POLITICAS PUBLICAS Y DESARROLLO

Primera Unidad
Introducción a las políticas públicas y de desarrollo

Objetivos Específico
Explicar el concepto de PP y de Desarrollo
Conocer la estructura y organización del estado, así como el proceso de toma
de decisiones
Explicar los diferentes conceptos y teorías de las PP y de Desarrollo

Contenido
1. Conceptualizacion de las políticas públicas y de desarrollo
1.1.1 El enfoque de las Políticas Públicas.
1.1.2 El papel del Estado y las Políticas Públicas: ¿Qué son las Políticas
Públicas?
1.1.3 La especificidad de la gestión pública. Análisis de políticas: lo que
los gobiernos hacen, el porqué de lo que hacen, y las diferencias de
su actuación.
1.1.4 Modelos para el análisis de las políticas públicas: Nuevo
Institucionalismo: las políticas públicas como resultado institucional.
1.1.5 Proceso de toma de decisiones políticas: agendas de políticas
públicas.
1.2 Las Teorías del Estado y su impacto en las PP y el Desarrollo
1.2.1 Teoría de grupo e interés: la política pública como equilibrio de poder.
1.2.2 Teoría de las élites: la política pública como elección de las élites,
CLASES LO QUE ES VERDE
1.2.3 Modelo racional-económico: la política pública como “maximización”
del bienestar social, Incrementalismo y “The garbage can”: la política
pública como cambio racional.
1.2.4 Teoría de juego: la política pública como elección racional
en competencia.
1.2.5 Teoría de la elección pública: la política pública como elección
colectiva.
1.2.6 Teoría de sistema: la política pública como sistema de resultados.
1.2.7 Evolución del área de las políticas públicas.
1.2.8 Estructura y Organización del Estado (AQUÍ EMPIEZA LOS TEMA
DE EXAMEN)

1
Segunda Unidad.
El proceso de las políticas públicas: el ciclo de las políticas públicas.

Objetivos Específicos
1. Conocer el proceso de elaboración de las PP y de Desarrollo.

2. Identificar los diferentes problemas que se dan en la elaboración de las

PP.

Contenido
1. Las PP como proceso
2.1.1 Definición del problema.
2.1.2 La agenda.
2.1.3 La formulación de la política. (ULTIMO TEMA DE EXAMEN 50%)
2.1.4 La legitimación de la política.
2.La Implementación de las políticas públicas. (TRABAJOS)
2.2.1 Los modelos de implementación
2.2.2 Los problemas de la fase de implementación *********
2.2.3 El papel de la burocracia en el proceso de implementación

3. La evaluación de las políticas publicas

2.3.1 La evaluación: conceptos fundamentales
2.3.2 Tipos de evaluación
2.3.3 Modelos de análisis (ASIGNACION TRABAJOS)
2.3.4 Reformulación/terminación.
2.3.4 Evaluación: estudio de casos

Caso # 1 Las políticas públicas en países menos desarrollados: una

aproximación al caso venezolano.

Instituciones y políticas públicas en países menos desarrollados. Marco

institucional y Políticas Públicas en Venezuela: el papel de los poderes
públicos y la Administración Pública Nacional; los Gobiernos subnacionales.
Presidencialismo; centralismo vs descentralización; sistema federal vs
unitario; el papel de los partidos políticos.
La economía política de las políticas públicas en Venezuela: Sociedad
Civil; grupos de interés. Las políticas públicas sociales en Venezuela: el
desafío del desarrollo y la educación Venezolana; una concepción moderna y

2
viable de la salud pública y de la seguridad social (ciclo de charlas con
especialistas invitados).

Caso # 2 Las políticas públicas en países desarrollados: una aproximación

al caso de EE. UU.

En el desarrollo de esta unidad los estudiantes realizaran una investigación

y exposición de cada uno de los casos que aparecen reflejados en el
contenido de esta unidad La exposición tendrá una duración de veinte
minutos. Los trabajos podrán ser elaborados en forma individual o
colectiva, no más de tres estudiantes por grupo.

Tercera Unidad
Ética y políticas públicas: objetivos de las políticas públicas.

Objetivos Específico
1. Identificar la necesidad de la existencia de un código de ética en la
implementación de las PP.
2. Determinar Que la eficiencia y la equidad son indispensable en el
diseño de las PP.

Contenido
1. La Ética Profesional en el diseño de las PP.
1.1.1 El papel de la ética: conceptos fundamentales
1.1.2 Equidad vs. Eficiencia en el diseño de las políticas públicas.
1.1.3 Razonamiento Económico y Criterios de Justicia.
1.1.4 La necesidad de un sistema de valores en el diseño y la evaluación de
las políticas públicas.
2. El diseño de Políticas Públicas.
3.2.1 Consideraciones estratégicas.
3.2.2 Tipos de formulación.
3.2.3 Legitimación de PP.
3.2.4 Formulación de proyectos y programas
3. Los problemas públicos y la agenda gubernamental
3.3.1 Identificación y definición de los problemas públicos
3.3.2 El impacto de las instituciones y la cultura política en la elaboración
de las políticas públicas.
Caso # 1 Plan Nacional de Desarrollo en Nicaragua

3
En el desarrollo de esta unidad los estudiantes realizaran una
investigación y exposición de cada uno de los casos que aparecen
reflejados en el contenido de esta unidad La exposición tendrá una
duración de veinte minutos. Los trabajos podrán ser elaborados en forma
individual o colectiva, no más de tres estudiantes por grupo.

Cuarta Unidad
Herramientas para el análisis de las políticas públicas.

Objetivos Específicos
1. Determinar las dificultades que se presentan para medir la gestión
publica.
2. Definir los sistemas de medición del desempeño de la gestión publica
Contenido
1. Eficacia de la administración pública y su gestión
1.1.1 Enfoques de evaluación y sistemas de evaluación.
1.1.2 La dificultad de medir la gestión pública.
1.1.3 Medición del impacto de las políticas públicas: evaluación del proceso
vs evaluación de resultados.
1.1.4 Sistema de medición del desempeño e indicadores de gestión:
indicadores de insumos, de resultados y de producto.
1.1.5 El uso de instrumentos metodológicos y cuantitativos para la evaluación
de las políticas: encuestas, análisis costo-beneficio; investigación
experimental y quasi-experimental.
2. Los límites de la Política Pública: ¿por qué suelen fallar las políticas
públicas?
4.2.1 Fallas del gobierno
4.2.2 Fallas de diseño y diagnóstico. Fallas de implementación.
4.2.3 Eficacia o ineficacia de los administradores públicos
4.2.4 Porque suelen fallar las PP.

Quinta Unidad
Políticas Públicas y de Desarrollo en Nicaragua

Objetivos Específico
1. Que explique el proceso de evolución y aplicación de las PP en
Nicaragua y las dificultades que se le presentan.
2. Conocer el marco conceptual y las metodologías de aplicación de las
políticas de estabilización y ajuste ESAF.

4
 3. Conocer las diferentes políticas de desarrollo y públicas que se perfilan
en el Plan Nacional de Desarrollo, así como las dificultades y
problemas que se presentan para su debida aplicación en los ámbitos
más necesarios.
Contenido
1. Políticas de estabilización y ajustes
5.1.1 Antecedentes y Justificación
5.1.2 Principales problemas políticos, económicos y jurídicos en la aplicación
2. Plan Nacional de Desarrollo
5.2.1 Introducción
5.2.2 Los pro y los contra del PND
5.2.3 Políticas Publicas en lo Social, Económico, Ambiental, etc.

E PLAN ANALÍTICO

Se consigna el nombre de cada unidad y a continuación se puntualizan los

temas y subte más específicos. Cada unidad se enumera de acuerdo con el
número de orden que aparece en el esquema del plan temático. Los temas
deben de escribirse en prosa separados por punto y coma. Debe evitarse la
duplicación de contenidos y conservar el sentido de precedencia. La
descripción se debe hacer con detalles, sin exceder la racionalidad.

F RECOMENDACIONES METODOLOGICAS

Se describen las estrategias que propicien una mayor efectividad del

aprendizaje. Se hace énfasis en el enfoque de los temas que presentan mayor
complejidad. Se consigna el balance teórico-practico que debe preservarse en
el contenido general de la asignatura.

G RECURSOS DIDÁCTICOS NECESARIOS

Los estudiantes se auxiliaran de direcciones electrónicas orientadas por el

profesor para reforzar el dominio y actualidad de los contenidos
programáticos. Se les impartirá conferencias y seminarios. Se les distribuirá
material de didáctico para reforzar las conferencias y los seminarios.

H SISTEMA DE EVALUACIÓN

La Universidad ha establecido una forma estándar de evaluación de las

asignaturas: se realizan dos evaluaciones parciales en cada cuatrimestre, una

5
en la semana séptima a partir del inicio de clases y otra en la semana trece que
corresponde a la última semana de clases. El promedio simple de ambas
evaluaciones parciales es la nota final. Cada evaluación parcial debe
contemplar un examen parcial cuya ponderación debe oscilar entre el 60% y el
70%. La evaluación sistemática (trabajos practicaos, exámenes cortos,
preguntas de comprobación y de control, prácticas de laboratorios, informes,
etc.) tendrá una ponderación que deberá oscilar entre el 30% y el 40%. De la
evaluación parcial respectiva. En algunas asignaturas podrá orientarse un
trabajo de curso como sustituto del segundo examen parcial. La nota mínima
para aprobar una asignatura es 60 puntos, en la escala de 0 a100.

I BIBLIOGRAFÍA

1 · AGUILAR VILLANUEVA, L.: Antologías de política pública 4, ED/

Miguel Ángel Porrua., 1993.

2 · ANGULO, J. F. :"Evaluación de programas sociales. De la eficacia de

la democracia". En Rvta de Educación. Nº 286, pp. 193-208. Madrid,
1988.

3 · BALLART, X.: "¿Cómo evaluar programas y servicios públicos?. ED.

MAP. Madrid 1992, 1992.
4
4 · FRIEDMAN, J. : "Planificación en el ámbito público". ED. MAP.
Madrid. 1991.

5 · GAUTHIER, G. : Comunicación y política, Gedisa Editorial, 1998.

6 · LINDBLOM, Ch.: "El proceso de elaboración de políticas públicas".

ED. MAP. Madrid, 1991.
7
7 · McGREGOR, E. (1989): "Orígenes y tendencias del análisis de las
política pública". En Política y Sociedad. Nº3, 1989.
8
8 · MENY, IVES Y THOENIG, J.C.: Las políticas públicas. Versión
traducida de Francisco Morata. ED. Ariel Ciencia Política, 1992.
9
9 · MORATA, FRANCESC, : La UE: procesos, actores y políticas, ED.
Ariel, 1998.
10

6
10 · PALLARÉS, F.:"Las políticas públicas: el sistema político en acción".
Revista de Estudios Políticos. Nº 62. Madrid, 1988.
· ROMAN CASTRO: Temas clave de ciencias políticas. Ediciones
gestión 2000, SA. Barcelona, 1995.
.

· Y REVISTA GESTION Y ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS.

J RELACION DE AUTORES

Elaborado por: Licenciado Ismael Isaac Morales Rivera

Autorizado por:______________________________

Fecha de aprobación__________________________________

Firma____________________________

Sello_____________________

52 Temas

7
Primera Unidad
Introducción a las políticas públicas y de desarrollo

Objetivos Específicos
Explicar el concepto de PP y de Desarrollo

Conocer la estructura y organización del estado, así como el proceso de toma de

decisiones

Explicar los diferentes conceptos y teorías de las PP y de Desarrollo

Contenido

Conceptualización de las políticas públicas y de desarrollo

Todo con el objeto de entender que son las políticas públicas y de desarrollo, sus
alcances y sus desafíos en américa latina específicamente en el ámbito sub-
nacional, para lograr que como estudiantes reconozcamos las herramientas de
análisis que nos permitan dar cuenta de las interacciones complejas que
caracterizan la construcción de las diferentes políticas públicas. Siendo las
políticas públicas procesos complejos y multi-dimensionales que se manifiestan de
distinta manera en distintos contextos.

Nos abocaremos a analizar las principales nociones del análisis político: la

relación entre estado, sistema político y el régimen político; para entender cómo se
producen las políticas públicas en un régimen democrático.

Lo que se pretende con este estudio es introducir a algunos de los elementos más
importantes de las políticas públicas, y de desarrollo específicamente en
Latinoamérica, enfatizando en el mandato que tienen todos los Estados miembros
y los organismos de la ONU, de integrar los derechos humanos en las políticas y
programas de desarrollo.

Las políticas públicas, independientemente de su objeto, ejercen influencia sobre

la realización de los derechos humanos y están llamadas a traducir las
vinculaciones de los derechos humanos en las reglas operacionales y en prácticas
sociales que le permitan a los Estados cumplir con sus obligaciones
internacionales en la materia.

Y es que las políticas públicas no pueden ser concebidas sólo como acciones
tendientes a remediar o suplir lo que el mercado no es capaz de hacer, sino que
deben ser concebidas como mecanismos que aseguran el cumplimiento de
derechos de las personas.
8
“La superación de la pobreza no es un gesto caritativo. Es un acto de justicia. Es
la protección de los derechos humanos fundamentales. En todos los lugares, cada
persona tiene derecho a vivir con dignidad, libre del miedo y de la opresión, del
hambre y de la ser y de expresarse y asociarse si así lo desea”
Nelson Mandela.
NOCIONES GENERALES
El análisis de políticas públicas, en sus orígenes subdisciplina de la ciencia
política, aunque es denominada sociología del Estado, o más amplio aún, de la
acción pública, se nutre de varias herramientas teóricas y metodológicas.
Originalmente, el análisis de políticas públicas deriva del enfoque pluralista,
especialmente de trabajos que se centraron en el análisis de los procesos de
decisión. Para este enfoque la política pública es el resultado de la confrontación
entre los distintos grupos de interés implicados en los procesos de producción
social.

Lo novedoso de este análisis es que se rompe con las tradiciones marxistas y

weberianas del Estado, que lo entendían como una entidad global susceptible de
un análisis específico y logra abordar las múltiples racionalidades en competencia
dentro del mismo Estado.

El término “políticas públicas” requiere definir los significados de política y de lo

público. Max Weber (1987), la entiende como la dirección o la influencia sobre la
dirección de una asociación política, la cual se caracteriza por el control de la
violencia física como medio específico de dominación. Más adelante
desarrollaremos que, para Weber, la idea de asociación política en el mundo
contemporáneo refiere básicamente al Estado.

Para Aristóteles el hombre era un “animal político”, su actividad en la polis1 no era

sólo un componente más de su vida, sino el rasgo definitorio de su existencia
(Sartori, 1984). En la civitas2 romana la política seguía sin ser una actividad
autónoma, y es recién con Nicolás Maquiavelo, en el siglo XV, que la política
aparece como una esfera propia, separada, por ejemplo, de la ética. Ambas
pueden estar incluso en conflicto, ya que la moral política, refiriéndose a aquello
que el líder político debe hacer por el lugar que ocupa, es distinta a la moral propia
de otras actividades.

1
Polis. En la antigua Grecia, comunidad política que se administraba por sí misma, constituida generalmente
por una agrupación urbana y el territorio circundante.
2
Civitas. Lo más parecido es ciudadanía. Con la palabra Civitas designaban los romanos al conjunto de
ciudadanos que constituían la ciudad. La Civitas, la ciudad eran los ciudadanos. Los mismos romanos
explican que urbs viene de orbis por la forma más o menos redonda de las murallas.

9
Weber (1987), quien sistematizo esta intuición de Maquiavelo señalando que en
ocasiones el político debe optar entre seguir la ética de sus convicciones o
respetar una ética de la responsabilidad: “Quien busca la salvación de su alma y la
de los demás que no la busque por el camino de la política, cuyas tareas, que son
muy otras, sólo pueden ser cumplidas mediante la fuerza”.

Acá observamos la referencia al poder como aspecto ineludible de la política. Es

que “Dirigir el Estado es tener el poder para tomar decisiones obligatorias y
vinculantes para los miembros de una sociedad”. Se cuenta, para ello, con el
respaldo de la coerción; en términos de Weber, con el monopolio de la violencia
legítima.
CONCEPTO DE POLITICA PÚBLICA Y DE DESARROLLO

Las políticas públicas son el conjunto de actividades de las instituciones de

gobierno actuando directamente a través de agentes y que van dirigidos a tener
una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos. Las políticas públicas
deben de ser consideradas como un proceso decisional que se llevan a cabo
dentro de un plazo de tiempo.

Las políticas públicas son acciones de gobierno con objetivos de interés público
que surgen de decisiones sustentadas en un proceso de diagnóstico y análisis de
factibilidad, para la atención efectiva de problemas públicos específicos, en donde
participa la ciudadanía en la definición de problemas y soluciones.

Una política pública es el conjunto de lineamientos conceptuales que rigen la

acción de los organismos del Estado y de la Sociedad Civil frente a un área de
interés. Esta perfila la forma como se entiende y define determinado fenómeno,
propone un conjunto de dimensiones explicativas del mismo y señala
orientaciones generales para determinar acciones en campos que permitan incidir
en la problemática dada.

En esta definición se tienen las siguientes características fundamentales:

Buscar objetivos de interés o beneficio público.

Ser resultado de un proceso de investigación que implica el uso de método para

asegurar que la decisión tomada es la mejor alternativa posible para resolver un
determinado problema público. Aquellas acciones del gobierno que no buscan el
interés público o que no estén sustentadas en un proceso de diagnóstico y
análisis, no son políticas públicas, son actos de autoridad.

10
Que las políticas atiendan efectivamente los problemas públicos específicos, es
decir que estén dirigidas hacia las principales causas de la problemática que se
pretende solucionar.

Que participe la ciudadanía en la definición de problemas y soluciones.

Por lo que las políticas públicas son acciones que permiten un mejor desempeño
gubernamental, tanto al interior como al exterior del aparato público.

La política pública es un conjunto de decisiones que se traducen en acciones

estratégicamente seleccionadas, conforme a una jerarquía de valores y
preferencias de los interesados.

Por lo que la definición de políticas públicas incorpora al menos tres elementos

que son:

La importancia de las decisiones, base de toda política.

La existencia de acciones.

El alcance de lo pública.

El enfoque de las Políticas Públicas.

Al hablar de la política se hace referencia principalmente a dos aspectos muy

diferentes, aunque complementarios de una misma realidad, es decir se
representan los dos lados de una misma moneda. La política (politics). Como se
conoce cotidianamente, la lucha por el poder, y la política como una acción pública
(policy). Mientras que la primera se centra en la dinámica del poder a favor de
intereses privados, la segunda se refiere al buen uso y práctica del poder a favor
de interese públicos.

Tanto la política como las políticas públicas se ubican en el marco del sistema
político de cada país, por lo cual en cada país es distinto de acuerdo a su historia
y características específicas. El sistema político se puede entender básicamente
como el conjunto de actores políticos y sociales que se relacionan entre sí a través
de reglas e instituciones con un fin específico. De esta manera, mientras la política
tiene que ver con la manera en cómo los actores se relacionan, las políticas
públicas se refieren al producto de la interacción entre dichos actores políticos y
sociales, o sea, al resultado del sistema político en sí.

Es así que las políticas públicas pueden ser vistas como instrumentos para
prevenir y solucionar problemas de carácter público (que son pertinentes a toda la
población). El Estado, a través de su aparato gubernamental (en algunos casos

11
descentralizados, en otro descentralizado) y sus vínculos con la ciudadanía sirve
de plataforma desde donde se gestionan las políticas públicas.

Que entendemos por política:

Por lo que debe entenderse la política como ciencia y arte de gobernar que trata
de la organización y administración de un Estado en sus asuntos e intereses.

Una primera aproximación al concepto de política pública es aquella que la

define como “el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder
público y de legitimidad gubernamental” (Meny y Thoenig, 1992: 89).

En esta definición se resalta el espacio institucional (las estructuras de autoridad)

en el cual la política pública se origina, y lo que le brinda su legitimidad de origen.
El gobierno, o las autoridades que transitoriamente ocupan las posiciones de
autoridad en una sociedad, y que acceden a ellas a través de los mecanismos
institucionalmente establecidos (conjunto de reglas), aparecen aquí como el actor
decisivo o “autor” de la política en cuestión.

Seguidamente los mismos autores señalan que una política “se presenta bajo la
forma de un conjunto de prácticas y normas que emanan de uno o varios actores
públicos” (1992: 89), reconociendo así que la política pública puede cristalizarse
en normas (de distinto nivel), pero que también abarca aquellas prácticas
(informales) que las ponen en funcionamiento.

Dye (1995) establece en su obra Understanding Public Policy, que: “una política
pública es todo los que los gobiernos deciden hacer o no hacer”. Como sostiene
explícitamente el autor “nótese que estamos focalizando el interés no solo en la
acción del gobierno sino también en la inacción gubernamental, esto es, en lo que
el gobierno elige no hacer”.

Consecuentemente se amplía enormemente el campo de aplicación del concepto,

puesto que esto requiere tomar en cuenta lo que un gobierno intencionalmente no
hace. En este sentido, las políticas pueden ser el producto de cursos de acción
adoptados sin clara explicitación de sus fundamentos y orientaciones. La dificultad
reside aquí por cierto en probar la intencionalidad detrás de la no-acción, esto es
en generar evidencias que demuestren que la no acción es un curso de acción
elegido de forma consciente por las autoridades gubernamentales.

Oszlak y O’Donnell (1982), definen la política pública como “un conjunto de

acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervención
del Estado en relación con una cuestión que concita la atención, interés o
movilización de otros actores en la sociedad civil”. Esta definición recupera el

12
componente controversial de la definición de Dye (1995), al incluir la omisión como
una acción, pero es mucho más amplia por dos razones.

Por un lado, reconoce la existencia de un componente relacional detrás de toda

política pública al plantear que la política es una “respuesta” a una cuestión
que ha generado la atención o interés de ciertos actores sociales o
económicos. Se asume por tanto que la política pública supone una demanda, y
que detrás de esa demanda existen actores e intereses potencialmente en
conflicto.

Por otro, pone en el centro de la definición al Estado –no solo al gobierno, en tanto
conjunto de instituciones públicas que ponen en ejecución a través de un conjunto
de acciones esas decisiones, desplazando el interés desde el momento decisional
al momento de implementación de la política pública.

Sintetizando, puede afirmarse, siguiendo a Meny y Thoenig (1992), que una

política pública contiene las siguientes características:

i) Un contenido: toda política pública moviliza recursos de todo tipo para generar
ciertos resultados o productos.

ii) Un programa: una política pública no se reduce a un acto o decisión

considerado aisladamente, sino que detrás de cada acto existe un marco de
referencia que integra y da coherencia a esos actos o actividades.

iii) Una orientación normativa: la política pública no es la resultante de

respuestas aleatorias, carentes de sentido o direccionalidad, sino la expresión de
las finalidades (mapas cognitivos e ideologías) y preferencias que el/los decisor/es
no pueden dejar de asumir. vi)

Un factor de coerción: toda política pública procede de una autoridad

gubernamental legítimamente investida, dotada de los recursos de coerción
necesarios para imponer las decisiones de política adoptadas.

v) Una competencia social: las políticas públicas se dirigen hacia determinados

grupos o poblaciones, y buscan modificar sus comportamientos, afectar sus
intereses o modificar los contextos en los cuales estos se desenvuelven.

DESARROLLO HUMANO

Modelo de desarrollo holístico “porque abarca todos los temas del desarrollo,
incluidos el crecimiento económico, la inversión social, el empoderamiento de las
personas, el abastecimiento de las necesidades básicas y de redes de seguridad

13
social, libertades políticas y culturas y todos los demás aspectos de la vida de las
personas”. (Mahbub ul Hag).

“El paradigma del desarrollo humano se preocupa tanto por desarrollar

capacidades humanas (a través de invertir en las personas) como por usar
completamente aquellas capacidades humanas (a través de un marco que permita
el crecimiento y el empleo”. (Mahbub ul Hag).

El desarrollo humano es la expansión de las libertades reales de que disfruta una

persona para hacer o ser en la vida lo que tiene razones para valorar. Las
libertades reales de las personas son el fin y el medio para el desarrollo.

El paradigma del desarrollo humano busca eliminar las privaciones que impiden a
las personas tener la capacidad de elegir el tipo de vida que tienen razones para
valorar.

El papel del Estado y las Políticas Públicas: ¿Qué son las Políticas Públicas?
La Política Pública emerge como un sistema de la conducta de la política en el
anejo (adjunto) del estado moderno, con enfoque racional-administrativo para
tratar de resolver los problemas sociales.

Según Mariangela Petrizzo Páez "Las Políticas Públicas son el instrumento de la

actuación gubernamental, asumiendo está última como acción de conducir los
destinos de un país, las Políticas Públicas, son el timón a través del cual se
conduce, sin embargo, aunque suele señalarse que las Políticas Publicas se
orientan a la resolución de problemas está claro que más allá de este fin inmediato
persigue la detección y la corrección de desigualdades productos de acciones
gubernamentales".
Desde sus inicios el Gobierno Bolivariano de Venezuela ha dedicado con especial
atención a subsanar los males causados por años de exclusión e injusticia social,
que afecta a gran parte de la población, la cual vio cercenado
a derechos fundamentales como salud, vivienda, educación, trabajo, alimentación,
con el consecuente salto de profundas brechas sociales.

 El objetivo primordial de esta Política es implementar un Modelo de gestión de

salud integral, orientado al logro de una mejor calidad de vida de las poblaciones
postergadas en Venezuela, a través de un plan de salud para la asistencia médica
integral de las familias.
La Misión Barrio Adentro es una propuesta que rescata la filosofía y los objetivos
de la Atención Primaria de Salud (APS) en Venezuela, creada como política de
Estado, bajo la administración del presidente Hugo Chávez, para dar respuesta a
la necesidad de acceso a los servicios de salud.

La Misión Barrio Adentro es determinada como parte del Sistema Público Nacional
de Salud y como una estrategia basada en los principios de la APS, para contribuir
a dar respuesta a la deuda social acumulada, a través

14
del desarrollo de programas de prevención y promoción en salud dirigidos a la
atención de personas, familias y colectivos con difícil acceso y cobertura a los
servicios de salud.
Venezuela abre un espacio como pueblo al ideal democrático de participación
colectiva, dejando claro que la salud como derecho social es un compromiso de
todos, construida con estrategias que parten de las propias comunidades
en función de lograr alternativas válidas en la resolución de sus problemas,
vivienda digna, alimentación adecuada,
educación, control ambiental, recreación, cultura, deporte, empleo, entre otros,
para alcanzar mejores niveles de calidad de vida.

Bajo esta perspectiva barrio adentro, es la estrategia política de contenido social

donde Gobierno y Pueblo se unen para promover el ejercicio de
la Democracia Participativa.

La especificidad de la gestión pública. Análisis de políticas: lo que los gobiernos

hacen, el porqué de lo que hacen, y las diferencias de su actuación.

La política pública es un conjunto de decisiones que se traducen en acciones

estratégicamente seleccionadas, conforme a una jerarquía de valores y
preferencias de los interesados.

Por lo que la definición de políticas públicas incorpora al menos tres elementos

que son:

1. La importancia de las decisiones, base de toda política.

2. La existencia de acciones.

3. El alcance de lo pública.

Para que una política logre sus objetivos, requiere del engranaje de ciertos
factores, a lo largo de todo su proceso, estos factores de acuerdo con Vila y
Chedrese (2003: 23), estos son:

1. Grado de profesionalización de la administración,

2. Estilo de gestión política y

3. Características de los actores involucrados (grado de participación de la

sociedad).

Pero lo fundamental es la forma en que estos tres factores armonicen. Reconocen,

los autores el ámbito local (municipios) el lugar por excelencia para innovar, a
través de la implementación de mecanismos de participación que permitan

15
estrechar la relación Estado/Sociedad, condición sine qua non para la
relegitimación del sistema político municipal.

Por lo que se requiere del concurso de la sociedad organizada que actuando

desde el nivel municipal asuma el seguimiento de las políticas sociales, en función
de su proximidad a la ejecución de las mismas e interés en solucionar sus
problemas. Desarrollando, instancias de intercambio viable y sencillo hacia las
autoridades locales, regionales y nacionales, de modo que se legitime y
enriquezca la actuación de cada uno de los participantes en las políticas públicas,
mediante una estrecha relación entre el Estado y la sociedad.

Y es que el propósito central de una política pública es alcanzar objetivos de bien

común, y los objetivos específicos de una política tendrán que ver con cuatro
alternativas que no son excluyentes: 1) Transformaciones estructurales; 2)
Resolución de problemas sectoriales o temáticos; 3) Asignación de recursos; y 4)
Optimización de situaciones.

Desde un punto de vista metodológico la política pública debe originarse y

formularse en forma sistemática y coherente, tratando de coordinar el tema
espacial, Internacional, Nacional, Estatal, Regional, Municipal y local, con el tema
temporal, corto, mediano y largo plazo, considerando además su factibilidad y
viabilidad que deben incluir los aspectos político y financiero.

Toda política pública debe cumplir cuando menos ocho requisitos: 1) Debe estar al
servicio de la Administración Pública; 2)Debe estar sustentada en un corpus
teórico o filosofía; 3) Debe incluir propuestas a corto, mediano y largo plazo; 4)
Debe establecer prioridades para la asignación de recursos; 5)Debe señalar los
objetivos, recursos, indicadores, límites y plazos; 6) Debe cumplir las alianzas y
acuerdos; 7) Debe formular un plan de acción; y 8) Debe crear canales para flujos
de información.Si hablamos de la Ética, tendremos qué reconocer los cuatro
principios clásicos primarios, que sustentan la filosofía de esta disciplina social: 1)
De Autonomía; 2) De Beneficencia; 3) De No-maleficencia; y 4) De Igualdad.

El principio de Autonomía se refiere a la facultad o atribución del ser humano de

decidir por sí mismo acerca de su persona, respetándole sus creencias,
convicciones, opciones y elecciones; 2) El principio de Beneficencia significa hacer
el bien al ser humano a través del empleo de la ciencia y la tecnología; 3) El
principio de No-maleficencia establece la condición necesaria de un actuar sano
para evitar daños, perjuicios y males de cualquier naturaleza; y 4) El principio de
Igualdad significa la imparcialidad en el otorgamiento de recursos, bienes y/o
servicios, sin que se pueda mediar discriminación alguna basada en criterios
económicos, sociales, raciales, religiosos o de personalidad del ser humano.

16
 Modelos para el análisis de las políticas públicas: Nuevo Institucionalismo: las
políticas públicas como resultado institucional.
Para Dunn, el análisis de políticas públicas es una metodología para formular
problemas con la finalidad de buscar soluciones y que incorpora cinco
procedimientos generales: estructuración de problemas, pronóstico,
recomendación, monitoreo y evaluación. De manera tal que la evaluación forma
parte integral del proceso de análisis de políticas públicas.

De ahí que se considere el análisis de políticas públicas como un proceso cíclico

que comprende la definición del problema, la elección de políticas, el monitoreo o
evaluación de los resultados de esas políticas y la redefinición del problema.
A su vez, para elaborar una política pública, se recurre a un
“análisis de políticas públicas” como parte del estudio necesario para su
formulación e implementación, lo cual, representa más un arte que una ciencia
propiamente dicha, porque –dentro de este concepto– el ámbito de la política
pública es meramente práctica y repetitiva.
44
Diferencias entre evaluación y análisis
La evaluación es indispensable para el análisis, por cuanto la primera suministra
información de base, necesaria para el segundo.
A veces tienden a confundirse estos dos conceptos cuya diferencia fundamental
estriba en que la evaluación es más descriptiva que el análisis, ya que al
demostrar qué fue lo
que sucedió, incluye necesariamente una visión retrospectiva.
El análisis en cambio, va más allá y a partir de la evaluación intenta explicar
porqué se dieron los hechos en tal o cual sentido.

En términos generales, es posible aseverar que se evalúa fundamentalmente para

proceder al análisis.1 En consecuencia, cuando se analiza una política pública –
además de tener en cuenta los distintos momentos que saca a flote la evaluación–
es necesario, también, observar cuáles son los principales y más destacados
principios rectores, aquellos factores directivos y los elementos regentes más
importantes que inciden permanentemente sobre ella.

Al respecto, dice Thoenig que el análisis de políticas públicas es “una disciplina de

las ciencias sociales que utiliza múltiples métodos de investigación y de
argumentación para producir y transformar la información pertinente de cierta
política, información que puede ser empleada dentro de los contextos políticos a
fin de resolver los problemas de la
política-acción” (1981). Es común, también, distinguir entre el policy analysis y el
policy design (análisis y diseño de políticas públicas).
Este último, es una actividad en la cual el objetivo sería creativo por naturaleza:ya
habiendo adoptado un resultado social y político como un efecto deseado, el
experto estructura e inventa –a la luz de su propia preferencia– soluciones
alternativas, o más bien, políticas públicas alternativas, a fin de determinar y de
encontrar aquella que tenga la mayor probabilidad de alcanzar este
fin.
17
El análisis propiamente dicho, por su parte, busca otra cosa: éste no cuenta con
una alternativa preferida conscientemente preestablecida, sino que ensaya en
orden a clarificar las consecuencias de una o varias opciones –y observar ex ante
o ex post– para predecir o describir la cadena de efectos producidos.
Son como dos caras de una misma moneda: el estudio de las opciones
políticamente factibles en materia de acción gubernamental y el estudio de los
procesos y de las estructuras para la consecución de estas opciones y se deben
considerar tanto la una como la otra.

Una definición más amplia, pero asimismo más suelta y menos consistente, es
que el análisis hoy en día es: “la producción de información y de interpretaciones
sobre y a partir de la consideración de las políticas públicas”. De manera general,
se trata de una práctica, un estilo común a un cierto número de profesionales que
analizan fenómenos políticos particulares y diversos.

