la Administración ha de ejercitar la revocación, la ley 39/2015 no
precisa un plazo específico, pero prohíbe que las facultades de revisión sean ejercitadas
cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido u otras circunstancias su
ejercicio resultare contrario a la equidad, a la buena fe o al derecho de los particulares o a las
leyes.
9. LÍMITES Y CONDICIONES A LAS FACULTADES ANULATORIA Y REVOCATORIA DE LA
ADMINISTRACIÓN
El que un acto sea inválido, de pleno derecho o anulable, pueda ser legítimamente revocado
no quiere decir que deba y pueda serlo en todo caso. La ley 39/2015, en su artículo 110,
establece unos límites generales a las facultades de anulación y revocación, que no podrán ser
ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras
circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los
particulares o las leyes.
10. LA RECTIFICACIÓN DE ERRORES MATERIALES Y ARITMÉTICOS
El acto administrativo puede contener errores: de hecho y de derecho.
• El error de hecho consiste en un falso conocimiento de la realidad, si bien en el
supuesto doloso ese falso conocimiento es provocado por un tercero. Las
consecuencias sobre el acto son las mismas: la anulación del acto, ya que el error de
hecho supone una apreciación defectuosa del supuesto fáctico sobre la que se ejercita
la correspondiente potestad administrativa.
• El mismo efecto anulatorio debe predicarse del error de derecho, en cuanto supone la
indebida aplicación del ordenamiento jurídico, siendo irrelevante, a los efectos de la
invalidez, que esa infracción se produzca por error o intencionadamente por la
autoridad autora.
En todo caso, ambos errores, de hecho y de derecho, son vicios que originan la anulabilidad
prevista en la ley 39/2015. Además, hay otro supuesto más que incide en el momento de
producirse la declaración o formalización del acto, el error material y aritmético: “las
Administraciones públicas podrán rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de
los interesados, los errores materiales, de hecho, o aritméticos existentes en sus actos”.
El error material y el error aritmético para que la administración pueda eliminarlos
expeditivamente han de caracterizars, según el Tribunal Supremo, por ser ostensibles,
manifiestos e indiscutibles; es decir, que se evidencien por sí solos sin necesidad de mayores
razonamientos, manifestándose por su sola contemplación. Por ello son susceptibles de
rectificación sin que padezca la subsistencia jurídica del acto que los contiene. Si no es así, no
es posible la rectificación mecánica e inmediata sin procedimiento anulatorio.
A propósito de los errores materiales, se plantea la validez de las rectificaciones de la
publicidad de las disposiciones y actos administrativos que aparezcan insertos en los boletines
oficiales bajo la denominación de correcciones de errores de las disposiciones o actos
anteriores. Estas correcciones solo son lícitas cuando el error se ha producido en la imprenta
durante el proceso de impresión del acto o disposición en el Boletín oficial, constituyendo un
notable abuso la utilización de la corrección de errores para alterar sustancialmente
disposiciones y actos anteriores no afectados de tales errores.

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TEMA IV. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
1. SIGNIFICADO Y ORIGEN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
La actuación a través de un procedimiento es un principio fundamental del Derecho
administrativo recogido en la Constitución: “la ley regulará el procedimiento a través del cual
pueden producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del
interesado” (105.3 CE). El procedimiento administrativo consiste en la forma propia de la
función administrativa y se define como aquella actividad administrativa con eficacia externa,
que se dirige al examen, preparación y emisión de un acto administrativo o a la conclusión de
un convenio jurídico público, incluyendo la emisión del acto administrativo o la conclusión de
un convenio.
Sobre las diferencias entre proceso judicial y procedimiento administrativo se puede señalar
que el proceso judicial posee el máximo de complejidad formal mientras que el procedimiento
administrativo contiene menor solemnidad en las secuencias de los actos y menor rigor
preclusivo, desarrollándose ante una autoridad que es, a la vez, juez y parte. La razón sustancial
de esta diferencia entre proceso judicial y procedimiento administrativo está en que el primero
supone siempre la existencia clara de un conflicto entre partes sobre la aplicación del derecho
mientras que, en el procedimiento administrativo, no es tanto un problema de la correcta
aplicación del derecho, sino que se trata de un cauce necesario para la buena gestión de los
intereses públicos.
2. LA REGULACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
La regulación orgánica de las administraciones públicas y su procedimiento de actuación se
establece por separado en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento administrativo
común de las administraciones públicas y en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen
jurídico del sector público.
3. CLASES DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
No existe en el Derecho español un procedimiento general o común modelo arquetípico único
a cuyo alrededor giren los procedimientos administrativos especiales. Por el contrario, existe
un procedimiento no formalizado o flexible y otros procedimientos formalizados o rígidos, cuya
tramitación escalonada se regula de forma preclusiva en otras normas legales o
reglamentarias. Una clasificación importante de los procedimientos administrativos es la que
distingue entre: procedimiento triangular y procedimiento lineal.
§ El procedimiento triangular es aquél en el que el órgano administrativo se sitúa en una
posición de independencia e imparcialidad frente a dos o más administrados con
intereses contrapuestos. La administración aparece decidiendo en un conflicto entre
particulares, de manera que carece en absoluto de la condición de parte, pues es
totalmente ajena a la relación jurídica discutida.
§ La mayoría de los procedimientos administrativos responden al modelo lineal,
inquisitivo o sumarial en que la administración es parte y órgano decisor al mismo
tiempo, dado que en ellos está comprometido el interés público que la administración
representa.
Por su parte, se puede distinguir otra tipología de procedimientos complementaria:
a. Procedimientos declarativos: sirven para atribuir cualificaciones jurídicas a cosas, a
personas o a relaciones.
b. Procedimientos constitutivos: se caracterizan por producir un efecto jurídico de
nacimiento, modificación o extinción de situaciones subjetivas. Se pueden dividir:

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 • Según su finalidad en procedimientos ablatorios o expropiatorios, concesionales y
autorizativos.
• Según los intereses públicos que se gestionan pueden ser simples y complejos.
- Simples cuando el procedimiento persigue un único interés público.
- Complejos cuando el procedimiento atiende a varios intereses públicos.
c. Procedimientos organizativos: tienen por objeto la creación, modificación o extinción
de personas jurídicas o de órganos, la actividad de control, etc.
d. Procedimientos sancionadores: a través de los cuales la Administración ejercita la
potestad sancionadora.
e. Procedimientos ejecutivos: a través de los cuales se materializan los contenidos de los
actos administrativos.
4. LOS CATÁLOGOS DE DERECHOS DE LOS CIUDADANOS FRENTE A LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y COMO INTERESADOS EN UN PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO.
La ley 39/2015, en su artículo 13, proclama enfáticamente una serie de derechos de los
ciudadanos en sus relaciones con las administraciones públicas:

Art. 13. Quienes de conformidad con el artículo 3, tienen capacidad de obrar

ante las Administraciones Públicas, son titulares, en sus relaciones con
ellas, de los siguientes derechos:
a) A comunicarse con las Administraciones Públicas a través de un Punto
de Acceso General electrónico de la Administración.
b) A ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las
Administraciones Públicas.
c) A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad
Autónoma, de acuerdo con lo previsto en esta Ley y en el resto del
ordenamiento jurídico.
d) Al acceso a la información pública, archivos y registros, de acuerdo con
lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a
la información pública y buen gobierno y el resto del Ordenamiento
Jurídico.
e) A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y empleados
públicos, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el
cumplimiento de sus obligaciones.
f) A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y
autoridades, cuando así corresponda legalmente.
g) A la obtención y utilización de los medios de identificación y firma
electrónica contemplados en esta Ley.
h) A la protección de datos de carácter personal, y en particular a la
seguridad y confidencialidad de los datos que figuren en los ficheros,
sistemas y aplicaciones de las Administraciones Públicas.
i) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes.

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De todos ellos, la propia ley desarrolla más detenidamente dos de ellos.
• En primer lugar, a la lengua que deba ser utilizada en la tramitación de los
procedimientos tramitados por la AGE. La regla general es que se empleará el
castellano. No obstante, cuando los interesados se dirijan a los órganos de aquélla con
sede en el territorio de una comunidad autónoma podrán utilizar también la lengua
que sea cooficial en ella. En este caso, el procedimiento se tramitará en la lengua
elegida por el interesado. Si concurrirán varios interesados en el procedimiento y
existiera discrepancia en cuanto a la lengua, el procedimiento se tramitará en
castellano, si bien los documentos o testimonios que requieran los interesados se
expedirán en la lengua elegida por los mismos.
• En cuanto a la utilización de medios electrónicos en las relaciones con las
administraciones públicas la ley parte del principio de libre elección de hacerlo a través
de estos o de los medios tradicionales, añadiendo que el medio elegido por la persona
para comunicarse con las administraciones públicas podrá ser modificado por aquélla
en cualquier momento. No obstante, estarán obligados a relacionarse a través de
medios electrónicos con las administraciones públicas las personas jurídicas, las
entidades sin personalidad jurídica y quienes ejerzan una actividad profesional para la
que se requiera colegiación obligatoria, para los trámites y actuaciones que realicen
con las administraciones públicas en ejercicio de dicha actividad profesional,
incluyendo en todo caso a los notarios y registradores de la propiedad y mercantiles.

Además, la ley, en el art. 53 va a proclamar una serie de derechos de los ciudadanos en el

procedimiento administrativo:

Art.53.1. Además del resto de derechos previstos en esta Ley, los interesados
en un procedimiento administrativo, tienen los siguientes derechos:
a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los
procedimientos en los que tengan la condición de interesados; el sentido del
silencio administrativo que corresponda, en caso de que la Administración
no dicte ni notifique resolución expresa en plazo; el órgano competente para
su instrucción, en su caso, y resolución; y los actos de trámite dictados.
Asimismo, también tendrán derecho a acceder y a obtener copia de los
documentos contenidos en los citados procedimientos. Quienes se
relacionen con las Administraciones Públicas a través de medios
electrónicos, tendrán derecho a consultar la información a la que se refiere
el párrafo anterior, en el Punto de Acceso General electrónico de la
Administración que funcionará como un portal de acceso. Se entenderá
cumplida la obligación de la Administración de facilitar copias de los
documentos contenidos en los procedimientos mediante la puesta a
disposición de estas en el Punto de Acceso General electrónico de la
Administración competente o en las sedes electrónicas que correspondan.
b) A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las
Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los
procedimientos.
c) A no presentar documentos originales salvo que, de manera excepcional,
la normativa reguladora aplicable establezca lo contrario. En caso de que,

33
 excepcionalmente, deban presentar un documento original, tendrán derecho
a obtener una copia autenticada de éste.
d) A no presentar datos y documentos no exigidos por las normas aplicables
al procedimiento de que se trate, que ya se encuentren en poder de las
Administraciones Públicas o que hayan sido elaborados por éstas.
e) A formular alegaciones, utilizar los medios de defensa admitidos por el
Ordenamiento Jurídico, y a aportar documentos en cualquier fase del
procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en
cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución.
f) A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o
técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos,
actuaciones o solicitudes que se propongan realizar.
g) A actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa
de sus intereses.
h) A cumplir las obligaciones de pago a través de los medios electrónicos
previstos en el artículo 98.2.
i) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes.
2. Además de los derechos previstos en el apartado anterior, en el caso de
procedimientos administrativos de naturaleza sancionadora, los presuntos
responsables tendrán los siguientes derechos:
a) A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que
tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les
pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad
competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal
competencia.
b) A la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa
mientras no se demuestre lo contrario (presunción de inocencia).
5. LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
De una parte, el protagonista máximo del procedimiento administrativo es un órgano de la
Administración Pública. De otra parte, están los sujetos pasivos, interesados o afectados por el
procedimiento, que pueden ser simples particulares o también otras Administraciones
Públicas.
EL ÓRGANO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA QUE INSTRUYE Y RESUELVE EL PROCEDIMIENTO
La Ley 40/2015 es la que se encarga de la regulación de los órganos que instruyen y resuelven
los procedimientos administrativos que tratan de la creación de órganos administrativos de la
competencia y las formas de su transferencia, los medios para su ejercicio, coordinación y
solución de conflicto, régimen y funcionamiento de los órganos colegiados, etc. También se
encarga de regular la abstención y recusación, como técnicas que aseguran la imparcialidad
del titular del órgano.
Como causas del abstención que obligan al titular del órgano a separar el expediente y que
permiten al órgano superior ordenar al inferior que se abstenga de intervenir, la ley 40/2015
establece las siguientes en el artículo 23:

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 Artículo 23. Abstención.
1. Las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones en
quienes se den algunas de las circunstancias señaladas en el apartado
siguiente se abstendrán de intervenir en el procedimiento y lo comunicarán
a su superior inmediato, quien resolverá lo procedente.
2. Son motivos de abstención los siguientes:
a) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya
resolución pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o
entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.
b) Tener un vínculo matrimonial o situación de hecho asimilable y el
parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro
del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de
entidades o sociedades interesadas y también con los asesores,
representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento,
así como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para el
asesoramiento, la representación o el mandato.
c) Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas
mencionadas en el apartado anterior.
d) Haber intervenido como perito o como testigo en el procedimiento de que
se trate.
e) Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada
directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años
servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o
lugar.
La no abstención del titular del órgano en los casos en que proceda dará lugar a
responsabilidad del funcionario o autoridad, pero no implicará necesariamente la invalidez de
los actos.

4. La actuación de autoridades y personal al servicio de las

Administraciones Públicas en los que concurran motivos de abstención no
implicará, necesariamente, y en todo caso, la invalidez de los actos en que
hayan intervenido.
5. La no abstención en los casos en que concurra alguna de esas
circunstancias dará lugar a la responsabilidad que proceda.
Por lo mismo, en el art. 24 se dispone que los interesados en el procedimiento podrán
promover la recusación del titular del órgano en cualquier momento del procedimiento
haciéndolo por escrito, en el que se expresará la causa o causas en que se funda,
procediéndose entonces de la siguiente forma:

Art. 24. 3. En el día siguiente el recusado manifestará a su inmediato

superior si se da o no en él la causa alegada. En el primer caso, si el superior
aprecia la concurrencia de la causa de recusación, acordará su sustitución
acto seguido.

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 4. Si el recusado niega la causa de recusación, el superior resolverá en el
plazo de tres días, previos los informes y comprobaciones que considere
oportunos.
5. Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabrá recurso, sin
perjuicio de la posibilidad de alegar la recusación al interponer el recurso
que proceda contra el acto que ponga fin al procedimiento.
LOS INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
Se desprende de la ley 39/2015, art. 4, que viene a considerar interesados tanto a quienes
instan el procedimiento pretendiendo algún beneficio como a quienes, en general, pueden
resultar perjudicados por él. En este sentido, considera interesados a:

Art. 4.1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:

a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos
individuales o colectivos.
b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan
resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.
c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan
resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en
tanto no haya recaído resolución definitiva.
Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales no
tienen, por esta sola condición, la condición de interesados, sino que lo serán únicamente
cuando la ley los reconozca como intereses legítimos:

Art. 4. 2. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses

económicos y sociales serán titulares de intereses legítimos colectivos en los
términos que la Ley reconozca.
Y, en todo caso,

Art. 4. 3. Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación

jurídica transmisible, el derecho-habiente sucederá en tal condición
cualquiera que sea el estado del procedimiento.
Para estar y actuar en el procedimiento administrativo, además de la condición de interesado
es necesario tener la capacidad de obrar. Y la tienen a los efectos del procedimiento
administrativo, además de quienes la ostentan con arreglo al Derecho civil, los menores de
edad en el ejercicio y defensa de aquellos derechos e intereses cuya actuación permita el
ordenamiento jurídico administrativo si la asistencia de la persona que ostente la patria
potestad, tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores incapacitados, cuando la
extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que
se trate. Además, cuando la ley así lo declare expresamente, tendrán capacidad para actuar los
grupos afectados, las uniones y además las entidades sin personalidad jurídica y los
patrimonios independientes o autónomos.
En el procedimiento administrativo no es necesaria, pero se admite la representación, en cuyo
caso se entenderán con el representante de las actuaciones administrativas, salvo
manifestación expresa en contra del interesado. Se trata de una representación voluntaria no

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profesionalizada, por lo que cualquier persona con capacidad de obrar podrá actuar en
representación de otra ante las administraciones. No obstante, la ley abre la puerta a una
especie de profesional al prescribir que: “las administraciones públicas podrán habilitar con
carácter general específico a personas físicas o jurídicas autorizadas para la realización de
determinadas transacciones electrónicas en representación de los interesados”. La forma de
acreditar la representación es variable en función del alcance de esta. Pero, en todo caso, la
falta o insuficiente acreditación no impedirá que se tenga por realizado el acto de que se trate,
siempre que se aporte aquella o se subsane el defecto dentro del plazo de 10 días que deberá
conceder a este efecto el órgano administrativo, podría un plazo superior cuando las
circunstancias del caso así lo requieran.
Por último, la asistencia de abogado no es preceptiva por regla general ante la administración.
La ley solo reconoce a los interesados el derecho de actuar asistidos de asesor cuando lo
consideren conveniente en defensa de sus intereses. Sin embargo, Se entiende en base al
artículo 24 de la Constitución que se habrá de garantizar la defensa y asistencia letrada en los
procedimientos administrativos sancionadores de los que pudieran derivarse
responsabilidades penales.
7. PRINCIPIOS Y CUESTIONES BÁSICAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
A. Los principios de contradictorio e inquisitivo en el procedimiento administrativo
El principio del contradictorio atribuye el protagonismo y la mayor iniciativa en el proceso a las
partes, de manera que es a instancia de estas como se va pasando de una a otra fase y
practicando las diversas diligencias. Este principio se impone de forma expresa en aquellos
casos en que concurren varios interesados con posiciones enfrentadas como dice la ley
39/2015: “en cualquier caso, el órgano instructor adoptará las medidas necesarias para lograr
el pleno respeto a los principio de contradicción e igualdad de los interesados en el
procedimiento”.
Sin embargo, en el caso del principio inquisitivo de impulsión y dirección de oficio, se establece
que el instructor del procedimiento administrativo toma toda suerte de iniciativas y configura
los trámites según las necesidades propias de cada forma de actividad administrativa que se
está formalizando en el procedimiento. Por ello, sin faltar al principio del contradictorio, el
procedimiento se conducirá ordinariamente de acuerdo con el principio inquisitivo y de
impulsión de oficio que da libertad al instructor para dirigir las actuaciones. Vemos así que, por
una parte, las partes tiene la mayor iniciativa del proceso, pero la administración también tiene
la capacidad de impulsar el procedimiento.
A resaltar, asimismo que el principio inquisitivo y la impulsión de oficio tienen como una de sus
finalidades conseguir la mayor celeridad y economía en el procedimiento. Para ello el
instructor dispone de facultades con vistas a acordar en un solo acto todos los trámites que
por su naturaleza admitan una impulsión simultánea; la acumulación de procedimientos
análogos; el repudiar las pretensiones de suspensión del procedimiento; y, en fin, dar por
precluidos los trámites establecidos a favor de los interesados cuando estos no los evacúan en
plazo.
B. La publicidad en los procedimientos administrativos
La publicidad o secreto de los procedimientos exige distinguir entre el derecho de los
interesados en el procedimiento al conocimiento de las actuaciones que en él se van
desarrollando, y el derecho de los ciudadanos también interesados, pero no porque en tal
procedimiento sean parte, es decir, les afecte en sus derechos e intereses sino por legítima
curiosidad democrática en la transparencia de la actividad administrativa.

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La ley 39/2015 reconoce a los interesados el derecho a conocer en cualquier momento el
estado de la tramitación de los procedimientos, y a obtener copias de documentos contenidos
en los mismos. Sin embargo, otra cuestión es el derecho de los ciudadanos que no son parte
en los procedimientos a conocer su contenido y, en general, de cualquier documento que obre
en poder de la Administración, es decir, conforme al principio de transparencia. La Constitución
de 1978 consagró el principio de publicidad y transparencia al reconocer el derecho de los
ciudadanos, y no solo de los interesados, al acceso a los archivos y registros administrativos,
salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, y a la averiguación de los delitos, es
decir, el secreto del sumario. Por su parte, la ley 19/2013 de transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno, reconoce que la anterior regulación adolece de una serie
de deficiencias que han sido puestas de manifiesto de forma reiterada al no ser claro el objeto
del derecho de acceso, al estar limitado a documentos contenidos en procedimientos
administrativos ya terminados y al resultar su ejercicio extraordinariamente limitado en su
articulación práctica. Consecuentemente establece el principio general de que todas las
personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en la
Constitución, sobre los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte,
que obren en poder de alguno de los organismos incluidos en el ámbito de aplicación de la ley
y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. Sin embargo, este
derecho puede ser limitado por múltiples circunstancias cuando acceder a la información
suponga un perjuicio para la seguridad nacional, la defensa, las relaciones exteriores, etc.
Además, será difícil obtener la información solicitada si esta contuviera datos especialmente
protegido. En ese caso, el acceso únicamente se podrá autorizar en caso de que se contase con
el consentimiento expreso y por escrito del afectado, a menos que este hubiese hecho
manifiestamente públicos los datos con anterioridad.
C. La gratitud del procedimiento
La Ley 39/2015 no contiene ningún precepto sobre la gratitud del procedimiento
administrativo, pero ésta se desprende del carácter inquisitivo predominante. No obstante, la
ley impone el pago de los gastos que ocasionen las pruebas propuestas por el interesado, cuyo
abono podrá serle exigido, incluso anticipadamente, a reserva de la liquidación definitiva.
8. LA INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
El procedimiento administrativo se inicia de oficio o a petición o denuncia de un particular o
de otra administración pública. Según el art. 58 de la ley 39/2015: “los procedimientos se
iniciarán de oficio a través de medios electrónicos por acuerdo del órgano competente, bien
por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros
órganos o por denuncia”.
Lo decisivo en la iniciación de oficio es el acuerdo del órgano competente, que actúa motu
propio o que puede ser excitado para ello por orden superior, moción razonada de los
subordinados o por denuncia (en cuyo caso su presentación no supone el reconocimiento al
denunciante de la condición de interesado) o también por petición razonada de otros órganos
de la administración.
El acuerdo de iniciación del expediente es un acto de trámite y por ello no susceptible de
recurso independiente del acto final resolutorio. la solicitud puede ser colectiva cuando es
formulada en un solo escrito por una pluralidad de personas que tengan un contenido y
fundamento idéntico o sustancialmente similar.
Los solicitantes podrán exigir copias selladas y la devolución de los documentos originales, lo
que acordará el funcionario que instruye el procedimiento dejando nota o testimonio, según
proceda; pero si se trata del documento acreditativo de la representación y el poder fuese

38
general para otros asuntos, deberá acordarse el desglose y devolución a petición del
interesado en el plazo de 3 días.
En cuanto al lugar de presentación de las solicitudes lo normal es su presentación en la sede
del órgano que ha de resolverla. Al tiempo, la ley facilita la recepción de las instancias en los
registros, las oficinas de correos o en las representaciones diplomáticas o consulares. También
es posible presentar solicitudes por correo electrónico telemáticos para la recepción o salida
de solicitudes, escritos y comunicaciones que se transmitan por medios telemáticos.
A efectos de cómputo de plazos, la recepción en un día inhábil para el órgano o entidad se
entenderá efectuada en el primer día hábil siguiente.
Recibida la instancia, el órgano competente puede, si el escrito de iniciación no reunir a los
datos necesarios deberá requerir a quien lo hubiese firmado para que, en un plazo de 10 días,
proceda a la subsanación de la falta o acompañe los documentos preceptivos con
apercibimiento de que, si así no lo hiciera, sí archivará el expediente
9. TRAMITACIÓN E INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
La Ley 39/2015 recoge que, antes de la iniciativa de oficio de un procedimiento, el órgano
competente puede instruir unas actuaciones previas que se describen como un período de
información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia
o no de iniciar el expediente.
Además, la ley regula la posibilidad de que se adopten medidas provisionales. En primer lugar,
por el órgano competente las que resulten necesarias y proporcionadas antes de la iniciación
del procedimiento en los casos de urgencia inapelable para la protección provisional de los
intereses implicados. En este caso las medidas provisionales deberán ser confirmadas,
modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse
dentro de los 15 días siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto del recurso que
proceda. En todo caso, dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento en
dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciación no contenga un pronunciamiento expreso acerca
de las mismas. También puede adoptarlas el instructor del procedimiento, antes o después del
inicio de este, de oficio o a instancia de parte, y de forma motivada. En este caso, las medidas
deben justificarse en asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen
elementos de juicio suficientes para ello, de acuerdo con los principios de proporcionalidad,
efectividad y menor onerosidad. Como límites a esta potestad:
- no se podrán adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difícil o
imposible reparación a los interesados o que impliquen violación de derechos
amparados por las leyes.
- las medidas provisionales deberán ser alzadas o modificadas durante la tramitación del
procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias
sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción
- las medidas provisionales se extinguirán cuando surta efectos la resolución
administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente
Iniciado el procedimiento, la administración desarrollará los actos de instrucción necesarios
para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba
pronunciarse la resolución. En estos actos se realizarán de oficio por el órgano que tramita el
procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones
que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos.

