Alternatives to Regulation?

Market Mechanisms and the

Environment
David Driesen
The Oxford Handbook of Regulation
Oxford Handbooks Online
Abstract and Keywords

Este artículo identifica una serie de desafíos en curso. Se centra en los medios de regulación
medioambiental: las técnicas que utilizan los reguladores para reducir la contaminación. Se analiza
la regulación tradicional (a menudo denominada regulación de mando y control), la teoría
económica que sustenta la regulación ambiental basada en el mercado y un mayor uso de los
mecanismos del mercado. Este tratamiento de los mecanismos de mercado los considera en un
contexto institucional, mostrando cómo un sistema de gobernanza multinivel implementa los
mecanismos de mercado. Los instrumentos basados en el mercado se han vuelto cada vez más
importantes a medida que avanzaba el neoliberalismo. Si bien estos instrumentos proporcionan
una forma rentable de realizar mejoras ambientales, su eficacia depende del diseño y la aplicación
del gobierno. Una preocupación compartida entre las contribuciones es que dichos instrumentos
se despliegan cada vez más en un contexto complejo de gobernanza multinivel y los desafíos se
multiplican cuando los mecanismos del mercado atraviesan las fronteras nacionales.

Palabras clave: regulación ambiental, mecanismos de mercado, neoliberalismo, gobernanza

multinivel, fronteras nacionales.

10.1 Introducción

Este capítulo se centra en los medios de regulación ambiental: las técnicas que utilizan los
reguladores para reducir la contaminación. Se analiza la regulación tradicional (a menudo
denominada regulación de mando y control), la teoría económica que sustenta la regulación
ambiental basada en el mercado y un mayor uso de los mecanismos del mercado. Este
tratamiento de los mecanismos de mercado los considerará en el contexto institucional,
mostrando cómo un sistema de gobernanza multinivel implementa los mecanismos de mercado.

(pág.204) 10.2 Regulación tradicional

Antes de 1970, los tribunales de derecho consuetudinario desempeñaban un papel de liderazgo en

el tratamiento de los problemas ambientales en muchos países. Cuando la contaminación invadía
los derechos de propiedad, los propietarios solicitaban a los jueces que otorgasen daños y
ordenaran la reducción de la contaminación, alegando que la contaminación constituía un
traspaso, una invasión de la propiedad o una molestia, una interferencia irrazonable con el uso y
disfrute de la propiedad. Irónicamente, a medida que los problemas ambientales empeoraron, la
adjudicación de disputas ambientales por derecho consuetudinario se volvió menos efectiva
porque probar que un propietario en particular había causado un daño significativo se volvió difícil
cuando muchos contaminadores diferentes contribuyeron a un problema ambiental (ver
Schroeder, 2002).
En la década de 1970, los gobiernos de los países desarrollados respondieron a los crecientes
problemas ambientales mediante la promulgación de leyes que creaban ministerios ambientales y
los autorizaban a regular las fuentes de contaminación importantes. A veces, estos estatutos
contenían requisitos específicos para industrias específicas, pero más a menudo autorizaban a los
ministerios de medio ambiente a regular a los contaminadores bajo criterios generales
establecidos en un estatuto. Muchos de estos estatutos apuntan plenamente a proteger la salud
pública y el medio ambiente. Pero a menudo se acercaron a estos elevados objetivos de manera
incremental, dependiendo en gran medida de la regulación basada en la tecnología. Bajo este
enfoque basado en tecnología, los ministerios de medio ambiente establecen requisitos
regulatorios para industrias o empresas particulares que reflejan las capacidades de las
tecnologías de reducción de la contaminación. Las regulaciones basadas en la tecnología
resultantes aseguraron reducciones significativas en los peligros ambientales a pesar de los
aumentos de población y consumo, aunque a menudo no protegieron completamente la salud
pública y el medio ambiente.

La mayoría de los comentaristas se refieren a la regulación basada en tecnología como regulación

de comando y control. Este término sugiere que los ministerios de medio ambiente dictan
regularmente opciones tecnológicas a las empresas reguladas. Sin embargo, la regulación basada
en tecnología ofrece cierta flexibilidad tecnológica cuando es compatible con la aplicación. Los
reguladores ambientales generalmente implementan estándares basados en tecnología a través
de estándares de desempeño, que requieren que los contaminadores cumplan con un objetivo
particular de reducción de la contaminación, en lugar de imponer el uso de una tecnología
preferida. Este enfoque les da a los contaminadores la libertad de elegir cualquier tecnología que
deseen, siempre que cumplan con el nivel de contaminación cuantitativo requerido por el
regulador. Por ejemplo, cuando la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos (EPA)
estableció un Estándar de Desempeño de Nuevas Fuentes para las emisiones de dióxido de azufre
de las centrales eléctricas de carbón, requirió que los operadores de la planta cumplieran con una
libra de dióxido de azufre por millón de Unidades Térmicas Británicas o un objetivo requisito de
reducción porcentual de las emisiones de dióxido de azufre. Si bien la EPA anticipó que la mayoría
de las empresas de servicios públicos emplearían "depuradores" para cumplir con este objetivo,
este estándar de desempeño les permitió elegir cualquier tipo de depurador o cualquier otra
tecnología que cumpliera con este objetivo (Driesen, 1998a).

(pág. 205) Sin embargo, en los casos en que el seguimiento de los niveles de contaminación no era
factible, los ministerios de medio ambiente imponen a menudo normas de "prácticas laborales",
es decir, normas que dictan un enfoque tecnológico particular. Por ejemplo, cuando la EPA buscó
regular las emisiones de asbesto derivadas de la demolición de edificios, reconoció que la
medición de estas emisiones sería imposible, por lo que requirió que los contratistas siguieran un
conjunto específico de procedimientos, como mojar el asbesto, lo que reduciría las emisiones. Por
lo tanto, la regulación tradicional se basa en gran medida en reglas basadas en la tecnología,
implementadas a través de una combinación de estándares de desempeño y prácticas laborales.

La regulación tradicional a menudo se basa en estándares de desempeño uniformes, es decir,

estándares que requieren la misma cantidad de reducción de contaminación de cada planta en
una industria regulada. Los estándares uniformes permiten a los reguladores abordar la
contaminación de una categoría completa de fuentes de contaminación en un solo procedimiento
y crear igualdad de condiciones para los competidores dentro de una industria.

Los comentaristas a menudo invocan una dicotomía entre la regulación de comando y control y los
mecanismos de mercado cuando discuten la regulación ambiental (Driesen, 1998a). Si bien esta
dicotomía proporciona una abreviatura conveniente, tanto la regulación tradicional como los
llamados mecanismos de mercado crean mercados (Hays, 1996). La regulación tradicional requiere
que los contaminadores reduzcan la contaminación. Como resultado, las empresas reguladas
responden a estas regulaciones comprando dispositivos y servicios de control de la contaminación,
creando así un mercado de servicios ambientales (Goodstein, 1999: 171) .A la inversa, veremos
que los mecanismos de mercado, como la regulación tradicional, generalmente dependen de un
gobierno toma de decisiones eficaz para su éxito.

