Outsider

La démocratie en Amérique latine:
un renouvellement du personnel politique ?
Colloque
CERI, 02-03 Décembre 2004
FIGURA Y REPERTORIOS DEL OUTSIDER EN EL PERÚ

Carmen Rosa Balbi S.
Pontificia Universidad Católica del Perú
Introducción
En el Perú, a lo largo de la década del 90, gobernó el presidente Fujimori un outsider, de

ascendencia nisei, que emerge fuera del sistema político “con el Movimiento Cambio 90”.
Derrotando al frente de partidos, FREDEMO que representaba Mario Vargas Llosa como
candidato. Esto fue posible y fue producido por el rechazo masivo que van produciendo en
el Perú los partidos políticos reagrupados así en el FREDEMO, básicamente una derecha
neoliberal donde el voto por Fujimori fue el voto contra una derecha percibida como aquella
que concentraba el poder económico en el Perú.
Luego del derrocamiento del fujimorismo en el 2000, una década marcada por el
autoritarismo corrupto a niveles no imaginados en el Perú, volverá en el año 2001 a salir
electo, en elecciones limpias otro outsider del sistema político peruano, Alejandro Toledo,
quien logra la culminación de su liderazgo en lo que fue el movimiento que luchó por el
derrocamiento del gobierno de Alberto Fujimori.
En el contexto de una precaria legitimidad que roza apenas el 10% de la aprobación de la

gestión presidencial, su mandato está previsto hasta el 2006.
Carmen Rosa Balbi S. - Figura y repertorios del outsider en el Perú – Mai 2005 1
http://www.ceri-sciences-po.org
I. FUJIMORI: 1990, EL PRIMER OUTSIDER
La elección de un outsider.
La mayoritaria votación obtenida por Fujimori en las elecciones de 1990, en particular en los
sectores populares, derivó de una desvalorización, más que de la política, de la democracia
representativa y de sus instituciones, y la apuesta por un líder autoritario en la que
predomina una particular valoración de la eficacia en un duro contexto de violencia y de
crisis económica.
Esta eficiencia se vio concretada de manera significativa, producido ya el autogolpe de abril

del 92, con la derrota de Sendero Luminoso entre 1992 -93 y durante los años 1993 a 1995
con la implementación de una política de gasto social focalizada en aquellas zonas de
pobreza extrema tanto urbanas como rurales. Esto explica el homogéneo resultado electoral
a nivel nacional en 1995 (63%). A su vez, consideramos que el apoyo a la gestión de
Fujimori se derivó de una opción razonada y pragmática, que tradujo un razonamiento costo-
beneficio de una sociedad civil altamente fragmentada y desmoralizada por la violencia. Al
mismo tiempo, la consolidación de fujimorismo a lo largo de la década se alimenta de la no
reversión del proceso de deslegitimación de la clase política, factor central del apoyo que
género el autogolpe de 1992. Como dice Martín Tanaka, en el Perú se registró propiamente
el colapso de un sistema de partidos en su integridad, y hasta la fecha, no ha sido sustituido
por ningún otro propiamente hablando1.
La concentración del poder en el Ejecutivo, producido con el autogolpe, y el uso hecho del
cargo presidencial con fines reeleccionistas, tuvo en el curso de la campaña electoral para
un Referendum Constitucional que asentaba las bases legales para una reforma neoliberal
de 1993 el efecto de reforzar una relación plebiscistaria entre el presidente y la población, en
desmedro del desarrollo de las instituciones y de la visualización positiva de éstas en las
mentes de los sectores beneficiarios.
Con su triunfo en las urnas y derrotado el candidato opositor Javier Pérez de Cuellar, se
produce la paradoja de que el presidente que encabezó un golpe militar logra su legitimación
por la vía electoral, reafirmándose así una adhesión que se creía en realidad circunstancial.
1
Tanaka, Martín: “Los espejismos de la democracia: Colapso del sistema de partidos en el Perú”. 1998.
El fujimorismo logra construir su legitimidad redefiniendo, todo lo indica así, la naturaleza del
régimen político, en el cual las Fuerzas Armadas pasan a formar parte de la alianza de
gobierno.
El contexto: los cambios en la sociedad peruana.
Resulta muy importante incorporar, en el análisis, determinados cambios de fondo que

ocurrirían en la sociedad, a lo largo de los 80, y que a su vez actualizarán su significación en
el contexto de la crisis y las políticas de ajuste de los años 90.
En primer lugar, se produce una sustantiva redefinición de todo el tejido social en el país,
debido a la significativa informatización de la población trabajadora. Éste jugará un rol
determinante en la agudización de la crisis de representación que se gesta en la sociedad
peruana en los años 80. Como lo anotara Grompone (1991), la informalización que irrumpe
con fuerza a mediados de los años 80 dominará la mayoría de los espacios de la vida
económica, ganando también los de la política y la cultura, fenómeno que la clase política no
lograba advertir a cabalidad. La pujante presencia de la informalidad genera retos culturales
de fondo a lo que suponía nuevas formas de articulación de la presente política en el Perú
(Cameron 1995).
A su vez, luego de la segunda parte de la década del 90 se produce, como política, un

