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Los Gobiernos

Sus Políticas
( Breve introducción al Análisis de
Políticas Públicas)

Por Marco Tulio Cajas L.

Guatemala, 2009
 2

Capítulo I
El Estado e n ac ción
“Un Estado existe sobre todo en el corazón y la mente de su pueblo; si éste no cree que esté allí,
ningún ejercicio lógico lo traerá a la vida.”
Joseph Strayer (1981).

• Comprensión del Estado.

• La legitimidad del Estado
• Formas de Estado
• El Estado en América Latina
• El Estado desarrollista
• “El Estado en acción” como propuesta de estudio.

Comprensión del Estado:

Parecería demasiado elocuente pero hay que decirlo. El Estado es la gran

construcción institucional de las sociedades. Hegel fue el primero en
señalarlo y en ver al Estado como la cristalización de la razón, como el
momento más alto de la racionalidad humana.

Como dice Bresser-Pereira (2009) nos cuesta entender esta afirmación

porque en general vemos a nuestros Estados como instituciones
imperfectas que siempre necesitan reformas legales y a la organización
administrativa del Estado, que es el gobierno, ineficiente y siempre lleno
de problemas tanto administrativos (descoordinación, derroche de
recursos, ilegalidades etc.) como éticos (corrupción).

Pero esta diferencia entre el proyecto y la realidad no le quita al Estado su

naturaleza de producto de la voluntad humana, de búsqueda mediante la
racionalidad de un orden social de objetivos comunes y elecciones
colectivas. El Estado es la máxima institución de la sociedad.

La sociedad es el amplio universo que nos

incluye a todos. La sociedad es multiforme
e incoherente pero el Estado es la
articulación suprema de las relaciones
sociales. Es el cemento que une las
diferentes manifestaciones de la vida social
organizada, su integridad territorial, su
sistema de producción, los valores sociales
compartidos. Sociedad y Estado son dos
conceptos vinculados entre si pero
diferentes.

Hoy en dia estamos frente a procesos en marcha que resaltan la

interdependencia del Estado y de la sociedad. En otras palabras, el
 3

Estado contribuye a modelar la sociedad civil cuya coherencia depende de

él y a su vez la sociedad civil determina la naturaleza del Estado. Como
muy bien ha dicho Oscar Ozlack1 se trata de advertir las “fronteras
porosas” que existen entre el Estado y la sociedad.

Algunas personas creen que la sociedad es administrada por el Estado y

otras sostienen que la sociedad haría bien en liberarse de la tutela del
Estado. Pero también existe la noción de que el Estado se encuentra por
encima de la sociedad y sus problemas. Sin embargo, debe resaltarse que
el Estado no puede ser interpretado como un árbitro situado por encima
de la sociedad. Él está penetrado por las mismas fuerzas sociales cuyo
ajuste pretende asegurar (Jobert, B. 2004:14). En otras palabras, el Estado
contribuye a modelar la sociedad civil cuya coherencia depende de él.

¿Cómo definir el Estado?

Por muchos años los científicos sociales y concretamente la ciencia politica

se han ocupado de encontrar “el” concepto de Estado. No lo han logrado. Lo
que tenemos es una variedad de aproximaciones teóricas que nos han ido
enriqueciendo desde algunos que vieron al Estado como la máxima
expresión del espíritu, como Hegel, hasta quienes prefieren centrarse en
una comunidad de ciudadanos y que niegan que exista tal cosa como el
Estado.

Ya en el siglo XVIII, Hobbes, en una expresión muy elocuente exclamó que

el Estado es el dios mortal que bajo el Dios inmortal asegura nuestra paz y
defensa. En nuestro tiempo, cabría añadir que el Estado garantiza
nuestra existencia y bienestar.

Para Max Weber, el gran sociólogo alemán, los Estados son asociaciones
obligatorias que reivindican el control de los territorios y los habitantes
que en ellos habitan2. Sin embargo, la nota distintiva del Estado reside en
que monopoliza el uso legítimo de la fuerza. Aparte del Estado nadie más
puede utilizar la fuerza con legitimidad social.

Para muchos estudiantes que se inician en la ciencia politica, el concepto

de Estado equivale a una ecuación matemática. Nos dicen que es la suma
de un territorio, de las leyes, de la población y una autoridad. Eso es
adecuado a un nivel elemental de comprensión pero para quien desee
profundizar en el estudio del gobierno y sus acciones, es una definición que
sirve de muy poco.

Aunque parezca complejo a primera vista, la visión que la ciencia politica

ofrece del Estado es tridimensional. En la ciencia política partimos que el
Estado puede considerarse simultáneamente como una institución, una

1
Ver Bibliografía
2
Weber, M. Economía y Sociedad (1968).
 4

estructura y un actor. Ya vimos anteriormente la concepción hegeliana en

la cual el Estado es la institución humana por excelencia.

Es un hecho evidente que en la sociedad desde siempre unos mandan y

otros obedecen. Eso es el poder. Podemos agregar, por tanto, que el Estado
también es una estructura politica que nos representa a todos, que
sobrepasa de una generación a otra y que se vuelve el punto obligado de
referencia para definir nuestra relación con los demás.

El Estado es el conjunto de sistemas que no sólo tratan de estructurar las

relaciones entre la sociedad civil y la autoridad pública en una
organización politica, sino de estructurar muchas relaciones cruciales
dentro de la sociedad civil (Skocpol, T. 1985: 119).

Asimismo, el Estado puede conceptualizarse como un actor en dos facetas.

En la primera se diferencia de la sociedad porque interactúa con ella
resolviendo, negociando y dirigiendo. Hay momentos también de
transformación del Estado y ésas son las revoluciones consideradas más
que como cambios de gobierno. En la segunda faceta, el Estado se
relaciona con otros Estados como actores y a eso es lo que se le llama la
comunidad internacional, que es el conjunto de Estados nacionales.