En la década de 1980, las filosofías de gobernanza comenzaron a cambiar en todo el mundo,

especialmente en los países de habla inglesa. El presidente Reagan (EE.UU.) y el primer ministro
Thatcher (Reino Unido) glorificaron los mercados libres y adoptaron políticas que reflejan el
escepticismo de la regulación gubernamental. Disfrutaron del apoyo intelectual de un floreciente
movimiento de leyes y economía. El movimiento de la ley y la economía tendió a ver los mercados
libres como un modelo de gobernanza y adoptó la eficiencia económica, en lugar de la protección
total de la salud pública y el medio ambiente, como un objetivo principal. En los Estados Unidos,
las empresas que esperaban escapar de la carga de la estricta regulación gubernamental
financiaron grupos de expertos para difundir el evangelio del libre mercado. Estos grupos de
expertos apoyaron a los funcionarios gubernamentales a favor de las empresas, como el
presidente Reagan, en sus esfuerzos por reformar o eliminar la regulación.

El surgimiento del neoliberalismo —la exaltación cultural del libre mercado— alimentó las críticas
a la regulación ambiental tradicional y un llamado a la reforma. Los críticos neoliberales se
refirieron a la regulación tradicional como regulación de "comando y control", sugiriendo así que
era demasiado prescriptiva. Los críticos ridiculizaron los estándares uniformes como un enfoque
de "talla única", lo que sugiere la necesidad de una mayor flexibilidad. Y muchos de ellos abogaron
por dos reformas principales: un mayor uso de los mecanismos de mercado como medio de
regulación ambiental, el tema de este capítulo, y el uso del análisis de costo-beneficio como un
control del rigor de la regulación ambiental.

(pág.206) 10.3 Teoría económica y mecanismos de mercado

Por convención, el término "mecanismos de mercado" se refiere principalmente a los impuestos a

la contaminación y al comercio de beneficios ambientales. Esta parte discutirá la teoría económica
que subyace a estos dos enfoques. Luego abordará brevemente otros tres enfoques a veces
discutidos como mecanismos de mercado: la oferta de subsidios para tecnologías de baja
contaminación, el uso de información para crear incentivos para la mejora ambiental y una
reforma más radical, y el simple abandono de la regulación por parte de los ministerios de medio
ambiente en favor de regulación voluntaria (que se trata más ampliamente en otras partes de este
libro).

Los enfoques basados en el mercado abordan un problema de eficiencia que surge del uso de
estándares uniformes. Los costos del control de la contaminación generalmente varían
significativamente de una planta a otra, incluso dentro de la misma industria. Esto implica que un
enfoque que cambiara las reducciones de emisiones de las instalaciones con altos costos de
control de la contaminación a instalaciones con bajos costos de control de la contaminación podría
lograr cualquier objetivo regulatorio dado en toda la industria a un costo más bajo que un
estándar uniforme. Los mecanismos basados en el mercado fomentan este tipo de cambio,
aumentando así la rentabilidad del control de la contaminación.

Los economistas suelen recomendar que los gobiernos impongan un impuesto por cada libra de
contaminación emitida con el fin de crear un incentivo para la reducción rentable de la
contaminación. Una vez que un gobierno establece una tasa impositiva, los contaminadores
presumiblemente implementarán proyectos de reducción de la contaminación cuando dichos
proyectos tengan costos marginales más bajos que el impuesto correspondiente. Por el contrario,
los contaminadores con opciones de control de la contaminación que cuestan más que la tasa
impositiva presumiblemente optarían por pagar el impuesto y seguir contaminando. Por lo tanto,
un impuesto a la contaminación traslada de manera eficiente las reducciones de instalaciones de
alto costo a instalaciones de bajo costo.

Este enfoque limita el costo de la protección ambiental, pero hace que los resultados ambientales
sean algo impredecibles. Los resultados dependerán de las respuestas voluntarias de los
contaminadores al impuesto. Por otro lado, los impuestos colocan un costo en cada unidad de
emisiones, creando así un incentivo continuo para reducir la contaminación. Además, los
impuestos aumentan los ingresos, que pueden utilizarse para subsidiar mejoras ambientales o
para otros objetivos sociales. Dichos impuestos pueden ser neutrales para los ingresos, si se
reducen otros impuestos cuando se promulga un impuesto a la contaminación. Sin embargo,
desafortunadamente, los impuestos a la contaminación crean un conflicto entre el objetivo de
proporcionar financiamiento confiable al gobierno y el fomento de la reducción de la
contaminación. La reducción de la contaminación implica la pérdida de ingresos fiscales; Los
ingresos fiscales importantes implican reducciones de emisiones no percibidas. Por otro lado,
algunos defensores de los impuestos ambientales afirman que la combinación de impuestos sobre
los males (contaminación) con la reducción de los impuestos sobre el bien de los ingresos
salariales puede producir un "doble dividendo", limpiando el medio ambiente y aumentando el
empleo simultáneamente.

(p. 207) La literatura suele atribuir al economista canadiense J. H. Dales la creación de una
alternativa al enfoque de impuestos ambientales, el comercio de beneficios ambientales (Dales,
1968; Cole, 2002). Bajo un enfoque de comercio de beneficios ambientales, el gobierno establece
un estándar de desempeño para las plantas, al igual que en la regulación tradicional. Pero el
gobierno autoriza a los propietarios de las instalaciones a renunciar a la mejora ambiental
requerida si le pagan a otra persona para que realice mejoras adicionales en su lugar. Bajo este
enfoque, los contaminadores con altos costos marginales de control evitarán reducir la
contaminación en sus propias instalaciones y presumiblemente pagarán las reducciones en otros
lugares. Por el contrario, los contaminadores con bajos costos de control marginal generarán
reducciones adicionales para vender a aquellos con altos costos de control marginal. El cambio de
las reducciones a instalaciones de bajo costo implica que las empresas privadas lograrán el
objetivo regulatorio elegido por el gobierno a un costo menor de lo que sería posible con un
enfoque de normas uniformes.
Un comercio de beneficios ambientales bien diseñado proporciona más certeza sobre la cantidad
de reducciones que un impuesto a la contaminación. Pero este mecanismo cuantitativo
proporciona menos certeza sobre el costo que un mecanismo de fijación de precios como un
impuesto a la contaminación.

Este enfoque generalmente proporciona incentivos limitados para reducir las emisiones. No hay
ningún incentivo para hacer reducciones una vez que se han logrado los objetivos limitados de los
reguladores. Sin embargo, esto puede curarse subastando, en lugar de regalando, los derechos de
contaminación. En el pasado, las preferencias de los contaminadores por los derechos de emisión
gratuitos han impedido la subasta sustancial de derechos de emisión. Pero recientemente algunos
reguladores se han movido hacia la subasta de asignaciones en programas que abordan el cambio
climático global.