marcado debilitamiento, cuando no atomización, de los actores sociales y, por tanto, de la
lógica de acción colectiva, expresado en una desarticulación profunda del tejido social, que
los efectos del ajuste no lograrán si no agudizar. Dicha situación es de desorden y
atomización, producto de la crisis del progreso aunadas a las políticas neoliberales,
provocan en Latinoamérica; como señala Zermeño (1992), una fuerte desorganización
social, un abatimiento en el horizonte de quehacer político, creándose condiciones
excepcionales para lo que este autor llama “la fascinación del líder”.
En el caso peruano, aparecía como cuestión perentoria evitar la disgregación de una nación
amenazada, por la expansión de la violencia política, el desgarro de la sociedad, el miedo al
desarraigo social y la ansiedad ante una pertenencia colectiva en peligro.
Una cada vez más débil vigencia de las instituciones de la democracia encargadas de
canalizar las demandas de la población, que se ahonda sin duda con el virtual colapso del
Estado hacia fines de los años 80. Que el efecto Fujimori, en la presidencia desde 1990,
refuerza con sus corrosivos ataques a todo lo que fuera instituciones y políticos 2.
También debemos mencionar una, cada vez más veloz, extensión de la globalización, tanto
económico-financiera como cultural, entendida como nuevo contexto societal que
determinan marcadas redefiniciones en la lógica de los actores. El predominio de la
masificación de la sociedad lleva a una redefinición de lo público, que coexiste en el Perú
como una sociedad aún fragmentada producto de brechas étnico-sociales no resueltas,
como ha mostrado el informe sobre la década de la violencia.
Cambios sustantivos del rol del Estado en el Perú y América Latina. La llamada década
perdida en América Latina llevará a que el Estado deje de ser garante de la inclusión social,
produciéndose en los hechos una abdicación implícita de su papel en la promoción de la
integración social, a través del compromiso con un sustento y extensión de los derechos
ciudadanos, que en lo sucesivo serán en gran parte asignados al mercado. Ello constituirá,
sin duda, el sustrato para un cambio en las percepciones de la población sobre los canales
más eficaces de la movilidad social.
Los orígenes del apoyo al presidente outsider golpista.
Teniendo como telón de fondo los cambios arriba señalados, en la crisis de la democracia
representativa y su consolidación como un sistema político, funcional a las expectativas de
una sociedad, donde debemos rastrear el apoyo mayoritario que Fujimori obtuvo en el
autogolpe. Es percibido como un caudillo, en quien se centrarán las expectativas de
reordenar la sociedad. Ello debido a la percepción popular de la ineficacia de los partidos
políticos para generar consensos en torno a las soluciones que permitiesen enfrentar los
profundos problemas que amenazan con profundizarse en la sociedad peruana.
Éstos derivan de la profundidad de la crisis económica, cuyo fenómeno más visible en la

hiperinflación y la dramática caída de los niveles de vida de la población, originados por el
estrepitoso fracaso de las políticas heterodoxas, (Dormuch 1992). Pero también de la
ineficacia y demora para implantar una estrategia de consenso que, desde la sociedad civil,
pudiera enfrentar la creciente amenaza que la expansión del fenómeno terrorista significaba
2
El rechazo masivo a los partidos políticos se expresa con nitidez en las elecciones municipales de 1989, donde
insurge la figura exitosa del independiente, autodenominado en oposición a los partidos políticos considerados ya
ineficaces.
para la población, restituyendo el principio de autoridad que aparecía completamente
debilitado (Cotler 1994).
Será el duro cuestionamiento de los partidos políticos y de las llamadas “cúpulas políticas-
partidarias” que compartía sin obstáculos para gobernar, y la denuncia de su incapacidad
para representar a la sociedad y al mismo tiempo enfrentar los graves problemas que
confrontaba el país, el argumento central esgrimido por Fujimori el 5 de abril como
legitimación del golpe.
Crabtree (1995) hay llamado la atención sobre las raíces históricas de la crisis de
representación, que en realidad aparece como la culminación de la crisis del sistema político
peruano, cuyos orígenes se remontan a nuestro pasado y a la incapacidad de establecer
nexos entre la clase política y la esfera pública; es decir, a la inexistencia de un sistema
político que incorporarse efectivamente a grandes sectores de la población3.
La crisis de los partidos peruanos se hace evidente a lo largo de la década de los 80 debido
a la incapacidad de los mismos de construir nexos estables mediante organizaciones
democráticas vertebraran las demandas de la población incorporada por las reformas
sociales del régimen velasquista, esas nuevas capas populares movilizadas incorporada al
Estado “que pugnaban por hacer valer sus recientes derechos de ciudadanía”4.
Los graves problemas derivados de la crisis económica y de la amenaza de la violencia

terrorista, mostraban que los regímenes democráticos y sus instituciones carecían de
efectividad en la solución de los grandes problemas; minando de manera irreversible su
legitimidad, con la consiguiente frustración ante los resultados de la transición y de las
promesas de la democracia anclada en un sistema de partidos para consolidar los derechos
de ciudadanía consignados en la Carta Constitucional de 1979.
Hay que señalar que tal como lo enfatiza López, la crisis económica como telón de fondo de
la crisis política no se reducía sólo a las dificultades crecientes que presentaban los
indicadores macroeconómicos, sino que abarcaba también el agotamiento de la industria
3
Como señala Cabtree (1995) analizando el desarrollo del sistema partidario en el Perú, “mientras que otros
países de América Latina la masa de la población fue incorporada al sistema político a principios de este siglo,
por medio de levantamientos revolucionarios (México, Bolivia y Cuba) o movilizaciones populistas (Brasil,
Argentina), o por medios más institucionalizados (Chile), en Perú este proceso de integración fue retardado”. Y
llaman la atención sobre el hecho de que “será sólo un régimen militar, el del general Velasco, el que impulsó
muchas de las reformas sociales y económicas que de facto trajo a la masa de la población al centro del
escenario político.
4
Cotler, Julio “crisis política, outsidres y dernocraduras”, “el fujimorismo”, en política y sociedad en el Perú;
cambios y continuidades. IEP, 1994
sustitutiva de importaciones como modelo de desarrollo. Y entonces se estaba frente a una
crisis económica irresuelta en términos de reconstrucción de un modelo alternativo y viable.
La resultante del panorama que describimos será un definitivo desprestigio de los partidos
políticos y de quehacer político como actividad articuladora del interés común. Ello permitirá
la emergencia de la llamados “independientes” cuyo exponente más exitoso será sin duda
Fujimori, quien consagra legitimidad mediante el denostamiento de los partidos políticos,
convertidos por su discurso en “partidos tradicionales”, haciendo alusión al nuevo orden que
emerge del golpe del 5 de abril5.
En el autogolpe de donde emerge un nuevo liderazgo centrado en la persona del presidente