En otra perspectiva teórica se puede concebir al Estado en dos

dimensiones. La primera como la instancia de articulación de las
relaciones sociales por un lado y la otra que concibe el Estado como
aparato. El Estado y concretamente el gobierno posee organizaciones
burocráticas que conllevan la existencia de un aparato institucional.

El Gobierno:

La base de la acción o inacción del

Estado se encuentra en el gobierno que
funciona como la estructura visible del
Estado. El gobierno se inscribe como la
autoridad creada para dar movimiento
al Estado y una dirección común a
todos los individuos para la ejecución de
las leyes. El gobierno es la fuerza que
anima al Estado. Es el que dirige,
ordena, supervisa, administra y sin el
cual no habría administración (Guerrero, 2000).

El gobierno es esencialmente un conjunto de organizaciones formales, “las

organizaciones dotan de estructura y continuidad a las actividades
gubernamentales” (Rose, 1998), y esta estructura resulta de la especial
relación en que se hallan los poderes del Estado.
 5

El gobierno es el poder politico inmerso e institucionalizado en el Estado.

En su acepción amplia, el gobierno es el conjunto de órganos estables que
actualizan, coordinan e instrumentan la orientación política del Estado y
en el ejercicio de sus funciones básicas; ejecutiva, legislativa y
jurisdiccional.

La noción de Estado es abstracta mientras que la del gobierno es

concreta. El Estado se manifiesta en el gobierno y el gobierno se
personifica en el conjunto de normas y personas cuyas acciones son
visibles, reales y particulares.

La legitimidad del Estado:

El Estado fundamenta la legitimidad de su autoridad en la

posición que ocupa como integrador de la sociedad. Tal como
lo señala Weber, la mayoría de los Estados aspira a la
legitimidad como condición previa para asegurar su propia
supervivencia y la lealtad de los gobernados. Es verdad que
poseen la fuerza pero ésta tiene que ser legítima, es decir,
aceptada de acuerdo a los valores de la sociedad.

De acuerdo a Geoff Mulgan3 los reclamos de legitimidad de los Estados en

el tiempo han seguido un patrón señaladamente uniforme, que se ajusta
ampliamente a un esquema de cuatro alegatos y deberes éticos.

1. Proteger a la comunidad

En primer lugar, los Estados han reivindicado su legitimidad

garantizando la supervivencia de la comunidad y protegiéndola de peligros
mortales. El máximo fracaso para cualquier Estado es no lograr preservar
su comunidad, y en el pasado el deber de proteger estuvo por encima de
todas las demás preocupaciones –incluyendo la moralidad–, justificando
fácilmente la crueldad y el engaño con tal de garantizar el fin último del
Estado. Asi lo podemos observar en los escritos de Maquiavelo y de Sun
Tzu, de Morgenthau y de Kissinger. Este deber es la esencia del contrato
implícito de todo Estado con su ciudadanía, y configura un rasgo básico
que reaparece en tiempos de amenaza.

Para el público, este papel siempre ha sido ambiguo, puesto que sirve de
justificación para que los Estados monopolicen la fuerza, cosa que los
convierte, a su vez, en una amenaza. Un dilema que captó
maravillosamente la fábula de Esopo sobre un caballo que le pide ayuda al
hombre cuando es atacado por un cerdo. El hombre le responde que le
gustaría ayudarlo, pero que para eso tiene que ponerle el arnés primero, es
decir su protección está en función de su sometimiento.

3
Mulgan, G. Buen y Mal Gobierno. En “Nueva Sociedad” , Buenos Aires, marzo 2006
 6

2. Promover el bienestar:

La segunda fuente constante de legitimidad para los Estados ha sido el

bienestar de los ciudadanos. Esta función ha requerido una historia larga
de programas para garantizar una adecuada distribución de alimentos y
mitigar la pobreza, que pueden observarse desde los primeros imperios de
los caldeos hasta los cupones de “Food-stamps” norteamericanos.

En el último siglo, la democracia llevó este papel al primer plano a

medida que los Estados ampliaron dramáticamente su responsabilidad
por el bienestar, protegiendo a los ciudadanos de los riesgos de mala salud,
delincuencia, inseguridad y pobreza. De hecho fue acuñada la categoría de
“Estado de Bienestar” que en su máxima expresión llegó a materializar la
asistencia del Estado a los ciudadanos mas vulnerables. Una proyección de
protección y cobertura desde la cuna hasta la tumba.

Esta ampliación de los roles contribuyó a una mejora notable en la

duración y la calidad de la vida, medidas ahora con un sinnúmero de
indicadores del desarrollo humano, la satisfacción de necesidades y
asistencia social.

Otra de las formas en las que el Estado ejerce su función promotora de

bienestar es a través de la regulación. No puede pasarse por alto que la
función regulatoria del Estado es y ha sido objeto de constantes criticas
por aquellos que consideran que el Estado invade la esfera de libertad
personal del individuo. Y efectivamente asi lo ha sido en los regímenes
totalitarios de corte fascista o marxista-leninista. Sin embargo, es difícil
siquiera imaginar que el Estado, aún en un régimen liberal, sea pasivo e
indolente ante la complejidad de la vida social. Por lo que no debe
extrañarnos que los mismos que protestan contra la regulación estatal
sean los mismos que hacen al Estado y a sus politicas responsables que
las cosas no marchen bien y exigen seguridad y respeto a las reglas.

A pesar de la pobre concepción que se tuvo del Estado en los últimos años,
hoy existe una nueva conciencia de que el Estado resulta imprescindible
para asegurar la competencia en los mercados y para protegernos de las
externalidades negativas de ciertas actividades económicas. Esta
convicción ha crecido últimamente por el efecto combinado de las
privatizaciones en sectores estratégicos y los riesgos que entrañan para la
población así como la aparición de nuevos riesgos sanitarios, ambientales,
etc.