En ocasiones, los gobiernos fomentan las mejoras ambientales subsidiándolas. Brasil, por ejemplo,
ha empleado con éxito los subsidios como elemento clave de una estrategia exitosa para
desarrollar una industria de biocombustibles. Y muchos países de Europa emplean tarifas de
alimentación, garantías de precios artificialmente altos, para fomentar las energías renovables, a
veces con gran éxito (Mendonca, 2007: 43).

Así como un impuesto puede ayudar a internalizar un costo externalizado, un subsidio puede
ayudar a internalizar los beneficios ambientales de las tecnologías limpias y, por lo tanto, tener el
mismo efecto económico deseable. Pero los intereses especiales tienden a crecer en torno a los
subsidios y exigen su continuación mucho después de que se haya desvanecido la razón
fundamental para ellos. Por lo tanto, los gobiernos de todo el mundo subvencionan fuertemente
los combustibles fósiles, una industria madura y devastadora para el medio ambiente que
probablemente debería estar sujeta a fuertes impuestos en lugar de subvenciones. Sin embargo,
los gobiernos a veces han gestionado los subsidios de manera eficaz. Por ejemplo, Brasil en
realidad ha reducido sus subsidios a su industria de biocombustibles a medida que la industria se
ha vuelto económicamente viable.

La mayoría de los comentaristas tratan los esfuerzos por utilizar la información para motivar
decisiones privadas que favorezcan el medio ambiente como mecanismos de mercado. A fines de
la década de 1980, Estados Unidos promulgó una ley de "derecho a saber" que obliga a las
empresas químicas y otros grandes fabricantes a informar sobre sus emisiones de sustancias
químicas tóxicas al medio ambiente. La ley requería que la EPA creara un Inventario de Emisiones
Tóxicas (TRI) para reportar los datos al público. Posteriormente, muchos países de la OCDE
(Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (pág. 208)) promulgaron leyes similares de
divulgación obligatoria. Cuando las empresas que implementan esta ley buscaron, a menudo por
primera vez, caracterizar completamente sus emisiones de sustancias químicas tóxicas al medio
ambiente, descubrieron más emisiones de las que habían anticipado. Muchas empresas
respondieron a estas revelaciones con esfuerzos voluntarios para reducir algunas de estas
emisiones (Karkkainen, 2001). Necesitamos más investigación sobre qué motivó estas decisiones.
La sugerencia de que la Ley del Derecho a Saber constituye un mecanismo de mercado implica que
las empresas temían que un número elevado en el TRI desencadenara una caída en las ventas o en
los precios de las acciones. Pero es al menos posible que preocupaciones más generales sobre la
reputación en la comunidad, temores de una regulación gubernamental más estricta, o incluso
una preocupación genuina sobre su impacto en la salud de las personas que trabajan o viven cerca
de sus instalaciones, los hayan motivado. Estas motivaciones pueden implicar que los incentivos
reputacionales, regulatorios o morales juegan un papel más importante que los económicos.

La Unión Europea (UE) ha encabezado el uso de etiquetas ecológicas para informar a los
consumidores sobre los atributos ambientales de los productos, con la esperanza de motivar a los
consumidores a tomar decisiones de compra respetuosas con el medio ambiente. Un programa
más modesto y específico en los Estados Unidos para etiquetar el atún capturado de manera que
no ponga en peligro a los delfines como "dolphin safe" sobrevivió a un ataque ante la Organización
Mundial del Comercio (OMC). Los economistas solo plantean la hipótesis de que los mercados
libres funcionan de manera óptima cuando los actores del mercado tienen información perfecta, y
reconocen la omnipresencia de la información incompleta. Las estrategias informativas pueden
remediar parcialmente este defecto del mercado. En general, informar a los consumidores y
accionistas sobre los atributos ambientales de los productos con la esperanza de motivar a los
actores del mercado a favorecer enfoques más amigables con el medio ambiente constituye otra
alternativa o complemento a la regulación tradicional.

La teoría económica no apoya una reforma más radical adoptada por algunos defensores del libre
mercado y funcionarios gubernamentales: el simple abandono de la regulación. La teoría
económica en general reconoce que las transacciones privadas no toman en consideración los
costos que la contaminación impone a la sociedad: los daños a la salud humana y al medio
ambiente. Caracteriza estos costos como "externalidades", costos no internalizados en las
transacciones de mercado. Por tanto, reconoce que alguna regulación medioambiental está
justificada. Aun así, los programas voluntarios pueden funcionar bien cuando la protección del
medio ambiente es rentable. Por tanto, los programas que proporcionan información para
fomentar una mayor eficiencia energética entre los agentes del mercado han tenido un éxito
significativo. Los ambientalistas también han adoptado programas voluntarios cuando los factores
políticos hacen que la regulación gubernamental sea completamente ineficaz, como por ejemplo
en los esfuerzos por conservar las selvas tropicales mediante prácticas de tala sostenible, que los
gobiernos han encontrado difíciles de imponer y hacer cumplir. Si bien el abandono total de la
regulación no ha sido popular entre el público y no goza de apoyo en la teoría económica, algunos
neoliberales radicales y funcionarios gubernamentales lo aceptan.

(pág.209) 10.4 El auge de los mecanismos de mercado

Durante la década de 1970, los funcionarios gubernamentales discutieron ocasionalmente los

mecanismos basados en el mercado y, en general, los encontraron poco prácticos. Durante la
década de 1980, sin embargo, el debate cambió cuando el neoliberalismo comenzó su ascenso. A
principios de la década, los mecanismos de mercado disfrutaban de un apoyo limitado, pero algo
poderoso. Ese apoyo provino principalmente de industrias reguladas y funcionarios
gubernamentales favorables a las empresas en los Estados Unidos. Muchos de estos partidarios
consideraron la regulación gubernamental como demasiado onerosa y vieron los mecanismos
basados en el mercado como herramientas para reducir la carga a pesar del apoyo público a la
regulación ambiental. Los grupos de presión ambientalistas vieron estos mecanismos
principalmente como métodos para evadir el control de la contaminación y tendieron a oponerse
a ellos.
Sin embargo, a fines de la década de 1980, el debate había cambiado drásticamente, al menos en
Estados Unidos. Para entonces, el comercio de beneficios ambientales había contado con el apoyo
de una amplia variedad de expertos. Los grupos de presión y las consultorías ambientales más
tecnocráticos, sobre todo el Fondo de Defensa Ambiental de Estados Unidos, adoptaron los
mecanismos del mercado. Cada vez más, el debate se centró no tanto en la cuestión de si los
mecanismos de mercado eran una idea plausible, sino en las cuestiones de cómo diseñarlos
correctamente y cuándo utilizarlos. Los impuestos ambientales, sin embargo, gozaron de poco
apoyo en los Estados Unidos, ya que el ascenso neoliberal ha aumentado la hostilidad hacia los
impuestos en general.

