RÉGIMEN DE COMPETENCIAS Y RECURSOS DE LA REGIÓN EN COLOMBIA

Por Gina Vanesa Ramírez Araújo

Resumen

Este artículo analiza críticamente el régimen de competencias y recursos de la Región como

Entidad Territorial -RET del Estado colombiano.

Acorde con el artículo 287 Constitucional, esta nueva entidad debiera gozar de los mismos
derechos que tienen las demás entidades territoriales (departamentos, distritos, municipios y
territorios indígenas) como son los de gobernarse por autoridades propias; ejercer las
competencias que les correspondan; administrar los recursos y establecer los tributos necesarios
para el cumplimiento de sus funciones y a participar en las rentas nacionales. Sin embargo, las
Leyes Orgánicas de Ordenamiento Territorial (LOT # 1454 de 2011 y Ley de Regiones # 1962 de
2019), despojaron a la RET de la mayor parte de esos derechos, especialmente los de gobernarse
por autoridades propias, establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y
participar en las rentas nacionales. Los únicos derechos que les son reconocidos son los de ejercer
las competencias que les correspondan y administrar los recursos.

En este artículo comparamos la normatividad constitucional que crea la región como entidad
territorial con la normatividad legal que la reglamenta, para demostrar que existen falta de
correspondencia entre el mandato constitucional contenido en los artículos 306 y 307 de la Carta y
el contenido reglamentario del mismo y concluir que dicha reglamentación hacen inviable esta
nueva entidad territorial del Estado Colombiano.

Palabras claves:

Región Entidad Territorial –RET, Ordenamiento Territorial, Régimen de Competencias, Régimen

de recursos, Rentas nacionales, Rentas regionales.

Summary

This article critically analyzes the regime of competences and resources of the Region as a
Territorial Entity -RET of the Colombian State.

In accordance with Constitutional Article 287, this new entity should enjoy the same rights as other
territorial entities (departments, districts, municipalities and indigenous territories), such as those to
govern themselves by their own authorities; exercise the competences that correspond to them;
administer the resources and establish the necessary taxes for the fulfillment of its functions and to
participate in the national income. However, the Organic Laws of Territorial Planning (LOT # 1454
of 2011 and Law of Regions # 1962 of 2019), stripped the RET of most of these rights, especially
those to be governed by its own authorities, to establish the necessary taxes to the fulfillment of
their functions and participate in the national income. The only rights that are recognized are those
to exercise the powers that correspond to them and to administer the resources.

In this article we compare the constitutional norms that the region creates as a territorial entity with
the legal norms that regulate it, to demonstrate that there is a lack of correspondence between the
constitutional mandate contained in articles 306 and 307 of the Charter and its regulatory content,
and conclude that such regulations make this new territorial entity of the Colombian State unviable.

Keywords:

Region Territorial Entity –RET, Territorial Organization, Competition Regime, Resource Regime,
National Income, Regional Income.

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INTRODUCCIÓN

La Constitución Política colombiana en su artículo 306 creó la posibilidad de que

dos o más departamentos puedan constituirse en regiones administrativas y de
planificación (RAP), con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio, con la
finalidad de impulsar el desarrollo económico y social del respectivo territorio.
Asimismo, el artículo 307 dispuso que la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial
–LOOT (1454 de 2011), previo concepto de la Comisión de Ordenamiento
Territorial –COT, estableciera las condiciones para solicitar la conversión de la RAP
en Región Entidad Territorial (RET).

En el año 2019, en desarrollo de la LOOT, por acuerdo de distintas bancadas

regionales del Congreso de la República, se expidió la Ley 1962 del 28 de junio,
denominada Ley de Regiones, que dictó normas orgánicas para fortalecer la
Región Administrativa y de Planificación (RAP), y establecer las condiciones y el
procedimiento para su conversión en Región Entidad Territorial (RET), así como
reglamentar su funcionamiento y regular las relaciones entre estas y las otras
entidades territoriales existentes.