Algunos de los episodios más conocidos de la actual crisis, como el caso

Madoff, han mostrado la debilidad e incompetencia, en este punto, de las
regulaciones de las agencias estatales norteamericanas.
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3. Promover la justicia:

La tercera fuente constante de legitimidad para el Estado ha sido el

fomento de la justicia: castigar a los culpables, solucionar conflictos, y
lograr una distribución justa de los bienes.

Un sentido de justicia es parte de nuestra naturaleza, visible en los niños

desde temprana edad. Las comunidades pequeñas organizaban la justicia
informalmente; luego, cuando los Estados crecieron, los soberanos
asumieron funciones más amplias de arbitraje y castigo, hasta que las
sociedades modernas formalizaron el papel del tercero que puede mediar,
arbitrar y castigar.

Para desempeñar este papel, los Estados se han convertido en creadores y

ejecutores de normas en una escala interminable, extendiendo el alcance
de la justicia para incluir la justicia social, global, de género e
intergeneracional, la discriminación y los procedimientos propios del
Estado.

4. Promover la verdad:

La cuarta fuente de legitimidad ha residido en la práctica y

promoción de la verdad. Originalmente se trataba de verdades
sobre el cosmos, reforzadas por reyes con atributos
supuestamente divinos ejecutando rituales para mantener el
orden en el mundo. En ese sentido se entiende la vieja alianza entre la
religión y el Estado que busca legitimarse en función de la existencia de
una supuesta “verdad” abarcadora.

Más recientemente los Estados se han legitimado remitiéndose al

conocimiento y la razón, como el preámbulo de la Constitución Europea,
que da el visto bueno a la primacía de la razón.

A lo largo de los siglos XIX y XX y a medida que extendían su alcance, los

Estados generaron una proliferación de nuevas profesiones construidas en
torno de tecnologías intelectuales con nuevos conceptos y medidas y
técnicas de control; currícula, que buscaba sistematizar lo que era
necesario saber; retórica política basada ostensiblemente en el
conocimiento de la naturaleza humana; y burocracias fundamentadas en
lo que hoy en día llamamos «política basada en la evidencia». Como bien lo
advierte Mulgan bastante de lo alegado como verdad ha demostrado ser
falaz, oportunista e hipócrita.

Pero los Estados seguirán creyendo y proclamando “su verdad” porque

como afirmó Nikolas Rose, «gobernar es estar condenado a buscar una
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autoridad para la autoridad de uno», y eso tiene que provenir de un

alegato de posesión de la verdad.

Un Estado que no se molesta siquiera en pretender que se apoya en la

verdad sería profundamente nihilista, incapaz de regular la conducta
cotidiana de maestros, policías, médicos y funcionarios utilizando
únicamente el miedo. Igualmente de importante es que los alegatos sobre
la verdad crean el espacio necesario para el argumento razonado. De
hecho, gran parte de la historia de cambios radicales, desde la Reforma
Protestante hasta la caída de la Unión Soviética, puede contarse como un
relato de la forma en que tales alegatos se volvieron en contra de los
propios Estados.

Formas de Estado:

El Estado moderno nace con un carácter autoritario y patrimonial en los

siglos XVI y XVII. Se trataba del poder absoluto en el contexto de la
monarquía donde los reyes eras dueños y señores de la vida y las
posesiones de sus súbditos.

La evolución de la vida económica – desarrollo de las economias de

mercado- y de las instituciones terminaron violentamente con el Estado
absoluto y en el siglo XIX, el Estado se transformó en un Estado liberal y
burocrático.

En el siglo XIX y buena parte del siglo XX, la concepción predominante del
Estado se centraba en un Estado gendarme (policía) preocupado de
manera exclusiva de garantizar la seguridad y la soberania, además de
impartir la justicia. El estudio del marco legal del Estado correspondia
casi en su totalidad al derecho administrativo. Las políticas de los
gobiernos, por tanto, se orientaban a ordenar la lógica del proceso
administrativo aunque el gobierno como tal nunca mereció ser un objeto
de estudio de las ciencias sociales.

El Estado liberal impone el gobierno de la ley y asegura la competencia

entre las empresas comerciales, pero continúa siendo autoritario dado que
ni los desposeídos ni las mujeres tienen derecho al voto. Por las
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revoluciones americana y francesa se establece el gobierno de la ley y los

derechos ciudadanos y el Estado liberal se convierte en un Estado liberal
democrático.

Fue en la década de los años treinta que en la mayoría de los países

capitalistas, el Estado se fue perfilando como un Estado providencia – el
antecedente del Estado de Bienestar- en el que se ampliaron las
responsabilidades hacia los bienes públicos básicos como educación, salud,
vivienda y otros. Lógicamente el aparato gubernamental se expandió hacia
una nueva meta: lograr la cobertura de los servicios sociales básicos.

No es este el lugar para relatar las causas que dieron lugar a esta
evolución por lo que solamente se asientan dos factores determinantes:
las luchas sociales de los partidos obreros y la recomposición del sistema
capitalista después de la crisis mundial de los años treinta.

La Segunda Guerra Mundial refuerza la noción de que la accion del

Estado es posible y es positiva. Empeñado en la defensa nacional, el
gobierno en nombre del Estado interviene activamente en la economia
para asegurar el funcionamiento del sistema mientras empeña energias y
una pulcra organización a las labores de defensa.

Formas de Estado
Estado absoluto
Estado liberal
Estado liberal democrático
Estado social democrático
Estado social liberal (democrático)

Esta posición ideológica y a la cual algunos ha llamado estatismo no

apareció por casualidad. El Estado se convirtió en el Estado social
democrático. Por lo menos tres factores dan cuenta de su origen y difusión.
El primero tiene que ver con la realidad de que los paises capitalistas,
concretamente Gran Bretaña y los Estados Unidos, lograron superar los
efectos de la Gran Depresión de los años treinta por la intervención del
Estado en la economia, algo que parecia totalmente ajeno a la ortodoxia
capitalista.