En la Europa continental, por el contrario, existía un apoyo significativo a la fiscalidad ambiental en

algunos países, de acuerdo con las recomendaciones de muchos expertos. Sin embargo, el apoyo
al comercio de beneficios ambientales se desarrolló más tarde.

Los gobiernos han utilizado impuestos ecológicos, principalmente en Europa. Si bien algunos de
estos impuestos son impuestos a la contaminación pura, que se cobran sobre un dólar por
tonelada de bases contaminantes, la mayoría son más indirectos. Ejemplos de impuestos a la
contaminación bastante directos incluyen el impuesto de Corea sobre las emisiones de azufre y los
impuestos suecos, noruegos, daneses y checos sobre el contenido de azufre del combustible, que
se correlaciona con las emisiones de azufre. Los impuestos indirectos, como los elevados
impuestos a la gasolina en Europa, pueden contribuir a objetivos medioambientales, ya que la
gasolina causa muchos problemas medioambientales. Singapur cobra altos impuestos a los
automóviles, tarifas por la entrada de vehículos a la ciudad y cargos por conducir en horas pico
para desalentar la congestión y la contaminación del aire vehicular asociada. Londres ha adoptado
recientemente un esquema de precios por congestión muy similar y la ciudad de Nueva York
intentó seguir su ejemplo, pero la legislatura del estado de Nueva York hasta ahora se ha negado a
permitir que la ciudad emule el liderazgo ambiental de Singapur y Londres. Relativamente pocos
países han implementado impuestos a la contaminación lo suficientemente altos como para
motivar reducciones sustanciales de emisiones. Y muchos impuestos ecológicos contienen
exenciones para industrias altamente contaminantes, lo que debilita enormemente su eficacia. Sin
embargo, algunos impuestos, como el impuesto francés a la contaminación del agua, han
demostrado su eficacia.

(p. 210) Las preocupaciones por la competitividad que acompañan a la globalización han impedido
un desarrollo más sólido de los impuestos a la contaminación. La Unión Europea, por ejemplo,
consideró un impuesto al carbono a principios de la década de 1990 como un medio para abordar
el calentamiento global. Pero las preocupaciones sobre si un impuesto al carbono podría abordar
adecuadamente las preocupaciones de competitividad sin incumplir las reglas de la Organización
Mundial del Comercio jugaron un papel en el abandono de los impuestos a nivel comunitario
como el medio principal para abordar el cambio climático. Aun así, varios países europeos,
incluidos Suecia, Dinamarca y Alemania, han adoptado posteriormente impuestos al carbono
como parte de su estrategia para abordar el cambio climático global.

El comercio de beneficios ambientales se ha convertido en un enfoque mucho más utilizado,

principalmente debido a la influencia de Estados Unidos. Estados Unidos comenzó a experimentar
con el comercio cuando adoptó programas comerciales basados en proyectos a fines de la década
de 1970. Estos programas trataron las instalaciones que generaban emisiones al aire como si
estuvieran encerradas en una burbuja, centrándose en las emisiones de toda la planta, en lugar de
lograr los objetivos de reducción de la contaminación en cada chimenea u otra fuente de
contaminación dentro de una instalación. Los programas de burbujas (como se les llamaba)
permitían a los contaminadores aumentar la contaminación en algunas unidades dentro de una
instalación, si reducían suficientemente la contaminación en otras unidades dentro de la misma
instalación.

Los programas de burbujas produjeron grandes ahorros de costos pero también una gran evasión
de las obligaciones de reducción de emisiones (Driesen, 1998a: notas 120-7; California Air
Resources Board, 1990; Liroff, 1980, 1986; Doniger, 1985). Fracasaron (ambientalmente hablando)
en gran parte porque permitieron que fuentes de contaminación que no estaban sujetas a límites
o un control estricto de los niveles de contaminación produjeran y vendan créditos de reducción
de emisiones. Este enfoque dio lugar a una serie de problemas. Los contaminadores a menudo
reclamaron crédito por las reducciones que habrían ocurrido de todos modos, en lugar de
reducciones adicionales. Estos créditos entonces justificarían lo anterior, de lo contrario se
requerirían nuevas reducciones de emisiones. Así, básicamente se perdería una reducción de
emisiones planificada. De manera similar, los propietarios de las instalaciones cerrarían las
instalaciones no económicas y reclamarían un crédito por la reducción de emisiones asociada con
el cese de operaciones. Este crédito fantasma perduraría, justificando la renuncia a las nuevas
obligaciones de reducción de emisiones, incluso después de la muerte de la instalación. Los cierres
podrían conducir fácilmente a un aumento de la contaminación en las instalaciones de la
competencia, lo que podría aumentar la producción para satisfacer la demanda que la instalación
cerrada había satisfecho anteriormente. Debido a que no se aplicó un límite a la industria en su
conjunto, los programas no pudieron tener en cuenta estos cambios de demanda, lo que en efecto
significaría que, una vez más, las burbujas perdieron las reducciones de emisiones planificadas.

En 1990, sin embargo, Estados Unidos creó un programa modelo, el programa de lluvia ácida (Van
Dyke, 1999; Kete, 1992). Debido a su excelente diseño, obtuvo el apoyo de muchos grupos de
presión ambientalistas, incluido el Consejo de Defensa de los Recursos Naturales (NRDC), que, en
el pasado, había sido un oponente técnicamente sofisticado del comercio. Este programa limitó los
niveles de contaminación de las principales fuentes de dióxido de azufre, el principal
contaminante responsable de la lluvia ácida, a niveles que representan una reducción significativa
de las emisiones. También impuso estrictos requisitos de monitoreo (p. 211) y, en general, solo
permitió que las fuentes con límites bien monitoreados generaran créditos.

Este programa produjo una reducción significativa de la contaminación a bajo costo y con tasas de
cumplimiento excepcionalmente altas.

Durante la década de 1990, las negociaciones internacionales sobre el cambio climático global se
convirtieron en un foro de debate sobre los mecanismos basados en el mercado. Este debate se
produjo porque Estados Unidos, junto con varios de sus aliados más cercanos, deseaba incorporar
el comercio de beneficios ambientales en el régimen de cambio climático. La Unión Europea
acogió con cierto escepticismo la idea del comercio mundial de beneficios ambientales, debido a
las preocupaciones sobre la eficacia del comercio internacional de beneficios ambientales. Los
países en desarrollo veían el comercio como un esfuerzo de los países desarrollados para
simplemente evadir su responsabilidad de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y,
por lo tanto, como inequitativo (Gupta, 1997).

A pesar de este escepticismo, los países que adoptaron el Protocolo de Kyoto de la Convención
Marco sobre el Cambio Climático (Protocolo de Kyoto) finalmente acordaron un enfoque
globalizado de comercio de beneficios ambientales (Kyoto, 1997). Bajo el Protocolo de Kyoto, los
países y sus ciudadanos pueden comprar créditos generados en el exterior para ayudarlos a
cumplir con los objetivos nacionales de reducción de emisiones establecidos en el acuerdo. La
Unión Europea, quizás sorprendentemente, ha hecho de este enfoque una pieza central de su
esfuerzo por cumplir con los objetivos de Kioto incluso después de que Estados Unidos se negó a
ratificar el Protocolo de Kioto.

