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El Proceso Administrativo de Licenciamiento Ambiental en Colombia 2017
El Proceso Administrativo de Licenciamiento Ambiental en Colombia 2017
de licenciamiento ambiental
en Colombia
El proceso administrativo
de licenciamiento ambiental
en Colombia
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Contraloría General de la República
Diseño y diagramación
Andrea Artunduaga Acosta
Bogotá 2017
Contenido
PRESENTACIÓN 5
INTRODUCCIÓN 7
MARCO NORMATIVO 13
De la naturaleza y modalidades 13
Las competencias 15
El procedimiento de licenciamiento ambiental 18
Proyectos, obras o actividades sujetas al proceso del Licenciamiento 23
Sobre las restricciones ambientales 34
Sobre los términos de referencia para la presentación de los estudios ambientales 37
CONCLUSIONES 71
BIBLIOGRAFÍA 77
Por ello, este estudio presenta un análisis legal y técnico sobre el proceso de licenciamiento
ambiental en Colombia, con énfasis en las actividades relacionadas con los procesos de ex-
ploración y explotación minera, a partir de los criterios de coherencia y eficacia del proceso
para el periodo 1993 – 2016.
Por ende, esta evaluación constituye un aporte a las discusiones que se encuentran en desa-
rrollo sobre las posibles reformas del Sistema Nacional Ambiental, la cual requiere analizar a
profundidad las causas del debilitamiento de este instrumento que repercute directamente en
la gestión de las autoridades ambientales.
5
Introducción
En Latinoamérica de acuerdo con Gutiérrez (1997), “Colombia fue el primer país de América
Latina en seguir las recomendaciones de la Declaración de Estocolmo, al incluir en el Código
Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente (Decreto
2811 de 1974) dos instrumentos jurídicos: a) la Declaración del Efecto Ambiental y b) el Estu-
dio de Efecto Ambiental Previo”1.
Especial importancia tiene la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, que
reafirma la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano y
proclama en los principios 16 y 17:
Las autoridades nacionales deberán procurar fomentar la internalización de los costos ambienta-
les y el uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el que contamina
debe, en principio, cargar con los costos de la contaminación, teniendo debidamente en cuenta
1 Pág. 119
7
el interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales … Deberá em-
prenderse una evaluación del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto
de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir un impacto negativo
considerable en el medio ambiente y que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional
competente.
En Colombia, la Constitución Política indica que “Todas las personas tienen derecho a gozar
de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones
que puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente,
conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro
de estos fines” (Art. 79) y a su vez establece que “el Estado planificará el manejo y aprovecha-
miento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,
restauración o sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro am-
biental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados” (Art. 80).
En consecuencia, con el ánimo de brindar al Estado la capacidad de armonizar la defensa y el
desarrollo económico y social del país, la Ley 99 de 1993 acogió los principios de la Declara-
ción de Río e incorporó la Licencia Ambiental como el requisito para el desarrollo de proyec-
tos, obras y actividades que afecten significativamente el medio ambiente. Este instrumento
se reglamentó en 1993 y desde entonces ha contado con numerosos cambios normativos so-
bre aspectos centrales que han conducido a un debate académico alrededor de su efectividad
en la búsqueda del desarrollo sostenible2.
Aspectos tan importantes como la consulta previa y las licencias ambientales de los sectores
de hidrocarburos, infraestructura, agroquímicos entre muchos otros temas centrales de la Li-
cencia Ambiental, merecen análisis profundos que podrán ser materia de otros estudios.
2 “La CGR ha considerado que el equilibrio entre crecimiento económico y conservación de recursos naturales –desarrollo
sostenible–, requiere esfuerzos en las cuatro dimensiones del desarrollo: socio-cultural, ambiental, económica y políti-
co–institucional, por tanto este objetivo se alcanza cuando cada una de las dimensiones es sostenible. En otros términos,
el desarrollo será sostenible cuando avancen conjuntamente el fortalecimiento institucional, la economía, el bienestar
del ser humano, la equidad social con el mantenimiento de los bienes y servicios ambientales. El principio de desarrollo
sostenible se adoptó en la Ley 99 de 1993, conjuntamente con los principios de “quien contamina paga”, la “prevención”
y la “precaución”, convirtiéndose en rectores de la política y el derecho ambiental.” En: CGR. 2016. Informe del Estado de
los Recursos Naturales y del Ambiente 2015 – 2016. Pág. 95
8
La licencia ambiental
3 Congreso de la República de Colombia. Ley 99 de 1993 (Diciembre 22). “Por la cual se crea el Ministerio del Medio
Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos
naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”. Artículo 49.
4 Ibídem, Artículo51.
5 Cfr. sentencias C-495 de 1996, C-126 de 1998, C-229 de 1999, C-299 de 1999, C-671 de 2001, C-339 de 2002, C-894 de
2003, C-189 de 2006, C-598 de 2010, T-384 de 2012 y C-746 de 2012. En: Sentencia C-094 de 2015 M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva, citada en la Sentencia C-449 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, Pág. 29
6 Entre los instrumentos de gestión ambiental empleados se encuentran los administrativos y de planificación, que con-
sisten en el otorgamiento de licencias y permisos.
7 Esta herramienta técnica surge inicialmente en Estados Unidos en 1969 mediante la Ley Nacional de Política Ambiental
– en inglés National Environmental Policy Act (NEPA), en la que se define como un instrumento nacional que permite a
contar con una evaluación ambiental previa, de cualquier actividad propuesta que pudiera causar impactos negativos
de consideración al medio ambiente, de tal forma que las agencias federales responsables de otorgar los permisos,
conocieran de antemano los efectos negativos que no podrían evitarse y las alternativas propuestas (Aguilar, Iza, 2009;
Novoa, 2010).
9
Figura 1 Componentes y objeto de los procedimientos
administrativos de la defensa del ambiente.
Instituciones
Ambientales
del Estado
Institucionalidad Principios
ambiental no AMBIENTE Ambientales
Estatal Protección
de derechos
colectivos
Recursos ambientales
Económicos y Normatividad
Financieros Ambiental
Instituciones
de Investigación
Elaboró: CGR.
“la autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución de una obra o
actividad, sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la licencia de los requisitos que la misma
establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los
efectos ambientales de la obra o actividad autorizada”.
Es por esto que de acuerdo con la jurisprudencia, la licencia ambiental como expresión del
Estado en la administración, control y protección de los bienes públicos, constituye:
“(…) un típico mecanismo de intervención del Estado en la economía, y una limitación de la libre
El proceso administrativo de licenciamiento ambiental en Colombia
iniciativa privada, justificada con el propósito de garantizar que la propiedad cumpla con la función
ecológica que le es inherente (C.N. Art. 58)” Sentencia C-894 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(…) indudablemente un fin preventivo o precautorio en la medida en que busca eliminar o por
lo menos prevenir, mitigar o reservar, cuando sea posible, con la ayuda de la ciencia y la técnica,
los efectos nocivos de una actividad en los recursos naturales y el ambiente”. Sentencia C-035 de
1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
Es decir, que la licencia ambiental como instrumento de gestión de la política ambiental, per-
mite anticiparse y prever los posibles efectos ambientales y a su vez señalar responsabilidades
a los agentes interesados, exigiendo la internalización de las externalidades ambientales, in-
centivando la reducción de la contaminación y el empleo de tecnologías limpias.
La licencia ambiental es por tanto, un acto administrativo por medio del cual las autoridades
ambientales emiten un concepto respecto de la petición particular de utilización de los recur-
sos naturales, caracterizado por:
10
Contraloría General de la República
• Su naturaleza definitiva en la medida que expresa la voluntad de la administración, bajo
la forma de una autorización. En consecuencia, produce efectos en el campo de los
derechos y deberes del administrado, permitiéndole el ejercicio de un derecho o poder
que ya le pertenece, pero cuyo libre desenvolvimiento puede en algunos casos consti-
tuir un daño o peligro para el interés público.
• Ser un acto administrativo reglado, porque la ley y sus decretos reglamentarios determi-
nan cada una de las condiciones de su otorgamiento.
• Ser simple, debido a que concreta la manifestación de voluntad de un solo sujeto u ór-
gano, en este caso de la Autoridad Ambiental competente.
11
Marco normativo
Por su parte, el derogado Decreto 1753 de 1994 definió tres modalidades de licencia ambien-
tal10: a) la licencia ambiental ordinaria que no dispone sobre el otorgamiento de permisos,
autorizaciones o concesiones; b) la licencia ambiental única11, que a solicitud del peticionario
incluye los permisos, autorizaciones o concesiones y c) la licencia ambiental global, que pue-
de ser ordinaria o única con competencia exclusiva del Ministerio del Medio Ambiente, hoy
de la ANLA, en virtud de la cual se autorizan todas las obras o actividades relacionadas con la
explotación de los campos petroleros y de gas, que posteriormente incluye a las explotacio-
nes mineras. Indicó el decreto, que para el desarrollo de cada una de las obras o actividades
definidas en la etapa de explotación será necesario presentar un Plan de Manejo Ambiental,
que esté de acuerdo con los términos y condiciones de la Licencia Global.
10 Artículo 5º.
13
El Decreto Ley 2150 de 199512, definió que las licencias ambientales llevarían implícitos to-
dos los permisos, autorizaciones y concesiones de carácter ambiental que sean necesarios
(Artículo 132), eliminando así la modalidad de licencia ordinaria. En todo caso, la obtención
de la Licencia Ambiental es condición previa para el ejercicio de los derechos que otorguen
los mismos. Además adicionó la Licencia Ambiental Global para la explotación minera de la
siguiente forma:
Artículo 136º.- Licencia ambiental global para la etapa de explotación minera. Adicionase el
artículo 52 de la Ley 99 de 1993 con el siguiente parágrafo:
“La autoridad ambiental podrá otorgar una licencia ambiental global para la etapa de explota-
ción minera, sin perjuicio de la potestad de ésta para adicionar o establecer condiciones ambien-
tales específicas requeridas en cada caso dentro del área objeto del título minero”.
Señaló el Decreto 1728 de 2002, que el Plan de Manejo Ambiental que se presente “no estará
sujeto a evaluación previa por parte de la autoridad ambiental competente; por lo tanto el
interesado, una vez presentado este, iniciará la ejecución de las obras y actividades, las cuales
serán objeto de control y seguimiento ambiental”13.
Desde la expedición del Decreto 1220 de 2005, ha sido explícito que las Autoridades Ambien-
tales no podrán establecer o solicitar un Plan de Manejo Ambiental para proyectos, obras o
actividades que no se encuentren señaladas en las normas como sujetas al proceso de licen-
ciamiento ambiental o aquellas que cobije el régimen de transición14.
Con la expedición del Decreto 2820 de 2010, se aclaró que “La Licencia Ambiental Global
para la explotación minera, comprenderá la construcción, montaje, explotación, beneficio y
transporte interno de los correspondientes minerales o materiales”, es decir que omite incluir
la actividad de cierre de la explotación minera, como parte de las actividades que cobija la
licencia, a pesar de que el término de la licencia15 incluye el desmantelamiento, la restauración
final, abandono o terminación. Esta exclusión se mantiene en el Decreto 1076 de 2015.
El proceso administrativo de licenciamiento ambiental en Colombia
Sobre este tema algunas interpretaciones realizadas por las Corporaciones16 son:
• La Corporación Autónoma Regional del Magdalena - Corpamag señala que “la finalidad es
que la licencia comprenda todas las fases, esto es desde la construcción hasta la restaura-
ción de la zona afectada por el desarrollo de la obra, proyecto y actividad licenciada.”17
12 Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la administración
pública.
15 Artículo 6º. Término de la licencia ambiental. La licencia ambiental se otorgará por la vida útil del proyecto, obra o
actividad y cobijará las fases de construcción, montaje, operación, mantenimiento, desmantelamiento, abandono y/o
terminación. Decreto 1728 de 2002, Decreto 1180 de 2003, Decreto 1220 de 2005.En el artículo 6 de los Decretos 2820
de 2010, 2041 de 2014 y 1076 de 2015, la definición incluye “restauración final”.
14
La Corporación Autónoma Regional de Caldas - Corpocaldas que la “Licencia Ambien-
Las competencias
Según el Artículo 51 de la Ley 99 de 1993 las Autoridades Ambientales son las competentes
para la expedición de las Licencia Ambientales. En tal sentido, tanto la Ley como los decretos
reglamentarios del Título VIII, han definido que corresponde a la Autoridad Nacional de Licen-
cias Ambientales – ANLA20, las Corporaciones Autónomas Regionales, las Corporaciones de
Desarrollo Sostenible, los Municipios, Distritos y Áreas Metropolitanas cuya población urbana
sea superior a un millón de habitantes, así como a los Establecimientos Públicos Ambientales
y a las Entidades Territoriales delegatarias de las CAR21, adelantar el proceso de licenciamiento
ambiental.
Es preciso mencionar que según la Ley 99 de 199322, las licencias ambientales para explota-
ciones mineras y de construcción de infraestructura vial así como para los permisos y conce-
siones de aprovechamiento forestal, que las Corporaciones de Amazonía y Chocó otorguen
a través del Director Ejecutivo de la Corporación con el conocimiento previo del Consejo Di-
rectivo, deben contar con la aprobación del Ministerio del Medio Ambiente, competencia que
hoy recae en la ANLA. Esta limitación se impuso atendiendo la fragilidad e importancia de los
ecosistemas representados en estos territorios.
20 En virtud del Decreto 3573 de 2011, que creó la Autoridad de Licencias Ambientales – ANLA. Antes de ello, era el Minis-
terio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, a través de la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambienta-
les, quien ejercía esta función.
21 Congreso de la República de Colombia. Ley 768 de 2002 ( julio 31). Diario Oficial No. 44.893, de 07 de agosto de 2002.
“Por la cual se adopta el Régimen Político, Administrativo y Fiscal de los Distritos Portuario e Industrial de Barranquilla,
Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta”.
15
De otra parte, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-894 de 2003 (M.P. Dr. Rodrigo
Escobar Gil) declaró inconstitucional el inciso final del artículo 6323 de la Ley 99 de 1993, por
considerar que la protección del medio ambiente, se garantiza sin necesidad de limitar la
autonomía de las Corporaciones Autónomas Regional por tanto, la Corte no justifica la posi-
bilidad de apelación de la decisión de la Autoridad Regional ante el Ministerio de Ambiente,
hoy ante la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales.
En esta misma Sentencia la Corte señaló que en el SINA, los principios de gradación norma-
tiva y de rigor subsidiario garantizan que las Autoridades Ambientales Regionales y locales
otorguen la Licencia Ambiental teniendo en cuenta las normas expedidas por el nivel central,
así como las particularidades de la fragilidad del territorio sobre el cual ejercen control.
En 2015, mediante la expedición de la Ley 1753 de 2015, por la cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo 2014 – 2018 “Todos por un nuevo país” fueron modificadas las competencias
frente al otorgamiento de licencias y permisos ambientales, cuando se trate de Proyectos de
Interés Nacional y Estratégicos (PINE), al disponer lo siguiente:
Artículo 51. Licencias y permisos ambientales para Proyectos de Interés Nacional y Estratégicos
(PINE). La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) tramitará de manera integral y ex-
clusiva los permisos y licencias ambientales requeridos en la ejecución de los Proyectos de Interés
Nacional y Estratégicos (PINE).
Parágrafo. Los responsables de los proyectos que hayan sido validados como Proyectos de Interés
Nacional y Estratégicos (PINE) podrán desistir de los trámites ambientales en curso e iniciarlos nue-
vamente ante la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA).
Es decir, que aquellos proyectos, obras o actividades que de acuerdo con los decretos regla-
mentarios del Título VIII de la Ley 99 de 1993, son competencia de las Corporaciones Autó-
nomas Regionales, las Corporaciones de Desarrollo Sostenible y las Autoridades Ambientales
Urbanas, se trasladan a la ANLA si son catalogadas por la Comisión Intersectorial de Infraes-
El proceso administrativo de licenciamiento ambiental en Colombia
Los criterios que deben cumplir los proyectos públicos o privados para ser categorizados
como PINE fueron definidos en el CONPES 3762 de 201325 y se refieren a:
23 “Los Actos Administrativos expedidos por las Corporaciones Autónomas Regionales que otorguen o nieguen licencias
ambientales, serán apelables ante el Ministerio del Medio Ambiente, en los términos y condiciones establecidos por el
Código Contencioso Administrativo”.
16
Que aumente significativamente la productividad y competitividad de la economía na-
Cabe mencionar que uno de los argumentos esgrimidos en el documento Conpes 3762 de
2013 sobre las dificultades que afrontan la viabilidad de los proyectos en el país se relaciona
con el proceso de licenciamiento ambiental, por ello, la Comisión Intersectorial de Infraestruc-
tura y Proyectos Estratégicos – CIIPE, tiene dentro de sus funciones, entre otras, la de “servir
de instancia de concertación, propiciar acuerdos interinstitucionales y proponer mecanismos
de solución y arreglo, sobre temas ambientales, prediales, presupuestales, de comunidades
y participación social y de redes de servicios públicos, entre otros, para el desarrollo de los
PINES, sin perjuicio de la normatividad aplicable en la materia”27. Señalando entonces que
será el mismo gobierno el que apoye la gestión de los PINES ante la Autoridad Nacional de
Licencias Ambientales de proyectos privados y públicos que sean catalogados como de Inte-
rés Nacional y Estratégico.