Fujimori, quien inicia el anclaje de su legitimidad en esa denuncia radical de las instituciones
democráticas, estas últimas décadas corruptas y politizadas, y de los partidos políticos en
particular, acusados “de actuar con el único interés de bloquear las medidas económicas
que permitirán… continuar avanzando por la senda de la reconstrucción nacional y el
progreso” y, al mismo tiempo, promete acabar con la subversión y el terrorismo, cada vez
más amenazantes para la población creciente atemorizada e indefensa frente al terror.
Este gobierno, significativamente autodenominado de Reconstrucción Nacional, concentraba

todo el poder en manos de un Ejecutivo, lo que paradójicamente la población aprobaba de
enfrentar una reforma profunda del sistema político. Reforma que llevaría al establecimiento,
sin tiempo ni plazos determinados, de “una democracia legítima y efectiva”, la cual
empataba con las definiciones de derechos de ciudadanía de una población que los
anteriores, en la década del 70 y que entendía la democracia como centralmente
caracterizada por un conjunto de valores y de derechos, antes que como un sistema de
gobierno (Balbi 1993)6. En la medida que la transición democrática no logra construir la
5
Enrique Bernales, (ex senador de la república y fundador del Partido Socialista revolucionaria), al mismo tiempo
que denunciar el hecho de que el golpe, “estaba dirigido esencialmente contra los partidos políticos como
dimensión sustantiva del mismo, fueron usados como “chivos expiatorios”, culpables de todos los males de la
sociedad y a los que había que combatir y reducir a su mínima expresión”, tasa crípticamente los elementos que
dan sustento a la llamada crisis de representación de los partidos políticos en el Perú, que eclosiona con el
golpe.
Bernales caracteriza a los partidos señalando su escaso enraizamiento histórico; su fragilidad ideológica; su
carencia de planes orgánicos de largo plazo, su cortoplasicismo hizo carencia de continuidad finalizados los
procesos electorales; hecho que hace que estos dependan en núcleos centrales que están desconectados
orgánicamente de sus militantes y simpatizantes. Señala también su tendencia al caudillismo; su falta de real
consolidación a nivel nacional, con el débil desarrollo orgánico. Bernales Enrique, “crisis y partidos políticos”, en
el libro: Del golpe de Estado a la nueva Constitución”. 1993.
6
Una reveladora encuesta realizada a un mes del golpe, que recogía las definiciones que la población por
estratos tenía de la democracia, muestra que estas se movían en la dirección de las críticas realizadas por
Fujimori a la existencia en el Perú de una democracia formal, pero no efectiva para la mayoría de peruanos. El
grueso de la población (66%), señala la libertad de expresión y el respeto a los derechos humanos (61%).
Paradójicamente la independencia del poder judicial o la división de poderes alcanzan 16 y 14%
legitimación de las instituciones de la democracia representativa, se producen las
condiciones para el tránsito a lo que O’Donnell (1992) denomina una democracia delegativa
como un “subtipo” de democracia, en la que la representación política a través del sistema
partidario es dejada a un lado, produciéndose de parte de la población una opción
consistente por dedicar todo el poder en un líder, a quien se le encargue enfrentar los
graves problemas de y inviabilidad económica y disgregación nacional que la crisis y la
violencia política amenazaban producir.
El rol de mediación pasa a manos del líder (generalmente el presidente), quien se convierte
en la encarnación y el intérprete de los intereses de la nación, en “el principal factor del
interés nacional, lo cual cabe a aquél definir… autorizado a gobernar como considere
conveniente”. Esto fue lo que sucedió en el Perú de los ’90.
La construcción de un liderazgo y, la reconstrucción de un horizonte de futuro.
La desvalorización de la democracia representativa y de sus instituciones a las que hemos

aludido líneas arriba, en un contexto de violencia, crisis y duras condiciones de
sobrevivencia, alimentado por la atomización del tejido social y un alto grado de
desinstitunalización del país, solidificará la obsesión por un liderazgo concentrado del poder
en el que predominará, de parte de la población, una particular valoración de la eficacia.
Esto sentará las bases para la reconstrucción de la relación Estado-sociedad y de la

mediación política, a través de un líder en el cual se depositan la confianza pasiva. Dicha
reconstrucción será en el contexto de marcada crisis política y de representación en las
sociedades modernas. Se han producido cambios en el sistema de mediación política, en la
medida que ahora la política se decide y se ejecuta en un ámbito más mediático donde
interactuarán nuevos actores (líderes, empresas, grupos de opinión), a través de
mecanismos de mercadotecnia que se convierte en un nuevo sistema de toma de
decisiones y procesamiento de conflictos, que parecen tender a reemplazar el antiguo
sistema político conformados por partidos de masas.
Este tipo de relaciones Estado-sociedad construidas por Fujimori, produjo un intenso

proceso de centralismo en la década del 90, que se situaba en el Ministerio de la
respectivamente, estando esto bastante diferenciado por estratos. Respecto a los derechos humanos alcanza la
más alta ponderación, el 26%, siendo mucho mayor dicha ponderación en el estrato más pobre. A su vez, es
significativo que le división de poderes ocupe apenas el uno por ciento para el grueso de la población. Un
análisis mayor se encuentra en el artículo: “del golpe del 5 de abril al CDD: los problemas de la transición a la
democracia”; Balbi, Carmen Rosa en Pretextos No. 3-4, DESCO, Lima, 1992.
Presidencia7, para manejar y direccionar el gasto social, prescindiendo de los actores
locales; tanto en materia de asignación de recursos como de toma decisiones; esto se hizo
mas agudo en la medida, que salvo los espacios surgidos como ‘mesas de concertación, no
existían instancias de coordinación de los diversos sectores públicos, que se explicaba por
la escasa autonomía de los programas sociales que manejaron grandes recursos pero que
no apuntaron a fortalecer la institucionalidad local.
El manejo de la política social de aliviar la pobreza durante la década pasada no dejó de