En Estados Unidos no puede dejar de mencionarse las políticas del “New

Deal” del Presidente Roosevelt que en opinión de muchos, salvó al
capitalismo. Estas políticas y sus programas produjeron un esfuerzo
nacional a gran escala por proveer empleo y mitigar con subsidios
estatales el sufrimiento de los miles de parados que dejó la crisis. La
economía se recuperó y se alcanzaron mejores niveles de vida para la
mayoria de la población agrupada en el surgimiento de una poderosa clase
media como brillantemente lo ha demostrado Paul Krugman4.

4
Premio Nobel de Economia 2008.
 10

El segundo factor fue la capacidad que mostraron los gobiernos para

organizar a la sociedad y la economia en el esfuerzo bélico que representó
la victoria de los paises aliados en la Segunda Guerra Mundial.

Y el último factor tiene que ver con el surgimiento de posiciones

reivindicativas de los movimientos sociales en los paises capitalistas que
reclamaron mejores condiciones de vida y vieron en el Estado la
responsabilidad de atender sus demandas: veteranos de la guerra,
sindicatos, partidos políticos de izquierda, grupos de interés y otros.

Sin embargo, el Estado de Bienestar entró en franca crisis en los años

ochenta y noventa. La llegada al poder del conservadurismo de Margaret
Thacher en Gran Bretaña y del Presidente Ronald Reagan en Estados
Unidos incentivaron el desmantelamiento de los largos brazos del Estado
en la economia así como la privatización de empresas y servicios públicos.
En el fondo, no se trataba solamente de cuestiones ideológicas. La crisis
fiscal (“la revuelta impositiva”) motivada por la resistencia de la población
a seguir manteniendo con nuevos y mayores impuestos un sistema que,
según sus críticos, desincentivaba el trabajo y derrochaba recursos
públicos.

A lo anterior se unió el problema de la deuda pública y la resistencia de la

administración pública a ajustarse a las nuevas demandas de la economia
que ya por esos años empezaba a transformarse en el nuevo contexto de la
globalización y la competitividad entre naciones.

Se reactualizaron las antiguas posiciones del capitalismo liberal y no

fueron pocos quienes desearon haber visto derrumbado los sistemas
sociales de previsión y las regulaciones estatales. Sin embargo, por la
misma razón del funcionamiento de la democracia liberal, los partidos
obreros y los movimientos sociales impidieron el retorno al pasado y el
Estado se convirtió en un Estado liberal sin abandonar su naturaleza
social. El llamado neoliberalismo se impuso como corriente predominante
pero nunca al punto de abolir las conquistas sociales alcanzadas.

Después de la crisis financiera declarada como mundial en el 2008, en todo

el mundo se ha planteado de nuevo la realidad del Estado y sus distintas
facetas, especialmente en lo que tiene que ver en el camino que permita
superar la crisis.

Actualmente por las presiones de la globalización y las demandas

universales de democratización, el Estado parece evolucionar a un Estado
social liberal y gerencial ( Bresser Pereira, 2004:18). Que surge como
respuesta a la ola neoliberal de los años ochenta y noventa manteniendo
su compromiso con la justicia social pero también intentando superar la
ineficiencia del Estado benefactor.
 11

El Estado en América Latina:

Es normal que los estudiantes de ciencias

políticas en nuestros paises se encuentren
familiarizados con el surgimiento del Estado
moderno en Europa pero que sepan muy
poco del Estado que se implantó en América
Latina.

No obstante, no pueden comprenderse a los gobiernos y a sus políticas en

nuestra región si no se entiende que por trescientos años se consolidaron
las bases para el Estado corporativista, legalista y centralizado que hoy
conocemos.

Haremos un breve recorrido por algunas hipótesis manejadas

normalmente por la literatura y expuestas en forma muy sucinta por un
académico mexicano. (Méndez, 1998).

El sistema colonial impuesto en América Latina fue altamente jerárquico,

burocrático y patrimonialista. Los reyes ofrecieron tierra y personas
(encomiendas) como premio por conquistar territorios para la corona, pero
después tuvieron que reducir el poder feudal de los colonizadores. Esto se
logró a través de tres formas: una fuerte jerarquía, regulaciones
administrativas muy detalladas y una administración pública
patrimonialista y centralizada.

Las políticas públicas de la colonia fueron del tipo distributivo donde el rey
otorgaba directamente mucho de los beneficios y los diferentes grupos
sociales competían entre sí por estas ventajas. Esto explica en gran parte
el excesivo poder discrecional del que disfrutan hoy los presidentes de
nuestros paises que da lugar a un modelo politico llamado justamente
“presidencialismo”5.

La justificación al sistema impuesto fue provista por principios medievales

tomistas en los cuales la Iglesia Católica ejercía una autoridad eterna,
como madre y maestra, mientras la de los gobernantes era temporal. A los
súbditos no les quedaba más que cumplir con sus impuestos y sus deberes
litúrgicos para salvar su alma.

En esta cosmovisión, el poder real se convirtió en el adecuado arquitecto

de una comunidad orgánica en la que cada quien ocupaba su lugar lo cual
puede asimilarse como corporativismo.

5
Según la concepción popular el poder del Estado se reduce al del Organismo Ejecutivo y
concretamente al Presidente con menoscabo del poder, teóricamente equivalente, del
Organismo Judicial y del Organismo Legislativo.
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Aunque la corona española quiso mantener el control de la conquista y la

posterior colonización, en la realidad, el sistema regulatorio fue poco
práctico. A pesar de la excesiva legislación que emanaba de España los
administradores coloniales optaron por el principio de “obedecer pero no
cumplir”. De ahí que en esa época, al igual que ahora, el Estado permitiera
esas prácticas pero sin retraerse de la sobreregulación para reservarse el
poder discrecional y así utilizarlo cuando le conviniera a sus intereses. No
es por casualidad que la clase politica de hoy se resista a la modernización
del Estado y a la simplificación jurídica que hoy demandan las sociedades.

De tal forma que los gobiernos en nuestros países nacieron con una doble
moral pública donde la ley es flexible y negociable, lo cual no podia sino
desembocar en flagrante corrupción.