No obstante, la principal dificultad que tendrá la RET en Colombia, una vez

comiencen a ser creadas a partir del año 2022, es lograr su legitimación
institucional en términos de eficacia y efectividad, dada la precaria asignación de
competencias y de recursos que le fueron asignadas por las leyes orgánicas,
especialmente la Ley de Regiones. Otra dificultad es el desconocimiento que hacen
las leyes orgánicas 1454 de 2011 y 1962 de 2019 del derecho constitucional que
tiene la región de gobernarse por autoridades propias de representación popular y
el derecho que tiene a participar en las rentas del Estado.

Partiendo de las premisas de que las regiones como entidades territoriales aún no
han sido constituidas y sólo podrán hacerlo a partir del año 2022 (parágrafo 3º art.
9 de la ley 1962 de 2019) y que la Ley de Regiones las despojó del derecho de
gobernarse por autoridades propias y tener rentas propias, el problema a responder
en este artículo es establecer analíticamente de qué manera se presenta esa
vulneración de derechos y cuál sería el régimen político-administrativo, de
competencias y recursos que restablecería su derecho a la igualdad frente a las
demás entidades territoriales del Estado.

1. ANTECEDENTES DE LA REGIÓN COMO ENTIDAD TERRITORIAL

El concepto de “Estado Regional” y su derivativo concepto de “Estado Región”, fue

empleado por primera vez en 1933 por el político y constitucionalista italiano
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Gaspare Ambrosini, que influyó en la redacción de la Constitución de Italia de
1947, pionera en Europa de esta forma de Estado. (Ambrosini, 1933).

Otro país pionero fue España, que ha estado afectado por brotes de
nacionalismos autonómicos, como los del País Vasco y Cataluña, desde antes de
la segunda guerra mundial. En la Constitución de 1931, España escogió una forma
intermedia entre el Estado unitario y el federal, que denominó “Estado Integral”
conformado por municipios mancomunados en provincias y por las regiones que
se constituyan en régimen de autonomía. (Ambrosini, Ibídem).

Ese modelo autonomista se extendió por toda Europa y posteriormente pasó a

América Latina, logrando replantear la vieja dicotomía existente entre Estado
Unitario y Estado Federal.

En América Latina, pueden considerarse como precursores de los temas

autonomistas regionales Perú, Bolivia y Chile, que no optaron por la forma de
organización federal como lo hicieron Argentina, Brasil, Venezuela y México.

En cuanto al proceso de consagración legal y constitucional de la región en

Colombia, debe considerarse que este se inició en los años cincuenta del siglo XX,
con la creación de las corporaciones autónomas regionales de desarrollo, como
las del Valle del Cauca (CVCS) y Sinú y San Jorge (CVS), la Corporación Eléctrica
de la Costa –CORELCA (Ramírez, 1987).

A partir de la experiencia de los Corpes, se creó en todas las regiones del país un
interés por estas nuevas instancias planificadoras y la necesidad de regionalizar la
organización y el funcionamiento del Estado. Correspondió a la dirigencia gremial
y política de la región Caribe liderar este proceso al convocar una jornada regional
por la consagración de la región como entidad territorial del Estado que
denominaron el VOTO CARIBE, que llevó a cabo el 14 de marzo de 2010,
obteniéndose más de 2 millones 500 mil votos a favor.

Fruto de este resultado democrático, se logró que el gobierno nacional presentara

al Congreso el proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial –LOOT, que
finalmente se convirtió en la Ley 1454 de 2011.

Otra etapa importante del proceso por la creación del Estado Región en Colombia
se dio en la Asamblea Nacional Constituyente de 1990, convocada por el
Presidente Cesar Gaviria Trujillo con la finalidad inicial de reformar la Constitución
de 1886, la cual terminó revocando el mandato al Congreso y expidiendo una
nueva Constitución en el año 1991.