Componentes esenciales del análisis de políticas públicas

Toda política pública involucra tres sistemas: el político, el administrativo y el
social. El social, 2 porque de alguna manera pretende ser una respuesta del
Estado/Gobierno a problemas, demandas o necesidades de la sociedad. El
sistema político, porque fundamentalmente es en el ámbito de lo político donde se
toman las decisiones. Y finalmente el sistema administrativo, porque es el que va
a ejecutarla, a poner en marcha esas posibles soluciones que impactan en el
subsistema social que es el que recibe los beneficios o los perjuicios de la acción
del Estado/
Gobierno.
En este orden de ideas, cuando se habla de análisis de políticas públicas es
necesario mirar el proceso global y dentro de él, la forma singular y característica
como se involucran estos tres sistemas, con el fin de intentar dar explicación a lo
que sucede con la acción del Estado/Gobierno y derivar elementos que permitan
contribuir a mejorar la gestión. De ahí que el análisis de políticas no solamente
tenga un carácter explicativo y académico sino que contribuya también, un intento
por contribuir a que la gestión sea cada vez mejor.
Al respeto asegura Thoenig, que es por medio del análisis
de políticas públicas, como se logra entender aquello de que el trabajo científico
puede ser como una caja de herramientas, en el sentido de que existe un conjunto
de modos de razonamiento, de maneras de saber hacer las cosas, de formas de
operar -las idas y venidas- entre los conceptos involucrados, con las técnicas y los
datos.
Esta caja de herramientas contendría la práctica, la investigación, la consejería, la
formación y la reunión de expertos, por lo cual, las divergencias teóricas y
epistemológicas pueden ser considerables –y a menudo explícitas– en la
presentación de ciertos trabajos que son reconocidos como muy iluminadores.
Como de una gran utilidad para lo anterior, se puede caracterizar a la observación
analítica que tiene los politólogos y los sociólogos políticos mediante los siguientes
rasgos:

18
• En su calidad de ser ella misma, una política pública es un problema. Para la
investigación, cumple la función de ser específica; y, para la gestión, constituye
una estrategia particular de gobierno;
• El análisis se apega a dos aspectos de las políticas públicas, proporcionalmente
separados y combinados a la vez: su contenido y el proceso de trabajo que
recubre
(Van Dyke, 1968). El contenido aporta, a través del sentido que el análisis le
imprime un conjunto social y político, de manera que todo aquello que se
encuentra en juego –especialmente las relaciones y los valores– se ven afectados.
La racionalidad se da, pues, en las situaciones y en las estructuras de los
funcionamientos, pero nunca en los objetivos ni en los criterios abstractos (por
ejemplo la eficacia).
• Las políticas públicas son un factor pertinente de la constitución y transformación
de un espacio público
(polity) y de un conjunto social.
Al asignar recursos, el gobierno hace mucho más que simplemente suministrar
bienes y servicios;
• Dentro del campo que se considera, el analista cuenta con el hecho de que los
fenómenos se desarrollan a varios niveles –individual, grupal, organizacional, de
las clases sociales– de maneras que no son necesariamente, idénticas;
• El analista considera prioritariamente las dimensiones del campo en el cual
ocurre la acción, antes que recurrir a las dimensiones fuera del alcance del campo
social y político que él toma en cuenta.
Su actitud es, pues, estratégica.
De acuerdo con lo visto, el análisis de políticas públicas no es, ni mucho menos,
una creación enteramente original, nacida de la simple evolución de la disciplina.
Numerosas técnicas
Proceso de toma de decisiones políticas: agendas de políticas públicas.
El proceso de selección de la política con base en las alternativas disponibles,
idealmente se basa en el análisis de pronósticos de los escenarios que se podrían
tener ante la elección de una política pública; sus probabilidades de ocurrencia,
sus riesgos, cuando es posible estimarlos. No obstante, en este proceso de
análisis se pueden dar la contraposición de intereses y entrar en el plano
normativo y de las interacciones con actores sociopolíticos que tratan de incidir en
la toma de decisiones (Lindblom, 1997a).

Por otra parte, se pueden tener racionalidades diferentes a la hora de efectuar el

análisis para la toma de decisiones. Esto plantea la posibilidad del uso de
metodologías, criterios y técnicas distintas, que llevan a conclusiones no
necesariamente iguales por parte de actores sociales individuales o colectivos.

Estas consideraciones son especialmente relevantes para el estudio de las

reformas del sector eléctrico, pues para unos puede ser lo más relevante la
eficiencia financiera del sector, para otros, esa dimensión no es suficiente,
planteando los efectos sobre la sostenibilidad ambiental y los efectos de carácter
social, por ejemplo, lo cual plantea formas de abordar las soluciones desde
diferentes perspectivas, debiéndose tener cuidado con los enfoques
19
metodológicos y los instrumentos que se empleen, los cuales de partida pueden
estar sesgados hacia una determinada percepción (Subirats, 1992).

En el análisis de los efectos de cada una de esas alternativas se puede contar con
diferentes herramientas, desde la consulta a expertos, hasta técnicas cuantitativas
sofisticadas. Con base en lo anterior, se debe proceder a tomar una decisión, el
proceso de selección varía de acuerdo al tipo de política y a las instancias políticas
y jerárquicas a las cuales deben ser sometidas. En esta etapa los actores sociales
tratan de incidir de diferentes formas, según sus intereses y recursos.

La presente investigación se concentra en la fase de formulación en el análisis de

la inclusión en la agenda y la toma de decisiones de diferentes alternativas de
propuesta de reforma del sector eléctrico (Subirats, 1992) El sentido común hace
pensar que cuando hablamos de agenda nos referimos a las prioridades que, en
este caso en materia de infancia, debe atender un gobierno en los ámbitos tanto
federal como estatales o municipales.

Agenda Publica Se entiende así que los compromisos internacionales deben

establecerse en función de las prioridades sentidas dentro del país.
En otras palabras parecería que cuando hablamos de agenda entendemos
fundamentalmente los aspectos a los que un gobierno dará especial atención y
dedicará buena parte de sus esfuerzos.
Sin embargo el Centro Antonio Montesinos señala que la fase de conformación de
una agenda es "un proceso complejo en el que intervienen un conjunto de actores
que interactúan coyunturalmente en torno de la problematización de un asunto en
aras de ser un asunto atendible" (México, 2000). Por ello propone una concepción
amplia de Agenda Gubernamental como un proceso:

La incorporación de los asuntos a la agenda se presenta entonces, como un

proceso de concurrencia entre múltiples actores con diferentes prioridades
visiones, intereses y preferencias que interactúan entre sí; generando consensos
pero también conflictos que politizan la formulación de un problema público que
culmina con la deliberación gubernamental de colocarlo o no, como un asunto de
su agenda; pero también depende de la eficacia que adquiere al presión social
para lograr que el gobierno lo incorpore (México, CAM, 2000)

Desde una perspectiva así, se nos muestra la importancia de que las prioridades
del gobierno se establezcan no solo a partir de la visión de los funcionarios
públicos sino que exista la participación de tanto quienes son afectados por estas
políticas, como por quienes actúan de manera organizada desde la sociedad en la
búsqueda de soluciones a los problemas que afectan a esta población.

De ahí que afectar agendas gubernamentales desde la perspectiva de las

organizaciones ciudadanas requiere de un trabajo previo y fundamental: la
construcción de agendas ciudadanas, lo cual no significa otra cosa sino que los
ciudadanos que se ven afectados por un determinado problema puedan ponerse

20
de acuerdo sobre las posibles soluciones y estrategias para que su voz sea
escuchada y afecte las decisiones que la autoridad pública tomará a ese respecto.
Para la Comisión de Apoyo Metodológico y Educativo del Poder Ciudadano del
Estado de Jalisco la agenda ciudadana "es una experiencia que desarrolla el
poder de las organizaciones y los ciudadanos, la capacidad de participar, proponer
y decidir, más allá del voto y de los partidos aprovechando y trascendiendo el
momento de las elecciones"(Jalisco, México, 2000).

En este sentido si bien las coyunturas generadas por el cambio de poder o los
eventos internacionales ofrecen una oportunidad especial para tratar de afectar en
las decisiones, la tarea de incidir no está limitada a las mismas. Por el contrario
pareciera importante que en el trabajo de las organizaciones sociales existas
mecanismos que de manera permanente les permitan recoger sus experiencias,
influir en estos ámbitos y supervisar que las políticas adoptadas se cumplan
apropiadamente.

10.2 Las Teorías del Estado y su impacto en las PP y el Desarrollo

La referencia más estudiada y aceptada respecto a la intervención estatal en aras
de propiciar el desarrollo y el bienestar es el que se conoce como Estado de
Bienestar (EB), el cual se materializa a través de diferentes maneras y modelos;
por EB nos referimos a una forma o filosofía de gobernar, ya que el Estado tiene
compromisos y responsabilidades para con sus ciudadanos, los cuales está
obligado a realizar a través de su actuación. Tenemos que referirnos entonces a
derechos que son garantizados y que en términos generales están vinculados al
bienestar social.

A partir de las políticas públicas que un gobierno implementa para propiciar el

bienestar de sus ciudadanos, se genera lo que se conoce como la política social o
de bienestar; este conjunto de políticas conforma una mezcla única de posiciones,
intervenciones, incentivos, regulaciones, ayudas y demás instrumentos públicos
que un gobierno puede utilizar para alcanzar sus objetivos.termina clase 22-9-18
Dada esta mezcla única, es lógico pensar que cada gobierno nacional ha optado
por diversas políticas que generan diferentes taxonomías de dichas políticas
sociales o de bienestar, por lo que es común hablar de que cada EB es único
(Mishra, 2000).
Si se analizan los diversos modelos de bienestar en el mundo, se pueden
distinguir ciertos rasgos comunes que permiten identificar al EB como un sistema
de cobertura pública ante riesgos involuntarios que sufren los ciudadanos; y que
los tres riesgos que tradicionalmente se han cubierto en un EB son los riesgos de
caer enfermo, perder el empleo y envejecer.

Lo que dio origen desde el siglo pasado a los tres pilares tradicionales de
cobertura, al que se le ha sumado el riesgo de nacer o quedar discapacitado, que
se ha convertido en el cuarto pilar (Mulas-Granados, 2009). Los EB actuales están
siendo transformados de dos formas: por un lado adaptando y dinamizando sus
pilares tradicionales y por otro, desarrollando políticas nuevas.

21
Además de este grupo de cuatro pilares, dentro del EB usualmente se incluye la
educación, que tiene que ver más con las preferencias por igualdad de
oportunidades que siempre ha acompañado al pensamiento progresista. 12
Por otro lado, la forma en que el gobierno puede intervenir dentro de dichas áreas
se articula con las posibilidades propias de su actuación, es decir, a través de la
formulación y puesta en marcha de políticas públicas, ya sea para proveer o
regular servicios, transferir beneficios económicos o generar condiciones
particulares.
El que existan diferentes concepciones respecto a lo que es e implica un EB es
relevante, ya que esto nos revela que existen diversas formas de vertebrar a la
sociedad y de intervenir públicamente para ello.

Montoro (2000) realiza una exhaustiva revisión de la literatura sobre el EB y

analiza las diversas tipologías existentes, una de las principales aportaciones es
su interpretación respecto a que las tipologías en realidad son una proyección de
las variables que definen en esencia lo que caracteriza a un EB, de tal manera que
estas variables nos ayudan a comprender e interpretar de mejor forma el alcance y
naturaleza de los mismos: grado de intervención estatal (Titmuss, 1976), igualdad
de oportunidades (Jones, 1985), diferencias en las prestaciones sociales
(Therborn, 1989), calidad de los derechos sociales y su acceso (Esping-Andersen,
1993).
Los modelos responden a variables que los diferentes autores han identificado
como clave para explicar las diferencias entre las distintas maneras de intervenir
públicamente para propiciar el bienestar. Sin embargo, si quisiéramos analizar un
determinado régimen de bienestar, nos encontraríamos con que ninguno de los
modelos propuestos respondería cabalmente al caso bajo estudio.
En la realidad, las opciones se manifiestan y aplican tan diversamente que no
sería posible encuadrar en su totalidad a un país dentro de un determinado
modelo (Juárez y Sánchez Daza, 2003; Muñoz de Bustillo, 2000; Muñoz
Machado et al., 2000), puesto que las particularidades nacionales se han traducido
en diferentes estructuras y esferas de actuación respecto a la provisión de los
servicios y prestaciones sociales (Ordóñez Barba, 2002).

Dentro del EB, el gobierno funge como garante de ciertas condiciones que
repercuten directamente en el bienestar social de sus ciudadanos, debido a que a
través de sus intervenciones modela y moldea los mecanismos y esquemas por
los cuales se establecen dichas condiciones. El único medio con el que cuenta el
gobierno para incidir en el bienestar son las políticas públicas, y éstas pueden ser
de diferente índole, debido a que pueden ser utilizadas para definir, regular o
entregar los diversos servicios considerados en el EB (Meny y Thoenig, 1992).
En una aproximación podemos decir que el gobierno tiene formas de atender
estas temáticas que se pueden catalogar en tres tipos genéricos (Muñoz
Machado, et al., 2000): prestar directamente los servicios, regular la prestación de
los servicios y transferir recursos a sus ciudadanos.

Es muy importante señalar que una condición primigenia a estas tres formas, y
que es fundamental, es que el gobierno ostenta la capacidad de decidir qué es lo
22
que se encuentra dentro de la responsabilidad pública y por ende dentro del EB;
es entonces a partir de esta definición que se despliega cada modelo particular de
intervención. Todo esto se produce dentro de los usos y costumbres de los
regímenes democráticos; recordemos que el sistema político es el fundamento a
través del cual las demandas sociales son institucionalizadas, ya que sólo en un
régimen autoritario o hegemónico el Estado decide por sí solo las condiciones de
su propia existencia.

Teoría de grupo e interés: la política pública como equilibrio de poder.

Teoría de las élites: la política pública como elección de las élites,

En ciencia política y sociología, la teoría de la élite es una teoría del Estado que
busca describir y explicar las relaciones de poder en la sociedad contemporánea.
La teoría postula que una pequeña minoría, formada por miembros de
la élite económica y redes de planificación de políticas, tiene el mayor poder, y
este poder es independiente de las elecciones democráticas.1

A través de puestos en corporaciones o juntas corporativas, e influencia sobre

redes de planificación de políticas a través del apoyo financiero de fundaciones o
posiciones con grupos de expertos o grupos de discusión de políticas, los
miembros de la élite ejercen un poder significativo sobre las decisiones
corporativas y gubernamentales. Un ejemplo de esta creencia está en el artículo
de la revista Forbes (publicado en diciembre de 2009) titulado Las personas más
poderosas del mundo, en el que Forbes enumeraba a las 67 personas más
poderosas del mundo (asignando una por cada 100.000.000 individuos de la
población humana).2
Las características básicas de esta teoría son que el poder está concentrado, las
élites están unificadas, mientras que los que no forman parte de la élite son
diversos e impotentes. Los intereses de las élites están unificados debido a
orígenes y posiciones comunes y la característica definitoria del poder es la
posición institucional.3

Incluso cuando grupos enteros están ostensiblemente completamente excluidos

de las redes de poder tradicionales del estado (históricamente, sobre la base de
criterios arbitrarios como la nobleza, la raza, el género o la religión), la teoría de
élite reconoce que con frecuencia se desarrollan grupos "contraélites". Las
negociaciones entre estos grupos privados de derechos y el Estado pueden
analizarse como negociaciones entre élites y contraélites.
Un problema importante, a su vez, es la capacidad de las élites para cooperar
contra élites.
La élite en general se opone al pluralismo, una tradición que supone que todos los
individuos, o al menos una multitud de grupos sociales, tienen el mismo poder y se
equilibran mutuamente para contribuir a resultados políticos democráticos que
representan la voluntad emergente y agregada de la sociedad.
La élite argumenta en general que la democracia es una postura utópica, como
tradicionalmente se la considera en la tradición conservadora italiana, o que la

23
democracia no es realizable dentro del capitalismo, como es la opinión de la teoría
de la élite contemporánea más compatible con el marxismo.

Modelo racional-económico: la política pública como “maximización” del

bienestar social, Incrementalismo y “The garbage can”: la política pública
como cambio racional.

Teoría de juego: la política pública como elección racional en competencia

Teoría de la elección pública: la política pública como elección colectiva.

La teoría de la elección u opción pública (Public choice theory),1 trata de utilizar
la economía para estudiar problemas típicos de ciencias políticas. 2 Dentro de las
ciencias políticas, es considerada parte de la elección pública positiva, la cual
estudia las decisiones colectivas o públicas de los agentes políticos, y pretende
desarrollar un marco institucional que aminore el poder político frente a
la sociedad civil. Dentro de la ciencia económica está considerada como una
subdivisión de la microeconomía, enfocada en el análisis de decisiones colectivas
relacionadas a la legislación, clientelismo, elecciones y el comportamiento de los
votantes.

La teoría parte del individualismo metodológico, y sostiene la premisa de que el

comportamiento de los burócratas y políticos no es diferente al de otros actores
económicos, y lo que busca es maximizar el presupuesto público, principalmente
en busca de cumplir sus propios intereses y solo como objetivo secundaria busca
el bien social. Además, estudia las elecciones fuera del mercado, es decir,
elecciones como proceso social que involucra a los individuos independientemente
de su voluntad para tomar decisiones colectivas y públicas.
En general, estudia los fallos del Estado provocados por un intento de solucionar
los fallos de mercado. Así, postula que la evidencia científica señalaría al
Gobierno, y no al mercado, como el ente que debe ser limitado o reducido por el
bienestar de la sociedad.

Antecedentes y desarrollo de la teoría

Knut Wicksell (1896) es considerado uno de los precursores de la teoría de la
elección pública.,3 El trató al gobierno como un intercambio político, quid pro quo,
estableciendo un principio de beneficio conectado a los gastos públicos con los
impuestos.4
Posteriores análisis económicos han descrito al gobierno como si fuese una
entidad que tratara de "maximizar un tipo de función de bienestar para la
sociedad", divorciándolo de una caracterización como agente económico, a
diferencia del caso de los negocios.2 En contraposición a esto, la teoría de la
elección pública modela a los gobiernos como un conjunto de funcionarios que,
además de buscar el interés público, puede que actúen en beneficio propio, por
ejemplo, en el modelo de maximización de presupuesto de la burocracia,
posiblemente sacrificando eficiencia económica en el proceso. 25

24
La teoría de la elección pública moderna nació del trabajo del Duncan Black, a
veces llamado el "padre de la teoría de la elección pública". 6 En una serie de
publicaciones de 1948, que culminaron en la "Teoría de los Comités y las
Elecciones" (1948),7 y en trabajos posteriores, Black resumió un programa de
unificación hacia una "Teoría de Decisiones Económicas y Políticas" más general
basada en métodos formales comunes, 8 y desarrolló los conceptos básicos de lo
que más adelante se convertiría en la teoría del votante promedio, redescubriendo
trabajos pasados sobre el teorema del votante mediano. 9210

La obra de 1951 de Kenneth J. Arrow, Elección Social y Valores

Individuales influenció la formulación de la teoría. Entre otros trabajos importantes
se encuentran Una Teoría Económica de la Democracia de Anthony Downs de
1957 y La Lógica de la Acción Colectiva de Mancur Olson de 1965. 11
James Buchanan
El economista James M. Buchanan descubrió que era posible la aplicación y la
extensión de la teoría económica a las decisiones políticas y gubernamentales;
encontrando además que era posible extender dicha teoría a las decisiones de
los ciudadanos para hacer posible la elección entre las diversas opciones
existentes en el mercado político. Dicho descubrimiento le valió el premio Nobel de
economía en 1986.
Además, y como resultado del análisis antes precisado, Buchanan determinó que
las decisiones políticas, aquellas realizadas por los estamentos del Estado
encargados del manejo estatal, necesariamente generan costos a los particulares
y a la sociedad en su conjunto. Asimismo, las decisiones políticas no le cuestan al
Estado como tal, sino a todos los que se encuentran bajo el dominio de dicho
estado.
El coste de la toma de decisiones se convertía entonces en un factor que influye
decididamente en la eficiencia y en los efectos de las decisiones políticas.
Como resultado de la constatación referida en los párrafos precedentes, y dado
que los Estados administran bienes y fondos públicos, los votantes deberían tener
la posibilidad de recurrir a mecanismos legales, de obligatorio cumplimiento, que le
permitiesen controlar las decisiones de los actores públicos e intervenir en ellas.
La teoría resulta importante para comprender diversos fenómenos políticos y
jurídicos que se dan en la realidad.
Asimismo, permite entender la razón por la que las normas jurídicas
constitucionales deben elaborarse de forma que permitan un adecuado control del
comportamiento del Estado por parte del electorado y además permita entender
también por qué dicho control resulta indispensable.
Sobre la democracia
Uno de los principios que provienen de la teoría de la elección pública es que
buenas políticas gubernamentales en una democracia son un bien
público underprovided(infradotado), debido a la ignorancia racional de los
votantes. Cada votante cuenta con una pequeñísima posibilidad de que su voto
cambie el resultado de las elecciones, al mismo tiempo que recolectar la
información necesaria para tomar una decisión de voto bien informada requiere de
mucho tiempo y esfuerzo.

25
Por lo tanto, la decisión racional de cada votante es la de permanecer, por lo
general, ignorante de la política e incluso abstenerse de votar. Los teóricos de las
decisiones racionales indican que esto explica el gran nivel de ignorancia de los
ciudadanos comunes en las democracias modernas al igual que los bajos niveles
de participación electoral. La abstención racional genera la llamada paradoja del
voto, en la cual un análisis estrictamente de coste-beneficio nos indica que nadie
debería votar.

10.2.1 Teoría de sistema: la política pública como sistema de resultados.

Evolución del área de las políticas públicas.

La palabra desarrollo es un término que se usa en diferentes esferas, como verbo

y/o sustantivo: desarrollar alguna actividad, el desarrollo de las personas, el
desarrollo artístico. Pero no es un concepto que solo se refiera a la acción, sino
que implica un aumento, una evolución, un progreso.

El desarrollo es un concepto que se ha utilizado en la teoría económica, para

indicar una medida de progreso de las sociedades occidentales en la organización
de sus recursos y en las relaciones de intercambio de objetos materiales e
inmateriales entre los sujetos que constituyen dichas sociedades. Objetos que
serán valiosos en la medida que satisfagan las necesidades de dichos sujetos, y
por lo tanto, contribuyan a su bienestar.
2Es posible sostener que el concepto desarrollo en la esfera económica, comenzó
a usarse cuando se inicia la discusión sobre la desigualdad entre los países del
sur con respecto a los países del norte. La noción de subdesarrollose aplica a los
países del denominado tercer mundo, para referirse a la condición de aquellos
países cuyo funcionamiento “se caracteriza por la inestabilidad y la dependencia;
difícilmente puede romper el círculo vicioso de la pobreza” (Barre, 1958:16). Al
revés, podríamos decir que un país desarrollado se caracteriza por su estabilidad
e independencia, donde no existe pobreza. Un país o nación que es capaz de
generar:
3Luego de la segunda guerra mundial, se crea el sistema de Naciones Unidas,
como mecanismo internacional para resguardar la paz mundial y promover el
desarrollo; desde allí, específicamente la CEPAL (Comisión económica para
América Latina), creada en 1948, se haría cargo de promover políticas públicas de
desarrollo económico para la región1. Los coletazos económicos generados por la
guerra, la emergencia de la industrialización en América Latina2y las
concepciones keynesianas tendientes a fortalecer el papel del estado en las
economías nacionales, son ingredientes adicionales para la expansión económica
en la región.
4El diagnóstico que hacían cientistas sociales latinoamericanos en los años 50 y
que fundamentaba a la vez tal expansión, estaba construido en torno a las
relaciones de dependencia que las economías de la región tenían con las
economías del norte, lo que se denominó el sistema centro – periferia (Rodríguez,
2006). A juicio de los estructuralistas, estas relaciones eran una de las causas
principales del subdesarrollo.

26
 Para revertirlo, era necesario impulsar una estrategia de crecimiento económico
por medio de la industrialización por sustitución de importaciones (Muñoz, 1986).
Entonces, el crecimiento económico se constituyó en una reducción práctica del
concepto de desarrollo, formando parte de la base ideológica de las políticas
públicas de desarrollo durante la segunda mitad del siglo XX.

5En coherencia con lo anterior, de acuerdo al análisis centro – periferia, el

desarrollo logrado por las economías del centro (los países desarrollados), el
progreso técnico y la acumulación de capital, se debía principalmente a un retraso
inicial de las economías de la periferia, las cuales exhibían un modelo económico
centrado en el desarrollo hacia afuera, es decir, en la exportación de bienes
primarios, que no requerían grandes avances técnicos o de capital; mientras que
el mercado interno de productos más elaborados era abastecido mediante las
importaciones desde el centro.

Un círculo vicioso, que mantenía una dinámica de desarrollo desigual, basada en

relaciones de dependencia tecnológica, que se expresa en niveles de ingreso
ostensiblemente inferiores.
6Entonces, la superación de tal círculo vicioso debería enfocarse a las causas del
sub-desarrollo, sobre todo en su componente “dependencia”, lo que fundamentaba
los esfuerzos para favorecer el modelo de industrialización por sustitución de
importaciones. Este modelo se constituía en “una opción privilegiada de cambio
estructural, como el camino que permitiría transformar una estructura arcaica (el
modelo de desarrollo hacia afuera) en una estructura moderna” (Muñoz 1986:97).
No obstante, las políticas impulsadas en torno a la industrialización, exhibirían
síntomas de agotamiento a finales de la década del 60:

7De este modo, las políticas económicas impulsadas hasta la fecha no habían
logrado su objetivo en torno a reducir la dependencia económica (y por lo tanto,
avanzar en la senda del desarrollo), produciéndose un giro inesperado. El modelo
de desarrollo hacia adentro había entrado en crisis y era necesario reconfigurar las
economías de la región hacia un nuevo estilo de crecimiento económico que
considerara la intensificación de las exportaciones.

Las crisis políticas y la polarización ideológica de principios de la década del 70,

derivaron en un cambio estructural de las bases económicas, centrado en la
liberalización de las economías de los países de la región y la implementación de
los programas de ajuste estructural impulsados por los organismos financieros
internacionales. De algún modo, se volvía a un modelo de desarrollo hacia afuera
como motor del crecimiento económico, con consecuencias políticas, sociales y
económicas negativas para amplios sectores de la población.

8Este nuevo modelo experimental, desarrollado principalmente en la década de

los 80, perfeccionado en los ’90 y continuado en este nuevo siglo, se basa en la
hipótesis de que el crecimiento económico generará mediante un efecto en
cascada (“teoría del chorreo”), mejoras en el bienestar de la población, indicadas

27
principalmente por una distribución del ingreso generado por el aumento del
capital y consecuentemente del empleo.

Bajo esta hipótesis, se impulsaron una serie de políticas de cambio estructural

asociadas a la reducción del tamaño del Estado, la liberalización comercial, las
privatizaciones de empresas públicas, la apertura a la inversión extranjera, la
desregulación económica, entre otras; permitiendo que el mercado, y sus “leyes”
de oferta y demanda, se encargaran de la distribución del ingreso y la satisfacción
de las necesidades de la población.

Estas políticas redujeron los riesgos asociados a la inflación y el alto

endeudamiento público que exhibían las economías de la región durante la
década de los ´80, pero no consiguieron los objetivos de desarrollo que
supuestamente perseguían:

9Como ha sido revisado precedentemente la noción de desarrollo ha sido objeto

de diversas precisiones y recreaciones a nivel teórico y empírico, aunque continúa
marcada por su origen (Arocena, 2002). La adopción de conceptualizaciones de
desarrollo múltiples y contradictorias a los largo del periodo, ha tenido a nuestro
juicio una lógica común, que se origina en los principios de la acumulación colonial
y patriarcal en América Latina; mecanismos que han fomentado la consolidación
de grupos de poder y de grupos al servicio de aquéllos.

Y no es simplemente una cuestión política o moral, es un tipo de racionalidad

basada en la dominación del hombre y de la naturaleza por el hombre;
racionalidad que conquistó a Europa moderna y que se irradió hacia sus colonias
en el tercer mundo, que formaron los países subdesarrollados.

El subdesarrollo como categoría de análisis surgió entonces de la compresión de

estas relaciones de explotación y de negación de las propias sendas de desarrollo,
pero su conceptualización y aplicación a las políticas económicas de la época no
fue capaz de transformar aquello que criticaba y que constituía la propia ideología
del crecimiento económico, basada en una racionalidad económica de la
acumulación capitalista-patriarcal-colonial que se sustenta en el dominio, a partir
del establecimiento de un sistema – mundo basado en la colonialidad.

10 Siguiendo a Quijano, la configuración de los estados–nación en América Latina,

suponía una sociedad imaginada parecida a Europa, concentrando el poder y
sosteniendo las relaciones de dependencia no sólo económica sino también
cultural. Esta dependencia llevó a los intelectuales del subdesarrollo y la
dependencia a pensar desde las categorías establecidas por en centro.

Aún cuando algunos autores como Cardoso y Faletto (1971) pensaban en la

sociedad y cultura latinoamericanas como elementos claves para conducir a los
países de la región al desarrollo; sus ideales, su sociedad imaginada estaba más
cerca de Europa que de la América diversa y críptica, pues el cambio social
requerido correspondía al paso de las sociedades tradicionales a las sociedades
28
modernas en la región; modernidad que se alojaba en los centro urbanos, en las
capitales, produciendo relaciones centro–periferia también al interior de los países,
entre el sector rural indígena y campesino “atrasado”, y la ciudad moderna.

11Estas contradicciones en la idea de desarrollo y los escasos efectos en el

bienestar social de las políticas públicas asociadas a tal idea, hacen que pierda
sentido y fuerza, y que aunque permanezca en pie, es necesario transformarla,
puesto que “las luces que hacían resplandor la esperanza se han apagado. La
gran empresa que, tanto en el Norte como en el Sur había comenzado tras la
Segunda Guerra Mundial a fin de acelerar la consecución del desarrollo, está
actual y definitivamente acabada” (G. Rist 2002, citado en Unceta 2009: 24).

12Entonces ¿Cómo pensar una idea de desarrollo distinta a la que ha motivado el

desempeño de los países latinoamericanos durante el siglo XX y que ha generado
“culturas de centro” basadas en el crecimiento económico y el mercado, y “culturas
periféricas” marginadas? ¿Es posible que una nueva conceptualización del
desarrollo permita trascender las desigualdades intrínsecas del modelo económico
adoptado por los países de la región? A nuestro juicio, hay dos elementos que
contribuyen a pensar en ello: la resignificación de lo público y la noción de
territorio.

Estructura y Organización del Estado

Al hablar de estructura del Estado nos referimos a las ramas del Poder Público
Nacional señaladas en nuestra Constitución. En este sentido, el Poder Público se
diluye entre el Poder Nacional, el Poder Estadal y el Poder Municipal. Cada una de
las ramas del Poder Público tiene sus funciones propias, pero los órganos a los
que incumbe su ejercicio colaborarán entre sí en la realización de los fines del
Estado.
Se entiende como fines del Estado a todas aquellas acciones orientadas a "la
defensa y el desarrollo de la persona y el respeto a su dignidad, el ejercicio
democrático de la voluntad popular, la construcción de una sociedad justa y
amante de la paz, la promoción de la prosperidad y bienestar del pueblo y la
garantía del cumplimiento de los principios, derechos y deberes consagrados en
esta Constitución" (Art. 3. CRBV).
2.1.- El Poder Público Nacional se divide en Legislativo, Ejecutivo, Judicial,
Ciudadano y Electoral (Art. 136 CRBV).
2.1.1.- El Poder Legislativo lo constituye la Asamblea Nacional (AN), unicameral,
integrada por diputados y diputadas elegidos o elegidas en cada entidad federal
por votación universal, directa, personalizada y secreta con representación
proporcional, según una base poblacional del uno coma uno por ciento (1,1%) de
la población total del país.

Los pueblos indígenas, como nueva modalidad de la Carta Magna, tiene su

representación en este órgano legislativo (Art. 186 CRBV).
2.1.1.1.- Entre las atribuciones de la Asamblea Nacional vale señalar: a.- Legislar
en las materias de la competencia nacional y sobre el funcionamiento de las
distintas ramas del Poder Nacional.
29
b. Proponer enmiendas y reformas a la Constitución, en los términos establecidos
en esta Constitución.
c. Ejercer funciones de control sobre el Gobierno y la Administración
Pública Nacional.
d. Organizar y promover la participación ciudadana en los asuntos de su
competencia.
e. Decretar amnistías.
f. Discutir y aprobar el presupuesto nacional y todo proyecto de ley concerniente al
régimen tributario y al crédito público.
g. Aprobar las líneas generales del plan de desarrollo económico y social de
la Nación, que serán presentadas por el Ejecutivo Nacional en el transcurso del
tercer trimestre del primer año de cada período constitucional.

h. Autorizar al Ejecutivo Nacional para celebrar contratos de interés nacional, en

los casos establecidos en la ley. Autorizar los contratos de interés público
nacional, estatal o municipal con Estados o entidades oficiales extranjeros o
con sociedades no domiciliadas en Venezuela.

Segunda Unidad.
El proceso de las políticas públicas: el ciclo de las políticas públicas.

Objetivos Específicos

Conocer el proceso de elaboración de las PP y de Desarrollo.

Identificar los diferentes problemas que se dan en la elaboración de las PP.

Contenido
1. Las PP como proceso
El estudio de la política pública como proceso ha constituido un punto de inflexión
en la disciplina de las políticas públicas puesto que ha permitido superar aquella
concepción según la cual el análisis de la política pública se restringía al momento
decisional, al estudio de la “gran decisión” de la autoridad.
La primera versión de este enfoque procesal de la política pública ha sido
planteada por el padre fundador de las ciencias de políticas públicas, Harold
Lasswell.
La propuesta de Lasswell (1956) identificaba originalmente siete etapas: a)
inteligencia: refiere a la importancia de la información y el conocimiento para la
generación de modelos causales que permitan la planificación y la predicción; b)
promoción: se vincula a la generación de alternativas de políticas; c) prescripción:
se centra en el proceso de promulgación de las reglas; d) invocación: refiere a la
caracterización provisional de conductas en función de las prescripciones
establecidas en la etapa anterior; e) aplicación: se aboca al análisis del proceso de
implementación de las reglas o decisiones; f) terminación: refiere al final de la
política, una vez concluido el proceso de implementación, y g) evaluación: se

30
centra en el estudio de las consecuencias o efectos que la política genera, y que
sirven para retroalimentar el proceso.