Este sistema provocó que surgieran naciones fuertemente divididas en

términos sociales, económicos y hasta regionales. Las diferencias en los
grupos sociales se hicieron profundas y privó la desconfianza y el recelo de
emprender tareas sociales comunes.

Pero quizás el efecto más devastador en el futuro de las naciones

americanas consistió en la personalización del poder. En ausencia de un
sistema formal de reglas que rigieran para la sociedad en su conjunto, las
funciones de gobierno se centralizaron en hombres fuertes – caciques o
caudillos- a nivel local y nacional. El ambiente para el surgimiento de las
largas dictaduras en los paises americanos no podría haber sido más
favorable.

El Estado-nación latinoamericano, por tanto, no surge del apego a una

visión común o, al menos, un credo político compartido. En la colonia los
empresarios locales y los grupos sociales siempre encontraron dificultades
para desarrollarse por la extensa red de relaciones clientelares que los
gobiernos crearon a su alrededor. Las revoluciones y movimientos políticos
no intentaron revertir este proceso sino acrecentarlo en la centralidad de
próceres, caudillos, libertadores, revolucionarios o iluminados.

En síntesis, el Estado se convirtió en el actor central en desmedro del

desarrollo de las sociedades latinoamericanas. En esta función, ha tenido
que desempeñar el doble papel de promover y sostener el desarrollo pero
también el de ser el principal negociador de los conflictos sociales. No
debería, por tanto, extrañarnos que este tipo de Estado haya entrado en
crisis en su relación con la sociedad en los albores del siglo XXI.

De tal forma que, como dice Méndez (1999) el Estado latinoamericano ha

sido fuerte y débil a la vez. Desde fuera puede verse como
extraordinariamente fuerte frente a una sociedad dividida pero a la vez ha
sido débil por tres razones:
 13

a. Las mismas condiciones sociales, económicas y políticas que hacen

posible la centralidad del Estado, son la causa de su debilidad pues
limitan la posibilidad de un modelo politico estable que le permita ser
autónomo de los grupos poderosos nacionales o extranjeros. Se trata de
una especie de círculo vicioso en el cual la falta de independencia del
Estado de los intereses sectoriales le impide actuar con autonomía y
fuerza.

b. La legitimidad del Estado latinoamericano ha tendido a basarse en el

uso de la fuerza y no en la consecución de los intereses sociales. Por lo que
ha predominado el autoritarismo y la democratización del poder se ha
logrado bajo condiciones muy adversas.

c. El intervencionismo del Estado en la economía lo

ha conducido a la desorganización administrativa y
la ineficiencia. Con gobiernos que reparten los
puestos de la administración pública como botín de
guerra, el despilfarro y la rapiña de los fondos
públicos, no podía sino replicar en la economia los
defectos de manejo de la cosa pública. Mucha de la
crítica del neoliberalismo al estatismo
latinoamericana tiene evidencias justificadas.

En ese ambiente, los Estados han sido frágiles e impotentes. Los gobiernos
latinoamericanos han tenido que actuar con políticas públicas altamente
simbólicas, de corto plazo o conformarse con simples actos de gobierno,
diferentes de las políticas públicas de calidad, que aparentan resolver los
problemas pero que muchas veces los trasladan al próximo régimen.

En conclusión, la democratización de nuestros paises, las demandas de la

globalización y la complejidad de las relaciones sociales y economicas
internas, han producido en la conciencia de las clases dirigentes la
necesidad urgente de emprender reformas. Son precisamente las elites en
su contacto con el resto del mundo que advierten el rezago institucional de
nuestros paises y que la situación debe resolverse integralmente, mas allá
de un cambio de gobierno.

No es extraño entonces que en algunos paises sudamericanos se hayan

producido procesos de refundación constitucional o que el tema de la
reforma del Estado acapare la atención de la mayoria de gobiernos
latinoamericanos. Se equivocan quienes quisieran reducir este proceso de
acelerados cambios a personas y personajes sin considerar que es el
sistema politico el que cruje y aquellos no son sino los voceros de la
descomposición política vigente.

En conclusión, es evidente que queda un largo y tortuoso camino por

recorrer pero también es cierto que no hay mayor incentivo para las
reformas que la presión que ejercen la necesidades. Y éstas se vuelven
 14

impostergables cuando se trata de asegurar que los Estados cumplan, al

menos, con las funciones básicas de preservar la vida, la seguridad y la
propiedad de las personas. Ese es el fondo de la inconformidad y la
agitación que recorre la región.

El Estado desarrollista:

La idea del desarrollo económico y social se origina en la idea del progreso

que fue uno de los grandes logros de la civilización occidental. Desde los
antiguos griegos, pasando por los pensadores del Renacimiento hasta los
enciclopedistas franceses, la noción de que para el hombre es posible, y
deseable, mejorar en las condiciones de su vida individual y colectiva ha
permeado los avances en la ciencia y la tecnología dando origen a la idea
que siempre es posible un mejor futuro6.

A finales de la década de los años cuarenta y en plena reconstrucción de

Europa y la expansión económica norteamericana, en América Latina se
extiende la idea de que el Estado tiene la responsabilidad moral y politica
de ser el promotor del desarrollo.

Como un artículo de fe, la discusión de cómo salir del subdesarrollo pasaba

siempre por lo que el gobierno pudiera hacer al respecto. No importando
si se tratara de regímenes autoritarios militares o de corte social, el
gobierno era el responsable de hacer las carreteras, alfabetizar o proveer
empleo a los jóvenes.

El Estado desarrollista fue funcional tanto para generar las condiciones

financieras, infraestructurales e institucionales requeridas por el
surgimiento y consolidación de las nuevas inversiones y negocios, como
para montar amplias redes de servicios públicos -educación, salud,
energía, telecomunicaciones, transporte-. Estas actividades atendieron en
primera instancia a los sectores medios en expansión, aunque dejaron
muchas veces de lado, o postergados, a los sectores más pobres del campo y
la ciudad, que reclamaban más bien contra ese Estado modernizante y
nacionalista, pero urbano, centralista y “de clase media”.