17
El artículo 51 de la Ley 1753 de 2015 fue demando por inconstitucional28 frente a lo cual la
Corte Constitucional se pronunció mediante Sentencia C – 035 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado, declarándolo Inexequible, señalando entre otros argumentos:
…el traslado de competencia para expedir licencias ambientales de las CAR a la ANLA no se
ajusta a la Constitución Política. Particularmente, tales situaciones refieren una vulneración del
principio de autonomía de las referidas entidades para la gestión de sus intereses, constituyen
un límite al principio de participación de los ciudadanos, y pretermiten la obligatoriedad de los
principios de coordinación y rigor subsidiario en la materia.
De esta manera, se garantiza que las Corporaciones Autónomas Regionales y las de Desarrollo
Sostenible ejerzan sus competencias para la gestión de sus intereses a partir del conocimiento
de los bienes y servicios ambientales que puedan verse afectados por los impactos ambien-
tales derivados de un PINE30.
miento de las licencias ambientales, señalando como marco fundamental del mismo los prin-
cipios y derechos ambientales. En ella se evidencian las competencias de los agentes privados
referidas a la definición del proyecto, obra o actividad y la solicitud de la Licencia Ambiental,
en tanto que las competencias de los entes gubernamentales se refieren al estudio, otorga-
miento, seguimiento, monitoreo y control e imposición de multas y sanciones.
28 Demanda contra el artículo 108 de la Ley 1450 de 2011, por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2010 –
2014; y contra los artículos 20, 49, 50 (parcial), 51 y 52 (parcial) y el parágrafo primero (parcial) del artículo 173 de la Ley
1753 de 2015, por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018. Admitida mediante auto del 13 de junio
de 2015.
30 Mediante el Decreto 2220 de 2015 el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible reglamentó este traslado de com-
petencias, modificando el Decreto 1076 de 2015. Sin embargo este Decreto perdió los fundamentos de derecho que
sustentaban su expedición en atención al fallo de la Corte Constitucional, por lo que todos los proyectos, obras o acti-
vidades sujetos al régimen de licencias ambientales, deberán atender a lo dispuesto en el decreto único reglamentario
sector medio ambiente y desarrollo.
18
Figura 2 Procedimiento y actores del licenciamiento ambiental en Colombia
¿Requiere licencia No
Fin
ambiental?
Si
Otorga la Licencia No
Fin
Ambiental
Si
Si
Cumple las
No
condiciones definidas
en la LA*
Termina el tiempo
No
de ejecución del proyecto,
obra o actividad
Si
Fin
19
El proceso de licenciamiento ambiental fue reglamentado mediante la Ley 99 de 199331, sin
embargo, de forma constante ha sido sujeto de modificaciones, con el ánimo de disminuir
los tiempos de trámite fundamentalmente. Por ello, en el tiempo transcurrido desde 1993, ha
sufrido cinco modificaciones, mediante el Decreto 1122 de 1999, el Decreto 266 de 2000, la
Ley 1450 de 2011, el Decreto 2041 de 2014 y la Ley 1753 de 2015; los dos primeros decre-
tos fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional32. Por otra parte, la legalidad
de las modificaciones realizadas mediante el Decreto 2041 fue cuestionada por incumplir el
principio de jerarquía normativa, sin embargo la Ley 1753 de 2015, recoge exactamente las
modificaciones introducidas por éste33. (Ver figura 3)
Es preciso mencionar que el Código de Minas, Ley 685 de 2001, estableció un procedimiento
diferente, para el trámite de las licencias ambientales de proyectos mineros, que se entiende
derogado, atendiendo a las modificaciones introducidas por la Ley 1450 de 2011, modificada
por la Ley 1753 de 2015.
El proceso administrativo de licenciamiento ambiental en Colombia
31 Artículos 57 y 58
32 El Decreto 266 de 2000 fue declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1316-00 del 26 de
septiembre de 2000, Magistrado Ponente Dr. Carlos Gaviria Díaz.
El Decreto 1122 de 1999 fue declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante SentenciaC-923-99 del 18 de
noviembre de 1999, Magistrado Ponente Dr. Alvaro Tafur Galvis.
33 El Decreto estuvo vigente entre el 1 de enero y el 26 de mayo de 2015, cuando fue expedido el Decreto 1076 de 2015.
20
Figura 3 Procedimiento y actores del licenciamiento ambiental en Colombia
Las Autoridades Ambientales Las Autoridades Ambientales Las Autoridades Ambientales Las Autoridades Ambientales
competentes fijan los competentes fijan los términos competentes fijan los términos competentes fijan los términos
términos de referencia de los de referencia de los EIA en de referencia de los EIA en de referencia de los EIA en
EIA en un término menor un término menor de un término menor de un término menor de
de SESENTA DIAS (60) TREINTA DIAS (30) TREINTA DIAS (30) QUINCE DIAS (15) hábiles
La Autoridad Ambiental
La Autoridad Ambiental evalúa que el EIA se ajuste a los
Las entidades consultadas La Autoridad Ambiental podrá
podrá solicitar a otras requisitos mínimos del Manual
remitirán los conceptos solicita a otras entidades
entidades o autoridades de Evaluación de Estudios
o informes técnicos en un o autoridades conceptos t
conceptos técnicos o informes. Ambientales y realizará visita
plazo no mayor de écnicos DIEZ DÍAS (10)
QUINCE DÍAS (15) al proyecto de requerirse.
TREINTA DÍAS (30)
Antes de VEINTE DIAS
(20) hábiles
Elaboró: CGR.
21
Tabla 1 Tiempos establecidos para el proceso de licenciamiento ambiental
Entrega de observaciones 10 10
AÑO 1993 1994 2002 2003 2005 2010 2011 2014 2015
* Contempla un plazo de 15 días para dirimir el conflicto de competencias entre autoridades ambientales.
(a) Dentro de este mismo tiempo se dicta auto de iniciación al trámite.
(b) La definición de TR y la necesidad de un DAA se hace simultáneamente con el auto de iniciación.
(c) Si no requiere DAA, se entregarán los TR para el EIA.
(d) Simultáneamente hace entrega de los TR para el EIA.
(e) En caso de que la licencia sea de competencia de la ANLA, las Autoridades Ambientales tendrán un término de 30 días para
remitir sus conceptos.
(f) En caso de que el procedimiento se demore más de los noventa (90) días hábiles, se convocará a un comité para establecer un
plan de acción obligatorio, en un plazo máximo de 10 días hábiles y la decisión se tomará en 30 días hábiles.
(g) En caso de que la licencia sea de competencia de la ANLA, las Autoridades Ambientales tendrán un término de 15 días para
remitir sus conceptos.
Fuente: Normas. Elaboración CGR.
22
Contraloría General de la República
Proyectos, obras o actividades sujetas al proceso
del Licenciamiento34
A lo largo de los 24 años transcurridos desde la promulgación de la Ley 99 de 1993, se han
proferido 1135 decretos que reglamentan el Título VIII sobre licencias ambientales (Ver Anexo
legislativo). En ellos se desarrolla el alcance; se definen competencias, proyectos sujetos al
proceso de licenciamiento, procedimientos, tiempos, criterios de evaluación de los estudios
de impacto ambiental (EIA) y el seguimiento de los mismos, sin que se haya definido con cla-
ridad el “deterioro grave al medio ambiente”.
Desde el Decreto 1753 de 1994, se ha establecido una lista positiva de los proyectos, obras o
actividades sujetas al proceso de licenciamiento ambiental, que son listadas en los artículos 7º
y 8º, a pesar de ello, en el parágrafo 6º del artículo 8º el decreto en mención, dispone: “Hasta
tanto se expidan los reglamentos correspondientes a cada sector, el interesado en adelantar
algunos de los proyectos, obras o actividades descritos en este artículo solicitará un pronun-
ciamiento de la autoridad ambiental sobre la necesidad de obtener la Licencia Ambiental”, por
ello, la autoridad ambiental podía tener consideración a los aspectos propios del territorio y
del proyecto, obra o actividad y decidir que se cumpliera o no el trámite para la obtención de
la Licencia Ambiental.
Mediante el artículo 136 del Decreto Ley 2150 de 1995, se adicionó el parágrafo 3° al artículo
52 de la Ley 99 de 1993, estableciendo que “la autoridad ambiental podrá otorgar una licencia
ambiental global para la etapa de explotación minera, sin perjuicio de la potestad de ésta para
adicionar o establecer condiciones ambientales específicas requeridas en cada caso dentro
del área objeto del título minero”.
También señalaba este Decreto Ley, en el artículo 134, que “El Gobierno Nacional determinará
los casos en los cuales bastará la presentación de un plan de manejo ambiental para iniciar
34 Este acápite se basa en el texto elaborado en la Contraloría General de la República, “Estado Actual del Licenciamiento
Ambiental en Colombia” en el Estado de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente 2005 – 2006. Pág. 157 a 190.
35 Los decretos promulgados han sido: 1753 de 1994, 1421 de 1996 (Declarado inexequible Sentencia C-433 de 1996 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz), 883 de 1997 (Declarado nulo por el Consejo de Estado en Sentencia del 26 de febrero de
1998, C.P. Ernesto Rafael Ariza, Expediente Número 4500),266 de 2000 (declarado inexequible Corte Constitucional me-
diante Sentencia C-1316 del 26 de septiembre de 2000, M.P. Carlos Gaviria), 1728 de 2002, 1180 de 2003, 1220 de 2055,
500 de 2005, 2820 de 2010, 2041 de 2014 y Decreto 1076 de 2015. Ver anexo normativo.
36 Modificado por los Decreto 1791 de 1996, 2183 de 1996, 883 de 1997, 788 de 1999, 1892 de 1999 y 2353 de 1999.
23
actividades. En este caso fijará los requisitos y contenidos de dichos planes de manejo am-
biental”, artículo que posteriormente fuera declarado inexequible por la Corte Constitucional,
mediante Sentencia C–433–9637.
Atendiendo esta facultad, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1421 de 199638, con el ob-
jeto de reglamentar los proyectos, obras o actividades que no producen un deterioro grave a
los recursos naturales renovables o al medio ambiente, ni modificaciones notorias al paisaje,
o que forman parte de proyectos, obras o actividades que ya cuentan con autorizaciones am-
bientales, sin embargo, señala el artículo 1° de este Decreto, se justifica disponer y ejecutar
un plan de manejo ambiental adecuado, para ser controlados por parte de la autoridad am-
biental competente.
Según el artículo 3º de la norma en mención, “bastará con la presentación del Plan de Manejo
Ambiental, ante la autoridad competente, sin que medie autorización alguna, para dar inicio a
los proyectos obras o actividades” listados de manera taxativa en este artículo. Además, el pa-
rágrafo 1 del artículo en mención establece que las actividades exploratorias que se ejecuten
por métodos de suelo en los proyectos mineros no se requerirán Plan de Manejo Ambiental
ni Licencia Ambiental.
Este Decreto 1421 de 1996, perdió fuerza ejecutoria al haber sido declarado inexequible el
artículo 134 del Decreto-Ley 2150 de 1995 el cual reglamentaba y era su fundamento de
derecho39.
Desde 1996, a partir de la expedición de la Resolución 655, que reglamenta el Decreto Ley
2150 de 1995, la Licencia Ambiental contiene lo relativo al uso, aprovechamiento o afectación
de los recursos naturales renovables que se concede, así como los requisitos, condiciones y
obligaciones que debe cumplir el beneficiario para tal efecto.
En marzo de 1997 fue expedido el Decreto 883 “Por el cual se regulan de manera general
algunas actividades y se define un instrumento administrativo para la prevención o el control
El proceso administrativo de licenciamiento ambiental en Colombia
de los factores de deterioro ambiental” definiendo, mediante una lista taxativa los proyectos,
obras o actividades que debían presentar un Documento de Evaluación y Manejo Ambiental –
DEMA, que constituye el instrumento con base en el cual la autoridad ambiental competente
ejercerá el seguimiento sobre las medidas de prevención, mitigación y control del posible
deterioro ambiental (Artículo 4º). Señala la norma además que la radicación de este docu-
mento ante la Autoridad Ambiental competente sería el único requisito previo para iniciar la
ejecución de las actividades (Artículo 6º).
Este decreto fue declarado nulo por el Consejo de Estado40 por considerar que el Documento
de Evaluación y Manejo Ambiental –DEMA– no podía, en manera alguna, sustituir a la Licencia
38 Por el cual se reglamenta el artículo 134 del Decreto Ley 2150 de 1995.
40 Consejo de Estado. Sección Primera, mediante Sentencia de 20 de agosto de 1998, Expediente No. 4599, Consejero
Ponente Dr. Manuel S. Urueta Ayola..
24
Contraloría General de la República
Ambiental para las actividades mencionadas en el Artículo 49 de la Ley 99 de 1993, hecho que
constituye una violación de esta norma y también por violar los numerales 10 y 14 del artículo
5º de la misma.
Es preciso indicar que, durante la vigencia de los Decretos 1421 de 1996 y 883 de 1997, varios
proyectos, obras o actividades iniciaron su ejecución con la sola presentación de Planes de
Manejo Ambiental – PMA o Documento de Evaluación y Manejo Ambiental – DEMA41, ante
las autoridades ambientales competentes, sin que tuvieran un proceso objetivo y riguroso de
evaluación y licenciamiento.
Un aspecto importante del mencionado Decreto fue la inclusión, como competencia del Mi-
nisterio de Medio Ambiente, de la definición de mecanismos e instrumentos administrativos
de prevención, control y seguimiento ambiental para la ejecución de proyectos, obras o acti-
vidades que no generan impactos significativos al medio ambiente, los recursos naturales re-
novables o al paisaje42. Como fue declarado inexequible, aún hoy las Autoridades Ambientales
competentes no cuentan con un instrumento metodológico vinculante que permita realizar el
seguimiento y control sobre los proyectos que no requieren de Licencia Ambiental.
De otra parte, el Decreto en mención acogió el artículo 99 de la Ley 388 de 1997 (Ley de
Ordenamiento Territorial), estableciendo que algunos proyectos municipales se someterían
a registro ante la autoridad competente en función de unas Guías Ambientales que para tal
efecto, emitiría el Ministerio de Medio Ambiente por lo cual no se requería del trámite de
Licencia Ambiental. En todos los casos, los Planes, Esquemas o Plan Básico de Ordenamiento
41 En total fueron 122 proyectos que se iniciaron radicando un DEMA: 56 proyectos del sector de hidrocarburos, 43 de
infraestructura (vías y puertos), 13 de energía eléctrica y 10 proyectos mineros. En: Contraloría Delgada para el Medio
Ambiente. 2014. Actuación especial de cumplimiento del Decreto 883 de 1997. Autoridad Nacional de Licencias Am-
bientales.
25
Territorial, deberían estar expedidos de conformidad con el marco normativo vigente y existir
compatibilidad de los proyectos con los usos del suelo asignados. (Artículo 11)
Señalaba además, que “en todos los demás casos en que se requiera licencia ambiental, el
trámite se iniciará teniendo en cuenta la necesidad de compatibilizar en el marco del Estudio
de Impacto Ambiental, el proyecto, obra o actividad con los usos del suelo definidos en el
respectivo Plan de Ordenamiento Territorial, Esquema o Plan Básico del área en donde se de-
sarrollarán los mismos” (Parágrafo 4º Artículo 11)
A partir de los convenios de concertación para la Producción más Limpia realizados entre las
entidades del SINA y el Sector Productivo desde 1995, se inició un proceso de autorregulación
que contempló, adicionalmente, la disminución de los requerimientos de licenciamiento de
aquellas actividades productivas que fueron concertadas a través de los mismos.
Una vez celebrados los acuerdos de autorregulación, a través del Decreto 1728 del 2002 se
eliminó la exigencia de obtener la Licencia Ambiental para proyectos de transporte de resi-
duos peligrosos, estaciones de servicio de combustible, depósitos de combustibles y plantas
envasadoras y almacenadoras de gas, proyectos de aprovechamiento forestal, proyectos de
reforestación y silvicultura comercial, establecimientos comerciales de floricultura intensiva y
granjas pecuarias, acuícolas, piscícolas y avícolas, los que sin duda alguna deberían ser objeto
de un proceso de regulación y control acorde con las características y ubicación de los mismos.
El proceso administrativo de licenciamiento ambiental en Colombia
Producto de estos acuerdos fueron emitidas numerosas cartillas con el fin de difundir prácti-
cas, procesos y tecnologías limpias para la mayoría de los proyectos a los cuales se eximió del
trámite de la Licencia Ambiental. Cualquiera sea la calidad de tales documentos, su problema
de fondo es que los mismos resultan inoperantes dado que no tienen un carácter vinculante.
Por su parte, el Código de Minas (Ley 685 de 2001), implantó la expedición de guías para la
gestión ambiental en el sector minero. Su concreción se dio con la Resolución 18-0861 del
2002 con la cual los Ministerios de Minas y Energía y de Medio Ambiente adoptaron las Guías
Minero Ambientales para la exploración, explotación, beneficio y transformación, reduciendo
sustancialmente y de manera poco conveniente el tipo de proyectos, obras o actividades su-
jetos al Licenciamiento.
