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REGIÓN METROPOLITANA
MARZO DE 1999
POLÍTICA REGIONAL PARA LA
GESTIÓN INTEGRAL DE LOS RESIDUOS SOLIDOS DOMICILIARIOS
I. INTRODUCCION
II. DIAGNOSTICO
V. OBJETIVOS DE LA POLITICA
• Generar estrategias para que el tema del manejo de los residuos sea incorporado
en la agenda política de todos los niveles.
• Generar estrategias que incentiven a las estructuras de gobierno para que
conjuguen los interese de todos los actores, no sólo los públicos sino también los
privados en todas sus representaciones e intereses.
• Generar estrategias que permitan la articulación de los distintos niveles de
Gobierno que interactúan en el tema.
• Realizar en forma paralela al trabajo de la formulación de la Política una
revisión del marco normativo, previendo que con anterioridad a la
implementación del “Plan de Manejo”, se hayan subsanado los vacíos legales
que afectan su materialización.
• Generar estrategias que definan líneas de trabajo para una adecuada
fiscalización y control de situaciones de incumplimiento a normas existentes.
• Promover el levantamiento de la información de base para contar con
antecedentes que permitan una correcta toma de decisiones en la definición de
objetivos y tareas.
• Vincular todas las líneas de acción con el gran Objetivo de lograr producir
menos residuos.
• Vincular la definición de las estrategias con los estilos de vida de la población
para lograr una visión de largo plazo de la Política.
Este ordenamiento al ser una expresión espacial de las políticas económica, social,
cultural, ambiental y ecológica, define la distribución geográfica del territorio, el
marco de las competencias, los lineamientos de accionar de las entidades
territoriales y las grandes directrices a nivel de ordenamiento espacial.
1
Empresa Metropolitana de Residuos Sólidos, EMERES, 1996.
2
Servicio de Salud Metropolitano del Ambiente SESMA, 1995.
3
Servicio de Salud Metropolitano del Ambiente SESMA, 1996.
4
Calculando con una tasa de crecimiento de los residuos de 5,27 % anual.
5
CEPAL, 1992.
6
CADE-IDEPE, 1992. Estudio para la implementación de un sistema de reciclaje de residuos sólidos urbanos
(domiciliarios) para el Gran Santiago con clasificación en origen.
Cuadro Nº 2.1: Composición media de los residuos sólidos domiciliarios en la
Región Metropolitana, por nivel de ingreso.
Los sectores de más altos ingresos generan mayores volúmenes per capita de
residuos, y estos residuos tienen un mayor valor incorporado que los provenientes
de los sectores más pobres de la población.7
7
CEPAL, 1994. Políticas para la gestión ambientalmente adecuada de los residuos: El caso de los residuos sólidos
urbanos e industriales en Chile a la luz de la experiencia internacional.
8
Sección Ingeniería Sanitaria y Ambiental, U. de Chile, 1995. Estudio de composición y proyección de residuos sólidos
domiciliarios en la Provincia de Santiago.
Cuadro Nº 2.2: Composición media de los residuos domiciliarios según nivel
socioeconómico en la Región Metropolitana.
En ambos estudios se estableció que la estación del año también influye en el peso y
la composición de los residuos domiciliarios. Antecedentes del año 1991 permiten
establecer que existe un aumento en peso de 5,3 % entre los residuos generados en
verano y en invierno.9 El mismo estudio indica que la basura domiciliaria
santiaguina redujo su proporción en materia orgánica descomponible en un 10% en
diez años: desde un 75% en 1982 hasta un 65% en 1992. En la actualidad, estudios
señalan que el porcentaje de materia orgánica oscila en torno a un 49%.10
9
CADE-IDEPE, 1992. Estudio para la implementación de un sistema de reciclaje de residuos sólidos urbanos
(domiciliarios) para el Gran Santiago con clasificación en origen.
10
Sección Ingeniería Sanitaria y Ambiental, U. de Chile, 1995. Estudio de composición y proyección de residuos sólidos
domiciliarios en la Provincia de Santiago.
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CADE-IDEPE, 1992. Estudio para la implementación de un sistema de reciclaje de residuos sólidos urbanos
(domiciliarios) para el Gran Santiago con clasificación en origen.