Retomando la propuesta de Lasswell, otros autores han desarrollado y

perfeccionado el modelo, ampliando el número de etapas y/o precisando en cada
una de ellas la naturaleza de las preguntas a responder, esto es, la especificidad
de los procesos políticos y técnicos involucrados, los requerimientos
informacionales, los actores movilizados, el tipo de conflictividad que se genera,
así como las aproximaciones metodológicas adecuadas.

Entre estos autores se destacan las contribuciones realizadas especialmente en la

década del 70 por autores como Jones (1970), Rose (1973), Brewer (1974),
Anderson (1975), Jenkins (1978) o May y Wildavsky (1978). No es la intención
desarrollar aquí cada una de estas aproximaciones, aunque resulta importante
detenerse brevemente en dos de esas contribuciones.

La primera de ellas es la realizada por Jones (1970). Según este autor, es posible
identificar cinco etapas en el proceso de las políticas: 1) la identificación del
problema que reclama la atención del gobierno o sobre el que el gobierno
desea/pretende intervenir; 2) la formulación de la política, que abarca la
construcción de alternativas de políticas y la selección de un curso de acción; 3) la
legitimación de la política o curso de acción elegido, esto comprende la
argumentación, evidencias, símbolos y fundamentos que están detrás de la
política pública elegida; 4) la aplicación, que refiere al proceso de administración o
gestión de la política y que supone la conversión de los insumos puestos a
disposición en productos o resultados consistentes con las metas establecidas en
el estatuto de la política pública; y e) la evaluación, que supone la medición de los
resultados o consecuencias que la política produce sobre el contexto, los
comportamientos de los actores, sus percepciones y, en especial, sobre el
problema atendido.
Según este autor, cada una de estas etapas del proceso
Fernando M. Jaime, Gustavo Dufour, Martín Alessandro y Paula Amaya
88 se vincula con distintas actividades funcionales, que son categorizadas de
forma diferente desde el punto de vista del gobierno, y que están asociadas con
distintos productos (outputs) (Jones 1970: 14).
Otra contribución importante es la realizada por Anderson (1975), quien reconoce
explícitamente que la estructuración del proceso de las políticas en etapas es una
construcción teórica, y que por tanto es posible encontrar en los procesos reales
ciertas superposiciones o límites mal definidos2.

Según este autor también es posible identificar cinco etapas, aunque las denomina
de forma distinta: 1) la agenda: refiere a los problemas que reciben la atención por
parte del gobierno y supone explicar el proceso por el cual ciertos problemas son
atendidos (no necesariamente resueltos) y otros no; 2) la formulación de
alternativas: comprende el desarrollo de propuestas de cursos de acción que sean
aceptables, pertinentes y factibles, y exige dar cuenta de la racionalidad o no de
ese proceso y del rol que juegan las ideas y el conocimiento experto; 3) la
31
adopción de la decisión: incluye la elección y legitimación de un curso de acción y
requiere explicar por qué se ha elegido o priorizado ese política en lugar de las
otras alternativas; 4) la implementación: refiere al proceso de aplicación de la
política y supone explicar los comportamientos administrativos que desencadena
la política y la relación (causal) entre estos y los resultados de la política; y 5) la
evaluación: refiere a los esfuerzos que los gobiernos realizan con el propósito de
determinar la eficacia, eficiencia y efectividad de las políticas seleccionadas.

En este capítulo utilizaremos la clasificación propuesta por Aguilar Villanueva

(1996a), quien amplía las clasificaciones anteriormente propuestas. Según el
autor, el proceso de la política pública comprende siete etapas.

El proceso de las políticas públicas

La primera es la definición del problema. Aquí lo importante es determinar cuál es
el problema, cuáles son sus dimensiones o componentes y cuáles sus causas.
La segunda es la formación de la agenda, que consiste en analizar qué factores
contribuyen a que una situación se convierta en problema y ese problema en
objeto de una acción gubernamental, y quienes son los actores que intervienen en
el proceso. La siguiente etapa es la construcción de opciones, que consiste en
analizar cuáles son las alternativas disponibles y viables para resolver el problema
y qué riesgos, beneficios y costos acompaña a cada una de ellas. La cuarta etapa
es la toma de decisión.

Aquí el problema es determinar cuál de todas las alternativas disponibles

constituye la mejor opción. La próxima etapa es la implementación de la política
que consiste en analizar cuáles son las acciones conducentes para llevar a cabo
exitosamente la decisión, para alcanzar los objetivos y metas que la política se
propone. La sexta es la evaluación de la política.
En esta etapa lo importante es decidir qué y cómo evaluar y para qué fines. Así
llegamos a la última etapa, la de terminación o continuación de la política, que
consiste en decidir a la luz de los insumos que brinda la evaluación si la política
debe continuar, finalizar o revisarse.

Definición del problema.

La definición política del problema público. Elementos para su definición. No todos
los problemas sociales se convierten en públicos. Según Gusfield, los problemas
públicos representan una prolongación de los problemas sociales en la medida en
que una vez que surgen en la sociedad civil, se debaten en el seno de un espacio
político-administrativo emergente.

Así, un problema se convierte en público cuando se incluye en la agenda política,

al determinar los actores públicos que es necesaria una solución “pública”. De
manera más concreta, Garraud indica tres condiciones para que el problema sea
“público”: que la demanda surja de grupos sociales determinados, que se
desarrolle un debate público, y que exista un conflicto entre las autoridades
públicas y los grupos organizados.

32
 En base a éste modelo, los actores públicos son los grandes orquestadores del
proceso de inclusión en la agenda, pero el paso de un problema social a público
no tiene por qué ser lineal ni obligatorio. Vassopoulo afirma que un problema
público puede originarse tanto en la recuperación de una preocupación social
anterior, como ser fruto de una construcción política nueva. La especificidad de un
problema como público consiste en que la responsabilidad sobre el mismo recae
en los poderes públicos, y en que éstos decidan hacerse cargo de su resolución.

Por otra parte, diversas situaciones sociales problemáticas no acaban siendo un

problema público. Mientras que la visión pluralista de la democracia defiende que
todo actor puede acceder al espacio de toma de decisiones, Barach y Baratz
sostienen que por el contrario, una forma de mantener el poder político consiste en
mantener fuera de la agenda ciertas cuestiones sociales.

Estos bloqueos se llaman no-decisiones. Para resumir la formulación de los

problemas públicos, proponemos para todo análisis empírico, estudiar en qué
medida una situación problemática específica se concibe como parte de la esfera
de preocupaciones sociales, y acaba entrando en la arena política. Así, se
identifican los obstáculos en la definición del problema y de las políticas de
respuesta.
Las perspectivas sociológicas se concentran sobre todo en los factores
individuales, y las normas que favorecen ó frenan la toma de conciencia de que
una situación problemática privada puede pertenecer al ámbito social, y definirse
como problema social, no privado. Las perspectiva más cercana a la Ciencia
Política pone el acento en la articulación de un problema catalogado como social,
las demandas de intervención pública, y las modalidades de inclusión en la
agenda utilizadas por los diversos actores involucrados.

Todo proceso que tome en consideración esta diversidad de actores, se

encuentra en el punto de convergencia de las distintas disciplinas. Hablamos de
problema público cuando una situación se juzga políticamente como problemática,
y es objeto de debate político. En ocasiones, ocurre al contrario: un problema
considerado público se convierte en una cuestión privada (P.ej. la práctica
religiosa en España, la liberalización de servicios públicos, etc.). 7.2.2 LAS
DIMENSIONES OPERACIONALES DEL ANALISIS.

El analista de una política pública puede considerar diversos elementos

constitutivos de un problema público. Todo problema público puede calificarse en
función de estas siguientes dimensiones, esta apreciación depende de las
condiciones objetivas de la situación considerada problemática, de la evaluación y
la ponderación subjetiva que hacen los actores implicados.

En el análisis se evidencia la manera en que cada actor se representa a sí mismo

y su perspectiva e intereses. La inclusión en la agenda como problema público es
un proceso artesanal, en el los promotores de una determinada política combinan
los aspectos sustantivos con las dimensiones institucionales, para tener más fácil
acceso a la agenda. Las dimensiones que vemos a continuación se solapan
33
parcialmente, lo que facilita la visión global del problema. a) La intensidad del
problema. Grado de importancia que se da a las consecuencias del problema,
tanto a nivel individual como colectivo.

Los actores implicados juzgan si se trata de un problema serio, a partir de los

efectos negativos que inducen (P.ej. los costes financieros y problemas
psicológicos que produce el desempleo, riesgos de un accidente nuclear, consumo
de alcohol y tabaco, etc.), ó si se trata de un pseudo-problema, menos
significativo, para movilizar la opinión pública y generar una intervención inmediata
de los poderes públicos ( cuestiones medioambientales determinadas, inserción
de grupos marginados en el empleo, etc.). El grado de importancia varía según la
época y los actores. b) El perímetro del problema.

Entendemos así el alcance de sus efectos negativos sobre los diferentes grupos
sociales implicados, la localización geográfica y el desarrollo en el tiempo, pero
también las personas implicadas y el espacio geográfico pueden ir cambiando en
el tiempo. La visibilidad del problema es también importante. Si el número de
grupos sociales afectados no es muy grande, se localizan en un ámbito geográfico
muy limitado ó pertenecen a capas sociales poco movilizadas políticamente, su
definición como problema público es también muy limitada. Según Schneider e
Imgran, la forma de definir un problema social depende de la imagen social y el
poder político de los grupos afectados, ó responsables.

Podemos establecer una distinción entre problemas claramente delimitados ó

concentrados (P.ej. La contaminación), y problemas difusos (P.ej. riesgos de
epidemias), y también podemos distinguir los problemas cuyo perímetro
evoluciona rápidamente (catástrofes naturales, sida), y los que evolucionan
lentamente (situaciones económicas de determinados sectores). c) La novedad del
problema. Algunos problemas pueden ser considerados nuevos (sociedades
postindustriales), y otros como crónicos.

El grado de novedad es determinante para su inclusión en la agenda. Un

problema “nuevo” moviliza más fácilmente a la opinión pública, pero sin embargo,
tras una fase expansiva, pierde repercusión mediática y por tanto, peso en la
agenda (P.ej. medioambientales, violencia escolar, manipulación genética, etc.).
Otros son considerados “crónicos” (analfabetismo, inseguridad pública,
desempleo, etc.).

En la época del surgimiento del Estado del Bienestar, hubo muchos problemas
“nuevos” que hoy ya se han hecho crónicos, y las mayoría de las políticas actuales
van dirigidas a corregir ó reorientar las propuestas de entonces. d) La urgencia del
problema. Un problema puede percibirse como más ó menos urgente. En los
casos extremos, frecuentemente debidos a impactos súbitos externos al sistema
político-administrativo (atentados, accidentes en sistemas de transportes, huelgas
salvajes, etc.), se habla de “gestión de crisis”.

34
 Aquí, los poderes públicos aportan casi instantáneamente una respuesta a un
problema que de repente se ha vuelto patente para todos. Estas situaciones abren
una ventana de oportunidad a los sectores que desean “apropiarse” del tema y
promover una determinada solución (P.ej. vacas locas, sida, crisis petroleras,
accidentes nucleares, etc.). El adjetivo “urgente” hace referencia a una situación
de crisis más ó menos coyuntural.

Pero se pueden usar otros parámetros para operacionalizar los problemas

sociales y públicos, según el número de actores implicados, su mocausalidad ó
multicausalidad, su cuantificación ó no, su interdependencia ó independencia de
otros problemas relacionados, etc. 7.2.- La definición política del problema público
Una vez que hemos justificado la necesidad de usar una perspectiva
(re)constructivista, procederemos a definir y operacionalizar lo que aquí
denominamos un “problema público”. 7.2.1.-

El problema público: elementos para su definición Gusfield distingue claramente

entre “problemas sociales” y “problemas públicos” señalando que no todos los
problemas sociales se convierten necesariamente en problemas públicos. Según
este autor, los problemas públicos representan una prolongación de los problemas
sociales en la medida en que, una vez que surgen en el interior de la sociedad
civil, se debaten en el seno de un espacio político-administrativo emergente.

En este sentido, la definición de un problema público es esencialmente política.

En otras palabras, un problema se vuelve público sólo tras su inclusión en la
agenda política. De manera aún más concreta, Garraud identifica tres condiciones
para poder calificar un problema social como “problema público”: (1) una demanda
que surge de grupos sociales determinados; (2) el desarrollo de un debate público
y (3) la existencia de un conflicto entre los grupos sociales organizados y las
autoridades políticas.

Postular la transferencia de un problema de la esfera social hacia la esfera

pública lleva a definir a los actores públicos como los grandes orquestadores del
proceso de inclusión en la agenda. Si bien esta visión parece sensata dado que
atribuye un rol proactivo a los actores públicos, debemos sin embargo señalar que
el paso de un problema social a un problema público no tiene por qué ser ni lineal
ni estrictamente obligatorio.

La especificidad de un problema público consiste en que la responsabilidad sobre

el mismo recae en los poderes públicos, y no necesariamente en el hecho de que
estos últimos decidan hacerse cargo de un problema social que ya ha sido
claramente articulado.

Por otra parte, diversas situaciones sociales problemáticas no acaban

tematizándose como problemas públicos que acaben requiriendo una intervención
estatal. Una forma específica del poder político consiste precisamente en la
posibilidad de mantener fuera de la agenda pública determinadas cuestiones
sociales. Calificados como “no-decisiones”, estos bloqueos institucionales obligan
35
a los actores sociales involucrados en un problema dado, ya sea a encontrar otras
puertas de entrada o a solucionar ellos mismos el problema (a través de políticas
corporativas o privadas)
La agenda.
Afirmábamos que cuando los problemas adquieren una relevancia social
significativa y el Estado se ocupa de ellos se incorporan a su agenda como
cuestiones a ser resueltas. Por lo que debemos inferir que la agenda está
constituida por aquellas cuestiones que entran dentro del espacio problemático
estatal, es decir de aquellos problemas a los que el Estado en diversos niveles y/o
poderes le presta consideración o atención.

Cuando consideramos el hecho de que algunos problemas ingresen a la agenda y

otros no y que esto se puede deber a diversos motivos, por ej.: falta de recursos,
falta de legislación, falta de voluntad política, ausencia de la adecuada presión
política o social, o de los medios de comunicación, ausencia de liderazgo, etc.
Resulta evidente que nos encontramos frente a una competencia entre cuestiones,
ante las que los poderes públicos establecen prioridades, otorgando la condición
de problemas públicos o "cuestiones" a algunos temas y a otros no.

Aquí nos encontramos frente a un nuevo nivel contextual. Ya no se trata del

proceso que rodea a cada "cuestión" o cómo ella debe ser resuelta, sino también
del que determina qué cuestiones se deben resolver.
Son muchos los problemas (sin pretensión de ser exhaustivos) que pueden
originar que las cuestiones ingresen a los distintos tipos o niveles de la agenda del
estado:
- Los cambios tecnológicos. (Ej.: Nuevos procesos de trabajo, etc.)
- Las demandas de grupos políticamente activados. (Ej.: Demandas de género,
ecologistas, homosexuales, etc.)
- La evolución de los valores sociales.(Ej.: valoración de la violencia, la estabilidad
económica,
etc.).
- La amenaza de crisis o crisis. (Ej.: Situación de la pobreza en los cordones
suburbanos de las grandes ciudades, etc.)
- Las condiciones económicas cambiantes. (Ej.: Hiperinflación, crisis de las
economías regionales, etc.)
- La voluntad política de un líder fuerte.
- - La presión de los medios de comunicación. (Ej.: caso Cabezas).
Estos factores se pueden combinar para encaramarse en la agenda pública. La
agenda nos muestra cual es la percepción de los poderes públicos acerca de lo
que se debe hacer o resolver. Se pueden distinguir en este sentido dos momentos:
uno acceder a la agenda, el otro mantenerse en ella.

En general, los analistas organizacionales nos indican que acceder a la agenda y

decididas determinadas partidas presupuestarias y recursos humanos, resulta
complicado hacer desaparecer ese problema del programa de actuación público,
dadas las tendencias sobre incrementalismo y expansión de las organizaciones
burocráticas complejas.
36
Así en general detectaremos muchos temas recurrentes y pocas novedades, en
las agendas estatales.
No obstante el nivel de crisis o amenaza que un tema alcanza, determina su
posicionamiento en la agenda o en diversos niveles de la agenda estatal. Para lo
que conviene distinguir entre las agendas:
1.- Sistémica: un cierto conjunto de problemas percibidos por distintos actores de
la sociedad civil y distintos actores del Estado, de los cuales solamente una parte
de ella se transforma en
"cuestiones".
2.- Gubernamental: Las del máximo nivel de gobierno por ej. el ejecutivo nacional
o provincial hasta el nivel de secretarías.
3.- Institucional: del nivel de subsecretario o directores para abajo (aquí se
incluyen las instituciones territoriles).

4.- Organizacional: aquel campo problemático que hace al funcionamiento interno

de las organizaciones y que no está ligado inmediatamente a la administración de
la agenda, a la decisión de políticas, etc. pero que hace a la eficacia y eficiencia
de la organización (ej. capacitación de los rrhh, selección, división y coordinación
del trabajo).
Los mecanismos frente a la relevancia de la cuestión pueden ser de:
- Desplazamiento: la perdida de estatus de una cuestión pública a mano de otra
cuestión que adquiere mayor relevancia y la relega en la agenda. Por ej. caso del
cólera: en un momento del mayor pico de la amenaza, el problema se encaramó
en los primeros lugares de la misma agenda presidencial y del Ministario de Salud.
Luego aparecieron otros problemas que lo fueron relegando hasta desaparecer de
estos niveles de decisión.
- Expansión: Es el opuesto al caso anterior. La "cuestión" adquiere status en vez
de perderlo.
La crisis que provoca refuerza su importancia y convoca a diversas áreas de
actuación pública, incluso la presidencial. Sería el caso del cólera en su momento
de mayor amenaza.
- Transformación: hace referencia al cambio de situación a partir del cual se
modifica la relevancia del problema. En el caso del cólera con el correr del tiempo
y normalizada la situación, se derivó hacia una Comisión y hacia las instituciones
encargadas de implementar la campaña. Es decir pasó de la agenda
gubernamental a la agenda institucional.

Esta situación es dinámica y turbulenta y puede volver a modificarse.

Tres pueden ser los papeles que el gobierno o el organismo decisor o institución
del caso pueden adoptar:
- Dejar que transcurra el tiempo adoptando un papel más o menos pasivo frente al
problema.(alrternativa pluralista).
- Impulsar o reforzar determinada visión del problema, rol más activo.
- Actuación previsora del organismo decisor ante un posible agravamiento o
surgimiento de una crisis. Rol anticipador.
En la dinámica de formación de la agenda, podemos distinguir tres características
generales:
37
- Valorar el grado de apoyo que el tema o cuestión puede concitar. (Ej.si se
incorpora el tema de la discriminación a las minorías, qué apoyo se puede tener y
qué oposición).
- Valorar su significación, su nivel de impacto sobre la realidad social. (Ej. Qué
comportamiento y modificación en las conductas puede tener el hecho de que se
incorpore a la agenda el tema de las minorías sociales).
- La viabilidad de la solución anticipada o previsible. (Ej: estimar los recursos que
permitirían afrontar las actividades y ser eficaces).

Todo lo señalado remarca la dimensión intersubjetiva de estas cuestiones, lo que

no simplifica su resolución, sino que la complejiza en la medida que distintos
actores se involucran en la cuestión. De lo que se deduce el carácter en gral.
incrementalista de las políticas. Pero la relación con el tiempo puede permitir
anticipar las cuestiones y con ello generar cambios a largo plazo que trasciendan
el incrementalismo. Así podemos hablar de Agendas:
- Incremental: aquella que se desarrolla sobre la base del mismo tipo de resolución
actualizada de una misma cuestión, con poca capacidad innovadora y poca
presición en los objetivos, aunque en gral. con efectos claros. (Ej. política de
bacheo municipal, políticas de nutricióninfantil, etc.).

- Modernizadora: aquella más innovadora que supone plantearse las cuestiones

vinculadas con los cambios actuales. Supone mayor racionalidad que la anterior
en la formulación de sus objetivos y mayor caudal de voluntad política. (Ej.
Capacitación del personal en las nuevas tecnologías de gestión. Obras de
infraestructura municipal para enfrentar los desafíos del
Mercosur, reforzamiento de la sociedad civil).

- Futuro: la que contiene las cuestiones que se pueden prever a largo plazo, como
resultado de las tendencias actuales. (Ej. Problemas de desarrollo urbano y
desocupación que pueden generar las obras de infraestructura actuales como el
puente Rosario-Victoria).

La formulación de la política.
Diseñar políticas públicas es una tarea difícil. Requiere de conocimientos de
economía, ciencia política, estadística, administración pública, derecho, sociología,
antropología, psicología y comunicación. Por lo tanto, se necesita de un equipo de
trabajo multidisciplinario, de un líder que obtenga la información precisa de
cada especialista, así como de tomar en cuenta la opinión de la ciudadanía,
los expertos, los servidores públicos y los políticos. Lo dividimos en 5 etapas.

Etapa 1. Análisis del Problema

Una de las características básicas de las políticas públicas es que deben de
responder a un problema claro y delimitado. Una acción de gobierno sin un
diagnóstico adecuado no es política pública, es simplemente una acción
gubernamental.

38
En esta etapa sugiero iniciar con la delimitación del problema público que se
desea atender, cuantificando el número de afectados, las zonas
geográficas donde residen y los costos sociales que el problema ha generado.
Posteriormente sugiero realizar un análisis causal que nos permita conocer cuáles
son las causas principales que están generando el problema que deseamos
atender.

En análisis causal es, en mi opinión, un paso crucial en esta etapa debido a que
las soluciones que planteemos deben estar enfocadas en atacar las causas del
problema y no las consecuencias.
Finalmente, propongo que se utilice el principio de Pareto o la regla del 80/20 para
elegir las causas que mayor influencia tienen en la manifestación del problema
para diseñar una política pública eficaz.
 
Etapa 2.Análisis de Soluciones
Las soluciones de política pública son cursos de acción alternativos para mitigar
las causas de un problema público. Sugiero iniciar estableciendo claramente
el objetivo de las potenciales soluciones, así como la población potencial que se
desea atender. Posteriormente, propongo que se lleve a cabo una sesión de lluvia
de ideas para proponer soluciones creativas con un grupo pequeño de personas
involucradas en el proyecto.

En mi experiencia, el grupo deberá ser menor a ocho personas para que pueda

funcionar de manera eficaz.
Después de la sesión de lluvia de ideas, es necesario saber qué soluciones se han
implementado para problemas similares. Sugiero que se realicen dos análisis: uno
de prácticas actuales y otro de mejores prácticas de política pública.

Finalmente, propongo seleccionar las mejores soluciones, cuantificar sus costos y

definir la población objetivo. Calcular costos de alternativas de política pública
puede parecer una tarea fácil, pero no lo es. Requiere de un análisis serio donde
se deben calcular los costos de inversión, así como los costos de operación.
En la mayoría de los casos, una política pública no puede atender a todos los
afectados del problema público (población potencial), debido a restricciones
presupuestales, cuestiones geográficas o tiempo. Propongo seleccionar a
una población objetivo, la cual es aquella a la que la política pública estará en
condiciones de atender.
 
Etapa 3.Análisis de Factibilidad
Una propuesta de política pública es factible cuando tiene posibilidad de ser
instrumentada en las circunstancias actuales de un particular entorno. El análisis
de factibilidad requiere del trabajo conjunto de especialistas para generar una
labor seria. En mi opinión, se requieren seis análisis de factibilidad que he
denominado “filtros de factibilidad”: 1) presupuestal, 2) socioeconómico, 3) legal,
4) político, 5) ambiental y 6) administrativo.

39
El análisis de factibilidad presupuestal permite identificar la disponibilidad de
recursos para la implementación de la política pública que se está diseñando. El
de factibilidad socioeconómica permite realizar la valoración económica y social de
los costos y los beneficios de la política pública. El análisis de factibilidad
legal permite verificar si las soluciones propuestas contravienen a algún
mandamiento establecido en la Constitución, la normatividad o reglamentos
específicos.
El análisis de factibilidad política permite conocer los intereses y el poder que
tienen las personas, grupos u organizaciones que estarían tanto a favor como en
contra de las propuestas de política pública. El análisis de factibilidad
ambiental evalúa el impacto que las propuestas de política pública generarán en el
medio ambiente. Finalmente, el análisis de factibilidad administrativo permite
valorar los recursos organizaciones y técnicos con los que se dispondrá para la
implementación de una propuesta con base en la estructura organizacional bajo la
que operará.
Una vez realizado estos seis análisis, propongo integrar una matriz de alternativas
de política pública. En mi opinión, esta matriz es la herramienta más importante
para hacer una recomendación inteligente y profesional de política pública.

Etapa 4.Recomendaciones de política pública

Una vez que se ha integrado una matriz de alternativas de política pública,
estamos en posibilidad de realizar una recomendación clara, concisa e inteligente
de política pública. Uno de los instrumentos más utilizados por los profesionales
de las políticas públicas se llama memorándum de política pública o policy memo.
El policy memo es un documento de análisis y recomendaciones que
pretende influir en la toma de decisionesde política pública.

Es un informe de hechos con una valoración y una interpretación del analista de

política pública. Utilizo el concepto de memorándum de política pública en el
idioma inglés como policy memo, ya que es en los Estados Unidos donde se
generaron las principales corrientes teóricas y las herramientas prácticas para el
diseño y la evaluación de políticas públicas.

El propósito de un policy memo es proveer información de política

pública relevante para la toma de decisiones. En general, entre más alta es la
jerarquía de un decisor, menor es su conocimiento específico sobre cualquier
tema y menor su habilidad para enfocarse en uno solo, por eso, un policy
memo efectivo debe:
1) Explicar por qué el problema es importante y por qué se necesita tomar una
decisión.
2) Suministrar los hechos esenciales y la información de apoyo con sólida
evidencia técnica y empírica, no anecdótica.
3) Describir y recomendar un curso de acción claro.
En mi libro "Diseño de Políticas Públicas" presento recomendaciones
específicas para cada una de las secciones de un policy memo, así como dos
ejemplos para que los que inician en la disciplina puedan tener un buen punto de
referencia.
40
Etapa 5 Plan de Acción de Política Pública
Si el decisor ha aceptado la recomendación de política pública, el equipo que
participó en el diseño de la política pública deberá presentar un plan de acción de
la misma, que es la culminación del diseño de la política pública.
En el plan de acción se presentan de forma clara y a detalle las acciones clave a
llevar a cabo en la implementación de la política pública, es decir, se sitúa en
el paso intermedio entre el diseño y la implementación de la misma y se realiza
una vez que se ha seleccionado la mejor alternativa de política pública.
En la mayoría de los casos, el equipo de trabajo que realiza el diseño de la política
pública no es el mismo que el que se encarga de implementarla. Es por ello que
es de suma importancia que el plan de acción presente de forma
precisa las actividades y las consideraciones más importantes para
su implementación y así, el equipo encargado de ejecutarla, cuente con las bases
para instrumentar a detalle el plan de implementación.
El plan de acción debe considerar al menos seis aspectos: 1) planeación legal; 2)
planeación administrativa y programación presupuestal; 3) reglas de operación; 4)
cabildeo; 5) evaluación y monitoreo; y 6) estrategia de comunicación.
 La legitimación de la política
En el campo de las investigaciones sobre políticas públicas, un tipo de estudio
interesante es el que parte de la descripción y análisis de los discursos de políticos
y gestores en el o los gobiernos del período investigado, puesto que las
referencias a la legitimidad del gobierno y al papel asignado al Estado que realicen
sus políticos y gestores tiene relación con las políticas públicas que ese gobierno
lleve a cabo. Entre "lo dicho" en los discursos y las políticas públicas
implementadas se encuentran -por un lado- lo "no dicho", y -por otro- el proceso
de toma de decisiones (conflictos y acuerdos, presiones internas y externas, etc.)
previo a la implantación de cualquier política.

Estudiar los dos polos del proceso, la declaración de intenciones ("lo dicho") y las
políticas públicas realmente implementadas, permite contestar una serie de
preguntas sobre la implantación de políticas públicas, y plantear otras nuevas. El
objetivo principal de este artículo es investigar los principios en los que una
organización puede basar su legitimación; y -a continuación- aplicar esos
principios al caso argentino, contrastando el gobierno autoritario del "Proceso de
Reorganización Nacional" -1976/1983-, y el gobierno democrático de la Unión
Cívica Radical 1984/1989 (1).

Se analizarán los discursos, escritos, etc. de los políticos y gestores de ambos

gobiernos, focalizando la atención en las menciones y referencias a la legitimidad
de su gobierno y de su Administración Pública, y al papel que se asigna al Estado
y a la Administración (2). Este análisis permite hacer comparaciones entre los dos
gobiernos, y puede servir de base para encuadrar un posterior estudio
comparativo sobre las políticas públicas implementadas, contrastando las
intenciones de actuación con las políticas públicas efectivamente ejecutadas.
41
Todo gobierno tiene unas bases de legitimación; por ello, el tema de la legitimidad
sigue siendo una de las ideas centrales de la teoría política. A Max Weber se debe
la clasificación de los títulos de la dominación legítima. Las tipologías tradicionales
de las formas de gobierno basada en el criterio del número de gobernantes (uno,
pocos, muchos) o en el modo del ejercicio del poder (bueno o malo), son
reemplazadas por la clasificación weberiana de las formas de poder legítimo
(tradicional, carismática, racional o legal) en la que se establecen tres principios de
legitimidad. Aquí la distinción se basa - a diferencia de lo que sucede en la
clasificación tradicional- en la actitud de los gobernados en relación al poder del
gobernante, en la aceptación de esa autoridad, y en la creencia en la legitimidad
de ese poder (3).

Con el golpe militar en Argentina el 24 de marzo de 1976 una parte relevante de

la población manifiesta, pasiva y silenciosamente, su creencia en que la
recuperación del orden social requiere la intervención militar. Este golpe provoca
una ruptura del orden constitucional. Sin embargo, la acción militar encuentra
principios de legitimación. Legalidad y legitimidad no coinciden. ¿Cuál es el
fundamento de la dominación militar?. No se pueden utilizar aquí los tres tipos
ideales de dominación de Weber, aunque - como lo explica el propio autor-
ninguno de ellos aparece de forma pura en la realidad histórica.

En este golpe no hay líderes carismáticos, ni funciona la legitimidad tradicional ni

la legal. Para explicar los principios legitimantes de este gobierno (y sus
diferencias de legitimación con respecto al gobierno constitucional que le sucede)
debemos acudir a otra clasificación, y no explicar el golpe militar de 1976
únicamente por la pérdida de legitimación del gobierno anterior, sin atribuirle al
gobierno autoritario una legitimidad propia (4). (*)Todo gobierno tiene un proyecto
de sociedad (implícito o explícito), y para llevarlo a cabo necesita de herramientas
apropiadas.

La Administración Pública es uno de los instrumentos que permiten adecuar las

políticas públicas realizadas a ese proyecto social (otra herramienta fundamental
es la política fiscal, pero ésta también se ve mediada por la Administración Pública
existente). WEBER, Max (1964), Economía y sociedad, Fondo de Cultura
Económica, México, 2 vol., 1237 pp. (1' cd. en alemán: 1922, corregida y
aumentada: 1956); y WEBER, Max (1981), El político y el científico, Alianza
Editorial, Libro de Bolsillo n° 71, 7' ed., 233 pp. (original en alemán: 1919).

Según Quiroga (1989:36) el gobierno militar que asume por la fuerza en 1976 en
Argentina nos apoya en la conquista de una nueva forma de legitimación, sino en
la crisis de legitimación del régimen civil precedente. Cuando el orden
constitucional pierde legitimidad, la solución de fuerza adquiere apoyo, asentada
en la crisis del Estado de derecho. QUIROGA. Hugo (1989), Autoritarismo y
reforma del Estado, Centro Editor de América Latina, Biblioteca Política Argentina.
n" 276, Buenos Aires, 110 pp..

42
49 Otro autor, James O'Connor, es citado frecuentemente por diversos analistas
de las políticas públicas, por lo que resulta de interés comentar la pertinencia de
su enfoque para nuestro objeto de estudio. O'Connor (5) analiza las políticas
públicas a través del gasto público, y considera que el mismo tiene un carácter
dual, ya que cumple al menos dos funciones, la legitimación y la acumulación.
Este autor entiende como "legitimación" la necesidad de crear condiciones para la
"armonía social", y como ejemplos de gasto para la "armonía social" menciona el
sistema de asistencia social y el subsidio a la pobreza (6).

La legitimación llevaría a un consenso con las políticas y actuaciones del gobierno,

pero el consenso no implica, necesariamente, ni sistema de asistencia social ni
subsidio a la pobreza (es decir, políticas asistenciales, que son los ejemplos que el
autor utiliza). Estas políticas que él menciona implican un fin (distribución de la
riqueza, descenso del número de familias por debajo de la línea de pobreza...), y
el consenso puede conseguirse con otros fines (pacificación interior,
desarticulación de las actividades subversivas, control de la inflación...), incluso
más pertinentes en el caso argentino.

Por otro lado, con la clasificación de O'Connor, solo podríamos realizar entre los
dos gobiernos estudiados la siguiente distinción: mayor gasto en acumulación que
en legitimación, o viceversa (7). Ya que hemos visto que la clasificación de los
principios legitimantes de Weber y la distinción entre acumulación y legitimación
de O'Connor no'son adecuadas para el caso concreto de estudio, resulta acertado
explorar la aplicabilidad del enfoque de Laufer y Burlaud (8). Segun estos autores,
existen tres principios en los que la organización puede basar su legitimación (9).
La legitimidad basada en la fuente del poder. Cuando el origen del poder ejercido
es lo que legitima la acción. La legitimidad de la actuación estatal en una
democracia, por ejemplo, proviene de la soberanía nacional por elección.

La legitimidad basada en los fines perseguidos (finalidad). Cuando la autoridad

del estado no descansa en la naturaleza de su poder, sino en la finalidad
perseguida. Por consiguiente, el gobierno no se legitima por su origen, sino por la
finalidad de su actuación. c) La legitimidad apoyada en los métodos utilizados.
Situación en la que el gobierno no se legitima ni por la naturaleza de su poder ni
por su finalidad, se legitima por la calidad de los métodos que emplea en su
actuación: c.l. Métodos eficaces: fijación de metas explícitas y organización
racional de los medios para lograrlas. c.2.