3
Un pormenorizado análisis de los debates que se dieron al interior de la ANC entre
los partidarios de mantener en el Estado colombiano la forma de Estado unitaria y
los partidarios de cambiarla por una federal o una intermedia regional, lo
encontramos en el artículo “El Ordenamiento Territorial en la Asamblea Nacional
Constituyente de 1991. Lectura socio-jurídica desde el nivel intermedio de
gobierno”, escrito por la doctora en sociología jurídica y docente del Colegio Mayor
del Rosario, Liliana Estupiñán Achury. Al final de su relato, concluye la autora que,
a pesar de la fuerte tendencia a dar paso a una nueva forma de Estado en
Colombia, finalmente se retomó en la Constitución de 1991 el modelo unitario,
cifrando nuevamente este en la tensa relación entre Estado centro y periferia.

2. LA TEORÍA DEL ESTADO - REGIÓN

El concepto de región ha estado presente en la vida política de los seres

humanos. Si bien en la Edad Moderna este término comenzó a ser utilizado por el
geógrafo francés Paul Vidal de la Blache (siglo XIX), su origen proviene del latín
regí, que significa “espacio colocado bajo el mismo poder” (Ferrando, 1962). En
este sentido, los romanos dividieron su Imperio en regiones, dotándolas de
gobierno y administración independientes unas de otras, aunque sujetas al poder
centralizador del Emperador.

De hecho, el surgimiento del Estado Nacional entre la alta Edad Media y

comienzos de la Edad Moderna (siglos XIV, XV y XVI), tuvo su origen en la
anexión voluntaria y/o forzosa de distintas regiones del continente europeo (Alli,
2001). De esta manera, la formación de los Estados nacionales se hizo a expensa
de los Estados regionales.

No obstante, la creación del modelo de Estado federal en el siglo XVIII en los

Estados Unidos de América (UEA) y la evolución del modelo de Estado Regional
en España, Francia, Italia y Alemania, demuestran que estas identidades
regionales lejos de desaparecer se encuentran políticamente vigentes (Báez,
2002), más con la evidente crisis que presenta el Estado Nación. Al respecto, el
profesor norteamericano Kenichi Ohmae (1997) en su libro El fin del Estado-
Nación, el ascenso de las Economías Regionales, pone de presente la
precariedad y el debilitamiento actuales del Estado-nación, ante el
desdibujamiento universal de las fronteras nacionales, que tienden a verse muy
disminuidas frente a los tres hechos trascendentales que según el autor
caracterizan la nueva era histórica del postsocialismo por: 1º) el resurgimiento del
individuo y del mercado sin las tutelas del intervencionismo y, por consiguiente,
con la visible reducción del tamaño y la actividad del Estado; 2º) el renacimiento

4
del poder local de las regiones, departamentos y municipios, con desmedro del
poder central; y 3º) la integración mundial de los mercados y la apertura de las
fronteras económicas. Para Ohmae, el Estado nación se ha convertido en una
unidad antinatural, incluso disfuncional, para la organización de la actividad
humana y el manejo de los flujos económicos en un mundo sin fronteras (p. 17).

3. CONSAGRACIÓN CONSTITUCIONAL DE LA REGIÓN EN COLOMBIA

En Colombia, la región encuentra su antecedente inmediato en la regionalización

de la planeación, que comenzó a darse en los años 50 del siglo XX, cuando se
crearon las primeras entidades “regionales” de planificación. Posteriormente, con la
expedición de la Ley 388 de 1997 que estableció los principios del ordenamiento
territorial en Colombia y ordenó la formulación de planes de ordenamiento territorial
municipales y distritales.

Reforma Constitucional de 1968 permitió que por fuera de los límites del
departamento pudiera haber otros para atender los asuntos establecidos en la
misma. Por tal razón, puede considerarse como la norma constitucional que abrió
la brecha por donde se introdujo la institucionalización de la planificación regional
en Colombia. Legalmente, la ley 38 de 1981 debe considerarse como el primer
estatuto nacional de la planeación en Colombia, que precedió a ley orgánica # 152
de 1994 actualmente vigente.