Adicionalmente, es pertinente resaltar que en el Título IX del Decreto 1728 de 2002, se esta-
bleció la prohibición expresa de otorgar Licencias Ambientales en las zonas de reserva forestal
legalmente constituidas, salvo cuando se trate de proyectos de utilidad pública o interés so-
cial. En tal caso, la zona deberá ser delimitada y sustraída previamente de la reserva. También
prohibió el licenciamiento en las áreas del Sistema de Parques Nacionales, cuando el proyecto
26
Contraloría General de la República
conlleva actividades expresamente excluidas en el artículo 336 del Decreto Ley 2811 de 1974
y en el artículo 30 del Decreto 622 de 1977. De igual forma lo hizo con el licenciamiento en
el municipio Isla de Providencia cuando se tratara de proyectos de construcción de nuevas
instalaciones comerciales, hoteleras e industriales, hasta tanto no se aprobara por parte del
municipio, el Consejo Directivo de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipié-
lago de San Andrés Providencia y Santa Catalina – Coralina y el entonces Ministerio del Medio
Ambiente un plan de ordenamiento de uso del suelo y un plan de desarrollo para la isla. Así
mismo prohibió licenciar proyectos, obras y actividades en áreas de páramos y nacimientos
de aguas.
Sin que hubiera transcurrido un año desde la expedición del Decreto 1728 de 2002, se emitió
el Decreto 1180 de 2003. Mediante este decreto se exoneró de cumplir con el licenciamiento
ambiental otros proyectos, obras o actividades como la construcción de espolones y diques,
la construcción y operación de pistas de fumigación, la ejecución de obras públicas en la red
fluvial, el trasplante de especies, subespecies o variedades de fauna acuática entre cuencas no
conectadas y la inscripción de proyectos municipales ante la Autoridad Ambiental, así como
las prohibiciones anteriormente señaladas, de otorgar licencias ambientales en ecosistemas
sensibles.
Todos estos elementos redujeron las facultades y competencias de las distintas Autoridades
Ambientales en materia de evaluación y licenciamiento de proyectos, con el criterio de me-
jorar, aparentemente, la competitividad particular de proyectos y sectores económicos sin
mayores consideraciones ambientales y con la pérdida, esa si general, del bienestar de la
población y del patrimonio ambiental de la Nación.
En abril del 2005, fue emitido el Decreto 1220 que derogó la norma de 2003. En este caso, el
nuevo Decreto eliminó el requerimiento de la Licencia Ambiental para la industria manufac-
turera de explosivos, pólvoras y productos pirotécnicos, e igualmente descartó considerar el
licenciamiento de proyectos, obras o actividades en municipios sin Planes de Ordenamiento
Territorial debidamente aprobados. Adicionalmente, limitó la actividad de licenciamiento por
parte de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, en lo concer-
niente a la ejecución de obras en la red fluvial nacional43 a aquellas que son de carácter privado.
En febrero del 2006 se expide el Decreto 500 cuyo objeto fue la modificación parcial de los
artículos 8 y 40 del Decreto 1220, señalando como competencia del Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial la expedición de Licencias para la importación y producción
de Organismos Vivos Modificados para lo cual aplicará únicamente la Ley 740 del 2002 y sus
decretos reglamentarios.
43 Que incluye: a) La construcción y operación de puertos; b) El cierre de brazos y madreviejas en la red fluvial; c) La cons-
trucción de espolones; d) Los dragados de profundización en canales navegables y en áreas de deltas.
27
Así mismo, define la competencia de la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Par-
ques Nacionales –UAESPNN– para autorizar la realización de proyectos, obras o actividades
en sus áreas protegidas, y que son ejecutados por la misma Unidad de Parques directa o indi-
rectamente, para cumplir sus funciones de administración del área o para prestar los servicios
a su cargo.
De igual manera exige el trámite de Licencia Ambiental a los proyectos, obras o actividades
de exploración sísmica en áreas marinas únicamente cuando éstas se adelantan en profundi-
dades inferiores a 200 metros.
Esta separación de proyectos, obras o actividades por su carácter público o privado no resulta
coherente con el nivel de impacto esperado y las competencias para su atención, ya que es
posible que algunas obras privadas en el sector marítimo, portuario o en la red fluvial primaria
El proceso administrativo de licenciamiento ambiental en Colombia
28
Contraloría General de la República
Ley 99 de 1993, que exige estudios que permitan tomar la decisión no solo de la localización
sino de las tecnologías apropiadas, de tal forma que sea “posible optimizar y racionalizar el
uso de recursos y evitar o minimizar los riesgos, efectos e impactos a generarse”45.
En relación con los proyectos que afectan las áreas del Sistema de Parque Nacionales Natu-
rales, se presentaron cambios a partir del derogado Decreto 2820 de 2010, en el sentido de
reglamentar la obligatoriedad del trámite de licencia ambiental en dos casos específicos:
a. Cuando los proyectos, obras o actividades se realicen al interior del Parque, en el marco
de las actividades allí permitidas.
b. Cuando los proyectos, obras o actividades señalados en los artículos 8° y 9° de los de-
cretos reglamentarios, se localicen en las zonas amortiguadoras que han sido previa-
mente declaradas, siempre y cuando exista compatibilidad con el uso definido46.
Frente a este particular, debe señalarse que existen claras dificultades con la delimitación de
las áreas que pertenecen al Sistema de Parques Nacionales Naturales-SPNN47, motivo por el
cual aún no se han establecido mecanismos claros que permitan conocer la totalidad de las
áreas amortiguadoras que deben respetarse. Es por ello que a partir del Decreto 2820 de 2010
(parágrafo 2° del artículo 8°) se establece la obligación de contar con un concepto previo de
la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales. Teniendo en
cuenta los atrasos en el SPNN, es posible que al no contar con los instrumentos específicos
requeridos -delimitación y plan de manejo de las zonas de amortiguación-, se produzcan
retrasos en el trámite o autorizaciones que impacten irreversiblemente los ecosistemas allí
presentes.
En julio de 2013 el Congreso de la República promulga la Ley 1658 con el fin de “proteger
y salvaguardar la salud humana y preservar los recursos naturales renovables y el ambiente”
para lo cual reglamenta en todo el territorio nacional el uso, importación, producción, comer-
cialización, manejo, transporte, almacenamiento, disposición final y liberación al ambiente del
mercurio en las actividades industriales. (Artículo 1). En la cual se establece la obligatoriedad
de obtener licencia ambiental para las nuevas plantas de beneficio de oro, además de ello
indica que las plantas existentes deberán adoptar un plan de manejo ambiental que debía
reglamentar el MADS antes de 2014, obligación que el Ministerio aún no ha cumplido, a pesar
de las conocidas consecuencias por la contaminación del mercurio en el país.
47 Ver Informe “Auditoría coordinada internacional sobre áreas protegidas nacionales de América Latina”, Contraloría De-
legada para el Medio Ambiente. Octubre de 2014
29
taminantes que competen a la ANLA, cuyo tope pasa de una capacidad instalada de tres
(3) MW a una superior o igual cien (100) MW. Lo cual implicó incluir la competencia de las
Corporaciones, para estos proyectos, definiéndola a partir de diez (10) MW hasta cien (100)
MW, además se elimina como actividad sujeta del licenciamiento ambiental a los dragados de
mantenimiento cuyo volumen sea superior a 1’000.000 de m3/año.
Cabe mencionar que el Decreto 2041 de 2014, estableció que antes del 15 de marzo de 2015,
el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible – MADS con apoyo de la ANLA, actualizaría
la Metodología General para la Presentación de Estudios Ambientales así como el Manual de
Evaluación de Estudios Ambientales de Proyectos. Además el MADS establecería los criterios
para la elaboración de la evaluación económica de impactos, así como actualizaría los tér-
minos de referencia para los DAA del sector de infraestructura. Plazos que se incumplieron y
posteriormente, en el Decreto 1076 de 201548 se mantuvo la obligación, sin que aún se hayan
actualizado estos importantes instrumentos.
A través del Decreto 0783 de 201549 se derogó el numeral 10 del artículo 24 del Decreto 2041
de 2014, relacionado con la “Certificación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión
de Tierras Despojadas, en la que se indique si sobre el área de influencia del proyecto se so-
brepone un área macrofocalizada y/o microfocalizada por dicha Unidad, o si se ha solicitado
por un particular inclusión en el registro de tierras despojadas o abandonadas forzosamente,
que afecte alguno de los predios.” De acuerdo con lo señalado en el mencionado Decreto,
dicha eliminación obedeció a que el Director de la Unidad señaló mediante oficio que esta
certificación podría no resultar vigente dada la progresividad y gradualidad del proceso de
restitución de tierras.
La eliminación de esta certificación podría estar en armonía con lo señalado en el inciso se-
gundo del artículo 50 de la Ley 1753 de 2015 que establece
La inclusión del predio en los PINE se entenderá en los términos del artículo 72° de la Ley 1448
de 2011 como una imposibilidad jurídica para la restitución que impondrá al Fondo de la Unidad
El proceso administrativo de licenciamiento ambiental en Colombia
Este numeral fue demandado y declarado Inexequible por la Corte Constitucional mediante
Sentencia C-035 de 201650; entre los argumentos expuestos por la Corte se pueden mencionar
los siguientes:
30
Contraloría General de la República
Al incluir una excepción al deber de restitución del Estado y consagrar la compensación como
medida principal de reparación se produce una verdadera restricción del derecho de restitución
de las víctimas del conflicto armado.
En conclusión, la medida prevista en el artículo 50 de la actual ley del plan afecta gravemente los
derechos fundamentales a la reparación y la restitución de un grupo de sujetos de especial pro-
tección constitucional, a saber, las víctimas del conflicto armado. Impedir el acceso al proceso de
expropiación en condiciones de igualdad con el resto de la ciudadanía constituye una limitación
innecesaria de los derechos de las víctimas.
El 26 de mayo de 2015 se promulgó el Decreto 1076 de 2015 “por medio del cual se expide
el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible”, con el objetivo
de compilar y racionalizar las normas de carácter reglamentario, que incluye la norma sobre
licenciamiento ambiental en el Capítulo 3. En general se conservó lo señalado por el Decreto
2041 de 2014, que tuvo una vigencia de tan solo cinco (5) meses, sin embargo, incluyó ac-
tividades sujetas del licenciamiento ambiental, los “proyectos, obras o actividades sobre el
patrimonio cultural sumergido, de que trata el artículo 4 de la Ley 1675 de 2013, dentro de las
doce (12) millas náuticas”51 como competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales,
sin que se haya definido competencia alguna para éstos más allá de las 12 millas.
Especial importancia cobran los decretos y la resolución que se han expedido para reglamen-
tar las actividades consideradas modificaciones menores de las licencias ambientales o planes
de manejo ambiental establecidos para los sectores: minero52, infraestructura53 e infraestruc-
tura de transporte54, ya que con respecto a ellos se reglamentan, mediante una lista positiva,
todas las actividades relacionadas.
Lo anterior debe analizarse conjuntamente con el inciso 2° del numeral trece del artículo
2.2.2.3.2.2° del Decreto 1076 de 2015 según el cual, es requisito previo adelantar el proceso
de licenciamiento ambiental para:
Lo anterior no aplica a proyectos, obras o actividades de infraestructura relacionada con las uni-
dades habitacionales y actividades de mantenimiento y rehabilitación en proyectos de infraes-
51 Artículo 2.2.2.3.2.3 numeral 22. Debe recordarse lo señalado por el Consejo de Estado en el sentido que el Gobierno
Nacional puede compilar en un mismo decreto las leyes que a su juicio se requieran e incluir normas constitucionales,
sin que le sea dable variar el articulado de las leyes que compila ni la estructura de capítulos, títulos o secciones de las
mismas. Concepto del Consejo de Estado Radicación número 1.657 de 2005.
31
tructura de transporte de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 1682 de 2013,
salvo las actividades de mejoramiento de acuerdo con lo dispuesto el artículo 4o del Decreto
769 de 2014.55
Indica la mencionada reglamentación que el trámite que deberá realizarse, previo al inicio de
las actividades, consiste en la presentación de un informe ante la Autoridad Ambiental con
destino al expediente de la licencia o plan de manejo con el fin de que se tenga en cuenta en
el proceso de seguimiento y monitoreo ambiental.
El riesgo que se presenta con el desarrollo de este tipo de actividades consideradas menores,
sin que exista una autorización ni visita previa, es que podría ocurrir que se adelanten obras que
afecten irreversiblemente algunos ecosistemas o bienes y servicios ambientales56. Este riesgo
puede verse incrementado por el hecho de que los procesos de seguimiento y monitoreo no
tienen reglamentada una periodicidad definida y es probable que se finalice su ejecución sin
que se haya verificado que se trata de una actividad menor y que los impactos ambientales
ocasionados por su ejecución fueron debidamente prevenidos, mitigados o manejados57.
Para ilustrar esta situación puede mencionarse lo señalado en el parágrafo 2º del artículo 1° del
Decreto 769 de 201458, según el cual la autoridad ambiental tendrá 20 días hábiles para decidir
si las segundas calzadas pueden ser consideradas como obras menores, aspecto que resulta
contradictorio con los criterios por los cuales se solicita una licencia ambiental, ya que la cons-
trucción de una vía nacional se ha considerado como un proyecto, obra o actividad que genera
grave impactos al medio ambiente y por ello, es sujeta de licenciamiento ambiental, más aun
teniendo en cuenta la elevada variabilidad espacial que tiene el territorio de nuestro país, que
involucra cambios sustanciales en los bienes y servicios ambientales que podrían ser afectados.
Se encuentra además una contradicción normativa, ya que de acuerdo con artículo 2.2.2.3.4.2.
Exigibilidad del diagnóstico ambiental de alternativas para desarrollar un proyecto de cons-
trucción de segundas calzadas es necesario que los interesados soliciten “pronunciamiento
a la autoridad ambiental competente sobre la necesidad de presentar el Diagnóstico Am-
El proceso administrativo de licenciamiento ambiental en Colombia
biental de Alternativas (DAA)”, con el fin de aportar los elementos requeridos para seleccio-
nar aquella alternativa que evite o minimice los riesgos e impactos ambientales que pueda
generar el proyecto.
55 Es igual al numeral 21 del artículo 2.2.2.3.2.3 del Decreto 1076 de 2015, sólo que en este caso se refiere a las áreas pro-
tegidas públicas regionales.
56 Es necesario recordar que el proceso de licenciamiento ambiental obedece al tipo de proyecto, obra o actividad a desa-
rrollar y no se considera como criterio para su trámite el sitio o emplazamiento de cualquier otro tipo de proyecto que
no se encuentre en la lista positiva pero que pueda afectar algún ecosistema sensible.
57 Es de esperar que por tratarse de actividades consideradas modificaciones menores no haya lugar a medidas de correc-
ción o compensación.
58 “No obstante el parágrafo anterior, las segundas calzadas podrán ser consideradas como actividades de mejoramiento,
en aquellos eventos en que la autoridad ambiental así lo determine.
Para el efecto, el titular deberá allegar ante la autoridad ambiental competente un documento en el que de acuerdo con
los impactos que este pueda generar, justifique las razones por las cuales la ejecución del mismo no genera deterioro
grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al
paisaje. La autoridad ambiental en un término máximo de veinte (20) días hábiles contados a partir de la radicación de
la solicitud deberá emitir, mediante oficio, el correspondiente pronunciamiento.”
32
Contraloría General de la República
Algunos casos de intervención de la rama judicial frente a la Licencia Ambiental
Son varios los eventos en los cuales ha tenido que intervenir la Rama Judicial frente a Acciones de Tutela in-
terpuestas por ciudadanos e incluso por las mismas entidades del Estado, a través de las cuales se pretende el
amparo de los Derechos Fundamentales vulnerados con ocasión del otorgamiento de una licencia ambiental o
por los impactos no controlados sobre los recursos naturales de proyectos o actividades que cuentan con licencia
ambiental u otro instrumento de manejo ambiental.
Las decisiones judiciales evidencian la baja adaptabilidad de las diferentes Autoridades Ambientales y del Minis-
terio de Ambiente y Desarrollo Sostenible frente: i) El análisis complejo que implica cada solicitud de licencia o
su modificación; ii) El ajuste requerido a las licencias otorgadas o su modificación, necesario para actuar opor-
tunamente frente a las evidencias de impactos ambientales no controlados; iii) La actualización de estudios de
impacto ambiental, entre otros aspectos, tal y como se pone de manifiesto en las siguientes decisiones que a
título ilustrativo se traen en cita:
• Sentencia T-704 del 13 de diciembre de 2016, mediante la cual se dejó sin efectos la Resolución 0428 del 7 de
mayo de 2014, que modificó el Plan Integral de Manejo Ambiental Integral establecido mediante Resolución
2097 del 16 de diciembre de 2005, en el sentido de autorizar la ejecución y puesta en marcha del proyecto
“Expansión de Puerto Bolívar”, hasta que se realice el trámite consultivo.