estar teñido de políticas de corte clientelista y marcadamente asistencialistas en el campo
de la ayuda alimentaria. El sesgo hacia la obra física que caracterizó el sesgo de inversión
en materia de ayuda la pobreza, tuvo una estrategia de inversión marcada por su dispersión,
ajenas a planes estratégicos y participativos de desarrollo. Lo que implicó un impacto
limitado en la reducción de la pobreza en el Perú. Esa orientación fue funcionada a un tipo
de liderazgo político de corte autoritario y populista que buscaba capitalizar de este modo
las obras ejecutadas en el marco del programa de ayuda a la pobreza.
A partir de nuevo gobierno de transición se abre un clima favorable de concertación

expresado a partir de mecanismos de transparencia en la gestión pública e impulso a la
llamada mesa de concertación de lucha contra la pobreza en todo el territorio nacional.
II. TOLEDO: EL OTRO OUTSIDER 2001- 2006 (¿?)
La tercera reelección de Fujimori en el año 2000, condujo la protesta popular finalmente a su

derrocamiento; que a lo largo de semanas de movilizaciones en todo el país y
manifestaciones diarias de centenas de organizaciones democráticas, se dieron en todo el
territorio, sellando la emergencia y también consolidación del liderazgo impensado del
candidato Alejandro Toledo, también outsider de la política. Formado y educado en los
Estados Unidos, competía con Fujimori y ganara las elecciones del 2001.
Como destaca Gorriti... "luego del retiro del entonces candidato Alejandro Toledo de la
segunda vuelta electoral-precisamente quedaría perpetrar el fraude, la oposición
democrática en su conjunto respaldó a Toledo y colaboró activamente en diseñar las
estrategias y poner en práctica las acciones que culminaron el 28 de julio del 2000, en la
marcha de los cuatro suyos. De esa jornada central, participaron gran parte de los dirigentes
de la oposición democrática.
7
El Ministerio de la Presidencia (PRES), llegó a concentrar el 40% del presupuesto.
La Marcha de los Cuatros Suyos fue la protesta final con la que respondió la población en
sus más amplios sectores (la mayoría ajenos a la agrupación que formaba Alejandro Toledo)
a la decisión del Fujimori Istmo de permanecer fraudulentamente en el poder.
La capitalización de dicho liderazgo culminó en la llamada Marcha de los Cuatros Suyos.

con un rol de liderazgo personal, ciertamente decisivo, para amplios sectores.
El toledismo, expresión de la crisis de partidos, formó la agrupación llamada "Perú Posible",

precario partido formado para las elecciones. En una primera etapa, con una propuesta al
país, que ofrecía superar las limitaciones del fujimorismo (creación de empleo), con un
compromiso para la renovación y revisión el planteo neoliberal de la década de los 90, con
un personal tecnocrático-independiente altamente calificado (llamado el equipo de “Todas
las sangres”), convocado por Toledo. Estos objetivos se dirigieron a promover una
reinstitucionalización y relegitimación de las instituciones democráticas, que el fujimorismo
había virtualmente destruido en su búsqueda de compromiso obligado con el proyecto
reeleccionista.
Se puede afirmar que-salvo una reforma sería de los servicios de inteligencia (SIN) -que tan
eficazmente dirigiera el asesor Montesinos, se procedió a continuar el proceso de
reinstitucionalización, que había sido comenzado por el Gobierno de Transición presidido
por Valentín Paniagua. Una dimensión importante de esta reinstitucionalización, fue la
decisión de disolver el ministerio de la presidencia cómo se ha señalado manejaba y
concentraba la mayoría de los programas sociales. En términos de diseño de un régimen
democrático se creó el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social – MIMDES; se nombraron
por primera vez en la historia ministros civiles tanto para la cartera de Defensa como para el
Ministerio del Interior.
Estos cuadros convocados, altamente calificados y de naturaleza independiente,

designados a los distintos ministerios e instituciones estatales, se dieron cuenta, más
temprano que tarde de la creciente presión de los agrupados en “Perú Posible”,
caracterizados por su mediocridad. Partido que se estructura en torno a la participación en la
marcha de los cuatro suyos. Carentes de una ideología básica que cohesione a los
militantes que se acercaban al partido del gobierno, el objetivo de la militancia se convirtió
sobre la base de una visión del aparato del Estado como fuente de empleo como
compensación a los esfuerzos desplegados en la movilizaciones. Abreviando, es la idea del
Estado como "botín político". Donde como dijera el analista Martín Tanaka el Estado se
convierte en la obsesión de Perú Posible.
En el estricto sentido no es pues un partido político, en la medida no sólo que no tiene una
ideología sino tampoco una estructura organizativa estable que funcione como aparato y
carece a todas luces de cuadros calificados para cubrir la dirección y orientación de la
administración pública enfrentar las reformas del Estado que resultan perentorias para ganar
eficacia y fluidez. Las agudas pugnas al interior de Perú Posible, aparecen como lo que es
en realidad: “una asociación de independientes con proyectos personales y ambiciones
político personal, que gravitan en torno a diversos círculos del poder cercanos a Palacio. Y
donde por cierto no existe mecanismo institucional alguno para resolver los conflictos
internos que trascienden, dando la imagen de un partido y una representación parlamentaria
oficialista conflictuada, dispersa y caótica. Esto sumado a la débil capacidad de arbitrar del
Presidente, líder de la agrupación política, entre lo que son en realidad intereses en pugna,
articulados en algunos casos de manera compleja, con los grupos de poder económico.
De otro lado no se puede dejar de señalar los positivos logros alcanzados por el actual
gobierno: producir una re activación de la economía, en dirección a alcanzar por cuarto año
consecutivo un crecimiento promedio de 4.5% de manera sostenida destacado en la región;
la inflación estabilizada y en un contexto de crecimiento se maneja una política que pone
énfasis además en la estabilidad de los indicadores macroeconómicos; se ha producido
según indicadores oficiales , la recuperación de los ingresos familiares promedio al 2004 un
16% en relación con el 2001, pero siguen siendo 22% inferiores a los de 1997.
El proceso de descentralización iniciado, de fortalecimiento de los gobiernos locales y