Métodos humanos: garantizar que las finalidades perseguidas son coherentes con
los deseos de la población, integrándola por diversos medios en las decisiones
tomadas. Estos diferentes tipos de legitimación permiten articular una distinción
entre los dos gobiernos estudiados, el gobierno autoritario del "Proceso de
Reorganización Nacional" y el democrático de la Unión Cívica radical (10).

Otro principio en el que un gobierno puede basar su legitimación, no mencionado

por estos autores pero que resulta de utilidad para explicar el retroceso electoral

43
de la UCR desde 1987, que lo llevó a la pérdida de las elecciones a la Presidencia
de la Nación en 1989, es la legitimidad basada en los resultados alcanzados.

La Implementación de las políticas públicas.

Como hemos visto, la implementación de las políticas públicas es el conjunto

deliberado y secuencial de actividades de gobierno, con apoyo social, orientadas
al logro de los propósitos y objetivos de la política, tal como aparecen expresados
en las declaraciones oficiales.
En palabras más simples, es el proceso de transformar en resultados concretos
los objetivos de una política.
Es un proceso continuo, no lineal, flexible y adaptable, que debe ser administrado,
evaluado y ajustado.

Un déficit de implantación es una diferencia entre lo propuesto y lo logrado, a lo

cual hay que agregar los factores sobrevivientes de la situación anterior y los
efectos inesperados que pueden generar los cambios.
En nuestra región existe un amplio consenso de que la excesiva confianza en la
efectividad automática (“la mano invisible”) de las medidas macroeconómicas ha
contribuído mucho para que no se tenga suficientemente en cuenta los efectos
negativos para la implementación efectiva de políticas de la debilidad institucional,
las fallas de mercado (frecuentemente imperfectos, segmentados o incompletos) y
la gravitación de las “externalidades”.

Esa visión errónea ha llevado a una dependencia excesiva de la supuesta

capacidad de las políticas macroeconómicas para producir la dinámica del
desarrollo, con el agregado de suponer que la equidad seguiría al desarrollo (la
famosa “teoría del derrame”) que nunca se cumplió.
Esta situación incide directamente en la capacidad de implementación de las
políticas públicas, y no queda qué conviene hacer para pasar con firmeza de qué
hacer al cómo hacerlo.

Mejorar la capacidad de implementación

En nuestra región es, pues, una necesidad urgente de nuestro tiempo mejorar la
capacidad de implantación, lo cual es un proceso gradual y que lleva tiempo y
exige paciencia, y no un cambio abrupto que pueda lograrse de un momento para
otro.
Las posibilidades de reformar la situación están restringidas por variables del
contexto, por las características del sistema vigente y por las necesidades
específicas de las mismas políticas a implementar.
El éxito de un proceso de implementación está condicionado por múltiples
variables: por citar algunas, el contexto en que se implantan las políticas, sus
características específicas, los agentes y las agencias que están a cargo de su
implantación y las estrategias que utilizarán.

44
El  incremento de la capacidad de implementación debe ser un proceso selectivo,
centrado en los temas de gestión que necesitan ser mejorados, y no en las
extensas áreas de gobierno que funcionan y que, por lo tanto no requieren
arreglos. Aquí se aplica una de las reglas de oro del manejo de sistemas: “Si algo
funciona bien, no lo toque!”
Aún dentro de las áreas que necesitan cambios, conviene comenzar por las que
se consideren prioritarias, de acuerdo a la índole de las políticas a encarar, que
deberán ser presentadas con el formato habitual de las políticas públicas, para
que quienes intervienen en el proceso se manejen con el mismo lenguaje y las
mismas opciones operativas..

Factores clave para mejorar  implementación

Para lograr el incremento de la capacidad de implementación es fundamental
definir en cada caso como se presentan las dos características centrales de las
políticas y luego determinar los pasos a seguir en cada una de ellas.
Dichas características fundamentales son:
Toda política tiene tres partes principales: una interna al gobierno; otra
comunicacional participativa; y otra, político legislativa.

Las políticas en curso están siempre en alguna etapa, no siempre en orden

consecutivo, que corresponden a su origen, diseño, gestión y evaluación.
Las mejoras de implementación, básicas y necesarias, se refieren a:
Mejoras en la comunicación y la participación.
Cambios agilizadotes en la interacción con el sistema político.
Aumentos en la eficacia del núcleo estratégico del gobierno.

Los modelos de implementación

En el análisis de las políticas sociales no se debe reducir el estudio de los
programas de acción gubernamental al momento decisorio de diseño, formulación
y planificación dirigido desde el Estado. Más allá del diseño esta la concreción o
implementación de la decisión. La etapa de implementación adquiere relevancia
no solo porque facilita la evaluación de los “resultados reales” a lo que ha
alcanzado una política, sino precisamente, porque en el fondo posibilita develar
dimensiones de las complejas interrelaciones Estado-sociedad.

Toda política que se va a implementar se basa en una teoría de causa-efecto en

la concepción de lo que se pretende solucionar, de modo que lo que se
implementa es la hipótesis causal que constituye la política (Pressman y Wildasky;
1984).
Si bien en la literatura politológica se ha diferenciado una gran gama de estilos de
implementación de las políticas (también llamados ejecución o implantación), no
obstante la clasificación tradicional de estos modelos nos conduce a tres formas
predominantes que se han registrado durante las últimas décadas en las
sociedades democráticas contemporáneas.

45
Estos modelos de implementación de las políticas comúnmente han tenido una
designación muy laxa entre los analistas de las políticas. Un primer modelo es
denominado de “arriba hacia abajo”, un segundo de “abajo hacia arriba” y,
finalmente un modelo de carácter más flexible, relacional y participativo, que
constituye una especie de síntesis de los modelos anteriores: el modelo
transaccional que supone el desarrollo incremental de las políticas.

El modelo de “arriba hacia abajo” considera que la política es elaborada e

implementada exclusivamente desde el Estado, por directivos y funcionarios de las
administraciones e instituciones públicas. En otras palabras, los programas son
concebidos desde un área técnica. En este sentido, se parte del punto de vista de
los decisores públicos y excluye a otros actores que pueden aportar otras visiones
sobre las cuestiones a incorporar en las políticas. De este modo, los programas
emergen como un resultado y producto de la actividad estatal, siendo el diseño y
la ejecución (implementación) la mera acción ejecutiva de un plan.

Este modelo de implementación es rigurosamente tecnocrático, en la medida en

que se basa en un esquema que articula un nivel técnico especializado (decision
makers) y un nivel político decisorio (decisión takers). Este esquema de
funcionamiento gubernamental en el que los preparadores de la decisión y los
tomadores de la decisión determinarían las políticas a implementar, supone que
los decisores públicos son los actores clave y que las poblaciones objeto son
simples receptoras de los programas.
En la medida en que el sector gubernamental tiene la palabra final de las
decisiones este modelo es de partida, poco permeable a la incorporación de otros
actores sociales y, sobre todo es rígido en cuanto a participación social.

En base al modelo de implementación de las políticas desde “abajo hacia arriba”,

ha surgido un nuevo modelo de visión de la implementación comúnmente
conocido como “modelo transaccional”, en el que corrientemente, la
implementación es vista como evolución e interacción (Majone y Wildavsky, 1979)
o, en el que la implementación es vista como un juego que involucra a distintos
actores (Bardach, 1977) .

La implementación siempre desata un proceso de negociación y redefinición en el

que se ajustan las necesidades y expectativas de la población y las intenciones de
los poderes gubernamentales encargados de las políticas; en una secuencia de
arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba desatando sinergias incrementales que
corrigen a las políticas.

Los problemas de la fase de implementación

El análisis de los problemas de política pública constituye un elemento central
en un análisis de policy. Este ejercicio permite identificar quiénes legitiman y
definen los problemas públicos y qué grupos y organizaciones tienen la fuerza
suficiente para que un problema social trascienda al interés público. Dicho de otro

46
modo, evidencia la estructura de poder que domina el proceso de elaboración de
una política.
Con frecuencia se afirma que los problemas de la política se definen en medio
de la discrepancia entre lo que debería ser y lo que realmente está ocurriendo. Los
problemas (o asuntos) de la política constituyen situaciones problemáticas que, al
afectar a determinado sector de la sociedad, llaman la atención del gobierno, que
despliega cursos de acción para intervenir su estructura general, sus causas o
consecuencias. Preferencia para ser acuñados a las tecnologías de intervención
que gozan de un reconocimiento más amplio dentro de la organización.
En el tercero, cada problema tiene acceso a una elección y cada elección es
accesible solo a dos problemas, ello es, elecciones especializadas en los tipos de
problemas que pueden guardar alguna relación con sus componentes y formas de
intervención.
En suma, los problemas que ingresan a la agenda son construcciones sociales
que plasman ciertas concepciones particulares de la realidad de quienes ejercen
influencia y/o autoridad a lo largo del proceso (Aguilar, 1993). Esto quiere decir
que la conformación de la agenda de los problemas públicos requiere de la
comprensión de dos categorías analíticas, en cuyo interjuego se pueden
reconocer elementos explicativos sobre la manera en que los problemas públicos
ingresan a su estructura y, en consecuencia, se traducen en cursos de acción;
hablamos de la influencia y la autoridad.
La influencia hace referencia al atributo con que cuentan los actores cuando no
están respaldados por una estructura jerárquica que les confiera autoridad en el
proceso. La influencia es un elemento que permite visibilizar un problema público y
expandirlo lo suficiente hasta ser considerado en la agenda. La reunión de un
conjunto de actores con intereses, creencias y objetivos similares en cuanto a un
asunto público se denomina grupo de interés. Y los grupos de interés configuran
fuertes alianzas para incorporar un problema a la agenda de los gobiernos.
La dimensión de la autoridad representa la manera en que, basados en una
organización vertical, ciertos actores ubicados en la parte superior de la pirámide
cuentan con atributos administrativos y legales que les brindan facultades para
determinar asuntos públicos y tomar decisiones.
Por lo general se afirma que las comunidades afectadas por un problema
público configuran escenarios activos de lucha entre juegos de influencia y poder,
mientras que los gobiernos suelen comportarse pasiva y reactivamente, dejando
que las cuestiones se configuren y 256.

La trayectoria de un problema desde su nacimiento en un contexto dado, hasta su

incorporación en la agenda, es en realidad una constante confrontación entre
actores y decisiones; y el resultado suele ser la aceptación colectiva de que existe
un problema con una línea gruesa compartida por los participantes, y que no
obstante no todos los problemas llama la atención de la política, pues ni todos los
problemas son públicos, ni todos conciernen esta, en otras palabras, si su
situación es particular al conjunto de 254.
47
El papel de la burocracia en el proceso de implementación PP
Ante todo el control sobre la información y su misma capacidad profesional. La
burocracia es quien conoce mejor que está realmente sucediendo en la aplicación
de los programas públicos, conoce el grado de aceptación que generan y los
principales fallos en su diseño que deberían modificarse. De alguna manera
pueden implícitamente intercambiar información por influencia en el proceso
decisional.

El tipo de información suministrada puede conducir a que ciertos tipos de

decisiones se consideren inevitables (Hogwood-Peters, 1985, pp. 68 y ss.).
Lógicamente no tienen el monopolio ni de la información ni de la capacidad
profesional, de hecho cada tema o problema que la administración se plantea
resolver genera sus propias redes de información e influencia, pero el lugar que
ocupa la burocracia en el proceso de actuación de los poderes públicos confiere a
esos recursos (información, expertise) un papel nada desdeñable. — Otro
importante recurso es la red de contactos formales e informales que desde los
distintos servicios de la administración se mantienen con el exterior de la
administración y con la misma cúpula decisional.

Ello les confiere una gran accesibilidad y una notable influencia, incrementado
todo ello por su permanencia o longevidad en la estructura administrativa. — En
efecto, la permanente posición de los burócratas en la estructura de diseño e
implementación de las políticas públicas es uno de sus recursos más eficaces. Su
grado de conocimiento del terreno les permite «absorber» o «neutralizar» los
políticos demasiado audaces, o simplemente mantener su grado de influencia
aprovechando la constante «novedad» de los decisores políticos.

Si relacionamos todo ello con las diversas fases del proceso de determinación e
implementación de las políticas públicas, veremos como en una primera fase, la
que relaciona problemas en presencia con agenda de actuación de los poderes
públicos, el papel de la burocracia se centra en su capacidad de recoger y
procesar información procedente de las distintas clientelas, grupos de interés u
organismos sociales en general con los que mantiene contactos.
Si a ello añadimos su propia especialización profesional, y la incontestada
voluntad de aumentar influencia y recursos por la vía de expansionar sus
programas de actuación, no resulta extraño que se haya considerado a los
burócratas como la fuente esencial de la agenda de actuación de los poderes
públicos (Peters, 1984, pp. 188

y ss.). No podemos a pesar de ello desdeñar la importancia de los medios de

comunicación y su directa influencia sobre el ámbito de los decisores políticos en
el proceso de formación de la agenda, ni tampoco la creciente influencia de los
gabinetes ministeriales, o el conjunto de cargos de confianza de los políticos, en
ese primer momento de impulso en la actuación de la administración pública
(Kingdon, 1984, pp. 32 y ss.).
48
 Por otro lado, parece evidente que la burocracia encuentra su papel más
relevante en la generación de alternativas que desarrollen los puntos contenidos
en las agendas o programas de actuación definidos por el nivel político, y en el
proceso de implementación que sigue a la toma de decisiones. En los momentos
previos a la toma de decisiones el papel de la burocracia de apoyo se centra en el
análisis de las diferentes alternativas posibles y las posibles consecuencias que
pueden desencadenarse según que decisión se adopte.

Es en ese contexto en el que ciertos sectores de la administración ejercen su

condición de expertos, aunque debería matizarse la, a veces, pretendida
objetividad o cientificidad de esa labor (en el sentido de buscar todas las Joan
Subirasts El papel de la burocracia en el proceso de determinación e
implementación de las políticas públicas R.V.A.P. núm. 25 1989 alternativas
posibles y evaluar todos sus efectos), cuando en líneas generales y como ya
hemos señalado más arriba, el abanico de opciones reales sobre las que el
político debe ejercer su capacidad de decisión viene muy condicionado por el
grado y la cantidad de la información disponible, los recursos, o la necesidad de
adoptar compromisos que está presente en todo proceso de actuación pública
(Lindblom, 1959). 4. Burocracia e implementación Es en el proceso de
implementación de los programa de actuación pública cuando resulta más clara la
influencia de la burocracia sobre el contenido y el alcance de tales programas.

Como es bien sabido se considera que el papel fundamental de la burocracia es

precisamente «ejecutar» (lo que da esa idea de automaticidad de respuesta a la
que aludíamos anteriormente y que parece lejos de ser real) las decisiones
tomadas previamente por el nivel de decisión político, intentando hacer realidad
los objetivos previamente fijados.

El primer problema que ha sido exhaustivamente mencionado en numerosos

estudios es la tendencia a establecer un ser de objetivos, por parte de los
decisores, excesivamente genérico, ambiguo, múltiple a veces, e incluso
contradictorio. La misma naturaleza política de los órganos decisores conlleva una
cierta tendencia a dejar en la ambigüedad ciertos objetivos, para así facilitar la
adopción de acuerdos y el proceso de consenso (MajoneWidavsky, 1978).

Esa situación favorece la tendencia a convertir el proceso de implementación de

las decisiones en una casuística cuya dirección descansa en buena parte en los
órganos implementadores.

Se ha señalado como ello puede provocar o bien déficits de ejecución (cuando no

se aplican las normas o no se logran totalmente los objetivos), o bien
desplazamiento de objetivos (cuando en el curso de la implementación se varía,
de hecho, el objetivo a conseguir), o también selectividades involuntarias (cuando
se discrimina la aplicación del programa a ciertos individuos o colectivos) (Mayntz,
1985, p.232).

49
 Pero debemos tener en cuenta, como ya hemos avanzado anteriormente, que no
siempre indefinición de objetivos tiene consecuencias negativas, ya que esa
misma libertad de movimientos puede a veces resultar positiva desde el punto de
vista de la obtención de resultados. (Blau, 1973),

Si, por el contrario, en determinados contextos la definición normativa es excesiva,

el funcionario podrá de hecho escoger aquella norma que más convenga en cada
momento, ignorando la que no interesa o supliendo una determinada laguna con
una interpretación ad hoc, en un proceso (ya mencionado) que se ha calificado de
«ilegalidad útil» (Luhmann, citado por Mayntz, 1985, p. 126), en el que el
calificativo de «útil» se refiere a su posible conveniencia sea para los clientes del
servicio sea para la buena marcha del organismo (mien tras esa «utilidad» pasa a
ser tolerada por los que deberían controlar la aplicación de las normas).

Todo ello demuestra como no es suficiente un buen diseño del plan de acción a
llevar a cabo, ni tampoco contar con los recursos de todo tipo necesarios, sino que
es preciso tener en cuenta la disposición de los implementadores y sus relaciones
con el resto de la estructura administrativa y con el entorno (actores, grupos,
clientelas) en el que se sitúa la acción

La evaluación de las políticas publicas

La evaluación: conceptos fundamentales

La evaluación de políticas públicas es una acción fundamental en la gestión

pública, cuando es realizada con un método sólido y por profesionales en la
materia. Su importancia radica en que, a través de ella, se generan
recomendaciones que incrementan la eficacia y la eficiencia de las acciones de un
gobierno.
Diversos expertos han acuñados sus propias definiciones del concepto, pero en
términos generales, la evaluación de políticas públicas se define como el análisis
que permite identificar, bajo una metodología específica, el grado de pertinencia,
adecuada operación y/o cumplimiento de una política pública, respecto a su
diseño, implementación, procesos o resultados.
Tradicionalmente, se ha considerado que la evaluación es el último paso en el
ciclo de vida de una política pública. La realidad es que la evaluación de políticas
públicas es transversal; es decir, se puede realizar en cualquier fase del ciclo,
como en el diseño de la política o en su implementación.

“Tradicionalmente, se ha considerado que la evaluación es el último paso en el

ciclo de vida de una política pública. La realidad es que se puede realizar en
cualquier fase del ciclo.”
En términos generales, para clasificar a una evaluación de políticas públicas, se
toman en cuentra tres aspectos fundamentales: 1) temporalidad; 2) actores
evaluadores; y 3) materia de evaluación.

50
La temporalidad se refiere a que una evaluación de políticas públicas puede
realizarse antes, durante o después de la fase de implementación; por lo tanto,
desde esta perspectiva, la evaluación puede clasificarse como ex ante, ex dure,
y ex post, respectivamente.
Por otra parte, la evaluación de una política pública puede llevarse a cabo de
manera externa o interna, según los actores evaluadores. Cuando es externa, la
evaluación es realizada por un equipo consultor totalmente ajeno a la organización
o institución que implementa la política. En el segundo caso, la evaluación interna
es efectuada por un grupo de servidores públicos que trabaja en la dependencia
encargada de operar la política pública.
Aunque tanto la evaluación externa como la interna puede contar con
metodologías sólidas –y por tanto, generar resultados útiles–, siempre es
recomendable recurrir a un evaluador externo.
La razón es simple: en una evaluación de políticas públicas, es mejor evitar ser
juez y parte.
Por último, existen tipos de evaluación de política pública que van de acuerdo a la
materia a evaluar. Los tipos de evaluación enmarcados en el Sistema de
Evaluación del Desempeño (SED) y que se han realizado desde 2007 en México
son:

1. Evaluación de diseño
2. Evaluación de consistencia y resultados
3. Evaluación de procesos
4. Evaluación de impacto
5. Evaluación complementaria
6. Evaluación estratégica
7. Evaluación específica de desempeño
8. Evaluación específica de costo efectividad
9. Evaluación específica de percepción de beneficiarios
10. Evaluación específica de perspectiva de género

Tipos de evaluación

Existen diferentes clasificaciones de la evaluación de políticas públicas. A

continuación, se incluyen los tipos de evaluación más relevantes según el agente
que realiza la evaluación, la función de la evaluación, el contenido y la perspectiva
temporal:
2.6.1. Evaluación interna y externa
Según el agente que realiza la evaluación se diferencia entre evaluaciones
internas o externas.
Las evaluaciones internas son realizadas por personas que pertenecen a la
institución gestora de la evaluación, pudiendo estar organizados en una unidad de
evaluación. Por tanto, la evaluación interna no conlleva la contratación de
evaluadores externos.
51
Algunas otras ventajas de la evaluación interna se concretan en la posibilidad que
el proceso evaluativo se efectúe con mayor rapidez al evitar el tiempo que se
necesita para proceder a la contratación de un servicio de evaluación externa.
Por el contrario, puede percibirse que el evaluador interno no es suficientemente
independiente de las autoridades de gestión y, en consecuencia, la credibilidad de
la evaluación puede verse afectada.

Este tipo de evaluaciones suelen presentar la ventaja de llevarse a cabo con

equipos de evaluación con conocimientos sólidos acerca del programa así como
de sus mecanismos de gestión y ejecución.
Las evaluaciones externas, por el contrario, son realizadas por equipos
evaluadores externos contratados por la Administración. Esta evaluación tiene la
ventaja de que el equipo de evaluación externo suele tener un conocimiento más
especializado para realizar la evaluación, y además, actuará con mayor grado de
independencia.
Puede ser eficiente utilizar a equipos evaluadores externos para satisfacer las
necesidades ocasionales de evaluación y mantener al mismo tiempo una unidad
permanente de evaluación.

Las evaluaciones mixtas por tipo de agente son aquellas en las que se compone
un equipo de evaluación formado por personal propio y personal externo.
Evaluación sumativa y formativa

Según la función que tenga la evaluación se puede diferenciar entre evaluación

sumativa y evaluación formativa.
La evaluación sumativa es la que proporciona información sobre la adecuación
de continuación o suspensión de un programa o política, mientras que la
evaluación formativa tiene por objeto proporcionar información para mejorar el
programa o política evaluada a través de un proceso de autoaprendizaje.

2.6.3. Evaluación ex ‐ante, intermedia, ex ‐post

Según el momento de ejecución de la política pública al que hace referencia la
evaluación se diferencia entre evaluación ex‐ante, intermedia o ex‐post.

La evaluación ex‐ante se realiza antes de ejecutar la política pública. Su objetivo

principal es estudiar la adecuación entre las necesidades planteadas y las
posibilidades de éxito de la política pública; se analiza también la coherencia
interna de la planificación, los mecanismos de gestión y el sistema de seguimiento
diseñado para recoger la información, así como los resultados e impactos
previstos en el programa.

La evaluación intermedia se lleva a cabo “a medio camino” en la fase de

ejecución de la política pública. Consiste en el análisis crítico de la información
recogida sobre el programa y en la medición del cumplimiento de los objetivos
programados en esta fase del ciclo de vida de la política.

52
En este tipo de evaluación se analiza si los objetivos perseguidos se están
consiguiendo para pronunciarse sobre la validez de la estrategia en curso,
prestando atención en los porqués de las diferencias observadas entre lo
conseguido y lo esperado, y haciendo una estimación predictiva de la consecución
de resultados finales.

La evaluación ex‐post se realiza una vez finalizado el programa con el objetivo

de emitir un juicio sobre el éxito o fracaso de la intervención pública, el acierto de
la estrategia llevada a cabo, su grado de flexibilidad y capacidad de adaptación a
la realidad, su eficacia y eficiencia y adecuación de los mecanismos de gestión y
seguimiento aplicados, y los resultados e impactos logrados.

Las evaluaciones deben llevarse a cabo adaptándose a las restricciones

temporales impuestas por el ciclo de las políticas públicas.
Idealmente, las evaluaciones se realizarán generando los intervalos suficientes
para influir en el proceso de formulación de las políticas públicas. En última
instancia, las evaluaciones deben influir en el proceso político de la región.
Guía de Evaluación de Políticas Públicas del Gobierno Vasco
2.6.4. Evaluaciones de diseño, de proceso o de gestión, de resultados y de
impacto
Según el contenido de la evaluación es posible distinguir entre cuatro tipos de
evaluación:
La evaluación del diseño hace referencia al análisis conceptual de la política
pública, conlleva, por tanto, el estudio de la racionalidad y la coherencia.
Este tipo de evaluación tiene como objetivo analizar la calidad del diagnóstico que
sirvió para establecer la política pública, midiendo la adecuación entre los
objetivos planteados y los problemas detectados en el estudio de necesidades.
La evaluación de proceso o de gestión consiste en estudiar la forma en la que
se ejecuta el programa. Pretende medir la capacidad de gestión de la institución
pública en relación con el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de los
programas.
La evaluación de resultados tiene como objetivo analizar la consecución de
resultados. Este tipo de evaluación suele hacer hincapié en el coste del
programa/política en términos de recursos empleados, en relación a los resultados
obtenidos.
La evaluación de impacto tiene como objetivo general valorar los efectos
generales y a largo plazo de la intervención sobre las necesidades planteadas en
la política pública.

2.3.3 Modelos de análisis 

El análisis de las políticas públicas se realiza en función de las fases que recorre
su ciclo existencial, cuya denominación varía según diversos autores. Esas fases
se refieren a los distintos estados sucesivos del proceso que siguen las políticas
públicas, en una secuencia lógica, con diversas duraciones y niveles de
intervención jerárquica.

53
Siguiendo a los autores mencionados como bibliografía básica de este capítulo,
planteo aquí el llamado “modelo de Bardach”, conveniente para comprender bien
el tema, por su sencillez y valor pedagógico. Luego veremos algunas otras
variantes y aportes más recientes.
El “modelo de Bardach” propone considerar la existencia de ocho fases o pasos
en el análisis de las políticas públicas. Resumo sus contenidos de la siguiente
manera:
 
Como bibliografía adicional para ampliar conceptos y procedimientos sobre
análisis de políticas públicas y metodologías para evaluar programas de acción,
puede consultarse mi libro “TECNICAS POLITOLOGICAS PARA LA GESTION DE
PROYECTOS SOCIALES”, que puede bajarse gratis de la página
www.eumed.net/libros/

También hay amplias referencias al tema del análisis de las políticas públicas en
mi libro “APROXIMACIONES A LA CIENCIA POLITICA” editado en 2012 por la
Editorial Académica Española       (ISBN 978-3-8465-6648-0)

Definición del problema público.

El punto de partida esencial para el adecuado diseño de una política pública es

definir bien, con toda claridad y precisión cuál es el problema del que nos vamos a
ocupar, que necesariamente tiene que ser público. Cabe preguntarse en primer
lugar:
¿Qué es un problema?¿Cual puede ser considerado problema público?

Problemas hay de muchas clases y tipos, y en general indican situaciones de

carencia, ya sea en lo personal o existencial (problemas económicos, familiares,
religiosos, culturales, sentimentales) o en lo social, que en general afectan a
intereses o bienes comunes, ya sean de la ciudadanía en su totalidad, o de
amplios sectores de la misma, como es el caso de problemas de desempleo,
migración, violencia, narcotráfico, salud pública, educación, inflación o recesión,
desnutrición, etc. Estos últimos son los que en general motivan la elaboración de
políticas públicas.

La consideración de factores cuantitativos

Según los criterios de Bardach, el analista de políticas públicas debe tener en

cuenta la “dimensión cuantitativa” del problema a tratar, para facilitar el diseño de
la solución, para lo cual propone formular y responder preguntas tales como:

o ¿En que consiste el problema y cual es su dimensión?

o ¿Contamos con los elementos necesarios para resolverlo?¿Cuales
son?
o ¿Quiénes está involucrados en dicho problema?
o ¿Cómo podríamos resolverlo?

54
 o ¿Es suficiente el presupuesto con el que contamos?
o ¿Qué podemos proponer que no se haya propuesto ya?
o ¿Cuál es la cobertura que podemos atender?
o ¿Cuáles son las metas esperadas?

La construcción del problema público.

En esta fase, la definición del problema no debe incluir una solución implícita, que
condicione la búsqueda de alternativas, sino limitarse a una buena descripción de
los factores que lo integran y de las causas que lo originan, dejando abierta la
posibilidad de varias soluciones posibles.

En esta fase es muy importante la obtención de la mayor cantidad de información

posible sobre la situación, y que dicha información sea de la mejor calidad y
objetividad posible. Esa información es necesaria para tres propósitos principales:

o Poder evaluar la naturaleza, tipo y extensión del problema que se

está analizando.
o Conocer las características particulares de las situaciones concretas
en las que se aplicará la política en estudio.
o Conocer soluciones que fueron aplicadas o propuestas en casos
similares, en otros momentos o jurisdicciones.

Una vez planteado el problema en términos de descripción-explicación,

corresponde pasar a la construcción de alternativas de solución, o sea al análisis
de aquellas orientaciones de acción que los diseñadores de políticas públicas
pueden considerar como base para decidir luego la que se adoptará para el diseño
de la política pública que se intentará llevar a la práctica, que siempre será una
que busque una solución de fondo para el problema (no un paliativo) y que cuente
con el consenso de los actores involucrados en esa acción o conjunto de
acciones.

En esta etapa del trabajo se recomienda hacer un listado de todas las alternativas
posibles, incluyendo variantes a partir de una alternativa básica, e incluso la
posibilidad de no actuar, que es también una alternativa.

En general, elegir una alternativa implica descartar otras, a menos que se opte por
alguna conjunción entre alternativas previamente consideradas por separado.

Reformulación/terminación.
Por terminación de políticas públicas se entiende la “conclusión o cese deliberado
de funciones específicas, programas, políticas u organizaciones gubernamentales”
(DeLeón, 1978: 370). Cuando hablamos de un acto de- liberado, nos referimos a
que las políticas no terminan de manera automática, sino que parafraseando a
Zhang
(2009), hablamos mayoría de los casos de una muerte artificial, no de una natural.

55
Para Behn (1978), el estudio sobre las estrategias para llevar a buen término una
política pública es muy rele- vante, sobre todo en un mundo caracterizado por la
escasez de recursos como el actual. Se puede decidir que una política puede
terminar por su ineficiencia, su ineficacia, la duplicidad con otras políticas, la
perdida de demanda por sus servicios o el cambio de ideología del gobierno, entre
otras razones.
Ahora bien, como indica Daniels (2001), las organizaciones públicas y sus
políticas pueden cambiar para tomar diferentes formas organizacionales, realinear
la dirección de la política y aún así continuar existiendo, aunque de una forma que
no se asemeja tanto a la original, en cuyo caso se estaría hablando de una
“terminación parcial”.

De acuerdo con Hogwood y Peters (Citados por Parsons, 2007), existen cuatro
tipos de cambios de políticas:
1. Innovación. Presenta la participación del gobierno en un área nueva; 2.
Sucesión. Tiene que ver con un cambio incremental en la política anterior; 3.
Mantenimiento. Pequeñas adaptaciones a una política que marcha bien; y 4.
Terminación. Reducción paulatina y/o terminación de la política y su presupuesto.
Jesús Rubio Campos

Los mismos autores mencionan que existen cuatro tipos de sucesiones de

políticas: 1. Lineal. Representa el reemplazo directo de una política por otra; 2.
Consolidación. Tiene que ver con presentar políticas en un conjunto unificado; 3.
Escisión. Separar una política en varios componentes independientes; y 4. No
lineal. Una compleja combinación de los tipos anteriores.
La evaluación juega un papel muy importante en la continuidad, cambio o
terminación de políticas públicas

(DeLeón, 1978). Cuando se presenta la terminación de políticas públicas, este

suceso puede darse de un solo golpe o bien mediante un proceso decremental. En
ambos casos, se presentan generalmente resistencias intensas por parte de
coaliciones en pro de la política en cuestión (Bardach, 1976: 125), a las que es
imprescindible hacerles frente.

Contrario a esto, puede presentarse lo que se denomina “estancamiento en el

cambio de la política” (Sato y Frantz, 2005), en donde a pesar de darse muchas de
las condiciones necesarias para que el cambio ocurra, no son suficientes para que
finalmente se lleve a cabo. Según la literatura sobre el tema, son varios los
obstáculos para emprender un proceso de terminación de políticas, los cuales
podemos resumir en la siguiente tabla.

Tabla 1. Tipos de obstáculos para la terminación de políticas públicas

Categoría
Obstáculos
Económicos
– Grandes inversiones iniciales.
– Presupuesto de operación inercial.
56
– Dependientes económicos.
Defensivos
– Conflictos ocasionados.
– Intereses creados.
– Coaliciones de interés anti terminación bien organizadas.
– Capacidad organizacional adaptativa.
Políticos
– Renuencia del gobierno a reconocer errores pasados.
– Temor a perder votos.
– Evitar enemigos políticos.
– Identificación ideológica.
Legales
– Limitaciones por legislación nacional o internacional.
Culturales

De León (1978) señalan que arrancar una política requiere de grandes inversiones
iniciales y un amplio presupuesto de operación, que crean en lo sucesivo una
inercia que es difícil de romper, sobre todo porque se genera una dependencia
económica por parte de los grupos beneficiados por la misma.
La siguiente categoría propuesta se refiere a aquellos obstáculos ocasionados por
estrategias defensivas, las cuales son llevadas a cabo según Bardach (1976) por
coaliciones de interés anti terminación bien organizadas que pretenden proteger
intereses creados y que según Behn (1978) pueden dar pie a largas y cruentas
luchas políticas.

Además, autores como DeLeón (1978) plantean que las organizaciones tienen
una amplia capacidad de adaptación, que les permite resistir cambios y amenazas
de terminación. Dentro de estas estrategias, están las de resistencia y las de
mitigación (Lambright y Sapolsky, 1976), siendo las primeras renuentes a
cualquier intento de recorte presupuestal o terminación y las segundas enfocadas
a aminorar la profundidad de los mismos y adaptarse a las nuevas reglas con tal
de no desaparecer.

La tercera categoría de obstáculos se refiere a los factores políticos. Entre los más
relevantes están la renuen-
cia de los políticos a reconocer errores pasados y el temor a perder votos
(Bardach, 1976) y hacerse de enemigos políticos hostiles (Behn, 1978). Además,
Bauer (2009) destaca la importancia de la correspondencia ideológica de la
política con el partido político en el poder, que cuando va acompañado de una
clientela importante convierte a las políticas en algo difícil de terminar, sin importar
mucho si logra o no sus objetivos.