La Corte en su análisis refiere la necesaria verificación de los impactos ambientales consecuencia de la activi-
dad de explotación minera de El Cerrejón, indicando que “… las pruebas de la afectación son suficientes y que
logran comprobar la afectación que la producción de Carbón está teniendo sobre las comunidades étnicas
asentadas en el sector. Como se señaló, mal haría la Corte en analizar el caso concreto exclusivamente con
base en el área de influencia directa y las tres obras adicionales que se pretenden realizar. Para esta Sala, la
contaminación que la empresa del Cerrejón está causando en la Guajira es identificable, razón por la cual se
hacen visibles circunstancias que justifican la revisión del Plan de Manejo Ambiental aprobado por la autori-
dad ambiental competente, y en consecuencia, de la vigencia o no de la licencia ambiental para la explotación
de Carbón por parte del Cerrejón…” a (Resaltado fuera del texto).
Asimismo y con base en lo anterior, ordena a El Cerrejón “…implementar un plan inmediato de mitigación de
daños ambientales, sociales, culturales, en la zona, para lo cual, deberá compensar los daños causados por
la explotación de carbón al ambiente y a los derechos de las comunidades afectadas…” b (Resaltado fuera del
texto), informando del avance de las acciones a realizar, con una periodicidad trimestral al Consejo Seccional
de la Judicatura.
• En la Sentencia del 13 de Octubre de 2016, proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Admi-
nistrativo del Consejo de Estado, la Alta Corporación confirmando lo manifestado por el a-quo en la decisión
impugnada, refiere la “…descoordinación institucional de la entidades llamadas a hacer parte del proceso
del otorgamiento de licencias y de la respectiva verificación de la existencia o no de parcialidades indígenas
cuyos intereses llegaran a ser lesionados por aquellas, pues, justificadas en sus competencia legales, tales
entidades fragmentan un proceso que por antonomasia debería ser compacto…” c (Resaltado fuera del texto).
Esta circunstancia, junto a otras adicionales analizadas en la decisión en comento, condujo a que se ordenara
la “…realización de una mesa interinstitucional coordinada… con el fin de que, dentro del ejercicio de sus com-
petencias, diseñen un plan que asegure a la comunidad la HORQUETA 2 el estudio técnico definitivo sobre
la no extinción del recurso hídrico proveniente del arroyo Bruno, de acuerdo con las políticas ambientales…” d
(Resaltado fuera del texto).
a. Corte Constitucional, Sala de Revisión Novena, Sentencia T-704 del 13 de diciembre de 2016, M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva.
b. Ibídem, numeral quinto, parte resolutiva.
c. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia del 13 de Octubre de 2016, Rad:
44001-23-33-000-2016-00079-01, C.P. (E) Martha Teresa Briceño de Valencia, folio 46.
33
Algunos casos de intervención de la rama judicial frente a la Licencia Ambiental (continuación)
• En la Sentencia del 15 de diciembre de 2016, mediante la cual el Consejo de Estado Resuelve recurso de ape-
lación contra la decisión del Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina que resolvió
Acción Popular promovida por la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina –CORALINA-, reclamando la protección de los derechos colectivos al goce de un
ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos
naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, con ocasión
de la licencia de exploración y explotación adjudicada por la ANH al consorcio Repsol Exploration Colombia,
Ecopetrol S.A y YPF S.A., en dos bloques incluidos dentro de la Reserva de Biosfera Seaflower y su AMP, de-
nominados Cayos 1 y Cayos 5, la Alta Corporación cuestiona la falta de conocimiento que se tiene sobre los
impactos al medio ambiente por este tipo de actividades.
En efecto, indicó que “… Aunque parezca sorprendente, dado el avance de las actuaciones enderezadas al
aprovechamiento de los recursos naturales alojados en esta zona por parte de la autoridad del sector hidrocar-
buros, el estadio de los conocimientos de los que se dispone para poder establecer con certeza los impactos
de la exploración y explotación de estos recursos en el área de la Reserva de Biosfera distan mucho de brindar
seguridad sobre las condiciones que deben exigirse para que resulten conformes con los mandatos de con-
servación de la Constitución Ecológica, manifestó una vez más, la falta de información. Ello sirve de base para
aplicar el principio de precaución y recomienda que las autoridades administrativas involucradas persistan en
el esfuerzo de recabar una información más completa, que haga posible la toma de las decisiones más apro-
piadas tanto desde el punto de vista técnico, como ambiental y económico para los intereses de la región, de
la Nación y de la comunidad del Caribe…” e (Resaltado fuera del texto).
Con base en lo anterior, confirmó la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Provi-
dencia y Santa Catalina, en el sentido de ordenar “…a la AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS –ANH-,
suspender el proceso iniciado para la exploración y explotación que deban desarrollar como resultado de la
adjudicación de los bloques Cayos 1 y 5, en la zona objeto de la presente acción” f (Resaltado fuera del texto).
En algunos de los procesos judiciales y administrativos que se han adelantado, ha sido la iniciativa de las comu-
nidades la que ha llevado al análisis de las licencias concedidas, las cuales han resultado suspendidas una vez se
evidenció que no existía rigurosidad técnica en los estudios desarrollados por la Autoridad Ambiental y permitió
el desarrollo de proyectos, obras o actividades que indiscutiblemente afectaban ecosistemas estratégicos.
Casos como la Licencia Ambiental otorgada para el desarrollo hotelero denominado “los Ciruelos” en el Parque
Natural Nacional Tayrona (2014), suspendida por la ANLA mediante Resolución No. 24 del 17 de enero de 2013 y
reactivada con modificaciones por la Resolución 0795 del 06 de julio de 2015 o la suspensión de la licencia para la
explotación de hidrocarburos otorgada por la ANLA a la empresa Hupecol, en La Macarena – Meta y San Vicente
El proceso administrativo de licenciamiento ambiental en Colombia
del Caguán – Caquetá, han sido posibles por la presión ejercida por las comunidades en el ejercicio legítimo de la
defensa del medioambiente y los recursos naturales.
e. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 15 de diciembre de 2016, rad:
88001-23-31-000-2011-00011 01 (AP), C.P. Guillermo Vargas Ayala, folio, 67.
34
Contraloría General de la República
En el Decreto 1753 de 1994 se estableció dentro de los objetivos y alcances del Estudio de
Impacto Ambiental el relacionado con “definir los ecosistemas que bajo el análisis ambiental
realizado, a que hace referencia el numeral anterior59, sean ambientalmente críticos, sensibles
y de importancia ambiental e identificar las áreas de manejo especial que deban ser excluidas,
tratadas o manejadas de manera especial en el desarrollo o ejecución del proyecto, obra o
actividad”60.
En 2002, mediante el Decreto 1728 se establecieron prohibiciones de otorgar licencias am-
bientales atendiendo a las características ambientales del territorio61, restricciones que fueron
suprimidas en 2003, de manera poco justificada, en el Decreto 118062. La única mención que
se realiza sobre las restricciones ambientales son las relacionadas con los proyectos definidos
en el Artículo 9°, como competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales y que se
pretendan desarrollar en humedales designados a ser incluidos en la lista de humedales RAM-
SAR, en estos casos estableció el Decreto 1180 de 2003 el requisito de contar con concepto
previo del entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial63.
A partir del Decreto 1220 de 2005 fue introducido, en los decretos reglamentarios del título
VIII de la Ley 99 de 1993, un artículo sobre los Ecosistemas de Especial Importancia Ecológica,
que ha evolucionado a través de los Decretos 2820 de 2010, 2041 de 2014 y 1076 de 2015 de
la forma que se presenta en la Tabla 2.
59 1. Describir, caracterizar y analizar el medio biótico, abiótico y socioeconómico en el cual se pretende desarrollar el
proyecto, obra o actividad.
62 El Decreto 1728 de 2002 tuvo una vigencia de tan solo nueve (9) meses.
63 Debe mencionarse que en este periodo tuvo un gran impulso la industria minera y ello se refleja en las cifras de los
títulos mineros que “[d]e acuerdo a los datos sobre titulación minera registrados en las Memorias al Congreso Nacional
del MME, su número pasó de 3.713 títulos vigentes a finales de 2001 a 6.078 en abril de 2005 y a 8.126 a finales de 2009”
Tomado de: Ponce Álvaro. 2010. Panorama del Sector Minero. UMPE. Pág. 11
35
Tabla 1 Tiempos establecidos para el proceso de licenciamiento ambiental
Artículo 10. De los ecosistemas especiales. Artículo 10. De los ecosistemas de especial importancia ecológica. Cuando
Cuando los proyectos a que se refiere el artículo 9° del presente decre- los proyectos a que se refieren en los artículos 8° y 9° del presente decre-
to, pretendan intervenir humedales incluidos en la lista de humedales de to, pretendan intervenir humedales incluidos en la lista de humedales de
importancia internacional, páramos o manglares, la autoridad ambiental importancia internacional (RAMSAR), páramos o manglares, la autoridad
competente deberá solicitar concepto previo al Ministerio de Ambiente, ambiental competente deberá solicitar concepto previo al Ministerio de
Vivienda y Desarrollo Territorial. Ambiente y Desarrollo Sostenible, sobre la conservación y el uso sosteni-
ble de dichos ecosistemas.
De igual manera, las autoridades ambientales deberán tener en cuenta las
determinaciones que sobre la materia se hayan adoptado a través de los De igual manera, las autoridades ambientales deberán tener en cuenta las
diferentes actos administrativos en relación con la conservación y el uso determinaciones que sobre la materia se hayan adoptado a través de los
sostenible de dichos ecosistemas. diferentes actos administrativos en relación con la conservación y el uso
sostenible de dichos ecosistemas.
Artículo 11. De los proyectos, obras o actividades que requieren sustrac- Artículo 11. De los proyectos, obras o actividades que requieren sustrac-
ción de las reservas forestales nacionales. ción de las reservas forestales nacionales.
Corresponde al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Corresponde al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible evaluar las
evaluar las solicitudes y adoptar la decisión respecto de la sustracción de solicitudes y adoptar la decisión respecto de la sustracción de las reservas
las reservas forestales nacionales para el desarrollo de actividades de uti- forestales nacionales para el desarrollo de actividades de utilidad pública
lidad pública e interés social, de conformidad con las normas especiales e interés social, de conformidad con las normas especiales dictadas para
dictadas para el efecto. el efecto.
Como se aprecia, en ninguna de las normas se menciona el efecto que puede tener la presen-
cia de estos ecosistemas frente al otorgamiento o no de la Licencia Ambiental. Adicionalmen-
te, el artículo 10° del Decreto 2820 de 2010 solo establecía el requisito del concepto previo
para los proyectos que estaban a cargo de las Corporaciones Autónomas, mientras que en el
Decreto 2041 de 2014 y en el Decreto único, este requisito se amplía a los proyectos que son
competencia de la ANLA en materia de licenciamiento ambiental.
También se debe resaltar que para los decretos de 2014 y 2015 se señala que el concepto que
se solicita al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, hace referencia es a “la conser-
vación y el uso sostenible de dichos ecosistemas”, es decir que aunque los ecosistemas se
encuentren declarados y reconocidos como de importancia ecológica se le da valor al estado
El proceso administrativo de licenciamiento ambiental en Colombia
Debe reconocerse el limitado alcance que tienen estos artículos frente a las áreas que por sus
bienes y servicios ambientales pueden representar restricciones ante proyectos, obras o ac-
tividades que generen grave impacto a los recursos naturales. Ejemplo de ello lo constituyen
las áreas que han sido reconocidas como de restricción ambiental en los procesos de ordena-
miento del territorio o los arrecifes coralinos.
De otra parte, anteriormente se mencionó el impacto que pueden tener los proyectos de
interés nacional y estratégico, especialmente por considerar que pueden superponerse al or-
denamiento del territorio y en este caso específico, por posibilitar la sustracción de reservas
forestales nacionales para su desarrollo sin establecer restricciones claras frente al particular.
36
Contraloría General de la República
Es evidente que el país no ha establecido un marco regulatorio sólido, en materia de licencia-
miento ambiental, que permita ejercer un control sobre los impactos que puedan generar los
proyectos, obras o actividades en los ecosistemas reconocidos como de especial importancia
ecológica.
Mediante esta Sentencia la Corte Constitucional declaró inconstitucional de los incisos primero, segundo y terce-
ro del parágrafo 1 del artículo 173 de la Ley 1753 de 2015 - Plan Nacional de Desarrollo vigencias 2014-2018 -,
atendiendo a la necesidad de proteger constitucionalmente los ecosistemas de páramo atendiendo a su vulnera-
bilidad, baja resiliencia e importancia en la regulación del ciclo hídrico y en la captura de carbono.
Los incisos demandados permitían dar continuidad a las actividades de exploración y explotación de recursos
naturales no renovables que contaran con contrato y licencia ambiental o con el instrumento de control y manejo
ambiental equivalente, al interior del área delimitada como páramo, atendiendo unos condicionantes. Que según
lo analizado en la Sentencia habían sido prohibidas en las Leyes 1382 de 2010 (Código de minas declarado incons-
titucional) y 1450 de 2011 (Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014).
Además, al analizar la demanda la Corte Constitucional encontró que “en la actualidad no existe una garantía de
que los ecosistemas de páramos están siendo protegidos de manera efectiva” (pág. 140) señalando además que
“los efectos ambientales de largo plazo, es decir, la sostenibilidad ambiental de una disposición legal constituye
un factor determinante en el análisis de constitucionalidad … en esta medida, debe darle un valor especial a los
efectos de la minería y a las actividades hidrocarburíferas sobre los ecosistemas de páramo” (pág. 143).
Un análisis más extenso al cumplimiento de las atribuciones y obligaciones sobre delimitación de páramos que
se desprenden del Artículo 173 de la Ley 1753 de 2015 y la Sentencia C-035-2016 pueden verse en el “Informe
auditoría de cumplimiento al Proceso de delimitación de páramos en Colombia” de diciembre de 2016, realizado
por la Contraloría Delegada para el Medio Ambiente.
37
particularidades del proyecto, obra o actividad. El solicitante de la Licencia Ambiental deberá
utilizar los términos de referencia, de acuerdo con las condiciones específicas del proyecto,
obra o actividad que pretende desarrollar”.65
Por su parte, el objeto del Manual de Evaluación de Estudios Ambientales66 consiste en “Es-
tablecer y definir criterios técnicos y procedimentales para la evaluación de estudios am-
bientales presentados a las diferentes autoridades ambientales como parte del proceso de
licenciamiento ambiental” (Pág. 4). De conformidad con este propósito la guía orienta las
actividades que deben desarrollar los profesionales que adelantan la evaluación de los estu-
dios ambientales. Por ello, para el caso de la expedición de términos de referencia, se realiza
un instructivo técnico que señala los pasos a seguir para la definición del estudio ambiental
requerido y el establecimiento de los términos de referencia.
De acuerdo con el manual, el solicitante elabora el estudio ambiental requerido, con sujeción
los términos de referencia que establece la autoridad ambiental atendiendo los resultados de
un análisis previo que debe realizar para cada caso específico que permita precisar la inten-
ción, alcance y contenido del estudio ambiental.
En consonancia con lo anterior, según define esta misma Guía, la “Evaluación de estudios
ambientales: Es el proceso documentado y sistemático para determinar objetivamente si un
estudio ambiental cumple con los términos de referencia, si suministra información suficiente
para la toma de decisiones, si las propuestas de manejo ambiental están conformes con los
principios de conservación y desarrollo sostenible y si el proyecto propuesto es ambiental-
mente viable en términos de lo expuesto por el estudio”. (Pág. 64)
Es decir que, los términos de referencia constituyen la base sobre la cual el peticionario ela-
bora los estudios de línea base ambiental, con el fin de determinar los impactos del proyecto,
obra o actividad, en un entorno específico, así como las medidas de prevención, mitigación,
manejo, corrección y compensación de los mismos. Tales estudios fundamentan la decisión
que tome la Autoridad Ambiental frente al otorgamiento o no de la licencia ambiental y sobre
El proceso administrativo de licenciamiento ambiental en Colombia
De acuerdo con las respuestas remitidas por las Autoridades Ambientales a la Contraloría
General de la República para la realización del presente estudio, los términos de referencia
elaborados por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible – MADS son los que se
entregan a los peticionarios. Sin embargo, nueve Corporaciones y una Autoridad Ambiental
Urbana han ajustado estos términos a sus condiciones y dos Corporaciones67 así como la
65 De acuerdo con el parágrafo 2° del artículo 2.2.2.3.3.2. del decreto 1076 de 2015. “Las Corporaciones Autónomas Regio-
nales, de Desarrollo Sostenible, Grandes Centros Urbanos y Establecimientos Públicos Ambientales de que trata la Ley
768 de 2002, deberán tomar como estricto referente los términos de referencia genéricos expedidos por el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible.” Este parágrafo fue introducido en las normas a partir del Decreto 2041 de2014.
66 Adoptado mediante la Resolución 1552 de 2005. De acuerdo con esta norma, “Los manuales que por este acto admi-
nistrativo se adoptan, son un instrumento de consulta obligatoria y orientación de carácter conceptual, metodológico y
procedimental, por parte de las autoridades ambientales competentes, para la evaluación y seguimiento de los proyec-
tos que requieren licencia ambiental y/o establecimiento de planes de manejo ambiental.” Artículo 2°.
67 CORNARE Y CORPOURABÁ
38
Contraloría General de la República
Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá, solicitan la información con una escala de mayor
detalle (1:2.000), las demás Autoridades Ambientales no especifican el detalle con el cual se
solicitan los estudios o se acogen estrictamente a lo señalado por el Ministerio.