asimismo el respaldo producido por el gobierno está el que Toledo para la conformación de
la Comisión de la Verdad y Reconciliación CVR, ha posibilitado la producción de un
enjundioso informe que da cuenta pormenorizada de los años de violencia y guerra interna
vida por el país, que en cierta forma empieza a abrir una reflexión mas profunda sobre sus
causas, su impacto que todo muestra se ensañó con la población quechua hablante de las
zonas alto andinas del país.
Como reacción al calculado centralismo en la direccionalidad del gasto y las políticas de

inversión social, generada en la década del 90 se genera desde los años 96-97 una
interesante proliferación autónoma de revitalización de los gobiernos y espacios locales
sobre la base de los que fueron constituyendo las llamadas Mesas de Concertación, sobre
todo a nivel provincial y departamental como intensos procesos de concertación local y
regional. Tanto convocando a las representaciones de las entidades publicas como a las
organizaciones de la sociedad civil, de base por organizaciones no gubernamentales, que
trabajaban en el campo del desarrollo con el objetivo de dinamizar pero también discutir
prioridades consensuadazas en los ámbitos determinados y exigiendo paulatinamente al
mismo tiempo, formas de fiscalización de la población local en materia del programas
sociales.
Asi en el últimos años encontramos múltiples experiencias de concertación a lo largo y

ancho de l territorio nacional que ponen de manifiesto- , a contracorriente de lo que fue la
lógica gubernamental-, la importancia que se percibe en la sumatoria de sinergias y en la
concertación para impulsar el desarrollo local y regional. A partir de ella se han ido
articulando propuestas en el campo de la salud, la nutrición, la educación , las redes viales,
en las que fueron participando de manera cada vez mas significativa en las experiencias
mas exitosas, tanto los funcionarios públicos locales y regionales como alcaldes y regidores
municipales que han tomado a su cargo el liderazgo de estos espacios privilegiados de
concertación, articulándose en torno a ellos, una nueva institucionalidad que va acumulando
capital social, pero también capacidad de ejecución y o /fiscalización concordada de
proyectos en los espacios locales y regionales.
Por la importancia adquirida como espacios de sinergia y articulación local de las llamadas
8
‘Mesas de Concertación’ , que ahora se encuentran respaldadas en una nueva legitimidad
sobre la que falta todavía avanzar para propiciar mayores niveles de representatividad
institucional de la sociedad local, pensamos que resulta muy importante, su potencial rol. En
una lógica de fortalecimiento de la participación de la sociedad civil; así como de mantener y
/o construir niveles de fiscalización transparencia y vigilancia que debe implicar el proceso
de regionalización para evitar que este se deslegitme.
Será de gran interés por tanto analizar los escenarios, la forma como se integraran o no en
las estructura de los gobiernos regionales dichas Mesas o espacios alcanzados de
concertación en el marco del proceso de descentralización y del robustecimiento de la
sociedad civil para acentuar la labor de fiscalización y transparencia, además de aportar a la
planificación estratega y la gobernabilidad local.
8
Según cifras de CEN de la Mesas de Concertación de lucha contra la Pobreza, se estima que existen alrededor
de 400 de ellas funcionando de múltiples maneras.
Restituida la democracia y dada la Ley de Bases de Descentralización y el diseño de una
nueva estructura del Estado con los Gobiernos Regionales electos, es esperable que estas
instancias diseñadas en la nueva Ley sobre Gobiernos Regionales y Locales, devengan en
los canales adecuados, tanto para encaminar la participación, concertar las acciones de las
instituciones publicas en los espacios locales y regionales como para canalizar atender y
negociar propuestas en iniciativas provenientes de aquellos con sus autoridades locales.
Los estallidos de protesta social, no pocas veces acompañados de violencia que han
eclosionado con la vigencia y las expectativas de la democracia y del gobierno electo,
pueden generar, si no esta ocurriendo ya, serios problemas de gobernabilidad: como
señalara el Dr. Henry Pease Presidente de la Comisión de Constitución,” la gobernabiidad
se pone en cuestión por el centralismo porque los estallidos vienen de allí; vienen del interior
del país” 9.
Actores sociales, descentralizcion y participación para el desarrollo
Será fundamental en el marco de la nueva legislación conocer de manera mas detallada

aquellos elementos o factores que se constituyen en factor dinamizador de las experiencias
mas exitosas y avanzadas en esta dirección.
Evaluar el decurso y los avances de institucionalización y legitimidad de esta

institucionalidad embrionaria, viendo hasta qué punto, con la nueva estructura de gobiernos
regionales, se produce la preservación de los espacios construidos de concertación
interinstitucional, considerando cuales son los factores que devienen en retos y desafíos
para la manutención de los logros alcanzados.
Analizar el surgimiento de nuevos liderazgos y actores con particular interés en la dinámica
gobiernos regionales/ sociedades civiles locales.
Todo ello significara una nueva organización de la nación, pero también una, nuevo pacto
social: una nueva relación entre el Estado y la sociedad civil. Y desde esta perspectiva, la
incorporación conceptual de desarrollo participativo, que se ha plasmado ya, tanto en el
reconocimiento legal de las Mesas de concertación durante la transición democrática, como
en el temperamento de la reciente nueva Ley de Bases de la Descentralización, concebida
como un proceso donde la participación, priorización de las inversiones, fiscalización de la
sociedad local y regional, como piedras angulares.
9
Conferencia sobre el futuro proceso de Descentralización. U. De Lima 19 octubre 2002.
En la década pasada, la reforma del Estado en el Perú se circunscribió a la reducción del
tamaño del Estado, al mismo tiempo que un aparato relativamente pequeño para la
implementación de políticas sociales focalizadas. Lo que como se ha mencionado llevo a
niveles extremos el centralismo en materia de asignación de recursos y competencias. Ello
definitivamente no conllevo una desconcentración de decisiones en materia de inversión
pública y social.
Esta política bloqueo no sólo una desconcentración del gasto en niveles inferiores de las
agencias existentes que por si mismo no es sinónimo de descentralización: La exclusión de
los gobiernos locales como ejes del desarrollo local impresión un mayor dinamismo en
materia de descentralización en los niveles inferiores de gobierno, participación y toma de
decisiones, que permite a su vez, incrementar la calidad de la gestión local de los servicios
públicos y al mismo tiempo mayores niveles de control y fiscalización sobre el Estado.
Definitivamente, la concepción de desarrollo participativo que supone el compromiso de