Evaluación: estudio de casos

La identificación de las problemáticas que se pueden considerar necesidades en
un contexto dado, son un asunto determinante e importante en el proceso de
construcción y establecimiento de una política pública.

57
Si se identifican correctamente los problemas se podrán elaborar procesos más
acertados para darle solución a los mismos. En otras palabras, se espera que el
proceso de identificación de problemas genere la activación de las soluciones de
los mismos.

El presente capitulo tiene por objetivo identificar los principales problemas del
deporte en Colombia para proponer un ordenamiento de los mismos que
posibiliten eventuales construcciones de lineamientos de política pública del
deporte. El apartado tiene un ordenamiento sectorial a partir de los problemas
identificados y un ordenamiento territorial en seis regiones que permiten una
mirada diferenciada y contextualizada de cada uno de ellos.
El presente apartado se desarrolla en cuatro secciones, el primero, se refiere al
marco metodológico en el cual se describe de manera detallada todo el proceso
de consulta con los actores claves para la identificación de los problemas del
deporte.
En el segundo apartado se identifican y describen todos los problemas
identificados a partir del agrupamiento estratégico por los actores mapeados. En el
tercer apartado se describe el comportamiento contextual y diferenciado de los
problemas en cada una de las regiones. Y finalmente en el cuarto apartado se
clasifican los problemas del deporte para identificar aquellos importantes y
significativos que deben ser tomados en la eventual construcción de los
lineamientos de política pública.

Marco metodológico
Para el desarrollo del presente estudio se aplicó un modelo participativo para la
identificación de los problemas existentes en el deporte. Para ello se realizaron
consultas a través de entrevistas semiestructuradas, que posteriormente fueron
procesadas y problematizadas utilizando la matriz de Vester para identificar
relaciones de causalidad entre los problemas; lográndose
así todo lo anterior por medio de una identificación regional para precisar una
mayor diferenciación social y demográfica de los problemas identificados.
Marco conceptual.

Para el desarrollo de la identificación de problemas se partió del uso de dos

marcos teóricos referenciales para el estudio de las políticas públicas: primero, el
modelo secuencial, que es de corte racional y permite analizar el ciclo de las
políticas públicas agrupadas en fases (Roth, 2009): Identificación de problemas,
formulación, toma de decisiones, implementación y evaluación; y segundo, el
marco de análisis narrativo que es de corte constructivista, posibilitando con ello
una mayor relevancia de los argumentos y narrativas de los actores consultados
para la identificación de los problemas del deporte en Colombia.

Ambos marcos cumplen con propósitos precisos orientados a sistematizar las

narrativas de los actores claves del sector deporte en la identificación de los
problemas, tanto de cada uno de los componentes como del conjunto relacional.
79
Insumos para la reformulación de la política pública del deporte
58
Espacialidad.
Para la identificación de los problemas se realizó un proceso participativo de
consulta por muestreo no probabilístico, para ello se desarrollaron entrevistas con
actores claves en los departamentos,

El criterio de selección de las salidas de campo fue el de la regionalización, en

concordancia con las mesas de trabajo del proyecto de Ley modificatorio de la Ley
de 1995 organizado por el Instituto de Deportes.

Se aclara que el fin no es el establecimiento e identificación de problemáticas

desagregadas, sino por el contrario, la búsqueda estuvo dirigida a la identificación
en el contexto nacional. Por esta razón, y como se justificó anteriormente, el
objetivo teórico es el establecimiento de una política desde el orden central, y el
desarrollo y complemento de la misma desde el orden descentralizado; se
esperaría que los municipios y departamentos, en el marco de su autonomía,
identifiquen y especifiquen sus necesidades y diferenciales.

La regionalización, se hacía en un lugar específico, pero se invitaron a los

funcionarios y actores de las ciudades cercanas. Por asuntos temporales y
presupuestales no fue posible visitar los 10 departamentos del país; sin embargo y
como se mencionó anteriormente, este proyecto parte de la base del
reconocimiento de la participación que se dio en el año 2009 en el marco de la
construcción y establecimiento del Plan Decenal Nacional.

Los diferentes Departamentos consultados se organizaron por regiones,

Esto permitió revelar el enfoque regional y cultural que ha marcado el desarrollo
Histórico de Nicaragua y que al día de hoy sigue siendo un criterio relevante en
los sectores público y privado para el diseño e implementación de acciones
institucionales. Además, hizo posible una ampliación del alcance espacial de las
consultas y de igual manera propicio una diferenciación sobre las problemáticas
que enfrenta el deporte en Nicaragua.

Caso # 1 Las políticas públicas en países menos desarrollados: una

aproximación al caso Mexico.

Instituciones y políticas públicas en países menos desarrollados. Marco

institucional y Políticas Públicas en Venezuela: el papel de los poderes públicos y
la Administración Pública Nacional; los Gobiernos subnacionales.
Presidencialismo; centralismo vs descentralización; sistema federal vs unitario; el
papel de los partidos políticos.
La economía política de las políticas públicas en Venezuela: Sociedad
Civil; grupos de interés. Las políticas públicas sociales en Venezuela: el desafío
del desarrollo y la educación Venezolana; una concepción moderna y viable de la
salud pública y de la seguridad social (ciclo de charlas con especialistas invitados).

Caso # 2 Las políticas públicas en países desarrollados: una aproximación al

caso de EE. UU.
59
En el desarrollo de esta unidad los estudiantes realizaran una investigación
y exposición de cada uno de los casos que aparecen reflejados en el
contenido de esta unidad La exposición tendrá una duración de veinte
minutos. Los trabajos podrán ser elaborados en forma individual o colectiva,
no más de tres estudiantes por grupo.

Tercera Unidad
Ética y políticas públicas: objetivos de las políticas públicas.

Objetivos Específico
3. Identificar la necesidad de la existencia de un código de ética en la
implementación de las PP.
4. Determinar Que la eficiencia y la equidad son indispensable en el diseño de
las PP.

Contenido
4. La Ética Profesional en el diseño de las PP.
1.1.5 El papel de la ética: conceptos fundamentales
2. Cuando se habla de Ética pública, no es que se trate de una ética especial
para este sector, se refiere sencillamente a la ética aplicada y puesta en
práctica en el ámbito público. La ética aplicada en los servidores públicos
implica un cambio esencial en las actitudes de cada individuo que se
traduce en actos concretos orientados hacía el interés público. En palabras
de Weber implica lograr una “ética de la responsabilidad”.
3.
4. La ética Pública señala principios y normas para ser aplicados en la
conducta del hombre que desempeña una función pública. Se concibe
como un área de conocimiento de contenido universal que agrupa valores y
virtudes orientadas por el espíritu de servicio público y tiene como fuente
básica la evolución humana. “La ética pública es la ciencia que trata de la
moralidad de los actos humanos en cuanto que realizados por funcionarios
públicos.” (Rodríguez Arana; 1998: 6). 11 Ética Nicomaquea, libro 1,
capítulo 2, 1094b 25 La ética pública se refiere al perfil, formación y
conducta responsable y comprometida de los hombres encargados de las
cuestiones públicas.
5.
6. Más allá del conocimiento profesional que posean quienes laboran en la
función pública, es importante que sean individuos que estén inmersos de
la moral pública. Todo aquel que ingrese al ámbito público debe pasar por
el filtro de la ética a fin de ser tocado por los valores y virtudes públicas. Por
lo anterior, se entiende por ética pública la parte de la disciplina ética que
trata las actitudes que realizan los servidores públicos en el desarrollo de su
trabajo. La ética pública observa y analiza los actos humanos realizados por

60
 aquellos durante el desarrollo de sus labores y tiene por fin lograr que el
servidor público aplique el sentido del deber en beneficio del Estado.
7.
8. Cuando se habla de ética pública ésta no sólo se refiere exclusivamente a
la conducta de los funcionarios y empleados públicos, en virtud de que
algunos comportamientos que deben manifestar estos se encuentran en la
legislación sobre función pública en el apartado de deberes, sino que va
más allá, comprende también a los mismos gobernantes, es decir a los
políticos. En los gobiernos y administraciones públicas contemporáneos, el
perfil de las personas que ocupan un cargo público se encuentran en una
situación de heterogeneidad, esto es, existe una gran diversidad de
profesiones entre las personas que se postulan para ocupar un cargo de
elección.
9.
10. Así, es posible encontrar profesionales de distintas disciplinas: arquitectos,
ingenieros, profesores, contables, abogados, etcétera, incluso personas sin
formación académica pero que han destacado alguna actividad:
empresarios, líderes sindicales, actores, cantantes, comerciantes, entre
otros. Ante la ley todo individuo tiene derecho a ocupar un cargo de
elección siempre que tenga el perfil y la capacidad para el puesto, no
obstante, a esa capacidad y ese perfil habrá que incorporar criterios éticos.
11.
12. En la vida contemporánea, con el inicio del nuevo milenio y gracias a las
oleadas democratizadoras, existe en el mundo una fiebre entre los
ciudadanos por querer ocupar un cargo público aunque el interesado no
tenga ni la más mínima cultura política ignorando la importancia y la
responsabilidad que ello implica.
13.
14. Cualquier individuo compite creyendo ser merecedor de dicho honor del
Estado. La ética aplicada en los servidores públicos implica un cambio
esencial en las actitudes de cada individuo que se traduce en actos
concretos orientados hacía el interés público. En otras palabras, implica el
ejercicio de la virtud por parte de los servidores 26 públicos o como decía
Aristóteles, “No se enseña ética para saber qué es la virtud sino para ser
virtuosos.”
15.
16. Por la ética, los gobernantes pueden determinar la justicia o injusticia de
los hombres, con ella se eleva la cultura política de un pueblo, por ella los
hombres están bien consigo mismos, y si ello es así, lo estarán con
respecto a los demás. Por ella, los servidores públicos pueden emprender
acciones bellas y nobles, incluso obras de magnanimidad. Los gobiernos y
administraciones públicas contemporáneas enfrentan una crisis de valores

61
 en sus gobernantes, funcionarios y personal. Ante este decaimiento es
importante recuperar un conjunto de principios éticos.
17.
18. Si en la administración pública hay personas con vicios arraigados desde
antaño seguramente será porque en su mente hay pensamientos que le
impulsan obrar así, por lo que es importante diseñar y establecer
estrategias para fomentar principios éticos en la mente de los servidores
públicos a fin de que sus actos se rijan por la rectitud.
19. Así como existe preocupación por aspectos económicos y materiales,
también debiera hacerse por los aspectos éticos. Si el subdesarrollo
económico es motivo de preocupación también lo debiera ser la ausencia
de virtudes en las personas, en particular de aquellos que ocupan cargos
públicos. ¿Cómo se podrá resolver la corrupción si antes no se resuelve el
problema moral? Ningún gobierno podrá operar de manera óptima si antes
no educa en la honradez y probidad a su personal.
20.
21. De esta manera, los valores éticos insertados en las personas que operan
en el ámbito público y cultivado de manera adecuada coadyuvarán a hacer
más eficiente la operación de la función pública.
22. La Ética Pública tiene por objeto hacer que las personas que ocupen un
cargo público lo hagan con diligencia y honestidad como resultado de la
razón humana, la conciencia, la madurez de juicio, la responsabilidad y el
sentido del deber.
23.
24. Una adopción verdadera de la ética exige un profundo cambio de
concepción, de actitud psíquica, de mentalidad, que impida pensamientos
corruptos. 27 Para Jaime Rodríguez-Arana (1998,6) “El objetivo material de
la ética serían los actos humanos de funcionarios públicos, la rectitud moral
de la actuación del funcionario.” La ética busca cultivar la inteligencia en
valores y moderar el carácter de los gobernantes, y si bien ésta es
importante en cualquier disciplina, lo es más en la política y en la
administración pública porque ambas son responsables de conducir los
asuntos de un Estado.
25.
26. Es conveniente reiterar una y otra vez la necesidad de la ética en los
servidores públicos ya que es precisamente su ausencia la que provoca
que muchos de ellos en diferentes instituciones públicas caigan y sigan
cayendo en escándalos de corrupción. Personas sin escrúpulos ocupan
cargos importantes del Estado escudándose además en la imagen de ser
hombres respetables u honorables.12
27.
28. Para Hans Kung (1991, 49-50) el fin de la ética en política tiene un fin
noble: “rescatar la dignidad humana -y continúa-, el hombre ha de ser más

62
 de lo que es: ha de ser más humano. Es bueno para el hombre lo que
preserva, fomenta y realiza. Su humanidad, y todo ello de una forma
totalmente nueva. El hombre ha de explotar su potencial humano, en aras
de una sociedad humana y un ecosistema intacto, cambiando básicamente
su rumbo de actuación. Su humanidad en potencia es muy superior a su 12
La idea de que hombres corruptos se presentan como respetables se
ejemplifica en el siguiente cuento titulado “La lección del Ladrón”.
29.

Equidad vs. Eficiencia en el diseño de las políticas públicas.

Cuatro términos muy frecuentemente utilizados en los diálogos y debates sobre
política social conforman un conjunto de criterios que dan fundamento a la
formación, gerencia y evaluación de políticas y programas sociales: eficacia,
eficiencia, equidad y sostenbilidad. Estos cuatro criterios representan un conjunto
mínimo de pautas y normas para el análisis y formación de políticas y programas.

Otros criterios les podrían complementar. No obstante, estos cuatros constituyen

un conjunto prioritario de criterios, por relacionarse con la misma relevancia e
impactos de las políticas y programas y por haber logrado un uso convencional y
común en el dialogo sobre políticas y programas. Reflejan un conjunto
particularmente relevante para el análisis de iniciativas apoyadas con dineros
públicos, pues reflejan algunos aspectos del rol de Estado (en la promoción de
equidad) y de las demandas sobre la manera en que se usan los recursos fiscales
(eficiencia y equidad).

Estos cuatro términos forman parte de la jerga cotidiana de los que participan en la
formación, la gestión y la evaluación de políticas y programas. No obstante, estos
cuatro criterios tan frecuentemente utilizados parecen formar parte de un lenguaje
tan común que se ha vuelto ambiguo. Son términos que se utilizan de muchas
maneras; sus definiciones generales incorporan conceptos ambiguos, de tal
manera que se prestan para múltiples interpretaciones.

La falta de una definición única de cada criterio Banco Interamericano de

Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) "Diseño y
gerencia de políticas y programas sociales", junio 2000 © INDES 2002 2 puede
contribuir a confusiones, malos entendimientos y recomendaciones erróneas en la
discusión de políticas. A continuación, se discutirán de manera resumida diversas
interpretaciones de estos criterios. Donde bien quisiéramos proponer una única
definición de los criterios, dicha definición sería una mera propuesta entre muchas
otras que han venido antes.

En su lugar, tratamos de aportar una recopilación de diversos entendimientos de

cada término, con el fin de aportar sensibilidad con respecto a las referencias que
diferentes individuos pueden estar haciendo al usar un mismo término. Así, se
espera generar una mayor sensibilidad con respecto a las diversas maneras en

63
que cada criterio puede ser entender. Consideramos que esta sensibilidad puede
mejorar nuestros análisis y diálogos. Eficacia La palabra “eficacia” viene del Latín
efficere que, a su vez, es derivado de facere, que significa “hacer o lograr”.

El Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española señala que

“eficacia” significa “virtud, actividad, fuerza y poder para obrar”. María Moliner
interpreta esa definición y sugiere que “eficacia” “se aplica a las cosas o personas
que pueden producir el efecto o prestar el servicio a que están destinadas”. Algo
es eficaz si logra o hace lo que debía hacer. Los diccionarios del idioma ingles
indican definiciones semejantes. Por ejemplo, el Webster’s International define
eficacia (“efficacy”) como “el poder de producir los resultados esperados”1 .

Aplicando estas definiciones a las políticas y programas sociales, la eficacia de

una política o programa podría entenderse como el grado en que se alcanzan los
objetivos propuestos. Un programa es eficaz si logra los objetivos para que se
diseñara. Una organización eficaz cumple cabalmente la misión que le da razón de
ser.
Para lograr total claridad sobre la eficacia, hace falta precisar lo que constituye un
“objetivo”. Particularmente, necesitamos estipular que un objetivo bien definido
explicita lo que se busca generar, incluyendo la calidad de lo que se propone.
Asimismo, un objetivo debe delimitar el tiempo en que se espera generar un
determinado efecto o producto. Por tanto, una iniciativa resulta eficaz si cumple los
objetivos esperados en el tiempo previsto y con la calidad esperada.2 1
Traducción de la autora. 2 Por tanto, la especificación de objetivos que se
utilizarán para analizar y juzgar la eficacia necesariamente debe explicitar la
calidad esperada y el tiempo previsto para lo que se propone lograr.

Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo

Social (INDES) "Diseño y gerencia de políticas y programas sociales", junio 2000
© INDES 2002 3 Cabe destacar que la eficacia contempla el cumplimiento de
objetivos, sin importar el costo o el uso de recursos. Una determinada iniciativa es
más o menos eficaz según el grado en que cumple sus objetivos, teniendo en
cuenta la calidad y la oportunidad, y sin tener en cuenta los costos.

De los cuatro criterios propuestos, parece existir mayor consenso o mayor

uniformidad con respecto al significado de “eficacia”. A lo largo de dieciocho
meses en 1997 y 1998, pedimos a diversos grupos de profesionales
comprometidos en el diseño y gerencia de políticas y programas sociales definir
eficacia, eficiencia, equidad y sostenibilidad.3 Recopilamos 262 respuestas.

De estas, 221 (el 84 %) han indicado que la eficacia corresponde al cumplimiento

de metas y objetivos o a la satisfacción de la necesidad que motivó el diseño y
desarrollo de la iniciativa, sin importar los costos y el uso de recursos. Se
presentan múltiples versiones de la definición, pues muchos explicitan que la
eficacia implica cumplir objetivos, teniendo en cuenta calidad y/o tiempo y otros
dejan estas dimensiones implícitas.

64
Un 8% de los que responden asocia (equivocadamente) la eficacia con algún juicio
sobre costos o el uso de recursos. Un 8% adicional define la eficacia de otra
manera, que frecuentemente incorpora la idea que la eficacia se asocia con la
generación de resultados concretos o con el aporte a mejoras en el bienestar
social.
Eficacia versus efectividad Nosotros entendemos que “eficacia” y “efectividad” son
sinónimas y se pueden utilizar en forma intercambiable. Vienen las dos palabras
de la misma raíz etimológica y sus definiciones generales (de diccionario) son
parecidas.4 El Diccionario Webster’s asocia los dos términos directamente, pues
utiliza efectividad (“effectiveness”) para definir eficacia (“efficacy”).5 No obstante,
la aceptación de que la eficacia y la efectividad sean sinónimos no es universal.

Por ejemplo, Cohen y Franco (1993) indican que la “eficacia” mide “el grado en
que se alcanzan los objetivos y metas... en la población beneficiaria, en un período
determinado... ” mientras que la “efectividad” constituye la relación entre los
resultados (previstos y no previstos) y los objetivos. Así, estos autores proponen la
efectividad como 3 Participantes en los cursos INDES para Directivos en el Diseño
y Gerencia de Políticas y Programas Sociales realizados en Washington, D.C. en
1997 y 1998 y los cursos INDES para Formadores en Gerencia Social, realizados
en Washington, D.C. en 1998.

4 El Diccionario Planeta de la Lengua Española Usual indica que la efectividad es

la calidad de ser efectivo que, a su vez, significa “que produce efecto”. El mismo
diccionario define la eficacia cono “cualidad de ser activo, poderoso para obrar”.
Diccionario Planeta de la lengua española usual. 1982. Bogotá: Editorial Planeta. 5

Curiosamente, en inglés usual, no se utiliza “efficacy” en el análisis de políticas o

programas. Se refiere consistemente a “effectiveness”. Banco Interamericano de
Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) "Diseño y
gerencia de políticas y programas sociales", junio 2000 © INDES 2002 4 una
medida que reconocería resultados diferentes a los que fueron esperados en la
delimitación de los objetivos de la iniciativa.6 Eficiencia La definición y la
interpretación de la eficiencia resultan más complejas que en el caso de eficacia.
Hay muchas más interpretaciones del concepto de eficiencia y algún grado de
prejuicio en contra del concepto.
En el ejercicio del INDES sobre la definición de los cuatro criterios, 235 personas
de los 262 participantes coincidieron en una definición general para la eficacia. Al
mismo tiempo, la definición de eficiencia que más comúnmente fue citada solo
contó con 109 respuestas. 7 Esta falta de consenso sobre la definición de
eficiencia se reproduce en los diccionarios. El Diccionario de la Real Academia
Española indica que la eficiencia es “virtud y facultad para lograr un efecto
determinado”.

Esta fuente permitiría pensar que la eficacia y la eficiencia sean sinónimas. María
Moliner presenta una definición con una matiz ligeramente diferente que parece
sugerir que la eficiencia califica la manera en que los objetivos sean realizados;

65
señala que la eficiencia “se aplica a lo que realiza cumplidamente la función a que
está destinado”.8
El Diccionario Larousse explícitamente incluye en su definición tanto los insumos
utilizados como los resultados logrados; señala que la eficiencia consiste en “la
virtud para lograr algo. Relación existente entre el trabajo desarrollado, el tiempo
invertido, la inversión realizada en hacer algo y el resultado logrado.
Productividad”. El Webster’s sugiere que algo es eficiente si se caracteriza “por la
capacidad para seleccionar y usar los medios más efectivos y de menor
desperdicio con el fin de llevar a cabo una tarea o lograr un propósito”.

3.1.1.1. Razonamiento Económico y Criterios de Justicia.

La idea de justicia económica está muy asentada en el pensamiento

contemporáneo gracias a un aluvión de aportaciones procedente de diversos
afluentes teóricos. Si (como Adam Smith,

Rousseau, y Kant insistieron) todos los seres humanos merecen igual respeto; y si
(como argumentó

La Revolución francesa fue un momento crucial en el devenir del concepto de la

igualdad. El título de ciudadano (citoyen, citoyenne) fue adoptado por los
revolucionarios franceses en el siglo XVIII para pronunciar la realidad simbólica de
la igualdad: los títulos de la distinción aristocrática serían borrados.38

Sin embargo el concepto de ‘igualdad’ plantea varios tipos de problemas teóricos,

que pasamos a discutir.

4.1 ¿Por qué la igualdad?

Algunos filósofos, como Isaiah Berlin y John Rawls, piensan que el punto de vista
igualitario es completamente natural, y que no parece que requiera de
justificaciones ulteriores.39 Sin embargo, esta opinión se encuentra en flagrante
contradicción con las enormes desigualdades económicas existentes, y que no se
darían si el objetivo de la igualdad fuera asumido por todos.

Por ejemplo, el sociólogo Simmel consideraba que si la idea de la igualdad surge

de forma ‘natural’, ello se debe en parte a la ubicuidad de la envidia y el
resentimiento en la sociedad, y que la exigencia de ‘igualdad’ y su legitimidad son
una expresión de estos sentimientos.40 Por consiguiente, esta interpretación de la
idea de justicia no halla –pero tampoco busca-, un fundamento racional en el que
basar la crítica de los mecanismos económicos de la desigualdad actual.

En esta misma línea de desacreditación de la idea de igualdad, el filósofo J. R.

Lucas ha argumentado que la igualdad es inalcanzable e indeseable, y sobre la
base de dos supuestos muy débiles.

66
a) El primero, que es necesario que el poder esté necesariamente concentrado en
pocas manos.

A ello habría que responder: ¿necesario para quién? Es la eterna pregunta de los
clásicos:

Cui prodest (¿Quién se beneficia?).

b) El segundo, que la igualdad supondría acabar con las diferencias de prestigio

personal, imponiendo una uniformidad injustificable.41 Empero, esta segunda
objeción confunde la igualdad de acceso a los medios de producción de la
sociedad con la igualdad de resultados personales.

Otra opinión contraria hacia la idea de igualdad -en la que se basan los programas
de transferencias sociales-, formulada por un economista que recibió el Premio
Nobel, James Buchanan, resulta tan brutal que se descalifica por sí misma:

«Los problemas sociales actuales no se sitúan en el proletariado marxiano, cuyos

componentes están desposeídos de la propiedad y sujetos a la explotación
capitalista.

Los problemas sociales actuales, los que surgen en el estado de bienes

tartransferencias, son bastante distintos y, de hecho, casi opuestos a los
planteados por

Marx. La clase baja urbana actual no se ve empujada a niveles de subsistencia,

porque los niveles salariales exceden los costes de reproducción de la fuerza de
trabajo. La clase baja actual no produce ningún valor; son las transferencias más
que los salarios su medio de vida. Y los participantes productivos no es probable
que consientan pagos que permitan a los receptores no-productivos tener acceso
a la propiedad que, hasta cierto punto, les liberaría de su status de dependencia.
La clase baja urbana en el estado de bienestar-transferencias participa en la
economía sólo como consumidor.

Los miembros de esta clase llegan a ser explotadores más que explotados;
obtienen excedentes negativos, consumen el valor que no han participado en
producir».42

En oposición a las posturas mencionadas, los filósofos morales han propuesto

varias justificaciones éticas para defender la igualdad:

- A veces la igualdad es necesaria con el propósito de ser imparcial. Si hay

beneficios u obligaciones que distribuir, entonces, todo lo demás constante, es
parcial distribuirlos desigualmente.

67
- Cierta medida de igualdad es buena para favorecer la dignidad de las personas,
que se vería socavada en casos de graves privaciones.

- La igualdad es buena como forma de mostrar respeto igualitario, es decir como

modo de mostrar que nos importan las necesidades y objetivos de los demás.

- La igualdad también es necesaria para la fraternidad, es decir para la eliminación

de barreras sistemáticas para el intercambio social.43

29.1.1 La necesidad de un sistema de valores en el diseño y la evaluación de

las políticas públicas.

Toda evaluación de políticas es una práctica de argumentación basada en

información adecuada para emitir un juicio sobre las acciones públicas, su
pertinencia y sus efectos (Bracho, 2009b). Esto representa importantes retos al
evaluador en tanto implica la necesidad de definir, junto con los responsables de la
política en cuestión, el valor que orienta la acción gubernamental y su capacidad
para obtener los resultados deseados y esperados, así como determinar la clase
de evidencia suficiente para emitir una opinión informada sobre la política.

De manera muy destacada, la evaluación supone una definición sobre los

parámetros con los que se realizarán los juicios, el valor sustantivo de la política
para atender a una demanda social, o un valor común, y la forma como habrán de
realizarse las apreciaciones sobre los recursos, las actividades y directrices
contempladas para brindar una solución a los problemas que se identificaron como
atendibles por la acción gubernamental.2

En este sentido, la evaluación conlleva atributos que van más allá de la medición y
la corroboración de alcance de objetivos en el tiempo con base en ciertos
parámetros. La política pública y su evaluación involucran también la adopción de
valores y principios sociales que tratan de adecuarse a estructuras metodológicas
mediante las cuales se intenta sistematizar la realidad donde se ubica la acción
gubernamental y que hace uso de métodos y herramientas para cumplir con
ambos cometidos. Estos últimos temas empiezan a destacar en el debate
internacional, por lo que juzgo relevante discutirlos para el caso actual de la
evaluación de las políticas educativas en el marco de la normatividad reciente
sobre evaluación.

Termina clase del 3-11-18

Para ello, parto de una revisión del modelo que se ha generalizado en la política
pública mexicana: la Metodología de Marco Lógico (MML) y la Matriz de
Indicadores de Resultados (MIR) como su expresión empírica. Se discuten las
responsabilidades que involucra todo proceso de evaluación de políticas,
destacando los siguientes puntos: el papel de los valores públicos en el proceso

68
de evaluación de políticas (compromiso normativo), el papel de la información, su
construcción y definición (compromiso empírico), la evaluación de sistemas
complejos (compromiso teórico) y, por último, el proceso de comunicación de los
resultados de las evaluaciones y su uso (compromiso comunicativo).

La argumentación del artículo sigue de cerca una perspectiva de la evaluación

desarrollada con base en las ideas de Morell (2010) y de Williams y
Hummelbrunner (2009) para destacar los alcances y dificultades metodológicas y
de aplicación del marco lógico en el ámbito educativo, incorporando al mismo
tiempo la discusión metodológica que distingue diversos niveles analíticos en la
evaluación de la política propuesta en Fischer (2006): la técnica-analítica, la
contextual, la sistémica y la valoral (como niveles de primer y segundo orden).

Con base en una revisión de las evaluaciones de Diseño, así como de

Consistencia y Resultados realizadas a los principales programas de la Secretaría
de Educación Pública (SEP) entre 2007 a 2010, se destacan aspectos clave del
diseño de los programas, tales como la identificación del problema público, la
existencia de diagnósticos actualizados acerca del problema en cuestión, la
definición, caracterización y cuantificación de la población objetivo y potencial, así
como las fuentes de información de las MIR (en los niveles de fin y propósito) y la
participación de las entidades federativas y los municipios en la implementación de
los programas.

A partir del análisis se busca identificar empíricamente la capacidad que tienen

las agencias públicas y los programas de acción gubernamentales para precisar
las cuestiones sustantivas que demanda la MML y la construcción de la MIR con el
fin de considerar que la metodología se ha utilizado de manera adecuada.

De este modo, en la primera parte del artículo se señalan los principales

elementos conceptuales de la herramienta, se hace explícita su utilidad y alcances
en el diseño y la evaluación de los programas, se identifican las principales
dificultades o limitaciones de la metodología desde un plano normativo y práctico y
se destacan los aspectos contextúales más relevantes en su aplicación para el
caso nacional y para los programas educativos considerados.

A partir de lo anterior, se señalan algunas implicaciones y obstáculos de la

adopción de una herramienta orientada tanto al diseño, como a la evaluación de
programas públicos en función de sus resultados, derivados de la formulación e
implementación de programas con varios años en operación, así como la
presencia de disposiciones externas — i.e. decisiones por parte de agentes
políticos no involucrados en su diseño y operación— que inhiben los cambios que
demanda la introducción de la MML. A lo anterior se agrega la discusión sobre los
problemas más inmediatos de puesta en marcha de la herramienta metodológica
para el caso de los programas bajo un contexto descentralizado. Finalmente, se
plantea una perspectiva evaluativa que propongo como más adecuada para el
caso del sistema educativo mexicano.

69
5 El diseño de Políticas Públicas.
6 Consideraciones estratégicas.

Las organizaciones públicas requieren introducir una mayor flexibilidad en la

planificación estratégica, a través de: hacer énfasis en su misión; clarificar la
definición de propósitos y medidas operacionales; orientarse mayormente a los
resultados, a la gestión de la descentralización y a las necesidades de sus
clientes; hacer mayor uso de estándares de calidad y desarrollar una cultura
orientada al cambio y a la innovación [1].

Existe un gran interés en que estas instituciones abandonen su tradición de

ineficacia y lentitud, de ineficiencia, falta de reflejos para atender las nuevas
demandas sociales, incapacidad de contener el gasto público, y relaciones de
naturaleza burocrática con los ciudadanos, para buscar mayor productividad,
imaginación e innovación [2; 3].

Al indagar en las causas de dicha actuación ineficaz e ineficiente, Sánchez (1997)

considera que, entre ellas se destacan: una fuerte centralización de la toma de
decisiones y una concepción burocrática de la actuación pública; y la inexistencia
de una definición clara de la misión, la visión y las estrategias [apud 4].

Al decir de Andersen (2002), el hecho de que las organizaciones públicas estén

cada vez más precisadas a rendir cuentas por el desempeño alcanzado, hace más
necesaria la gestión estratégica [apud 5].

Este trabajo se propone explorar en las particularidades de la gestión en la

administración pública de hoy, para denotar la relevancia de la Planificación
Estratégica en su desarrollo. Este análisis conduce a determinar invariantes y
pasos esenciales a considerar en la futura proyección de un modelo de Control de
la gestión en instituciones de la Administración Pública.

 Métodos

El objetivo marcado se alcanzó a partir de los métodos siguientes:

Métodos teóricos:

De análisis y de síntesis: Para detallar los procesos de diseño, integración,

implementación y operación de los criterios y herramientas utilizadas, manifiesto
en la división mental del todo en sus múltiples relaciones y componentes.

Inducción y deducción: se aprecia al definir como una forma de razonamiento por

medio de la cual se pasa del conocimiento de las características e invariantes de
modelos de gestión pública y de procedimientos de Planificación Estratégica, a un
conocimiento más general.

70
Enfoque en sistema: contemplado en la orientación general para el estudio de los
fenómenos como una realidad integral formada por componentes, que cumplen
funciones y mantienen formas estables de interacción entre ellos.

 Resultados

La alineación de las estrategias en el establecimiento de políticas públicas y

métodos de gestión pública reduce los desajustes producidos en la cadena de
valor [6]. Esta consideración refleja la necesidad de tener en cuenta la alineación
estratégica en el desarrollo de propuestas metodológicas para la gestión en el
sector público.

La literatura revela algunos acercamientos y propuestas concretas para

implementar la gestión en dicho sector y las herramientas que acompañan su
concepción, esto se aprecia en la 

Al denotar en estos modelos el rol que ocupa la Planificación Estratégica, se

decide estudiar las propuestas de diversos autores, para inferir pasos y formas de
conducir este proceso en el entorno público.

Estudia diversos procedimientos para la Planificación Estratégica en el sector

organizacional, que presentan características comunes relacionadas con:
planeación, diagnóstico, misión, visión, objetivos y estrategia; y aporta un análisis
interesante sobre el tratamiento dado a la Responsabilidad Social, los grupos de
interés, y el marco regulatorio y legal [17]. De ello concluye que, amén de la
existencia de algunos elementos de esta filosofía en modelos como el de, es
preciso integrarlos al planteamiento estratégico de las organizaciones  [18&#093.

Discusión

Según Gunn (1996) la gestión pública acepta que el sector público comparte con
el privado la necesidad de lograr objetivos de la forma más económica y más
eficiente posible, por medio de estrategias coherentes, de tácticas y de estructuras
apropiadas, de un personal motivado o de técnicas gerenciales adecuadas para
desplegar y controlar la utilización de recursos organizativos financieros, humanos,
informativos [22].