La constatación de hechos y datos, esencial para la tramitación e instrucción del

procedimiento, se lleva a cabo mediante:

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 a. Alegaciones escritas y aportación de documentos y trámite de información pública
Las alegaciones son afirmaciones de conocimiento de hechos y razonamientos jurídicos que
formulan los interesados en cualquier momento del procedimiento, y siempre con
anterioridad al trámite de audiencia. Asimismo, podrán aportar documentos y otros elementos
de juicio, todos los cuales serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la
correspondiente propuesta de resolución. Y, también, en todo momento podrán los
interesados alegar los defectos de tramitación y, en especial, los que supongan paralización,
infracción de los plazos preceptivamente señalados o la omisión de trámites que pueden ser
subsanados antes de la resolución definitiva del asunto.
b. Información pública
Mediante este trámite se llama públicamente opinar sobre cuestiones de hecho, de ciencia o
de derecho a cualquier persona, sea o no interesada en el procedimiento. La información
pública se abre cuando la naturaleza del procedimiento así lo requiere. El trámite se anuncia
en el BOE a fin qué cuántos tengan interés en el asunto puedan examinar el expediente o la
parte de este que se acuerde.
La incomparecencia en este trámite no impide a los interesados interponer los recursos
procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento, pero quienes presenten
alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la administración
una respuesta razonable, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen
cuestiones sustancialmente iguales.
c. Informes
Los informes son actuaciones administrativas a cargo de órganos especializados que sirven
para ilustrar al órgano decisor. Son manifestaciones de juicio, jurídicos o técnicos, pero nunca
de voluntad, y, por ello, no se consideran actos administrativos impugnables; únicamente
podrán ser valorados como uno más de los presupuestos de la resolución final del
procedimiento, qué es la manifestación de voluntad del órgano administrativo y el verdadero
y único objeto de los recursos administrativos o judiciales. La ley 39/2015 autoriza al instructor
para pedir, además de los informes que sean preceptivos por disposiciones legales, todos los
que se juzguen necesarios para resolver, es decir, informes facultativos.
Aparte de la distinción entre informes preceptivos y no preceptivos o facultativos la ley
distingue entre informes vinculantes y no vinculantes, estableciendo la presunción de que
salvo disposición expresa, los informes serán facultativos y no vinculantes.
Los informes serán emitidos a través de medios electrónicos en el plazo de 10 días, salvo que
una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija
otro plazo mayor o menor. De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la
responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, se podrán proseguir las
actuaciones salvo cuando se trate de un informe preceptivo, en cuyo caso se podrá suspender
el transcurso del plazo máximo legal para resolver el procedimiento. Si el informe deberá ser
emitido por una administración pública distinta de la que tramita el procedimiento en orden a
expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el
plazo sin que aquél se hubiera emitido, se podrán proseguir las actuaciones, además de que
informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente
resolución. En principio, el titular de la competencia decide libremente sin tener que atenerse
a los términos del informe salvo que la ley lo califique de vinculante. Así, el informe vinculante
no es nada sin la decisión final del titular de la competencia.
La validez del acto podrá depender de que el informe preceptivo sea determinante o no para
la resolución del procedimiento. Para valorar el posible efecto anulatorio deberá también

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tenerse en cuenta si el informe fue efectivamente solicitado y su ausencia se debe a la
responsabilidad del órgano obligado a la emisión del mismo exclusivamente.
En cuanto a sus aspectos formales, los informes serán evacuados en el plazo que tengan
señalado o en el de 10 días; de no emitirse en plazos se podrán proseguir las actuaciones
excepto cuando los informes sean preceptivos y determinantes para la resolución del
procedimiento.
d. La prueba
La prueba es la actividad que se desarrolla en el procedimiento para acreditar la realidad de
los hechos y, en su caso, la vigencia y existencia de las normas aplicables, cuando lo uno y lo
otro constituyen presupuestos ineludibles de la resolución que ha de dictarse.
La ley establece que cuando la administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los
interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará la
apertura de un período de prueba por un plazo no superior a 30 días ni inferior a 10, a fin de
que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes. Asimismo, cuando lo considere necesario,
el instructor podrá decidir la apertura de un período extraordinario no superior a 10 días a
petición de los interesados.
En principio es el instructor del procedimiento quien deberá acordar la práctica de las pruebas
que crea oportunas; en cuanto a las propuestas por los interesados, solo las podrá rechazar
cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias mediante resolución motivada.
En cuanto a los medios de la prueba, la ley establece que podrán acreditarse por cualquier
medio de prueba admisible en derecho, cuya valoración se realizará de acuerdo con los
criterios establecidos en la ley 1/2000:
- En los procedimientos de carácter sancionador, los hechos declarados probados por
resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las administraciones públicas
respecto de los procedimientos sancionadores que substancien.
- los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición
de autoridad harán prueba de los hechos constatados salvo que se acredite lo contrario
- Cuando la prueba consista en la emisión de un informe de un órgano administrativo,
organismo o entidad, se entenderá que tiene carácter preceptivo.
Un medio de prueba muy generalizado lo constituyen las inspecciones a cargo de funcionarios.
e. El trámite de vista y audiencia
La ley 39/2015 dispone que, una vez instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes
de redactar la propuesta de resolución, el instructor habrá de poner el expediente de
manifiesto a los interesados para que éstos puedan alegar y presentar los documentos y
justificaciones que estimen pertinentes.
Es este un trámite obligado del procedimiento administrativo, por lo que su omisión es causa
de nulidad en cuanto produce indefensión de los interesados. Solo se puede prescindir del
trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la
resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.
La vista o puesta de manifiesto de lo actuado tiene lugar al término del periodo de instrucción,
inmediatamente antes de que se redacte la propuesta de resolución. No obstante, la audiencia
a los interesados será anterior a la solicitud del informe del órgano competente para el
asesoramiento jurídico o a la solicitud del dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo
equivalente de la comunidad autónoma, en el caso de que éstos formarán parte del
procedimiento.
El plazo conjunto para examinar el expediente y formular alegaciones no puede ser inferior a
los 10 días ni superior a 15, pudiendo darse por realizado el trámite si antes del vencimiento

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los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos
documentos o justificaciones.
f. Los términos y plazos
La regla general es que los términos y plazos obligan tanto a las autoridades y personal al
servicio de las administraciones públicas competentes para la tramitación de los asuntos como
a los interesados en los mismos.
La ley 39/2015 destaca la introducción del cómputo de plazos por horas (se consideran horas
hábiles las comprendidas entre las 0:00 horas y las 23:59 horas, siempre que formen parte de
un día hábil) y la declaración de los sábados como días inhábiles, unificando de este modo el
cómputo de plazos en el ámbito judicial y el administrativo. Los plazos se computarán a partir
del día siguiente a aquél en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se
trate o desde el siguiente a aquél en que se produzca la estimación o desestimación por silencio
administrativo.
La Administración, salvo precepto en contrario, podrá conceder de oficio o a petición de los
interesados, una ampliación de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los
mismos, si las circias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de terceros. Tanto la
petición como la decisión sobre la ampliación debe producirse antes del vencimiento del plazo
de que se trate. También es posible Una reducción de los plazos establecidos cuando razones
de interés público lo aconsejen, de oficio o a petición del interesado.
10. LA TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
Mientras Unas formas de terminación suponen precisamente su no terminación, es decir, la
desaparición jurídica del procedimiento mismo sin dar una respuesta a lo tratado en él
(desistimiento, renuncia, caducidad), otras, por el contrario, Implican que ha cumplido la
finalidad para la que fue iniciado (resolución expresa o presunta, terminación convencional).
Las causas de terminación del procedimiento son
A. El desistimiento y la renuncia
El procedimiento puede terminar, antes de llegar a su fin por desistimiento; porque el
interesado desista de su petición o instancia, lo que viene a significar el apartamiento del
procedimiento, pero no la renuncia del derecho ejercitado a través de éste.
La renuncia por su parte Implica la declaración de abandono del derecho, pretensión o interés
en el procedimiento que se había ejercitado, razón por la cual el procedimiento mismo deja de
tener sentido.
Por lo demás, el régimen de desistimiento y la renuncia tienen los siguientes elementos
comunes:
- Todo interesado podrá desistir de su solicitud o, cuando ello no esté prohibido por el
ordenamiento jurídico, renunciar a sus derechos.
- Si el escrito de iniciación se hubiera formulado por dos o más interesados, el
desistimiento la renuncia solo afectará a aquellos que la hubiesen formulado
- Tanto el desistimiento como la renuncia podrán hacerse por cualquier medio que
permita su constancia
- La administración aceptará de pleno el desistimiento la renuncia y declarará concluso
el procedimiento salvo que, habiéndose personado en el mismo terceros interesados,
instarse éstos su continuación en el plazo de 10 días desde que fueron notificados del
desistimiento. También continuará el procedimiento si la cuestión suscitada por la
incoación entrañase interés general o fuera conveniente sustanciar la para su definición
y esclarecimiento.

42
 B. La caducidad
La caducidad es una causa de terminación del procedimiento por la falta de actividad en este.
La caducidad es referida a los procedimientos instados a solicitud del interesado y que se
paralizan por causa de este. En este caso, la administración le advertirá inmediatamente de
que transcurridos 3 meses se producirá la caducidad del mismo. No obstante, el procedimiento
puede seguir si hubiere terceros interesados o la cuestión objeto del procedimiento afectarse
al interés general o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecido.
No toda pasividad u omisión del interesado puede servir de base a una declaración de
caducidad del procedimiento, sino solamente aquellas especialmente calificadas que
determinen la paralización del procedimiento por imposibilidad material de continuarlo.
Cualquier otra omisión solo justifica la pérdida del trámite.
La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular la
administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.
Por ello, en los procedimientos iniciados de oficio en que se ejercen facultades sancionadoras
o de intervención es posible que la declaración de caducidad pueda ser seguida del inicio de
otro procedimiento con la misma finalidad si no ha prescrito la infracción. En cualquier caso, la
caducidad no produce efecto alguno en el supuesto de que la cuestión suscitada afecta al
interés general o cuando fuere conveniente sustanciarla para su definición esclarecimiento; y
tampoco implica la pérdida del trabajo efectuado en el procedimiento caducado ya que podrán
incorporarse a este los actos y trámites de aquel cuyo contenido si hubiera mantenido igual de
no haberse producido la caducidad.
C. La resolución expresa o presunta (por silencio administrativo.
La resolución expresa es el acto administrativo que implica una manifestación de voluntad que,
según el principio de congruencia, decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados
y aquellas otras derivadas del mismo. Se trata de un deber inexcusable puesto que en ningún
caso podrá la administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o
insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso. Únicamente Podrá acordarse la
inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento
jurídico o manifiestamente carentes de fundamento.
No obstante, y antes de dictar resolución, el órgano competente para resolver podrá decidir
mediante acuerdo motivado la realización de las actuaciones complementarias indispensables
para resolver el procedimiento. No tendrán la consideración de actuaciones complementarias
los informes que preceden inmediatamente a la resolución final del procedimiento. El acuerdo
de realización de actuaciones complementarias se notificará a los interesados,
concediéndoseles un plazo de 7 días para formular las alegaciones que tengan por pertinentes
tras la finalización de las mismas. Las actuaciones complementarias deberán practicarse en un
plazo no superior a 15 días y el plazo para resolver el procedimiento quedará suspendido hasta
la terminación de las actuaciones complementarias. La ley prohíbe que con motivo de una
petición o recurso a la administración se pueda agravar la situación inicial del interesado, sin
perjuicio de que la administración pueda incoar de oficio un nuevo procedimiento si procede.
D. La terminación convencional
El Procedimiento puede cumplir su fin por terminación convencional o por acuerdos, pactos,
convenios o contratos con personas tanto de derecho público como privado.
La admisión del convenio, acuerdo pacto frente al acto administrativo unilateral como forma
de terminación del procedimiento no es suficiente puesto que es preciso además una
regulación sustantiva que previamente haya aceptado esta forma de terminación del
procedimiento.

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TEMA X. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS.
1. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
La declaración de invalidez de los actos administrativos puede llevarse a cabo: por la propia
administración, a través de la revisión de oficio de los actos administrativos; o mediante la
resolución de recursos administrativos, que contra ellos interpongan los interesados. Así, los
recursos administrativos son actuaciones de los particulares en las que se solicita de la
Administración la modificación o revocación de una resolución o acto administrativo, porque
no se consideran acordes con el ordenamiento jurídico.
2. CLASES DE RECURSOS Y DISPOSICIONES COMUNES
El objeto de los recursos administrativos son las resoluciones y los actos de trámite, si estos
últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de
continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derecho e
intereses legítimos. Dichos recursos podrán fundarse en cualquiera de los motivos de nulidad
o anulabilidad previstos en la ley. La oposición a los restantes actos de trámite únicamente
podrá alegarse por interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al
procedimiento.
De acuerdo con la ley 39/2015, existe la posibilidad de que por medio de otras leyes se
produzca una sustitución del recurso de alzada y reposición, respetando su carácter
potestativo, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y
arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones
jerárquicas en supuestos o ámbitos sectoriales determinados. Para ello es preciso que dicha
regulación legal se justifique en la especificidad de la materia y que en todo caso se respeten
los principios, garantías y plazos que aquella ley reconoce a las personas y a los interesados en
todo procedimiento administrativo. En todo caso las reclamaciones económico-
administrativas se ajustarán a los procedimientos establecidos por su legislación específica.
En el caso de la impugnación de las disposiciones administrativas de carácter general, no
pueden hacerse directa y formalmente a través de un recurso administrativo, sino que debe
formalizarse sin trámite previo alguno directamente ante la jurisdicción contencioso
administrativa; mientras que la impugnación indirecta deberá hacerse ante el órgano que dictó
la disposición siempre y cuando el recurso se funde únicamente en la nulidad de la disposición
de carácter general. Además, se establece que contra los actos y resoluciones que ponen fin a
la vía administrativa no procederá nunca el recurso de alzada, pero sí el potestativo de
reposición.
El escrito de interposición del recurso deberá contener: a) el nombre y apellidos del recurrente;
b) el acto que se recurre y la razón de su impugnación, c) lugar, fecha, firma del recurrente,
identificación del medio y, en su caso, del lugar que se señale a efectos de notificaciones; d)
órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige y su correspondiente código de
identificación.
La ley consigna también que el error o la ausencia de la calificación del recurso por parte del
recurrente no será obstáculo para su tramitación siempre que se deduzca su verdadero
carácter; y, en aplicación del principio de que nadie puede ir contra sus propios actos o
beneficiarse de su propia torpeza, la ley prescribe que los vicios y defectos que hagan anulable
un acto no podrán ser alegados por quienes los hubieren causado.
Como causas de inadmisión del recurso, la ley establece la falta de competencia del órgano
administrativo, en cuyo caso del recurso deberá remitirse al órgano competente; y la falta de

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legitimación del recurrente, que se parte de un acto no susceptible de recurso, el transcurso
del plazo de interposición y que el recurso de forma manifiesta carezca de fundamento.
En cuanto a la eventual suspensión del acto recurrido, la ley parte del principio de que la
interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo
contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado. No obstante, el órgano a quien
competa resolver el recurso, previa ponderación, suficientemente razonada, ante el perjuicio
que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el ocasionado al recurrente como
consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender de oficio o a solicitud
del recurrente, la ejecución del acto impugnado cuando concurran alguna de las siguientes
circunstancias: a) que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación;
b) que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho.
La ley contempla la posibilidad de una suspensión automática la que tendrá lugar cuando
transcurrido un mes desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro
electrónico de la administración u organismo competente, el órgano a quien competa resolver
el recurso no ha dictado y notificado resolución expresa al respecto. El acuerdo de suspensión
podrá adoptar las medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la protección del
interés público o de terceros y la eficacia de la resolución o el acto impugnado. Y, en todo caso,
cuando de la suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, aquella solo
producirá efectos previa prestación de caución o garantía suficiente para responder de ellos.
La ley contempla también la prolongación de la suspensión a la vía contencioso-administrativa
que puede tener lugar cuando, habiéndola solicitado previamente el interesado, existe alguna
mediada cautelar, o, sí el interesado interpusiera recurso contencioso-administrativo,
reiterando en este la suspensión del acto objeto del proceso. La prolongación se mantendrá
hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud.
Antes de la resolución del recurso tiene lugar la audiencia de los interesados cuando hayan de
tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario. En
dichos supuestos se pondrán de manifiesto a los interesados para que, en un plazo no inferior
a 10 días ni superior a 15, formulen las alegaciones y presenten los documentos y justificantes
que estimen procedentes.
La resolución del recurso estimará en todo o en parte o desestimará las pretensiones
formuladas en el mismo o declarará su inadmisión, decidiendo sobre cuantas cuestiones, tanto
de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los
interesados. En este último caso se les oirá previamente. No obstante, la resolución será
congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso se admita
que la resolución agrave la situación inicial del recurrente.
Cuando diversos recurrentes han presentado una pluralidad de recursos administrativos que
traigan causa de un mismo acto administrativo y se haya interpuesto un recurso judicial frente
a uno de ellos, el órgano administrativo podrá acordar la suspensión del plazo para resolver
hasta que recaiga pronunciamiento judicial. Recaído el pronunciamiento judicial, será
comunicado a los interesados y el órgano administrativo competente para resolver podrá
dictar resolución de acuerdo con la resolución judicial sin necesidad de realizar ningún trámite
adicional.
3. TIPOS DE RECURSOS
Hay tres tipos de recursos, que pueden ser interpuestos según las circunstancias de cada caso:
§ Alzada
§ Potestativo de Reposición
§ Extraordinario de revisión

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El error o la ausencia de la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo
para su tramitación, siempre y cuando del mismo se deduzca su verdadero carácter.
El Recurso De Alzada
El recurso de alzada se dirige al órgano superior jerárquico del que dictó el acto que se desea
impugnar. Es un recurso jerárquico en cuanto permite al órgano superior corregir la actuación
del inferior y al tiempo precisar que el acto eventualmente recurrible ante la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa lo es realmente de la cúspide que encarna la voluntad de la
Administración, por haberse agotado la vía administrativa. A este efecto de la jerarquía, la ley
considera a los tribunales y órganos de selección de personal al servicio de las Administraciones
Públicas, dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que haya
nombrado al presidente de estos.
La interposición del recurso de alzada se hará por el interesado ante el órgano que dictó el acto
que se impugna o ante el competente para resolverlo. Si el recurso se hubiera interpuesto ante
el órgano que dictó el acto impugnado, este deberá remitirlo ante el competente en el plazo
de diez días, con su informe y con una copia completa y ordenada del expediente, siendo
responsable directo de dicha remisión. En lo referente al recurso de alzada, éste podrá
interponerse contra aquellos actos administrativos que no pongan fin a la vía administrativa.
El plazo para la interposición del recurso de alzada será de un mes si el acto fuera expreso. Si
no lo fuera, el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de alzada en
cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que se produzcan efectos del silencio
administrativo de acuerdo con su normativa específica. Transcurridos dichos plazos sin haberse
interpuesto el recurso, la resolución será firme a todos los casos.
La resolución del recurso de alzada corresponde al órgano superior del que dictó el acto
recurrido. El plazo máximo para notificar la resolución es de tres meses. Transcurrido este plazo
sin que recaiga resolución expresa se podrá entender desestimado el recurso, salvo que se
haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el
transcurso del plazo, en cuyo caso se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de
resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el
mismo. Se trata de un castigo a la reincidencia en el silencio y por ello se admite que el primer
acto presunto sea negativo, pero no el segundo que se entiende positivo.
Contra la resolución de un recurso de alzada, no cabe ningún otro recurso administrativo salvo
el recurso extraordinario de revisión en los casos establecidos en la ley.
El Recurso Potestativo De Reposición
El recurso potestativo de reposición se dirige al órgano administrativo que dictó el acto o
resolución recurrida, ante la inexistencia de un órgano superior. Es un recurso que con carácter
potestativo se interpone contra los actos que agotan la vía administrativa y antes de recurrir
ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Es la última posibilidad de arreglo antes de un
enfrentamiento judicial, así, bloquea el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa
mientras no sea resuelto o se haya producido la desestimación presunta.
Pueden ser objeto de recurso de reposición los mismos actos que lo son del recurso de alzada,
es decir, los actos y las resoluciones y actos de trámite, si estos últimos deciden directa o
indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el
procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos,
siempre y cuando dichos actos o resoluciones hayan puesto fin a la vía gubernativa. Así, a
diferencia del recurso de alzada, el de reposición sólo puede interponerse cuando el acto que
recurrimos pone fin a la vía administrativa. Es importante saber que existe la opción de no
utilizar dicho recurso administrativo y acudir directamente a la vía judicial. Eso sí, si

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interponemos un recurso de reposición, habrá que esperar a que éste sea expresamente
resuelto o se produzca la desestimación presunta del recurso, para acudir a la jurisdicción
contencioso-administrativa.
El plazo para la interposición del recurso de reposición será de un mes, si el acto fuera expreso.
Si no lo fuera, el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de
reposición en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que se produzca el acto
presunto. Transcurridos dichos plazos, únicamente podrá interponerse recurso contencioso-
administrativo sin perjuicio de la procedencia del recurso extraordinario de revisión.
El plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso será de un mes. Contra la
resolución de un recurso de reposición no podrá interponerse de nuevo dicho recurso.
El Recurso De Revisión
El recurso extraordinario de revisión se dirige al órgano administrativo que dictó el acto o
resolución recurrida. Se interpone contra los actos firmes en vía administrativa.
Los motivos por los que se puede interponer son los tradicionales de los recursos
extraordinarios judiciales en todas las jurisdicciones:
- La primera causa es que al dictar el acto se hubiera incurrido en error de hecho, que
resulte de los propios documentos incorporados al expediente. No se exige que el error
sea manifiesto, siendo posible la revisión sobre supuestos fácticos del acto recurrido.
- La revisión se puede dar cuando aparezcan nuevos documentos de valor esencial y que
evidencien el error en la resolución. Es suficiente con que aparezcan o se aporten
documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean
posteriores, evidencien el error para la resolución recurrida.
- Se puede dar cuando en la resolución hayan influido esencialmente documentos o
testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella
resolución.
- Se puede dar cuando la resolución se hubiese dictado como consecuencia de
prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y
se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme.
En cuanto al plazo, la revisión puede interponerse a través de plazos muy generosos, como es
el de los cuatro años siguientes a la fecha de la notificación si el recurso se funda en el error
de hecho. Los tiempos se acortan a tres meses si el recurso se funda en los restantes motivos,
plazo que se contará desde que se tuvo conocimiento de los documentos o desde que la
sentencia judicial quedó firme.
La resolución de los recursos de revisión puede ser resuelto por el órgano superior de la línea
jerárquica de cada Administración, pero también, si no se había agotado la vía administrativa,
por el titular de la competencia que hubiera dictado el acto cuya revisión se pretende. El
órgano al que corresponde conocer el recurso extraordinario de revisión debe pronunciarse
no solo sobre la procedencia del recurso, sino también sobre el fondo de la cuestión resuelta
por el acto recurrido. El recurso se entenderá desestimado si transcurren más de tres meses
sin que se resuelva, quedando entonces expedita la vía contencioso-administrativa.
6. REVISIÓN E IMPUGNACIÓN DE ACTOS Y SANCIONES TRIBUTARIAS. LAS
RECLAMACIONES ECONÓMICO-ADMINISTRATIVAS.
Según la ley 39/2015, las reclamaciones económico-administrativas se ajustarán a los
procedimientos establecidos por su legislación específica.
El procedimiento de revisión de actos nulos de pleno derecho podrá iniciarse de oficio, por
acuerdo del órgano que dictó el acto o de su superior jerárquico, o a instancia del interesado.
En este último caso, el escrito se dirigirá al órgano que dictó el acto cuya revisión se pretende.

47
Concluido el preceptivo trámite de audiencia, el órgano competente para tramitar el
procedimiento formulará la propuesta de resolución al órgano competente para resolver, el
cual solicitará el dictamen del Consejo de Estado u órgano equivalente de la comunidad
autónoma, dictamen que deberá ser favorable para estimar la pretendida nulidad. En el ámbito
de competencias del Estado, la competencia para resolver corresponderá al ministro de
economía y Hacienda, que podrá delegarla.
La declaración de lesividad de actos anulables se iniciará de oficio mediante acuerdo que será
notificado al interesado. Una vez que se haya completado el expediente con la documentación
oportuna se dará audiencia al interesado. Formulada la propuesta de resolución pasará a
informe de la Abogacía Del Estado o servicio jurídico correspondiente antes de la resolución
por el órgano competente. Si fuese favorable se dará traslado de todo el expediente a los
servicios jurídicos correspondientes a fin de que se interponga el recurso contencioso
administrativo.
El procedimiento de revocación de los actos de aplicación de los tributos y de imposición de
sanciones se iniciará exclusivamente de oficio sin perjuicio de que los interesados puedan
promover su iniciación por la administración competente mediante un escrito que dirigirán al
órgano que dictó el acto. En este caso la administración quedará exclusivamente obligada a
acusar recibo del escrito. Este procedimiento podrá iniciarse, aunque los actos y sanciones
objeto del mismo hayan sido objeto de impugnación en vía económico administrativa.
El procedimiento de rectificación de errores, cuando se inicie de oficio, se dará traslado de la
propuesta de rectificación en el plazo de 15 días al interesado salvo cuando la rectificación se
realiza en beneficio de éste, en cuyo caso se podrá notificar directamente la resolución del
procedimiento. Cuando el procedimiento se hubiera iniciado a instancia del interesado, la
administración podrá resolver directamente lo que proceda cuando no figuren en el
procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos o pruebas que los
presentados por el interesado. En el caso contrario, se deberá notificar la propuesta de
resolución al interesado para que formule alegaciones en el plazo de 15 días.
El procedimiento de devolución de ingresos indebidos podrá iniciarse de oficio o a instancia
del interesado. Cuando el procedimiento se inicia a instancia del interesado, podrá entender
desestimada su solicitud por silencio administrativo transcurrido el plazo de 6 meses sin
haberse notificado la resolución expresa. Cuando el procedimiento se inició de oficio, la
Administración Tributaria deberá notificar la propuesta de resolución al obligado tributario
para que, en un plazo de 10 días, presente las alegaciones y los documentos justificantes que
estime necesario. Finalizadas las actuaciones, el órgano competente para la tramitación
elevará al órgano competente para resolver la propuesta de resolución.

Como mecanismos propios de impugnación, por iniciativa de los interesados, existe:

1. El recurso de reposición de carácter potestativo deberá interponerse con carácter
previo a la reclamación económico administrativa en el plazo de un mes y deberá incluir
las alegaciones que el interesado formule acompañando los documentos que sirvan de
base a la pretensión que se ejercite. El lazo máximo para notificar la resolución será de
un mes contado desde el día siguiente al de presentación del recurso y transcurrido el
plazo de un mes podrá considerar desestimado el recurso al objeto de interponer la
reclamación procedente. Contra la resolución de un recurso de reposición no puede
interponerse de nuevo este recurso.
2. Las reclamaciones económico administrativas si encomiendan a los órganos colegiados
integrados por funcionarios de la propia Hacienda. Por esta vía se sustancia en las

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 materias que se relacionan en el artículo 222 de la Ley General tributaria. Los tributos
de la administración local no son reclamables en la vía económico administrativa.
La planta de los tribunales económico administrativos está formada por el Tribunal
económico administrativo central y los regionales. Podrán actuar de forma unipersonal
a través del presidente o cualquiera de los que lo conforman. Contra Las resoluciones
dictadas en primera instancia por los tribunales económico administrativos regionales
y locales podrán los interesados interponer recurso de alzada ordinario ante el Tribunal
económico administrativo central en el plazo de un mes.
7. LAS RECLAMACIONES PREVIAS AL PROCESO CIVIL Y LABORAL Y SU SUPRESIÓN POR
LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN.
La Ley 39/2015 no recoge ya la regulación de las reclamaciones administrativas previas porque
lejos de constituir una ventaja para los administrados, suponían una carga que dificultaba el
ejercicio de sus derechos. Así, las administraciones públicas pueden ser demandadas ante la
jurisdicción civil o laboral en los mismos términos que los particulares.

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TEMA XI. LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA.
1. LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
La Jurisdicción Contencioso-administrativa es aquella que tiene por objeto controlar la
potestad reglamentaria y la legalidad de la actividad administrativa, así como el sometimiento
de ésta a los fines que la justifiquen. Los Juzgados y los Tribunales del orden contencioso-
administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de
las Administraciones Públicas sujetas al Derecho Administrativo, con las disposiciones de rango
inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación.
En la Justicia administrativa no se condena nunca al responsable de la actividad administrativa
enjuiciada sino a su fachada, al acto administrativo, y, al final, pagan unos terceros, los
ciudadanos, que con sus impuestos satisfacen las condenas de responsabilidad civil de la
Administración.
2. LOS MODELOS ORGÁNICOS DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA
El primer modelo de Justicia administrativa es la Jurisdicción especial administrativa separada
del sistema común de jueces y tribunales y servida por funcionarios. De este modelo asumido
con la Constitución de Bayona, las Cortes de Cádiz pasan a encomendar todos los asuntos
contenciosos de la Administración a la justicia civil. Después se volverá al modelo de la
Constitución de Bayona. Tras la Constitución de 1876, se instaura el sistema armónico
consistente en unos tribunales en los que se integran jueces de carrera y funcionarios. Un
cuarto sistema será el judicial especializado que surge durante el régimen franquista, es un
sistema judicialista en el que la justicia administrativa está en manos únicamente de jueces. La
Constitución de 1978 confirma este sistema.
3. ÁMBITO DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
La Justicia administrativa es tanto garantista como controladora de la legalidad.
En el primer constitucionalismo, el control que se contemplaba por parte de la justicia
administrativa se reducía a una enumeración de lo que se controlaba, sobre todo, eran
conflictos de derechos. Más adelante, con el sistema armónico de la Ley de Santamaría de
Paredes de 1888 se ve por primera vez que se pasa a la técnica de la clausula general que es la
que conocemos ahora: admite recurso contra todo que causa estado, que emane de facultades
regladas y que verse sobre derechos administrativos establecidos previamente en favor del
demandante por una ley, un reglamento o un precepto administrativo. Lo que pasa es que aquí
se define que se van a controlar los actos reglados de la administración, excluyéndose los actos
discrecionales y, además, se sigue hablando de derechos, solo se puede pedir control cuando
se ve afectado un derecho. Ya en el siglo XX, se pasa a una legitimación por interés, ya no hace
falta de vulneración de derechos, sino que se habla de anular actos por ser contrarios a
derecho, y aparece la posibilidad de recurrir reglamentos. Por su parte, la ley de 1956, en la
misma línea de progreso, estableció la competencia jurisdiccional sobre la clausula general
incluyendo los actos discrecionales y admitió el recurso contra reglamentos, e incorporo el
sistema general de legitimación por interés. Pero esta ley no era compatible con la Constitución
de 1978 al dejar zonas exentas del control judicial, entre las que se cuentan los actos políticos
y una lista de actos excluidos por su artículo 40. La Constitución exigía un control pleno de la
actuación administrativa por eso se redacta Ley Jurisdiccional de 1998 que contempla ese
pleno control, se extiende el control no solo al acto y reglamento sino también a la inactividad
y a la vía de hecho. El ámbito actual de la jurisdicción contencioso-administrativa va a ser
también el control de los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión
patrimonial sujetos a derecho público que adopten los órganos de Congreso de los Diputados

50
y del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y Defensor del Pueblo, así
como de las Asambleas legislativas de las CCAA y las instituciones autonómicas análogas al
Tribunal de Cuentas y Defensor del Pueblo. También se ocupa la jurisdicción contencioso-
administrativa de los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la actividad
administrativa de órganos de gobierno, de juzgados y tribunales. Lo mismo pasa con los actos
y actividades de la Administración Electoral. En concreto, cabe recurso contencioso
administrativo contra la proclamación de candidaturas por las juntas electorales y otro de
similares características contra la proclamación de electos. Al orden contencioso van también
los conflictos que surgen entre las Administraciones públicas.