mandatos de transparencia y fiscalización, permite incrementar, de manera decisiva la
eficacia del impacto de las políticas y programas sociales tanto de las instituciones públicas
como aquellas provenientes de la sociedad civil.
Esto parte de la asunción que la competencia política constituye una forma de supervisión al
mismo tiempo que crea oportunidades para la iniciativa política local exigiendo una rendición
de cuentas en el funcionamiento de un sistema democrático de la cual no existe tradición el
país, resulta un eje fundamental de nuestra reflexión en torno a las potencialidades de la
participación para promover el desarrollo.
Ya lo hemos señalado, la delegación hacia niveles inferiores tiene una importante ventaja
política: esta institucionalizará en el gobierno puntos de comprobación de los que carece
una desconcentración meramente intrainstitucional. Ello está vinculado a la reforma del
Estado y dentro de esta, los procesos de descentralización normados en la sociedad
moderna y su rol central en la gobernabilidad de un país como el Perú y la consolidación y
fortalecimiento de la transición democrática en la medida que el país, ha vivido de espaldas
a la problemática y el desarrollo de los departamentos y las regiones.
Un Estado democrático es posible en tanto la existencia de espacios políticos

institucionalizados en el ámbito nacional, local y regional, que canalizan bajo determinadas
reglas y normas, las demandas de la sociedad aspirando a evitar las protestas o estallidos
sociales.
La descentralización con sus nuevas instituciones y organismos, como lo esta siendo en el

caso peruano, deberán ser núcleos de democratización en la medida que en muchos casos,
la iniciativa de su establecimiento ha correspondido a la conciencia ciudadana y el uso social
y el poder estatal, puede ser el caso de las mesas de concertación provinciales y distritales-,
solo ha sancionado su adopción formal. Al mismo tiempo el marco normativo de la ley de
bases para la Descentralización hoy en el Perú, hace entonces posible y garantiza la
participación de los ciudadanos en el funcionamiento del gobierno.
Sin embargo la percepción desde un inicio de una falta de liderazgo en el poder del
Presidente Toledo; la debilidad e inconsistencia del mismo: la incapacidad de arbitrar los
conflictos, tanto al interior del partido oficialista del legislativo como en un Consejo de
Ministros plural, de independientes que responden más a rasgos e iniciativas personales
que un liderazgo presidencial ejercido en torno a ejes ideológico programáticos. Asociada a
su vez esta falta liderazgo con incapacidad de garantizar la gobernabilidad y la canalización
adecuada de los conflictos y protestas sociales cada vez más agudas, explica la constitución
de un liderazgo precario que apenas llega al 10 % de aprobación presidencial, con casi un
90% de desaprobación presidencial.
Hay que señalar una cuestión adicional que contribuye a este resultado es también los
sostenidos indicios de corrupción generados en este gobierno que, paradójicamente
convirtió en una de sus promesas enfrentar una lucha frontal contra la corrupción habida
bajo el fujimorismo; pero que es incapaz de enfrentar aquella que afecta, hoy de manera
ostensible, los distintos círculos del poder. Esto resulta revelador en el cuadro que
presentamos a continuación donde es clara la alta sensibilidad que existe frente al tema y
que se revela en tibios respaldos no contundentes al equipo de la Procuraduría: encargada
de llevar a cabo las investigaciones sobre corrupción, cuya competencia pretende ser
acotada a investigar sólo la red de corrupción habida bajo el Fujimontesinismo, verdadera
mafia que construyó el Estado, involucrando no sólo personas sino también instituciones
afectadas todavía por un alto desprestigio.
Esto permite entender por qué hay una relativa alta aprobación a la gestión de algunos
ministros aislados como Salud y Vivienda, así como la destacada aprobación al alcalde de
Lima Luis Castañeda, de quien la población percibe obras, rescatando la dimensión de la
deficiencia en la política.
Encuesta:
Pregunta: Por favor, lea detenidamente los nombres que figuran en esta tarjeta y dígame
¿cómo cual de los siguientes políticos simpatiza más? (Respuesta asistida).
Set. Oct. Nov.

Alberto Fujimori 16,5 18,7 17,9
Luis Castañeda Lossio 12,5 12,3 14,0
Alan García 14,4 13,7 12,5
Valentín Paniagua 17,8 16,2 12,3
Lourdes Flores 12,2 7,3 7,9
Hernando de Soto 4,7 5,8 5,0
Alex Kouri 0,0 4,7 3,9
Alberto Andrade 4,3 4,6 3,7
Antero Florez-Araoz 0,0 4,1 3,7
Alejandro Toledo 2,7 2,7 3,0
Ninguno 12,0 9,2 14,5
No sabe/no opina 3,1 0,6 1,6
100,0 100,0 100,0
Fuente: Grupo de Opinión Pública de la Universidad de Lima (Reg. 003-REE-JNE). Estudio