La UE adoptó una Directiva que crea el Régimen de Comercio de Emisiones de la UE (ETS). El ETS
requería que los gobiernos nacionales, sujetos a la supervisión de la Comisión Europea, limitaran
las emisiones de las grandes industrias incluidas en la lista. El ETS exige dos fases, que requieren
que los países miembros desarrollen Planes Nacionales de Asignación (NAP) estableciendo un
límite para la fase uno y luego haciendo que los límites sean más estrictos en la fase dos. Los
primeros PAN asignaron demasiados derechos de emisión a las fuentes reguladas y, por lo tanto,
no lograron realizar reducciones de emisiones y colapsaron el precio de los créditos de reducción
de la contaminación generados para venderlos en el mercado. Al momento de escribir este
artículo, la Comisión Europea ha desaprobado la mayoría de los PAN presentados para la fase dos,
y la Comisión y los estados miembros están trabajando en la cuestión de cuánta reducción
deberían requerir los PAN de la fase dos.

La UE también ha adoptado una "directiva de vinculación", que permite a los países europeos y sus
nacionales comprar créditos obtenidos a través de proyectos de reducción de emisiones
emprendidos fuera de la UE. Por lo tanto, el ETS se ha convertido en un programa híbrido, que
combina elementos del enfoque de límites máximos y comercio empleado con éxito en los Estados
Unidos para abordar la lluvia ácida con créditos de mecanismos basados en proyectos que tienen
mucho en común con los fallidos programas de burbujas.

El Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) del Protocolo de Kioto ejemplifica la naturaleza

problemática del comercio basado en proyectos. Este mecanismo permite a los desarrolladores de
proyectos obtener créditos de reducción de la contaminación a través de proyectos de reducción
de la contaminación en países en desarrollo, aunque estos países no están sujetos a límites a sus
emisiones. El Protocolo de Kioto busca evitar los problemas de los programas de la burbuja (p.
212) al exigir que los proyectos proporcionen reducciones de emisiones "adicionales"
(Michaelowa, 2005). Pero la Junta Ejecutiva del MDL (el organismo de supervisión principal) ha
aprobado muchos proyectos en los que solo una pequeña fracción de los ingresos del proyecto
proviene de compras a crédito. En tales circunstancias, es muy probable que estos proyectos se
hubieran emprendido sin la disponibilidad de crédito por reducción de la contaminación (Sutter y
Parreño, 2007). Sin embargo, una vez que se aprueba y vende el crédito, el comprador utilizará el
crédito para justificar que no realiza una reducción que de otro modo sería necesaria. Por lo tanto,
se pierde una reducción de emisiones y no se realiza ninguna reducción adicional de emisiones
para compensar esta pérdida. Investigaciones recientes sugieren que estos intercambios basados
en proyectos han producido una pérdida significativa de reducción de emisiones (Lohman, 2008;
Wara y Victor, 2008; Wara, 2007). Este tema, sin embargo, ciertamente requiere investigación
adicional. En el pasado, los estudios de seguimiento han sido demasiado esporádicos, pero por lo
general bastante condenatorios en el contexto basado en proyectos.

Otro problema temido por varios analistas tiene que ver con los llamados créditos de "aire
caliente" que socavan los logros del Protocolo de Kioto. Los países que anteriormente formaban
parte de la Unión Soviética, incluida Rusia, asumieron límites sustancialmente más altos que sus
emisiones actuales bajo el Protocolo de Kioto. Estos límites más altos reflejan las duras
negociaciones de Russi y la disminución de las emisiones después de 1990 que se produjo como un
artefacto del colapso económico en la ex Unión Soviética. Estos países podrían, en principio,
vender créditos que reflejen la diferencia entre sus emisiones actuales y su límite a países con
obligaciones reales de reducción de emisiones bajo el Protocolo de Kioto. Estos países, a su vez,
podrían renunciar por completo a cualquier esfuerzo real para reducir las emisiones, logrando un
cumplimiento virtual mediante la compra de créditos fantasma. Hasta ahora, la posibilidad de que
los créditos se vuelvan más valiosos en el futuro y las preocupaciones de los estados miembros de
la UE sobre su credibilidad ambiental ha limitado el uso de créditos de aire caliente. Pero este tipo
de problema aún puede socavar los logros del Protocolo de Kioto, a medida que los estados
miembros se acercan a sus plazos de cumplimiento y enfrentan decisiones difíciles entre hacer
cambios reales y salir de sus obligaciones. El punto principal es que un programa de negociación
bien diseñado puede tener éxito, pero la mayoría de los programas de negociación ofrecen
múltiples oportunidades para evadir las obligaciones de cumplimiento de formas complicadas que
a veces pueden escapar al reconocimiento público.

Desde la adopción del EU ETS, el debate sobre los mecanismos del mercado ha cambiado
notablemente, especialmente dentro de Europa continental. El debate se centra principalmente
en cuestiones de diseño y arquitectura institucional, y menos en la cuestión de si el comercio es
viable en un contexto internacional.

A raíz del éxito del programa de lluvia ácida, muchos países adoptaron enfoques de comercio
ambiental incluso al margen del contexto del cambio climático y se convirtió en una estrategia
reguladora dominante dentro de los Estados Unidos. El uso de cuotas de pesca negociables como
herramienta de ordenación pesquera, por ejemplo, se volvió común en todo el mundo (Kerr, 2004;
Young, 1999; Davidson, 1999; Anderson, 1995; Ginter, 1995). Bajo este enfoque, los reguladores
limitan la captura permitida, tal como lo harían sin un programa de comercio, para conservar una
pesquería. (p. 213) Pero permiten a aquellos que pescan menos pescado de lo que permite su
cuota vender la parte no utilizada de la cuota a otros pescadores, quienes pueden utilizar los
derechos adquiridos para justificar el exceder su cuota. Estos programas han generado
controversia ya que son difíciles de monitorear y no abordan de manera efectiva el problema de la
captura incidental (capturar demasiados peces que no están sujetos al régimen de cuotas) o los
efectos del ecosistema (Tietenberg, 2007).

Los académicos regulatorios piensan en los mecanismos basados en el mercado como ejemplos de
privatización, ya que tanto los impuestos ambientales como el comercio de beneficios ambientales
brindan un mayor margen de elección privada que la regulación tradicional. Los impuestos
permiten que las partes privadas decidan si reducir o no los impactos ambientales y el comercio
permite que las partes privadas elijan la ubicación de las reducciones y la tecnología utilizada. Sin
embargo, tanto los impuestos como el comercio dependen en gran medida de la eficacia de la
toma de decisiones del gobierno, ya que los gobiernos deben elegir una tasa impositiva o un tope
regulatorio suficientes para que los mecanismos de mercado sean efectivos.

