TEMA I: EL PROCESO DE INTEGRACIÓN EUROPEA: EVOLUCIÓN

HISTÓRICA.

1. La creación de las Comunidades Europeas. - 2. La ampliación de las

Comunidades Europeas.- 3. Las reformas de los Tratados originarios. 4. La
creación de la Unión Europea.- 5. Objetivos y principios de la Unión.- 6. El
sistema de competencias de la Unión.- 7. La cooperación reforzada.

1. La creación de las Comunidades Europeas.

a) El Tratado CECA.
Tras la 2ª Guerra Mundial los aliados establecieron en los Acuerdos de
Potsdam un sistema de distribución de la explotación de la cuenca del Ruhr,
con el fin de poner en marcha un sistema general de reparaciones por daños
de guerra en el marco de la reconstrucción europea y del aprovechamiento de
un gran valor estratégico, e igualmente para limitar y controlar el nivel de la
industria del carbón y el acero alemana. Cuando en 1947 EEUU y el Reino
Unido deciden transferir en su zona la administración a las autoridades
alemanas, Francia y el BENELUX reaccionaron con preocupación. En 1949
se acordó la internacionalización del Ruhr con la participación de Alemania
(en una situación de desigualdad), junto a los aliados, en la explotación y en
el control del carbón y del acero de la cuenca. Tras esta experiencia de un
sistema de administración internacional de la cuenca del Ruhr, Francia dará
el paso siguiente: una administración europea.
El 9 de mayo de 1950, en el Salón de l´Horloge del Ministerio de Asuntos
Exteriores del quai d´Orsay de París, Robert Schuman, titular de dicho
Ministerio, realizó una Declaración, concebida y elaborada por Jean
Monnet, Comisario del Plan de Modernización y Equipamiento, que ha
pasado a la Historia con su nombre y en virtud de la cual proponía a la
República Federal Alemana «la puesta en común de sus producciones de
carbón y acero y la institución de una nueva Alta Autoridad, cuyas
decisiones vincularán a Francia, Alemania y los países que se adhieran a la
misma», con el fin de establecer « los primeros cimientos concretos de una
Federación Europea indispensable para la preservación de la paz». Éste fue
el detonante formal del proceso de integración europea. La originalidad
estaba en el método (supranacionalidad) y la peculiaridad en su objeto
(carbón y acero).
Conforme a los términos de la Declaración Schuman, las producciones
completas de carbón y acero de Francia y Alemania deberían ponerse bajo el
control de una Alta Autoridad. La iniciativa unilateral francesa contaba con
la aquiescencia previa del Canciller federal Adenauer y a ella se sumaron
Italia y los países del BENELUX (Bélgica, Holanda y Luxemburgo). El
Reino Unido rechazó sumarse. Las negociaciones culminaron con la firma
del Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA),
el 18 de abril de 1951, el cual, ratificado posteriormente por todos los
Estados firmantes, entró en vigor el 23 de julio de 1952.
El propósito político primordial consistía en poner definitivamente fin al
antagonismo franco-alemán combinándolo con un objetivo económico.

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La inspiración política del proceso daba estímulo a un nuevo espíritu de
convivencia y de solidaridad en torno al futuro de Europa Occidental. Este
pensamiento puede observarse en el Preámbulo del Tratado CECA.
Al llamamiento de Schuman respondieron, además de Alemania, Italia y los
tres Estados del BENELUX. El Reino Unido no quiso sumarse debido a sus
intereses económicos más centrados en sus explotaciones coloniales.
La originalidad de la CECA residía en su carácter supranacional. Éste se
concretó, fundamentalmente, mediante cinco aspectos. Primero, la
constitución de una Alta Autoridad que ejercía con independencia las
competencias ejecutivas creadas por el Tratado y que estaba integrada por
nueve miembros (ocho nombrados de común acuerdo por los gobiernos de
los Estados miembros, por lo que no eran ni representantes de éstos ni cada
Estado designaba a sus candidatos, y el noveno era elegido por los ocho
miembros originarios). Su primer presidente fue Jean Monnet. En segundo
lugar, hay que destacar que las Instituciones supranacionales pueden adoptar
decisiones por mayoría que, en contra de lo que suele ser habitual en el
ámbito internacional, vinculan a todos los Estados miembros, aun contra
su voto y, por tanto, contra su voluntad. El tercer aspecto era, por un lado,
la vinculatoriedad de sus actos respecto a los Estados miembros y a las
empresas de los sectores implicados y, por otro, que tanto el Derecho
originario de los Tratados como esos actos que adoptaban las Instituciones
sobre la base de aquellos podían crear derechos y obligaciones para los
Estados y las personas físicas y jurídicas que podían ser invocados ante
los Jueces y Tribunales nacionales, incluso con preferencia sobre el
Derecho interno. Cuarto, la posibilidad de contar con unos recursos
financieros propios, basados en las exacciones sobre las producciones de
las empresas del sector. Y quinto, que la solución de controversias surgidas
por la actuación de las Instituciones de la CECA y de los Estados miembros
se reconducía a una instancia judicial propia e independiente: el Tribunal
de Justicia.
El esquema institucional se completó con un Consejo de Ministros y una
Asamblea Parlamentaria. El primero estaba integrado por los Ministros de
los Estados miembros, y suponía una atenuación de la supranacionalidad. La
Asamblea Parlamentaria la componían diputados nacionales designados por
los Parlamentos de los Estados y cuyas funciones legislativas se limitaban a
dictámenes no vinculantes y sus funciones de control comprendían la
posibilidad de una votación de censura, por mayoría de dos tercios, a la Alta
Autoridad en la sesión en la que ésta le presentaba el informe anual.
Con este Tratado se creó un mercado común, sustituyendo a seis mercados
nacionales, de carbón, acero, coque y chatarra. Se fijaron los precios del
carbón artificialmente altos para salvaguardar la reestructuración de la
decadente industria belga. La inclusión de la chatarra industrial en el Tratado
se debía a que era la principal materia prima de la endeble industria italiana.
Francia se aseguraba un acceso al carbón del Ruhr y equiparaba los costes de
producción con respecto a Alemania al producirse un aumento de los de ésta.
También conseguía colocar parte de su producción industrial en Alemania y
se garantizaba un control y una regulación diaria de las producciones de
carbón y acero a través de un órgano encargado de gestionar este mercado
común, limitando la capacidad competitiva industrial de Alemania.

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 Por otro lado, el objetivo alemán era fundamentalmente político, aunque
tuviera que pagar el precio económico necesario. Aunque contaba con una
Constitución (la Ley Fundamental de 1949) se encontraba sujeta a
numerosos controles y limitaciones a su soberanía. Estaba vigente un
Estatuto de Ocupación que reducía sus competencias en política exterior,
en defensa o en política comercial. También sus industrias, su producción
estaban sujetas a un plan de desmantelamiento dirigido por las potencias
ocupantes y una Autoridad Internacional administraba el carbón del Ruhr.
Lo más urgente era recuperar la soberanía política cuanto antes. La CECA
reconocía un mayor estatus independiente a la República Federal,
limitando el control de los aliados, y, a largo plazo, la anclaba en la Europa
Occidental frente a las presiones políticas procedentes de la Europa Oriental
y de la URSS y de la República Democrática Alemana y de los partidos de
izquierda internos.
La Comunidad Europea del Carbón y del Acero tuvo una influencia
fundamental en el proceso de integración europea, al quebrar los
principios sobre los que había residido hasta entonces la cooperación
internacional. El método supranacional había nacido y la aproximación
sectorial económica a la integración también, aunque no faltaron intentos de
extenderla al ámbito político.
Los pilares básicos de la CECA se fundaban en el establecimiento de un
mercado común, unos objetivos comunes y en unas instituciones dotadas de
poderes efectivos e inmediatos. Con la CECA se iniciaba un proceso
irreversible de federalización parcial o funcional, basado en la
progresividad, que afectaba a un sector bien concreto y limitado, pero
decisivo en la estrategia económica y política de esos seis Estados
fundadores de la CECA. El éxito político-económico de la nueva Comunidad
fue muy reconocido; el propio Reino Unido firmó un acuerdo de asociación
a la CECA el 21 de diciembre de 1954.
El Tratado de la CECA preveía su término a los cincuenta años, por lo que
expiró el 23 de julio de 2002.

b) La nonata Comunidad de Defensa y la Comunidad Política Europea.

Europa Occidental vivió amenazada entre 1945-1950 por el temor a la

invasión soviética y por el temor al resurgimiento del militarismo alemán y
sin apenas medios para defenderse en caso de agresión. Francia y Reino
Unido, en la creencia de que el peligro estaba en Alemania y ante el temor de
que la Historia se repitiera, firmaron un Tratado de alianza y asistencia
mutua (Tratado de Dunquerque, el 4 de marzo de 1947). Esta alianza
franco-británica se extendió a los tres países del BENELUX, firmándose el
«Tratado de colaboración económica, social y cultural y de legítima defensa
colectiva» en Bruselas el 19 de marzo de 1948. A partir de 1954 se
denominaría Unión Europea Occidental, UEO, con el ingreso de Alemania e
Italia.
Sin embargo, el Tratado de Bruselas era insuficiente ante los
acontecimientos internacionales en relación con la política soviética. Los
Gobiernos europeos occidentales lograron persuadir al Gobierno
estadounidense para que no sólo dejara de repatriar las fuerzas armadas, sino
también que participara en la defensa europea occidental.

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 De este modo, se firmó el Tratado del Atlántico Norte en Washington el 4
de abril de 1949. La creación de la OTAN por diez Estados europeos (Reino
Unido, Francia, Bélgica, Holanda, Luxemburgo, Italia, Dinamarca, Islandia,
Noruega y Portugal) y por dos Estados americanos (EE.UU. y Canadá) dejó
sumido en un largo letargo al Tratado de Bruselas (UEO).
Evidentemente, la creación de la OTAN no se inscribe en el proceso de la
unidad europea sino en el marco de la confrontación Este-Oeste.
Por otro lado, esto no quería decir que la naciente Europa de la CECA no
sintiera la necesidad de un sistema de defensa propio como respuesta
comunitaria a la «guerra fría».
El Gobierno francés, presidido en 1951 por René Pleven, encargó a Jean
Monnet un plan similar al Plan Schuman, denominado «Plan Pleven»,
mediante el cual se preveía la creación de una Comunidad Europea de
Defensa (CED, Tratado firmado el 27 de mayo de 1952).
Con esta iniciativa Francia trataba de evitar el resurgimiento de un ejército
alemán autónomo mediante la creación de un ejército europeo que quedara
absorbido en el conjunto. Pero la CED no despertó el mismo entusiasmo que
la CECA.
Por otro lado, para dar legitimidad democrática, se propuso por parte del
Ministro italiano Alcide de Gasperi la creación de una Comunidad Política
Europea (CPE). Sus competencias serían las relaciones exteriores, la
coordinación de las políticas económicas y el establecimiento de un mercado
común fundado en la libre circulación de personas, bienes y capitales. Pero
la división política en Francia abocó a su rechazo, con lo que se abandonó la
CED y, con ella, también la CPE.
Posteriormente se permitió a Alemania e Italia formar parte del Tratado de
Bruselas, que fue modificado mediante los cuatro Protocolos de París de 24
de octubre de 1954. De este modo el Pacto de Bruselas se denominó Unión
Europea Occidental (UEO), que permitió el rearme alemán, aunque con
prohibiciones, límites y controles severos. Más tarde facilitó el ingreso de
Alemania en la OTAN (5 de abril de 1955).

c) La Comunidad Económica Europea y la Comunidad Europea de la

Energía Atómica (1957).
El ministro de Asuntos Exteriores holandés Beyen propuso la creación de un
mercado común. La idea fue aceptada en la Conferencia de Messina en junio
de 1955, siguiendo los trabajos un Comité presidido por el Ministro belga de
Asuntos Exteriores, Pierre-Henri SPAAK. El resultado fue el Informe que
lleva su nombre y que articulaba la propuesta para la creación de un mercado
común entre los seis Estados interesados, aprobado en la Conferencia de
Venecia de mayo de 1956. Las negociaciones se llevaron a cabo de forma
rápida, firmándose los Tratados de la Comunidad Económica Europea
(CEE) y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom) el
25 de marzo de 1957 en Roma, los seis Estados los ratificaron en julio de
1957, entrando en vigor el 1 de enero de 1958 para sus seis Estados
Contratantes: Francia, Alemania, Italia, Bélgica, Países Bajos y
Luxemburgo, es decir, los mismos Estados que fundaron la CECA.
El Reino Unido, una vez más, se retiró de las conversaciones de Messina en
cuanto se habló de algo más que de una zona de libre comercio. Su propuesta
alternativa, sin repercusiones políticas, atrajo a la mayor parte de los Estados

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europeos, poniendo en peligro los propios Tratados de Roma. Gracias a la
torpeza británica en las negociaciones y a la rotunda negativa del General de
Gaulle, se evitó que la CEE se diluyese en un área de libre comercio que
englobaría más de diecinueve Estados Europeos. El resultado final fue la
creación de la Asociación Europea de Libre Comercio en 1960, integrada
por Reino Unido, Portugal, Dinamarca, Austria, Suecia, Suiza y Noruega.
Desde 1958 quedaron constituidas las tres Comunidades Europeas, de las
cuales, tras la expiración del plazo de vigencia del Tratado CECA en julio de
2002, se mantuvieron dos.
El núcleo esencial de la CEE era la creación de un mercado común,
trascendiendo tanto un área de libre comercio (en el que los Estados
miembros eliminan aranceles entre ellos y cuotas de producción) como una
mera unión aduanera (donde al área de libre comercio interior se suma una
arancel aduanero exterior común). Un mercado común engloba tanto un área
de libre comercio como una unión aduanera, pero implica además unas
políticas económicas comunes que eviten diferencias competitivas entre
Estados y para cuya gestión se precisaba un órgano supranacional específico.
La unión aduanera era, pues, un elemento fundamental y para su
consecución se estableció un período transitorio en tres fases de cuatro años
cada una:
- Primera fase (1958-1961), reducción de aranceles interiores un 30% a
decidir por unanimidad.
- Segunda fase (1962-1965), reducción hasta un 60 % de forma
automática,
- Tercera fase (1966-1969), reducción total.

Esta reducción progresiva de aranceles interiores iría unida a la aprobación

de un arancel aduanero común y a la creación de la Política Agrícola
Común.
El principio que inspiraba la implantación del mercado común se insertaba
en un tortuoso proceso de liberalización del comercio europeo. Éste estaba
favorecido por la liberalización auspiciada por el Plan Marshall y perseguida
en las negociaciones del GATT y por la actuación unilateral de Alemania,
donde gran parte de lo que se ha dado en conocer como «el milagro
económico alemán» residía en una arriesgada apuesta por el libre comercio
encaminada a fomentar la competencia. Los países del BENELUX también
habían establecido una actuación en esta línea al establecer con éxito una
unión aduanera desde 1950. Igualmente, Italia también consideró interesante
la eliminación de restricciones al libre comercio con la confesada finalidad
de conseguir que una libre circulación de trabajadores le permitiera la
exportación de mano de obra y así mitigar el endémico problema italiano del
desempleo, además de favorecer la evolución de las regiones
tradicionalmente menos desarrolladas del sur.
La nota discordante era Francia, tradicionalmente reacia a eliminar el
proteccionismo de su economía, a la que consideraba poco competitiva sobre
todo respecto a la alemana, dados sus altos costes sociales y sus anticuados
métodos de producción. Para que las negociaciones tuvieran éxito fue
necesario hacer concesiones a Francia, concesiones que de nuevo Alemania
estaba dispuesta a hacer para la obtención de objetivos políticos, aunque su
economía probablemente se sintiera más cómoda en un área de libre

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 comercio. Estas concesiones vinieron por la incorporación al Tratado de una
actuación de la Comunidad en el ámbito de los Países y Territorios de
Ultramar franceses (origen de la actual Política Comunitaria de Cooperación
al Desarrollo) y por la creación de una Política Agrícola Común (PAC).
La estructura institucional diseñada por los Tratados de Roma de 1957
supone un cambio cualitativo importante en relación con su antecesor
Tratado de París de 1951. En aquéllos se observa un reforzamiento del
carácter intergubernamental de las Comunidades en detrimento de la
originaria supranacionalidad del proceso de integración,
institucionalizándose respectivamente en la naturaleza y competencias del
Consejo de Ministros (representantes de los Gobiernos y de los Estados
miembros) y de la Comisión: aquél pasa a adoptar decisiones vinculantes
sobre las propuestas de ésta, aunque perviven elementos supranacionales
esenciales como la votación por mayoría cualificada. De este modo, los
Estados miembros consiguen retener el control último sobre la dirección del
proceso de integración económica. Otras manifestaciones de esa
degeneración de la supranacionalidad fueron la eliminación del sistema de
recursos propios y el nombramiento por los Estados de los miembros de la
Comisión.
Junto a Comisión y Consejo, se prevén también una Asamblea y un
Tribunal de Justicia, ambos con competencias similares a las ejercidas en
la CECA. Hay que destacar, además, que al tiempo que se firmaban los
Tratados constitutivos se celebraba un Convenio relativo a ciertas
Instituciones comunes que afectaba precisamente al Tribunal de Justicia y a
la Asamblea, los cuales devenían desde entonces órganos comunes a las tres
Comunidades.
La Comunidad Económica Europea tenía por principal objetivo la
realización de un mercado común articulado a través de la libre circulación
de trabajadores, servicios, bienes y capitales, así como por la previsión de
unas políticas comunes en diferentes ámbitos. La sectorialización de la
CECA y del Euratom se difuminaba en el caso de la CEE y la potencialidad
expansiva de su objeto la erigió como el catalizador del proceso de
integración europea.

2. La ampliación de las Comunidades Europeas.

a) La primera ampliación
El proyecto comunitario ha ido evolucionando durante el transcurso de los
años y se ha visto favorecido por la experiencia del propio proceso de
integración. Dicha evolución se sintetiza en los conceptos de ampliación y
profundización.
Cada ampliación suele coincidir con una fase de profundización, y conlleva
una atribución de nuevas competencias y funciones a las instituciones
comunitarias y un perfeccionamiento de la propia estructura institucional,
además de otros aspectos de la integración europea.
El desarrollo de la ampliación se ha producido en varias etapas. La
década de los setenta empezó con signos favorables para el proceso de
integración. La unión aduanera, prevista su entrada en vigor para el primer

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 día de la década, se había en realidad adelantado muchos meses y con ella un
nuevo acuerdo financiero basado en recursos propios obtenidos de la
exacciones agrícolas, de los aranceles comunes de la participación en los
ingresos del IVA. De esta manera la financiación de la Política Agrícola
Común estaba asegurada y se podían estudiar nuevos campos de acción. Al
mismo tiempo, una nueva solicitud de adhesión británica fue esta vez
acogida por el nuevo Presidente de la República, Georges Pompidou. En
1973 se produjo la efectiva incorporación del Reino Unido, Irlanda y
Dinamarca, tras la firma y ratificación de sus Tratados de adhesión el año
anterior (Noruega rechazó la ratificación en referéndum). La Europa de los
seis se convertía así en la Europa de los nueve. Se precisó la adaptación del
sistema institucional, se asimiló una economía como la británica (58
millones más de consumidores se añadieron al mercado europeo para los
productos franceses y manufacturados alemanes), mientras que su imperio
colonial fue asociado en la nueva Política Comunitaria de Cooperación al
Desarrollo.

b) La segunda y tercera ampliación

Con el fin de las dictaduras en Grecia, Portugal y España y la consiguiente

democratización de estos Estados se preveía su intención de sumarse al
proceso de integración europea. Grecia presentó su solicitud de adhesión en
junio de 1975 y el Tratado de adhesión se firmó el 28 de mayo de 1979,
entrando en vigor el 1 de enero de 1981 (con un período de transición de
siete años), pasando las Comunidades Europeas a tener diez miembros.
Portugal solicitó la adhesión en marzo de 1977 y otro tanto hizo España el
28 de julio de 1977. El Consejo dio el visto bueno el 21 de septiembre de
1977, el Dictamen de la Comisión fue aprobado el 29 de noviembre de 1978.
Las negociaciones comenzaron el 5 de febrero de 1978 y terminaron con la
adopción y autenticación del texto, firmado en Lisboa y Madrid el 12 de
junio de 1985, del Tratado de Adhesión de los dos países. Se acordó un
período transitorio de 10 años (hasta el 31 de diciembre de 1995). La
adhesión portuguesa y española entró en vigor el 1 de enero de 1986.
Los miembros de las Comunidades Europeas pasaban de este modo de seis a
doce miembros, tras 35 años del comienzo de su existencia.

c) La cuarta ampliación

Las adhesiones de Grecia en 1981 y de España y Portugal en 1986

significaron la ampliación a doce miembros y reforzaron el flanco Sur de la
Comunidad. Los progresos en el proceso de construcción europea y la
evolución de la geopolítica del continente llevaron a tres nuevos países –
Austria, Finlandia y Suecia- a entrar en la Unión.
Austria, Finlandia y Suecia eran antiguos miembros de la EFTA. Solicitaron
su adhesión en 1992 y 1993 (también lo hizo Noruega); las negociaciones
finalizaron con la firma del Acta de Adhesión el 24 de junio de 1994 en la
isla de Corfú. El pueblo noruego desautorizó a sus gobernantes rechazando,
por segunda vez, en referéndum su adhesión a la Unión Europea. El Acta de
Adhesión entró en vigor el 1 de enero de 1995: la Unión Europea, a partir
de 1995, se componía de quince Estados miembros.

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 Tras la laboriosa negociación del Tratado de la Unión Europea en 1991, se
firmó en Oporto el 2 de mayo de 1992 un complejísimo Tratado entre la
CEE y la EFTA sobre el Espacio Económico Europeo. Este Tratado tuvo
que ser modificado antes de su firma debido al Dictamen 1/91 de 14 de
diciembre de 1991 del TJCE sobre su incompatibilidad con el TCE y, de
nuevo, ante el rechazo del pueblo suizo mediante el Protocolo de 17 de
marzo de 1993. Al consumarse la cuarta ampliación en 1995 el complejo
acuerdo sobre el EEE se aplica sólo a Liechtenstein, Islandia y Noruega, al
dejar de pertenecer a EFTA Austria, Finlandia y Suecia.

d) La quinta ampliación o ampliación a veinticinco miembros.

La Europa de los 15 emprende el camino de una nueva ampliación tras la
que se había iniciado en 1989, año de la caída del muro de Berlín. El
Consejo Europeo de Copenhague, celebrado en junio de 1993, aceptó que
los PECO´s (Países de Europa Central y Oriental) se integraran, si era su
deseo, y que pudieran llegar a ser miembros de la Unión Europea.
Igualmente, el Consejo Europeo fijaba los tres criterios o requisitos:
- De carácter político: que estuvieran dotados de instituciones estables
que garanticen la democracia, el imperio de la ley (Estado de Derecho),
el respeto de los Derechos Humanos y la protección y el respeto de las
minorías.
- De tipo económico: que funcione la economía de mercado.
- Incorporación del acervo comunitario: capacidad de responder a las
obligaciones del acervo comunitario, incluidos los objetivos de la unión
política, económica y monetaria. Como resultado de este proceso la UE
ha llevado a cabo la ampliación más importante de toda su historia, con
el fin de contribuir a la estabilización del continente europeo, tras la
adhesión de algunas de las antiguas democracias populares del bloque
soviético (la República Checa, Hungría, Polonia y Eslovaquia), los
tres Estados Bálticos que una vez formaron parte de la Unión Soviética
(Estonia, Letonia y Lituania), una de las antiguas Repúblicas de la
antigua Yugoslavia (Eslovenia) y dos países mediterráneos (Chipre y
Malta).
Los países candidatos debían cumplir estos requisitos antes de la adhesión.
Posteriormente, en un Consejo Europeo celebrado en Luxemburgo, en
diciembre de 1997, se acordaron las condiciones de procedimiento o método
de la negociación.
El 12 de marzo de 1998 se celebró en Londres la “conferencia europea” que
reuniría a todos los Estados miembros y Estados candidatos. En esta reunión
global se acordaron diversos compromisos relativos a la paz, la seguridad,
las relaciones de vecindad, respeto a la soberanía de los demás países,
respeto a la integridad e inviolabilidad de las fronteras, respeto al Derecho
Internacional, solución de controversias por medios pacíficos, incluida la
sumisión a la jurisdicción del Tribunal Internacional de Justicia, etc.
Las negociaciones con diez Estados del centro y este de Europa se iniciaron
formalmente el 31 de marzo de 1998. Más tarde se incluyó a Bulgaria,
Rumania y Turquía. La percepción de una gran distancia entre sus
estructuras políticas y jurídicas y las de los Quince, condujo a que la
Comisión llevara a cabo una estrategia reforzada de preadhesión, con el
fin de garantizar la adopción por parte de estos países de la mayor parte de

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 este acervo antes de la adhesión. Para la aplicación efectiva del Derecho
Comunitario se les exigió que hicieran los cambios necesarios en sus
estructuras administrativas y económicas.
Ninguna ampliación había suscitado tanta preocupación por la adaptación
jurídico-política de los Estados candidatos. De hecho, se llevó a cabo un
análisis sistemático (screening)1 por separado del acervo: explicación del
acervo, facilitar su adopción con la prestación de asistencia técnica y cálculo
de las dificultades país por país. Cada país se comprometió a presentar su
propio programa nacional de adopción del acervo.
Con la firma el 16 de abril de 2003 del Tratado de Adhesión a la UE
culminaba un largo y difícil período de negociaciones con diez Estados del
Centro y Este de Europa (República Checa, Estonia, Chipre, Letonia,
Lituania, Hungría, Malta, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia).
El Tratado entró en vigor el 1 de mayo de 2004 pasando la UE y sus
Comunidades de quince a veinticinco Estados miembros. Desde esa fecha
del 2004 la UE engloba a veinticinco países y a 454 millones de ciudadanos.

e) La sexta ampliación
Las negociaciones prosiguieron de un modo tan flexible y propicio para
Rumania y Bulgaria. Su Tratado de Adhesión se firmó el 25 de abril de
2005. Entraría en vigor el Tratado el 1 de enero de 2007.

La Antigua República Yugoslava de Macedonia y Turquía tienen el estatuto

de país candidato. Las negociaciones de adhesión con Croacia y Turquía se
abrieron el 3 de octubre de 2005.
Los países de los Balcanes Occidentales que han iniciado el proceso de
estabilización y de asociación tienen el estatuto de países candidatos
potenciales. Aparte de la antigua República yugoslava de Macedonia, que
tiene el status de país candidato, también están en ese grupo Albania, Bosnia
y Herzegovina, Montenegro y Serbia, incluido Kosovo, según la definición
de la resolución 1244 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
Por último, hay que decir, en relación con futuras ampliaciones, que éstas
exigirán una nueva reflexión sobre el concepto de Europa, cuáles son los
objetivos finales de la integración europea y los intereses de la Unión
Europea en el escenario mundial.
f) La séptima ampliación

El Tratado de Adhesión de Croacia se firmó el 9 de diciembre de 2011.

El ingreso de Croacia el 1 de julio de 2013 es el séptimo ejercicio ampliatorio,
pasando la Unión Europea a estar compuesta por veintiocho Estados miembros.

1
El examen analítico del acervo o «screening» constituye la fase de preparación de las negociaciones de
adhesión. Se trata de una fase esencial, ya que sirve de base a las negociaciones bilaterales entre la Unión
Europea y cada uno de los países candidatos. El «screening» realizado de manera conjunta por la
Comisión y cada uno de los países candidatos permite a estos últimos familiarizarse con el acervo y
exponer su capacidad para ponerlo en práctica. El «screening» también tiene como objetivo identificar los
ámbitos del acervo en los que han de realizarse progresos para que las legislaciones de los países
candidatos sean compatibles con las normas comunitarias. Dichos ámbitos se dividen en capítulos que se
negocian de manera individual. Si es necesario actualizar el acervo, se puede llevar a cabo un «screening»
en el transcurso de las negociaciones de adhesión.

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 Su mecánica ha sido prácticamente idéntica a las de ejercicios anteriores: el país
europeo que cumple con las condiciones de Copenhague y Madrid para entrar
(Estado democrático, economía de mercado, aceptación del acervo comunitario
y participación en el juego institucional europeo) solicita el ingreso (cosa que
Croacia hizo el 21 de febrero del 2003, diez años después de haber entrado en
Naciones Unidas en 1992, tras su independencia en 1991 al final de la compleja,
dolorosa y cruenta guerra de los Balcanes y seis años antes de entrar en la
OTAN en el 2009).

Por último, tenemos que decir que el resto de candidatos son Islandia,
Macedonia, Montenegro, Serbia y Turquía, aunque con un horizonte bastante
lejano en el caso de este último Estado, principalmente por el giro involucionista
que está experimentando últimamente en muchos aspectos (BREXIT).

3. Las reformas de los Tratados originarios.

Lista de los principales Tratados:

 Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero

(CECA), firmado en París en 1951. Este Tratado expiró el 23 de julio de 2002.
 Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea (CEE), firmado en
Roma en 1957.
 Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica
(Euratom), firmado en 1957 en Roma.
 Acta Única Europea (AUE), firmada en Luxemburgo en 1986.
 Tratado de la Unión Europea (TUE), firmado en Maastricht en 1992.
 Tratado de Ámsterdam, firmado el 2 de octubre de 1997.
 Tratado de Niza, firmado el 26 de febrero de 2001.
 Tratado Constitucional (2004).
 Tratado de Lisboa (2007).

Los federalistas creían que con la creación de las Comunidades se había

iniciado un camino hacia la ansiada unidad política. El funcionamiento de las
Instituciones demostró que los Tratados no respondían a tales expectativas. Un
ejemplo de ello era las escasas competencias que los Tratados conferían a la
Comisión. Ciertamente, el Tratado de la CEE, fuera de las concretas previsiones
para la instauración de la unión aduanera, estaba plagado de previsiones
generales sobre intenciones y objetivos a alcanzar.
La actuación de la CEE en el ámbito de la política económica era
inapreciable, mientras que en el caso de la energía y el transporte el Tratado era
tan genérico que no proporcionaba medios de intervención. En cuanto a la
política de competencia, su ejecución la encomendaban los Tratados
fundamentalmente a la Comisión. En cuanto a la política industrial, se creó una
Dirección General en el seno de la Comisión, a pesar de no tener un mandato
preciso ni un contenido competencial que lo justificase. También se sentaron las
bases para la acción en investigación y desarrollo, en política social y en política
regional.

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 La actuación más compleja fue la creación efectiva de la Política
Agrícola Común. Su inclusión en el Tratado fue una clara concesión a la
agricultura francesa, que a finales de los años cincuenta producía más de lo que
podía consumir. El reto para la Comisión fue configurar una PAC que
garantizase a los agricultores un nivel de vida adecuada, que no generase
excesiva sobreexplotación y que no enemistase a los socios comerciales de la
Comunidad.
Nació en estas fechas también lo que ha venido en llamarse la
«Comitología». Cuando era necesaria la intervención de la Comisión, para ello
se instituyó un Comité especial de Agricultura, integrado por representantes de
los Estados miembros, encargado de asesorar y controlar a aquella en las
competencias que el Consejo atribuía a la Comisión.
El resultado de toda esa actividad fue la necesidad de erigir una auténtica
Administración en el seno de la Comisión, dotada de un personal a su servicio
con un régimen jurídico adecuado que garantizase la independencia de los
funcionarios.
Al mismo tiempo, se imponía la oportunidad de racionalizar la estructura
de las Instituciones integradas de Consejo y Comisión, procediendo a la fusión
de las tres que en cada caso existían para las respectivas Comunidades, lo cual
no se logró hasta el Tratado de Bruselas de 1965.2
La Comisión se vio apoyada en esta época por la jurisprudencia del
Tribunal de Justicia, que formuló alguno de los grandes principios jurídicos del
proceso de integración europea. Así, en 1963 en el asunto Van Gend en Loos
consideró que los tratados no pueden ser comprendidos como meros acuerdos
intergubernamentales y las competencias europeas no pueden ser legitimadas
exclusivamente en términos de de Derecho Internacional, consagrando el efecto
directo del Derecho Comunitario. Por otro lado, en 1964 expresó de forma
rotunda, en la sentencia Costa v. ENEL, la peculiaridad de las Comunidades
Europeas al afirmar la primacía del Derecho Comunitario sobre el Derecho
nacional sobre la base de que los Estados miembros habían transferido de forma
definitiva derechos de soberanía a las Comunidades, por lo que el Derecho
Comunitario no podía ser derogado o modificado por el Derecho nacional.

En 1961 el Reino Unido presentó su solicitud de adhesión a las

Comunidades, junto con Dinamarca, Irlanda y Noruega. En 1963 el general
DE GAULLE vetó la entrada del Reino Unido, puesto que ello supondría su
pérdida de liderazgo político sobre las Comunidades, que tendría que compartir
con el Reino Unido si se verificaba su adhesión y, además, porque consideraba a
ese país más proclive a los Estados Unidos que a los exclusivos intereses
europeos. A esta época pertenecen los Planes FOUCHET (1961-1962), en los
que se plasmaba la idea que DE GAULLE tenía de las Comunidades: reacio a
toda cesión de soberanía en beneficio de una instancia supranacional, y más
proclive a los clásicos modelos intergubernamentales, de cooperación política
entre Estados. Los Planes FOUCHET implicaban además una revisión de los
Tratados constitutivos de las Comunidades a la luz de esa filosofía
intergubernamental. La iniciativa fue neutralizada por el enérgico rechazo de
países como Holanda y Bélgica.

2
Tratado por el que se establece un Consejo único y una Comisión única de las Comunidades Europeas
(conocido como el Tratado de Fusión de Ejecutivos), Bruselas 8 de abril de 1965.

11
 La primera crisis interna de las Comunidades estalló en 1965: es la
llamada crisis de la “silla vacía”, al abandonar Francia su presencia en el
Consejo como consecuencia del paso de una etapa, dentro del período
transitorio, a otra que suponía la adopción de decisiones por mayoría cualificada.
Francia consideraba que el sistema de adopción de decisiones, previsto en los
Tratados por mayoría cualificada, debería fundarse en la unanimidad para
aquellas decisiones que supusieran un interés muy importante para un Estado
miembro. Se estaba refiriendo en concreto al acuerdo para un precio común del
grano en el seno de la Política Agrícola Común. Dos fechas eran claves a este
respecto, el 30 de junio de 1965, cuando expiraba el provisional sistema de
financiación de la PAC y era preciso aprobar otro. La segunda, el 1 de enero de
1966, cuando terminaría la segunda fase del período transitorio fijado en el
Tratado CEE y se extendería el voto por mayoría cualificada a ámbitos como la
PAC.
Su interpretación no fue aceptada puesto que era una violación flagrante
de los Tratados. Por ello Francia abandonó el Consejo (no las Comunidades
Europeas) en junio de 1965. La crisis se cerró al volver Francia a asistir a las
sesiones del Consejo desde enero de 1966.
La salida a la crisis se encontró en el conocido como compromiso de
Luxemburgo, acuerdo político en virtud del cual, cuando en el seno del Consejo
un Estado invocase que un asunto que se pretende someter a votación por
mayoría cualificada para su adopción afecta a intereses nacionales que considera
muy importantes, entonces no se procederá a tal votación, sino que se seguirá
negociando hasta que se encuentre una posición satisfactoria para todos los
Estados que pueda ya sí ser votada. Es decir, aunque un asunto jurídicamente
debería ser adoptado por mayoría cualificada, en virtud de este compromiso de
facto pasará a ser adoptado por unanimidad si un Estado alega que están en
juego intereses esenciales para él.
La crisis de la silla vacía marcó el final de la etapa fundacional.
También en esta época se dio solución al problema pendiente de la
unificación institucional. En el Convenio de 8 de abril de 1965 se creó un
Consejo único y una Comisión única, así como un órgano auxiliar del Consejo
único (el Comité de Representantes Permanentes –COREPER-); el citado
Tratado entró en vigor en 1967.
En los años sesenta y setenta se trató de dar cumplimiento pleno a los Tratados,
en los sesenta acometiendo el término del período transitorio (realización de la
Unión Aduanera y establecimiento de la Política Agrícola Común) que, al ser de
doce años para los Estados fundadores, expiró el 1 de enero de 1970
Al comienzo de 1970 y 1971 se hicieron algunas reformas flexibles en el sistema
de financiación de las Comunidades Europeas, hasta acometer en 1975 una
importante reforma dotando a éstas de un sistema de financiación propio y
atribuyendo al Parlamento Europeo importantes poderes de codecisión. También
en 1975 se inició una política de solidaridad mediante la creación del Fondo
Europeo de Desarrollo Regional (FEDER). Se democratizó el Parlamento
Europeo al acordar dar aplicación plena a las previsiones de los Tratados
fundacionales relativas a un Parlamento Europeo elegido por sufragio universal.
Las primeras elecciones fueron en julio de 1979.
La «cumbre» de Jefes de Estado o de Gobierno, reunida en octubre de 1972 en
París, había solicitado a las Instituciones la confección de un Informe sobre
«relaciones de los Estados miembros en una unión europea». Nuevamente en el

12
año 1974 se encargó al primer ministro belga, Leo Tindemans, la redacción de
un Informe de síntesis sobre la consecución de la Unión Europea; el informe
Tindemans, presentado en diciembre de 1975, estableció con precisión las
reformas necesarias para profundizar en las Instituciones y en las competencias
de las Comunidades Europeas. Pero la década de los setenta finalizó sin el
acuerdo de ningún cambio, a excepción de la reforma presupuestaria.
Podemos mencionar los siguientes hechos en la evolución de las Comunidades
en la década de los setenta:
- Adelanto de la unión aduanera.
- Nuevo acuerdo financiero basado en recursos propios obtenidos de las
exacciones agrícolas, de los aranceles comunes y de la participación en
los ingresos del IVA.
- Incorporación a la Comunidad del Reino Unido, Irlanda y Dinamarca en
1973.
- Tras la debilitación de la Comisión después de la crisis de la silla vacía,
el liderazgo del proceso de integración lo tomaron los Estados miembros
mediante un nuevo foro extraño al sistema institucional comunitario: las
cumbres (la primera fue la de la Haya en 1969), continuadas ya
regularmente tres veces al año a través del Consejo Europeo desde
1974.
- Los Jefes de Estado o de Gobierno van a dirigir la integración
comunitaria y encauzar una cooperación política europea que había
quedado fuera de aquella.
- La privación del Consejo Europeo de capacidad jurídica decisoria,
respetándose las competencias de la Comisión en el proceso decisorio
(especialmente, el monopolio de iniciativa legislativa).
- Fortalecimiento de la legitimidad democrática del Parlamento Europeo
mediante la elección directa de sus miembros. Como dijimos antes, las
primeras elecciones no tendrían lugar hasta junio de 1979, pero supuso
una transformación cualitativa de la Institución.
- Con la crisis económica y la interrupción del crecimiento económico
(crisis monetaria internacional y crisis de la energía por la escalada de
precios del petróleo) la situación era recesión, desempleo e inflación.
- Las víctimas de esta situación son la proyectada Unión Monetaria
Europea y el libre comercio.
- Una de las consecuencias de la primera ampliación fue la efectiva
implantación de la Política regional, articulada a través del Fondo
Europeo de Desarrollo Regional, cuyos principales beneficiarios fueron
Italia, Reino Unido y Francia.
- Especial impulso político de la Política Social. La crisis económica
impidió dar credibilidad al Fondo Social Europeo previsto en el Tratado
y el Consejo se limitó a una actividad legislativa puntual y a la creación
de las primeras Agencias europeas en las que articular la participación de
los sectores implicados.
- Respecto a la cooperación política europea, en 1970 el informe
DAVIGNON sentó las bases de la cooperación política europea y limitó
su contenido a las relaciones exteriores. Posteriormente, el Informe de
COPENHAGUE de 1973 instauró una “colegialidad europea” en materia
política que se tradujo en una obligación de concertación, según la cual
«cada Estado se compromete, como regla general, a no fijar

13
 definitivamente su propia posición sin haber consultado a sus socios».
Además, los Ministros de Asuntos Exteriores se reunirían al menos
cuatro veces al año y el Comité Político –creado en 1970-, una vez al
mes.

4.1. EL ACTA ÚNICA EUROPEA

Desde el informe Tindemans se sucedieron diversos proyectos o informes de

reforma global de las Comunidades Europeas. El texto que sirvió de base para el
Acta Única Europea fueron dos informes del «Comité para las cuestiones
institucionales» de diciembre de 1984 y marzo de 1985. Poco después, en junio
de 1985, el Consejo Europeo, reunido en Milán, convocó la Conferencia
intergubernamental, oponiéndose Reino Unido, Dinamarca y Grecia a iniciar la
reforma. Tras siete meses de negociación aprobó el texto del Acta el 17 de
febrero de 1986. Entró en vigor el 1 de julio de 1987.
El AUE supuso una reforma muy importante. La razón de su denominación se
debió al hecho de que afectaba tanto a tratados fundacionales como a posteriores
tratados modificativos y se articuló en un texto convencional único.
El principal objetivo del Acta Única Europea fue la revitalización del mercado
común europeo que, tras el proteccionismo de los años setenta, se había
convertido en menos competitivo que los mercados norteamericano, japonés y
asiáticos. El escaso crecimiento económico europeo respecto a dichas economías
exigía nuevas actuaciones que la Comisión, revitalizada por el nuevo liderazgo
de Jacques Delors (enero de 1985), había avanzado en el Libro Blanco «La
consecución del Mercado Interior» de 1985 para avanzar en la integración
económica como medio para llegar a la Unión Europea.
El Acta Única Europea supuso, además, un incremento competencial
considerable por una doble vía. Por un lado, la introducción del artículo 95
(entonces 100 A) TCE que permite a la Comunidad adoptar «las medidas
relativas a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y
administrativas de los Estados miembros que tengan por objeto el
establecimiento y el funcionamiento del mercado interior», con la nota
trascendental de que las decisiones se adoptarán no por unanimidad sino por
mayoría cualificada. Por otro lado, la consagración de acciones comunitarias que
hasta entonces se habían basado en la extensión competencial del entonces
artículo 235 (nuevo 308), como es el caso de la política medioambiental, la
política regional, o la política de investigación y desarrollo tecnológico.
Mención especial merece la política de cohesión, que recibió un fuerte impulso
político y, sobre todo, económico a través de los Fondos Estructurales, que en
una difícil negociación posterior vieron su montante duplicado en beneficio de
países como Portugal, Italia, Irlanda, Grecia o España.
Desde un punto de vista institucional, el Acta Única Europea reforzó el papel
tanto del Parlamento como de la Comisión. En el primer caso, se potenció la
intervención del Parlamento Europeo en el proceso legislativo mediante la
configuración del denominado procedimiento de cooperación, que en realidad no
iba más allá de una doble intervención de esta Institución antes de la adopción
final por el Consejo. En lo tocante a la Comisión, la reforma pasó más
desapercibida, aunque reforzó decisivamente sus competencias ejecutivas en
detrimento del Consejo.

14
El Acta Única también es importante por la formalización por vez primera en los
Tratados de la cooperación política europea (art. 30 AUE) que se había
desarrollado durante la década de los setenta fuera del marco comunitario. De
esta manera se fue creando una “acervo” político europeo que el Acta Única de
1986 no hizo sino codificar en Título III: «Disposiciones sobre la Cooperación
Europea en materia de política exterior».
Como su intencionalidad integradora última, erigen esta reforma de los Tratados
en un hito ambivalente del proceso de integración, pues significa la plena
realización de los objetivos de las Comunidades mediante la consecución del
mercado único europeo y sentaba las bases para trascender el marco comunitario
a través de una mutación cualitativa que conduciría la creación de la Unión
Europea.

4.2. EL TRATADO DE LA UNIÓN EUROPEA

En la concepción de la Comisión, la dinámica del mercado único europeo debía

llevar a la necesaria consecuencia de una Unión Económica y Monetaria
auspiciada ya en la década de los setenta. La caída del muro de Berlín en 1989,
la recuperación democrática posterior de los países de la Europa Central y
Oriental y la reunificación alemana en 1991 dibujaron un escenario político y
económico completamente diferente que obligaba a ampliar el ámbito espacial y
material del proceso de integración europea. La respuesta la dio el Tratado de la
Unión Europea, negociado en el Consejo Europeo de diciembre de 1991,
firmado en Maastricht en febrero de 1992 y que, tras un tortuoso proceso de
ratificación (primer referéndum negativo danés, referéndum positivo francés por
exigua mayoría y Sentencia favorable del Tribunal Constitucional Federal
alemán), entró finalmente en vigor el 1 de noviembre de 1993.
Dicho Tratado consta de siete Títulos:

- El Título I: comprende las Disposiciones comunes, donde se afirman los

objetivos generales de la Unión Europea en cuanto tal (distinta de las
Comunidades pero carente de personalidad jurídica propia y englobando
aquellas) y se proclama un marco institucional único.

- El Título II: incluye las Disposiciones por las que se modifica el

Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, empezando
por la desaparición del adjetivo «Económica», significando así la
amplitud competencial de la Comunidad a ámbitos no estrictamente
económicos (educación, cultura, juventud, etc). La Comunidad
Europea, con su propio Tratado, constituye un elemento autónomo, pero
integral, de la Unión Europea. La Comunidad, pues, no se diluye en
aquella, sino que continúa existiendo con personalidad jurídica propia, a
diferencia de la nueva Unión Europea que carece de ella. Además, la
Comunidad Europea tiene a su vez sus propios objetivos, sus propias
políticas, sus propios instrumentos jurídicos, su propio proceso decisorio,
es decir, su propio Ordenamiento jurídico conforme al cual deben actuar
las Instituciones únicas en este ámbito comunitario.
- El Título III: contiene las Disposiciones por las que se modifica el
Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero.

15
 - El Título IV: recoge las Disposiciones por las que se modifica el
Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica.
- El Título V: lleva por título Disposiciones relativas a la política exterior
y de seguridad común. A diferencia de los tres Títulos anteriores, en este
caso no se inserta en el Tratado de la Unión Europea ni un Tratado
específico ni una Comunidad. Se trata, única y exclusivamente, de una
política, pero esta vez directamente de la Unión Europea en cuanto tal.
Una política que tiene sus objetivos definidos y sus instrumentos de
actuación determinados. Se trata de un ámbito de actuación autónomo
con respecto al ámbito comunitario de las tres Comunidades,
caracterizado por funcionar conforme a criterios propiamente
intergubernamentales, a diferencia del método estrictamente
comunitario inspirado en principios supranacionales.
- El Título VI: se dedica a las Disposiciones relativas a la cooperación en
los ámbitos de la justicia y de los asuntos de interior, igualmente una
política propia de la Unión Europea articulada según principios
intergubernamentales.
- El Título VII: por último, incluía las Disposiciones Finales.

Desde el punto de vista competencial, se produjo un nuevo incremento:

- Protección de los consumidores (art. 129 A)
- Redes transeuropeas (art. 129 B y ss.)
- Cultura (art. 128)
Uno de los elementos claves fue el establecimiento gradual de una Unión Económica y
Monetaria, con una implantación prevista para 1999, que incluye la creación de la
moneda única (el euro), una política monetaria común y unos órganos para su ejecución
(transitoriamente el Instituto Monetario Europeo y, definitivamente, el Banco Central
Europeo). Se establecieron tres fases para la consecución de la unión aduanera, el
Tratado de Maastricht fijó una secuencia de tres fases para que las economías y políticas
monetarias de los Estados miembros alcanzasen un cierto nivel de convergencia en sus
niveles de inflación, déficit público, deuda pública y tipos de interés. Son los célebres
«criterios de convergencia»3. Sólo quien los cumpliere y quien voluntariamente quisiera
acceder a la tercera fase de la UEM4, adoptará la moneda única.

El Tratado de Maastricht y su proceso de ratificación marcaron un punto de inflexión en

la historia de la integración europea. Hasta ese momento, la integración europea era
esencialmente un proceso elitista que implicaba principalmente a los líderes políticos de
las Comunidades, pero ignorado por la mayoría de la población. Con Maastricht esto
cambió.

4.3. EL TRATADO DE ÁMSTERDAM

La Unión Europea se enfrentaba después de 1993 a dos grandes problemas: hacia

dentro, ad intra de la Unión, una opinión pública muy crítica y deseosa de una profunda
3
Estos criterios son: 1) la inflación no superará en más de 1,5 puntos la media de los tres Estados que la
tengan más baja; 2) los tipos de interés no pueden exceder en dos puntos la media de los tres Estados en
que sean más bajos; 3) el déficit público no puede superar el 3 por 100 del PIB; 4) la deuda pública no
puede superar el 6 por 100 del PIB; 5) la moneda deberá permanecer durante los dos años anteriores en la
banda estrecha del sistema monetario europeo (2,25 por 100).
4
Cláusula «opting-out», que ha permitido al Reino Unido y a Dinamarca permanecer fuera de la tercera
fase.

16
reforma constitucional; y hacia fuera, ad extra, diez o quince Estados europeos, del
Centro y Este de Europa (los PECO´s), esperando ver cumplido su deseo de integrarse
en la Unión Europea.
La Conferencia Intergubernamental comenzó sus trabajos en marzo de 1996 en Turín
(Italia) y los terminó mediante la adopción del Tratado de 2 de octubre de 1997 en la
ciudad holandesa de Ámsterdam (en vigor desde el 1 de mayo de 1999).
Hubo algunas reformas positivas que afectaron al Parlamento Europeo, pues se hizo una
importante extensión y simplificación de la codecisión. Se ancló a la UE en los
principios democráticos del Estado de Derecho, previéndose un sistema de sanciones
para el Estado miembro que violase de forma grave y persistente los derechos humanos.
Se reconoce expresamente la competencia del TJCE en materia de violación de
derechos fundamentales.
El Tratado de Ámsterdam incluyó en el Tratado de la UE un Título VII denominado
«Disposiciones sobre una cooperación reforzada». La introducción de ese mecanismo
de flexibilidad se encamina a permitir a los Estados que lo deseen establecer una
cooperación más estrecha y avanzada que la permitida conforme a los procedimientos e
instrumentos comunitarios e intergubernamentales existentes. En un primer momento la
cooperación reforzada supondría un medio para desbloquear mínimamente avances
imposibles por el veto de la unanimidad. La idea subyacente es que, al permitir a ciertos
Estados una integración más profunda en temas concretos, ello impulsaría y arrastraría
al resto. La previsión de la cooperación reforzada era ya de por sí importante, pero su
regulación era tan cautelosa que resultaba demasiado onerosa su utilización.

4.4. EL TRATADO DE NIZA (2000)

En el Tratado de Ámsterdam habían quedado pendientes múltiples aspectos

estructurales, especialmente la Reforma de las Instituciones de cara a la ampliación a los
países de Europa Central y Oriental, con los cuales ya se habían iniciado negociaciones
de adhesión. La Conferencia Intergubernamental comenzó el 14 de febrero de 2000 y su
difícil desenlace no se produjo sino en el Consejo Europeo de Niza de diciembre de
2000. Entró en vigor el 1 de febrero de 2003. La negociación no fue nada fácil, pues
no sólo se discutía con los ya Estados miembros, sino que también estaban allí presentes
los futuros Estados, lo que elevaba el total a 27 países. En este contexto, alcanzar un
acuerdo sobre temas tan polémicos y sensibles como la composición de la Comisión, el
número de diputados al Parlamento Europeo que se asigna a cada Estado y, sobre todo,
la ponderación del voto en el seno del Consejo de cara a la adopción de decisiones por
mayoría cualificada. En este último punto las posturas fueron especialmente
encontradas. Así, el rechazo francés al reconocimiento del peso económico y
demográfico alemán fue precariamente preservado mediante la asignación del mismo
número de votos, aunque se incorporó oficialmente la denominada «cláusula de
verificación demográfica» que exige comprobar que los países que votan a favor en el
Consejo representan el 62 por 100 de la población de la Unión.
Otros aspectos relevantes fueron la extensión de la mayoría cualificada a más ámbitos y
del procedimiento legislativo de co-decisión. Más desapercibido para la opinión pública
fue la ambiciosa reorganización del Tribunal de Justicia, con el potenciamiento del
Tribunal de Primera Instancia y la posibilidad de crear nuevos órganos en su seno (Salas
jurisdiccionales).
El Tratado de Niza reforma el título relativo a las cooperaciones reforzadas,
flexibilizando, profundizando y sistematizando este instrumento de integración. Para
ello, se ha visto necesario distinguir los diferentes ámbitos sobre los que aquella puede

17
incidir, de ahí que se establezca una regulación general (nuevo Título VII del TUE),
insertando las disposiciones específicas para los diferentes pilares en los respectivos
articulados.
La regulación general de las cooperaciones reforzadas viene, pues, recogida de
forma autónoma y rige, salvo disposición en contrario, sobre todos los tipos de
cooperaciones reforzadas independientemente del pilar en el que operan. El objetivo
general de este mecanismo es permitir a los Estados miembros que lo deseen establecer
una cooperación más estrecha y profunda en determinados temas, siempre y cuando los
objetivos particulares perseguidos por dicha cooperación no puedan alcanzarse en el
seno del Consejo en un plazo razonable limitándose a las disposiciones pertinentes de
los Tratados. Es la conocida como «cláusula de último recurso»: sólo se puede recurrir a
la cooperación reforzada cuando han fracasado las negociaciones y, a fortiori, las
votaciones en el Consejo en las que desembocan los procedimientos comunitarios e
intergubernamentales previstos.
En cuanto a la participación, el número mínimo de Estados miembros necesario para
impulsar una cooperación reforzada es, actualmente, de nueve, mientras que el
Tratado de Niza prevé un número de ocho.
Se establecen límites a la hora de celebrar este instrumento de integración: la
cooperación en cuestión deberá respetar, primero, los Tratados; segundo, el marco
institucional único de la Unión; tercero, los acervos comunitarios, de la PESC y de la
cooperación policial y judicial en materia penal, encomendándose, además al Consejo y
a la Comisión que velen por la coherencia de las decisiones que se tomen en el seno de
cada cooperación con las políticas de la Unión y de las Comunidades; y cuarto, a la
integración del acervo de Schengen5 en la Unión Europea. La cooperación deberá
permanecer dentro de los límites de las competencias de la Unión o de la Comunidad y
no podrá hacer siquiera referencia a los ámbitos que sean competencia exclusiva de la
Comunidad. Tampoco podrá afectar negativamente ni al mercado interior ni a la
cohesión económica y social, ni obstaculizar ni discriminar los intercambios entre
Estados miembros, provocando distorsiones de competencia entre ellos.
El lanzamiento de una cooperación reforzada permite a los Estados miembros
participantes hacer uso de las Instituciones, procedimientos y mecanismos establecidos
en los Tratados. Los actos y decisiones necesarios para realizar la cooperación reforzada
serán adoptados conforme a las disposiciones institucionales pertinentes de los
Tratados. Todos los miembros del Consejo podrán participar en las deliberaciones, pero
sólo aquellos que representan a los Estados miembros participantes en dicha
cooperación reforzada tomarán parte en la adopción de decisiones. Para la mayoría
cualificada, se atenderá a la proporción de los votos ponderados y del número de los
miembros del Consejo que se establece en los Tratados, mientras que la unanimidad
queda constituida únicamente por los votos de los miembros del Consejo a los que
concierne la cooperación.
Estos actos y decisiones adoptados por los Estados miembros en el marco de una
cooperación reforzada deberán ser aplicados por ellos mismos, pues no sólo les vinculan
sino que serán directamente aplicables, evidentemente sólo en los Estados miembros
participantes, pues los que quedan fuera de la cooperación a lo único que quedan
obligados es a no poner trabas a la realización de la cooperación reforzada. Respecto a
la financiación de los gastos que ocasione una cooperación reforzada –salvo los gastos
administrativos de funcionamiento institucional- , aquellos correrán a cargo de los
Estados miembros participantes.

5
Firmado el 14 de junio de 1985 en Schengen, una localidad de Luxemburgo.

18
En el Consejo Europeo de Niza las Instituciones proclamaron la Carta de Derechos
Fundamentales de la Unión Europea, preparada por una Convención integrada por
representantes de los Jefes de Estado o de Gobierno, de la Comisión, del Parlamento
Europeo y de los Parlamentos nacionales. La Carta no fue adoptada formalmente y
quedó pospuesta para una Conferencia Intergubernamental.

4.5. EL TRATADO POR EL QUE SE INSTITUYE UNA

CONSTITUCIÓN PARA EUROPA (2004)

Aunque el Tratado de Niza establecía y acordaba ya todas las reformas institucionales

necesarias para asumir la siguiente y masiva ampliación de países de Europa Central y
Oriental, meses después el equilibrio político entre los Estados varió hasta el punto de
que al año siguiente el Tratado de Niza fue cuestionado y desacreditado públicamente.
Se difundió la especie de que no era el Tratado que la Unión necesitaba, especialmente
para reforzar su papel internacional tras los atentados del 11 de septiembre en Nueva
York. Así se anunció una reforma sustancial del Tratado.
Para esa reforma se constituyó una «Convención sobre el futuro de Europa». Esa
Convención estuvo presidida por el ex Presidente francés Giscard D´Estaing, más dos
Vicepresidentes y estaba integrada por un representante de los Jefes de Estado o de
Gobierno de cada Estado miembro; treinta miembros de los Parlamentos nacionales;
dieciséis miembros del Parlamento Europeo y dos representantes de la Comisión; más
representantes de los Estados por entonces candidatos a la adhesión.
Después de las protestas de algunos Estados y de afanosos trabajos, se llevó el mandato
de la misión de la Convención. Finalmente, ésta aprobó el documento final sobre el
Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, que el Presidente de la
Convención presentó al Consejo Europeo de Salónica de 19-20 de junio de 2003. Sobre
esta base, se desarrollaron los trabajos de la Conferencia Intergubernamental. Tras una
falta de acuerdo en el Consejo Europeo de Bruselas de diciembre de 2003, los Jefes de
Estado o de Gobierno llegaron a un acuerdo en junio de 2004, firmando el texto final el
29 de octubre de 2004 en Roma.
La Constitución se articula en cuatro Partes, cuya numeración romana precede a los
artículos que se incluyen en cada una de ellas:

- Parte I. En ella se definen los valores, objetivos, competencias,

Instituciones e instrumentos de la Unión. Establece las reglas básicas
sobre derechos fundamentales, ciudadanía, vida democrática y finanzas
de la Unión. Por último, recoge las condiciones de adhesión a la Unión y
de retirada de ésta.
- Parte II. Comprende la «Carta de Derechos Fundamentales de la
Unión».
- Parte III. Incluye las Políticas (bases jurídicas de los ámbitos
competenciales) y el funcionamiento de la Unión (Instituciones, órganos
y organismos).
- Parte IV. Disposiciones generales y finales.

Además, la Constitución viene completada por los dos Anexos del Tratado CE (lista de
productos agrícolas y países territorios de ultramar) y por 36 Protocolos (entre los que
cabe destacar el Estatuto del Tribunal de Justicia, del Banco Central Europeo, del Banco
Europeo de Inversiones, el relativo a Schengen o a la Unión Económica y Monetaria).
Finalmente, se incluyen 41 Declaraciones relativas a disposiciones de la Constitución o

19
de los Protocolos y 7 Declaraciones unilaterales realizadas por algunos Estados
miembros.
Se proclama expresamente la primacía del Derecho de la UE sobre todo el Derecho
interno de los Estados miembros, lo que no es una novedad, y se reitera la cláusula de
cooperación leal. Se reorganiza el sistema de normas: utiliza el concepto de ley europea
para el acto aprobado en procedimiento legislativo que incluye a los dos cuerpos
legislativos (Consejo y Parlamento Europeo) y en las materias que la Constitución
reserva a la ley europea. Esta norma creará iguales derechos y obligaciones para todos
susceptibles de ser exigidos en todo el territorio de los Estados miembros. Por el
contrario la ley marco europea no creará derecho uniforme al dejar ciertos márgenes de
decisión a los Estados miembros (retoma el concepto de directiva).
Como puede observarse, a pesar de que una de las excusas de su elaboración era la
simplificación del Derecho originario para hacerlo más accesible a los ciudadanos, el
resultado final es un mamotreto de difícil manejo para los especialistas y prácticamente
inabordable para los ciudadanos.
La Constitución pone fin a la estructura en «pilares» de la Unión Europea, aunque no
asume la Comunidad Europea de la Energía Atómica, que sigue existiendo con su
propio Tratado. Otro aspecto importante a destacar es que se dota finalmente a la Unión
Europea de personalidad jurídica.
Su entrada en vigor quedó supeditada a la ratificación por todos y cada uno de los
Estados miembros de la Unión conforme a sus procedimientos constitucionales internos.
Y si uno de los Estados miembros no ratificase la Constitución, ésta no entraría en
vigor, continuando la vigencia de los Tratados vigentes.
Por poner un ejemplo, en Francia la Constitución europea fue rechazada en un
referéndum el 29 de mayo de 2005. (Resultados: Sí 45,13% - No 54,87% - tasa de
participación 69,34%).

4.6. EL TRATADO DE LISBOA (2007)

El Tratado brinda a la Unión el marco y los instrumentos jurídicos necesarios para

afrontar los retos del futuro y responder a las expectativas de los ciudadanos.

1. Una Europa más democrática y transparente: el Parlamento Europeo y los

Parlamentos nacionales tienen mayor protagonismo, hay más oportunidades para
que los ciudadanos hagan oír su voz y es más fácil saber cómo se reparten las
tareas entre la Unión y los países miembros.
Mayor protagonismo del Parlamento Europeo: el Parlamento Europeo,
directamente elegido por los ciudadanos de la Unión, estrena nuevas competencias
sobre legislación, presupuesto y firma de acuerdos internacionales por la UE. Cabe
destacar el mayor recurso al procedimiento de codecisión, pues coloca al
Parlamento Europeo en pie de igualdad con el Consejo, que representa a los
Estados miembros, para la mayor parte de la legislación de la UE.
 Mayor participación de los Parlamentos nacionales: los Parlamentos
nacionales pueden participar más en las labores de la UE gracias, en
particular, a un nuevo mecanismo que garantiza que la Unión sólo actúe
cuando resulte más eficaz (subsidiariedad). Esta novedad, unida al mayor

20
 protagonismo del Parlamento Europeo, acrecienta la democracia y la
legitimidad de las actuaciones de la Unión.
 A la escucha de los ciudadanos: gracias a la "iniciativa ciudadana" (art.
11 TUE), un grupo de al menos un millón de ciudadanos de un número
significativo de Estados miembros puede pedir a la Comisión que haga
propuestas de legislación.
 Reparto de tareas: la relación entre los Estados miembros y Unión
Europea queda más perfilada gracias a una clasificación precisa de las
competencias de cada cual.
 Retirada de la Unión: el Tratado de Lisboa prevé explícitamente por
primera vez la posibilidad de que un Estado miembro se retire de la
Unión. (art. 50 TUE)
2. Una Europa más eficaz, con métodos de trabajo y votación simplificados,
instituciones modernas y adaptadas a la Unión de los Veintisiete (Veintiocho
con la incorporación de Croacia desde el 1 de julio de 2013) y más capacidad
para actuar en los ámbitos prioritarios para la UE de hoy.
 Eficacia en la toma de decisiones: la aprobación por mayoría
cualificada en el Consejo se amplía a otras políticas, con el fin de
agilizar las decisiones e incrementar su eficacia. A partir de 2014 la
mayoría cualificada obedecerá al principio de doble mayoría (mayoría de
los Estados miembros y de la población), que refleja la doble legitimidad
de la Unión. La doble mayoría se alcanzará cuando los votos favorables
representen, como mínimo, el 55% de los Estados miembros y el 65% de
la población.
 Un marco institucional más estable y racionalizado: el Tratado de Lisboa
crea el cargo de Presidente del Consejo Europeo elegido por dos años
y medio, vincula directamente la elección del Presidente de la Comisión
a los resultados de las elecciones europeas, prevé nuevas disposiciones
relativas a la futura composición del Parlamento Europeo e introduce
normas más claras sobre las cooperaciones reforzadas y los aspectos
financieros.
 Mejorar la vida de los europeos: el Tratado de Lisboa mejora la
capacidad de la UE para abordar cuestiones que hoy día son prioritarias
para la Unión y sus ciudadanos. Es el caso de la actuación en el campo
de la justicia, la libertad y la seguridad, ya sea para luchar contra el
terrorismo o combatir la delincuencia. Lo mismo ocurre, en cierta
medida, con otros campos como política energética, salud pública,
protección civil, cambio climático, servicios de interés general,
investigación, política espacial, cohesión territorial, política comercial,
ayuda humanitaria, deporte, turismo y cooperación administrativa.
3. Una Europa de derechos y valores, libertad, solidaridad y seguridad, que
potencie los valores de la Unión, conceda rango de Derecho primario a la Carta
de los Derechos Fundamentales, establezca nuevos mecanismos de solidaridad y
garantice una mejor protección a sus ciudadanos.
 Valores democráticos: el Tratado de Lisboa especifica y consolida los
valores y objetivos sobre los que se basa la Unión. Dichos valores
constituyen un punto de referencia para los ciudadanos europeos y
representan lo que Europa puede ofrecer a sus socios de todo el mundo.
 Derechos de los ciudadanos y Carta de los Derechos Fundamentales
(la libre circulación de mercancías, servicios, capitales y personas): el

21
 Tratado de Lisboa conserva los derechos ya existentes e introduce otros
nuevos. En particular, garantiza las libertades y los principios enunciados
en la Carta de los Derechos Fundamentales, cuyas disposiciones pasan a
ser jurídicamente vinculantes. La Carta contiene derechos civiles,
políticos, económicos y sociales.
 Libertad de los ciudadanos europeos: el Tratado de Lisboa conserva y
consolida las "cuatro libertades" y la libertad política, económica y social
de los ciudadanos europeos.
 Solidaridad entre los Estados miembros: el Tratado de Lisboa
establece que la Unión y los Estados miembros actúan conjuntamente
con espíritu de solidaridad si un Estado miembro es objeto de un ataque
terrorista o víctima de una catástrofe natural o de origen humano.
También se hace hincapié en la solidaridad en el sector de la energía.
 Mayor seguridad para todos: la Unión tiene más capacidad de
actuación en el campo de la justicia, la libertad y la seguridad, lo que
redunda en beneficio de la lucha contra la delincuencia y el terrorismo.
Las nuevas disposiciones sobre protección civil, ayuda humanitaria y
salud pública también pretenden impulsar la capacidad de la UE para
enfrentarse a las amenazas contra la seguridad de los ciudadanos
europeos.
4. Hacer de Europa un actor en la escena global combinando los instrumentos
con que cuenta la política exterior europea a la hora de elaborar y aprobar
nuevas políticas. Gracias al Tratado de Lisboa, Europa está en condiciones de
expresarse con más claridad ante sus socios internacionales. Se ponen en juego
todas las capacidades económicas, humanitarias, políticas y diplomáticas de
Europa para fomentar sus intereses y valores en todo el mundo, respetando los
intereses particulares de los Estados miembros en el marco de las relaciones
exteriores.
 La figura del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y
Política de Seguridad —que también es Vicepresidente de la Comisión—
da mayor peso, coherencia y visibilidad a la actuación exterior de la UE.
 El nuevo Servicio Europeo de Acción Exterior asiste al Alto
Representante en el desempeño de sus funciones.
 La personalidad jurídica única de la Unión fortifica su poder de
negociación, convirtiéndola en un actor más eficaz a escala internacional
y un socio más visible para otros países y organizaciones internacionales.
 El desarrollo de la Política Europea de Seguridad y Defensa conserva un
sistema especial de toma de decisiones. Sin embargo, también prepara el
terreno para la cooperación reforzada de un grupo más reducido de
Estados miembros.

El Tratado de Lisboa modifica, sin reemplazar ni derogar, el Tratado de

la Unión Europea y el de la Comunidad Europea, al que nombra con la
nueva denominación de “Tratado de funcionamiento de la Unión
Europea” (TFUE).

La crisis económico-financiera ha conducido en 2012 al reforzamiento

del gobierno económico de la UE. Se ha llevado a cabo la reforma del
artículo 136 TFUE y dos nuevos Tratados complementarios: uno,
específico para los Estados del euro, el Tratado constitutivo del

22
 Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), y otro, el Tratado de
Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y
Monetaria (TECG), abierto al conjunto de Estados de la UE y del que se
han autoexcluido Reino Unido y Chequia.

Por último, hacemos referencia al referéndum celebrado en Reino Unido

en junio de 2016 con resultado favorable a su retirada de la Unión. De
acuerdo con tal resultado, en un plazo de dos años (desde la notificación
oficial de la decisión de retirada) se podrá llegar a un acuerdo que
establezca el modo de dejar de aplicar las obligaciones y de ejercer los
derechos propios de pertenecer a la UE. El artículo 50 TUE prevé todo el
proceso para llegar a un acuerdo sobre el futuro de las relaciones entre la
Unión y el Reino Unido.

5. La creación de la Unión Europea.

5.2. Antes del Tratado de Lisboa.

El Tratado de la Unión Europea (Maastricht en 1992, Ámsterdam en 1997 y

Niza en 2001, supuso un conjunto de cambios de gran importancia en los
Tratados constitutivos. El Tratado de la UE es complejo, hay estudiosos que lo
denominan Tratado de Tratados.
El Tratado de Maastricht utilizaba letras para numerar sus artículos. En la
reforma siguiente mediante el Tratado de Ámsterdam, volvió a utilizarse la
referencia al articulado con números arábigos.
Como decíamos, a partir de la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea
en 1993, para describir de un modo sintético el conjunto de competencias de la
Unión Europea y las Comunidades Europeas se ha utilizado la imagen plástica
de los llamados tres pilares. Esos pilares serían el pilar comunitario, integrado
por las Comunidades Europeas (CE, CEEEA y CECA antes de su extinción en
2002), el pilar de la política exterior y de seguridad común (PESC) y el pilar de
la cooperación policial y judicial en materia penal (CJAI), estos dos últimos
contenidos en el TUE.
Esta imagen de los tres pilares es puesta en tela de juicio respecto de que sea una
fiel representación de la realidad. Es decir, el llamado pilar comunitario es
incomparable con los otros dos pilares en todos los órdenes; aquél tiene una
larga historia, sus contenidos son mayoritariamente supranacionales, el volumen
de sus recursos materiales y personales que están a su servicio, y por el volumen
normativo que lo integra. Los otros dos pilares fueron creados en 1992 por el
Tratado de Maastricht. El primero de ellos tendría un acusado carácter
intergubernamental y a los mismos se dedica un porcentaje muy pequeño de los
medios materiales, personales y financieros que integran la UE y las
Comunidades Europeas.
Por otro lado, el Tratado Constitucional liquidó el sistema de pilares e integró
las políticas del Tratado de la Unión en la Parte III del texto constitucional junto
a las demás políticas, antes residenciadas en el Tratado de la Comunidad
Europea.

23
En la comprensión del Tratado de la UE, se le ha asemejado a la conformación
arquitectónica de un templo griego: el frontispicio o frontón estaría comprendido
por el Título I del TUE, donde se contienen las «Disposiciones comunes»,
referidos a la creación de la Unión Europea, sus objetivos, principios y
elementos constitutivos.
Luego estarían los tres pilares sobre los que reposa la Unión. El pilar central y
más sólido es de carácter comunitario (las tres Comunidades); el segundo pilar
es de naturaleza intergubernamental, se trata de la Política Exterior y de
Seguridad Común (PESC). El antecedente normativo de este pilar está en el
Título III, artículo 30 del Acta Única Europea “La Cooperación Europea en
materia de Política Exterior”; el tercer pilar, igualmente de carácter
intergubernamental estaría comprendido por la cooperación policial y judicial en
materia penal.
Por último, el basamento estaría constituido por el Título VII, que regula la
cooperación reforzada entre los Estados miembros, y el Título VIII con las
Disposiciones Finales: acervo comunitario, competencias del Tribunal de
Justicia, procedimiento de revisión y de nuevas adhesiones, derogaciones,
entrada en vigor, período de vigencia, lenguas oficiales, etc.
5.3. En el Tratado de Lisboa

Recordemos que el 25 de marzo de 2007 los Estados miembros adoptaron una

declaración sobre la modificación del Tratado que establecía una Constitución
Europea. A la declaración siguió el Mandato, adoptado por el Consejo Europeo
reunido en Bruselas el 26 de junio de 2007, en el que se le pedía a la
Conferencia Intergubernamental (CIG) que elaborase un Tratado de Reforma por
el que se modificasen los Tratados existentes con el fin de aumentar la eficacia y
legitimidad democrática de la Unión ampliada y la coherencia de su acción
exterior. Se manifestaba el abandono del concepto constitucional, que consistía
en derogar todos los Tratados vigentes y sustituirlos por un texto único
denominado «Constitución».
El Mandato establecía que el Tratado de reforma debería contener dos cláusulas
sustantivas que modificasen, respectivamente, el TUE y el TCE. El TUE
conservaría su denominación actual y el TCE pasaría a llamarse Tratado sobre el
Funcionamiento de la Unión (TFUE). La palabra «Comunidad» se sustituiría en
todo el texto por la «Unión» y ambos Tratados constituirían los Tratados sobre
los que se fundase la Unión y la Unión sustituye y sucede a la Comunidad.
Por otro lado, las modificaciones técnicas del Tratado de la Comunidad Europea
y de la Energía Atómica (EURATOM) se debían efectuar a través de protocolos
anejos al Tratado de Reforma, con lo que en la actualidad el Tratado de Reforma
está constituido por el Tratado de la Unión Europea (TUE), el Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y los Protocolos adicionales, con
el mismo rango que los Tratados.
El TUE recoge todas las normas esenciales referidas a la estructura de la Unión.
Recupera planteamientos del tratado actual y de la abandonada Constitución y
añade diversos contenidos, y consta de seis títulos:
- Título I: Disposiciones comunes.
- Titulo II: Disposiciones relativas a los principios democráticos.
- Título III: Disposiciones relativas a las instituciones.
- Título IV: Disposiciones sobre la cooperación reforzada.

24
 - Título V: Disposiciones generales relativas a la acción exterior de la
Unión y disposiciones específicas relativas a la política exterior y de
seguridad común.
- Título VI: Disposiciones finales.

El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea supone una adaptación y

una enmienda de forma extendida del TCE. El título “Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea” se sustituye por “Tratado de Funcionamiento de la Unión
Europea” (artículo 2, apartado 1, del Tratado de Lisboa).

Se estructura en siete partes:

- La Primera Parte establece los principios y categorías sobre los que se

desarrollan las competencias atribuidas a la Unión (artículos 1 a 17).
- La Segunda Parte recoge las disposiciones sobre no discriminación y
ciudadanía de la Unión (artículos 18 a 25).
- La Tercera Parte y de mayor amplitud comprende todos los ámbitos
operativos de la Unión, donde se desarrolla el ejercicio de competencias
referidas a la construcción y mantenimiento del mercado interior,
libertades, espacio de libertad, seguridad y justicia, agricultura y pesca,
transportes, normas comunes sobre competencia, fiscalidad y
aproximación de legislaciones, política económica y monetaria, empleo,
política social y territorial, investigación y desarrollo del medio
ambiente, energía y aquellos ámbitos en los que la Unión puede decidir
realizar una acción de apoyo, cooperación o complementaria (artículos
26 a 197).
- La Cuarta Parte, referida a la asociación de los países y territorios de
ultramar (artículos 198 a 204).
- La Quinta Parte, dedicada a regular la acción exterior de la Unión
(artículos 205 a 222).
- La Sexta Parte, que regula el funcionamiento de las instituciones, los
actos jurídicos y los procedimientos para su adopción, las disposiciones
financieras y las cooperaciones reforzadas (artículos 223 a 334).
- La Séptima Parte, dedicada a las disposiciones generales y finales
(artículos 335 a 358).

El número de Protocolos asciende a 37.

5.4. Significado de la Unión Europea

El artículo 1 del Tratado de la Unión Europea firmado en Maastricht decía lo siguiente:

«Por el presente Tratado, las ALTAS PARTES CONTRATANTES constituyen entre sí
una UNIÓN EUROPEA, en lo sucesivo denominada «Unión», a la que los Estados
miembros atribuyen competencias para alcanzar sus objetivos comunes».