Al analizar los términos de referencia elaborados por el MADS que se entregan para surtir el
trámite de Licencia Ambiental de proyectos mineros, se evidencia que se solicita la informa-
ción relacionada con las fases y actividades mineras a escalas 1:5.000 (detalladas), mientras
que la caracterización con información primaria y secundaria de los bienes y servicios am-
bientales que se afectarán en el territorio son exigidos a escala 1:25.000 que se considera una
escala mediana68 y se emplea para estudios regionales69.
En este punto es preciso recordar lo señalado por la Resolución 1197 de 200470, expedida por
el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, que frente al tema de la
escala señala:
El nivel de profundidad o detalle del análisis de cualquier problema depende, en primera medi-
da, de los objetivos planteados y de los alcances esperados para el estudio en cuestión. Por las
condiciones dinámicas de los procesos de intervención antrópica y natural sobre los diferentes
componentes del medio ambiente es aconsejable que durante el proceso se realicen los ajustes
necesarios de acuerdo a las nuevas condiciones. El nivel de análisis que se elija estará directa-
mente relacionado con una escala de trabajo y, por lo general, también con el tamaño del área
a estudiar.”
Como se aprecia, la escala a la cual es exigida la línea base ambiental en los procesos de licen-
ciamiento ambiental no ofrece el detalle necesario para estimar las afectaciones a los com-
ponentes ambientales (agua, suelo, atmósfera, biodiversidad y geoforma) ni sociales y por
ello, se aumenta el riesgo de que las medidas de prevención, mitigación, manejo, corrección
y compensación establecidas en el Plan de Manejo Ambiental no correspondan a los impac-
tos que generen el desarrollo de las actividades mineras en un territorio. De igual manera, se
observa un conocimiento muy general de las variables e indicadores ambientales que podrían
emplearse para hacer el seguimiento a la afectación de la calidad ambiental, por el avance en
las actividades propias del proyecto de explotación minera y por lo tanto, es posible que se
conviertan en instrumentos ineficaces e ineficientes.
69 MADS. Dirección de Gestión Integral del Recurso Hídrico. Plan nacional de formación en gestión integral del recurso
hídrico. Formación lineamientos para la gestión del riesgo aplicados a las herramientas de ordenamiento territorial.
Cartografía y elementos de modelación.
P. Martínez de Anguita. 2004. Economía ambiental y ordenación del territorio. En: Ecosistemas 13 (1): 87-93. Enero 2004.
http://www.revistaecosistemas.net/articulo.asp?Id=168
70 Por la cual se establecen las zonas compatibles con la minería de materiales de construcción y de arcillas en la Sabana
de Bogotá, se sustituye la Resolución número 0813 del 14 de julio de 2004 y se adoptan otras determinaciones.
39
Un ejemplo de lo anterior son los términos de referencia remitidos por la ANLA71, entrega-
dos al concesionario para “la elaboración del estudio de impacto ambiental proyecto minero
GFD-121” en 2015, en el que se establece que para el área del título minero (1.287,5 ha72) los
estudios ambientales deben presentarse a escala 1:25.00073. Significa ello que cada una de
las variables ambientales a estudiar para esta área puede representarse, en caso de ser un
polígono regular, en un mapa de 15 cm x 15 cm. Es decir, se solicita información generalizada,
que no facilita el conocimiento detallado del comportamiento que tendrán los impactos am-
bientales sobre un territorio en el cual se desarrolla una actividad de explotación de carbón a
cielo abierto y por tanto no le será posible a la ANLA contar con información relevante para
actuar de forma cautelar y preventiva frente al deterioro ambiental. (Ver Tabla 3)
Tabla 3 Estimación del área de representación en papel que ocupa la información ambiental a la escala
que es solicitada por la ANLA para el título minero GFD-121
Área que ocupa la representación a Escala por cada lado
Área (Ha) Área (m2) Si fuera un cuadrado tendría un lado de (m)
de un cuadrado regular (cm)
1:25.000 1:10.000
Nota: A escala 1:25.000 un cm (1) en el papel equivale a 250m en el terreno y a escala 1:10.000 un (1) cm en el papel equivale a
100m en el terreno. Elaboración propia.
ble en definir los criterios técnicos ambientales que son fundamentales para tomar la decisión
de otorgar o negar una licencia ambiental.
73 Esta escala es la que se exige en los términos de referencia para la elaboración del estudio de impacto ambiental, ex-
plotación proyectos mineros, elaborados en 2014 por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la Autoridad
Nacional de Licencias Ambientales. Publicada en la WEB indicando como Borrador.
https://www.minambiente.gov.co/images/Atencion_y_particpacion_al_ciudadano/Consulta_Publica/TR_Mineria_gene-
ral_04_08_2014_ANLA.pdf. Recuperado 23/12/2015
74 Mediante Resolución 1503 de 4 de agosto de 2010, modificada para el componente geográfico mediante la Resolución
1415 de 17 de agosto de 2012 del MADS.
75 Cabe mencionar que a escalas 1:25.000 y 1:10.000 a las cuales se solicitan los estudios de línea base ambiental en la
Metodología, los cursos de agua que pueden verse son aquellos cuyo cauce tiene un ancho mayor a 25 m y 10 m res-
pectivamente, lo que impide que se grafiquen y visualicen cauces de arroyos o ríos pequeños así como aquellos cuyo
caudal es estacional. Por ello no será posible identificar adecuadamente su afectación por el desarrollo de un proyecto,
obra o actividad.
40
Contraloría General de la República
Teniendo en cuenta que la escala define el nivel de detalle con el cual se aborda un estudio
y que existe una relación directa entre la escala utilizada con la calidad de la información en
términos de precisión y exactitud, es muy claro que la escala a la cual se solicitan los estudios
de línea base, de acuerdo con la “Metodología general para la presentación de estudios” y los
términos de referencia remitidos por las autoridades ambientales no corresponde a los niveles
de detalle necesarios para conocer el impacto esperado sobre los bienes y servicios ambien-
tales que se verán afectados por el desarrollo de un proyecto, obra o actividad en consecuen-
cia se aumenta el riesgo de que se adopten medidas ineficientes e ineficaces en los Planes de
Manejo Ambiental, se debilita el proceso de seguimiento, monitoreo y control posterior.
41
Las cifras del licenciamiento
Tabla 3 Estimación del área de representación en papel que ocupa la información ambiental a la escala
que es solicitada por la ANLA para el título minero GFD-121
Total general
Sector
Otorga Porcentaje sobre el total (%) Niega Porcentaje sobre el total (%)
Cabe mencionar que las categorías de sectores que se presentan en la tabla corresponden
a la manera en que la ANLA clasifica las Licencias Ambientales, en consecuencia licencias
como aquellas que son otorgadas para introducción de especies foráneas o la importación
de Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono se encuentran en la denominación de Otros
Sectores.
77 El Decreto 1076 de 2015 incluye en el Capítulo 3 el desarrollo normativo de las Licencias Ambientales y establece la obli-
gatoriedad de Licencia Ambiental para la importación de plaguicidas de uso veterinario, doméstico, industrial y de salud
pública y el Dictamen Técnico Ambiental – DTA para la importación de plaguicidas químicos de uso agrícola (Conforme
al Manual Técnico Andino, Resolución 1448 de 2008).
43
Según se aprecia en la Figura 4, el comportamiento de las licencias otorgadas para el sector
de hidrocarburos es casi constante.
300
250
Total de licencias ambientales
200
150
100
50
-
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Energía Hidrocarburos
Infraestructura Minería
Otros sectores Plaguicidas
Dictámenes Técnicos AmbientalesDTA
Fuente: Respuesta ANLA correo electrónico 11 de marzo de 2015 y diciembre de 2016. Elaboración CGR
Nota: en esta tabla no fueron incluidos los Planes de Manejo Ambiental otorgados.
De otra parte entre 2005 y 2016, las Corporaciones Autónomas Regionales y las de Desa-
rrollo Sostenible78 recibieron 4.051 solicitudes de Licencias Ambientales, otorgaron 2.798 y
negaron 45279. Según se aprecia en la Figura 5, las solicitudes tuvieron un comportamiento
ascendente entre 2005 y 2010 pero posteriormente se redujeron, aunque se observa un in-
El proceso administrativo de licenciamiento ambiental en Colombia
cremento en 2016.
78 CDA, CRA, CORNARE, CORPOAMAZONIA, CSB remitieron únicamente la información para los años 2015 y 2016. Por su
parte la CAR únicamente informó sobre las licencias relacionadas con el sector minero para 2005 a 2014 y toda la infor-
mación para los años 2015 y 2016.
79 Dado que los trámites pudieron empezar antes del periodo analizado, no han terminado el trámite o se presentaron
desistimientos de los mismos, la suma de las otorgadas y negadas no corresponde a las solicitadas.
44
Figura 5 Otorgamiento de licencias ambientales entre 2005 y 2016 por la ANLA
450
400
Total de licencias ambientales
350
300
250
200
150
100
50
-
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Estas cifras indican no solo la presión que se ejerce sobre los bienes y servicios ambientales
de un territorio por el desarrollo de proyectos que de acuerdo con las normas vigentes tienen
un grave impacto sobre los recursos naturales, sino demuestran los retos que enfrentan las
Corporaciones para ejercer el control preventivo sobre los factores de deterioro ambiental,
a través de los procesos de seguimiento, monitoreo y control de las Licencias Ambientales
otorgadas.
45
Tabla 5 Total de licencias ambientales solicitadas, otorgadas y negadas por las Corporaciones Autónomas
Regionales y de Desarrollo Sostenible entre 2005 y 2016
TOTALES
2. Materiales de Construcción
1.774 43,8 1.474 52,7 219 48,5
y arcillas
1. Construcción y operación de
centrales generadoras de energía 139 3,4 30 1,1 4 0,9
eléctrica
4. Construcción y operación de
centrales generadoras a partir del 93 2,3 39 1,4 19 4,2
recurso hídrico
1. La construcción, ampliación y
14 0,3 16 0,6 - -
operación de puertos marítimos
3. La estabilización de playas y de
- - - - - -
entradas costeras.
5. Construcción de rompeolas,
tajamares, canales y rellenos 4 0,1 4 0,1 - -
hidráulicos
c. Construcción de túneles y
1 0,0 - - - -
accesos
continúa en la página siguiente...
46
Contraloría General de la República
... viene de la página anterior
a. Construcción y operación de
9 0,2 10 0,4 - -
puertos
d. Desviación de cauces - - - - - -
e. Dragados de profundización
1 0,0 1 0,0 - -
en canales y áreas de deltas
1. Construcción y operación de
129 3,2 97 3,5 19 4,2
rellenos sanitarios
3. Construcción y operación de
rellenos de seguridad para residuos 6 0,1 6 0,2 - -
Contrucción y hospitalarios
operación de 4. Construcción y operación de ins-
instalaciones talaciones para el almacenamiento,
para el manejo tratamiento, aprovechamiento y
de residuos disposición final de residuos de 23 0,6 10 0,4 - -
aparatos eléctricos y electrónicos
(RAEE) y residuos de pilas y acu-
muladores
5. Construcción y operación de
plantas para el aprovechamiento y 6 0,1 4 0,1 - -
valorización de residuos orgánicos
47
De la licencia ambiental
Artículo 246. LICENCIA AMBIENTAL. Con la excepción contemplada en el artículo 168 de este Có-
digo, el título minero lleva implícita la correspondiente licencia ambiental, o sea, la autorización
para utilizar en los trabajos y obras de minería, los recursos naturales renovables y del medio
ambiente, en la medida en que sean imprescindibles para dicha industria, con la obligación co-
rrelativa de conservarlos o restaurarlos si ello es factible, técnica y económicamente.
El artículo mencionado fue objeto de análisis por parte de la Corte Constitucional, que me-
diante Sentencia C – 216 de 1993, proferida por el Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Her-
nandez Galindo, lo declaró inexequible por considerarlo violatorio a la Constitución.
Estima la Corte que, en efecto, esta disposición vulnera la preceptiva constitucional, pues a su
tenor, los recursos naturales, que merecen especial protección del Estado (artículos 8º, 79 y 80 de
la Constitución), quedan supeditados a la utilización que de ellos hagan quienes desempeñan las
actividades mineras y para los fines de éstas, a lo cual se añade que la obligación impuesta por
la norma en el sentido de “conservarlos y restaurarlos” no tiene aplicación práctica, pues queda
librada a su factibilidad técnica y económica, lo cual implica la más absoluta desprotección del
medio ambiente y de la riqueza natural.
… Como puede verse, la disposición que se considera, caracterizada por la amplitud y la toleran-
cia en favor de la actividad minera, con evidente sacrificio del necesario cuidado del ambiente y
los recursos naturales renovables, es abiertamente incompatible con tan apremiantes y conclu-
yentes prescripciones constitucionales. En consecuencia, será declarada inexequible.
…El hecho de que la Corte haya encontrado que, por los precedentes motivos, el artículo 246
del Código de Minas no responde a los nuevos postulados de la Carta Política en materia am-
biental, no significa que las entidades encargadas de velar por la conservación y protección de
los recursos naturales renovables y del ambiente, respecto de la exploración y explotación de
los recursos naturales no renovables, hayan perdido su competencia. Por ello, las disposiciones
contenidas en el Decreto 2655 de 1988, relacionadas con el deber que tiene todo beneficiario
de un título minero de presentar ya sea la declaración o el estudio de impacto ambiental según
se trate de un proyecto de pequeña, mediana o gran minería (arts. 38 y 250), así como el deber
de dar cumplimiento a las obligaciones contenidas en el Código de Minas acerca de la conser-
vación del medio ambiente -lo que supone igualmente la facultad sancionatoria mediante la
80 Derogado expresamente por el artículo 361 de la Ley 685 de 2001, ‘Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan
otras disposiciones’.
49
imposición de multas, la cancelación de la respectiva licencia o la declaración de caducidad del
contrato de concesión-, siguen vigentes, toda vez que ni dependen exclusivamente de la norma
que se declara inexequible, ni el motivo de la inexequibilidad radica en que el Ministerio de Mi-
nas y Energía tenga a su cargo, dentro de la órbita de su función, responsabilidades de control
ambiental. Por tanto, esta sentencia no afecta la competencia de tal organismo para ejercer
vigilancia y control sobre el manejo de los recursos naturales renovables y la conservación del
medio ambiente en materia minera, a la cual se refiere el Capítulo XXVI del Código sin perjuicio
de las atribuciones de otros organismos y entidades del orden nacional, departamental o local
en relación con la conservación del medio ambiente y la aplicación de las normas constitucio-
nales y legales correspondientes.
Por su parte, la Ley 99 de 1993 estableció que el Ministerio del Medio Ambiente, otorgaría
de manera privativa la Licencia Ambiental para la ejecución de proyectos de gran minería,
mientras que las Corporaciones Autónomas Regionales, las Corporaciones de Desarrollo Sos-
tenible y las Autoridades Ambientales Urbanas serían quienes otorgarían o no la licencia am-
biental de los demás proyectos mineros, de conformidad con las clasificaciones establecidas
en el Código de Minas. En ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 1444
de 201183 y mediante el Decreto 3573 de 2011, se creó la Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales – ANLA, entidad a la cual le fue asignada, entre otras funciones, la de otorgar o
negar las licencias, permisos y trámites ambientales de competencia del Ministerio de Am-
El proceso administrativo de licenciamiento ambiental en Colombia
81 Artículo 136
82 ARTÍCULO 2.2.2.3.1.6. TÉRMINO DE LA LICENCIA AMBIENTAL. La licencia ambiental se otorgará por la vida útil del pro-
yecto, obra o actividad y cobijará las fases de construcción, montaje, operación, mantenimiento, desmantelamiento,
restauración final, abandono y/o terminación. Decreto 1076 de 2015.
83 Por medio de la cual se escinden unos ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la
República para modificar la estructura de la administración pública y la planta de personal de la fiscalía general de la
Nación y se dictan otras disposiciones
50
Contraloría General de la República
En los decretos reglamentarios del Título VIII de la Ley 99 de 1993, relacionados con las Li-
cencias Ambientales, se ha mantenido estable la regulación a lo largo de los años en lo con-
cerniente con las competencias en materia de minería, es decir, corresponde hoy a la ANLA
atender las solicitudes y trámites de la Licencia Ambiental para proyectos de gran minería,
mientras que las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible y las
Autoridades Ambientales Urbanas atienden aquella que ha sido clasificada como mediana y
pequeña minería84.
De otra parte, mediante el Decreto 501 de 199585, se eximió del proceso de licenciamiento
ambiental a las actividades de exploración minera en los contratos de aporte, indicando que
en estos casos el requisito se limitaba a presentar un Plan de Manejo Ambiental – PMA.
A su vez, el Decreto en mención modificado por el Decreto 1481 de 1996, estableció que “La
ejecución de los trabajos autorizados con la expedición de las licencias de explotación, de los
contratos de concesión que recaigan sobre recursos minerales de propiedad nacional, reque-
rirán de la licencia ambiental respectiva. En consecuencia, el registro de tales títulos mineros
sólo será procedente una vez obtenida la licencia ambiental (Artículo 1º). De acuerdo con el
parágrafo 2º del citado artículo primero la inscripción de los aportes mineros en el registro
nacional minero, se realizará de forma posterior a la aprobación del plan de manejo ambien-
tal. Con lo cual, el trámite de Licencia Ambiental será exigible para el desarrollo de la etapa
de explotación.