Los ciudadanos quieren que en la gestión pública exista orden y un rumbo

definidos para poder desarrollar sus capacidades individuales y las de sus
organizaciones, para reconocer las razones de interés público como suyas; y
quieren además, buenos gestores, que alcancen los resultados esperados.

Son precisos, entonces, cambios en el diseño de las organizaciones públicas:

definir claramente su misión dentro de la política pública, sus objetivos, y hacer la
mejor asignación de recursos posible para que tengan buenos indicadores de
desempeño y obtengan los resultados esperados [20].

71
En apoyo al planteamiento anterior sentencia que la visión estratégica dota a la
acción pública de sentido y le facilita el descubrimiento de los distintos caminos a
seguir para alcanzarlo [23]. Precisamente, plantean la necesidad de la gestión
estratégica en este sector, y especialmente en servicios públicos, es acuciante,
pues este tipo de servicios requiere un sistema de gestión, integrado e
interrelacionado, que, a partir de los vínculos que se producen entre los
departamentos, aproveche las posibilidades de sinergia en la provisión de
servicios, para alcanzar las metas establecidas en la estrategia de la organización
[24].

Del análisis de los modelos de gestión pública consultados, se constatan los

planteamientos anteriores y se puede inferir, entonces, que el control de la gestión
en el sector público precisa de un enfoque estratégico. Todos los modelos,
implícita o explícitamente, parten de la planeación estratégica, vital en la definición
del rumbo a seguir. Aunque algunas propuestas dejan entrever la consideración
de los elementos normativos y legales en la alineación estratégica de la institución
con políticas y programas de niveles superiores; solo el modelo concebido por
González (2010), incluye explícitamente el marco legal y normativo [28] .

Por su parte, el estudio de modelos y procedimientos de Planificación Estratégica

revela la presencia de características comunes relacionadas con: planeación,
diagnóstico (análisis interno y externo), misión, visión, objetivos y estrategia; que
constituyen un proceder muy similar a la hora de formular el rumbo estratégico en
diferentes contextos, incluido el de la Administración Pública. En ellos, se aprecia
la escasa falta de integración de los elementos de la responsabilidad social, y se
ilustra un tratamiento superficial a los grupos de interés, factor que debe
considerarse desde las primeras etapas del planteamiento estratégico [17].

En este sentido Friedman (2006) y Rixon (2010) refieren que es preciso considerar
las opiniones de los grupos de interés en la dirección estratégica de la
organización; cuestión que se constata en un estudio sobre el bajo grado de
conocimiento de la estrategia percibido por una muestra representativa de grupos
de interés de una agencia pública, que sugiere la necesidad de mejorar la difusión
de la información y la comunicación con estos grupos [21; 23].

Conclusiones

1. Las organizaciones públicas precisan de modelos de gestión que consideren el

planteamiento estratégico como un vehículo para alcanzar mejores resultados en
cuanto a eficiencia en el gasto público, un servicio superior a los ciudadanos y
grupos de interés; sin perder de vista la alineación a las políticas públicas
nacionales y el cumplimiento de las normativas y regulaciones que guían este
sector.

2. El análisis de diversos modelos y procedimientos de Planificación Estratégica

permite inferir que cualquier procedimiento que cumpla con los pasos planeación,
diagnóstico y formulación estratégica es útil en la concepción de un modelo de
72
gestión para cualquier contexto; pero actualmente se exigen tres condiciones, una
es la consideración de los grupos de interés desde el propio planteamiento
estratégico, la segunda, la inclusión de los preceptos de la responsabilidad social
y, por último, el apego al marco regulatorio y legal.

3. En los últimos modelos creados se aprecia una tendencia a otorgarle una mayor
significación al uso de indicadores de gestión, incluso manifestados en forma de
cuadro de mando integral; el enfoque de procesos; el uso de tecnologías de
información como soporte a la toma de decisiones y la gestión del conocimiento.

  3.2.2 Tipos de formulación. El proceso de dirección estratégica es un proceso

de 7 pasos, que involucra la planificación estratégica, la implantación de la
estrategia y la evaluación y control de la misma. Mientras la planificación
estratégica abarca los cinco primeros pasos, hasta las mejores estrategias no
podrían alcanzar el éxito, si la administración falla bien al implantarlas o al evaluar
sus resultados. Estos pasos son los siguientes:

1.- Identificación de la misión, objetivo y estrategias actuales de la organización.

2.- Análisis del entorno.

Este trata de determinar qué cambios en los factores o en las condiciones del
medio en el que la empresa desarrolla su actividad pueden ser aprovechados por
la empresa o bien suponen un peligro para ella. En definitiva, se trata identificar
las oportunidades y amenazas en el entorno de la empresa.

3.- Análisis interno. Con este análisis pretendemos determinar qué recursos y
capacidades tiene la empresa, tanto actuales como potenciales, y que constituyen
los puntos fuertes y débiles de la empresa respecto a sus competidores.
4.- Revisión de la misión y objetivos de la organización. Se trata de determinar si
tanto la misión como los objetivos preestablecidos son susceptibles de ser
alcanzados a tenor de los análisis de las dos fases anteriores.

De no ser así la finalidad de esta fase debe ser la modificación de la misión u

objetivos adaptándolos a las nuevas condiciones en las que la empresa desarrolla
su actividad.
5.- Formulación de la estrategia. Se seleccionará la estrategia adecuada para la
consecución de los objetivos en función de la cartera de negocios de la empresa.
6.- Implantación de la estrategia.
7.- Control o evaluación de resultados. Se trata de medir si con la estrategia
implantada hemos conseguido los objetivos planificados.

Formulación estratégica
3.3.- Tipos de estrategia
Según Menguzzato y Renau (1991), existen dos alternativas fundamentales: el
concepto de ciclo de vida de la empresa y el concepto de estrategia competitiva,
que permiten definir las estrategias posibles. El conjunto de estrategias derivadas
de estos dos conceptos aparecen recogidas en el esquema siguiente:
73
1.- Estrategias según el ciclo de vida de la empresa:
1.1.- Estrategias de crecimiento:
- Estrategias de crecimiento estable
- Estrategias de crecimiento.
- Concentración en un solo producto o servicio
- Diversificación.
- Integración vertical
1.2.- Estrategias de estabilidad y supervivencia: tienen naturaleza defensiva
- Estrategias de saneamiento
- Estrategia de cosecha
- Estrategia de desinversión y liquidación.
2.- Estrategias competitivas:
- Estrategia de liderazgo en costes.
- Estrategia de diferenciación.
- Estrategia de enfoque o alta segmentación.

3.2.3 Legitimación de PP.

Los vaivenes de los últimos años han hecho que el gobierno y las
administraciones públicas perciban más que nunca la necesidad de mostrarse
como una administración que rinde cuentas y responde de sus actos. Para ello, las
administraciones deben buscar fuentes de legitimidad que den valor añadido a su
rendimiento. Esta demanda de una administración responsable, conlleva la
orientación al entorno de las organizaciones públicas, en lugar de una orientación
hacia el interior de las propias organizaciones.

La orientación a la sociedad incluye en la agenda de las organizaciones, por un

parte, la preocupación por la definición de las necesidades y, por otra, la
identificación de las demandas de los usuarios de la acción. Pero la orientación a
la sociedad de las organizaciones no basta para cimentar una relación fluida entre
la administración y los ciudadanos. Sus demandas y necesidades son importantes.
Sin embargo, lo es más la profundización en el papel a desempeñar por el
ciudadano en la definición, gestión e implantación de la acción pública.

Los ciudadanos no sólo son el objeto de la acción pública. El reconocimiento del

ciudadano como sujeto de dicha acción es el camino a seguir en esta
profundización de la administración responsable.

Los nuevos papeles a desempeñar por las administraciones públicas en las

sociedades de la postmodernidad radical, introducen variaciones en la relación
con los ciudadanos. La noción de servicio al cliente facilita el tratamiento de los
ciudadanos precisamente como clientes de los servicios públicos. Pero los
ciudadanos son algo más que meros consumidores o clientes de un servicio. Por

74
su vinculación y contribución a su existencia, son, además, parte interesada y
propietarios de la organización prestataria.

Un pensamiento de calidad en la acción y en las políticas públicas proporciona un

marco para la profundización en la administración responsable. No en vano, prima
la definición de orientaciones y la generación de consensos, más que el diseño
aislado de actuaciones. Asimismo, constituye una filosofía que profundiza en
conceptos como la ética pública. La mejor forma de servir con objetividad los
intereses generales es generar elementos de enlace con la sociedad. Elementos
que ayuden a conocer y entender la multiplicidad de intereses a los que se tiene
que dar respuesta desde la acción y las políticas públicas.

Para el desarrollo de este nuevo sistema de relaciones es necesario que las

administraciones públicas ahonden en el número y las características de los
papeles que tienen que representar. En la medida de lo posible habrán de
conjugar y ser:

-Administraciones catalizadoras, que potencien los recursos de las instituciones

aprovechando los de otros actores.

-Administraciones previsoras, que introducen en su agenda las amenazas y las

oportunidades.

-Administraciones que sirven a los ciudadanos. Por tanto, deben orientar su

actividad a cubrir las necesidades de éstos, estableciendo mecanismos que
faciliten la detección de las demandas que plantean.

-Administraciones orientadas a la sociedad, que acerquen a los ciudadanos a los

núcleos de decisión.

En definitiva, la necesidad de administraciones que representen estos papeles

responde a la búsqueda de una administración responsable, que rinde cuenta de
sus actos y responde con ellos a las necesidades y demandas de la sociedad.

3.2.5 Formulación de proyectos y programas

El manual busca el establecer un marco común y dar una visión de conjunto, lo

más amplia posible de todo lo que supone la puesta en marcha de un proyecto,
desde una óptica eminentemente práctica y operativa. El sistema que aquí se
presenta tiene la vocación de abarcar la gran mayoría de las intervenciones, en
primer lugar, por la conveniencia de adoptar criterios de gestión comunes y
tipificados para el conjunto de las acciones voluntarias, en segundo lugar, por la

75
necesidad de racionalizar de forma homologada la amplia tipología de actividades
de acción voluntaria organizada que se llevan a cabo por los distintos agentes.

Los proyectos realizados por una organización -ya sean por voluntarios o por
técnicos-, tienen que mantener una cierta unidad, tanto en su diseño, como en su
presentación y ejecución. Es, además, necesario que dicho diseño se haga de
forma exhaustiva, garantizando que no se relega o se deja al azar ningún
elemento de importancia para el desarrollo del proyecto. Este esfuerzo por dotarse
de métodos eficaces de gestión se traducirá, sin duda, en una paulatina mejora en
TERMINA CLASE DEL 10-11-18

la calidad de nuestra intervención, potenciando la coherencia interna de nuestras

intervenciones y la eficacia en la toma de decisiones y asignación de recursos.

Así mismo, la presentación y justificación de forma correcta y adecuada a la

convocatoria o institución a la que se dirijan, son igualmente importantes. La
unidad, el rigor y la adecuada presentación permitirán que los proyectos puedan
ser valorados y calificados de una forma más sencilla y objetiva, lo que aumentará
sus posibilidades de éxito y mejorará la imagen de nuestra organización frente al
financiador.

La Metodología empleada está basada en el Enfoque del Marco Lógico, que debe
proporcionar las herramientas adecuadas para la gestión integral del ciclo de vida
de toda intervención. Lejos de constituirse en una serie de formularios más o
menos burocratizados, la Metodología debe ser entendida y manejada como un
instrumento flexible, ágil y eficaz que permita a los que trabajan la acción
voluntaria, no sólo la necesaria homogeneización de procedimientos, sino la
adopción de una perspectiva global compleja y actualizada de cada una de las
fases por las que atraviesa esta acción transformadora de la realidad que es todo
proyecto de voluntariado.

Esta visión integral del proyecto permite la retroalimentación de las enseñanzas y

la corrección de las posibles desviaciones que en su ejecución se vayan
produciendo, al tiempo que posibilita una mayor viabilidad en las intervenciones
propuestas y la asunción de experiencias que, gracias a la evaluación, puedan ser
incluidas en futuras actuaciones. La Administración debe tener una
responsabilidad especial, ante todos los actores de la acción voluntaria organizada
por ir consolidando MANUAL DE PROYECTOS 5 1. INTRODUCCIÓN
metodologías que faciliten el trabajo, abierta para su uso y debate en el mundo del
trabajo social.

Un programa es algo más que un paquete de proyectos, porque supone

vinculaciones entre los proyectos que lo componen. Esas vinculaciones pueden

76
consistir en relaciones inmediatas de "insumo-producto" entre los proyectos o de
complementación menos directa, que hace, sin embargo, que la realización de un
proyecto sea requisito de la viabilidad de otro, Esto destaca la necesidad, no sólo
de plantear un enfoque conjunto del programa sino también de que se consideren
en la programación las restricciones de tiempo y otros factores que resultan de
estos. De ahí que el programa tenga entre sus elementos básicos el planteamiento
de una cronología de su realización.

Así el programa se constituye en el antecedente inmediato para preparar y evaluar

un proyecto coherente con el proceso global. En este contexto cada proyecto no
se juzgará aisladamente, sino por el aporte y MANUAL DE PROYECTOS 8
complementación que signifique para todo el programa. Insertados en un
programa, los proyectos adquieren connotaciones propias que se reflejan en la
solución de los problemas de su formulación. Por ello los proyectos deberán
contener todos los estudios necesarios para ser juzgados, evaluados y aprobados,
ya que los programas y los proyectos se examinarán en distintos niveles de
decisión.

La falta de planificación, por contra, puede hacer inútiles los esfuerzos realizados,
que se solapen o dupliquen los presupuestos destinados a un mismo problema,
que se desaprovechen o despilfarren recursos humanos y materiales y en
definitiva que nos quedemos en los buenos propósitos, sin resultados prácticos.
Existen dos niveles en la Planificación: a.- Una planificación estratégica a largo
plazo, que sirve como marco teórico para las acciones a realizar. b.- Una
planificación operativa a medio y corto plazo que delimita las acciones más
concretas que vamos a desarrollar. La Planificación operativa, que es la que nos
atañe, permite concretar las acciones a realizar en: Planes, Programas y
Proyectos.

Los problemas públicos y la agenda gubernamental

6.2.2 Identificación y definición de los problemas públicos
6.2.3
Son la plasmación más concreta de la política. Lo que los gobiernos hacen, y
dejan de hacer, para hacer frente a los problemas colectivos. Este curso trata
sobre cómo se decide qué problemas abordar y qué soluciones adoptar. Un
proceso primordialmente político y social que suele escapar al análisis puramente
racional.

A diario, en lo cotidiano, se nos presentan problemas o situaciones difíciles, que

nos preocupan y tratamos de resolverlas para continuar con nuestras tareas. En
relación con esta descripción apreciamos entonces que, cuando estamos frente a

77
un problema, se trata de una situación de insatisfacción, un malestar, una
perturbación. Pero esa situación nos brinda la oportunidad de buscar una solución.

El origen de los problemas puede estar en diferentes planos, tales como la

satisfacción de necesidades básicas (vivienda, alimentos, trabajo, etc); gustos
personales; ambiciones; solicitudes de terceros (un pedido de ayuda, una
instrucción de un jefe), etc. Así un gobierno, también se encuentra frente a esta
situación problemática. Por su parte, Marco Antonio Mena, señala la existencia de
las trampas esenciales que se producen en torno a los problemas.

La primer trampa consiste en creer que hay un problema cuando en realidad no lo

hay; la segunda, es quedar capturados en la definición del problema; y la tercera,
es entender que el problema es un hueco entre lo actual y lo que queremos.
Motivo por lo cual, podemos apreciar claramente que no es fácil definir unos
problemas. Sobre este particular, resulta interesante el trabajo de Eugene Bardach
“Problemas de la definición de problemas en el análisis de políticas”.

Según Eugene Bardach6 , al momento de definir un problema existen dificultades

tales como: 1) definir los límites del problema para evitar la suboptimización
inadecuada en la búsqueda de una solución –encontrar el óptimo local sin perder
el óptimo global-; 2) evaluar el ámbito, carácter e intensidad de los sentimientos
ciudadanos acerca de situaciones o condiciones consideradas problemáticas; 3)
desempacar una buena definición del problema del paquete de cuestiones
retóricamente definida7 ; 4) Evaluar 6 BARDACH, EUGENE: “Problems of
Problem Definition in Policy Análisis”, publicado en Research in Public Policy
analisys and Management, John cresine edit. AI JAI, Greenwich, Conn 1981. 7 “Si
los problemas tienen su origen en sentimientos, hay que preguntarse hacia dónde
se inclinan y en dónde operan.

La definición del problema debe ser tan sobria e imparcial como sea posible. Por
tanto la primer tarea será desempacar el asunto”. En BARDACH EUGENE; Op.
Cit. Página 6 críticamente los componentes factuales o causales que conllevan
ciertas definiciones del problema8 ; 5) Deslegitimar ciertas definiciones que,
aunque basadas en sentimientos ciudadanos genuinos, van en contra de
concepciones más razonadas del interés público9 . Los problemas pertenecen a la
naturaleza subjetiva.

Si tomamos como ejemplo, que en un curso nocturno del quinto año de la carrera
de Relaciones Internacionales10, hay más de 40 alumnos presentes, tratando de
definir un problema de política exterior, podemos apreciar que sobre un mismo
tema hay tantos planteos de problema, como individuos presentes. Esto ocurre
porque cada individuo, define y percibe los problemas en diferentes formas. Como

78
señalamos anteriormente, para definir un problema deben quedar claramente
identificados, el objetivo a alcanzar y un obstáculo que me impide alcanzarlo.

El impacto de las instituciones y la cultura política en la elaboración de las

políticas públicas.

Si bien es cierto que no existen muchos tipos de sistemas políticos, es cierto

también que aunque formal o nominalmente en algunos casos sean los mismos
entre los países, se presentan muchas diferencias, así, no es lo mismo la
democracia en Estados Unidos, en Francia o en México por poner un ejemplo. Y si
las democracias son diferentes en estos tres lados y en otros más, obedece en
gran parte a que sus culturas políticas y su cultura en general son también muy
diversas.
¿Por qué una forma de gobierno presidencial puede detentarse como democrático
y un sistema parlamentario también? ¿Por qué un presidencialismo puede tener
un cariz autoritario y en otros lados puede ser más plural? La respuesta puede en
gran parte encontrarse en que los valores, las aspiraciones, las relaciones
sociales, son diferentes, son construcciones culturales de cada sociedad y se
traducen por ejemplo en sistemas políticos más o menos democráticos,
sociedades más o menos participativas, fiscalizadoras y empoderadas, gobiernos
más o menos corruptos, etcétera.

La ENCUP es la encuesta nacional sobre cultura política y prácticas ciudadanas.

En esta ocasión, sin tratar de ser exhaustivo, hablaré de la edición del 2012. Sólo
tomé en cuenta algunos ejes temáticos que consideré de relevancia para el
presente trabajo. La encuesta que se menciona tiene como objetivo detectar las
percepciones de la ciudadanía sobre ciertos temas públicos y que estos resultados
sirvan a los tomadores de decisiones para la formulación de políticas públicas más
democráticas.
En México, como en cualquier parte del mundo, se presenta claramente la relación
entre la cultura y el sistema político. Veamos algunos resultados de la encuesta:
Para el 85% de los mexicanos la política es algo complicado o muy complicado, lo
cual le otorga una connotación negativa y eso es coherente con el hecho de que
sólo el 16% de la población esté muy interesada en la política contra un 65% que
expresa estar poco interesada. Esto podría explicar al menos en una pequeña
parte por qué muy pocos mexicanos leen, escuchan o ven noticias relacionadas
con la política, el abstencionismo electoral, o la aún pequeña exigencia de
rendición de cuentas, por ejemplo.

En cuanto al índice de conocimiento político, la encuesta aplicó preguntas tan

básicas como si conocen o no a qué partido pertenece el gobernador de su

79
estado. Aun así el índice es de 44% de conocimiento medio contra un 39% de bajo
o nulo y apenas un 18% de conocimiento elevado. Una sociedad que está mal
informada o que conoce a medio su sistema de gobierno puede conjugarse con un
gobierno que no se preocupa por explicar sus acciones, es decir, por dar rendición
de cuentas o justificar sus acciones.

Caso # 1 Plan Nacional de Desarrollo en Nicaragua

En el desarrollo de esta unidad los estudiantes realizaran una investigación

y exposición de cada uno de los casos que aparecen reflejados en el
contenido de esta unidad La exposición tendrá una duración de veinte
minutos. Los trabajos podrán ser elaborados en forma individual o colectiva,
no más de tres estudiantes por grupo.

Cuarta Unidad
Herramientas para el análisis de las políticas públicas.

Objetivos Específicos
3. Determinar las dificultades que se presentan para medir la gestión pública.
4. Definir los sistemas de medición del desempeño de la gestión publica
Contenido
3. Eficacia de la administración pública y su gestión
4.
1.1.6 Enfoques de evaluación y sistemas de evaluación.
1.1.7
La evaluación es la determinación sistemática del mérito, el valor y el significado
de algo o alguien en función de unos criterios respecto a un conjunto de normas.
La evaluación a menudo se usa para caracterizar y evaluar temas de interés en
una amplia gama de las empresas humanas, incluyendo las artes, la educación, la
justicia, la salud, las fundaciones y organizaciones sin fines de lucro, los gobiernos
y otros servicios humanos.

El concepto evaluación, para algunos, aparece en el siglo XI1X con el proceso de

industrialización que se produjo en Estados Unidos. En este marco surge el
moderno discurso científico en el campo de la effusion , que va a incorporar
términos tales como tecnología de la educación, diseño curricular, objetivos de
aprendizaje o evaluación educativa.

Para otros autores la concepción aparece con los mismos comienzos de la

sociedad la cual siempre ha buscado dar juicios de valor a las acciones y actitudes
de los estudiantes. La evaluación como disciplina ha sufrido profundas

80
transformaciones conceptuales y funcionales a lo largo de la historia y
especialmente en el siglo XX y XXI.

Pero quien tradicionalmente es considerado como el padre de la evaluación

educativa es Tyler[1] por ser el primero en dar una visión metódica de la misma,
superando desde el conductismo, plantea la necesidad de una evaluación
científica que sirva para perfeccionar la calidad de la educación. La evaluación
como tal desde esta perspectiva ya no es una simple medición por que supone un
juicio de valor sobre la información recogida.

En el contexto de los sistemas de calidad, la evaluación es necesaria para la

mejora continua de la calidad.
Enfoques de evaluación

Enfoque tradicional

Ha estado ligada al desarrollo de exámenes, test y pruebas, su razón de ser se ha

definido en función de instrumentos o técnicas. El rol fundamental de la evaluación
tradicional está centrada en la fase final del proceso de enseñanza – aprendizaje,
le interesa determinar la cantidad de conocimiento o contenidos que maneja el
alumno durante un tiempo de enseñanza.

Posee los siguientes procesos y características: proceso lineal, terminal (culmina

con la calificación). es rígido (porque se aplica en un momento determinado). es
paralelo a la enseñanza, es asistemático (recae en improvisaciones). Selectivo
(busca promover o repetir al alumno). Es un proceso punitivo (constata éxitos y
fracasos finales).

Posee diferentes acepciones de evaluación:

Evaluación como juicio

Forma más antigua (se remonta a la antigua China a.c)

Se caracteriza por el predominio de exámenes orales en que los jueces

determinan el rendimiento final de los estudiantes.

Evaluación como medición

Principios del Siglo XX.

Se conoce con los test mentales de Castell (1890) destinados a medir las
capacidades mentales de los individuos.

Desembocó en los test objetivos de rendimiento.

81
Acepción de carácter científica atribuida a cada medición.

Los resultados se pueden manipular estadísticamente y reducirse a indicadores

globales del comportamiento del grupo.

Impide la emisión del juicio.

La evaluación como sinónimo de medición surge como una reacción a la

exagerada arbitrariedad del juicio de experto. Se ubica históricamente paralela al
desarrollo de la psicometría. Su aparición está apoyada en la concepción positiva
y las ciencias, que postulaba una evaluación científica, lo que requería evaluar
sólo aquellos aspectos que pueden ser cuantificables y objetivamente
observables.

Evaluación como congruencia

Las pruebas deben medir los cambios producidos por los medios educativos.
Aspectos del currículum, a saber, a los planes de estudio, al programa,
etc.Permite vislumbrar la importancia de los procesos educativos, y no sólo el
producto.

La desventaja recae en que si los objetivos son deficientes, correspondería

necesariamente a una evaluación deficiente Como también al relajo de parte del
profesor, descuidando la posibilidad de retroalimentación durante el proceso y
centrarse en el logro final.

Enfoque actualizado

Integración de los tres enfoques anteriores.

El proceso de obtener evidencias (medición) que nos permita juzgar (juicio) el

grado de logro (congruencia) de los objetivos de aprendizaje. Las nuevas
acepciones señalan a la evaluación como fuente de información para la toma de
decisiones. Evaluación para la mejora, renovación, cambio de las prácticas
habituales del sistema.

Actividad permanente y flexible, cada vez más científica. En un enfoque

actualizado la evaluación asume los siguientes procesos: Es cíclico (se inicia con
la formulación de los objetivos, culmina con la confirmación de estos). Integrador
(no solo se preocupa del rendimiento sino de los factores que influyen en el
condicionamiento del aprendizaje). es inherente a aprendizaje (esta
consustancialmente ligada a esta, no es paralela). Sistemática (que se planifica
conduce y evalúa). Diagnostica (le interesa detectar deficiencias en el

82
aprendizaje). Dinámica (se adecua a las circunstancias). Analítico (mediante el
estudio de resultados tiende a descubrir eficiencia en procesos y metodologías).

retroinformador (de acuerdo a los éxitos y fracasos brinda información). cualitativa

(analizar aportes o resultados del aprendizaje en términos de eficiencia, calidad).
motivador (a través de los resultados logra en el alumno estímulos para un nuevo
aprendizaje).

La evaluación inicial o diagnóstica proporciona información acerca de los

conocimientos y las habilidades previas del sujeto. Debe considerarse siempre en
términos de su utilidad para facilitar adaptaciones constructivas de los programas
educativos a los individuos.

En este sentido cumple con la función reguladora que asegure que las
características del sistema se ajusten a las de las personas a quienes se dirige; es
decir que va a servir de base para adoptar decisiones relativas a la realización de
actividades de apoyo, específicamente orientadas a la superación de problemas
que presente el alumno, o bien dará lugar a modificaciones específicas en otros
componentes de la enseñanza en función de los problemas detectados.

La evaluación formativa o procesual cumple una función reguladora de los

procesos de enseñanza y de aprendizaje lo cual nos permite llevar a cabo ajustes
y adaptaciones de manera progresiva durante el curso porque se centra más que
en los resultados del aprendizaje en los procesos que se ponen en juego para el
logro de tales resultados. Sólo centrados en los procesos podremos identificar
áreas de oportunidad para poder ofrecer una retroalimentación apropiada a los
estudiantes, de manera que ellos sepan qué es aquello que deben hacer o ajustar
de su proceso para alcanzar los resultados esperados.
En relación con la tipología en función de los agentes, Casanova (2007)2 refiere
que la autoevaluación se produce cuando el sujeto evalúa sus propias
actuaciones, es un tipo de evaluación que toda persona realiza a lo largo de su
vida; en el caso que nos ocupa, es de suma importancia que el alumno realice de
manera continua ejercicios de valoración de su aprendizaje, de manera que le sea
posible identificar aspectos que debe mejorar.
En la medida en que un alumno logre contrastar sus avances contra estándares
de actuación establecidos, podrá identificar áreas de mejora, con lo cual estará en
condiciones de regular su aprendizaje hacia el logro de competencias útiles para
su desarrollo social y profesional.
En la autoevaluación : el alumno evaluó sus propias actividades, con pautas de
seriedad y corrección fijadas por la cátedra de modo que aprendiera a valorar sus
propias capacidades.
La coevaluación: como evaluación mutua o conjunta de una actividad realizada
entre varios permitió valorar las deficiencias o dificultades surgidas mejorando el
propio aprendizaje y evaluar todo cuanto ocurre en el grupo.
83
 La heteroevaluación: por su parte, implicó la evaluación del alumno por parte del
profesor, con respecto a su trabajo, actuación y rendimiento. Detectando aciertos y
errores y permitiéndole ajustar el proceso de enseñanza y el de aprendizaje. 3
1.1.8 La dificultad de medir la gestión pública.
La evaluación del desempeño es una tarea mucho más difícil y controvertida en el
sector público que en el ámbito privado, debido, fundamentalmente, a que la
evaluación del desempeño funciona mejor cuando existe claridad sobre qué se
está midiendo y por qué.

Este tipo de claridad es característica del sector privado ya que el objetivo que
persiguen los gestores privados es claro e indiscutible: las compañías privadas
existen para hacer beneficios y generar valor a sus propietarios. Hay modos bien
reconocidos para medir si una empresa privada está alcanzando estos objetivos:
se pueden revisar indicadores como los beneficios, ingresos, precio de las
acciones, cuota de mercado,etc.

Sin embargo, la medida del desempeño en el sector público es una tarea

diametralmente distinta, ya que las organizaciones del sector público existen por
razones distintas a las de las privadas. Los gobiernos se rigen por el objetivo de
mejorar las vidas de los ciudadanos en modos que no pueden ser fácilmente
valorados en miles de euros.

Para los empleados públicos y los programas que gestionan, existe a menudo
mucha ambigüedad sobre cuál es el objetivo último. Dicha ambigüedad crea una
situación que nunca se observa en el sector privado: espacio para el desacuerdo
sobre qué constituye un “resultado” y “desempeño” y, por tanto, espacio para el
desacuerdo sobre la forma adecuada de evaluación del desempeño.

c) ¿Por qué utilizar indicadores de gestión?

En el marco del New Public Management, se ha demostrado que los indicadores

de gestión son útiles para útiles para, en primer lugar, clarificar objetivos: el
directivo público necesita instrumentos cualitativos y cuantitativos para poder
describir y poner en claro los objetivos en

Planes Estratégicos o Cuadros de Mando. A su vez, de los indicadores se obtiene

una información objetiva sobre el desempeño de las actividades que realiza la
institución, con lo que también se consiguen datos sobre los resultados de las
mismas. Los recursos públicos deben estar debidamente controlados y se debe
mejorar su utilización, en términos de eficacia, eficiencia y economía.

Finalmente, dada la estructura y características específicas de la Función Pública,

los indicadores de gestión se demuestran como útiles para motivar al

84
funcionariado e incentivarlo según sus resultados alcanzados. Se consigue de
esta forma que su entorno sea cambiante e que se los involucre en diferentes de
proyectos de mejora, novedosos respecto a su gestión administrativa habitual.

Se trata, pues, de un instrumento básico para la gestión pública, prueba de ellos

es la amplia aceptación con que cuenta a nivel internacional.

2. Atributos deseables en la actuación pública

El interés de este apartado consiste en identificar los atributos que conviene medir
y evaluar en la actuación pública.

Evaluar la gestión de una institución pública exige el desarrollo de un conjunto de

indicadores 5 que comprenda las diferentes dimensiones de la misma. Dichas
dimensiones se encuentran caracterizadas por los atributos que se desarrollan en
las siguientes líneas y cuya principal (y más atractiva) característica es el hecho
de ser mesurables.

a) Economía

Este primer atributo se refiere a las condiciones en que un determinado organismo

o institución accede a los recursos financieros, humanos y materiales.

En este ámbito, la fijación de los criterios o indicadores de gestión (es decir, los
criterios de medición), supone la determinación o identificación de los
correspondientes estándares o patrones con respecto a aspectos tan importantes
como el conocimiento real de las necesidades que deben ser atendidas y su
comparación con lo que se ha adquirido o se pretende adquirir; la determinación
de las calidades admisibles; el grado de utilización de los bienes o servicios a
adquirir; y, finalmente, las posibilidades, plazos y condiciones de la compraventa
de los recursos materiales.

Para que una operación sea económica el acceso a los recursos debe realizarse
en el momento y cantidad adecuados y con la mejor (en este caso menor) relación
coste-calidad posible. En resumen, se podría decir que la economía se alcanza
cuando se adquieren los recursos más adecuados (en cantidad y calidad) al coste
más bajo.

b) Eficacia Como es de sobra conocido, la eficacia de una organización se mide

por el grado de satisfacción de los objetivos fijados en sus programas de
actuación, o de los objetivos incluidos tácita o explícitamente en su misión. Es
decir, comparando los resultados reales con los previstos, independientemente de
los medios utilizados.

85
La evaluación de la eficacia de un determinado organismo no puede realizarse sin
la existencia previa de una planificación –plasmada en unos programas- en donde
los objetivos aparezcan claramente establecidos y cuantificados, así como de una
expresión clara de la forma en que éstos se pretenden alcanzar. Lo anterior, en
virtud de que para llevar a cabo la evaluación será preciso analizar la forma y
magnitud en que los resultados obtenidos –en forma de bienes o servicios- se
ajustan a los efectos previstos.

De esta forma, la eficacia puede ser considerada, tanto desde el punto de vista
tradicional como la comparación de los resultados obtenidos con los esperados,
sino también –y aún más importante- como una comparación entre los resultados
obtenidos y un óptimo factible, de forma tal que este concepto coincida con la
propia evaluación de programas.

Los puntos clave sobre los que incide la evaluación de la eficacia son, entre otros:
facilitar información sobre la continuidad, modificación o suspensión de un
programa; conocer si los programas cumplidos o terminados han conseguido los
fines propuestos; e informar al público respecto al resultado de las decisiones
gubernamentales o al Parlamento sobre el desarrollo o evolución de los
programas emprendidos.

c) Eficiencia

El grado de eficiencia de una actuación está definido por la relación existente entre
los bienes y servicios consumidos y los bienes o servicios producidos; o, con
mayor amplitud, por los servicios prestados (outputs) en relación con los recursos
empleados a tal efecto (inputs).

Así, una actuación eficiente se definiría como aquella que con unos recursos
determinados obtiene el máximo resultado posible, o la que con unos recursos
mínimos mantiene la calidad y cantidad adecuadas de un determinado servicio.

Desde esta perspectiva, el análisis de la eficiencia puede abarcar los siguientes

aspectos:

- El rendimiento o desempeño del servicio prestado del bien adquirido, o vendido,

con relación a su coste. - La comparación de dicho rendimiento con un referente o
estándar

(benchmark).