Sin embargo, es la ley 76 de 1985 la que por vez primera crea instancias
territoriales y administrativas de planificación regional, denominadas Regiones de
Planificación y Consejos Regionales de Planeación Económica y Social –CORPES,
creadas al amparo del artículo 7º de la Constitución de 1886. Estas regiones fueron
las precursoras de las Regiones Administrativas y de Planificación –RAP y las
Regiones Entidades Territoriales –RET creadas por la Constitución de 1991.

Otro proceso que contribuyó a la institucionalización de la Región como entidad

territorial del Estado colombiano, fue el de la regionalización del presupuesto,
política pública que viene implementándose desde las primeras Constituciones del
siglo XIX, en las que se definieron diversos criterios de asignación de los recursos
públicos bajo la fórmula de la “centralización política y descentralización
administrativa”.

Finalmente, la consagración constitucional de la Región como entidad territorial del

Estado colombiano se da en el marco de la Asamblea Nacional Constituyente –
ANC de 1990 que concertó y promulgó la Constitución de 1991 donde se consagra
en el artículo 286 la posibilidad de que a las regiones la ley pueda darles el

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carácter de entidades territoriales. Al respecto, el artículo 306 Constitucional
estableció que “dos o más departamentos podrán constituirse en regiones
administrativas y de planificación, con personería jurídica, autonomía y patrimonio
propio. Su objeto principal será el desarrollo económico y social del respectivo
territorio” y el artículo 307 que establece que “la respectiva ley orgánica, previo
concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial, establecerá las condiciones
para solicitar la conversión de la Región en entidad territorial. La decisión tomada
por el Congreso se someterá en cada caso a referendo de los ciudadanos de los
departamentos interesados”.

4. LA RET EN LAS LOOT

Veinte años después de promulgada la Constitución de 1991, y tras varios intentos

legislativos fallidos, en el año 2011 el Congreso de la República expidió la Ley
Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) 1454 de 28 de junio de 2011, que
estableció los principios rectores del ordenamiento; definió el marco institucional y
los instrumentos para el desarrollo territorial; definió competencias en materia de
ordenamiento territorial entre la Nación, las entidades territoriales y las áreas
metropolitanas y estableció las normas generales para la organización territorial
(Art. 1º).

Ocho años después de promulgada esta ley, se expidió la Ley Orgánica 1962 del
28 de junio de 2019, que complementó la primera y dictó normas orgánicas para el
fortalecimiento de la región administrativa de planificación, creando las
condiciones para la conversión de las RAP en regiones territoriales -RET, llenando
el vacío legislativo que creó la LOOT en esta materia.

5. DERECHOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES

El artículo 287 Constitucional, les otorga a las Entidades Territoriales los

siguientes derechos:

1. Gobernarse por autoridades propias.

2. Ejercer las competencias que les correspondan.
3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones.
4. Participar en las rentas nacionales”.

En el caso de las regiones, las leyes orgánicas 1454 de 2011 y 1962 de 2019
despojaron a éstas de la mayor parte de esos derechos, específicamente los de
gobernarse por autoridades propias, establecer los tributos necesarios para el

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cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales. Los únicos
que les son reconocidos son los de ejercer las competencias que les
correspondan y administrar los recursos.

6. LA REGIÓN ADMINISTRATIVA Y DE PLANIFICACIÓN –RAP

Como viene dicho, los artículos constitucionales 286, 306 y 307 conforman el
bloque de constitucionalidad y legalidad que da sustento jurídico a la Región en
Colombia. El artículo 4o de la Ley 1962 de 201 señala los gobernadores de dos o
más departamentos podrán constituir mediante convenio una región administrativa
y de planificación (RAP), con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio,
con el objeto de promover el desarrollo económico y social, la inversión y la
competitividad regional (…).