En la actualidad el panorama ha cambiado. Hoy resulta que parte de los

sectores empresariales que surgieron y se consolidaron al amparo de ese
Estado sienten que ya no lo necesitan y, junto con los sectores
empresariales más tradicionales y sus nuevos socios internacionales,
propugnan ahora -a nombre de una nueva modernización- un Estado
menos interventor en la vida económica y social. Sin embargo, cuando la
crisis economica azota los cimientos del capitalismo y la gobernabilidad y
la estabilidad se ven amenazados, son esos mismos sectores los que

6
Hoy, más que nunca, contrasta esta cosmovisión originada en Occidente bajo la influencia
del cristianismo en contraste a lo ocurrido en otras regiones del mundo donde han
predominado otras culturas y religiones sin estos horizontes.
 15

reclaman Estados fuertes y protectores de la economia nacional.

Obviamente, no quieren perder sus privilegios.

La idea del Estado como promotor del desarrollo es parte de la historia en

América Latina. Pero también ha quedado atrás la corriente que
procuraba, en nombre del progreso y la libertad, el desmantelamiento del
Estado. Hoy solamente algunas voces quedan para recordarnos la fuerza
que tuvo esta postura. Académicos, planificadores y los mismos
organismos internacionales – que han hecho una especie de contrición-
coinciden en que el Estado no puede ser dejado de lado en el desarrollo
tan necesario en nuestros paises. En el Informe del Banco Mundial de
1997 llamado “ El Estado en un mundo en transición.” aparece una célebre
premisa que resume el clima intelectual contemporáneo:

“ Han fracasado los intentos de desarrollo basados en el protagonismo del

Estado, pero también fracasarán los que se quieran realizar a sus
espaldas. Sin un Estado eficaz el desarrollo es imposible.” (Banco Mundial
1997:26)

Quienes han estudiado la relación del Estado y el desarrollo, nos dicen que
hay tres grandes teorías: la de modernización, la de la dependencia y la de
los sistemas mundiales.

La primera, llamada la teoria de la modernización surge tras la

consolidación del poderío de los Estados Unidos después de la guerra.
Según esta teoría, las sociedades modernas a diferencia de las
tradicionales son mas productivas, los niños están mejor educados y los
necesitados reciben mas beneficios.

Pero lo mas relevante de las sociedades modernas es la independencia y

capacidad que adquieren las instituciones. En el caso de las instituciones
políticas, éstas se secularizan y separan de las estructuras tradicionales
basadas en la religión, la raza o los privilegios económicos. Para las
instituciones económicas, se abren y consolidan los mercados provocando
la producción y el consumo masivo de bienes y servicios.

Los gobiernos son considerados como promotores de la modernizacion que

les permita salir de un estado tradicional a un estado moderno que se
considera producen sociedades mas homogéneas y convergentes. La
modernizacion también tiene como modelos a los paises desarrollados y se
espera que los paises subdesarrollados completen las etapas que les
corresponde para llegar a los niveles de vida de los paises desarrollados:
Europa y Estados Unidos.

El Plan Marshall de ayuda a la Europa devastada por la Segunda Guerra

Mundial y la Alianza para el Progreso para América Latina en los años
sesenta del Presidente Kennedy son ejemplos de programas de ayuda
internacional influidos por la teoria de la modernizacion.
 16

La teoria de la modernizacion fue fuertemente atacada en los años

cincuenta y sesenta. Primero porque el desarrollo no es necesariamente
unidireccional y es absurdo pretender que el desarrollo de los Estados
Unidos o de Europa sean los modelos a seguir por los paises a los cuales se
les deja de llamar subdesarrollados para recibir el mejor y mas digno
tratamiento de estar “en vias de desarrollo”.

Por otro lado, la teoria de la modernizacion falla tremendamente en

esperar que los valores tradicionales sean sacrificados en aras de la
modernidad. Como lo demostró la experiencia de muchos paises, muchas
veces el desarrollo se ha justificado y viabilizado en la profundizacion de
los valores tradicionales. Japón y China ofrecen hoy en dia los mejores
ejemplos.

La segunda teoria nace en el ámbito latinoamericano y fue llamada por

sus autores la “Teoria de la dependencia”. Su autor mas representativo
fue Raul Prebisch de la Comision Economica para America Latina de las
Naciones Unidas (CEPAL). Según esta teoria para crear condiciones de
desarrollo dentro de un pais hay una serie de requisitos que deben
cumplirse entre los cuales los mas importantes son:

a. Promover un papel gubernamental mas eficiente

en términos de desarrollo nacional.

b. Crear una plataforma de inversiones, dando

prioridad al capital nacional para sustituir
gradualmente las importaciones.

c. Promover la demanda interna creando mercados internos para

consolidar la industrialización.

d. Establecer sistemas de seguridad social para proteger a la población

mas necesitada.

La teoria de la dependencia combina elementos teóricos neo-marxistas y

keynesianos, siendo estos últimos los promulgados por Keynes y que en
opinión de muchos unidos a los programas de reactivación salvaron al
capitalismo después de la Gran Depresión de los años treinta.

La teoria de la dependencia se convirtió en articulo de fe de los teóricos del

desarrollo en América Latina en los años cincuenta y sesenta. El término
fe no viene al azar porque, como lo señalaron sus criticos, esta teoria
nunca contó con suficiente evidencia empirica que avalara sus
planteamientos.

Por el contrario, el exagerado optimismo sobre el papel que debe jugar el

gobierno como eje del desarrollo se vio mermado con la evidencia de que en
 17

los paises latinoamericanos los gobiernos se vieron envueltos en crisis

monetarias y fiscales por el peso de la deuda, la ineficiencia de las
instituciones y el estrangulamiento de una clase empresarial autóctona.