En principio, la justicia administrativa conoce también de las cuestiones prejudiciales e

incidentales no pertenecientes al orden administrativo, pero directamente relacionadas con un
recurso contencioso-administrativo, salvo las de carácter penal que, de plantearse,
determinará la suspensión del procedimiento, mientras no sea resuelta por los órganos
penales a quienes corresponda. Sin embargo, la decisión que se tome sobre la cuestión
prejudicial o incidental civil no producirá efectos fuera del proceso en que se dicte y podrá ser
revisada por la jurisdicción correspondiente. De esta forma, aunque la jurisdicción
contencioso-administrativa puede conocer de las cuestiones prejudiciales e incidentales de
carácter civil que se produzcan con ocasión de un acto administrativo, solo la jurisdicción civil
es competente para resolver definitivamente los conflictos. Así, lo que resuelva el orden
contencioso no tiene efectos fuera del proceso contencioso-administrativo.
Por su parte, la jurisdicción laboral conoce de los conflictos entre la administración y sus
empleados sujetos al derecho laboral, mientras que la jurisdicción contencioso-administrativa
es competente para los que se suscitan entre aquella y los empleados que tienen la condición
de funcionarios públicos. El orden contencioso tampoco se ocupa de la materia disciplinaria
militar, pero si de los conflictos militares que no sean disciplinarios.
Obviamente tampoco entra en el ámbito de lo contencioso-administrativo los conflictos de
jurisdicción entre los juzgados y tribunales y la administración pública, ni de los conflictos de
atribuciones entre los órganos de una misma administración que resuelve el órgano común de
superior jerarquía.

Por otro lado, hay que tener en cuenta que la jurisdicción contenciosa también se ocupa de
dar autorización a la administración para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo
acceso requiere consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución
forzosa de actos de la administración pública. Asimismo, corresponderá a los juzgados de los
contencioso-administrativo la autorización o ratificación judicial de las medidas que las
autoridades sanitarias consideren urgentes y necesarias para la salud pública e impliquen
privación o restricción de la libertad o de otro derecho fundamental.
4. LOS ÓRGANOS JURISDICCIONALES
Órganos y competencia objetiva
Según la ley 29/1998, el orden judicial contencioso-administrativo se estructura sobre un
ámbito provincial sobre cuatro niveles de órganos judiciales:
1. Los Juzgados unipersonales de lo Contencioso-administrativo, de los que habrá uno o
más en cada provincia con jurisdicción en toda ella y sede en su capital.
La competencia de los Juzgados de lo Contencioso Administrativo de ámbito provincial se
describe en función de grupos de conflictos procedentes de todas las Administraciones. Así,
conocen de los recursos que se deduzcan frente a las entidades locales o entidades y

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corporaciones dependientes vinculadas a las mismas, excluidas las impugnaciones de cualquier
clase de instrumentos de planeamiento urbanístico; de los recursos que se deduzcan frente a
la Administración de las Comunidades Autónomas, salvo cuando procedan del respectivo
Consejo de Gobierno. Conocen también de los recursos contra la Administración periférica del
Estado y de las Comunidades Autónomas y de los organismos, entes, entidades o
corporaciones de Derecho público, cuya competencia no se extienda a todo el territorio
nacional, o cuando se dicten en ejercicio de competencias de dominio público, obras públicas
del Estado, expropiación forzosa y propiedades especiales. También conocen de las
resoluciones que se dicten en materia de extranjería por la Administración periférica del
Estado, de las impugnaciones contra actos de las juntas electorales de zona y de las formuladas
en materia de proclamación de candidatura y candidatos efectuado por cualquiera de las
juntas electorales. También cuando se pide autorización para la entrada en domicilios o si
pedimos ratificación de medidas urgentes restrictivas de derecho en materia sanitaria.
2. Las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia de
las Comunidades Autónomas, pudiendo crearse también Salas con competencia
reducida a una o varias provincias de la Comunidad Autónoma.
Es un órgano colegiado y tiene una competencia residual. Todos los asuntos que no
correspondan a los otros órganos de la jurisdicción contenciosa, van a estos tribunales. Les
corresponde también la regulación del derecho de reunión.
3. Los Juzgados centrales de lo Contencioso-administrativo.
Controlan actos de la Administración Central del Estado. También de actos de entes públicos
del sector estatal que extiende competencia en todo el territorio nacional.
Se ocupan también de la inadmisión de la petición de asilo.
4. La Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional.
Para recurrir sobre todo actos que vienen de ministros o secretarios de Estado. También
cuando hay resoluciones económico administrativos desde la más alta escala, en materia de
terrorismo y para recurrir actos de administraciones independientes como el Banco de España.
5. La Sala Tercera de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo.
Se ocupa de los actos del Consejo de ministros o de Comisión delegada de Gobierno o actos
que son de los órganos constitucionales.
Por encima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo está aún la Sala Especial de Revisión
prevista en el art.61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, formada por el presidente del
Tribunal Supremo, los presidentes de Sala y el Magistrado más antiguo y el más moderno de
cada una de ellas.

En concreto, la segunda instancia o apelación está atribuida, únicamente a las salas de lo

contencioso de los Tribunales Superiores de Justicia y a la Sala de lo contencioso-administrativo
de la Audiencia Nacional, competentes para las apelaciones de los autos y sentencias de los
Juzgados provinciales y de los juzgados centrales de lo contencioso-administrativo.
Los recursos de casación se atribuyen a las Salas de lo Contencioso-administrativo de los
Tribunales Superiores de Justicia, limitadamente a la casación por unificación de doctrina y en
interés de la ley, y a la sala de lo contencioso-administrativo del tribunal supremo para las
restantes y ordinarias modalidades de la casación.
Los recursos de revisión contra las sentencias firmes de los juzgados de lo contencioso-
administrativo corresponde a las Salas de revisión de lo contencioso-administrativo de los
Tribunales Superiores de Justicia y a la Sala de lo contencioso-administrativo de la audiencia
nacional los que se interpongan contra las resoluciones de los juzgados centrales. Y a la Sala

52
de lo Contencioso-administrativo del tribunal supremo corresponde la revisión de las
resoluciones de las Salas de lo contencioso-administrativo de la audiencia nacional, de los
tribunales superiores y de las secciones del propio tribunal supremo.
La competencia territorial
La existencia de órganos judiciales con la misma competencia objetiva o material pero que
actúan en ámbitos territoriales distintos o sobre el mismo territorio obliga a precisar cuál de
ellos se asigna la competencia.
Con carácter general la competencia se atribuye al órgano jurisdiccional en cuya
circunscripción tenga su sede el órgano que hubiere dictado la disposición o el acto
impugnado, incluyéndose en la competencia tanto la relativa a conocer y fallar el asunto
principal, como a resolver todas sus incidencias y ejecutar las sentencias que dictare. Esta regla
admite dos excepciones:
- Cuando el recurso tenga por objeto actos de las Administraciones públicas en materia
de personal, propiedades especiales y sanciones será competente, a elección del
demandante, el Juzgado o el Tribunal en cuya circunscripción tenga aquél su domicilio
o se halle la sede del órgano autor del acto originario impugnado.
- Cuando se impugnan planes de ordenación urbana y actuaciones urbanísticas,
expropiatorias y, en general, las que comporten intervención administrativa en la
propiedad privada la competencia corresponderá al órgano jurisdiccional en cuya
circunscripción radiquen los inmuebles afectados.
Las anteriores reglas no se aplican cuando el acto originario impugnado afectase a una
pluralidad de destinatarios y fueran diversos los Juzgados o tribunales competentes, en cuyo
caso la competencia vendrá atribuida al órgano jurisdiccional en cuya circunscripción tenga su
sede el órgano que hubiere dictado el acto originario impugnado.
La distribución de asuntos entre las diversas salas de un mismo Tribunal o entre las diversas
secciones de una misma sala, es atribuida a la sala de Gobierno del respectivo Tribunal,
teniendo en cuenta la naturaleza y homogeneidad de la materia en que se refieren los
recursos. El mismo criterio servirá para la distribución de asuntos entre los diversos juzgados
de lo Contencioso administrativo de una misma población. La aprobación corresponderá a la
sala de Gobierno del Tribunal Superior de justicia, a propuesta de la Junta de jueces de este
orden jurisdiccional. Los acuerdos se adoptarán cada dos años y se comunicarán al Consejo
General del Poder Judicial al solo efecto de su publicación, antes de la apertura de tribunales
en el Boletín oficial del Estado o en el de la comunidad autónoma según corresponda.
5. LAS PARTES EN EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
La parte activa o demandante son las que ejercitan el derecho de acudir ante el juez afirmando
la titularidad de un derecho o un interés y solicitando una pretensión, y son partes pasivas o
demandadas los sujetos contra quienes se dirige esa pretensión y que se resisten o se oponen
a concederla. En lo contencioso-administrativo, los ciudadanos titulares de los derechos e
intereses legítimos lesionados por el acto o actividad administrativa asumen la carga de ser
demandantes y la Administración autora del acto, disposición o actividad recurrida la posición
defensiva de demandada.
Sin embargo, los particulares, además de recurrentes, pueden actuar en la posición de
demandados en dos ocasiones:
- Una es en el proceso de lesividad, en el que la Administración autora del acto lo
impugna previa declaración de lesividad en el plazo de cuatro años. La posición de
demandado la asumiría entonces el titular de los derechos o intereses legítimos cuya
revocación pretende la acción de lesividad.

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 - Otra es cuando los particulares entran en el proceso como codemandados, es decir,
demandados juntamente con la Administración autora del acto recurrido, porque sus
derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación de las
pretensiones del demandante, así como las aseguradoras de las Administración
públicas, que siempre serán parte codemandada junto con la Administración a quien
aseguren.

Cuando son dos administraciones las intervinientes en la producción de un acto, una como
autora y otra como fiscalizadora, la administración demandada será el organismo o
corporación pública autora del acto o disposición fiscalizados, si el resultado de la fiscalización
es aprobatorio, y la que ejerza la fiscalización, si mediante ella no se aprueba íntegramente el
acto o disposición. Y, cuando se hable de potestad reglamentaria, la condición de parte
demandada no sólo será la Administración autora del acto recurrido sino también la autora de
la disposición general aplicada en éste.
Cuando en el proceso se enfrentan dos administraciones públicas y ambas investidas del
privilegio de dictar actos administrativos ejecutorios. En principio será parte demandante la
que toma la iniciativa de formular frente a la otra el requerimiento para que derogue la
disposición, anule o revoque el acto, haga cesar la actuación material, o inicie la actividad a
que está obligada. Si al margen de contestar o no al requerimiento dicta otro acto sobre la
misma materia, deberá el primer requirente impugnarlo a su vez o utilizar la vía de la
ampliación a que se refiere el artículo 35, sin perjuicio de que asimismo se pueda solicitar la
acumulación de los recursos que tengan el mismo objeto y de que ésta pueda ser acordada de
oficio por el juez.
En los litigios entre Administraciones públicas no cabrá interponer recurso en vía
administrativa. No obstante, cuando una Administración interponga recurso contencioso-
administrativo contra otra, podrá requerirla previamente para que derogue la disposición,
anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a
que esté obligada.
Capacidad para ser parte, capacidad procesal, representación y defensa.
Por regla general, la capacidad para ser parte la ostentan las personas físicas y jurídicas que
tienen capacidad jurídica con arreglo al Derecho civil y además los grupos de afectados, uniones
sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos, entidades todas ellas aptas para
ser titulares de derechos y obligaciones al margen de su integración en las estructuras formales
de las personas jurídicas, las cuales también tendrán capacidad procesal ante el orden
jurisdiccional contencioso-administrativo cuando la ley así lo declare expresamente.
Obviamente tienen capacidad para ser parte las personas públicas territoriales o
institucionales con personalidad jurídica independiente. Por ello no pueden interponer
recurso, ser parte demandante frente a una Administración pública, los órganos de la misma y
los miembros de sus órganos colegiados, salvo que una ley lo autorice expresamente, como
está previsto en favor de los concejales para la impugnación de los actos y acuerdos de las
entidades locales si hubieran votado en contra de tales acuerdos. La misma falta de
personalidad alcanza a los particulares cuando obren por delegación o como meros agentes o
mandatarios de ella en relación con los actos y disposiciones de una entidad pública. Tampoco
es admisible la impugnación por un organismo autónomo de los actos dictados por la
administración territorial de la que es un simple instrumento. La Administración instrumental
no puede interponer recurso contra la Administración matriz.

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En cuanto a la capacidad procesal, es decir, la aptitud para estar directamente en juicio, la
tienen, además de las personas que la ostenten con arreglo a la ley de enjuiciamiento civil, los
menores de edad para la defensa de aquellos de sus derechos e intereses legítimos cuya
actuación les esté permitida por el ordenamiento jurídico sin necesidad de asistencia de la
persona que ejerza la patria potestad tutela o curatela.

La representación de las partes deberá conferirse a un procurador con poder al efecto y la

defensa encomendarse a un abogado. Pero cuando actúen ante los juzgados provinciales o
centrales, las partes pueden otorgar la representación al mismo abogado que lleva la defensa,
en cuyo caso será a éste a quien se notifiquen las actuaciones.
La legitimación
Además, de la capacidad, la parte ha de ostentar la legitimación adecuada. Esta legitimación
supone la existencia de un sujeto portador de un derecho o de un interés: “están legitimadas
las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo”. Es implícito que es
preciso la existencia de lesión, es decir, que ese derecho o interés hayan sido agredidos o
desconocidos por la disposición, acto, inactividad, o vía de hecho de la Administración. El TS
Describe el interés para recurrir como aquel que produciría algún beneficio o evitaría un
perjuicio de cualquier tipo al accionante.
La legitimación por lesión de un derecho es precisa cuando el recurrente pretende, además de
la anulación del acto o disposición impugnado, el reconocimiento de una situación jurídica
individualizada y/o además, el resarcimiento de daños y perjuicios.

No están legitimadas para recurrir los actos y disposiciones de una administración pública los
órganos de la misma y los miembros de sus órganos colegiados salvo que una ley lo autorice
expresamente, como es el caso de los miembros de las corporaciones locales que hubieran
votado en contra de tales actos y acuerdos, ni las entidades de derecho público que sean
dependientes o vinculadas al estado, las comunidades autónomas o las entidades locales,
respecto de la actividad de la administración de la que dependan, salvo aquellas
administraciones a las que por ley se haya dotado de un Estatuto específico de autonomía,
como es el caso de la Universidad.
6. OBJETO DEL RECURSO
El proceso contencioso administrativo tiene siempre por objeto la actividad de una
administración, la cual puede manifestarse tanto en un acto expreso o presunto, una
disposición general, una inactividad o una actuación material constitutiva de vía De hecho.
1. Actividad enjuiciable y pretensiones en la impugnación de actos y reglamentos
El recurso contencioso administrativo es admisible en relación con las disposiciones de
carácter general y con los actos expresos y presuntos de la administración pública que pongan
fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o
indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el
procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.
Es decir, normalmente los actos de trámite no podrán ser recurridos salvo que estos decidan
directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el
procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable.
Además, el recurso contencioso administrativo es admisible cuando hablamos de reglamentos
o disposiciones generales. Se puede recurrir un reglamento en dos meses directamente a
través del contencioso-administrativo porque no cabe recurrirlo por vía administrativa. Existen
dos cauces de impugnación de las disposiciones generales: el llamado recurso directo, que

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supone la impugnación de la disposición en sí misma y el recurso indirecto, que consiste en la
impugnación de un acto de aplicación de la disposición con fundamento en la invalidez de
aquélla.
Tanto en el caso de la impugnación de actos como de reglamentos, las pretensiones
ejercitables (lo que se pretende con la impugnación) son dos: en el recurso de anulación la
pretensión se ciñe a la anulación de un acto o disposición o a la declaración de no ser conforme
a derecho; en el recurso de plena jurisdicción, el recurrente además de la anulación exige el
reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas
adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnización de daños
y perjuicios.
Por su parte, los actos que sean reproducción de otros actos previos consentidos no pueden
ser recurridos en la vía contenciosa administrativa.
2. El recurso contra la inactividad de la administración
También es admisible el recurso contra la inactividad de la administración; se contemplan dos
situaciones de inactividad donde cabe recurso:
- Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos
de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada
a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas.
Conforme a esto, quienes tengan derecho a la prestación concreta pueden reclamar de la
Administración el cumplimiento de dicha obligación y si en el plazo de tres meses desde la
fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no
hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-
administrativo contra la inactividad de la Administración.
- Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes.
En este caso, los afectados deberán solicitar la ejecución del acto y esperar a que éste se
produzca antes de formular el recurso contencioso-administrativo durante un mes.

En ambos supuestos, el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a
la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén
establecidas. La pretensión en el recurso contra la inactividad se basa en que se condene al
cumplimiento de la obligación o a ejecutar el acto firme.
3. El recurso contra la vía de hecho
También es admisible el recurso contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de
hecho, entendidas como aquellas actuaciones materiales de la Administración que carecen de
la necesaria cobertura jurídica y lesionan derechos e interese legítimos de cualquier clase.
Normalmente, cuando la Administración priva o invade la propiedad o inquieta en la posesión
de los bienes ajenos sin seguir el procedimiento establecido, ordinariamente el expropiatorio.
En la vía de hecho no es necesario preparar la acción siguiendo una previa fase gubernativa,
sino que potestativamente el interesado podrá formular un requerimiento a la Administración
actuante, intimando la cesación de la actividad administrativa perturbadora. Si dicho
requerimiento no hubiera sido formulado o no fuere atendido dentro de los diez días
siguientes a su presentación, el interesado podrá deducir directamente recurso contencioso-
administrativo. Es decir, tanto como si hago el requerimiento como si no lo hago, tengo que
esperar diez para ir a la vía contencioso-administrativa.
La pretensión de interponer este recurso es que se declare el acto como contrario a derecho,
que se de la orden de cese y que se adopten las medidas para restablecer la situación.

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Las pretensiones
En estos recursos, el Juez puede solicitar una clarificación de las posiciones de las partes, de
las pretensiones de cada uno de ellos. Esto lo puede hacer cuando estime que la cuestión
sometida a su conocimiento pudiera no haber sido apreciada debidamente por las partes o por
existir en apariencia otros motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposición. En dicho
caso se somete el recurso o la oposición mediante providencia en que los expondrá y
concederá a los interesados un plazo común de diez días para que formulen las alegaciones
que estimen oportunas, con suspensión del plazo para pronunciar el fallo. Esto mismo se
observará si, impugnados directamente determinados preceptos de una disposición general,
el Tribunal entendiera necesario extender el enjuiciamiento a otros de la misma disposición
por razones de conexión o consecuencia con los preceptos recurridos.
La acumulación de diversas pretensiones en un mismo proceso es posible siempre que se
deduzcan en relación con un mismo acto, disposición o actuación. Lo serán también las que se
refieran a varios actos, disposiciones o actuaciones cuando unos sean reproducción,
confirmación o ejecución de otros o existe entre ellos cualquier otra conexión directa. El actor
podrá acumular en su demanda cuantas pretensiones reúnan los requisitos señalados, pero si
el secretario judicial no estimare pertinente la acumulación de pretensiones, dará cuenta al
Tribunal, el cual ordenará a la parte que interponga por separado los recursos en el plazo de
30 días.
Existe también la posibilidad de ampliación del recurso a cualquier acto, disposición o
actuación que guarde relación con el que sea objeto del recurso en tramitación. De la petición
de las partes, que producirá la suspensión del curso del procedimiento, el secretario judicial
dará traslado a las partes para que eviten alegaciones en el plazo de 5 días. Si se accede a la
ampliación, continuará la suspensión de la tramitación del proceso. En el supuesto de procesos
contra actos presuntos podrá el recurrente desistir del recurso interpuesto con fundamentos
en la aceptación de la resolución expresa que se hubiere dictado o solicitar la ampliación de la
resolución expresa. Una vez producido el desistimiento del recurso inicialmente interpuesto,
el plazo para recurrir la resolución expresa, que será de dos meses, se contará desde el día
siguiente al de la notificación de esta.

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TEMA XII. EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
1. EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO COMO PROCESO REVISOR O DE
APELACIÓN Y SUS INSUFICIENCIAS
Tradicionalmente lo que se ha recurrido en la vía contencioso-administrativa es la actuación
de la administración, por eso para recurrir la actuación de la administración hacía falta un acto
administrativo. Sin embargo, ahora esto no es necesario para poner un recurso contencioso-
administrativo, se puede recurrir una actuación que no sea acto administrativo como puede
ser la inactividad o la vía de hecho.
Además, tradicionalmente el recurso contencioso-administrativo era muy limitado. Lo que
llegaba a sede judicial era un control limitado en el sentido de los motivos oponer o en la
prueba que se podía hacer. Ahora, este control no se ve limitado ni en la prueba ni en los
motivos, de hecho, los motivos si no son alegados en la vía administrativo pueden ser alegados
más tarde en lo contencioso.
2. MEDIDAS CAUTELARES. LA SUSPENSIÓN DE EFECTOS DEL ACTO RECURRIDO
La Ley Jurisdiccional de 1998 introduce la posibilidad de adoptar cualquier medida cautelar,
incluso las de carácter positivo. La ley no limita las medidas cautelares a la suspensión de
efectos del acto recurrido, sino que permite solicitar en cualquier estado del proceso la
adopción de cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia. En definitiva, ahora es
posible, al lado de medidas de suspensión de efectos de la disposición o acto recurrido,
cualesquiera otras positivas o negativas de hacer o de no hacer. Corresponderá al Juez o
Tribunal determinar las que, según las circunstancias, fuesen necesarias.
En cuanto al fundamento, previa valoración circunstanciada de todos los interese en conflicto,
la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de
la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso. Eso significa que para
conceder la medida cautelar debe existir un riesgo para el objeto de pretensión mientras se
tramita el proceso. En definitiva, para acordar, modificar o revocar medidas cautelares, el juez
solo puede atender a evitar que la ejecución del acto o aplicación de la disposición pudiera
hacer perder su finalidad legítima al recurso.
En los supuestos de inactividad o vía de hecho, e medida cautelar se adopta de forma
automática salvo que se aprecie con evidencia que no se dan las situaciones de inactividad o
de vía de hecho o la medida pueden producir una perturbación grave de los intereses generales
o de tercero, que el Juez, ponderará en forma circunstancia.
La medida cautelar podrá solicitarse por el interesado en cualquier estado del proceso, salvo
que se solicitare la suspensión de la vigencia de una disposición general o de algunos de sus
preceptos, en cuyo caso la petición deberá efectuarse en el escrito de interposición o en la
demanda. También es posible solicitar la medida cautelar antes de la interposición del recurso
en los supuestos de inactividad de la Administración o vía de hecho.
El incidente cautelar se tramitará en pieza separada con audiencia de la parte contraria, en un
plazo que no excederá de diez días y será resuelto por auto dentro de los cinco días siguientes.
Si la Administración demandada no hubiera aún comparecido, la audiencia se entenderá con
el órgano autor de la actividad impugnada. Pero se admite también la adopción de medidas
cautelares inaudita parte, es decir, sin oír a la parte contraria, atendidas las circunstancias de
especial urgencia que concurran en el caso y, además, en los supuestos de recursos sobre
inactividad o vía de hecho.
Contra el auto que acuerde medidas no se dará recurso alguno, pero en el mismo el juez
convocará a las partes a una comparecencia que habrá de celebrarse dentro de los tres días

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siguientes, sobre el levantamiento, mantenimiento o modificación de la medida adoptada. El
auto que acuerde las medidas se comunicará al órgano administrativo correspondiente, el cual
dispondrá su inmediato cumplimiento, debiendo publicarse las suspensiones de disposiciones
y actos generales.
Las medida cautelares estarán vigentes hasta que recaiga sentencia firme que ponga fin al
procedimiento en el que fueren acordados o hasta que este finalice por cualquiera de las
causas previstas en esta ley. No obstante, podrán ser modificadas o revocadas durante el curso
del procedimiento si cambiaran las circunstancias en virtud de las cuales se hubieran adoptado.
En esta modificación no deben pesar los distintos avances que se vayan haciendo durante el
proceso respecto al análisis de las cuestiones formales de fondo que configuran el debate, y,
tampoco, en razón de la modificación de los criterios de valoración que el Juez o Tribunal aplicó
a los hechos al decidir el incidente cautelar.
3. EL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE PRIMERA O ÚNICA
INSTANCIA
1. Trámite de interposición
El recurso contencioso administrativo se iniciará por un escrito de interposición reducido a
citar la disposición, acto, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se impugne
y a solicitar que se tenga por interpuesto el recurso. No siempre es necesario iniciar el proceso
mediante el escrito de interposición. Este trámite no es necesario en el recurso dirigido contra
una disposición general, acto, inactividad o vía de hecho, en que no existan terceros
interesados que podrá iniciarse también mediante demanda en que podrá iniciarse también
mediante demanda en que se concretará la disposición, acto o conducta impugnados y se
razonará su disconformidad a Derecho, acompañando los documentos antes señalados.
Se acompañará el escrito de interposición de los siguientes documentos:
§ Acreditación de la representación del compareciente.
§ Acreditación de la legitimación del actor, cuando la ostente por habérsela transmitido
otro por herencia o por cualquier otro título.
§ Copia o traslado de la disposición o del acto expreso que se recurran, o indicación del
expediente en que haya recaído el acto o el periódico oficial en que la disposición se
haya publicado. En el caso de inactividad de la Admón. una vía de hecho, se menciona
el órgano o dependencia al que se atribuya una u otra, en su caso, el expediente en que
tuvieran origen, o cualesquiera otros datos que sirvan para identificar suficientemente
el objeto del recurso.
§ Documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos
para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que
les sean de aplicación.
El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo:
§ Es de dos meses contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición
impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía
administrativa, si fuera expreso.
§ Si fuese un acto expreso que no agota la vía administrativa, lo primero que habrá que
hacer es agotar la vía administrativa a través de un recurso de alzada. Después de
resolverlo, el plazo de recurrir la resolución dependerá si la resolución es expresa o por
silencio. Si la resolución del recurso de alzada es expresa, el plazo es de dos meses; si
la resolución es presunta, el plazo será de seis meses.
§ Si no fuera expreso, el plazo será de seis meses y se contara: a) para el solicitante y
otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su

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 normativa específica, se produzca el acto presunto; b) si media recurso de reposición,
desde el día siguiente a aquel en que se notifique la resolución expresa del recurso
potestativo de reposición o aquel en que este deba entenderse presuntamente
desestimado; c) y en el caso del proceso de lesividad a contar desde el día siguiente a
la fecha de la declaración de lesividad.
§ Si es un recurso contra la inactividad, se establece un plazo de dos meses, pero esos
dos meses se cuentan desde que vence el plazo de tres meses (supuesto de obligación
de prestación) o vence el plazo de un mes (supuesto de ejecución de un acto firme).
§ Si es un recurso contra la vía de hecho, se establece un plazo de diez días a contar desde
el día siguiente a la terminación del plazo de otros diez establecido para que la
Administración conteste al requerimiento. Si no hay requerimiento, el plazo será de
veinte días desde el día en que se inició la actuación administrativa en vía de hecho.
§ Si es un recurso de lesividad, el plazo será de dos meses a contar desde el día siguiente
a la fecha de la declaración de lesividad.
§ En los litigios entre administraciones, el plazo será de dos meses, salvo que la ley
establezca otra cosa. Cuando hubiera precedido al requerimiento previo, el plazo se
contará desde el día siguiente a aquel en que se reciba la comunicación del acuerdo
expreso o se entienda presuntamente rechazado.
2. Trámite de publicidad, emplazamiento de los demandados y reclamación del expediente.
El órgano jurisdiccional examina de oficio la validez de la comparecencia a través del escrito de
interposición y de los documentos presentados (o se requiere su subsanación en el plazo de
10 días), y acuerda, si lo solicita el recurrente o lo estima conveniente, que se publique un
anuncio con la interposición del recurso en el periódico oficial que corresponda, atendiendo al
ámbito territorial de competencia del órgano autor de la actividad administrativa recurrida.
Los anuncios tienen por objeto llamar a los terceros interesados para que comparezcan si a su
derecho interesa. Lo mismo se hace si el recurso se hubiera iniciado por demanda,
concediéndose un plazo de 15 días para que comparezcan quienes tengan interés legítimo.
Al propio tiempo, el órgano jurisdiccional requerirá de la Administración, la remisión del
expediente administrativo, ordenándole emplace a quienes aparezcan como interesados en él,
para que puedan personarse en el plazo de nueve días. El expediente se reclamará al órgano
autor de la disposición o acto impugnado o a aquel al que se impute la inactividad o vía de
hecho y deberá ser remitido en el plazo improrrogable de veinte días. Frente a los frecuentes
retrasos en la remisión del expediente se establece:
- La imposición de multas de 300,50 a 1.202,02 euros a la autoridad o empleado
responsable si el expediente no se enviara en el término de diez días. La multa será
reiterada cada veinte días hasta el cumplimiento de lo requerido.
- Si con las tres primeras multas coercitivas no se consiguiese la remisión del expediente
completo, el juez o tribunal pondrá los hechos en conocimiento del ministerio fiscal,
sin perjuicio de seguir imponiendo nuevas multas. El requerimiento cuya desatención
pueda dar lugar a la tercera multa coercitiva contendrá el oportuno apercibimiento.
Formalmente, la reclamación del expediente administrativo produce el efecto de
emplazamiento de la Administración y su envío equivale a su personación en el proceso. Los
demandados legalmente emplazados por la Administración podrán personarse en autos
dentro del plazo concedido. Si lo hicieren posteriormente, se les tendrán por parte para los
trámites no precluidos.
3. Trámite de admisión, demanda, alegaciones previas y contestación de la demanda.