La pregunta es: las RAP ¿son entidades descentralizadas territoriales o son

entidades descentralizadas por servicios? La respuesta es la segunda, pues es
claro que el artículo 307 establece que las RAP para llegar a convertirse en
entidades territoriales, requieren cumplir con los requisitos establecidos en la
LOOT 1454 de 2011 complementados por la Ley de Regiones. En cuanto a la
financiación de las RAP, la Ley 1962 de 2019 establece que se hará por los
aportes de las entidades territoriales que la conforman destinen para ello y los
incentivos que defina el gobierno nacional, de acuerdo con los indicadores de
sostenibilidad fiscal de la Ley 617 de 2000 para los departamentos que las
integran1. En cuanto a los recursos de inversión, éstos provienen de los aportes de
las entidades territoriales que concurren en su conformación, los recursos
provenientes del crédito público y la cofinanciación del presupuesto general de la
Nación y de otras fuentes de financiación territorial, las donaciones en su favor y
los demás que establezca la ley, en concordancia con sus funciones.

7. CONSTITUCIÓN DE LA RET

Como viene dicho, la constitución de las Regiones Territoriales –RET la supedita

el artículo 307 de la Constitución Política a la preexistencia de una Región
Administrativa y de Planeación –RAP y agrega esta norma superior: “la decisión
tomada por el Congreso se someterá en cada caso a referendo de los ciudadanos
de los departamentos interesados”.

Empero, una de las falencias de la LOOT 1454 de 2011, es la de no establecer las

atribuciones, los órganos de administración y los recursos de las RET ni su
1
El régimen de financiación de las RAP está definido en la ley 1962 de 2019. Artículo 5°, que
modifica el artículo treinta y dos (32) Ley 1454 del 2011.

7
participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de
Regalías.

El artículo 9º de la Ley 1962 de 2019, consagra que para la conversión de una

Región de Administración y Planificación (RAP), y de una Región Administrativa y
de Planeación Especial (RAP-E), en Región Entidad Territorial (RET), deben
cumplirse las siguientes condiciones:

1ª) Solicitud formulada por los Departamentos que conforman la región

administrativa y de planificación (RAP), y por los departamentos a través de sus
gobernadores avalada mediante ordenanza de las respectivas asambleas
departamentales.

2ª) Contar con un documento técnico de soporte, el cual deberá contener como
mínimo un diagnóstico y análisis de las dimensiones técnicas que justifiquen su
conversión; solicitud presentada al Congreso de la República, acompañada del
proyecto de ley respectivo; que RAP tenga funcionando cinco (5) años; concepto
previo de la Comisión de Ordenamiento Territorial y referendo de los ciudadanos
de los departamentos que conforman la región.

8. COMPETENCIAS O ATRIBUCIONES DE LAS RET

Las competencias misionales que atribuye la LOOT a las regiones territoriales

están orientadas al desarrollo económico y social del respectivo territorio, bajo los
principios de convivencia pacífica, sostenibilidad, inclusión, equidad y cierre de
brechas intra e interregionales y urbano-rurales.

Entre las más importantes están las de administrar los recursos que se le asignen
y establecer los recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones
constitucionales, legales y ordenanzales; formular, adoptar e implementar
políticas, planes, programas y proyectos regionales que propendan por el
desarrollo integral sostenible, el ordenamiento territorial y la protección y
promoción de ecosistemas estratégicos, conforme a las funciones y competencias
asignadas y participar en los órganos colegiados de dirección y decisión de las
entidades nacionales que intervengan en la región, entre otras.

9. RÉGIOMEN DE RECURSOS DE LA RET

Los recursos de funcionamiento e inversión de la RET provendrán de los aportes

de las entidades territoriales que concurran en su conformación; los del crédito
público y la cofinanciación del presupuesto General de la Nación y de otras

8
fuentes de financiación territorial; las donaciones en su favor y los demás que
establezca la constitución y la ley, en concordancia con sus funciones.