25
El objetivo de transformar cualitativamente las relaciones que se emprendieron en 1951
y 1957 puede situarse cronológicamente en los años setenta.
Debemos recordar que el Informe Tindemans sobre la Unión Europea fue el
documento más comprometido con este objetivo. Este informe fue solicitado por el
Consejo y presentado en 1975, en el cual se observa que la construcción de la Unión
Europea se llevaría a cabo de forma progresiva mediante la consolidación y desarrollo
de las Comunidades Europeas, mediante la ampliación a nuevas políticas. Pero la Unión
Europea no pasaba de ser un mero valor político, sin concreción jurídica alguna y sin
mención en los Tratados constitutivos. Ya en 1983, mediante la Declaración Solemne
sobre la Unión Europea que adoptó el Consejo Europeo en Stuttgart aparece la idea de
síntesis que representa el proyecto de Unión Europea: la consecución por los Estados
miembros mediante la Unión Europea «una concepción común, global y coherente» de
dicho proceso. Pero en 1983 la Unión Europea era todavía exclusivamente comunitaria.
El Proyecto Spinelli de Tratado de la Unión Europea (Parlamento Europeo de 14 de
febrero de 1984), seguía basándose en las Comunidades Europeas, pero con la novedad
de que incluía además el sistema monetario europeo y la cooperación política.
El primer texto que recogió el objetivo de la Unión Europea fue el Acta Única Europea
de 1986 (entraría en vigor el 1 de julio de 1987). Sin embargo no se adoptó la decisión
de constituir la Unión Europea. La novedad fue el acuerdo de introducir, junto al pilar
comunitario, aunque separado de éste, el pilar intergubernamental de la Cooperación
Política Europea (CPE) en el Título III del Acta Única, lo cual suponía un Tratado
dentro de otro Tratado.
Finalmente el artículo A del Tratado de la Unión Europea de 7 de febrero de 1992
firmado en Maastricht (en vigor desde el 1 de noviembre de 1993) hizo realidad aquel
objetivo de su realización:
Por el presente Tratado, las Altas Partes Contratantes constituyen entre sí una Unión
Europea, en los sucesivo denominada «Unión».
El presente Tratado constituye una nueva Etapa en el proceso creador de una Unión
cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual las decisiones serán
tomadas de la forma más próxima posible a los ciudadanos.
La Unión tiene su fundamento en las Comunidades Europeas completadas con las
políticas y formas de cooperación establecidas por el presente Tratado. Tendrá por
misión organizar de modo coherente y solidario las relaciones entre los Estados
miembros y entre sus pueblos.
Si nos fijamos bien en el segundo párrafo del artículo citado, se mantiene la idea
tradicional de una «unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa».
Aunque terminológicamente hablando en el Tratado no hay nada que la caracterice
como federal, sin embargo, está impregnada de una influencia federal. Ello puede
comprobarse en los artículos 1 a 7. Ejemplos de este carácter federal son la Unión
Económica y Monetaria y la ciudadanía de la Unión y su estatuto jurídico.
El fundamento de la Unión está en las tres Comunidades Europeas existentes. Las
Comunidades Europeas son el pilar más sólido de la Unión.
Además de las Comunidades, se ha completado con las políticas y formas de
cooperación establecidas en el TUE. Nos referimos a aquellos ámbitos en los que hay
cooperación intergubernamental, es decir, la política exterior y de seguridad común
(PESC) entre la Unión y sus Estados miembros y la cooperación policial y judicial
(CJAI) entre los Estados miembros. Las políticas en estos ámbitos competenciales
conducen a los objetivos de la Unión, pero no utilizan instrumentos de integración ni el
método comunitario, sino de cooperación intergubernamental, estando al margen del

26
sistema jurídico propio de las Comunidades, aunque participe parcialmente del sistema
institucional.
En este sentido, debemos entender el ente político de la Unión Europea como un todo, y
las Comunidades Europeas y las formas de cooperación intergubernamental (PESC y
CJAI) son las partes o los pilares sobre los que se sustenta el proceso en su conjunto.
En definitiva, la Unión Europea debe ser entendida como idea de síntesis o concepto
común, global y coherente del proceso de integración progresiva en la que se hallan
inmersos los Estados miembros que la componen.

6. Objetivos y principios de la Unión.

6.1. Objetivos de la Unión.

Las Organizaciones Internacionales tienen, al igual que la Constitución de un Estado, un

núcleo constitucional compuesto por sus objetivos. Estas entidades no están concebidas
para el mantenimiento de un determinado orden social, sino para la consecución de unos
objetivos y la gestión de unos intereses comunes.
Los Tratados de París y Roma establecieron unas Comunidades que constituían
organizaciones orientadas primordialmente a la consecución de unos objetivos de
carácter económico.
Al establecerse como tratados que regulaban actuaciones de una naturaleza
esencialmente económica, no se contempló la necesidad de incluir referencias a las
garantías de los derechos y libertades que definían la situación de los individuos y que
constituían el núcleo fundamental de las instituciones de los Estados miembros.
Ahora bien, a medida que las Comunidades se han ido desarrollando y los Estados
miembros han ido incorporando sucesivamente en los Tratados nuevos sectores de
actividad a su ámbito de competencias para consolidar el mercado interior, la actuación
de las instituciones también incide de una forma más directa en muchos aspectos
relacionados con la esfera de derechos de los individuos.
Después del objetivo general establecido en el artículo 1.3 del TUE en su versión de
Maastricht de 1992 que, tras puntualizar que la Unión tiene su fundamento en las
Comunidades Europeas, complementadas con las políticas y formas de cooperación
establecidas en el presente Tratado, señala que «tendrá por misión organizar de modo
coherente y solidario las relaciones entre los Estados miembros y entre sus pueblos».
El artículo 2 del TUE y el artículo 2 del TCE establecidos en Maastricht pueden
compararse con el artículo 3 del TUE adoptado en Lisboa. El citado artículo 2 dispone:
La Unión tendrá los siguientes objetivos:
— promover el progreso económico y social y un alto nivel de empleo y conseguir un
desarrollo equilibrado y sostenible, principalmente mediante la creación de un espacio
sin fronteras interiores, el fortalecimiento de la cohesión económica y social y el
establecimiento de una unión económica y monetaria que implicará, en su momento,
una moneda única, conforme a las disposiciones del presente Tratado,
— afirmar su identidad en el ámbito internacional, en particular mediante la
realización de una política exterior y de seguridad común que incluya la definición
progresiva de una política de defensa común que podría conducir a una defensa
común, de conformidad con las disposiciones del artículo 17,
— reforzar la protección de los derechos e intereses de los nacionales de sus Estados
miembros, mediante la creación de una ciudadanía de la Unión,

27
— mantener y desarrollar la Unión como un espacio de libertad, seguridad y justicia,
en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas
adecuadas respecto al control de las fronteras exteriores, el asilo, la inmigración y la
prevención y la lucha contra la delincuencia,
— mantener íntegramente el acervo comunitario y desarrollarlo con el fin de examinar
la medida en que las políticas y formas de cooperación establecidas en el presente
Tratado deben ser revisadas, para asegurar la eficacia de los mecanismos e
instituciones comunitarios.
Los objetivos de la Unión se alcanzarán conforme a las disposiciones del presente
Tratado, en las condiciones y según los ritmos previstos y en el respeto del principio de
subsidiariedad tal y como se define en el artículo 5 del Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea.

Este artículo está integrado en el contexto de un Tratado que enuncia principios

generales, establece normas de cooperación entre los Estados miembros, pero no
incluye ninguna estructura orgánica, y aprovecha la de la Comunidad Europea para
coordinar las acciones de cooperación que estipulen los acuerdos que en su marco
adopten los Estados miembros. Por eso es más general que el artículo 2 del TCE, que se
refiere a los objetivos de una organización de integración con unas instituciones que
tienen unas competencias bien establecidas en el Tratado y que tienen que actuar para la
consecución de unos objetivos. Este artículo 2 del TCE establece:

La Comunidad tendrá por misión promover, mediante el establecimiento de un

mercado común y de una unión económica y monetaria y mediante la realización de las
políticas o acciones comunes contempladas en los artículos 3 y 4, un desarrollo
armonioso, equilibrado y sostenible de las actividades económicas en el conjunto de la
Comunidad, un alto nivel de empleo y de protección social, la igualdad entre el hombre
y la mujer, un crecimiento sostenible y no inflacionista, un alto grado de competitividad
y de convergencia de los resultados económicos, un alto nivel de protección y de
mejora de la calidad del medio ambiente, la elevación del nivel y de la calidad de vida,
la cohesión económica y social y la solidaridad entre los Estados miembros.

El Tratado de Lisboa, como sabemos, procede a unificar las Comunidades bajo una
entidad común que sería la Unión Europea, que ahora sí que tiene subjetividad jurídica
internacional, por lo que dejan de existir dos artículos distintos que enumeren los
objetivos, que se unifican como objetivos de la Unión en el citado artículo 3, que
sustituye al artículo 2 TUE con el siguiente texto:

1. La Unión tiene como finalidad promover la paz, sus valores y el bienestar de sus
pueblos.
2. La Unión ofrecerá a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin
fronteras interiores, en el que esté garantizada la libre circulación de personas
conjuntamente con medidas adecuadas en materia de control de las fronteras
exteriores, asilo, inmigración y de prevención y lucha contra la delincuencia.
3. La Unión establecerá un mercado interior. Obrará en pro del desarrollo sostenible
de Europa basado en un crecimiento económico equilibrado y en la estabilidad de los
precios, en una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno
empleo y al progreso social, y en un nivel elevado de protección y mejora de la calidad
del medio ambiente. Asimismo, promoverá el progreso científico y técnico.

28
La Unión combatirá la exclusión social y la discriminación y fomentará la justicia y la
protección sociales, la igualdad entre mujeres y hombres, la solidaridad entre las
generaciones y la protección de los derechos del niño.
La Unión fomentará la cohesión económica, social y territorial y la solidaridad entre
los Estados miembros.
La Unión respetará la riqueza de su diversidad cultural y lingüística y velará por la
conservación y el desarrollo del patrimonio cultural europeo.
4. La Unión establecerá una unión económica y monetaria cuya moneda es el euro.
5. En sus relaciones con el resto del mundo, la Unión afirmará y promoverá sus valores
e intereses y contribuirá a la protección de sus ciudadanos. Contribuirá a la paz, la
seguridad, el desarrollo sostenible del planeta, la solidaridad y el respeto mutuo entre
los pueblos, el comercio libre y justo, la erradicación de la pobreza y la protección de
los derechos humanos, especialmente los derechos del niño, así como al estricto
respeto y al desarrollo del Derecho internacional, en particular el respeto de los
principios de la Carta de las Naciones Unidas.
6. La Unión perseguirá sus objetivos por los medios apropiados, de acuerdo con las
competencias que se le atribuyen en los Tratados.

En la estructura y contenido de este artículo, que sintetiza y modifica los artículos 1 y 2

el TUE de 1992 y el artículo 2 del TCE, podemos observar la forma en que evolucionan
los Tratados que desarrollan lo que ya es Unión Europea en un sentido estricto, al
unificar las denominaciones y también el contenido de ambos Tratados.
De este modo, vemos que en el apartado 1 del nuevo artículo 3 del TUE reformado en
Lisboa se supera el contenido del artículo 1.3 del anterior TUE, al establecer como
finalidad esencial de la Unión promover la paz, sus valores y el bienestar de sus
pueblos.
Esta intención general y última de promoción de la paz y sus valores se desprende por sí
misma de forma absolutamente natural del conjunto de los objetivos de un sistema de
integración que intenta garantizar la estabilidad y el progreso del conjunto social que
gobiernan los Estados miembros. Sin paz en sentido amplio no hay estabilidad ni
progreso, y la Unión Europea la define de ese modo y adquiere el compromiso expreso
de promoverla con todas sus acciones.
En el apartado 5 insiste de nuevo en este aspecto al disponer que la Unión contribuirá a
la paz, la seguridad, el desarrollo sostenible del planeta, la solidaridad y el respeto
mutuo entre los pueblos, sentando así las bases sobre las que tendrá que actuar el
conjunto de sus instituciones y el objetivo esencial de todo el proceso de integración en
su nueva formulación.
El último apartado que cierra este artículo 3 del TUE expresa el firme propósito de
perseguir los objetivos enumerados más arriba con todos los medios apropiados y
siempre dentro de las competencias que se le atribuyen en los Tratados.
Los objetivos pueden resumirse en los siguientes:

- Objetivo de carácter económico.

- Objetivo de creación de una ciudadanía europea.
- Objetivo de expresar la identidad de la Unión en el ámbito internacional
mediante la realización de una política exterior y de seguridad común (PESC) y
una política exterior de seguridad y defensa (PESD).
- Objetivo de cooperación policial y judicial.
- Objetivo de mantenimiento íntegro del acervo comunitario y su desarrollo
futuro.

29
 6.2. Principios de la Unión.

- Principio de la autonomía del Derecho de la Unión.

El punto de partida de la existencia del ordenamiento jurídico de la Unión es que los
Estados han manifestado de forma libre y voluntaria su consentimiento de ser
miembros de la Unión Europea. Esta manifestación en obligarse por los Tratados
constitutivos y por los actos de las Instituciones ha hecho posible la atribución de una
serie de competencias a favor de la UE.
En aquellas materias cedidas por los Estados a la UE rigen los Tratados y los actos
emanados de las Instituciones, es decir, el Derecho derivado. Ello trae como
consecuencia la coexistencia de los dos ordenamientos jurídicos en cada Estado
miembro. Los destinatarios de ambos ordenamientos son los mismos.
El Derecho de la Unión es Derecho Internacional que regula las relaciones
principalmente entre Estados. Este marco internacional tradicional o clásico de las
relaciones entre los Estados es superado por el Derecho de la Unión en la medida en
que tiene además como destinatarios de sus normas a los nacionales de los Estados
miembros y también a los poderes públicos de los Estados.
Podemos decir que el Derecho de la Unión Europea es un subsistema del Derecho
Internacional que posee unos rasgos singulares. Este Derecho es adoptado por las
Instituciones (Comisión, Parlamento Europeo, Banco Central Europeo) mediante un
proceso complejo en el que no siempre están representados los Estados miembros
como tales.
Por otro lado, el Derecho de la Unión tampoco es Derecho interno, posee su propia
autonomía respecto del Derecho interno, aunque se integre en los sistemas jurídicos
nacionales.
Es decir, forma parte del Derecho aplicado en cada Estado miembro sin confundirse
con el Derecho interno y, evidentemente, su formación es independiente de las normas
de procedimiento normativo interno. No se somete ni a los principios ni a los modos
de producción normativa ni a los efectos jurídicos establecidos en las Constituciones
nacionales y demás normas internas de los Estados miembros.

- Principio democrático y de respeto a los derechos humanos.

El artículo 6 del TUE afirma de forma expresa: “La Unión se basa en los principios
de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades
fundamentales y el Estado de Derecho, principios que son comunes a los Estados
miembros”. El artículo 2 Tratado de Lisboa recoge este mismo principio: “La Unión se
fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia,
igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los
derechos de las personas pertenecientes a minorías”. Hay que hacer notar la novedad
del texto vigente al prestar también atención a los derechos de las minorías.
Este principio posee una dimensión externa y otra interna. Por lo que se refiere ala
dimensión externa de este principio, su respeto es una exigencia para el Estado que
desee adherirse a la UE. Yen su dimensión interna es una exigencia para permanecer
en la UE.

- Principio de solidaridad.

30
 El artículo 1 del TUE confía a la Unión la misión de “organizar de modo coherente y
solidario las relaciones entre los Estados miembros y entre sus pueblos.” Este principio
está también recogido en el Preámbulo del texto del Tratado cuando afirma el deseo de
“acrecentar la solidaridad entre sus pueblos, dentro del respeto de su historia, de su
cultura y de sus tradiciones”.
El Tratado de Lisboa recoge este mismo principio por doquier, v.gr. en el artículo 2
in fine “Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad
caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la
solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres.”
El justo entendimiento de este principio consiste en considerar legítima la defensa de
los intereses nacionales y este principio no lo impide. En sentido negativo sería
insolidario todo acto de defensa de los intereses nacionales si ello supone el perjuicio
desproporcionado de los objetivos comunes de los Estados miembros.

- Principio del respeto a la identidad nacional de los Estados miembros.

El Tratado de Maastricht recogió por primera vez una declaración de este tipo. La
identidad nacional de los Estados miembros y su respeto tienen el límite de que éstos
habrán de estar dotados de gobiernos basados en los principios democráticos y en el
respeto a los derechos humanos.
Este principio se halla expresado en el artículo 6.3 del TUE de forma rotunda a la vez
que de forma escueta: “La Unión respetará la identidad nacional de sus Estados
miembros.”
En el texto vigente, desde el 1 de diciembre de 2009, del Tratado de Lisboa se afirma
así en su artículo 4: “La Unión respetará la igualdad de los Estados miembros ante los
Tratados, así como su identidad nacional, inherente a las estructuras fundamentales
políticas y constitucionales de éstos, también en lo referente a la autonomía local y
regional. Respetará las funciones esenciales del Estado, especialmente las que tienen
por objeto garantizar su integridad territorial, mantener el orden público y
salvaguardar la seguridad nacional. En particular, la seguridad nacional seguirá
siendo responsabilidad exclusiva de cada Estado miembro”.

- Principio de cooperación o colaboración leal y de autonomía

institucional y procesal.

Este principio de colaboración o cooperación leal aparece formulado en el artículo 10

del TCE del siguiente modo: “Los Estados miembros adoptarán todas las medidas
generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones
derivadas del presente Tratado o resultantes de los actos de las instituciones de la
Comunidad.
Facilitarán a esta última el cumplimiento de su misión. Los Estados miembros se
abstendrán de todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realización de
los fines del presente Tratado”.
Aparece formulado tal principio en el primer párrafo de forma positiva, es decir, los
Estados miembros deberán mostrar una colaboración activa adoptando todas las
medidas adecuadas para dar cumplimiento a las obligaciones derivadas del Tratado; en
el segundo párrafo se expresa de forma negativa, como obligación de los Estados de
abstenerse de toda acción que haga peligrar la realización de los fines del Tratado.

31
 En el Tratado de Lisboa aparece este principio recogido de forma expresa en el tercer
párrafo del artículo 4.3: “Conforme al principio de cooperación leal, la Unión y los
Estados miembros se respetarán y asistirán mutuamente en el cumplimiento de las
misiones derivadas de los Tratados”.
De este principio se derivan tres deberes generales:
- Colaboración activa, o deber de adopción de todas las medidas generales
o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento del Derecho de
la Unión (originario y derivado).
- Deber de abstención de adoptar todas aquellas medidas que puedan
poner en peligro la realización de los fines de los Tratados.
- Deber de facilitar a las Instituciones el cumplimiento de sus misiones,
principalmente en lo que se refiere a facilitar las informaciones que
requieran las Instituciones para el adecuado desarrollo de sus misiones.

Junto al principio de cooperación leal se halla el principio de autonomía institucional y

procedimental procesal. El significado de este principio es que le corresponde al
ordenamiento nacional la designación de los órganos jurisdiccionales competentes y la
configuración la regulación procesal de los recursos judiciales que garantizan la
protección de los derechos que el Derecho de la Unión confiere a sus destinatarios. Es
decir, los destinatarios de las normas de la Unión deben tener una protección no menos
favorable que la que le proporcionan los recursos semejantes de naturaleza interna y al
mismo tiempo no pueden hallar excesivas dificultades en el ejercicio de los derechos
que les confiere el ordenamiento jurídico de la Unión o serles imposible su ejercicio.
De ahí se deduce la obligación que tienen los Estados de dar plena eficacia a las normas
de la Unión y de adoptar las medidas necesarias dentro del respeto a las competencias
de las instituciones nacionales y de los procedimientos administrativos y judiciales
previstos en el Derecho nacional.

- Principio de atribución de competencias.

Las Instituciones de la Unión Europea sólo pueden ejercer las competencias que
les han sido atribuidas en los Tratados, es decir, tienen el derecho y la obligación
de actuar dentro de los límites de las competencias atribuidas. Es un principio que
rige la delimitación de las competencias. Este principio lo encontramos en el artículo 5
del TCE: “La Comunidad actuará dentro de los límites de las competencias que le
atribuye el presente Tratado y de los objetivos que éste le asigna”. Expresamente
declarado aparece en el TUE, artículo 5.1 y 5.2:” 1. La delimitación de las
competencias de la Unión se rige por el principio de atribución. El ejercicio de las
competencias de la Unión se rige por los principios de subsidiariedad y
proporcionalidad.
2. En virtud del principio de atribución, la Unión actúa dentro de los límites de las
competencias que le atribuyen los Estados miembros en los Tratados para lograr los
objetivos que éstos determinan. Toda competencia no atribuida a la Unión en los
Tratados corresponde a los Estados miembros.
El Tratado de Lisboa lo recoge en su artículo 5.2 casi literalmente tal como aparece en
el artículo visto arriba.

- Principio de subsidiariedad.

32
El TCE en su artículo 5 afirma este principio: “En los ámbitos que no sean de su
competencia exclusiva, la Comunidad intervendrá, conforme al principio de
subsidiariedad, sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no
puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, y, por
consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción
contemplada, a nivel comunitario.”
Este principio lo hallamos claramente expresado en el Preámbulo del TUE y en el
artículo 5.
Respecto al Tratado de Lisboa, este principio emerge en el artículo 5 prácticamente
con el mismo tenor literal que en el TUE:” El ejercicio de las competencias de la
Unión se rige por los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.” Es decir, es un
principio regulador del modo de ejercicio de las competencias compartidas entre los
Estados y la Unión Europea.

- Principio de proporcionalidad.

El artículo 5, párrafo tercero del TCE advierte que ninguna acción de la Comunidad
excederá de lo necesario para alcanzar los objetivos del presente Tratado. Es un
principio que establece que los medios empleados y las acciones llevadas a cabo por la
Comunidad deben ser proporcionados al objetivo que persiga.
El artículo 5 del TUE se refiere a este principio en 5 ocasiones, y el artículo 12
también lo recoge para referirse al mismo y al deber de respeto del mismo que tienen
que cumplir los distintos Parlamentos nacionales.
El Tratado de Lisboa lo recoge en el párrafo 4º del artículo 5:”En virtud del principio
de proporcionalidad, el contenido y la forma de la acción de la Unión no excederán de
lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados”.
Termina este artículo con la expresión de la obligación de su aplicación por parte de
las Instituciones de conformidad con el Protocolo sobre la aplicación de los principios
de subsidiariedad y proporcionalidad.

- Principio de primacía del Derecho de la Unión.

El Acta Final que incorpora el Tratado de Lisboa en el número 17 del Anexo al

Tratado de Lisboa, ofrece una Declaración relativa a la primacía:” La Conferencia
recuerda que, con arreglo a una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia de la
Unión Europea, los Tratados y el Derecho adoptado por la Unión sobre la base de los
mismos priman sobre el Derecho de los Estados miembros, en las condiciones
establecidas por la citada jurisprudencia.
Además, la Conferencia ha decidido incorporar a la presente Acta Final el dictamen
del Servicio Jurídico del Consejo sobre la primacía, tal como figura en el documento
11197/07 (JUR 260)…”
La jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha declarado la primacía del Derecho
comunitario como principio fundamental del Derecho comunitario, que es inherente a la
naturaleza específica de la Comunidad Europea. Recoge literalmente el Tratado lo
siguiente:” En el momento de la primera sentencia de esta jurisprudencia constante
(Costa/ENEL, 15 de julio de 1964, asunto 6/64) el Tratado no contenía mención alguna
a la primacía, y todavía hoy sigue sin contenerla. El hecho de que el principio de
primacía no esté incluido en el futuro Tratado no cambiará en modo alguno la
existencia de este principio ni la jurisprudencia existente del Tribunal de Justicia.”

33
De lo dicho arriba se desprende que al Derecho creado por el Tratado, nacido de una
fuente autónoma, no se puede oponer, en razón de su específica naturaleza original una
norma interna, cualquiera que sea ésta, ante los órganos jurisdiccionales, sin que al
mismo tiempo aquél pierda su carácter comunitario y se ponga en tela de juicio la base
jurídica misma de la Comunidad.

- Principio de la eficacia directa del Derecho de la Unión.

Este principio significa que las normas de la Unión pueden tener por sí mismas un
efecto pleno de manera uniforme en la totalidad de los Estados miembros desde el
momento de la entrada en vigor de las mismas. Estas normas crean derechos y
obligaciones para todos los que puedan verse afectados por su ámbito de aplicación. Las
autoridades públicas están obligadas a la salvaguardia de tales derechos y obligaciones.
Este principio ha sido el resultado de la interpretación de los Tratados. La referencia
constante a la estructura y objetivos de la Unión, unida al carácter específico y a la
autonomía del ordenamiento de la Unión, junto con la participación de los pueblos de
los Estados miembros en la construcción europea han intervenido en la construcción de
este principio.
La primera referencia a este principio por parte del Tribunal de Justicia de la Unión
Europea (en adelante TJUE) tuvo lugar en la sentencia Van Gend en Loos, de 5 de
febrero de 1963.
La gran aportación de esta sentencia es el hecho de haber dejado claro que los Tratados
de la Unión no son tratados al uso como otros muchos, sino algo más que meras normas
internacionales, en la idea de que tales Tratados expresan que existe una serie de
complejas relaciones que superan las que establecen los Estados de forma general.
De acuerdo con este principio, el respeto a los Tratados y a los actos de las Instituciones
se impone a cualquiera (Estados miembros, Instituciones y particulares) que pueda verse
afectado por dichas normas de la Unión.
Las disposiciones de los Tratados se destinan en primer lugar a regular las relaciones
entre Estados, pero el TJUE considera que éstas pueden ser invocadas por los
particulares si deducen, de las obligaciones asumidas por los Estados, derechos en su
favor que deben ser protegidas por las jurisdicciones nacionales. El Tribunal lleva a
cabo esta deducción a partir de una concepción de una Comunidad de pueblos frente a
la concepción de organización de Estados. Las Comunidades Europeas, precedente de la
UE, son también algo más que meras organizaciones internacionales: son una
Comunidad de pueblos y una Comunidad de Estados.
Por tanto, lo que tenemos en las normas de la Unión es el ejercicio de derechos y
obligaciones en el marco de la creación de un mercado común que puede afectar
directamente a los particulares.

- Principio de equilibrio institucional.

El equilibrio institucional, como señala la sentencia del TJCE en el caso Meroni,

significa por un lado el respeto a las relaciones entre las instituciones, y por otro lado el
respeto al ejercicio de sus poderes respectivos.
En el Tratado de Lisboa está presente en su artículo 13.2 cuando tras enumerar las
Instituciones de la Unión afirma lo siguiente:” Cada institución actuará dentro de los
límites de las atribuciones que le confieren los Tratados, con arreglo a los
procedimientos, condiciones y fines establecidos en los mismos. Las instituciones
mantendrán entre sí una cooperación leal.”

34
 - Principio de transparencia y proximidad.

A partir del Tratado de Maastricht se hizo más insistente el objetivo de alcanzar una
mayor transparencia en la toma de decisiones y de una mayor apertura hacia la
ciudadanía. Dicho objetivo quedó reforzado en el Tratado de Ámsterdam, que en su
artículo 1 dice lo siguiente: “El presente Tratado constituye una nueva etapa en el
proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la
cual las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos
que sea posible.”
El Tratado de Lisboa incorpora este principio en el artículo art. 11: “Con objeto de
garantizar la coherencia y la transparencia de las acciones de la Unión, la Comisión
Europea mantendrá amplias consultas con las partes interesadas.” Y en el artículo
15.3, párrafo 3º. También en su artículo 4 respecto al Proyecto de Decisión del Consejo
Europeo relativa al ejercicio de la Presidencia del Consejo cuando proclama que la
Conferencia estima que la Comisión, cuando ya no cuente con nacionales de todos los
Estados miembros, debería prestar especial atención a la necesidad de garantizar una
total transparencia en las relaciones con todos los Estados miembros.
E igualmente se afirma la transparencia de los trabajos de las instituciones, órganos
y organismos de la Unión en el apartado 28, letra d) del artículo 5.
Podemos observar cómo ya en el Tratado de Lisboa el principio de transparencia se ha
extendido de forma generalizada a prácticamente a todos los ámbitos de actuación de la
Unión.
La transparencia desde la perspectiva del derecho de acceso a las autoridades a los
documentos comunitarios, es objeto de atención cuando se trata el derecho de
ciudadanía de la Unión. A este respecto hay que decir que existen normas aprobadas y
códigos de conducta sobre el acceso a los documentos.
Igualmente hay que destacar la elaboración de un programa anual de trabajo que
permite conocer las prioridades legislativas para cada período y calendarios trimestrales
que detallan el ritmo de la acción normativa.

- Principio de suficiencia de medios.

Este principio tiene carácter general y apareció ya en el TUE en su artículo 6.4: “La
Unión se dotará de los medios necesarios para alcanzar sus objetivos y para llevar a
cabo sus políticas.”
El artículo 2.6 del ya vigente Tratado de Lisboa afirma este principio: “La Unión
perseguirá sus objetivos por los medios apropiados, de acuerdo con las competencias
que se le atribuyen en los Tratados.” La suficiencia de medios para perseguir sus
objetivos, que quedó plasmada en el TUE, ofrece ahora en el nuevo Tratado un
ingrediente adicional de la necesidad de que éstos sean apropiados, que estén en
consonancia con las competencias atribuidas por los Tratados. Por tanto, los medios de
que se valga la Unión para la consecución de sus objetivos deben cumplir el doble
requisito cuantitativo y cualitativo, respectivamente, de suficiencia y adecuación a
dichos objetivos.

- Principio de la responsabilidad del Estado por incumplimiento del

Derecho de la Unión.

35
Este principio fue declarado y reconocido por el TJUE en el año 1991 en íntima relación
con los principios de eficacia directa y de primacía vistos más arriba.
El Tribunal recuerda, en relación con otras sentencias famosas que mencionaremos más
adelante en este curso (Simmenthal y Factortame), que los jueces nacionales tienen el
deber de garantizar la plena eficacia del Derecho de la Unión y la protección de los
derechos que confiere a los particulares. De acuerdo con ello, la eficacia de tal
protección estaría debilitada si sus destinatarios, los particulares, no pudieran obtener
una reparación cuando sus derechos son lesionados por una violación o incumplimiento
del ordenamiento imputable a un Estado miembro.
El fundamento de este principio lo hallamos en el artículo 4.3 TUE: la obligación de
adoptar todas las medidas para asegurar el cumplimiento de los Tratados.

7. El sistema de competencias de la Unión.

El artículo 47 del TUE atribuye a la Unión, en el ámbito de los Tratados y para

todas aquellas materias respecto de las que esté dotada de competencias, una
personalidad jurídica única, que se expresará de diferente manera por razón de la
materia en la que tenga que actuar, pero no por disfunciones resultantes de que las
distintas materias se encuentren reguladas en tratados de distinta naturaleza.
En este sentido, se materializa la desaparición de la estructura de los tres pilares, que
constituía una fuente de confusión y de superposición de competencias. Por lo tanto,
se establece una única estructura para las instituciones de la Unión, sea cual sea su
ámbito de actuación, variando únicamente los procedimientos que se deban utilizar,
en función de los caracteres específicos de las materias que se deban reglamentar, de
acuerdo con el apartado 6 del art. 3 del TUE.
«La Unión perseguirá sus objetivos por los medios apropiados, de acuerdo con las
competencias que se le atribuyen en los Tratados».
Ahora bien, la naturaleza y el alcance de la subjetividad jurídica internacional de la
Unión hay que ponerla, sobre todo en relación con el Tratado de Funcionamiento de
la Unión, que recoge las disposiciones relativas a las políticas de la Unión. Es la
parte funcional referida a los aspectos más clásicos del sistema de integración que
anteriormente se establecía en el TCE. En ella se prevé la regulación del
funcionamiento del mercado interior y de todas aquellas materias concernientes a la
Política Comercial Común en su vertiente internacional, así como las relaciones con
el sistema de la Organización Mundial del Comercio (OMC).
Dentro de este sistema se contemplan las actuaciones que llevan aparejadas
competencias exclusivas (art. 3 TFUE), compartidas (art. 4 TFUE), acciones de
apoyo, coordinación o complemento de la acción de los Estados miembros (art. 6
TFUE), además de las acciones desempeñadas por las instituciones para el
desarrollo de los sistemas de cooperación reforzada respecto de materias no
incluidas en el sistema de integración. Hay que hacer mención también de la acción
exterior de la Unión, respecto de la que los Tratados contemplan un régimen
competencial híbrido, a medio camino entre el funcionalismo [arts. 3.1.e) y 216.1
TFUE] y el intergubernamentalismo (arts. 21 a 46 TUE).
El desarrollo específico de esta diversidad de competencias se sigue fundando en el
triángulo institucional básico mantenido desde los tratados fundacionales de los
años cincuenta. El Tratado de Lisboa trata de renovar y reforzar cada uno de ellos

36
sin romper su equilibrio institucional y conservando la naturaleza funcional de
órganos internacionales que se les confirió desde el principio.
El sistema del ordenamiento jurídico internacional se distingue porque los sujetos
originarios no sólo son los titulares de la soberanía sino que también retienen el
ejercicio de la misma. En este sentido, no proceden a delegarla en instituciones que
puedan ejercerla de una manera general, como los órganos constitucionales en los
sistemas jurídicos internos de los Estados, razón por la cual, desde el punto de vista
político, su legitimidad no es directa, sino mediata y canalizada a través de los
Estados miembros. Asimismo, la enmienda o la modificación de la norma
convencional creada también será administrada por ellos directamente y de forma
discrecional y únicamente tendrá validez cuando hayan expresado su consentimiento
a estar vinculados por ella de acuerdo con los sistemas establecidos en sus
respectivas constituciones.
De igual modo, cuando atribuyen competencias a una entidad por ellos creada, como
pueda serlo la Unión Europea, lo hacen de una manera parcial, específica y expresa,
referida a la gestión y consecución de los objetivos comunes en ella establecidos y
limitado a las materias reguladas en el ámbito del tratado en cuestión, de acuerdo
con el principio de derecho internacional de que la limitación, renuncia o delegación
de la soberanía nunca se presume, no puede ser implícita ni deducida, sino que tiene
que ser claramente y expresamente realizada, preferentemente en acto formal y
escrito, en el que quede establecida.
El Parlamento Europeo es un órgano de una organización internacional en cuyo
procedimiento de elección se incluye la participación de los ciudadanos europeos,
pero no en su cualidad de titulares de la soberanía del conjunto de los Estados de la
Unión. Esta es una característica que se reservan los Estados. Ellos son el poder
constituyente y los que disponen de las competencias soberanas de la Unión. La
ciudadanía no es más que un elemento sustancial del procedimiento establecido para
la elección del Parlamento Europeo.
En el TFUE se aumenta su nivel de competencias, sobre todo porque el
procedimiento de codecisión se generaliza de tal manera que, de acuerdo con el
apartado 1 del artículo 294, se transforma en el procedimiento legislativo
ordinario, que define con enorme precisión el propio artículo 294, con lo cual se
consolidan las competencias de decisión de este órgano y, por lo tanto su
participación en el desarrollo de las políticas de la Unión. Este procedimiento
«consiste en la adopción conjunta por el Parlamento Europeo y el Consejo, a
propuesta de la Comisión, de un reglamento, una directiva o una decisión».
Las respectivas constituciones de los Estados definen la naturaleza del ejercicio de
las competencias que cada poder puede realizar. Pero los órganos del Estado, sobre
todo los que tienen encomendadas las funciones legislativas y ejecutivas no tienen
limitación alguna para dar respuesta a cualquier tipo de situación que genere la
sociedad y respecto de la cual tengan que actuar. Sus competencias en este sentido
son de carácter originario y general.
En cambio, en un tratado constitutivo de una organización internacional se delimitan
perfectamente las competencias que los órganos pueden ejercer. Estos se encuentran
con su poder de actuación limitado a aquellas competencias necesarias para la
consecución de los objetivos establecidos en el tratado por los Estados miembros y
no podrán modificarlas en ningún sentido por ellos mismos. Se necesitará la
actuación de los Estados mediante el procedimiento de revisión establecido en el
propio tratado para introducir cualquier enmienda en ellas, aunque también es
verdad que una vez que las competencias han sido atribuidas a las instituciones, en

37
este caso de la UE, la atribución tiene carácter definitivo, en tanto en cuanto el
tratado permanezca en vigor.

Respecto a los principios en que se fundan las competencias de la UE, el artículo 1-

1º del TUE establece que los Estados partes en los Tratados constituyen la Unión
Europea a la que atribuyen competencias para alcanzar sus objetivos comunes, pero
no se refiere a la naturaleza de estas competencias, tal y como hacía el Tratado que
establecía la Constitución fallida.
Hay que ir al TFUE para encontrar la disposición del apartado 1 de su artículo 1 en
la que se dispone que «en el presente Tratado se organiza el funcionamiento de la
Unión y se determinan los ámbitos, delimitaciones y condiciones de ejercicio de sus
competencias».
Respecto de los principios en que se fundan, el artículo 5 del TUE los sistematiza
distinguiendo entre la delimitación de ámbitos de competencias, que se rige por el
principio de atribución, y el ejercicio de las mismas, sometido a los principios de
subsidiariedad y de proporcionalidad.

- El principio de atribución.
En su apartado 2, el citado artículo 5 del TUE dispone:

«En virtud del principio de atribución, la Unión actúa dentro de los límites de las
competencias que le atribuyen los Estados miembros en los Tratados para lograr
los objetivos que éstos determinan. Toda competencia no atribuida a la Unión en
los Tratados corresponde a los Estados miembros».

Como ya se ha apuntado, estas competencias se atribuyen en función de los

objetivos que los Estados miembros han fijado como elementos esenciales de la
acción de la Unión y las instituciones no pueden alterar ni modificar ni unas ni otros.

- El principio de subsidiariedad.
El apartado 3 del artículo 5 del TUE establece:

«En virtud del principio de subsidiariedad, en los ámbitos que no sean de su

competencia exclusiva, la Unión intervendrá sólo en caso de que, y en la medida en
que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera
suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y local,
sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la
acción pretendida, a escala de la Unión».

El principio de subsidiariedad constituye un elemento estructurador de la actuación

de la Unión. Mediante este principio lo que se pretende es regular el desarrollo de
las funciones de las instituciones para que esté plenamente justificado. En el fondo
se está definiendo la naturaleza funcional de la Unión.

- El principio de proporcionalidad.
El apartado 4 del artículo 5 del TUE establece:

38
«En virtud del principio de proporcionalidad, el contenido y la forma de la acción
de la Unión no excederán de lo necesario para alcanzar los objetivos de los
Tratados».

Este principio se refiere a los actos concretos que puedan adoptar las instituciones
de la Unión, que al determinar su contenido deben procurar que no exceda de lo
necesario para alcanzar el objetivo propuesto, estableciendo un criterio de economía
de medios para mantener la actuación de la Unión en los límites de lo
imprescindible para obtener un resultado eficaz.
- El principio de especialidad.
El apartado 6 del artículo 2 del TFUE establece que:

«El alcance y las condiciones de ejercicio de las competencias de la Unión se

determinarán en las disposiciones de los Tratados relativas a cada ámbito».

El fundamento de este principio reside en el hecho de que la atribución de

competencias que se lleva a cabo en los Tratados y que implica la posibilidad de que
unas instituciones internacionales puedan adoptar actos obligatorios para los Estados
miembros, supone una limitación de las competencias soberanas propias de dichos
Estados. Por eso hay que establecer de forma concreta y determinada qué
competencias se atribuyen, puesto que las limitaciones de la soberanía de los
Estados nunca se presumen sino que tiene que ser expresa y claramente establecida
y aceptada.

- El principio de equilibrio institucional.

Este principio tiene una doble consecuencia:
- Los poderes atribuidos a una institución no pueden ser ejercidos por otra o por
órganos auxiliares.
- Los poderes atribuidos a las instituciones tienen que ser ejercidos por éstas en los
límites y condiciones impuestos en los Tratados.

CATEGORÍAS DE LAS COMPETENCIAS DE LA UNIÓN EUROPEA

Las competencias de la Unión son de atribución. Sus instituciones sólo pueden

actuar en aquellos sectores de competencias que se les atribuyen en el TFUE. El
apartado 2 del artículo 5 del TFUE dispone que la Unión actúa dentro de los límites
de las competencias que le atribuyen los Estados miembros en los Tratados para
lograr los objetivos que éstos determinan, especificando que toda competencia no
atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros. Por eso
cuando una institución adopta un acto jurídico en el ejercicio de una competencia
debe explicitar su fundamento jurídico, es decir, la norma de los Tratados en la que
se basa.
Son competencias funcionales, atribuidas para la realización de los objetivos de los
Tratados.

1. Competencias específicas: son las que se expresan de forma explícita, clara e

inequívoca en los Tratados. En el sistema del TCE no se hacía referencia a una
concepción de las competencias de la Comunidad Europea y únicamente se
procedía a incluirlas de manera explícita en cada disposición que regulaba una

39
 materia determinada. Esto cambia en el Tratado de Lisboa. Las competencias
específicas pueden ser a su vez competencias de control y competencias de
acción.

2. Competencias de control

Se refieren al control por parte de las instituciones del cumplimiento de los

Tratados, del derecho derivado, así como de la legalidad de los actos adoptados
por las instituciones. Su ejercicio está atribuido a las instituciones comunitarias,
con excepción del Consejo, que sólo tiene competencia de control respecto de
los valores enunciados en el artículo 2 TUE.
- La Comisión tiene atribuidas competencias para velar por la aplicación de las
disposiciones de los Tratados, así como de las disposiciones adoptadas por las
instituciones en virtud del mismo. También podrá emitir dictámenes sobre las
acciones de los Estados.
- El TJUE tiene el control jurisdiccional tanto del cumplimiento de los Tratados
por parte de todos los sujetos del ordenamiento jurídico de la UE como del
ejercicio de las competencias por parte de las instituciones comunitarias.
- Al Tribunal de Cuentas le corresponde el control del respeto de la legalidad y
la regularidad en materia presupuestaria.
- Al Banco Central Europeo (BCE) y al Sistema Europeo de Bancos
Centrales (SEBC) se les atribuyen competencias de control en materia de unión
económica y monetaria.
- El PE tiene asignadas competencias de control sobre el funcionamiento de las
instituciones.

CLASES DE COMPETENCIAS

Las competencias que ejercen las instituciones de la Unión se pueden clasificar

en exclusivas, concurrentes o compartidas, externas e implícitas.

1. Las competencias exclusivas.

Son aquellas que se ejercen en sectores de actividad cuya regulación y gestión
han pasado por completo al ámbito de actuación de las instituciones
comunitarias, de forma que los Estados quedan excluidos del ejercicio de sus
competencias, a excepción de que, por una razón suficiente, la Comisión
proceda a delegar funciones en ellos. Esto tiene como consecuencia que los
Estados miembros no estén autorizados a intervenir en esos sectores a partir de
la entrada en vigor de los Tratados después de su adhesión. Éstas pueden ser por
naturaleza o por ejercicio.
-Por naturaleza: en estas competencias el TFUE ha establecido un catálogo
estable de competencias exclusivas, considerando en el artículo 3 lo
siguiente:
«1. La Unión dispondrá de competencia exclusiva en los ámbitos siguientes:
a) la unión aduanera;
b) el establecimiento de las normas sobre competencia necesarias para el
funcionamiento del mercado interior;
c) la política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro;
d) la conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política
pesquera común;

40
 e) la política comercial común.
2. La Unión dispondrá también de competencia exclusiva para la
celebración de un acuerdo internacional cuando dicha celebración esté
prevista en un acto legislativo de la Unión, cuando sea necesaria para
permitirle ejercer su competencia interna o en la medida en que pueda
afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas.»

-Por ejercicio: la acción de las instituciones comunitarias se produce en

función de la consecución de los objetivos de los Tratados. Aunque la CE (al
igual que ahora la UE) no podía ampliar la aplicación de las competencias
que tenía atribuidas, sí que podía modificar su ámbito de ejercicio a partir del
momento en que los Estados no les fuera posible ejercer con eficacia las
suyas más que de acuerdo con una norma comunitaria porque de otra manera
no se podrían regular de forma efectiva situaciones que les afectaban en
común y respecto de las cuales las normas estatales serían insuficientes.

Entre ambos tipos de competencias, la diferencia estaría en que las

competencias exclusivas por naturaleza serían irreversibles, es decir, para
modificarlas o derogarlas sería preciso proceder a una revisión del TFUE por
los Estados miembros. Por el contrario, en el caso de las competencias
exclusivas por su ejercicio bastaría con que las propias instituciones
comunitarias, mediante la simple inhibición del ejercicio de sus poderes,
restituyeran al ámbito de competencias de los Estados miembros los sectores
de actividad en los que hubieran estado actuando, siempre en función de un
mejor cumplimiento de los objetivos de la UE.

2. Las competencias concurrentes o compartidas.

Son aquellas atribuidas en sectores de actividad en los que los Estados
miembros se encuentran habilitados para intervenir en la medida en que las
instituciones no hayan ejercido sus competencias para realizar los objetivos
de los Tratados.
En el TFUE, los sectores de competencias concurrentes o compartidas se
establecen en el artículo 4:

2. Las competencias compartidas entre la Unión y los Estados miembros se

aplicarán a los siguientes ámbitos principales:
a) el mercado interior;
b) la política social, en los aspectos definidos en el presente Tratado;
c) la cohesión económica, social y territorial;
d) la agricultura y la pesca, con exclusión de la conservación de los
recursos biológicos marinos;
e) el medio ambiente;
f) la protección de los consumidores;
g) los transportes;
h) las redes transeuropeas;
i) la energía;
j) el espacio de libertad, seguridad y justicia;
k) los asuntos comunes de seguridad en materia de salud pública, en los
aspectos definidos en el presente Tratado.

41
 3. En los ámbitos de la investigación, el desarrollo tecnológico y el espacio,
la Unión dispondrá de competencia para llevar a cabo acciones, en
particular destinadas a definir y realizar programas, sin que el ejercicio de
esta competencia pueda tener por efecto impedir a los Estados miembros
ejercer la suya.

En este apartado hay que decir que puede ocurrir que, en algún caso
concreto, en sectores que corresponden al ejercicio de competencias
exclusivas de las instituciones comunitarias (caso previsto en el apartado 4
del artículo 4 del TFUE), se produzca una situación en que los Estados
pudieran reclamar la posibilidad de adoptar actos por sí mismos, de forma
unilateral o colectiva, para llevar a cabo acciones efectivas en ese ámbito de
competencias reservado a las instituciones.
Respecto a la cuestión de quién debería encargarse de su gestión, el TJCE ha
declarado que si la obligación de financiar el acuerdo correspondía a la CE,
sería competencia exclusiva de ésta. Pero si la financiación corría a cargo de
los Estados, aunque fuera una materia que entrara de lleno en el ámbito de la
política comercial común, éstos tendrían una competencia compartida.

3. Las competencias de apoyo, coordinación o complemento de la acción de

los Estados miembros.
El tercer tipo de competencia que encontramos enunciado en los Tratados
constitutivos son las llamadas competencias de apoyo, coordinación o
complemento de la acción de los Estados miembros, expresadas en el art.
2.5 TFUE del siguiente modo:
«En determinados ámbitos y en las condiciones establecidas en los
Tratados, la Unión dispondrá de competencia para llevar a cabo acciones
con fin de apoyar, coordinar o complementar la acción de los Estados
miembros, sin por ello sustituir la competencia de estos en dichos ámbitos».
Los ámbitos en los que la Unión puede ejercer una competencia de apoyo,
coordinación o complemento de la acción de los Estados miembros aparecen
enumerados en el art. 6 TFUE.
- La protección y mejora de la salud humana;
- La industria;
- La cultura;
- El turismo;
- La educación, la formación profesional, la juventud y el deporte;
- La protección civil;
- La cooperación administrativa.
Hay que hacer notar que estos ámbitos citados se refieren en una finalidad
europea, estando vedada la actuación de la Unión en una dimensión
estrictamente nacional. Es decir, toda medida de apoyo, coordinación o
complemento en los ámbitos previstos, deben servir al interés de la Unión y
estar de acuerdo con los objetivos de la Unión.

4. Supuestos concretos de las competencias de política económica y de

empleo, y de política exterior y de seguridad.
En el TFUE hallamos dos ámbitos en los que la Unión ejerce una
competencia peculiar, por encontrarse a medio camino entre una
competencia compartida y una competencia de coordinación. Hablamos de la

42
 política económica y de empleo (arts. 2.3 y 5 TFUE) y la política exterior y
de seguridad común (arts. 2.4 TFUE y el Título V TUE).
En relación con la política económica y de empleo, la Unión actúa
principalmente con arreglo a una competencia de coordinación, ejercida,
generalmente, mediante “orientaciones generales”. En el caso de la política
económica, el art. 5.1 TFUE establece que tales orientaciones generales
serán impulsadas por los Estados miembros “en el seno de la Unión” y se
adoptarán por el Consejo. Por consiguiente, se trata de un ámbito
eminentemente intergubernamental, en el que el papel de la Comisión y del
Parlamento Europeo, tal como se establece en el TFUE, es secundario.
El ámbito de la política exterior y de seguridad es todavía más
intergubernamental, hasta el punto de que sus disposiciones han quedado
desplazadas del TFUE y se encuentran recogidas en el Título V del TUE,
donde el papel del Consejo Europeo y del Consejo es muy importante, las
decisiones se adoptan por unanimidad o por consenso y donde existe un
régimen autónomo de fuentes, con una intervención testimonial por parte de
la Comisión y del Parlamento.

La Unión tiene personalidad jurídica en general, expresamente atribuida en

el apartado 1 del artículo 24 se confiere un carácter muy amplio a esta
competencia. No hay en TFUE un catálogo ni una referencia explícita a este
tipo de competencias, sino que se encuentran dispersas en diferentes
artículos.
- Respecto a las cuestiones relacionadas con la actuación de la Unión en
materias económicas o monetarias, las competencias externas las ejerce
básicamente el Consejo con la participación del BCE y, en menor medida, de
la Comisión.
- En cuestiones de medio ambiente, de Investigación y Desarrollo, de
Educación, formación profesional y juventud, cultura, de salud pública y de
redes transeuropeas, la Unión tiene competencia para cooperar y celebrar
tratados internacionales con terceros Estados o con organizaciones
internacionales.
- La Unión puede celebrar tratados de asociación con uno o varios Estados o
con organizaciones internacionales que impliquen la creación de derechos y
obligaciones recíprocas, acciones comunes y procedimientos particulares.
- La política comercial común, que es el sector más importante de la
competencia externa de la Unión, es una competencia exclusiva de las
instituciones comunitarias en que, sin embargo cabe proceder a realizar
delegaciones de los Estados miembros, de acuerdo con el principio de
flexibilidad.
- La cooperación al desarrollo y la ayuda humanitaria constituyen uno de los
componentes importantes de las competencias externas de la Unión y se
encuentra regulada específicamente en el Título III de la Quinta Parte del
TFUE (artículos 208 a 214).

5. Competencias generales.
Además de las competencias citadas anteriormente, el TFUE incluye dos
títulos competenciales que permiten a la Unión intervenir en condiciones
muy generales. Son las llamadas «cláusulas de flexibilidad», cuya previsión

43
responde a la capacidad de la Unión para llevar a cabo políticas cuya
pertenencia a un tipo de competencia despierta dudas.
Citamos dos:
- El art. 352 TFUE.
El art. 352 TFUE es un precepto con fuerte arraigo en la historia de la
Unión (art. 235 TCEE y 308 tras la reforma del Tratado de Ámsterdam).
El art. 352 TFUE se basa en una premisa fáctica y en un doble requisito
material: la premisa fáctica es la necesidad de adoptar una medida; el
doble requisito material es la vinculación de la medida con las políticas
definidas en los Tratados y con al menos uno de los objetivos fijados por
los Tratados. Una vez cumplidos los tres elementos, la Unión podrá
ejercer “poderes de actuación” que no hayan sido previstos por los
Tratados constitutivos. Pero la Unión no puede utilizar el art. 352 TFUE
para adoptar medidas en políticas ajenas a las expresamente previstas en
los Tratados.
El Tribunal de Justicia ha declarado que el art. 352 TFUE debe limitarse
a los ámbitos ligados a las políticas y objetivos de los Tratados, ya que en
caso contrario el precepto se utilizaría como instrumento de reforma
indirecta de los Tratados (Dictamen 2/94).
Para poner en práctica el art. 352 TFUE exige la iniciativa de la
Comisión, una votación unánime en el Consejo y la aprobación previa
del Parlamento Europeo. También obliga a la Comisión a remitir a los
Parlamentos nacionales todas las propuestas formuladas con base en el
art. 352 TFUE, en el marco del procedimiento de control del principio de
subsidiariedad.

- El art. 114 TFUE.

La Unión también podrá adoptar medidas en una gran variedad de temas
y con diverso alcance, teniendo como fundamento el art. 114 TFUE, que
permite la adopción de medidas «que tengan por objeto el
establecimiento y el funcionamiento del mercado interior».
El TJUE, mediante abundante jurisprudencia, ha señalado la posibilidad
de recurrir al art. 114 TFUE como base jurídica para evitar la aparición
de futuros obstáculos a los intercambios comerciales derivados de la
evolución heterogénea de las legislaciones nacionales, siempre que la
aparición de tales obstáculos sea probable y que la medida de que se trate
tenga por objeto su prevención. Es decir, la medida adoptada con base en
el art. 114 TFUE debe demostrar su impacto real sobre el mercado y la
necesidad de evitar una situación de disparidad normativa nacional que
afecte a los intercambios comerciales o a la competencia.
Los apartados 2 a 10 del art. 114 TFUE establecen importantes
limitaciones al ejercicio de esta competencia.
• No se puede utilizar para adoptar disposiciones fiscales, disposiciones
relativas a la libre circulación de personas ni disposiciones relativas a los
derechos e intereses de los trabajadores por cuenta ajena.
• En los ámbitos de la salud, seguridad, medio ambiente y consumo, la
Comisión debe basar sus propuestas en un nivel de protección elevado.
• Los Estados disponen de la facultad de mantener medidas nacionales
preexistentes, siempre y cuando se basen en una o varias razones
imperiosas enumeradas en al art. 36 TFUE y se notifiquen a la Comisión.

44
 La misma facultad tienen los Estados respecto de medidas nacionales
posteriores, para la protección del medio de trabajo o del medio
ambiente, basándose en novedades científicas.
• Con base en el art. 114 TFUE son posibles también otros mecanismos
de actuación unilateral de los Estados miembros, distintos a los de los
apartados 4 y 5, con la condición de que se deban a razones imperiosas
no económicas enumeradas en el art. 36 TFUE.
Finalmente, destacamos que el art. 115 TFUE tiene una base jurídica
distinta a la prevista en el art. 114 TFUE. De acuerdo con este artículo, la
Unión podrá adoptar Directivas para la aproximación de las
disposiciones nacionales «que incidan directamente en el establecimiento
o funcionamiento del mercado interior». De modo diferente al art. 114
TFUE, que incide directamente sobre normas nacionales relativas al
mercado, el art. 115 TFUE permite a la Unión armonizar normas
nacionales cuyo objeto no es la regulación del mercado, pero que tienen
un efecto sobre el mismo. Es el caso de ámbitos como el fiscal, laboral o
cultural, con evidente incidencia potencial en el mercado.

6. Las competencias implícitas.

Aunque las instituciones comunitarias tienen que actuar de acuerdo con

competencias que expresamente les atribuye el TFUE, sus posibilidades no
acaban en las que aparecen expresamente en el mismo, sino que tiene la
posibilidad de prolongar el alcance de su acción mediante el ejercicio de
competencias que están implícitas en la naturaleza de su tratado constitutivo.
El Tribunal Internacional de Justicia hace referencia a este tipo de
competencias en el dictamen de 11 de abril de 1949, relativo a ciertos daños
sufridos al servicio de las Naciones Unidas, cuando considera que la ONU
posee competencias que, aun no estando expresamente enunciadas en la
Carta, sin embargo las tiene necesariamente atribuidas por ser esenciales
para el ejercicio de sus funciones.
Estas competencias tienen que derivar del tratado constitutivo de la
organización, cuyo contenido tienen que desarrollar. Constituyen
competencias praeter legem, que deben desprenderse del contenido de las
normas del Tratado. Nunca pueden ser contra legem, es decir, contra el
significado o naturaleza de las mismas.
Tampoco podrán referirse a materias que se encuentren directamente en
relación con el desarrollo necesario de competencias previstas en el tratado.
Su ejercicio debe resultar imprescindible para la realización de los objetivos
del tratado.
En el contexto de la Unión Europea se pretende que la actuación de las
instituciones tenga el alcance suficiente para resultar verdaderamente eficaz
respecto de la regulación de materias en conexión con los fines y objetivos
de los tratados.
De la sentencia del TJCE se desprende que el desarrollo de competencias
implícitas tiene que estar fundamentado en elementos susceptibles de control
jurisdiccional que establezcan un vínculo estrecho entre la competencia
implícita ejercida y una competencia explícita, de forma que el desarrollo de
la primera condicione el efecto útil de la segunda.

45
 En relación con esta cuestión, hay que hacer referencia a la uis expansiva del
artículo 352 TFUE. Este artículo tiene especial trascendencia debido a que
pone a disposición del Consejo y del Parlamento Europeo, a propuesta de la
Comisión, medios de acción tanto para lograr los objetivos marcados por los
Tratados (art. 3 TUE), como para alcanzar los objetivos de cada una de las
disposiciones específicas en los casos que no se prevean expresamente las
competencias necesarias o resulten insuficientes.
La abusiva utilización de esta cláusula hizo que se solicitara su supresión,
pero ni en la Convención para el Futuro de Europa ni en las Conferencias
Intergubernamentales de 2004 y 2007 se estimó la conveniencia de su
supresión. Ejemplos de la utilidad de esta cláusula es las posibilidades
proporcionadas para la protección de los consumidores, el medio ambiente o
la política regional, competencias que no estaban otorgadas por los Tratados.
La novedad del artículo 352 TFUE en el Tratado de Lisboa consiste en el
procedimiento: se exige la previa aprobación del Parlamento Europeo y no la
mera consulta como había venido ocurriendo hasta el año 2009.
Igualmente, los Parlamentos nacionales deben ser avisados por la Comisión
de estas propuestas para su comprobación de que no violarán el principio de
subsidiariedad, es decir, que la UE no extenderá su competencia más de lo
necesario para resolver eficazmente un problema de alcance europeo.
Las condiciones o límites para su utilización son las siguientes:
- Que sólo puede ser utilizado para alcanzar un objetivo de la UE.
- Debe ser necesaria la acción de la UE.
- Que el Tratado no “haya previsto los poderes de acción necesarios al
respecto”. Es decir, que su utilización tiene carácter subsidiario.

7. La cooperación reforzada.

1.1. Origen del sistema de cooperación reforzada.

El hecho de que se haya optado por establecer un sistema de actuación común

más abierto, diferenciado del que constituyen las políticas de la Unión, supone el
reconocimiento de que se ha llegado a un punto en el que existen sectores de
actividad respecto de los que no se produce el nivel de acuerdo suficiente entre
los Estados miembros como para que puedan ser integrados de forma directa e
inmediata en los Tratados, aunque sí se prevea la posibilidad de instaurar un
sistema de cooperación especial respecto de ellos.
Esta concepción es coherente con el desarrollo de la sistemática de
funcionamiento de la Unión, que se estructura en función de los principios de
subsidiariedad y de proporcionalidad, que establecen la forma de actuar de las
instituciones admitiendo explícitamente la idea de que los Estados miembros
también son órganos de la UE y que, de acuerdo con el principio de eficacia,
deben llevar a cabo competencias y funciones en aquellos sectores en que sea
previsible que puedan actuar con mayores garantías de efectividad que las
instituciones.
Con el sistema de cooperación reforzada se admite el hecho de que existan
materias que, por su naturaleza, es mejor que permanezcan en un contexto de
interacción directa de los Estados miembros, si bien asistidos en la gestión de los

46
 intereses comunes, siempre que lo reclamen los propios Estados, por las
instituciones de la Unión.
Esta concepción ha estado siempre presente de alguna manera en el desarrollo
del sistema de integración europeo.
De este modo, la comunicación de la Comisión al Consejo del 20 abril de 1978
que analizaba una serie de reflexiones de conjunto referentes a los problemas de
ampliación, consideraba que «los principios actuales del orden jurídico
comunitario permiten afrontar los problemas que se puedan plantear por el
hecho de una mayor diversidad de las situaciones políticas, económicas y
sociales. El principio de unidad del derecho comunitario se encuentra, en
efecto, atemperado por el principio de no discriminación y, en este sentido, es
perfectamente factible que, al establecer sus reglamentaciones, las instituciones
comunitarias puedan tener en cuenta las diferencias objetivas de situación entre
los Estados miembros».
En la práctica, esta concepción ya se ha reflejado en cierta forma en el Acuerdo
y en el Protocolo social anexo al TUE, en que se permitió al Reino Unido y a
Dinamarca el sistema de «opting-out», aunque se tratase de cuestiones concretas
para las que se formuló una reglamentación particular, mientras que el Tratado
de Ámsterdam estableció una normativa de carácter general en el Título del TUE
dedicado a la cooperación reforzada.

1.2. Características del sistema.

Este tipo de cooperación tiene su fundamento en la comprobación de que no

todos los Estados miembros comparten exactamente los mismos criterios
respecto del significado, desarrollo y el grado de intensidad de lo que
conocemos como proceso de integración.
La multiplicidad de funciones que se han atribuido a la Unión conlleva una
diversificación de los objetivos de cada Estado miembro y la tendencia de cada
uno de ellos a modular el alcance de sus compromisos de acuerdo con sus
prioridades nacionales.
El sistema de cooperación reforzada que se incluyó en el Tratado de Ámsterdam
responde a esta modulación sustancial en los intereses y las disponibilidades de
los Estados miembros y, por lo tanto, a una voluntad común de abordarlos con
realismo y eficacia. Se trataba de encontrar un punto de equilibrio que permita a
un número significativo de Estados miembros desarrollar acciones conjuntas en
un contexto institucional y jurídico compartido con la CE.

1.3. La regulación de las cooperaciones reforzadas en el Tratado de Lisboa.

El Tratado de Lisboa regula las modalidades de cooperación reforzada en dos

ámbitos:

a) En el Tratado de la Unión Europea.

Hallamos en él una cláusula general desarrollada en el artículo 20 TUE, que

dispone las normas generales y los requisitos comunes para todos los casos de
cooperación reforzada. La disposición general se encuentra en los apartados 2 y
3, que establece las condiciones y los límites generales que permiten que ciertos

47
 Estados miembros puedan hacer uso de la cooperación reforzada. Las
características de este mecanismo, de acuerdo con el citado artículo son las
siguientes:

- En el marco de las competencias no exclusivas.

- Su finalidad será impulsar los objetivos de la Unión, proteger sus intereses y
reforzar su proceso de integración.
- Estarán abiertas permanentemente a todos los Estados miembros, de
conformidad con el artículo 328 del Tratado de Funcionamiento de la Unión
Europea.
- Será adoptada por el Consejo como último recurso.
- Exigencia de participación en ella de al menos nueve Estados miembros.
- El pronunciamiento del Consejo con respecto a la autorización de la cooperación
reforzada se hará con arreglo a lo prescrito en el artículo 329 del TFUE.
- Todos los miembros del Consejo participarán en las deliberaciones, pero sólo
participarán en la votación los miembros del Consejo que representen a los
Estados miembros que participan en una cooperación reforzada.
- Los actos adoptados en el marco de una cooperación reforzada vincularán
únicamente a los Estados miembros participantes. Dichos actos no se
considerarán acervo que deban aceptar los Estados candidatos a la adhesión a la
Unión.

b) En el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

El procedimiento de actuación en una cooperación reforzada se encuentra

desarrollado en los artículos 326 a 334 del TFUE.
Las condiciones generales exigidas para poder llevar a cabo una cooperación
reforzada son:

- Respeto en todo momento de los Tratados y del Derecho de la Unión.

- Respeto a las competencias, los derechos y las obligaciones de los Estados
miembros que no participen en ellas, y éstos no impedirán su aplicación a los
Estados miembros partícipes en ella.
- Apertura de la posibilidad de cooperación reforzada a todos los Estados
miembros. Posibilidad de incorporación posterior de cualquier Estado, con la
condición de que respete los actos ya adoptados en este marco.
- La Comisión y los Estados miembros que participen en una cooperación
reforzada procurarán fomentar la participación del mayor número posible de
Estados miembros.
- La cooperación reforzada no puede solicitarse en relación a los ámbitos de
competencia exclusiva y de la política exterior y de seguridad común.
- La solicitud deberá dirigirse a la Comisión, en la que se precisará el ámbito de
aplicación y los objetivos de la cooperación reforzada prevista.
- La Comisión podrá trasladar o no al Consejo la propuesta. En caso negativo,
deberá motivar su decisión a los Estados miembros interesados.
- La solicitud de los Estados miembros que deseen establecer entre sí una
cooperación reforzada en el marco de la política exterior y de seguridad común
se dirigirá al Consejo. Será transmitida al Alto Representante de la Unión para
Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, para que éste dictamine acerca de la
coherencia de la cooperación reforzada prevista con la política exterior y de

48
 seguridad común de la Unión, así como a la Comisión, para que ésta dictamine,
en particular, sobre la coherencia de la cooperación reforzada prevista con las
demás políticas de la Unión. La transmitirá igualmente al Parlamento Europeo,
pero sólo a título informativo.
- Para autorizar una cooperación reforzada el Consejo se pronunciará por
unanimidad, de los votos de los representantes de los Estados miembros
participantes.
- Todos los miembros del Consejo podrán participar en sus deliberaciones, pero
únicamente participarán en la votación los miembros del Consejo que
representen a los Estados miembros que participan en una cooperación
reforzada.
- Los gastos resultantes de la aplicación de una cooperación reforzada que no sean
los gastos administrativos ocasionados a las instituciones serán sufragados por
los Estados miembros participantes, a menos que el Consejo, por unanimidad de
todos sus miembros y previa consulta al Parlamento Europeo, decida otra cosa.
- El Consejo y la Comisión velarán por la coherencia de las acciones emprendidas
en el marco de una cooperación reforzada, así como por la coherencia de dichas
acciones con las políticas de la Unión, y cooperarán a tal efecto.

7 TEMA II: LAS INSTITUCIONES DE LA UNIÓN EUROPEA

1. La Comisión. 2. El Consejo Europeo. 3. El Consejo de Ministros. 4. El
Parlamento Europeo. 5. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea. 6. El
Tribunal de Cuentas. 7. El Banco Central Europeo.

1. Introducción

El artículo 13.1 del TUE atribuye al sistema institucional de la Unión la

finalidad de «promover sus valores, perseguir sus objetivos, defender sus intereses, los
de sus ciudadanos y los de los Estados miembros, así como garantizar la coherencia,
eficacia y continuidad de sus políticas y acciones».

49
 El apartado 2 de ese mismo artículo establece el ámbito de actuación de las
instituciones cuando dispone que «cada institución actuará dentro de los límites de las
atribuciones que le confieren los Tratados, con arreglo a los procedimientos,
condiciones y fines establecidos en los mismos. Las instituciones mantendrán entre sí
una cooperación leal».
Recordemos también el apartado 1 del artículo 4 del TUE, donde se dice que
«toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados
miembros».
En razón de esto último, las instituciones comunitarias se asimilan, con sus
propias peculiaridades, a las de las Organizaciones Internacionales, diferenciándose de
las de los Estados miembros.
En un Estado, las instituciones, constituidas para la organización y el gobierno
de la sociedad, de las que ellas mismas surgen y de la que reciben directamente su
legitimidad y el mandato concreto de su actuación, se conciben como garantes
esenciales y del propio mantenimiento de un sistema de convivencia cuyo fin prioritario
es la paz social. De acuerdo con ese objetivo, la ciudadanía delega en ellas de forma
directa e inmediata el ejercicio de los poderes, competencias y funciones necesarias para
alcanzar ese objetivo. Característica básica de estas instituciones es que teniendo como
legitimación la voluntad de los ciudadanos, quienes han delegado en ellas el ejercicio de
la soberanía de la que es titular, sus competencias no tengan más límites que los de
procedimiento que aparezcan en la propia Constitución o en las leyes. Ejemplo de ello
es el hecho de que los Parlamentos nacionales se pueden ocupar de la regulación y el
control de cualquier materia que surja en la vida social.
Por el contrario, el sistema de instituciones de la Unión Europea posee unas
características muy distintas. La CE fue creada mediante un tratado internacional
multilateral, celebrado entre Estados soberanos, no mediante una Constitución. La
legitimación le viene de ese grupo de Estados que lo han elaborado y consensuado y por
cuyo consentimiento ha entrado en vigor.
El objetivo del logro de la paz social que tienen las instituciones del Estado ha
quedado ya asumido por los Estados miembros. Este objetivo no pertenece a las
instituciones de la Comunidad. Sus objetivos son aquellos que se le atribuyen en el
tratado por el que se constituye y que informan toda la vida de la organización y son la
referencia básica para la interpretación de sus actos y del alcance y finalidad de sus
competencias.
Por otro lado, es característica de las organizaciones internacionales que todo lo
relativo a sus objetivos, competencias, poderes, funciones, decisiones, acciones y
actuaciones de todo tipo se encuentra establecido de forma específica en su tratado
constitutivo.
No existen más atribuciones, delegaciones o transferencias que las que
taxativamente se establecen en los Tratados.
Un tratado como el TUE implica la cesión de competencias que normalmente
estarían en el ámbito interno del Estado. La delegación, cesión o cualquier alteración
en el régimen de competencias de un Estado soberano, nunca se presume, sino que
tiene que estar expresa y taxativamente formulado.
En la Unión Europea, las instituciones tienen que actuar en función de la
consecución de objetivos que suponen la adopción de actos y de decisiones que
suponen el ejercicio de competencias correspondientes a la realización de un orden
en determinados sectores de la actividad social, que de estar regulados por normas
estatales han pasado a una regulación común por esas instituciones. Es más, a
medida que el proyecto comunitario ha ido teniendo éxito, su dimensión ha ido ganando

50
mayor amplitud con la adición de elementos que se encontraban bajo la soberanía de los
Estados miembros.
Los sistemas de cooperación entre los Estados han ido decantando las
situaciones y los sectores en los que se podía flexibilizar y funcionalizar el ejercicio de
la soberanía. También cobra importancia los puntos de convergencia del interés común,
cuya gestión puede ser realizada por instrumentos, mecanismo o instituciones comunes.
Los sectores de competencia que se atribuyen al control de las instituciones de la
Unión Europea están en función de las posibilidades de desarrollo de las condiciones de
estabilidad y paz social que un control conjunto y común pueda garantizar. De esta
forma existen muchas materias que son competencias de las instituciones de los Estados
miembros que pueden pasar a formar parte del ámbito de competencia de las
instituciones comunitarias, siempre que los Estados miembros lo consideren necesario
para la consecución de los objetivos comunes.
Esta situación se puede identificar en el desarrollo del sistema institucional de la
Unión Europea en la asignación de objetivos en los Tratados y en la atribución de las
competencias necesarias para su consecución.
La transformación de las instituciones responde a ese dinamismo: los Estados
siguen controlando la acción respecto de las cuestiones que consideran esenciales,
siguen conservando las competencias más directamente relacionadas con la
organización de la sociedad y, más en particular, el poder de decisión para atribuir a la
Unión o mantener en su propio ámbito la facultad de actuar en un sector determinado.
El mantenimiento por parte de los Estados miembros del ejercicio de ese poder
de decisión, de esa facultad para generar y atribuir las competencias y para determinar a
quién corresponde su ejercicio, define esencialmente el carácter de las instituciones de
la Unión.
Ninguna de las instituciones puede generar nuevas competencias sino que se
tienen que atener a las que les atribuyen los Tratados. Es cierto que hay
competencias implícitas y las posibilidades que ofrece el artículo 352 TFUE, sin
embargo las instituciones tendrán que atenerse a lo que se estipula en el Tratado, con la
limitación explícita de poder utilizar esta disposición únicamente para la consecución de
un objetivo relacionado con el funcionamiento del mercado común y de acuerdo con el
procedimiento previsto.
El sistema institucional de la UE, es decir, los órganos encargados de ejercer las
competencias atribuidas a la Unión, así como también las de gestión de los acuerdos de
cooperación entre los Estados miembros que les atribuye el TUE, está establecido en el
artículo 13, donde se establece que las instituciones de la Unión son:

- El Parlamento Europeo.
- El Consejo Europeo.
- El Consejo.
- La Comisión Europea.
- El Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
- El Banco Central Europeo.
- El Tribunal de Cuentas.
Por el hecho de ser la Unión Europea una organización internacional, su estructura
institucional no funciona de acuerdo con el principio de división de poderes, propio
del carácter constitucional del Estado soberano, sino con arreglo a los principios de
«distribución de funciones» y al de «equilibrio institucional».

1.2. La Comisión.

51
 1.2.1. Naturaleza.

Desde el principio de la construcción de las Comunidades Europeas 6, esta institución

tiene como función la defensa del interés general de la Comunidad. La Comisión
representa el elemento unitario de todo lo comunitario, frente al Consejo que representa
el elemento gubernamental. Es una creación original que para poder ejercer su
cometido, ha sido concebida como una Institución absolutamente independiente de
cualquier otra institución u órgano interno o internacional, público o privado. Por esta
razón es independiente respecto de los Estados miembros, respecto de las demás
Instituciones y respecto de los intereses privados.

El artículo 213.2 del TCE ya establecía claramente que «los miembros de la Comisión
ejercerán sus funciones con absoluta independencia y en interés de la Comunidad».

En el último párrafo del artículo 17 del TUE se recoge también este carácter
fundamental de la Comisión al establecer «que La Comisión ejercerá sus
responsabilidades con plena independencia. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2
del artículo 18, los miembros de la Comisión no solicitarán ni aceptarán instrucciones de
ningún gobierno, institución, órgano u organismo. Se abstendrán de todo acto
incompatible con sus obligaciones o con el desempeño de sus funciones».

1.2.2. Composición y nombramiento.

a) Número de miembros.

Esta cuestión ha suscitado numerosas controversias a la hora de las negociaciones de los

Tratados. El Tratado de Niza y el Acta de Adhesión de 2003 habían establecido que la
primera Comisión que entrara en funciones con posterioridad al 1 de enero de 2005
estaría compuesta por tantos Comisarios como Estados Miembros, por un mandato
renovable de cinco años, en razón de su competencia general y ofreciendo, como
señalamos en el párrafo anterior, garantías plenas de independencia. Aunque sus
miembros no representan a sus respectivos Estados, debe comprender un nacional de
cada Estado miembro. Hasta ese momento la Comisión estaba formada por dos
nacionales por Francia, Alemania, Italia, Gran Bretaña y España (los cinco Estados con
mayor número de población) y un nacional por cada uno de los restantes países 7. Por
otro lado, el número de Comisarios puede ser modificado por el Consejo de común
acuerdo.8

De acuerdo con el artículo 4 del Protocolo sobre la ampliación anejo al Tratado de

Niza, el artículo 45 del Acta de Adhesión de 2003 y el artículo I-26 del Tratado por el
que se establece una Constitución para Europa, el mandato de que la Comisión estaría
formada por un nacional de cada Estado miembro finalizaría el 31 de octubre de 2009.

6
Desde el Tratado de Fusión de 1965 la Comisión es una Institución común a las Comunidades Europeas;
sustituyó a la Alta Autoridad de la CECA y a las Comisiones de la CEE y del EURATOM.
7
Cf. con el artículo 17.4 y 5 del vigente Tratado de Lisboa.
8
Artículo 213.1«El Consejo podrá modificar, por unanimidad, el número de miembros de la Comisión».

52
Por otro lado, el punto 2 del Protocolo del Tratado de Niza establecía una limitación:
«cuando la Unión cuente con 27 Estados miembros… el número de miembros de la
Comisión será inferior al número de Estados miembros» y «serán elegidos con arreglo
a una rotación igualitaria cuyas modalidades adoptará el Consejo por unanimidad». Es
decir, el Consejo determinará tanto el número de comisarios como el sistema de
rotación por el que se elegirá a éstos con base en la nacionalidad. La Constitución
Europea introducía pequeñas modificaciones o matizaciones sobre el modelo expuesto,
pero finalmente posibilita que sea el Consejo, por unanimidad, el que determine el
número de comisarios y el método de elección de los mismos. Ya sabemos que dicha
Constitución no entró en vigor debido a los resultados negativos de los referenda
celebrados en los distintos países de los Estados miembros (Francia y Países Bajos).

En un principio, el Tratado de Lisboa preveía, a partir del 1 de noviembre de 2014, que

el número de comisarios correspondiera a los dos tercios del número de Estados
miembros. Paralelamente, se introduciría un elemento de flexibilidad consistente en la
concesión al Consejo Europeo de la posibilidad de determinar el número definitivo de
miembros de la Comisión (artículo 17, apartado 5, del TUE). Así, antes del segundo
referéndum irlandés sobre el Tratado de Lisboa celebrado en 2009, el Consejo Europeo
decidió mantener el principio de un comisario por Estado miembro. De este modo, la
nueva Comisión que comenzó su nueva andadura a finales de 2014 está compuesta por
veintiocho miembros.

b) Nombramiento y finalización del mandato.

El sistema de nombramiento de los miembros de la Comisión ha ido

experimentando a lo largo de los años diversas modificaciones. Las modificaciones
sufridas en este aspecto han ido introduciéndose en los distintos Tratados. A partir del
Tratado de Niza el nombramiento siguió los siguientes pasos:

En el Tratado de Lisboa el procedimiento es el siguiente:

c) La Presidencia.

- El apartado 7 del artículo 17 dispone la elección del Presidente de la

Comisión siguiendo los siguientes pasos:

- El Consejo Europeo, teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al

Parlamento Europeo mantendrá las consultas apropiadas (entiéndase con las
fuerzas políticas representadas).

- Tras la consulta propondrá, por mayoría cualificada, un candidato a

Presidente de la Comisión al Parlamento Europeo.

- El Parlamento Europeo elegirá al candidato por mayoría de los miembros que

lo componen (mayoría absoluta). Si el candidato no obtiene la mayoría
necesaria, el Consejo Europeo propondrá en el plazo de un mes, por mayoría
cualificada, un nuevo candidato, que será elegido por el PE siguiendo el mismo
procedimiento.

53
Hasta este año 2019 en que se han celebrado elecciones al Parlamento Europeo el
Presidente de la Comisión Europea ha sido el luxemburgués Jean-Claude Juncker, que
comenzó su cargo el 1 de noviembre de 2014. Tras los resultados de las elecciones al
Parlamento Europeo de este año, la nueva presidenta de la Comisión es la alemana
Ursula Von der Leyen.

d) Los miembros.

El apartado 3 del artículo 17 del TFUE establece que la Comisión tendrá un

mandato de 5 años y que sus miembros serán elegidos en razón de sus
competencia general y deberán ofrecer garantías plenas de independencia,
ejerciendo sus funciones con absoluta independencia y en interés general de la
Comunidad. Es decir, aunque sean nacionales de los Estados miembros, no
actúan en la Comisión como sus representantes, sino como miembros
independientes al servicio del órgano del que forman parte y en el interés
general de la Comunidad como entidad con significación propia.

En razón de esto mismo el citado artículo establece que, en el cumplimiento de

sus funciones, no solicitarán ni aceptarán instrucciones de ningún gobierno ni
de ningún organismo, e igualmente se comprometerán a abstenerse de todo
acto incompatible con sus obligaciones o con el desempeño de sus funciones.