Por el otro lado, aunque la teoria de la dependencia consideraba

perjudiciales los vinculos de los gobiernos con las transnacionales, en la
realidad mucho del desarrollo de los paises emergentes se explica
justamente en que los gobiernos cultivaron con estrategia e inteligencia
estas relaciones para favorecer la infusión de tecnología y capitales
externos.

Una de las principales críticas actuales a la teoría de la dependencia y a la

modernización es que ambas continúan basando sus supuestos en el
modelo del Estado-Nación. Aparentemente ese modelo, nacido en Europa,
es irrepetible. Por la formación y evolucion del Estado Nacion puede
explicarse el desarrollo de Alemania, Francia y Gran Bretaña pero no el de
Brasil, Guatemala o México.

La teoria de los sistemas mundiales tuvo su origen en el Centro de

Estudios de Economía, Sistemas Históricos, y Civilización en la
Universidad Estatal de Nueva York. Aunque la escuela de los sistemas
mundiales se originó en el área de sociología su impacto se ha extendido a
la antropología, la historia, las ciencias políticas, y la planificación urbana.
Immanuel Wallerstein es considerado uno de los pensadores más
importantes de esta corriente.

Al principio de su carrera, Wallerstein estudió los problemas de desarrollo

que enfrentaban los países africanos recién independizados tomando en
cuenta las nuevas condiciones económicas y políticas mundiales de la
década de los sesentas.

Wallerstein y sus seguidores reconocieron que hay condiciones mundiales

que operan como fuerzas determinantes especialmente para países
pequeños y subdesarrollados, y que el nivel de análisis de Estado-Nación
ya no es la categoría adecuada para estudiar las condiciones de desarrollo,
particularmente en regiones del Tercer Mundo.

Los factores que tuvieron mayor impacto en el desarrollo interno de países

pequeños fueron el nuevo sistema de comunicaciones mundiales, los
nuevos mecanismos de comercio mundial, el sistema financiero
internacional, y la transferencia de conocimientos y vínculos militares.
Estos factores han creado su propia dinámica a niveles internacionales, al
mismo tiempo que estos elementos interactúan con los aspectos internos
de cada país.

Los principales supuestos de la teoría de los sistemas mundiales

establecen que:
 18

a) Hay un fuerte nexo entre las ciencias sociales, especialmente entre la

sociología y las disciplinas económicas y políticas. Esta escuela reconoce
que generalmente se le dá una mayor atención al desarrollo individual de
cada una de estas disciplinas que a la interacción entre ellas, y cómo éstas
interacciones afectan en términos reales las condiciones nacionales de una
sociedad dada.

b) En vez de dirigir el análisis a cada una de las variables, es necesario

estudiar la realidad de los sistemas sociales;

c) Es necesario reconocer el nuevo carácter del sistema capitalista. Por

ejemplo, desde la perspectiva de la economía política el enfoque se basa en
las condiciones del sistema capitalista durante la revolución industrial en
el Reino Unido del siglo XVIII. En ese pais se promovió la libre
competencia, se fijaron patrones más productivos dentro del sector
industrial, y amplios sectores de la población proveyeron mano de obra
barata a las fábricas recién establecidas.

Esta no es la situación hoy en día,

especialmente cuando consideramos el
importante papel económico de las
corporaciones transnacionales, el clima
político internacional, la interdependencia que
afecta a los gobiernos de los países pobres, y el
papel de las inversiones especulativas. Para la
escuela de los sistemas mundiales, las teorías
tradicionales del desarrollo no explican
completamente las condiciones actuales.

Bajo las condiciones internacionales actuales,

hay aspectos específicos de monopolio de capital, sus medios de
transacción, y sus operaciones en concreto a nivel mundial que han
afectado considerablemente las relaciones internacionales entre los países.

A la luz del fenómeno de la globalización, la teoría de los sistemas ha

sufrido adiciones y modificaciones. Se argumenta que los principales
elementos modernos para interpretar los procesos de desarrollo son los
vínculos culturales entre los países, además de los vínculos económicos,
financieros y políticos. En esta comunicación cultural, uno de los factores
más importantes es la creciente flexibilidad de la tecnología para conectar
a la gente alrededor del mundo.

Los principales supuestos que se extraen de la globalización se resumen en

dos puntos fundamentales. Primero, los factores culturales son los
aspectos determinantes de las sociedades. Segundo, bajo las condiciones
mundiales actuales no es importante utilizar a las naciones y sus Estados
como unidad de análisis ya que la comunicación global y los vínculos
internacionales están haciendo a esta categoría menos útil. A medida de
 19

que haya una mayor estandarización de los avances tecnológicos una

mayor cantidad de sectores sociales podrán conectarse con otros grupos
alrededor del mundo. Esta situación incluye a los grupos dominantes y no
dominantes de cada país.

“El Estado en acción” como propuesta de estudio:

El Estado en acción es una propuesta metodológica para aproximarnos al

estudio de los gobiernos y sus políticas desde el ámbito de legitimidad del
Estado. Las políticas públicas, son en una primera aproximación, el
resultado de las decisiones y acciones que toman los gobiernos como
expresiones concretas de los Estados.

Pero este enfoque clásico hoy se combina con el de una visión política
mucho más amplia donde las políticas públicas resultan de la interacción
de actores e instituciones en el ámbito del poder del gobierno local, de los
grupos de presión, de los modelos de gestión, de la gobernabilidad, donde
se desarrolla el Estado como actor revestido de autonomía.

La ventaja de este enfoque reside en que nos es útil para manejar la

incertidumbre, las oportunidades y los riesgos que generan las demandas
de un entorno globalizado, diversificado. Esta propuesta no se limita a
contrastar metas frente a resultados de la acción estatal, sino que busca
indagar sobre las causas desde la propia formulación, con miras a detectar
los factores que propiciaron o modificaron las metas iniciales.