10. ANÁLISIS CRÍTICO AL RÉGIMEN DE COMPETENCIAS Y RECURSOS

Al comparar la normatividad constitucional que crea la región como entidad

territorial del Estado con la normatividad legal expedida que la reglamenta, se
evidencia la falta de correspondencia que existe entre el mandato constitucional y
el contenido reglamentario del mismo.

En efecto, el artículo 307 Constitucional ordenó a la ley orgánica establecer las

condiciones para la creación de la RET y establecer las atribuciones, los órganos
de administración y los recursos de las regiones y su participación en el manejo de
los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías, así como los principios
para la adopción del estatuto especial de cada región”.

Analizada la regulación de las RET por las LOOT se encuentra que éstas
desconocen los derechos que tienen las RET como entidades territoriales (artículo
287 Constitucional) de gobernarse por autoridades propias; ejercer las
competencias que les correspondan; administrar los recursos y establecer los
tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las
rentas nacionales.

A diferencia de los departamentos y municipios que son gobernados por

gobernadores y alcaldes y asambleas y concejos, la Ley orgánica 1962 de 2019 le
asigna a las regiones órganos que no son de gobiernos sino de administrativos
como la Junta Regional y el Gerente Regional. Claramente se nota que se trata de
una estructura corporativa típica de la administración pública, que encaja más en
el tipo de entidades descentralizadas por servicios (empresas industriales y
comerciales del Estado, sociedades de economía mixta, etc.) que en una entidad
territorial, mas no corresponde a organismos de gobierno.

En cuanto al régimen de competencias, las atribuciones que fueron dadas a las

RET en la Ley 1962 de 2019 son escasamente sustantivas, lo que amerita un
reexamen de ellas y de la Nación para otorgarle mayores atribuciones.

Otra falencia es que desconoce el derecho de las regiones territoriales “a

establecer tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”. A diferencia
de los municipios y departamentos, que les son reconocidos, la Ley de Regiones
omitió creárselos a las regiones, constituyendo esto una trasgresión no solamente
a los principios constitucionales de descentralización y autonomía territorial sino a

9
normas constitucionales precedentes como el artículo 287 que establece los
derechos de las entidades territoriales.

Finalmente, tampoco se les otorga a las regiones el derecho a participar directa o

indirectamente en las rentas del Sistema General de Participaciones –SGP y del
Sistema General de Regalías –SGR, como si lo hacen los municipios y
departamentos, omisión que desconoce el derecho que tienen otorgado por el
artículo 287 Constitucional.

CONCLUSIONES

La Constitución de 1991 otorga a las entidades territoriales derechos como el de

establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y a
participar en las rentas nacionales, los cuales son desconocidos para las regiones
por las leyes orgánicas que la regulan.

El tema de la financiación de la región como entidad territorial no debe ser

abordado sólo desde la perspectiva de su participación en los recursos del Fondo
Nacional de Regalías (FNR), que es una de las fuentes de recursos que le asigna
el artículo 307 Constitucional, sino, ante todo, dentro del contexto del régimen
jurídico que regula las finanzas de las ET en Colombia. Es decir, se debe buscar
las fuentes de financiación de la RET a través de los mismos parámetros que
sirvieron para definir los recursos de los CORPES, pues mientras éstos fueron
creados como simples instancias para la planificación regional, sin personería
jurídica, autonomía administrativa ni presupuestal, la RET está consagrada en la
Constitución Nacional como una Entidad Territorial, lo que le otorga las mismas
prerrogativas que tienen municipios, distritos, territorios indígenas y
departamentos. Sólo haciendo valer la condición de la región como entidad
territorial, puede ampliarse el abanico de opciones de fuentes rentísticas para su
financiación.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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