La Ley 685 de 2001 - Código de Minas, que derogó el Decreto 2655 de 1988, define como
Contrato de Concesión Minera, lo siguiente:
…el que se celebra entre el Estado y un particular para efectuar, por cuenta y riesgo de este,
los estudios, trabajos y obras de exploración de minerales de propiedad estatal que puedan
encontrarse dentro de una zona determinada y para explotarlos en los términos y condiciones
establecidos en este Código. Este contrato es distinto al de obra pública y al de concesión de
servicio público.
El contrato de concesión comprende dentro de su objeto las fases de exploración técnica, explo-
tación económica, beneficio de los minerales por cuenta y riesgo del concesionario y el cierre o
abandono de los trabajos y obras correspondientes. (Artículo 45)
Indicando además que el contenido del Programa de Trabajos y Obras – PTO deberá contener,
entre otros aspectos (Artículo 84):
…
6. Plan Minero de Explotación, que incluirá la indicación de las guías técnicas que serán utilizadas.
84 El Código de Minas, expedido bajo el amparo del Decreto 2655 de 1998, – derogado expresamente por el artículo 361
de la Ley 685 de 2001, actual Código de Minas –, definió pequeña, mediana y gran minería empleando como criterio
fundamental el volumen o tonelaje de materiales útiles y estériles extraídos de la mina durante un determinado período
de tiempo (artículo 15), definiendo además cuatro tipos de minerales y materiales, clasificación que se empleó para
otorgar competencias frente al licenciamiento ambiental, que aún se mantiene.
85 Por el cual se reglamenta la inscripción en el registro minero de los títulos para la exploración y explotación de minerales
de propiedad nacional.
51
7. Plan de Obras de Recuperación geomorfológica paisajística y forestal del sistema alterado.
…
9. Características físicas y químicas de los minerales por explotarse.
…
11. Plan de cierre de la explotación y abandono de los montajes y de la infraestructura.
Señala esta Ley que el Estudio de Impacto Ambiental debe realizarse de manera simultánea
con el PTO y constituye un requisito indispensable, así como la Licencia Ambiental, para el
inicio de las actividades de explotación, determinando además que:
Las obras de recuperación geomorfológica, paisajística y forestal del ecosistema alterado serán
ejecutadas por profesionales afines a cada una de estas labores. Dicha licencia con las restric-
ciones y condicionamientos que imponga al concesionario, formarán parte de sus obligaciones
contractuales. (Artículo 85)
minerales88.
Según se establece en la Introducción de la Guía Minero Ambiental de Exploración:
El concesionario minero deberá realizar los trabajos de exploración con estricta sujeción a la
Guía Minero Ambiental, aplicada a las condiciones y características específicas del área solicitada
descrita en la propuesta que para el efecto expida el Ministerio del Medio Ambiente. Este manejo
ambiental específico debe ser inscrito ante la autoridad ambiental competente para que ésta
realice el respectivo seguimiento y control ambiental de Los Trabajos de Exploración (LTE). Con
esta Guía se busca lograr los niveles adecuados de integración, funcionalidad y competitividad
que exigen las condiciones globales actuales.
88 Ministerio de Minas y Energía - Ministerio del Medio Ambiente, Guía Minero Ambiental de Exploración. 2002. Pág. 10.
www.minminas.gov.co/documents/10180/416798/explotacion.pdf
52
Contraloría General de la República
Además de ser un instrumento de consulta obligatoria, enfocada a orientar técnicamente la
realización de Los Trabajos de Exploración (LTE), servirá para la planeación, ejecución y segui-
miento de las actividades de carácter ambiental, que deben ser realizadas en relación directa
con las actividades mineras. En caso de utilización de recursos naturales renovables durante LTE,
a lo estipulado en esta Guía se adiciona la consecución previa de los permisos, concesiones o
autorizaciones ambientales que correspondan y al inicio de los trabajos de exploración minera
respectiva89.
El derecho de explotación nace con la inscripción del acto que otorga el título minero en el re-
gistro minero, para lo que no es necesario realizar ningún tipo de trámite ambiental, únicamente
se revisa que el área solicitada esté libre y no se sobreponga con áreas restringidas o excluidas.
Es decir, que la Licencia Ambiental se otorga una vez se haya celebrado el contrato de concesión
minera, que como lo señala el Código de Minas, “comprende dentro de su objeto las fases de
exploración técnica, explotación económica, beneficio de los minerales por cuenta y riesgo del
concesionario y el cierre o abandono de los trabajos y obras correspondientes” (Artículo 45).
A partir de la promulgación del Decreto 1728 de 2002 hoy derogado, se eliminó como proyec-
to, obra o actividad sujeta del Licenciamiento Ambiental, la exploración minera, aunque man-
tuvo la competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales o Grandes Centros Urbanos
para realizar el seguimiento a los trabajos de exploración con sujeción a la guía ambiental90.
Por su parte, el artículo 201 del Código de Minas, estableció que la prospección minera91 no
requiere de autorización o permiso alguno de orden ambiental.
89 Ibíd., pág. 11
91 El artículo 40, del Código de Minas, establece que la prospección es un proceso para investigar la existencia de mine-
rales delimitando zonas prometedoras y sus métodos consisten, entre otros, en la identificación de afloramientos, la
cartografía geológica, los estudios geofísicos y geoquímicos y la investigación superficial, en áreas no sujetas a derechos
exclusivos. De la prospección se excluyen los métodos del subsuelo.
92 Se hace referencia a las respuestas remitidas por las corporaciones autónomas regionales y las corporaciones de desa-
rrollo sostenible al cuestionario enviado por la Contraloría General de la República sobre Licenciamiento Ambiental en
Colombia.
53
ca, la Autoridad Minera no remite la información sobre los contratos de concesión minera, ni
la de los registros mineros, por lo que las Corporaciones no ejercen acciones de seguimiento
al desarrollo de las actividades de exploración en forma oportuna.
De otra parte, la mayoría de las Corporaciones Autónomas Regionales y las de Desarrollo Sos-
tenible manifiestan que no es de su competencia realizar el seguimiento al cumplimiento de
las medidas ambientales de la actividad de exploración, toda vez que esta fase del proyecto
minero no requiere licencia ambiental93 y por lo que sólo se verifica el cumplimiento de las
obligaciones establecidas a través de los permisos y concesiones que sean requeridas por el
titular de la explotación minera.
Lo anterior significa que existe un incumplimiento normativo por parte de las Autoridades
Ambientales, ya que tanto el Código de Minas como la Ley 99 de 1993 establecen la obli-
gatoriedad de ejecutar las actividades de exploración con estricta sujeción a la Guía Minero
Ambiental94 así como de hacer seguimiento a las éstas95.
Si bien es cierto, solo los decretos reglamentarios del Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre las
Licencias Ambientales expedidos hasta el 200296 eran explícitos en establecer que los trabajos
de exploración minera estarían sujetos a seguimiento por parte de las Autoridades Ambienta-
les, a través de la Licencia Ambiental o con sujeción a la Guía Ambiental Minera que se expi-
diera, los decretos posteriores eliminaron como actividad sujeta al proceso de Licenciamiento
Ambiental la exploración de recursos naturales no renovables.
Sin embargo, como se mencionó con anterioridad, está establecido en la Ley 99 de 1993 que
El proceso administrativo de licenciamiento ambiental en Colombia
93 La licencia ambiental solo involucra las fases de construcción, montaje, operación, mantenimiento, desmantelamiento,
restauración final, abandono y/o terminación. Los Contratos de Concesión involucran las fases de exploración, construc-
ción y montaje, explotación, beneficio y cierre.
94 Ley 685 de 2001. “ARTÍCULO 272. MANEJO AMBIENTAL. En la propuesta el interesado deberá hacer la manifestación
expresa de su compromiso de realizar los trabajos de exploración técnica con estricta sujeción a las guías ambientales…”
95 “ARTÍCULO 31. FUNCIONES. Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones:
(…)
11) Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración, explotación,
beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos naturales no renovables, incluida la actividad portuaria con exclu-
sión de las competencias atribuidas al Ministerio del Medio Ambiente, así como de otras actividades, proyectos o facto-
res que generen o puedan generar deterioro ambiental. Esta función comprende la expedición de la respectiva licencia
ambiental. Las funciones a que se refiere este numeral serán ejercidas de acuerdo con el artículo 58 de esta Ley;”
54
Contraloría General de la República
funciones que le han sido asignadas por ley, aduciendo que dicha actividad no debe surtir el
proceso de licenciamiento ambiental. Adicionalmente, el ente rector en materia ambiental ha
omitido reglamentar la Ley.
Sin embargo, el Código de Minas establece la posibilidad de iniciar de forma adelantada la ex-
plotación, durante la fase de construcción y montaje, al señalar en el artículo 72 lo siguiente:
97 De acuerdo con la Guía de Buenas Prácticas para la Minería y la Biodiversidad (2006) elaborada por el ICMM, “las últimas
etapas de exploración pueden impactar de manera relativamente significativa a la biodiversidad, especialmente si la
exploración en zonas remotas facilita el acceso y permite otras formas de extracción de recursos naturales” (Pág. 34)
98 Señala la Ley 1450 de 2011 en el parágrafo del artículo 108 lo siguiente: En todos los contratos de concesión minera
podrán solicitarse prórrogas de la etapa de exploración por periodos de dos años cada una, hasta por un término total
de once (11) años, para lo cual el concesionario deberá sustentar las razonar técnicas y económicas respectivas, el cum-
plimiento Minero-Ambientales, describir y demostrar los trabajos de exploración ejecutados y los que faltan por realizar
especificando su duración, las inversiones a efectuar y demostrar que se encuentra al día en las obligaciones de pago
del canon superficiario y que mantiene vigente la póliza MineroAmbiental.
Por su parte, el artículo 74 de la Ley 685 de 2001, señala que el concesionario podrá solicitar prórroga del período de
construcción y montaje por un término de hasta un (1) año. En este caso, la iniciación formal del período de explotación
se aplazará hasta el vencimiento de la prórroga otorgada.
99 Decreto 1728 de 2002, Decreto 1180 de 2003, Decreto 1220 de 2005, Decreto 2820 de 2010, Decreto 2041 de 2014,
Decreto 1076 de 2015.
55
cesionario, sin perjuicio de su obligación de iniciar oportunamente la explotación definitiva,
podrá realizar, en forma anticipada, la extracción, beneficio, transporte y comercialización de los
minerales en la cantidad y calidad que le permitan la infraestructura y montajes provisionales o
incipientes de que disponga. Para el efecto dará aviso previo y escrito a la autoridad concedente,
de acuerdo con un Programa de Obras y Trabajos de la explotación provisional y anticipada.
Según la norma trascrita, es posible realizar actividades de explotación sin que exista la obli-
gación de obtener previamente la licencia ambiental100. A pesar de que se trate de unos
volúmenes que podrían considerarse reducidos frente a la explotación final, si requiere del
desarrollo de actividades que desde el punto de vista ambiental, podrían tener impactos
significativos, para lo cual el único instrumento vinculante acogido han sido las Guías Minero
Ambientales101 que son indicativas y genéricas frente a los impactos y las medidas de preven-
ción, mitigación, corrección, compensación y manejo.
Señala la Guía que “los trabajos de exploración no requieren Licencia Ambiental, pero deben
tener un manejo ambiental adecuado y particular para cada caso. El concesionario minero
debe registrarlo ante la autoridad competente”102; sin embargo, las autoridades ambientales
manifiestan en las respuestas enviadas a la CGR que no reciben de los concesionarios estos
documentos por lo que no realizan acciones de seguimiento, monitoreo y control de las me-
didas ambientales, labor que si adelantan después de otorgada la licencia ambiental para el
desarrollo del periodo de explotación que inicia formalmente una vez se ha culminado la fase
de contracción y montaje103, es decir que las actividades desarrolladas en esta etapa no cuen-
tan con ningún tipo de seguimiento ambiental.
1. La elaboración del Estudio de Impacto Ambiental – EIA con base en los términos de
referencia que sean expedidos por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
(Artículo 2.2.2.3.3.2, Decreto 1076 de 2015)
2. Los contenidos mínimos señalados en el artículo 2.2.2.3.5.1. del Decreto 1076 de 2015.
Según el cual el Estudio de Impacto Ambiental – EIA es el instrumento básico para la toma
de decisiones sobre proyectos, obras o actividades que requieren licencia ambiental.
100 De acuerdo con el marco normativo el Estudio de Impacto Ambiental – EIA y la Licencia Ambiental – LA son los instru-
mentos administrativos adoptados para evaluar previamente los impactos ambientales potenciales de un proyecto, obra
o actividad y establecer las medidas necesarias para prevenir, reducir, mitigar, corregir o compensar a través de los Planes
de Manejo Ambiental – PMA.
101 Como se discutió con anterioridad la mayoría de las Autoridades Ambientales desconocen la fecha en la cual se inician
las actividades de exploración y no ejercen seguimiento al desarrollo de estas fases previas a la explotación, por consi-
derar que su labor inicia en la fase de explotación.
102 Ministerio de Minas y Energía, Ministerio de Medio Ambiente. Guía Minero Ambiental 1. Exploración. Pág. 57
56
Contraloría General de la República
3. La presentación de los documentos señalados en el artículo 2.2.2.3.6.2 del Decreto Úni-
co Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible104.
Según los términos de referencia vigentes para los “Estudios de Impacto Ambiental para la
Explotación de Materiales de Construcción”105, que fueron elaborados en 2010 por el entonces
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
El Plan de Trabajos y Obras (PTO) que se presente ante la autoridad minera para ser aprobado
por ésta y entrar a la fase de explotación, deberá ser presentado para la evaluación de su via-
bilidad ambiental en cuanto a diseños, métodos de explotación, equipos, y deberá tener como
mínimo una descripción detallada y en forma cronológica de las actividades, tecnologías, pro-
cedimientos a utilizar y criterios técnico-económicos y ambientales que se adoptarán para el
desarrollo de la actividad (Pág. 8)
Por ello, la Contraloría General de la República indagó a la Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales, las Corporaciones Autónomas Regionales y las Corporaciones de Desarrollo Sos-
tenible acerca de “si se exige copia de la información técnica contenida en el PTO a efectos de
tenerse en cuenta en la evaluación que realiza en el proceso de trámite para el otorgamiento o
no de la Licencia Ambiental de un proyecto minero”, a lo que 16 de las 33 respuestas recibidas
indicaron que no solicitaban copia de este instrumento por considerar que no es un requisito
legal para el trámite y además, por tratarse de un documento netamente minero.
Las tres corporaciones que hacen parte del Departamento de Antioquia señalan que a través
del Protocolo de Unidad de Acción Minero Ambiental de Antioquia, del cual son firmantes
la Secretaría de Minas y la Secretaría de Medio Ambiente de la Gobernación de Antioquia, el
Área Metropolitana del Valle de Aburrá, Corantioquia, Corpourabá y Cornare, se ha reconocido
que el PTO brinda información que permite dimensionar y aclarar los alcances y afectaciones
medioambientales del proyecto minero, así como tener elementos técnicos para la evaluación
105 Son los únicos que se encuentran publicados y los que han sido remitidos por las Autoridades Ambientales a la CGR.
Los términos de referencia para la elaboración del EIA para proyectos de explotación minera fueron expedidos el 27 de
diciembre de 2016.
57
del Estudio de Impacto Ambiental (EIA) y para ejercer las labores de control y seguimiento,
por lo que se exige al interesado la presentación de la información técnica contenida en el
PTO, para efectos de tenerse en cuenta en la evaluación del EIA.
De otra parte, son 14 las Autoridades Ambientales que solicitan el PTO como parte de la
documentación que se evalúa para otorgar o negar la licencia ambiental, aunque hay que
aclarar que en el caso de las autorizaciones temporales que otorga la autoridad minera a las
entidades territoriales o a los contratistas, para la explotación de materiales destinados a la
construcción, reparación, mantenimiento y mejoramiento de las vías públicas, no es un requi-
sito la presentación de un PTO.
ARTÍCULO 204. ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL. Con el Programa de Obras y Trabajos Mineros
El proceso administrativo de licenciamiento ambiental en Colombia
Como se aprecia existe una baja armonización normativa en materia del alcance, presentación
e interrelación entre los instrumentos que rigen técnica y ambientalmente una explotación
minera, por lo que son poco claras las acciones y requisitos que deben cumplir los particu-
lares para el trámite y obtención de la licencia ambiental. Lo que se espera entonces es que
prevalezca el concepto constitucional de Desarrollo Sostenible, para armonizar las actividades
económicas con el mantenimiento de los bienes y servicios ambientales y a su vez garantizar
la sostenibilidad social y cultural.
58
Restricciones ambientales en la minería
Por otra parte, el inciso segundo fue objeto de una precisión y de un condicionamiento. En tal
sentido la sentencia C-339 de 2002 aclaró que las zonas de exclusión de la actividad minera no
se limitaban a las áreas que integran los parques nacionales naturales, los parques naturales de
carácter regional y a las zonas de reserva forestal sino que pueden existir otras declaradas con
anterioridad o que se declaren en el futuro por la autoridad ambiental. Esta precisión es de es-
pecial importancia en el presente caso pues hace parte de la ratio decidendi de la declaratoria
de exequibilidad del inciso segundo y si bien no fue introducida como un condicionamiento en
la parte resolutiva tiene un carácter vinculante, pues fija el alcance actual de esta disposición. Por
lo tanto las autoridades ambientales pueden declarar excluidos de la minería ecosistemas tales
como los páramos así no estén comprendidos en parques nacionales o regionales o en zonas de
reserva forestal.