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Tras los trámites de interposición, reclamación del expediente, emplazamiento, y personación,
la Ley establece un trámite de admisión para rechazar, sin discusión, las acciones más
evidentemente infundadas. El juzgador, si lo considera necesario, declarará no haber lugar a la
admisión del recurso cuando constare de modo inequívoco y manifiesto alguna de las
siguientes causas de inadmisibilidad:
- La falta de jurisdicción o incompetencia del Juzgado o Tribunal.
- La falta de legitimación del recurrente.
- Haberse interpuesto el recurso contra actividad no susceptible de impugnación.
- Haber caducado el plazo de interposición.
- Cuando se hubieran desestimado en el fondo otros recursos sustancialmente iguales
por sentencia firme.
- Cuando se impugne una actividad material constitutiva de vía de hecho, si fuera
evidente que la actuación administrativa
- se ha producido dentro de la competencia y en conformidad con las reglas del
procedimiento legalmente establecido.
- Cuando se impugne la no realización por la Administración de sus obligaciones si fuera
evidente la ausencia de
- obligación concreta de la Administración respecto de los recurrentes.
El Juzgado o la Sala antes de pronunciarse sobre la inadmisión, concederá un plazo de 10 días
para que las partes aleguen y aporten los documentos pertinentes. A la vista del expediente
remitido, si las partes estimasen que el expediente administrativo no está completo, podrán
solicitar, dentro del plazo para formular la demanda o la contestación, la ampliación del
expediente, lo que suspenderá el curso del plazo de formalización de demanda o de
contestación.
En los escritos de demanda, y de contestación, se consignarán, con la debida separación, los
hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de
los cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la
Administración. El actor podrá pedir por otrosí en su demanda que el recurso se falle sin
necesidad de recibimiento a prueba ni vista ni conclusiones. Si la parte demandada no se
opone, el pleito será declarado concluso para sentencia.
Las partes demandadas podrán formular dentro de los primeros 5 días de plazo para contestar
la demanda, alegaciones previas sobre inadmisibilidad, referidas a los motivos que pudieran
determinar la incompetencia del órgano jurisdiccional o la inadmisibilidad del recurso, sin
perjuicio de que tales motivos, salvo la incompetencia del órgano jurisdiccional, puedan ser
alegados en la contestación, incluso si hubiesen sido desestimados como alegación previa. Del
escrito formulando alegaciones previas el secretario judicial dará traslado por 5 días al actor,
el cual podrá subsanar el defecto, si procediera, en el plazo de 10 días.
Presentada la demanda, el secretario judicial dará traslado de esta, con entrega del expediente
administrativo, a las partes demandadas que hubieran comparecido, para que contesten a la
demanda en el plazo de 20 días, o los que resten después de los invertidos en la formulación
de alegaciones previas.
En el proceso contencioso-administrativo se niega la posibilidad de introducir en el escrito de
contestación a la demanda una reconvención, es decir, ejercitar una pretensión contra el
demandante. La jurisprudencia niega que la Administración pueda formular una reconvención
a partir del argumento de que lo “pretendido a través de una sui generis reconvención es
materia nueva, ajena al acto impugnado y sobre la que la administración no ha hecho
pronunciamiento alguno” o bien porque “La JCA ha de ceñirse a las cuestiones resueltas por el

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acto previo de la Administración, sin que sea posible variar las pretensiones formuladas en la
vía administrativa, toda vez que la Jurisdicción debe examinar el acto previo, para analizarlo a
la luz del ordenamiento jurídico”.
4. La prueba
La apertura de un período de prueba se condiciona, en principio, a que las partes lo soliciten
por medio de otrosí, en los escritos de demanda y contestación y en los de alegaciones
complementarias, expresando de forma ordenada los puntos de hecho sobre los que haya de
versar la prueba.
Pero en todo caso es el juez el que decide, primero porque, aun sin pedirlo las partes, el juez
puede acordar de oficio el recibimiento a prueba y disponer la práctica de cuantas estime
pertinentes para la más acertada decisión del asunto; segundo porque, aun pidiéndolo ambas
partes, la apertura del período probatorio se condiciona a una valoración judicial que versará
sobre dos circunstancias: que exista disconformidad en los hechos y que éstos fueran de
trascendencia para la resolución del pleito, salvo que se trate de sanciones administrativas o
disciplinarias en que el pleito se recibirá siempre a prueba cuando exista disconformidad en
los hechos (art. 60).
La prueba se desarrollará con arreglo a las normas generales establecidas para el proceso civil,
si bien el plazo será de 15 días para proponer y 30 para practicar. No obstante, se podrán
aportar al proceso las pruebas practicadas fuera de este plazo por causas no imputables a la
parte que las propuso.
5. El período conclusivo
El proceso contencioso-administrativo termina con una fase de recapitulación y valoración de
lo actuado, cuya existencia se remite a la voluntad de las partes, pues éstas podrán solicitar en
la demanda y en la contestación que se celebre vista, que se presenten conclusiones o que el
pleito sea declarado concluso, sin más trámites, para sentencia. Dicha solicitud habrá de
formularse por otrosí en los escritos de demanda o contestación o por escrito presentado en
el plazo de tres días contados desde que se declare concluso el período de prueba y el juez
proveerá según lo que coincidentemente hayan solicitado las partes.
En el acto de la vista, se dará la palabra a las partes por su orden para que de forma sucinta
expongan sus alegaciones. Cuando se acuerde el trámite de conclusiones, las partes
presentarán unas alegaciones sucintas acerca de los hechos, la prueba practicada y los
fundamentos jurídicos en que apoyen sus pretensiones en el plazo de 10 días, sin que puedan
plantearse cuestiones que no hayan sido suscitadas en los escritos de demanda y contestación,
salvo que el juez juzgue oportuno se traten motivos relevantes para el fallo y distintos de los
alegados, poniéndolo en conocimiento de las partes mediante providencia, dándoles plazo de
diez días para ser oídas sobre ello.
Celebrada la vista o presentadas las conclusiones, el juez o Tribunal declarará que el pleito ha
quedado concluso para sentencia, salvo que haga uso de la facultad de acordar determinadas
pruebas para mejor proveer, en cuyo caso dicha declaración se hará inmediatamente después
de que finalice la práctica de la diligencia o diligencias de prueba acordadas.
6. La terminación del procedimiento
El procedimiento contencioso-administrativo concluye por:
A. Sentencia
La sentencia es el modo normal de terminación del proceso y por ella el órgano jurisdiccional
decidirá sobre la regularidad del proceso y sobre las pretensiones de las partes. Se dictará en
el plazo de 10 días desde que el pleito haya sido declarado concluso y decidirá todas las
cuestiones controvertidas en el proceso. Cuando el Juez o Tribunal apreciase que la sentencia

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no podrá dictarse dentro del plazo indicado, lo razonará debidamente y señalará una fecha
posterior concreta en la que se dictará la misma, notificándolo a las partes.

Según el artículo 69 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción

Contencioso-administrativa:

La sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las

pretensiones en los casos siguientes:

a) Que el Juzgado o Tribunal Contencioso-administrativo carezca de

jurisdicción.

b) Que se hubiera interpuesto por persona incapaz, no debidamente

representada o no legitimada.

c) Que tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles

de impugnación.

d) Que recayera sobre cosa juzgada o existiera litispendencia.

e) Que se hubiera presentado el escrito inicial del recurso fuera del plazo
establecido.
Según el artículo 70 y 71:
- La sentencia desestimará el recurso cuando se ajusten a Derecho la disposición, acto o
actuación impugnados.
- La sentencia estimará el recurso cuando incurrieran en cualquier infracción del
ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder entendida como el ejercicio de
potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento
jurídico, en cuyo caso la sentencia estimatoria contendrá alguno de estos
pronunciamientos:
a. Declarará no ser conforme a Derecho y, en su caso, anulará total o parcialmente el
acto o disposición recurrido o dispondrá que cese o se modifique la actuación
impugnada.
b. Si se hubiese pretendido el reconocimiento y restablecimiento de una situación
jurídica individualizada, reconocerá dicha situación jurídica y adoptará cuantas medidas
sean necesarias para el pleno restablecimiento de la misma.
c. Si la medida consistiera en la emisión de un acto o en la práctica de una actuación
jurídicamente obligatoria, la sentencia podrá establecer plazo para que se cumpla el
fallo.
d. Si fuera estimada una pretensión de resarcir daños y perjuicios, se declarará el
derecho a la reparación, señalando quien viene obligado a indemnizar. La sentencia
fijará la cuantía de la indemnización cuando lo pida expresamente el demandante y
consten probados en autos elementos suficientes para ello. En otro caso, se
establecerán las bases para la determinación de la cuantía.
Un límite importante es que los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que
han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los
anulados o el contenido discrecional de los actos administrativos anulados.

63
Según el artículo 72:

1. La sentencia que declare la inadmisibilidad o desestimación del recurso

contencioso-administrativo sólo producirá efectos entre las partes.

2. La anulación de una disposición o acto producirá efectos para todas las

personas afectadas. Las sentencias firmes que anulen una disposición
general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo
y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la
disposición anulada. También se publicarán las sentencias firmes que anulen
un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de
personas.

3. La estimación de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de

una situación jurídica individualizada sólo producirá efectos entre las partes.
No obstante, tales efectos podrán extenderse a terceros en los términos
previstos en los artículos 110 y 111.
Así, en principio, la sentencia sólo produce efectos entre las partes, pero si se trata de una
disposición general los tendrá frente a todos desde el día en que sea publicado su fallo y
preceptos anulados. ¿Y sobre los actos dictados con anterioridad, cuál es el efecto de las
sentencias anulatorias de un precepto de una disposición general? La LJCA prescribe en el
artículo 73 que las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no
afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo
hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que
la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no
ejecutadas completamente.
Por su parte, la estimación de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de una
situación jurídica individualizada solo produce efectos entre partes, pero puede extender
efectos a terceros cuando estos se encuentren en situación jurídica idéntica que los
favorecidos por la sentencia.
B. Desistimiento del actor
El proceso termina también por desistimiento, que consiste en una declaración de voluntad
del actor por la que abandona la acción ejercitada en el proceso.

Artículo 74.1. El recurrente podrá desistir del recurso en cualquier momento

anterior a la sentencia.

2. Para que el desistimiento del representante en juicio produzca efectos será

necesario que lo ratifique el recurrente o que esté autorizado para ello. Si
desistiere la Administración pública, habrá de presentarse testimonio del
acuerdo adoptado por el órgano competente con arreglo a los requisitos
exigidos por las leyes o reglamentos respectivos.

3. El secretario judicial dará traslado a las demás partes, y en los supuestos

de acción popular al Ministerio Fiscal, por plazo común de cinco días Si
prestaren su conformidad al desistimiento o no se opusieren a él, dictará
decreto en el que declarará terminado el procedimiento, ordenando el
archivo de los autos y la devolución del expediente administrativo a la oficina
de procedencia.

64
 4. En otro caso, o cuando apreciare daño para el interés público, dará cuenta
al Juez o Tribunal para que resuelva lo que proceda.

5. Si fueren varios los recurrentes, el procedimiento continuará respecto de

aquellos que no hubieren desistido.

6. El desistimiento no implicará necesariamente la condena en costas.

7. Cuando se hubiera desistido del recurso porque la Administración

demandada hubiera reconocido totalmente en vía administrativa las
pretensiones del demandante, y después la Administración dictase un nuevo
acto total o parcialmente revocatorio del reconocimiento, el actor podrá
pedir que continúe el procedimiento en el estado en que se encontrase,
extendiéndose al acto revocatorio. Si el Juez o Tribunal lo estimase
conveniente, concederá a las partes un plazo común de diez días para que
formulen por escrito alegaciones complementarias sobre la revocación.

8. Desistido un recurso de apelación o de casación, el secretario judicial sin

más trámites declarará terminado el procedimiento por decreto, ordenando
el archivo de los autos y la devolución de las actuaciones recibidas al órgano
jurisdiccional de procedencia.
Así, el desistimiento del proceso contencioso administrativo provoca que el acto recurrido se
convierta en acto consentido, definitivamente inatacable con pérdida del derecho material. Se
contempla un supuesto de desistimiento del actor sin aplicar esta doctrina del acto consentido
y firme consistente en que, después de iniciar el proceso, la administración demandada
reconoce totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante dictándose un
nuevo acto total o parcialmente revocatorio del impugnado. En ese caso, el actor podrá pedir
que continúe el procedimiento en el estado en que se encontrase cuando desistió,
extendiéndose el proceso al acto revocatorio.
C. Allanamiento del demandado y reconocimiento en vía administrativa de las
pretensiones del demandante
El allanamiento es un comportamiento procesal del demandado que acepta mediante una
manifestación de voluntad las pretensiones del actor. Dicha conformidad puede producirse
dentro y fuera del proceso, en cuyo caso, las partes podrán ponerlo en conocimiento del
órgano jurisdiccional que dictará sentencia de conformidad con las pretensiones del
demandante, en cuyo caso comunicará a las partes los motivos opuestos a la estimación de las
pretensiones dictando luego la sentencia que estime ajustada a Derecho.

Artículo 75.1. Los demandados podrán allanarse cumpliendo los requisitos

exigidos en el apartado 2 del artículo anterior.

2. Producido el allanamiento, el Juez o Tribunal, sin más trámites, dictará

sentencia de conformidad con las pretensiones del demandante, salvo si ello
supusiere infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso el
órgano jurisdiccional comunicará a las partes los motivos que pudieran
oponerse a la estimación de las pretensiones y las oirá por plazo común de
diez días, dictando luego la sentencia que estime ajustada a Derecho.

65
 3. Si fueren varios los demandados, el procedimiento seguirá respecto de
aquellos que no se hubiesen allanado.

Artículo 76.1. Si interpuesto recurso contencioso-administrativo la

Administración demandada reconociese totalmente en vía administrativa las
pretensiones del demandante, cualquiera de las partes podrá ponerlo en
conocimiento del Juez o Tribunal, cuando la Administración no lo hiciera.

2. El secretario judicial mandará oír a las partes por plazo común de cinco
días y, previa comprobación de lo alegado, el Juez o Tribunal dictará auto en
el que declarará terminado el procedimiento y ordenará el archivo del recurso
y la devolución del expediente administrativo, si el reconocimiento no
infringiera manifiestamente el ordenamiento jurídico. En este último caso
dictará sentencia ajustada a Derecho.
D. Conciliación judicial
En función de la conciliación judicial, el juez, de oficio o a solicitud de parte, somete a la
consideración de las partes el reconocimiento de hechos o documentos una vez formuladas la
demanda y la contestación:

Artículo 77.1. En los procedimientos en primera o única instancia, el Juez o

Tribunal, de oficio o a solicitud de parte, una vez formuladas la demanda y la
contestación, podrá someter a la consideración de las partes el
reconocimiento de hechos o documentos, así como la posibilidad de alcanzar
un acuerdo que ponga fin a la controversia, cuando el juicio se promueva
sobre materias susceptibles de transacción y, en particular, cuando verse
sobre estimación de cantidad.

Los representantes de las Administraciones públicas demandadas

necesitarán la autorización oportuna para llevar a efecto la transacción, con
arreglo a las normas que regulan la disposición de la acción por parte de los
mismos.

2. El intento de conciliación no suspenderá el curso de las actuaciones salvo

que todas las partes personadas lo solicitasen y podrá producirse en
cualquier momento anterior al día en que el pleito haya sido declarado
concluso para sentencia.

3. Si las partes llegaran a un acuerdo que implique la desaparición de la

controversia, el Juez o Tribunal dictará auto declarando terminado el
procedimiento, siempre que lo acordado no fuera manifiestamente contrario
al ordenamiento jurídico ni lesivo del interés público o de terceros.
4. EL PROCEDIMIENTO ABREVIADO
Artículo 78.1. Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y, en su caso,
los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de este Orden
Jurisdiccional conocen, por el procedimiento abreviado, de los asuntos de su
competencia que se susciten sobre cuestiones de personal al servicio de las
Administraciones Públicas, sobre extranjería y sobre inadmisión de peticiones

66
 de asilo político, asuntos de disciplina deportiva en materia de dopaje, así
como todas aquellas cuya cuantía no supere los 30.000 euros.

2. El recurso se iniciará por demanda, a la que se acompañará el documento

o documentos en que el actor funde su derecho y aquellos previstos en el
artículo 45.2.
Presentada la demanda, el secretario judicial, apreciada la jurisdicción y competencia objetiva
del Tribunal, admitirá la demanda. En otro caso, dará cuenta a éste para que resuelva lo que
proceda. Admitida la demanda, el secretario judicial acordará su traslado al demandado,
citando a las partes para la celebración de vista, con indicación de día y hora, y requerirá a la
Administración demandada que remita el expediente administrativo con al menos quince días
de antelación del término señalado para la vista. En el señalamiento de las vistas atenderá a
los criterios establecidos en el artículo 182 de la Ley de Enjuiciamiento Civil. No obstante, si el
actor pide por otrosí en su demanda que el recurso se falle sin necesidad de recibimiento a
prueba ni tampoco de vista, el secretario judicial dará traslado de esta a las partes demandadas
para que la contesten en el plazo de veinte días, con el apercibimiento a que se refiere el
apartado primero del artículo 54. Las partes demandadas podrán, dentro de los diez primeros
días del plazo para contestar a la demanda, solicitar la celebración de la vista. En dicho caso el
secretario judicial citará a las partes al acto conforme a lo previsto en el párrafo anterior. En
caso contrario, el secretario judicial procederá de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 57,
declarando concluso el pleito sin más trámite una vez contestada la demanda, salvo que el Juez
haga uso de la facultad que le atribuye el artículo 61. Recibido el expediente administrativo, el
secretario judicial lo remitirá al actor y a los interesados que se hubieren personado para que
puedan hacer alegaciones en el acto de la vista.
Comparecidas las partes, o alguna de ellas, el Juez declarará abierta la vista. Si las partes no
comparecieren o lo hiciere sólo el demandado, el Juez o Tribunal tendrá al actor por desistido
del recurso y le condenará en costas, y si compareciere sólo el actor, acordará que prosiga la
vista en ausencia del demandado.
La vista comenzará con exposición por el demandante de los fundamentos de lo que pida o
ratificación de los expuestos en la demanda. Acto seguido, el demandado podrá formular las
alegaciones que a su derecho convengan, comenzando, en su caso, por las cuestiones relativas
a la jurisdicción, a la competencia objetiva y territorial y a cualquier otro hecho o circunstancia
que pueda obstar a la válida prosecución y término del proceso mediante sentencia sobre el
fondo. Oído el demandante sobre estas cuestiones, el Juez resolverá lo que proceda, y si
mandase proseguir el juicio, el demandado podrá pedir que conste en acta su disconformidad.
Lo mismo podrá hacer el demandante si el Juez, al resolver sobre alguna de dichas cuestiones,
declinara el conocimiento del asunto en favor de otro Juzgado o Tribunal o entendiese que
debe declarar la inadmisibilidad del recurso.
Si en sus alegaciones el demandado hubiese impugnado la adecuación del procedimiento por
razón de la cuantía, el Juez, antes de practicarse la prueba o, en su caso, las conclusiones,
exhortará a las partes a ponerse de acuerdo sobre tal extremo. Si no se alcanzare el acuerdo,
decidirá el Juez, que dará al proceso el curso procedimental que corresponda según la cuantía
que él determine. Frente a la decisión del Juez no se dará recurso alguno.
Si no se suscitasen las cuestiones procesales a que se refieren los apartados anteriores o si,
habiéndose suscitado, se resolviese por el Juez la continuación del juicio, se dará la palabra a
las partes para fijar con claridad los hechos en que fundamenten sus pretensiones. Si no

67
hubiere conformidad sobre ellos, se propondrán las pruebas y, una vez admitidas las que no
sean impertinentes o inútiles, se practicarán seguidamente.
Cuando de las alegaciones de las partes se desprenda la conformidad de todos los demandados
con las pretensiones del actor, el carácter meramente jurídico de la controversia, la ausencia
de proposición de la prueba o la inadmisibilidad de toda la prueba propuesta, y las partes no
deseasen formular conclusiones, el Juez apreciará tal circunstancia en el acto y, si ninguna
parte se opusiere, dictará sentencia sin más dilación. Formulada oposición, el Juez resolverá
estimándola, en cuyo caso proseguirá la vista conforme a lo reglado en los apartados
siguientes, o desestimándola en la misma sentencia que dicte conforme a lo previsto en el
párrafo anterior, antes de resolver sobre el fondo, como especial pronunciamiento.
De otro lado se consignan numerosas peculiaridades simplificadoras: las preguntas para la
prueba de interrogatorio de parte se propondrán verbalmente, sin admisión de pliegos; no se
admitirán escritos de preguntas y repreguntas para la prueba testifical; cuando el número de
testigos fuese excesivo y, a criterio del órgano judicial, sus manifestaciones pudieran constituir
inútil reiteración del testimonio sobre hechos suficientemente esclarecidos, aquél podrá
limitarlos discrecionalmente; los testigos no podrán ser tachados y, únicamente en
conclusiones, las partes podrán hacer las observaciones que sean oportunas respecto de sus
circunstancias personales y de la veracidad de sus manifestaciones; en la práctica de la prueba
pericial no serán de aplicación las reglas generales sobre insaculación de peritos; y si el Juez
estimase que alguna prueba relevante no puede practicarse en la vista, sin mala fe por parte
de quien tuviera la carga de aportarla, la suspenderá, señalando el Secretario judicial
competente, en el acto y sin necesidad de nueva notificación, el lugar, día y hora en que deba
reanudarse.
Tras la práctica de la prueba, si la hubiere, y, en su caso, de las conclusiones, oídos los Letrados,
las personas que sean parte en los asuntos podrán, con la venia del Juez, exponer de palabra
lo que crean oportuno para su defensa a la conclusión de la vista, antes de darla por terminada.
El Juez dictará sentencia en el plazo de diez días desde la celebración de la vista.
5.EL SISTEMA DE RECURSOS
Todas las resoluciones judiciales son impugnables a través de un sistema de recursos. En el
proceso contencioso-administrativo se admiten el recurso de súplica, que se interpone ante el
mismo órgano que ha dictado la resolución y que el mismo resuelve, y los recursos de
apelación, casación y revisión, que son resueltos por órganos jurisdiccionales de nivel superior
al que dictó la resolución.
El recurso de súplica
El recurso de súplica se interpone ante el propio órgano jurisdiccional autor de la resolución,
quien igualmente lo resuelve. Es admisible contra las providencias y los autos no susceptibles
de apelación o casación, salvo contra los expresamente exceptuados, los autos que resuelvan
los recursos de súplica, los de aclaración y las solicitudes de revisión de diligencias de
ordenación. El recurso se interpone en el plazo de 5 días, a contar desde el siguiente al de la
notificación de la resolución impugnada, sin efecto suspensivo salvo que, de oficio o a instancia
de parte, el órgano jurisdiccional acuerde lo contrario. Del escrito de recurso se dará traslado
a las demás partes por término común de 3 días, a fin de que puedan impugnarlo si lo estiman
conveniente. Transcurrido dicho plazo, el mismo órgano jurisdiccional resolverá por auto
dentro del tercer día.

Artículo 79. 1. Contra las providencias y los autos no susceptibles de

apelación o casación podrá interponerse recurso de súplica, sin perjuicio del

68
 cual se llevará a efecto la resolución impugnada, salvo que el órgano
jurisdiccional, de oficio o a instancia de parte, acuerde lo contrario.

2. No es admisible el recurso de reposición contra las resoluciones

expresamente exceptuadas del mismo en esta Ley, ni contra los autos que
resuelvan los recursos de reposición y los de aclaración.

3. El recurso de súplica se interpondrá en el plazo de cinco días a contar desde

el siguiente al de la notificación de la resolución impugnada.