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TESAM HARTLEY, 1992. Estudio de análisis del esquema de disposición de residuos municipales (domiciliarios)
para el Gran Santiago y alternativas de tratamiento.
13
Investigaciones realizadas en los años 1982-84 por la Universidad de Chile y el relleno sanitario Lo Errázuriz.
pavimentaciones y movimientos de tierra. Parte de estos residuos, que se
caracterizan por presentar grandes volúmenes, son recibidos en los rellenos
sanitarios de la Región Metropolitana, donde se utilizan para preparar "canchas de
invierno", lugares utilizados para la disposición final de residuos en invierno. Otra
alternativa de disposición utilizada es el vertido de escombros en botaderos
controlados, con la intención de recuperar estos sitios para otros usos.
2.2 Reciclaje
Desde 1970 en adelante se practica el reciclaje en nuestro país, como una actividad
informal realizada por recolectores independientes (cartoneros o cachureros). Ellos
recolectan los residuos en su lugar de origen, para posteriormente clasificarlos y
venderlos a intermediarios o directamente a las industrias recicladoras. Cada
recolector es capaz de recoger cerca de 100 kg de residuos diarios. Sus medios de
transporte son, esencialmente, de tracción humana. Los principales residuos
reciclados son papeles, cartones y vidrio.
Existe la convicción, entre los agentes del reciclaje, que los recolectores
independientes son los principales recolectores de residuos reciclables. Existen
dudas, sin embargo, de su capacidad de recolectar todo el material reciclable desde
los domicilios, si se separase en el origen. Por un lado, debido a la cantidad
generada (una comuna como La Reina produce cerca de 20 toneladas diarias de
residuos sólidos como papel, vidrio y plástico) y, por otro lado, debido a su
característica informal, de microempresas muy dependientes de las fluctuaciones del
14
EWI, 1994. Proposición de un plan para la regulación de la disposición final de residuos provenientes de las
actividades de la construcción en la Región Metropolitana.
15
SOREPA, 1996. En el país, el porcentaje es cercano al 50%.
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CADE-IDEPE, 1992. Estudio para la implementación de un sistema de reciclaje de residuos sólidos urbanos
(domiciliarios) para el Gran Santiago con clasificación en origen.
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JICA - CONAMA, 1995. Estudio del Plan Maestro sobre manejo de residuos sólidos industriales en la Región
Metropolitana de la República de Chile.
mercado del reciclaje. Es posible que una experiencia masiva de separación
requiera de sistemas de recolección, que permitan trabajar en mayores volúmenes.
En los últimos años, muchas municipalidades han tomado iniciativas para incentivar
el reciclaje. Se conocen diversas experiencias de las municipalidades de La Reina,
Santiago, San Joaquín, Estación Central, Vitacura, Las Condes, Providencia y
Puente Alto. Especial mención se hace a la campaña “Programa por la defensa del
medio ambiente” realizada por las municipalidades de Conchalí y Huechuraba, que
cuenta con un proyecto de separación en origen donde participan 200 familias
pertenecientes a estas comunas.
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ECOBAS, Agosto 1996.
19
CADE-IDEPE, 1992. Estudio para la implementación de un sistema de reciclaje de residuos sólidos urbanos
(domiciliarios) para el Gran Santiago con clasificación en origen.
1. Recolección.
2. Acopio.
3. Educación y difusión.
4. Normativas.
5. Estudios e información.
6. Disminución.
7. Coordinación.
20
Información proporcionada por gerencia de la Planta de Transferencia de Quilicura, Proyecto KIASA DeMarco, Mayo
1996.
El destino final de los residuos recolectados por estas empresas son los rellenos
sanitarios. Sin embargo, existe un porcentaje de residuos sólidos domiciliarios
detectados en los vertederos ilegales de la Región Metropolitana.
En los inicios de la década de los 70, el Area Metropolitana estaba formada por 17
comunas, que disponían sus residuos sólidos en 7 vertederos no controlados. En
1976, la autoridad promueve la introducción de la técnica del relleno sanitario22,
considerada una técnica ambientalmente adecuada y de bajo costo de inversión.