- Un conjunto de recomendaciones orientadas a la crítica y, si procede, la mejora

de los resultados obtenidos.

86
d) Efectividad

La efectividad mide el impacto final de la actuación sobre el total de la población

involucrada. Razón por la que a estos indicadores se les denomina también
indicadores de impacto.

El valor, efectiva o potencialmente creado, no puede medirse en base

exclusivamente a los productos (outputs), ya que éstos en general carecen de una
significación propia, sino en relación con los resultados e impactos (outcomes) que
generan.

Los indicadores de efectividad constituyen un valioso complemento de los

indicadores de eficiencia, dado que la eficiencia en el ámbito de la gestión pública
debe entenderse como relación entre costes y valor efectivamente producido
(impacto). Por esta razón, se debe procurar maximizar el valor efectivamente
creado a través de la actuación de los poderes públicos, minimizando los recursos
utilizados para conseguirlo.

e) Equidad

La equidad se mide en función de la posibilidad de acceso a los servicios públicos

de los grupos sociales menos favorecidos en comparación con las mismas
posibilidades de la media del país.

Desde esta perspectiva, el principio de equidad busca garantizar la igualdad en la

posibilidad de acceso a la utilización de los recursos entre los que tienen derecho
a ellos. En otras palabras, la medición de la equidad implica medir el nivel de
justicia en la distribución de los servicios públicos.

f) Excelencia

El término o noción de excelencia nos remite a la calidad de los servicios, desde la

óptica del usuario. Por esta razón, en este punto, conviene poner especial énfasis
en el enfoque orientado hacia el cliente, el cual se encuentra estrechamente
vinculado con la concepción de que la Administración no es sino un servicio y la
población su clientela potencial.

Estas ideas nos remiten a un enfoque tetraédrico sobre las características –

deseables o esperadas- de la Administración:

Que sea comprensible para el ciudadano;

Que sea espacial, temporal y materialmente accesible;

Que responda a las expectativas en ella depositadas (que aporte soluciones), y

87
Que permita la participación del ciudadano en la determinación de necesidades
administrativas que le afecten.

1.1.9 Medición del impacto de las políticas públicas : evaluación del proceso
vs evaluación de resultados.
1.1.10 Las evaluaciones de impacto constituyen un tipo particular de evaluación
que pretende responder a una pregunta específi ca de causa y efecto:
¿Cuál es el impacto (o efecto causal) de un programa en un resultado de
interés? Esta pregunta básica incorpora una dimensión causal importante.
Se centra únicamente en el impacto, es decir, en los cambios directamente
atribuibles a un programa, una modalidad de programa o una innovación de
diseño.
1.1.11 La pregunta básica de la evaluación –¿cuál es el impacto o efecto causal
de un programa en un resultado de interés?– se puede aplicar en
numerosos contextos. Por ejemplo, ¿cuál es el efecto causal de las becas
en la asistencia escolar y los logros académicos? ¿Cuál es el impacto en el
acceso a la atención sanitaria de contratar la atención primaria con
proveedores privados? Si los suelos de tierra son reemplazados por suelos
de cemento, ¿cuál será el impacto en la salud de los niños?
1.1.12
1.1.13 ¿La mejora de los caminos aumenta el acceso a los mercados laborales e
incrementa el ingreso de los hogares y, en caso afi rmativo, en qué
medida? ¿Infl uye el tamaño de la clase en los logros de los alumnos y, en
caso afi rmativo, en qué medida? Como muestran estos ejemplos, la
pregunta de la evaluación básica se puede ampliar para analizar el impacto
de una modalidad de programa o innovación de diseño, no solo de un
programa. El sello distintivo de las evaluaciones de impacto es centrarse en
la causalidad y la atribución. Todos los métodos de evaluación de impacto
plantean alguna forma de pregunta de causa y efecto.
1.1.14
1.1.15 El enfoque para abordar la causalidad determina las metodologías que se
pueden utilizar. Para estimar el efecto causal o el impacto de un programa
en los resultados, cualquier método de evaluación de impacto elegido debe
estimar el llamado contrafactual, es decir: cuál habría sido el resultado de
los participantes del programa si no hubieran participado en el mismo.
1.1.16
1.1.17 En la práctica, la evaluación de impacto requiere que el equipo de
evaluación encuentre un grupo de comparación para estimar qué les habría
ocurrido a los participantes del programa sin el programa, y luego efectuar
comparaciones con el grupo de tratamiento que ha sido objeto del
programa. En la segunda parte de este libro se describen los principales
métodos que se pueden aplicar para encontrar grupos de comparación
adecuados.

1.1.18 Sistema de medición del desempeño e indicadores de gestión:

indicadores de insumos, de resultados y de producto.

88
Los indicadores por lo general, se construyen con información  cuantitativa, no
obstante y de modo creciente, se usan indicadores cualitativos.

Un indicador debe ser construido con un claro criterio de utilidad, para asegurar la
disponibilidad de los datos y resultados más relevantes en el menor tiempo posible
y con un menor costo. También es necesario elaborar indicadores que den cuenta
de todas las dimensiones sobre las cuales el programa o las acciones de
formación se han propuesto intervenir.  Siguiendo lo planteado en el eje 2
“Conceptualización” los indicadores podrían describir los resultados, efectos e
impactos en las personas, las empresas y la sociedad.

 
¿Qué tipos de indicadores se utilizan y para qué?

Como se vio en el eje 2 “Conceptualización”, la inversión en una acción de

formación  origina una cadena de resultados, efectos e impactos. Para cada una
de las etapas de la cadena se pueden definir indicadores.

Indicadores de gestión

Se utilizan para realizar el monitoreo de los procesos, de los insumos y de las

actividades que se ejecutan con el fin de lograr los productos específicos de una
política o programa36.

Ejemplos de indicadores de gestión:

¿Qué mide? ¿Cómo se elabora?

Valor presupuesto ejecutado

Costo hora de formación
Horas de formación aplicadas

Valor presupuesto ejecutado

Costo  alumno en formación Número de participantes en
formación

Total participantes
Número de participantes por docente
Número de docentes

Relación de personal administrativo a Número de funcionarios

personal docente administrativos

89
 Número de funcionarios docentes

Número de participantes por cada espacio Total de participantes

de formación Número de espacios de formación

Número de computadoras disponibles por Total de computadoras

cada participante Número de participantes

Indicadores de resultado o producto

Relacionan los bienes y servicios generados por la acción de formación;  resultan

de las actividades de transformación de los insumos y generan un incremento en
los productos aplicables a la formación.

Ejemplos de indicadores de resultado: 

¿Qué mide? ¿Cómo se elabora?

Cupos después – cupos antes

Variación en cupos de formación
Cupos antes
creados
X 100

Núm diseños después - num. diseños

antes
Variación en diseños curriculares
elaborados Número de diseños antes

X 100

Número normas después – núm normas

antes
Variación en normas de
competencia redactadas Número de normas antes

X 100

Variación número de docentes Número docentes después – num

disponibles  docentes antes

90
 Número de docentes antes

X 100

Número horas después – numero horas

antes
Variación del número de horas  
para formación Número de horas antes

X 100

Indicadores de efecto

Se refieren a las consecuencias inmediatas de  la formación y desarrollo de

competencias sobre las personas, las empresas o la sociedad.  Representan el
encuentro de las acciones formativas, con la demanda de  los participantes.

Algunos indicadores de efectos:

¿Qué mide? ¿Cómo se elabora?

Tasa de participantes Número de matrículas

matriculados Número de cupos ofrecidos

Número de certificados
Tasa de participantes certificados
Número total de participantes

Tasa de participantes que Número de pasantes

realizan pasantías en empresas Número total de participantes

Tasa de abandono de la Número de abandonos

formación Número total de participantes

Tasa de  proyectos de creación Número proyectos de creación de empresas

de empresas elaborados Número total de proyectos

 Indicadores de impacto

91
Representan el cambio esperado en la situación de los participantes una vez que
la formación se lleva a cabo. Usualmente se pueden medir en períodos de
mediano o largo plazo debido a que se requiere un lapso, para que se puedan
medir el mejoramiento de los ingresos, las condiciones de trabajo, la empleabilidad
y los  demás impactos mencionados en el eje 1 “Contexto”.

 Algunos indicadores de impacto: 

¿Qué mide? ¿Cómo se elabora?

Ingresos después – ingresos antes

Variación de los ingresos Ingresos antes

X 100

Variación en la situación de Tasa de desempleo después – Tasa

empleo desempleo antes

Tasa productividad después – Tasa

Incremento de la productividad
productividad antes

Disminución de los accidentes de Tasa accidentes después – Tasa de

trabajo accidentes antes

Cuidado de la salud después – Cuidado de

Mejoramiento de  la salud
la salud antes

Ingresos nuevos generados

Tasa de retorno personal por
Costo aprendizaje
unidad invertida
X 100

Ingresos nuevos totales generados

Tasa de retorno global por unidad
Costo  aprendizaje
invertida
X 100

Los indicadores de impacto:

92
Expresan los cambios ocasionados a partir de las acciones de formación. Deben
permitir la comparación con la situación anterior a la implementación del
programa  y en los sucesivos cortes evaluativos programados.   Para ello es
necesario disponer de la llamada “línea de base” y los momentos de evaluación
intermedia, final y de impacto.

Reflejan cambios observados en la población objetivo (salarios, empleo,

protección social) así como de situaciones expresadas cualitativamente
(satisfacción, salud, bienestar).

Se definen desde el diseño de las acciones de formación 37 y, de esa manera se

garantiza su solidez y confiabilidad.

Deben buscar el retorno económico de la formación para poder demostrar la

utilidad del esfuerzo realizado.

Deben ser válidos, es decir comprobar efectivamente aquello que se pretende

medir.

Deben ser confiables. Su valor no depende de quien lo mida pues las variaciones
que refleja son efectivamente encontradas en la realidad.

Pueden ser cuantitativos y cualitativos, estos últimos están basados en la

percepción o el grado de convicción del participante sobre una cierta situación.

En el anexo 2 se incluyen criterios para la elaboración de indicadores, en los

anexos 3, 4 y 5 se incluyen ejemplos de aplicación.

En la evaluación de impacto se utilizan métodos cuantitativos y cualitativos, no son

métodos excluyentes y se suelen utilizar en forma combinada, dependiendo de las
características del programa a evaluar, del tipo de participantes  y del enfoque de
evaluación diseñado.

1.1.19 El uso de instrumentos metodológicos y cuantitativos para la evaluación de las

políticas: encuestas, análisis costo-beneficio; investigación experimental y
quasi-experimental.
1.1.20
2. Los límites de la Política Pública: ¿por qué suelen fallar las políticas públicas?
4.2.1 Fallas del gobierno
Un caso emblemático de una falla de gobierno es la prohibición de emitir
publicidad para remediar asimetrías informativas, cuando justamente la publicidad
está pensada para transmitir información y reducir esa asimetría; otro, la
obligación de revelarle al consumidor absolutamente toda la información existente
respecto de un producto, como en el caso de las ventas por internet, en donde el

93
consumidor recibe mucho más información de la que puede y quiere procesar,
optando por ignorarla. En ambos casos, sin embargo, los precios suben y el
consumidor está peor, con productos más caros y menos información.

Algo similar sucede con los monopolios, en donde se cree que la regulación
estatal es necesaria para que los monopolistas no abusen de posición. Sin
embargo, es discutible que la intervención estatal sea más efectiva que la
amenaza de la competencia que tarde o temprano éstos enfrentan.

A lo que debemos añadir el enorme riesgo de error que existe por parte de la
administración al calificar los bienes sustitos del aquel en cuyo mercado se
presume hay un monopolio o cuál es el mercado relevante para su análisis. Esto,
sin perjuicio, de que lo seriamente cuestionable que es el hecho de que Estado
tenga algo que decir respecto de los precios que se fijan en el mercado.

Las externalidades se solucionan con derechos de propiedad bien definidos,

más que con impuestos o indemnizaciones. Mientras que los bienes públicos,
como la seguridad por ejemplo, son cuestionablemente mejor provistos por el
Estado que por los privados. Si ese no fuera el caso, no serían necesarios las
policías privadas, los guardaespaldas o los guardianes particulares en las calles.

Me temo que pretender justificar la intervención estatal en una falla de mercado

puede terminar siendo como pretender apagar un incendio con gasolina. Esto no
quiere decir que no pueda existir alguna intervención estatal que mejore la
eficiencia social (aunque me es muy difícil pensar en una), sino que ante una falla
de mercado debe pensarse seriamente si la intervención estatal no generará una
de gobierno aún peor (como suele ser el caso).

Fallas de diseño y diagnóstico. Fallas de implementación.

Su objetivo principal consiste en proporcionar información específica y basada en

evidencia empírica, ofreciendo conclusiones que faciliten la correcta toma de
decisiones al afrontar al fenómeno sobre el que se actúa, en este caso, el
consumo de sustancias psicoactivas; contemplando aquellas alternativas que
resulten más viables y sostenibles de acuerdo al relevamiento de los recursos
humanos, técnicos y económicos, existentes en la localidad.

Es en esta instancia en donde el diagnóstico debe reunir en forma interrelacionada

el conocimiento generado por la investigación, y la “recodificación” de este
conocimiento en formato de “investigación-acción”. Esto significa generar las
líneas estratégicas necesarias para relacionarse con los procesos de planificación,
y posterior intervención, pues de nada sirve diagnosticar una situación

94
problemática, si de ella no se desprende una programación de acciones
específicas para resolverla.

La realización de un diagnóstico se constituye como un proceso, en el cual se

combinan de forma diversa, de acuerdo a los objetivos y diseños planteados, un
conjunto de técnicas y herramientas metodológicas; los cuales no responden a
una única estrategia fija o predeterminada.

Desde la investigación social aplicada, el diagnóstico como proceso de

investigación, puede tener como uno de sus objetivos la comprobación de
hipótesis; sin embargo, se debe tener presente que, para lograr diagnósticos
viables y operativos es importante poner énfasis en la que debe ser su función
lógica y primordial: la de producir conocimiento para la acción.

Ambas lógicas pueden ser complementarias y articulables dentro de nuestros

intereses y expectativas, para lo cual no existen reglas fijas, ni pautas únicas
definidas; siempre que queden claramente establecidas las diferencias y siempre
que el objetivo central diagnóstico se evidencie: investigación para la acción.

En síntesis, la elaboración de diagnósticos desde la perspectiva propuesta, implica

el trabajo sobre la articulación entre el conocimiento, la acción y la transformación
de la realidad.

2.3. Especificidades de un diagnóstico local.

Una de las premisas que deben estar presentes es la propia comprensión y

conceptualización del componente “local”. Esto es, el desarrollo de este proceso
de investigación debe pensarse y articularse en sus diferentes etapas, con un
anclaje en la realidad local, la de sus habitantes, la de sus jóvenes y adultos,
reconociendo su “mundo de sentido” propio y particular.

Esto debe plantearse desde una perspectiva que busca superar la tendencia a
“homogeneizar los escenarios locales-comunitarios, a estereotipar a los sujetos
intervinientes y a abstraer las determinaciones histórico-concretas de la
producción de los problemas sociales simplificando los procesos de análisis e
intervención en la realidad social,” (Fernández Soto, 2001)

Ahora bien, “lo local” per se no existe; es una realidad y un espacio que requiere
ser definido. En este sentido, consideramos que deben estar presentes en esta
definición por lo menos tres dimensiones o elementos (A. Lapetina, 2006):

•El territorio, como geografía física y social; en el entendido de que lo local no es

solamente un territorio geográfico, sino también un conjunto social localizado, una

95
población con características particulares que se establece en un territorio, se lo
apropia y lo transforma.

•El territorio en su dimensión socio-simbólica, en una noción de cultura e identidad.

Se refiere al conjunto de rasgos compartidos que configuran una “manera de ser”,
un sistema de creencias y valores interiorizado por cada uno de los miembros de
una sociedad local.

•El territorio como sistema de relaciones- sistemas de poder y de influencia en la

vida cotidiana; se trata de un sistema de actores, que conforman un tejido social
no neutro, que tiene capacidad de incidir en la vida cotidiana de quienes lo
habitan.

Las formas de apropiación histórica del territorio, la articulación de lo público y lo

privado; la configuración de las “maneras de ser” de esa población y su
interiorización y el sistema de actores de ese “espacio local”, son componentes
básicamente culturales, que deben ser integrados al momento de definir el diseño
de investigación

Fallas de implementación

. Para explicar este proceso, se procedió a un análisis de la implementación,

porque es una fase de una política pública “durante la cual se generan actos y
efectos a partir de un marco normativo de intenciones, de textos o de discursos”

Los diversos modelos de análisis de la implementación se constituyen, como lo

diría Hargrove (1975), citado por Roth (2009, p. 109), en el “lazo entre el proceso
de decisión de una política y su proceso de ejecución”. Entre ellos, los enfoques
top-down y bottomup son los más tradicionales, porque van en función de la
concepción utilizada para su realización práctica.

Para Meny y Thoenig (1992), citados por Roth (2009), el primero corresponde a la
concepción tradicional del trabajo administrativo, que se desarrolla de arriba (top)
hacia abajo (down) o del centro a la periferia, enfoque que presupone una clara
separación entre la formulación y la decisión de la política, por un lado, y por otro,
la implementación de las decisiones.

El enfoque bottom-up toma la dirección opuesta, de abajo hacia arriba, se trata de

partir de los comportamientos concretos en el nivel donde existe el problema para
construir la política pública poco a poco, con reglas, procedimientos y estructuras
organizativas por medio de un proceso ascendenteo por retroceso en vez de
descendente.

96
En este marco, el análisis de un gran número de procesos de implementación ha
llevado a debatir acerca de las condiciones necesarias para que se dé una
implementación eficaz y eficiente de las políticas. Al respecto, Sabatier y
Mazmanian (1979), citados por Roth (2009), proponen el enfoque de gestión
pública como guía para aumentar las posibilidades

Aciertos y fallas en la implementación de la Política de Mujeres y Equidad de

Género de Nicaragua

Pap. Polít. Bogotá (Colombia), Vol. 21, No. 1, 101-120, enero-junio 2016 de una
implementación más exitosa de las políticas públicas. Así, identifican las
siguientes cinco condiciones que los legisladores y los diseñadores de políticas
públicas tendrían que tomar en cuenta si buscan cumplir con los objetivos de una
política:

• El programa debe estar fundamentado en una teoría sólida relacionada con el

cambio de comportamiento del público necesario para la realización de los
objetivos.

• La ley o la decisión política debe contener directrices de actuación no ambiguas y

debe estructurar el proceso de implementación de manera que maximice la
probabilidad de que los destinatarios se comporten según lo previsto.

• Los dirigentes o responsables de los entes encargados de la implementación

deben disponer de capacidades políticas y de gestión importantes y sentirse
comprometidos con los objetivos de la ley.

• El programa debe disponer de apoyos activos durante todo el proceso de

implementación por parte de grupos organizados de electores y por algunos
legisladores clave.

La actitud debe ser neutral o favorable.

• La prioridad relativa de los objetivos legales no se encuentra socavada

significativamente con el paso del tiempo por la aparición de políticas públicas
conflictivas o por cambios en las condiciones socioeconómicas que debilitan los
fundamentos técnicos de la teoría o el apoyo político que la respalda.

Eficacia o ineficacia de los administradores públicos

Porque suelen fallar las PP.

Las dos cuestiones más sobresalientes sobre la política gubernamental se centran

en su eficacia en la solución de sus problemas y en el grado de respuesta
al control popular.

97
La cuestión de la eficacia tiene varias formas () ¿De qué manera se enfrenta
un gobierno inteligente con los problemas de la  nación? ¿Sabe el gobierno lo que
está haciendo? ¿Debaten en profundidad las políticas los líderes?
¿La administración es necesariamente ineficiente? ¿Cómo se puede elevar la
eficacia en la elaboración de políticas públicas? ¿Por qué nunca se solucionan
ciertos problemas que se repiten constantemente (huelgas y paros)? ¿Quién
formula verdaderamente las políticas públicas? ¿La formulan las élites? ¿Tienen
alguna influencia los ciudadanos de a pie? ¿Podrían si lo intentaran? ¿Es
conveniente una mayor participación popular en el gobierno?

Una de las características de la formulación de políticas públicas, es que la misma

no se da paso a paso como un proceso racional y ordenado, porque la solución
para un grupo supone un problema para el otro, entonces el proceso parece muy
complejo sin principio ni fin y cuyos límites parecen muy inciertos.

Por otra parte varios problemas de política pública se integran en la agenda en su

afán de implantar otras políticas, consecuentemente la fase de implementación y
de elaboración se mezclan mutuamente.

IV.B.1 El conflicto de valores

El análisis no puede resolver todos los conflictos de valores e intereses, porque lo

que es bueno para un grupo podrían dañar a otros. En algunos conflictos el criterio
de la mayoría debería prevalecer sobre la minoría, pero no mantiene el principio
de universalidad. El criterio de la mayoría solo en algunos casos concretos será
válido porque solo una fracción muy pequeña de las decisiones gubernamentales
podrá someterse a voto (algunas personas preferirán que este criterio tenga
alguna virtud)

El criterio del interés público también tiene sus limitaciones, puesto que el "interés

público" se refiere a un bien universal (el control de la contaminación
ambiental puede significar no solo beneficio personal sino colectivo, sin embargo
no significa que todos estén de acuerdo con este criterio porque no se sabe que
valores son del tipo "universal")

Sin embargo el análisis racional de las políticas públicas, en la medida en que sus
impactos puedan ser medidos, puede constituirse en un elemento que ayuda a
conciliar criterios contrapuestos entre diversos agentes de la sociedad.

IV.B.2 Tiempo y coste

Un análisis serio sobre políticas públicas exige no solo horas, días o semanas,
sino meses y hasta años, por tanto consume recursos, y así el presupuesto sería
siempre insuficiente para atender estudios e investigaciones. En
98
muchas sociedades la mayoría de las políticas se deciden por métodos más
baratos y rápidos como las elecciones, voto legislativo o mediante la delegación
de responsabilidades. Estos métodos inmediatos podrían ser mejor sustentados
en la medida en que los distintos actores y decisores cuenten con indicadores que
permitan medir la eficacia y eficiencia de la gestión pública entendida esta como la
operativización de las políticas públicas.

IV.B.3 La detección de los problemas

Los decisores de política no se enfrentan a generalmente a problemas dados, por

el contrario deben identificar y formular sus propios problemas, por ejemplo
la violencia callejera, cual es el verdadero problema? deterioro de la ley y el
orden? Discriminación racial y étnica? el desempleo?

La detección anticipada de los problemas no asegura el éxito de la política, pero

coloca a sus responsables en mejor posición para lograrlo. De entre los
mecanismos para detectar los problemas se destaca (): a) La función directiva.- el
principal papel del directivo en cualquier organización, es mantener a su
organización en contacto permanente con el entorno, porque el directivo debe
analizar los cambios en el exterior para prever como su organización deberá
afrontarlos. Esa labor de búsqueda y análisis permanente
de información estratégica es uno de los mecanismos más efectivos para detectar
problemas. b) La participación en redes de gestión.- la red se establece para
intercambiar recursos y muy especialmente, información.

La pertenencia a una red ofrece muchas oportunidades para conocer problemas

que ya están afectando a otros y comprobar el impacto de las medidas que se han
diseñado para enfrentarse a ellos. c) La evaluación de las políticas y de
los programas en funcionamiento.- la utilidad de la evaluación es producir
información de calidad para orientar nuevos procesos de decisión, aprendiendo de
los éxitos y los fracasos. La evaluación es un recurso fundamental para detectar
problemas de eficacia, evaluación de impacto, de eficiencia, evaluación de
rendimiento y de gestión del programa.

Quinta Unidad Unidad

Políticas Públicas y de Desarrollo en Nicaragua

Objetivos Específico

Que explique el proceso de evolución y aplicación de las PP en Nicaragua y las

dificultades que se le presentan.

99
Conocer el marco conceptual y las metodologías de aplicación de las políticas de
estabilización y ajuste ESAF.

Conocer las diferentes políticas de desarrollo y públicas que se perfilan en el Plan

Nacional de Desarrollo, así como las dificultades y problemas que se presentan
para su debida aplicación en los ámbitos más necesarios.

Contenido

1. Políticas de estabilización y ajustes

5.1.1 Antecedentes y Justificación

Esta investigación se enfocó precisamente en destacar los factores que dificultan

el empoderamiento de las mujeres en la transformación de la semilla de ojoche
donde se consideraron variables como educativas, ambientales, económicas,
políticas, culturales y sociales que impiden resaltar el aporte femenino a la
economía y el potencial de desarrollo existente en el territorio, lo que motivó a
hacer más visible y más valorizado el trabajo productivo de la mujer.

Por tanto, en primer lugar el estudio se enfocó en describir las iniciativas de las
productoras de la zona rural del departamento de Chinandega, acorde a la
conservación del medio ambiente (reforestación y transformación del árbol de El
Ojoche), donde sus saberes les permite generar nuevas fuentes de ingresos,
contribuyendo de manera eficaz y objetiva al mejoramiento económico familiar y
local.

Valorándose en segundo lugar las capacidades técnicas que tienen estas mujeres
en el manejo productivo y comercializador de la semilla de ojoche, lo que les
permite un protagonismo visible en la economía local y nacional. En tercer lugar,
se identificó las instituciones que intervienen en la localidad promoviendo la
participación de la mujer en la cadena de valor, mostrando sus fortalezas y
debilidades, destacándolo desde un enfoque de derechos de género el acceso al
capital, a la tecnología, al conocimiento y a la innovación de la mujer.

De igual manera, se investiga los beneficios a la economía y al ambiente del

cultivo agro-ecológico del árbol de Ojoche, el proceso de transformación y
comercializador de su semilla, desde la perspectiva del desarrollo local sostenible
con enfoque de género y las políticas gubernamentales y no gubernamentales,
son factores indispensables para que las mujeres puedan acceder a una serie de
Factores que dificultan el empoderamiento de las mujeres en la transformación de
la semilla de ojoche UNAN- León Página 14 servicios y recursos que las
empodere y puedan salir adelante por su propio esfuerzo.

100
Cabe señalar, que los resultados de esta investigación contribuirán a la
elaboración de un proyecto, que permita fortalecer el empoderamiento de las
mujeres de la zona, ampliar sus expectativas económicas, en donde sea visible su
protagonismo que contribuya al desarrollo sostenible de sus localidades. Factores
que dificultan el empoderamiento de las mujeres en la transformación de la semilla
de ojoche UNAN- León Página 15 4. OBJETIVOS 4.1. Objetivo General: Describir
los factores del desarrollo local sostenible que dificultan el empoderamiento de las
mujeres en la transformación de la semilla de ojoche, en la zona rural del
departamento de Chinandega. 4.2. Objetivos específicos: . a)

Determinar las capacidades organizativas y técnicas de las mujeres en el manejo

ambiental, productivo y comercializador de la semilla de ojoche. b) Identificar las
instituciones y su incidencia dentro de la comunidad promoviendo la participación
de la mujer en la cadena de valor de la semilla del Ojoche. c) Precisar las
actitudes que tienen las mujeres sobre su trabajo empresarial en la contribución
económica a nivel familiar y local. d)

Mapear la cadena de valor del rubro semilla de Ojoche, de tal manera que nos
permita identificar los factores que limitan el DLS. Factores que dificultan el
empoderamiento de las mujeres en la transformación de la semilla de ojoche
UNAN- León Página 16 5. MARCO TEÓRICO O CONCEPTUAL Esta sección
hace referencia de la información teórica consultada que presenta datos
estadísticos sobre la situación laboral de las mujeres rurales de Latinoamérica y
Nicaragua.

Se aborda además, los beneficios a la economía y el ambiente del cultivo agro-

ecológico del árbol de Ojoche, el proceso de transformación y comercializador de
la semilla de ojoche desde la perspectiva del desarrollo local sostenible con
enfoque de género, asimismo, se exponen las políticas gubernamentales y no
gubernamentales para que las mujeres puedan acceder a una serie de servicios y
recursos para su empoderamiento. 5.1. ANTECEDENTES Según estudios
estadísticos para la equidad de género en América Latina (Milosaljevic, 2007),
buena parte del trabajo en las áreas rurales y de los quehaceres relacionados con
la agricultura que llevan a cabo las mujeres, ya sea para el consumo propio o para
el mercado, no se consignan como tales, lo que se traduce en que muchas veces
se les clasifica como quehaceres domésticos.

Muchos países latinoamericanos son escenarios del protagonismo femenino en el

ámbito Productivo. Prueba de ello es la experiencia de Mariana Soriano que tras
11 años como asesora en marketing para diversas empresas, decidió emprender
su propio negocio de consultoría en publicidad y mercadotecnia (Delgado, 2009).
101
Según el VIII Censo de población y IV de Vivienda de 2005, la pobreza se
concentra fuertemente en las zonas rurales en Nicaragua llegaba al 70.3%.

En el pacifico rural, la pobreza general abarca al 62% de la población, con un

21% en extrema pobreza y un 41% en pobreza no extrema (INEC 2001). Factores
que dificultan el empoderamiento de las mujeres en la transformación de la semilla
de ojoche UNAN- León Página 17 En Nicaragua el 52% de la población son
mujeres clasificadas entre la población económicamente activa (PEA). El trabajo
de la mujer en la esfera productiva aporta el 40% al Producto Interno Bruto (PIB).
(Ramírez, 2000) Según (Ramírez, 2000) del Congreso Permanente de Mujeres
empresarias de Nicaragua, en el Taller “Iniciativas Económicas Regionales” de la
Fundación Arias.

“Las dueñas de negocios en Nicaragua siguen manejando, independientemente

del tamaño de la empresa –la economía de delantal, es decir con una mano meto
y con la otra mano saco el dinero y nunca saben con exactitud cuánto les cuesta
producir el bien y/o servicio que elaboran, es fatal para la economía familiar, local
y nacional, por esto tampoco las cifras las representan con exactitud, porque ni
ellas mismas saben cuánto cuesta producir lo que venden, todo a causa de que no
cuenta con una preparación en este campo que sea accesible para todas”.

Este dato muestra la importancia de brindar a las dueñas de negocio

herramientas, conocimientos sobre Mercadeo, tecnología, liderazgo empresarial,
etc. para que fortalezcan sus negocios y obtengan utilidades. Las comarcas La
Bolsa y La Mora de aproximadamente 2800 habitantes en 290 casas se
encuentran ubicadas en la parte Noreste exactamente, a 8 Km de la ciudad de
Chinandega, ubicada en las faldas del Volcán San Cristóbal y Chonco. Debido a
su ubicación entre la cordillera de los Maribios, sus tierras a 250mts sobre el nivel
del mar, son ricas en potasio por su origen volcánica y franco arenosas
(Elaboración propia, entrevista a pobladores).

Estas tierras han sido utilizadas para la siembra de algodón en la década de los
70, en la actualidad son muy productivas, se encuentran cultivos tales como: maíz,
arroz, frijoles, ñampí, yuca y algunas pequeñas plantaciones de naranja, aguacate,
jocote, nancite y limones entre otros. En sus montañas se encuentra árboles de
ojoche, guanacaste, jenízaros, quebracho, mora, teca y eucalipto. Factores que
dificultan el empoderamiento de las mujeres en la transformación de la semilla d

La política de inversión pública del gobierno de reconciliación y unidad nacional

que se establece en plan nacional de desarrollo humano 2012-2016 está dirigida a
elevar la eficiencia en el crecimiento económico y reducción de la pobreza

En el marco global de la política de inversión pública está dirigida a:

102
a) La pre-inversión como instrumento para reducir la improvisación de la inversión

b) Adopción de un enfoque sectorial y nacional en lugar de proyectos

institucionales

c) Focalización de la inversión en los sectores estratégicos productivos y sociales

d) Formación de capital fijo como generador de capacidad

e) Adopción de un sistema de seguimiento físico y financiero más eficiente

f) Controles adecuados sobre inversión pública para seguir garantizando la

trasparencia y probidad.

El principal instrumento de la política de vivienda en el país es la Ley 677 es una

especie de Ley de Vivienda ya que abarca una serie de aspectos organizacionales
y normativos vinculados a funcionamiento del sector, incluyendo la modificación de
las facultades del Instituto de la Vivienda Urbana y Rural (INVUR) y del Fondo
Social de Vivienda (FOSOVI) la creación de subsidios al sector, entre otros.
Análisis del gasto público social enfocado al sector vivienda período 2012-2015 23

Proceso de Inversión Pública

Para el establecimiento de las políticas de inversión pública se tienen que aplicar

elementos y principios que sirven de base y guía para el proceso de inversión
pública

A continuación se detallan12:

12 Sistema Nacional de Inversión Pública, Ministerios de Hacienda y Crédito

Publico MHCP

 La inversión es un factor clave para el desarrollo de los países y le corresponde

al estado un rol activo, por una parte se debe promover un clima interno de
confianza que genere condiciones atractivas para el desarrollo de la inversión
privada y por otra, asegurar que la inversión pública bajo su responsabilidad se
traduzca en un aporte real al desarrollo social y económico del país.

 Para incentivar la inversión privada el Estado le corresponde establecer y

resguardar una institucionalidad basada en el Estado de Derecho, el respeto a la
propiedad privada y a la libre iniciativa económica, y establecer un marco
regulador de la actividad económica que promueva la libre competencia

 Al Estado le corresponde un rol estratégico en la inversión en bienes públicos

que reduzcan los costos de transacción de los agentes económicos y apoyan el

103
desarrollo del país. También tiene un rol indelegable en la inversión social
dedicada a la formación de capital humano y a atender las necesidades básicas
de la población más pobre.

 El Plan de Inversiones Públicas es uno de los instrumentos de planificación más

importantes del gobierno, que le permite llevar a la práctica las políticas, los planes
y programas de gobierno, con el fin de alcanzar los objetivos y metas de mediano
y largo plazo que ha propuesto al país.

Análisis del gasto público social enfocado al sector vivienda período 2012-2015 24

 El Plan Nacional de Desarrollo Operativo ha identificado un conjunto de

necesidades de inversión que requerirían los diversos sectores para alcanzar las
metas de crecimiento económico y reducción de la pobreza.