4. Interpuesto el recurso en tiempo y forma, el secretario judicial dará

traslado de las copias del escrito a las demás partes, por término común de
cinco días, a fin de que puedan impugnarlo si lo estiman conveniente.
Transcurrido dicho plazo, el órgano jurisdiccional resolverá por auto dentro
del tercer día.
El recurso de apelación
El recurso de apelación constituye un proceso especial por razones jurídico-procesales que
tiene por objeto depurar un resultado procesal obtenido con anterioridad.
Son apelables los autos de los Juzgados de lo contencioso-administrativo y los de los Juzgados
centrales de lo Contencioso- Administrativo ante las Salas de lo Contencioso Administrativo de
Tribunales Superiores de Justicia y de la Audiencia Nacional, respectivamente, y que versen
sobre medidas cautelares, ejecución de sentencia, inadmisión del recurso contencioso-
administrativo o sobre las autorizaciones de entradas en domicilio y los recaídos sobre
ejecución provisional de la sentencia en los incidentes seguidos para extender a terceros una
sentencia estimatorio, en materia tributaria y de personal.
En cuanto a las sentencias de los mismos órganos jurisdiccionales serán todas ellas susceptibles
de recurso de apelación, salvo que se refieran a asuntos cuya cuantía no exceda de 30.000€ y
los relativos a materia electoral. En todo caso siempre serán apelables las sentencias dictadas
en el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales, las que resuelvan
litigios entre Administraciones Públicas y sobre impugnaciones indirectas de disposiciones
generales. El recurso de apelación contra sentencias es admisible en ambos efectos, es decir,
además de trasladar la competencia del Tribunal superior, tiene efecto suspensivo sobre la
ejecución de la sentencia, lo que no obsta a que el juez pueda adoptar las medidas cautelares
que sean pertinentes para asegurar la ejecución de la sentencia. Se admite también la
ejecución provisional de la sentencia recurrida, salvo cuando la misma sea susceptible de
producir situaciones irreversibles o perjuicios de imposible reparación.
La tramitación de este recurso tiene tres fases:
1. La interposición. La interposición tiene lugar ante el Juzgado que hubiere dictado la
resolución apelada, dentro de los 15 días siguientes al de su notificación, mediante
escrito razonado que contiene ya las alegaciones en que se fundamente el recurso. En
los mismos escritos de interposición del recurso y de oposición, las partes podrán pedir
el recibimiento a prueba, la celebración de vista, que se presenten conclusiones o que
sea declarado concluso, sin más trámites, para sentencia.
2. La admisión
3. La resolución. La resolución del recurso corresponde al tribunal superior, las Salas de lo
contencioso-administrativo de Tribunales Superiores de Justicia y de la Audiencia
Nacional, a las que se remitirán los escritos de las partes y los autos de primera
instancia. Ante ellas podrán practicarse únicamente las pruebas que hubieran sido

69
 denegadas o no hubieran sido debidamente practicadas en primera instancia
imputables a la parte que las solicita. Cuando la Sala revoque en apelación la sentencia
impugnada que hubiere declarado la inadmisibilidad del recurso contencioso-
administrativo, resolverá al mismo tiempo sobre el fondo del asunto.
El recurso de casación
El recurso de casación se admite ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Supremo contra las sentencias:
• De los Juzgados de lo contencioso-administrativo solamente cuando contengan
doctrina que se reputa dañosa para los intereses generales y sean susceptibles de
extensión de efectos y asimismo contra las dictadas por la Audiencia Nacional.
• De las Salas de lo Contencioso-administrativo de Tribunales Superiores de Justicia si el
recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión
Europea que sea determinante del fallo impugnado, siempre que hubieran sido
invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora.
También son susceptibles de casación los siguientes autos dictados por la Sala de lo
Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional y por las Salas de lo Contencioso-
administrativo de Tribunales Superiores de Justicia:
• Los que declaren la inadmisión del recuso contencioso-administrativo o hagan
imposible su continuación.
• Los que pongan término a la pieza separada de suspensión o de otras medidas
cautelares.
• Los recaídos en ejecución de sentencia, siempre que resuelvan cuestiones no decididas,
directa o indirectamente, en aquélla o que contradigan los términos del fallo que se
ejecuta.
• Los dictados sobre ejecución provisional de las sentencias
• Los dictados en materia tributaria, de personal al servicio de la administración pública
y de unidad de mercado, que extienda a otros supuestos análogos los efectos de una
sentencia firme.
• Las resoluciones del Tribunal de Cuentas en materia de responsabilidad contable en los
casos establecidos en su ley de funcionamiento.

El recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo se

limitará a las cuestiones de derecho, con exclusión de las cuestiones de hecho. Las
pretensiones del recurso de casación deberán tener por objeto la anulación, total o parcial, de
la sentencia o auto impugnado y, en su caso, la devolución de los autos al Tribunal de instancia
o la resolución del litigio por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo
dentro de los términos en que apareciese planteado el debate. Así, la admisión a trámite exige
la invocación de una concreta infracción del ordenamiento jurídico, tanto procesal como
sustantiva, o la jurisprudencia de la sala de lo contencioso-administrativo del TS y, además, que
el recurso presente interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.
El Tribunal de casación podrá apreciar que existe interés casacional objetivo, motivándolo en
el auto de admisión, cuando, entre otras circunstancias, la resolución que se impugna:
a) Fije, ante cuestiones sustancialmente iguales, una interpretación de las normas de
Derecho estatal o de la Unión Europea en las que se fundamenta el fallo contradictoria
con la que otros órganos jurisdiccionales hayan establecido.
b) Siente una doctrina sobre dichas normas que pueda ser gravemente dañosa para los
intereses generales.

70
 c) Afecte a un gran número de situaciones, bien en sí misma o por trascender del caso
objeto del proceso.
d) Resuelva un debate que haya versado sobre la validez constitucional de una norma con
rango de ley, sin que la improcedencia de plantear la pertinente cuestión de
inconstitucionalidad aparezca suficientemente esclarecida.
e) Interprete y aplique aparentemente con error y como fundamento de su decisión una
doctrina constitucional.
f) Interprete y aplique el Derecho de la Unión Europea en contradicción aparente con la
jurisprudencia del Tribunal de Justicia o en supuestos en que aun pueda ser exigible la
intervención de éste a título prejudicial.
g) Resuelva un proceso en que se impugnó, directa o indirectamente, una disposición de
carácter general.
h) Resuelva un proceso en que lo impugnado fue un convenio celebrado entre
Administraciones públicas.
i) Haya sido dictada en el procedimiento especial de protección de derechos
fundamentales.
Además, se presumirá que existe interés casacional objetivo:
a. Cuando en la resolución impugnada se hayan aplicado normas en las que se sustente
la razón de decidir sobre las que no exista jurisprudencia.
b. Cuando dicha resolución se aparte deliberadamente de la jurisprudencia existente al
considerarla errónea.
c. Cuando la sentencia recurrida declare nula una disposición de carácter general, salvo
que esta, con toda evidencia, carezca de trascendencia suficiente.
d. Cuando resuelva recursos contra actos o disposiciones de los organismos reguladores
o de supervisión o agencias estatales cuyo enjuiciamiento corresponde a la Sala de lo
Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional.
e. Cuando resuelva recursos contra actos o disposiciones de los Gobiernos o Consejos de
Gobierno de las Comunidades Autónomas.
No obstante, en los supuestos referidos en las letras a), d) y e) el recurso podrá inadmitirse por
auto motivado cuando el Tribunal aprecie que el asunto carece manifiestamente de interés
casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.

El recurso de casación en forma de escrito de preparación se presentará ante la Sala de

instancia en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la
resolución que se recurre, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el
proceso, o debieran haberlo sido. El escrito de preparación deberá, en apartados separados
que se encabezarán con un epígrafe expresivo de aquello de lo que tratan:
• Acreditar el cumplimiento de los requisitos reglados en orden al plazo, la legitimación
y la recurribilidad de la resolución que se impugna.
• Identificar con precisión las normas o la jurisprudencia que se consideran infringidas,
justificando que fueron alegadas en el proceso, o tomadas en consideración por la Sala
de instancia, o que ésta hubiera debido observarlas aun sin ser alegadas.
• Acreditar, si la infracción imputada lo es de normas o de jurisprudencia relativas a los
actos o garantías procesales que produjo indefensión, que se pidió la subsanación de
la falta o transgresión en la instancia, de haber existido momento procesal oportuno
para ello.

71
 • Justificar que la o las infracciones imputadas han sido relevantes y determinantes de la
decisión adoptada en la resolución que se pretende recurrir.
• Justificar, en el caso de que ésta hubiera sido dictada por la Sala de lo Contencioso-
administrativo de un Tribunal Superior de Justicia, que la norma supuestamente
infringida forma parte del Derecho estatal o del de la Unión Europea.
• Especialmente, fundamentar con singular referencia al caso, que concurren alguno o
algunos de los supuestos que, permiten apreciar el interés casacional objetivo y la
conveniencia de un pronunciamiento de la Sala de lo Contencioso-administrativo del
Tribunal Supremo.
Si se cumplieran los requisitos exigidos, mediante auto en el que se motivará suficientemente
su concurrencia, el tribunal de instancia tendrá por preparado el recurso de casación,
ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia dentro del plazo de 30 días
ante la Sala de lo contencioso-administrativo del TS.

Recibidos los autos originales y el expediente administrativo, la Sección de la Sala de lo

Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo podrá acordar, excepcionalmente y sólo si
las características del asunto lo aconsejan, oír a las partes personadas por plazo común de
treinta días acerca de si el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de
jurisprudencia. Sin embargo, la admisión o inadmisión a trámite del recurso será decidida por
una Sección de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo integrada por el
presidente de la Sala y por al menos un Magistrado de cada una de sus restantes Secciones.
- Los autos de admisión precisarán la cuestión o cuestiones en las que se entiende que
existe interés casacional objetivo
- La inadmisión requiere un menor esfuerzo argumentativo del Tribunal.
Contra las providencias y los autos de admisión o inadmisión no cabrá recurso alguno y, en
todo caso, la inadmisión comportará la imposición de las costas a la parte recurrente, pudiendo
tal imposición ser limitado a una parte de ellas o hasta una cifra máxima.
La preparación del recurso de casación no impedirá la ejecución provisional de la sentencia
recurrida. Las partes favorecidas por la sentencia podrán instar su ejecución provisional.
Cuando de ésta pudieran derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, podrán acordarse las
medidas que sean adecuadas para evitar o paliar dichos perjuicios. Igualmente podrá exigirse
la presentación de caución o garantía para responder de aquéllos. No podrá llevarse a efecto
la ejecución provisional hasta que la caución o la medida acordada esté constituida y
acreditada en autos.

Admitido el recurso, el Letrado de la Administración de Justicia de la Sección de Admisión de

la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo dictará diligencia de ordenación
en la que dispondrá remitir las actuaciones a la Sección de dicha Sala competente para su
tramitación y decisión y en la que hará saber a la parte recurrente que dispone de un plazo de
treinta días, a contar desde la notificación de aquélla, para presentar en la Secretaría de esa
Sección competente el escrito de interposición del recurso de casación. El escrito de
interposición deberá, en apartados separados que se encabezarán con un epígrafe expresivo
de aquello de lo que tratan: a) Exponer razonadamente por qué han sido infringidas las normas
o la jurisprudencia que como tales se identificaron en el escrito de preparación, sin poder
extenderse a otra u otras no consideradas entonces, debiendo analizar, y no sólo citar, las
sentencias del Tribunal Supremo que a juicio de la parte son expresivas de aquella

72
jurisprudencia, para justificar su aplicabilidad al caso; y b) Precisar el sentido de las
pretensiones que la parte deduce y de los pronunciamientos que solicita.
Si el escrito de interposición no cumpliera lo exigido en el apartado anterior, la Sección de la
Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo competente para la resolución del
recurso acordará oír a la parte recurrente sobre el incumplimiento detectado y, sin más
trámites, dictará sentencia inadmitiéndolo si entendiera tras la audiencia que el
incumplimiento fue cierto. En ella, impondrá a dicha parte las costas causadas, pudiendo tal
imposición ser limitada a una parte de ellas o hasta una cifra máxima. En otro caso, acordará
dar traslado del escrito de interposición a la parte o partes recurridas y personadas para que
puedan oponerse al recurso en el plazo de treinta días, si bien dichos escritos de oposición no
podrán pretender la inadmisión del recurso.
La sentencia fijará la interpretación de aquellas normas estatales o la que tenga por establecida
o clara de las de la Unión Europea sobre las que, en el auto de admisión a trámite, se consideró
necesario el pronunciamiento del Tribunal Supremo. Y, con arreglo a ella y a las restantes
normas que fueran aplicables, resolverá las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso,
anulando la sentencia o auto recurrido, en todo o en parte, o confirmándolos. Podrá, asimismo,
cuando justifique su necesidad, ordenar la retroacción de actuaciones a un momento
determinado del procedimiento de instancia para que siga el curso ordenado por la ley hasta
su culminación. Incluso el tribunal podrá integrar en los hechos admitidos como probados por
la Sala de instancia, aquellos que, habiendo sido omitidos por ésta, estén suficientemente
justificados según las actuaciones y cuya toma en consideración resulte necesaria para apreciar
la infracción alegada de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia, incluso la
desviación de poder. Y, si apreciara que el orden jurisdiccional contencioso-administrativo no
es competente para el conocimiento de aquellas pretensiones, o que no lo era el órgano
judicial de instancia, anulará la resolución recurrida e indicará, en el primer caso, el concreto
orden jurisdiccional que se estima competente, o remitirá, en el segundo, las actuaciones al
órgano judicial que hubiera debido conocer de ellas.
El recurso extraordinario de revisión
El recurso de revisión es un recurso extraordinario que se interpone ante las Salas de los
contencioso-administrativo de los tribunales superiores de justicia de las CCAA o ante la Sala
de lo contencioso-administrativo del TS, contra sentencias firmes por motivos excepcionales.
Esto motivos son:
a. Si después de pronunciada se recobrasen documentos decisivos, no aportados por
causa de fuerza mayor o por obra de la parte en cuyo favor se hubiere dictado.
b. Si hubiere recaído en virtud de documentos que, al tiempo de dictarse aquélla,
ignoraba una de las partes haber sido reconocidos y declarados falsos o cuya falsedad
se reconociese o declarase después.
c. Si habiéndose dictado en virtud de prueba testifical, los testigos hubieren sido
condenados por falso testimonio dado en las declaraciones que sirvieron de
fundamento a la sentencia.
d. Si se hubiere dictado sentencia en virtud de cohecho, prevaricación, violencia u otra
maquinación fraudulenta.
Asimismo se podrá interponer recurso de revisión contra una resolución judicial firme cuando
el Tribunal Europeo de Derechos Humanos haya declarado que dicha resolución ha sido dictada
en violación de alguno de los derechos reconocidos en el Convenio Europeo para la Protección
de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales y sus Protocolos, siempre que la
violación, por su naturaleza y gravedad, entrañe efectos que persistan y no puedan cesar de

73
ningún otro modo que no sea mediante esta revisión, sin que la misma pueda perjudicar los
derechos adquiridos de buena fe por terceras personas.
En lo referente a legitimación, plazos, procedimiento y efectos de las sentencias dictadas en
este procedimiento de revisión, regirán las disposiciones de la Ley de Enjuiciamiento Civil. No
obstante, sólo habrá lugar a la celebración de vista cuando lo pidan todas las partes o la Sala
lo estime necesario. La revisión en materia de responsabilidad contable procederá en los casos
establecidos en la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.
6. EJECUCIÓN DE SENTENCIAS
En el artículo 103 de la ley de Jurisdicción contencioso-administrativa, se proclama que la
potestad de hacer ejecutar las sentencias y demás resoluciones judiciales corresponde
exclusivamente a los juzgados y tribunales de este orden jurisdiccional, precisándose que su
ejercicio compete al que haya conocido del asunto en primera o única instancia, y que tanto
las partes como todas las personas y entidades públicas y privadas están obligadas a prestar la
colaboración requerida por los Jueces y Tribunales de lo Contencioso-administrativo para la
debida y completa ejecución de lo resuelto, declarándose nulos de pleno derecho los actos y
disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias que se dicten con la finalidad
de eludir su cumplimiento. Concretamente, la ejecución de la sentencia se encomienda al
órgano administrativo que hubiera realizado la actividad objeto del recurso mediante una
orden del juez.

Artículo 104.1. Luego, que sea firme una sentencia, el secretario judicial lo
comunicará en el plazo de diez días al órgano que hubiera realizado la
actividad objeto del recurso, a fin de que, recibida la comunicación, la lleve a
puro y debido efecto y practique lo que exija el cumplimiento de las
declaraciones contenidas en el fallo, y en el mismo plazo indique el órgano
responsable del cumplimiento de aquél.
Así, esta orden deberá dictarse en el plazo de diez días, a fin de que, en otros diez días, se
lleve a efecto y se practique lo que exija el cumplimiento de las declaraciones contenidas en
el fallo y en el mismo plazo se indique el órgano responsable del cumplimiento de aquel.
Transcurridos dos meses a partir de la comunicación de la sentencia o el plazo fijado en esta
para el cumplimiento del fallo, cualquiera de las partes y personas afectadas podrá instar su
ejecución forzosa.

En el artículo 105, se establece que no podrá suspenderse el cumplimiento ni declararse la

inejecución total o parcial del fallo. Si concurriesen causas de imposibilidad material o legal de
ejecutar una sentencia, el órgano obligado a su cumplimiento lo manifestará a la autoridad
judicial a través del representante procesal de la Administración, dentro del plazo previsto en
el apartado segundo del artículo anterior, a fin de que, con audiencia de las partes y de quienes
considere interesados, el Juez o Tribunal aprecie la concurrencia o no de dichas causas y
adopte las medidas necesarias que aseguren la mayor efectividad de la ejecutoria, fijando en
su caso la indemnización que proceda por la parte en que no pueda ser objeto de cumplimiento
pleno. Son causas de utilidad pública o de interés social para expropiar los derechos o intereses
legítimos reconocidos frente a la Administración en una sentencia firme el peligro cierto de
alteración grave del libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, el temor
fundado de guerra o el quebranto de la integridad del territorio nacional. La declaración de la
concurrencia de alguna de las causas citadas se hará por el Gobierno de la Nación; podrá
también efectuarse por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma cuando se trate

74
de peligro cierto de alteración grave del libre ejercicio de los derechos y libertades de los
ciudadanos y el acto, actividad o disposición impugnados proviniera de los órganos de la
Administración de dicha Comunidad o de las Entidades locales de su territorio, así como de las
Entidades de Derecho público y Corporaciones dependientes de una y otras. La declaración de
concurrencia de alguna de las causas mencionadas en el párrafo anterior habrá de efectuarse
dentro de los dos meses siguientes a la comunicación de la sentencia, a fin de que, con
audiencia de las partes y de quienes considere interesados, el Juez o Tribunal aprecie la
concurrencia o no de dichas causas y adopte las medidas necesarias que aseguren la mayor
efectividad de la ejecutoria, fijando en su caso la indemnización que proceda por la parte en
que no pueda ser objeto de cumplimiento pleno.

La ley admite que la Administración pública, las demás partes procesales y las personas
afectadas por el fallo, mientras no conste en autos la total ejecución de la sentencia, puedan
promover incidentes para decidir, sin contrariar el contenido del fallo, cuantas cuestiones se
planteen en la ejecución y especialmente las referidas al órgano responsable de la misma, plazo
máximo de cumplimiento, medios con que ha de llevarse a efecto y procedimiento a seguir.
Del escrito planteando la cuestión incidental se dará traslado a las partes para que, en el plazo
común que no excederá de 20 días, aleguen lo que estimen procedente, resolviendo el juez
por auto, en el plazo de 10 días. Habrá que terminar con todos los incidentes y esperar a que
transcurran todos los plazos, antes de que el juez pueda dictar, previa audiencia de las partes,
las medidas necesarias para lograr la efectividad de lo mandado.

Finalmente, la ley recoge diferentes supuestos de ejecución de sentencias:

1. Cuando la Administración fuere condenada al pago de cantidad líquida, el órgano
encargado de su cumplimiento acordará el pago con cargo al crédito correspondiente
de su presupuesto que tendrá siempre la consideración de ampliable. Si para el pago
fuese necesario realizar una modificación presupuestaria, deberá concluirse el
procedimiento correspondiente dentro de los tres meses siguientes al día de
notificación de la resolución judicial. A la cantidad a que se refiere el apartado anterior
se añadirá el interés legal del dinero, calculado desde la fecha de notificación de la
sentencia dictada en única o primera instancia. Transcurridos tres meses desde que la
sentencia firme sea comunicada al órgano que deba cumplirla, se podrá instar la
ejecución forzosa. En este supuesto, la autoridad judicial, oído el órgano encargado de
hacerla efectiva, podrá incrementar en dos puntos el interés legal a devengar, siempre
que apreciase falta de diligencia en el cumplimiento. A su vez, si la Administración
condenada al pago de cantidad estimase que el cumplimiento de la sentencia habría
de producir trastorno grave a su Hacienda, lo pondrá en conocimiento del Juez o
Tribunal acompañado de una propuesta razonada para que, oídas las partes, se
resuelva sobre el modo de ejecutar la sentencia en la forma que sea menos gravosa
para aquélla. Por último, se admite la ejecución por compensación de deudas,
pudiendo cualquiera de las partes solicitar que la cantidad a satisfacer se compense
con créditos que la Administración ostente contra el recurrente.
2. Si la sentencia firme anulase total o parcialmente el acto impugnado, el secretario
judicial dispondrá, a instancia de parte, la inscripción del fallo en los registros públicos
a que hubiere tenido acceso el acto anulado, así como su publicación en los periódicos
oficiales o privados, si concurriere causa bastante para ello, a costa de la parte
ejecutada. Cuando la publicación sea en periódicos privados, se deberá acreditar ante

75
 el órgano jurisdiccional un interés público que lo justifique. Si la sentencia es de
anulación de una disposición general o un acto administrativo general, el órgano
judicial ordenará su publicación en diario oficial en el plazo de diez días a contar de la
firmeza de la sentencia.
3. Si la sentencia fuere de condena a realizar una determinar actividad o un acto, el juez
o tribunal podrá, en caso de incumplimiento: a) ejecutar la sentencia a través de sus
propios medios o requiriendo la colaboración de las autoridades y agentes de la
Administración condenada o, en su defecto, de otras Administraciones públicas, con
observancia de los procedimientos establecidos al efecto; b) Adoptar las medidas
necesarias para que el fallo adquiera la eficacia que, en su caso, sería inherente al acto
omitido, entre las que se incluye la ejecución subsidiaria con cargo a la Administración
condenada.

La novedad de la ley de 1998 es que se extiende a terceros los efectos de una sentencia firme
si versa sobre materia tributaria o de personal al servicio de las administraciones públicas, y
asimismo en los casos de suspensión de la tramitación de procesos análogos a otros que se
tramiten con preferencia, y precisamente con la finalidad de extender después los efectos de
la sentencia a aquellos retenidos en su curso procesal.
En materia tributaria y de personal al servicio de la Administración pública y de unidad de
mercado, los efectos de una sentencia firme que hubiera reconocido una situación jurídica
individualizada a favor de una o varias personas podrán extenderse a otras, en ejecución de la
sentencia, cuando concurran las siguientes circunstancias: a) Que los interesados se
encuentren en idéntica situación jurídica que los favorecidos por el fallo; b) Que el juez o
tribunal sentenciador fuera también competente, por razón del territorio, para conocer de sus
pretensiones de reconocimiento de dicha situación individualizada; c) Que soliciten la
extensión de los efectos de la sentencia en el plazo de un año desde la última notificación de
ésta a quienes fueron parte en el proceso. Si se hubiere interpuesto recurso en interés de ley
o de revisión, este plazo se contará desde la última notificación de la resolución que ponga fin
a éste. La solicitud deberá dirigirse primero a la Administración demandada y solo después de
la denegación o de un silencio de tres meses, podrá acudirse al juez mediante escrito razonado
acompañado del documento o documentos que acrediten la identidad de situaciones,
sustanciándose la pretensión por los trámites establecidos para los incidentes. Antes de
resolver, en los veinte días siguientes, el secretario judicial recabará de la Administración los
antecedentes que estime oportunos y, en todo caso, un informe detallado sobre la viabilidad
de la extensión solicitada, poniendo de manifiesto el resultado de esas actuaciones a las partes
para que aleguen por plazo común de cinco días, con emplazamiento en su caso de los
interesados directamente afectados por los efectos de la extensión. Una vez evacuado el
trámite, el Juez o Tribunal resolverá sin más por medio de auto, en el que no podrá reconocerse
una situación jurídica distinta a la definida en la sentencia firme de que se trate.
En la situación en la que la extensión se de porque los terceros están ya en el proceso y han
sufrido la suspensión de la tramitación de su recurso a la espera de la resolución de otros con
idéntico objeto, los recurrentes afectados por la suspensión podrán interesar del juez o
tribunal de la ejecución que extienda a su favor los efectos de la sentencia o sentencias firmes
recaídas en los recursos resueltos.

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7. PROCESOS ESPECIALES
A. El proceso de protección de derechos fundamentales
Este procedimiento especial -potestativo- es apto para encauzar pretensiones cuya motivación
tenga amparo en la vulneración de alguno de los derechos fundamentales recogidos en el
artículo 53.2 de la Constitución (CE), es decir, podrán hacerse valer en este proceso las
pretensiones a que se refieren los artículos 31 y 32 de la ley jurisdiccional, siempre que tengan
como finalidad la de restablecer o preservar los derechos o libertades por razón de los cuales
el recurso hubiere sido formulado.
El plazo de interposición es de 10 días, que se computarán, según los casos, desde el día
siguiente al de la notificación del acto, publicación de la disposición impugnada, requerimiento
para el cese de la vía de hecho, o transcurso del plazo fijado para la resolución, sin más
trámites. Cuando la lesión del derecho fundamental tuviera su origen en la inactividad
administrativa, o se hubiera interpuesto potestativamente un recurso administrativo, o,
tratándose de una actuación en vía de hecho, no se hubiera formulado requerimiento, el plazo
de diez días se iniciará transcurridos veinte días desde la reclamación, la presentación del
recurso o el inicio de la actuación administrativa en vía de hecho, respectivamente.
En el escrito de interposición se expresará con precisión y claridad el derecho o derechos cuya
tutela se pretende y, de manera concisa, los argumentos sustanciales que den fundamento al
recurso. Viene después el trámite de admisión del procedimiento especial a cuyo efecto el
Juez, en el supuesto de estimar posibles motivos de inadmisión o inadecuación del
procedimiento, los comunicará a las partes y lo resolverá en una comparecencia a la que
convocará a las partes y al Ministerio Fiscal. Acordada la prosecución del procedimiento
especial se pondrá de manifiesto al recurrente el expediente y demás actuaciones por plazo
de ocho días para formalizar la demanda y acompañar los documentos, de lo que se dará
traslado al Ministerio Fiscal y a las partes demandadas para que presente sus alegaciones en
el plazo improrrogable de ocho días. A seguidas viene el período probatorio no superior a
veinte días para su proposición y práctica. Conclusas las actuaciones, el órgano dictará
sentencia en cinco días. La sentencia estimará el recurso cuando la disposición, la actuación o
el acto incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluida la desviación de
poder, y como consecuencia de esta vulneren un derecho de los susceptibles de amparo.
Tramitación especial se da a la prohibición o propuesta de modificación de reuniones que no
sean aceptadas por los promotores. El recurso se interpondrá dentro de las 48 horas siguientes
a la notificación de la prohibición o modificación, trasladándose a los promotores copia
debidamente registrada del recurso a la autoridad gubernativa, con el objeto de que ésta
remita inmediatamente el expediente. El Tribunal, en el plazo improrrogable de 4 días, y
poniendo de manifiesto el expediente si se hubiera recibido, convocará al representante legal
de la Administración, al MF y a los recurrentes a una audiencia, en la que, de manera
contradictora, oirá a todos los personados y resolverá sin ulterior recurso. La decisión que se
adopte únicamente podrá mantener o revocar la prohibición o las modificaciones propuestas.
B. La cuestión de ilegalidad de una disposición general
Cuando un juez o tribunal hubiese dictado sentencia estimatoria por considerar ilegal el
contenido de la disposición general aplicada, y no fuere competente para anularla en un
recurso directo, deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente.
El planteamiento de la cuestión de ilegalidad por el juez se hará dentro de los 5 días siguientes
a aquel en que conste en las actuaciones la firmeza de la sentencia y habrá de ceñirse
exclusivamente a aquel o aquellos preceptos reglamentarios cuya declaración de ilegalidad
haya servido de base para la estimación de la demanda, emplazando a las partes para que en

77
el plazo de 15 días, puedan comparecer y formular alegaciones ante el Tribunal competente
para fallar la cuestión, publicando el planteamiento de la cuestión en el mismo periódico oficial
en que lo hubiera sido la disposición cuestionada.
La sentencia estimará o desestimará parcial o totalmente la cuestión, salvo que faltare algún
requisito procesal insubsanable, caso en que la declarará inadmisible. La eventual y posterior
sentencia que, en contra de la primera, confirmara la validez del reglamento, no afecta para
nada a la primera, pues no se modifica la situación jurídica creada por ella.
C. Casos de suspensión administrativa previa de acuerdos de las corporaciones o entidades
públicas
En los casos de suspensión administrativa previa de acuerdos de las corporaciones o entidades
públicas, esta suspensión debe ir seguida de la impugnación o traslado de aquellos ante la
jurisdicción contencioso administrativa. A este efecto, en el plazo de 10 días siguientes a la
fecha en que se hubiera dictado el acto de suspensión o en el que la ley establezca, deberá
interponerse el recurso contencioso administrativo mediante escrito fundado, o darse traslado
directo del acuerdo suspendido al órgano jurisdiccional, según proceda, acompañando en todo
caso copia del citado acto de suspensión.
Interpuesto el recurso o trasladado el acuerdo suspendido, el órgano jurisdiccional requerirá a
la corporación o entidad que lo hubiera dictado para que en el plazo de 10 días remita el
expediente administrativo, alegue lo que estime conveniente en defensa de aquel y notifique
a cuántos tuvieran interés legítimo en su mantenimiento o anulación la existencia del
procedimiento, a efectos de su comparecencia en el plazo de 10 días ante el órgano
jurisdiccional. Celebrada la vista o deducidas las alegaciones, se dictará sentencia por la que se
anule o confirme el acto o acuerdo objeto del recurso, disponiendo lo que proceda en cuanto
a la suspensión.
C. Casos de declaración judicial de extinción de partidos políticos
En los casos de declarar judicialmente la extinción de un partido político regirá lo dispuesto
para el procedimiento abreviado, pero con las siguientes peculiaridades:
a. En la demanda deberá especificarse en cuáles motivos se fundamenta la
petición de declaración judicial de extinción.
b. El plazo de dos meses para la presentación de la demanda se contará a partir
del día siguiente al vencimiento del plazo de seis meses a seguidas del
apercibimiento practicado por el Registro de partidos políticos para que el
partido en cuestión proceda a justificar que ha realizado la adaptación de sus
estatutos a la ley.
c. Cuando la sentencia declare la extinción del partido, será notificada al registro
para que este proceda a la cancelación de la inscripción.