Hasta fines de 1995, la Región Metropolitana disponía sus residuos en tres rellenos
sanitarios: Lo Errázuriz , Cerros de Renca y Lepanto.
21
CONAMA, 1994. Perfil ambiental de Chile.
22
CEPAL, 1994. Políticas para la gestión ambientalmente adecuada de los residuos: El caso de los residuos sólidos
urbanos e industriales en Chile a la luz de la experiencia internacional.
El relleno sanitario Lepanto opera desde el año 1979 y está ubicado en la comuna de
San Bernardo, en un antiguo pozo de extracción de áridos. Por su parte, el relleno
sanitario Cerros de Renca, localizado en la comuna de Quilicura, inició su
funcionamiento en el año 1978. Finalmente, el relleno sanitario Lo Errázuriz operó
desde 1984 en la comuna de Estación Central, en un antiguo pozo de extracción de
áridos de 40 hectáreas de superficie y 20 metros de profundidad.
Industrias
Generador Empresa
RECICLAJE recicladora
Recolector
Recolector Centro de
RECICLAJE
acopio
Estación de
Transferencia
Relleno
Sanitario
La superficie total del predio en donde se emplaza el relleno Loma Los Colorados
alcanza las 800 hectáreas aproximadamente. La primera fase, actualmente en
operación, consta de 200 hectáreas para disposición final de residuos y 50 Há
destinadas a las instalaciones del relleno.
Respecto del relleno Lepanto, son dos las áreas que cuentan con permiso sanitario:
la zona actual, al poniente de la casa patronal, de 18,41 hectáreas y la zona ubicada
al oriente de dicha casa, que cuenta con autorización del Servicio de Salud
Metropolitano del Ambiente para disponer residuos domiciliarios, en alrededor de 7
hectáreas más.
Hasta el año 1991, la gestión de Lepanto contaba con grandes deficiencias, ya que
no contaba con impermeabilización basal y de paredes. A partir de ese año, se
mejoró el sistema de extracción de biogás, la cobertura diaria y otros. En
Septiembre de 1995, EMERES se encargó de la gestión, lo cual significó
mejoramientos considerables en el manejo del vertedero: se instaló una báscula
para pesaje, se mejoró la calidad de la maquinaria compactadora, se procedió a
establecer una cobertura diaria para los residuos industriales y recepción de residuos
particulares, entre otras medidas.
23
EWI, 1994. Proposición de un plan de acción para la eliminación de vertederos ilegales y recuperación de áreas
afectadas en la Región Metropolitana.
Los factores con mayor incidencia en la instalación de los VIRS son los siguientes:
comunas de bajos recursos, comunas con límites en grandes arterias, cercanía de
lechos de ríos u orilla de canal, acceso expedito por calles o puentes, cercanías a las
vías de ferrocarril, existencia de población marginal en el entorno, Antiguos sitios
de extracción de áridos, desconocimiento de quién es el propietario de los terrenos,
falta de una política de retiro de enseres en desuso por parte de los municipios, así
como falta de control municipal. Esto da inicio a la actividad de vertimiento de
residuos, primero en forma esporádica, generando microbasurales y luego, en forma
reiterada, transformándose en VIRS.
Fuente: EWI, 1994. Proposición de un plan de acción para la eliminación de vertederos ilegales y
recuperación de áreas afectadas en la Región Metropolitana.
* El estudio no especifica los porcentajes de residuos considerados, en los casos
donde se presentan residuos mezclados.
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EWI, 1994. Proposición de un plan de acción para la eliminación de vertederos ilegales y recuperación de áreas
afectadas en la Región Metropolitana.
Es necesario elaborar un plan de recuperación de estas zonas afectadas,
transformándolas, por ejemplo, en áreas de recreación y esparcimiento para la
comunidad.
2.5 Costos
Hasta fines de 1995, los costos de disposición final fluctuaban en torno a los $1.000
a $2.500 por tonelada. A modo de ejemplo, podemos mencionar antecedentes
disponibles del costo del manejo de los residuos sólidos domiciliarios en dos
comunas de la Región Metropolitana.
• Conchalí
• La Reina
28
Memoria Universidad de Chile, 1995. Propuesta de sistema tarifario para los servicios de aseo municipales.