Ambas formas de regulación también requieren una aplicación gubernamental efectiva. Un

impuesto sobre cada libra de emisiones requiere la medición de las emisiones. Si el gobierno
carece de la capacidad adecuada para monitorear las emisiones gravadas, los contaminadores
pueden evadir su obligación tributaria subestimando sus emisiones. El comercio complica aún más
el cumplimiento al requerir la medición de las reducciones de emisiones en dos lugares para
verificar que una de las partes haya cumplido con los términos de un programa de comercio.
Cuando un contaminador excede su asignación y depende de las asignaciones compradas para
compensar la diferencia, solo ha cumplido si las asignaciones compradas reflejan la cantidad de
reducción de contaminación reclamada y las emisiones reales en su instalación exceden el límite
en la cantidad adecuada y no más. Esto significa que los reguladores deben verificar tanto los
débitos como los créditos reclamados para saber si una instalación ha cumplido con una obligación
de reducción de la contaminación a través del comercio. Los programas comerciales amplios
pueden multiplicar el número y los tipos de créditos que requieren verificación y, por lo tanto,
sobrecargar la capacidad reguladora, pero los programas más restringidos pueden monitorearse
bien.

Por lo tanto, el programa de lluvia ácida tuvo éxito en gran parte porque el Congreso de los
Estados Unidos impuso un límite que exigía una gran reducción de las emisiones y requería un
monitoreo continuo de las emisiones de última generación. Por el contrario, los programas con
límites de emisión menos exigentes subyacentes, o que permiten créditos de fuentes no sujetas a
límites y estrictos requisitos de monitoreo, a menudo fracasan. El comercio ofrece a los actores
privados opciones en la selección de técnicas y ubicaciones de reducción, lo que las hace atractivas
para las empresas reguladas y los gobiernos neoliberales. Pero, para su eficacia, dependen de un
control y aplicación gubernamentales efectivos (Kysar y Meyler, 2008).

Desafortunadamente, ningún comprador de un crédito de reducción de emisiones tiene una razón

intrínseca para preocuparse por la calidad del servicio que está comprando. Si el crédito es
suficientemente bueno para el regulador, satisface al comprador. Los mercados de beneficios
ambientales difieren de los mercados más convencionales a este respecto. Si compra un par de
jeans azules, sí se preocupa por su calidad, ya sea que el gobierno lo haga o no. Si (pág. 214) no
están bien hechos, se desgastarán. Esta preocupación intrínseca por la calidad actúa como una
fuerza que anima a los productores de bienes de consumo ordinarios a fabricar bienes de calidad
razonablemente buena. Sin embargo, los créditos de emisión de mala calidad ofrecen la opción de
cumplimiento más barata y mejor, a menos que los reguladores gubernamentales reconozcan su
mala calidad y no permitan su uso (Driesen, 1998b).

Los primeros defensores del comercio afirmaban que el comercio no solo aumenta la rentabilidad
de la regulación, sino que también genera más innovación que la regulación tradicional (Ackerman
y Stewart, 1988; Dudek y Palmisano, 1988; Hahn y Stavins, 1991; Jaffe, Newell y Stavins, 2002).
Esta afirmación, al menos en su forma más simple, ha caído en descrédito (Driesen, 2007;
Bruneau, 2004; Montero, 2002a, 2002b). El comercio reduce los incentivos para innovar entre los
contaminadores con altos costos de control (pueden escapar comprando créditos) mientras
aumenta los incentivos para la innovación en aquellos con bajos costos (pueden ir 'más allá del
cumplimiento' para vender créditos a los fugitivos) (Jung, Kutilla y Boyd, 1996; Malueg, 1989). Por
tanto, el panorama de la innovación es complejo (Anexo, 2002).

El comercio elimina cualquier incentivo para emplear innovaciones que cuestan más que el costo
relativamente bajo generado por el mercado de permisos (Driesen, 2003a). Esto puede eliminar
los incentivos para las innovaciones tecnológicamente más avanzadas, que a menudo resultan
caras (Driesen, 2008). Por otro lado, la mayor flexibilidad que proporciona el comercio puede
proporcionar incentivos para emplear algunos tipos de innovación de bajo costo que faltarían en
un sistema menos flexible.

Un trabajo empírico cuidadoso sobre el programa de comercio de lluvia ácida en los Estados
Unidos muestra menos innovación en el programa de lluvia ácida que en el programa regulatorio
tradicional que lo precedió (Taylor, Rubin y Hounshell, 2005). Los académicos que llegaron a esta
conclusión no están de acuerdo sobre si el comercio puede, no obstante, haber cambiado el tipo
de innovación. Existe una tensión entre maximizar la rentabilidad a corto plazo y maximizar los
avances tecnológicos a largo plazo que dependen de una innovación inicialmente cara. El comercio
de emisiones maximiza la rentabilidad a corto plazo, no necesariamente el avance tecnológico a
largo plazo (Driesen, 2003a: 57). Es evidente que necesitamos más y mejores investigaciones que
busquen comparar el historial del comercio de emisiones en la estimulación de la innovación con
el de enfoques alternativos. Dicha investigación debe tener cuidado de distinguir la innovación, la
introducción de nueva tecnología, de la difusión, la difusión de la tecnología antigua y comparar
cuidadosamente los enfoques comerciales y no comerciales comparables mientras se tienen en
cuenta otras variables, como el rigor, que pueden influir en las tasas de innovación (Driesen, 2007:
454–6).

La innovación puede ser importante en el avance de nuestras capacidades para enfrentar

importantes desafíos ambientales a lo largo del tiempo (Stewart, 1981; Driesen, 2003b). Por otro
lado, el cambio incremental, que los programas comerciales bien diseñados fomentan de manera
rentable, a veces puede resultar útil.

Tenemos cierta experiencia con tipos especiales de mecanismos de incentivos que pueden
funcionar mejor que el comercio o los impuestos por sí solos para estimular la innovación
(Andersen, 1994). Se pueden utilizar incentivos económicos negativos para estimular incentivos
económicos positivos (pág. 215) (Hahn, 1989). Un ejemplo es el uso de tarifas por efluentes en
Francia para financiar el tratamiento de aguas residuales, con muy buenos resultados. Los
sistemas que requieren un depósito en los envases de bebidas y luego pagan los envases vacíos
devueltos han estimulado una gran cantidad de limpieza de basura, no una respuesta
especialmente innovadora tecnológicamente, pero que sugiere el poder de combinar incentivos
de precios positivos y negativos (Bohm, 1981 ). California ha propuesto un sistema en el que los
compradores de vehículos de altas emisiones pagarían una tarifa que subsidiaría la compra de
vehículos de bajas emisiones (California Air Resources Board, 2008; Greene y Ward, 1994). Estos
sistemas de control pueden influir poderosamente en la innovación, ya que simultáneamente
castigan a los contaminadores y recompensan la limpieza. Alemania ha promulgado una ley que
obliga a los fabricantes a retirar y desechar adecuadamente los envases que acompañan a los
productos. Este enfoque crea un poderoso incentivo para minimizar el empaque al forzar una
internalización de los costos de eliminación, que generalmente se han externalizado.