El apartado 4 establece que la Comisión nombrada entre la fecha de

entrada en vigor del Tratado de Lisboa y el 31 de octubre de 2014 estará
compuesta por un nacional de cada Estado miembro, incluidos su
Presidente y el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y
Política de Seguridad(PESC), que será uno de sus Vicepresidentes.

A partir de esa fecha estará compuesta por un número de miembros que serán
los dos tercios del número de Estados miembros, a menos que el Consejo
Europeo decida por unanimidad modificar dicho número. En ese momento, los
miembros de la Comisión serán seleccionados de entre los nacionales de los
Estados miembros mediante un sistema de rotación estrictamente igual entre
dichos Estados miembros, que permita tener en cuenta la diversidad
demográfica y geográfica del conjunto de todos ellos. Este sistema será
establecido por unanimidad del Consejo Europeo de conformidad con el
artículo 244 TFUE.

Para su nombramiento, de acuerdo con el párrafo 2º del apartado 7 del artículo

17, el Consejo, de común acuerdo con el Presidente elegido, adoptará la lista de
las demás personalidades que se proponga nombrar miembros de la Comisión.
Éstas serán seleccionadas, a partir de las propuestas presentadas por los
Estados miembros, de acuerdo con los criterios enunciados en los apartados 3 y
5 del artículo 17, citados anteriormente.

Con posterioridad a esta elección, el Presidente, el Alto Representante para

Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y los demás miembros de la
Comisión se someterán colegiadamente al voto de aprobación del Parlamento

54
 Europeo. Una vez aprobado por el Parlamento Europeo, la Comisión será
nombrada por el Consejo Europeo, por mayoría cualificada.

El punto 3 del artículo 17 establece que «el mandato de la Comisión será de cinco
años».

El mandato de los comisarios podrá finalizar bien por renovación, fallecimiento,

dimisión voluntaria o cese (artículo 246 TFUE).

La finalización del mandato puede ser individual o colectiva. Por lo que se

refiere a la cesación de las funciones a título individual, ésta puede producirse o
bien por la pérdida de las condiciones para el ejercicio de su cargo o bien por la
comisión de una falta grave. A pesar de que es el Consejo el que los nombra, a
propuesta de los Gobiernos de los Estados Miembros y previa aprobación del
Parlamento Europeo, ninguno de estos órganos puede cesar a los comisarios.
Conforme al artículo 247 TFUE el TJUE es el único órgano que puede constatar si
un miembro de la Comisión no reúne ya las condiciones para el ejercicio de su
cargo o si ha cometido una falta grave y, por tanto, cesarle, si bien puede hacerlo a
instancia del Consejo e incluso, de la misma Comisión.

El citado artículo establece expresamente lo siguiente: «todo miembro de la

Comisión que deje de reunir las condiciones necesarias para el ejercicio de
sus funciones o haya cometido una falta grave podrá ser cesado por el
Tribunal de Justicia, a instancia del Consejo, por mayoría simple, o de la
Comisión».

En caso de dimisión voluntaria de todos los miembros de la Comisión, éstos

permanecerán en sus cargos y continuarán despachando los asuntos de
administración ordinaria hasta que sean sustituidos, por el resto de su mandato,
de conformidad con el artículo 17 del Tratado de la Unión Europea (artículo
246 in fine).

La cesación colectiva puede producirse por la moción de censura (vid. art. 234
TFUE) que puede presentar el Parlamento Europeo, tal como veremos en el
tema dedicado al Parlamento Europeo, al que nos remitimos.

1.2.3. Organización y funcionamiento.

a) Estatuto.

Es una Institución independiente de los Estados miembros, del resto de instituciones y

de los intereses privados. La actuación de los comisarios se encuentra limitada por los
Tratados y por el propio Reglamento de la Comisión. La independencia es una
cualidad exigida con carácter previo a su nombramiento: deben ofrecer garantías
plenas de independencia. Es una consecuencia de la exigencia de los Tratados, que
establecen que los miembros de la Comisión deben ejercer «sus funciones con
absoluta independencia y en interés general de la Comunidad».

Los miembros de la Comisión tienen que ser nacionales de los Estados miembros y
son nombrados de común acuerdo por los Gobiernos, sin embargo, ni individualmente
55
ni de forma colectiva los representan y tampoco pueden defender intereses de los
Estados ni de los particulares. No dependen del mantenimiento de la confianza de sus
Gobiernos ni del Consejo, que en ningún caso podrán cesarles. Recordemos que sólo
podrá cesarles el Tribunal de Justicia.

Como refuerzo de esa independencia se les exige el compromiso solemne de respetar,

durante el tiempo que permanezcan en sus funciones e incluso después del cese, las
obligaciones derivadas de su cargo. El artículo 245 TFUE insiste en este aspecto que
señalamos aquí.

La independencia está afirmada en el párrafo 3º del artículo 17 TUE cuando dispone

que «los miembros de la Comisión serán elegidos en razón de su competencia general y
de su compromiso europeo, de entre personalidades que ofrezcan plenas garantías de
independencia».

Todavía se insiste más en esa independencia en ese mismo párrafo, pero ahora es en el
ejercicio del cargo, es decir, con anterioridad al ejercicio del cargo y durante el ejercicio
del mismo.

b) Organización.

Actualmente, la Comisión está compuesta por 27 comisarios. Uno de ellos ejerce las
funciones de presidente. En el momento actual la Comisión está integrada por ocho
vicepresidentes.

Cada uno de los Comisarios está asistido por su Gabinete, compuesto por funcionarios
europeos y nacionales y en los que, al menos, tienen que estar representadas tres de las
nacionalidades comunitarias. Tienen una gran importancia, pues, de hecho, las
sesiones de la Comisión se preparan en la reunión de jefes de gabinete.
En su organización administrativa interna, la Comisión está integrada por una
Secretaría General, las Direcciones Generales, que a su vez se articulan en
Direcciones y éstas en divisiones, Oficinas.
El papel del Presidente de la Comisión ha experimentado una evolución, adquiriendo
progresivamente mayor importancia política. En los orígenes de la Institución el papel
del Presidente era meramente administrativo y protocolario. En la actualidad el
Presidente es la figura más relevante en la Comisión y sus funciones se han ido
ampliando poco a poco. Las funciones del Presidente son las siguientes (artículo
17.6):
a) definirá las orientaciones con arreglo a las cuales la Comisión desempeñará sus
funciones; (orientación política)
b) determinará la organización interna de la Comisión velando por la coherencia,
eficacia y colegialidad de su actuación;
c) nombrará Vicepresidentes, distintos del Alto Representante de la Unión para
Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, de entre los miembros de la Comisión.

Igualmente, se reconoce al Presidente el poder de estructurar y repartir las distintas

responsabilidades entre los distintos miembros de la Comisión, tanto al inicio de su
mandato como en cualquier otro momento si lo considera necesario (artículo 248

56
 TFUE): «las responsabilidades que incumben a la Comisión serán estructuradas y
repartidas entre sus miembros por el Presidente, de conformidad con lo dispuesto en
el apartado 6 del artículo 17 de dicho Tratado».

c) Funcionamiento.

El funcionamiento de la Comisión se rige por el principio de colegialidad, es

decir, todas las decisiones, actos y declaraciones son adoptados por el colegio de
comisarios y obligan a la Comisión en su conjunto.

Para la agilización y la eficacia del trabajo se ha introducido la especialización

en la actuación de la Comisión. La única excepción relativa al principio de especialidad
es el Presidente de la Comisión, quien, en su condición de primus inter pares y pese a
ser titular formal de un determinado sector, no ejerce ninguna autoridad particular sobre
ninguno. La consecuencia ha sido que, por un lado, cada Comisario tenga una autoridad
particular sobre un ámbito concreto de atribuciones o materias y, por otro, que, aparte
del procedimiento ordinario de adopción de decisiones, se hayan introducido dos más:
el procedimiento escrito y las delegaciones y habilitaciones internas.

- Procedimiento ordinario: la Comisión se reúne una vez a la

semana, a convocatoria del Presidente, quien establece el orden del día, aunque
los Comisarios puedan intervenir a efectos de convocatoria y de orden del día.
La Comisión adoptará decisiones en reunión (procedimiento y forma
ordinarios), mediante procedimiento escrito, mediante procedimiento de
habilitación y mediante procedimiento de delegación. Los acuerdos y decisiones
de la Comisión se adoptarán por mayoría del número de miembros que la
compongan según el Tratado.
- Procedimiento escrito: los Comisarios pueden hacer constar su
acuerdo por escrito a una propuesta escrita siempre que cuente con el respaldo
de las Direcciones Generales directamente interesadas y el dictamen favorable y
vinculante del Servicio Jurídico. Se sigue este procedimiento para aligerar el
orden del día de las reuniones de asuntos poco controvertidos (como medidas de
aplicación o de ejecución de actos ya adoptados en sesiones anteriores). Se
entiende adoptada la propuesta escrita cuando no hay reserva al final del plazo
fijado.

- Procedimientos de habilitación y delegaciones internas: (artículo

13 del Reglamento Interno de la Comisión). La Comisión podrá habilitar a uno
o varios de sus miembros para adoptar, en su nombre y dentro de los límites y
condiciones que establezca, tanto medidas de gestión o de administración como
textos definitivos de un acto o de una propuesta que deba someterse a otras
Instituciones, aunque en este último supuesto relativo a textos definitivos se
deberá contar con el acuerdo del Presidente y la materia objeto de la habilitación
deberá haber sido previamente definida por la Comisión en sus deliberaciones.

La jurisprudencia ha considerado compatible el procedimiento de

habilitación con el principio de colegialidad. Este procedimiento no supone el
desapoderamiento de la Comisión de sus competencias. Las decisiones
adoptadas en virtud de habilitación lo son en nombre de la Comisión. Por otro

57
 lado, la Comisión ha establecido mecanismos que le permiten reservarse
determinadas medidas susceptibles de ser adoptadas por habilitación y también
ha previsto la facultad de reexaminar las decisiones tomadas mediante
habilitaciones. La jurisprudencia valora que el sistema de habilitación se limite a
determinadas categorías de actos (de administración y de gestión) que excluyen
las decisiones de principio.

Según el procedimiento de delegación (artículo 14 Reglamento Interno

de la Comisión) siempre que se respete plenamente el principio de
responsabilidad colegiada, la Comisión podrá delegar en los Directores
Generales y Jefes de Servicio la adopción, en su nombre y dentro de los límites y
condiciones que establezca, de medidas de gestión o de administración.9

Ninguno de estos procedimientos supone una excepción al principio de

colegialidad puesto que, independientemente del modo en que la decisión o
acuerdo se haya adoptado, son acuerdos de la Comisión en su conjunto y la
Institución asume la responsabilidad colectivamente. El punto 8 del artículo 17
declara expresamente lo siguiente: «la Comisión tendrá una responsabilidad
colegiada ante el Parlamento Europeo».

1.2.4. Competencias.

El artículo 17 del TUE es la norma que enuncia las competencias de la

Comisión.
Respecto de las competencias dispone lo siguiente:
«La Comisión promoverá el interés general de la Unión y tomará las iniciativas
adecuadas con este fin. Velará por que se apliquen los Tratados y las medidas
adoptadas por las instituciones en virtud de éstos. Supervisará la aplicación del
Derecho de la Unión bajo el control del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
Ejecutará el presupuesto y gestionará los programas. Ejercerá asimismo funciones de
coordinación, ejecución y gestión, de conformidad con las condiciones establecidas en
los Tratados. Con excepción de la política exterior y de seguridad común y de los
demás casos previstos por los Tratados, asumirá la representación exterior de la
Unión. Adoptará las iniciativas de la programación anual y plurianual de la Unión con
el fin de alcanzar acuerdos interinstitucionales.»

a) Promoverá el interés general de la Unión y tomará las iniciativas

adecuadas con este fin.
b) Velará porque se apliquen los Tratados y las medidas adoptadas
por las instituciones en virtud de éstos.
c) Supervisará la aplicación del Derecho de la Unión bajo el control
del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
d) Ejecutará el presupuesto y gestionará los programas.
e) Ejercerá asimismo funciones de coordinación, ejecución y
gestión, de acuerdo con los Tratados.
f) Asumirá la representación exterior de la Unión, con excepción de
la PESC y otros casos previstos en los Tratados.

9
Sentencia de 29 de septiembre de 1998, caso C-191/95, asunto Comisión v. Alemania, Rec. 1998, p. I-
5449, nn. 34-37; de 8 de junio de 1999, caso C-198-97, asunto Comisión v. Alemania, Rec. 1999, p.I-
3257.

58
 g) Adoptará las iniciativas de la programación anual y plurianual de
la Unión con el fin de alcanzar acuerdos interinstitucionales.

La Comisión Europea es la institución que cuenta con el mayor número de

funcionarios y con la más grande capacidad operativa y ello es así porque las funciones
y competencias que se han encomendado por los Tratados son amplias, tanto
cuantitativa como cualitativamente. Sus competencias son las siguientes:

- Competencias ejecutivas. Aunque el poder de ejecución

reside en el Consejo, puesto que es la institución que posee el poder
de decisión, está obligado a atribuir a la Comisión las competencias
de ejecución de sus normas. La competencia originaria de ejecución
es del Consejo y cuando se lo atribuye o delega en la Comisión,
puede establecer condiciones, mediante sistemas o fórmulas de
control o vigilancia de la acción de la Comisión. Es lo que se ha
denominado la técnica de la «Comitología» que consiste en la
creación de Comités intergubernamentales para asistir y controlar a la
Comisión en el ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas
o delegadas por el Consejo.

El Tratado de Lisboa introdujo nuevas «normas y principios

generales relativos a las modalidades de control, por parte de los
Estados miembros, del ejercicio de las competencias de ejecución por
la Comisión» (artículo 291, apartado 3, del TFUE y Reglamento
(UE) n.º 182/2011), que sustituyen los antiguos mecanismos de los
comités por dos nuevos instrumentos: el procedimiento consultivo y
el procedimiento de examen. Se incluye formalmente el derecho de
control del Parlamento y del Consejo y, en casos de conflicto, se
contempla un procedimiento de recurso.

- Competencias legislativas. La Comisión tiene el derecho

casi exclusivo de iniciativa legislativa. Ello está justificado porque
la Comisión encarna el interés general del conjunto y se presume que
obrará con independencia de todo interés nacional. Es la institución
motor de la Comunidad, puesto que prepara los proyectos normativos
y los presenta ante el Consejo, es la que impulsa la actividad
normativa comunitaria.

Una vez que la Comisión ha presentado una propuesta al

Consejo, ésta podrá ser modificada por la Comisión en cualquier
momento, mientras que el Consejo no adopte ninguna decisión, o por
el Consejo, pero con la exigencia de unanimidad.

La Comisión posee también la iniciativa presupuestaria.

Antes del 1 de septiembre de cada año deberá presentar el
anteproyecto de presupuesto al Consejo.

- Competencias de decisión. Los supuestos en que la

Comisión tiene facultades de decisión propias son muy limitadas.

59
 Éstas aparecen recogidas expresamente en los Tratados y puede ser
tanto normativas (elaboración de reglamentos, directivas y decisiones
en ámbitos determinados), como ejecutivas (autorización de medidas
de salvaguardia a los Estados miembros).

- Competencias de control. A la Comisión le corresponde

velar por el cumplimiento de los Tratados y del Derecho Derivado.
Para cumplir con esta misión se le atribuyen facultades para
investigar, perseguir y sancionar las infracciones cometidas tanto por
otras instituciones, como por los Estados miembros o por los
particulares. En correspondencia con el encargo de control de la
aplicación del Derecho de la Unión, es también la encargada de
gestionar la «cláusula de salvaguardia», es decir, es quien decide en
qué casos particulares excepcionales los Estados miembros pueden
suspender la aplicación de determinadas normas comunitarias.

1.2.5. Responsabilidad política de la Comisión.

Los Tratados confían a la Comisión la iniciativa de toda acción normativa, la gestión y

el control del cumplimiento del Derecho comunitario. Por ello resulta coherente que la
Comisión dé cuenta de tales responsabilidades ante el Parlamento Europeo.
La Comisión tiene que presentar al Parlamento un Informe General anual sobre las
actividades de la Unión (artículo 249.2 TFUE). Igualmente, presenta informes
monográficos anuales o periódicos sobre la situación social, la política agrícola, la
competencia leal entre las empresas y el control del cumplimiento del Derecho
Comunitario.
Por otro lado, los parlamentarios pueden dirigir interpelaciones verbales y escritas a la
Comisión en cualquier momento y el Parlamento puede aprobar una moción de censura
y hacer dimitir colectivamente a la Comisión (art. 234 TFUE).
No cabe responsabilidad política individual de un Comisario ante el Parlamento
Europeo.
La Comisión establecerá su reglamento interno con objeto de asegurar su
funcionamiento y el de sus servicios. La Comisión publicará dicho reglamento.

1.2.6. Novedades en el Tratado de Lisboa.

El Tratado de Lisboa hace suyos los cambios previstos en el fallido Proyecto de Tratado
Constitucional en relación con esta institución, que se refieren al tamaño de la misma y
a la elección de su Presidente. En relación con la primera cuestión 10, el Tratado de
Lisboa en su artículo 17.4 y 5 adopta una solución de compromiso, según la cual hasta
el 31 de octubre de 2014 la Comisión estará compuesta por un nacional de cada Estado
10
El Tratado Constitucional no quiso recoger el proyecto de la Convención que contemplaba una
composición de la Comisión en dos niveles, el primero constituido por el Colegio de Comisarios, formado
por el Presidente, el Vicepresidente-Ministro de Asuntos Exteriores y trece Comisarios europeos
seleccionados por un sistema de rotación en condiciones de igualdad entre los Estados miembros y el
segundo nivel formado por Comisarios sin derecho a voto procedentes de todos los demás Estados
miembros. Finalmente se inclinó por la solución de compromiso del artículo 17.4 y 5.

60
miembro, mientras que a partir del 1 de noviembre de 2014 estará compuesta por un
número de miembros correspondientes a los 2/3 del número de Estados miembros,
incluidos el Presidente y el Alto Representante de la Unión Europea, a menos que el
Consejo Europeo decida por unanimidad modificar dicho número. Ya dijimos arriba
que el Consejo Europeo ha decidido que la Comisión siga estando compuesta por un
nacional de cada Estado miembro.

Respecto al sistema de rotación, hay que decir que el Consejo Europeo, de conformidad
con el artículo 244 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, deberá
establecer un sistema, de acuerdo con el artículo 17.5 TUE, que deberá ser
«estrictamente igual entre los Estados miembros que permita tener en cuenta la
diversidad demográfica y geográfica del conjunto de dichos Estados». Hay que decir
que esta previsión para el futuro no cuenta con claros apoyos. A los Estados grandes no
les convence la rotación, que supondría no contar con un nacional en dicha institución
durante toda una legislatura.

La segunda novedad está en el sistema de elección del Presidente de la Comisión. La

afirmación del artículo 14.1 in fine TUE según la cual el Parlamento Europeo « Elegirá
al Presidente de la Comisión» encuentra desarrollo en el artículo 17.7 TUE donde se
establece que teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento Europeo
propondrá al Parlamento Europeo, por mayoría cualificada, un candidato al cargo de
Presidente de la Comisión; el Parlamento elegirá al candidato por mayoría de los
miembros que lo componen.

El contenido del artículo 17.7 del Tratado de Lisboa «El Parlamento Europeo elegirá al
candidato por mayoría de los miembros que lo componen. Si el candidato no obtiene la
mayoría necesaria, el Consejo Europeo propondrá en el plazo de un mes, por mayoría
cualificada, un nuevo candidato, que será elegido por el Parlamento Europeo por el
mismo procedimiento», aporta una mayor parlamentarización del procedimiento, puesto
que aumenta la intensidad de la intervención del Parlamento, de modo que el cambio
aporta una mayor legitimidad democrática al cargo de Presidente de la Comisión.

Un aspecto negativo que puede tener esta novedad es el riesgo de politización de la

Comisión y que pueda repercutir en el adecuado funcionamiento de la Comisión.

2. El Consejo Europeo.

El Consejo Europeo no fue creado en los tratados fundacionales ya que no

previeron su incorporación a la estructura institucional, sino que surgió de la práctica de
los Jefes de Estado y de Gobierno al celebrar estas reuniones periódicas que se iniciaron
en la década de los 70. Fue necesario su institucionalización convencional en 1974
que se consagró en el Acta Única y que culmina con la Constitución Europea que lo
incorpora a la estructura institucional y el Tratado de Lisboa lo hace suyo (artículo 13
TUE). Estas conferencias, al celebrarse al más alto nivel, han tenido gran trascendencia
práctica y han favorecido el acuerdo político procurando dar soluciones prácticas a las
necesidades de la construcción comunitaria. Han tenido también alcance en la propia
estructura institucional, para garantizar el progreso en la construcción europea, con la
intención de dar consistencia y continuidad a las actividades de las Comunidades. Los
Jefes de Estado y de Gobierno animados por este espíritu resolvieron, en la Cumbre de

61
1974 celebrada en París los días 9 y 10 de diciembre, reunirse con sus Ministros de
Asuntos Exteriores, tres veces al año y cuando las circunstancias lo requiriesen.
Más que un acto de constitución del Consejo Europeo, la Conferencia de París es
el momento en el que se materializa, como consecuencia de un proceso gradual de
“institucionalización”, una práctica internacional que se había iniciado en París los días
10 y 11 de febrero de 1961, cuando por primera vez, los Jefes de Estado o de Gobierno
de las CC.EE. y sus Ministros de Asuntos Exteriores se reúnen con el fin de “organizar
una cooperación política más estrecha”.
El artículo 4 del TUE de Maastricht lo instauró y lo introdujo como órgano
impulsor de la Unión, formado como hemos dicho por los Jefes de Estado o Jefes de
Gobierno de los Estados miembros.
La participación tanto de los Jefes de Estado como de Gobierno da respuesta a la
estructura política de los Estados miembros, como Francia y Finlandia, en la que éstos
ostentan ambos cargos. El Consejo Europeo difiere así del Consejo de Ministros, por su
distinta composición dado que este último está integrado por los representantes de los
Estados miembros (art. 203 TCE y 16.2 del TUE vigente tras Lisboa). En el Consejo
Europeo es además miembro de iure el Presidente de la Comisión.
En el Tratado de Lisboa se le considera por primera vez Institución (art. 13
TUE).
El artículo 15.2 del TUE vigente tras Lisboa dispone que «el Consejo Europeo
estará compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, así
como por su Presidente y por el Presidente de la Comisión. Participará en sus trabajos
el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad».
Y el mismo artículo en su apartado 1 establece que «el Consejo Europeo dará a la
Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definirá sus orientaciones y
prioridades políticas generales. No ejercerá función legislativa alguna».
El Consejo Europeo presenta la especial característica de contar con una doble
naturaleza: es un órgano comunitario que mantiene su carácter intergubernamental. Y
es un órgano político que opera siguiendo la lógica intergubernamental.
La Declaración de Stuttgart de 19 de junio de 1983 puso de manifiesto su papel
protagonista alcanzado en la construcción europea y confió una misión impulsora y
orientadora de la política general que lleva a cabo mediante la adopción de decisiones
de principio. Constituye la institución suprema de la UE, debido a que no tiene
restringidas sus atribuciones, y está facultado para abordar cualquier cuestión de interés
en cualquier ámbito de la Unión.
Las decisiones las adopta por consenso (artículo 15.4 TUE) “excepto cuando los
Tratados dispongan otra cosa”, pudiendo la oposición de un Jefe de Estado o de
Gobierno de un Estado miembro obstruir su adopción. Al Consejo europeo actualmente
se le deben importantes progresos, porque no sólo opera como motor o instancia de
impulso político general sino como instancia “de decisión y de arbitraje”.
Sus conclusiones exponen las orientaciones políticas y las decisiones
efectivamente logradas en las que se indica con claridad las etapas del procedimiento
establecidas para su puesta en práctica. Su actuación es especialmente relevante en el
ámbito de las Relaciones Exteriores (PESC), y en la Política Europea de Cooperación
así como cuando promueve una mayor coherencia de la acción de la Unión,
correspondiéndole, a su vez, la adopción de las posiciones comunes.
En relación con las reuniones del Consejo Europeo, el Tratado de Lisboa en el
artículo 15 TUE prevé que el Consejo Europeo se reunirá “dos veces por semestre”
mediante convocatoria de su Presidente, es decir, dos por cada Presidencia rotatoria del
Consejo de conformidad con la Decisión que el Consejo Europeo adopte según lo que

62
está previsto en el artículo 136 TFUE. También el artículo 15 TUE prevé que el Consejo
Europeo podrá reunirse de manera extraordinaria por convocatoria de su Presidente
“cuando la situación lo exija” (sic). Esto es un traslado de una práctica que el propio
Consejo Europeo de Sevilla había plasmado en sus “Normas para la organización de los
trabajos del Consejo Europeo”.
Otro asunto de interés es el que se refiere a los lugares de reunión.
Tradicionalmente, los lugares de reunión eran las capitales o ciudades del Estado que
ejercía la Presidencia rotatoria. Pero a la ingente movilización de recursos humanos y
económicos se unió también las complicaciones de seguridad por ser utilizadas por los
movimientos de contestación política; por ello a partir del Tratado de Niza y mediante
una Declaración aneja al Tratado se estableció que una reunión del Consejo Europeo
por Presidencia se celebraría en Bruselas y que cuando la Unión contara con dieciocho
miembros, todas las reuniones del Consejo Europeo se celebrarían en Bruselas.
Actualmente, el Reglamento interno del Consejo Europeo establece claramente que se
reunirá en Bruselas, salvo “circunstancias excepcionales”, que tiene que apreciar por
unanimidad el Consejo de Asuntos Generales o el COREPER.
Al frente del Consejo se halla la Presidencia. En este sentido hay que decir que
tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa y de conformidad con el artículo 15.5 que
establece que «el Consejo Europeo elegirá a su Presidente por mayoría cualificada
para un mandato de dos años y medio, que podrá renovarse una sola vez. En caso de
impedimento o falta grave, el Consejo Europeo podrá poner fin a su mandato por el
mismo procedimiento», hay una presidencia fija durante ese período de tiempo. Desde el
1 de diciembre de 2009, en que comienza la vigencia del Tratado de Lisboa, hasta el año
2014 ha sido presidente del Consejo Europeo el belga Herman Van Rompuy. Tras las
elecciones al Parlamento Europeo celebradas en 2014 ha sido presidente del Consejo
desde el 1 de diciembre de 2014 el polaco Donald Tusk. Actualmente, el presidente del
Consejo es el belga Charles Michel, tras las últimas elecciones al Parlamento Europeo
en la primavera del año 2019.

Tras la reforma llevada a cabo en el Tratado de Lisboa, el artículo 15 del TUE

establece que «el Consejo Europeo dará a la Unión los impulsos necesarios para su
desarrollo y definirá sus orientaciones y prioridades políticas generales. No ejercerá
función legislativa alguna».
Como hemos dicho antes, su composición será la de los Jefes de Estado o de
Gobierno de los Estados miembros, así como por el Presidente del propio Consejo
Europeo y el Presidente de la Comisión. Además, prevé que en sus trabajos
participará el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de
Seguridad.
El Consejo se reunirá dos veces por semestre, por convocatoria de su Presidente, y
se pronunciará por consenso.
Elegirá a su Presidente por mayoría cualificada para un mandato de dos años
y medio, que podrá renovarse una sola vez. El primer Presidente del Consejo
Europeo fue designado por unanimidad en una reunión especial del Consejo Europeo, el
18 de noviembre de 2009, antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. El
Presidente presidirá e impulsará los trabajos del Consejo Europeo, velará por su
63
preparación y continuidad, se esforzará por facilitar la cohesión y el consenso en el seno
del Consejo Europeo y, al término de cada sesión, presentará un informe al Parlamento
Europeo (artículo 15. 6 TUE). De igual forma, asumirá la representación exterior de
la Unión en los asuntos de la PESC. Tiene como limitación expresa la imposibilidad
de ejercer mandato nacional alguno (artículo 15.6 in fine).
El Presidente del Consejo Europeo podrá ser removido de su cargo por el propio
Consejo Europeo por mayoría cualificada sólo por “impedimento” o “falta grave”.
El sistema de funcionamiento del Consejo Europeo hace posible que sus
miembros puedan proponer cualquier tipo de cuestión en el orden del día de cada
reunión del mismo. Ésta se someterá a consenso, tanto para su consideración como, en
el caso de que se abra el debate sobre la misma, para adoptar una resolución sobre ella.
Si no se acepta el debate o no se llega a una conclusión consensuada, la cuestión queda
aparcada para mejor ocasión. Si una vez celebrado el debate se llega a una resolución,
se adopta por consenso en forma de conclusiones o de orientaciones generales que se
dirigen al Consejo.
Por último y respecto a las novedades que aporta el Tratado de Lisboa, hay que
decir que aunque se consagra el consenso como regla general para la adopción de
acuerdos (art. 15.4 TUE), excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa; también se
contempla el sistema de votación por mayoría cualificada para casos previstos en los
Tratados (arts. 16.4 TUE y 238.2 TFUE). Este sistema de mayoría cualificada previsto
ha sido aplicable a partir del 1 de noviembre de 2014. Entre el 1 de noviembre de 2014
y el 31 de marzo de 2017, tampoco se aplicará si cualquier miembro del Consejo solicita
que se siga aplicando el sistema transitorio. En consecuencia, mientras tanto, se regirá
por el sistema recogido en el Protocolo 36 sobre disposiciones transitorias que, sobre
ponderación de voto, prevé en su artículo 3.3, que la mayoría cualificada requerirá al
menos 260 votos que representen la votación favorable de dos tercios de los miembros
como mínimo. A esto habría que añadir el matiz de que debe cumplirse un requisito
adicional: si cualquier miembro del Consejo Europeo o del Consejo solicita que se
compruebe que los Estados miembros que constituyen la mayoría cualificada
representan como mínimo el 62 por 100 de la población total de la Unión, y si no se da,
impediría que el acto pueda adoptarse.
«En caso de votación, cada miembro del Consejo Europeo podrá actuar en
representación de uno solo de los demás miembros.
El apartado 4 del artículo 16 del Tratado de la Unión Europea y el apartado 2
del artículo 238 del presente Tratado se aplicarán al Consejo Europeo cuando se
pronuncie por mayoría cualificada. El Presidente del Consejo Europeo y el Presidente
de la Comisión no participarán en las votaciones del Consejo Europeo cuando éste se
pronuncie por votación.
La abstención de los miembros presentes o representados no obstará a la
adopción de los acuerdos del Consejo Europeo que requieran unanimidad».

La unanimidad exige el voto favorable de la totalidad de los Estados miembros. El

TUE permite que cada miembro del Consejo pueda actuar en “representación” de uno
solo de los demás miembros, sin que la abstención de los miembros presentes o
representados obste a la adopción de la decisión (art. 235 TFUE).
Igualmente, respecto a cuestiones de procedimiento y aprobación del reglamento
interno, el Consejo Europeo se pronuncia por “mayoría simple”.
Como hemos dicho antes, el Tratado de Lisboa crea la figura de la Presidencia
estable para el Consejo Europeo, elegida por mayoría cualificada para un mandato de
dos años y medio, renovable una sola vez (art. 15.5 TUE), con la única

64
incompatibilidad, como hemos dicho antes, de que no podrá ejercer mandato nacional
alguno, lo que supone una interesante potencialidad pues permitiría en el futuro que una
misma persona ejerciera dos cargos europeos, por ejemplo las presidencias del Consejo
Europeo y de la Comisión.
Podrá ser removido de su cargo por el propio Consejo Europeo por mayoría
cualificada sólo por “impedimento” o “falta grave”.
Sus funciones, no demasiado bien definidas, tienen una dimensión interna y una
externa. La interna está dirigida esencialmente a organizar la propia actividad del
Consejo Europeo y a su relación con el Parlamento Europeo. De acuerdo con el artículo
15.6 TUE, el Presidente del Consejo Europeo:

a) Presidirá e impulsará los trabajos del Consejo Europeo;

b) Velará por la preparación y continuidad de los trabajos del Consejo
Europeo, en cooperación con el Presidente de la Comisión y basándose
en los trabajos del Consejo de Asuntos Generales;
c) Se esforzará por facilitar la cohesión y el consenso en el seno del
Consejo Europeo;
d) Al término de cada reunión del Consejo Europeo, presentará un informe
al Parlamento Europeo.

La dimensión externa se refiere a las carencias de visibilidad en la representación

exterior de la Unión. El propio artículo 15.6 establece que:

«El Presidente del Consejo Europeo asumirá, en su rango y condición, la

representación exterior de la Unión en los asuntos de política exterior y de seguridad
común, sin perjuicio de las atribuciones del Alto Representante de la Unión para
Asuntos Exteriores y Política de Seguridad».

En cuanto a las funciones que los Tratados adjudican al Consejo Europeo, hay
que decir que éstos son realmente amplias y de extraordinaria importancia. Sería largo
detallar todas ellas, que se irán viendo a lo largo del desarrollo de cada uno de los temas
del Curso. Pero sí podemos sistematizarlas. En este sentido, podemos hablar de
funciones constitutivas, funciones de orientación y dirección general, funciones
institucionales especiales y funciones como instancia de solución de conflictos
sistémicos.
Las funciones constitutivas contienen el conjunto de funciones que permiten al
Consejo modificar disposiciones y procedimientos establecidos en los propios tratados,
es decir, en las normas constitutivas, por ejemplo: las formaciones del Consejo de
Ministros y las reglas de rotación de sus Presidencias (art. 236 TFUE), la adopción del
sistema de rotación de la Comisión a partir de 2014, si esto hubiera llegado a suceder,
que no ha sucedido (art. 17.5 TUE), decidir el cambio del procedimiento de adopción de
decisiones del Consejo en cualquier ámbito de unanimidad a mayoría cualificada, así
como el paso en el TFUE del procedimiento legislativo especial al ordinario (art. 48.7
TUE) (cláusulas pasarela).
Las funciones de orientación y dirección general de la Unión responden a su
función primigenia y esencial de impulsión y orientación. Pueden mencionarse la
prevista en el artículo 22.1 TUE para la totalidad de la acción exterior de la UE fijando
los “intereses y objetivos estratégicos”, las orientaciones generales en PESC, incluida la
PCSD (art. 26.2) o las orientaciones estratégicas de la programación legislativa y
operativa del ELSJ (art. 68 TFUE), además de otras.

65
 Las funciones institucionales especiales son aquellas en virtud de las cuales el
Consejo Europeo es responsable de los nombramientos de las más altas instancias de la
Unión (su propio Presidente, el Alto Representante), propuesta del Presidente de la
Comisión (arts. 15, 18 y 17 TUE), nombramiento del Presidente, Vicepresidente y los
Consejeros del BCE (art. 283 TFUE), constatar la existencia, en su caso, de una
violación grave y persistente por parte de un Estado miembro de los valores del artículo
2 (democracia y derechos humanos).
Finalmente, el Consejo Europeo también lleva a cabo funciones como instancia
de solución de conflictos sistémicos. Podemos citar como ejemplos la capacidad de
parar un proyecto de acto legislativo en el campo de la seguridad social cuando un
miembro declare que le perjudica en determinados aspectos y acuda al Consejo (art. 48
TFUE), en la cooperación judicial si un miembro considera que una directiva
armonizadora afecta a aspectos fundamentales de su sistema penal (art. 82.3 TFUE), en
cooperación policial si fracasa el Consejo en la adopción de actos legislativos
especiales en cooperación operativa y un grupo de al menos nueve Estados solicitan la
intervención del Consejo Europeo (art. 87.3 TFUE).

3. El Consejo de Ministros.

El Consejo es una institución que por una decisión11 propia adoptada el 8/11/1993, tras
la entrada en vigor del Tratado de Maastricht, se denominaba «Consejo de la Unión
Europea». Antes de este cambio de nombre se denominaba «Consejo de las
Comunidades Europeas». La finalidad de esta nueva denominación era poner de
manifiesto que las declaraciones que adoptaba en el marco de la política exterior y de
seguridad común se harían en nombre de la Unión Europea. Es una Institución única y
común12 para las Comunidades Europeas desde el Tratado de Fusión de Ejecutivos de
1965. Es la Institución política clave de la Unión Europea, ejerciendo a su vez
competencias tanto legislativas como ejecutivas. En el seno de la estructura
institucional europea, el Consejo incardina la intergubernamentalidad del proceso
de integración al incluir a los Gobiernos de los Estados miembros. Por ello, en su
dinámica interna de funcionamiento prima más la diplomacia y la negociación entre
representantes de intereses nacionales que la actuación colegiada de una voluntad
integrada. No obstante esto, el Consejo no es un órgano interestatal o puramente
internacional, sino el órgano de una organización supranacional que trasciende y
supera la mera suma de sus componentes intergubernamentales para ejercer las
competencias cedidas a aquella organización, de manera que en su seno los Estados
pierden su condición de actores individuales y se convierten en miembros de un
órgano colegiado supranacional.
En él están representados los Estados miembros como tales, reuniendo de este
modo en su seno al poder constituyente de la Unión y ejerciendo la función del
poder legislativo que, sin embargo, a partir de las reformas de Maastricht y de
Ámsterdam, comparte con el Parlamento Europeo.
En una organización como es la europea, son los Estados miembros los que mantienen
el ejercicio de la soberanía y, por lo tanto, quienes establecen cómo y en qué medida se
deben ejercer los poderes, funciones y competencias que han atribuido en los Tratados a
la Unión Europea. Por consiguiente, el Consejo es aquí la institución que representa
al poder constituyente constituido y, al mismo tiempo, ejerce las competencias que

11
Decisión (93/591/UE, Euratom CECA, CE) del Consejo de 8.11.1993 relativa a su denominación tras la
entrada en vigor de la Unión Europea, DO, n.º L 281, de 16.11.1993.
12
Ésta se regula en el artículo 7 del Tratado CE y en el 3 Euratom.

66
este poder ha atribuido a la Unión. Por ello, conjuntamente con el Parlamento
Europeo, asume la función legislativa y otras importantes, entre ellas la ratificación de
los Tratados, porque su propia existencia está unida al mantenimiento del compromiso
de los Estados miembros de permanecer integrados en la Unión Europea.
Es una institución en la que están representados los intereses nacionales y, por ello,
encarna el principio de la representación de los Estados integrados en la Unión, es
decir, el principio de la representatividad territorial. El Consejo asume los más
importantes poderes de decisión en las Comunidades Europeas y en la Unión, porque la
creación de las Comunidades Europeas y, más tarde, de la Unión, así como su dinámica
propia, está condicionada a la existencia y permanencia de los Estados miembros.
Su naturaleza es compleja e híbrida o ambigua. Es decir, el carácter
intergubernamental sólo es válido desde una perspectiva política, en atención al proceso
de negociación o a la concertación de compromisos entre los propios representantes de
los Estados miembros. Desde una perspectiva jurídica nos hallamos ante un órgano
previsto en los Tratados con un desdoblamiento funcional. Así, cuando se reúnen los
Ministros, oficialmente son considerados miembros del Consejo con capacidad de
decisión. En este supuesto no es necesario que actúen como los representantes de los
Estados en el seno de una Conferencia intergubernamental, sometiendo sus actuaciones
a los procedimientos constitucionales nacionales, salvo ciertos casos previstos en los
Tratados. Se demuestra así la especificidad del Consejo en relación a una conferencia
intergubernamental. Esta singularidad se evidencia en el hecho de que sus miembros
pueden asimismo presentar un recurso contra un acto adoptado por el Consejo aunque
se haya pronunciado a favor del mismo en su seno. Por otro lado, esta institución es sin
duda representativa de los Estados miembros, y debido a que expresa la legitimidad
estatal, sus miembros, cuando adoptan las decisiones comunes, actúan en representación
de sus respectivos Estados. Su objetivo ha de ser por consiguiente: «armonizar los
intereses nacionales con el interés comunitario».
En resumen, el Consejo es considerado como una institución que es representativa
y al mismo tiempo depositaria de la legitimidad estatal; garantiza tanto la
representación de los Estados miembros como la inserción y defensa de sus
intereses.
El Acta Única introdujo la mayoría cualificada que sustituye a la unanimidad para la
adopción de las decisiones tendentes a la armonización de legislaciones, aunque ha de
recurrir a la unanimidad cuando resuelva que las decisiones en esa materia se adopten
por mayoría cualificada. Sin embargo, la relevancia de la unanimidad se ha limitado
al recortar los Tratados los supuestos de aplicación, reservándose para las
cuestiones «constitucionales» o «cuasiconstitucionales».
3.2. Composición.

El Tratado de fusión, de 8 de abril de 1965, previó la existencia de un

único órgano ejecutivo, el Consejo (art. 1) que reemplaza a los tres Consejos
anteriores (al Consejo especial de Ministros de la CECA y a los Consejos de la
CEE y de la EURATOM). El Tratado de Unión reafirma este marco institucional
único (art. 3). De conformidad con el Tratado de Fusión, el Consejo habría de estar
integrado por los representantes de los Estados miembros (art. 2). Esta idea será
recogida posteriormente en el Tratado CE, que disponía que los configuraría un
representante de cada Estado miembro con categoría de ministro (art. 203 Tratado
CE y 116 Euratom). El citado artículo 203 TCE dice así: «el Consejo estará compuesto
por un representante de cada Estado miembro de rango ministerial facultado para
comprometer al Gobierno de dicho Estado miembro». Los Estados delegaban de este

67
modo en un miembro del poder ejecutivo. Interesaba reproducir literalmente esta
disposición por los numerosos equívocos que en ocasiones se suscitan con relación a la
representación de los Estados miembros en esta Institución. En primer lugar, es
necesario señalar que se trata de representantes de los Estados miembros facultados
para comprometer al Gobierno de dicho Estado, lo que imposibilita que del
Consejo formen parte representantes de otras entidades políticas territoriales que
se representen a sí mismas y no al Estado miembro en cuestión. En segundo lugar,
ese representante del Estado miembro parece que debiera ser «de rango ministerial»,
si bien el contenido de esa expresión es muy flexible en la práctica, permitiendo la
presencia de representantes que estrictamente no son de rango ministerial. El
rango ministerial puede serlo en el nivel regional o autonómico, siempre que el
Gobierno del Estado miembro faculte a esa persona para comprometer su voluntad caso
por caso. En tercer lugar, al Derecho europeo le es indiferente quién es el representante
concreto del Estado miembro en una reunión del Consejo con tal de que su
representación sea válida y, como dice el Tratado, comprometa al Gobierno de dicho
Estado miembro. En este sentido, no es necesario que se trate estrictamente de un
miembro del Gobierno de un Estado miembro, ni siquiera que forme parte de la misma
Administración que aquél, pudiendo el Gobierno hacerse representar por el titular de un
órgano de otra Administración Pública de ese Estado. Pero el voto habrá de delegarse en
un Estado miembro que esté representado por un miembro del Gobierno (art. 239
TFUE). Esta cuestión está muy presente en el debate político español ante las
reclamaciones de las Comunidades Autónomas para participar en las sesiones del
Consejo cuando se traten cuestiones que, según el Ordenamiento español, son
competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas. Jurídicamente, como hemos
visto, tal presencia sería posible siempre que quedase evidente que no se están
representando a sí mismas (cosa que prohíbe el Derecho europeo) sino que representan
al Estado miembro en cuanto tal. Cuestión diferente es la vertiente práctica a través de
la cual articular esa posible participación. Evidentemente, queda descartado, por
reducción al absurdo, que la representación española estuviera integrada por un
representante de cada Comunidad Autónoma. Sí sería posible que el Estado confiase la
delegación española a uno o varios representantes autonómicos, dejando siempre a salvo
que actúan como representantes del Estado y que su actuación vincula al Gobierno de
aquél, si bien tal opción de desaparición completa del Gobierno del Estado se revela
poco realista en la medida en que en el orden del día de las sesiones del Consejo no sólo
se van a tratar asuntos que internamente son competencias exclusivas de las
Comunidades Autónomas. El 9 de diciembre de 2004, la Conferencia para Asuntos
de las Comunidades Europeas decidió la forma de participación de las
Comunidades Autónomas en las sesiones del Consejo. En un primer momento se
barajó la posibilidad de que, cada semestre, fuera un mismo Consejero autonómico el
que acompañara al Ministro en cuestión a las reuniones del Consejo, siendo rotatoria la
designación de dicho Consejero. Finalmente, se ha decidido que se designará al
representante autonómico que acompañará al Ministro en cada reunión de la
Conferencia Sectorial previa al Consejo en cuestión. Tal designación se hará por
consenso y, de no alcanzarse éste, no habrá representación autonómica en la delegación
española. Además, se afirma explícitamente que la responsabilidad de la actuación en el
seno del Consejo es del Gobierno.
La voluntad del Consejo es independiente de la de sus miembros, actúa en
nombre propio y adopta sus decisiones con un procedimiento particular. Éstas
tienen fuerza obligatoria sin que se requiera una ulterior ratificación por los
Estados Miembros. Este órgano está integrado por los ministros competentes para

68
comprometer a los Estados miembros de la Unión. De este modo, su composición
varía en función de las materias previstas en el orden del día.
Es único si bien se le ha calificado como «corazón multiforme» del marco
institucional único previsto en los Tratados, debido a la diversidad de sus
formaciones en razón de la materia. Las distintas formaciones modifican la
composición del Consejo que se configura en razón del tema a tratar en cada sesión.
Esta composición permite la especialización por la diversificación técnica de
los temas y facilita los complejos debates. Esta configuración no ha estado exenta de
problemas porque genera cierta incoherencia de la acción. Por ello se ha confiado al
Comité de Asuntos Generales la coordinación de las distintas formaciones en sus
sesiones formales, que se articula con un sistema de información permanente y con la
aprobación formal de cada nueva formación. Su número se ha visto reducido
notablemente, de 22 pasó a 16. En el Consejo Europeo de Sevilla (junio de 2002)
pasó a ser 9. Tras el Tratado de Lisboa hay un total de diez formaciones.
Actualmente, se prevé un mecanismo de rotación que ha de ser adoptado por una
decisión del Consejo Europeo por mayoría cualificada, con la salvedad del Consejo de
Asuntos Exteriores que lo preside el Ministro de Asuntos Exteriores.
La formación más relevante y la que se reúne con más frecuencia es el Consejo
de «Asuntos Exteriores», al que asisten los ministros de Asuntos Exteriores y, a partir
de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, es presidido por el Alto Representante de
la Unión para los Asuntos Exteriores y la Política de Seguridad.
Otra formación relevante, y que se ha escindido de la anterior a partir del
Tratado de Lisboa, es el Consejo de Asuntos Generales (CAG). Se encarga de los
temas de organización y funcionamiento de la UE, y que no sean competencia de un
Consejo especializado. Dependiendo de cada Gobierno, a esta formación acuden los
Ministros de Asuntos Europeos o los de Exteriores. El art. 16.6 TUE le encarga velar
por la coherencia de los trabajos de las otras formaciones y preparar las reuniones del
Consejo Europeo y garantizar la continuidad de sus trabajos junto al Presidente del
Consejo Europeo y de la Comisión.
Ya en el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa
constitucionalizaba directamente dos formaciones (art. I-24): el Consejo de Asuntos
Generales (que velará por la coherencia de los trabajos de las diferentes formaciones,
preparará las reuniones del Consejo Europeo y garantizará la actuación subsiguiente, en
contacto con el Presidente del Consejo Europeo y la Comisión) y el Consejo de Asuntos
Exteriores (que elaborará la acción exterior de la Unión atendiendo a las líneas
estratégicas definidas por el Consejo Europeo y velará por la coherencia de la actuación
de la Unión). Esta misma doble formación se contempla tras el Tratado de Lisboa en el
artículo 16.6, párrafos 2º y 3º respectivamente.
Como hemos dicho anteriormente, se reúne en formaciones diferentes en
función de la materia sobre la que versará su actuación. El Reglamento interno del
Consejo establece las siguientes formaciones:

1. Asuntos Generales.
2. Asuntos Exteriores.
3. Asuntos Económicos y Financieros (incluido el presupuesto).
4. Justicia y Asuntos de Interior (incluida la protección civil).
5. Empleo, Política Social, Sanidad y Consumidores.
6. Competitividad: Mercado Interior, Industria e Investigación (incluido el
turismo).
7. Transporte, Telecomunicaciones y Energía.

69
 8. Agricultura y pesca
9. Medio Ambiente.
10. Educación, Juventud y Cultura y Deporte (incluido el sector audiovisual).

Junto al CAG destaca por el reforzamiento de su autoridad, desde el

Tratado de Maastricht, el Consejo «ECOFIN» (asuntos económicos y financieros),
encargado de seguir la política económica y presupuestaria de los Estados
miembros para establecer su conformidad con las orientaciones de la Unión
Económica y Monetaria (UEM): se interesa también por la política fiscal, de
empleo, social, etc.; examina las previsiones financieras a medio plazo, ligada a su
vez con la PAC y la política de cohesión; hace el seguimiento de los aspectos
financieros de las actuaciones políticas exteriores; ayudas macrofinancieras para
terceros Estados, situaciones de graves crisis financieras, representación en el
exterior de la moneda única.
Una consecuencia de la composición variable en cuanto a las personas es la falta
de homogeneidad y de continuidad en sus trabajos, que se ha tratado de paliar con un
órgano auxiliar del Consejo, el Comité de Representantes Permanentes
(COREPER), encargado de preparar detalladamente los trabajos del Consejo y de
realizar las tareas que aquel le confíe (artículo 16.7 TUE y 240 TFUE) y mediante
la infraestructura administrativa comunitaria propia que aglutina la Secretaría
General del Consejo. Es el principal órgano auxiliar del Consejo, no es una
Institución, por lo que no ostenta ni ejerce competencias propias, de ahí que, en su
condición de órgano auxiliar, las funciones de ejecución de los mandatos confiados por
el Consejo no habilitan a este Comité a ejercer el poder de decisión que los Tratados
atribuyen al Consejo. El Reglamento interno del Consejo señala que este órgano
velará especialmente por que las políticas y las acciones de la Unión sean
coherentes entre sí y se respeten los principios de legalidad, subsidiariedad,
proporcionalidad y motivación de los actos, así como las normas que establecen las
atribuciones de las Instituciones y órganos de la Unión, las disposiciones
presupuestarias y las normas de procedimiento, de transparencia y de calidad de la
redacción.
La importancia y especificidad de este Comité con respecto a los demás órganos
del Consejo viene determinada por su situación jerárquica en el organigrama y en el
proceso decisorio, por su composición y por la universalidad de su objeto. Desde el
punto de vista de su composición, está integrado por representantes de los Estados
miembros y en concreto por los Jefes de la Representación Permanente de cada
Estado miembro acreditada ante la Unión Europea. Estos representantes
desempeñan una dualidad de tareas: asumen responsabilidades como representantes
diplomáticos coordinando las actividades de la Administración ante las Instituciones de
la Unión actuando bajo las instrucciones de sus Gobiernos y representando y
defendiendo los intereses nacionales y también buscan soluciones de forma conjunta
con los otros Representantes Permanentes en las que prime el interés de la Unión.
El COREPER es el órgano al que los Tratados han confiado la misión de
«preparar los trabajos del Consejo y de realizar las tareas que éste le confíe» (arts.
16.7 TUE y 240 TFUE).
El COREPER divide el contenido del orden del día de sus sesiones en dos
partes; jurídicamente hay un solo COREPER pero a efectos de organización interna el
orden del día se divide y se trata de modo autónomo por cada una de las dos secciones:
- El «COREPER I» está formado por los Representantes Permanentes Adjuntos.

70
 - El «COREPER II», formado por los Jefes de las Representaciones
Permanentes.
Son numerosos los grupos de trabajo creados por el COREPER. Éstos se
encargan de la discusión y preparación técnica de la decisión adoptada. Están formados
por miembros de las Representaciones Permanentes y, en casos de necesidad, por
funcionarios de la administración nacional que se desplazan para tal fin.
En definitiva, el Comité actúa como nexo de unión y comunicación entre el
Consejo y las restantes instituciones comunitarias. Asimismo, coadyuva y
supervisa los trabajos de los grupos de expertos.
La presidencia la ejerce el embajador del Estado miembro cuyo representante en
el Consejo asuma la presidencia. Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa habrá un
sistema dual, con presidencia permanente en el Consejo de Asuntos Exteriores a cargo
del Alto Representante de la Unión (y Vicepresidente de la Comisión) a fin de lograr
una mayor visibilidad, coherencia y eficacia en materia de acción exterior y con
presidencias rotatorias para el resto de formaciones. Una segunda excepción al sistema
general es el Eurogrupo (Consejo de los Estados que tienen como moneda el euro).
Salvo para las dos excepciones citadas, la presidencia rotatoria se ejerce, de
forma sucesiva, por cada Estado miembro, durante un período de seis meses. Pero el
orden preciso se acuerda, desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, por el
Consejo Europeo por mayoría cualificada y puede ser modificada como consecuencia
de circunstancias especiales que afecten a un Estado (procesos electorales, etc.). Los
Estados miembros que ejercen la Presidencia colaboran estrechamente en grupos de
tres, denominados «tríos». Este sistema fue instaurado por el Tratado de Lisboa en
2009. El trío fija los objetivos a largo plazo y elabora el programa común decidiendo los
temas y principales asuntos que el Consejo deberá abordar durante un periodo de 18
meses. Con arreglo a este programa, cada uno de los tres países elabora su programa
semestral con mayor detalle.
Este sistema rotatorio semestral en la presidencia del Consejo se aplica tanto a
sus reuniones a nivel de ministros como de Consejo Europeo, o de su órgano auxiliar
(COREPER) y a los dos centenares de grupos de trabajo (permanentes o temporales)
dependientes de éste. De este modo, todas las presidencias en la esfera del Consejo se
ejercen por personas de una misma nacionalidad que aseguran así una cierta
coordinación y continuidad en las actividades del Consejo. Obviamente la persona
(ministro o secretario de Estado) que ejerce la presidencia del Consejo variará según la
temática a tratar en cada sesión; es decir, según sean Consejos sectoriales o de asuntos
generales.
La presidencia del Consejo es una función política – y no meramente un
rango honorífico- que da al Estado que la ejerce un poder de coordinación y
dirección de los trabajos, de impulso y conciliación de los intereses nacionales y de
representación.
El cargo del Presidente tiene una gran relevancia práctica, ya que de él
depende la gestión y la actividad del Consejo para lograr los objetivos que se le
confían. Si bien las prioridades no son uniformes para cada Presidencia. Una vez
convocadas las sesiones del Consejo, la Presidencia establece un orden del día
provisional, dirige los debates y las votaciones, firma los acuerdos y ordena su
notificación o publicación. Es igualmente responsable de la ejecución de las acciones
comunes y se le confía además una relevante función diplomática, debido a que su
misión negociadora es fundamental, tanto en el seno del Consejo, en el que procura que
se pacten soluciones de compromiso. De este modo, hacia el exterior en el ejercicio de
su función representativa debido a que expresa la posición de la UE en las

71
Organizaciones Internacionales y Conferencias Internacionales a la vez que representa a
la Unión en las materias de la PESC. Esta función es compartida con el «Alto
Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad». Sin
embargo, la duración limitada dada la rotación semestral de la Presidencia le resta cierta
credibilidad frente a terceros Estados, ya que son frecuentes e inevitables los cambios de
posiciones, según las prioridades de cada Presidencia.
El Presidente es asistido en sus funciones por órganos administrativos auxiliares:
el Secretario General (artículo 240.2 TFUE): «El Consejo estará asistido por una
Secretaría General, que estará bajo la responsabilidad de un Secretario General
nombrado por el Consejo». Al frente del aparato administrativo es el responsable que
garantiza la permanencia del órgano. El Consejo lo nombra por unanimidad, para un
período de 5 años, es asistido por el Secretario General Adjunto. Al Secretario
General le corresponde adoptar las medidas materiales necesarias para el buen
desarrollo de los debates y de los procedimientos. El contacto con las distintas
delegaciones le ha inducido a actuar de mediador en las negociaciones. En su misión
cuenta con el asesoramiento legal del Director del Servicio Jurídico del Consejo, o de su
representante. Por su parte, la Presidencia puede también recabar el asesoramiento del
Jurisconsulto. Y los Ministros son, a su vez, asistidos por los representantes
permanentes, por sus adjuntos y por las delegaciones.

3.3. Organización y funcionamiento: procedimientos de votación.

El calendario de sesiones se programa con una antelación de siete meses al del

ejercicio mismo de la presidencia de forma concertada con los otros Gobiernos y la
Comisión. Los programas no son propiamente semestrales sino programas anuales
confeccionados conjuntamente por dos presidencias en función de directrices
estratégicas a medio plazo que determina el Consejo Europeo.
La convocatoria y el orden del día se hacen siempre por el Presidente en
ejercicio, ya sea a su iniciativa, ya sea a petición de algún miembro del Consejo o de la
Comisión (artículo 237 TFUE): «El Consejo se reunirá por convocatoria de su
Presidente, a iniciativa de éste, de uno de sus miembros o de la Comisión». Lo habitual
es que sea a iniciativa del presidente en ejecución del calendario de sesiones
programado, si bien puede convocar nuevas reuniones si lo estima necesario o urgente.
El orden del día se elabora propiamente por el Presidente del COREPER, que es el Jefe
de la Representación Permanente del Estado miembro que en ese semestre ejerce la
presidencia, el cual consulta a las otras Representaciones Permanentes y a la Comisión
por si estimasen pertinente la inclusión de otros temas y se envía con una antelación de
dos semanas (14 días) acompañado de la documentación necesaria sobre cada punto;
sólo se podrán incluir nuevos puntos por unanimidad.
Las sesiones del Consejo en general no son públicas; sin embargo, el
Reglamento Interno del Consejo previó siempre esa posibilidad, pero nunca se utilizó.
Después de la reunión del Consejo Europeo en Edimburgo (diciembre de 1992) se
acordó estimular esa opción de apertura al público a fin de fomentar la transparencia en
el proceso de integración europea.
La ordenación de los debates se dirige por la presidencia; lo usual es que siga un
turno de intervenciones (por orden alfabético). La agilidad de las discusiones y la
conducción del debate hacia los problemas importantes dependen del buen
conocimiento que tenga la presidencia de los puntos en discusión.

72
 El recurso a la votación es el poder concreto más importante y eficaz que se
asigna a la Presidencia. Frente al abuso del consenso hasta 1986, el Reglamento Interno
del Consejo permite a su presidente en ejercicio decidir por sí solo cuándo un punto del
orden del día será objeto de votación formal. Los miembros del Consejo sabrán así que,
agotada la deliberación sin acuerdo, tales divergencias no serán obstáculo para que, si se
reúne la mayoría cualificada, la propuesta normativa sea adoptada.
También pueden solicitar una votación los Estados miembros o la Comisión;
esta institución puede solicitar una votación en razón de que goza de paridad frente al
Consejo y, además, éste delibera sobre sus propuestas normativas y vela por el
cumplimiento de los Tratados. Pero, a diferencia del poder otorgado al Presidente del
Consejo, cuando la Comisión o un Estado miembro solicitan la votación, se precisa que
estén a favor de proceder a la votación la mayoría de los miembros del Consejo.
La asistencia de la Secretaría General del Consejo cumple funciones de gran
importancia para el Consejo y su Presidente en ejercicio. Está formada por funcionarios
formalmente independientes y estructurada de la siguiente forma: el Secretario
General y el Secretario General Adjunto (nombrados, desde la entrada en vigor del
Tratado de Niza, por mayoría cualificada), su Gabinete (protocolo, prensa, seguridad,
etc.), el servicio jurídico (análisis de los actos, contenciosos ante el Tribunal de
Justicia, etc.) y varias Direcciones Generales.
Además de asumir las funciones propias de Secretaría en las reuniones del
Consejo (también del Consejo Europeo, del COREPER, de los comités y grupos de
trabajo) y de preparar la documentación que acompaña a cada punto del orden del día,
son el apoyo imparcial de la presidencia: un apoyo técnico propio, de carácter colectivo
y comunitario frente al soporte nacional de la Representación Permanente y de la
Administración nacional. Los funcionarios de la Secretaría General aseguran, también,
además de calidad técnica, una coordinación a la dispersa y heterogénea estructura del
Consejo.
Constituye un éxito para una Presidencia si al finalizar su mandato semestral ha
conseguido hacer progresar en su conjunto las propuestas pendientes, culminar algunas
y desbloquear otras. De igual modo, si un determinado asunto se presentara muy
controvertido, el Presidente puede optar por evitar un debate que ahonde las diferencias,
propondrá un estudio más detallado en niveles inferiores, o asumirá la responsabilidad
de promover acuerdos o mayorías cualificadas tan amplias como sea posible,
conociendo los obstáculos que plantean los Estados y proponiendo compromisos.
Se presume que las propuestas de la Comisión reflejan el interés comunitario,
pero no siempre los Estados lo ven de este modo, y por ello a veces se da un
enfrentamiento de un Estado con la Comisión. Si la Comisión es parte en el
enfrentamiento, pierde entonces credibilidad para conciliar a los Estados. Por esta razón,
el compromiso de la Presidencia en los casos de enfrentamiento entre los Estados
miembros o de éstos con la Comisión, puede ser la alternativa aceptable y esta misión
conciliadora se ha ido perfilando como una labor delicada en el período presidencial.
Como no basta ser neutral sino que hay que parecerlo, el Presidente en ejercicio
del Consejo no encabeza la delegación de su país durante el semestre ni toma la palabra
en defensa del interés nacional. Otro miembro del Gobierno de ese Estado defenderá los
intereses nacionales. Esto requiere un notable esfuerzo para doblar la presencia en toda
la infraestructura del Consejo.
El Presidente en ejercicio del Consejo no preside la Unión Europea ni
representa formalmente a ésta. Sólo preside y representa al Consejo mismo.
Un Estado miembro, cuando asume la presidencia, elabora un programa de
prioridades e intenciones para el semestre que se presenta al Parlamento Europeo por el

73
jefe de Gobierno y rinde cuentas al término del mismo; el presidente o, en su caso, el
ministro de Asuntos Exteriores o ministros sectoriales asisten a todas las sesiones
plenarias del Parlamento Europeo; también suelen tener algún encuentro con el Comité
Económico y Social y unas estrechas y continuas relaciones con el Presidente de la
Comisión.
Sin embargo, al haberse creado una presidencia estable para el Consejo Europeo,
la del Consejo pierde la función de representación, coordinación y portavocía en las
relaciones diplomáticas y protocolarias con terceros Estados y organizaciones
internacionales.
En resumen, la presidencia da a los Estados la oportunidad de ofrecer y mejorar
la imagen de su país engrandecido por su pertenencia a la Comunidad y, evidentemente,
los Estados medios y pequeños con el ejercicio de la presidencia pueden alcanzar la
categoría de “grandes” Estados.

En cuanto al procedimiento de votación, hay que decir que el procedimiento

generalizado para la formación de la voluntad comunitaria lo hallamos en el artículo
16.3 del TUE tras la aprobación del Tratado de Lisboa, que dispone que «El Consejo se
pronunciará por mayoría cualificada, excepto cuando los Tratados dispongan otra
cosa».
Hasta 2014, para el establecimiento de la mayoría cualificada se sigue el sistema
adoptado en el Tratado de Niza. El Tratado de Niza (firmado el 26 de noviembre de
2001) estableció un nuevo sistema de ponderación del voto que se aplica desde el 1 de
noviembre de 2004.
A este respecto, hay que decir que el sistema tradicional ha regido hasta el 31 de
octubre de 2004. El reparto del voto ponderado entre los Estados se hizo en 1957 con
unos criterios de reducción de voto a favor de los pequeños a fin de garantizar unos
equilibrios entre grandes y pequeños y evitar que el peso poblacional de los Estados
grandes se impusiera en las votaciones sobre los pequeños. El problema es que en
sucesivas ampliaciones se hizo una traslación mecánica de las reglas de 1957, pero la
situación fue cambiando radicalmente, hasta el punto que desde el 1 de mayo de 2004
los Estados medios o pequeños eran 19 sobre 25, antes de la adhesión de Bulgaria y
Rumania (es decir, más de dos tercios).
La ponderación anterior al Tratado de Niza se desequilibró favoreciendo a los
Estados pequeños y medios, que obtuvieron hasta 2004 una sobrerrepresentación en el
Consejo.
La nueva ponderación de votos y la mayoría cualificada tras el Tratado de Niza
fue cuidadosamente elaborada para que nunca pudiera adoptarse una decisión contraria
a los intereses de todos los Estados más fuertes o de todos los Estados de potencia
media y pequeña; tampoco una alianza de los países del Norte debía imponerse contra el
Sur o viceversa, ni permitir una alianza contra los Estados fundadores ni contra los
Estados adheridos posteriormente. Se trató de evitar alianzas o maniobras extrañas y
lograr que en cada decisión del Consejo cooperen Estados fundadores y adheridos, del
Norte y del Sur, grandes, medios y pequeños. La razón histórica de la ponderación de
votos y la votación por mayoría cualificada fue respetar y mantener unos equilibrios
globales. En resumen, la votación por mayoría cualificada ha exigido del conjunto de
los Estados miembros responsabilidad y prudencia a fin de no imponer
sistemáticamente soluciones que aíslen a la minoría. A pesar de sus deficiencias, esa
idea se trató de recuperar en el Tratado de Niza al hacer una nueva ponderación del
voto.

74
 La escala de reponderación se ha organizó en torno a un ensanchamiento o
estiramiento de la escala de votos de 0 a 29 para poder operar los ajustes: al triplicar los
votos (antes de Niza la escala era de 0 a 10) 13, permite ampliar las posibilidades de
diferenciación entre los Estados y crear la apariencia ante la opinión pública de los
Estados medios y pequeños de que éstos no perdieron peso en las votaciones. Todos los
Estados multiplicaron sus votos. También es cierto que la compensación es mayor a
favor de los cinco grandes.
En relación con la mayoría cualificada tenemos que distinguir los siguientes
puntos:
● Nuevo procedimiento a partir del 1 de noviembre de 2014:
A partir del 1 de noviembre de 2014 se aplica en el Consejo un nuevo procedimiento
para la votación por mayoría cualificada. Según este procedimiento, cuando el
Consejo vote una propuesta de la Comisión o del Alto Representante de la Unión
para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, deberán cumplirse dos condiciones
para alcanzar la mayoría cualificada:

 el 55% de los Estados miembros debe votar a favor - lo que en la práctica

significa 16 de los 27 Estados miembros (15 en el caso de una retirada de Gran
Bretaña).
 los Estados miembros favorables a la propuesta deben representar al menos el
65% de la población total de la UE.

Este nuevo procedimiento también se conoce como regla de la "doble mayoría".

La minoría perdedora será un grupo de doce o menos Estados miembros o un grupo de

Estados que reúna menos del 35 % de la población.

La minoría de bloqueo (es decir, que impida por poco la mayoría) se constituye con
trece Estados en contra; o al menos cuatro14 Estados que representen más del 35 % de la
población de la Unión.

Un caso especial es cuando no todos los miembros del Consejo participen en la

votación, por ejemplo debido a una cláusula de exclusión voluntaria en determinados
ámbitos políticos, las decisiones se adoptarán cuando vote a favor el 55% de los
miembros del Consejo participantes, que representen al menos el 65% de la población
de los Estados miembros participantes.
Cuando el Consejo vote propuestas que no emanan de la Comisión ni del
Alto Representante (decisiones en materia de PESC y JAI, sanciones, retirada, etc.),
las decisiones se adoptarán siempre que:
 al menos el 72% de los miembros del Consejo vote a favor y

13
Esta escala anterior adjudicaba a los países miembros de entonces los siguientes votos: Alemania,
Francia, Reino Unido e Italia tenían 10 votos cada Estado; España, 8 votos; Holanda, Bélgica, Grecia y
Portugal, 5 votos; Suecia y Austria, 4 votos; Dinamarca, Finlandia e Irlanda, 3 votos; y Luxemburgo, 2
votos.
14
Puesto que el 35 por 100 podría ser reunida por tres grandes Estados. Este contrapeso lo exigió España
para contrarrestar a los grandes y fue aceptada en la CIG de 2007.

75
  estos representen al menos el 65% de la población de la UE,

es decir, tras la retirada del Reino Unido, 20 sobre 27.

En las votaciones por mayoría cualificada, las abstenciones cuentan como votos
en contra. Abstenerse no es lo mismo que no participar en la votación. Todo miembro
puede abstenerse en todo momento.

● El procedimiento anterior de mayoría cualificada:

Hasta el 31 de marzo de 2017 se podrá todavía requerir a los Estados miembros
que voten según el procedimiento anterior de mayoría cualificada. En virtud de este
procedimiento, cada Estado miembro cuenta con un determinado número de votos, tal y
como establecen los Tratados de la UE. La ponderación de los votos refleja el tamaño
relativo de la población de cada Estado miembro.
Los 352 votos se distribuían de la manera siguiente:
 Alemania, Francia, Italia y Reino Unido: 29 votos cada uno

 España y Polonia: 27 votos cada uno

 Rumanía: 14 votos
 Países Bajos: 13 votos
 Bélgica, Chequia, Hungría, Grecia, Portugal: 12 votos cada uno
 Austria, Bulgaria, Suecia: 10 votos cada uno
 Croacia, Dinamarca, Eslovaquia, Finlandia, Irlanda, Lituania: 7 votos cada uno
 Chipre, Eslovenia, Estonia, Letonia, Luxemburgo: 4 votos cada uno
 Malta: 3 votos
Conforme a este procedimiento anterior, el Consejo alcanza la mayoría
cualificada cuando se cumplen las condiciones siguientes:
 la mayoría de los Estados miembros - 15 Estados miembros - vota a favor

 un mínimo de 260 votos del total de 352 son favorables

Cualquier Estado miembro podrá solicitar que se compruebe que los votos
favorables representan como mínimo el 62% de la población total de la UE. De no ser
así, no se adoptará la decisión.
La gran novedad del Tratado de Niza es la red demográfica del 62 por 100 de
población a fin de asegurar la legitimidad democrática de las decisiones adoptadas por
mayoría cualificada. El Tratado de Lisboa lo recoge en el Protocolo nº 36 Sobre las
Disposiciones Transitorias, artículo nº 3 DISPOSICIONES RELATIVAS A LA
MAYORÍA CUALIFICADA, que dice lo siguiente: «Cuando el Consejo Europeo o el
Consejo adopten un acto por mayoría cualificada, cualquier miembro del Consejo
Europeo o del Consejo podrá solicitar que se compruebe que los Estados miembros que
constituyen la mayoría cualificada representan como mínimo el 62% de la población
total de la Unión. Si se pusiere de manifiesto que esta condición no se cumple, el acto
en cuestión no será adoptado».

76
 Sensu contrario, se inaugura una nueva minoría para bloquear no medida en
voto ponderado, sino en términos de población si cualquier Estado miembro exige el
contraste de población. Es decir, que si se reúne en contra de una propuesta un
porcentaje de población superior al 35 por 100, se puede vetar su adopción.

De conformidad con el apartado 4 del mismo artículo 16, «a partir del 1 de

noviembre de 2014, la mayoría cualificada se definirá como un mínimo del 55% de los
miembros del Consejo que incluya al menos a quince de ellos y represente a Estados
miembros que reúnan como mínimo el 65% de la población de la Unión».
Para su adopción, los acuerdos requerirán al menos doscientos sesenta votos
que representen la votación favorable de al menos la mayoría de los miembros, cuando
en virtud del presente Tratado deban ser adoptados a propuesta de la Comisión.

Las demás modalidades reguladoras del voto por mayoría cualificada se

establecen en el apartado 2 del artículo 238 del Tratado de Funcionamiento de la Unión
Europea.
5. Las disposiciones transitorias relativas a la definición de la mayoría
cualificada que serán de aplicación hasta el 31 de octubre de 2014, así como las
aplicables entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017, se establecerán en
el Protocolo sobre las disposiciones transitorias.
Por otro lado, el artículo 238 TFUE establece lo siguiente:

1. Cuando deba adoptar un acuerdo por mayoría simple, el Consejo se

pronunciará por mayoría de los miembros que lo componen.
2. No obstante lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 16 del Tratado de la
Unión Europea, a partir del 1 de noviembre de 2014, a reserva de las disposiciones
fijadas en el Protocolo sobre las disposiciones transitorias, cuando el Consejo no actúe
a propuesta de la Comisión o del Alto Representante de la Unión para Asuntos
Exteriores y Política de Seguridad, la mayoría cualificada se definirá como un mínimo
del 72% de los miembros del Consejo que represente a Estados miembros que reúnan
como mínimo el 65% de la población de la Unión.
3. A partir del 1 de noviembre de 2014, a reserva de las disposiciones fijadas en
el Protocolo sobre las disposiciones transitorias, en aquellos casos en que, en
aplicación de los Tratados, no todos los miembros del Consejo participen en la
votación, la mayoría cualificada se definirá como sigue:
a) La mayoría cualificada se definirá como un mínimo del 55% de los miembros
del Consejo que represente a Estados miembros participantes que reúnan como mínimo
el 65% de la población de dichos Estados.
Una minoría de bloqueo estará compuesta al menos por el número mínimo de
miembros del Consejo que represente más del 35% de la población de los Estados
miembros participantes, más un miembro, a falta de lo cual la mayoría cualificada se
considerará alcanzada.
b) No obstante lo dispuesto en la letra a), cuando el Consejo no actúe a
propuesta de la Comisión o del Alto Representante de la Unión para Asuntos
Exteriores y Política de Seguridad, la mayoría cualificada se definirá como un mínimo
del 72% de los miembros del Consejo que represente a Estados miembros participantes
que reúnan como mínimo el 65% de la población de dichos Estados.

En cuanto a la mayoría simple, se establece en pocas ocasiones. Significa que

cada Estado posee un voto igual y la mayoría se obtiene cuando hay más votos a favor

77
que en contra de no importa qué Estados. A tal efecto, cada Estado miembro del
Consejo dispone de un voto. La norma de la mayoría simple se aplica salvo disposición
en contrario (art. 238, apartado 1 TFUE). Aunque se trata del procedimiento decisorio
por defecto, solo se aplica a unos pocos asuntos. Se prevé, por ejemplo en los siguientes
casos:

- En las cuestiones de procedimiento y aprobación del Reglamento interno del

Consejo (artículo 240.2 y 3 TFUE).
- Petición de propuestas a la Comisión (artículo 241 TFUE).
- Establecimiento de los estatutos de los Comités previstos en los Tratados
(artículo 242 TFUE).
- Presentación de recursos ante el Tribunal de Justicia (arts. 245 y 247 TFUE).
- Solicitud de un dictamen al TJUE (art. 218.11 TFUE).
- Convocatoria de la Conferencia Intergubernamental para la revisión de los
Tratados (art. 48 TUE).
- Creación del Comité del Empleo (art. 150 TFUE).

Como dijimos arriba, la mayoría cualificada es el procedimiento generalizado

para la formación de la voluntad comunitaria.
La unanimidad se prevé para cuestiones de especial importancia. De
conformidad con el artículo 238.4 TFUE las abstenciones de los miembros presentes o
representados no impedirán la adopción de los acuerdos del Consejo que requieran
unanimidad.
Hay que hacer mención de la llamada “cláusula pasarela”. La recoge en el
artículo 48, apartado 7 del TUE, donde se permite al Consejo adoptar una decisión en
ciertas materias por mayoría cualificada en lugar de por unanimidad. Además, por lo
que respecta a determinadas políticas, el Consejo puede decidir (por unanimidad)
ampliar el uso de la votación por mayoría cualificada, por ejemplo, en materia de
Derecho de familia con repercusión transfronteriza (artículo 81, apartado 3, del TFUE).

3.4. Competencias.

De acuerdo con el artículo 16.1 TUE el Consejo ejercerá conjuntamente con el

Parlamento Europeo la función legislativa y la función presupuestaria. Ejercerá
funciones de definición de políticas y de coordinación, en las condiciones establecidas
en los Tratados.
En cuanto al poder de decisión, el Consejo debe garantizar la consecución de
los objetivos establecidos en el Tratado. El poder de decisión del Consejo
comprende un poder de decisión político y un poder normativo general de
naturaleza legislativa. También se le atribuyen variados poderes de ejecución o
reglamentación.
La Comisión participa tanto del poder legislativo como del ejecutivo del Consejo
mediante su derecho de propuesta y porque cualquier decisión normativa del Consejo
precisa de la estrecha colaboración de la Comisión. Por otra parte, la progresiva
democratización ha hecho que el Consejo haya tenido que compartir con mayor o menor
intensidad sus poderes: en materia presupuestaria comparte su autoridad con el
Parlamento Europeo, en materia de mercado interior, principio de igualdad y
determinadas políticas (cultura, educación, salud pública, etc.) debe decidir con el PE y

78
en ámbitos de la UEM tiene que decidir en cooperación con él. En la inmensa mayoría
de las decisiones restantes consulta su opinión.
Otra competencia del Consejo es garantizar la coordinación de las políticas
económicas generales de los Estados miembros, de las acciones de los Estados
miembros con la Comunidad (los artículos 119 a 126 TFUE y varios protocolos
sientan las bases de esa política de coordinación, incluidas las normas de disciplina
financiera y presupuestaria que deben respetar los Estados miembros para mantener la
unión monetaria). El artículo 5 TFUE establece que «los Estados miembros
coordinarán sus políticas económicas en el seno de la Unión. Con este fin, el Consejo
adoptará medidas, en particular las orientaciones generales de dichas políticas».
En el marco de la UEM, el Consejo tiene la máxima importancia. El Consejo se
encarga de la vigilancia de las políticas económicas y presupuestarias de los Estados
miembros y puede sancionar a un Estado miembro en caso de déficit presupuestario.
En materia de relaciones exteriores también corresponde al Consejo ejercer en lo
esencial la responsabilidad de las relaciones económicas externas de la Unión: autoriza
la apertura de las negociaciones de los acuerdos internacionales, da las instrucciones y
manifiesta el consentimiento de la Unión tanto en los acuerdos comerciales y de
asociación como en otros acuerdos internacionales de carácter económico.
En materia de PESC y de cooperación policial y judicial, el Consejo actúa en
nombre de la Unión; salvo la definición de los principios y de las orientaciones
generales que corresponde al Consejo Europeo, al Consejo se le ha atribuido el poder de
concertar a los Estados miembros en su seno, definir las posiciones y las acciones
comunes y ejecutarlas. Además, velará por la unidad, la coherencia y la eficacia de la
acción de la Unión. En materia judicial y policial el Consejo es también el máximo
responsable.
En resumen, las competencias del Consejo de la Unión son las siguientes:
 El Consejo de la Unión Europea ejerce un poder legislativo, generalmente en
codecisión con el Parlamento Europeo (mediante el procedimiento ordinario
(art. 289.3 TFUE), previsto de forma generalizada para la gran mayoría de los
ámbitos cubriendo el conjunto del mercado interior; mediante un procedimiento
especial, art. 289.2 TFUE).
 El Consejo asegura la coordinación de las políticas económicas generales de
los Estados miembros (artículos 119 a 126 TFUE y varios protocolos).
 El Consejo define y pone en práctica la política exterior y de seguridad
común en virtud de las orientaciones generales definidas por el Consejo
Europeo.
 El Consejo celebra, en nombre de la Comunidad y de la Unión, los acuerdos
internacionales entre ésta y uno o varios Estados u organizaciones
internacionales.
 El Consejo asegura la coordinación de la acción de los Estados miembros y
adopta medidas en el ámbito de la cooperación policial y judicial en materia
penal.
 El Consejo y el Parlamento Europeo constituyen la autoridad presupuestaria
que adopta el presupuesto de la Comunidad.
 El Consejo es una de las Instituciones habilitadas para adoptar actos no
legislativos siempre que caso por caso se prevea su adopción, es decir, tiene que
tener necesariamente su base jurídica directamente en el Tratado (principio de
atribución de competencias).