De esta manera es válido concluir que a partir de la Constitución de 1991, se edifica un nuevo
paradigma normativo que impone obligaciones al Estado y también a los particulares. El medio
ambiente no sólo es un derecho sino también un bien jurídico constitucionalmente protegido,
cuya preservación debe procurarse no sólo mediante acciones aisladas estatales sino mediante
el concurso de todas las autoridades y el diseño de políticas públicas ajustadas a tal objetivo.
De acuerdo con el marco normativo expedido, es posible que las autoridades ambientales
competentes establezcan restricciones al desarrollo del Programa de Trabajo y Obras (PTO)
debido a que el diseño de la mina puede afectar, directa o indirectamente, zonas que se
consideran excluibles de la minería106 por tanto, éstas definen medidas tendientes a la conser-
vación de ecosistemas frágiles y áreas de principal importancia dentro de sus jurisdicciones.
59
En efecto, fueron quince (15) las Corporaciones que reportaron haber impuesto algún tipo de
restricción por esta razón, doce (12) las que manifiestan que en el periodo comprendido entre
2009 y 2014 no se ha presentado ningún caso en el que hayan tenido que efectuar alguna
prohibición y cuatro (4) las que no han impuesto limitación alguna a los PTO. La ANLA por
su parte señala que no ha impuesto ninguna restricción al PTO, mientras que la Secretaría de
Ambiente de Bogotá señala que sí lo ha hecho.
Según las respuestas brindadas, las restricciones impuestas obedecen a: a) usos no compa-
tibles con los definidos en los Plan de Ordenación y Manejo de Cuencas – POMCAS; b) a la
afectación ecosistemas frágiles y áreas de importancia ambiental regional y nacional; c) a la
superposición con cuerpos de agua o sus zonas de ronda, prohibiciones establecidas por el
Instituto Colombiano de Antropología e Historia – ICANH y d) a restricciones impuestas en el
Plan de Ordenamiento Territorial o por tratarse de zonas con inestabilidad geológica.
107 Que corresponde a la delimitación de los Páramos de Jurisdicciones-Santurbán-Berlín, Miraflores, Farallones de Cali,
Sonsón, Paramillo, Tatamá, Frontino-Urrao (Páramos del Sol-Las Alegrías), Belmira-Santa Inés, Los Picachos, Chingaza,
Chilí-Barrangán, Yariguíes, Iguaque-Merchán, Tamá, Rabanal Rio Bogota, Guerrero, Altiplano, Tota-Bijagual-Mamapacha,
Los Nevados.
108 Atlas de Páramos realizada por el Instituto Alexander von Humboldt (2012).
109 El Decreto 2372 de 2010 establece 7 categorías del SINAP que incluyen el Sistema de Parques Nacionales Naturales,
Reservas Forestales Protectoras, Parques Naturales Regionales, Distritos de Manejo Integrado, Distritos de Conservación
de Suelos, Áreas de Recreación y Reservas Naturales de la Sociedad Civil.
60
Contraloría General de la República
Igualmente, en este periodo no se delimitó ningún humedal en escala 1:25.000 por lo tanto,
no se adoptaron humedales mediante actos administrativos de acuerdo con lo establecido en
el artículo 202 de la Ley 1450 de 2011 (PND 2010- 2014). Lo que significa que el avance en
esta meta fue nulo.
Es evidente el retraso del país en la definición y delimitación de áreas que por su importan-
cia ambiental deben presentar restricciones o exclusión de las actividades de explotación
de recursos no renovables. Adicionalmente, las evidencias fácticas110 indican que urge llegar
a una mejor valoración de los servicios ecosistémicos de estos hábitats con el fin de tomar
decisiones frente a las tensiones que se producen entre la conservación y las actividades ex-
tractivas111.
De acuerdo con las respuestas recibidas, las Corporaciones Cornare, Corpourabá, Corantio-
quia y el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, generaron mecanismos de articulación con
las autoridades mineras para el seguimiento de las actividades de exploración, construcción
y montaje, explotación, cierre y desmantelamiento propias de una concesión minera a través
del “Protocolo de Unidad de Acción Minero Ambiental” acogido en octubre de 2012. Mientras
que otras siete (7) autoridades ambientales manifestaron que no existe coordinación con la
Agencia Nacional Minera – ANM, las demás entidades no dieron respuesta a esta pregunta.
110 Han sido evidentes las afectaciones cada vez mayores por los fenómenos climáticos como El Niño y La Niña en el país.
111 Debe recordarse que la Ley 685 de 2001, establece en el artículo 112 entre las causales de caducidad del contrato de
concesión, la violación de las normas sobre zonas excluidas y restringidas para la minería. (literal h).
112 “Los ecosistemas estratégicos garantizan la oferta de bienes y servicios ambientales esenciales para el desarrollo huma-
no sostenible del país. Estos ecosistemas se caracterizan por mantener equilibrios y procesos ecológicos básicos tales
como la regulación de climas, del agua, realizar la función de depuradores del aire, agua y suelos; la conservación de
la biodiversidad.” Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, https://www.minambiente.gov.co/index.php/compo-
nent/content/article?id=408:plantilla-bosques-biodiversidad-y-servicios-ecosistematicos-10. Consultada 03/02/2016
61
Tabla 7 Coberturas cartográficas sobre biodiversidad
Mapas de ecosistemas Ecosistemas de los Andes colombianos 1985 IAVH 1:100.000 2007
Estado legal del territorio Mapa del estado legal del territorio de la Amazonia 2013 SINCHI 1:100.000 Prensa 2013
62
Contraloría General de la República
Por otra parte, las Corporaciones Autónomas Regionales y las de Desarrollo Sostenible indi-
can que ni la ANLA ni las autoridades mineras han incluido dentro de la cartografía que em-
plean para los estudios que permiten decidir si otorgar o negar el título minero o la licencia
ambiental, las áreas declaradas en alguna categoría de protección dentro de su territorio. En
algunos casos las Corporaciones han realizado la inscripción ante el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible de las áreas de protección a través del Sistema Nacional de Áreas Prote-
gidas (SINAP) de la Unidad Especial de Parques Nacionales Naturales en cumplimiento de las
disposiciones del Decreto 2372 de 2010113, sin embargo el proceso de registro y/u homologa-
ción no es tan ágil y por ello no han sido incluidas dentro de la cartografía que se emplea en
los estudios previos al otorgamiento de un título minero o una licencia ambiental114.
En otros casos, existen áreas protegidas de carácter étnico que no pudieron ser reconocidas
como parte de los sistemas departamentales de áreas protegidas, debido a que no fueron
reglamentadas en el Decreto 2372 de 2010115.
Algunas Corporaciones han realizado acuerdos con las autoridades mineras, como en el caso
del Departamento de Antioquia, mediante las cuales se establecen los mecanismos de inte-
racción que permiten corroborar la existencia de un ecosistema estratégico que se superpone
con una solicitud de título minero. Pero en la mayoría de los casos las Corporaciones Autó-
nomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, no han establecido mecanismos con la ANLA
ni con la Agencia Nacional Minera, con el fin de incluir en sus sistemas de información los
actos administrativos y cartografía correspondiente a cada una de las áreas protegidas que
se reserven, alinderen, declaren o sustraigan en el área de sus jurisdicciones, aspecto que au-
menta el riesgo de otorgar títulos mineros o licencias ambientales en áreas con restricciones
ambientales.
Un aspecto técnico que fue señalado por la Corporación Autónoma Regional del Valle del
Cauca -CVC116 como una dificultad del sistema de información cartográfica consiste en
… que la ANM [Agencia Nacional Minera] trabaja sobre coordenadas planas a través de punto de
referencia Magna sirgas, mientras que el ANLA trabaja bajo coordenadas geográficas en WGS 84.
Por su parte la CVC, asume que las coordenadas que nos llegan en los contratos de concesión por
parte de la Agencia Nacional de Minería son Magna Sirgas. En la práctica el ANLA trasladó todas
las coordenadas de los polígonos de los contratos de concesión del Catastro Minero Nacional al
sistema de coordenadas Magna Sirgas, lo cual no era viable para algunos casos de contratos, de
los cuales no se tenía un claro sistema de origen. Esta situación hace que se presenten errores de
desplazamiento por áreas.
Lo anterior significa que la cartografía que se desarrolla por las autoridades mineras no cum-
ple la Resolución 068 de 2005 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, mediante la cual se
113 Que reglamenta y/o establece el Sistema Nacional de Áreas Protegidas en Colombia.
114 Respuesta Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena –CAM. Oficio 2015ER0023580
63
adopta como único datum oficial de Colombia Marco Geocéntrico Nacional de Referencia,
también denominado: MAGNA-SIRGAS, por lo cual se generan inconsistencias espaciales que
pueden ocasionar la superposición de títulos con ecosistemas estratégicos.
A pesar de ello, existen numerosos títulos mineros que se encuentran en ejecución (explo-
ración, construcción y montaje o explotación) que se superponen con áreas protegidas de
alguna categoría, bien sea porque el título minero se otorgó de manera previa a la definición
del área o porque no se tuvo en cuenta la misma antes de otorgarlo.
De acuerdo con la respuesta brindada por la ANLA, son 27 los títulos mineros117 de su com-
petencia que se encuentran superpuestos con diferentes áreas protegidas, aspecto que reviste
especial importancia para las actividades de seguimiento, monitoreo y control, ya que solo a
través de este proceso es posible actuar oportuna, eficiente y eficazmente sobre la mitigación
del riesgo de causar daños en los bienes y servicios ambientales que se encuentran en las
áreas en las cuales se desarrollan los proyectos. (Ver Tabla 9)
Total 27
117 Compete a la ANLA, realizar el proceso de licenciamiento ambiental a la explotación minera de:
b) Materiales de construcción y arcillas o minerales industriales no metálicos: Cuando la producción proyectada sea ma-
yor o igual a 600.000 ton/año para las arcillas o mayor o igual a 250.000 m3/año para otros materiales de construcción
o para minerales industriales no metálicos;
c) Minerales metálicos y piedras preciosas y semipreciosas: Cuando la remoción total de material útil y estéril proyectada
sea mayor o igual a 2.000.000 de ton/año;
d) Otros minerales y materiales: Cuando la explotación de mineral proyectada sea mayor o igual a 1.000.000 ton/año.
64
Contraloría General de la República
De acuerdo con la información remitida por las Corporaciones Autónomas Regionales y las
de Desarrollo Sostenible, son 669 los títulos mineros que se superponen con áreas protegidas
dentro de sus jurisdicciones (Ver Tabla 10).
Corantioquia 350
Corpoboyacá 68
CRQ 62
CDMB 43
Corpornor 43
CAM 34
Corpocaldas 18
Corpoguajira 13
CRC 11
Carsucre 8
Cornare 6
CVC 6
Carder 4
Cormacarena 1
Corpoguavio 1
CVS 1
Total 669
Por la manera en que fue remitida la información no fue posible realizar una agregación por
categoría de área protegida, sin embargo, las Corporaciones manifiestan que la superposi-
ción afecta a páramos, distritos de manejo integrado, reservas forestales regionales y de Ley
Segunda, áreas de reserva temporal (Resolución 1150 de 2014), distritos de conservación
de suelos, reservas naturales municipales, Parques Nacionales Naturales y Parques Naturales
Regionales. Estos dos últimos casos, reportados por la Corporación Autónoma del Alto Mag-
dalena – CAM y la Corporación Autónoma de Boyacá - Corpoboyacá resultan ser alarmantes
por la naturaleza de las áreas, ya que su declaración se fundamenta en la importancia nacional
y regional de los ecosistemas estratégicos que se encuentran representados dentro del área.
65
bientales acumulativos y sinérgicos que tienen los diferentes frentes mineros en exploración
y explotación en un área específica de su jurisdicción118.
Uno de los propósitos del instrumento de Regionalización que adelanta la ANLA, es precisamente la
construcción de metodologías de análisis que permitan la identificación, medición y espacialización
de los impactos acumulativos y sinérgicos que van dejando la presencia de los proyectos licencia-
dos en las regiones. Estas metodologías específicas para el tema están en proceso de construcción
por parte del grupo de Regionalización, debido a que no existen iniciativas anteriores que permitan
una aproximación de este tipo de impactos a nivel de región120.
• La Corporación Autónoma Regional de Santander – CAS señala que a partir del segui-
El proceso administrativo de licenciamiento ambiental en Colombia
118 A partir del Decreto 2820 de 2010, los decretos reglamentarios del proceso de licenciamiento ambiental en el Título
VI, señalan que uno de los objetos del proceso de control y seguimiento consiste en: “Revisar los impactos acumulati-
vos generados por los proyectos, obras o actividades sujetos a licencia ambiental y localizados en una misma área de
acuerdo con los estudios que para el efecto exija de sus titulares e imponer a cada uno de los proyectos las restricciones
ambientales que considere pertinentes con el fin de disminuir el impacto ambiental en el área.”
120 Respuesta brindada el 11 de marzo de 2015, mediante correo electrónico dirigido a la Comisión de auditoría.
121 Respuesta al radicado CAS No. 01186 del 16 de Febrero de 2015. Medio digital
66
Contraloría General de la República
• Codechocó, desarrolla en los municipios de Certegui y Unión Panamericana el Proyecto
de Aplicación de Técnicas y Prácticas de Producción más Limpia en la Minería Auropla-
tinífera122.
Como lo señala la ANLA, este tipo de impactos “deben entenderse como afectaciones al
ambiente que trascienden los límites espaciales locales o de un proyecto, para requerir un
análisis más de territorio o a nivel regional” por lo tanto en aquellas regiones en las cuales las
actividades mineras resultan ser un renglón importante de la economía o éstas se desarrollan
en ecosistemas de importancia ambiental, este tipo de evaluaciones deberían estar reglamen-
tadas para que las autoridades ambientales tuvieran información relevante para tomar la deci-
sión de otorgar, modificar o negar una autorización, permiso, concesión o licencia ambiental.
124 Respuesta al radicado 1298 de 10 de febrero de 2015, recibida mediante correo electrónico 05 de marzo de 2015.
125 Respuesta recibida el 6 de marzo de 2015 con radicado 120-001805 mediante correo electrónico.
67
Seguimiento, monitoreo y control de los proyectos
mineros que cuentan con licencia ambiental
De acuerdo con las normas que reglamentan el proceso de licenciamiento ambiental los pro-
pósitos del proceso de control y seguimiento de los proyectos, obras o actividades sujetos a
licencia ambiental o plan de manejo ambiental son128:
4. Revisar los impactos acumulativos generados por los proyectos, obras o actividades
sujetos a licencia ambiental y localizados en una misma área de acuerdo con los estu-
dios que para el efecto exija de sus titulares e imponer a cada uno de los proyectos las
restricciones ambientales que considere pertinentes con el fin de disminuir el impacto
ambiental en el área.
7. Verificar los hechos y las medidas ambientales implementadas para corregir las contin-
gencias ambientales ocurridas.
En el desarrollo de dicha gestión, la autoridad ambiental podrá realizar entre otras acti-
vidades, visitas al lugar donde se desarrolla el proyecto, hacer requerimientos, imponer
obligaciones ambientales, corroborar técnicamente o a través de pruebas los resultados
de los monitoreos realizados por el beneficiario de la licencia ambiental o plan de ma-
nejo ambiental.
Frente a los proyectos que pretendan iniciar su fase de construcción, de acuerdo con su
naturaleza, la autoridad ambiental deberá realizar una primera visita de seguimiento al
proyecto en un tiempo no mayor a dos (2) meses después del inicio de actividades de
construcción.
68
Contraloría General de la República
9. Allegados los Informes de Cumplimiento Ambiental (ICA), la autoridad ambiental com-
petente deberá pronunciarse sobre los mismos en un término no mayor a tres (3) meses.
Además, con el Decreto 1220 de 2005, se establece que el proceso de seguimiento que ade-
lantan las autoridades ambientales deberá adoptar los criterios que se establecen en el “Ma-
nual de Seguimiento Ambiental de Proyectos” acogido mediante la Resolución 1552 de 2005,
por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Según lo manifestó la ANLA las visitas de seguimiento a los proyectos que cuentan con Licen-
cia Ambiental o Plan de Manejo Ambiental se realizan anualmente. Para la priorización de las
visitas se tiene en cuenta la importancia de los impactos ambientales, el grado de sensibilidad
ambiental del área en la cual se ubica el proyecto, las quejas existentes y el carácter de los
impactos ambientales129. Es posible realizar más de una visita al año cuando ocurran eventos
que generen impactos significativos o no previstos en el Plan de Manejo Ambiental.
Por su parte las Corporaciones Autónomas Regionales y las de Desarrollo Sostenible señalan
que una vez se ha iniciado la ejecución del proyecto, obra o actividad, el número y frecuencia
de las visitas se define en función de los profesionales disponibles y de los resultados anuales
o semestrales que son presentados en los Informes de Cumplimiento Ambiental (ICA), pero
debe realizarse al menos una visita anual. De igual manera, se consideran aspectos como la
localización del proyecto (cercanía a viviendas, ecosistemas sensibles, áreas consideradas con
altos niveles de amenaza), presencia de impactos no previstos durante la ejecución del pro-
yecto o por incumplimiento a los requerimientos ambientales y por complejidad del proyecto.