El comercio de beneficios ambientales también plantea problemas de justicia ambiental en

muchos contextos. Incluso en los Estados Unidos, que se ha vuelto casi religioso en su devoción
por los enfoques comerciales, el gobierno a menudo ha reconocido que el comercio de
contaminantes cancerígenos plantea serios problemas éticos. Bajo un enfoque comercial, un
contaminador puede dejar a sus vecinos expuestos a un riesgo de cáncer muy alto si paga a
alguien más lejos para reducir las emisiones. Este problema se materializó en California cuando los
reguladores permitieron a las refinerías de petróleo en comunidades de color de bajos ingresos
escapar de las obligaciones de control de la contaminación a cambio de pagos por reducciones en
la contaminación de los vehículos. Esto dejó a las comunidades cercanas a la planta expuestas a
riesgos de cáncer que se habrían reducido significativamente en ausencia de comercio. Esto
condujo a una demanda y un alboroto político que descarriló uno de los programas de comercio
de emisiones de California.

La indiferencia hacia la ubicación de las reducciones podría ser perfectamente justificable con
respecto a un contaminante mezclado globalmente como el dióxido de carbono, pero puede
parecer poco ético cuando los efectos de los contaminantes en comunidades particulares
dependen de su ubicación. Pero el comercio bajo el Protocolo de Kyoto ha dado lugar a
preocupaciones equitativas menos obvias. Por ejemplo, un proyecto que captura las emisiones de
metano de un relleno sanitario programado para el cierre en Sudáfrica generó temores de que
este remanente del apartheid permanecería abierto debido a los ingresos de los mercados
comerciales. Así como la búsqueda incesante de la rentabilidad a corto plazo no necesariamente
coincide con el desarrollo tecnológico a largo plazo, la eficiencia a corto plazo, en algunos casos,
puede entrar en conflicto con la equidad.

10.5 Negociación multinivel

La elección del instrumento y la implementación del instrumento elegido tienen lugar en el

contexto de una proliferación de gobernanza multinivel. Al mismo tiempo, una vez (p. 216) los
gobiernos seleccionan los mecanismos de mercado, la selección y la ideología subyacente a la
selección pueden influir en las estructuras de gobierno.

El Protocolo de Kyoto ofrece quizás el mejor vehículo para explorar las capas de niveles de
gobernanza. Las opciones sobre si utilizar el comercio y cómo implementarlo cuando se usa en
este contexto involucran numerosos niveles de gobierno, así como funciones novedosas del sector
privado. Esta multiplicidad, sin embargo, no es exclusiva del Protocolo de Kioto. Más bien, el
Protocolo de Kyoto ofrece un ejemplo especialmente complejo de gobernanza multinivel.

En el pasado, muchos acuerdos internacionales han limitado la contaminación proveniente de los

países involucrados sin especificar los mecanismos para limitar la contaminación (Driesen, 2000).
Sería posible elaborar un acuerdo sobre el cambio climático que estableciera objetivos de
reducción para los gobiernos nacionales, pero no dijera nada sobre cómo deberían alcanzar estos
objetivos. Este enfoque dejaría a los países con bastante libertad para elegir entre la regulación
tradicional, el comercio de emisiones, los impuestos a la contaminación e incluso los enfoques
voluntarios, siempre que los países cumplan con los objetivos acordados internacionalmente.
Sin embargo, las partes del Protocolo de Kyoto decidieron abordar la cuestión de la elección del
instrumento en el propio acuerdo internacional, y no solo a nivel nacional. Como resultado, el
Protocolo de Kioto contiene no menos de tres programas de comercio de emisiones, que permiten
a los países desarrollados, y a menudo a sus empresas reguladas, comprar créditos de países en
desarrollo a través del Mecanismo de Desarrollo Limpio, de Europa del Este y de la ex Unión
Soviética a través de la Asociación Programa de Implementación, y de otros países desarrollados
con obligaciones de reducción bajo el Protocolo de Kyoto. La gran ventaja de este enfoque global,
aunque fragmentado, es que permite el comercio internacional de créditos de reducción de
emisiones. El gran mercado así creado tenderá a producir mayores ahorros de costos que los que
habría producido un mercado más pequeño (Wiener, 1999). Al mismo tiempo, el uso del comercio
internacional aumenta en gran medida la complejidad de los desafíos institucionales que
enfrentan los gobiernos que implementan los programas comerciales, lo que genera riesgos de
reducción de emisiones perdidas.

Sin embargo, el Protocolo de Kioto en sí no opera ningún programa comercial. Simplemente crea
un marco para estos programas que solo cobrarían vida si fueran implementados por estados
nacionales. Esta característica del Protocolo de Kioto es común a prácticamente todos los
acuerdos ambientales internacionales: todos dependen de la implementación nacional porque no
existe una burocracia internacional capaz de regular directamente la conducta privada (Driesen,
2000: 15). Dado que la mayoría de los daños ambientales provienen de decisiones privadas de
producción y consumo, los países o alguna otra unidad gubernamental subglobal deben promulgar
programas regulatorios para implementar acuerdos internacionales destinados a reducir los
peligros ambientales.

La Unión Europea asumió un papel de liderazgo en la coordinación de la implementación europea

del Protocolo de Kioto y dejó muchas decisiones importantes a los Estados miembros. Por lo tanto,
la Unión Europea en su conjunto, no cada estado miembro, eligió implementar un programa de
comercio de emisiones. Esta elección, a su vez, (p. 217) reflejó la decisión global incorporada en el
Protocolo de Kyoto de favorecer el comercio. Si bien el Protocolo de Kioto no requería que los
países utilizaran el comercio, su apoyo al comercio sin duda influyó en la decisión de la UE de
adoptarlo.

La UE en su conjunto tomó algunas decisiones importantes sobre el diseño comercial, pero dejó la
decisión más importante de todas, la cantidad de reducciones que se requieren de las
instalaciones en el esquema comercial, en gran parte a los estados miembros (Martin, 2007). Sin
embargo, el ETS prevé la revisión de los PAN por parte de la Comisión Europea y proporciona
criterios bajo los cuales la Comisión Europea puede desaprobar los PAN insuficientemente
ambiciosos, que la Comisión ha ejercido. La decisión de dejar las decisiones críticas sobre el rigor
de los topes principalmente a los estados miembros dejó a esos estados vulnerables al cabildeo
basado en preocupaciones de competitividad. Esta vulnerabilidad contribuyó a la debilidad de los
PAN, especialmente con respecto a industrias altamente competitivas intensivas en energía, como
la fundición de aluminio. La Comisión Europea ha reconocido este problema y está considerando
que la UE establezca el límite para una tercera fase de negociación prevista para después de 2012.