79
4. El Parlamento Europeo.

El Parlamento Europeo es la institución de la Unión Europea asamblea

compuesta por «los representantes de los ciudadanos de la Unión» (artículo 14.2 TUE),
elegidos mediante sufragio universal directo, libre y secreto (artículo 14.3 TUE). El
artículo 10.2 TUE establece que «los ciudadanos estarán directamente representados
en la Unión a través del Parlamento Europeo». El Parlamento Europeo representa el
principio democrático dentro de la estructura institucional de la Unión Europea. Los
miembros que lo componen son elegidos mediante sufragio por el conjunto de los
ciudadanos de los Estados miembros en su condición de ciudadanos de la Unión. A este
respecto, conviene recordar que el artículo 9 TUE dispone que «la Unión respetará en
todas sus actividades el principio de la igualdad de sus ciudadanos, que se beneficiarán
por igual de la atención de sus instituciones, órganos y organismos. Será ciudadano de
la Unión toda persona que tenga la nacionalidad de un Estado miembro. La ciudadanía
de la Unión se añade a la ciudadanía nacional sin sustituirla».
A diferencia de lo que sucede en otras organizaciones internacionales, el
Parlamento Europeo no es una simple “asamblea o conferencia general”, sino que la
amplitud de sus competencias hace del Parlamento Europeo una institución muy
importante y original; pues es una novedad en las relaciones entre Estados por sus
competencias, especialmente por su poder de codecisión legislativa y los poderes de
control político, que son extraños a los modelos de organización internacionales.
El hecho de haber dotado a las entonces Comunidades Europeas de una
Institución parlamentaria demuestra la inspiración política que se inició en los años
cincuenta. Se optó por el principio democrático. La afirmación del Preámbulo del
Tratado CE expresa la creencia de los Estados miembros en que la integración europea
debía basarse en una «unión cada vez más estrecha entre los pueblos europeos»,
mediante la participación de los ciudadanos en la vida política de las Comunidades
Europeas y el establecimiento de «una Comunidad más amplia y profunda entre pueblos
durante largo tiempo opuestos por divisiones sangrientas».
Esta participación de los ciudadanos de los Estados miembros en el PE hace de
la Unión Europea una organización fundada en la democracia representativa y en el
pluralismo político.
El artículo 191 TCE, introducido por el Tratado de Maastricht, consagró la
vinculación de la UE al pluralismo político: «Los partidos políticos a escala europea
constituyen un importante factor para la integración en la Unión. Dichos partidos
contribuyen a la formación de la conciencia europea y a expresar la voluntad política
de los ciudadanos de la Unión».
El Parlamento Europeo es una institución que ha experimentado muchos
cambios desde la fundación de las Comunidades Europeas. En los Tratados
fundacionales (CEE y CEEA) su denominación era «Asamblea» o «Asamblea común»
(CECA). A partir de la Resolución de 30 de marzo de 1962 empezó a denominarse
«Parlamento europeo».
Hay que distinguir el período que va desde el año 1952 hasta 1979, en que los
diputados al Parlamento Europeo eran designados en el seno de los Parlamentos
nacionales, de modo que nos hallábamos ante una representación de segundo grado,
y por ello obligaba a la acumulación del doble mandato: la duración del mandato
europeo estaba vinculada a la permanencia como parlamentario nacional.
Sin embargo, el Consejo adoptó el 20 de septiembre de 1976 una Decisión y un
Acta aneja relativa a la elección de los representantes de la Asamblea mediante sufragio
universal directo, por la que se han regido, desde 1979, todas las elecciones al PE.

80
Posteriormente, ha sufrido una importante modificación mediante la Decisión de 23 de
septiembre de 2002. El Acto contiene las reglas de fondo aplicables en las elecciones
europeas y constituye un acuerdo internacional, es Derecho originario, puesto que lleva
a ejecución las previsiones de los Tratados y modifica algunas previsiones de los
mismos, integrándose en los mismos y sujetándose al control jurisdiccional del TJCE
respecto de su interpretación.
Las sucesivas elecciones se han ido celebrando mediante sufragio universal
desde junio de 1979 y cada cinco años. El artículo 14.3 TUE dispone lo siguiente:
«Los diputados al Parlamento Europeo serán elegidos por sufragio universal directo,
libre y secreto, para un mandato de cinco años ». En España, las últimas elecciones al
Parlamento Europeo se celebraron el día 25 de mayo de 2014, con una participación del
43,81 %. La participación de los ciudadanos en las elecciones al PE ha venido siendo
baja y cada vez más decreciente. Podemos observar en este gráfico la evolución en
porcentajes de dicha participación a lo largo del período 1979-2009.

81
 Hemos hecho referencia en temas anteriores a que la creación de las
Comunidades Europeas y, posteriormente, de la Unión Europea supone un proceso de
cesión de competencias por parte de los Estados miembros a favor de las nuevas
organizaciones. Este proceso de atribución competencial puede ser considerado desde
dos perspectivas.

82
 Desde una perspectiva positiva, la cesión implica un apoderamiento a favor de
las nuevas Instituciones del ejercicio de dichas competencias, lo cual lleva consigo la
creación de un peculiar sistema institucional en el que se hizo de facto residir
originariamente la soberanía europea en el binomio Comisión-Consejo. Si tenemos en
cuenta que el Consejo está integrado por representantes de los Gobiernos de los Estados
miembros, se entiende que el gran reto del proceso decisorio europeo fuera suplir la
falta de legitimación democrática de la que con razón se acusó desde un principio a
aquél. A esta necesidad subviene una Institución específica europea: el Parlamento
Europeo. Sin embargo, esta Institución se ha visto acusada de falta de legitimación
democrática en razón, por un lado, de su originaria y deficiente composición y, por otro,
de su minusvaloración competencial. Ambos aspectos, no obstante, han experimentado
una evolución muy favorable hasta el punto de que aquella tacha originaria se continúe
alegando más por inercia que por responder a una realidad material.
Desde una perspectiva negativa, lo relevante es analizar quién se ve despojado
de esas competencias (normalmente es el Legislador interno). Las competencias cedidas
hacen referencia fundamentalmente a la función legislativa propia de los Parlamentos
nacionales. De este modo, el proceso de integración europea supone, indirectamente,
una alteración competencial del sistema político interno, toda vez que competencias
propias del Legislador nacional son transferidas a un Legislador Comunitario
caracterizado originariamente por la regla «la Comisión propone y el Consejo (los
Ejecutivos nacionales) dispone». Todo ello implica la resistencia de los Parlamentos
nacionales a verse preteridos de una construcción supranacional a la que contribuyen
originariamente accediendo a transferir competencias y funciones que el sistema
político interno les atribuye. Pretensión reforzada ante la constatación de la insuficiencia
del papel que desempeña el Parlamento Europeo en el sistema institucional europeo,
bien a través de instrumentos de participación en el propio sistema institucional
comunitario, bien en el ámbito interno, participando en la determinación y control de la
política nacional sobre la Unión Europea.
El Parlamento Europeo encarna supuestamente la legitimación del proceso de
integración europea cuando lo cierto es que él mismo se encuentra a la búsqueda de su
propia legitimidad funcional, maltrechos ambos en las últimas elecciones europeas por
la escasa participación ciudadana: directamente, el Parlamento e, indirectamente, el
propio proceso de integración. Al no existir un pueblo europeo que elija al Parlamento
se produce de hecho una «nacionalización» tanto de la dinámica que conduce a la
elección de los parlamentarios europeos –al venir los discursos de los candidatos
completamente determinados en función de la incidencia nacional de la Unión Europea
y no de ésta en cuanto tal- como del funcionamiento interno e institucional del propio
Parlamento, pues muchas veces se articula no atendiendo a un pueblo europeo o a
intereses europeos en sí, sino que obedece más bien a intereses puramente nacionales.
Esto evidencia que el Parlamento europeo es una Institución cuya autoridad y
representatividad europea puede resultar en ocasiones ambigua. Para paliar esa
debilidad estructural, el Tratado sostiene la existencia de partidos políticos a escala
europea en la medida en que son un importante factor para la integración en la Unión
Europea por cuanto contribuyen a la formación de la conciencia europea y a expresar la
voluntad política de los ciudadanos europeos. Para ello se ha aprobado un estatuto
propio relativo a los partidos políticos a escala europea, en especial en lo referente a su
financiación.
La Declaración Schuman de 9 de mayo de 1950 proponía crear un órgano- la
Alta Autoridad- cuyas decisiones serían independientes de los Gobiernos nacionales y
vincularían a dichos Estados y a las personas, físicas y jurídicas, afectadas. Sin

83
embargo, en un primer momento no se preveía otro control que no fuese el jurídico a
través de recursos ante un nuevo Tribunal de Justicia. El control político, en cambio, no
quedaba asegurado. Para ello se creó, primero, una Asamblea Común (que
representaría a los pueblos de los Estados miembros). Sobre esta doble legitimidad ha
pivotado desde entonces el sistema institucional de las Comunidades Europeas.
El proceso, en definitiva, responde a la articulación propia de las relaciones
de poder en los sistemas políticos occidentales, caracterizados por constituirse en
Estados democráticos y de Derecho, donde todo poder debe verse adecuadamente
controlado. El control jurídico y político era claro, pero no así la legitimación
democrática de ese poder. El alumbramiento de esa Asamblea no debe llevar a engaño,
pues las competencias que se le atribuyeron en un primer momento y su propia
composición obligaban a fundamentar democráticamente la construcción europea a
través de un proceso de legitimación indirectas (Gobiernos nacionales y Parlamentos
nacionales). La historia, pues, del Parlamento Europeo, es la historia por configurar una
auténtica Institución democrática, tanto desde el punto de vista de su composición,
como de las funciones propias que se atribuyen a un órgano parlamentario en las
democracias occidentales.
El proceso de integración europea ha sido acusado en numerosas ocasiones de
haberse desarrollado en ausencia de una bien fundamentada legitimación democrática.
Este reproche estaba ciertamente justificado por las graves carencias competenciales
que presentaba el Parlamento Europeo en sus orígenes. Sin embargo, el reforzamiento
de su papel, hasta haberlo erigido no sólo en co-Legislador europeo junto al Consejo
sino en un activo controlador de la Comisión europea, unido a la ampliación de
competencias en el Tratado de Lisboa, obligan a replantearse, si no formalmente, al
menos sí sustancialmente, los argumentos con los que acompaña dicha imputación.
El artículo 190.4 TCE establecía que la elección sería «de acuerdo con un
procedimiento uniforme en todos los Estados miembros».
Hasta ahora las elecciones europeas se han desarrollado en cada Estado miembro
de acuerdo con disposiciones nacionales específicas para los comicios europeos a falta
de una “ley” electoral uniforme. El Tratado de Ámsterdam añadió al citado artículo
190.4 TCE otra alternativa la tradicional exigencia de un procedimiento uniforme: el
proyecto del PE podrá elaborarse «de acuerdo con principios comunes a todos los
Estados miembros»
En este sentido, el Tratado de Lisboa vigente, en su artículo 223 dispone y
mantiene esa doble posibilidad: «El Parlamento Europeo elaborará un proyecto
encaminado a establecer las disposiciones necesarias para hacer posible la elección de
sus miembros por sufragio universal directo, de acuerdo con un procedimiento
uniforme en todos los Estados miembros o de acuerdo con principios comunes a todos
los Estados miembros».
La reforma del Acta Electoral Europea en el 2002 establece unos principios
comunes y aproxima la regulación de diversos aspectos electorales. Esta nueva Decisión
rige los comicios europeos desde junio de 2004.
El nuevo Acto relativo a la elección de los diputados al PE establece como
principios predeterminados los siguientes:

- la elección será por sufragio universal, directo y secreto,

- el modo de escrutinio proporcional, (el artículo 14.2 TUE dispone: «la
representación de los ciudadanos será decrecientemente proporcional».)
- las circunscripciones electorales pueden ser según las características
nacionales: únicas (España, Dinamarca, Luxemburgo, Países Bajos, Grecia y Portugal)

84
o mediante subdivisiones, por ejemplo, regionales (Alemania, Bélgica, Italia, Irlanda,
Polonia, Reino Unido), con tal de que una u otra opción no desvirtúen el carácter
proporcional del sistema electoral europeo.
- se permite la votación de listas con voto de preferencia, es decir, bloqueadas
(España, Francia, Grecia y Portugal), o de listas en que el elector puede expresar sus
preferencias (Dinamarca, Italia, Bélgica, Países Bajos), o con mezcla de ambas
(Luxemburgo).
- podrán establecer un umbral mínimo para la atribución de escaños; a escala
nacional, ese umbral no podrá superar el 5 por 100 de los votos emitidos.
- cabe la posibilidad de establecer límites a los gastos de la campaña electoral de
los candidatos,
- nadie puede votar más de una vez,
- las fechas de la elecciones se predeterminan en el Acta.
Otras cuestiones quedan remitidas al derecho nacional de cada Estado miembro,
con la condición de que las particularidades propias por las que se rigen, según el
derecho nacional, no desvirtúen el principio básico del régimen electoral europeo
(carácter proporcional del modo de elección).
Todos los ciudadanos de la Unión tienen el derecho a ser electores y elegibles
en las elecciones al Parlamento Europeo en su lugar de residencia.
El artículo 22 del TFUE (antiguo artículo 19.2 del TCE) en su párrafo 2º
establece que «todo ciudadano de la Unión que resida en un Estado miembro del que
no sea nacional tendrá derecho a ser elector y elegible en las elecciones al Parlamento
Europeo en el Estado miembro en el que resida, en las mismas condiciones que los
nacionales de dicho Estado».
Este derecho se desarrolló mediante una Directiva 15 que prevé que todos los
ciudadanos de la Unión, tengan o no la nacionalidad de su Estado miembro de
residencia, puedan ejercer en él, en igualdad de condiciones con los nacionales, su
derecho a ser electores y elegibles en las elecciones al Parlamento Europeo.
En España rige la Ley Orgánica del Régimen Electoral (LOREG), cuyo título VI
«Disposiciones especiales para las Elecciones al Parlamento Europeo» fue introducido
en 1987 para regular las elecciones europeas en España. Esta ley ha sido modificada en
1994 para adaptar nuestro Derecho electoral al citado artículo 19.2 TCE y a la Directiva
93/109/CE; también fue modificada en el año 2003 para remitir al ordenamiento
jurídico europeo en relación con el número de escaños que se pueden elegir en España.
En España se ha optado por listas bloqueadas y circunscripción electoral única
para todo el territorio nacional; prohíbe la acumulación de mandatos parlamentarios y
establece causas de inelegibilidad, en contradicción con el AEE, que sólo admite
incompatibilidades.
Las incompatibilidades de origen europeo o prohibición de simultanear el
mandato parlamentario europeo con otras responsabilidades son las siguientes:
- miembro del Gobierno de un Estado miembro (miembros del Consejo).
- miembro de la Comisión,
- Juez, Abogado General o Secretario del TJUE o del Tribunal de Primera
Instancia (hoy denominado Tribunal General).
- miembro del Tribunal de Cuentas o del Comité Económico y Social o del
Comité de las Regiones,
- miembro del Comité Ejecutivo del Banco Central Europeo, miembro del
Consejo de Administración, del Comité de Dirección o empleado del Banco Europeo de
Inversiones;
15
Directiva 93/109/CE, de 6.12.1993 (DO nº L 329, de 30.12.1993).

85
 - Defensor del Pueblo Europeo;
- miembro de comités u organismos creados por los Tratados o en aplicación de
los mismos;
- miembros del consejo de administración o del comité de dirección o empleados
del Banco Europeo de inversiones;
- funcionarios o agentes en activo de las Instituciones o se sus organismos
especializados.
- a partir de las elecciones de junio de 2004 la calidad de diputado al PE era ya
incompatible con la de miembro de un Parlamento nacional.
4.1. Composición y funcionamiento.

Los diputados al Parlamento Europeo son elegidos por un período de

cinco años, período que dura cada legislatura. El mandato europeo tiene
carácter representativo, esto es, los diputados votan individual y
personalmente y no pueden estar vinculados por instrucción ni recibir mandato
imperativo alguno.
Gozan de los privilegios e inmunidades siguientes: libertad de
desplazamiento sin restricción alguna, facilidades aduaneras y de control de
cambios, no pueden ser objeto de persecución, arresto o detención en razón del
ejercicio de su función y gozan de inmunidad de jurisdicción penal que sólo
podrá ser levantada por el propio Parlamento Europeo.
Hay que señalar que los Tratados reiteran que el PE está compuesto
por representantes de los pueblos de los Estados miembros (arts. 189 TCE y
107 EURATOM); no se trata de una representación, sin más, de los pueblos
europeos o de las regiones, sino de los ciudadanos que forman los Estados
miembros. En el Tratado de Lisboa esta idea ha sido recogida con total nitidez
en el artículo 14.2 TUE al proclamar que «el Parlamento Europeo estará
compuesto por representantes de los ciudadanos de la Unión».
En cuanto al número de diputados que compongan el Parlamento el
artículo 14.2 TUE dispone que «el Parlamento Europeo estará compuesto por
representantes de los ciudadanos de la Unión. Su número no excederá de
setecientos cincuenta, más el Presidente».

El nuevo estatuto de los diputados al Parlamento Europeo entró en

vigor el 14 de julio de 2009 y refuerza la transparencia de los términos y
condiciones en los que trabajan los eurodiputados. También introduce un salario
común para todos los diputados, que es pagado por el presupuesto comunitario.
El diputado europeo reparte su tiempo de trabajo entre Bruselas,
Estrasburgo y su circunscripción. En Bruselas participa en las reuniones de las
comisiones parlamentarias y de los grupos políticos y en las sesiones plenarias
adicionales, y en Estrasburgo, asiste a las sesiones plenarias de los doce períodos
parciales. Paralelamente a estas actividades principales debe dedicar tiempo,
como es natural, a su circunscripción.
Los diputados se agrupan por afinidades políticas y no por
nacionalidades.

Los diputados al Parlamento Europeo ejercen su mandato de forma

independiente.
Los escaños se reparten, por regla general, en proporción con las cifras
de población de cada país. Cada Estado miembro tiene asignado un número fijo

86
 de escaños. El artículo 14.2 TUE dispone que «el Parlamento Europeo estará
compuesto por representantes de los ciudadanos de la Unión. Su número no
excederá de setecientos cincuenta, más el Presidente. La representación de los
ciudadanos será decrecientemente proporcional, con un mínimo de seis
diputados por Estado miembro. No se asignará a ningún Estado miembro más
de noventa y seis escaños».

Reparto de escaños por países:

- Alemania, 96; Francia 74; Reino Unido, 73; Italia, 73;
- España, 54; Polonia, 51; Rumanía, 32;
- Países Bajos, 26; Bélgica, 21; Grecia, 21; Portugal, 21; República Checa, 21;
Hungría, 21;
- Suecia, 20; Austria, 18; Bulgaria, 17.
- Eslovaquia, 13; Dinamarca, 13; Finlandia, 13;
- Irlanda, 11; Lituania, 11; Croacia, 11;
- Letonia, 8; Eslovenia, 8; Estonia, 6; Luxemburgo, 6; Chipre, 6; Malta, 6.

En relación con la salida de Reino Unido de la Unión Europea, el Parlamento Europeo

ha pasado a tener 705 miembros. De los 73 escaños que poseía Reino Unido, 46 se
dejarán de reserva para futuras ampliaciones y 27 serán redistribuidos. De tal manera
que Francia y España reciben 5 escaños más cada una, Italia y Holanda reciben 3
más, Irlanda 2 más, Polonia, Rumanía, Suecia, Austria, Dinamarca, Eslovaquia,
Finlandia, Croacia y Estonia 1 más. Los demás Estados quedan con la misma
representación que poseen en la actualidad.

a) El Presidente y la Mesa:
El PE aprueba su propio Reglamento interno en el que se
desarrolla el modo de ejercicio de sus competencias.
Elige a su propio Presidente (tras las últimas elecciones de 2019, ha
sido elegido el italiano David Sassoli, quien sucede al anterior Antonio Tajani)
por mayoría absoluta, a catorce vicepresidentes y a cinco cuestores (quienes
se ocupan de las cuestiones administrativas y económicas de los diputados), todos
ellos por un período de dos años y medio, es decir, que en cada mandato del PE
(cinco años) se procede a la elección de dos Mesas. La costumbre es que, en la
elección de los miembros de la Mesa, se tenga en cuenta una representación
proporcional tanto de nacionalidades como de grupos políticos.
El Presidente del PE dirige el conjunto de actividades
parlamentarias. Dispone de todos los poderes cuando preside las deliberaciones
(da la palabra, somete a votación los asuntos, proclama los resultados, hace
observar el Reglamento, etc.) y representa al PE en el interior de la UE y en las
relaciones internacionales.
Cada período anual comprende doce sesiones; la sesión anual se inicia
el segundo martes de marzo de cada año y se denomina período parcial de sesión
a la reunión que tiene lugar cada mes (de tres a cinco días) (artículo 229
TFUE).También puede reunirse en sesión extraordinaria a petición de la
mayoría de sus miembros, del Consejo o de la Comisión.
Los cuestores son responsables, bajo las instrucciones de la Mesa, de
los asuntos financieros y administrativos que conciernen directamente a los
eurodiputados.

87
 b) Los Grupos políticos:
Los parlamentarios se agrupan por afinidades políticas y no por
nacionalidades. Para que un grupo político pueda constituirse se requieren
dos condiciones, que sean, al menos, 25 diputados (antes era 16) y que en cada
grupo esté representada al menos la cuarta parte de los Estados miembros.
Está prohibido pertenecer a más de un grupo político. Aquellos parlamentarios
que no deseen adherirse a ningún grupo político no están en la obligación de
hacerlo. Cada grupo político elige su presidente; la pertenencia a uno de ellos no
carece de trascendencia ya que supone tener un mayor peso en los trabajos
parlamentarios a través de la Conferencia de Presidentes, que reúne en torno al
Presidente del Parlamento Europeo a los presidentes de los grupos políticos.
En el Parlamento Europeo existen en la actualidad 7 grupos
políticos. Habría que mencionar un grupo más donde estarían los no inscritos en
ninguno de los anteriores.

Reparto de escaños entre los miembros de los grupos políticos tras

las elecciones de 2019:

88
 El Presidente del Parlamento determina la realización de los trabajos del
Parlamento y fija todos los detalles de la programación legislativa:

- calendario y orden del día de las sesiones plenarias ;

- composición de las comisiones y delegaciones y reparto de competencias
entre ellas;
- programación legislativa.

La Conferencia de Presidentes desempeña asimismo un papel de gran peso en

las relaciones del Parlamento Europeo con las otras Instituciones comunitarias,
los terceros países y las organizaciones extracomunitarias.

89
 c) La organización del trabajo:

Cada curso parlamentario comprende doce sesiones ordinarias, una por cada
mes (denominada cada una de ellas período parcial de sesiones). Además de en
sesión ordinaria, el Parlamento Europeo puede reunirse en sesión
extraordinaria cuando así lo decidan la mayoría de sus miembros o lo soliciten
el Consejo o la Comisión.
Las cuestiones relativas a la organización de los trabajos parlamentarios, al
orden del día de las sesiones y las comparecencias son competencia de la
Conferencia de Presidentes, compuesta, como dijimos antes, por el Presidente
del Parlamento y por los Presidentes de los grupos políticos.
Además de trabajar en pleno, el PE puede desarrollar sus funciones en
Comisiones parlamentarias.
Para preparar el trabajo del Parlamento en las sesiones plenarias, los diputados
se organizan en comisiones permanentes especializadas en los distintos
ámbitos.
Las comisiones parlamentarias16 son actualmente veinte.
El número de sus miembros oscila entre 25 y 71 y cada una cuenta con un
presidente, una Mesa y una secretaría; su composición política refleja la del
Pleno.
Las comisiones parlamentarias se reúnen una o dos veces al mes en Bruselas y
sus debates son públicos.
En las comisiones parlamentarias los diputados europeos elaboran enmiendas
y presentan propuestas legislativas e informes de propia iniciativa. Examinan las
propuestas de la Comisión y del Consejo y, si procede, redactan informes que
habrán de presentarse al Pleno.
Por último, el Parlamento Europeo puede constituir subcomisiones y
comisiones temporales especiales que se ocupan de problemas específicos, o
bien comisiones de investigación en el marco de sus competencias de control
para indagar sobre supuestos casos de mala administración de la legislación
comunitaria. El artículo 226 TFUE regula la constitución de una comisión
temporal de investigación.
Las delegaciones del Parlamento Europeo mantienen relaciones con los
Parlamentos de los países no pertenecientes a la Unión Europea y desempeña un
papel importante en el desarrollo de la influencia de Europa en el mundo.
La Conferencia de Presidentes de Comisión reúne a todos los Presidentes de las
comisiones parlamentarias temporales o permanentes; la Conferencia de

16
I. Comisión de Asuntos Exteriores (que recibe asistencia de dos subcomisiones: de la Comisión de
Derechos Humanos y de la Comisión de Seguridad y Defensa), II. Comisión de Desarrollo, III.
Comisión de Comercio Internacional, IV. Comisión de Presupuestos, V. Comisión de Control
Presupuestario, VI. Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios, VII. Comisión de Empleo y
Asuntos Sociales, VIII. Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Seguridad Alimentaria, IX.
Comisión de Industria, Investigación y Energía, X. Comisión de Mercado Interior, y Protección del
Consumidor, XI. Comisión de Transportes y Turismo, XII. Comisión de Desarrollo Regional, XIII.
Comisión de Agricultura y Desarrollo Rural, XIV. Comisión de Pesca, XV. Comisión de Cultura y
Educación, XVI. Comisión de Asuntos Jurídicos, XVII. Comisión de Libertades Civiles, Justicia y
Asuntos de Interior, XVIII. Comisión de Asuntos Constitucionales, XIX. Comisión de Derechos de
la Mujer e Igualdad de Género, XX. Comisión de Peticiones.

90
 Presidentes de Delegación está integrada por los Presidentes de todas las
delegaciones interparlamentarias permanentes.
El Parlamento Europeo cuenta con la asistencia de una Secretaría General. El
Parlamento tiene a su servicio unos 4 600 funcionarios reclutados mediante oposición
en todos los países de la Unión. Desempeñan su labor bajo la autoridad del Secretario
General.

Los grupos políticos tienen sus propios colaboradores y los diputados disponen
de asistentes parlamentarios

El Parlamento Europeo se distingue de otras organizaciones internacionales por

el imperativo de garantizar un multilingüismo integral.
El Parlamento Europeo trabaja en todas las lenguas oficiales de la Unión Europea
-24 desde la integración de Bulgaria y Rumanía y, recientemente, Croacia).
Todos los documentos examinados en sesión plenaria deben facilitarse traducidos a 22
de estas lenguas. Actualmente se aplica una excepción parcial al gaélico, idioma al que
sólo se traducen los documentos legislativos.

El Parlamento Europeo también facilita servicios de interpretación para que cada

diputado pueda expresarse en su lengua materna.
El Parlamento es, pues, el mayor empleador de intérpretes y traductores del mundo; un
tercio de sus efectivos trabajan en los servicios lingüísticos.

La Secretaría General está radicada en Luxemburgo y en Bruselas.

d) El sistema de votaciones:

La regla general es que la votación exigida sea la de mayoría absoluta de los votos
emitidos. El artículo 231 TFUE dispone lo siguiente: « Salvo disposición en contrario
de los Tratados, el Parlamento Europeo decidirá por mayoría de los votos emitidos. El
reglamento interno fijará el quórum».
Para cuestiones específicas y concretas los Tratados o el Reglamento interno
pueden exigir otras mayorías. Por ejemplo, el rechazo en el procedimiento de
codecisión, así como la aprobación de enmiendas, exige una mayoría absoluta de los
diputados que componen el PE; la moción de censura a la Comisión (artículo 17.8 TUE
y párrafo 2º del artículo 234 TFUE) o el rechazo del presupuesto exigen una doble
mayoría de dos tercios de los votos expresados y la mayoría absoluta de los miembros
que componen el PE; las enmiendas al presupuesto exigen una mayoría de cinco sextas
partes en la segunda lectura.
El quórum fijado por el Reglamento Interno es de acuerdo con la última
modificación de diciembre de 2009, que establece que   «habrá quórum cuando se
encuentre reunida en el salón de sesiones la tercera parte de los diputados que
integran el Parlamento».
Toda votación será válida, sea cual fuere el número de votantes, a no ser que en el
momento de la votación el Presidente constate, previa solicitud de cuarenta diputados
como mínimo, que no existe quórum. Si la votación revela que no hay quórum, se
incluirá en el orden del día de la siguiente sesión.

4.2. Competencias.

91
 Aunque el Parlamento Europeo ha sido la institución más débil desde el punto de
vista competencial frente al Consejo o la Comisión, los sucesivos tratados han realizado
una importante ampliación de ellas, sobre todo en lo que a las funciones legislativas se
refiere. El Parlamento Europeo posee competencias presupuestarias, legislativas y de
control, pero éstas no se encuentran sistematizadas, sino diseminadas a lo largo del texto
de los Tratados.

4.2.1. Competencias presupuestarias.

La decisión final sobre el presupuesto está compartida entre el Parlamento y el Consejo

en un complicado procedimiento legislativo presupuestario (artículo 314 TFUE). En el
anterior procedimiento se establecía que era el Parlamento quien tiene la última palabra
respecto de los gastos no obligatorios – no exigidos por una norma comunitaria- y podía
rechazar en bloque el presupuesto y pedir que se le sometiera otro nuevo. Sin embargo,
carecía de competencia para modificar el presupuesto respecto de los denominados
gastos obligatorios, de donde ha de deducirse que la competencia presupuestaria del PE
debe entenderse como una competencia negativa o de bloqueo.

Esta distinción entre gastos "obligatorios" y "no obligatorios" ha quedado eliminada. El

Parlamento decidirá, por tanto, sobre el presupuesto total de la UE conjuntamente con el
Consejo. El Parlamento logra, así, un papel más importante a la hora de establecer el
presupuesto.

4.2.2. Competencias legislativas.

Los poderes que los Tratados constitutivos atribuían al Parlamento europeo para adoptar
actos normativos eran meramente consultivos. La situación cambia a partir de la
Declaración Común del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión de 4 de marzo
de 1975 sobre el procedimiento de concertación (DO nº 89, 24-4-1975), y la
participación del PE en la producción normativa se ha ido consolidando, profundizando
y ampliando mediante las sucesivas modificaciones de los tratados. Así, la mayor
participación del Parlamento se produce mediante el procedimiento de codecisión.

En el sistema actual de los Tratados, la inmensa mayoría de los actos de derecho

derivado, adoptados para la consecución de los objetivos del Tratado, se elaboran a
propuesta de la Comisión y con la intervención, en pie de igualdad, del Parlamento y del
Consejo.

En este sentido, después de la reforma de Lisboa, el apartado 1 del artículo 14 del TUE
establece que el Parlamento Europeo ejercerá conjuntamente con el Consejo la función
legislativa y la función presupuestaria.

Esta formulación está hecha en términos generales en lo que respecta al ámbito de los
Tratados, por lo que Consejo y Parlamento tienen competencias para adoptar decisiones
respecto de cualquier materia comprendida en los Tratados y siempre que éstos no
dispongan otra cosa.

92
 Por otra parte, aunque no tiene atribuida la iniciativa legislativa, que ya hemos visto que
corresponde a la Comisión, sin embargo, de acuerdo con el artículo 225 del TFUE, el
Parlamento, por decisión de la mayoría de sus miembros, podrá solicitar a aquella que
presente las propuestas oportunas sobre cualquier asunto que el Parlamento estime que
requiera la elaboración de un acto comunitario para la aplicación del presente Tratado,
de forma que también puede provocar la iniciación del proceso de adopción de
decisiones, aunque sea en última instancia la Comisión quien tenga la competencia de
iniciarlo formalmente con la elaboración y presentación de su propuesta.

El Parlamento Europeo interviene en el proceso de adopción de decisiones

fundamentalmente mediante su participación como co-legislador, en pie de igualdad con
el Consejo, en aquellas materias para cuya regulación está prevista en el Tratado la
utilización del procedimiento de colegislación con el Consejo (legislativo ordinario)
establecido en el artículo 294 TFUE.

Por lo tanto, es una competencia plena en este aspecto que se atribuye al Parlamento y
que le proporciona rango de colegislador necesario, junto al Consejo. Es decir, que
cuando actúa siguiendo el procedimiento de colegislación previsto en el artículo 294 del
TFUE su acuerdo final con el Consejo es absolutamente necesario para que el acto
pueda ser adoptado.

Por otra parte, de acuerdo con el artículo 295, intervendrá en la adopción de acuerdos
interinstitucionales que sean necesarios para el funcionamiento de la Unión, junto con el
Consejo y la Comisión.

El Tratado de Lisboa convierte al Parlamento Europeo en un legislador más fuerte al

incluir 40 nuevos temas dentro del procedimiento de "codecisión", procedimiento por el
que Parlamento y Consejo deciden en pie de igualdad. Entre esas áreas se incluye la
agricultura, la seguridad energética, la inmigración, justicia y asuntos de interior, salud
y los fondos estructurales.

Los Eurodiputados tendrán que dar su consentimiento en la larga lista de acuerdos

internacionales negociados por la Unión en áreas como la de comercio internacional.

4.2.3. Competencias de control.

El Parlamento Europeo ejerce sus competencias de control a través de: a) preguntas e

interpelaciones; b) informes generales y sectoriales; c) comisiones de investigación; d)
moción de censura a la Comisión y e) ius standi ante el TJCE.

Respecto al primer apartado, el Parlamento Europeo ejerce básicamente sus

competencias de control mediante preguntas orales y escritas dirigidas a los
componentes de la Comisión Europea (sistema que se mantiene en el artículo 230.2º
del TFUE) y a través de la moción de censura.
En cuanto al segundo apartado, la Comisión ha de presentar anualmente un Informe
General al PE sobre el desarrollo de las políticas comunitarias y sobre las actividades
comunitarias realizadas. El PE analiza dicho informe y, tras su estudio por parte de las

93
comisiones y su debate en el pleno, aprueba una resolución al respecto. Además, la
Comisión presenta al PE Informes sectoriales respecto a temas concretos de la política
comunitaria.

Respecto al tercer tipo de control, el artículo 226 del TFUE establece que «en
cumplimiento de sus cometidos y a petición de la cuarta parte de los miembros que lo
componen, el Parlamento Europeo podrá constituir una comisión temporal de
investigación para examinar, sin perjuicio de las competencias que los Tratados
confieren a otras instituciones u órganos, alegaciones de infracción o de mala
administración en la aplicación del Derecho de la Unión, salvo que de los hechos
alegados esté conociendo un órgano jurisdiccional, hasta tanto concluya el
procedimiento jurisdiccional.
La existencia de la comisión temporal de investigación terminará con la presentación
de su informe.
El Parlamento Europeo determinará las modalidades de ejercicio del derecho de
investigación mediante reglamentos adoptados por propia iniciativa, con arreglo a un
procedimiento legislativo especial, previa aprobación del Consejo y de la Comisión».

El cuarto tipo o la moción de censura a la Comisión ha constituido siempre un

instrumento básico de control político. En el artículo 200 TCE se tenía que plantear por
la décima parte de los diputados como mínimo, por escrito y motivada. El Presidente
del Parlamento debía proceder a su inmediata notificación a los diputados e igualmente
a ponerla en conocimiento de la Comisión.
El artículo 201 TCE establecía que cuando se someta al Parlamento Europeo una
moción de censura sobre la gestión de la Comisión, sólo se podía pronunciar sobre ella
transcurridos tres días como mínimo desde la fecha de su presentación y en votación
pública.
Si la moción era aprobada por mayoría de los dos tercios de los votos emitidos, que
tenían que representar a su vez la mayoría de los diputados del Parlamento Europeo, los
miembros de la Comisión debían renunciar colectivamente a sus cargos, entre otras
cosas porque se presenta contra la Comisión en su conjunto como consecuencia de la
aplicación del principio de colegialidad en el funcionamiento de esta institución. No
podía presentarse mociones de censura a los comisarios de forma individual.
El TFUE en el artículo 234 recoge el sistema de la moción de censura de los artículos
200 y 201 del TCE, añadiendo que, al igual que los miembros de la Comisión, el Alto
Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad deberá
dimitir del cargo que ejerce en la Comisión, aunque no le afecte en sus otros cometidos.
Además de la comparecencia de la Comisión, el artículo 230.3º dispone que el Consejo
Europeo y el Consejo también comparecerán ante el Parlamento Europeo, si bien en las
condiciones fijadas por sus propios reglamentos internos.
Por último, el Parlamento ejerce funciones de control a través de la legitimación activa
(ius standi) en el recurso de anulación ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea
(artículo 263 TFUE).

4.2.4. Otras competencias.

Debemos recordar aquí que el Parlamento ha alcanzado un papel muy relevante en el

nombramiento del Presidente de la Comisión (artículo 14 TUE y 17.7 TUE) y de la
Comisión en su conjunto; también designa al Defensor del Pueblo Europeo (artículo

94
 228 TFUE) y controla su actividad mediante el Informe que éste debe presentarle y es
consultado por el Consejo para el nombramiento de los miembros del Tribunal de
Cuentas y de los miembros y al presidente del Comité Ejecutivo del Banco Central
Europeo.

5. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) es la Institución que representa el

poder judicial en la Unión Europea. El artículo 19 TUE le encomienda la función de
«garantizar el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados».
Hasta el año 1988 estaba constituido por una única instancia, el Tribunal de Justicia,
pero debido al aumento de los casos que tenía que conocer se hizo necesaria la creación
de otra instancia, dependiente y subordinada a la anterior, que se llamaba Tribunal de
Primera Instancia (TPI). El Tratado de Niza creó otra instancia adicional, las Salas
jurisdiccionales para contenciosos específicos, que tras el Tratado de Lisboa han sido
sustituidas por la denominación de Tribunales especializados. De las Salas
jurisdiccionales, para contenciosos específicos, sólo se creó en 2004 el Tribunal de la
Función Pública de la Unión Europea, que ha desaparecido en septiembre de 2016, de
modo que sus jueces y componentes han sido absorbidos por el Tribunal General.
Estas instancias del TJUE llevan a cabo el ejercicio de la función jurisdiccional,
compartiéndola con los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros, que son los
encargados de aplicar, en primer lugar, las normas europeas y que son los jueces
ordinarios del Derecho de la Unión Europea.
Durante los años noventa, este modelo de protección jurisdiccional, pilar fundamental
del proceso de integración y que ha desempeñado con éxito la función que le
encomendaba el antiguo artículo 220 del TCE de «garantizar el respeto del derecho en
la interpretación y aplicación» de las normas comunitarias, comenzó a dar muestras de
cierto agotamiento.
Junto a propuestas de tipo doctrinal sobre la modificación del sistema jurisdiccional en
el ámbito comunitario, el TJCE publicó un documento reflexionando sobre este asunto
en el año 1999, titulado «El futuro del sistema jurisdiccional de la Unión Europea».
El Tratado de Niza introdujo reformas importantes por dos razones importantes: el
aumento del volumen del contencioso comunitario que el TPI no podía atender y la
ampliación de la Unión Europea con diez nuevos miembros a partir del 1 de mayo de
2004. Sin embargo dicha reforma llevada a cabo no se hizo con la profundidad
necesaria.
La reforma de Niza fue importante porque afectó a aspectos fundamentales de la
organización judicial de la Unión (competencia de los órganos judiciales, alteración del
sistema de recursos, creación de órganos jurisdiccionales nuevos, etc.); pero no fue
profunda y esencial, puesto que no modifica los elementos sustanciales del sistema
jurisdiccional europeo (régimen competencial de atribución, carácter general de la
jurisdicción del TJCE, mantenimiento del sistema de cooperación entre las instancias
judiciales de la Unión y las instancias judiciales de los Estados miembros como eje del
modelo, limitaciones del acceso de los particulares, no especificidad de las instancias
judiciales comunitarias, etc.)
El Tratado de Niza reordenó el Derecho originario aplicable al TJCE, introdujo cambios
en la organización y funcionamiento del Tribunal de Justicia y del TPI, previó la
creación de futuras salas jurisdiccionales para conocer en primera instancia de
contenciosos específicos, diseñó un nuevo reparto de competencias entre el TPI y el

95
Tribunal de Justicia e introdujo otras modificaciones menores en el sistema
jurisdiccional comunitario.
Tras la reforma del Tratado de Niza se modifica el contenido de varios de los preceptos
que el TCE dedica al TJCE (arts. 220 a 245). La expiración de la vigencia del Tratado
CECA y la consiguiente desaparición como tal organización internacional el 23 de julio
de 2002 produjo que el artículo 8 del Tratado de Niza derogase el Estatuto del Tribunal
de Justicia de la CECA y que el artículo 7 derogase los Protocolos sobre el Estatuto del
Tribunal de Justicia anejos al TCE y al TCEEA y los sustituyera por un nuevo Protocolo
sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia, que anexa al TUE, al TCE y al TCEEA.
El Tratado de Niza llevó a cabo la constitucionalización del TPI y su artículo 10 previó
la derogación de la Decisión 88/591/CECA,CE,Euratom de 24 de octubre de 1988 por
la que fue creado, excepto su artículo 3, «en la medida en que el Tribunal de Primera
Instancia ejerza, en virtud de dicho artículo, competencias atribuidas al Tribunal de
Justicia por el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero».
El contenido de esta Decisión 88/591 se incluyó, con numerosas modificaciones, en el
nuevo Tratado TCE tras Niza o en el nuevo Estatuto del TJCE. El nuevo Tratado de
Niza llevó a cabo una reordenación de las disposiciones aplicables al TJCE entre el TCE
y el Estatuto, incluyendo en este último contenidos formal pero no materialmente
constitucionales. Esto puede observarse en el párrafo 2º del nuevo artículo 245 TCE del
Tratado, que establece dos procedimientos diferenciados de reforma del Estatuto: el
procedimiento del artículo 48 TUE, necesario para la modificación de las normas del
TCE sobre el TJCE, se aplicará sólo al Título I del Estatuto, donde se regula el estatuto
de los jueces y de los abogados generales; y los demás títulos del Estatuto se reforman
mediante el procedimiento abreviado del nuevo artículo 245 TCE.
En relación a los Reglamentos de Procedimiento de las dos instancias comunitarias, el
Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia, también puede observarse esta
misma flexibilidad, puesto que el del Tribunal de Justicia lo establecería el Tribunal y se
exigiría la aprobación del Consejo por mayoría cualificada (vid. párrafo final del art.
223 TCE) y el del TPI lo establecería este mismo órgano de acuerdo con el Tribunal de
Justicia, mediante la aprobación del Consejo por mayoría cualificada (artículo 224.5º
TCE). Anteriormente, para la aprobación de los Reglamentos de Procedimiento se
necesitaba la unanimidad del Consejo.

El fallido Tratado Constitucional mantenía prácticamente inalteradas las disposiciones

referentes al Tribunal de Justicia. El artículo I-29 del Tratado Constitucional recoge de
forma general las disposiciones sobre el Tribunal de Justicia, que se llamará «de la
Unión Europea», tal como recoge el Tratado vigente tras Lisboa en el artículo 19 TUE.
Su principal novedad es el cambio terminológico:

- La instancia superior seguirá denominándose «Tribunal de Justicia».

- El TPI pasaba a llamarse Tribunal General.
- Las Salas jurisdiccionales se denominaban «Tribunales especializados». Este cambio
de denominación era muy conveniente, pues la ambigua denominación de «Sala» para
referirse a un órgano jurisdiccional, cuando en la terminología y en la tradición procesal
de algunos Estados tal vocablo se utiliza para referirse más bien a formaciones
restringidas o subdivisiones internas de un órgano jurisdiccional.

El artículo I-29 del Tratado Constitucional al igual que el artículo 19 TUE, en su

apartado 1º establece que «los Estados miembros establecerán las vías de recurso
necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el

96
Derecho de la Unión», pero no menciona a los jueces nacionales como componentes
esenciales de la estructura jurisdiccional comunitaria.
Dentro de las novedades que presentaba el Tratado Constitucional en materia
jurisdiccional, podemos destacar la que aparece contenida en el Protocolo sobre la
aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Se trata de la
legitimación activa indirecta de los parlamentos nacionales (a través de su Estado) y la
legitimación activa directa del Comité de las Regiones para interponer recurso de
anulación contra la normativa comunitaria por vulneración del principio de
subsidiariedad.
El Tratado Constitucional también introducía pequeñas modificaciones en relación con
el recurso de anulación, las cuestiones prejudiciales y el recurso de incumplimiento.
Como ya hemos indicado, el TJUE, órgano especializado e independiente, es la
instancia judicial llamada a vigilar el respeto del Derecho comunitario. Es la institución
que encarna el interés de la justicia en las Comunidades y es el eje central de protección
jurisdiccional del Derecho comunitario. De este modo, se erige en un auténtico poder
judicial ya que para el ejercicio de esa labor los Tratados le han otorgado un conjunto de
competencias que van desde la vigilancia del respeto de la legalidad comunitaria por
parte de las Instituciones hasta el control del respeto de este ordenamiento jurídico
por parte de los Estados. Además, por medio de la competencia prejudicial, se
salvaguarda la integridad e identidad del ordenamiento jurídico comunitario.
Su jurisdicción es obligatoria y permanente. Sus decisiones gozan de fuerza
declarativa y, en ocasiones, ejecutiva y se imponen tanto a los Estados miembros como
a las Instituciones comunitarias y también a los particulares.
Es el órgano judicial supremo, dentro del ordenamiento comunitario, al que están
sometidos, tanto el Tribunal de Primera Instancia (Tribunal General tras el Tratado de
Lisboa) y las Salas jurisdiccionales (Tribunales especializados desde el Tratado de
Lisboa). Es el Tribunal de Justicia el que garantiza, en última instancia, la unidad en la
interpretación y aplicación del Derecho comunitario, y por consiguiente, a él le
corresponde garantizar la unidad jurisprudencial.
El artículo 19 del TUE tras Lisboa dispone que «el Tribunal de Justicia de la Unión
Europea garantizará el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los
Tratados ». La regulación básica de este artículo 19 TUE se halla desarrollada de forma
amplia en los artículos 251 a 281 TFUE. El Estatuto del TJUE está recogido en el
Protocolo número 3 anejo al TUE, al TFUE y al TCEEA. De conformidad con el
artículo 281.2 TFUE, el Parlamento Europeo y el Consejo, con arreglo al procedimiento
legislativo ordinario, podrán modificar las disposiciones del Estatuto, excepto su Título
I (estatuto de jueces y abogados generales) y su artículo 64 (régimen lingüístico). El
Parlamento Europeo y el Consejo se pronunciarán bien a petición del Tribunal de
Justicia y previa consulta a la Comisión, bien a propuesta de la Comisión y previa
consulta al Tribunal de Justicia.
Como hemos dicho más arriba, con el artículo 19 TUE el Tribunal de Justicia de la
Unión Europea es el nuevo nombre de la Institución que asume la función jurisdiccional
en la arquitectura institucional de la UE. Pero el TJUE, que es una institución única, está
integrado por dos instancias diferentes, que con el Tratado de Lisboa cambiaron
también de denominación, es decir:
- La instancia superior se sigue denominándose «Tribunal de Justicia».
- La instancia intermedia se llama «Tribunal General», tras la
desaparición de la inadecuada denominación anterior Tribunal de
Primera Instancia.

97
En el TFUE se halla la regulación que permite la creación de instancias inferiores,
denominadas «tribunales especializados». En 2004 tuvo lugar la creación del Tribunal
de la Función Pública de la Unión Europea. Pero el Reglamento 2015/2422 del Estatuto
del TJUE ha operado una modificación que ha supuesto la desaparición del mismo,
siendo absorbidos sus jueces y su contencioso por el Tribunal General desde el 1 de
septiembre de 2016.

La sede del Tribunal de Justicia de la Unión Europea se encuentra en Luxemburgo.

5.1. EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

5.1.1. Composición.

El artículo 19 del TUE establece lo siguiente: «El Tribunal de Justicia de la

Unión Europea comprenderá el Tribunal de Justicia, el Tribunal General y los
tribunales especializados».
El mismo artículo en su párrafo 2º dispone que «el Tribunal de Justicia estará
compuesto por un juez por Estado miembro. Estará asistido por abogados generales».
Añade el mismo artículo a continuación que «el Tribunal General dispondrá al menos
de un juez por Estado miembro».

5.1.2. Los jueces.

Como hemos tenido oportunidad de ver más arriba, el Tribunal de Justicia
está compuesto por un Juez por Estado miembro (art. 19 TUE), por tanto el
TJUE cuenta con veintisiete jueces nombrados de común acuerdo por los
Gobiernos de los Estados miembros. Ya durante la elaboración del Tratado de
Niza existió un amplio acuerdo sobre la conveniencia de mantener el principio de
un juez por Estado miembro por la necesidad de que todos los sistemas jurídicos
nacionales estuvieran representados en el Tribunal y pudieran así contribuir a la
formación de su jurisprudencia, y también porque ello favorece la aceptación de
dicha jurisprudencia en los derechos internos.
Según el artículo 253 TFUE «los jueces serán designados de común
acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros por un período de seis años,
tras consultar al comité a que se refiere el artículo 255». Es decir, que cada
Estado miembro propone su candidato y los demás Estados aceptan a la persona
designada. Y éstos serán elegidos «entre personalidades que ofrezcan absolutas
garantías de independencia y que reúnan las condiciones requeridas para el
ejercicio, en sus respectivos países, de las más altas funciones jurisdiccionales o
que sean jurisconsultos de reconocida competencia». Con esta cláusula se
garantiza que los jueces sean personalidades de alta solvencia intelectual como
profesionales del Derecho. Normalmente se tratará de jueces, altos funcionarios o
docentes universitarios con un alto nivel de conocimiento en el Derecho de la
integración.
La consulta al comité citado en el artículo 255 TFUE tiene como finalidad
dictaminar sobre la idoneidad para el puesto de los candidatos propuestos por los
Estados antes de su nombramiento. El funcionamiento del comité está regulado
por la Decisión del Consejo 2010/124/UE, de 25 de febrero de 2010.

98
 El estatuto de los jueces y de los abogados generales, está conformado por
un conjunto de obligaciones y derechos. Puede consultarse el Protocolo nº 3 sobre
el Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, como hemos dicho antes.
La primera obligación es la de prestar juramento en audiencia pública del
Tribunal de Justicia, comprometiéndose a «ejercer sus funciones con toda
imparcialidad y en conciencia y de que no violará en modo alguno el secreto de
las deliberaciones», de conformidad con el artículo 1 del Estatuto del Tribunal de
Justicia de la Unión Europea anexo al TUE en el Protocolo nº 3, así como a
guardar el secreto de las deliberaciones.
Dentro del catálogo de obligaciones y derechos que se recogen en dicho
Estatuto podemos destacar los siguientes:
- Los Jueces gozarán de inmunidad de jurisdicción. Después de haber
cesado en sus funciones, continuarán gozando de inmunidad respecto de los actos
realizados por ellos con carácter oficial, incluidas sus manifestaciones orales y
escritas (art. 3 del citado Estatuto).
- Los Jueces no podrán ejercer ninguna función política o administrativa.
No podrán, salvo autorización concedida con carácter excepcional por el
Consejo, por mayoría simple, ejercer ninguna actividad profesional, retribuida o
no (art. 4 del Estatuto).
- En el momento de asumir sus funciones, se comprometerán
solemnemente a respetar, mientras dure su mandato y aún después de finalizar
éste, las obligaciones derivadas de su cargo y, en especial, los deberes de
honestidad y discreción en cuanto a la aceptación, una vez terminado su
mandato, de determinadas funciones o beneficios (art. 4 del Estatuto).
- Aparte de los casos de renovación periódica y fallecimiento, el mandato
de los Jueces concluirá individualmente por dimisión (art. 5).
- Salvo los casos en que sea aplicable el artículo 6, los Jueces continuarán
en su cargo hasta la entrada en funciones de su sucesor.
- Los Jueces sólo podrán ser relevados de sus funciones o privados de su
derecho a pensión o de cualquier otro beneficio sustitutivo cuando, a juicio
unánime de los Jueces y de los Abogados Generales del Tribunal de Justicia,
dejen de reunir las condiciones requeridas o incumplan las obligaciones que se
derivan de su cargo (art. 6 del Estatuto).
- Los Jueces que cesen en sus funciones antes de la expiración de su
mandato serán sustituidos por el tiempo que falte para terminar dicho mandato
(art. 7 del Estatuto).
Los jueces son elegidos por un período de seis años y su mandado es
renovable sin limitación alguna, el artículo 253 TFUE dispone claramente que
«los jueces y los abogados generales salientes podrán ser nuevamente
designados». El mismo artículo establece renovaciones parciales cada tres años.
Una crítica constante ha sido manifestada sobre la corta duración de dicho
mandato y por ello se han propuesto modificaciones. La solución que más
consenso tiene es aquella que extiende el mandato a un período de nueve años
pero sin renovación.
De conformidad con el artículo 253 TFUE los jueces eligen de entre ellos
al Presidente del TJUE mediante votación secreta y por mayoría. Los abogados
generales no pueden ser candidatos, debido a las funciones encomendadas al
Presidente. Tampoco pueden participar en la elección del Presidente. El mandato
del Presidente tiene una duración de tres años renovable, según dispone el
párrafo 3º del artículo 253 TFUE: «los jueces elegirán de entre ellos al Presidente

99
del Tribunal de Justicia por un período de tres años. Su mandato será
renovable.».
De conformidad con el artículo 8 del Reglamento de Procedimiento del
Tribunal de Justicia, las funciones del Presidente serán las siguientes: «el
Presidente dirigirá los trabajos y los servicios del Tribunal; presidirá las vistas y
las deliberaciones».
La carga de trabajo del Presidente ha aumentado mucho en los últimos
años y, en consecuencia, el TJUE cuenta desde 2012 con la figura del
Vicepresidente del TJ, quien formará parte siempre de la Gran Sala como el
Presidente y asiste a éste en el ejercicio de sus funciones, sustituyéndole en caso
de impedimento o de vacancia de la Presidencia.
Desde 1994 a 2004 fue Presidente del TJ el español Gil Carlos Rodríguez
Iglesias, desde entonces hasta 2015 lo fue el griego Vassilios Skouris.
Actualmente ocupa dicho puesto el belga Koen Lenaerts.

5.1.3. Los Abogados Generales.

Los abogados generales son una figura fundamental en el desarrollo de la

jurisprudencia del Tribunal y son también miembros del Tribunal de Justicia de la
Unión Europea. Disponen de un estatuto idéntico al de los jueces, aunque
desempeñan funciones diferentes. También son comunes los requisitos personales
exigidos así como el procedimiento de designación (vid. art. 253 TFUE). El
artículo 252 TFUE establece que «el Tribunal de Justicia estará asistido por ocho
abogados generales. Si el Tribunal de Justicia lo solicitare, el Consejo, por
unanimidad, podrá aumentar el número de abogados generales», con la
posibilidad de aumentar el número sin limitación expresa por parte del Consejo,
de forma unánime, a solicitud del Tribunal de Justicia. Esta previsión se ha
cumplido mediante la Decisión 2013/2336/UE, de 25 de junio de 2013, que
aumenta el número de abogados generales del Tribunal de Justicia a nueve, con
efectos a partir del 1 de julio de 2013; y a once, con efectos a partir del 7 de
octubre de 2015.
En virtud del compromiso intergubernamental de naturaleza política entre
los Estados miembros, corresponde un abogado general a cada uno de los seis
grandes Estados (Alemania, España, Francia, Italia, Reino Unido y Polonia) y los
restantes se reparten por rotación entre los demás Estados.
A diferencia de lo que ocurre con los jueces, el número de abogados
generales no aumentará necesariamente con la adhesión de nuevos Estados. Ello
tiene su explicación en la supresión de la exigencia de intervención de los
abogados generales en todos los asuntos sustanciados ante el Tribunal, establecida
en el artículo 252 TFUE, que prevé que la función de los abogados generales sólo
«consistirá en presentar públicamente, con toda imparcialidad e independencia,
conclusiones motivadas sobre los asuntos que, de conformidad con el Estatuto del
Tribunal de Justicia de la Unión Europea, requieran su intervención».
Es importante hacer mención del párrafo final del artículo 20 del Estatuto
del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que establece que «si considera que
el asunto no plantea ninguna cuestión de derecho nueva, el Tribunal de Justicia
podrá decidir, oído el Abogado General, que el asunto sea juzgado sin
conclusiones del Abogado General». En virtud de este párrafo del artículo 20
del Estatuto, el Tribunal de Justicia puede decidir, oído el abogado general,

100
que el asunto sea juzgado sin conclusiones del abogado general, si no plantea
ninguna cuestión de Derecho nueva. Hay asuntos en los que por diversas
razones (recursos de incumplimiento no discutidos o asuntos de escasa relevancia
para el ordenamiento jurídico comunitario, o asuntos que requieran la aplicación
mecánica de una jurisprudencia bien consolidada) no necesiten desarrollo de una
jurisprudencia previa del Tribunal, pero en aquellos asuntos que necesiten
desarrollo de una jurisprudencia previa del Tribunal y que resuelvan salas de
cinco jueces y, por supuesto, en los asuntos donde no hay jurisprudencia previa o
de gran importancia que se atribuyan a la Gran Sala, hay que considerar que debe
mantenerse la intervención de los abogados generales, puesto que sus
conclusiones han contribuido mucho al desarrollo de la jurisprudencia
comunitaria.
Anualmente, el TJUE designará de entre los abogados generales un primer
abogado general (artículo 10 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de
Justicia), cuya función será la de «decidir la atribución de los asuntos a los
Abogados Generales inmediatamente después de que el Presidente haya
designado al Juez Ponente. En caso de ausencia o de impedimento de un
Abogado General, adoptará las medidas necesarias.»
La figura del Abogado General carece de equivalente en el Derecho
español; presenta semejanzas con la del Comisario del Gobierno en el Consejo de
Estado francés. Como decíamos más arriba, su función, según el artículo 252
TFUE, consiste en «presentar públicamente, con toda imparcialidad e
independencia, conclusiones motivadas sobre los asuntos que, de conformidad
con el Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, requieran su
intervención».
Las conclusiones constituyen una propuesta motivada de solución del
litigio, que el abogado general presenta, con plena imparcialidad e independencia,
al final de la fase oral y cuyo objetivo es facilitar la labor de los jueces a la hora de
elaborar la sentencia. Ahora bien, las conclusiones no producen ningún tipo de
efectos para las partes en el litigio ni en relación con los terceros.
Las conclusiones se publican en la Recopilación de la jurisprudencia del
Tribunal de Justicia de la Unión Europea conjuntamente con la sentencia y
contribuyen a la formación y desarrollo de la jurisprudencia del Tribunal de
Justicia. Generalmente, las conclusiones exponen de forma más detallada que las
sentencias los diferentes aspectos del litigio y aportan un análisis más profundo de
las diferentes soluciones posibles, siendo frecuentes en las mismas las referencias
doctrinales.
Los jueces pueden seguir la propuesta del abogado o puede adoptar
una solución diferente.
En resumen, las conclusiones del abogado general constituyen una pieza
importante en el funcionamiento de un órgano jurisdiccional como el Tribunal de
Justicia, que tiene la misión de decidir en primer y única instancia bastantes
recursos y en cuyas sentencias no se admite la figura del voto particular.
La intervención de los abogados generales en los procedimientos
sustanciados ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea se ajusta a las
exigencias del derecho a un procedimiento contradictorio, previsto en el apartado
1 del artículo 6 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos
Humanos y de las Libertades Fundamentales. Los abogados generales disfrutan de
un estatuto de miembro del TJUE y su actuación es totalmente imparcial con
respecto a las partes en los procedimientos; por ello no son aplicables las

101
sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos que han considerado
violaciones del derecho a un procedimiento contradictorio la imposibilidad de
responder a las conclusiones de un representante del Ministerio Público y la
participación de un miembro del mismo en las deliberaciones del Tribunal. El TJ
ha considerado que esta sentencia del TEDH no es aplicable a la función del
abogado general en los asuntos sustanciados ante la jurisdicción comunitaria,
debido a la posición institucional de los abogados generales, cuyo estatuto es
idéntico al de los jueces y está caracterizado por una total independencia y porque
su participación en los procedimientos se sitúa fuera del debate entre las partes.

5.1.4. El Secretario.

El párrafo 5º del artículo 253 TFUE prevé que el TJUE nombre su

Secretario y establezca el Estatuto de éste. El Secretario es nombrado por los
miembros del Tribunal por un período de seis años, siendo su mandato
susceptible de renovación (artículo 12, párrafo 4º del Reglamento de
Procedimiento del Tribunal de Justicia). El Secretario no es un miembro del
TJUE, aunque se le considere como tal a algunos efectos.
El párrafo 2º del mismo artículo 12 del citado Reglamento recoge la
información que debe obrar en las candidaturas que se presenten para el cargo de
Secretario: «Las candidaturas irán acompañadas de información completa sobre
la edad, la nacionalidad, los títulos universitarios, los conocimientos lingüísticos,
las ocupaciones actuales y anteriores, así como, en su caso, sobre la experiencia
de los candidatos en materia judicial e internacional».
Sus cometidos pueden sistematizarse como sigue:
- tramitación de los servicios administrativos, gestión financiera y la
contabilidad;
- responsabilidad de los archivos, custodia de sellos y supervisión de las
publicaciones del Tribunal;
- recepción y verificación de la regularidad de las demandas;
- transmisión y conservación de todos los escritos y comunicaciones de
carácter procesal así como la responsabilidad del Registro en que se escriben los
mismos;
- finalmente tiene una función estrictamente procesal, que consiste en la
prestación de asistencia a jueces y abogados generales en el ejercicio de sus
funciones y levantar acta de todas las reuniones y de las vistas.
Las funciones del Secretario son múltiples, y ello ha provocado la creación
de una delegación de ciertas funciones, quedando éstas en manos del Secretario
Adjunto que, a su vez, está asistido por administradores que aseguran la asistencia
a las audiencias públicas así como a las reuniones administrativas y la supervisión
de ciertos sectores de la actividad de la Secretaría.

5.1.5. Los Ponentes Adjuntos.

Constituyen el personal de apoyo del Tribunal en el aspecto

jurisdiccional. A propuesta del Tribunal de Justicia, el Consejo y el Parlamento
podrán prever conforme al procedimiento legislativo ordinario el nombramiento
de Ponentes Adjuntos y establecer su estatuto. Los Ponentes Adjuntos podrán
ser requeridos a participar en la instrucción de los asuntos sometidos al Tribunal
y a colaborar con el Juez Ponente (art. 13 del Estatuto y 24 del Reglamento de

102
Procedimiento del Tribunal de Justicia). De conformidad con el artículo 13 del
Estatuto del Tribunal de Justicia los ponentes adjuntos serán elegidos «entre
personas que ofrezcan absolutas garantías de independencia y posean la
competencia jurídica necesaria, serán nombrados por el Consejo, por mayoría
simple.
Prestarán juramento ante el Tribunal de Justicia de que ejercerán sus
funciones con toda imparcialidad y en conciencia y de que no violarán en modo
alguno el secreto de las deliberaciones».
El artículo 24 del RPTJ especifica que ayudarán al Tribunal en el estudio
y en la tramitación de los asuntos que le hubieren sido sometidos, asistirá al
Presidente en el procedimiento sobre medidas cautelares y a los Jueces Ponentes
en su tarea, funciones para las que dependerán, según los casos, del Presidente
del Tribunal, del Presidente de una de las Salas o de un Juez Ponente.

Habría que mencionar por último a los Letrados, los cuales son
colaboradores personales de jueces y abogados generales, contando cada uno
con tres de ellos. Son juristas de elevada cualificación, cuyo estatuto concreto
no está bien definido ya que no aparece referencia a ellos en los textos jurídicos
propios del Tribunal. Aun cuando se les han asimilado a personal del Tribunal,
no han estado nunca sometidos a la autoridad del Secretario del Tribunal, como
el resto de funcionarios de esta institución.
Son parte del gabinete de jueces y abogados generales, y tienen el
estatuto de contratados, con una duración ilimitada, condicionada al mandato del
juez o abogado general del que dependan.

5.1.6. Organización y Funcionamiento

La considerable carga de trabajo del TJUE, como consecuencia del

elevado número de asuntos que le llegan y por la complejidad técnica y jurídica
de la mayoría de ellos, requiere una ordenación meticulosa de la actividad
jurisdiccional del Tribunal y la existencia de unos servicios administrativos de
apoyo necesarios.
El artículo 251 TFUE establece que:
«El Tribunal de Justicia actuará en Salas o en Gran Sala, de conformidad con
las normas establecidas al respecto en el Estatuto del Tribunal de Justicia de la
Unión Europea.
Cuando el Estatuto así lo disponga, el Tribunal de Justicia también
podrá actuar en Pleno».
Este precepto es desarrollado en los artículos 16 y 17 del Estatuto del
Tribunal de Justicia. De acuerdo con estos preceptos, la actividad jurisdiccional
del Tribunal se realizará mediante las siguientes formaciones jurisdiccionales:
Salas de tres jueces, salas de cinco jueces, Gran Sala (compuesta por quince
jueces) y, muy excepcionalmente, Pleno.
Los presidentes de las salas de cinco jueces se eligen por tres años
(artículo 16 del Estatuto), con posibilidad de renovación por una sola vez; y los
de tres jueces por un año. Hay tres salas de cinco jueces y tres salas de tres
jueces. Cada una de las salas grandes tiene adscritos ocho jueces y cada una de
las salas pequeñas tiene siete jueces asignados, que van rotando para la
resolución de los asuntos que se le atribuyen, estando siempre presentes el
Presidente de la Sala y el juez ponente del asunto.

103
 La Gran Sala está formada por quince jueces y de acuerdo con el
artículo 27 del RPTJ, estará compuesta, para cada asunto, por el Presidente del
Tribunal de Justicia, formando parte de ella también el Vicepresidente y, en las
condiciones establecidas en el Reglamento de Procedimiento, tres de los
Presidentes de Salas de cinco Jueces y otros Jueces. El quórum necesario para
que la Gran Sala pueda deliberar está fijado por el artículo 17 del Estatuto en
once jueces.
El Pleno lo forman todos los jueces y está presidido por el Presidente del
Tribunal. Su quórum lo establece el artículo 17 del Estatuto en diecisiete jueces.
El Tribunal tendrá libertad de elección entre los diferentes tipos de salas,
salvo que un Estado miembro o una institución comunitaria partes en el proceso
soliciten la actuación de la Gran Sala.
El artículo 44.3 del RPTJ establece que el Tribunal atribuirá a las salas de
cinco o de tres jueces todos los asuntos que se le sometan, en la medida en que la
dificultad o la importancia del asunto o circunstancias particulares no requieran
que el asunto se atribuya a la Gran Sala.
Teniendo en cuenta la práctica precedente del Tribunal, hay una
previsibilidad de que correspondan a las salas de tres jueces los asuntos que
requieran la aplicación de jurisprudencia asentada, a las salas de cinco jueces los
asuntos necesitados de desarrollo de jurisprudencia consolidada y a la Gran Sala
los litigios que requieran decisiones de principio por ausencia de jurisprudencia
previa.
El artículo 16 del Estatuto en sus párrafos 4º y 5º establece el carácter
excepcional de la atribución de asuntos al Pleno, dice literalmente el artículo
citado: «El Tribunal de Justicia actuará en Pleno cuando se le someta un asunto
en aplicación del apartado 2 del artículo 228, del apartado 2 del artículo 245,
del artículo 247 o del apartado 6 del artículo 286 del Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea.
Asimismo, cuando considere que un asunto del que conoce reviste una
importancia excepcional, el Tribunal de Justicia podrá decidir, oído el Abogado
General, su atribución al Pleno».
Es decir, asuntos concretos como la destitución del Defensor del Pueblo
o el cese de miembros de la Comisión o del Tribunal de Cuentas y asuntos de
importancia excepcional que el Tribunal, oído el abogado general, decida
atribuir al Pleno.
En relación a la organización administrativa, hay que señalar que al
igual que las otras Instituciones comunitarias, el TJUE cuenta con una
infraestructura administrativa para desempeñar sus funciones con la necesaria
independencia. Destacan dentro de esta organización los gabinetes de los
miembros, la Secretaría y algunos servicios administrativos, como el de
traducción y el de investigación y documentación.
Los jueces y los abogados generales desempeñan sus funciones con la
asistencia de un gabinete, formado por tres letrados y tres personas que se
encargan de las funciones de Secretaría con rango de administrativos y auxiliar,
cuyos puestos están vinculados directamente con el mandato del miembro.
Mencionamos arriba la Secretaría dirigida por un Secretario adjunto que
depende jerárquicamente del Secretario del Tribunal, que desarrolla las
funciones clásicas de una Secretaría judicial. La pluralidad de lenguas de
procedimiento ha requerido el establecimiento de secciones lingüísticas dentro
de la Secretaría que se ocupan, en función de la lengua, de la realización de

104
 todas las actuaciones requeridas por la constitución y gestión de los expedientes
de todos los procedimientos, así como de las comunicaciones con los agentes y
abogados de las partes. Otra sección de la Secretaría se encarga del archivo de
toda la documentación de carácter procesal, que se incorpora a los sistemas
informáticos internos del Tribunal para facilitar su utilización.
El TJUE cuenta, además, con los servicios administrativos característicos
de cualquier Institución comunitaria. Entre ellos están los servicios de biblioteca,
investigación y documentación e informática jurídica por el gran apoyo que
ofrecen al trabajo jurisdiccional del TJUE.
Otro servicio administrativo de gran importancia en el funcionamiento
del Tribunal es la Dirección de Traducción, formada un numeroso grupo de
juristas lingüistas, que se organizan en divisiones de traducción hacia cada una
de las lenguas comunitarias.
Por último y en este apartado debemos hacer alusión al hecho de que el
multilingüismo condiciona ineludiblemente el funcionamiento del TJUE. El
régimen lingüístico aplicable a los procedimientos sustanciados en el TJUE se
regula en los artículos 29 a 31 y 110 del RPTJ.

5.2. EL TRIBUNAL GENERAL

El Tribunal General representa una instancia intermedia del TJUE, denominada

anteriormente Tribunal de Primera Instancia, como hemos visto antes. La denominación
actual es más adecuada que la anterior porque no sólo conoce asuntos en primera
instancia, sino también es un tribunal de apelación en relación a las sentencias de los
tribunales especializados.
El TPI, su antecesor, fue creado mediante la adopción por el Consejo de la
Decisión de 24 de octubre de 1988, iniciando su funcionamiento en noviembre de 1989.
El TPI fue concebido como un tribunal de primera instancia para ocuparse de los
asuntos de gran complejidad fáctica para los que el TJ no contaba con un buen
equipamiento técnico. Su posición fue reforzada por el Tratado de Niza, al consolidarlo
“constitucionalmente” como instancia del TJUE con competencia general para el
conocimiento de todos los recursos, salvo los atribuidos expresamente al Tribunal de
Justicia y los pertenecientes a contenciosos específicos, que se encomendaron a las
futuras salas jurisdiccionales.
El Tratado de Lisboa cambió la denominación de esta instancia para hacerla más
acorde con sus funciones, pero mantiene básicamente la regulación tal como salió del
Tratado de Niza.
5.2.1. Composición.
El TG dispone de autonomía jurisdiccional pero carece de administración propia,
pues se vale de los servicios administrativos del propio TJUE. De conformidad
con el artículo 254 TFUE el número de jueces será fijado por el Estatuto del
Tribunal de Justicia de la Unión Europea y el artículo 48 del Estatuto determina
en la actualidad que el número de jueces del TG será de veintiocho, es decir, uno
por cada Estado miembro. Sin embargo, el artículo 254 permite que con una
simple modificación del Estatuto se aumente el número de jueces del TG, si
llega a ser imprescindible aumentar su productividad. El Reglamento (UE,
Euratom) 2015/2422 ha modificado el artículo 48 del Estatuto del Tribunal de
Justicia de la Unión Europea, que establece lo siguiente:
El Tribunal General estará compuesto por:
a) Cuarenta Jueces a partir del 25 de diciembre de 2015;

105
 b) Cuarenta y siete Jueces a partir del 1 de septiembre de 2016;
c) Dos Jueces por Estado miembro a partir del 1 de septiembre de 2019.

El procedimiento de designación de los jueces del TG se lleva a cabo de

común acuerdo con los Gobiernos de los Estados miembros. Adicionalmente, el
Tratado de Lisboa incluye un procedimiento mediante el cual los candidatos se
someten al examen del comité técnico recogido en el artículo 255 TFUE. Tienen
un mandato de seis años, renovable, y cada tres años tiene lugar una renovación
parcial. Sus miembros eligen de entre ellos un Presidente, quien se encarga de la
dirección de los trabajos y servicios del Tribunal, además de presidir las vistas
del Pleno y las deliberaciones.
El segundo párrafo del artículo 254 TFUE establece que los miembros
del TG:
«Serán elegidos entre personas que ofrezcan absolutas garantías de
independencia y posea n la capacidad necesaria para el ejercicio de funciones
jurisdiccionales».

5.2.2. Organización y funcionamiento.

Carece de abogados generales, previéndose en los artículos 254 TFUE y 49 del
Estatuto que los jueces puedan desempeñar la función de abogado general. El
juez que actúe de abogado general en un concreto asunto no puede, como es
obvio, intervenir en el mismo como juez. Eligen también un Secretario para el
desempeño de funciones jurisdiccionales y administrativas.
Respecto a las formaciones jurisdiccionales, el artículo 50 del Estatuto establece
que el TG actuará en salas compuestas por tres o cinco jueces o, en
determinados casos, en formación de juez único u órgano unipersonal. También
puede reunirse en Gran Sala (quince jueces) o en Pleno, en los casos en que la
complejidad jurídica o la importancia del asunto lo justifiquen. Se ha fijado
también una Sala de Casación. La mayor parte de los asuntos de que conoce el
TG se lleva a cabo mediante salas de tres jueces.
La prolongación excesiva de los procedimientos y, consecuentemente, y el
elevado retraso producido en la resolución de los asuntos en el TG, hizo que el
propio TG propusiera al TJUE en 2009 la creación de tribunales especializados
por la vía del artículo 257 TFUE. Frente a ello, el TJUE optó como solución por
la ampliación del número de jueces del TG y la creación en su seno de salas
especializadas para aumentar la productividad de dicha instancia jurisdiccional.
Más concretamente, dicha propuesta consiste en el nombramiento de doce jueces
adicionales en el TG, mediante la modificación del artículo 48 del Estatuto y de
acuerdo con el procedimiento del artículo 281.2 TFUE, llegando a tener cuarenta
jueces, pudiéndose establecer salas especializadas más rápidamente con el fin de
acortar los plazos en los que se resuelven los procedimientos.