29
Antecedentes proporcionado por Gerencia de Operaciones de KDM. Valores de Agosto de 1996.
30
Antecedentes proporcionado por EMERES. Valores de Agosto de 1996.
El aumento en los costos de transporte y disposición asociados puede generar un
incremento en los vertidos ilegales, por lo tanto, se requiere establecer una mayor
fiscalización por parte de las autoridades ambientales y municipales.
2.6 Cobranza
Cada municipio puede optar por distintas formas de cobranza del derecho de aseo, a
través del Servicio de Impuestos Internos (SII), el sector privado o directamente por el
municipio. Esto ha obligado a los municipios a establecer una ordenanza municipal
que determine "las condiciones generales por las que se determinarán las tarifas, así
como las condiciones necesarias para su exención, parcial o total" (Artículo 7º D.L. Nº
19.338).
A pesar de las recientes reformas legales, el sistema de cobranza aún presenta varias
dificultades. Entre las más relevantes, se destacan:
2. El sistema es deficitario, porque los predios que tienen un avalúo fiscal igual o
inferior a 25 UTM están exentos. Por lo tanto, el municipio debe financiar con
fondos propios esta deuda, generando un mayor déficit para las comunas más
pobres.
3. Para efectuar la cobranza, los municipios requieren obtener información por parte
del Servicio de Impuestos Internos (SII), respecto de las variaciones que se
producen en el avalúo de las propiedades, el cambio de destino de los predios (de
habitacional a industrial o comercial) y/o la construcción de nuevas viviendas. Sin
embargo, los tiempos establecidos por el SII, para la entrega de la información, no
son funcionales con la cobranza.
En el caso de la comuna de La Granja31, la información actualizada de los
contribuyentes para 1996 fue entregada a finales de Marzo, cuando el municipio
ya se encontraba en proceso de impresión y envío de los boletines. Ahí se
constató que la base de datos con la cual se había iniciado el trabajo, no contaba
con información actualizada y que la nueva base de datos incluía
aproximadamente 700 predios más, no afectos al impuesto territorial.
Por otra parte, la información contenida era de mala calidad, registrándose hechos
tales como: direcciones erradas, no actualización de los propietarios y problemas
con los avalúos. Pese a que los registros de la base del SII corresponden sólo a
predios con destino habitacional, se detectaron 282 predios con patente comercial.
Lo anterior se debe a que el SII toma razón sólo de aquellos predios que cambian
su destino y no su uso.
2.7 Fiscalización
Los recursos humanos disponibles son demasiado limitados para realizar una
fiscalización integral efectiva a todo el sistema de manejo. En la actualidad, las
inspecciones se originan a partir de denuncias, control de exigencias y solicitudes.
Como resultado de estas inspecciones, se obtienen exigencias, multas
31
Municipalidad de La Granja, Junio 1996. Cobro de derechos de extracción de residuos sólidos domiciliarios.
extremadamente bajas, inicio de sumarios sanitarios o simplemente un acta con
observaciones. La reincidencia duplica el valor de las multas aplicadas.
En el Libro III, Título II, párrafo tercero del Código Sanitario, se dispone la
elaboración de un reglamento que fije las condiciones de saneamiento y seguridad
relativas a la acumulación, selección, industrialización, comercio o disposición final
de basuras y desperdicios, esto es, respecto a todo el ciclo de manejo de las basuras.
Este reglamento, fundamental para establecer un sistema de fiscalización integral
eficiente, aún no ha sido elaborado.
Chile, al igual que todos los países que han entrado en un acelerado proceso de
desarrollo, presenta un alto volumen de su población que reside en áreas urbanas
consolidadas y en proceso de consolidación. Estos habitantes demandan de la ciudad
infraestructura y servicios los que, generalmente, no crecen al ritmo que lo hacen estos
requerimientos.
3.2 Cobertura.
Por otra parte, el 82,9% del total de residuos recolectados en áreas urbanas es
conducido a la disposición final en rellenos sanitarios.