 Con este propósito, se someterán a evaluación las solicitudes de inversión y se

seleccionará aquellas iniciativas que demuestren ser -desde el punto de vista
técnico, económico y social- las de mayor rentabilidad, para así asegurar que la
inversión pública genere el más alto nivel de bienestar con los limitados recursos
disponibles. Es por eso que el gobierno se preocupará por sostener no sólo altos
niveles de inversión pública sino también de asegurar la más alta calidad de la
misma.

 El Sistema Nacional de Inversión Pública tiene la responsabilidad de orientar las

decisiones de asignación de recursos públicos para inversión. Para asegurar una
alta calidad de la inversión pública, la Unidad de Inversiones Públicas como ente
rector promoverá y apoyará en un proceso continuo, a los equipos profesionales y
técnicos del SNIP en los ministerios, instituciones públicas y gobiernos locales que
cumplen funciones de inversión pública, para desarrollar en conjunto y
eficazmente las siguientes tareas estratégicas:

Política de vivienda aplicada al sector contemplado en el Plan Nacional de

Desarrollo Humano PNDH 2012-2016

El Gobierno de reconciliación y unidad nacional se ha planteado como política

habitacional restituir el derecho a las familias nicaragüenses para gozar de una
vivienda digna que permita mejorar sus condiciones de vida con criterios
inclusivos, tanto el acceso a los sectores de bajos ingresos como el desarrollo de
mercados de vivienda como condiciones crediticias que benefician a sectores de
ingresos medios a con créditos hipotecarios a largo plazo e interés justos.13

5.1.2 Principales problemas políticos, económicos y jurídicos en la

aplicación

104
El mapa de conceptualización puede ser muy diverso. Existen municipios, por
ejemplo, que se plantearon un mapa conceptual sofisticado donde sí hay expertos
que están pensando en la Nueva Gestión Pública y en estrategias de gestión por
política pública. Ese mapa conceptual ya se puede encontrar más elaborado, más
sofisticado. Hay experiencias donde no hay un mapa conceptual, pero hay una
apropiación muy práctica, muy correcta de entrarle a los asuntos públicos y
coinciden en dinámicas de innovación con otras dinámicas muy distintas.

En el municipio urbano sí te encuentras al administrador que te da información

muy sofisticada de indicadores, pero hay también innovadores en municipios
pequeños. Estos municipios pequeños, sin embargo, están pensados desde otro
piso, desde atender la necesidad en función del conjunto de recursos a la mano.

Dar una respuesta general a la pregunta sobre los avances que se observan en
materia de gobierno por política pública sólo es posible en el mapa de los
municipios urbanos grandes. El sentido de la política pública al que nos estamos
refiriendo en los municipios grandes va del lado de los instrumentos y mucho
menos de la construcción de la política con la interacción social.

Ahí también hay un corte que refleja un gran problema, que es la ausencia de
herramientas de encuentro entre sociedad civil y los procesos de gobierno y
gestión local. A pesar de que vamos a encontrar muchas experiencias de diálogo
e intercambio productivo entre organizaciones de la sociedad civil y su conversión
en la agenda de gobierno local, el proceso de construcción sigue siendo muy
circunstancial.

En ese sentido, el perfil de los encuentros nos subraya, desde el punto de visto de
la gestión, la carencia de instrumentos de mayor consistencia que posibiliten la
construcción de la agenda de gobierno y de administración local junto con la
sociedad civil. En los municipios grandes es muy dura, muy instrumental desde el
punto de vista de la herramienta y de indicadores, pero a la hora de medir un paso
más allá de la construcción de una política publica; no sólo de especialidad de
objetivos sino de articulación con otros actores donde hay huecos más notables.

 —Hoy en día, los problemas públicos han dejado de ser objeto de intervención
exclusiva del gobierno nacional. Los distintos niveles de gobierno se enfrentan al
reto de solucionar problemas complejos, multifactoriales y difíciles de definir. En tu
experiencia, ¿cuáles son los principales problemas que socavan el interés público
y que son competencia de los gobiernos municipales?

—En esta historia del corte cualitativo al que referíamos en la pregunta anterior,
hay una dinámica que yo he llamado de apropiación de la agenda local por
instituciones y actores locales, ya que a grandes trazos de eso se trata. Hay veces

105
que la sociedad civil empieza y luego entra la administración local o al revés, pero
a grandes rasgos y desde un escenario generalizado hemos estado observando
una apropiación de la agenda por entidades y la sociedad local. Es un proceso
complejo y no en los mejores términos de eficiencia.

Una descentralización de facto porque no está escrita ni diseñada, y esto explica

por qué en esta nueva etapa los gobiernos municipales están de facto en esa
agenda, con independencia de lo que diga el 115 local y la normatividad. Hay una
apropiación de facto, los ves en educación, en salud, en política social, en
vivienda, en desarrollo urbano, en promoción económica, en cultura, en mujeres,
en niños, en seguridad: hay una progresiva apropiación de facto de funciones
públicas.

Dentro de ese hecho, dentro de ese proceso, que me parece de lo más sano, no
hay una sintonía con el marco jurídico institucional. Con todas las limitaciones de
este proceso de facto, hay una ausencia de visión, de construcción de un
horizonte hacia donde se dirige todo esto. El primer gran defecto de esta dinámica,
que no está ni reconocida, ni integrada en el marco constitucional vigente —desde
el constitucional federal hasta las leyes locales que lo contemplan— es que no hay
un marco institucional que lo reconozca, lo integra y lo potencie.

El segundo gran problema deriva a grandes trazos de que lo que está

sucediendo, de que se está haciendo con un diseño institucional que llamamos
gobierno municipal, que fue creado para otro tiempo histórico, diseñado y
reproducido y continuado en el México centralizado y en el gobierno local que
hacía pocas cosas, en la etapa pre democrática y dentro de un mapa en el que lo
que llamamos política intergubernamental realmente no existía. Dicho en metáfora
común y corriente tenemos un vochito modelo 50 corriendo como un Ferrari 8
cilindros y queremos que corra más y ya no da más.

El gran problema es que el mapa institucional no está adecuado al proceso y el

apartado institucional que lo está conduciendo no es adecuado. Hay dos grandes
rutas de reforma: una, la de modernización y la otra, la de adecuación del conjunto
de las reglas de las relaciones intergubernamentales. Para poner un ejemplo, el
sistema hacendario, donde todo lo capta la federación y se gasta sólo la mitad,
pero realmente se gasta más.

El gasto mayor se debe a que la erogación esta condicionada, es un ejercicio

condicionado. No es que tengamos una apropiación más eficaz de ese gasto, ya
que hay un encargo muy preestablecido. En política ambiental también hay
ejemplos, en vivienda, en desarrollo urbano. Todo lo que está en el art. 73
constitucional federal es un retrato de ese desfase, que es el problema de fondo.

106
 Le podemos complementar con más aspectos como la necesidad de modernizar
el gobierno municipal a los tiempos de la democracia porque sigue teniendo un
diseño muy autoritario. Pero esto no es culpa de quien gana la elección, lo normal
es que tengamos presidentes municipales que pueden hacer muchísimo y otros
deshacer mucho, ya que tienen demasiado poder. Si te toca uno malo pues ni
modo y si te toca uno bueno pues también ni modo.

Si se puede hablar entonces de dos desfases, el interno tiene que ver con el
diseño de gobierno y la administración municipal, que es de los años 40 y 50 y lo
traemos arrastrando hasta la fecha. El segundo, tiene que ver con las reglas de la
relación intergubernamental, nuestro sistema federal y nuestro mapa de
interacción de política descentralizada y de cooperación. Ambas siguen en nivel
primario, estamos apenas en la etapa preliminar de lo que pudiera ser un sistema
de relaciones intergubernamentales mucho más moderno cooperativo y eficaz.

 —A nivel municipal, la falta de evaluación tanto de programas como de políticas

es una constante y un problema que ya no puede postergarse. ¿Por qué crees
que suceda esta ausencia de evaluación? ¿Qué hace falta para que más
programas y políticas sean evaluados sistemáticamente?

—Hay un problema ahí estructural, que es este que señalo cuando entra una
nueva administración municipal. Lo que sucede es que normalmente hay
autoridades locales sin experiencia y también normalmente los partidos políticos
no reconocen ningún espacio de autonomía a la administración local. En cada
nueva administración municipal hay un movimiento de entradas y salidas del
cuerpo político municipal y su administración.

Esas entradas y salidas masivas de gran escala implican un alto grado de

improvisación al arranque de la administración y en ese tenor, nadie se preocupa
por evaluar lo que pasó en el periodo anterior. Sumado a lo anterior, las leyes de
planeación de los estados son una copia de la federal, que las obliga a realizar su
planeación en tres meses. En esas condiciones todo mundo presenta su plan de
desarrollo, con la hipótesis de que ese plan va a orientar la gestión local. Lo que
sucede realmente es que se presenta el plan cuando está todo arrancado
improvisadamente.

Lo que sucede entonces es que ni se puede planificar seriamente en esas

condiciones, ni se puede evaluar seriamente en esas condiciones. No es un
asunto de disposición, porque no hay las condiciones eficaces para hacerlo.
Mientras no tengamos una administración local estable profesional, que pueda
trazar objetivos, iniciativas, programas y políticas con horizontes razonables y que
pueda además acumular su experiencia y su conocimiento, no vamos a poder
tener evaluación. Por ello lo que tenemos ahorita son tiros de corto plazo. No hay
107
ni el aparato, ni las condiciones aunque exista gente brillantísima, muy capaz y
profesional, no es un asunto de capacidades de evaluación individuales, sino
institucionales.

Es un circo trianual de corte tan brusco que, en ocasiones, podemos calificar de

brutal por ser tan primario. Ningún país serio hace lo que nosotros hacemos, por
eso no podemos evaluar. Sí puede haber alguien que diga que sí evaluamos lo
que hicimos en este programa y he visto cosas muy interesantes de evaluación,
pero son evaluaciones de corto plazo que no te dan oportunidad de hacer
evaluaciones de mayor alcance.

En materia de seguridad he visto programas de evaluación muy eficaces y que

con el cambio de administración ya no se les da continuidad, ni a la evaluación ni
al programa. Son evaluaciones de corto plazo y desafortunadamente, lo exitoso
que sería el sentido de tener una evaluación para preservar lo exitoso y
fortalecerlo y corregir lo que no va bien, todo es de corto plazo.

No te da oportunidad de acumular experiencia, no da oportunidad de que la

política pública madure, que tenga continuidad y solidez a lo largo de varios años:
no se puede. Tenemos muy buenas evaluaciones de corto plazo pero no implica
que la evaluación tenga utilidad para el largo plazo. Este no es el sentido de
evaluación de una política pública, el destino último de una política pública
requiere transformar realidades sociales, no puede ser de un año.

Plan Nacional de Desarrollo

Con el gobierno del Frente Sandinista se puso en práctica el Plan Nacional de

Desarrollo Humano (2008-2012), este plan se contempla como un factor de
continuidad a los acuerdos con el FMI, no obstante en el marco de esos acuerdos,
el Fondo Monetario ha respetado la inversión del gobierno en los programas
sociales lo mismo que se detuvo la privatización como una actitud soberana del
Estado y Gobierno de Nicaragua, prevaleciendo el principio de autodeterminación
en los asuntos que solo competen a los Nicaragüenses

Con el regreso del presidente Daniel Ortega al poder se implementa una política
social que contribuye a la política del Gasto Publico, que implica, la restitución de
los derechos sociales, económicos y culturales del pueblo nicaragüense. Para el
cumplimiento del mismo, el Gobierno de Reconciliación y Unidad Nacional, utiliza
el PNDH, como instrumento de política de corto y mediano plazo, dirigido asentar
las bases para la construcción del nuevo modelo de desarrollo nacional orientada
en sus doce lineamientos.

108
El PNDH, además contempla políticas redistributivas e incluyentes orientadas por
los siguientes principios:

i) La reconciliación y unidad nacional, ii) Salud y educación para todas y todos, , iii)
La creación de un mercado justo, libre de explotación, especulación y prácticas
ilegales, iv) El desarrollo y fortalecimiento de las cooperativas de

Pequeños y medianos productores y otras formas asociativas, como motor de la

economía, v) El apoyo a las mujeres para su independencia económica y para una
vida libre de violencia, vi) La producción de bienes y servicios públicos y privados
para el pueblo y la facilitación de las inversiones públicas y privadas para el
desarrollo económico, entre otras.

Los programas y estrategias implementadas en el PNDH basado en sus doce

lineamientos políticos, han contribuido de manera directa a alcanzar una tasa de
inflación estable, mayor creación de empleo, beneficiando a los sectores de
menores salarios en el estado, como a los maestros, médicos, miembros del
ejército y personal de menor salario.

Por otra parte, se estimuló el sector externo, aumentando las exportaciones, la

cooperación externa, las inversiones. Además, durante el periodo 2007 en
adelante se han aumentado las recaudaciones tributarias, gasto público, depósitos
bancarios, créditos agropecuarios, turismo entre otros que han venido a contribuir
de manera positiva dentro del marco de la política económica y social del Gasto
Público.

2.2. Relación Ingreso Gasto.

La gestión tributaria o ingresos públicos, mide el conjunto de acciones en el

proceso de la gestión pública vinculada a los tributos, que aplican los gobiernos,
en su política económica. Los tributos son las prestaciones en dinero que el
Estado, en su ejercicio de poder, exige con el objeto de tener recursos para el
cumplimiento de sus fines.

La gestión tributaria es un elemento importante de la política económica, porque

financia el presupuesto público; es la herramienta más importante de la política
fiscal, en él se especifica en tanto los recursos destinados a cada programa como
su financiamiento. Este presupuesto es elaborado por el Gobierno Central y
aprobado por la Asamblea Nacional es un proceso en el que intervienen distintos
grupos públicos, que esperan ver materializadas sus demandas, es un factor clave
que dichas demandas se concilien con las posibilidades reales de financiamiento,
para así mantener la estabilidad macroeconómica.

109
La pérdida de control sobre el presupuesto es fuente de inestabilidad con efectos
negativos. Es importante mencionar que los ingresos y los gastos
gubernamentales se ven afectados por el comportamiento de otras variables
macroeconómicas, como el tipo de cambio, los términos de intercambio, el
crecimiento de PIB.

En Nicaragua la principal fuente de ingreso se percibe a través de la recaudación

tribuiría (impuesto), esto incluye: Los impuestos directos, aquellos que las
personas pagan directamente sobre el valor de lo que poseen (casas, terrenos,
vehículos), sobre lo que reciben (salarios, utilidades) e Impuestos indirectos, es
lo que se paga sobre el valor de los productos y servicios que consumimos, por
ejemplo: al adquirir un par de zapatos, consumir comidas y bebidas en un Análisis
del impacto del gasto público en la economía nicaragüense

La gestión tributaria óptima es aquella en la que la Política Fiscal es estable y el

sistema tributario es eficiente. Si la gestión tributaria es óptima atrae inversión.

En cuanto al Gasto Publico este se define como el gasto que realizan los
gobiernos a través de inversiones públicas. Un aumento en el Gasto público
producirá un aumento en el nivel de renta nacional, y una reducción tendrá el
efecto contrario. El manejo del Gasto Publico representa un papel clave para dar
cumplimiento a los objetivos de política económica.

El Gasto Publico se ejecuta a través de los presupuestos o programas económicos

establecidos por los distintos gobiernos, y se clasifican de distintas maneras:
Gasto neto, que en la autoridad de las erogaciones del sector publico menos las
amortizaciones de deuda externa, el Gasto primario, el cual no toma en cuenta las
erogaciones realizadas para pago de interés y comisiones de deuda pública, este
importante indicador económico mide la fortaleza de las finanzas públicas para
cubrir con la operación y la inversión gubernamental con los ingresos tributarios,
los no tributarios y el producto de la venta de bienes y servicios,
independientemente del saldo de la deuda y su costo.

Gasto programable es el agregado que más se relaciona con las estrategias para
conservar la política fiscal, requerida para contribuir el logro de los objetivos de la
política económica. Por otro lado, resume el uso de recursos públicos que se
destinan a cumplir y atender funciones y responsabilidades gubernamentales, así
como producir bienes y producir servicios. Análisis del impacto del gasto público
en la economía nicaragüense

La clasificación económica permite conocer los capítulos, conceptos y Partidas

específicas que registran las adquisiciones de bienes y servicios del sector
público. Con base a esta clasificación el gasto programable se divide en gasto

110
corriente y gasto de capital, los cuales se desagregan en servicios personales,
pensiones y otros gastos corrientes dentro del primer rubro y en inversión física y
financiera.

Dada la naturaleza de las funciones gubernamentales, el gasto corriente es el

primer rubro de gasto programable que incluyen todas las erogaciones que los
poderes y órganos autónomos, la administración pública, así como las empresas
del estado, requieren para las operaciones de sus programas.

En las empresas del estado los egresos corrientes reflejan la adquisición de

insumos necesarios para la producción de bienes y servicios. La venta de estos es
lo que permite obtener ingresos que contribuyan a su viabilidad financiera y
ampliar su infraestructura.

Por su parte el gasto de capital comprende aquellas erogaciones que contribuyen

a ampliar la infraestructura social y productiva, así como incrementar el patrimonio
del sector público, como los gastos de Defensa Nacional, construcción de
hospitales, universidades, obras civiles como carreteras, puentes, tendidos
eléctricos etc.; que contribuyan al aumento de la productividad para promover el
crecimiento que requiere la economía.

Las estrategias del Estado para obtener ingresos y sufragar las necesidades o
eventos imprevistos que se presentan en una economía, se basa en la captación
de dinero al público vía impuestos y otras actividades, las cuales contribuyan a
Análisis del impacto del gasto público en la economía nicaragüense que el Estado
ejerza sus funciones en torno al bien común, creando así mayores oportunidades
y condiciones dentro de un país o nación.

Por otra parte, el Estado para Gastar destina a cada sector de la economía cierta
cantidad de dinero, a los diferentes sectores como salud educación, infraestructura
etc. El presupuesto es elaborado por el (MHCP), esto con el fin de hacer frente a
las necesidades que se pretendan priorizar, dado que las necesidades son
muchas y los recursos escasos.

La vinculación que existe entre Ingreso vs Gastos, se estrecha ampliamente; su

estructura, sus funciones y sus acciones están encaminadas primordialmente en
entorno a los ingresos percibidos por el estado para luego gastar, por ende, se
considera que ambas dependen una de la otra para poder llevar a cabo el fin
último que se desea alcanzar.

5.2.1 Introducción

5.2.2 Los pro y los contra del PND

111
 El proceso de consulta reflejó que la más apremiante demanda de la mayoría de
los nicaragüenses es la generación de empleos y por ende el crecimiento de la
economía. Para ello, el PND prioriza acciones para mejorar el clima de inversión,
impulsar el desarrollo productivo aprovechando el potencial competitivo de los
territorios e insertar a Nicaragua en el comercio mundial para lograr un crecimiento
económico más acelerado. La estrategia de desarrollo productivo incorporada en
este Plan persigue tres objetivos generales: incrementar el ingreso y reducir la
pobreza, generar empleo, y aumentar las exportaciones y las inversiones.

8. El PND establece un marco de regulación claro, promueve la competencia y un

entorno jurídico que garantice los derechos de propiedad y disminuya los costos
de transacción internos.

La visión estratégica es propiciar relaciones eficientes entre productores,

suplidores, consumidores e industrias de apoyo en los territorios donde el sector
privado pueda maximizar su valor agregado. Entre estos conglomerados se
destacan café, carne y lácteos, camaronicultura, turismo, manufactura ligera,
forestal, energía y otros productos como los hortofrutícolas, oleaginosas, cacao,
plátano, aunque no se limitan a éstos.

9. La importancia que asigna el PND a la producción y el empleo para generar

crecimiento económico es complementada con acciones que coadyuven a mejorar
el funcionamiento de los servicios del Estado para facilitar el proceso productivo,
generando el ambiente para la inversión privada, fortaleciendo la infraestructura y
manteniendo políticas económicas claras y estables.

Esta estrategia se conforma alrededor de ejes priorizados: marco de regulación,

ordenamiento de derechos de propiedad, ampliación de servicios financieros,
promoción de exportaciones y atracción de inversiones, incremento de
productividad mediante conglomerados, el desarrollo rural y la sostenibilidad
ambiental. También resalta la importancia de hacer inversiones en la generación
de energía basada en los recursos renovables.

10. El PND se fundamenta en una visión territorial del desarrollo que hace
necesaria la descentralización en la provisión de bienes y servicios públicos,
encaminada a generar condiciones de eficiencia mediante la simplificación
administrativa, la promoción de la competencia y protección del consumidor, y el
establecimiento de un sistema de calidad y de certificaciones conforme las
exigencias del mercado mundial para aprovechar los tratados de libre comercio y
la unión aduanera Centroamericana.

Formación de capital humano y eficiencia del gasto social

112
11. A pesar de los esfuerzos por aumentar el gasto social tanto corriente como de
capital, aún se dista mucho de incidir significativamente en la disminución de la
pobreza, particularmente en las zonas rurales donde se concentra la mayor
población bajo la línea de pobreza.

12. El sector educación ha experimentado avances en materia de

descentralización y autonomía, sin embargo, un número importante de niños aún
se encuentran fuera del sistema educativo, siendo la proporción de niños que no
asisten a las escuelas seis veces mayor en los hogares en condición de pobreza.
Las acciones en educación, en consecuencia, se orientan a mejorar y ampliar la
infraestructura, adecuar el currículo a las demandas del sistema productivo para
aumentar la productividad de los sectores, se persigue elevar la formación de los
docentes y mejorar su calidad de vida; dentro de modelos educativos con
participación de los padres de familia.

13. La política del sector salud pretende garantizar el derecho y el acceso

universal a los servicios básicos para incrementar la esperanza y la calidad de
vida de la población, con un nuevo enfoque de prestación de servicios que
mejoran calidad y eficiencia de los mismos, priorizando la prevención y promoción
de la salud en el hogar y la comunidad.

14. En materia laboral, la política está orientada al mejoramiento de las

condiciones

sociolaborales, garantizar los derechos de los trabajadores y la erradicación del

trabajo infantil.

Asimismo, se enfatiza la formación técnica de la población económicamente activa

para aumentar su productividad y adaptabilidad.

15. El objetivo de la política de protección social es contribuir a la inclusión social

de las personas, hogares y comunidades en condición de vulnerabilidad para que
participen, de forma sostenible, de los beneficios del desarrollo, la que está siendo
ejecutada a través del Sistema de

Solidaridad para el Desarrollo que articula los principales programas y proyectos

con los cuales se provee protección social, con el objetivo de aumentar los
beneficios de los mismos.

16. Entre las iniciativas propuestas se destaca la estrategia de conformar Centros

Proveedores de Servicios (CPS), cuyo objetivo es facilitar el acceso y mejorar la
calidad de los servicios públicos particularmente en las áreas rurales, desde
localidades estratégicas que poseen cierta infraestructura a distancias cercanas

113
de otras más pequeñas, de forma que un mayor número de habitantes pueda
recibir atención a un costo menor, aumentando el impacto del gasto público.

La inversión en infraestructura

17. La política de infraestructura se centra en las acciones para reducir los índices
de marginación productiva y social, como el aislamiento geográfico (insuficiencia
de redes de carreteras y caminos rurales), el déficit de agua potable y
saneamiento, la falta de vivienda, y acceso a fuentes de energía y
telecomunicaciones, así como a otros servicios sociales básicos.

18. El objetivo de la política de inversiones es aumentar su eficiencia con mayor

participación social para: a) promover el crecimiento económico de los territorios,
de acuerdo a sus potencialidades; b) mejorar la competitividad de la economía que
facilite la inversión privada; y

4c) reducir las brechas en los niveles de pobreza en el marco de alcanzar las
metas del milenio.

19. Para lograr lo anterior el gobierno de Nicaragua ha iniciado un proceso de

fortalecimiento del sistema de inversiones públicas, del papel de la preinversión y
de la capacidad de formulación y seguimiento de proyectos, para impulsar una
cartera de proyectos de mayor impacto en el el nivel de vida de la población y en
la economía en general, acorde con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo.

Gobernabilidad

20. La visión presentada en este Plan con relación a la gobernabilidad se centra

en establecer procesos de diálogo a nivel nacional, en forma amplia y permanente
para tratar problemas prioritarios y buscar soluciones de consenso. Se busca
además fortalecer las instituciones y los sistemas de participación ciudadana y de
concertación, reformar y modernizar el Estado; mejorar la entrega de servicios
públicos, transparencia y rendición de cuentas.

Se plantea la descentralización como un proceso de fortalecimiento de los

gobiernos locales y sus competencias, fortalecer los poderes del Estado y
reformar el marco legal con una visión de Nación que de respuesta a las
demandas sociales más sentidas de la población.

5.2.3 Políticas Publicas en lo Social, Económico, Ambiental, etc.

Generalmente el principio inspirador de la Política Social es el logro del Bienestar

Social colectivo, sin embargo, para los fines del presente estudio se entenderá a la
Política Social a partir de una naturaleza dicotómica, contradictoria y dialéctica, en

114
este caso podemos conceptualizarla como el conjunto explícito, ordenado y
sistemático de formulaciones estratégicas, definidas, articuladas y direccionadas
por el Estado y por actores sociales civiles y privados, lo que hace que sean
concertadas socialmente.

Estos lineamientos estratégicos buscan el logro de finalidades sociales, que se

delimitan a partir de posturas u orientaciones teórico-conceptuales y político-
ideológicas, entre ellas podemos mencionar las siguientes:

Política Social vista como el conjunto de mecanismos estatales de acción y

bienestar social, que buscan disminuir y eliminar las diferencias socioeconómicas
entre los grupos de una sociedad determinada así como frentar la desigualdad
social con medidas redistributivas y de acceso a servicios sociales a través de dos
vías:

*Con la generación de empleo productivo y convirtiendo al desempleado en

trabajador asalariado. (Salario Directo)

*Con la posibilidad de acceso a servicios sociales: Salud, Educación, Vivienda,

Alimentación, Seguridad Social, Cultura, Deporte y Recreación. (Salario Indirecto)

Política Social vista ayuda asistencial y paliativa, Política Social vista como el

conjunto de mecanismos de acción social necesarios para paliar y atenuar los
efectos sociales del desarrollo, para compensar mínimamente a los excluidos y
marginados. Es decir, entendida como programas asistenciales, promocionales,
emergentes, cortoplacistas y desarticulados, focalizados a sectores en situación
de necesidad extrema.

Política Social entendida mecanismo de hegemonía y reproducción de la

fuerza de trabajo. Política Social entendida como el conjunto de estrategias e
instrumentos estatales de acción social, indispensables para incidir en la
reproducción de la fuerza de trabajo y en la legitimación y ampliación del dominio y
poder del Estado sobre los grupos que integran una sociedad.

Política Social como medio de gobernabilidad y control social. Política Social

entendida como el conjunto de mecanismos sociales estatales indispensables
para asegurar la cohesión, el consenso y la estabilidad social, es suma, su
finalidad es la gobernabilidad de una sociedad.

Desde una perspectiva teórica las orientaciones en torno a la Política Social

aparecen como "tipos ideales", es decir, como configuraciones abstractas
necesarias para analizar un fenómeno social determinado, pero, en la realidad
concreta, la Política Social implementada en una realidad engloba todas esas
orientaciones, ya que dentro de los marcos de una sociedad determinada aquella
115
tendrá una naturaleza dialéctica, dicotómica y contradictoria que hará que todas
las orientaciones mencionadas coexistan, se enfrenten, se tensionen e interactúen
dentro de ese contexto social.

Medio Ambiente

Nicaragua, no es un país ajeno a esta realidad. Aunque sus emisiones y niveles

de contaminación sean bajos en comparación con los países desarrollados, éste
presenta dificultades ambientales con las que tiene lidiar en el corto, mediano y
largo plazo para lograr un verdadero bienestar económico, y por tanto un real
desarrollo. Entonces, ¿Qué ha sucedido con el Medio Ambiente durante 2010 y
20152 ? ¿Qué factores han sido incididos?.

La riqueza ambiental de este país se ha visto amenazada por diversos factores

antropogénicos que han provocado problemas ambientales como la contaminación
del suelo, contaminación de aguas y escasez de la misma, deforestación, pérdida
de biodiversidad, etc; que a su vez provocan ineficiencia económica. Existen
claros ejemplos que lo comprueban, como es el problema de la basura en
Managua, la pérdida de biodiversidad en la Reserva de Biósfera Bosawás e Indio
Maíz, escases de agua potable, la dificultad para producir en el corredor seco,
reducción de los bosques de pinares, entre otros.

Por su parte, el gobierno reconoce estos y otros problemas relacionados al Medio

Ambiente en su Plan de Acción 2010-2015 (Gobierno de Reconciliación y Unidad
Nacional, 2010): La falta de educación ambiental en todos los niveles educativos,
en la comunidad, el barrio, en los centros de trabajo, instituciones, empresas
públicas y privadas y en los medios de comunicación. La dependencia de
combustible fósil aproximadamente en 80% de nuestra energía eléctrica generada,
producto de la privatización de la generación eléctrica por los gobiernos anteriores.

El mal manejo de nuestras cuencas hidrográficas ha llevado a la reducción y

contaminación de los recursos hídricos superficiales y subterráneos, entre ellas las
reservas más grandes del país, correspondiente a la cuenca de los lagos
Cocibolca y Xolotlán y Río San Juan así como la cuenca del Rio Viejo.

La contaminación del suelo por descargas de contaminantes de las industrias

agrícolas, pecuarias y domiciliares. La contaminación ambiental por desechos
sólidos y líquidos que afectan la higiene y salud humana, así como la belleza
escénica del territorio nacional y su potencial turístico. Uso continuo de
plaguicidas catalogados como prohibidos.

El manejo inadecuado de los bosques, el cambio de uso de los suelos de

vocación forestal para la agricultura y ganadería, y el uso de prácticas agrícolas

116
inadecuadas, han provocado el avance de la frontera agrícola, perdida de plantas
medicinales, forestales y maderables, la fauna y otros organismos vivos terrestres
y acuáticos que garantizan la fertilidad del suelo y la reproducción de las plantas y
animales. La pérdida de diversidad genética, especialmente nativa y endémica
como son los pinares de Yucul, Apacunca, Dipilto y Jalapa.

La pérdida de bosques de Pinares por falta de cuido ha incrementado la plaga del

gorgojo descortezador. La deforestación de grandes extensiones de nuestro
territorio ha provocado la erosión del suelo y el aumento de zonas secas en los
departamentos de Nueva Segovia, Madriz, Estelí, León, Chinandega, Managua,
Masaya, Carazo, Granada y Rivas, afectando la producción de granos básicos
para la seguridad alimentaria y nutricional de la población. Afectaciones a los
ecosistemas frágiles como son los humedales, el mangle y los arrecifes de coral
por despale y sobre explotación.

Falta de alternativas energéticas para reducir el uso de la leña a nivel domiciliar

(bosques energéticos, paneles solares, biodigestores, entre otras). El cambio
climático y sus impactos que han provocado inundaciones, sequías, deslaves y
huracanes.

Con el cambio climático el aumento de la temperatura media en Nicaragua, ha

variado de 0.2 a 0.9 grados centígrados en los últimos 30 años en el Pacífico y
Norte del país; han disminuido las precipitaciones entre un 6% y 10% en el
Pacífico; el cada vez más intenso y recurrente fenómeno de El Niño que Revista
Electrónica de Investigación en Ciencias Económicas Facultad de Ciencias
Económicas, UNAN-Managua Políticas Públicas, Sostenibilidad Ambiental y
Desarrollo de Nicaragua REICE Vol. 3, No. 6, julio-diciembre 2015 ISSN: 2308 –
782X REICE | 164 impacta significativamente en la disminución de las lluvias, la
producción agrícola, las reservas de aguas superficiales y subterráneas.

Pérdida de especies marinas debido a la deforestación del mangle, así como la

depredación de huevos y tortugas. Las afectaciones del Cambio Climático a la
salud humana son de tipo epidemiológica, cardiovascular y gastrointestinal. La
falta de acceso a servicios básicos de saneamiento agua potable empeora la salud
ambiental y la salud de las personas.

A estos se agregan problemas sociales que aumentan los riesgos en el pueblo,

como la frágil infraestructura urbana y rural y el nivel de pobreza, así como las
limitaciones de recursos de nuestro país. Tal como se ha señalado en el Plan de
Acción 2010-2015, Nicaragua atraviesa por numerosas dificultades ambientales;
que de seguir las actuales tendencias, es inevitable que la población se torne cada
vez más vulnerable a las amenazas naturales. Sin embargo, para evitarlo y
procurar resilencia, el gobierno ha establecido ciertas estrategias basadas en ocho
117
ejes de acción: Educación Ambiental para la vida. Defensa y protección ambiental
de los Recursos Naturales. Desarrollo Forestal.

Conservación, Recuperación, Captación y Cosecha de agua. Mitigación,

Adaptación y Gestión de Riesgo ante el cambio climático. Manejo Sostenible de la
Tierra. Regular y Controlar la contaminación ambiental de los ecosistemas y la
salud humana. Prevenir el impacto ambiental de actividades económicas que se
desarrollan en al país.

El problema con estos lineamientos reside en la debilidad de las instituciones

nacionales de implementar y dar seguimiento a mecanismos e instrumentos de
gestión ambiental, sumado a los conflictos incontrolados en la tenencia de la tierra
a Revista Electrónica de Investigación en Ciencias Económicas Facultad de
Ciencias Económicas, UNAN-Managua Políticas Públicas, Sostenibilidad
Ambiental y Desarrollo de Nicaragua REICE Vol. 3, No. 6, julio-diciembre 2015
ISSN: 2308 – 782X REICE | 165 nivel nacional que coloca a los recursos
naturales, especialmente los forestales y la vida silvestre, en una situación de
“indefensa total” y de “tierra de nadie”.

En este sentido, es preciso mencionar el problema de la basura en Mangua, el

cual, a pesar de las medidas que han tomado la Alcaldía y el Gobierno en su
conjunto, con el propósito de reducir la producción de desechos sólidos y su
esparcimiento por zonas inadecuadas, estas no han sido tan efectivas porque la
situación no parece mejorar.

118