5.2.3. Competencias.

El artículo 256 TFUE establece las competencias del Tribunal General:

«El Tribunal General será competente para conocer en primera instancia de los
recursos contemplados en los artículos 263, 265, 268, 270 y 272, con excepción de los
que se atribuyan a un Tribunal especializado creado en virtud del artículo 257 y de los

106
que el Estatuto reserve al Tribunal de Justicia. El Estatuto podrá establecer que el
Tribunal General sea competente en otras categorías de recursos.
Contra las resoluciones dictadas por el Tribunal General en virtud del presente
apartado podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal de Justicia limitado
a las cuestiones de Derecho, en las condiciones y dentro de los límites fijados en el
Estatuto.
2. El Tribunal General será competente para conocer de los recursos que se
interpongan contra las resoluciones de los tribunales especializados.
Las resoluciones dictadas por el Tribunal General en virtud del presente apartado
podrán ser reexaminadas con carácter excepcional por el Tribunal de Justicia, en las
condiciones y dentro de los límites fijados en el Estatuto, en caso de riesgo grave de
que se vulnere la unidad o la coherencia del Derecho de la Unión.
3. El Tribunal General será competente para conocer de las cuestiones prejudiciales,
planteadas en virtud del artículo 267, en materias específicas determinadas por el
Estatuto.
Cuando el Tribunal General considere que el asunto requiere una resolución de
principio que pueda afectar a la unidad o a la coherencia del Derecho de la Unión,
podrá remitir el asunto ante el Tribunal de Justicia para que éste resuelva.
Las resoluciones dictadas por el Tribunal General sobre cuestiones prejudiciales
podrán ser reexaminadas con carácter excepcional por el Tribunal de Justicia, en las
condiciones y dentro de los límites fijados en el Estatuto, en caso de riesgo grave de
que se vulnere la unidad o la coherencia del Derecho de la Unión.
El TG, en un proceso de recepción progresiva de transferencias de competencias,
conoce en primera instancia de determinados tipos de asuntos o resuelve recursos contra
resoluciones de tribunales especializados.
En efecto, conoce en primera instancia de los recursos contemplados en los artículos
(uid. supra) 263, 265, 268, 270 y 272 TFUE, quedando exceptuados aquellos que se
atribuyan a un tribunal especializado creado de acuerdo con la previsión del artículo 257
y los que el Estatuto reserve al TJ. Por tanto, el TG conoce de todos los recursos
directos, excepto los de incumplimiento, que interpongan las personas físicas y
jurídicas.
A este respecto, hay que prestar atención al artículo 51 del Estatuto, pues reserva en
exclusiva al TJ los recursos de anulación y por omisión que tienen por objeto el control
jurisdiccional de la actividad normativa de base y la resolución de conflictos
interinstitucionales. El criterio utilizado para identificar estos recursos reservados al TJ
es el de la naturaleza del demandado. De este modo, son competencia del TJ aquellos
recursos de anulación y por omisión interpuestos por un Estado miembro o una
Institución, y sean parte demandada el Parlamento, el Consejo o el Parlamento y el
Consejo, e igualmente el resto de recursos de la misma naturaleza presentados por una
Institución en los que la parte demandada sea el BCE o la Comisión. Por tanto, el TG
será competente para conocer de los recursos de los Estados miembros en los que sean
parte demandada la Comisión o el BCE.
Además, el artículo 51 del Estatuto contempla dos series de excepciones con relación al
criterio anterior:
• Atribuye al TG los recursos de anulación y por omisión que interpongan los Estados
miembros contra decisiones del Consejo en materia de ayudas al Estado, de aplicación
de las normas generales sobre protección comercial contra prácticas ilícitas y contra
actos del Consejo mediante los que éste ejerce competencias de ejecución.
• Quedan reservados al TJ los recursos interpuestos por los Estados miembros contra los
actos de la Comisión en materia de cooperación reforzada.

107
El artículo 256.3 TFUE establece la competencia del TG para conocer de las cuestiones
prejudiciales en materias específicas determinadas por el Estatuto. Por otro lado, si el
TG considera que el asunto requiere una resolución de principio que pueda afectar a la
coherencia del Derecho de la Unión, podrá remitir el asunto ante el TJ para que éste
resuelva.
En relación a la competencia para conocer de las cuestiones prejudiciales (art. 256.3
TFUE) en materias específicas determinadas por el Estatuto, hay que decir que, puesto
que el Estatuto guarda silencio a este respecto, la cuestión queda aplazada sine die. En
consecuencia, se mantiene una situación caracterizada por el monopolio de la
competencia prejudicial reservada al Tribunal de Justicia.
El apartado 2 del artículo 256 TFUE también reserva al TG la competencia para conocer
de los recursos interpuestos contra las resoluciones de los tribunales especializados. A
su vez, el TJ podrá reexaminar con carácter excepcional las resoluciones dictadas por el
Tribunal General en virtud de esta competencia, cuando se estime que haya riesgo grave
de que se vulnere la unidad o coherencia del Derecho de la Unión.
El artículo 256.1 incluye la previsión de que el Estatuto pueda establecer que el TG sea
competente en otras categorías de recursos.
Contra las resoluciones que dicte el TG que resuelven en primera instancia recursos
directos podrá interponerse recurso de casación ante el TJ limitado a cuestiones de
Derecho. Las resoluciones del TG contra las que es posible plantear el recurso de
casación en un plazo de dos meses son las siguientes:
• Resoluciones que ponen fin al proceso (sentencias, autos de desistimiento o
sobreseimiento).
• Resoluciones que resuelven parcialmente la cuestión de fondo.
• Resoluciones que ponen fin a un incidente procesal de incompetencia o
inadmisibilidad.
• Resoluciones relativas a medidas provisionales, suspensión de ejecución de un acto o
suspensión de la ejecución forzosa.
El recurso de casación se limita a las cuestiones de derecho. Los motivos que se pueden
invocar en el marco de un recurso de casación están taxativamente establecidos en el
artículo 58 del Estatuto, y son los siguientes:
- Incompetencia del TG.
- Irregularidades del procedimiento ante el TG que lesionen intereses de la
parte recurrente.
- Violación del Derecho de la Unión.

La interposición de un recurso de casación contra una resolución del TG ante el TJ no

tiene efecto suspensivo. En caso de que el TJ desestime el recurso de casación, la
resolución del TG se convierte en firme. Si el TJ estima el recurso, el TJ anula la
resolución del TG y o bien resuelve el litigio definitivamente si su estado lo permite o
bien devuelve el asunto al TG para que éste lo resuelva definitivamente.
El artículo 257 TFUE establece que el TG será competente para conocer los recursos de
casación contra las resoluciones dictadas por los tribunales especializados, que estarán
limitados a las cuestiones de Derecho o, cuando el reglamento relativo a la creación del
tribunal especializado así lo contemple, el TG conocerá de recursos de apelación
referente a las cuestiones de hecho. Contra las sentencias del TG que resuelvan estos
recursos de casación el Estatuto prevé un reexamen con carácter excepcional por el TJ
en caso de riesgo grave de que se vulnere la unidad o coherencia del Derecho de la UE.

5.3. LOS TRIBUNALES ESPECIALIZADOS

108
 El Tratado de Niza previó la creación de tribunales autónomos denominados
«salas jurisdiccionales» para conocer de aquellos tipos de contenciosos, que generan
gran cantidad de recursos y que necesitan de la intervención de jueces especializados,
como los siguientes:
- Los resultantes de la aplicación de una normativa sectorial específica y
con una relación sólo indirecta con el conjunto del Derecho de la UE
(como la función pública o los contenciosos generados por los títulos
europeos de protección de determinados derechos de propiedad industrial
y comercial).

El Tratado de Lisboa sigue manteniendo este tipo de solución pero con la denominación
más apropiada de «tribunales especializados», constituyendo la instancia inferior del
TJUE.
La posibilidad de crear tribunales especializados adjuntos al Tribunal General se halla
en el artículo 257 TFUE. Se encargarán de conocer en primera instancia determinadas
categorías de recursos interpuestos en materias específicas. El reglamento por el que se
cree un tribunal especializado fijará las normas relativas a la composición de dicho
tribunal y precisará el alcance de las competencias que se le atribuyan.
De conformidad con dicho artículo, los miembros de los tribunales especializados serán
elegidos entre personas que ofrezcan absolutas garantías de independencia y que posean
la capacidad necesaria para el ejercicio de funciones jurisdiccionales. Su designación la
lleva a cabo el Consejo por unanimidad.
Igualmente, los tribunales especializados establecerán su Reglamento de Procedimiento
de acuerdo con el TJ y previa aprobación del Consejo.
El artículo 257 TFUE también establece que contra las resoluciones dictadas por los
tribunales especializados podrá interponerse ante el Tribunal General recurso de
casación limitado a las cuestiones de Derecho o, cuando el reglamento relativo a la
creación del tribunal especializado así lo contemple, recurso de apelación referente
también a las cuestiones de hecho.
El único tribunal especializado que se ha constituido es el Tribunal de la Función
Pública de la Unión Europea, mediante la Decisión del Consejo de 2 de noviembre de
2004, para resolver los litigios del contencioso de la función pública de la UE. Al entrar
en vigor el Tratado de Lisboa dicha Decisión fue derogada y el contenido se incorporó
como Anexo I del Estatuto.
Su composición es de siete Jueces nombrados por el Consejo, para un período de seis
años renovable, previa convocatoria de candidaturas y consulta a un comité compuesto
por siete miembros elegidos entre antiguos miembros del TJ y del TG y juristas de
reconocida competencia.
En su composición el Consejo ha procurado que en su composición la procedencia
geográfica de los distintos Estados miembros fuera lo más equilibrada posible, pero
dada la dificultad de su aplicación y por otras causas, el TFPUE ha dejado de existir en
septiembre de 2016. Sus jueces y su contencioso han pasado a formar parte del TG.

5.4. EL PROCEDIMIENTO.

Las normas que regulan el desarrollo del procedimiento ante el TJ y ante el TG

están contenidas en el Protocolo nº 3 sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia anexo al
TUE, TFUE y TCEEA y en el artículo 19 y siguientes del Estatuto del Tribunal de

109
Justicia y en los respectivos Reglamentos de Procedimiento del TJ, del TG y del
TFPUE. A continuación haremos una exposición general del procedimiento ante el
TJUE.

5.4.1. Características generales.

El procedimiento ante el Tribunal de Justicia está inspirado, según coincide en indicar la
doctrina, en las normas procesales aplicadas por la jurisdicción administrativa francesa,
y se caracteriza por ser contradictorio y público, pero también mixto e inquisitivo.
Es un procedimiento contradictorio porque todas las partes litigantes tienen derecho a
ser escuchadas y a presentar sus alegaciones, así como a ser informadas de todos los
actos procesales.
Es un procedimiento público, en la medida en que las vistas son siempre
públicas, salvo en el supuesto en que, por motivos graves, el Tribunal decida lo
contrario de oficio o a instancia de parte.
Se trata de un procedimiento mixto, porque consta de una fase escrita seguida de
una fase oral, que permite a las partes desarrollar y completar los argumentos
contenidos en sus escritos procesales.
Finalmente, se trata de un procedimiento inquisitivo en la medida en que el
Tribunal participa activamente en el desarrollo del asunto, fijando las fechas de
presentación de los restantes escritos procesales, decidiendo la adopción de las
necesarias medidas de instrucción, fijando la fecha de la vista y planteando las
cuestiones necesarias a los agentes y abogados de las partes.
Respecto a la representación de las partes en el proceso, el artículo 19 del
Estatuto del TJUE impone la intervención preceptiva de abogado. El artículo 19 del
Estatuto establece lo siguiente: «Los Estados miembros, así como las instituciones de la
Unión, estarán representados ante el Tribunal de Justicia por un agente designado
para cada asunto; el agente podrá estar asistido por un asesor o un abogado.
Los Estados partes en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo,
distintos de los Estados miembros, y el Órgano de Vigilancia de la AELC, previsto por
dicho Acuerdo, estarán representados de la misma manera. Las otras partes deberán
estar representadas por un abogado.
Únicamente un abogado que esté facultado para ejercer ante un órgano
jurisdiccional de un Estado miembro o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el
Espacio Económico Europeo podrá representar o asistir a una parte ante el Tribunal
de Justicia.»
El procedimiento ante el Tribunal de Justicia constará de dos fases: una escrita y
otra oral.

5.4.2. La fase escrita.

La finalidad de esta primera fase del procedimiento estriba en que los jueces y
abogados generales puedan disponer de una exposición exhaustiva de los hechos y
motivos del litigio y las alegaciones y pretensiones de las partes. No se permite invocar
motivos nuevos a lo largo del procedimiento, salvo que se funden en elementos de
hecho o de derecho que hayan aparecido durante el procedimiento.
El desarrollo de esta fase escrita, aun cuando presenta caracteres comunes a
todos los recursos, presenta ciertas diferencias según se trate de recursos directos,
recursos de casación o procedimientos prejudiciales. Así, en los recursos directos, la
fase se inicia con el escrito de interposición de la demanda, que se notifica al
demandado para que presente el escrito de contestación. Posteriormente, los litigantes

110
tienen ocasión de completar dichos escritos, con uno de réplica del demandante y otro
de dúplica del demandado.
Cuando se trata de un recurso de casación contra una resolución del Tribunal
General, la fase escrita comienza con el escrito de interposición del recurso, al que sigue
el escrito de contestación y, si el Presidente lo autoriza expresamente previa petición
motivada de las partes, se pueden presentar también escritos de réplica y dúplica.
La fase escrita en los procesos prejudiciales se inicia con la remisión de la
resolución del órgano jurisdiccional nacional que plantea la cuestión prejudicial al
Tribunal de Justicia. La diferencia procedimental con el resto de procedimientos en esta
fase es su carácter no contradictorio, de forma que las partes que pueden intervenir en el
procedimiento tienen un plazo improrrogable de dos meses a partir de la notificación
de la citada resolución de remisión para presentar sus observaciones escritas.
Tras la presentación de todos los escritos procesales, el juez ponente emite un
informe preliminar a la reunión general del Tribunal de Justicia en el que determina sin
son necesarias medidas adicionales de instrucción que requieran diligencias de prueba,
plantea preguntas a las partes para que éstas las respondan por escrito y propone la
formación jurisdiccional que deberá juzgar el fondo del asunto. Además, se pronunciará
sobre la posible omisión de las conclusiones del abogado general, si el asunto no plantea
cuestión de derecho nueva. Una vez concluidas estas actuaciones, se termina la fase
escrita del procedimiento.

5.4.3. La fase oral.

Esta fase oral sirve de complemento a la fase escrita del procedimiento, pero es
de menor importancia. El vigente Reglamento de Procedimiento permite su supresión en
algunos casos. El artículo 44 bis y 120 del Reglamento de Procedimiento permiten la
supresión de la vista en los recursos directos si existe conformidad expresa de las partes,
en los recursos de casación siempre que no haya objeción de una parte basada en la
necesidad de completar sus argumentos mediante una exposición oral, y en las
cuestiones prejudiciales si los interesados no han solicitado la presentación de
observaciones orales.
El párrafo 4º del artículo 20 del Estatuto del TJUE dispone que «La fase oral
comprenderá la lectura del informe presentado por el Juez Ponente, la audiencia por
el Tribunal de Justicia de los agentes, asesores y abogados y las conclusiones del
Abogado General y, si ha lugar, el examen de testigos y peritos». La aplicación de este
precepto se ha alterado en la práctica.
Respecto al informe para la vista, cuya redacción compete al juez ponente y
que resume los hechos, motivos y alegaciones de las partes, no se lee en la vista, sino
que es enviado a los letrados de las partes tres semanas antes de la vista. Las
conclusiones del abogado general, que sólo existen en los asuntos que planteen
cuestiones de derecho nuevas, son siempre escritas y se presentan con posterioridad a la
celebración de la vista, por lo que no forman parte, en sentido estricto, de la fase oral del
procedimiento.
La finalidad de esta fase reside en la posibilidad de que los letrados de las partes
analicen sintéticamente los aspectos más complejos de los escritos procesales,
resaltando y clarificando ante los jueces y ante el abogado general los fundamentos de
sus pretensiones a la vez que permite a los jueces formular las cuestiones que
consideren necesarias a los letrados, lo que hacen en ocasiones en términos bastante
estrictos y apremiantes.

111
5.4.4. Conclusiones, deliberación y sentencia.

Desde un punto de vista formal, las conclusiones del abogado general forman parte de la
fase oral del procedimiento, pero en la práctica dichas conclusiones se sitúan en un
momento posterior del procedimiento. Los abogados generales sólo indican en la vista
la fecha de presentación de sus conclusiones, que se redactan por escrito y se
distribuyen entre los miembros del Tribunal antes de ser leídas en una vista posterior
por el abogado general presente en la misma. Y además ya no se realiza una lectura
completa del texto de las conclusiones, sino de la propuesta de solución presentada por
el abogado general a los jueces.
La lectura de las conclusiones supone la terminación del procedimiento y la entrada
del asunto en la fase de deliberación por parte de los jueces, con el fin de dictar
sentencia.
La sentencia supone la resolución normal de los procedimientos. El Tribunal utiliza los
autos para resolver los incidentes procesales, las peticiones de justicia gratuita o las
cuestiones de inadmisibilidad. Las deliberaciones de los jueces para elaborar la
sentencia se pueden iniciar de diferentes formas, según el criterio del juez ponente. Si
hay coincidencia con la solución propuesta por el abogado general, lo normal es la
elaboración por parte del juez ponente de un proyecto de sentencia que somete a los
demás jueces de la formación. En otros casos, se comienza mediante una nota de
introducción a la deliberación, con el fin de alcanzar una base de acuerdo para la
redacción del proyecto de sentencia.
Las deliberaciones son intensas porque no existe la figura de los votos particulares para
permitir a los jueces adoptar opiniones individuales u opiniones disidentes.
La sentencia tiene fuerza obligatoria y tiene el efecto de cosa juzgada desde el día de su
pronunciamiento. Puesto que el TJUE es una jurisdicción que resuelve siempre en
última instancia, sus sentencias no son recurribles ante ningún otro Tribunal, de manera
que contra ellas sólo pueden plantearse “recursos” de carácter extraordinario, como los
de revisión, interpretación de sentencia, oposición u oposición de tercero.

6. El Tribunal de Cuentas.

6.1. Marco institucional.

El Tribunal de Cuentas es una de las siete Instituciones de la Unión 17. Fue creado
por el Tratado de Bruselas de 22 de julio de 1975, por el que se modificaron
determinadas disposiciones financieras de los Tratados constitutivos de las
Comunidades Europeas y del Tratado por el que se crea un Consejo único y una
Comisión única de las Comunidades Europeas de 1965. Ha sido calificado como la
«conciencia financiera» de la Unión, al establecer el Tratado por el que fue creado un
régimen de financiación íntegra de las Comunidades Europeas mediante recursos
propios. Por consiguiente, la autonomía financiera llevó a la intensificación del control
financiero en la ejecución del presupuesto. Además del control externo del PE, los
Tratados han establecido otro sistema más de control externo no político a través del
Tribunal de Cuentas.
Originariamente no era Institución, pero con el Tratado de Maastricht su
categoría se elevó, por fin, a Institución de las Comunidades Europeas y con el Tratado
17
Vid. artículo 13 TUE.

112
de Ámsterdam también va a ser mencionado en el artículo 5 del Tratado de la Unión
Europea. El Tribunal de Cuentas fue desde su creación hasta el Tratado de Maastricht
de 1992, un órgano auxiliar de la coautoridad presupuestaria de la Unión (Consejo y
Parlamento Europeo).
Es, pues, una Institución de naturaleza administrativa y no judicial, que ejerce
funciones de control externo de las cuentas y de consulta que posee plena
independencia en el interés general de la Unión. Sin embargo, aunque es una Institución
en el sentido formal definido por el artículo 13 TUE, ese Tratado no define sus
funciones y se remite al Tratado de Funcionamiento, debido a que materialmente ejerce
sus tareas de control asistiendo al Parlamento y al Consejo.

6.2. Composición.

El Tribunal de Cuentas, con sede en Luxemburgo, está compuesto de un nacional de

cada Estado miembro. Son propuestos por los Estados y nombrados para un período
de seis años por el Consejo mediante decisión unánime y previa consulta (no
vinculante) al Parlamento (art. 286 TFUE). El mandato de los miembros del Tribunal
de Cuentas será renovable. Es lógico que las dos instituciones que componen la
Autoridad Presupuestaria, el Consejo y el PE, participen en la elección de los miembros
del Tribunal de Cuentas. Aunque también hemos de tener en cuenta que, en la práctica,
dicha Autoridad Presupuestaria no hace sino nombrar a aquellas personas propuestas
por cada Estado, ya que cada uno de éstos propone un miembro de su nacionalidad. Son
nombrados por el Consejo, previa consulta al Parlamento Europeo.
Los miembros del Tribunal de Cuentas deben reunir las cualidades de profesionalidad
e independencia, comprometiéndose a ejercer sus funciones con dedicación exclusiva
y permanente. Los miembros del Tribunal de Cuentas son elegidos entre
personalidades que han pertenecido en sus países respectivos a Instituciones de control
externo o que poseen una cualificación particular para esta función.
El Tribunal de Cuentas distribuye las atribuciones de control entre sus miembros. Cada
miembro tiene responsabilidad directa de control de gastos e ingresos en ciertos sectores
de la Unión y sobre una parte de las actividades del Tribunal mismo. Cada miembro es
responsable ante el Tribunal de Cuentas de realizar las verificaciones necesarias en los
sectores que le han sido atribuidos y a estar informado de los restantes sectores de
control. Los informes sectoriales se examinan colegiadamente y se decide el texto
definitivo de su dictamen o informe.

6.3. Organización y funcionamiento.

El propio Tribunal elige a su Presidente, de entre sus miembros y su mandato es de

tres años renovables. Actualmente su Presidente es el alemán Klaus-Heiner Lehne
desde el 1 de octubre de 2016. El Presidente tiene como funciones las de presidir las
reuniones del Tribunal y velar porque se cumplan sus decisiones, gestionar bien el
funcionamiento de la institución y representarla en sus relaciones exteriores.
De conformidad con el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (artículo 287.4
in fine), el Tribunal de Cuentas elaborará su reglamento interno. Dicho reglamento
requerirá la aprobación del Consejo. El Tribunal determinará las disposiciones de
aplicación de su reglamento interno. El 11 de marzo de 2010, el Tribunal adoptó
formalmente su nuevo Reglamento interno y sus disposiciones de aplicación. Entraron
en vigor el 1 de junio de 2010.

113
Por su parte, el Secretario General es el funcionario de mayor grado de la institución,
que es nombrado también por el Tribunal. El Secretario es el responsable de la
secretaría del Tribunal, y tiene como tareas la gestión del personal y de la
administración del mismo, incluida la formación profesional y el servicio de traducción,
así como de cualquier otra tarea que el Tribunal le encomiende.
El funcionamiento interno de este órgano de control externo se basa en la colegialidad y
en la división de trabajo. De este modo, a cada miembro se le confía un sector
específico de verificación y control, aunque tienen el deber de estar informados de los
otros sectores de control. Finalmente, los informes por sector se estudian de modo
colegiado, resultando en un dictamen o informe de carácter definitivo, que se aprueba
por mayoría de sus miembros. Con estos dictámenes o informes, el Tribunal de Cuentas
no pretende sino contribuir a mejorar la gestión financiera de los fondos de la UE en
todos los niveles, garantizando a los ciudadanos de la Unión la optimización de dichos
recursos.
6.4. Competencias.

La institución que nos ocupa posee una serie de competencias de gran amplitud, puesto
que, junto con la función básica de examinar las cuentas de la totalidad de los ingresos y
gastos de la UE, es decir, fiscalizar la utilización de la voluminosa masa presupuestaria
por organismos nacionales y de la Unión (art. 287.1 TFUE), posee la facultad de asistir
a la Autoridad Presupuestaria. Así el informe anual del Tribunal de Cuentas es tomado
en cuenta de modo fundamental en la decisión del Parlamento Europeo de aprobar o
desaprobar la gestión presupuestaria de la Comisión.

a) Competencia fiscalizadora.

Centrándonos en su función fiscalizadora, resulta evidente que le corresponde

al Tribunal el control sobre el presupuesto general de la UE, los Fondos
Europeos de Desarrollo y los organismos y agencias comunitarios. Pero
este control también se proyecta sobre cuentas fuera de este presupuesto como
en el caso de organismos exteriores a la Unión. De este modo, con el fin de
desempeñar su tarea, el Tribunal tiene el derecho de acceder a toda la
documentación de cualquier organización que gestione ingresos o ejecute
gastos de la UE, e incluso realizar controles sobre el terreno desplazándose al
lugar de ejecución del gasto.
Se trata, pues, de un auditor externo de la Unión que debe contribuir a mejorar
la gestión financiera; evalúa la obtención y la utilización de los fondos de la
Unión, comprueba que las operaciones financieras se han contabilizado y
presentado con corrección, se han ejecutado legal y regularmente y se han
gestionado de manera que se asegura la economía, la eficiencia y la eficacia.
El control siempre es externo. El objetivo de la verificación son las cuentas.
Pero las Instituciones y los diferentes organismos siguen siendo responsables
del control interno (vigilancia interna de la ejecución del presupuesto, del
control de los compromisos y ordenación de los gastos y control de los
ingresos). Los criterios en torno a los que debe desenvolverse el examen
externo de los gastos e ingresos por el Tribunal de Cuentas deben ser la
legalidad, la regularidad y la buena gestión financiera.
En relación con el criterio de la legalidad, el Tribunal examina si las
operaciones respetan las normas presupuestarias de los tratados, el reglamento
financiero y los actos jurídicos que les afecten. Pero debe tener en cuenta

114
también la regularidad de la operación, es decir, si ha quedado reflejada
correctamente desde un punto de vista contable. Por el contrario, el criterio de
buena gestión financiera no obedece a criterios jurídicos, sino que se trata de
apreciaciones sobre el buen juicio de la operación tanto desde la perspectiva de
la oportunidad política o económica, criterios éticos, la adecuada organización
interna y el funcionamiento de los controles internos, la adecuación a los
objetivos perseguidos, su coherencia con otras acciones, etc.
El control que lleva a cabo el TC es a posteriori, es decir, en el momento final
de la operación cuando ya hay un pago o transferencia en un ejercicio cerrado;
pero no excluye que los controles puedan efectuarse antes del cierre de las
cuentas del ejercicio presupuestario, lo que facilita la rectificación de cualquier
irregularidad.
El control se realiza también sobre la documentación contable, y, si fuera
necesario, también se puede desplazar al lugar mismo de ejecución del gasto,
ya sea en los servicios administrativos de la Unión como de las
Administraciones públicas en los servicios administrativos de la Unión como
de las Administraciones públicas de los Estados miembros o en las
dependencias de cualquier persona física o jurídica que perciba fondos del
presupuesto. Este control en el territorio de los Estados miembros se efectuará
en coordinación con las Instituciones de control nacional u organismos
competentes, sobre todo para no gravar las estructuras administrativas de la
Unión de control y para hacerlas más eficaces. Las Instituciones y los Estados
se comprometen a suministrar todo documento y toda información necesaria al
cumplimiento de su misión (artículo 287.3 TFUE).
El resultado global de sus actividades de control se recoge en el Informe
Anual que debe realizar después del cierre de cada ejercicio (art. 287.4 TFUE).
La realización del Informe exige un comportamiento coordinado de las
Instituciones y órganos conforme a un calendario fijado por el Reglamento
financiero.
El Tribunal de Cuentas envía a las Instituciones y órganos auxiliares las
observaciones que cree deberán figurar en el Informe anual. Aquéllas tienen un
plazo para enviar sus respuestas. El Informe anual, junto con las respuestas de
las Instituciones, se publica en el Diario Oficial de la UE.

b) Competencia consultiva.

El Tribunal de Cuentas también puede emitir dictámenes. Debe ser consultado

preceptivamente por el Consejo en varias ocasiones previstas por los Tratados
e igualmente puede ser consultado con carácter facultativo cuando así lo
solicite alguna Institución; pero su competencia consultiva no depende
únicamente de la petición preceptiva o facultativa por las Instituciones, pues el
Tribunal de Cuentas podría, por propia iniciativa y en todo momento,
expresar sus observaciones sobre cuestiones particulares.

Junto a estas competencias clásicas, los Tratados de Maastricht y de

Ámsterdam acentuaron la finalidad de su función de control: el Tribunal de
Cuentas deberá presentar al Parlamento y al Consejo una declaración sobre la
fiabilidad de las cuentas y la regularidad de las operaciones correspondientes y
podrá presentar informes especiales.

115
 En consecuencia, cabe concluir que la incidencia del trabajo del Tribunal de
Cuentas en el presupuesto comunitario es importante, puesto que dicho trabajo
redunda en la elaboración de una serie de documentos relevantes, que son los
siguientes:

1.- Un Informe Anual, que contiene las declaraciones de fiabilidad y otras

observaciones sobre la ejecución del presupuesto general de la UE y los
Fondos Europeos de Desarrollo de cada ejercicio.
2.- Informes anuales específicos, relativos a cada agencia y organismo
comunitario.
3.- Informes especiales, que contienen el resultado detallado de las auditorías
financieras y de buena gestión financiera realizadas por dicho Tribunal sobre
ámbitos presupuestarios o aspectos de gestión específicos.
4.- Los Dictámenes, que expresan la opinión de la instancia comunitaria acerca
de la legislación novedosa o legislación modificada con incidencia en el ámbito
financiero.

7. El Banco Central Europeo.

Con la entrada en vigor del TUE en 1993 tuvo lugar el establecimiento de una Unión
Económica y Monetaria (UEM). El proceso de unión monetaria se identifica en su
esencia con el Banco Central Europeo (BCE) y con el Sistema Europeo de Bancos
Centrales (SEBC) (art. 282 TFUE).
La UEM debía realizarse por etapas. En el Consejo Europeo de Madrid de junio de 1989
se aprobó su calendario, que constaba de tres fases:
- 1ª fase: 1 de julio de 1990.
- 2ª fase: 1 de enero de 1994.
- 3ª fase: 1 de enero de 1999.
El objetivo de la 1ª fase era la completa liberalización de los movimientos de capital
entre los Estados miembros. La 2ª fase suponía asumir unos planes de convergencia
para conseguir la estabilidad económica de los países que iban a tener una moneda
común. La 3ª fase significó la fijación definitiva de los tipos de cambio de las monedas
de los Estados que iban a participar en la fase última de la unión monetaria. Se creó una
moneda única común para todos esos países participantes: el euro. A partir del 1 de
enero de 2002 las monedas nacionales fueron sustituidas por el euro.
Para regular la 2ª fase se creó el Instituto Monetario Europeo, que puso las bases para
la creación del futuro Banco Central Europeo.
Su creación data del 1 de junio de 1998. Se encuentra regulado en los artículos 127 a
133 y 282 a 284 del TFUE, además de en un Protocolo (nº 4) adicional anexo al TFUE
titulado «Sobre los Estatutos del SEBC y del BCE».
La 3ª fase dio comienzo el 1 de enero de 1999. Durante esta fase se fijaron
definitivamente los tipos de cambio de las monedas de los Estados participantes desde
el principio de la fase definitiva de la unión monetaria. En ella se creó una moneda
única para todos estos países (el euro). A partir del 1 de enero de 2002 las monedas
nacionales de los doce primeros países que participaron en este proceso fueron
sustituidas por el euro. Otro hecho importante de esta fase es la creación del Banco
Central Europeo (BCE), cuya principal función es elaborar una política monetaria única
para los Estados que comparten esa moneda común.
La sede del BCE se halla en Francfort (Alemania), de acuerdo con la Decisión tomada
por los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros el 29 de octubre de

116
1993. Posee personalidad jurídica propia. El Tratado de Lisboa lo incluye entre las
instituciones de la UE (art. 13 TUE). Posee autonomía financiera y personalidad jurídica
propia, por lo que la Unión no se responsabiliza de los daños que pueda causar el BCE
(vid. art. 340 TFUE). El último presidente ha sido Mario Draghi desde el 1 de
noviembre de 2011, quien ha sido sustituido por Christine Lagarde a partir del 31 de
octubre del año 2019.
Hay que hacer mención del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), conjunto
institucional formado por los bancos centrales de todos los Estados miembros, en el
que se integra el BCE. Tenemos que mencionar el “Eurosistema”, constituido por el
BCE y los bancos centrales de los Estados miembros cuya moneda es el euro. Los
bancos centrales nacionales siguen existiendo y mantienen su personalidad jurídica. Los
principios por los que se rige son los de jerarquía y descentralización. De acuerdo con
el primer principio, el BCE ocupa la cima de esta estructura institucional, puesto que los
bancos centrales nacionales se ajustan a las orientaciones e instrucciones del BCE. Los
bancos centrales pueden ser llevados ante el TJUE por el BCE. De acuerdo con el
segundo principio, el BCE recurrirá a los bancos centrales nacionales para la ejecución
de operaciones que correspondan a las funciones del SEBC (art. 12.1, in fine de los
Estatutos).
El SEBC lo componen el BCE y los bancos centrales nacionales de los distintos Estados
miembros, en el que se incluyen también los bancos centrales de los Estados miembros
“sometidos a una excepción”, que son los que no participan en la zona euro. De acuerdo
con ello, está compuesto por veintinueve entidades con personalidad jurídica propia.
Podemos distinguir los siguientes órganos del BCE, que los son igualmente del SEBC.
El Consejo de Gobierno: compuesto por los miembros del Comité Ejecutivo y por los
Gobernadores de los bancos centrales nacionales de los Estados miembros cuya moneda
es el euro (art. 283.1 TFUE). Es el órgano más importante del SEBC. Se encarga
principalmente de adoptar las orientaciones y decisiones necesarias para garantizar
el cumplimiento de las funciones del SEBC y de formular la política monetaria de
la Unión.
En cuanto al procedimiento de votación, hay que decir que depende de la cuestión que
se trate. La regla general es la mayoría simple, disponiendo cada miembro de un voto.
El Presidente disfruta de un voto de calidad en caso de empate. Este procedimiento se
modifica si el número de gobernadores en el Consejo de Gobierno no excede de
dieciocho.
Hay que mencionar también el sistema de voto ponderado, donde los votos de los
distintos miembros del Consejo de Gobierno dependen de la participación que cada
banco central nacional tenga en el capital suscrito del BCE.
El Estatuto contempla también supuestos en los que la decisión debe tomarse por
mayoría de dos tercios del Consejo de Gobierno y un caso en el que se exige la
unanimidad de los mismos.
El Comité Ejecutivo: compuesto por un Presidente, un Vicepresidente y cuatro
miembros más. El período de su nombramiento es de ocho años, por el Consejo
Europeo por mayoría cualificada, con base en una recomendación del Consejo y tras
consulta previa al Parlamento Europeo. Este mandato no es renovable.
Le corresponde la función de poner en práctica la política monetaria siguiendo las
orientaciones y decisiones emanadas del Consejo de Gobierno, dando instrucciones a
los bancos centrales nacionales. Igualmente, prepara las reuniones del Consejo de
Gobierno y la gestión ordinaria del BCE. Puede desempeñar aquellas funciones que le
delegue el Consejo de Gobierno.

117
Las decisiones que adopta el Comité Ejecutivo se realizan mediante el procedimiento de
mayoría simple. Cada miembro del órgano posee un voto y el Presidente, en caso de
empate, tiene la capacidad de un voto decisivo.
El Consejo General: existirá este órgano si hay Estados miembros que se acojan a una
excepción. Compuesto por el Presidente y el Vicepresidente del BCE y por los
Gobernadores de todos los bancos centrales nacionales de los Estados miembros. El
resto de los miembros del Comité Ejecutivo pueden participar en las reuniones del
Consejo General, pero sin derecho a voto. También pueden participar en las reuniones
de este órgano el Presidente del Consejo y un miembro de la Comisión pero sin derecho
a voto. La principal función que desempeña es constituir un foro de cooperación que
mantenga vinculados a la política monetaria de la Unión a los Estados miembros
que estén acogidos a una excepción. Sus funciones están recogidas en al art. 47 del
Estatuto. Es un órgano de carácter transitorio con un número limitado de competencias
y con la función principal de tratar de inducir a los Estados miembros acogidos a una
excepción a participar con carácter pleno en la tercera fase de la UEM.
El Presidente del BCE preside las reuniones de los tres órganos que acabamos de ver,
dispone del voto de calidad para resolver los empates en las votaciones y es la persona
que compromete legalmente al BCE frente a terceros, además de desempeñar la función
de representar a esta Institución en el exterior.
 El Consejo de Supervisión. Este órgano está compuesto por un Presidente, un
Vicepresidente (elegido entre los miembros del Comité Ejecutivo), cuatro
representantes del BCE y un representante de la autoridad nacional competente en
materia de supervisión de cada Estado miembro participante en el Mecanismo Único de
Supervisión18. El Presidente y el Vicepresidente son nombrados por el Consejo por
mayoría cualificada, a propuesta del BCE y previa aprobación del Parlamento Europeo.
El Consejo de Supervisión es el encargado de elaborar y ejecutar las funciones de
supervisión prudencial atribuidas al BCE. No obstante, el órgano formalmente decisorio
en materia de supervisión es el Consejo de Gobierno, ya que el Consejo de Supervisión
se limita a presentarle “proyectos completos de decisiones para su adopción por éste”.
Se ha previsto que el Consejo de Supervisión adopte sus decisiones por mayoría simple,
disponiendo cada miembro de un voto.

Respecto a la representación del SEBC en las relaciones monetarias internacionales, el

artículo 138 TFUE establece que será el Consejo (con sólo los votos de los Estados
miembros cuya moneda es el euro) a propuesta de la Comisión y previa consulta al
BCE, quien decidirá sobre las posiciones comunes y sobre la representación de la Unión
en las Instituciones financieras internacionales. Por tanto, es al Consejo de Gobierno a
quien corresponde decidir sobre la forma de representación del SEBC en el exterior (art.
12.5 de los Estatutos) pero dentro del marco establecido por el Consejo sobre la base del
artículo 138 TFUE.

OBJETIVOS Y FUNCIONES DEL SEBC

Objetivos:

18
El Mecanismo Único de Supervisión (MUS) es un sistema de supervisión bancaria en Europa. Está
integrado por el BCE y las autoridades supervisoras competentes de los países de la UE participantes.
Sus objetivos principales son:
 velar por la seguridad y la solidez del sistema bancario europeo
 potenciar la integración y la estabilidad financieras en Europa
 asegurar la coherencia de la supervisión

118
Mantenimiento de la estabilidad de precios (arts. 127.1 y 282.2 TFUE y art. 2 de los
Estatutos).
Apoyo a las políticas económicas generales en la Unión (arts. 127.1 TFUE y 2 de los
Estatutos).
Favorecer una eficiente asignación de recursos de conformidad con los principios
establecidos en el artículo 119 TFUE.
Funciones:
Las funciones se hallan expresadas en los arts. 3 y ss. de los Estatutos y en el artículo
127.2 TFUE, correspondiendo éstas al BCE y a los bancos centrales nacionales. Son las
siguientes:
Su principal función es definir y ejecutar la política monetaria de la Unión (es una
competencia exclusiva de la Unión, vid. art. 3.1.c TFUE). La política monetaria engloba
una serie de poderes como la apertura de cuentas en el BCE y en los bancos centrales
nacionales a entidades públicas, las operaciones tanto de cambio como de crédito en el
mercado abierto, el establecimiento de reservas mínimas para las entidades de crédito
establecidas en los Estados miembros y la realización de determinadas operaciones
financieras exteriores.
 La segunda función consiste en realizar operaciones de cambio de divisas. Se
incluyen también las operaciones con monedas de aquellos Estados miembros que no
participan en la tercera fase de la UEM.
 Capacidad para poseer y gestionar las reservas oficiales de divisas de los Estados
miembros (arts. 127.2 TFUE y 30.1 de los Estatutos).
 La promoción de un buen funcionamiento del sistema de pagos en la Unión
(arts.127. TFUE y 3.1 de los Estatutos). La concreción de esta función la realiza el
artículo 22 de los Estatutos al decir que “el BCE y los bancos centrales nacionales
podrán proporcionar medios y el BCE dictar reglamentos, destinados a garantizar unos
sistemas de compensación y liquidación eficientes y solventes dentro de la Unión, así
como con otros países”.
 Además de las funciones señaladas se pueden mencionar otras: el control sobre la
emisión de billetes de banco y de moneda metálica en la Unión (art. 128 TFUE y 16
de los Estatutos), funciones de recopilación de información estadística (art. 5 de los
Estatutos), función consultiva del BCE (art. 127. 4 TFUE y 4 de los Estatutos) y la
contribución a la «buena gestión de las políticas que lleven a cabo las autoridades
competentes con respecto a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y la
estabilidad del sistema financiero».
En todas estas funciones las personas que integran los órganos rectores están obligados
por la exigencia de confidencialidad (art. 37.1 de los Estatutos) en relación con la
información sometida a secreto profesional.
Las cuentas financieras del SEBC están excluidas del presupuesto de la Unión,
indicador de la independencia del Eurosistema.

El BCE tiene un poder normativo y sancionador.

a) Poder normativo: en este sentido, tiene capacidad para dictar reglamentos,
decisiones, recomendaciones y dictámenes (arts. 132 TFUE y 34 de los Estatutos).
Si bien hay que decir que son “actos no legislativos”, pues quedan excluidos de la
definición contenida en el artículo 289 TFUE. También puede adoptar las
orientaciones e instrucciones incluidas en los artículos 12.1 y 14.3 de los Estatutos,
dirigidas a los bancos centrales nacionales.

119
Además de los actos típicos antes citados, el BCE puede adoptar orientaciones e
instrucciones dirigidas a los bancos centrales nacionales que deben cumplir
obligatoriamente (arts. 12.1 y 14.3 de los Estatutos). Las orientaciones tienen un
carácter más general, dejando una cierta discrecionalidad a sus destinatarios; las
instrucciones son de naturaleza más concreta y con un carácter más ejecutivo.
b) Poder sancionador: este poder está reconocido en el artículo 34.3 de los Estatutos.
El marco normativo dentro del cual se desarrolla esta competencia sancionadora
está regulado por el Reglamento 2532/98, modificado por el Reglamento (UE)
2015/159 del Consejo de 27 de enero de 2015. Este Reglamento recoge un
mecanismo de investigación que tiene carácter contradictorio y susceptible de
revisión judicial y en el que participan los bancos centrales nacionales

RELACIÓN ENTRE LOS BANCOS CENTRALES NACIONALES Y EL BCE

Los bancos centrales nacionales tienen su propia personalidad jurídica y el límite del
ejercicio de sus funciones se halla en lo previsto en sus correspondientes Estatutos y
siempre que no produzcan interferencias en los objetivos y tareas del SEBC.
Los bancos centrales nacionales son agentes que llevan a ejecución la política monetaria
elaborada por el BCE, ajustándose a las orientaciones e instrucciones del BCE.
Principalmente, es el Consejo de Gobierno el órgano que adopta las medidas necesarias
que garantizan el cumplimiento de las orientaciones e instrucciones. A veces también el
Comité Ejecutivo imparte instrucciones.
El BCE está legitimado para llevar ante el TJUE la actuación de un banco central si
estima que éste ha incumplido alguna de las obligaciones derivadas de los Tratados o de
los Estatutos. Si eso ocurriere, el recurso se dirige directamente contra el banco central
nacional, no contra el Estado miembro.
De este modo observamos que es el BCE el que diseña la política monetaria y son los
bancos centrales los encargados de llevarla a ejecución. Es decir, nos encontramos ante
una elaboración centralizada de la política monetaria y ante una ejecución de tipo
descentralizada.

LA SITUACIÓN PARTICULAR DE LOS ESTADOS MIEMBROS NO

PARTICIPANTES Y ACOGIDOS A UNA EXCEPCIÓN
El artículo 140 TFUE y un Protocolo (nº 13) anexo a los Tratados recogen los criterios
jurídicos y económicos de convergencia que deben cumplir los Estados miembros para
la adopción del euro como moneda común. En la actualidad son diecinueve Estados los
que comparten el euro como moneda común y el resto mantiene su moneda nacional.
El procedimiento que deben seguir los nuevos Estados miembros para incorporarse al
Eurosistema, con la adopción del euro como moneda se halla establecido en el artículo
140 TFUE.
También encontramos en los Tratados el régimen específico para aquellos Estados
miembros que mantienen su moneda nacional, que se denominan “Estados miembros
acogidos a una excepción”. Este régimen se aplica por igual a todos los Estados que no
comparten el euro como moneda. El Reino Unido y Dinamarca tienen regímenes
jurídicos particulares establecidos en los Protocolos 15 y 16 anexos a los Tratados.

El artículo 130 TFUE (art. 7 de los Estatutos) formula el principio de independencia

del SEBC, que consiste en la prohibición de «solicitar o aceptar instrucciones de las
instituciones, órganos u organismos de la Unión, ni de los Gobiernos de los Estados
miembros, ni de ningún otro órgano». Este principio de independencia se aplica por
120
igual al BCE y a los bancos centrales nacionales, del mismo modo también a «los
miembros de sus órganos rectores».
En distintos lugares del TFUE y de los Estatutos se refuerzan los aspectos concretos de
esta independencia. Podemos distinguir las siguientes subclases de independencia:
- Independencia institucional: ello significa que al tener personalidad jurídica el BCE
no recibe instrucciones externas y que posee una capacidad de decisión autónoma. Hay
que decir que dicha independencia no es total (art. 284.1 TFUE).
- Independencia funcional: el BCE tiene la capacidad de decidir de modo autónomo en
el marco de sus competencias, aunque algunos actos del Consejo puede establecer
ciertos límites en ciertos supuestos (art. 129.4 TFUE).
- Independencia personal: esta independencia se refiere a la duración del mandato de
los componentes del Comité Ejecutivo y de los Gobernadores de los bancos centrales
nacionales y a la naturaleza de la causa de su separación de sus cargos.
- Independencia financiera: para obtener y gestionar sus recursos.
- Independencia de gestión interna: en relación a la gestión de los recursos humanos.

El BCE, aunque goza de un amplio margen de independencia, sin embargo está

sometido a un cierto control por las autoridades políticas en su actividad:
- Pueden participar en las reuniones del Consejo de Gobierno del BCE el Presidente del
Consejo y un miembro de la Comisión, aunque sin derecho a voto.
- El BCE debe presentar una serie de informes periódicos (anuales, trimestrales,
mensuales y semanales) sobre sus actividades.
- El Presidente del BCE presenta un informe anual ante el Parlamento Europeo (y el
Consejo). El Presidente del BCE y los restantes miembros del Comité Ejecutivo, a
petición del Parlamento Europeo o por iniciativa propia, pueden comparecer ante las
comisiones competentes del Parlamento Europeo (art. 283 TFUE).
TEMA III: LOS ÓRGANOS AUXILIARES DE LAS INSTITUCIONES. EL
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO.

1. El Comité Económico y Social. 2. El Comité de las Regiones. 3. El proceso

de adopción de decisiones: A) El procedimiento legislativo ordinario. B) Otros
procedimientos de adopción de decisiones.

1. El Comité Económico y Social.

Los Tratados fundacionales de 1951 y 1957 disponían expresamente que cada una
de las tres Comunidades debía contar con un órgano propio encargado de la función
consultiva socioeconómica. Es decir, se preveía la existencia de un Comité
Consultivo CECA y de dos Comités Económicos y Sociales CEE y CEEA. Sin
embargo, el mismo día en que se firmaron los Tratados CEE y CEEA se firmó
también el Tratado relativo a ciertas Instituciones comunes, que supuso, entre otras
cosas, la unificación del Comité Económico y Social de la CEE con el de la CEEA,
pero no con el Comité Consultivo de la CECA, que mantuvo su singularidad hasta la
extinción del Tratado CECA en julio de 2002. Por consiguiente, nunca existió de
facto más que un CES.
Las sucesivas reformas de los Tratados fueron reforzando sus funciones y su
autonomía. En Niza, las modificaciones se circunscribieron a tres ámbitos
concretos: la descripción de los ámbitos sociales representados en el Comité, la
determinación del número de miembros y el procedimiento de nombramiento.

121
El CES no experimenta cambios notables en el Tratado por el que se establece una
Constitución para Europa, salvo tal vez por el hecho de que el Comité de las
Regiones es citado y regulado antes, en reconocimiento a la importancia política de
su composición.

1.1. Marco institucional.

El Comité Económico y Social (CES) es el órgano auxiliar de representación

de los intereses socioeconómicos. Tras las reformas introducidas por el Tratado
de Niza (2001) se reforzó su representatividad reconociendo expresamente que
representa a la sociedad civil organizada.
Tradicionalmente ha sido un órgano consultivo al servicio de la Comisión y del
Consejo. Pero tras la reforma introducida por el Tratado de Ámsterdam, el CES
también es consultado por el Parlamento Europeo, estando igualadas en este
punto las dos Instituciones codecisorias.
El CES se enmarca en un sistema organizativo democrático que busca el apoyo
y el éxito de una política en la previa confrontación institucionalizada, pública y
transparente de los medios y finalidades pretendidos. Sin lugar a dudas, la
democracia no reside exclusivamente en los Parlamentos. La participación de los
ciudadanos a través de las organizaciones económico-sociales y la conjunción de
sus opiniones en un órgano específico es otro símbolo de la democracia social
moderna.
Según dispone el artículo 300.1 TFUE, el CES es el órgano consultivo
«compuesto por representantes de las organizaciones de empresarios, de
trabajadores y de otros sectores representativos de la sociedad civil, en particular
en los ámbitos socioeconómico, cívico, profesional y cultural».

1.2. Composición

El CES está compuesto por 329 consejeros repartidos por nacionalidades de la

siguiente forma:

Bélgica 12 Lituania 9
Bulgaria 12 Luxemburgo 6
Chequia 12 Hungría 12
Dinamarca 9 Malta 5
Alemania 24 Países Bajos 12
Estonia 7 Austria 12
Irlanda 9 Polonia 21
Grecia 12 Portugal 12
España 21 Rumanía 15
Francia 24 Eslovenia 7
Croacia 9 Eslovaquia 9

122
 Italia 24 Finlandia 9
Chipre 6 Suecia 12
Letonia 7

- Alemania, 24; Francia, 24; Italia, 24;

- España, 21; Polonia, 21;
- Bélgica, 12; Holanda, 12; Portugal, 12; Grecia, 12; Austria, 12; Suecia 12;
Chequia, 12; Hungría, 12; Bulgaria, 12;
- Rumania, 15;
- Croacia, 9, Dinamarca, 9; Irlanda, 9; Finlandia, 9; Eslovaquia, 9; Lituania, 9;
- Letonia, 7; Eslovenia, 7; Estonia, 7;
- Luxemburgo, 6; Chipre, 6;
- Malta, 5.

La base jurídica en relación con ese órgano es la siguiente: artículo 13,

apartado 4, del TUE, artículos 300 a 304 del TFUE, Decisión (UE) 2019/853 del
Consejo por la que se establece la composición del Comité Económico y Social
Europeo y las decisiones posteriores del Consejo, por las que se nombra a los
miembros del Comité Económico y Social Europeo, propuestos por los
diferentes Estados miembros, Decisión (UE, Euratom) 2015/1600 del Consejo
por la que se nombra a los miembros del Comité Económico y Social Europeo
para el período comprendido entre el 21 de septiembre de 2015 y el 20 de
septiembre de 2020.
Por tanto, el actual mandato se extiende desde 2020 hasta 2025 . Cada Estado
propone al Consejo una lista de candidatos. Previamente, a nivel nacional, las
organizaciones sociales y económicas nacionales tratan de influir sobre sus
respectivos Gobiernos para lograr la inclusión del mayor número de candidatos
o, simplemente, para tener algunos, según el tipo de organización. Los Estados
deben atenerse al criterio de la representación adecuada de los diferentes
sectores de la vida económica y social. La propuesta de la Comisión consiste en
quitar 21 miembros a los dos órganos consultivos de la Unión Europea para las
próximas legislaturas, teniendo en cuenta que todavía hoy no se producido la
retirada material y definitiva de Reino Unido de la Unión Europea. El Comité
Europeo de las Regiones (CdR) y el Comité Económico y Social Europeo
(CESE), que tenía 350 miembros cada uno, se han quedado con 329 a partir del
25 de enero de 2020 y el 20 de septiembre de 2020 respectivamente, cuando han
concluido sus anteriores legislaturas. Con la retirada de Reino Unido el resultado
ha sido 24 escaños menos en ambos órganos. Además, propuso la Comisión
otorgar a Chipre, Estonia y Luxemburgo un miembro adicional en la nueva
legislatura, ya que estos tres socios perdieron un escaño cuando la composición
del CdR y del CESE se modificó en 2015 para tener en cuenta la entrada de
Croacia en la Unión Europea.

Antes de decidir su nombramiento, el Consejo debe consultar previamente a la

Comisión y, si lo estima conveniente, podrá «recabar la opinión de las
organizaciones europeas representativas de los diferentes sectores económicos y
sociales, y de la sociedad civil, a los que conciernan las actividades de la Unión».
(artículo 302.2 TFUE).
123
 La aplicación correcta de esta previsión –no obligatoria para el Consejo- exigiría
una apreciación de los aspectos cualitativos y cuantitativos de las organizaciones
europeas en cuestión. Sin embargo, en la práctica el Consejo no consulta a las
organizaciones europeas.
El Consejo nombra a los consejeros por un período renovable de cinco años
(anteriormente y según el artículo 259 TCE el período era de cuatro años), por
unanimidad (artículo 301 TFUE).
Los Estados y el Consejo gozan de una amplia discrecionalidad. El Tribunal de
Justicia ha confirmado esa amplia facultad de apreciación que sólo podría
controlar si el Consejo hiciera uso de su facultad de forma manifiestamente
errónea.

1.3. Representación

Los consejeros del CES representan a diferentes categorías de la vida económica

y social (art. 300 TFUE). En la práctica se observa que en su nombramiento se
privilegia la representación de actividades profesionales en detrimento de las
representaciones de intereses, lo que contribuye a debilitar su eco en la sociedad
europea.
Los consejeros no representan a los Estados sino a las categorías
socioeconómicas; pero tampoco deben estar vinculados por mandato imperativo
(art. 300.4 TFUE) pues deben buscar el interés general. Sin embargo, resulta
difícil de creer que los consejeros del CES no puedan aceptar y vincularse a las
instrucciones de las organizaciones representadas. Lo que sí es cierto es que si
cesara su vinculación con la categoría a la que representan no estarían
obligados a dimitir.

1.4. Organización interna

El CES elabora y aprueba su propio Reglamento interno. Las distintas categorías

se organizan en diversos grupos o sectores económicos, profesionales o sociales:
Grupo empresarios (Grupo I), Grupo trabajadores (Grupo II) y Grupos
diversos (Grupo III, intereses varios). Este último Grupo no posee la
homogeneidad y cohesión de los Grupos de empresarios y trabajadores. Pero los
consejeros deciden libremente el grupo al que van a pertenecer y en su elección
pueden influir otros criterios diferentes al de la representatividad estricta y optar
por otro grupo distinto con finalidades diversas.
El CES elige de entre sus miembros al Presidente y a la Mesa, por un período de
dos años y medio, de forma alternativa, entre los distintos sectores económicos y
sociales.
El Comité está organizado en secciones especializadas cuya principal misión es
agrupar a Consejeros de los tres Grupos con preparación o experiencia en las
distintas materias que propicien una mayor agilidad y calidad del debate
mediante la preparación de un informe y un proyecto de dictamen que se
presenta posteriormente al Pleno. Para la formación de cada Sección se tiene en
cuenta – como para la Mesa del Comité – un cierto equilibrio entre nacionales
de los diferentes Estados miembros y de las diferentes categorías de la vida
económica y social.

124
1.5. Competencias

El Comité Económico y Social tiene que ser consultado obligatoriamente

cuando lo exigen los Tratados (dictamen preceptivo) e igualmente puede ser
consultado por el Consejo, la Comisión y por el Parlamento Europeo en todos
los casos que juzguen oportuno (dictamen facultativo); en la práctica, la
Comisión es la única Institución que le solicita dictámenes en materias no
preceptivas y antes de tener la Comisión elaborada su propuesta (dictamen
exploratorio). Desde hace muchos años, el Comité viene emitiendo también
dictámenes de iniciativa, mediante las cuales expresa su opinión sobre un tema
cuando lo estima oportuno.
Sus competencias han evolucionado considerablemente incrementando su
autonomía respecto de las Instituciones a las que auxilia. La posibilidad de
emitir dictámenes de propia iniciativa, iniciada por la vía de hecho en 1974, fue
confirmada por el Tratado de Maastricht (actual art. 304 TFUE).
La Comisión o el Consejo, al solicitarle el dictamen pueden fijarle un plazo que
no podrá ser inferior a un mes.
Todos los dictámenes del CES carecen de fuerza vinculante para la
Institución que lo solicitó. Pero si el Comité Económico y Social no fuera
consultado en los casos en que es preceptivo hacerlo, o no se esperase la emisión
del dictamen en el plazo señalado, una norma así adoptada podría ser objeto de
un procedimiento de nulidad por violación de formas sustanciales ante el
Tribunal de Justicia en las condiciones establecidas en el artículo 267 TFUE.
Los dictámenes u otras decisiones del CES se adoptan por mayoría de sus
miembros en el Pleno. El dictamen del Comité es siempre una opinión
intersectorial del conjunto de intereses económicos y sociales. El dictamen no
constituye una yuxtaposición de opiniones más o menos contradictorias de los
tres grupos, sino un común denominador de esas opiniones, aunque en los
informes que se adjuntan al dictamen se hace constar las enmiendas rechazadas
y la posición divergente y homogénea de la minoría, ya sea de uno de los Grupos
o incluso de las categorías económicas o sociales que las defendieron.

Está organizado en seis secciones, a saber:

- Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente.
- Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social.
- Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía.
- Relaciones Exteriores.
- El Mercado Único, Producción y Consumo.
- Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información.

Cuenta también con una Comisión Consultiva de las Transformaciones

Industriales, que ayuda a la Industria de la Unión Europea a anticiparse y
adaptarse al impacto de la mundialización.

1.6. Ámbitos materiales de consulta

125
 El CES debe ser consultado en las siguientes materias previstas en Tratado de
Funcionamiento de la UE:

- agricultura (art. 43);

- mercado interior: libre circulación de trabajadores (art. 46); derecho de
establecimiento (art. 50); libre circulación de servicios (art. 46);
- transportes (art. 91);
- armonización fiscal del impuesto sobre el volumen de negocios, consumos
específicos y otros impuestos indirectos (art. 113);
- armonización de legislaciones, tengan o no tengan una incidencia directa sobre
el establecimiento del mercado común (arts. 114 y 115);
- empleo (arts. 148 y 149); política social (arts. 131, 156 y 160); Fondo Social
Europeo (art. 164), igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres (art.
157);
- educación (art. 165.4);
- salud pública (art. 168);
- protección de consumidores (art. 169);
- redes transeuropeas (art. 172);
- industria, medidas específicas de apoyo (art. 173);
- cohesión económica y social: acciones específicas al margen de los fondos
(art. 175); normas generales sobre Fondos (art. 177); decisiones de aplicación
relativas al FEDER (art. 178);
- investigación y desarrollo (art. 182);

2. El Comité de las Regiones.

El Tratado de Maastricht, a propuesta de España y Alemania, creó un órgano

consultivo privativo de la Comunidad Europea, compuesto por los representantes de las
entidades regionales y locales, con la denominación de Comité de las Regiones. Se daba
así satisfacción, al menos parcial, a una vieja aspiración de las regiones y, en menor
medida, de las corporaciones locales, de participar en el proceso de decisión
comunitario. Esta medida de asociar a los niveles de gobierno más próximos a los
ciudadanos en la toma de decisiones respondía al hecho de que alrededor de las tres
cuartas partes de la legislación comunitaria se aplicaba a nivel regional o local, pero
además se pretendía con ello reducir el déficit democrático de la UE.
Esta innovación del TUE contaba con un antecedente: el Consejo Consultivo de las
colectividades regionales y locales, creado por la Decisión de la Comisión de 24 de
junio de 1988, aunque no se trataba de un órgano de naturaleza distinta a la de los
muchos comités creados por la Comisión para que le auxilien en el proceso de
formación de sus decisiones.
La consolidación del Comité de las Regiones vino de la mano del Tratado de
Ámsterdam que instauró la consulta obligatoria, pero no vinculante al mismo. El
Tratado de Niza se limitó a hacer suyas las peticiones menores del CdR (en materia de
composición y nombramiento) y le negó las de más envergadura institucional. El
Proyecto de Tratado Constitucional pareció querer ir más lejos. Por primera vez, cita y
regula al CdR antes que el CES como reconocimiento a la importancia política de su
composición. Pero, principalmente, el Tratado Constitucional proporcionó al CdR una

126
responsabilidad clave de control del principio de subsidiariedad y le otorga cierta
legitimación activa ante el Tribunal de Justicia.
El CdR podrá recurrir al Tribunal de Justicia con el fin de salvaguardar sus
prerrogativas (artículo 263 del TFUE). Dicho de otro modo, puede iniciar un proceso
ante el Tribunal de Justicia si considera que no se le ha consultado cuando debería
haberse hecho o si los procedimientos de consulta no se han aplicado correctamente
(anulación de actos).
El derecho a interponer un recurso en virtud del artículo 8 del Protocolo (n.º 2) sobre la
aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, anejo al Tratado
de Lisboa, en el caso de que los procedimientos de consulta no se hayan aplicado
correctamente, permite al Comité de las Regiones instar al Tribunal de Justicia a que
compruebe si un determinado acto legislativo que incide en el ámbito de competencias
del Comité cumple el principio de subsidiariedad.

2.1. Marco institucional. Composición, nombramiento y representatividad

política.

El CdR está compuesto por representantes de las regiones y de los entes locales. El
número total de miembros y el reparto por Estados miembros coincide plenamente con
lo previsto para el Comité Económico y Social.
Con arreglo a lo dispuesto en la Decisión (UE) 2019/852 del Consejo, de 21 de mayo de
2019, el CdR está compuesto por 329 miembros y un número idéntico de suplentes,
repartidos como hemos tenido ocasión de ver más arriba cuando hablamos del Comité
Económico y Social.
Para el período del 26 de enero de 2020 al 25 de enero de 2025, el Consejo ha adoptado
la Decisión (UE) 2019/2157, de 10 de diciembre de 2019, por la que se nombran
miembros y suplentes del Comité de las Regiones. El 20 de enero de 2020, el Consejo
adoptó la Decisión (UE) 2020/102 por la que también se nombran los miembros y
suplentes que fueron propuestos por los respectivos Estados miembros después del 20
de diciembre de 2019.
Hay que resaltar que el Comité representa a las regiones y a los entes locales; constituye
la dimensión institucional del principio de subsidiariedad. Sin duda, las regiones
hubieran preferido no compartir la representación de los organismos subestatales con
los entes locales e, incluso, excluir a otras regiones de diferente nivel competencial o sin
nivel competencial en los Estados no regionalizados; pero los Estados han querido dar
un papel moderador a los municipios pues son el escalón más inmediato en el que cobra
realidad el principio de subsidiariedad.
Por otro lado, no todos los Estados miembros tienen la misma organización político-
administrativa; algunos carecen de división regional o si existen las regiones
administrativas no son comparables con las regiones de Estados federales o
semifederales como Alemania, Austria, Bélgica, España o Italia. El Comité de las
Regiones tiene una composición heterogénea por lo que respecta a las regiones mismas;
y además tiene que debatir y consensuar sus opiniones con los municipios.
La dual representatividad del CdR no puede alterar el derecho de autoorganización
político-jurídica (principio de la identidad nacional que ha de respetar la UE), es decir,
si un Estado miembro no está estructurado en regiones – o niveles similares – no puede
verse obligado a proponer representantes regionales y la propuesta recaerá en los entes
locales.

127
Pero si un Estado miembro está organizado mediante entes regionales y locales, en la
propuesta nacional y en la posterior Decisión del Consejo de la Unión se ha de tener en
cuenta la vinculación de la representatividad de los nombrados con los entes regionales
y con los entes locales.
El Tratado, tras la reforma de Niza, ha precisado que sus miembros deberán ser
titulares de un mandato electoral o que ostenten responsabilidad política ante una
asamblea elegida (actual art. 300.3 TFUE). También ese precepto exige que si termina
su mandato electoral o ya no responde ante una asamblea política su mandato concluirá
automáticamente.
Los Gobiernos proponen los candidatos titulares y los suplentes; en España, el Senado
acordó que, de los veintiún miembros, diecisiete fueran representantes propuestos
por la Comunidades Autónomas y los cuatro restantes por la Federación Española
de Municipios y Provincias (FEMP) (año 1993). El Consejo hace el nombramiento
formal por unanimidad, a propuesta de la Comisión, aunque es un mero formulismo
pues el Consejo adopta la lista que le proponen los Estados miembros.

2.2. Organización y competencias.

La organización y el estatuto del CdR sigue el modelo del CES: los miembros no
tendrán mandato imperativo y ejercerán sus funciones con absoluta independencia
velando por el interés general de la Comunidad; el mandato será por cinco años
(renovable) y elegirán a su Presidente (por dos años y medio).
El CdR asiste a la Comisión, al Consejo y al PE en sus respectivas competencias
normativas.
Hay seis “comisiones” encargadas de estudiar las distintas políticas y elaborar los
dictámenes que se debaten en el pleno:
 Política de Cohesión Territorial
 Política Económica y Social
 Educación, Juventud, Cultura e Investigación
 Medio Ambiente, Cambio Climático y Energía
 Ciudadanía, Gobernanza y Asuntos Institucionales y Exteriores
 Recursos Naturales

Su reglamento interno no necesita de la aprobación del Consejo y podrán emitir

dictámenes a petición del Consejo, del PE o de la Comisión y también por propia
iniciativa.
Es, pues, un órgano consultivo que participa en el proceso de adopción de las decisiones
mediante la elaboración de dictámenes no vinculantes. Por tanto, antes de tomar
determinadas decisiones, la Institución competente en cada caso debe solicitar del CdR
su opinión y esperar a tener esa opinión o dictamen para poder adoptar válidamente el
acto de que se trate.
Por ello, en los casos previstos en el Tratado su dictamen es preceptivo, como se
deduce con claridad del artículo 307 TFUE (artículo 265 TCE). Cada vez que el
Tratado exija a la Institución decisoria conocer la opinión del CdR para tomar la
decisión, si no hiciesen la consulta o no esperasen su opinión dentro del plazo que le
fijen para emitir el dictamen (que no podrá ser inferior a un mes), ese acto jurídico
estará viciado de nulidad pues el dictamen del CdR constituye una forma sustancial del
procedimiento normativo del acto cuya base jurídica exige la orientación de los
dictámenes preceptivamente recabados en aplicación del Tratado (art. 296 TFUE).
El CdR debe ser consultado preceptivamente en los siguientes ámbitos:

128
 - transportes (art. 91);
- empleo (arts. 148 y 149);
- política social (art. 153); Fondo Social Europeo (art. 164); formación profesional (art.
166.4);
- educación (art. 165.4);
- cultura (art. 167);
- salud pública (art. 168);
- redes transeuropeas (art. 170);
- medio ambiente (art. 192);
- cohesión económica y social: acciones necesarias fuera de los fondos (art. 175);
normas generales (art. 177); decisiones de aplicación relativas al FEDER (art. 178).

Además, se prevé la posibilidad de que la Comisión, el Consejo y el PE puedan decidir

facultativamente consultarle en otros ámbitos (dictamen facultativo), en especial, por
indicación del propio Tratado tras la reforma de Ámsterdam, en materia de cooperación
transfronteriza (art. 307).
También debe ser informado de las consultas solicitadas al Comité Económico y Social:
esto quiere decir que mediante esta fórmula se extiende potencialmente la posibilidad de
emitir dictámenes en todos los ámbitos en que es consultado el CES.
Por propia iniciativa puede expresar su opinión cada vez que lo estime conveniente,
pero tiene interés el que se haya previsto que se le notifique la petición de dictámenes –
preceptivos y facultativos – solicitados al Comité Económico y Social pues supone la
igualación oficial del Comité de las Regiones con el CES, de modo que pueda expresar
su opinión cuando, en una propuesta normativa en la que no está llamado oficialmente a
expresarla, haya intereses regionales específicos en juego.
El Tratado de Lisboa ha introducido dos novedades relevantes en el Comité de las
Regiones. El artículo 263, párrafo 3, le reconoce legitimación activa ante el Tribunal
de Justicia para la defensa de sus prerrogativas en el marco del proceso de nulidad
limitado a los actos en que se requiera la consulta al Comité de las Regiones. Se le
iguala al Banco Central Europeo y al Tribunal de Cuentas en esa materia. Y además el
Protocolo número 2 le permite interponer recursos por incumplimiento del principio
de subsidiariedad. Es decir, se le faculta a controlar el modo de ejercicio de la
competencia. Este recurso está limitado a los actos legislativos que sean objeto de su
dictamen.

3. El procedimiento de adopción de decisiones.

El artículo 294 TFUE (artículo 251 TCE) contempla el procedimiento complejo de

codecisión denominado procedimiento legislativo ordinario, en el que participan
Comisión, Consejo y Parlamento.

3.1. La función legislativa conjunta del Parlamento y del Consejo.

Ese procedimiento de codecisión era denominado en el Tratado de forma poco

transparente como «procedimiento previsto en el artículo 251» cada vez que el Tratado

129
 se refería a un ámbito que debía ser decidido mediante codecisión. Otra puntualización
importante es que la codecisión sólo se preveía para determinadas materias del antiguo
Tratado de la Comunidad Europea. En la posterior reforma introducida por el Tratado
de Ámsterdam se incrementaron en una quincena los ámbitos que pasaron a ser
decididos conjuntamente por el Consejo y el Parlamento Europeo. Tras las reformas
introducidas por el Tratado de Lisboa se amplían los ámbitos materiales y el número de
las normas que se aprobarán por el procedimiento legislativo ordinario.
El Tratado de la Unión Europea, tal como ha sido modificado por el Tratado de Lisboa,
ha abordado la distinción entre la función legislativa, que atribuye de forma conjunta
al Parlamento Europeo y al Consejo (arts. 14 y 16 TUE), y la ejecutiva o no legislativa,
que atribuye, por separado, al Consejo, a la Comisión y a otras Instituciones,
entendiendo que en lo no establecido corresponde a los Estados miembros (art. 291.1
TFUE). Esa distinción expresa, entre la función legislativa y la ejecutiva, aporta
transparencia a las funciones de las Instituciones y al sistema de actos.
La función legislativa parte de un concepto que no se describe en el Tratado y que habrá
que deducir del contexto general de los Tratados de la Unión como la capacidad de
decidir los elementos esenciales de un régimen jurídico en un ámbito dado,
estableciendo los principios que lo rigen, los objetivos generales y los elementos
esenciales que conllevan las opciones políticas fundamentales.
Desde el punto de vista sustantivo, un acto legislativo debe expresar las opciones
políticas fundamentales, los elementos esenciales del régimen jurídico en cuestión, los
objetivos generales y los principios que lo rigen. Necesariamente su base jurídica tiene
que estar prevista directamente en el Tratado (principio de atribución de competencias).
El Tratado de Lisboa proclama que son actos legislativos los adoptados mediante un
procedimiento legislativo, ya sea ordinario, ya sea especial (art. 289.3 TFUE). La
definición es formal y esa categorización viene condicionada por el procedimiento de
adopción. Este procedimiento rige para la adopción de actos en las materias que el TUE
y el TFUE reservan expresamente a este procedimiento. Emulando la práctica interna
hay, pues, materias de “reserva de acto legislativo”.
La distinción entre funciones conlleva racionalizar los procedimientos de la Unión a
este respecto; permite una mayor lógica de la toma de decisiones y, por tanto, una
mayor transparencia de dicho proceso para los ciudadanos responsabilizando al
Parlamento y al Consejo de las decisiones más importantes. La tarea de los
colegisladores debería concentrarse en la definición de grandes objetivos y principios de
la legislación de la Unión más que en disposiciones detalladas y de carácter técnico, que
se corresponderían con la función ejecutiva.
Los actos legislativos, cualquiera que sea el procedimiento – ordinario o especial- de
adopción, pueden ser cualquiera de los tres tipos bien conocidos: reglamento, directiva
y decisión.

3.2. El procedimiento legislativo ordinario.

Se denomina procedimiento legislativo ordinario al proceso que se inicia con la

propuesta de la Comisión y se concluye con la adopción conjunta por el Parlamento y el
Consejo (arts. 289.1 y 294 TFUE); los actos así aprobados tendrán la categoría genérica
de actos legislativos.
Excepcionalmente, y en los casos detallados por los Tratados expresamente, los actos
legislativos podrán ser a propuesta de los Estados miembros, del Parlamento Europeo,
del Banco Central Europeo, del Banco Europeo de Inversiones y del Tribunal de
Justicia.

130
Se aprueban, pues, conjuntamente por el Parlamento Europeo y por el Consejo con
participación paritaria de los dos cuerpos legislativos, mediante un sistema de doble
lectura o debate. Este procedimiento se caracteriza por su transparencia y carácter
público tanto en el Parlamento como en el Consejo (art. 294 TFUE).
Desde el Tratado de Maastricht ha sido y seguirá siendo una característica determinante
de los actos legislativos de la Unión el hecho de que no se puede aprobar una norma
legislativa sin el acuerdo del Parlamento Europeo. La garantía de la legitimidad
democrática de las normas de codecisión o del procedimiento legislativo ordinario del
artículo 294 TFUE significa que la ciudadanía de la Unión tiene asegurado que no se
puede adoptar ninguna norma legislativa que, además de la mayoría cualificada del
Consejo -en determinados casos, la unanimidad-, no tenga la aprobación mayoritaria del
Parlamento. Los actos legislativos ordinarios se aprueban, con carácter general, por
mayoría del Parlamento y por la mayoría cualificada del Consejo prevista en el Tratado,
salvo que se establezca expresamente la unanimidad (art. 16.3 TUE).
Los ámbitos sujetos al procedimiento legislativo ordinario son muy numerosos; más de
noventa preceptos contienen las bases jurídicas para adoptar actos legislativos
ordinarios en materias muy diversas y fundamentales como no discriminación,
ciudadanía, mercado interior, espacio de libertad, seguridad y justicia,
aproximación de legislaciones, transportes, empleo, cooperación aduanera, política
social, igualdad de oportunidades y de trato, protección de consumidores, redes
transeuropeas, cohesión económica y social, investigación y desarrollo, medio
ambiente, cooperación al desarrollo, transparencia, lucha contra el fraude, etc.
Hay que recordar que, a veces, en un mismo ámbito material pueden coexistir varios
procedimientos de decisión, de modo que la adopción de los principios o líneas básicas
de un sector se aprueben en procedimiento legislativo ordinario, mientras que acciones
concretas se adoptan mediante procedimientos legislativos especiales o mediante actos
no legislativos con consulta al Parlamento Europeo.

La primera lectura

La Comisión envía su propuesta legislativa simultáneamente al Consejo

y al Parlamento Europeo quienes adoptan su posición de forma consecutiva y sin plazo
en la primera lectura.
La propuesta se envía en todas las versiones lingüísticas oficiales. Además,
la envía a los Parlamentos nacionales; si en un plazo de ocho semanas un tercio de
las cámaras de los Parlamentos nacionales estiman que la propuesta legislativa no
respeta el principio de subsidiariedad enviarán un informe a la Comisión (“mecanismo
de alerta temprana”) y la Comisión se verá obligada a reexaminar su propuesta.
También se envía al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones para
que emitan su informe o dictamen, quienes lo envían directamente al Parlamento
Europeo y al Consejo para que pueda ser tenido en cuenta debidamente por la
coautoridad legislativa.
La Comisión siempre ha tenido derecho a estar presente en cada una de las
instancias en que se debate su propuesta y está representada de forma adecuada. Es vital
esa presencia pues es la dueña de la propuesta y la podrá modificar «mientras duren los
procedimientos que conduzcan a la adopción de un acto de la Unión» (art. 293 TFUE).

Primera lectura en el Parlamento Europeo.- El Parlamento Europeo debe

pronunciarse en primer lugar. Una propuesta normativa puede ser examinada por una

131
o varias comisiones del Parlamento en función de la complejidad y diversidad de
ámbitos afectados; una comisión será la que emita el informe principal.
Con carácter previo, cada comisión parlamentaria deberá examinar la
pertinencia del fundamento jurídico y su respeto a los principios de subsidiariedad,
proporcionalidad y respeto a los derechos fundamentales. También debe estudiar sus
repercusiones financieras, así como velar por la calidad de la redacción y mejorarla si
fuera necesario.
Después será examinada la propuesta de resolución legislativa por el
Pleno. Éste vota, en primer lugar, las enmiendas, después la propuesta, modificada en
su caso. La «resolución legislativa» del PE es la declaración por la que el PE aprueba o
propone enmiendas a la propuesta de la Comisión: es la posición del PE en primera
lectura (art. 294.3 TFUE).

a) Cabe que el Parlamento acepte, por la mayoría de los votos emitidos en

el Pleno, en conjunto la propuesta de la Comisión.
b) Cabe que el Parlamento incluya enmiendas a la propuesta.

A veces el Parlamento adopta la propuesta de la Comisión en su conjunto a

reserva de que la Comisión acepte ciertas modificaciones pudiendo condicionar la
votación sobre ese apoyo global hasta que la Comisión tome una posición y acepte
algunas modificaciones. En este caso se refuerza la posición de la Comisión ante el
Consejo.
Es importante recordar que el Parlamento Europeo no tiene plazo para
emitir su posición en la primera lectura. Una vez aprobada su posición sobre la
propuesta de la Comisión la envía al Consejo.

Primera lectura en el Consejo.- La propuesta de la Comisión se recibe en

la Secretaría General del Consejo que se encarga de enviarla a las Representaciones
Permanentes para que procedan a preparar la posición de cada Estado en el Consejo. A
su vez, la envía al Servicio Jurídico y a las Direcciones Generales del Consejo afectadas
por el tema de la propuesta, a fin de que la analicen y puedan informar y ayudar
adecuadamente a la Presidencia rotatoria (del Consejo, del COREPER y de sus grupos
de trabajo).
También los grupos de trabajo, el COREPER y el Consejo, con la ayuda del
Servicio Jurídico del Consejo, deben examinar si el acto legislativo respeta los
principios de atribución de competencias, motivación de los actos, subsidiariedad y de
proporcionalidad, así como las disposiciones presupuestarias y las normas de
transparencia y calidad de los actos.
El Presidente del COREPER asigna la propuesta, según el alcance de la
misma al COREPER II (nivel Jefes de representación) o al COREPER I (nivel
Adjuntos). A su vez, cada una de las partes del COREPER, antes de iniciar el estudio de
la propuesta correspondiente o de los aspectos que le han sido encargados, envía la
propuesta o la parte asignada a uno o varios grupos de trabajo e función de las materias
afectadas por la propuesta para su estudio técnico. La mecánica de los casi dos
centenares de comités y grupos de trabajo consiste en examinar detalladamente la
propuesta, discutir su contenido y posibles modificaciones, exponer la posición de cada
delegación hasta decantar un acuerdo que permita, en los niveles superiores de decisión,
su adopción.