3.3 Composición.
3.4 Manejo.
De este modo, los municipios están en condiciones de traspasar a sus usuarios parte
importante del costo del servicio de aseo, situación que, hasta hace poco tiempo, no era
posible, ya que la Ley sólo facultaba para cobrar aseo a las propiedades afectas al pago
de Impuesto Territorial. Por tanto, los municipios subsidiaban con sus recursos la
mayor parte del servicio.
Esta exención, asociada al pago de impuesto territorial, tuvo como efecto principal que
un importante número de propiedades de población no pobre se acogiera a esta
franquicia. El porcentaje de población exenta de pago, por este concepto, era de
aproximadamente un 70%, en consideración que la población nacional calificada como
pobre es notablemente inferior a esa proporción. Por tanto nos encontrábamos en
presencia de un subsidio municipal mal concebido. La modificación de la Ley de
Rentas Municipales tuvo como finalidad, en esta materia, corregir dicha distorsión.
34
En la Región Metropolitana se ha implementado algunas experiencias que fomentan la participación y
compromiso ciudadano. Entre otras la de la comuna de la Reina y el Programa Regional de Reciclaje impulsado
por la Intendencia Regional.
por tonelada en nuestro país, considerando desde la recolección hasta la disposición
final, son cercanos a los $ 12.500.
3.7 Institucionalidad35.
Específicamente, el artículo 11º letra b, establece que "sin perjuicio de las atribuciones
que competen al Servicio Nacional de Salud, corresponde, en el orden sanitario, a las
municipalidades recolectar, transportar y eliminar por métodos adecuados, a juicio del
Servicio Nacional de Salud, las basuras, residuos y desperdicios que se produzcan o
depositen en la vía urbana".
En el caso en que los servicios son traspasados a privados, es posible distinguir entre la
recolección y transporte, y la construcción y/o operación de rellenos sanitarios. La
forma utilizada es la de llamado a licitación pública, quedando, en la mayoría de los
casos, el diseño del sistema a cargo del operador privado.
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En Anexo 1 se entrega un detalle completo de la normativa vigente y de las instituciones involucradas en el
manejo de los residuos sólidos.
Esta participación privada en el manejo de los residuos domiciliarios presenta algunas
imperfecciones en cuanto existe muy pocas empresas que controlan el mercado,
entregando algunas señales de competencia imperfecta que han traído consigo un
aumento de los costos.
vi) Nuestro marco jurídico tiene debilidades para el apoyo de la gestión del tema.
Existiendo estas distintas alternativas técnicas para enfrentar el tema de los residuos
domiciliarios, aquellas que adopte la región país deben, además de las consideraciones
técnicas, incorporar los aspectos ambientales, económicos y sociales para que en
conjunto tengan concordancia con nuestra realidad.
4.2 Principios
Principio de menor costo de disposición. Este principio define que las soluciones
que se adopten en relación a los residuos minimicen los riesgos y costos de
traslado o desplazamiento, logrando que en lo posible los residuos se traten o
depositen en los lugares más próximos a sus centros de origen.
4.3 Objetivos
Lograr una gestión integral de los RSD que minimice su impacto ambiental,
elimine los efectos negativos sobre la salud de la población, y sea social y
económicamente eficiente y viable.
Se propone elaborar un único reglamento que contemple las normas para todas las
etapas. Estas normas deberán ser consideradas como los mínimos requerimientos a
cumplir. Normas complementarias, por ejemplo las Ordenanzas Municipales dictadas
por los Municipios, podrían contemplar exigencias más estrictas, de acuerdo a la
realidad de cada municipio, en los siguientes aspectos:
• Frecuencia de recolección,
• Características técnicas de los camiones,
• Capacitación del personal,
• Mantención de los camiones.
• Seguridad laboral.
• Construcción: que deben estipular todos los criterios técnicos necesarios para el
buen funcionamiento de cada instalación.
Las propuestas para incentivar la minimización de los RSD deben estar enfocadas a
evitar la generación de los residuos, así como promover la reducción, reutilización y
reciclaje de los residuos que no fue posible evitar. Con respecto a la reducción de
residuos se sugiere la implementación de normas e incentivos que estimulen el uso de
envoltorios retornables.