78
TEMA V-IX. LAS FORMAS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA.
1. LAS CLASES DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
La actividad administrativa tiene efectos directos e indirectos en la libertad y derechos de los
particulares. Esa incidencia permite distinguir entre diferentes tres formas externas de
actividad administrativa o formas de intervención:
• Actividad de limitación o de policía, que restringe la libertad, los derechos o la actividad
de los particulares.
• Actividad de fomento o incentivadora, que estimula mediante diversos premios o
apoyos económicos el ejercicio de la actividad de aquellos, para que la orienten al
cumplimiento de determinados fines de interés general
• Actividad de prestación o de servicio público, por la que la Administración suministra
prestaciones a los particulares.
Estas tres formas de intervención agotarían todas las posibilidades de actuación administrativa
reguladas en el ordenamiento jurídico para el cumplimiento de los fines asignados a la
Administración. Sin embargo, se pueden observar otras dos actividades:
• Es importante separar la actividad de limitación de la actividad administrativa
sancionadora, porque toda norma y actividad sancionadora presupone una infracción
o conducta antijurídica del destinatario de la sanción, lo que impide decir que se está
limitando su derecho: no hay limitación jurídica allí donde hay conducta contraria a
derecho.
• La actividad arbitral de la Administración pública, acoge la actividad administrativa de
mediación entre los intereses y derechos de los particulares, actividad que decide o
arbitra entre pretensiones contrarias de los particulares, actuando como arbitro
mediador.
Normalmente estas formas de actividad operan en todos los campos de intervención de la
Administración, aunque pueden estar presentes en diversa medida e incluso ausentes algunas
de ellas. También es posible alcanzar un mismo fin público con diversas formas de intervención,
que se pueden combinar y sustituir unas por otras, en lo que se denomina principio de
intercambiabilidad de las técnicas de intervención administrativa.

Por su parte, existe, al margen de la actividad externa, una actividad interna o reflexiva de la
Administración sobre sí misma, sobre su propia estructura, en la que puede encuadrarse la
actividad de organización y reforma y que conlleva la adquisición de los medios instrumentales
para poder existir y funcionar como tal organización.
2. LOS PRINCIPIOS QUE CONDICIONAN LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
Toda la actividad administrativa está sujeta a determinados principios: legalidad, igualdad,
proporcionalidad, buena fe, confianza legítima e interés público. Se recogen en los artículo 3 y
4 de la ley 40/2015:

Artículo 3.1. Las Administraciones Públicas sirven con objetividad los

intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia,
jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con
sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Deberán respetar
en su actuación y relaciones los siguientes principios: a) Servicio efectivo a los
ciudadanos; b) Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos; c)
Participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa; d)

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 Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las
actividades materiales de gestión; e) Buena fe, confianza legítima y lealtad
institucional; f) Responsabilidad por la gestión pública; g) Planificación y
dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados
de las políticas públicas; h) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos
fijados; i) Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines
institucionales; j) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos
públicos; k) Cooperación, colaboración y coordinación entre las
Administraciones Públicas.

Artículo 4.1. Las Administraciones Públicas que, en el ejercicio de sus

respectivas competencias, establezcan medidas que limiten el ejercicio de
derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para
el desarrollo de una actividad, deberán aplicar el principio de
proporcionalidad y elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad
para la protección del interés público así como justificar su adecuación para
lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan
diferencias de trato discriminatorias. Asimismo, deberán evaluar
periódicamente los efectos y resultados obtenidos.

Artículo 4.2. Las Administraciones Públicas velarán por el cumplimiento de

los requisitos previstos en la legislación que resulte aplicable, para lo cual
podrán, en el ámbito de sus respectivas competencias y con los límites
establecidos en la legislación de protección de datos de carácter personal,
comprobar, verificar, investigar e inspeccionar los hechos, actos, elementos,
actividades, estimaciones y demás circunstancias que fueran necesarias.
A. El principio de legalidad o de norma previa
La vinculación positiva rigurosa, es decir, la regulación por norma legal es requisito esencial de
toda actividad limitativa o ablatoria que comporte limitación de las libertades y derechos de
los ciudadanos definidos en la Constitución Española. Sin embargo, no es razonable exigir que
cualquier actividad administrativa sea objeto de previsión legal, en términos exhaustivos. La
vinculación positiva no se impone en cambio con tanto rigor cuando la actividad administrativa
va en la línea de ampliar los derechos y esfera de actuación de los particulares.
Admitida, pues, la tesis de la vinculación positiva de forma general no es, sin embargo,
razonable exigir de la Ley una regulación minuciosa de la actividad administrativa, cualquiera
que ésta sea y cuyo efecto sería la obsolescencia de los reglamentos ejecutivos. En la actividad
de limitación y sancionadora debe exigirse el máximo de precisión legal sobre los aspectos
fundamentales, sin que basten los poderes generales de intervención. Por el contrario, una
simple previsión o apoderamiento legal será suficiente para desarrollar actividades de servicio
público y de fomento.
B. El principio de igualdad
La sujeción de las Administraciones Públicas al principio de igualdad se impone por el art. 14
CE: “Los españoles son iguales ante la Ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por
razón de nacimiento, raza, sexo o religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia
personal o social”. El principio de igualdad supone, en síntesis, que a supuestos de hecho
iguales deben aplicárseles consecuencias iguales y que las diferencias de trato necesitan
justificar adecuadamente la existencia de los motivos de tales diferencias.

80
 C. Principio de proporcionalidad y favor libertatis.
La proporcionalidad entre la actividad administrativa y el fin público a que debe responder
supone que los medios empleados se correspondan con los resultados, sin que éstos
sobrepasen las necesidades públicas, adoptando la técnica de intervención menos agresiva.
Este principio tiene una mayor aplicación en la actividad de limitación y en la sancionatoria, y
se invoca de forma especial al decir que “las administraciones públicas cuando en el ejercicio
de sus respectivas competencias, establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos
individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una
actividad, deberán aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la medida menos
restrictiva”.
D. Principio de buena fe y la confianza legítima
El principio de buena fe rige las relaciones entre la Administración y los administrados del
mismo modo que rige las relaciones entre los particulares, conforme al art. 7 CC: “Los derechos
deberán ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe”. Como la buena fe remite a la
creencia del sujeto sobre la licitud jurídica de su propia actuación, se aminoran las
consecuencias negativas de los actos contrarios a Derecho, y, por el contrario, se agravan para
el que obra de mala fe. En el Derecho administrativo, la ley 40/2015 acoge los principios de
buena fe y confianza legítima, entendiendo que este principio es quebrantado cuando una de
las partes actúa contra sus propios actos, abusa de la nulidad por motivos formales, ejercita un
derecho con retraso o abusa de sus prerrogativas.
La confianza legítima aparece como una manifestación o especialidad de la buena fe. Ocurre
cuando se pone el énfasis en el deber de la Administración de no variar su conducta si con ella
ha generado el administrado expectativas razonables de continuidad. La jurisprudencia
comunitaria exige para su aplicación determinadas condiciones: una acción de la
Administración que justifique las legítimas expectativas de los administrados; que las
expectativas puedan ser objetivamente reconocidas por un observador neutral; y que los
intereses de los afectados no sean contrarios a intereses públicos preponderantes.
E. Principio del interés público
El interés público sirve de justificación y se entiende como aquel interés común que, aunque
no beneficie a la totalidad de la comunidad, si favorece al menos a una fracción importante de
sus miembros. La invocación al interés público tiene ciertas limitaciones, y así la Administración
no puede en función del interés público proceder a reglamentar la vida privada, ni confundir
aquél con el fiscal o recaudatorio, enriqueciéndose a expensas de algunos administrados, con
infracción del principio de igualdad.

81
 1. LA ACTIVIDAD DE POLICÍA O LIMITACIÓN.
La actividad administrativa de limitación o de policía es aquella forma de intervención
mediante la cual la Administración restringe la libertad o derechos de los particulares, pero sin
sustituir con su actuación la actividad de estos. La actividad administrativa de limitación supone
en todo caso que la incidencia negativa de esta sobre la libertad y derechos de los particulares
sea consecuencia del ejercicio concreto de una potestad administrativa con un acto de por
medio y no efecto directo de una norma.
1. LOS GRADOS DE LIMITACIÓN EN LA LIBERTAD Y DERECHOS DE LOS PARTICULARES
La actividad administrativa de limitación de los derechos y libertades de los administrados
responde a una escala o progresión, según la intensidad de la medida interventora, de menor
grado de intensidad a más:
a. Los deberes o cargas que la Administración puede exigir a los administrados de
comunicar determinados comportamientos o actividades, bien mediante la remisión
de información o imponiendo el deber de identificación o de inscribirse en un registro
administrativo, o darse de alta en una corporación profesional o la obligación de
soportar inspecciones de los órganos administrativos que las tienen a su cargo, o el
deber de comunicar a la administración una actividad que se pretende realizar.
b. El sometimiento del ejercicio de un derecho a una autorización.
c. La actividad que se concreta en una prohibición u orden formal de hacer o la imposición
de una determinada conducta positiva. Como la orden de cierre de establecimiento por
razones de orden o calamidad pública.
d. La limitación de sacrificio o privación de derechos o facultades en favor de un interés
público mediante una indemnización. El ejemplo es la expropiación forzosa.
Estas acciones de la administración necesitan de la existencia de un bloque de legalidad previo,
es decir, una ley previa que ampare estas limitaciones.
2. LAS TÉCNICAS DE LA ACTIVIDAD DE LIMITACIÓN
Las técnicas o medios de limitación de la actividad de los ciudadanos se resumen en la ley
25/2009, siendo las siguientes:
a) Ordenanzas y bandos (¡estas actividades son de policía, pero no son actos
administrativos, son bloque de legalidad!)
b) Sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo
c) Sometimiento a comunicación previa o a declaración responsable
d) Sometimiento a control posterior al inicio de la actividad, a efectos de verificar el
cumplimiento de la normativa reguladora de la misma
e) Órdenes individuales constitutivas de mandato para la ejecución de un acto o la
prohibición de este.
Además, la administración del estado o de las CCAA impone determinadas limitaciones a la
actividad de los administrados a través de los reglamentos. Lo mismo ocurre en la esfera de
competencias de las entidades locales, que podrán aprobar ordenanzas y reglamentos y los
alcaldes dictar bandos, que en ningún caso contendrán preceptos opuestos a las leyes. En
función de esas normas reglamentarias la Administración exige después autorizaciones
previas, ordena, prohíbe o sanciona la actividad de los particulares. Por eso el estudio de la
potestad reglamentaria forma parte del Derecho administrativo, concluyéndose así que los
reglamentos funcionan más como una fuente de derecho que como una técnica de limitación.

82
La autorización
La autorización, permiso, licencia o carné es la técnica reina del control preventivo. Es un acto
simplemente declarativo puesto que presupone la preexistencia en el sujeto autorizado de un
derecho subjetivo a realizar la actividad, cuyo libre ejercicio permite la autorización,
removiendo los límites o condiciones establecidos a dicho ejercicio una vez comprobado que
se cumplen las condiciones a su ejercicio y no es contrario al interés público. En la autorización
se parte de la existencia de un derecho o libertad en el solicitante de la autorización y se
considera esta como un acto de control reglado que determina si se cumplen o no las
exigencias legales o reglamentarias previstas en la norma. La autorización así no es constitutiva
es declarativa, es decir, no otorga el derecho, sino que declara que lo tengo, lo que supone una
diferencia con la concesión. La diferencia de la autorización con la concesión radica en que en
esta última no existe un derecho preexistente del particular, sino que este nace justamente del
acto concesional. Otras diferencias son que la concesión permite la discrecionalidad, pero la
autorización no; y mientras una autorización no esta limitada en número, en una concesión
por esencia se da una limitación de número. En definitiva, el concepto de autorización debe
limitarse a los supuestos en que no hay limitación en el número de beneficiarios del derecho o
actividad ejercitada, ni discrecionalidad en el otorgamiento, remitiendo al concepto de
concesión los demás supuestos en que la legislación permite claramente la discrecionalidad en
el otorgamiento o limita el número de beneficiarios del ejercicio del derecho o actividad en
función de condiciones legalmente definidas. Sin embargo, nuestra legislación no ha seguido
esta idea, diferenciando entre autorizaciones abiertas a todos los ciudadanos y las limitadas a
un número determinado.
¿Cómo se otorga la autorización? La autorización administrativa se otorga a solicitud de los
interesados. En caso de limitación en el número de licencias se impone un procedimiento que
garantice de forma competitiva el principio de igualdad entre solicitantes.
En cuanto al condicionamiento de las autorizaciones, no es posible aceptar que las
autorizaciones se puedan modular discrecionalmente a través de determinaciones accesorias.
Por tanto, cuando se habla de condiciones de las licencias se hace referencia a las previstas en
la propia normativa que regula el permiso, pero no las que libremente y sin base en ella pudiera
introducir la autoridad autorizante.
La autorizaciones se otorgan con la cláusula sin perjuicio de terceros. De esta forma, la
autorización no supone reconocimiento de titularidades privadas de unos sujetos frente a
otros ni es un salvoconducto de irresponsabilidad contra los eventuales fraudes que pudiera
envolver u ocasionar la actividad autorizada.
La admisión o rechazo de la autorización viene dada en función del grado de personalización
de la actividad autorizada. La autorización intuito personae no es transmisible, pero si no es
intuitu personae, si es transmisible.
En cuanto a su extinción, las autorizaciones quedan sin efecto por la ejecución de la actividad
autorizada o por el transcurso del plazo por el que fueron otorgadas. También se extinguen
por su revocación o anulación.

Durante los últimos años, a través de las directivas europeas, se ha producido una ofensiva
contra la autorización previa a fin de liberar al mercado de trabas burocráticas y se ha tendido
a fomentar la comunicación previa o declaración responsable. Se declara que estas dos últimas
técnicas deben ser preferidas a la licencia o autorización previa cuando a través de ellas se
puedan alcanzar idénticos objetivos de control. Esta tendencia es menos garantista del interés
público. No se elimina la autorización pero se prefieren las otras dos técnicas.

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Declaración responsable y comunicación previa
Por declaración responsable se entiende el documento suscrito por un interesado en el que
este manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la
normativa vigente para obtener el reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio,
que dispone de la documentación que así lo acredita, que la pondrá a disposición de la
Administración cuando le sea requerida, y que se compromete a mantener el cumplimiento de
las anteriores obligaciones durante el período de tiempo inherente a dicho reconocimiento o
ejercicio. Los efectos de la declaración responsable son el reconocimiento o ejercicio de un
derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las
facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones.
Por comunicación se entiende aquel documento mediante el que los interesados ponen en
conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos o cualquier
otro dato relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho. No obstante,
cuando la legislación correspondiente lo prevea expresamente la comunicación podrá
presentarse dentro de un plazo posterior al inicio de la actividad.

La diferencia es que en la comunicación se puede empezar la acción y luego comunicarla o al

revés, el control vendrá luego, pero en la declaración responsable se declara siempre antes.
La inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, de cualquier dato o información que
se incorpore a una declaración responsable o a una comunicación, o la no presentación ante
la administración competente de la declaración responsable, la documentación que sea en su
caso requerida para acreditar el cumplimiento de lo declarado, o la comunicación, determinará
la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el
momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las responsabilidades
penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar. La resolución de la administración que
declare tales circunstancias podrá determinar la obligación del interesado de restituir la
situación jurídica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de
la actividad correspondiente, así como la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con
el mismo objeto durante un período de tiempo determinado por la ley.
Órdenes: mandatos y prohibiciones
Las órdenes son actos por los que la Administración, sobre la base de una potestad de
supremacía, hace surgir a cargo de un sujeto un deber de conducta positivo (mandato) o
negativo (prohibición), cuya inobservancia expone al obligado a una sanción en caso de
desobediencia. Las órdenes positivas o negativas pueden venir establecidas de forma general
por una norma sin necesidad de acto administrativo interpuesto, o bien requerir para su
efectividad que la Administración dicte un acto administrativo con dicho contenido. Es decir,
las órdenes pueden presentarse en dos hipótesis principales: como regla general y como
determinación del caso individual o como regla de derecho y como acto administrativo.
Desde otra perspectiva, las órdenes pueden estar legitimadas por una potestad de supremacía
general que afecta a todos los ciudadanos, o bien configurarse dentro de una relación de
supremacía especial o de una relación jerárquica, aunque en este último caso, la orden no
tiene efecto limitativo sobre derechos. El efecto de las órdenes debidamente notificadas o
comunicadas consiste en la obligación de obedecer conforme a su contenido, es decir, en una
obligación ejecutoria de conducirse de la manera exigida por la orden. En los supuestos de
órdenes dictadas en relaciones de supremacía especial existe un amplio sistema garantizador;
en el caso de las órdenes dictadas en relaciones de supremacía general, la obediencia se
garantiza tanto con sanciones penales como administrativas.

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 2. ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE FOMENTO.
La actividad de fomento es aquella intervención administrativa que consiste en dirigir la acción
privada hacia fines de interés general mediante el otorgamiento de incentivos diversos. Es toda
acción de la Administración encaminada a proteger o promover aquellas actividades,
establecimientos y riquezas debidas a los particulares y que satisfacen necesidades públicas
que se estiman de utilidad general, sin usar de la coacción ni crear servicios públicos.
1. LAS MODALIDADES DE LA ACTIVIDAD DE FOMENTO Y SU NATURALEZA REGLADA
Atendiendo a las ventajas que se otorgan a los particulares cuya acción pretende incentivarse,
el fomento puede consistir en medidas honoríficas, como las condecoraciones militares o
civiles, el otorgamiento de títulos nobiliarios, los títulos y calificaciones académicas;
económicas: primas, subvenciones, desgravaciones fiscales, etc., y jurídicas: carácter de
beneficiarios de la expropiación forzosa, otorgamiento de concesiones a los descubridores de
minas o aguas subterráneas, etc. Actualmente, la mayor operatividad está en los incentivos
económicos frente a los honoríficos. Cada una de las modalidades de fomento tienen
diferentes regímenes jurídicos y pueden ser reglados o discrecionales.
2. LOS INCENTIVOS ECONÓMICOS
Los incentivos económicos orientan la actividad de los particulares hacia fines de interés
general. El otorgamiento de estímulos económicos, por un lado, orienta libremente la acción
del beneficiario hacia el fin, y, por otro lado, constituye un título habilitante que permite a la
administración intervenir, coordinar y controlar las actuaciones privadas del sistema de
mercado apoyadas por ayudas públicas. Se pueden distinguir:
• Los estímulos económicos pueden suponer para la administración una pérdida de
ingresos, como las exenciones y desgravaciones fiscales, o una efectiva salida de dinero
público hacia el beneficiario, como los anticipos, premios oprimas y seguros de
beneficios industriales.
• Desde una perspectiva temporal, las ayudas económicas pueden ser previas, si se libran
antes del cumplimiento de la actividad que se trata de incentivar o, posteriores a la
actividad.
• Las ayudas económicas pueden tener por destinatarios a simples particulares o
empresas para influir o condicionar la coyuntura económica, a personas o entidades
que tienen encomendadas funciones de servicio público y otras que tienen por
destinataria a otra administración normalmente inferior.
La actividad del fomento económico está sujeta al principio de legalidad de acuerdo con el
artículo 133.3 de la CE: “todo beneficio fiscal que afecte a los tributos del Estado deberá
establecerse en virtud de una ley”. No hay subvención sin consignación expresa en los
presupuestos y su falta implica la inexigibilidad de las obligaciones dinerarias de los entes
públicos que no estén reflejadas en los presupuestos, así como la nulidad de pleno derecho de
los actos administrativos y de las disposiciones generales con rango inferior a ley que supongan
compromisos de gastos por cuantía superior al importe de los créditos presupuestados.
Otro principio sobre la actividad de fomento es el de igualdad, obligando a tratar por igual a
los presuntos beneficiarios de la acción de fomento y a distribuir las ayudas a través de
procedimientos basados en las reglas de transparencia, publicidad y libre concurrencia.
La Subvención: ley general de subvenciones 38/2003
La subvención es un atribución patrimonial a fondo perdido, procedente de una Administración
pública como sujeto activo otorgante en favor de un particular. Para que se dé la subvención
debe existir una afectación inicial de la atribución patrimonial al desarrollo de una actividad

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del beneficiario. Sin embargo, la legislación española la entiende como toda clase de ayuda
económica pública, directa o indirecta. Por tanto, se entiende por subvención toda disposición
dineraria realizada por una administración pública a favor de personas públicas o privadas y
que cumpla con los siguientes requisitos:
a) que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios;
b) que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución
de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento
singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo
el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran
establecido;
c) que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento
de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad
pública.
No tendrán carácter de subvenciones las aportaciones dinerarias entre diferentes
administraciones ni las aportaciones dinerarias en concepto de cuotas.
La subvención es inequívocamente una relación jurídica de naturaleza jurídico administrativa
y por tanto su litigiosidad se engendra en competencia de la jurisdicción contencioso-
administrativa. La Ley General de subvenciones obliga a las administraciones públicas a
concretar en un plan estratégico los objetivos y efectos que se pretenden con su aplicación, el
plazo necesario para su consecución, los costes previsibles y sus fuentes de financiación,
supeditándose en todo caso al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria. Se
trata de un mandato cuyo incumplimiento no afectará necesariamente a la validez de las
subvenciones otorgadas. Sin embargo, el mandato de que el otorgamiento de las subvenciones
se ajuste a un procedimiento en el que se respeten los principios de publicidad, transparencia,
concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación tiene una mayor trascendencia judicial.
Otro principio capital del régimen de la subvención es el de riesgo compartido que impide
considerar la subvención como pura donación que libere al beneficiario de todo riesgo o
aportación de capital propio a la actividad subvencionada. Sin embargo, la ley es equivoca en
ese punto: puede subvencionarse el cien por cien de la actividad, pero ni un euro más. Por
último, la ayuda o subvención debe respetar el principio de libre competencia entre los
operadores económicos del sector sin crear situaciones de desigualdad entre unos y otros. Es
trabajo del Tribunal de defensa de la competencia examinar las ayudas otorgadas a las
empresas con cargo a recursos públicos en relación con sus efectos sobre las condiciones de
la competencia.
Tendrán la consideración de beneficiarios de subvenciones aquellas personas que hayan de
realizar la actividad que fundamentó su otorgamiento o que se encuentren en la situación que
legitima su concesión. Asimismo, cuando se prevea expresamente en las bases reguladoras,
podrán acceder a la condición de beneficiario las agrupaciones de personas físicas o jurídicas,
públicas o privadas, las comunidades de bienes o cualquier otro tipo de unidad económica o
patrimonio separado que, aún careciendo de personalidad jurídica, puedan llevar a cabo los
proyectos, actividades o comportamientos o se encuentren en la situación que motiva la
concesión de la subvención. El beneficiario de la subvención tiene el derecho de percibir los
fondos comprometidos. La principal obligación del beneficiario de la subvención es la cumplir
el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que
fundamenta la concesión de las subvenciones. Además, está obligado a justificar la realización
de la actividad que determina la concesión de la subvención, someterse a las actuaciones de
comprobación, comunicar la obtención de otras subvenciones que financien las actividades

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subvencionadas, disponer de los libros contables y someterse a las facultades administrativas
de comprobación y control. No pueden ser beneficiarios en caso de delito, en caso de haber
resuelto indebidamente un caso de la administración o no estar al corriente de pago.
Al igual que en la gestión de los servicios públicos, también en la actividad de fomento referida
a las subvenciones cabe una gestión directa por la propia administración y otro indirecta
mediante la técnica de la concesión. La Ley General de subvenciones permite que la
distribución de las concesiones se haga a través de una entidad colaboradora que, actuando
en nombre y por cuenta del órgano concedente a todos los efectos relacionados con la
subvención, entregue y distribuya los fondos públicos a los beneficiarios cuando así se
establezca en las bases reguladoras, o que simplemente dicha entidad colabore en la gestión
de la subvención sin que se produzca la previa entrega de los fondos recibidos. Estos fondos
en ningún caso se considerarán integrantes de su patrimonio. Podrán ser consideradas
entidades colaboradoras las personas jurídicas públicas o privadas que reúnan las condiciones
de solvencia y eficacia que se establezcan. La relación entre el órgano administrativo
concedente y la entidad colaboradora se formalizará en un convenio de colaboración.
La ley general de subvenciones admite dos modalidades de procedimiento de otorgamiento
de las subvenciones:
1. El procedimiento ordinario de concurrencia competitiva.
Se inicia siempre de oficio y tiene por objeto establecer, mediante la comparación de las
solicitudes presentadas, una prelación entre las mismas de acuerdo con los criterios de
valoración previamente fijados en las bases reguladoras y la convocatoria.
Es decir, se da un procedimiento de auxilios concursados en lugar de auxilios rogados, puesto
que la iniciativa es de la Administración para conceder los beneficios. No obstante, La ley de
presupuestos de concesión al margen de este procedimiento como es el caso de las
subvenciones previstas nominativamente en los presupuestos o cuyo otorgamiento y cuantía
venga impuesto a la administración por una norma de rango legal, y con carácter excepcional,
aquellas otras subvenciones en que se acrediten razones de interés público, social, económico
o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública.
Tras la presentación de solicitudes y documentos, se da una fase de instrucción, realizándose
de oficio cuantas actuaciones estime necesarias para la determinación, conocimiento y
comprobación de los datos en virtud de los cuales debe formularse la propuesta de resolución.
Es posible comenzar la instrucción por una fase de preevaluación en la que se verifique el
cumplimiento de las condiciones impuestas para adquirir la condición de beneficiario de la
subvención. Una vez evaluadas, se emitirá un informe con la propuesta de resolución
provisional y se concederá un plazo de diez días para presentar alegaciones. El otorgamiento
se hará por resolución motivada y deberá dictarse en plazo que no podrá exceder de seis meses
a partir de la publicación de la correspondiente convocatoria.
2. El procedimiento de concesión directa.
Se aplica a las siguientes subvenciones:
- Las previstas nominativamente y en su cuantía en los presupuestos generales del
Estado, de las comunidades autónomas o de las entidades locales en los términos
recogidos en los convenios y en la normativa reguladora de estas subvenciones.
- aquellas cuyo otorgamiento o cuantía venga impuesto a la administración por una
norma de rango legal, que seguirán el procedimiento de concesión que les resulte de
aplicación de acuerdo con su propia normativa.