132
 El COREPER, al examinar el trabajo de los comités, confirma, si lo cree
procedente, los puntos que ya fueron aceptados por las delegaciones a nivel de grupo. El
COREPER centra su debate sobre aquellos otros aspectos que no alcanzaron un acuerdo
en los grupos de trabajo.
Tanto en sus reuniones formales como en todos los contactos, el COREPER
tratará de alcanzar nuevos acuerdos sobre la propuesta de la Comisión o bien posiciones
consensuadas o unánimes en torno a una modificación de la propuesta; también, en
ocasiones, sugerirá a la Comisión la modificación pertinente que permitirá un acuerdo
mayoritario sobre su propuesta.
Mientras está preparando su posición le llega la posición del
Parlamento Europeo. Jurídicamente el Consejo se pronuncia sobre la posición del
Parlamento e indirectamente sobre la propuesta misma de la Comisión. Luego, la
votación del Consejo sólo se puede producir una vez que ha llegado la posición del
PE.
El Consejo va a deliberar y decidir a partir de la preparación de su posición
por el COREPER. Las reuniones del Consejo, semanales, se desarrollan conforme a un
orden del día preparado por el COREPER y dividido en dos Partes: la Parte A y la Parte
B.
Un punto en la Parte A del orden del día del Consejo significa que el
COREPER recomienda al Consejo que los apruebe de forma global y automática,
sin entrar en su discusión. Cuando el COREPER incluye una propuesta en la Parte B
recomienda al Consejo que delibere y decida sobre aspectos de una propuesta que
no reúne la mayoría necesaria de las delegaciones en los grupos de trabajo ni en el
COREPER. También le puede estar recomendando que mantenga un debate de
conjunto sobre un sector o política de la Unión. En los puntos B también puede haber
votación en esa sesión si el orden del día así lo expresa.
El Consejo tiene dos opciones ante la posición del Parlamento Europeo:

a) Aprobar la posición del Parlamento Europeo, votando por mayoría

cualificada aquellos preceptos no modificados por el PE y por
unanimidad las enmiendas que introdujo el PE. Es decir, se adoptará
el acto en la formulación que hizo el Parlamento Europeo.
En esta fase la Comisión puede ayudar mucho modificando su propuesta
para incorporar algunas o todas las modificaciones propuestas por el
Parlamento. Si así lo hiciera entonces el Consejo podrá aprobar la
posición por mayoría cualificada, mientras que si deseara rechazar las
modificaciones del Parlamento Europeo incorporadas por la Comisión
precisaría la unanimidad.
Si el Consejo en su primera lectura aprueba la posición del Parlamento,
el acto legislativo quedaría adoptado definitivamente. No habrá lugar a
la segunda lectura al constatarse el acuerdo entre ambas Instituciones.
Se revisará por el comité de juristas lingüistas y se enviaría al Diario
Oficial con la firma de los Presidentes del Parlamento y del Consejo.
Por ello, la posición del PE en primera lectura debe ser examinada con
especial cuidado por la Comisión y el Consejo y ambas Instituciones
deben colaborar para hacer suyas, en toda la medida posible, las
modificaciones del PE en la fase de primera lectura. Los esfuerzos de
entendimiento en esta fase evitarán tensiones y acortar el proceso de
decisión.

133
 b) No aprobar la posición del Parlamento y presentar enmiendas. Las
enmiendas del Consejo a la propuesta de la Comisión necesitan una
votación por unanimidad del Consejo (art. 293.1 TFUE). La posición
del Consejo puede incluir parte de las enmiendas del PE – aceptadas o
no por la Comisión- pero no todas. El Consejo tampoco tiene plazo en
su primera lectura. El Consejo transmite su posición al PE.

La segunda lectura

En esta segunda fase tanto el Parlamento Europeo como el Consejo tienen un plazo
de tres meses ampliables a un mes a petición de cualquiera de dichas Instituciones.

Segunda lectura del Parlamento Europeo.- El Consejo debe remitir al Parlamento la

información necesaria sobre los motivos que le han conducido a adoptar esa posición
(sus enmiendas). También la Comisión debe informar sobre la posición que ha
mantenido; ambos informes deben centrarse en la posición de ambas Instituciones en
relación con la posición del Parlamento y justificar especialmente la eventual no
inclusión de sus modificaciones a fin de encontrar su comprensión en esta segunda
lectura. El Parlamento tiene las siguientes alternativas ante la posición del Consejo.
a) Aprobación de la posición del Consejo por mayoría de los votos emitidos o
aprobación por silencio al no adoptar ninguna decisión. El acto se considerará
adoptado tal como se aprobó por el Consejo en primera lectura; se revisa y se
publica en el Diario Oficial.
b) Rechazar, por mayoría de los miembros que lo componen, la posición del
Consejo, no se puede adoptar el acto. Equivale a devolver la propuesta
legislativa a la Comisión (como una enmienda a la totalidad) y podrá hacer otra
propuesta iniciando un nuevo procedimiento legislativo.
c) Proponer enmiendas a la posición del Consejo por mayoría de los miembros
que lo componen. En este caso la Comisión deberá emitir un dictamen positivo o
negativo sobre las enmiendas. Obsérvese que, en esta fase de la segunda lectura,
el Parlamento depende de la buena voluntad de la Comisión para hacer triunfar
todas sus enmiendas ya que toda desviación de la propuesta de la Comisión
requiere la unanimidad. El Parlamento transmite sus enmiendas al Consejo.

Segunda lectura en el Consejo.- En la segunda lectura, el Consejo se concentra en

examinar las enmiendas del Parlamento y el informe de la Comisión pronunciándose
sobre las mismas. El Consejo tiene dos opciones:

a) Puede aprobar todas las enmiendas del Parlamento Europeo

- por mayoría cualificada las enmiendas del PE que obtuvieron la conformidad

de la Comisión y
- por unanimidad las restantes

En este supuesto el acto legislativo se considerará adoptado. Todos los actos

jurídicos son revisados y contrastados en todas sus versiones lingüísticas por un
comité de juristas lingüistas, dependiente de la Secretaría General del Consejo,
el cual está autorizado, conforme ha declarado el Tribunal de Justicia, a
introducir únicamente correcciones ortográficas o gramaticales y no otras

134
 correcciones o modificaciones. Después se firma por los dos Presidentes y se
publica en el Diario Oficial.
b) Pero si no aprueba todas las enmiendas del Parlamento, el Presidente del
Consejo tiene que convocar necesariamente el Comité de Conciliación, de
acuerdo con el Presidente del Parlamento Europeo: es un órgano mixto
compuesto por tantos representantes gubernamentales como Estados miembros y
el mismo número de parlamentarios.
En el seno del Comité de Conciliación y durante seis semanas (prorrogable a dos
más), los trabajos se centrarán exclusivamente en las enmiendas propuestas por
el PE y en la posición del Consejo. En esta fase la Comisión ya no podrá
modificar su iniciativa, aunque participará activamente propiciando el acuerdo
entre los dos legisladores.

a´) Si no llegan a un acuerdo sobre un texto conjunto, se considerará no

adoptado, equivaliendo a una devolución a la Comisión. Se paraliza
definitivamente la propuesta: ninguna Institución se impondría y no habrá acto
legislativo.
b´) También pueden llegar a un acuerdo sobre un texto conjunto por mayoría
cualificada en el Consejo y por mayoría de los representantes del Parlamento
(«tercera lectura» de ambas Cámaras).
Obsérvese que, aunque se separe de la propuesta de la Comisión, el Consejo ya
no tiene que votar por unanimidad habiendo desparecido el privilegio de la
Comisión desde la reforma de Maastricht. Por fin, el Consejo puede
desvincularse de la propuesta de la Comisión y aceptar un texto pactado con
representantes del Parlamento, frente a la clásica exigencia de la unanimidad
cada vez que se apartaba de un texto de la Comisión.
Todo acto adoptado mediante este procedimiento del artículo 294 TFUE
requiere ser firmado conjuntamente por el Presidente del PE y por el Presidente
del Consejo y se publica en el Diario Oficial de la Unión Europea conforme al
artículo 297 TFUE.

3.3. La función legislativa mediante el procedimiento legislativo especial.

El procedimiento legislativo especial se diferencia del ordinario, basado en la adopción

conjunta del Parlamento Europeo y del Consejo, porque se adoptan por una de estas
dos Instituciones con aprobación o consulta, según los casos, de la otra (art. 289.2
TFUE). El procedimiento legislativo especial, con excepción del procedimiento
presupuestario, se distingue por la preponderancia del Consejo o por la del Parlamento
Europeo frente a la paridad de Parlamento y el Consejo en el ordinario. Son actos con
valor legislativo aunque no sean aprobados mediante el procedimiento legislativo
ordinario (art. 289.3 TFUE).
En la medida en que son actos legislativos, sus caracteres sustantivos son idénticos:
tienen su base jurídica directamente en el Tratado, enuncian el marco jurídico
fundamental de un ámbito y las opciones políticas básicas. Sin embargo, la legitimidad
democrática es un distintivo evidente en los actos que se aprueban en el procedimiento
ordinario y por procedimiento especial por el Parlamento Europeo.
Hay que constatar que se prevén muchísimos más actos legislativos del Consejo que del
Parlamento Europeo. Ahora bien, siempre en un acto legislativo de procedimiento
especial, ya sea del Consejo o del Parlamento, hay una participación de la otra
Institución.

135
Hay que señalar que los procedimientos legislativos especiales son muy casuísticos, ya
sea en materia de iniciativa, ya de consultas o de votación; caso por caso, se marca el
itinerario que seguirá cada acto, frente a la uniformidad del procedimiento ordinario.
Se prevén tres actos legislativos del Parlamento Europeo en los siguientes preceptos y
con estas características procedimentales:

- Estatuto y condiciones especiales de ejercicio de las funciones de los diputados. El

Parlamento Europeo se pronunciará por propia iniciativa, previo dictamen de la
Comisión y previa aprobación del Consejo por mayoría cualificada. El Consejo se
pronunciará por unanimidad sobre toda norma o condición relativa al régimen fiscal de
los diputados o de los antiguos diputados (art. 223. 2 TFUE).
- Modalidades del ejercicio del derecho de investigación. El Parlamento Europeo se
pronunciará por propia iniciativa, previa aprobación del Consejo por mayoría
cualificada y de la Comisión (art. 226 TFUE).
- Estatuto y las condiciones generales de ejercicio de las funciones del Defensor del
Pueblo. El Parlamento Europeo se pronunciará por propia iniciativa, previo dictamen de
la Comisión y previa aprobación del Consejo por mayoría cualificada (art. 228 TFUE).

3.4. El procedimiento de aprobación del presupuesto.

El procedimiento presupuestario coincide con el año natural: comienza el 1 de enero y

finaliza el 31 de diciembre (art. 313 TFUE). Gracias a las reformas introducidas por el
Tratado de Lisboa, la participación del Parlamento Europeo en la adopción del
presupuesto ha mejorado sensiblemente al desaparecer la distinción entre gastos
obligatorios y no obligatorios y su distinta capacidad de enmienda o modificación
permitiéndole hacer enmiendas a la totalidad del proyecto de presupuesto y no sólo
respecto de los gastos no obligatorios; de este modo sitúa a las dos ramas de la
coautoridad presupuestaria en pie de igualdad. La adopción del presupuesto es un
procedimiento bifásico, como el procedimiento legislativo ordinario, si bien tiene
importantes diferencias, entre otras, se diferencia de ése porque el Consejo se
pronuncia primero.
Todas las Instituciones que participan en la elaboración y en la ejecución del
presupuesto deben tener en cuenta la denominada disciplina presupuestaria, que en la
reforma de 1992 se incorporó al Tratado (actual art. 310.4 TFUE): no se podrá adoptar
ningún acto ni medida de ejecución que pueda incidir de manera considerable en el
presupuesto sin garantizar que la propuesta o medida pueda ser financiada dentro del
límite de los recursos propios de la Unión.

1. La elaboración del anteproyecto por la Comisión.

Cada año y en vistas al presupuesto del año siguiente, cada Institución establece
antes del 1 de julio un estado de los gastos previstos y lo remite a la Comisión.
La Comisión reelabora con estos datos unas «previsiones» en un anteproyecto de
presupuesto que comprende:
- las previsiones realizadas por cada Institución.
- un dictamen de la Comisión, dando su opinión sobre aquéllas y,
eventualmente, conteniendo previsiones diferentes.
- una previsión de ingresos y gastos.

2. La primera lectura del Consejo y del Parlamento Europeo.

136
 El proyecto se presenta por la Comisión al Parlamento y al Consejo, a más
tardar, el 1 de septiembre del año que precede al de su ejecución (art. 314.2
TFUE). La Comisión puede modificar su proyecto hasta la convocatoria del
Comité de Conciliación. El Consejo tiene un plazo máximo hasta el 1 de
octubre.
El Consejo examina el proyecto en primer lugar y en primera lectura. Si tuviera
intención de apartarse del proyecto o de las previsiones realizadas por otras
Instituciones, consultará a la Comisión y, en su caso, a las Instituciones
afectadas. Esta consulta no le compromete a nada, pero tiene obligación de
hacerla – forma sustancial del procedimiento presupuestario- cuando pretenda
apartarse del proyecto.
El Consejo adopta su posición sobre el presupuesto por mayoría cualificada.
Antes de llegar a la votación se busca el consenso, pero cuando llega la fecha
límite de envío al PE se hacen las votaciones. Una vez aprobada su posición, el
Consejo se lo envía al Parlamento Europeo junto con un informe.
Desde el envío del proyecto de presupuesto, el Parlamento Europeo dispone de
cuarenta y dos días para su examen en primera lectura. A resultas de su
examen, el Parlamento tiene varias opciones:

a) Puede aprobar el proyecto de presupuesto si enmiendas ni modificaciones.

Si en ese plazo no se pronuncia (no se aprueban modificaciones ni
enmiendas ni se rechaza), entonces queda definitivamente aprobado y no hay
más fases.
b) Puede aprobar enmiendas con el voto favorable de la mayoría de los
miembros que componen el Parlamento. Se transmite al Consejo y a la
Comisión.

3. La segunda lectura del Consejo y del Parlamento.

El Consejo tiene diez días para examinar el proyecto enmendado:

- Si acepta las enmiendas, el presupuesto se considerará definitivamente

adoptado.
- Si no las acepta, entonces el Presidente del Parlamento Europeo, de acuerdo
con el del Consejo, convocan al Comité de Conciliación.

El Comité de Conciliación se compone de los miembros del Consejo o sus

representantes y un número igual de eurodiputados junto a la presencia de la
Comisión que deberá propiciar el acercamiento de posiciones, en un plazo de
veintiún días tratarán de encontrar un acuerdo por mayoría cualificada del
Consejo y por mayoría de los representantes del Parlamento Europeo sobre un
texto conjunto que concilie sus posiciones.

Si logran un acuerdo éste será presentado al Consejo (tercera lectura) y al

Parlamento para su aprobación en plazo máximo de catorce días:

- Si lo aprueban el texto conjunto mediante votación o por silencio, o sólo lo

aprueba cualquiera de ambas Instituciones (con el silencio de la otra), el
presupuesto queda adoptado en su versión conjunta (art. 314.TFUE).

137
 - Si lo rechazan ambas Instituciones o sólo una de ellas con el silencio de la otra,
entonces se entenderá rechazado, debiendo presentar la Comisión un nuevo
proyecto.
- Si el Parlamento lo rechaza y el Consejo lo aprueba, también deberá presentar
un nuevo proyecto la Comisión.
- Si el Parlamento lo aprueba y el Consejo lo rechaza, el Parlamento tiene
catorce días desde la fecha del rechazo en el Consejo para decidir por tres
quintas parte de los votos emitidos y por mayoría absoluta de los miembros que
lo componen (es una doble mayoría de “responsabilidad”) que confirma sus
enmiendas. Si no se logra esa mayoría tan exigente, se mantendrá la línea
acordada por el Comité de Conciliación y se considerará definitivamente
adoptado. Significa que el Parlamento acepta el texto modificado por el Consejo.

Concluido el procedimiento positivamente, el Presidente del Parlamento

declarará la aprobación definitiva y dispondrá su publicación en el Diario
Oficial de la UE.
Si el Comité de Conciliación no logra un acuerdo, la Comisión deberá presentar
un nuevo proyecto. Como consecuencia del rechazo o falta de acuerdo, si, al
iniciarse el ejercicio presupuestario, no se hubiere votado aún el presupuesto, se
prorrogará el presupuesto del ejercicio anterior por capítulos y por períodos
mensuales hasta el límite, cada mes, de la doceava parte de los créditos
consignados para cada capítulo en el presupuesto del ejercicio precedente.

3.5. El procedimiento de celebración de acuerdos internacionales.

El procedimiento de conclusión de Tratados internacionales se ha ido modificando en

las distintas reformas, hoy viene regulado en el artículo 218 TFUE. En este
procedimiento intervienen Comisión, Consejo y Parlamento y pueden celebrarse con
Estados o con otras Organizaciones internacionales.
De conformidad con el citado artículo se aplicará el procedimiento siguiente:

El Consejo autorizará la apertura de negociaciones, aprobará las directrices de

negociación, autorizará la firma y celebrará los acuerdos.
La Comisión, o el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política
de Seguridad cuando el acuerdo previsto se refiera exclusiva o principalmente a la
política exterior y de seguridad común, presentará recomendaciones al Consejo, que
adoptará una decisión por la que se autorice la apertura de negociaciones y se designe,
en función de la materia del acuerdo previsto, al negociador o al jefe del equipo de
negociación de la Unión.
El Consejo podrá dictar directrices al negociador y designar un comité especial, al
que deberá consultarse durante las negociaciones.
El Consejo adoptará, a propuesta del negociador, una decisión por la que se autorice
la firma del acuerdo y, en su caso, su aplicación provisional antes de la entrada en
vigor.
El Consejo adoptará, a propuesta del negociador, una decisión de celebración del
acuerdo.
Con excepción de los acuerdos que se refieran exclusivamente a la política exterior y
de seguridad común, el Consejo adoptará la decisión de celebración del acuerdo:
a) previa aprobación del Parlamento Europeo en los casos siguientes:
i) acuerdos de asociación;

138
 ii) acuerdo de adhesión de la Unión al Convenio Europeo para la Protección de los
Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales;
iii) acuerdos que creen un marco institucional específico al organizar procedimientos
de cooperación;
iv) acuerdos que tengan repercusiones presupuestarias importantes para la Unión;
v) acuerdos que se refieran a ámbitos a los que se aplique el procedimiento legislativo
ordinario o, si se requiere la aprobación del Parlamento Europeo, el procedimiento
legislativo especial.
En caso de urgencia, el Parlamento Europeo y el Consejo podrán convenir en un plazo
para la aprobación.
c) previa consulta al Parlamento Europeo en los demás casos. El Parlamento
Europeo emitirá su dictamen en un plazo que el Consejo podrá fijar según la
urgencia. De no haberse emitido un dictamen al término de dicho plazo, el Consejo
podrá pronunciarse.

No obstante lo dispuesto en los apartados 5, 6 y 9, el Consejo, al celebrar un acuerdo,

podrá autorizar al negociador a aprobar, en nombre de la Unión, las modificaciones
del acuerdo para cuya adopción éste prevea un procedimiento simplificado o la
intervención de un órgano creado por el acuerdo. El Consejo podrá supeditar dicha
autorización a condiciones específicas.
El Consejo se pronunciará por mayoría cualificada durante todo el procedimiento.
Sin embargo, el Consejo se pronunciará por unanimidad cuando el acuerdo se refiera
a un ámbito en el que se requiera la unanimidad para la adopción de un acto de la
Unión y cuando se trate de acuerdos de asociación y de los acuerdos previstos en el
artículo 212 con los Estados candidatos a la adhesión. El Consejo se pronunciará
también por unanimidad sobre el acuerdo de adhesión de la Unión al Convenio
Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades
Fundamentales; la decisión de celebración de dicho acuerdo entrará en vigor después
de haber sido aprobada por los Estados miembros, de conformidad con sus respectivas
normas constitucionales.
El Consejo adoptará, a propuesta de la Comisión o del Alto Representante de la Unión
para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, una decisión por la que se suspenda
la aplicación de un acuerdo y se establezcan las posiciones que deban adoptarse en
nombre de la Unión en un organismo creado por un acuerdo, cuando dicho organismo
deba adoptar actos que surtan efectos jurídicos, con excepción de los actos que
completen o modifiquen el marco institucional del acuerdo.
Se informará cumplida e inmediatamente al Parlamento Europeo en todas las fases
del procedimiento.
Un Estado miembro, el Parlamento Europeo, el Consejo o la Comisión podrán solicitar
el dictamen del Tribunal de Justicia sobre la compatibilidad con los Tratados de
cualquier acuerdo previsto. En caso de dictamen negativo del Tribunal de Justicia, el
acuerdo previsto no podrá entrar en vigor, salvo modificación de éste o revisión de los
Tratados.

TEMA IV: EL DERECHO ORIGINARIO Y EL DERECHO DERIVADO

139
1. El Derecho Comunitario originario: Rasgos específicos. 2. El Derecho
Internacional. 3. Los principios generales del Derecho. 4. El Derecho Comunitario
derivado. Los actos típicos: A) El reglamento; B) La directiva; C) La decisión; D)
Dictámenes, y recomendaciones; E) Los actos atípicos. 5. La costumbre comunitaria.

1.El Derecho Comunitario originario.

1.1. La norma convencional constitutiva.

La norma originaria del sistema se fundamenta, desde el punto de vista material, en el
consentimiento estatal, formado mediante los procedimientos constitucionales de
cada Estado miembro y encauzado a través de la manifestación del consentimiento
prevista en el sistema jurídico internacional para los Tratados celebrados en forma
solemne, es decir, mediante la ratificación. Desde el punto de vista formal se trata de
normas convencionales internacionales (Tratados con sus Protocolos y Anexos)
sujetos a las reglas de Derecho Internacional en materia de Tratados, es decir, al
Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 23 de mayo de 1969. En este
sentido y de acuerdo con el artículo 39 del Convenio de Viena, se exige, salvo que el
Tratado disponga otra cosa, la celebración de un nuevo Tratado para la enmienda del
anterior. El procedimiento ordinario de revisión del Tratado se encuentra en el
artículo 48 TUE. Es decir, cualquier modificación de las normas originarias, sea cual
fuere su naturaleza o intensidad, exige, salvo en algunos casos muy menores y con
cautelas, la celebración de un Tratado internacional.
Estas consideraciones tienen un doble efecto en relación con la identificación del
Derecho originario: que toda modificación de ese Derecho ha de recogerse en una
norma convencional y que toda norma convencional, concluida por los Estados
miembros, con efectos modificativos de los Tratados constitutivos, forma parte
del Derecho originario. Ello explica que el denominado Derecho originario albergue
no sólo los Tratados constitutivos sino, además, todos los Tratados que de una manera
u otra han modificado sus disposiciones. Al tratarse de modificaciones de los tratados,
permanecen vigentes las normas originarias en tanto no hayan sido derogadas,
modificadas y se deduce que, en tanto no sean incompatibles con el TUE o TFUE. Se
han configurado, así, en la evolución del proceso de construcción europea, dos líneas
de creación del Derecho originario:

a)Los Tratados constitutivos y los Tratados concluidos para su modificación.

- Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, adoptado en Roma el
25 de marzo de 1957 (entrado en vigor el 1 de enero de 1958), denominado de la
Comunidad Europea en Maastricht, y Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa el 1 de diciembre de 2009.
- Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, adoptado
en Roma el 25 de marzo de 1957 (entrado en vigor el 1 de enero de 1958).

Estos Tratados fueron modificados en sus aspectos institucionales en el marco de un

proceso de unificación institucional de gran relevancia por tratados de los años 1957
(Asamblea y TJCE) y 1965 (Comisión y Consejo) que fueron derogados por el
Tratado de Ámsterdam (art. 9), aunque no los efectos jurídicos de los actos vigentes
adoptados en virtud de aquellos tratados (art. 11 del Tratado de Ámsterdam),
permaneciendo en vigor sólo el Acta relativa a la elección de los representantes en el

140
 Parlamento Europeo por sufragio universal directo firmada en Bruselas el 20 de
septiembre de 1976.
Igualmente, algunas modificaciones parciales son llevadas a cabo por:

- Los dos Tratados, por los que se modifican determinadas disposiciones

presupuestarias y financieras de los Tratados constitutivos de las Comunidades
Europeas y del Tratado por el que se constituye un Consejo único y una Comisión
única de las Comunidades Europeas, el primero de 22 de abril de 1970 hecho en
Luxemburgo y el segundo de 22 de julio de 1975 en Bruselas.
- Las Decisiones relativas a los recursos propios. Actualmente en vigor se encuentra la
Decisión 2007/436/CE Euratom del Consejo, de 7 de junio de 2007, relativa al sistema
de recursos propios.
- El Tratado por el que se modifican determinadas disposiciones del Protocolo sobre
los Estatutos del Banco Europeo de Inversiones de 10 de julio de 1975 hecho en
Bruselas.

Pero las modificaciones generales por excelencia son las llevadas a cabo mediante el
procedimiento de revisión contemplado en los Tratados constitutivos y que, tras los
trabajos de las correspondientes Conferencias Intergubernamentales, desembocaron
en:

- El Acta Única Europea que, tras su adopción en Luxemburgo el 27 de enero de

1986, fue firmada en Luxemburgo el 17 de febrero de 1986 por nueve Estados
miembros y el 28 de febrero de 1986 en la Haya por los tres Estados restantes (entrada
en vigor el 1 de julio de 1987).
- El Tratado de la Unión Europea, firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992
(entrado en vigor el 1 de noviembre de 1993).
- El Tratado de Ámsterdam, por el que se modifica el Tratado de la Unión Europea,
los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y determinados actos conexos
de 2 de octubre de 1997 (entrado en vigor el 1 de mayo de 1999).
- El Tratado de Niza, por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea, los
Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y determinados actos conexos de
26 de febrero de 2001 (entrado en vigor el 1 de febrero de 2003).
- El Tratado de Lisboa, por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea y el
Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, firmado en Lisboa el 13 de diciembre
de 2007 (entrado en vigor el 1 de diciembre de 2009).
La larga y grave crisis económico-financiera ha llevado a reforzar el gobierno
económico de la UE mediante la reforma del artículo 136 TFUE y también mediante
dos nuevos Tratados complementarios:
- Tratado constitutivo del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), limitado a los
Estados del euro.

- Tratado de estabilidad, coordinación y gobernanza en la Unión Económica y Monetaria

(TECG) abierto a todos los Estados de la UE y del que se han autoexcluido Reino
Unido y República Checa.

b)Un segundo núcleo de modificaciones del Derecho originario, proveniente de los actos
de naturaleza convencional que se producen con motivo de las adhesiones de nuevos
Estados miembros o para poner término a su aplicación.

141
 El primero ha cobrado una relevancia excepcional como consecuencia de las seis
ampliaciones de que han sido objeto las Comunidades Europeas (las tres primeras) y la
Unión europea (las tres últimas). La segunda situación, la terminación del Tratado,
sólo ha tenido lugar de manera excepcional en relación con Groenlandia, pero en
cualquier caso hubo de ser canalizado a través del procedimiento de revisión antes
aludido. Estos actos convencionales son:

- Tratado de adhesión de Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido de Gran Bretaña y

el Acta relativa a las condiciones de adhesión de estos tres Estados, de 3 de enero de
1972 (en vigor desde el 1 de enero de 1973).
- Tratado de adhesión y Acta relativa a las condiciones de adhesión de Grecia, de 24
de mayo de 1979 (entrada en vigor el 1 de enero de 1981).
- Tratado de 13 de marzo de 1984 por el que se modifican los Tratados constitutivos
de las Comunidades Europeas en lo que respecta a Groenlandia.
- Tratado de adhesión y Acta relativa a las condiciones de adhesión de España y
Portugal, de 12 de junio de 1985 (con entrada en vigor el 1 de enero e 1986).
- Tratado de adhesión y Acta relativa a las condiciones de adhesión de Austria,
Finlandia y Suecia, de 24 de julio de 1994, entrado en vigor el 1 de enero de 1995.
- Tratado de adhesión y Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República
Checa, Estonia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungría, Malta, Polonia, Eslovenia y
Eslovaquia, de 16 de abril de 2003 (entrado en vigor el 1 de mayo de 2004).
- Tratado relativo a la adhesión de la República de Bulgaria y de Rumania, de 25 de
abril de 2005, y Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República de
Bulgaria y de Rumania y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta
la Unión Europea (en vigor desde el 1 de enero de 2007).
- Tratado relativo a la adhesión de la República de Croacia de 9 de diciembre de 2011
y Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República de Croacia a la Unión
Europea (en vigor desde el día 1 de julio de 2013).

1.2. Caracteres de la norma constitutiva.

a)Pluralidad y diversificación de obligaciones. Con el Tratado de Lisboa se ha

conseguido importantes avances en el objetivo de unificación de la norma primaria
como elemento de racionalización del sistema. Pero tales avances no han roto la
característica de diversificación de las normas originarias en el Derecho actualmente
en vigor. TUE y TFUE siguen siendo dos Tratados formalmente independientes que
gozan del mismo valor jurídico (arts. 1 TUE y TFUE). La Unión «sustituye y sucede
a la Comunidad Europea», según dispone el art. 1 TUE. A estos Tratados hay que
añadir el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica,
modificado el Protocolo n.º 2 anejo al Tratado de Lisboa (DOC 306, de 17 de
diciembre de 2007). La formulación misma no es unitaria en su totalidad, ni los
elementos más expresivos de esa unidad han permanecido exentos de diversificaciones
introducidas por situaciones particulares de los Estados manifestadas en protocolos,
declaraciones y otros actos de difícil entendimiento jurídico. Pensemos por un
momento en la existencia del mecanismo de la Cooperación reforzada o el de la
Cooperación estructurada permanente, que abundan en una diversificación de
núcleos obligacionales difícilmente compatibles con la pretensión de unidad del
sistema y desde luego con la de su simplificación.

142
 Junto a esta diversificación de las normas originarias de la Unión, hay que añadir los
actos que pueden adoptarse en la PESC. Aquí permanece un modelo menos integrado
y la peculiar atribución de competencias, debilitan todavía más los factores de
unificación. El artículo 40 TUE establece claramente la diversidad y autonomía de los
procedimientos previstos para la PESC (Título V del TUE) y las otras competencias de
los artículos 3 a 6 del TFUE. A pesar de que el artículo 24 TUE excluye la
competencia del TJ sobre el pilar PESC (Título V del TUE), sí se la reconoce sobre el
respeto del artículo 40 TUE y del control de legalidad de las medidas restrictivas que
afecten a personas físicas.
La complejidad y disfuncionalidad derivada de esta pluralidad y diversidad de las
normas constitutivas de la Unión Europea se agrava todavía más por la introducción
de ciertos grados de diversificación en las obligaciones. Destacan los introducidos por
el Protocolo 15 sobre determinadas disposiciones relativas al Reino Unido de Gran
Bretaña e Irlanda del Norte, o las excepciones en varias materias para Dinamarca,
recogidas en el Protocolo 22, o el Protocolo 19 sobre el acervo de Schengen integrado
en el marco de la Unión Europea, o el Protocolo (nº 30) de Polonia y Reino Unido
excluyéndose de la aplicación de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE, etc.

b) Supremacía. Nos referimos a la que tienen las normas constitutivas sobre las derivadas
y la consecuente subordinación de éstas a aquellas. Quiere decir esto que la norma
constitutiva confiere al Derecho derivado su fundamento, alcance y límites. No
existe en el ordenamiento jurídico de la Unión una determinación expresa de la
jerarquía normativa ni siquiera en la relación entre la norma constitutiva y la derivada.
Esta supremacía está implícita, se infiere de una norma de alcance general y de los
procedimientos previstos para el control jurisdiccional del respeto de la norma
constitutiva, de la actividad de la Unión en la conclusión de acuerdos internacionales y
del mecanismo mismo de revisión de las normas constitutivas.
El artículo 5 TUE ofrece una norma de alcance general. Al sujetar el ejercicio de
las competencias de las Instituciones a las condiciones y fines previstos en las normas
constitutivas, somete a esas mismas condiciones y fines la competencia normativa.
En relación con el control jurisdiccional del TJ, la práctica totalidad de los recursos
son directa o indirectamente aptos para asegurar esa jerarquía. Pensemos en los
recursos de nulidad, de omisión o el control de legalidad de determinados actos de la
PESC.
También deben mencionarse las disposiciones relativas a acuerdos internacionales
celebrados por la Unión y el sistema de control previo de la compatibilidad de dichos
acuerdos con las normas constitutivas comunitarias previsto en el artículo 218.11
TFUE.
Además, respecto a las normas relativas a la preeminencia sobre Tratados anteriores
celebrados entre Estados miembros, se prevé la vigencia de estos últimos sólo en la
medida en que sean compatibles con los Tratados, o las normas sobre los tratados
celebrados con anterioridad por los Estados miembros con terceros.
Finalmente, la preeminencia de las normas constitutivas se infiere del
procedimiento ordinario y simplificado de revisión, del artículo 48 TUE, que sigue
manteniendo la necesidad para su materialización de las ratificaciones de “todos los
Estados miembros” o hasta en los casos excepcionales la no oposición de un
Parlamento nacional.

c) Eficacia directa. A partir de la sentencia Van Gend en Loos de 5 de febrero de 1963 el

TJ ha ido elaborando una construcción coherente y sin fisuras reconociendo a un gran

143
 número de normas de los Tratados la capacidad de producir efectos directos sobre los
particulares, cuando la norma tiene ese carácter incondicional y formula con
claridad y precisión la obligación o el derecho. Abrió la brecha con aquella
obligación de no hacer y reconoció los efectos entre el particular y el Estado, después
incluyó las obligaciones positivas y el efecto entre particulares. El Tribunal ha ido
desgranando un elevado número de disposiciones de los Tratados que gozan de estos
efectos. Dos consecuencias parecen evidentes: la primera, que no siempre resulta tarea
fácil determinar esa efectividad directa de una disposición, y la segunda, que esta
dificultad sólo puede subsanarse acudiendo a la jurisprudencia del Tribunal ya
establecida o, en caso de dificultad especial, acudiendo al propio Tribunal a través de
los procedimientos adecuados, en particular a través de las cuestiones prejudiciales.

1.3. La revisión de las normas constitutivas.

El TUE establece dos modelos de revisión en el artículo 48 TUE: un procedimiento

ordinario formal y general para «los Tratados», es decir, TUE y TFUE y unos
procedimientos simplificados donde se contempla desde un procedimiento de
reforma sectorial (tercera parte del TFUE) y limitado (no puede aumentar
competencias) hasta procedimientos de adaptación por las Instituciones.

1.3.1. Procedimiento ordinario de revisión.

El artículo 48 TUE contempla un procedimiento desarrollado en tres fases:

a) Fase de iniciativa: cualquier Estado miembro, el Parlamento Europeo o la Comisión
pueden presentar proyectos de revisión al Consejo, que podrán ampliar o reducir las
competencias atribuidas. El Consejo los remite al Consejo Europeo. El Consejo
Europeo decide por mayoría simple, previa consulta al PE y a la Comisión. Si el
resultado de la votación es positivo el Presidente del Consejo Europeo convocará una
Convención. Estará compuesta por representantes de los Parlamentos nacionales, de
los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, del PE y de la Comisión,
la Convención elabora por consenso una recomendación que dirige a una
Conferencia de representantes de los Gobiernos de los Estados miembros. El Consejo
Europeo, por mayoría simple y previa aprobación del PE, puede considerar
prescindible la Convención.

b)La conferencia intergubernamental. Esta conferencia reúne a los representantes de los

Estados miembros, destinada a la elaboración de un tratado que contenga las
modificaciones proyectadas. La conferencia es convocada y se fija su objetivo de
trabajo por el Consejo a través de la Presidencia.

El artículo 48 del TUE exige para la adopción del texto del Tratado que se haga «de
común acuerdo» por los Estados miembros.
c) La ratificación del Tratado modificativo: el artículo 48 no deja lugar a dudas al
establecer que «las modificaciones entrarán en vigor después de haber sido
ratificadas por todos los Estados miembros, de conformidad con sus respectivas
normas constitucionales». Esta fase se resuelve en los ámbitos constitucionales de los

144
 Estados miembros donde se forja el consentimiento del Estado en obligarse por el
tratado modificativo y se desarrolla a través del procedimiento jurídico internacional
solemne de manifestación del consentimiento en Tratados internacionales.
Sin poner en duda la legitimidad de cualquier Estado en su aceptación o rechazo de
una modificación, se ha puesto en cuestión la conveniencia de una disposición como el
artículo 48 que, al sujetar a una ratificación unánime las modificaciones, puede
permitir que un solo Estado impida el desarrollo y avance de la construcción europea.
En la modificación de Lisboa se ha intentado abrir una cierta brecha con una doble vía.
En primer lugar, con la enigmática disposición del 48.5 TUE y en segundo lugar con
la introducción o ampliación de supuestos de revisiones simplificados.

1.3.2. Procedimientos de revisión simplificados.

Son de dos tipos:

a) La cláusula formal de revisión, que es una fórmula mixta. Es un procedimiento que se
desarrolla por las Instituciones de la Unión, pero ha de ser adoptado conforme a las
disposiciones constitucionales de los Estados miembros. Se excluye la conferencia
intergubernamental. Dentro de esta categoría se incluye la totalidad o parte de la
tercera parte del TFUE relativa a las Políticas y acciones «internas» de la Unión y
con el límite general de que no pueden aumentar las competencias. Este
procedimiento se inicia a propuesta de un Estado miembro, el Parlamento Europeo o la
Comisión que las presentan al Consejo Europeo. El Consejo Europeo puede adoptar
por unanimidad una decisión modificativa previa consulta al PE, Comisión y al BCE
si se trata de modificaciones institucionales en el ámbito monetario. Las
modificaciones sólo entrarán en vigor cuando sean aprobadas por todos los Estados
miembros según sus procedimientos constitucionales.

b)Las cláusulas de naturaleza institucional. Su procedimiento se inicia y se agota en el

ámbito institucional de la Unión sin intervención de los procedimientos
constitucionales de los Estados miembros. En esta categoría se incluyen: a´) en los
casos en que el TFUE o el Título V del TUE (PESC) dispone que el Consejo decide
por unanimidad y previa aprobación del PE por mayoría de los miembros que lo
componen, puede decidir que el Consejo decida por mayoría cualificada. Se excluye
toda cuestión con implicaciones militares y defensa; b´) cuando el TFUE disponga que
el Consejo adopte actos legislativos por el procedimiento especial, el Consejo
Europeo, por unanimidad, y previa aprobación del PE por mayoría de los miembros
que lo componen podrá decidir que se decidan por el procedimiento legislativo
ordinario.

La iniciativa hay que notificarla a los Parlamentos nacionales y si uno de ellos se

opone, impide que se adopte el acto de revisión.
Algunas disposiciones de los Tratados permiten que se produzcan ciertas adaptaciones
de los Tratados por las Instituciones con intervención de los sistemas constitucionales
internos (art. 25 TFUE para ampliación de los derechos de ciudadanía) o sin ella (art.
86 TFUE sobre la ampliación de competencias de la Fiscalía Europea), entre otras.

1.4. Las normas no escritas: los principios.

145
 La singularidad propia de este ordenamiento jurídico y su inextricable vinculación con
el Derecho Internacional y con los ordenamientos jurídicos nacionales producen una
conjunción que se manifiesta de una manera especial en la cuestión de la función de
los principios generales en el mismo. Dentro de la categoría general de los principios
tienen cabida varias subcategorías de distinta naturaleza y función. Se pueden
distinguir:

a)Los principios constitucionales del sistema. Son los principios recogidos en las normas
constitutivas, que informan todo el ordenamiento jurídico de la Unión. Aquí se
encuentran los principios de atribución, subsidiariedad, proporcionalidad, no
discriminación, etc.
b)Los principios generales del Derecho de la Unión. Han sido apreciados
jurisprudencialmente como exigencias de racionalidad para la aplicación del Derecho
de la Unión. Todos ellos provienen de una labor de interpretación judicial. Los límites
de esta labor se encuentra en su incapacidad para colmar vacíos normativos
sustituyendo al poder constituyente que se ejerce en procedimiento de revisión. El TJ,
en su amplio margen de apreciación, lleva a cabo su doble función de garante del
respeto del Derecho en su interpretación y aplicación (art. 19 TUE) y en los caracteres
del ordenamiento jurídico de la Unión, por definición incompleto, evolutivo y
heteronormativo.
Algunos de los principios formulados por el TJ han pasado, por decisión de los
Estados miembros, a las normas constitutivas para formar parte de aquella primera
categoría. Ejemplo es el caso de la salvaguarda de los derechos humanos en el
Derecho de la Unión que, sustanciada por el TJ en el ámbito de los principios
generales del Derecho, son reconocidos hoy, como consecuencia de lo dispuesto en el
artículo 6 TUE, en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
Estos principios ocupan una posición jerárquicamente superior al Derecho derivado en
el Derecho de la Unión.

Rasgos específicos.

El Derecho no puede entenderse como mero conjunto de normas individualizadas sino

más bien debe ser comprendido desde la noción de «ordenamiento jurídico». La
existencia del Derecho, tras la superación de su simbolización en el Estado, puede
entenderse en otro tipo de manifestaciones como son los ordenamientos jurídicos no
estatales.
Derecho de la Unión Europea, Derecho de las Comunidades Europeas, o Derecho
comunitario, denominaciones que se usan y que utilizamos como equivalentes, hacen
referencia a un ordenamiento jurídico autónomo y superpuesto o integrado a los
derechos de los Estados miembros. No se trata por consiguiente, de un conjunto de
Tratados internacionales y de actos emanados de las instituciones creadas por dichos
Tratados que producen efectos similares a los de otras organizaciones internacionales.
Esta caracterización, discutida ampliamente por la doctrina, fue establecida de modo
claro por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en dos sentencias de
gran importancia.
A este respecto, recordamos dos de las sentencias más importantes del Tribunal de
Justicia, la sentencia Van Gend en Loos de 5 de febrero de 1963 y la sentencia Costa

146
 c. ENEL de 15 de julio de 1964. En la primera de ellas advirtió el Tribunal que en los
Tratados constitutivos de las CCEE de entonces había algo más que un mero agregado
de normas: el Tratado CEE es algo más que un acuerdo que crea obligaciones mutuas
entre los Estados, el preámbulo del Tratado lo confirma, que crea órganos que
institucionalizan derechos soberanos cuyo ejercicio afecta tanto a los Estados
miembros como a sus nacionales; los nacionales de los Estados miembros están
llamados a colaborar por medio del Parlamento Europeo y del Comité Económico y
Social al Funcionamiento de la Comunidad; el papel del Tribunal de Justicia, cuya
finalidad es asegurar la unidad de interpretación del Tratado por los órganos
jurisdiccionales nacionales confirma que los Estados han reconocido al Derecho
comunitario una autoridad susceptible de ser invocada por sus nacionales ante sus
jurisdicciones; la Comunidad constituye un nuevo ordenamiento jurídico de Derecho
Internacional.
La segunda Sentencia del Tribunal, calificó los Tratados constitutivos como un
ordenamiento jurídico propio.
Este concepto se reitera y se amplía en la Sentencia de 13 de febrero de 1969 (caso
Walt Wilhelm)19 que establece: «el Tratado CEE ha instituido un ordenamiento
jurídico propio, integrado en el sistema jurídico de los Estados miembros y que se
impone a sus órganos jurisdiccionales; que sería contrario a la naturaleza de tal
sistema admitir que los Estados miembros pudieran adoptar o mantener en vigor
medidas susceptibles de comprometer el efecto útil del Tratado; que la fuerza
imperativa del Tratado y de los actos adoptados para su aplicación no puede variar
de un Estado a otro por efectos de actos internos, sin dificultar el funcionamiento del
sistema comunitario y poner en peligro la realización de las finalidades del Tratado;
que, por tanto, los conflictos entre la norma comunitaria y las normas nacionales en
materia de acuerdos entre empresas, deben ser resueltos por la aplicación del
principio de la primacía de la norma comunitaria»
Por consiguiente, en los tres casos el Tribunal de Justicia entendió el Derecho de las
CCEE de entonces, no como mero agregado de normas, sino como un
ordenamiento jurídico. Es decir, la comprensión de las normas y actos jurídicos de la
UE lleva a tratarlos como un sistema normativo, específico y particular, que es el
Derecho de la Unión, un verdadero ordenamiento, cuya esencia jurídica resulta de la
profunda y compleja interrelación con los ordenamientos jurídicos internos.
Además, los Fundamentos de derecho de las Sentencias que hemos citado no sólo
afirman que el Derecho comunitario constituye un ordenamiento jurídico, sino que,
además, extraen varias importantes consecuencias y principios, como el de
integración del ordenamiento comunitario en los sistemas jurídicos de los Estados
miembros, el efecto útil, o la primacía del Derecho comunitario.
El término «fuentes del derecho» es polisémico, lo cual hace que sea difícil de precisar
su sentido cuando se le utiliza, puesto que contiene concepciones jurídicas distintas.
Hay que advertir que este término alude a un concepto bastante complejo y, al decir de
algunos, uno de los confusos y perturbadores de la ciencia jurídica.
Desde el inicio del proceso que se inició con la constitución de la primera Comunidad
Europea, la del Carbón y del Acero en 1951, en el pensamiento de los precursores de
la Unión Europea, se pretendió ir más allá de una organización internacional
convencional. El Tratado de la CECA, en su exposición de motivos, decía establecer:
«los cimientos de una comunidad más amplia y profunda entre pueblos tanto tiempo
divididos por conflictos sangrientos…». Los Tratados de la CEE y CEEA serán pasos
19
Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, de 13 de febrero de 1969, asunto
14/68, caso Walt Wilhelm contra Bundeskartellamt, Rec. 1969, pág. 1.

147
decisivos en la dirección de alejar a las Comunidades Europeas del modelo
convencional de organización internacional. Así, el Tratado de la CEE se fundará,
como aclara su exposición de motivos, en la disposición de los Estados firmantes: «a
crear las bases de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos europeos». En la
exposición de motivos del Acta Única se enuncia el propósito decidido de:
«transformar el conjunto de relaciones entre sus Estados en una Unión Europea», que
se concretará en el Tratado de la Unión pocos años después.
El ordenamiento jurídico comunitario tiene su origen en la transferencia a las
Comunidades Europeas (CECA, CEE y CEEA) y a la Unión Europea de competencias
de los Estados miembros, transferencias que se producen a través de sucesivos
Tratados, en base a las previsiones establecidas en los derechos nacionales de los
Estados miembros. Así, es característica principal del ordenamiento jurídico
comunitario la de estar constituido por las competencias transferidas por los Estados
miembros que se ejercen por instituciones independientes de éstos.
Los sujetos del Derecho comunitario son no sólo los Estados miembros y las
propias instituciones comunitarias, como sucede de ordinario en el ámbito del
Derecho internacional, sino también las personas físicas y jurídicas, públicas y
privadas, susceptibles de ser sujetos de derechos y obligaciones en los Estados
miembros. En este sentido, el Derecho comunitario es un derecho integrado en el
sistema jurídico de los Estados miembros, que se relaciona con el derecho emanado de
poderes, instituciones u órganos de los Estados miembros desde el principio de la
primacía.
El Derecho comunitario o de la Unión Europea no tiene, pese a su enorme expansión
desde que en 1951 se suscribiera el Tratado de la CECA, la vocación de sustituir
paulatinamente a los derechos nacionales, ni siquiera se manifiesta en todos los
órdenes de la vida. Así, el Derecho comunitario es un derecho selectivo, que
establece grandes objetivos, cuya consecución compete a la Unión y a los Estados
miembros. A la primera, a través del conjunto de instituciones y órganos mediante el
ejercicio del conjunto de competencias que le atribuyen los Tratados, y a los Estados
miembros a través del ejercicio de sus propias competencias. La relación entre las
instituciones de la Unión Europea y los Estados miembros y, en consecuencia, de los
ordenamientos jurídicos emanados de una y otros se explica a través del principio de
atribución, así como mediante los principios de subsidiariedad y proporcionalidad
ya estudiados. Dichos principios sirven para encauzar y comprender la actuación de la
Unión en cuanto productora de normas y ejecutora de las mismas. Es decir, que los
objetivos de la Unión y los Estados miembros deben entenderse como
compartidos y sus actuaciones en todos los órdenes como complementarios y en
modo alguno como contrapuestos o antagónicos.
La naturaleza del Derecho de la Unión Europea, que constituye un ordenamiento
jurídico propio, integrado en los sistemas jurídicos de los Estados miembros, trae
como consecuencia, puesta de manifiesto por la Sentencia Costa/Enel, que los órganos
judiciales de los Estados miembros sean los órganos judiciales primarios del Derecho
de la Unión Europea, cuyo sistema jurisdiccional culmina en el Tribunal de Justicia de
la Unión Europea.
Es posible mantener el término “fuentes” para referirse a la existencia de un conjunto
de “categorías normativas” formalmente diferenciadas. Pero si la carencia de una
norma sobre producción normativa en un ordenamiento concreto nos priva de
canalizar a través de la forma la información acerca de los poderes que las producen,
mostrando de este modo una jerarquización o determinación de zonas de competencia
y su sustanciación dentro del complejo modelo de relación de un ordenamiento

148
 jurídico, es posible que la confusión que puede producir la utilización del concepto de
“sistema de fuentes” no merezca la pena su uso.
El Derecho de la Unión Europea es un caso de excepcional complejidad en el sentido
que estamos hablando. Estamos ante un orden jurídico cuyo punto de partida era
un modelo relativamente sencillo diseñado en normas convencionales
internacionales que proporcionaban “datos poco consistentes” desde el punto de
vista de la organización del sistema de producción de normas. Realmente, con
excepción de las propias normas constitutivas (Tratados internacionales) y una
tipología de actos sin una relación de jerarquía y diferenciados esencialmente en
función de sus efectos, su alcance respecto de la mediatización estatal y la
identificación de sus destinatarios, no había nada más. A este respecto, tenemos que
señalar el carácter significativamente evolutivo del sistema y, de manera muy
especial, la relevante labor del Tribunal de Justicia. Ambos elementos han
permitido superar sus deficiencias, mediante la elaboración de un marco complejo y
peculiar que, si bien no puede asimilarse en sentido estricto a un “sistema de fuentes”,
sí merece calificarse como un verdadero sistema de normas y actos jurídicos.
La Unión Europea y las Comunidades Europeas son organizaciones jurídicas en un
doble sentido. Por una parte han sido creadas y transformadas mediante normas y, por
otra parte, se rigen por normas. A los Tratados constitutivos que crearon los
precedentes de la Unión Europea (CECA, CEEA y CEE), a los que los modifican y a
los Tratados de adhesión de nuevos Estados miembros se les denomina Derecho
originario, mientras que el conjunto de normas que emanan de los órganos e
instituciones competentes de la Unión Europea constituyen el Derecho derivado.
Es decir, el sistema de normas de la Unión Europea se apoya en una summa divisio
entre las normas originarias y derivadas que estaba presente desde el origen de la
construcción europea.
La norma originaria se identifica sustancialmente con los Tratados constitutivos y las
normas convencionales que los han modificado a lo largo del tiempo, y cuyo último
exponente general es el Tratado de Lisboa que ha modificado el TUE y el TCE
(denominado ahora TFUE). Sus características básicas pueden agruparse en torno a
tres ejes fundamentales:
a) Se trata de normas jurídico-internacionales tanto desde un punto de vista formal como
material, por consiguiente son normas regidas por las normas de Derecho
Internacional general que se aplican a los tratados internacionales.
b)Revisten una dimensión «constitucional» que se manifiesta en sus contenidos
(establecen los principios, determinan los poderes y funciones atribuidos y sus límites,
estructuran el sistema institucional y la distribución de sus poderes y funciones así
como los procedimientos para sus ejercicio y control) y en la garantía de su
preeminencia sobre cualquier otra norma.
c) Como elemento de regulación, el derecho originario de la Unión Europea contiene
regulaciones materiales específicas (como las relativas a las libertades comunitarias,
a las reglas de competencia o a las políticas comunes). Constituyen un conjunto de
normas que podrían ser objeto de regulación por normas no originarias, pero los
Estados decidieron su inclusión en esta categoría por la importancia que les otorgan a
sus contenidos que, de este modo, se ven protegidos por la supremacía de la norma
primaria y por asegurar la necesidad de su consentimiento para una eventual
modificación. Aunque este fenómeno no es ajeno a las Constituciones modernas, que
suelen regular ámbitos sociales importantes de forma directa, lo cierto es que en la
Unión Europea estas normas son abrumadoramente mayoritarias y en muchos casos se
encuentra poco justificada su inclusión en la categoría de las normas originarias. El

149
 nuevo TFUE reproduce la mayor parte de las disposiciones materiales contenidas en
los anteriores Tratados.

Las normas derivadas en el sistema europeo se caracterizan esencialmente por

tratarse de un conjunto de modos de instrumentación jurídica con fundamento
en la norma constitutiva. El grueso de estas normas proviene del sistema de
atribución de competencias que, constituyendo la esencia misma del modo de la
Unión, otorga al sistema institucional los poderes jurídicos necesarios para la
consecución de los fines y objetivos establecidos en la norma originaria. Enumerar
todas las competencias previstas de una u otra manera por los Tratados sería
demasiado extenso, baste recordar que ese amplio catálogo de competencias se
encuentra definido en el TUE, la de PESC, y el resto, las catalogadas en los artículos
3 a 6 TFUE, a lo largo de los Tratados. Son competencias estas últimas que se
instrumentan básicamente a través de la tipología prevista en el artículo 288 TFUE
(reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes). En dicho
artículo se ha previsto su forma y están caracterizados los actos jurídicamente, y la
doctrina ha venido en denominarlos «actos típicos», para diferenciarlos del conjunto
de instrumentos jurídicos a los que las Instituciones han recurrido en la práctica por
razones diversas (imprevisión de la forma o debilidad de la base competencial, entre
otras) y que no entran en estas categorías.
Junto al Derecho derivado institucional se encuentran, con un fundamento más o
menos preciso en la norma originaria, otros modos de instrumentación jurídica, como
las normas sustanciadas a través del Derecho Internacional (como consecuencia de
la sumisión al Derecho Internacional general o a través de la actividad convencional
de la UE en virtud del poder de concluir acuerdos que, para determinados ámbitos, les
otorgan los Tratados) o los acuerdos entre los Estados miembros como es el caso de
las decisiones de los representantes de los Estados miembros reunidos en el seno del
Consejo.
La PESC es una competencia especial y sigue manteniendo unas peculiaridades en la
producción de actos. El Tratado de Lisboa ha suprimido en términos generales las
particularidades de las normas y actos de la cooperación policial y judicial penal,
aunque durante un tiempo mantendrán esa peculiaridad.

2. El Derecho Internacional.

La compleja estructura del sistema jurídico de la Unión y la ausencia de una norma

que arroje claridad sobre el asunto hace que existan grandes dificultades a la hora de
estudiar en toda su extensión cuál es el alcance y el valor del Derecho Internacional
general en el Derecho de la Unión.
Estas dificultades se ven agravadas por el hecho de que existen diferentes maneras de
percibir la realidad de lo que conocemos como Unión Europea: unos no la ven más
que como una organización internacional; otros, por el contrario, la ven dentro de una
concepción constitucional de la relación Derecho Internacional/Derecho interno. El
problema viene dado principalmente por la propia indefinición del sistema de la
Unión. Con independencia de concepciones diferentes y contrapuestas, está claro que
el valor del Derecho Internacional en el Derecho de la Unión no es un tema resuelto.
Nuestro punto de partida puede estar en la expresión de intenciones que hallamos en el
apartado 5º del artículo 3 del TUE, que reproducimos aquí:

150
«En sus relaciones con el resto del mundo, la Unión afirmará y promoverá sus
valores e intereses y contribuirá a la protección de sus ciudadanos. Contribuirá a la
paz, la seguridad, el desarrollo sostenible del planeta, la solidaridad y el respeto
mutuo entre los pueblos, el comercio libre y justo, la erradicación de la pobreza y la
protección de los derechos humanos, especialmente los derechos del niño, así como al
estricto respeto y al desarrollo del Derecho internacional, en particular el respeto de
los principios de la Carta de las Naciones Unidas».

El sistema jurídico comunitario no puede calificarse de que no es receptivo del

Derecho Internacional. Una amplia jurisprudencia así lo confirma. Sin embargo
últimamente la sentencia Kadi de 3 de septiembre de 2008 ha sembrado la duda y el
desconcierto en la consideración del valor del Derecho Internacional en el Derecho de
la Unión. Según el Tribunal,

Las obligaciones impuestas por un acuerdo internacional [la Carta] no pueden tener
por efecto menoscabar los principios constitucionales del TCE (ahora TFUE).

De todos modos, el hecho de la no existencia de una norma de sumisión al Derecho

Internacional general carece de significado particular ya que en este ámbito el Derecho
Internacional se impone a los Estados y a las Organizaciones internacionales, sin que
sea necesario la existencia de una fórmula expresa, puesto que su validez se sitúa en el
propio Derecho Internacional general y no en los ordenamientos constitucionales o de
Organizaciones internacionales. El Estado español carece de una norma así y no por
ello se considera poco receptivo. Por tanto, el sistema de la Unión está sujeto al
Derecho Internacional general en la medida en que lo están todos los sujetos de este
ordenamiento, naturalmente, en el ámbito de sus competencias.
Además, el TJUE ha dado relevancia al Derecho Internacional a través de la vía de los
principios generales, incorporando criterios de interpretación de tratados de
codificación o en materia de derechos humanos. Es una línea tradicional de
jurisprudencia del TJCE utilizar el Convenio de Viena de 1969 sobre Derecho de los
Tratados como elemento de interpretación en tanto que norma de Derecho
Internacional general.
Distinta es, sin embargo, la cuestión de valorar el alcance en el Derecho de la Unión
de las obligaciones jurídico-internacionales de sus Estados miembros, en tanto que
sujetos del Derecho Internacional en sus ámbitos de competencias no «atribuidos» a la
Unión Europea. En este sentido, el Derecho de la Unión parte de algunas disposiciones
que establecen los parámetros básicos de esa relación.
El artículo 351 TFUE establece que los Tratados (TUE/TFUE)

«Las disposiciones de los Tratados no afectarán a los derechos y obligaciones que

resulten de convenios celebrados, con anterioridad al 1 de enero de 1958 o, para los
Estados que se hayan adherido, con anterioridad a la fecha de su adhesión, entre uno
o varios Estados miembros, por una parte, y uno o varios terceros Estados, por otra».

Este artículo 351 contempla los efectos de la entrada en vigor del Tratado CE en
relación con los convenios internacionales que previamente a la entrada en vigor del
Tratado hubieran suscrito uno o varios Estados miembros con uno o varios terceros
Estados. A tal efecto, en el texto transcrito se establece una regla según la cual el
Tratado no afecta a los derechos y obligaciones que resulten de dichos convenios.

151
Continúa el artículo disponiendo lo siguiente:

«En la medida en que tales convenios sean incompatibles con los Tratados, el Estado
o los Estados miembros de que se trate recurrirán a todos los medios apropiados para
eliminar las incompatibilidades que se hayan observado. En caso necesario, los
Estados miembros se prestarán ayuda mutua para lograr tal finalidad y adoptarán, en
su caso, una postura común».

En el párrafo siguiente se contempla una segunda regla, que dispone la obligación de

los Estados miembros de recurrir “a todos los medios apropiados” (los que establece el
Derecho Internacional) para eliminar la parcial o total incompatibilidad de aquéllos
con los Tratados, instaurando una obligación de todos los Estados miembros de
cooperar con el Estado que se encontrase en esta situación para subsanarla y la
obligación de tener en cuenta las particulares implicaciones de la Unión derivadas de
estos casos.
En relación al respeto de las obligaciones internacionalmente asumidas por un Estado
o Estados miembros y los derechos de terceros Estados, la cuestión básica es
determinar si esos tratados vinculan a la Unión y con qué alcance. Se pueden
distinguir dos situaciones con diferente tratamiento jurídico: a) la de aquellos
convenios que no afectan a la competencia de la Unión (p. ej., los tratados de
delimitación de fronteras entre Estados), en los que la Unión queda obligada a su
respeto, y b) aquellos tratados que afectan a ámbitos de competencias atribuidas a la
Unión, donde el meollo de la cuestión se sitúa en si la Unión sustituye al Estado o
Estados en sus obligaciones con respecto a terceros y en las consecuencias de la
opción por una u otra alternativa.
Respecto a esta cuestión hay que decir que reina cierta confusión, pues el TJ en unas
sentencias ha estimado que la Unión sustituía a los Estados miembros, y lo
fundamentaba en atención a la concurrencia de diversas circunstancias particulares del
caso (eran parte casi todos los Estados miembros, era en relación a un ámbito de
competencias transferido de manera muy clara y existía un acuerdo unánime en
aceptarlo). En otros casos no lo aprecia.
En el caso primero se producen en cadena una serie de efectos derivados de su
inclusión en el orden jurídico de la Unión, en particular el de su jerarquización sobre el
Derecho derivado.
En el caso segundo, es decir, en la no sustitución, se mantiene el respeto de las
obligaciones contraídas con terceros y para el Estado o Estados concernidos se crea
una «oponibilidad» frente a las Instituciones europeas, las cuales no deben
obstaculizar la ejecución de estos compromisos por el Estado miembro de que se trate.
En relación a la actividad convencional de la Unión, en virtud del poder de concluir
tratados que las normas constitutivas atribuyen a las Instituciones, el ordenamiento
jurídico de la UE utiliza de un modo creciente este sistema de instrumentación
jurídica. En sentido estricto se constata la ausencia de una norma que establezca el
sistema de recepción del derecho convencional en el orden jurídico de la Unión. Pese a
ello, el apartado 2º del artículo 216 TFUE, aunque insuficientemente, se acerca a tal
tipo de normas:

«Los acuerdos celebrados por la Unión vincularán a las instituciones de la Unión y a

los Estados miembros».

152
Esta fórmula establece claramente la obligatoriedad, pero no aclara su eventual
integración en el orden jurídico de la Unión, ni su alcance en relación con la jerarquía
ni sus posibles efectos en relación con los particulares. De nuevo, serán la
interpretación sistemática y la jurisprudencia del TJ los que han permitido precisar su
alcance.
En relación con su integración en el Derecho de la UE, la sentencia Haegeman de 3 de
abril de 1974 estableció que

«las disposiciones del acuerdo forman parte integrante, a partir de su entrada en

vigor, del ordenamiento jurídico comunitario» (Sentencia de 30 de abril de 1974,
Haegeman, 181/73, p. 459).

Las conclusiones a que podemos llegar son que el Derecho de la Unión se rige por un
sistema de “recepción automática” de estos tratados y, en consecuencia, no sujeta a
ningún acto de transformación ni de ejecución. Conviene tener presente que los
acuerdos celebrados por la UE se introducen en el Derecho de la Unión a través de un
acto jurídico interno (reglamento o decisión). El artículo 17.1.d) del Reglamento
interno del Consejo obliga a la publicación de los acuerdos en el DO incluyendo su
fecha de entrada en vigor.
En relación con su jerarquía, varios instrumentos parecen avalar la preeminencia de
los Tratados constitutivos sobre los tratados celebrados con terceros. El de mayor
trascendencia es la previsión en el artículo 218.11 TFUE de la posible solicitud (por el
PE, el Consejo, la Comisión o un Estado miembro) “previa a la entrada en vigor” de
un dictamen al TJ para que éste se pronuncie sobre la compatibilidad del tratado en
cuestión con los Tratados y, lo que es fundamental, que en caso de que el Tribunal
determinase dicha incompatibilidad sería necesaria para su conclusión de una previa
revisión de los Tratados constitutivos. Por otra parte, aunque el Tribunal ha excluido la
posibilidad de solicitud del dictamen a posteriori de la conclusión del Tratado, ha
señalado que los Estados miembros o las Instituciones legitimadas disponen del
recurso de anulación contra la decisión del Consejo de concluir el acuerdo e incluso de
solicitar medidas cautelares.
Por tanto, se puede concluir sobre la supremacía de las normas constitutivas sin
necesidad de asimilarlo en sentido estricto a un “control de constitucionalidad”. Con
relación al derecho derivado, se deduce una exigencia lógica de cumplir las
obligaciones contraídas en el plano internacional y evitar las consecuencias de un
incumplimiento.
Respecto al efecto directo, una vez integrada la norma convencional en el orden
jurídico de la Unión es coherente que cuando presente las características de claridad,
precisión e incondicionalidad pueda gozar del “efecto directo”. Pero hay que decir que
la cuestión no está resuelta. En una sentencia de 12 de diciembre de 1995, el TJ reiteró
la jurisprudencia sentada en el asunto International Fruit Company en el siguiente
sentido:

«la cuestión del efecto directo de las disposiciones de un acuerdo celebrado por la
Comunidad con países terceros requiere, invariablemente, un análisis del espíritu, el
sistema y la letra de dicho acuerdo».

Los «acuerdos mixtos» presentan algunas dificultades particulares por ser

instrumentos convencionales internacionales en los que participan conjuntamente la
Unión y los Estados miembros por afectar simultáneamente a competencias de una y

153
 otros. Es la única solución posible cuando concurren competencias estatales y de la
Unión, o cuando así lo exigen las modalidades de financiación del acuerdo en
cuestión. El TJUE ha confirmado en su jurisprudencia el recurso a los acuerdos mixtos
en esas circunstancias, extendiendo a ellos sus competencias de control en lo que
concierne al ámbito competencial europeo.
3. Los principios generales del Derecho.

Los principios generales del Derecho representan la fuente no escrita más importante
del derecho comunitario, materializados a través de la aplicación de las normas y
concretamente mediante la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que cada vez con
mayor frecuencia recurre a ellos en cumplimiento de su misión de garantizar en el
marco de su propias competencias, el respeto del Derecho en la aplicación e
interpretación del Tratado (art. 220 TCE, art. 19.1 del TUE tras Lisboa).
Los principios generales comunes a los derechos de los Estados miembros podemos
considerarlos como punto de partida que, junto a los principios del Derecho
internacional y principios generales estrictamente de Derecho comunitario,
proporcionan la base, a partir de la cual, se desarrollan las normas necesarias para
resolver un problema a escala comunitaria. El carácter sui generis del Derecho
comunitario y su vinculación con el Derecho internacional y con los ordenamientos
jurídicos nacionales producen una conjunción que se manifiesta de una manera
especial en la función de los principios generales en el orden comunitario.
El Tribunal de Justicia es el encargado de la determinación de los mismos. Particular
relevancia tiene la inclusión por el Tribunal del respeto a los derechos fundamentales
como parte integrante de los principios generales del derecho que asegura el Tribunal.
En este sentido tiene una especial significación la Sentencia de 17 de diciembre de
1970 (asunto 11/70, caso Internationale Handelsgesellschaft mbH). El Tribunal se
planteará y resolverá que, para la apreciación de la validez de los actos adoptados por
las instituciones de la Comunidad no se puede tener en cuenta otra fuente que el
propio Derecho comunitario.
A los principios generales del Derecho se referían los Tratados de modo más o menos
directo antes de la reforma operada por el Tratado de la Unión. En efecto, el artículo
288 del TCE (actual 340 TFUE en el Tratado de Lisboa vigente) (antes y después de
su reforma por el TUE) se remite a los «principios generales comunes a los Derechos
de los Estados miembros» a la hora de establecer el principio de responsabilidad
extracontractual de la Comunidad por los daños causados por sus instituciones o sus
agentes en ejercicio de sus funciones.
El preámbulo del Acta Única hizo referencia a los derechos fundamentales y el
Tratado de la Unión dio un paso considerable al considerar que los derechos
fundamentales integran los principios generales del Derecho comunitario, al establecer
en su artículo 6.2 (antes F.2) que: «La Unión respetará los derechos fundamentales tal
y como se garantizan en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos
Humanos y de las Libertades Fundamentales firmado en Roma el 4 de noviembre de
1950, y tal y como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados
miembros como principios generales del Derecho comunitario». Sin embargo, el
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en su Dictamen 2/94 se manifestó
en contra de que la Comunidad Europea pudiera adherirse al citado Convenio Europeo
en la medida en que «entrañaría un cambio substancial del actual régimen comunitario
de protección de los derechos humanos», que según el Tribunal precisaría la
modificación del Tratado de la Comunidad Europea. Posteriormente, el Tratado de
Ámsterdam reforzó la línea iniciada por el Tratado de la Unión al que incorpora como

154
 apartado 1 del artículo 6 del TUE: «La Unión se basa en los principios de libertad,
democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y el
Estado de Derecho, principios que son comunes a los Estados miembros».
Considerable trascendencia tiene la reforma del Tratado de la Unión que ha llevado a
cabo el Tratado de Ámsterdam en el sentido de dar entrada al Tribunal de Justicia
en la fiscalización, de acuerdo con el artículo 46, d) del TUE, de la actuación de las
instituciones de acuerdo con el parámetro del respeto a los derechos
fundamentales establecido en el artículo 6.2 del TUE, en los ámbitos en que los
Tratados reconocen competencia al Tribunal de Justicia. Por otra parte, el Consejo
Europeo celebrado en Colonia los días 3 y 4 de junio de 1999 previó la elaboración de
una Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que fue proclamada
por el Consejo Europeo celebrado en diciembre de 2000, sin que se integrara en los
Tratados. Se previó su incorporación en el Proyecto de Constitución Europea que,
puesto que no entró en vigor, no sirvió para mucho. Finalmente, la Carta se
incorpora al Tratado de Lisboa con lo cual alcanza el rango jurídico de derecho
originario. El citado artículo 6 TUE dispone que « la Unión reconoce los derechos,
libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la
Unión Europea de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre
de 2007 en Estrasburgo, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados».
Ello servirá para subsanar las deficiencias más sobresalientes del Derecho de la Unión
Europea, pese a que el Tribunal de Justicia haya construido un sistema de derechos
fundamentales a partir de los materiales precarios que suministran los Tratados de la
Unión y de las Comunidades Europeas, particularmente a partir del artículo 6 del
TUE.
Hemos hecho referencia a la singularidad propia de este ordenamiento jurídico y,
también, a su inextricable vinculación con el Derecho Internacional y con los
ordenamientos jurídicos nacionales. Este rasgo produce una conjunción que se
manifiesta de una manera especial en la cuestión de los principios generales. De este
modo, dentro de la categoría general de los principios, en Derecho Comunitario tienen
cabida varias categorías de distinta naturaleza y función. Podemos distinguir de modo
sintético las siguientes categorías:
a) Los principios «constitucionales» del sistema, que son los principios recogidos en las
normas constitutivas, posición desde la que irradian e informan todo el ordenamiento
jurídico comunitario. Entre ellos se encuentran los principios de atribución,
subsidiariedad, proporcionalidad, no discriminación, etc.
b)Los principios generales del Derecho Comunitario, no conocen formulación en una
norma concreta del Derecho Comunitario, su formulación ha tenido lugar a partir de la
apreciación jurisprudencial como exigencia de racionalidad para la aplicación del
Derecho Comunitario. Provienen en su totalidad de una labor de «interpretación»
judicial cuyo límite indiscutible se halla en su incapacidad para colmar vacíos
normativos sustituyendo «al poder constituyente que se ejerce en el procedimiento de
revisión». El Tribunal de Justica ha gozado y goza de un amplísimo margen de
apreciación cuyo doble fundamento, como ya hemos afirmado, se encuentra en su
propia función de garante del respeto del Derecho en su interpretación y aplicación
(artículo 19.1 TUE) y en los caracteres del ordenamiento jurídico comunitario, que ya
hemos caracterizado como incompleto, evolutivo y heteronormativo.

Por otra parte, es posible destacar una serie de principios interpretativos materiales
de especial fuerza, que se deducen de los Tratados y que el Tribunal de Justicia ha
utilizado, con frecuencia, en sus sentencias. Entre los muchos principios que ha ido

155
decantando el Tribunal nos referiremos aquí a los principios de igualdad, cooperación,
solidaridad, no discriminación, subsidiariedad, proporcionalidad y confianza
legítima.
El principio de igualdad se deduce o establece en gran número de preceptos, los que
se refieren a la creación de un mercado interior sin fronteras interiores (artículo 26
TFUE), a la igualdad entre mujeres y hombres (artículo 2 TUE), en la creación de la
ciudadanía de la Unión (artículos 9 TUE, 18-25 TFUE), en la garantía de un nivel
equitativo a la población agrícola (artículo 39 TFUE), en la posibilidad de que los
ciudadanos de la Unión Europea, residentes en un Estado diferente al de su
nacionalidad, puedan votar en las elecciones al Parlamento europeo o elegir y ser
elegidos como ediles municipales en los municipios de su residencia con
independencia de su nacionalidad (artículo 22 TFUE), en la igualdad de la retribución
entre trabajadores y trabajadoras en el artículo 157 TFUE), etc.
El principio de cooperación, de leal cooperación, de los Estados miembros y las
instituciones comunitarias y de la Unión Europea para asegurar el cumplimiento de los
fines de la Unión, se deduce directamente del artículo 10 TCE y de los artículos 13.2 y
4.3 del TUE en el Tratado vigente de Lisboa. El Tribunal de Justicia en reiteradas
Sentencias así lo ha reconocido y de acuerdo con ellas los Estados miembros y las
Instituciones Comunitarias están vinculadas al principio de leal cooperación. Dicho
principio obliga positivamente a los Estados miembros a adoptar todo tipo de medidas
que garanticen la eficacia del Derecho comunitario y de la Unión, incluso mediante
normas de naturaleza penal. Debe entenderse que la obligación de cooperación se
extiende a las Instituciones comunitarias en sus relaciones con los Estados miembros.
El principio de solidaridad entre los Estados miembros se deriva de la adhesión a la
Comunidad e impide que los intereses nacionales puedan romper de modo unilateral el
equilibrio entre beneficios y cargas derivadas de dicha pertenencia. Este principio se
deduce de una interpretación sistemática de los artículos, entre otros, 2 TUE, 107
TFUE (art. 87 TCE) y 131 (art. 109 TCE).
El principio de no discriminación es de los que ha tenido una mayor proyección
jurisprudencial. Dicho principio no sólo prohíbe la discriminación con base en la
ciudadanía sino cualquier discriminación a través de procedimientos indirectos que
produzca el mismo resultado discriminatorio. La jurisprudencia ha puesto de
manifiesto que el principio general de igualdad, de que deriva la prohibición de
discriminación, es uno de los principios fundamentales del Derecho comunitario. La
proyección de ese principio se ha producido sobre el derecho procesal, pensiones,
retribución laboral, igualdad de trato fiscal a los estudiantes, libertad de circulación de
los trabajadores, organización común de mercados, etc.
Principio de subsidiariedad. Una de las cuestiones que ha suscitado un mayor debate
y controversia es el del ámbito competencial de la Comunidad y de la Unión. Se ha
interpretado por algunos sectores de opinión que la Comunidad estaba ampliando sus
competencias más allá de los Tratados, con base en débiles habilitaciones de éstos.
Lo cierto es que la técnica legislativa utilizada en los Tratados ha permitido una
expansión considerable de competencias de la Comunidad. No podía ser de otro modo,
al encomendar los Tratados a las Instituciones la consecución de una serie de fines en
extremo genéricos, o indefinidos, en vez de establecer competencias concretas sobre
materias específicas. La reacción más significativa ente este estado de opinión se en
encuentra en el artículo 5 del TCE redactado por el Tratado de la Unión
(originariamente como art. 3B) y actualmente también en el artículo 5 TUE y en la
formulación de nuevas competencias como en el caso de la educación, formación
profesional, cultura, etc. Recordemos también que el Protocolo nº 2 del Tratado se

156
 denomina Sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y
proporcionalidad.
Mayor luz arroja el punto 3º del artículo 5 TUE al establecer lo siguiente: «En virtud
del principio de subsidiariedad, en los ámbitos que no sean de su competencia
exclusiva, la Unión intervendrá sólo en caso de que, y en la medida en que, los
objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por
los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y local, sino que puedan
alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a
escala de la Unión». Del punto transcrito se deduce, sensu contrario, que la Unión
Europea tiene competencia exclusiva sobre ciertos ámbitos. Y la intervención de la
Unión se subordina a que los objetivos de una determinada acción no puedan ser
alcanzados suficientemente por los Estados miembros y, sin embargo, puedan ser
alcanzados con la intervención de la Unión.
La intervención de la Unión Europea se rige por el principio de proporcionalidad o
intensidad, o principio de moderación, es decir, «en virtud del principio de
proporcionalidad, el contenido y la forma de la acción de la Unión no excederán de
lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados». El Protocolo nº 2 sobre la
aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad parte del Tratado de
Ámsterdam. En él se establece que las Instituciones de la Unión Europea al ejercer sus
competencias deben respetar los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad.
También establece una serie de límites a la operatividad de los citados principios.
Dichos principios tienen como límite: el respeto de las disposiciones generales (arts.
335-358 TFUE) y los objetivos de la Unión Europea y en particular el acervo
comunitario y el equilibrio institucional.
Sobre la aplicación del principio de proporcionalidad, el Tribunal de Justicia ha
establecido que «exige que los actos de las Instituciones comunitarias no rebasen los
límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos
legítimamente perseguidos por la normativa controvertida».
El Tribunal de Justicia ha formulado y modulado el principio de confianza legítima.
Así, el derecho a reclamar su aplicación se extiende a todo particular que se encuentre
en una situación de la que se desprenda que la Administración comunitaria le hizo
concebir esperanzas fundadas (STPI de 17 de diciembre de 1998, caso Embassy
Lomousines & Services contra Parlamento Europeo20), exigiéndose, además, la buena
fe como requisito concurrente (STJCE de 12/5/1998, caso Landbrugsministeriet-EF-
Direktoratet/Steff-Houlberg Export I/S y otros21). Por otra parte ha establecido el
Tribunal que la aplicación del principio no es procedente en materias en que las
Instituciones comunitarias estén dotadas de un amplio margen de apreciación al elegir
los medios para realizar una determinada política (por ejemplo la política comercial
común).
Junto a los anteriores principios hay que considerar el conjunto de libertades que se
deducen directamente de los tratados, que han tenido un extenso y profundo
tratamiento jurisprudencial de entre los que destacan las libertades de circulación de
mercancías, personas, capitales, establecimiento, prestación de servicios, competencia,
prohibición de medidas de efecto equivalente, tutela de derechos de propiedad
industrial y comercial.