Hoy sabemos que el Estado es necesario. Nada mejor que citar a alguien
que en su tiempo fue considerado como ideólogo del conservadurismo
norteamericano. Para Francis Fukuyama, el conocido autor de “El fin de
la Historia”, la construcción del Estado debería ser parte del programa
politico aunque a algunas personas les parezca aberrante la idea. De
hecho, es el desafío más grande al que se enfrentan las naciones del
mundo si se quiere avanzar en la senda de la paz y la democracia7. Por lo
que debería ser prioritario el estudio de las funciones y las capacidades de
los gobiernos que actúan en nombre del Estado.

Como hemos aclarado, los gobiernos se encuentran inmersos

institucionalmente en el Estado y no tendremos mejores gobiernos sin
mejores Estados. Los Estados, y los gobiernos que los representan, tienden
a redefinir su papel y sus atribuciones en los ámbitos interno y externo.

Al interior, los procesos de crisis económica y las necesidades de la

democratizacion impulsan las reformas de las instituciones públicas. Al
exterior, los Estados enfrentan serios retos en funcion de los problemas

7
“Defiendo la construcción del Estado como uno de los asuntos de la mayor importancia
para la comunidad mundial, dado que los Estados débiles o fracasados causan buena parte
de los problemas más graves a los que se enfrenta el mundo como son la pobreza, el sida,
las drogas o el terrorismo.” (Fukuyama, 2004:9)
 20

globales derivados de un mundo interdependiente. El resultado es que

desde ambos niveles se plantea la necesidad de un mejor Estado.

Pero ¿por dónde comenzar?

La propuesta del presente texto es que el análisis de políticas públicas

provee el marco teórico necesario para que se revitalice la democracia
poniendo el énfasis que amerita la interdependencia entre el Estado y la
sociedad. Estudiar las políticas publicas es ver al Estado en acción. Es
decir, desde la perspectiva del análisis de políticas es que se pueden
construir los diagnósticos necesarios para remediar lo que se encuentra
mal y potencializar lo que esté bien encaminado en el actuar del gobierno.

Redefinir las políticas públicas equivale a abandonar la idea de un Estado

interventor con aparatos administrativos obesos y anquilosados, que de
espaldas a la sociedad intenta como actor omnisciente regir los destinos de
la colectividad. Es de trascendental importancia, por tanto, emprender
esta tarea que conlleva resultados prácticos e inmediatos para la vida
cotidiana de los ciudadanos.

Se trata de encontrar nuevas formas de formular e implementar las

políticas públicas de tal manera que éstas respondan a las demandas de
los distintos grupos sociales. Es evidente que han resultado ineficientes las
estrategias de gobierno homogéneas y los estilos excluyentes y
clientelares. La práctica del análisis de políticas deberia, por tanto,
rebasar los ámbitos académicos para convertirse en tarea de funcionarios,
 21

empleados, dirigentes sociales y cualquier ciudadano interesado en la vida

politica de la nación.

Como ha sido evidenciado en múltiples investigaciones el analisis de

políticas tiene una funcion iluminadora para modificar las reglas y las
concepciones de las relaciones entre la sociedad y el gobierno. Fortalece a
la democracia y ayuda a ejercer el derecho ciudadano a vigilar y limitar el
poder del gobierno.

Gobernar nunca ha sido fácil pero lo es más cuando, como ocurre hoy, hay
nuevas exigencias ciudadanas, cuando hay complejidades en la naturaleza
de las cuestiones públicas. Las sociedades son más activas, más plurales,
mejor informadas y más autónomas.

En los últimos años los gobiernos han intentado novedosas formas de

intervención en la vida social en busca de eficiencia y equidad en el
tratamiento de los problemas sociales, en la formulacion e implementación
de políticas públicas. Por ello el moderno analisis de políticas públicas no
puede construirse sino a base de la investigación y la evidencia del análisis
comparado por épocas y por países.

Los hombres aprenden observando y experimentado. Igual deberia ocurrir

con los gobiernos. Por lo que el análisis de políticas puede convertirse en
una valiosa herramienta de aprendizaje no solo para los gobiernos, sino
más importante aún, para las sociedades.

Conclusiones

1. El Estado puede estudiarse como una institución espiritual humana,

como una estructura del poder politico y como un actor diferenciado de la
sociedad.

2. El gobierno no es el Estado pero lo representa y lo manifiesta. Detrás de

lo que el gobierno decide y hace se encuentra la realidad del Estado. Por lo
que todo estudio del gobierno y sus políticas no puede ignorar la posición y
naturaleza en que se encuentra el Estado. Analizar las políticas públicas
equivale a considerar el Estado en acción.

3. Las mismas formas por las que el Estado busca legitimarse son las que
adoptan las políticas publicas que emanan de los gobiernos. Es decir,
proteger a la comunidad, promover la justicia, promover el bienestar y
promover la verdad.

4. En la actual crisis, como en las anteriores, la mirada se ha puesto en

los gobiernos como la única salida que tienen los paises por encontrar
seguridad y dirección. Por tanto, se espera que los gobiernos muestren que
son capaces de prestar con eficiencia y calidad los servicios públicos, que
puedan dirigir a la sociedad en la solución de sus más ingentes problemas
 22

y que merezcan la confianza para asegurar el buen funcionamiento de los

mercados. Es decir, que proyecten políticas públicas de calidad.

5. El estudio de las políticas públicas viene entonces a configurarse como

un prerrequisito para el nuevo Estado que surge en los albores del siglo
veintiuno. Como bien dice el profesor Aguilar: “ Ya no se trata sólo de un
Estado ocupado de burócratas y directivos. Ahora parece comenzar a
llenarse de ciudadanos que no convierten todos sus problemas en
problemas públicos y que en el dominio de éstos exigen racionalidad no
discrecionalidad ni improvisación, eficiencia no prodigalidad. Un Estado
de gente grande” (Aguilar, I, 2003: 74).

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Nota: Favor de no citar. Proyecto en preparación del

libro “Los Gobiernos y sus Políticas”.

Marco T. Cajas
10 Julio 2009