Los equipos de seguimiento ambiental en la mayoría de los casos son interdisciplinarios, por
ello, de acuerdo con el Manual de Seguimiento Ambiental de Proyectos, una vez se realiza
la visita de campo cada uno de los profesionales realiza un informe con la ayuda de la lista
de chequeo que se elabora para el ICA. Posteriormente es consolidado y presentado por el
coordinador del equipo; en él se reseñan las recomendaciones técnicamente justificadas, para
que la oficina jurídica o la dirección responsable establezca las medidas preventivas o aplique
el proceso sancionatorio que tenga lugar. El informe técnico elaborado es aprobado por el
Subdirector de Licencias Ambientales y en los casos en los que sea necesario130 se proyecta
un acto administrativo que acoge las recomendaciones y posteriormente se comunica al be-
neficiario de la licencia o plan de manejo ambiental.
Se indagó a las Autoridades Ambientales131 las fechas del último proceso de seguimiento rea-
lizado en el año 2014 a proyectos mineros para conocer los tiempos del mismo y con ello se
procesaron 1.472 registros, encontrando que:
130 “No todas las visitas de seguimientos generan Autos de Inicio o incluso actos administrativos como resoluciones o
requerimientos; por lo general los resultados de las evaluaciones y seguimientos realizados en conjunto con los re-
querimientos específicos, cuando a ellos haya lugar, se consignan y allegan al titular en el Concepto Técnico derivado
de la evaluación; lo anterior únicamente si estos no revisten incumplimientos o infracciones significativas y pueden ser
subsanados dentro de los programas incluidos en las fichas ambientales del PMA”. Respuesta Corporación Autónoma de
Risaralda - CARDER, oficio 2015ER0028228 del 16/03/2015
131 Ocho (8) Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible no dieron respuesta a esta pregunta.
69
• De acuerdo con los registros recibidos el máximo de días hábiles que transcurrieron
entre la realización de la visita de campo y la entrega del concepto técnico fueron 308,
pero hay casos en los cuales el concepto técnico se entregó el mismo día de la visita. En
promedio, los días hábiles que transcurren entre estos pasos son 34.
• Teniendo en cuenta que no en todos los casos es necesario que después de un concepto
técnico, derivado de una visita, se emita un acto administrativo, fueron 682 los actos ad-
ministrativos proferidos, en plazos que van desde 411 días hábiles después del concepto
hasta el mismo día, con un promedio de días de 44.
• Una vez proferidos los actos administrativos la comunicación que se realiza toma en
promedio 17 días hábiles, aunque se presentan reportes en los cuales fueron 288 los
días hábiles para la notificación del mismo.
Aunque desde el punto de vista ambiental cada proyecto reviste una complejidad única y
por ello puede no resultar razonable establecer tiempos máximos para cada paso del pro-
ceso de seguimiento, es claro que cuanto más dilatado sea menos eficiente y efectivo es.
Más aún al tratarse de proyectos de explotación minera cuyas actividades tienen efectos
irreversibles sobre los bienes y servicios ambientales, que en ocasiones sobrepasan el área
de influencia directa.
A través de los Informes de Cumplimiento Ambiental – ICA que presentan los beneficiarios
de las Licencias Ambientales o de los Planes de Manejo Ambiental que incluyen los resulta-
dos del monitoreo a las características físicas y químicas de las fuentes hídricas (superficiales
o subterráneas) de los vertimientos, de las emisiones atmosféricas y algunos de fauna, así
como del monitoreo que realizan las Corporaciones a las condiciones de calidad de agua y
aire, se conoce el comportamiento de los parámetros empleados como criterios de calidad
de los recursos. Sin embargo ni la ANLA ni las Corporaciones cuentan con sistemas de infor-
mación que permitan conocer, para cada uno de los permisos y concesiones otorgadas a las
empresas mineras (en las etapas de exploración y explotación), el comportamiento histórico
El proceso administrativo de licenciamiento ambiental en Colombia
de los parámetros a los cuales realiza el seguimiento ambiental. Es decir que se desconoce la
evolución de la calidad y el estado de los bienes y servicios ambientales que se afectan con las
actividades mineras, aspecto que aumenta el riesgo de que las medidas que se adopten para
prevenir, corregir o mitigar no se realicen oportuna, eficiente y eficazmente.
70
Conclusiones
132 Sentencia C-449 de 2015. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Pág. 30
71
La Licencia Ambiental no debe tomarse como un requisito más en los procesos para la de-
fensa de los recursos y el medio ambiente, es por ello que el número de días del proceso de
estudio para su aprobación o negación no debe ser el determinante, como sí deben ser las
acciones que le imponga la autoridad ambiental a un solicitante y el seguimiento que se efec-
túe para verificar su cumplimiento.
funcionan como una bodega documental pero no como sistemas de alerta oportuna frente
a los cambios no deseados (previstos o no) en los parámetros que miden la calidad de los
recursos naturales.
El fortalecimiento de los PINE133, implica que la CIIPE134 tramitará de manera integral y ex-
clusiva las autorizaciones ambientales135 requeridas para la ejecución de estos proyectos
ante Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA136. Además, por ser considerados
como de utilidad pública, se entiende su superposición con el ordenamiento territorial, que en
algunos casos, podrá desconocer la afectación de la oferta y fragilidad ambiental del territorio.
133 Entre los que se encuentran los siguientes proyectos de infraestructura y de minas: construcción Ferrocarril Carare,
rehabilitación Ferrocarril central hasta Chiriguaná, conexión Ferrocarril Central con Ferrocarril del Oeste, proyectos PIN
minería zona centro del César (Prodeco, Drummond, CNR), proyecto la Colosa, Cajamarca Tolima.
135 Consulta previa, licenciamiento ambiental, compra de predios, permisos, concesiones y gestión jurídica.
136 Es decir que las entidades del Ejecutivo gestionarán proyectos privados o públicos ante la autoridad ambiental.
72
Contraloría General de la República
En el PND 2014 – 2018, se impulsan proyectos como la exploración y explotación de hidro-
carburos en áreas marinas; la inclusión de la explotación de hidrocarburos no convencionales
como una prioridad; la importancia otorgada al crecimiento en infraestructura energética
para aumentar el mercado de exportación; el desarrollo de un Plan de Dragados; el aumento
de proyectos de generación eléctrica con fuentes no convencionales cuyas actividades gene-
ran un elevado impacto a los recursos naturales y aun así que podrán tramitarse como PINES.
Lo anterior debe analizarse teniendo en cuenta que la modificación en las normas que regla-
mentan las Licencias Ambientales137, permite a muchas de ellas que su ejecución se adelante
sin sujetarse a este trámite administrativo, entre ellas las actividades de exploración y explota-
ción de hidrocarburos en las áreas marinas a profundidades mayores de 200 metros138, la ex-
plotación de hidrocarburos no convencionales139 que no se asume como un nuevo proyecto,
obra o actividad sino como parte de una explotación existente; las hidroeléctricas en zonas no
interconectadas y los dragados de mantenimiento.
Se prescinde aún de la definición de las escalas en los estudios base, así como la exigencia
de estudios detallados para la formulación del Plan de Manejo Ambiental, lo que conduce a
un conocimiento general y parcial de los posibles impactos que puede generar un proyecto,
obra o actividad, derivando en un aumento de la incertidumbre de la afectación de bienes y
servicios ambientales y en el aumento del riesgo de daños ambientales.
Se evidencia un retraso en la actualización de los términos de referencia que definen los al-
cances, la escala y calidad de los estudios a presentar por las empresas que adelantarán el
proyecto, obra o actividad ya que aún se presentan vacíos conceptuales y de criterios técnicos
específicos en aspectos estructurales respectos a los impactos, que no garantizan que los es-
tudios permitan tomar decisiones con suficiencia de la información. Además no se cuenta con
un mecanismo que garantice la actualización periódica de la información biótica, abiótica, so-
cios culturales y económicos que sirven de base de la información, de los impactos sinérgicos
y acumulativos, ni de las nuevas tecnologías que pueden mejorar el desempeño ambiental de
un proyecto, obra o actividad.
138 Aspecto que fue analizado en la función de advertencia sobre licenciamiento ambiental
139 Frente a este tema la CGR ha proferido funciones de advertencia así como realizó una actuación especial de seguimiento.
73
El Decreto 2041 de 2014, estableció que antes del 15 de marzo de 2015, el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible – MADS con apoyo de la ANLA, actualizaría la Metodología
General para la Presentación de Estudios Ambientales así como el Manual de Evaluación de
Estudios Ambientales de Proyectos. Además el MADS establecería los criterios para la elabo-
ración de la evaluación económica de impactos, así como actualizaría los términos de referen-
cia para los DAA del sector de infraestructura. Plazos que se incumplieron y posteriormente,
mediante el Decreto compilatorio 1076 de 2015 se postergó su cumplimiento hasta el 15 de
marzo de 2015, sin que aún se hayan actualizado estos importantes instrumentos.
142 Con frecuencia la exploración minera requiere de actividades como la construcción de trochas y vías en áreas selváticas,
la construcción de campamentos y helipuertos, descapote, perforaciones y piscinas de lodos, pozos y galerías explora-
torias, retiro de material superficial. Por esta razón el artículo 78 del Código de Minas, reconoce que durante los trabajos
de exploración se pueden causar impacto ambientales.
74
Sobre la articulación institucional
Se observa que los cambios normativos mantienen la desarticulación frente a las decisio-
nes que en materia de ordenamiento territorial han adoptado los municipios y distritos, por
cuanto a través de las licencias ambientales se desconocen decisiones e intereses locales
plasmados en los Planes de Ordenamiento Territorial e incluso se desconocen procesos de
ordenamiento ambiental regional adoptados por las Corporaciones a través de los Planes de
Ordenamiento y Manejo de Cuencas Hidrográficas.
No se han establecido mecanismos de articulación entre la Agencia Nacional Minera, las Cor-
poraciones Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible ni con las autoridades ambien-
tales de los centros urbanos para adelantar el seguimiento a las actividades de exploración
minera de tal forma que las mismas se ajusten a la Guía Minero Ambiental expedida y dismi-
nuir los riesgos de producir de daños ambientales.
75
significativos, para lo cual el único instrumento vinculante acogido han sido las Guías Minero
Ambientales que son indicativas y genéricas frente a los impactos y las medidas de preven-
ción, mitigación, corrección, compensación y manejo.
Existe una baja armonización normativa en materia del alcance, presentación e interrelación
entre los instrumentos que rigen técnica y ambientalmente una explotación minera, por lo
que son poco claras las acciones y requisitos que deben cumplir los particulares para el trámi-
te y obtención de la licencia ambiental. Lo que se espera entonces es que prevalezca el con-
cepto constitucional de Desarrollo Sostenible, para armonizar las actividades económicas con
el mantenimiento de los bienes y servicios ambientales y a su vez garantizar la sostenibilidad
social y cultural.
Es evidente el retraso del país en la definición y delimitación de áreas que por su importan-
cia ambiental deben presentar restricciones o exclusión de las actividades de explotación de
recursos no renovables. Adicionalmente, las evidencias fácticas indican que urge llegar a una
mejor valoración de los servicios ecosistémicos de estos hábitats con el fin de tomar decisio-
nes frente a las tensiones que se producen entre la conservación y las actividades extractivas.
La cartografía que se desarrolla por las autoridades mineras no cumple la Resolución 068
de 2005 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, mediante la cual se adopta como único
datum oficial de Colombia Marco Geocéntrico Nacional de Referencia, también denominado:
MAGNA-SIRGAS, por lo cual se generan inconsistencias espaciales que pueden ocasionar la
superposición de títulos con ecosistemas estratégicos.
Son 27 títulos mineros de gran minería (competencia de la ANLA) y 669 títulos de mediana y
pequeña minería (competencia de las Corporaciones) que se superponen con diferentes áreas
protegidas en el país, lo que evidencia aún más el desconocimiento de un ordenamiento am-
biental del territorio dirigido a alcanzar el desarrollo sostenible.
El proceso administrativo de licenciamiento ambiental en Colombia
76
Bibliografía
77
Anexo
Incluye (Art. 27 y 28) instrumentos jurídicos como: la Declaración de Efecto Ambiental, el Estudio Ecológico
1974 Decreto-Ley 2811
Ambiental Previo y la obtención de la licencia.
En el Título VIII establece la obligatoriedad de la Licencia Ambiental para cualquier proyecto, obra o acti-
1993 Ley 99 vidad que pueda producir deterioro grave a los recursos naturales. Define las competencias, los procedi-
mientos y la participación ciudadana.
Ley anti trámites, por medio de la cual se establece la inclusión de los permisos, autorizaciones y concesio-
1995 Decreto – Ley 2150 nes dentro de la Licencia Ambiental; elimina las Licencias ordinaria y única. Crea la licencia global para la
etapa de la explotación minera.
Ley de Ordenamiento Territorial. Define el ordenamiento del territorio como el conjunto de objetivos,
directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y admi-
1997 Ley 388
nistrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo. Establece como uno de los determinantes
las relaciones con la conservación, la protección del medio ambiente y los recursos naturales.
1999 Ley 491 Por la cual se establece el seguro ecológico, se modifica el Código Penal y se dictan otras disposiciones.
2001 Ley 685 Código de Minas. En el Capítulo XX se reglamentan los aspectos ambientales de la actividad minera.
2009 Ley 1333 Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones.
2011 Ley 1450 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010 - 2014
2015 Ley 1753 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 “Todos por un nuevo país"
Reglamenta el Título VIII de la Ley 99 sobre licencias ambientales; desarrolla el alcance, competencias,
1994 Decreto 1753
procedimientos y el periodo de transición.
Por el cual se reglamenta la inscripción en el registro minero de los títulos para la exploración y explota-
1995 Decreto 501
ción de minerales de propiedad nacional
Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 501del 24 de marzo de 1995, en lo que respecta a la obten-
1996 Decreto 1481
ción previa de la licencia ambiental para la inscripción de los aportes en el registro minero nacional.
Por el cual se regulan de manera general algunas actividades y se define un instrumento administrativo
1997 Decreto 883
para la prevención o el control de los factores de deterioro ambiental.
Por el cual se establece la consulta previa a las comunidades indígenas y negras para la explotación de los
1998 Decreto 1320 recursos naturales en su territorio. Reglamenta la participación de dichas comunidades en la elaboración
de los estudios ambientales.
Por el cual se reglamenta parcialmente el título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre Licencias Ambientales.
2002 Decreto 1728 Deroga el Decreto 1753 de 1994. Limita los proyectos, obras o actividades sujetos a licencia ambiental a
aquellos enumerados en los Art. 8 y 9 del Decreto.
Por el cual se reglamenta parcialmente el título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre Licencias Ambientales.
2003 Decreto 1180
Deroga el Decreto 1728 de 2002.
2003 Decreto 2201 Por el cual se reglamenta el artículo 10 de la Ley 388 de 1997.
2005 Decreto 1220 Por el cual se reglamenta parcialmente el título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre Licencias Ambientales.
2005 Decreto 2762 Por el cual se reglamentan las audiencias públicas ambientales.
2006 Decreto 500 Por medio del cual se modifican los artículos 8 y 40 del Decreto 1220 del 2005.
Por el cual se reglamenta parcialmente el título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre Licencias Ambientales.
2010 Decreto 2820
Deroga el Decreto 1220 de 2005.
Por el cual se reglamenta parcialmente el título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre Licencias Ambientales.
2014 Decreto 2041
Deroga el Decreto 2820 de 2010.
2014 Decreto 769 Por el cual se listan las actividades de mejoramiento en proyectos de infraestructura de transporte
Por el cual se establece el listado de cambios menores o ajustes normales en proyectos del sector de
2014 Decreto 770
infraestructura de transporte que cuenten con licencia o su equivalente
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2015 Decreto 0783 Por el cual se deroga el numeral 10 del artículo 24 del Decreto 2041 de 2014.
Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible.
2015 Decreto 1076
Modificado por el Decreto 1956 de 2015.
Por la cual se adopta el sistema de gestión de calidad para la evaluación, expedición y seguimiento de las
2005 Resolución 1078
Licencias Ambientales, dictámenes técnicos, planes de manejo y permisos ambientales del MAVDT.
2005 Resolución 958 Por el cual se adopta el formato único nacional de solicitud de Licencias Ambientales.
Por la cual se adoptan los manuales para evaluación de estudios ambientales y de seguimiento ambiental
2005 Resolución 1552
de proyectos y se toman otras determinaciones.
Por la cual se instruye a 5 subdirecciones técnicas de la autoridad nacional de licencias ambientales sobre
2014 Resolución 189 las actividades consideradas modificaciones menores de las licencias ambientales o planes de manejo
ambiental establecidos para el sector de minería y se fijan otras directrices.
Por la cual se declaran y delimitan unas zonas de protección y desarrollo de los recursos naturales renova-
2015 Resolución 1628
bles y del medio ambiente y se toman otras determinaciones.
80
El proceso administrativo
de licenciamiento ambiental
en Colombia