20
Asunto T-203/96.
21
Asunto C-366/95, Rec. 1998 pág. I-2661.

157
4. El Derecho Comunitario derivado. Los actos típicos (Arts. 249 CE (288 TFUE),
161 Euratom):

De acuerdo con los criterios expuestos en el punto anterior, hay que entender que todo
el Derecho no comprendido en las normas constitutivas es un «Derecho derivado»
en el sentido de que encuentra su «fundamento, alcance y límites» en la norma
constitutiva independientemente de su diversidad de naturaleza y forma. Se trata
de un sistema de enorme complejidad. El sistema de jerarquía que se quiso introducir
para racionalizar el modelo tampoco se ha establecido de forma expresa en el Tratado
de Lisboa, pero la reordenación y la nueva distinción entre actos legislativos y actos
no legislativos supone un punto de partida para elaborar una teoría más elaborada
sobre la aplicación del principio de jerarquía en el sistema jurídico de la Unión.
Antes de abordar de modo particular cada una de las distintas normas de carácter
institucional, es preciso referirnos a una serie de cuestiones de carácter general:

- Naturaleza y tipología. El Derecho derivado de naturaleza institucional es el que

alberga la actividad «normativa» o «los actos jurídicos de la Unión», que es la
calificación que aparece en la sección primera del Capítulo 2, Título I, Sexta Parte del
TFUE. Son la expresión formal de la producción por las Instituciones de actos
jurídicos vinculantes. De modo impropio se les identifica con la «legislación europea»,
en el sentido de que en él están contenidos los elementos formales más parecidos a la
actividad legislativa de un Estado. El propio TJ ha utilizado ya esta terminología en
muchas ocasiones: «actos cuasilegislativos», «ley comunitaria», «legislador
comunitario» o «poder legislativo».
Estos actos están previstos en el artículo 288 TFUE:
«Para ejercer las competencias de la Unión, las instituciones adoptarán reglamentos,
directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes».
En esta tipología se identifican como vinculantes los reglamentos, directivas y
decisiones, y como no vinculantes las recomendaciones y dictámenes.
Los actos tienen siempre la misma denominación y su caracterización general es
siempre la misma. Estos actos (los vinculantes) pueden haber sido adoptados por el
procedimiento legislativo ordinario (PE y Consejo a propuesta de la Comisión) o por
el procedimiento legislativo especial (adoptado por el PE con la participación del
Consejo o por el Consejo con la participación del PE). Los reglamentos, directivas o
decisiones adoptados por cualquiera de estos procedimientos son los actos legislativos.
Igualmente los Tratados han previsto que esta misma tipología de actos sirve para
describir los actos no legislativos: los actos delegados (art. 290 TFUE) derivados del
ejercicio de competencias delegadas a la Comisión que se adjetivan de «delegados», es
decir: «Reglamento delegado», «Directiva delegada» o «Decisión delegada»; los actos
de ejecución (art. 291 TFUE) en el ejercicio de competencias de ejecución conferidas
a la Comisión o al Consejo en PESC que se denominarán «de ejecución», así:
«Reglamento de ejecución», «Directiva de ejecución» o «Decisión de ejecución».
Además, al Consejo Europeo se le otorga una capacidad decisoria que deberá
materializarse en actos no legislativos que se distinguirán por su procedencia
(Decisiones de Consejo Europeo); al Banco Central Europeo se le confiere también la
capacidad de adoptar actos no legislativos, algunos de ellos coincidentes con la
denominación de la tipología general (reglamentos) y otros no (orientaciones o
instrucciones).

158
- Publicación, notificación y vigencia. La publicidad en cada lengua oficial de la
Unión es un requisito formal sustancial en relación con la aplicación del acto. No
afecta a su validez, sino a su eficacia. Desde 1958, la publicación se realizó en el
Diario Oficial de las Comunidades Europeas (DOCE), que, a partir del Tratado de
Niza, se sustituyó por la actual denominación de Diario Oficial de la Unión Europea
(DOUE).
Los actos que, según el artículo 297 TFUE, han de ser publicados en el Diario Oficial
son:

 Los actos legislativos. Reglamentos, directivas y decisiones adoptados conforme al

procedimiento legislativo ordinario o especial siempre se publican en DOUE. La única
diferencia es que los actos legislativos ordinarios van firmados por el Presidente del
Parlamento Europeo y por el Presidente del Consejo, mientras que los actos
legislativos especiales deberán llevar la firma del Presidente de la Institución de la que
emanen (PE o Consejo).
 Los actos no legislativos adoptados en forma de reglamentos, directivas (con todos
los Estados miembros como destinatarios) o decisiones (siempre que estas últimas no
indiquen un destinatario), con la firma del Presidente de la Institución de la que
emanen, se publicarán también en el DOUE.
Son éstos los actos sobre los que la exigencia de publicación es una condición sine
qua non para su aplicación y que son objeto de publicación en la serie L (legislación)
del DO.
El régimen de notificación está previsto por el artículo 297 TFUE (para las demás
directivas que no tienen como destinatarios a todos los Estados miembros y las
decisiones que indiquen un destinatario). Los cauces de notificación son el
diplomático para los Estados (a través de sus Representantes Permanentes) y el correo
con “acuse de recibo” para los particulares.
El régimen de vigencia, para los actos sujetos a publicación, viene determinado en el
propio artículo 297 donde se establece que la entrada en vigor se produce en la fecha
que los actos determinen o, en su defecto, a los veinte días de su publicación.

- Motivación de los actos. El artículo 296 TFUE dispone que «los actos jurídicos
deberán estar motivados y se referirán a la propuestas, iniciativas, recomendaciones,
peticiones o dictámenes previstos por los Tratados».
Estamos ante un requisito formal sustancial cuyo desconocimiento o insuficiencia
puede dar lugar a una declaración de nulidad por parte del TJUE.
La motivación exige que en el acto en cuestión se contemplen tres elementos:

 La mención expresa del fundamento o fundamentos jurídicos de la competencia en el

Tratado. Los distintos fundamentos comportan la garantía del respeto a la atribución
de competencias y al respeto del principio de subsidiariedad y proporcionalidad,
distintos niveles de participación de las Instituciones (en particular, el PE) y diferentes
ámbitos de legitimación de sus sujetos (Instituciones, Estados y particulares) para la
defensa de sus derechos frente al acto.
 Las «propuestas o dictámenes preceptivamente recabados», expresamente recogido
en el artículo 296 TFUE como garantía de respeto a las prerrogativas de las
Instituciones y órganos (así, los dictámenes del PE, del Consejo Económico y Social o
del Comité de las Regiones).
 Las razones de la adopción del acto que dentro de un margen de discrecionalidad
apuntan generalmente a una valoración de la situación, los objetivos y la necesidad del

159
 acto para alcanzarlos. La discrecionalidad ha sido limitada por el TJ y ha exigido que
las razones del acto deben aparecer de «manera clara e inequívoca» o marcando la
intensidad de la motivación en función de la propia naturaleza y finalidad del acto.
Especial relevancia adquiere en este sentido el «Protocolo 2 sobre la aplicación de los
principios de subsidiariedad y proporcionalidad». El artículo 5 del Protocolo 2 regula
de manera detallada la exigencia de motivación de los proyectos de actos legislativos
en particular.

Los actos típicos son aquellos actos de las instituciones cuya naturaleza y alcance
definen los Tratados, con mayor o menor precisión, como aquellos mediante los cuales
las instituciones deberán adoptar sus decisiones para el ejercicio de sus competencias
para la consecución de los objetivos del Tratado.
Como hemos dicho anteriormente, ni antes en el TCE, ni ahora en el TFUE se
determina la existencia de ningún tipo de jerarquía entre las normas más generales y
básicas que pueden adoptar el PE y el Consejo, el Consejo y, por delegación, la
Comisión, y las disposiciones más específicas que pueda adoptar la Comisión. Lo
único que las distingue puede ser su alcance o su generalidad o especificidad, no un
rango jurídico previamente establecido.
En el TFUE los actos típicos se encuentran, como hemos dicho anteriormente, en el
artículo 288 y tienen la característica común de referirse a la realización de la misión
de las instituciones, por lo que pueden definirse como actos específicamente
concebidos como instrumentos de actuación que tienen efectos jurídicos para terceros.
Se distinguen así de las disposiciones de alcance interno y de organización de la Unión
Europea.

A) El reglamento.
Mediante el reglamento la Unión puede ejercer el poder de legislar directamente para
los sujetos de derecho de los ordenamientos de los Estados miembros sin tener que
pasar por las instancias nacionales. En los sectores de competencias en los que se
prevé la posibilidad de adoptar esta norma, las instituciones de la Unión imponen
obligaciones y establecen derechos directamente para todas las personas físicas y
jurídicas que actúen en ese sector de actividad.
El artículo 288 del TFUE dispone que tendrá un alcance general, será obligatorio en
todos sus elementos y directamente aplicable en todos y cada uno de los Estados
miembros.

a)Alcance general.
El TJCE, en diversas sentencias ha ido delimitando distintos aspectos de este carácter
general, declarando que el reglamento no es aplicable a unos destinatarios limitados,
sino a categorías determinadas de forma abstracta y global, siendo ésta una
característica esencial y necesaria para que una norma pueda ser considerada como
reglamento.
Por el contrario, si la determinación de los destinatarios se establece en función de una
situación concreta, en la que no se pueden encontrar implicados más que algunos de
ellos, la norma adoptada respecto de esa situación se referiría a uno sujetos que se fijan
de antemano, careciendo así de alcance general y no pudiéndose considerar como
reglamento, aunque haya sido adoptada en esa forma.

b)Obligatorio en todos sus elementos.

160
 El TJCE adoptó en 1972 una sentencia en el asunto Granaria en donde define esta
característica de una forma que se puede considerar definitiva, al declarar que “no
puede admitir que un Estado miembro aplique de manera incompleta o selectiva las
disposiciones de un reglamento de la (entonces) Comunidad, obstaculizando así la
aplicación de algunos elementos de la legislación comunitaria respecto a los cuales
hubiera manifestado su oposición o considerado contrarios a determinados intereses
nacionales” y que “el alcance objetivo de las normas adoptadas por las instituciones
comunes no puede ser modificado por las reservas u objeciones que los Estados
miembros hayan formulado durante la elaboración”.
Esto significa que en el debate correspondiente a la elaboración de la norma que debe
tener lugar en el seno de la institución que finalmente la adopte, los representantes de
los Estados miembros podrán alegar todos los argumentos que estimen necesarios en
ese momento para la defensa de sus intereses.
Ahora bien, una vez llegados a un acuerdo y adoptada la norma por la mayoría
necesaria para ello, se constituye en un acto unilateral del Consejo o del Parlamento y
el Consejo, si es de acuerdo con el procedimiento legislativo ordinario, que actúan
como instituciones de la Unión, ejerciendo las competencias que como tales los
Tratados les atribuyen. En ese momento los Estados miembros ya no pueden realizar
reservas ni obstaculizar su aplicación sino que, por el contrario tienen que colaborar
para que despliegue la totalidad de sus efectos.

c) Directamente aplicable.
El reglamento es una norma directamente aplicable en todos los Estados miembros. Su
publicación en el DOUE es un requisito necesario para su eficacia y aplicabilidad,
derivada de su carácter obligatorio para todos los sujetos del derecho comunitario, tal
y como lo ha considerado explícitamente el TJCE en su jurisprudencia al mantener
que por su naturaleza y por su función en el sistema de fuentes del derecho de la
Unión, produce efectos inmediatos y, como tal, resulta adecuado para conferir a los
particulares derechos que las jurisdicciones nacionales están obligadas a proteger.
La aplicabilidad directa del reglamento significa que tiene validez automática en el
conjunto de la Unión, sin necesidad de interposición del poder legislativo de los
Estados miembros, desplegando sus efectos de carácter general y obligatorio de
manera efectiva y uniforme, de tal modo que puede conferir derechos e imponer
obligaciones a los Estados miembros, a sus órganos y a los particulares, tanto personas
físicas como jurídicas, tal y como lo hace la ley en los sistemas jurídicos internos de
los Estados miembros.
En este sentido el TJCE considera que el reglamento debe desplegar la plenitud de sus
efectos de una manera uniforme en todos los Estados miembros a partir de su entrada
en vigor y durante todo el tiempo de su vigencia. Como decía el TJCE en su sentencia
en el asunto Simmenthal (1978), “de esta manera estas disposiciones son una fuente
inmediata de derechos y obligaciones para todos aquellos a quienes conciernan, tanto
si se trata de los Estados miembros o de particulares que sean partes en relaciones
jurídicas que regule el derecho comunitario”.
Por eso también considera el Tribunal que es contraria a lo dispuesto en el Tratado
toda reproducción por actos legislativos nacionales de las disposiciones de los
reglamentos, porque “la aplicabilidad directa de un reglamento exige que su entrada
en vigor y su aplicación a favor o a cargo de los sujetos de derecho se realicen sin
ninguna medida que pueda suponer su recepción en el derecho nacional”.

161
B) La directiva.

De acuerdo con el artículo 288.3 del TFUE, la directiva es una norma cuyos
destinatarios son únicamente los Estados miembros. Se puede dirigir exclusivamente a
uno de ellos, a varios o al conjunto de los Estados miembros.
Al Estado o a los Estados miembros que sean sus destinatarios les obligará en cuanto
al resultado que en la norma se persigue, dejando a las instituciones internas del
Estado miembro destinatario de la norma la elección de la forma y de los medios para
incorporar su contenido a su sistema jurídico interno y así llevar a cabo de la forma
más eficaz el objetivo que establezca. Este procedimiento se denomina transposición.
Cuando la directiva tenga como destinatarios a todos los Estados miembros de la
Unión, se publicará en el DOUE y entrará en vigor en la fecha que en ellas se fije o, a
falta de ella, a los veinte días de su publicación.
Las directivas que tengan como destinatario a un Estado miembro nada más o a varios
de ellos (pero no a la totalidad) se notificarán a sus destinatarios y surtirán efecto a
partir de tal notificación.
En este caso su publicación en el DOUE sería a título informativo, pero no
constituirán un requisito para su eficacia.
El TJCE en su jurisprudencia ha ido estableciendo el criterio de aplicación de la
directiva, interpretando que la libertad que el Tratado deja a los Estados miembros, en
lo que respecta a la elección de formas y medios de ejecución de la directiva, mantiene
intacta su obligación de elegir la forma y los medios más adecuados para garantizar su
efecto útil. La competencia que se deja a los Estados miembros a este respecto está en
función del resultado que el Consejo y la Comisión se hubieran propuesto conseguir al
adoptar la directiva correspondiente. En este sentido, la elección de la forma y los
medios de ejecución ha de interpretarse en función del fin perseguido, por lo que el
Estado o los Estados miembros destinatarios deben utilizar para la transposición de la
directiva a su ordenamiento interno el tipo de norma que mejor se adapte a la
ejecución de la obligación que supone el contenido de la directiva, de tal manera que
nunca podría utilizar una disposición meramente administrativa cuando se trata de
incorporar un contenido general y abstracto, que lógicamente debería ser incluido en
una norma de tipo legislativo.
Sus efectos son:
 La directiva no es de alcance general, el Tratado prevé que sólo vincula a sus
destinatarios o sea a los Estados, aunque una vez que la misma pasa por las medidas
legislativas o reglamentarias internas, adquiere en su nivel final un efecto normativo.
 la directiva vincula en cuanto al resultado, lo que significa que los estados
disponen de total libertad para elegir el acto jurídico de transposición de la directiva
(ley, decreto, sentencia, circular) y la designación de los servicios encargados de
aplicarla.
 en principio la directiva no es directamente aplicable, sólo vincula a los
Estados Miembros, y sólo para ellos tiene efectos obligatorios, pero no tiene efectos
jurídicos para otros sujetos de derecho (particulares).

No obstante, el Tribunal de Justicia ha admitido que, en condiciones

particulares, ciertas directivas no están desprovistas de todo efecto directo en los
Estados Miembros, lo que ha llegado a difuminar un tanto su diferencia con los
reglamentos. En estos casos, el efecto directo de las directivas requiere que haya
vencido el plazo concedido al Estado miembro para su transposición y que la directiva

162
 sea suficientemente precisa, o aún sin ser precisa, que de su incumplimiento por el
Estado miembro se deriven perjuicios a un particular.

Este efecto directo se entiende sólo en sentido vertical; el contenido de la

directiva podrá ser invocado ante los tribunales del Estado miembro por los
particulares, frente a la Administración del Estado. Cuando se trate de una relación
horizontal o inter privatos, una directiva no ejecutada correctamente no puede, por sí
sola, crear obligaciones a cargo de un particular (que no es el destinatario de la
directiva ni tiene por qué conocer una directiva no publicada). Aunque algún sector
doctrinal reclama dicho efecto directo horizontal cuando la no trasposición pueda
originar discriminación en dichos Estados en materia laboral o de consumo, ya que sí
se puede invocar el incumplimiento frente al Estado, pero no frente al sector privado.

C) La decisión.

La decisión es un acto obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable

pero no tiene carácter general y abstracto sino que es una disposición individualizada,
que tiene un alcance determinado y que vincula a unos destinatarios concretos,
respecto de una materia específica. Puede tener varias modalidades:
a) Si está dirigida a una empresa puede estar adoptada, por ejemplo, para declarar la
nulidad de un acuerdo celebrado con otra empresa o cualquier práctica concertada
contraria a las normas que regulan la competencia entre empresas.
b)Si está dirigida a un Estado miembro, puede tratarse de una autorización para adoptar
medidas de salvaguardia respecto de cualquier materia o situación que le afecte o para
cualquier tipo de concesión que el Estado necesite especialmente, de acuerdo con los
Tratados.
c) Sin embargo, cuando la decisión esté dirigida a varios o a todos los Estados miembros
de la Unión resulta difícil de determinar si se trata de un acto de carácter colectivo
(conjunto de actos individualizables) pero dirigido a cada uno de los Estados
miembros o de un acto normativo de carácter general que en realidad constituye un
reglamento con una denominación equivocada por estar adoptado en forma de
decisión, porque reglamento y decisión en la práctica sólo se distinguen por su
alcance.

El TJCE en su jurisprudencia ha declarado que las características esenciales de la

decisión resultan de la limitación de los destinatarios a los que se dirige, por lo que
para determinar este tipo de acto hay que analizar si concierne individualmente a
sujetos determinados.
Por otra parte, el TJCE considera que, tanto para los destinatarios particulares como
para los Estados miembros, las decisiones tienen efecto directo y establecen
obligaciones claras, precisas e incondicionales.
Al ser un acto de alcance individualizado para unos destinatarios determinados, ser
directamente aplicable y tener efecto obligatorio, que por lo tanto afecta directamente
al área de derecho y obligaciones del sujeto a quien se dirige, para que entre en vigor
tiene que ser notificado a sus destinatarios, sin que sea suficiente para su aplicación su
publicación en el DOUE, que sólo tendría valor informativo.
En cuanto a la motivación, aparte de que no debe ser tan importante como la de los
reglamentos, en el caso de las decisiones por las que se impone una multa en materia
de la regulación de la competencia entre empresas, se considerará suficiente siempre
que ponga de manifiesto, de forma clara y coherente, las consideraciones de hecho y

163
 de derecho en las que se base la condena de los interesados, a fin de permitir, tanto a
ellos como al TJCE en caso de recurso, conocer los elementos esenciales del
razonamiento de la Comisión al imponer dicha multa.

D) Dictámenes y recomendaciones.

Ni los dictámenes ni las recomendaciones son actos vinculantes. El Tratado establece

el carácter no obligatorio de estos actos que, no obstante, tienen ciertas consecuencias
jurídicas.
Aunque sean parecidos, se considera que el dictamen es un acto que se adopta para
expresar una opinión sobre una cuestión determinada, de hecho o de derecho, mientras
que la recomendación es un acto que tiene por objeto orientar cómo se debe proceder a
aproximar las legislaciones de los Estados miembros. Se diferencia de la directiva
porque no supone que el o los destinatarios tengan la obligación de actuar de acuerdo
con el contenido del acto, mientras que la directiva tiene un contenido que impone una
obligación de resultado.
El Tratado regula la emisión de dictámenes por las instituciones en el proceso de
adopción de decisiones en los artículos correspondientes a la regulación de cada
materia específica.
Hace lo propio respecto de las recomendaciones al disponer que la Comisión las
adoptará respecto de materias comprendidas en el Tratado, si éste lo dispone
expresamente o si la Comisión lo considera necesario.
Es habitual en la doctrina identificar el contenido de la recomendación con la
indicación de una conducta a seguir o la modificación de una situación o
comportamiento, mientras que el dictamen contendría una opinión o valoración de
situaciones o conductas. Su diferenciación es, en la práctica, complicada. Su carencia
de obligatoriedad lleva a parte de la doctrina a considerar que, simplemente, no son
actos jurídicos. Debemos considerar que la carencia de obligatoriedad no los priva del
carácter jurídico sino, exclusivamente, de sanción directa.
Tanto un instrumento como otro adquieren significado por relación a los contenidos
normativos obligatorios y en función de ellos pueden tener vinculadas, de manera
indirecta, consecuencias jurídicas, excluida naturalmente la sanción.
Así, en la sentencia Grimaldi en relación con una recomendación de la Comisión sobre
la conveniencia de la adopción de una lista europea de enfermedades profesionales, el
TJ afirmó que esta lista establecida en la recomendación debería ser considerada a
efectos de interpretación de las normas nacionales y de la Unión por los jueces
nacionales. Que a un dictamen se le pueden vincular “consecuencias jurídicas” parece
indiscutible como en el caso de los “dictámenes motivados”, cuya inobservancia por el
Estado en el plazo fijado por el dictamen faculta a la Comisión interponer el recurso
por incumplimiento según prevé el artículo 258 TFUE.

E) Los actos atípicos.

A esta categoría pertenecen los actos que, por diversas razones, no están incluidos en
los tipos considerados como actos típicos. Algunos de ellos sólo tienen un alcance
interno, mientras que otros pueden tener efectos jurídicos fuera del ámbito de las
instituciones. Se denominan “actos atípicos” y tienen su origen en la práctica de las
instituciones.
Se trata de un número abierto de actos de naturaleza un tanto oscura y efectos jurídicos
indeterminados cuya presencia en el orden jurídico de la Unión es lo único

164
 indiscutible. «Decisiones del Consejo», «Decisiones del Consejo y de los
representantes de los Gobiernos de los Estados Miembros», «Resoluciones»,
«Programas» suelen encuadrarse en esta categoría de actos atípicos. La razón de su
existencia puede ser porque, unas veces, los Tratados han previsto la competencia pero
no ha precisado el tipo de acto correspondiente para su ejercicio; otras veces se trata
de actuaciones de las Instituciones sobre ámbitos en los que hay una cierta debilidad
en la determinación de la competencia pero que no excluye ciertas posibilidades de
actuación institucional y se ha eludido aludir a los actos típicos; en otras ocasiones los
actos internos (reglamentos internos de las Instituciones) prevén la adopción de ciertas
regulaciones no contempladas en las categorías generales (un caso ilustrativo fue la
“Decisión” del Parlamento Europeo de 9 de marzo de 1994 sobre el Defensor del
Pueblo Europeo).
El artículo 296.1 del TFUE dispone que «cuando los Tratados no establezcan el tipo
de acto que deba adoptarse, las instituciones decidirán, en cada caso, conforme a los
procedimientos aplicables y al principio de proporcionalidad».
Observamos en la literalidad del artículo una “flexibilidad” que unida a ciertas
indeterminaciones como que las Instituciones adoptarán «principios», «reglas»,
«normas», «orientaciones», «instrucciones», etc.
Su justificación está en las necesidades que plantea la práctica para la consecución de
los objetivos de los Tratados. Su razón de ser es la de servir para solucionar algún tipo
de dificultad surgida en la aplicación del ordenamiento jurídico de la Unión.
El hecho de no encontrar fundamento en ninguna norma de los Tratados no les
invalida porque no se adoptan para ejercer directamente competencias de las
instituciones y, por lo tanto, no despliegan de inmediato efectos jurídicos para
terceros, sino que se utilizan en el ámbito interno de las instituciones como elementos
necesarios para la adopción de otros actos que sí servirán para el ejercicio de las
competencias que las instituciones tienen atribuidas.
Se puede considerar que los principales actos sin denominación son:
a) Los actos internos, entre los que se pueden distinguir, por una parte, los actos relativos
a la organización y al funcionamiento de las instituciones y, por otra parte, los
preparatorios de actuaciones concretas como, por ejemplo, los “programas” que las
instituciones deben elaborar antes de adoptar las directivas que regulen sectores
determinados de actividad. Estos actos no tienen efectos fuera del ámbito institucional.
b)Los acuerdos institucionales, que constituyen al mismo tiempo una forma alternativa
de arreglo de los conflictos interinstitucionales y un sistema pactado de proceder a
sentar las bases para regular una determinada materia, haciendo posible la posterior
adopción de decisiones o de los correspondientes actos que se deban adoptar respecto
de la materia objeto del acuerdo. Son respuestas programáticas y puntuales a
problemas recurrentes en la aplicación de determinadas disposiciones de los Tratados
y su adopción es fruto de una transacción entre las instituciones implicadas que
simplifica y estructura la regulación de la materia en cuestión. Por su trascendencia y
por el desarrollo que alcanza como acto jurídico codificador de toda una serie de
acuerdos precedentes, es importante el “Acuerdo interinstitucional de 6 de mayo de
1999 entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión sobre la disciplina
presupuestaria y la mejora del procedimiento presupuestario” (DOCE C172 1999).
Dada su creciente importancia, el TFUE los regula en el artículo 295 al disponer que
“el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión llevarán a cabo consultas
recíprocas y organizarán de común acuerdo la forma de su cooperación. A tal efecto
y dentro del respeto a los Tratados, podrán celebrar acuerdos interinstitucionales que
podrán tener carácter vinculante”.

165
c) Los actos peculiares, que son aquellos que no responden a una posible clasificación
previa pero que las instituciones tienen que adoptar en un momento determinado para
regular situaciones puntuales. Aunque no estén previstos en los tratados tienen que
adoptarse, por lo menos, en conformidad con su espíritu. Su límite natural y básico es
el de no entrar en contradicción con ninguna norma de derecho precedente.

5. La costumbre en el ordenamiento jurídico comunitario.

Dentro del derecho no escrito, la costumbre se ha considerado en cualquier

ordenamiento jurídico como fuente de Derecho22. En lo que respecta al Derecho
comunitario, aunque la posición doctrinal mayoritaria es partidaria de no excluir la
costumbre como fuente, sino al contrario, reconocer que en derecho comunitario es
también perfectamente posible el surgimiento de usos o conductas, aceptadas como
obligatorias tanto por las instituciones como por los Estados miembros, lo cierto es
que su identificación en la práctica jurídica ha encontrado dificultades, quizá debido a
la relativa juventud de las Comunidades y de la todavía más reciente Unión Europea,
aunque esto no sea motivo suficiente para descartarla en cuanto que, como es sabido,
en la práctica internacional e interna nos encontramos con costumbres instantáneas. Es
evidente que en Derecho comunitario nos encontramos con prácticas de carácter
institucional, como por ejemplo, las preguntas que el Parlamento dirige al Consejo,
práctica considerada como derecho; pero sería difícil la identificación de costumbres
sin carácter institucional, sobre todo al tratar de demostrar que la práctica reiterada va
acompañada de la correspondiente y necesaria convicción de actuar conforme al
derecho, aun más si tenemos en cuenta que las acciones institucionales deben basarse
en los Tratados constitutivos de las Comunidades y de la Unión y no, en general, en el
comportamiento efectivo de la institución y en la correspondiente convicción de
vinculación jurídica. El hecho de que, por otro lado, la jurisprudencia comunitaria no
haya hecho referencia a ella, es otra de las razones para dudar de su existencia.

22
El artículo 1.1 del Código civil español dice textualmente: «Las fuentes del ordenamiento jurídico
español son la Ley, la costumbre y los principios generales del derecho». El mismo artículo en su
apartado 3º establece que «la costumbre sólo regirá en defecto de Ley aplicable, siempre que no sea
contraria a la moral o al orden público y que resulte probada».

166
TEMA V: LAS RELACIONES DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA-
DERECHO NACIONAL.

1.- El principio de eficacia directa.- 2. El principio de primacía.- 3. El principio de

responsabilidad del Estado por daños causados por incumplimiento del Derecho
Comunitario.- 4. La tutela cautelar y judicial de los Principios.

1. El principio de eficacia directa.

1.1. Su significado como principio de recepción del Derecho Comunitario en

el Derecho interno y como Derecho de los particulares a invocarlo ante
las jurisdicciones nacionales.

En su significado tradicional, la aplicabilidad directa de una regla de

Derecho internacional hace referencia a la aptitud de tal regla para que
sea aplicable en el ámbito interno de un Estado sin necesidad de que el
Estado adopte ninguna medida interna de ejecución. Así lo había
declarado el TPJI en 1928 siempre que se pudiera deducir que esa era la
voluntad de los Estados partes del Tratado (el carácter self executing de
disposiciones de un Tratado). Ahora bien, si el carácter self executing de
disposiciones de un Tratado son más bien excepcionales en Derecho
internacional, en el Derecho Comunitario, la aplicabilidad directa, además
de ser una de las características esenciales de todo reglamento
comunitario, se ha convertido en la característica de parte de las
disposiciones del TUE.
Eficacia directa de las normas de la Unión significa que pueden desplegar
por sí mismas plenitud de efectos de manera uniforme en todos los
Estados miembros a partir de su entrada en vigor y durante toda la
duración de su validez. En consecuencia, crean derechos y obligaciones
para todos aquellos que puedan verse afectados por su ámbito de
aplicación, pudiendo ser invocadas ante las autoridades públicas
(administrativas y judiciales), las cuales tienen la obligación de
salvaguardar esos derechos y obligaciones.
La aplicabilidad directa constituye un medio muy eficaz de evitar la
inercia de los Estados que, tradicionalmente, suelen tardar (a veces de
modo considerable) en cumplir sus obligaciones internacionales. En
efecto, una norma comunitaria “directamente aplicable”, además de no
necesitar la adopción de ninguna norma interna para ser aplicable en el
territorio de cada Estado miembro, confiere, a la vez, derechos a los
particulares para invocar dicha regla de Derecho Comunitario ante los
tribunales nacionales que son los que deben de velar por su aplicación.
Se ha utilizado indistintamente esta expresión de “aplicabilidad directa”
como sinónimo de “efecto directo”. Sin embargo, se puede decir que
mientras toda norma comunitaria “directamente aplicable” surte a la vez
“efecto directo”, sin embargo hay normas comunitarias de Derecho
derivado que pueden surtir “efecto directo” sin por ello ser “directamente
aplicables”, como es el caso de las directivas.
Por tanto, es conveniente distinguir dos vertientes en el principio del efecto
directo del Derecho de la Unión:

167
a) La aplicabilidad directa (o inmediata) como principio de recepción del
Derecho Comunitario se puede considerar como aquella propiedad de
una norma comunitaria que hace que no precisa de interposición
normativa para integrarse en el ordenamiento interno de los Estados
miembros.
b) El efecto directo debe considerarse como la posibilidad para los
particulares (personas físicas o jurídicas) de invocar la norma
comunitaria ante las jurisdicciones nacionales para que sea aplicada
por estas en sus relaciones con la Administración pública del Estado
miembro o frente a otros particulares.

La noción de eficacia directa ha sido deducida mediante una

metodología interpretativa de los Tratados haciendo uso de los
métodos de interpretación sistemático y teleológico: mostrar la
coherencia y los objetivos de la norma en el marco de las finalidades
últimas de los Tratados a cuya realización el Tribunal de Justicia debe
contribuir.
La construcción de este principio está estrechamente unida a
referencias constantes a la estructura y objetivos de la Unión, a la
especificidad y a la autonomía de su ordenamiento y a la participación
de los pueblos de los Estados miembros en la construcción europea. El
Tribunal de Justica se refirió tempranamente al principio de la eficacia
directa en la célebre sentencia Van Gend en Loos, de 5 de febrero de
1963.
La defensa de los Países Bajos puso de relieve que el Tratado no
obligaba más que a los Estados miembros, los cuales son libres de
decidir la forma en que entienden respetar esta obligación; el artículo
12 no tendría efectos internos y, por tanto, no podría tener efecto
directo. Así pues, la cuestión quedaba planteada: ¿puede un particular
hacer valer un supuesto derecho justificándolo en una obligación
establecida entre Estados? En el fondo, también se estaba dilucidando
si un particular podía exigir a un Estado miembro el cumplimiento de
una obligación internacional establecida en una norma de la Unión.
Para el Tribunal el Tratado CE (hoy TFUE) no es un tratado como
otros muchos, es “algo más” que una norma internacional, pues
expresa la existencia de unas complejas relaciones que desbordan las
iniciales relaciones entre los Estados que cooperaron en la adopción de
los Tratados.
El principio de eficacia directa de las normas de la Unión se funda en
el carácter objetivo de los Tratados. En efecto, el respeto a los Tratados
y a los actos de las Instituciones se impone a cualquiera (Estados
miembros, Instituciones y particulares) que se vea afectado por el
campo de acción de una norma de la Unión.
El Tribunal de Justicia considera que las disposiciones de los Tratados,
aunque destinados en principio a regular relaciones interestatales,
pueden ser invocadas por los particulares y que éstos deduzcan, de las
obligaciones asumidas por los Estados, derechos en su favor
protegibles por las jurisdicciones nacionales. En primer lugar, el
Tribunal apoya esa opción desde una concepción de una Comunidad
de pueblos frente a la estricta organización de Estados. Las

168
denominadas, entonces, Comunidades Europeas son también “algo
más” que unas organizaciones internacionales: son una Comunidad de
pueblos y una Comunidad de Estados.
Hay que entender que los pueblos de los Estados miembros están
presentes como participantes en la construcción europea (piénsese en
el Parlamento y en el Comité Económico y Social). Es decir, la UE se
crea en virtud de las atribuciones, en materias restringidas, de
“derechos soberanos, y sus sujetos no son solamente los Estados
miembros sino también sus nacionales”. Efectivamente, en todas las
Constituciones de Estados democráticos la soberanía reside en el
pueblo (no en las Instituciones del Estado) y del pueblo emanan los
poderes del Estado (art. 1.2 de la Constitución española). Por
consiguiente, lo que se dilucida en las normas de la Unión es el
ejercicio de derechos y obligaciones en el marco de la creación de
un mercado común que puede afectar directamente a los
particulares.
Por otro lado, el Tribunal opone a los Estados miembros sus propios
actos, es decir, las obligaciones asumidas en los Tratados y su
compromiso de respeto y cooperación leal (art. 4.3 TUE, antiguo art.
10 TCEE), así como haber aceptado el mecanismo de cooperación
judicial (el procedimiento prejudicial) del artículo 267 TFUE (antiguo
art. 177 TCEE), mediante el cual los Estados han reconocido que las
personas físicas y jurídicas puedan hacer valer sus derechos y
obligaciones contenidos en las normas de la Unión ante los jueces
nacionales a favor de sus pretensiones. En el caso Van Gend en Loos
no hay una invocabilidad estricta fundada en el destinatario concreto
del derecho, sino en una invocabilidad amplia («los beneficiarios»), la
cual es más que suficiente para el TJCE.
En los Tratados hay disposiciones que, de forma clara y expresa,
establecen directa y exclusivamente derechos y obligaciones para los
particulares (así los arts. 101, 102… TFUE). El valor excepcional de la
sentencia Van Gend en Loos es que declara efectos para los
particulares de una obligación de abstención impuesta a los Estados
miembros.
El Tribunal de Justicia sitúa en un marco de teoría general del Derecho
la necesaria correlación entre obligación y derecho, obligación de los
Estados de no aumentar los aranceles y derecho de los particulares a
confiar en los compromisos de los Estados y beneficiarse de su
cumplimiento.
A la luz de la sentencia Van Gend en Loos, el efecto directo significa:

- que las normas de los Tratados pueden producir efectos directos

(derechos y obligaciones) inmediatos, por sí mismas, sin precisar de
normas nacionales para su aplicación o sin que éstas sean un obstáculo
para su aplicación;
- que los particulares pueden hacer valer ante los poderes públicos
nacionales los derechos que se deriven de las normas de la Unión, y
dichos poderes deben asegurar el respeto a las obligaciones asumidas
por los Estados en los Tratados y proteger los derechos individuales.

169
 En cuanto a los requisitos para determinar la eficacia directa, la
jurisprudencia los ha simplificado en dos:

- que la norma sea “clara y precisa” o “suficientemente precisa”, es

decir, que la obligación que expresa lo haga en términos claros e
inequívocos y desprovista de ambigüedades.
- que su mandato sea incondicional, es decir, que no haya posibilidad
de interpretaciones discrecionales por parte de las autoridades públicas
nacionales o de las Instituciones de la Unión.

1.2. La eficacia directa de los Tratados.

La sentencia Van Gend en Loos supuso el pronunciamiento del Tribunal

de Justicia a favor del efecto directo de una obligación de abstención
dentro de las relaciones verticales (particulares frente al Estado).
Más tarde, en la sentencia Lütticke (16 de junio de 1966), el Tribunal
estimó que también los Tratados engendran derechos para los particulares
que las jurisdicciones deben proteger. En ese asunto se trataba de una
norma clara e incondicional, que establecía una obligación de eliminar o
modificar las disposiciones contrarias al principio de no discriminación en
materia fiscal en un determinado plazo; dado que dicha obligación no
dejaba margen de apreciación a su vencimiento, el incumplimiento de la
obligación de hacer la transforma en obligación de abstenerse de aplicar
aquellas normas que se tenían que haber eliminado o modificado.
El efecto directo se puede invocar tanto en las relaciones de los
particulares con las administraciones públicas –llamada relaciones
verticales-, como en las relaciones entre particulares (relaciones
horizontales) en las que el sujeto de la obligación reclamada es un
particular.
La sentencia Walrave23 significó el pronunciamiento del Tribunal de
Justicia a favor del efecto directo de los antiguos artículos 7 y 48 TCE –
libre circulación de trabajadores y principio de no discriminación en
materia laboral en razón de la nacionalidad (arts. 18 y 45 TFUE)- en las
relaciones entre particulares, en un caso que afectaba a una relación
jurídica de deporte profesional, regulada mediante contrato individual y la
reglamentación de una organización privada (la Unión Ciclista
Internacional).
En la sentencia Defrenne24, sobre las relaciones contractuales de carácter
laboral, que vinculaban a la compañía aérea belga Sabena con la azafata
Defrenne, el Tribunal estimó que el antiguo artículo 119 TCE (hoy 157
TFUE), sobre no discriminación entre trabajadores masculinos y
femeninos

se impone, no solamente a la acción de las autoridades públicas, sino que

se extiende igualmente a todos los convenios que tienen como fin regular
de manera colectiva el trabajo asalariado, así como a los contratos ente
particulares.
23
Sentencia de 12 de diciembre de 1974, Walrave, 36/74.
24
Sentencia de 8 de abril de 1976, Defrenne II, 43/75, fund. 39.

170
 Es decir, el artículo 119 TCE (hoy 157 TFUE) “impone a los Estados una
obligación de resultado que debía ser imperativamente realizada en un
plazo determinado”, esa obligación de resultado debe ser aplicada
directamente en las relaciones entre particulares. Llegado el caso, los
órganos jurisdiccionales deben proteger los derechos que la disposición
atribuye a los administrados, frente a discriminaciones establecidas en
disposiciones legislativas o convenios colectivos o contratos de trabajo.

1.3. La eficacia directa de los Reglamentos.

El Reglamento es una norma de la que quizás pueda decirse que es la norma

más completa, puesto que tiene alcance general y es obligatorio en todos sus
elementos. Más allá de una aproximación de legislaciones, tiende claramente
a sustituir a una norma interna de los Estados miembros. Por ello en la
definición dada por el artículo 288 TFUE se le ha dado como tercera
característica la de ser directamente aplicable. Lo que significa, como hemos
visto, que no precisa de ninguna norma o acto legislativo interno de recepción
para su aplicación inmediata en los Estados miembros y confiere derechos a
los particulares que las jurisdicciones nacionales tienen las obligación de
proteger.
Los Estados no puede formular reservas; ni unilateralmente conceder
excepciones; ni, como dijo el Tribunal de Justicia,

Excusarse en disposiciones o prácticas de su orden interno para justificar el

incumplimiento de las obligaciones y plazos resultantes de los reglamentos
comunitarios.

Desde el momento de su publicación en el Diario Oficial de la UE y su

entrada en vigor, el Reglamento obliga tanto a los Estados miembros como a
las Instituciones Comunitarias y, en su caso, a los particulares, reuniendo,
además, por su propia naturaleza, las condiciones que el TJCE ha puesto de
relieve para que las disposiciones del TCE (TUE) puedan tener efecto directo
(claridad, precisión e incondicionalidad).
Por lo que se refiere al alcance de la eficacia directa de los Reglamentos, hay
que destacar que éste puede ser tanto “vertical” como “horizontal”. En
general el efecto directo es invocable por los particulares en sus relaciones
verticales, es decir, frente a las autoridades estatales, y frente a las
Administración pública (efecto directo “vertical”), lo que es el alcance más
habitual de la eficacia directa. Sin embargo, también son invocables un
Reglamento o una disposición del TUE por los particulares en sus relaciones
con otros particulares (efecto directo “horizontal”).

1.4. Las Directivas, requisitos y límites de su eficacia directa.

Como ya sabemos, la Directiva es un tipo de acto jurídico del ordenamiento

jurídico de la Unión Europea cuyos destinatarios son los Estados miembros, a
los que obliga a alcanzar determinado resultado, pero no afecta directamente
a los particulares. En efecto, la Directiva no es directamente aplicable, por su
naturaleza, sino que corresponde a cada Estado miembro destinatario de la

171
misma adoptar las medidas legislativas internas para que se cumplan los
objetivos esenciales marcados por ésta. Por tanto, es necesaria una recepción
o transposición de la Directiva en el ordenamiento interno de cada Estado
miembro destinatario por medio del acto legislativo que el mismo estime
oportuno y en el plazo que establezca la propia Directiva. Si la Directiva es
correctamente transpuesta en Derecho interno, es esta normativa interna
adoptada por el Estado miembro la que podrá, en su caso, invocar el
particular. De esta manera la Directiva, en principio, tan sólo producirá un
efecto indirecto.
Ahora bien, si un Estado miembro obligado a cumplir una Directiva no
adopta la normativa interna para cumplirla en el plazo previsto o la normativa
interna adoptada no transpone correctamente dicha Directiva, los particulares
ya no tendrían norma interna que invocar. Por ello, el TJCE ha considerado
que en estos casos de incumplimiento de la Directiva por parte de un Estado
miembro, los particulares podrán invocar directamente los derechos que se
derivan de la propia Directiva. De esta manera ha conferido cierta eficacia
directa a las Directivas.
Sin embargo, sólo se producirá dicho efecto directo de una Directiva en
determinadas circunstancias, a saber:

- Por la falta de cumplimiento de la Directiva en plazo o la incorrección en su

ejecución.
- Sólo podrán invocarse directamente las disposiciones de la Directiva que
supongan una obligación clara, precisa e incondicional.

El efecto directo de una Directiva se ha fundamentado en la obligación del

Estado de cumplir la obligación de resultado que esta pretendía. Y de esta
manera, el TJCE ha procurado paliar los efectos perjudiciales para los
particulares del incumplimiento de una Directiva por un Estado miembro.
Por lo que se refiere al alcance del efecto directo de las Directivas, hay que
destacar que en el asunto “Constanzo” (22/6/89) el TJCE confirmó que el
efecto directo afectaba a todas las autoridades del Estado, cualquiera que sea
la actividad que desempeñe el Estado, incluso si actúa como empresario. Lo
esencial es que el Estado miembro no pueda sacar ventajas de haber
incumplido el Derecho Comunitario.
Sin embargo, no cabe el efecto directo horizontal de una directiva. Se ha
planteado en diversos asuntos si podía llegar a tener efecto directo horizontal.
Esta cuestión no había sido resuelta con absoluta claridad por el TJCE. Pero,
finalmente, ha resuelto que sólo se puede dar en las relaciones entre el
particular y las autoridades del Estado, por tanto el TJCE sólo ha admitido el
efecto directo vertical, de modo que no puede invocarse entre particulares
sino sólo contra la Administración pública. Ello no ha estado exento de crítica
por un sector de la doctrina.

1.5. El efecto directo de las Decisiones.

Las Decisiones pueden tener por destinatarios particulares concretos o

Estados miembros. Las que tienen por destinatarios a los Estados miembros
son las que tienen carácter normativo. Por primera vez se planteó al TJCE en

172
 el asunto “Grad” (17/12/70) si una Decisión del Consejo de 1965 relativa a
la armonización de determinadas disposiciones que incidían en la
competencia en el transporte por ferrocarril, carretera y por vía navegable
podía ser invocada por particulares. El TJCE respondió por primera vez
afirmativamente.
Dado el carácter obligatorio de las Decisiones, podrían producir efectos
análogos a los Reglamentos, ya que son obligatorias en todos sus elementos
para el destinatario y sería incompatible con el carácter imperativo que el
artículo 288 reconoce a la Decisión negar que, en principio, los particulares
afectados puedan invocar la obligación que establece. En efecto, el efecto útil
de dicho acto se debilitaría si a los nacionales del Estado de que se trate se les
privara de la posibilidad de invocarlo ante los órganos jurisdiccionales de
dicho Estado y éstos no pudieran tomarlo en consideración como elemento
integrante del Derecho de la Unión.

2. El principio de primacía.

2.1. Fundamento.

La jurisdicción internacional no ha justificado nunca la primacía de los

tratados internacionales en las constituciones estatales. Este principio general
del Derecho relativo a la no invocabilidad del Derecho interno frente al
tratado internacional ha sido confirmado por los propios Estados. Hay que
recordar el principio pacta sunt seruanda codificado en los artículos 26 y 27
del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969.
El fundamento de la primacía del Derecho de la Unión tampoco puede
residir en los preceptos constitucionales de cada Estado miembro: sería
un fundamento variado y variable con eventuales consecuencias distintas en
el patrimonio jurídico de los particulares y en las obligaciones asumidas por
cada Estado miembro.
Las relaciones entre el Derecho de la UE y el Derecho interno hay que
situarlas en la línea que parte de la autonomía del propio ordenamiento
jurídico de la Unión, de la atribución de competencias a favor de las
Instituciones y de la colaboración o complementariedad funcional de los
dos órdenes jurídicos que se integran para formar parte del Derecho
que se aplica en cada Estado miembro.
La construcción jurisprudencial de este principio se basa en la sentencia
Costa c. ENEL de 1964.
El Tribunal fundamenta la primacía, en su sentencia Costa c. ENEL, sobre
cuatro importantes bases:

1.ª La naturaleza y características específicas de las Comunidades Europeas

(hoy Unión Europea) y de su ordenamiento. El Tribunal tiene en cuenta que
las Comunidades están dotadas de poderes efectivos tanto en el plano interno
como externo,

que emanan de una limitación de competencias o transferencias de

atribuciones de los Estados a la Comunidad.

173
 Esta atribución entraña una limitación definitiva, en determinados ámbitos,
de sus derechos soberanos en favor de este ordenamiento jurídico, por lo que
no puede prevalecer una norma nacional posterior sobre estos derechos
definitivamente transferidos.

2.ª La primacía se basa también en el carácter obligatorio de las normas de

Derecho derivado, expresamente previsto en el artículo 288 TFUE: los
Estados han conferido a los reglamentos, directivas y decisiones el
carácter de normas obligatorias (aunque con alcance diverso).
Por consiguiente, las jurisdicciones nacionales deben abstenerse de aplicar
cualquier disposición interna y, especialmente, aquellas cuya ejecución sería
susceptible de obstaculizar la ejecución de una decisión comunitaria.

3.ª El compromiso de cooperación leal en el cumplimiento de los Tratados y

del Derecho derivado, aceptado expresamente por todo Estado miembro, le
obliga a abstenerse de toda medida susceptible de poner en peligro la
realización de los objetivos de los Tratados (art. 4 TUE). Los Estados se han
comprometido expresamente a cumplir las obligaciones derivadas de los
Tratados o resultantes de los actos de las Instituciones, de modo que la
adopción de normas internas posteriores (o la aplicación de normas internas
anteriores) incompatibles con una norma de la Unión supondría violar ese
principio de lealtad que traduce en este ámbito el más importante principio
general del Derecho: pacta sunt seruanda.

4.ª Los Estados miembros han aceptado que los Tratados y el Derecho
derivado se apliquen sin discriminación basada en la nacionalidad de los
particulares (art. 18 TFUE). Si se permitiera que cada Estado pudiera alterar
la regla común, las obligaciones y derechos de los particulares variarían de
un Estado a otro a causa de medidas unilaterales de los Estados; la
invocación de normas constitucionales o legislativas permitiría a algunos
nacionales de los Estados miembros escapar a las reglas comunes y recibir
así un trato diferente del de los otros nacionales de la Comunidad; de ahí que
el principio de no discriminación no pueda quebrarse sin afectar a la
existencia misma de la Unión.
La primacía es condición existencial del Derecho de la Unión, pues éste no
podría existir si se admitiese que cada Estado miembro pudiera, en razón de
sus intereses, derogarlo o modificarlo unilateralmente.
A diferencia de la eficacia directa, que es una característica relativa, la
primacía es una característica absoluta y la condición existencial de la propia
Unión. Para el Tribunal, la primacía es la “regla fundamental para la
existencia de la Comunidad”. La eficacia directa contribuye a la integración;
la primacía condiciona la existencia misma de la integración.

2.2. Su alcance en relación con la ley posterior: la sentencia Simmenthal.

174
 La Sentencia Simmenthal25 de 9 de marzo de 1978 desarrolló nuevamente la
firmeza jurisprudencial del principio de primacía. Son varios los efectos que
el Tribunal deduce de este principio:
a) el primero, si la norma interna incompatible es anterior a la norma de la
Unión, ésta hace “inaplicable de pleno derecho, desde su entrada en
vigor, toda disposición contraria de la legislación nacional”. Es decir, se
excluye la aplicación de la norma interna anterior y prevalecerá la norma
de la Unión posterior.
b) el segundo efecto, si la norma interna incompatible es posterior a la
norma de la Unión, la vigencia de esta última “impide la formación
válida de nuevos actos legislativos nacionales en la medida en que fueran
incompatibles con las normas comunitarias”.
c) el tercero es que, ya sea la norma interna anterior o posterior, el órgano
judicial no debe esperar a la que la norma interna incompatible sea
derogada ni debe plantear la cuestión de constitucionalidad;
d) el cuarto es que el juez del litigio concreto puede y debe excluir la norma
interna y aplicar la norma de la Unión.

El Tribunal de Justicia habrá de dejar sin aplicación si fuera necesario, en

virtud de su propia autoridad, toda disposición contraria de la ley nacional,
ya sea anterior o posterior a la norma de la Unión, sin que para ello tenga
que pedir o esperar su previa eliminación por vía legislativa o por
cualquier otro procedimiento constitucional (fund. 21 y 24 de la sentencia
Simmenthal).

Puesto que el juez nacional no puede derogar ni declarar inconstitucional la

norma interna incompatible porque esa facultad corresponde a los órganos
constitucionales competentes (legislativo, ejecutivo, Tribunal
Constitucional), la inaplicación es una manera de “sanción” mínima contra
esa norma interna (independientemente de la posible demanda de acuerdo
con el art. 258 TFUE de la Comisión contra el Estado infractor y de la
obligación de hacer desaparecer la infracción). La exclusión de la ley
nacional permite al juez de instancia cumplir con su “obligación de aplicar
íntegramente el Derecho comunitario y de proteger los derechos que éste
confiere a los particulares”. El juez nacional se encuentra ante una
obligación de resultado y no de medio.
Lo que deba hacer el juez atañe, en principio, a los poderes que le reconoce
el orden procesal. En consecuencia, debe hacer uso de todos los medios que
establece el orden interno, y si éstos fueran insuficientes o no le permitieran
garantizar el pleno efecto de la norma de la Unión, entonces el principio de
autonomía institucional no puede ser un obstáculo a la primacía. La

25
La sociedad italiana Simmenthal compraba carne bovina en Francia y en la frontera italiana era
sometida al pago de unos derechos de control sanitario en virtud de una ley de 1970. En un primer
proceso en 1976, el Tribunal de Justicia declaró que dichas medidas eran contrarias al Tratado, pero la
Administración no ejecutó la sentencia alegando que la ley que impuso la tasa era posterior a la ley que
aprobó el Tratado CE en Italia y aún no había sido derogada o declarada inconstitucional. Ante este nuevo
problema el juez italiano planteó otra cuestión prejudicial al Tribunal, a fin de que se pronunciase si, ante
una ley nacional ulterior contraria a una norma de la Unión, el juez nacional debería considerarla,
inaplicable de pleno derecho sin esperar a su abrogación por el legislador o por el órgano competente
para declararla inconstitucional.

175
 disposición interna o la práctica legislativa, administrativa o judicial que le
impide garantizar la plena eficacia de la norma de la Unión debe ser
declarada incompatible “con las exigencias inherentes a la naturaleza misma
del Derecho comunitario”.
Aunque el Derecho interno no le confiera la facultad de exclusión o
inaplicación de la norma interna, el Derecho de la Unión le confiere ese
poder de exclusión de la ley nacional y de sustitución por la norma de la
Unión: el juez no aplicará la ley interna “en virtud de su propia autoridad”,
es decir, de la autoridad que le confiere el Derecho de la Unión para
garantizar la aplicación íntegra de este ordenamiento.
Hay que tener en cuenta que la obligación de excluir la aplicación de una
norma interna incompatible con una norma comunitaria atañe no solo a los
jueces sino a todos los poderes públicos, incluidas las administraciones
autonómicas y las administraciones locales.

2.3. Primacía y Constitución de los Estados miembros.

La Constitución es la norma máxima de cada Estado miembro y la expresión

de la voluntad soberana del pueblo y en ella reside el fundamento de la
adhesión de todo Estado a la Unión Europea al prever la atribución de
competencias y la aceptación de todos los rasgos del Derecho de la Unión.
No se puede hablar de superioridad del Derecho de la Unión sobre la
Constitución, ni cabe hablar de un conflicto entre Constitución y normas de
la Unión. La Constitución se aplica con plenitud en los ámbitos que siguen
siendo competencia soberana del Estado miembro, pero en los ámbitos
atribuidos a la Unión y regulados por sus normas se aplica este ordenamiento
en toda su plenitud y el Estado no puede invocar la Constitución para
impedir los efectos de la norma válida de la Unión. Luego, todo Estado
miembro debe adecuar su Constitución antes de su ingreso en la Unión
Europea con el fin de permitir al Derecho de la Unión desplegar todos sus
efectos con plenitud.
Por ello, se comprende que la primacía se predica respecto de toda norma
interna; no solamente respecto de la ley, sino también sobre las normas
constitucionales de los Estados miembros.
De acuerdo con las sentencias26 del Tribunal, la primacía es absoluta sin
distinción ni freno por el rango u origen de la norma. Además, el Tribunal ha
declarado que un Estado miembro no podría alegar dificultades internas o
disposiciones de su ordenamiento jurídico nacional, “incluso constitucional”,
para justificar la falta de respeto a las obligaciones y plazos resultantes de
una norma de la Unión

3. El principio de responsabilidad del Estado por daños causados por

incumplimiento del Derecho Comunitario.

26
Sentencias de 6 de mayo de 1980, Comisión c. Bélgica, 102/79, y de 17 de diciembre de 1980,
Comisión c. Bélgica 149/79.

176
 El Tribunal de Justicia reconoció en 1991 de forma clara y precisa el principio
de la responsabilidad del Estado por los daños causados a los particulares como
consecuencia de la violación del Derecho de la Unión.
El Tribunal consideró en el asunto Francovich y Bonifaci27 de 1991, que al no
reunir la Directiva 80/987 –relativa a la protección de los trabajadores
asalariados en caso de insolvencia del empresario- los requisitos básicos de
precisión e incondicionalidad para producir efecto directo, en estos casos, “la
reparación a cargo del Estado es particularmente indispensable” para garantizar
la plena eficacia de la norma comunitaria.
Se trataba de una directiva no ejecutada pero que no tenía efecto directo, pues
dejaba condicionada a la transposición la elección del sistema de financiación de
la garantía salarial, y no podía ser invocada por los particulares. Pero el juez
italiano preguntaba también al Tribunal si un Estado miembro está obligado a
reparar los daños que resulten para los particulares de la no adaptación de la
directiva.
Recuerda el Tribunal que los jueces nacionales deben garantizar la plena eficacia
del Derecho de la UE y la protección de los derechos que confiere a los
particulares y que esa eficacia estaría en cuestión, con la consiguiente
debilitación de la misma, si los particulares no pudieran obtener una reparación
cuando sus derechos son lesionados por una violación de este ordenamiento
imputable a un Estado miembro.
El Tribunal considera que el principio de responsabilidad del Estado por
violación del Derecho de la Unión es inherente al sistema del Tratado. El
fundamento se halla en el artículo 4.3 TUE: « Los Estados miembros adoptarán
todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el
cumplimiento de las obligaciones derivadas de los Tratados o resultantes de los
actos de las instituciones de la Unión ».
Este principio que analizamos aquí es válido para cualquier supuesto de
violación del Derecho de la Unión independientemente de cuál sea el órgano del
Estado miembro a cuya acción u omisión se deba el incumplimiento, lo que
significa, de acuerdo con el Derecho Internacional, que la responsabilidad del
Estado nace cualquiera que sea el órgano interno causante del ilícito, incluso
aunque sea un órgano constitucionalmente independiente.
El reconocimiento del principio se extiende en relación con los daños causados
por la violación de cualquier norma del ordenamiento de la Unión. Surgiría,
pues, un derecho a ser indemnizado por el Estado cuando concurran tres
requisitos, a tenor de la sentencia Francovich:

- que la norma comunitaria «implique la atribución de derechos a favor de

particulares»,
- que «el contenido de estos derechos pueda ser identificado basándose en las
disposiciones de la Directiva» o de la norma en cuestión, y
- que «exista una relación de causalidad entre el incumplimiento de la
obligación que incumbe al Estado y el daño sufrido por las personas afectadas».

Sin embargo, en la sentencia Francovich no se precisó el problema práctico de

los requisitos necesarios para que dicha responsabilidad genere un derecho de
indemnización. La sentencia Brasserie du pêcheur c. RFA y Factortame III y
otras posteriores abordaron estos problemas:
27
Sentencia de 19 de noviembre de 1991, Francovich y Bonifaci, C-6/90 y 9/90.

177
 Cuando la violación es imputable a una autoridad en un ámbito en el que
dispone de un margen de apreciación amplio para adoptar opciones normativas,
los particulares lesionados tienen derecho a una indemnización cuando:

- la norma tenga por objeto conferirles derechos,

- la violación esté suficientemente caracterizada, y
- exista una relación de causalidad directa entre esta violación y el perjuicio
sufrido por los particulares.

Los tres requisitos son necesarios y suficientes para generar el derecho a obtener
reparación. Si tenemos en cuenta que la apreciación de tales requisitos varía en
función de cada situación, el Tribunal admite que las normas internas de
responsabilidad sean más favorables, en ese caso se aplicarán éstas y no los
criterios establecidos por el Tribunal. Por tanto el principio comunitario de la
responsabilidad del Estado tiene el carácter de mínimo con relación a las
legislaciones nacionales.
Para calificar la violación como suficientemente caracterizada, el criterio
decisivo es el de la inobservancia manifiesta y grave de los límites impuestos a
su facultad de apreciación.
Los jueces nacionales tendrán en cuenta la relación de causalidad entre la
infracción y el daño para precisar el daño resarcible; la cuantía se determinará
aplicando las normas nacionales.

4. La tutela cautelar y judicial de los Principios.

4.1. La tutela cautelar.

Las jurisdicciones nacionales se encargan, en el ámbito de su competencia,

de asegurar la protección jurídica que se deriva del efecto directo haciendo
todo lo necesario con el fin de tutelar efectivamente los derechos de los
particulares. A tal fin, pueden adoptar medidas cautelares (tutela cautelar)
suspendiendo la aplicación de la ley nacional, incluso en los casos en que
el sistema procesal no tiene previsto o no permite la suspensión de la ley
interna, con el fin de garantizar la plena eficacia de la decisión judicial que
deba decidir sobre la existencia de los derechos invocados con fundamento
en normas comunitarias.
En estas situaciones de lo que se trata es de garantizar preventivamente
los derechos que se puedan derivar del Derecho de la Unión, mientras se
juzga la compatibilidad o no entre ambas normas.
El Tribunal de Justicia afirmó en la Sentencia Factortame de 1990 este
importante principio de protección cautelar de los derechos fundados en una
norma comunitaria.
En la sentencia anterior Simmenthal de 1978 y otras el Tribunal había
estimado que el juez nacional está facultado por el Derecho de la Unión para
hacer «todo lo necesario» para excluir las disposiciones internas que
pudiesen ser un obstáculo, incluso temporal, para la plena eficacia del
Derecho de la UE. La sentencia Factortame afirma que, si el juez que
conoce el litigio estima que debe conceder medidas provisionales y se opone

178
a ello una norma nacional, entonces debe excluir la aplicación de la norma
nacional que le impide conceder medidas provisionales.
La plena eficacia de la norma europea se encontraría completamente
disminuida si una regla de Derecho nacional pudiese impedir al juez, que
está conociendo de un litigio regido por el Derecho de la Unión y que debe
decidir sobre la existencia de los derechos invocados teniendo como base ese
Derecho, acordar las medidas cautelares que pretendan garantizar la plena
eficacia de su decisión jurisdiccional. El juez nacional, a la vista de las
circunstancias del litigio, decide la conveniencia de la suspensión cautelar de
la ley nacional. No está obligado a dictar tal suspensión, sino facultado
para su adopción, si es necesaria para proteger los derechos invocados y
asegurar la ejecución de su sentencia y, si es necesario, excluir la norma
interna que le impida dictar medidas cautelares de suspensión de una ley.
La solicitud y la concesión de medidas cautelares ha de fundarse en la
concurrencia de dos condiciones clásicas:

- fumus boni iuris o apariencia de buen derecho, es decir, que el derecho

aparezca como probable y jurídicamente aceptable, es decir, que el recurso
principal tenga perspectivas de éxito (apariencia de buen derecho o fumus
boni iuris), y
- la urgencia, periculum in mora o riesgo de ineficacia de la resolución
judicial ante el perjuicio grave o irreparable que se podría producir si se
espera a que recaiga la sentencia en el asunto principal. Con otras palabras,
debe apreciarse cuando, de no otorgarse la medida cautelar solicitada, la
duración del proceso principal pudiera convertir en ineficaz un eventual fallo
estimatorio de la pretensión principal, ocasionándosele de este modo al
demandante un perjuicio grave e irreparable (periculum in mora).

Por otro lado, el Tribunal de Justicia ha confirmado que la competencia para

constatar la invalidez de un acto comunitario le está reservada por los
Tratados al propio Tribunal de Justicia. En el asunto Foto Frost, un juez
alemán le planteó la posibilidad de pronunciar el propio juez nacional la
invalidez de una decisión de la Comisión. El Tribunal comunitario reconoció
que las jurisdicciones nacionales pueden examinar la validez de un acto
comunitario y si no consideran fundados los medios de invalidez que las
partes invocan, entonces pueden rechazar esos medios concluyendo que el
acto es válido plenamente.
Por otro lado, si tras el examen el juez cree que el acto puede ser inválido, no
puede, de ningún modo, declarar la invalidez de un acto de las Instituciones.
Se estaría comprometiendo la unidad misma del orden jurídico comunitario
y se atentaría a la exigencia fundamental de la seguridad jurídica. La
coherencia del sistema, según el Tribunal, exige que la competencia para
constatar la invalidez de un acto esté reservada al Tribunal de Justicia. En
este sentido, los artículos 263, 267 y 277 TFUE le confían con carácter
exclusivo el control de la legalidad.
Sin embargo, el Tribunal aceptó que los jueces nacionales, de oficio o a
instancia de parte, puedan adoptar medidas cautelares de suspensión de actos
nacionales de ejecución de normas comunitarias. Para ello el Tribunal exige
ciertos requisitos que deben reunir las medidas cautelares; estarán
justificadas si el juez nacional,

179
 - tiene serias dudas sobre la validez de la norma comunitaria en que se basa
aquél,
- adopta la suspensión de forma provisional y limitada a los aspectos
discutidos, y
- plantea la cuestión prejudicial de invalidez.

Además, los jueces nacionales deberán acordar la suspensión únicamente en

el supuesto de que concurran, además, los requisitos de las medidas
provisionales ante el Tribunal, es decir,

- en caso de urgencia,
- que sobre la parte demandante pese la amenaza de un perjuicio grave e
irreparable, y
- siempre que tenga en cuenta debidamente el interés de la Unión.

4.2. La tutela judicial.

El artículo 4.3 TUE dispone lo siguiente: «Conforme al principio de

cooperación leal, la Unión y los Estados miembros se respetarán y asistirán
mutuamente en el cumplimiento de las misiones derivadas de los Tratados ». De
conformidad con el principio de cooperación leal previsto en ese artículo, los
Estados miembros han asumido la obligación general de dar completa
efectividad al Derecho de la UE, y por ello están obligados a adoptar todas
las medidas necesarias para dar pleno efecto a la norma de la Unión. Esta
obligación de adoptar todas las medidas necesarias se impone a todos los
poderes de los Estados: legislativo, ejecutivo (central, regional, municipal e
institucional) y judicial.
Del principio de cooperación leal deriva el principio de autonomía
institucional y procedimental: si los Estados miembros están obligados a dar
plena eficacia a las normas de la Unión, tienen derecho a adoptar las medidas
necesarias en el respeto a las competencias de las Instituciones nacionales y
de los procedimientos administrativos y judiciales previstos en el Derecho
nacional. Y al mismo tiempo, ese principio de autonomía institucional y
procedimental que rige la aplicación administrativa y judicial está
condicionado por la idoneidad de los procedimientos y de los poderes de los
jueces nacionales para lograr el respeto del Derecho de la UE.
La obligación del Estado de asegurar el pleno respeto a los derechos nacidos
de una norma de la Unión conduce a otro principio general: el derecho a la
tutela judicial efectiva. Este derecho aparece ligado al Estado de Derecho
contemporáneo, pero en el Derecho de la Unión va más lejos pues se formula
como un «derecho universal» al juez, es decir, en todos los ámbitos del
Derecho. La tutela judicial efectiva de los derechos reconocidos por el
Derecho de la Unión no puede encontrar ningún obstáculo en el Derecho
nacional.
En primer lugar, es competencia de los jueces nacionales proteger los
derechos reconocidos por las normas de la Unión: es un derecho universal al
juez nacional.
En segundo lugar, todas las vías procesales internas son, en principio,
susceptibles de servir para hacer valer derechos fundados en el Derecho de la

180
Unión. No se necesitan procedimientos especiales o diferentes de los
existentes en el Derecho procesal interno. Es el llamado principio de
equivalencia. Es decir, los jueces nacionales llevan a cabo la protección
jurisdiccional de los derechos fundados en normas de la Unión haciendo uso
de sus sistema procesal interno.
En tercer lugar, el acceso a las vías procesales nacionales no podrá hacerse
en condiciones menos favorables que para las reclamaciones fundadas en
normas internas y tampoco en condiciones tales que hagan prácticamente
imposible el ejercicio de los derechos conferidos por el orden jurídico
comunitario. Es el denominado principio de efectividad.
En cuarto lugar, toda decisión nacional que aplique Derecho de la Unión
debe ser motivada, susceptible de control jurisdiccional, y que ese control
sea efectivo. El denominado «derecho al juez» es un principio esencial de la
Comunidad de Derecho.
Hay que hacer referencia al asunto Johnston (Sentencia de 15 de mayo de
1986, Marguerite Johnston c. Chief Constable of the Royal Ulster
Constabulary, 222/84), planteado por una policía irlandesa, despedida al
transformarse el cuerpo de policía en cuerpo armado reservado a los varones
debido a la conflictiva situación en Irlanda del Norte. La ley británica de
transposición preveía la posibilidad de despido justificado por razones de
seguridad nacional y seguridad pública y para ello bastaba –como prueba
irrefutable- que lo apreciara la autoridad administrativa. Sin embargo, la
afectada recurrió, amparada por la Directiva 76/207 sobre igualdad hombre y
mujer, la cual preveía expresamente que los Estados miembros deben
garantizar, por medio de sus órganos jurisdiccionales nacionales, el respeto a
las disposiciones de la Directiva (art. 6).
Para el Tribunal de Justicia, el régimen británico “permite a las autoridades
competentes privar a los particulares de la posibilidad de alegar, por vía
jurisdiccional, los derechos reconocidos por la Directiva”, y por ello es
“contraria al principio del control jurisdiccional efectivo consagrado por el
artículo 6 de la Directiva”, que dice textualmente:

«Los Estados miembros introducirán en su ordenamiento jurídico interno

las medidas necesarias para que cualquier persona que se considere
perjudicada por la no aplicación del principio de igualdad de trato en el
sentido de los artículos 3, 4 y 5 pueda hacer valer sus derechos por vía
jurisdiccional después de haber recurrido, eventualmente, a otras
autoridades competentes».

Para el Tribunal, los Estados miembros están obligados a adoptar medidas de

eficacia suficiente para alcanzar el objetivo de las normas de la Unión y a
hacerlo de tal manera que las personas afectadas puedan invocar
efectivamente los derechos conferidos ante los tribunales nacionales.
Además, las decisiones deben ser motivadas para que el derecho al juez sea
un derecho útil y efectivo. En el asunto Heylens (Sentencia de 15 de
octubre de 1987, UNECTEF. c. Heylens, 222/87) se inició un proceso
penal contra un entrenador de fútbol belga en un equipo francés por no tener
convalidado en Francia su diploma de entrenador; él había solicitado la

181
 convalidación pero la administración francesa rechazó su solicitud sin
motivación alguna.
Este asunto muestra otros perfiles del derecho al recurso jurisdiccional: las
decisiones deben ser motivadas para que el derecho al juez sea un derecho
útil y efectivo.
Para el Tribunal de Justicia, el libre acceso al empleo constituye un derecho
fundamental atribuido a cualquier trabajador; la existencia de una vía de
recurso jurisdiccional contra cualquier decisión de una autoridad nacional
que impida el ejercicio de este derecho es esencial para garantizar al
particular la protección efectiva de su derecho. Además, añade el Tribunal, la
eficacia del control jurisdiccional, que debe abarcar la legalidad de los
motivos de la decisión impugnada, implica que el Juez al que se recurre
pueda exigir de la autoridad competente la comunicación de estos motivos.
Es decir, la autoridad nacional competente tiene la obligación de darles a
conocer los motivos en que se basa la negativa, en la misma decisión o
posteriormente a petición de los interesados.
Finalmente, hay que decir que el Tribunal ha estimado que, además de la
existencia de vías procesales, éstas deben ser eficaces. Por ejemplo, una
indemnización inferior al daño causado no garantiza el objetivo de una
norma:

«Las medidas deben garantizar una protección jurisdiccional efectiva y

eficaz…»

TEMA VI: LA APLICACIÓN DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA

1. Especificidad y autonomía del Ordenamiento jurídico de la Unión Europea.- 2

Cooperación leal y autonomía institucional y procesal de los Estados miembros. -
3. La recepción en el Derecho interno-. 4. La aplicación interna del Derecho de la
Unión Europea.- 5. Derecho de la Unión Europea y Derecho español.

1. Especificidad y autonomía del Ordenamiento jurídico de la Unión Europea.

El concepto de «fuentes del derecho» plantea dificultades a la hora de precisar

su significado. El término es polisémico, es decir, puede referirse a diferentes
concepciones jurídicas, algunas veces contradictorias. Además, el hecho de
poder hacer alusión a los ordenamientos no estatales complica y dificulta la
comprensión de este concepto que nace en el seno del Estado. La teoría de las
fuentes es un concepto muy complejo. Ya de por sí lo es en el Estado
constitucional, y su utilización en el ámbito de otros ordenamientos jurídicos
como el internacional o el de la Unión puede resultar poco conveniente. En el
Derecho Internacional público, donde existe un monopolio del consentimiento

182
del Estado en la formación de normas, queda eliminada toda utilidad de este
concepto de fuentes que manejamos en su sentido material. Igualmente, la
carencia de una norma que estructure el sistema de producción normativa y que
establezca una jerarquía entre los diversos tipos reduce a unos niveles mínimos
su utilidad formal.
Sí es posible mantener el término “fuentes” para referirse a la existencia de un
conjunto de “categorías normativas” formalmente diferenciadas. Pero si la
carencia de una norma sobre producción normativa en un ordenamiento concreto
nos priva de canalizar a través de la forma la información acerca de los poderes
que las producen, traduciendo así una jerarquización o determinación de zonas
de competencia y su sustanciación dentro del complejo modelo de relación de un
ordenamiento jurídico, es posible que no compense la confusión que puede
derivarse de una utilización del concepto de “sistema de fuentes”.
El Derecho de la Unión Europea es, ciertamente, un caso de excepcional
complejidad en este sentido. Sabemos que se trata de un orden jurídico que
partió de un modelo relativamente sencillo diseñado en normas convencionales
internacionales que proporcionaban “datos relativamente poco consistentes”
desde el punto de vista de la organización del sistema de producción de normas.
En realidad, aparte de las propias normas constitutivas (Tratados
internacionales) y una tipología de actos sin una relación de jerarquía y
diferenciados esencialmente en función de sus efectos, su alcance respecto
de la mediatización estatal y la identificación de sus destinatarios, no había
nada más. El carácter marcadamente evolutivo del sistema y, de manera muy
especial, la relevante labor del TJ, apoyada en un importante cuadro contencioso
previsto en los Tratados, han permitido, en cierto modo, superar sus deficiencias,
elaborando un marco muy complejo y peculiar que, si por las razones antes
aducidas no puede asimilarse en sentido estricto a un “sistema de fuentes”, bien
merece calificarse como un verdadero sistema de normas y actos jurídicos.
La libre y voluntaria manifestación del consentimiento de los Estados de ser
miembros de la Unión Europea y, en consecuencia, de obligarse por los Tratados
constitutivos y por los actos de las Instituciones, produce la atribución de
competencias internas a favor de la UE. Esta atribución, en determinadas
materias, y su ejercicio efectivo por las Instituciones, es el punto de partida de la
existencia del ordenamiento jurídico de la Unión.
La pertenencia de un Estado a la UE produce una distribución de
competencias entre el Estado miembro y la Unión; el Estado se reserva un
conjunto de competencias bajo su soberanía y, por tanto, regidas por el Derecho
nacional. Pero en las materias cedidas rigen los Tratados y los actos de las
Instituciones o Derecho derivado. Por tanto, los dos ordenamientos jurídicos
coexisten en el interior de cada Estado miembro.
Ambos ordenamientos, el interno y el de la Unión, tienen unos mismos
destinatarios. El hecho de que compartan una misma clase de sujetos de derecho
hace que se genere una frecuente relación entre la norma de la Unión y la norma
nacional. Esas relaciones entre el Derecho de la Unión y el Derecho interno
están condicionadas, como sabemos por los principios de eficacia directa,
primacía y también por el principio de autonomía.
El Derecho de la Unión debe su nacimiento a normas de Derecho Internacional y
en el mismo se regulan relaciones entre Estados, pero es evidente que los
Tratados y los actos de las Instituciones desbordan el marco internacional
clásico de las relaciones entre Estados para incorporar como destinatarios

183
 habituales de esas normas a los nacionales de sus Estados miembros y a los
propios poderes públicos de los Estados.
El Derecho de la UE es un subsistema del Derecho Internacional con
caracteres singulares, entre otros la ausencia de cualquier condición de paridad
y de reciprocidad en la formación y aplicación del Derecho derivado, el cual se
adopta por las Instituciones en un proceso complejo en el que no siempre están
representados los Estados miembros como tales (por ejemplo, la Comisión, el
Parlamento Europeo, el Banco Central Europeo). El Tribunal de Justicia ha
confirmado, refiriéndose al antiguo Tratado CE, que

«Aunque haya sido celebrado en forma de Convenio internacional, no por ello

deja de ser la carta constitucional de una Comunidad de Derecho (Dictamen
1/91, funda. 21)»

Pero el Derecho de la Unión tampoco es Derecho interno; por el contrario, es

autónomo respecto del Derecho interno, aunque se integra –como decía la
sentencia Costa c. ENEL- en los sistemas jurídicos nacionales sin perder su
calidad de ius commune. Por lo tanto, forma parte del Derecho que se aplica
en cada Estado miembro, pero no se confunde con el Derecho interno (no es
Derecho español, o francés, o belga, o alemán, etc.), ni obedece en su formación
ni en sus efectos a las normas del procedimiento normativo interno.
Es decir, cuando las Instituciones ejercen las competencias atribuidas, las
ejercen en el respeto a los Tratados: se deben atener a los procedimientos de
producción normativa establecidos en cada caso en las normas de la Unión y a la
consecución de los objetivos fijados en las mismas y no al procedimiento
legislativo o reglamentario de un determinado Estado ni a objetivos de política
nacional; la entrada en vigor, la publicación y los efectos jurídicos de la norma
de la Unión se rigen por los Tratados y no por el Derecho de los Estados
miembros; igualmente, los medios de recurso jurisdiccional contra los actos de
las Instituciones son los previstos en los Tratados y la Institución competente
con carácter exclusivo es el Tribunal de Justicia (art. 19 TUE).
En resumen, el Derecho de la Unión no se somete a los principios, ni a los
modos de producción normativa ni a los efectos jurídicos establecidos en la
Constitución nacional y restantes normas internas de los Estados miembros.
El Tribunal de Justica, en la sentencia Van Gend en Loos de 1963, situó al
Derecho común «independiente de la legislación de los Estados miembros», y en
la sentencia Internationale Handelsgesselschaft extrajo importantes
consecuencias de su autonomía rechazando «recurrir a reglas o nociones
jurídicas de Derecho nacional para la apreciación de la validez de los actos
adoptados por las Instituciones de la Comunidad», pues el Derecho derivado
nace de «una fuente autónoma». Además, las categorías y nociones del Derecho
de la Unión no coinciden necesariamente con las categorías y nociones del
Derecho nacional ya que aquéllas se determinan en función de las exigencias del
Derecho de la Unión y de los objetivos de los Tratados.