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 - con carácter excepcional aquellas otras subvenciones en que se acrediten razones de
interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que
dificulten su convocatoria pública.
La relación de subvención puede quedar sin efecto si el título por el que se rige, el acto de
otorgamiento, está afectado de invalidez por concurrir en algunas de las causas de nulidad de
pleno derecho o de anulabilidad previstas en la ley 39/2015 y, específicamente, cuando se de
carencia o insuficiencia de crédito presupuestario. En ambos casos el órgano concedente
procederá a su revisión de oficio o a la declaración de lesividad y ulterior impugnación ante la
jurisdicción contencioso administrativa. La declaración administrativa o judicial de nulidad o
anulación llevará consigo la obligación de devolver las cantidades percibidas.
Es posible la modificación de la subvención y su prórroga si está pactada en convenio y
asimismo por cualquier alteración de las condiciones tenidas en cuenta para la concesión de la
subvención y en todo caso la obtención concurrente de otras aportaciones fuera de los casos
permitidos en las normas reguladoras.
En cuanto a los gastos subvencionables, en ningún caso su coste de adquisición podrá ser
superior al valor de mercado.
La ley general de subvenciones admite que el beneficiario de la subvención ejecute la actividad
subvencionada por medio de la subcontratación, total o parcial, cuando la normativa
reguladora de la subvención así lo prevea salvo que se trate de actividades que no aporten
valor añadido al contenido de esta. En todo caso, los contratistas quedarán obligados solo ante
el beneficiario, que asumirá la total responsabilidad de la ejecución de las actividades
subvencionadas frente a la administración. La cuantía máxima de la contratación se remite a
la legislación reguladora de la actividad subvencionada y, cuando no figure, el beneficiario
podrá subcontratar hasta un porcentaje que no exceda del 50% del importe. En todo caso,
cuando la actividad concertada con terceros exceda del 20% del importe de la subvención y
dicho importe sea superior a 60.000 euros, la subcontratación estará sometida al
cumplimiento de que el contrato se celebre por escrito y que la celebración de este se autorice
previamente por la entidad concedente de la subvención en la forma que se determine en las
bases reguladoras.
En la relación jurídica de subvención, los beneficiarios y entidades colaboradoras tienen la
obligación solidaria de reintegro en caso de incumplimiento al ente concedente de las
cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora legal del dinero incrementado en
un 25 por 100 desde el momento del pago de la subvención. La obligación de reintegro es
independiente de las sanciones que resulten exigibles y prescribirá a los cuatro años el derecho
de la administración a reconocer o liquidar el reintegro. Una vez iniciado por el ente
concedente el procedimiento de reintegro podrá acordar, motivadamente, la suspensión
cautelar de los libramientos de pago pendientes de abonar al beneficiario o entidad
colaboradora. En todo caso decretará el reintegro si existen indicios racionales que permitan
prever la imposibilidad de obtener el resarcimiento, o si este puede verse frustrado o
gravemente dificultado y, en especial, si el perceptor hace actos de ocultación, gravamen o
disposición de sus bienes.
La Intervención General del Estado es la pieza clave para el control de las subvenciones estales,
salvo las de las entidades gestoras de la seguridad social. La intervención general del Estado
debe seguir un procedimiento de control financiero sobre beneficiarios y entidades
colaboradoras cuando en el desarrollo de la actividad subvencionada se deduzcan indicios de
la incorrecta obtención, destino o justificación de la subvención percibida. Las Actuaciones
finalizarán con la emisión de los correspondientes informes sobre procedencia de reintegrar la

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totalidad o parte de la subvención, en cuyo caso el órgano gestor deberá coordinar el inicio de
expediente de reintegro o forma similar discrepancia motivada con la incoación. Las
discrepancias entre el titular del departamento y la intervención general del Estado serán
resueltas por el Consejo de ministros cuando la disconformidad se refiera a un importe
superior a 12 millones de euros y por la comisión delegada del Gobierno para asuntos
económicos en los demás casos.
- Es hecho constitutivo de delito: obtener una subvención, desgravación ayuda de las
administraciones públicas de más de 80.000 euros falseando las condiciones
requeridas para su concesión u ocultando las que la hubiesen impedido; desarrollar
una actividad subvencionada con fondos de las administraciones públicas cuyo importe
supere los 80.000 euros, incumpliendo las condiciones establecidas o alterando
sustancialmente los fines para los que la subvención fue concedida; y, obtener
indebidamente fondos de los presupuestos generales de la Comunidad Europea u otros
administrados por ésta en cuantía superior a 50.000 euros, falseando las condiciones
requeridas para su concesión u ocultando las que la hubieran impedido, será castigado
con la pena de prisión de 1 a cuatro años y multa del tanto al séxtuplo de la citada
cuantía.
- Son infracciones leves los incumplimientos de las obligaciones recogidas en la ley en las
bases reguladoras de subvenciones cuando no constituyan infracciones graves. El tope
máximo de las sanciones leves no excederá del importe de la subvención inicialmente
concedida.
- Son infracciones graves el no comunicar la obtención de subvenciones, el
incumplimiento sustancial de los fines para los que la subvención fue concedida, la falta
de justificación del empleo dado a los fondos recibidos una vez transcurrido el plazo
establecido para su presentación, etc.
- Constituyen infracciones muy graves la obtención de una subvención falseando u
ocultando las condiciones requeridas para su concesión; la no aplicación de las
cantidades recibidas a los fines para los que la subvención fue concedida; la resistencia,
excusa, obstrucción o negativa de las actuaciones de control cuando de ello se derive
la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos y demás conductas
tipificadas como infracciones muy graves en la normativa de la Unión Europea en
materia de sanciones. El tope máximo de las sanciones graves y muy graves no superará
el triple del importe de la cantidad indebidamente obtenida.
Las sanciones pecuniarias podrán constituir en multa fija entre 75 y 6.000 euros, o proporcional
sobre la cantidad indebidamente obtenida, aplicada o no justificada, lo que en todo caso será
independiente de la obligación de reintegro. Las sanciones no pecuniarias para infracciones
graves o muy graves podrán consistir en la pérdida durante un plazo de hasta 5 años de la
posibilidad de obtener subvenciones, ayudas públicas y avales de las administraciones públicas
o la privación de la posibilidad de actuar como entidad colaboradora o de contratar durante 5
años con las administraciones públicas.
En la normativa europea, “salvo las excepciones previstas en el tratado de la comunidad
económica europea, serán incompatibles con el Mercado Común y en la medida en que
afecten a intercambios comerciales entre los Estados miembros, aquellas ayudas concedidas
por los Estados o por medio de recursos estatales que amenacen con falsear la competencia
favoreciendo a determinadas empresas o producciones”. Dos son las condiciones precisas para
que una ayuda económica a una empresa sea contraria a la prohibición comunitaria: que se
trate de una ayuda económica y que ésta se nutra de fondos públicos y no privados que afecten

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a los intercambios comerciales y que sean de tal entidad que amenazan con falsear o puedan
falsear la competencia. Sin embargo, son numerosas las quiebras a esta prohibición general e
incluso el Consejo puede, por unanimidad y a petición de un Estado miembro, acordar la
procedencia de una ayuda incursa en la prohibición general siempre que circunstancias
excepcionales justifiquen tal decisión.

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 3. ACTIVIDAD DE PRESTACIÓN O SERVICIO PÚBLICO.
La actividad administrativa de prestación es aquella en que la Administración satisface
directamente una necesidad pública mediante la prestación de un servicio a los administrados.
Se pueden distinguir diferentes clases de servicios públicos:
• Los servicios públicos uti universi
• Los servicios públicos uti singuli, son aquellos que se disfrutan individualizadamente,
de forma que los usuarios puedan asumir todo o parte de su coste. Se distinguen:
- Servicios públicos económicos, que satisfacen necesidades estrecha y directamente
relacionadas con la actividad económica
- Servicios sociales, en los que la actividad prestacional tiene por objeto inmediato al
ciudadano.
Por la posibilidad de concurrencia con la actividad privada sobre el mismo objeto, los servicios
públicos pueden estar en régimen de monopolio o en concurrencia con la actividad privada
reglamentado.
El derrumbamiento del socialismo en los países comunistas y el auge del neoliberalismo
económico globalizado ha dado lugar a un proceso de privatización de los servicios públicos.
Actualmente, el sector público en gestión directa y las empresas privadas concurren en la
satisfacción de las necesidades sociales, y en el estado solo quedan los servicios públicos
vinculados al ejercicio de las funciones de soberanía, como la defensa nacional, la justicia y la
seguridad pública; y aquellos servicios sociales irrentables como la educación, la sanidad, la
asistencia social y la seguridad social. De acuerdo con la CE, la iniciativa pública de prestación
de servicios no está limitada a los servicios esenciales o de interés general, sino que puede
proyectarse, aunque en las mismas condiciones que la iniciativa privada, sobre cualquier sector
de la actividad económica, sin sujetarse a la regla de la subsidiariedad.
1. LOS PRINCIPIOS GENERALES DE LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS
El principio de legalidad entiende que corresponde al poder legislativo el reconocimiento de
una actividad como de interés general y la dotación de los créditos necesarios para su
satisfacción mediante la creación de un servicio público. El derecho a exigir el establecimiento
de un servicio público solo es exigible cuando la ley lo ha prescrito con carácter obligatorio.
De acuerdo con el principio de continuidad, el servicio público debe desarrollarse de forma
ininterrumpida de acuerdo con la naturaleza de la prestación. Ello implica que unos servicios
habrán de prestarse en forma continua y otros en los días y horarios previstos. Para los
concesionarios es una obligación específica prestar el contrato con la continuidad convenida.
El principio de perfectibilidad o adaptabilidad de los servicios públicos supone que quien los
presta, sea la administración o un concesionario, está obligado a incorporar a la prestación que
suministra a los usuarios del servicio los adelantos técnicos que se vayan produciendo.
Por el principio de neutralidad, los servicios públicos deben prestarse teniendo en cuenta las
exigencias del interés general, siendo ilícita su utilización con fines partidistas, como un medio
de propaganda o de favoritismo.
El principio de igualdad implica un trato igual para todos los que tienen derecho de acceso al
servicio y la prohibición de todo trato discriminatorio.
El principio de gratuidad es aplicable cuando se deriva de la naturaleza del servicio o viene
impuesto por una norma constitucional o legislativa específica.

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2. LA RELACIÓN DE PRESTACIÓN
Toda actividad administrativa de prestación, en cuanto está definida explícita o implícitamente
como de servicio público, comporta la existencia de una relación entre la administración que
la desempeña o el concesionario que en nombre de ella actúa y el ciudadano o beneficiario.
El primer aspecto relevante de esta relación es el derecho del particular a ser admitido al
disfrute del servicio si reúne las condiciones legalmente establecidas. Este derecho puede
resultar enervado por la circunstancia de que la capacidad del servicio no sea suficiente para
atender la demanda de prestaciones; en ese caso se aplica el criterio del orden cronológico en
la presentación de peticiones de admisión. Aparte del deber de observar las normas de
funcionamiento del servicio, la principal obligación del usuario es satisfacer la contraprestación
económica en el caso de que el servicio no fuere gratuito. Esta puede consistir en:
- Tasas: son atributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o
aprovechamiento especial del dominio público en la prestación de servicios o en la
realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o
beneficien al sujeto pasivo, cuando se produzca cualquiera de las circunstancias
siguientes: quiero servicios o actividades no sean de solicitud voluntaria para los
administrados y que no se presten o realicen por el sector privado. El importe de las
tasas por la prestación de un servicio por la realización de una actividad no podrá
exceder del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate o del valor de
la prestación recibida.
- Precio público: son aquellas contraprestaciones pecuniarias que se satisfacen por la
prestación de servicios o la realización de actividades efectuadas en régimen de
derecho público cuando, en los casos en que, prestándose también tales servicios o
actividades por el sector privado, sean de solicitud voluntaria por parte de los
administrados. Los precios públicos se determinarán a un nivel que cubra, como
mínimo los costes económicos originados por la realización de las actividades o la
prestación de los servicios o a un nivel que resulte equivalente a la utilidad derivada de
los mismos.
- Simple precio privado o tarifas: se dan en los supuestos de gestión indirecta o
concesional de los servicios públicos. El conjunto de las tarifas deberá ser suficiente
para la autofinanciación del servicio de que se trate, necesitando las corporaciones
locales la autorización de las Comunidades Autónomas o de la Administración
competente para aprobar las tarifas conforme a módulos inferiores a la referida
autofinanciación. Las tarifas de modificaran si se produce un desequilibrio en la
economía de la concesión.
En cuanto a la garantía judicial, cuando se trate de un régimen de prestación directa por un
ente administrativo o un establecimiento público, la jurisdicción contencioso administrativa es
la competente para la efectividad de la relación de prestación, en caso de que el usuario no
fuera admitido al disfrute del servicio o fuese rechazado una vez admitido, o tratado de forma
indebida o se le ocasionaron daños por el funcionamiento del servicio. Si la prestadora del
servicio es una administración en forma societaria la competente sería la de jurisdicción civil
qué hacer con la de las cuestiones relativas a los conflictos entre los usuarios y los gestores del
servicio en régimen contractual. No obstante, en ambos casos, siempre existirá al usuario un
derecho de denuncia ante la administración de la que depende la entidad prestadora del
servicio y la impugnación posterior de sus resoluciones o inactividad ante la justicia
administrativa.

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3. LAS FORMAS DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS
Actualmente, no se da una gestión directa por parte de la Administración de los servicios
públicos. En cuanto a las formas de gestión indirecta o contractual, se regulan en la legislación
de contratos del sector público:
a. Concesión, por la que el empresario gestionará el servicio a su propio riesgo y ventura
b. Gestión interesada, en cuya virtud la Administración y el empresario participarán en los
resultados de la explotación del servicio en la proporción que se establezca en el
contrato.
c. Concierto con persona natural o jurídica que venga realizando prestaciones análogas a
las que constituye el servicio público de que se trate
d. Sociedad de economía mixta en la que la administración participe, por sí o por medio
de una entidad pública, en concurrencia con personas naturales o jurídicas.
4. LOS SERVICIOS DE INTERÉS GENERAL
Las autoridades comunitarias han desarrollado un régimen jurídico de la actividad económica,
régimen diverso del estricto régimen del servicio público, un régimen limitado a los servicios
de naturaleza económica excluyendo servicios vinculados al ejercicio de prerrogativas públicas
o con un contenido exclusivamente social. Estos servicios de interés económico general
encuentran en la imposición de obligaciones de servicio público su rasgo más característico.
Además, se admiten excepciones al régimen de competencia en materia de ayudas públicas si
resulta necesaria y conveniente para satisfacer el interés general.
Otro tema central de la regulación económica de los servicios de interés general es la
imposición de las obligaciones de servicio público a los operadores, aunque la definición de un
servicio como el interés general no lleva necesariamente consigo la exigencia de imponer
obligaciones de servicio público a un concreto operador, pues cabe que la dinámica de la
competencia sea suficiente para garantizar la satisfacción del interés general y la intervención
pública no solo sea innecesaria sino contraproducente en cuanto a distorsionadora. En caso
contrario, es posible la intervención pública e incluso es obligatoria.
La forma más habitual de la atribución de obligaciones de servicio público es mediante
licitación entre los operadores interesados con una compensación como contraprestación.
Cualquier operador con poder significativo de mercado en una zona determinada podía ser
designado para prestar cualquiera de los servicios considerados universales. De no existir,
podrá designarse a cualquier operador con mayor cuota de mercado. La determinación debe
realizarla el ministerio mediante orden ministerial, previo informe de la CNMC estableciendo
el servicio que se deba prestar, el ámbito territorial y las condiciones de prestación de este.
Por último, debe existir una compensación a los operadores por las obligaciones de servicio
público. Son varios los instrumentos posibles: fondos públicos, contribuciones de los otros
operadores activos en el mercado o contribuciones de los usuarios.
Algunos servicios de interés general son:
A. El servicio ferroviario (RENFE)
El primer mercado objeto de liberalización en la UE fue justamente el ferrocarril en
cumplimiento de la directiva 2001/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo. En España, la
ley 39/2003 suprimió el carácter de servicio público y lo declaró servicio de interés general a
prestar en régimen de libre competencia. No obstante, por constituir la infraestructura
ferroviaria un monopolio natural, la ley establece un régimen nacionalizado de bien de dominio
público a cargo de ADIF. El servicio de transporte está a cargo de RENFE Operadora.
La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia es el órgano regulador encargado de
las funciones de supervisión y resolución de conflictos entre el administrador de

93
infraestructuras ferroviarias y los operadores del mercado ferroviario, o de estos entre sí, para
garantizar el correcto funcionamiento general del sistema.
B. El sistema eléctrico
Con la directiva 96/92/CE de 1996 se pretende liberalizar el mercado de la energía eléctrica en
la Unión Europea rompiendo los monopolios que existían en cada país. En España esa directiva
da lugar a la ley 54/1997. Desde entonces, el mercado eléctrico está desregulado y funciona
como especie de bolsa donde se compra y vende energía eléctrica mediante un sistema de
casación entre las ofertas de venta de energía, presentadas por los productores que tienen la
generación, y las ofertas de compra realizadas por los comercializadores.
Para supervisar este mercado de compraventa, la ley de sector eléctrico creó dos entidades
independientes: el Operador del Mercado Español de Electricidad S.A, que gestiona el mercado
de ofertas de compra y venta de energía eléctrica y la liquidación final resultante; y el operador
encomendado a la Red Eléctrica de España S.A, que garantiza el funcionamiento del sistema
desde el punto de vista técnico.
C. Hidrocarburos
Con la ley de 7 de octubre de 1998 de hidrocarburos se impone el principio de que estas
actividades no requieren de la presencia y responsabilidad del Estado para su desarrollo. A
pesar de ello, los hidrocarburos siguen siendo dominio público del Estado, cuya exploración y
explotación está sujeta a autorizaciones y concesiones administrativas. Se privatizan las
actividades de distribución y suministro, pero la constitución, mantenimiento y gestión de las
reservas estratégicas y el control de las existencias mínimas de seguridad es objeto de la
Corporación de Reservas Estratégicas de Productos Petrolíferos (CORES). Se trata de una
corporación subdirección de público que actúa en régimen de derecho privado y se encuentra
sujeta a la tutela del Ministerio de Industria y energía. De esta manera, España cuenta con un
sistema de seguridad de suministro mixto en el que la obligación de mantenimiento de
existencias de hidrocarburos se reparte entre CORES y la industria.
D. El servicio postal
Por la ley 24/1998, el Servicio de Correos que se prestaba de forma directa pasa a ser,
convertido en sociedad anónima estatal, el operador al que se encomienda el servicio público
universal del conjunto de servicios postales. Para garantizar la prestación de este servicio,
ahora en competencia con otros operadores, se otorgan al operador CORREOS los derechos.
La Comisión de Mercados y la Competencia asume las competencias de inspección y sanción.
E. Las telecomunicaciones
Por la ley 11/98 se definen a las telecomunicaciones como servicios de interés general que se
prestan en régimen de competencia y cuyo ejercicio requería dos tipos de autorizaciones: las
autorizaciones generales que se otorgan de forma reglada y automática y la licencia individual.
Las individuales, a diferencia de las generales, podrían denegarse cuando el número de
licencias fuere limitado y quien solicite una no haya resultado adjudicatario del título en la
correspondiente licitación.
La colaboración entre el Ministerio de las administraciones públicas territoriales para el
despliegue de las redes públicas de comunicaciones electrónicas se concreta en la exigencia
de informe preceptivo y vinculante emitido por el Ministerio en todo procedimiento de
aprobación, modificación o revisión de los instrumentos de planificación territorial o
urbanística que afecten al despliegue de las redes públicas de comunicaciones electrónicas. A
falta de solicitud del preceptivo informe no podrá aprobarse el correspondiente instrumento
de planificación territorial o urbanística en lo que se refiere al ejercicio de las competencias
estatales en materia de telecomunicaciones.

94
 F. Los medios audiovisuales
Con la entrada en vigor de la ley 7/2010, el servicio de televisión pasa de ser un servicio público
ha sido un servicio de interés general y como consecuencia el título habilitante para la
prestación del servicio de televisión mediante ondas terrestres pasa de ser la concesión a ser
una licencia previa de naturaleza autorizatoria, licencias que serían otorgadas exclusivamente
mediante concurso. Estas licencias audiovisuales se otorgan por un plazo de 15 años
renovándose automáticamente y por el mismo plazo estipulado inicialmente para su disfrute.

95
 4. LA ACTIVIDAD SANCIONADORA.
De un lado, la Constitución de 1978 ha legitimado el poder represivo de la Administración, y,
de otro, porque este poder sancionador está bajo el control de los Tribunales civiles o penales.
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha confirmado la legitimidad de la potestad
sancionadora de la administración en diversos pronunciamientos. A su vez, ha establecido una
serie de condiciones para la imposición de las sanciones administrativas:
1. sujeción de la potestad sancionadora al principio de legalidad, lo que determina la
necesaria cobertura de esta en una norma con rango legal.
2. la interdicción de las penas de privación de libertad a las que pueda llegarse de modo
directo o indirecto a partir de las infracciones sancionadas. Si dicho límite se traspasase
podría utilizarse el procedimiento del habeas corpus. Este límite no es aplicable al
régimen disciplinario militar.
3. el respeto de los derechos de defensa reconocidos en el artículo 24 de la Constitución,
que se aplican a los procedimientos que la administración siga por imposición de
sanciones
4. la subordinación de la potestad sancionadora de la administración a la autoridad
judicial, que consiste en el control posterior de los actos sancionadores por la
jurisdicción contencioso-administrativa y la preferencia de la jurisdicción penal en el
enjuiciamiento y determinación de los hechos susceptibles de ser enjuiciados por el
orden administrativo y aquella jurisdicción.
1. RESERVA DE LEY Y TIPICIDAD
El artículo 25 de la Constitución se refiere al principio de legalidad en materia penal
estableciendo que “nadie podrá ser sancionado por acciones u omisiones que en el momento
de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación
vigente”. Según el TC, entiende que esta reserva de ley establecida en el artículo 25.1 no puede
ser tan escrita en relación con la regulación de las infracciones y sanciones administrativas
como por referencia a los tipos y sanciones penales en sentido escrito. Se entiende que en el
ámbito administrativo no es necesaria esa reserva absoluta de ley, bastando con una cobertura
legal. Así, es necesaria la cobertura de la potestad sancionadora en una norma de rango legal
y el legislador debe hacer el máximo posible para que la seguridad jurídica quede
salvaguardada en la definición de los tipos, lo que no supone que el principio de legalidad
quede infringido en los supuestos en que la definición del tipo interpone conceptos cuya
delimitación permita un margen de apreciación. En definitiva, la diferencia entre el principio
de reserva absoluta de ley, que opera en materia penal, y de cobertura legal, aplicable a las
sanciones administrativas es que, en el primer caso, la ley legitimadora ha de cubrir por entero
tanto la previsión de la penalidad como la descripción de la conducta ilícita sin posibilidad de
completar esa descripción por un reglamento de aplicación o desarrollo; mientras que el
principio de cobertura legal de las sanciones administrativas solo exige cubrir con ley formal
una descripción genérica de las conductas sancionables y las clases y cuantía de las sanciones,
pero con posibilidades de remitir a la potestad reglamentaria la descripción pormenorizada de
las conductas ilícitas, es decir, la tipicidad. La cobertura legal supone una regulación mínima
en la ley de los tipos y sanciones y en concreto de los límites máximos de estas.
La ley 40/2015 ha recogido esta doctrina al establecer la reserva de ley en materia de
infracciones y sanciones administrativas y asimismo para las sanciones, al tiempo que permite
la regulación complementaria por reglamentos. La ley también recoge las reglas
complementarias de estos principios sobre irretroactividad: “las disposiciones sancionadoras
producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor, tanto

96
en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción,
incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva
disposición”; y asimismo se prohíbe la analogía.
Además, las CCAA pueden adoptar normas administrativas sancionadoras cuando, teniendo
competencia sobre la materia sustantiva de que se trate, tales disposiciones se acomoden a
las garantías constitucionales dispuestas en este ámbito del derecho sancionador y no
introduzcan divergencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respecto al
régimen jurídico aplicable en otras partes del territorio.
2. LA CULPABILIDAD EN LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS.
La Ley 40/2015 establece que “solo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de
infracción administrativa las personas físicas y jurídicas, así como, cuando una ley les reconozca
capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica
y los patrimonios independientes o autónomos, que resulten responsables de los mismos a título
de dolo o culpa”. Así, la sanción se gradúa en función de la culpabilidad o la existencia de
intencionalidad según el principio de proporcionalidad; y, a diferencia del derecho penal, se
puede responsabilizar a personas jurídicas. Y, en los supuestos de autoría múltiple, es decir,
cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposición legal corresponda a
varias personas conjuntamente, se aplica la regla de la responsabilidad solidaria de las
infracciones que se cometan y de las sanciones que se impongan. Se matiza que en el caso de
las sanciones pecuniarias esta regla de la responsabilidad solidaria no rige de forma absoluta
pues cuando la sanción sea pecuniaria y sea posible se individualizará en la resolución en
función del grado de participación de cada responsable. La responsabilidad solidaria o
subsidiaria alcanza también a las personas jurídicas cuando falten al deber de prevenir la
infracción cometida por otros, cuando así lo determinen las leyes reguladoras de los distintos
regímenes sancionadores.
3. LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS
Se pueden definir como cualquier mal infringido por la administración a un administrado como
consecuencia de una conducta ilegal a resultas de un procedimiento administrativo y con una
finalidad puramente represora. Pero, esta definición es incompleta al no tener en cuenta: las
medidas preventivas, dirigidas a impedir una infracción o incumplimiento jurídico; las medidas
resarcitorias, por obligar al pago de una cantidad, pero con una finalidad reparadora; las
medidas coercitivas que son independientes de las impuestas en el concepto de sanción; las
medidas de privación de determinados derechos; y las medidas de privación de derechos de
relaciones consentidas. Además de la multa, que es el supuesto más frecuente, las sanciones
administrativas consisten en la pérdida de derechos que el propio ordenamiento
administrativo reconoce y reglamenta y de los que priva justamente por su infracción
(privación carnet de conducir, etc). Las sanciones administrativas pueden clasificarse en
función de la relación que une al sancionado con la Administración en:
§ Sanciones de policía general o de orden público: competencia de las autoridades
gubernativas generales (gobierno, alcaldes, ministro del interior, etc.)
§ Sanciones sectoriales: a cargo de la Administración especializada (tributaria, sanidad,
caza, tráfico, etc.).
§ Sanciones que traen causa en una relación supremacía especial: concepto del que se
ha abusado para burlar las garantías a que debe estar condicionado todo poder
represivo (sanciones funcionariales y corporativas, normalmente conocidas como
sanciones disciplinarias).