Las áreas susceptibles de ser utilizadas con instalaciones para el manejo de residuos
sólidos deben estar claramente establecidas en los instrumentos de planficación y
ordenamiento territorial. Para su determinación debería tomarse en cuenta, al menos,
los siguientes elementos:
iv) Explicitar las externalidades positivas, las que son un elemento clave en la
negociación. Dentro de estas externalidades se cuenta: mejoramiento de los
accesos, preferentemente por ferrocarril; generación de gas y/o electricidad para
consumo doméstico e industrial; creación de áreas verdes, producto de las zonas
de amortiguación y del posterior cierre de las instalaciones; construcción de un
loteo industrial, generación de empleo y, en el largo plazo, posibilidad de crear
un loteo urbano con áreas verdes ya consolidadas.
Incentivar, mediante algún cobro que se incorpore en el precio final a pagar por el
consumidor, la internalización de costos de tratamiento y disposición final de los
residuos generados por cualquier residuo de un producto, con el objeto de dar una
señal al consumidor en relación a estos costos.
El sistema tarifario debe distribuir los costos del manejo de residuos, considerando los
costos ambientales involucrados, en función de la cantidad de residuos a tratar o
disponer. Para que un sistema tarifario pueda tener cierto poder de incentivo orientado
a la reducción del volumen de residuos domésticos, ligado al cumplimiento del
principio "el que contamina paga" y a la eficiencia económica, es conveniente cobrar
al usuario en forma diferenciada, es decir, en función de alguna variable que permita
modificar la conducta del individuo en un sentido que facilite el logro de tales
objetivos.
De acuerdo al principio " El que contamina paga", todos los generadores de residuos
sólidos domiciliarios (RSD), y por tanto todas las viviendas de la Región
Metropolitana, deberían pagar por los servicios asociados al manejo de RSD. Sin
embargo, considerando que cierta parte de los habitantes de nuestra región no dispone
de los recursos necesarios para solventar ciertos servicios básicos, como por ejemplo el
agua potable y alcantarillado, es posible presumir de igual forma, que existe un
segmento poblacional que no estaría en condiciones de solventar el pago del manejo de
sus RSD.
El alcanzar los objetivos de una política de manejo integral de los residuos sólidos
domiciliarios requiere, de manera imperiosa, contar con una participación activa de la
comunidad, tanto a nivel de un cambio en las conductas individuales como de los
comportamientos colectivos. Al respecto, las medidas a desarrollar son:
c) Cambiar la percepción negativa del manejo de los RSD hacia una oportunidad
para involucrarse en un objetivo regional de mejorar la calidad de vida y el
hábitat
4.4.3 En relación al objetivo: Establecer el marco institucional para una gestión integral
de los RSD, se propone:
El desafío más complejo que enfrentarán las municipalidades del futuro, en estas
materias y en muchas otras, es el de acoger y dar respuesta a una comunidad cada
vez más consciente de los servicios que inciden en su calidad de vida y en el medio
ambiente. Esto significa que las municipalidades se enfrentarán no solamente a
nuevas tareas y nuevos requerimientos técnicos, sino que deberán desarrollar nuevos
estilos de relación con una comunidad local cada vez más exigente y participativa.
La adaptación a estas nuevas condiciones, ya emergentes, hacen necesario el
desarrollo de nuevos enfoques organizacionales y, sobre todo, de un enorme
esfuerzo de capacitación para el personal municipal
ii) El buen funcionamiento de los mercados, tanto para los servicios privados que
contribuirán al manejo, como de los materiales reutilizables que, en forma
creciente, generará la actividad de reciclaje.
Nivel Regional
Las instancias Ministeriales a nivel de la regió deberán - a su vez - cumplir los roles de
fiscalización y supervigilancia que en materias sanitarias, de regulación económica, de
uso del suelo y ambientales la legislación les asigne.
Nivel Municipal
Para acceder a los recursos de la región, los municipios deberán presentar su Plan de
Gestión. El Gobierno Regional deberá tener la competencia legal de supeditar la
disponibilidad de estos fondos, y eventuales subsidios, otorgados por el Gobierno
Nacional, al cumplimiento de las metas planteadas en los respectivos planes, así como
de impulsar y facilitar la conformación de asociaciones intercomunales.