240. Barómetro Nov. 2004 Lima metropolitana y Callao, sábado 13 y domingo 14.
A pesar de esta situación política que aparece por momentos atravesada por el desborde
popular y una dificultad para garantizar el orden pautado del Estado de derecho, es
importante nuevamente destacar el proceso de descentralización, impulsado por este
Gobierno, anclado en la participación de la población y la transparencia en la programación
del gasto público municipal, como veremos más adelante.
Esto no puede dejar de lado, sin embargo, que las cifras de pobreza existentes en el país
que en esos tres años se ha mantenido, constituyendo un 51% la población sobre todo
mural que se mantiene debajo de la línea de pobreza.
PORCENTAJE DE POBLACION POBRE
1994 1997 2000
Total Pobres 53.4 50.7 54.1
Lima 42.4 35.5 45.2
Resto urbano 50.4 48.9 49.8
Rural 65.5 64.8 66.1
Pobres extremos 19.0 14.7 14.8
Lima 5.5 2.4 4.7
Resto urbano 13 7.6 8.4
Rural 36.2 31.9 30.1
Pobres no extremos 34.4 36.0 39.3
Lima 36.9 33.1 40.4
Resto urbano 37.4 41.3 41.4
Rural 29.3 32.9 36.0
La lucha contra la pobreza es débil debido en gran parte al retirado personal calificado e
independiente, que ha sido reemplazado por miembros del partido Perú Posible (PP), para
los que un empleo en el Estado, en la recompensa esperada por militar el partido; obtener el
cargo en el Estado, dándose así trabas para introducir la meritocracia para ingresar personal
a la Administración Pública y menor eficiencia.
III. ALGUNAS REFLEXIONES FINALES
A pesar del clima de reales libertades democráticas y de un relativo incremento del poder
adquisitivo de la población, además del impulso a la participación local a través del proceso
de descentralización (el año 2005 está programado que éstas sean del 40% del presupuesto
nacional), y de un proceso de relativa reinstitunacionalización en el país, la falta de liderazgo
claro, las marchas y contramarchas en materias decisivas y trascendentales, la sensación
de un Gobierno, cercano a un desembalse popular, numerosos estallidos sociales que se
producen permanentemente en el interior del país, han creado una distancia de la población
con el gobierno de Toledo -que plasmaba la transición democrática de reformas
indispensables a abordar. Como lo refleja la precaria aprobación nacional a la gestión
presidencial, la más baja del continente. Ha creado no sólo una gran desaprobación del
Gobierno de Toledo, sino de la democracia como sistema.
En el reciente documento del Latinobarómetro 2004, se da cuenta clara de la disminución