97
Sobre el contenido de las sanciones administrativas, se establece que: “las sanciones
administrativas (...) en ningún caso pueden implicar, directa o subsidiariamente, la privación de
libertad”. Además, se prohíbe las sanciones rentables: “el establecimiento de sanciones
pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más
beneficiosa para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas”.
La graduación de las sanciones administrativas debe regirse por el principio de
proporcionalidad: “en la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la
imposición de sanciones por las Administraciones Públicas se deberá observar la debida
idoneidad y necesidad de la sanción a imponer y su adecuación a la gravedad del hecho
constitutivo de la infracción. La graduación de la sanción considerará especialmente los
siguientes criterios: a) El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad; b) La
continuidad o persistencia en la conducta infractora; c) La naturaleza de los perjuicios
causados.; d) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción
de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía
administrativa”. Asimismo, la ley faculta al órgano competente para imponer la sanción de
grado inferior mediante una motivación específica sobre la gravedad del hecho constitutivo de
la infracción y las circunstancias concurrentes, sin distinguir entre circunstancias atenuantes y
agravantes. Establece que: “cuando lo justifique la debida adecuación entre la sanción que
deba aplicarse con la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y las circunstancias
concurrentes, el órgano competente para resolver podrá imponer la sanción en grado inferior”;
“cuando de la comisión de una infracción derive necesariamente la comisión de otra u otras, se
deberá imponer únicamente la sanción correspondiente a la infracción más grave cometida”.
Así, en todo caso, deberá aplicar en caso de concurrencia de infracciones la sanción
correspondiente a la infracción más grave cometida cuando la comisión de una infracción
derive necesariamente la comisión de otra u otras. Y, en caso de infracción continuada, es
decir, la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o
semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando
idéntica ocasión”.
4. LA RESPONSABILIDAD CIVIL DERIVADA DE LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS
La responsabilidad administrativa abarca la responsabilidad civil por las consecuencias dañosas
del hecho infraccional. La ley 40/2015 impone la ejecutividad directa por vía administrativa
tanto de la reposición de bienes lesionados al estado anterior de la infracción como de la
indemnización de los daños y perjuicios sin referencia alguna a la vía judicial: “Las
responsabilidades administrativas que se deriven de la comisión de una infracción serán
compatibles con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo
a su estado originario, así como con la indemnización por los daños y perjuicios causados, que
será determinada y exigida por el órgano al que corresponda el ejercicio de la potestad
sancionadora. De no satisfacerse la indemnización en el plazo que al efecto se determine en
función de su cuantía, se procederá en la forma prevista en el artículo 101 de la Ley del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas”.
5. LA EXTINCIÓN DE LAS INFRACCIONES Y LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS
Por Código Penal, la responsabilidad aplicable a las infracciones y sanciones administrativas se
extingue por:
1. Muerte del infractor
La personalidad de la sanción propia de toda materia punitiva, implica que la pena o sanción
no se transmite a los herederos. La cuestión es más compleja cuando se trata de disolución de
personas jurídicas. Parece que la solución más justa es que el patrimonio social, a pesar de la

98
disolución, quede afecto al pago de las sanciones impuestas como si de cualquier otra deuda
se tratare. Si quedan obligaciones pendientes se transmiten a los socios en proporción a su
participación en el haber social.
2. Cumplimiento de sanción o pago de multa (pronto-pago)
Una modalidad es el pago voluntario en medida reducida. Esta técnica se introduce en los
procesos penales para permitir, ante la masificación de las infracciones menores incriminadas
con penas pecuniarias, una condena sin proceso cuando el infractor admite su responsabilidad.
La ley 39/2015 regula esta técnica determinando que iniciado un procedimiento sancionador,
cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario, el órgano competente para resolver
el procedimiento aplicará reducciones de, al menos, el 20% sobre el importe de la sanción
propuesta, siendo éstos acumulables entre sí. Las citadas reducciones, deberán estar
determinadas en la notificación de iniciación del procedimiento y su efectividad estará
condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa
contra la sanción. El porcentaje de reducción podrá ser incrementado reglamentariamente.
3. Derecho de gracia (amnistía o indulto)
Se entiende el derecho de gracia por amnistía o indulto. Si el indulto actúa sobre la reducción
o extinción de la pena, la amnistía opera sobre el delito mismo, como un olvido, entendiéndose
que la infracción nunca se ha producido. La CE prohíbe los indultos generales, pero se admite
la amnistía porque esta equivale a una legislación derogatoria. En cuanto al indulto, no hay en
derecho administrativo una regulación análoga a la establecida en materia penal que suponga
la condonación de una singular sanción administrativa. Las medidas de gracia singulares no
pueden tener acogida en base a la potestad de las AAPP de revocar en cualquier momento sus
actos, pues se violentaría el principio de igualdad. “Las Administraciones Públicas podrán
revocar, mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción, sus actos de gravamen o
desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por
las leyes, ni sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico”.
4. Prescripción
Las infracciones y sanciones administrativas se extinguen por el transcurso del tiempo regulado
en las leyes que establezcan las respectivas infracciones y sanciones y en su defecto por la
LPACAP. Según esta ley, las infracciones muy graves prescriben a los tres años, las graves a los
dos años y las leves a los seis meses. El plazo de prescripción empezará a contarse desde el día
en que la infracción se hubiere cometido, interrumpiéndose esta cuando se inicia el expediente
sancionador con conocimiento del interesado. Se admite la reanudación de la prescripción
cuando el expediente estuviere paralizado más de un mes por causa no imputable al
interesado. En este caso, el tiempo ya ganado se suma al que se gane tras la reanudación.
En términos similares se regula la prescripción de las sanciones ya impuestas por no ejecutarlas
durante un cierto tiempo. Los plazos se corresponden, según su gravedad, con los establecidos
para las infracciones, si bien el tiempo se cuenta a partir del momento en que se adquiere
firmeza la resolución por la que se impone la sanción. La prescripción de la sanción se
interrumpe por la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución
y se reanuda si este se paraliza más de un mes, por causa no imputable al infractor.
6. EL PRINCIPIO NON BIS IN IDEM Y LA SUBORDINACIÓN DE LA POTESTAD
SANCIONADORA ADMINISTRATIVA A LA JURISDICCIÓN PENAL
El principio de non bis in idem prohíbe a las autoridades de un mismo orden que impongan
sanciones penales respecto a un mismo sujeto y respecto a un mismo hecho o
comportamiento, es decir, no se puede castigar al mismo sujeto dos veces por el mismo hecho.

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De aquí se desprende que la autoridades administrativas no pueden, en primer lugar, sancionar
unos hechos que el tribunal de lo penal ha declarado inexistentes o simplemente no probados.
Sin embargo, no parece admitirse la hipótesis inversa, es decir, que la fijación de los hechos
sancionables por un acto administrativo vincule a la Jurisdicción penal, por cuanto es doctrina
constitucional “la imposibilidad de que los órganos de la Administración lleven a cabo
actuaciones o procedimientos sancionadores en aquellos casos en que los hechos pueden ser
constitutivos de delito o falta según el Código penal o las leyes penales especiales, mientras la
autoridad judicial no se haya pronunciado sobre ellos”. La ley 39/2015 recoge la regla de la
preferencia procesal de la Jurisdicción penal en la averiguación de los hechos y en su
determinación definitiva: “en los procedimientos de carácter sancionador, los hechos
declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las
Administraciones Públicas respecto de los procedimientos sancionadores que sustancien”.
Si concurriesen una sanción nacional y otra de un órgano de la UE por los mismos hechos, se
aplicará lo dispuesto en el art.31 LRJSP: “cuando un órgano de la Unión Europea hubiera
impuesto una sanción por los mismos hechos, y siempre que no concurra la identidad de sujeto
y fundamento, el órgano competente para resolver deberá tenerla en cuenta a efectos de
graduar la que, en su caso, deba imponer, pudiendo minorarla, sin perjuicio de declarar la
comisión de la infracción”.
7. EL DERECHO CONSTITUCIONAL A LAS GARANTÍAS PROCESALES Y LA ACTIVIDAD
ADMINISTRATIVA SANCIONADORA
La CE condiciona el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración a la observancia
de determinados procedimientos y garantías judiciales posteriores. El art.105 CE impone a la
administración la necesidad de actuar y de sancionar a través de un procedimiento
administrativo con un trámite de audiencia, y el art.106 CE reconoce el derecho a revisar los
actos sancionadores ante una instancia judicial. El TC ha declarado aplicable el art.24 CE que
garantiza el derecho a la tutela judicial efectiva. Además, la potestad sancionadora de la
Administración debe ejercerse de acuerdo con las garantías establecidas en los arts.6 y 7 del
Convenio Europeo de Derechos y Libertades Fundamentales. Así, las garantías en el ejercicio
de la potestad sancionadora son:
1. Exigencia de un procedimiento sancionador:
El ejercicio de la potestad sancionadora requiere la instrucción del procedimiento legal o
reglamentariamente establecido, y en ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se
haya tramitado el necesario procedimiento: “1. El ejercicio de la potestad sancionadora
requerirá procedimiento legal o reglamentariamente establecido; ...3. En ningún caso se podrá
imponer una sanción sin que se haya tramitado el necesario procedimiento”.
2. Separación entre la fase instructora y la sancionadora:
En el ejercicio de la potestad sancionadora, “los procedimientos que regulen el ejercicio de la
potestad sancionadora deberán establecer la debida separación entre la fase instructora y la
sancionadora, encomendándolas a órganos distintos”. No obstante, a diferencia de en los
procesos jurisdiccionales, el TC considera suficiente la mera separación de autoridades, la
instructora y la decisora, unidas por una línea jerárquica directa.
3. Derecho de audiencia y defensa:
En el ejercicio de la potestad sancionadora, “todas las personas tienen derecho a obtener la
tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos,
sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión”. El TC concreta este derecho en el
trámite de audiencia y el derecho a aportar las pruebas de descargo frente a la acusación. Esto
se recoge en la ley 40/2015, que garantiza los siguientes derechos al presunto responsable:

100
 - A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos
puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como
de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y
de la norma que atribuya tal competencia.
- A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento
Jurídico que resulten procedentes.
- Los demás derechos reconocidos por el artículo 35 de esta Ley.
4. Derecho a la presunción de inocencia:
El TC lo considera este un derecho fundamental frente a todos los poderes públicos, por no
poder entenderse reducido al estricto campo del enjuiciamiento de conductas presuntamente
delictivas, sino que debe entenderse también que preside la adopción de cualquier resolución,
tanto administrativa como jurisdiccional, que se base en la condición o conducta de las
personas. Se encuentra regulado en el art.53.2.b) de la ley 39/2015: “a la presunción de no
existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario”.
La presunción de inocencia cede cuando se parte de hechos declarados probados por
resoluciones judiciales penales firmes, pues vincularán a las administraciones públicas respecto
de los procedimientos sancionadores que sustancien. Toda imposición de sanción requiere
actividad probatoria de los acusadores, y nunca del acusado. La legislación administrativa
otorga valor probatorio de prueba plena a las actas de los funcionarios inspectores siempre
que, en palabras del TC, ese valor probatorio no perjudique la posibilidad del particular de
aportar otros medios de prueba que desvirtúen lo consignado por los funcionarios en sus actas.
“Los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad, y
que se formalicen en documento público, observando los requisitos legales pertinentes,
tendrán valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos
derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios interesados”. “Los documentos
formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y en los que,
observándose los requisitos legales correspondientes se recojan los hechos constatados por
aquellos harán prueba de estos salvo que se acredite lo contrario.
5. Derecho a no declarar contra sí mismo o a no declarar:
De acuerdo con el Art.24.2 de la CE: “Asimismo, todos tienen derecho al Juez ordinario
predeterminado por la ley, a la defensa y a la asistencia de letrado, a ser informados de la
acusación formulada contra ellos, a un proceso público sin dilaciones indebidas y con todas las
garantías, a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa, a no declarar contra sí
mismos, a no confesarse culpables y a la presunción de inocencia. La ley regulará los casos en
que, por razón de parentesco o de secreto profesional, no se estará obligado a declarar sobre
hechos presuntamente delictivos”. Este derecho impide a los jueces en los procesos penales,
coaccionar a los inculpados para que declaren sobre los hechos que se le imputan, respetando
su derecho al silencio. En los procedimientos sancionadores, impide que los funcionarios
fuercen a declarar a los administrados o les obliguen a presentar documentos o pruebas para
documentar los procedimientos que instruyen contra ellos bajo amenaza de nuevas sanciones,
e impide también interpretar el silencio o la negativa del inculpado a presentar pruebas sobre
los hechos que se le imputan como una presunción en su contra de la veracidad de las
imputaciones.
6. Derecho a la asistencia letrada:
Recogido en el art.24 CE. El TC ha reconocido este derecho únicamente para los procesos
penales por delito, limitación que justifica en función de la menor entidad tanto de las faltas
penales como de las infracciones administrativas.

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El TC señala también que la falta de asistencia letrada en los procedimientos disciplinarios no
infringe el art.24 CE, por lo que el ejercicio de este derecho, es facultativo de los administrados.
8. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
El procedimiento sancionador se rige ahora por las mismas normas del procedimiento
administrativo común con las especialidades que se recogen en la ley 39/2015. Estas
especialidades consisten en que:
• Antes del inicio del procedimiento sancionador se admite la posibilidad de realizar
actuaciones previas que se orientarán a determinar, con la mayor precisión posible, los
hechos susceptibles de motivas la incoación del procedimiento, la identificación de la
persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes
que concurran en unos y otros.
• Con carácter previo asimismo el instructor debe decidir si sigue el procedimiento
sancionador ordinario o el procedimiento simplificado cuando considere que, existen
elementos de juicio suficientes para calificar la infracción como leve.
• La iniciación de los procedimientos sancionadores ordinarios es siempre de oficio por
acuerdo del órgano competente y partirá de la debida separación entre la fase
instructora y la sancionadora.
• Es fundamental el acuerdo de iniciación que se comunicará al instructor del
procedimiento, con traslado de cuantas actuaciones existan al respecto, y se notificará
a los interesados, entendiendo, en todo caso, por tal al inculpado. Asimismo, la
incoación se comunicará al denunciante cuando la normativa así lo prevea.
• En el periodo de instrucción y sustanciación de la prueba la especialidad del
procedimiento sancionador consiste en que los hechos declarados probados por
resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones públicas
respecto de los procedimientos sancionadores que substancien.
• Sobre la terminación del procedimiento, la ley permite la omisión misma del
procedimiento cuando el infractor reconoce su responsabilidad. En este caso, se podrá
resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda. También el
pago voluntario por el presunto responsable, en cualquier momento anterior a la
resolución implicará la terminación del procedimiento, salvo en lo relativo a la
reposición de la situación alterada o a la determinación de la indemnización por los
daños y perjuicios. Fuera de estos supuestos, el instructor deberá realizar todas las
diligencias necesarias para el esclarecimiento de los hechos investigados, lo que le
llevará a adoptar una de estas dos soluciones:
- Finalización del procedimiento de las actuaciones, sin que sea necesaria la formulación
de la propuesta de resolución, cuando en la instrucción procedimiento se ponga de
manifiesto que se da: a) la inexistencia de los hechos que pudieran constituir la
infracción; b) cuando los hechos no resulten acreditados; c) cuando los hechos
probados no constituyan, de modo manifiesto, infracción administrativa; d) cuando no
exista o no se haya podido identificar a la persona o personas responsables o bien
aparezcan exentos de responsabilidad; e) cuando se concluyera, en cualquier
momento, que ha prescrito la infracción.
- Propuesta de resolución en la que se fijarán de forma motivada los hechos que se
consideren probados y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción que
aquellos constituyan, la persona o personas responsables y la sanción que se proponga,
la valoración de las pruebas practicadas, así como las medidas provisionales. Cuando la

102
 instrucción determine la inexistencia de infracción o responsabilidad, la propuesta
declarará esa circunstancia.
• A la notificación de la propuesta de resolución sigue el trámite de vista y alegaciones
en el que el instructor pondrá de manifiesto a los interesados el procedimiento
precisando el plazo para la formulación de aquellas con posibilidad de presentar nuevos
documentos.
• Elevadas las actuaciones, el órgano competente dictara la resolución. En ella valorará
las pruebas practicadas y procederá a la fijación de los hechos, la determinación de los
responsables, la calificación de la infracción y la sanción, o bien declarará la no
existencia de responsabilidad.
• La determinación de responsabilidades civiles, cuando no hubiera quedado fijada, se
determinará mediante un procedimiento complementario, cuya resolución será
inmediatamente ejecutiva.
9. EL PRINCIPIO NULLA POENA SINE IUDICIO Y LA EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS
SANCIONADORES DE LA ADMINISTRACIÓN
Cuestión trascendente es saber si la interposición de recursos judiciales contra los actos
sancionadores suspende o no su ejecutoriedad. A favor de la suspensión por interposición de
recurso operan los siguientes argumentos:
- El derecho a la presunción de inocencia del artículo 24 de la CE.
- El derecho a la tutela judicial efectiva
- El principio nulla poena sine iudicio significa “ninguna pena sin delito”: la imposición de
una pena exige la previa realización de la conducta sancionada como delito en la ley
penal. Este principio obliga a respetar la situación previa a la sentencia de primera
instancia y la misma presunción de inocencia hasta el agotamiento de todas las
restantes instancias judiciales. Así, para no entender infringido este principio es forzoso
aceptar el carácter automático de la suspensión con motivo de la interposición de los
recursos administrativos y jurisdiccionales, sin condicionarla tampoco a costosos o
imposibles avales a costa de los recurrentes.
Estos argumentos parecen reflejarse en la ley 39/2015, que afirma que “la resolución que
ponga fin al procedimiento será ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso
ordinario en vía administrativa, pudiendo adoptarse en la misma las disposiciones cautelares
precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva y que podrán consistir en el
mantenimiento de las medidas provisionales que en su caso se hubieran adoptado. Cuando la
resolución sea ejecutiva, se podrá suspender cautelarmente, si el interesado manifiesta a la
Administración su intención de interponer recurso contencioso-administrativo contra la
resolución firme en vía administrativa. Dicha suspensión cautelar finalizará cuando: a) Haya
transcurrido el plazo legalmente previsto sin que el interesado haya interpuesto recurso
contencioso- administrativo; b) Habiendo el interesado interpuesto recurso contencioso-
administrativo: 1. No se haya solicitado en el mismo trámite la suspensión cautelar de la
resolución impugnada. 2. El órgano judicial se pronuncie sobre la suspensión cautelar
solicitada, en los términos previstos en ella”.

103
 5. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA ARBITRAL.
El arbitraje administrativo se da cuando la Administración arbitra sobre bienes o derechos de
particulares en ejercicio de una potestad administrativa atribuida por la ley.
Con la ley 39/2015 se produce la institucionalización del arbitraje como sustitutivo de los
recursos administrativos, lo que no afecta al recurso judicial contencioso-administrativo,
cuando se reconoce que: “Las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o
ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por
otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante
órganos colegiados o Comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con
respeto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a las personas y a los
interesados en todo procedimiento administrativo”. En las mismas condiciones, el recurso de
reposición podrá ser sustituido por los procedimientos a que se refiere el párrafo anterior,
respetando su carácter potestativo para el interesado.
1. LA ACTIVIDAD ARBITRAL DE LA ADMINISTRACIÓN
La Administración puede estar investida por la ley de la potestad de resolver conflictos entre
terceros, entre los administrados sobre derechos privados o administrados bajo el control de
la jurisdicción contencioso-administrativa. La Administración resuelve litigios entre
particulares en múltiples ocasiones, y no sólo litigios acerca de los derechos o relaciones
estrictamente administrativas, sino sobre relaciones y derechos privados cuyo contenido se
aproxima al de las sentencias o decisiones judiciales civiles en cuanto aplicación objetiva de las
normas y principios jurídicos. Así, la actividad arbitral no tiene razón de ser en el interés
público, ni en un beneficio directo de la Administración como sujeto, sino en la equidad con
que debe resolver entre los sujetos enfrentados. En definitiva, la potestad arbitral
administrativa nace de la necesidad funcional de incidir, por razones de eficacia, sobre
derechos privados en los múltiples sectores de la intervención pública, donde, además de la
finalidad de garantizar la justa resolución de un conflicto entre particulares, se presenta un
interés público concurrente en el seguimiento y resultados de la aplicación generalizada de la
norma. Las decisiones que se adopten en el ejercicio de esta potestad arbitral deben ser
respetadas y no contradichas por los eventuales tribunales arbitrales a las que las partes estén
comprometidas a someterse y se sometan para resolver sus disputas. Tras la Constitución de
1978, la actividad administrativa arbitral entró en prevención y sospecha por falta de una clara
cobertura constitucional. La conclusión es que, lo cierto y verdad es que la potestad arbitral de
la Administración, de naturaleza similar a la jurisdiccional civil, lo mismo que la potestad
sancionadora de la administración es sustancialmente idéntica a la potestad penal de los jueces
y tribunales, está reconocida, y eso es lo que importa, por una legislación administrativa que
en ningún caso ha sido discutida su constitucionalidad.
2. EL RÉGIMEN DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA ARBITRAL
El supuesto de hecho necesario para calificar un acto administrativo de arbitral es la existencia
de un conflicto en que se enfrentan dos o más sujetos con pretensiones opuestas e
inconciliables, conflicto cuya resolución la ley atribuye a la Administración de forma obligatoria
y vinculante para ambos contendientes. No hay una descripción general del régimen jurídico
de esta actividad, pero sí hay regulaciones sectoriales que permiten una prefiguración de ese
régimen. Existen una serie de principios que regulan el régimen:
§ La Administración no puede dejar de resolver el conflicto, debiéndolo hacer con
carácter vinculante, mediante un acto administrativo y a través de un procedimiento
regulado.

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 § El procedimiento arbitral se regula mediante RD ajustándose a los principios esenciales
de audiencia, libertad de prueba, contradicción e igualdad.
§ El principio de neutralidad del órgano administrativo, está garantizado por los arts.23 y
24 LRJSP mediante la regulación de las causas de abstención y recusación.
§ El principio de igualdad de oportunidades y medios de defensa está regulado en el
art.118.2 LPACAP: “Si hubiera otros interesados se les dará, en todo caso, traslado del
recurso para que, en el plazo antes citado, aleguen cuanto estimen procedente”. No
todos los actos administrativos arbitrales se manifiestan en estado puro, a veces el
contenido arbitral se manifiesta como añadido necesario de un acto de limitación, o
policía, o sancionador, o de fomento, o de inscripción en un registro administrativo,
cuando en ellos subyace la oposición y el conflicto entre particulares. En esos casos
deberán observarse las reglas de la igualdad de oportunidades que se derivan de lo
expuesto.
§ Rige el principio general de ejecutoriedad en la fase ejecutoria del acto administrativo.
No quedando más alternativa al mismo que el recurso contencioso-administrativo, en
el que una de las partes será la demandada, enfrentándose al acto administrativo
arbitral al impugnarlo, y la otra asumirá la posición de codemandada, al defenderlo.
3. LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN EN EL ARBITRAJE VOLUNTARIO DE DERECHO
PRIVADO
Distinta es la actividad de la Administración cuando actúa en funciones de arbitraje por el cauce
de la Ley 60/2003, de Arbitraje. En este caso, ni actúa una potestad administrativa que se
impone obligatoriamente a los administrados en conflicto, ni su actividad se concreta en un
acto administrativo ni, ese acto se enjuiciará por la Jurisdicción Contencioso-Administrativa,
sino por la civil en los términos que se prevén en la citada Ley. Por tanto, las Leyes ofrecen
diversas soluciones, puede distinguir entre dos modelos:
- Uno de arbitraje institucional, en que es un órgano administrativo ad hoc el que ejercita
funciones de árbitro (Comisión de Mercados y la Competencia, Comisión Mediadora de
la Propiedad Intelectual).
- Otro en el que la Administración gestiona o administra el arbitraje a través de la
creación de órganos mixtos, representativos de la Administración y de los sectores
interesados que ejercerán las funciones de árbitro (Juntas arbitrales que se constituyen
con representantes de la Administración y de los sectores interesados en transporte,
consumo, etc).
En todo caso, la Administración hace aquí el papel de árbitro privado con sujeción a las reglas
de la Ley de Arbitraje, pero con ciertas particularidades, como son la gratuidad y la
innecesaridad de la protocolización notarial del laudo, que se documentará por los órganos
arbitrales previstos en las normas correspondientes. Lo más singular del acto arbitral de la
Administración en estos casos (sea dictado por ella misma o por las Juntas arbitrales o árbitros
designados en la forma prevista por la Ley) es que está desprovisto de dos características
esenciales de los actos administrativos: la ejecutoriedad por la propia Administración y la
recurribilidad ante la jurisdicción Contencioso-Administrativa. La ejecución del laudo, según la
Ley de arbitraje está a cargo del Juez de Primera Instancia del lugar en donde se haya dictado.
En cuanto a su recurribilidad, el laudo que dicta la Administración, al igual que los que dictan
los demás árbitros privados, es susceptible únicamente de recurso ordinario de anulación ante
la audiencia Provincial del lugar donde se hubiere dictado el laudo y por causas tasadas. a su
vez contra los laudos firmes sólo cabe el recurso de revisión, conforme a lo establecido en la
legislación procesal para las sentencias judiciales firmes.

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4. LAS MANIFESTACIONES PASADAS Y PRESENTES DE LA ACTIVIDAD ARBITRAL
La función arbitral por la Administración también se da entre particulares:
a. Actividad arbitral y utilización privativa de bienes demaniales afectados a la riqueza
nacional (agua, minas)
La legislación administrativa sobre bienes públicos susceptibles de utilización privativa por los
particulares como bienes afectos al fomento de la riqueza nacional recurre a la potestad
arbitral para ordenar el aprovechamiento de estos recursos, pues en esa gestión se producen
un buen numero de conflictos entre particulares, cuya resolución va a ser atribuida a la
Administración y la jurisdicción contencioso-administrativa en segundo término.
b. Actividad arbitral y jurisdiccionales especiales
Un supuesto de jurisdicción especial es la actividad arbitral administrativa sobre auxilios y
salvamentos y responsabilidades por accidentes marítimos. Otro supuesto se da en la
asistencia y salvamento de aeronaves; el Tribunal Arbitral del Ahorro; el Tribunal Arbitral de
Seguros. En materia de transportes, las juntas de Detasas. Y el Jurado de Publicidad.
c. Actividad arbitral, registros y propiedades especiales
Materias como la propiedad inmobiliaria, la propiedad industrial o la intelectual se ven
afectadas por una legislación de carácter mixto en el sentido de que contiene normas
destinadas a delimitar el contenido de los derechos, a regular estrictas relaciones entre
particulares, pero también normas dirigidas a la Administración en garantía del sistema a través
del servicio público registral, cuyo funcionamiento obliga a resolver los conflictos que, con
carácter previo o con motivo de la inscripción, se originen entre los particulares prejuzgando,
al menos de forma provisoria, sobre aquellos derechos.
d. Conflictos sociales y actividad arbitral
El ataque más grave al principio de que los tribunales civiles son los jueces naturales de los
conflictos patrimoniales entre particulares vino del formidable desarrollo de la legislación
laboral. Así, la Administración laboral cuenta con competencias mediadoras y arbitrales de
carácter voluntario, atribuidas a la Dirección General de Trabajo:
- La mediación se caracteriza por la atribución al mediador de amplios poderes de
propuesta e información para intentar la avenencia de las partes en litigio, a cuyo
efecto les propone un proyecto de solución. Las partes en conflicto pueden solicitar a
la Administración el nombramiento del mediador imparcial.
- El arbitraje se asemeja a una solución jurisdiccional del conflicto y se presta para dirimir
y resolver contiendas sobre interpretación y aplicación del derecho vigente.
e. Actividad arbitral y propiedad inmobiliaria
La Administración despliega una intensa actividad en las operaciones de remodelación de la
propiedad inmobiliaria las cuales suscitan normalmente situaciones de agravio comparativo
entre los diversos propietarios afectados que la Administración arbitra en los respectivos
procedimientos o en vía de recurso administrativo y que son resueltos definitivamente por la
jurisdicción contencioso-administrativa. La expropiación forzosa entre particulares es un
supuesto de facultad arbitral de la administración que incide sobre derechos de naturaleza
civil: “corresponde a la administración titular de la potestad expropiatoria, ejercerla en favor
del beneficiario, a instancia del mismo; decidir ejecutoriamente en cuanto a la procedencia y
extensión de las obligaciones del beneficiario respecto al expropiado y adoptar todas las demás
resoluciones que impliquen ejercicio de dicha potestad”.

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