Debido a que el esquema de comercio de la UE se vincula con los 'mecanismos basados en

proyectos' (el Mecanismo de Desarrollo Limpio y los programas de Implementación Conjunta que
obtienen créditos de proyectos individuales), la integridad del esquema depende de la supervisión
efectiva de los reclamos de créditos de reducción de emisiones obtenidos alrededor del mundo. El
Protocolo de Kioto ha generado una compleja estructura de gobernanza multinivel que busca
asegurar la integridad de estos créditos.

A nivel internacional, el Protocolo de Kyoto ha creado órganos subsidiarios para ejercer la

supervisión y proporcionar asesoramiento experto. El más destacado de estos órganos es la Junta
Ejecutiva del MDL, que aprueba metodologías para estimar las reducciones de emisiones de varios
tipos de proyectos. También debe aprobar proyectos antes de que los desarrolladores de
proyectos puedan vender créditos en los mercados internacionales. Dado que este organismo no
puede verificar por sí mismo las reducciones de emisiones en el terreno en los países en desarrollo
donde los desarrolladores llevan a cabo proyectos MDL, la arquitectura de Kioto depende también
de la aplicación del Protocolo de Kioto por parte de los gobiernos nacionales y las entidades
privadas. El Protocolo de Kioto delega las decisiones sobre si los proyectos contribuyen al
"desarrollo sostenible" a los gobiernos de los países anfitriones, que pueden desaprobar los
proyectos, pero estos gobiernos, con la notable excepción de China, rara vez han ejercido una
supervisión seria. Dado que los países en desarrollo a menudo carecen de la capacidad para
monitorear y verificar las reducciones de emisiones, el Protocolo de Kyoto privatiza esa función,
permitiendo que las "entidades operativas designadas" verifiquen las reducciones de emisiones. La
Junta Ejecutiva del MDL debe aprobar estas entidades. Sin embargo, en la práctica, estas
entidades suelen ser empresas consultoras contratadas por el desarrollador del proyecto. Esto
significa que los conflictos de intereses amenazan la integridad del sistema (Wara y Victor, 2008:
19). Ya sea exitoso o no, el comercio internacional de emisiones bajo el Protocolo de Kyoto ha
generado una arquitectura compleja, con responsabilidades compartidas entre organismos
internacionales globales (Junta Ejecutiva del MDL), organismos internacionales regionales
(Comisión de la UE), gobiernos nacionales y entidades privadas.

(p. 218) Debido a que el gobierno federal de los Estados Unidos no ha implementado el Protocolo
de Kioto, los organismos gubernamentales subnacionales en ese país inicialmente tomaron la
iniciativa para abordar el cambio climático, incluido el inicio de programas de comercio de
emisiones (Kysar y Meyler, 2008: 8-10; Engel, 2005; Rabe, 2004). El primer programa, la Iniciativa
Regional de Gases de Efecto Invernadero (RGGI), consiste en un acuerdo de gobernadores de los
estados del noreste para exigir reducciones de emisiones de sus empresas eléctricas y permitir el
comercio para reducir el costo de estas reducciones.

Este acuerdo no solo ofrece un ejemplo de gobernanza regional, sino que encarna la gobernanza
multinivel dentro de la región. El acuerdo crea una "Organización Regional" para realizar tareas de
coordinación central, como la subasta de derechos de emisión. Además, el acuerdo regional
resuelve cuestiones muy importantes, como la cantidad de reducciones requeridas, a nivel
regional. Pero deja muchas decisiones importantes (por ejemplo, cuántos derechos de emisión
subastar, cómo utilizar los ingresos obtenidos de la subasta) a los estados de la región. California y
otros estados también se están moviendo actualmente hacia la implementación de esquemas de
comercio de emisiones.

Por supuesto, todo esto conduce a dificultades de coordinación. La Comisión Europea ha estado
en contacto con el personal de California y RGGI para discutir cuestiones de coordinación. Cuando
el gobierno federal de los Estados Unidos promulgue un esquema de comercio de emisiones, se
enfrentará al problema de cómo coordinar su esfuerzo con los programas estatales que ya están
en marcha. La Unión Europea ya se ha enfrentado a un problema similar derivado de un programa
de comercio de emisiones temprano en el Reino Unido, anterior al EU ETS.

Aquellos que buscan coordinar estos programas enfrentarán los problemas familiares que
enfrentan los reguladores en una era de globalización y gobernanza multinivel, aunque en un
contexto ligeramente diferente. Muchos de los que dirigen estos programas han aceptado los
principios del libre comercio en el corazón del neoliberalismo y piensan que un mercado global
bien coordinado sería mejor que una serie de mercados nacionales y subnacionales. Dicha
coordinación puede maximizar los ahorros de costos que pueden generar los programas
comerciales (Kysar y Meyler, 2008). Al mismo tiempo, tal coordinación puede desencadenar una
carrera a la baja, ya que los países que restringen las ventas a crédito en sus mercados para
asegurarse de que cumplen con estándares estrictos de integridad ambiental pueden verse
presionados para evitar interferencias con el mercado global en créditos (Kysar y Meyler, 2008:
15–16). La mayoría de las jurisdicciones que generan créditos para la venta en los mercados
internacionales ya ejercen muy poca supervisión, debido a preocupaciones de competitividad. Si
los desarrolladores de proyectos no pueden desarrollar sus proyectos preferidos en un país,
simplemente pueden ir a otro lado.

Los organismos gubernamentales se enfrentarán a presiones conflictivas. Los amantes del libre
mercado clamarán por reducir los costos de transacción que podrían obstaculizar los intercambios
(Driesen y Ghosh, 2005). Pero los partidarios de la integridad ambiental insistirán en aumentar los
costos de transacción para pagar la supervisión necesaria para asegurarse de que solo los
proyectos ambientalmente racionales generen créditos (Driesen y Ghosh, 2005: 92–8). Por lo
tanto, los mercados internacionales de comercio de beneficios ambientales crean problemas
similares a los asociados con la globalización en general.

(p. 219) La gobernanza ambiental multinivel y muchas de sus complejidades surgen

independientemente de que los reguladores empleen mecanismos de mercado o no. Pero cuando
eligen mecanismos de mercado que atraviesan las fronteras nacionales, complican enormemente
los desafíos de gobernanza que enfrentan. Y el neoliberalismo que apoya el comercio de
beneficios ambientales en general también apoya los mercados comerciales más amplios posibles.
El comercio de beneficios ambientales ofrece un gran potencial para la reducción de costos, pero
plantea desafíos importantes para los reguladores que crecen exponencialmente cuando el
mecanismo se globaliza.

10.6 Conclusión

Los instrumentos basados en el mercado se han vuelto cada vez más importantes a medida que
avanzaba el neoliberalismo. Si bien estos instrumentos proporcionan una forma rentable de
realizar mejoras ambientales, su eficacia depende del diseño y la aplicación del gobierno. Cada vez
más, los diseñadores de programas de comercio de emisiones en particular se encuentran
operando en un contexto complejo de gobernanza multinivel.