del apoyo a la democracia ocurrida en los últimos siete años y en relación con los otros
países de la región. Como se puede ver en el cuadro que presentamos a continuación, en
el caso de Perú es posible ver las implicancias que tiene dicha decepción del Gobierno,
actual colmado de personas, que afecta el apoyo a la democracia, que era alto en el Perú en
el año 1966 alcanzando un 63%, ha descendido de 52% en 2003 a 45% en 2004. Una baja
en total siete puntos en un año.
Adicionalmente los indicadores del Latinobarómetro nos muestran, como se observa el
cuadro a continuación, que el apoyo a la democracia en el Perú es de los más bajos en el
conjunto de América.
Pero en el Perú de hoy, son las instituciones de la democracia las que están también
puestas en cuestiones frente a este conjunto de movilizaciones ciudadanas demandantes,
organizadas al interior del país, y carentes de una representación política. Los partidos
políticos están sin excepción, bajo sospecha, en la medida que todos no han logrado
enfrentar el problema de la representación en una sociedad tan cambiada.
Las encuestas de los últimos meses son, en ese sentido, elocuentes, ni el Ejecutivo, ni el
Congreso, ni el Poder Judicial merecen adhesiones significativas y, los partidos con sus
principales líderes, están permanentemente en la cuerda floja bajo desaprobación
ciudadana.
Una encuesta de CPI, realizada en agosto a nivel nacional en el mes de agosto (sólo
metropolitano) no sólo Toledo aparece con un 12% de aprobación empezando a rodar hacia
abajo. No deja de ser preocupante que todos los partidos y sus probables candidatos estén
en situación desairada, el porcentaje de Fujimori, candidato imposible por ilegal, indica que
ninguna corriente de opinión tiene llegada a las masas y que existe una enorme confusión
en los ciudadanos, por la desdibujada ideología de cada uno de ellos.
Como señala Juan C Tafur10: "esta última encuesta no ha sino corroborado lo que a ojos de
cualquier observador independiente era previsible: los candidatos formales (vale decir Alan
García, Valentín Paniagua y Lourdes Flores) van en caída libre, mientras los outsiders
crecen casi sin compás... a quienes correspondería flagelarse con las encuestas debería ser
a los integrantes de la llamada "oposición formal .", que no supo distinguirse ante la
ciudadanía no sólo de Toledo mismo sino mucho menos de las viejas mañas que exibe la
política tradicional ". Es esto lo que se desprende de las actitudes que diariamente ofrece
nuestra "clase política" una denominación generosa para lo que en realidad constituye con
escasas excepciones, personajes diversos sin mayor preparación que buscar resolver sus
agendas personales.
En suma, todo indica la oposición que está en busca de acomodarse para la próxima
elección, mientras el gobierno buscar día a día sobrevivir.
Alberto Andrade, el ex Alcalde y líder del movimiento Somos Perú, percibe que la crisis de
los partidos políticos le dejara el camino libre, a los outsider, para el 2006. "Lo peligroso de
esto -dice- es que los outsider no están preparados, no tienen cuadros de propuestas y eso
puede ser peor de lo que ya hemos vivido. Pienso que se estarían sembrando las bases
para que eso ocurra. Grupos políticos sin cuadros, sin plan de gobierno retrasará aún más al
país. Seguido lamentablemente para la opinión pública todos los políticos estamos muy
desprestigiados y eso la larga atenta contra democracia"11.
10
Tafur, Juan Carlos: Editorial del Diario El Correo, Agosto 2004.
11
Entrevista en el diario Correo. 10-10-04
El temor al desorden y Fujimori.
Los conflictos sociales que sacuden el país en los últimos meses y que han acrecentado
sus cuotas de violencia (caso del “linchamiento del Alcalde de Ilave en el Perú”), no parecen
contar con mecanismos institucionales para expresar sus demandas al Estado. Hay una
percepción de desborde del Estado incapaz de responder a las preocupaciones de orden y
seguridad que aparecen en las encuestas. Hay una pérdida creciente de legitimidad del
Estado, no es como señala el sociólogo Nelson Manrique, un problema de restablecer el
principio de autoridad. "El problema es que la gente no cree en el Estado, tiene la
corroboración de que el poder judicial está muy erosionado, hay mucha corrupción, se siente
que la justicia no es igual para todos y que hay diferentes varas de medida de acuerdo a la
condición de las personas…"12.
Si a esto le sumamos la creciente ola de delincuencia que azota al país y las reacciones de
las poblaciones populares con los linchamientos realizados como justicia popular por la
población que este año pasan de 600, ocurridos en diversos lugares del país según las
estadísticas policiales. Que actúan al margen del estado de derecho y que aparece como
caos, desborde social y desorden, sumado a la percepción justificada de que este gobierno
carece de liderazgo y principio de autoridad, crea un clima de inestabilidad social, y
demanda permanente de orden.
Esto tiene que ver mucho con la virtual inoperancia de los organismos creados para
monitorear las transferencias presupuestales de la descentralización y generar una real
transparencia ante la población que la reclama.
El latino barómetro da cuenta como el Perú está entre los países donde dos terceras partes
de la población piensa que: la mano dura no vine mal como lo muestra el siguiente cuadro
(ver página siguiente).
12
Diario Perú21. 02/11/04
Señala el ex Ministro del Interior Fernando Rospigliosi13: No sólo los partidos políticos, los
gobiernos regionales los municipios que, salvo excepciones, se debate en sucesivas crisis
que los tienen permanentemente al borde del colapso. En suma el proceso de destrucción
institucional que vivió el país durante las era década de Fujimori Montesinos no ha sido
remontado en la transición, con el añadido en un régimen democrático las deficiencias de
las instituciones se ventilan públicamente, a diferencia de lo que ocurría en la dictadura
cuando los problemas quedaban de la visión de la mayoría la proliferación de linchamientos
en los últimos tiempos es sólo una muestra de la total pérdida de confianza respecto a las
exclusiones y del deterioro del control del Estado ya no sólo sobre zonas remotas sino
varios de Lima14.
Para Rospigliosi, que enfrentó, como Ministro del Interior, numerosos conflictos "sino
aparece pronto un liderazgo claro que genere esperanzas de cambio de ello se hará
incontrolable”.
El Latinobarómetro muestra como el Perú es el país de toda América Latina que muestra la
más baja satisfacción por la democracia, como se aprecia en el cuadro siguiente (ver pagina
siguiente).
13
Fuente Policía Nacional del Perú.
14
Peru21 28-11-04
Estas demandas de orden aparecen siendo canalizadas por el relativamente sorprendente
crecimiento de la población de menores ingresos en la adhesión por el ex presidente
Fujimori hoy exiliado en Japón, que logró derrotar a Sendero Luminoso afirmando una
democracia autoritaria o la llamada mano dura.
Ciertamente ha habido un crecimiento de la simpatía proporcionaba hacia el Fujimori que se

ha incrementado en los últimos meses ante el de la sensación de desorden que genera los
constantes movimientos sociales algunos en forma de estallidos. De otro lado, los temores
de una reactivación de Sendero Luminoso, mostramos en el cuadro inferior un 93% de la
población piensa que Sendero Luminoso no está derrotado; un 59% considera muy probable
comprobable que se repita.
Encuestas:
1. Sendero Luminoso
Fuente: Encuesta de Apoyo de Opinión exclusiva para el Diario El Comercio, publicada el
Domingo 14 de Noviembre del 2004.
2. Aprobación de Fujimorismo15
Pregunta: ¿Simpatiza o no simpatiza con el fujimorismo?
2003 2004
Nov. Nov.
Si simpatiza 29,3 30,7
No simpatiza 66,1 66,6
No sabe/no contesta 4,6 3,8
100 100
Fuente: Encuesta realizada por la Universidad de Lima (Reg. 003-REE-JNE). Estudio 240.
Barómetro 2004, Lima Metropolitana y Callao, Sábado 13 y Domingo 14.
Finalmente, todo indica que, ante el estallido de diversos movilizaciones sociales, el

incremento de la delincuencia común mayor en las zonas pobres de la capital, un eventual
re articulación de Sendero Luminoso hacen en el Perú el tema de la seguridad ciudadana y
el orden, tenga un eje de gran preocupación en la población, y será quien satisfaga estas
demandas quien aún viniendo fuera del sistema político, ante el vacío de liderazgo el que
estará mejor situado para ganar las elecciones del 2006.
15
Esto resulta más preocupante cuando un 70% reconoce y asume que ha sido el Gobierno más corrupto de la
historia.

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La démocratie en Amérique latine:

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Set. Oct. Nov.

Fuente: Grupo de Opinión Pública de la Universidad de Lima (Reg. 003-REE-JNE). Estudio

PORCENTAJE DE POBLACION POBRE

1994 1997 2000

Total Pobres 53.4 50.7 54.1

Lima 42.4 35.5 45.2

Resto urbano 50.4 48.9 49.8

Rural 65.5 64.8 66.1

Pobres extremos 19.0 14.7 14.8

Lima 5.5 2.4 4.7

Resto urbano 13 7.6 8.4

Pobres no extremos 34.4 36.0 39.3

Lima 36.9 33.1 40.4

Resto urbano 37.4 41.3 41.4

Rural 29.3 32.9 36.0

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