2. Cooperación leal y autonomía institucional y procesal de los Estados

miembros.

El principio de cooperación leal (o colaboración leal) rige con carácter general

la totalidad de las relaciones entre los Estados y la Unión. Es un principio

184
constitucional porque refleja la estructura política, jurídica y económica de la
UE y facilita la organización de los poderes. Siempre ha estado expreso en los
Tratados desde la fundación misma de las Comunidades Europeas en 1951
y 1957.
El artículo 4.3 TUE es una expresión formal y limitada de este principio. En
efecto, su formulación literal no es muy diferente de la obligación que se recoge
en otras organizaciones internacionales o del principio pacta sunt seruanda. Sin
embargo, a partir de ese precepto en el que se recogen determinadas
obligaciones generales dirigidas a los Estados miembros, el Tribunal de Justicia
ha tejido un complejo principio de Derecho inherente a la estructura política y
jurídica de la Unión. En centenares de sentencias se ha referido a este principio
de colaboración leal. Este principio «se encuentra en la base del sistema
comunitario» y rige «las relaciones entre la UE y sus Estados miembros», así
como de éstos con las Instituciones y las relaciones de éstas entre sí.
Los tres deberes generales que se derivan del artículo 4.3 TUE son:
1) Colaboración activa o deber de adopción de todas las medidas generales o
particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento del Derecho de la
Unión (originario y derivado): cada Estado miembro, de conformidad con el
principio de autonomía, debe ejecutar el Derecho de la Unión en su
territorio, adoptando las medidas necesarias para asegurar la plena eficacia
de las disposiciones de la Unión y garantizando la tutela de los derechos que
reconocen a los particulares.
Tiene especial importancia en la fase de ejecución del Derecho de la Unión,
debido a que los Estados miembros gozan de autonomía institucional y
procedimental al tiempo que están obligados a asegurar una aplicación
uniforme.
2) Deber de abstención de adoptar todas aquellas medidas que puedan poner
en peligro la realización de los fines de los Tratados. Precisamente, el deber
de colaboración impide a los Estados miembros adoptar decisiones
contrarias a los compromisos asumidos. La primera sentencia que se refirió
al deber de colaboración leal fue la sentencia Costa c. ENEL (15 de julio de
1964, 6/64) relativa al respeto de la primacía del Derecho de la Unión. Ahora
bien, su amplia formulación no se limita sólo a evitar adoptar normas
nacionales contrarias a normas de la Unión, sino que establece una
obligación amplia de abstención con lo que pueda perjudicar los objetivos de
los Tratados. Y por otra parte, no toda infracción del Derecho de la Unión
comporta deslealtad. La violación de este principio se refiere a
comportamientos de los Estados que reflejen «un desvalor particular» o en
palabras del Tribunal de Justicia una violación caracterizada e inadmisible
que afecte a las bases mismas del ordenamiento comunitario.
3) Deber de facilitar a las Instituciones el cumplimiento de sus misiones.
Este deber se concreta fundamentalmente en la obligación de los Estados
miembros de facilitar las informaciones que requieran las Instituciones para
el adecuado desarrollo de sus misiones. En relación con este deber, el
Tribunal de Justicia ha aceptado la aplicabilidad de este precepto.

Los deberes concretos de la obligación de colaboración se encuentran

vinculados estrechamente con las diversas situaciones a las que se aplica y
puede afectar a una serie indefinida de situaciones, por ejemplo:

185
 - obligación de alcanzar los objetivos de la Unión: lograr una integración cada
vez más estrecha aceptando los principios de progresividad o evolutivo y
profundización en la integración;
- el Estado debe contribuir con su presencia y participación en las
Instituciones;
- los Estados tienen el deber de llegar a un acuerdo en las Conferencias
Intergubernamentales;
- los Estados miembros no pueden ejercer sus competencias, incluso en
ámbitos no atribuidos a la Unión, si causan perjuicio a los intereses de ésta;
- la Comisión tiene el deber de facilitar la ejecución de las disposiciones de la
Unión y colaborar con los órganos estatales encargados de la aplicación del
Derecho de la Unión;
- los Estados miembros tienen el deber de actuar como gestores del interés
común.

Por otro lado, se encuentra el respeto a la autonomía institucional y

procedimental interna, es decir, el Derecho de la Unión no impone ni
prejuzga un determinado procedimiento u órgano para asumir la concreta
tarea de desarrollo. Por ello, el Tribunal de Justicia ha confirmado el
principio de autonomía institucional y procedimental: esas medidas
internas se toman por las autoridades nacionales «en el respeto de las formas
y procedimientos del Derecho nacional», correspondiendo, pues, al
«ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro determinar el
procedimiento jurídico conducente a ese resultado».
En la jurisprudencia se advierte que el principio de autonomía institucional y
procedimental no tiene carácter absoluto, sino que está limitado por el
respeto a los principios de la primacía y del efecto directo.

3. La recepción en el Derecho interno.

Las Sentencias Costa/Enel, Walt Wilhelm y otras posteriores establecen como

uno de los caracteres del Derecho comunitario su integración o recepción en los
sistemas jurídicos de los Estados miembros. A estos efectos, es posible
distinguir tres modos diferentes de integración. En primer lugar, la integración
de los Tratados. Como consecuencia de esta integración, en su caso, la
integración del acervo comunitario y, finalmente, la integración del derecho
derivado producido con posterioridad a la incorporación de un Estado miembro
a la Unión Europea.

3.1. La recepción del Derecho originario.

El sistema de integración de los Tratados originarios en los derechos de los

Estados miembros viene determinado por las Constituciones de éstos, a
excepción del Reino Unido que no tiene Constitución escrita. En este último
caso, la European Communities Act de 1972 reguló la integración de los
Tratados en el Derecho británico con base en el establecimiento de los
principios de aplicabilidad directa de los Tratados y de interpretación
favorable del Derecho comunitario.

186
El conjunto de la Constituciones de los Estados miembros de la Unión
Europea permite, de modo más o menos explícito, la transferencia a
organizaciones internacionales de competencias legislativas, ejecutivas y
jurisdiccionales. Con base en estas habilitaciones (véanse como ejemplos:
art. 92 de la C. de Holanda; art. 49 bis de la C. de Luxemburgo; art. 34 de la
C. de Bélgica; art. 11 de la C. de Italia; arts. 23 y 24 de la C. de Alemania;
art. 20 de la C. de Dinamarca; art. 29, 4, apartados 3º a 6º de la C. de Irlanda;
preámbulo de la Constitución de 1946 y arts. 53, 53.1, 88, 1 a 4 de la C. de
Francia; art. 28 de la C. de Grecia; art. 93 de la C. de España; etc. ) por una
parte, los Tratados se integran en el derecho nacional de los Estados
miembros y, por otra, legalizan la transferencia a la Unión Europea de
competencias o atribuciones constitucionales de los Estados en todos los
órdenes previstos por los Tratados.
Cuando hablamos de recepción en el ámbito del Derecho, nos estamos
refiriendo al modo en que se inserta un determinado Derecho en otro
Derecho u ordenamiento jurídico. Por tanto, nos estamos refiriendo en este
punto a la recepción o inserción de los Tratados de la Unión y al
procedimiento que se sigue para que tenga lugar esa recepción o
inserción. En el Derecho español se sigue el procedimiento general previsto
en el artículo 96.1 de la Constitución española:

«Los Tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados

oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno».

Todos los Tratados de la Unión Europea, una vez que han sido ratificados,
forman parte del Derecho aplicable en España, aunque hay que hacer notar
que tales Tratados conservan su propia autonomía. El Tratado de Adhesión
entró en vigor el 1º de enero de 1986, exactamente como se había pactado, y
en esa fecha se publicaron en el BOE todos los Tratados constitutivos de las
Comunidades vigentes hasta esa fecha.
Tras la adhesión, se han celebrado nuevos Tratados de reforma, los cuales
pasaron a formar parte integrante del Derecho aplicable en España desde la
fecha pactada por los Estados miembros. Es evidente que la inserción o
recepción no depende de la publicación interna sino de la fecha pactada
internacionalmente por los Estados miembros. La eficacia directa para los
particulares se completa a partir de la publicación interna, desplegando la
plenitud de efectos internos. En todo caso, una vez publicado en el BOE, su
aplicación se retrotrae a la fecha pactada para la entrada en vigor por todas
las Partes.
En el Tratado de Adhesión a la Unión Europea por el que se incorporan
nuevos Estados, la ratificación se efectúa por las Altas Partes Contratantes de
conformidad con sus respectivas normas constitucionales. Hay que entender
por Altas Partes Contratantes no sólo a los Estados que se incorporan a la
Unión Europea, sino también los que ya eran Estados miembros.
Por otra parte, el Acta de adhesión incorporada al Tratado de adhesión,
establece que: «Desde el momento de la adhesión, las disposiciones de los
Tratados originarios y los actos adoptados con anterioridad a la adhesión por
las Instituciones obligarán a los nuevos Estados miembros y serán aplicables
en dichos Estados en las condiciones previstas en dichos Tratados y en la
presente Acta».

187
3.2. La recepción del Derecho derivado y del acervo comunitario.

Hay que distinguir lo que podemos denominar integración ordinaria del

derecho derivado, que tiene lugar después de incorporado un Estado a la
Unión Europea, de la integración del derecho derivado producido por la
Unión Europea antes de la incorporación de un nuevo Estado miembro a
aquélla.
La integración ordinaria del derecho derivado se desprende directamente de
los artículos 288 TFUE y 4 TUE.
Convencionalmente se denomina acervo comunitario al derecho derivado
vigente en cada momento, tal y como ha sido interpretado por el Tribunal de
Justicia de las Comunidades Europeas. Pues bien, los correspondientes
Tratados de adhesión son concluyentes en el sentido de que el derecho
producido y vigente de la Comunidad, con anterioridad a la incorporación
de un nuevo Estado, en los plazos transitorios que se contemplen en el
Tratado de adhesión correspondiente, se considera recibido por y en el
Estado desde el momento de la incorporación. El acervo comunitario obliga
y es aplicable en los Estados miembros, de acuerdo con lo que se estipula en
las diferentes actas de adhesión, que tienen redacciones idénticas.

3.3. La recepción de los actos aprobados con posterioridad a la adhesión.

En este apartado también hay que abordar la recepción de los actos que se
han aprobado con posterioridad a la adhesión. Generalmente, las
Constituciones, entre las que se incluye la española, no hacen referencia a la
inserción de los actos de las Organizaciones internacionales en el Derecho
interno a pesar de la importancia tan significativa que ha cobrado tales actos.
La explicación de esto está en el hecho de que la atribución de competencias
normativas implica aceptar los procedimientos establecidos en los propios
Tratados para la formación de los actos de las Instituciones.
El artículo 96.1 de la Constitución establece lo siguiente:

«Los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados

oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno. Sus
disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la
forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas
generales del Derecho internacional».

Es decir, nuestra Constitución exige la publicación oficial de los Tratados

internacionales. Esta exigencia se extiende o alcanza también a los actos de
los Organismos internacionales, si bien quedaría exceptuada para los actos
de las Instituciones comunitarias por el artículo 93 de la Constitución, que
dispone lo siguiente:

«Mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por

los que se atribuya a una organización o institución internacional el
ejercicio de competencias derivadas de la Constitución.

188
 Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la
garantía del cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones emanadas
de los organismos internacionales o supranacionales titulares de la cesión».

Este precepto opera la atribución del ejercicio de competencias

constitucionales, entre las que se encuentra la de publicación en el BOE y,
desde la adhesión de España, esa competencia se ejerce por las Instituciones
de la Unión que publican dichos actos en el Diario Oficial de la Unión
Europea (en lengua española) de forma exclusiva (art. 297 TFUE).
Mediante la publicación oficial se satisface el principio de publicidad,
esencial e irrenunciable en nuestro sistema jurídico, que hallamos en el art.
9.3 de la Constitución.
Hay que precisar que la recepción del Derecho derivado no depende nunca
de la publicación en el BOE. La publicación de los actos directamente
aplicables, como los Reglamentos, se hace exclusivamente en el DO y su
recepción se produce desde su fecha de entrada en vigor establecida en el
texto del Reglamento mismo.
La exigencia de la publicación que disponen los artículos 96.1 de la
Constitución y 1.5 del Código Civil estaría exceptuada, sin otra
consideración, por el propio artículo 93 de la Constitución, porque
precisamente una de las competencias que ha resultado atribuidas ha sido la
de publicación de los actos de las Instituciones de la Unión. En
consecuencia, la publicación en el Diario Oficial es suficiente y con ello se
satisface la exigencia de publicidad normativa del artículo 9.3 CE, debiendo
considerarse la publicación adicional en el BOE como un acto contrario al
Derecho de la Unión.

4. La aplicación interna del Derecho de la Unión europea.

4.1. Fundamento jurídico-comunitario de la ejecución o aplicación por los

Estados miembros.

La ejecución del Derecho derivado corresponde como norma general a las

autoridades de los Estados miembros. Aunque los Tratados han confiado
algunos poderes de ejecución a las Instituciones (Consejo y Comisión), los
Tratados han reservado a los Estados miembros la ejecución del Derecho de la
Unión.
Se observa un doble régimen de ejecución:

- El desarrollo directo de normas de los Tratados que se confía

fundamentalmente al Parlamento y al Consejo a través de las normas
legislativas, así como también mediante actos no legislativos a adoptar por el
Consejo, la Comisión o el Consejo Europeo o el Banco Central Europeo, y
- La ejecución directa de tales actos legislativos y no legislativos por los
Estados miembros.
La adopción de los actos de ejecución por los Estados miembros corresponde a
categorías propias del Derecho nacional (estatal o regional).

189
 En este punto tenemos que hacer mención del principio de cooperación leal,
que es un precepto clave en la arquitectura jurídica de la UE. El artículo 4.3
TUE reclama la colaboración estrecha y continua de los Estados miembros y les
exige adoptar «todas las medidas generales o particulares apropiadas para
asegurar el cumplimiento de las obligaciones» derivadas de los Tratados y de
los actos de las Instituciones.

Los Estados miembros asumen el derecho y la obligación general de dar plena

efectividad al Derecho de la Unión. El Tribunal de Justicia ha declarado que «en
virtud de esta disposición los Estados miembros están obligados a tomar todas
las decisiones legislativas, reglamentarias y administrativas necesarias para
dar pleno efecto» a las normas de la Unión.
El Tribunal de Justicia ha afirmado en la misma sentencia que en ausencia de
medidas adoptadas por las Instituciones, los Estados pueden adoptar tales
disposiciones puesto que «los Estados miembros tienen el derecho y […] la
obligación de hacer todo lo necesario para asegurar el efecto útil del conjunto de
las disposiciones» de la norma de la Unión.
La ventaja de la ejecución por las Instituciones es la garantía de una aplicación
uniforme; pero la desventaja estriba en que los órganos de la Unión están peor
situados para apreciar los problemas específicos de los ciudadanos.
Políticamente es poco aceptable la ejecución a larga distancia.
Al asumir la ejecución los Estados miembros se gana en eficacia y proximidad a
los ciudadanos. El artículo 1 TUE confirma la tendencia lógica a asumir los
Estados miembros la aplicación más cercana a los ciudadanos: en la misma
disposición en la que se crea la Unión Europea se advierte que «las decisiones
serán tomadas de la forma más próxima posible a los ciudadanos», y el principio
de subsidiariedad consagrado en el artículo 5.2 TUE reserva en los ámbitos de
competencia compartida un amplio espectro a la acción normativa a los Estados
miembros.

4.2. Fundamento interno: el artículo 93.2 de la Constitución.

La aplicación interna del Derecho de la Unión en España está regulada de

forma confusa e incompleta, en el párrafo segundo del artículo 93 de la
Constitución:

«Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la

garantía del cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones emanadas
de los organismos internacionales o supranacionales titulares de la cesión».

Si este precepto confía el cumplimiento del Derecho de la Unión a las Cortes

o al Gobierno, no arroja nueva luz sobre esa obligación y no despeja las
opciones posibles. Desde luego, ese ordenamiento no impone ni recomienda
un determinado procedimiento –el legislativo o el ejecutivo, autoridades
regionales o autonómicas-, ni designa los órganos que deberán asumir las
medidas necesarias para su aplicación cuando ésta se confía a las autoridades
internas.
En primer lugar hay que dilucidar si es competencia exclusiva del Estado o
de las Comunidades Autónomas.

190
 El segundo paso es tener en cuenta si la materia a desarrollar –no la materia
regulada por la norma de la Unión- es prerrogativa de las Cortes o en qué
medida afecta a las materias y al alcance de la competencia reglamentaria del
Gobierno para decantar la opción en cada caso o el reparto de las tareas de
ejecución.
No hay pues automatismos basados en la naturaleza formal de la norma de
la Unión: no es correcta la dicotomía «reglamento-ejecución por el
Gobierno» y «directiva-desarrollo por las Cortes». Lo que importa es el
contenido material de la disposición que necesita de un desarrollo y el
margen de discrecionalidad que deja a las autoridades internas para su
aplicación.
Además, ese párrafo segundo del artículo 93 de la Constitución es
incompleto. Parece evidente que, incluso desde la óptica del Estado, también
los jueces están llamados de manera preferente a aplicar el Derecho de la
Unión y en ellos está descansando el control interno de su cumplimiento. Por
tal motivo, todos los procedimientos judiciales existentes en cada Estado
miembro son susceptibles de ser utilizados para reclamar la protección
judicial efectiva de los derechos que dicho orden confiere a los particulares.
También se echa en falta en ese artículo 93 una referencia a la aplicación del
Derecho de la Unión por las Comunidades Autónomas. Desde luego, si la
materia es competencia autonómica, las Comunidades Autónomas
procederán a su desarrollo a la luz de su respectivo Estatuto de Autonomía.
Por otra parte, si ese párrafo se refiere a la garantía del cumplimiento, no
sólo al cumplimiento en sí, tampoco es muy correcta su redacción, pues la
garantía o responsabilidad del cumplimiento no es cierto que corresponda en
unos casos al Gobierno y en otros a las Cortes, sino siempre al Estado, al
Estado en su conjunto, es decir, a España como Estado miembro.

4.3. El desarrollo por el Legislativo.

Los Parlamentos deben intervenir de forma selectiva en todas

aquellas normas de la Unión cuya complementación normativa no se limite a
una simple adaptación marcada por el automatismo, sino ante verdaderas
opciones políticas.
El procedimiento legislativo no es el más idóneo para dar
aplicación de manera habitual a las obligaciones de la Unión. Aparte de ser
un procedimiento lento y complejo, el carácter soberano del Legislativo es
poco compatible con una función subordinada a los principios, objetivos y al
contexto de esa norma. Muchas normas de la Unión son relativamente
detalladas por lo que resulta difícil una labor propiamente parlamentaria, o
ya no tiene sentido reabrir un debate político y le está vetado plantear
enmiendas.
En resumen, habrá que tener en cuenta criterios objetivos por lo
que será el contenido material de la norma objeto de desarrollo y la amplitud
de opciones dejadas a las autoridades nacionales lo que determine si serán
las Cortes Generales (o la asamblea regional) las que llevan a cabo el
desarrollo normativo o será el Gobierno (o el gobierno regional). Es evidente
que las Cortes tienen forzosamente que intervenir en la ejecución de la
norma de la Unión si ésta conlleva una eventual sanción penal, una carga

191
 fiscal, afecta a derechos fundamentales, supone la modificación o la
derogación de una ley en vigor, etc.

4.4. El desarrollo por el Ejecutivo.

Los procedimientos normativos del Ejecutivo son los que mejor

se adaptan en un buen número de casos a la necesidad de dar aplicación
concreta a la norma de la Unión.
El Gobierno, si es competencia estatal, puede autónomamente
adoptar las medidas necesarias de ejecución de las normas de la Unión
cuando por la materia que deba ser desarrollada y la naturaleza técnica de
las medidas necesarias sean de las que habitualmente se encarga el
Ejecutivo.
Por consiguiente, todas las medidas y procedimientos previstos
en el Derecho administrativos son, en principio, aptos y deben ser
respetados a fin de dar cumplimiento a la norma de la Unión. En gran
número de casos, cuando la norma sea directamente aplicable (por ejemplo,
muchas normas de los Tratados y de los reglamentos), en general, no
necesitarán actuación alguna y, en todo caso, el complemento normativo
interno se limitará al complemento administrativo mínimo e indispensable:
si se requiere la intervención de un órgano interno, reorganizar los servicios
administrativos ante el que hay que presentar la solicitud o determinada
documentación, o percibir una ayuda, etc.).
Se debe tener en cuenta que las Circulares no pueden ser
utilizadas como instrumento de desarrollo de las normas comunitarias,
especialmente en el caso de las directivas que necesiten de un complemento
legislativo o reglamentario adecuado. El Tribunal de Justicia considera que

Simples prácticas administrativas, por naturaleza modificables

al gusto de las Administraciones y desprovistas de una publicidad
adecuada, no pueden considerarse una ejecución válida de la obligación
que incumbe a los Estados miembros destinatarios de una Directiva en
virtud del artículo 189.3 del Tratado28.

4.5. La incompatibilidad de las normas internas con el Derecho de la Unión y la

obligación de los poderes públicos competentes de eliminarlas.

Un Estado miembro que mantiene en vigor una norma nacional contraria,

incluso probando su inaplicación y el efectivo respeto de la norma de la Unión, está
incumpliendo su obligación de adoptar todas las medidas necesarias para asegurar el
cumplimiento de los Tratados y de los actos de las Instituciones (principio de
cooperación leal: art. 4.3 TUE). Quiere ello decir que la primacía y el efecto directo de
las disposiciones de la Unión no dispensan a los Estados miembros de la obligación de
eliminar de su orden jurídico interno aquellas disposiciones incompatibles.
El Tribunal de Justicia estima que el mero mantenimiento en vigor, aunque no la
aplique, origina siempre una situación de hecho ambigua, provocando en las personas
afectadas un estado de incertidumbre en relación a las posibilidades que tienen de
acogerse a la norma de la Unión. Por tal razón, el Tribunal exige que la
28
Sentencias de 6 de mayo de 1980, Comisión c. Bélgica, 102/79; de 15 de diciembre de 1982, Comisión
c. Países Bajos, 160/82, y de 15 de marzo de 1983, Comisión c. Italia, 145/82.

192
incompatibilidad entre una norma nacional y una norma de la Unión, incluso de efecto
directo, deba ser eliminada definitivamente mediante disposiciones internas de carácter
obligatorio que tengan el mismo valor jurídico que las que deben ser modificadas.
Esto significa que la utilización de las circulares administrativas, incluso
publicadas en los boletines oficiales, advirtiendo de la inaplicación de una norma
interna, no son el medio adecuado para asegurar el pleno efecto de las normas dela
Unión.

5. Derecho de la Unión europea y Derecho español.

5.1. La primacía y la eficacia directa del Derecho de la Unión en España.

La Constitución española no declara de modo directo la primacía del Derecho

Internacional convencional, sino de forma indirecta pero inequívoca en el párrafo final
del artículo 96.1:

«Los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente

en España, formarán parte del ordenamiento interno. Sus disposiciones sólo podrán ser
derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de
acuerdo con las normas generales del Derecho internacional».

De acuerdo con tal artículo un Tratado no puede ser modificado, derogado o suspendido
de forma unilateral, ni por una ley de Cortes, ni por una ley autonómica, ni por un
decreto-ley, sino mediante la voluntad concertada de los Estados partes que acordaron el
mismo.
La fuerza de resistencia del Tratado frente a la ley es la garantía de la primacía del
Tratado sobre las leyes anteriores y posteriores contrarias. Por consiguiente, las leyes
internas quedarán inaplicadas en caso de contradicción con un Tratado en vigor para
España. Todo Tratado internacional goza de primacía sobre la ley (estatal o autonómica)
y es susceptible de aplicación directa.
La primacía y la eficacia directa del Derecho de la Unión en España tiene también su
apoyo de forma más específica en el artículo 93 de la Constitución mediante el cual
aquel ordenamiento puede desplegar con plenitud sus características específicas.
Los Tratados internacionales y el Derecho que deriva de ellos pueden crear en España,
por sí mismos, derechos y obligaciones directamente exigibles por los particulares e
invocables ante los órganos judiciales y administrativos.
En definitiva, los Tratados de la Unión en España forman parte del ordenamiento
interno en cuanto tales Tratados (recepción automática), en el sentido de que ni la
eventual autorización de las Cortes ni la publicación de tales Tratados en el BOE los
transforme en normas internas. En consecuencia, en España las normas internas
quedarán inaplicadas en caso de contradicción con un Tratado comunitario o con un
acto que derive de dichos Tratados.

5.2. Derecho de la Unión y Constitución española.

Respecto a la posición de los Tratados de la Unión en relación con la

Constitución, un eventual conflicto no debe resolverse necesariamente en

193
términos de jerarquía, sino acudiendo a soluciones que se funden en el
principio de coherencia.
Los Tratados internacionales sólo gozan en España de jerarquía supralegal
(art. 96.1 CE). Pero en el caso de los Tratados comunitarios esta situación
debe ser examinada también de acuerdo con el precepto específico (art. 93).
Por un lado tenemos que los Tratados de la Unión no pueden violar los
principios básicos de los sistemas constitucionales que han permitido esa
atribución, y por otro, en los ámbitos atribuidos a la Unión, los Tratados
prevalecen sobre toda norma interna. Es decir, la Constitución sigue rigiendo
plenamente en los ámbitos que permanecen bajo el ejercicio de la soberanía
nacional, pero en las materias atribuidas a la Unión rigen los Tratados (y el
Derecho derivado).
El artículo 95.2 de la Constitución española prevé la posibilidad de un
control previo de la constitucionalidad de los Tratados sobre los que se
proyecte prestar el consentimiento del Estado. Si cualquiera de las Cámaras
(por mayoría simple) o el Gobierno observasen una contradicción entre la
Constitución y el texto del Tratado, «cuyo texto estuviera ya definitivamente
fijado, pero al que no hubiere prestado aún el consentimiento del Estado»
(art. 78.1 LOTC), podrán requerir al Tribunal Constitucional para que
declare la existencia o la inexistencia de esa contradicción. También la
reforma constitucional podría hacerse para tal fin sin necesidad de acudir al
Tribunal Constitucional si la contradicción entre el Tratado y la Constitución
pareciese evidente. En definitiva, se trata de evitar todo conflicto con la
Constitución.
Este control previo ha sido utilizado en dos ocasiones y siempre por el
Gobierno de la Nación. La primera vez en relación con el Tratado de
Maastricht, sobre la compatibilidad del antiguo artículo 8.B.2. del Tratado de
la Comunidad Europea (derecho de sufragio pasivo de los ciudadanos de la
Unión en las elecciones municipales) con el artículo 13.2 de la Constitución
(que excluía este derecho para los extranjeros).
El Tribunal Constitucional afirmó en su Declaración de 1 de julio de 1992
que el antiguo artículo 8.B.2 del Tratado de Maastricht entraba en
contradicción con el artículo 13.2 de la Constitución. Las Cortes Generales
aprobaron la primera reforma de la Constitución modificando el artículo 13.2
en el sentido de añadir los términos “y pasivo”, para permitir el ejercicio del
derecho de sufragio activo y pasivo a los extranjeros.
El segundo control tuvo lugar con ocasión del referéndum popular
consultivo sobre la prestación del consentimiento al Tratado por el que se
establece una Constitución para Europa de 29 de octubre de 2004. El
Tribunal Constitucional estimó que no existía contradicción alguna entre el
fracasado Tratado europeo de 2004 y la Constitución española.
En el año 2011 se llevó a cabo otra reforma constitucional consistente en la
modificación del artículo 135 mediante la introducción del concepto de
estabilidad presupuestaria.
Existen ciertos límites constitucionales a la atribución de competencias.
El artículo 93 de la Constitución no dice que puedan atribuirse “las”
competencias constitucionales, sino que se puede atribuir “el ejercicio de
competencias”. Es decir, determinadas competencias, solamente algunas
competencias.

194
Los límites se encontrarían en una atribución de soberanía que pusiera en
peligro la pervivencia de la propia Constitución y del Estado mismo,
afectando a los elementos esenciales como el Estado social y democrático
(pluralismo político y sindical, imperio del Derecho), la unidad nacional, la
lengua común oficial, el sistema autonómico, la estructura constitucional de
los poderes públicos, el respeto a los derechos y libertades fundamentales
reconocidos en el Título I. El Tribunal Constitucional en su Declaración de
13 de diciembre de 2004 así lo reconoció al referirse a límites inevitables
materiales no recogidos expresamente en el artículo 93, que derivan
implícitamente de la Constitución.
Si un nuevo Tratado es incompatible con la Constitución española y la
contradicción no puede salvarse con el artículo 93, entonces cabe la reforma
de la Constitución.

Otro aspecto que hay que analizar es el que se refiere a la posibilidad de un

conflicto entre la Constitución y una norma de Derecho derivado. Las
normas de Derecho derivado tienen su origen en los Tratados y no en una
Constitución nacional. Deben su origen a los Tratados y su conformación se
hace con respecto a ellos. El patrón de legalidad son los Tratados y el
Tribunal de Justicia es el único juez para juzgar su validez (arts. 263 y
276 TFUE). El artículo 93 de la CE impide al Tribunal Constitucional
controlar la constitucionalidad del Derecho derivado. Por tanto, un conflicto
entre Derecho derivado y la Constitución no puede resolverlo el Tribunal
Constitucional. Esa competencia la tiene el Tribunal de Justicia en los
ámbitos de competencia de la Unión.
Esto mismo vale para el supuesto de que se alegue una vulneración de los
derechos fundamentales protegidos por la Constitución española por una
norma de Derecho derivado. Sin embargo, las normas de la Unión,
originarias o derivadas, no deben vulnerar los principios básicos del sistema
constitucional de cada Estado miembro ni los derechos fundamentales y
libertades garantizados por la Constitución.
Es conveniente recordar la obligación que establece el artículo 6 TUE de
respeto por las Instituciones de la Unión de los derechos fundamentales “que
son fruto de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados
miembros”. Por tanto, el acervo constitucional en materia de derechos
fundamentales de cada Estado miembro forma parte del “Derecho” cuyo
respeto debe garantizar el Tribunal de Justicia.
Así, si una norma de Derecho derivado vulnera derechos fundamentales,
debe ser eliminada erga omnes en toda la Unión Europea, y quien puede
hacer esta función es el Tribunal de Justicia, y en ningún caso los Tribunales
constitucionales nacionales, pues atentaría a la unidad del Derecho de la
Unión.
El Tribunal Constitucional español reconoce que “no cabe formular recurso
de amparo frente a normas o actos de las Instituciones de la Comunidad”. En
caso de indicios de violación de los derechos fundamentales, los mismos
Estados, como responsables de la atribución de competencias
constitucionales serían los legitimados para plantear ante el TJ el recurso
de nulidad frente al acto derivado, sin desestimar la posibilidad de la vía
prejudicial.

195
Por otro lado, tenemos que referirnos al conflicto entre la norma de la
Unión y la ley posterior. Ya hemos visto que este conflicto se soluciona con
la inaplicación de la norma interna. En el Derecho español tal doctrina
jurisprudencial se ha acomodado perfectamente en la tradición jurídica
española. Sin embargo hay que mencionar algunos problemas en la doctrina
del Tribunal Constitucional:

a) La inadmisibilidad de la cuestión de constitucionalidad.

El caso de un juez español que entiende que una ley interna, que es
contraria a una norma de la Unión, sea de Derecho originario o de
Derecho derivado, lo es también a los artículos 93 y 96 de la
Constitución. Tales artículos de la Constitución protegen la atribución de
competencias internas e impiden la recuperación de tales competencias y
además plantear la cuestión de constitucionalidad (art. 163). El caso
Simmenthal de 1978 y Ford España de 1989 rechazan el planteamiento
de inaplicar la norma de la Unión y hacer depender su aplicación de la
eliminación de la ley nacional incompatible.
Si el litigio planteado debe resolverse aplicando una norma de la Unión,
ésa es la norma de la que depende el fallo y, en consecuencia, no se
cumple el requisito exigido por el artículo 163 para plantear la cuestión
de inconstitucionalidad consistente en que el fallo dependa de la validez
de la ley nacional.
El Tribunal Supremo entendió muy bien este problema, lo argumentó y
lo solucionó en la sentencia de 24 de abril de 1990, reconociendo la
primacía sobre las normas internas. La solución del Tribunal Supremo
consistió en el control difuso en vez de la cuestión de constitucionalidad
o control concentrado.
El Tribunal Constitucional asimiló la jurisprudencia del Tribunal de
Justicia en materia de eventual contradicción entre norma de la Unión y
ley interna posterior, confirmando la facultad de los jueces o Tribunales
españoles para inaplicar, en su caso, las disposiciones legales contrarias
al Derecho de la Unión.

b) El control de la aplicación del Derecho de la Unión por el Tribunal

Constitucional.
El artículo 96 CE contiene un mandato claro y preciso: las disposiciones
de un Tratado sólo pueden ser modificadas en la forma establecida en el
Tratado. Es un mandato dirigido a todos los órganos con potestad
normativa y a los órganos de control jurisdiccional. Es decir, el Tribunal
Constitucional confirma que respecto de una ley o una sentencia
contraria al Derecho de la Unión no caben las vías de control de la
constitucionalidad. Cuando una reclamación le alegue vulneración de un
precepto de los Tratados, el Tribunal Constitucional responde que el
Tratado “no puede ser utilizado como parámetro directo de
constitucionalidad” ni dicho Tribunal tiene que hacer respetar ese
ordenamiento pues “no constituye por sí mismo canon de
constitucionalidad”. Sin embargo, considera que ese control compete a
los jueces y Tribunales ordinarios y al TJUE.
Habría que comentar el caso de una ley interna incompatible con normas
de la Unión. En la inmensa mayoría de los supuestos de contradicción

196
entre la ley y la norma de la Unión basta la doctrina constitucional y
comunitaria de inaplicación por el juez del litigio concreto o por el
órgano administrativo. Es la solución más proporcionada y adecuada.
Pero hay casos de frontal contradicción de una norma interna, cuya
adopción ha sido provocada por la norma de la Unión y su campo de
aplicación se limita a los ámbitos comunitarios, se ha vulnerado la
Constitución (arts. 93 y 96). Si, además, es una norma con un ámbito de
aplicación muy amplia y la situación originada no es pacífica en el
sentido de inaplicación de la norma nacional, puede obligar a muchos
ciudadanos a tener que litigar, produciéndose un problema grave de
tutela efectiva. Sería aconsejable por seguridad jurídica y tutela judicial
efectiva que el Tribunal actuase para evitar la situación de proliferación
de procesos judiciales para solicitar la inaplicación de una ley contraria
al Derecho de la Unión.
En cuanto al respeto del Derecho de la Unión y el recurso de amparo
y la tutela judicial efectiva, tenemos que decir que el respeto a los
artículos 24.2 y 93 de la Constitución también se puede plantear en un
recurso de amparo constitucional contra sentencias que no apliquen
correctamente el Derecho de la Unión o se nieguen arbitrariamente a
plantear la cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia o no sigan su
jurisprudencia o, incluso, apliquen normas de la Unión que no estén en
vigor (directivas pendientes de plazo de transposición o no transpuestas
pero de efecto horizontal). Aquí el comportamiento del TC español y
otros es diferente.
En España el TC se niega a controlar si ha habido “el derecho al juez
legal”: si se ha seguido jurisprudencia constitucional, si era pertinente
plantear la cuestión prejudicial, etc. Ello crea una situación de
indefensión de los particulares en el caso de una incorrecta o arbitraria
aplicación o inaplicación del Derecho de la Unión por parte de los jueces
españoles.
Recordemos que la jurisprudencia asentada tras las sentencias Costa c.
ENEL, Simmenthal y Ford España consistía en que el juez nacional
podía por su propia autoridad dejar inaplicada una ley interna en caso de
contradicción o incompatibilidad con el Derecho de la Unión Europea.
Sin embargo, alguna sentencia del Tribunal Constitucional ha sido
divergente de tal jurisprudencia al no permitir al juez nacional español
dejar inaplicada una ley interna sin tener que plantear cuestión de
constitucionalidad o esperar su derogación.
Tampoco la jurisdicción de la Unión vincula la inaplicación de la ley
interna al previo planteamiento de la cuestión prejudicial. Los jueces
españoles reciben la seria advertencia de que no pueden dejar de
inaplicar una ley interna, no pueden seleccionar la norma adecuada al
caso, interpretarla y motivarla por sí mismos, sin plantear el prejudicial o
seguir jurisprudencia de la Unión. Pero pueden aplicar las leyes internas
frente a las normas de la Unión sin que el no planteamiento viole la tutela
judicial. Hay aquí un doble rasero o doble vara de medir.
Las consecuencias de la doctrina jurisprudencial del TC son las
siguientes:

197
 - Si no controla la conformidad de los actos del poder judicial a las
obligaciones de la Unión, protegidas expresamente por la Constitución, no se
garantiza en España “el derecho al juez legal del Derecho comunitario”.
- El TC se ha negado a conceder amparo cuando se le solicita la anulación de
sentencias del órgano judicial competente en última instancia por haberse
negado a plantear el recurso prejudicial ante el TJ o por haber aplicado
manifiestamente mal el Derecho de la Unión.
- También se ha negado, aun habiendo jurisprudencia del TJUE, a controlar si
el órgano judicial había seguido o no la doctrina del Tribunal de Justicia.

5.3. Participación de las Comunidades Autónomas en la Unión Europea.

Un gran número de competencias asumidas por las CCAA en sus Estatutos de

Autonomía son competencias que han sido atribuidas a la UE.
El TJUE ha declarado que

«cada Estado miembro es libre de atribuir como juzgue oportuno las

competencias en el plano interno y de aplicar una directiva por medio de
medidas adoptadas por las autoridades regionales o locales».

Es decir, afecta únicamente al sistema constitucional de cada Estado miembro.

La CE de 1978 no ofrece respuesta explícita sobre la participación de las
CCAA en la actividad exterior del Estado.
El artículo 149.1.3ª enumera las “relaciones internacionales” entre las
competencias exclusivas del Estado.
Esta reserva estatal exclusiva en esta materia sólo comprendería las
competencias de verdadera proyección exterior (adopción de posiciones y
prioridades de la política exterior, representación exterior, conclusión de
tratados, nacionalidad, inmigración, extranjería, derecho de asilo, régimen
aduanero y arancelario, comercio exterior, sanidad exterior, abanderamiento
de buques, control del espacio aéreo y matriculación de aeronaves y la
responsabilidad internacional del Estado.
Pero hay otras competencias ligadas a las “relaciones internacionales” que son
de proyección interior, ligadas al proceso interno de formación de la voluntad
exterior del Estado y al desarrollo y ejecución de un tratado.
Cuando España presta su consentimiento en obligarse mediante un Tratado lo
hace en el estricto respeto a su orden constitucional, del que es piedra angular
su sistema autonómico. Hay un condicionamiento mutuo entre la
constitucionalidad de la atribución de competencias autonómicas a favor de la
Unión y la participación de las CCAA en la aplicación del ordenamiento
europeo y, en general, en la integración europea.
En las actuaciones internas relacionadas con la actividad exterior del Estado
no se puede alterar el régimen competencial de las CCAA y, por tanto, no
puede ser considerada como relaciones internacionales esa participación
interna o indirecta. Así pues, las CCAA españolas tienen un derecho propio a
participar en la formación de la posición nacional a defender ante las
Instituciones de la Unión y a desarrollar normativamente y ejecutar las citadas

198
normas que puedan afectar a las competencias asumidas por cada Comunidad
Autónoma en su respectivo Estatuto.
Las CCAA llevan a cabo una acción interna (o indirecta) en la integración
europea que se produce en dos fases o direcciones:
- por un lado, se trata de la participación de las CCAA en la elaboración de la
posición nacional (fase ascendente);
- por otro, se trata del desarrollo legislativo y reglamentario de las normas de
la Unión no directamente aplicables que afecten a competencias autonómicas
asumidas en sus respectivos Estatutos (fase descendente),

así como la participación externa o directa en las Instituciones de la Unión y

en la Representación Permanente de España ante la UE.

a) Participación interna: contribución a la posición nacional en asuntos de

la Unión.

Es un objetivo esencial en el proceso interno de formación de la posición

nacional que España deba defender en el Consejo de la Unión un diálogo
fluido entre todas las CCAA y el Estado.
Las regiones están interesadas en llevar al conocimiento del Estado una
percepción más precisa de sus necesidades e intereses.
Este diálogo o colaboración en esta fase ascendente puede tener dos
formas: la colaboración bilateral y la colaboración institucionalizada y
multilateral mediante una coordinación específica, incluida la colaboración
a través de las Conferencias Sectoriales.
El diálogo bilateral entre el Estado y cada Comunidad Autónoma se ha
producido de forma inestable y parcial.
La coordinación multilateral se lleva a cabo a través de la Conferencia
para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas (CARCE),
es un foro especializado en asuntos de la Unión formado por los
responsables políticos de las CCAA y del Gobierno central, para debatir
conjuntamente las posiciones respectivas y decantar la posición de España
en las Instituciones con presencia gubernamental. Fue fruto del “Acuerdo
de institucionalización” de 1992, en el que se abordaban las cuestiones de
la elaboración y la aplicación del Derecho de la Unión y de sus políticas.
Este acuerdo posteriormente tramitado como Ley en 1997 con algunas
modificaciones para reforzar la Conferencia.
La CARCE se apoya en las Conferencias Sectoriales que regulan la
coordinación por materias entre la Administración central y las
autonómicas, mientras que la de Asuntos comunitarios (CARCE) tratará
los asuntos de la Unión que carezcan de conferencia sectorial.
En el seno de la CARCE se adoptó en 1995 el Acuerdo sobre la
participación interna de las Comunidades Autónomas en los asuntos
comunitarios europeos a través de las Conferencias Sectoriales. Este
Acuerdo contiene el procedimiento marco de participación en la fase
ascendente que se aplicará en cada Conferencia Sectorial cuando se
debatan cuestiones de la Unión.
El Acuerdo aclara que participarán sólo aquellas CCAA cuyas
competencias estén afectadas por el tema de la Unión en cuestión.

199
b) Participación interna: la aplicación del Derecho de la Unión.
Al igual que la participación de las CCAA en la formación de la posición
nacional, también la aplicación del Derecho de la Unión debería estar
guiada por el principio de colaboración leal entre Estado y las CCAA y su
instrumento debería ser el diálogo continuado entre ambos.
En la totalidad de los Estatutos de Autonomía se reconoce la competencia
autonómica de ejecución de los Tratados internacionales. Esta cláusula
tiene por finalidad precisar y garantizar el derecho de las CCAA a ejercer
sus competencias materiales cuando éstas se vean interferidas o conectadas
con un Tratado o con una norma de Derecho derivado, adoptando, si fuera
preciso, cuantos actos normativos o de mera ejecución requiera la norma
de la Unión.
En consecuencia, las CCAA pueden desarrollar legislativa y
reglamentariamente el Derecho de la Unión si la materia necesitada de
desarrollo les corresponde según sus respectivos Estatutos de Autonomía
ajustándose directamente a lo exigido o permitido por la norma de la
Unión.
Hay que decir que el TC no siempre ha distinguido claramente “el control
de cumplimiento” con la ejecución misma y la responsabilidad
internacional. Por fin, comprendió la distinción entre el cumplimiento y la
garantía de la ejecución. El control es sobre el ejercicio de la competencia
de ejecución y no puede consistir en el ejercicio directo y exclusivo de la
competencia autonómica por el Estado ni la puede perturbar o cercenar.
La cooperación en la fase de aplicación o fase descendente se ha
instrumentado mediante acuerdos para materias concretas y mediante
acuerdo general.
El acuerdo general logrado en el seno de la Conferencia para asuntos
Relacionados con las Comunidades Europeas en 1995 regula la fase
descendente de la aplicación.
Parte de dos principios básicos: el de la autonomía institucional para el
cumplimiento de las obligaciones comunitarias y el de que dicho
cumplimiento interno debe llevarse a cabo conforme a la distribución de
competencias resultante del bloque de la constitucionalidad.
En materia de Acuerdos, podemos citar el “Acuerdo en materia de ayudas
públicas”, firmado por la Administración del Estado y las CCAA el 29 de
noviembre de 1990 en el seno de la Conferencia para Asuntos
relacionados con las Comunidades Europeas (CARCE). Se abordan
problemas relativos a ayudas públicas y tiene por objeto poner en marcha
un procedimiento eficaz de comunicación entre la Secretaría de Estado
para la Unión Europea y las CCAA en materia de ayudas públicas.
Respecto a los Acuerdos sobre los procedimientos precontenciosos de la
Comisión y los procedimientos ante el Tribunal de Justicia, hay que
mencionar el firmado en 1990 y en 1997. El primero tiene por objeto
regular la cooperación entre el Estado y las CCAA ante la eventualidad de
que actuaciones de éstas puedan ser objeto de control por la Comisión de
la Unión y, en caso de infracción, sometidas a la jurisdicción del Tribunal
de Justicia de la Unión. La finalidad del acuerdo es articular en torno al
principio de colaboración la participación de las regiones en el
precontencioso y en el contencioso ante el Tribunal de Justicia en que
España sea demandada.

200
 El segundo tiene por objeto que el Estado asuma el interés de una
Comunidad Autónoma de impugnar una norma comunitaria (recurso de
nulidad) o de interponer un recurso por inacción de una Institución de la
Unión o un recurso contra un Estado miembro y la colaboración mutua
para todo tipo de procedimientos judiciales.

c) Mecanismos constitucionales para el control del cumplimiento del

Derecho de la Unión por las CCAA.
En el supuesto de vulneración de una obligación internacional o
comunitaria por el hecho ilícito de una entidad territorial, el Estado en su
conjunto responde por ese hecho ilícito.
Para el Tribunal de Justicia «la responsabilidad de un Estado miembro en
caso de incumplimiento (art. 258 TFUE) queda comprometida sea cual
sea el órgano del Estado cuya acción u omisión esté en el origen de la
infracción, aun en el caso de que se trate de una institución
constitucionalmente independiente».
Respecto a la responsabilidad patrimonial de las CCAA frente al particular
afectado, la reparación de daños debe dirigirse a la Comunidad Autónoma
si ésta fuera la infractora y causante del perjuicio. El Tribunal de Justicia
ha confirmado la aplicación del principio de responsabilidad del Estado
miembro por las infracciones cometidas por sus órganos o sus entes
territoriales.
Por su parte, el Estado miembro está facultado para exigir del ente
territorial el respeto a las obligaciones internacionales del Estado. Se trata
de una conducta leal y diligente en aquellas actuaciones normativas o de
aplicación en el ámbito de la competencia regional relacionadas con el
cumplimiento del Derecho de la Unión. Algunas Constituciones de
Estados de estructura compleja formulan expresamente ese deber de
lealtad (Alemania, Austria, Suiza, Italia) para con las obligaciones de la
Federación.
La Constitución española guarda silencio y también los Estatutos de
Autonomía. Ha sido la jurisprudencia constitucional la que ha construido
el “principio de cooperación leal”. Las CCAA deben respetar las
obligaciones de la Unión contraídas por España, pero si hubiera un acto
autonómico contrario a ese Derecho, el Estado en su conjunto, España,
será la responsable ante la UE.
Las materias más propicias a la eventual infracción por las regiones son las
normas de la Unión de protección del medio ambiente, las ayudas públicas
prohibidas por el artículo 107 TFUE, contratación pública y agricultura.
La primera vía ante una controversia sobre el cumplimiento de normas de
la unión es el diálogo y el acuerdo, haciendo uso de principio de
colaboración que debe presidir las relaciones entre el Estado y las CCAA.
A posteriori pueden utilizarse otros mecanismos previstos en la
Constitución:
- En caso de carencia o insuficiencia de una o varias CCAA en materia de
desarrollo o aplicación del Derecho de la Unión, el Derecho estatal sería
supletorio del Derecho autonómico (art. 149.3 CE), teniendo en cuenta el
artículo 93 como precepto independiente en conexión con el artículo
149.1.3.ª

201
- En caso de que exista la norma autonómica pero ésta sea contraria a las
normas de la Unión, los mecanismos serían jurisdiccionales (art. 153 CE). Es
decir, en caso de contradicción la consecuencia inmediata es la inaplicación
de la norma autonómica (conforme a la consolidada jurisprudencia del TJ en
materia de efecto directo y primacía) y su sustitución por la norma de la
Unión.
- Puede ocurrir que la aplicación del Derecho de la Unión por tantas CCAA
lleve a resultados dispares en cuanto al régimen de derechos y obligaciones
que dimanen de una norma de la Unión; en ese caso el mecanismo adecuado
serían las leyes armonizadoras (art. 150.3º).
- La Constitución prevé en el artículo 155 otro mecanismo: el cumplimiento
forzoso. Se trata de un mecanismo compulsivo y para su utilización deben
darse ciertas condiciones. Su uso lleva a la sustitución o actuación directa
por el Estado de la competencia autonómica. Hay que seguir el
procedimiento previsto en ese precepto constitucional.

Por tanto, el sistema de control del cumplimiento del Derecho de la Unión

por las CCAA no necesita de medios específicos y puede servirse de los
mecanismos que, con carácter general, prevé la Constitución

d) La participación externa: la presencia de las Comunidades Autónomas en

las Instituciones europeas.
El fenómeno regional no es incompatible ni contradictorio con el proceso
de integración. Desde 1950, se está experimentando un proceso de
reorganización de los poderes, de forma que, partiendo de los poderes más
próximos y los más importantes para el ciudadano, el poder municipal,
otros poderes como el regional, el nacional y el europeo convivan en el
sistema europeo de integración.
Pero ese conjunto continental, la UE, es una asociación de Estados. Este
condicionamiento es una base incuestionable en el origen y en el actual
estadio de integración. El Estado es el cauce o conducto obligado e
insoslayable. Prescindir de la presencia de los Estados o neutralizarla o
marginarla sería desnaturalizar un proceso de naturaleza y esencia federal,
y casi con toda seguridad pondría fin al proceso de integración de pueblos
más benéfico y pacífico de la historia contemporánea.
Hablar de la Europa de los Estados enfrentada a la Europa de las regiones
o pueblos sería sinónimo de movimiento disgregador y contrario con la
esencia misma del proceso de integración de ciudadanos.
Los Estados, las regiones y los ciudadanos tienen su sitio dentro de la
Unión. Ese plus que representa la Unión Europea explica que en la
estructura institucional haya, a diferencia de las Organizaciones
internacionales clásicas, otras Instituciones y órganos en la que están
presentes intereses distintos a los de los Estados, especialmente los
intereses de los ciudadanos: sus intereses políticos generales (Parlamento
Europeo), sus intereses socioeconómicos (CES), sus intereses regionales
(Comité de las Regiones), etc.
El órgano en el que las CCAA se representan a sí mismas y hablan en su
propio nombre y derecho es en el Comité de las Regiones. Pero cabe su
presencia en otras Instituciones.

202
- Presencia de las CCAA en la esfera del Consejo.
El artículo 16.2 TFUE permite la presencia de representantes (regionales)
de nivel ministerial, siempre que el Estado miembro les faculte para
comprometer al Gobierno de dicho Estado.
En un contexto de respeto a la función y representatividad del Consejo y
del reparto competencial interno se alcanzó un acuerdo entre el Gobierno
de la Nación y las CCAA a partir de un acuerdo del Congreso de los
Diputados de 10 de marzo de 1998 a favor de dicha presencia en el
Consejo. El acuerdo de 9 de diciembre de 2004 prevé la participación de
las CCAA en cuatro formaciones del Consejo: en los Consejos de Empleo,
Política Social, Sanidad y Consumidores; Agricultura y Pesca; Medio
Ambiente; y Educación, Juventud y Cultura. Se incorpora a la Delegación
de España un miembro de un Gobierno autonómico, que representa a todas
las Comunidades en los asuntos que afectan a sus competencias.

- Las Oficinas de Representación de las CCAA en Bruselas. La

presencia en la Representación Permanente de España.
Hasta 1994 no se normalizó la presencia de las CCAA en la proximidad de
las sedes de las Instituciones. El TC en una sentencia de 1994 reconoció
que las CCAA tengan que realizar determinadas actividades fuera de los
límites territoriales de España y que estén interesadas en la actividad de la
Unión. El TC distinguía entre las relaciones internacionales clásicas con
Estados soberanos, de reserva estatal, y otras actividades que supongan
una conexión o relación con entidades públicas exteriores al Estado, en
tanto tales relaciones no incidan en la reserva estatal o perturben el
ejercicio de actividades que la integran, como la encomendada a la Oficina
Vasca.
Las Oficinas de las CCAA se han visto reconocidas y reguladas en la Ley
6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la
Administración General del Estado.
Actualmente, mediante acuerdo de 9 de diciembre de 2004 se ha
consolidado la Consejería para Asuntos Autonómicos en la Representación
Permanente de España, a la que se incorporan dos Consejeros
Autonómicos designados por consenso por la propia CARCE.
La LOFAGE ha sido derogada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de
Régimen Jurídico del Sector Público.

- La presencia en la esfera de la Comisión.

La Comisión es una Institución no intergubernamental. Por ello sólo
podemos referirnos a la participación en los grupos y comités de
composición intergubernamental de carácter consultivo para la ejecución
de normas.
En 1997 se llegó a un acuerdo sobre la presencia de las CCAA en un
centenar de comités intergubernamentales que asisten a la Comisión: son
designados en el seno de la CARCE por los representantes autonómicos,
elaboran una posición común a partir de las observaciones de las regiones;
su mandato es por cuatro años y se atribuyen dos representantes
autonómicos por cada Comité alternándose por períodos de dos años.

- El acceso al Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

203
 Si la norma de la Unión incurre en motivos para pedir su nulidad, una
Comunidad Autónoma puede iniciar directamente el recurso ante el
Tribunal de Justicia. Las regiones y los municipios, en su calidad de
personas jurídicas, siempre han tenido ius standi o legitimación procesal
para impugnar los actos de la Unión en las mismas condiciones que los
demandantes ordinarios: deberán justificar que le afecta directa e
individualmente y si incurre en los vicios del artículo 263 TFUE, el TJ
anulará la norma en cuestión. La diferencia en materia de legitimación
procesal, como los Estados, el PE, la Comisión y el Consejo, es que los
denominados “demandantes privilegiados” no tienen que justificar la
afectación directa e individual, es decir, el interés de su acción procesal.
Por tanto, las CCAA pueden iniciar el proceso de nulidad, así como los
restantes procedimientos abiertos a las personas jurídicas (recurso por
omisión y por responsabilidad extracontractual).
Por otra parte, una Comunidad Autónoma puede solicitar intervenir en un
asunto pendiente ante la jurisdicción comunitaria en apoyo de las
pretensiones de las partes demandantes, como cualquier persona, si
demuestra interés en la solución de un litigio. Igualmente, las CC.AA. se
pueden personar en el procedimiento prejudicial formulando alegaciones u
observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia si son partes en el litigio
ante un tribunal nacional.

TEMA VII: EL SISTEMA JURISDICCIONAL COMUNITARIO.

1. El recurso de incumplimiento de los Estados miembros.- 2. El control

jurisdiccional de la legalidad comunitaria: A) El recurso de anulación; B) El
recurso por omisión; C) La excepción de ilegalidad- 3. El recurso por
responsabilidad extracontractual. – 4. Las cuestiones prejudiciales-. 5. La
competencia consultiva.

Introducción:
En la mayoría de los casos el TJUE constituye primera y última instancia. Su
situación es diferente a la de una jurisdicción suprema de los Estados miembros,
que no conoce más que de litigios que ya han sido objeto de una sentencia previa
a nivel de instancias inferiores.
Funcionalmente se caracteriza:
a) Es una jurisdicción exclusiva porque los asuntos que entran en su ámbito de
aplicación quedan sustraídos a la jurisdicción de los órganos jurisdiccionales
de los Estados miembros. A su vez, los Estados miembros, de acuerdo con el
artículo 344 del TFUE “se comprometen a no someter las controversias
relativas a la interpretación o aplicación de los Tratados a un procedimiento
de solución distinto de los previstos en los Tratados”, es decir, se
comprometen a someterlas exclusivamente al TJUE.

204
b) El TJUE tiene obligación de resolver conforme a Derecho. Tiene que
pronunciarse sobre todos los asuntos que se le someten. Si no existiesen en el
derecho comunitario normas aplicables al punto controvertido, aplicará los
principios generales del Derecho.
c) Su competencia es específica. El artículo 19.1 del TUE establece que el
Tribunal de Justicia de la Unión Europea “garantizará el respeto del Derecho
en la interpretación y aplicación de los Tratados”, de forma que no le está
confiriendo una competencia de carácter general para resolver cualquier tipo
de asunto, sino que sólo la tendrá respecto de aquellos que entren en el
ámbito de aplicación de los Tratados, aunque de igual forma puede resultar
que el propio TJUE tenga que decidir en ciertos casos si tiene o no
competencia jurisdiccional. De esta forma, casi siempre ha considerado que
conviene hacer una interpretación extensiva de las disposiciones relativas a su
competencia.
d) También en este sentido el TJCE consideraba que las disposiciones del TCE
referentes al derecho de actuar de los encausados no podrían ser interpretadas
restrictivamente. Por tanto, en caso de silencio de los Tratados no puede
presumirse una limitación a este respecto.
e) De igual forma, el TJCE (TJUE) estima que sería contrario al objetivo del
artículo 19 TUE interpretar restrictivamente las condiciones de admisibilidad
de un recurso, limitando su utilización únicamente a las categorías de los actos
enunciados en el artículo 288 TFUE, si bien siempre con arreglo a los límites
establecidos en los Tratados, ya que al Tribunal de Justicia no le corresponde
modificar el sistema jurisdiccional impuesto por los Tratados ni sugerir una
revisión de éstos.
f) Igualmente, de acuerdo con el artículo 273 TFUE “el Tribunal de Justicia de
la Unión Europea será competente para pronunciarse sobre cualquier
controversia entre Estados miembros relacionada con el objeto del presente
Tratado, si dicha controversia le es sometida en virtud de un compromiso”. Es
decir, en esta dimensión de sus competencias el TJUE estaría actuando como
un Tribunal arbitral permanente, porque se exigiría un compromiso por las
partes para que pudiera actuar en una controversia específica, pero se
diferenciaría del arbitraje normal en que el Tribunal y el procedimiento
estarían ya institucionalizados, dejándose a los Estados únicamente la decisión
de someterse a él y la delimitación del objeto de la controversia, que además
tendría que encontrarse en el ámbito del TJUE.
g) Asimismo, de acuerdo con el artículo 275 TFUE, aunque el Tribunal no sea
competente para pronunciarse sobre las disposiciones relativas a la PESC ni
sobre actos adoptados sobre la base de ésta, sí que será competente para
“controlar el respeto del artículo 38 del Tratado de la Unión Europea y para
pronunciarse sobre recursos interpuestos en las condiciones contempladas en
el párrafo cuarto del artículo 263 del presente Tratado y relativos al control
de la legalidad de las decisiones adoptadas por el Consejo en virtud del
capítulo 2 del título V del Tratado de la Unión Europea por las que se
establezcan medidas restrictivas frente a personas físicas o jurídicas”.

Los distintos tipos de recursos previstos en el TFUE se diferencian en

muchos de sus elementos, pero están concebidos de forma que constituyen
vías para la defensa de los derechos que se complementan entre sí, formando
el sistema comunitario de control jurisdiccional, que asegura una tutela

205
 judicial efectiva de los derechos de todos los sujetos del ordenamiento
jurídico comunitario.
De acuerdo con su función, los recursos se pueden clasificar:
a) Los que tienen como objeto el control de las actuaciones de los
Estados miembros, determinando la ilegalidad de las mismas de
acuerdo con las normas y los objetivos de los Tratados.
b) Los que tienen como objeto el control de la legalidad de las
actuaciones de las instituciones comunitarias, por acción o por
omisión, refiriéndose a la validez de los actos o a la legalidad de la
posición de las instituciones que han optado por no actuar.
c) Los que tienen como objeto la interpretación del sentido y el alcance o
la determinación de la validez de los actos comunitarios alegados
ante los órganos jurisdiccionales internos de los Estados miembros.
Estos recursos no tienen carácter contencioso, sino que constituyen un
mecanismo de cooperación jurisdiccional entre el TJUE y las
jurisdicciones nacionales. Sin embargo, ello no impide considerar que, en
la medida en que sirvan para apreciar la validez de los actos
comunitarios, formen parte del mecanismo de control de la legalidad de
las actuaciones de las instituciones comunitarias.
d) Los que tienen por objeto la defensa de los derechos de los sujetos
comunitarios en aquellas situaciones en que se pone en cuestión la
responsabilidad extracontractual de las instituciones comunitarias,
las reclamaciones relativas a las sanciones pecuniarias impuestas por
ellas.

1. El recurso de incumplimiento de los Estados miembros.

El recurso de incumplimiento que regulan los artículos 258, 259 y 260 del
TFUE tiene como objetivo principal la apreciación de la legalidad de los
actos de los Estados miembros en relación con los Tratados y con el derecho
derivado. Es decir, un recurso para controlar el cumplimiento por parte de los
Estados de sus obligaciones derivadas del Derecho de la Unión. El TJUE
dispone de una competencia obligatoria y exclusiva para la declaración
judicial de los incumplimientos de los Estados miembros y porque las
infracciones pueden ser perseguidas por la Comisión, Institución
independiente de los Estados.
Respecto al concepto de incumplimiento, el artículo 258 TFUE habla de
violación de “una de las obligaciones que le incumben en virtud de los
Tratados”. El sentido de esta expresión debe ser que las fuentes de las
obligaciones que pueden incumplir los Estados son las normas de Derecho
originario, los actos vinculantes –típicos y no típicos- de las Instituciones y
los acuerdos y normas internacionales a que está obligada la UE, e
igualmente las sentencias del TJUE.
Es decir, habrá incumplimiento cuando un Estado infrinja una obligación
impuesta por el ordenamiento de la UE considerado en su conjunto. El
incumplimiento puede consistir en una omisión o en un comportamiento
positivo (por cierto, el más numeroso es la no transposición o la
incorporación incorrecta de las directivas a los ordenamientos internos), que
deben ser imputables a un Estado miembro. Son imputables al Estado todas
las infracciones del Derecho de la UE cometidas por cualquiera de sus

206
órganos, así como las realizadas por las entidades subestatales en los Estados
con estructura territorial compleja.
La legitimación activa para plantear los recursos de incumplimiento
corresponde a la Comisión (excepcionalmente, al Consejo de Administración
del Banco Europeo de Inversiones y al Consejo de Gobierno del Banco
Central Europeo en sus ámbitos competenciales) y a los Estados miembros.
El artículo 258 TFUE establece las fases del recurso: fase precontenciosa de
carácter administrativo y fase jurisdiccional, que se sustancia ante el TJ, que
concluye con una sentencia. En algunos supuestos concretos, como las
ayudas de Estado, hay establecido un recurso de incumplimiento con un
procedimiento acelerado sin fase precontenciosa.

1.1. Fase precontenciosa.

La Comisión lleva a cabo el control sistemático de la aplicación del
Derecho de la Unión, y en esa labor detecta las infracciones cometidas
por los Estados miembros. También detecta esas infracciones por las
quejas de los particulares y otros Estados.
Una vez detectada la infracción, la Comisión puede iniciar formalmente
la fase precontenciosa del recurso de incumplimiento enviando a través
de sus servicios un escrito de requerimiento al Gobierno del Estado
miembro. Este requerimiento contiene los términos de la infracción
imputada por la Comisión al Estado y solicita a éste que presente las
observaciones pertinentes. Si el Estado no contesta o no convence a la
Comisión, la Comisión le envía un dictamen motivado, con
delimitación de hecho y de derecho del incumplimiento imputado al
Estado, señalando los argumentos en que se funda e invitando al Estado a
poner fin a su infracción en un plazo determinado. Si el Estado no se
aviene a las indicaciones del dictamen motivado, la Comisión está
facultada para interponer la demanda de incumplimiento ante el TJUE.
El escrito de requerimiento y el dictamen motivado son requisitos
sustanciales de forma cuya omisión o irregularidad conlleva la
inadmisibilidad de la demanda de incumplimiento. Ambos elementos
delimitan con precisión el objeto del litigio y posibilitan la exigencia de
contradicción requerida en la fase precontenciosa del recurso. Con ello se
da la oportunidad al Estado requerido de cumplir sus obligaciones
derivadas del Derecho de la Unión o de que formule las alegaciones que
estime oportunas en su defensa.
El poder de la Comisión es discrecional para el inicio de la fase
precontenciosa y para abrir la fase jurisdiccional del recurso ante el
TJUE.

1.2. Fase jurisdiccional.

El objeto de esta fase es permitir que el TJUE determine si existe o no

incumplimiento por parte del Estado de sus obligaciones derivadas del
ordenamiento jurídico de la Unión. La Comisión dispone de un poder
discrecional para presentar o no la demanda de incumplimiento y no está
obligada por ningún plazo. Pero sí está obligada la Comisión a aportar
al TJUE los elementos necesarios para la prueba del incumplimiento, que
no puede fundarse en presunciones.

207
 La demanda de la Comisión se admite una vez transcurrido el plazo dado
al Estado en el dictamen motivado y si éste no ha puesto fin a su
incumplimiento. Se exige la identificación completa entre el dictamen
motivado y la demanda de incumplimiento que se imputa al Estado.
Si el Estado da fin a su incumplimiento posteriormente al plazo fijado en
el dictamen motivado o durante la fase jurisdiccional del recurso, no
concluye automáticamente el procedimiento, salvo que la Comisión
desista del mismo.

1.3. Sentencia.

Si el TJUE declara la existencia de un incumplimiento, el Estado

afectado está obligado, según el artículo 260.1 TFUE, a adoptar las
medidas necesarias para la ejecución de la sentencia, conducentes a
eliminar el incumplimiento. La sentencia tiene un carácter meramente
declarativo, es decir, el TJUE se limita a constatar el incumplimiento, sin
indicación al Estado de las medidas que debe adoptar para acabar con él.
Desde el punto de vista de los particulares, les concede una base para
solicitar indemnización por daños y perjuicios a su Estado por la
violación del Derecho de la Unión.
El Tratado de Maastricht introdujo un mecanismo sancionador para los
supuestos de inejecución de las sentencias declarativas de
incumplimientos de los Estados, que ha sido simplificado y reforzado por
el Tratado de Lisboa. Se encuentra regulado en los apartados 2 y 3 del
artículo 260 TFUE: cuando la Comisión estima que el Estado miembro
condenado no ha adoptado las medidas necesarias para ejecutar la
sentencia declarativa de incumplimiento, puede sin necesidad de emitir
un dictamen motivado, solicitar al TJUE la imposición de una suma a
tanto alzado y/o una multa coercitiva al Estado incumplidor, una vez que
éste ha presentado las observaciones a las imputaciones formuladas por
la Comisión. El artículo 260.3 permite, además, a la Comisión, si así lo
considera oportuno, que en los recursos de incumplimiento por infracción
de la obligación de informar sobre las medidas de incorporación de una
directiva solicite al TJUE la imposición de la multa en la misma
sentencia declarativa de incumplimiento.

2. El control jurisdiccional de la legalidad comunitaria: A) El recurso de

anulación; B) El recurso por omisión; C) La excepción de ilegalidad.

El control de la legalidad del Derecho de la Unión llevada a cabo por el

TJUE es un control de legalidad en sentido estricto, es decir, permite la
verificación de la conformidad de los actos normativos de carácter
general con los Tratados constitutivos, tal como ha sido interpretado y
aplicado por el TJUE.
Este control jurisdiccional de la legalidad en el Derecho de la UE se efectúa
básicamente mediante tres vías procesales, a saber: el recurso de anulación,
el recurso por omisión y la excepción de ilegalidad. La cuestión prejudicial
de apreciación de validez también coadyuva al control de la legalidad. Las

208
 acciones indemnizatorias permiten un control indirecto de la legalidad de los
actos u omisiones generadores del daño, pero su función principal es la
determinación de la responsabilidad extracontractual de la UE y se estudian
en otro apartado.

A) El recurso de anulación.

Este recurso constituye un instrumento o vía procesal esencial para

asegurar el respeto del principio de legalidad por parte de las
instituciones de la Unión en el ejercicio de sus competencias y para
garantizar la protección jurisdiccional del patrimonio jurídico de los
sujetos del derecho comunitario (personas físicas y jurídicas, Estados
miembros e Instituciones). Permite al TJUE controlar la legalidad de los
actos jurídicos obligatorios adoptados por las Instituciones de la Unión.
Asegura el sometimiento de las instituciones de la Unión a la legalidad
de los Tratados al tener como objeto la anulación por parte del TJUE de
cualquier tipo de acto con efectos jurídicos para terceros que constituya
una infracción del sistema legal de la Unión. El recurso de anulación está
previsto en los artículos 263 y 264 TFUE. Los aspectos básicos de su
regulación son los siguientes:
 Acto atacable o impugnable.
 La legitimación activa.
 Los motivos de anulación.
 El plazo para su interposición.
 Efectos de la sentencia de anulación.

A.1. Actos impugnables.

El artículo 263 TFUE dispone lo siguiente:

«El Tribunal de Justicia de la Unión Europea controlará la legalidad de los actos

legislativos, de los actos del Consejo, de la Comisión y del Banco Central Europeo que
no sean recomendaciones o dictámenes, y de los actos del Parlamento Europeo y del
Consejo Europeo destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros. Controlará
también la legalidad de los actos de los órganos u organismos de la Unión destinados a
producir efectos jurídicos frente a terceros».
Es decir, este primer párrafo considera atacables mediante el recurso de anulación los
actos legislativos, los actos del Consejo, de la Comisión y del Banco Central Europeo,
así como los actos del Parlamento Europeo y del Consejo Europeo destinados a producir
efectos jurídicos frente a terceros. También señala que el Tribunal controlará los actos
de los órganos y organismos de la Unión destinados a producir efectos jurídicos frente a
terceros.
También el artículo 271.b) y c) TFUE prevé la posibilidad de recursos de anulación
contra los acuerdos del Consejo de Gobernadores y del Consejo de Administración del
BEI. Novedad en el Tratado de Lisboa es que extiende el control del Tribunal de
Justicia a los actos del Consejo Europeo, al haber sido reconocido éste como una
verdadera Institución.
Respecto a los tratados internacionales celebrados por la UE con países terceros son
actos normativos internacionales y no se pueden asimilar a actos adoptados por las
Instituciones sin más. El TJUE acepta la posibilidad de recurso de anulación contra el
acto sui generis del Consejo o de la Comisión en el que se manifiesta el consentimiento

209
de la UE para concluir el tratado internacional. No son recurribles las normas de
Derecho originarios ni las normas pertenecientes a los ordenamientos jurídicos de los
Estados.
El TJUE se ha fijado siempre en su jurisprudencia en la sustancia, el contenido del
acto, con independencia de la denominación y la forma que la Institución le haya dado a
dicho acto para identificar las condiciones que debe cumplir una acto recurrible.
Atendiendo a su contenido real, para que un acto pueda ser recurrible en anulación la
jurisprudencia del TJUE exige la concurrencia de tres condiciones, es decir:
- Acto productor de efectos jurídicos obligatorios. El artículo 263 excluye
expresamente el recurso contra los actos no vinculantes, como es el caso de las
recomendaciones y de los dictámenes. Por consiguiente, es necesario que el acto
despliegue efectos jurídicos obligatorios para el demandante.
- Acto definitivo. Sólo son impugnables los actos de las Instituciones que tienen
carácter definitivo. No son atacables mediante recurso de anulación los actos
preparatorios de una decisión final, en tanto que no modifican la situación jurídica de
los sujetos del ordenamiento. Por ejemplo, son inadmisibles los recursos contra los
actos de iniciación de un procedimiento precontencioso en materia de competencia,
dumping o ayudas de Estado. El escrito de emplazamiento por incumplimiento tampoco
es recurrible.
- Acto con efectos jurídicos para terceros. No son impugnables los actos de las
Instituciones de carácter puramente interno, que despliegan efectos únicamente en el
seno de la Institución y no para terceros.

A.2. Legitimación.
- Legitimación pasiva: pueden ser demandadas sólo las Instituciones cuyos actos son
impugnables mediante este recurso.
- Legitimación activa: el párrafo 2º del artículo 263 TFUE permite al TJ conocer de los
recursos de anulación «interpuestos por un Estado miembro, el Parlamento Europeo,
el Consejo o la Comisión». Son los llamados actores privilegiados. El párrafo 3º de ese
mismo artículo habilita al Tribunal para pronunciarse también sobre «los recursos
interpuestos por el Tribunal de Cuentas y por el BCE y por el Comité de las Regiones
con el fin de salvaguardar prerrogativas de éstos».
Además, el párrafo 4º del mismo artículo dispone lo siguiente:
«Toda persona física o jurídica podrá interponer recurso, en las condiciones previstas en
los párrafos primero y segundo, contra los actos de los que sea destinataria o que le
afecten directa e individualmente y contra los actos reglamentarios que le afecten
directamente y que no incluyan medidas de ejecución».
Hallamos, por tanto, dos tipos diferenciados de legitimación activa: los demandantes o
actores privilegiados (Estados miembros e Instituciones de la UE) y demandantes o
actores no privilegiados (personas físicas y jurídicas). Los primeros son privilegiados
porque el artículo 263 TFUE les reconoce una legitimación activa de carácter general
para solicitar la anulación de cualquier acto de las Instituciones y no necesitan justificar
interés alguno para interponer un recurso de anulación.
Por otro lado está la situación del Tribunal de Cuentas, del BCE y del Comité de las
Regiones, que es diferente, puesto que no son Instituciones con competencias generales
para actuar en el ámbito completo de los Tratados, sino que las que tienen son
específicas, y por ello sólo disponen de legitimación activa limitada a la defensa de sus
prerrogativas y respecto de los actos de otras Instituciones que les puedan afectar.
Novedad en el Tratado de Lisboa es que los Estados miembros pueden someter al TJ
un recurso de anulación contra un acto legislativo por vulneración del principio de

210
subsidiariedad, proveniente de una Parlamento nacional o de una de las Cámaras de
éste. El recurso debe ser interpuesto por el Gobierno de un Estado, pero éste se puede
limitar a presentarlo, siendo el Parlamento nacional o una de sus Cámaras el verdadero
autor del recurso. El Comité de las Regiones puede también invocar la vulneración de
tal principio en relación con los actos respecto de los cuales su consulta es obligatoria.
En el marco del recurso de anulación que analizamos, las personas físicas y jurídicas
disponen de una legitimación activa mucho más limitada, ya que únicamente pueden
interponer una demanda de anulación contra los actos de los que son destinatarios
(imposición de una multa, decisión en materia de competencia, etc.), los actos dirigidos
a otros particulares o a Estados miembros que les afecten directa e individualmente, y
los actos reglamentarios que afecten directamente a particulares y que no incluyan
medidas de ejecución.
Las personas físicas y jurídicas disfrutan de legitimación activa cuando solicitan la
anulación de decisiones de las que son destinatarias. Las decisiones de esta naturaleza se
dan en los ámbitos donde las Instituciones realizan una aplicación centralizada de las
normas de la Unión, principalmente en el Derecho de la competencia y en materia de
defensa comercial. Sin embargo, la aplicación de la mayor parte de las normas de
Derecho de la Unión se realiza de forma descentralizada y corresponde a las
administraciones nacionales de los Estados miembros. En estos supuestos, la posibilidad
de que los particulares impugnen mediante un recurso de anulación un acto del que no
son destinatarios constituye una cuestión bastante problemática, sobre todo cuando se
trata de actos normativos de alcance general. Para que un particular tenga legitimación
activa para interponer un recurso de anulación deben concurrir tres requisitos:
afectación directa, afectación individual e interés para ejercitar la acción.

- Afectación directa: el requisito de la afectación directa no plantea grandes dificultades

al TJUE y no supone restringir excesivamente la legitimación activa de los particulares.

- Afectación individual: es el requisito más problemático, el que más jurisprudencia del

TJUE ha generado y el que supone mayor restricción de la legitimación activa de los
particulares para interponer los recursos de anulación. El TJUE ha desarrollado una
jurisprudencia restrictiva en el reconocimiento de legitimación activa a particulares para
atacar actos de carácter general (reglamentos, decisiones dirigidas a los Estados
miembros), que, al carecer de destinatarios concretos y de un procedimiento
administrativo previo para su adopción, no permiten identificar a priori un número de
sujetos particularmente afectado por sus disposiciones.
Un acto de carácter general afecta individualmente a un particular si su situación ha
sido tomada en consideración en el momento de la adopción del acto y si el acto le
afecta de forma individualizada y no de manera general y abstracta. Es necesario que el
particular forme parte de un “círculo cerrado de destinatarios” cuya situación ha sido
tenida en cuenta al adoptar el acto de alcance general.

- Interés para ejercitar la acción: los particulares tienen que justificar un interés para
ejercitar la acción y demostrar que su situación jurídica mejoraría con la anulación del
acto que se pretende anular. Este requisito no plantea muchos problemas puesto que en
los actos de los que son destinatarios existe la presunción de que el demandante recurre
el acto porque éste le causa un perjuicio y el interés para ejercitar la acción concurre
siempre. Por otro lado, en los actos de los que no son destinatarios, si se cumplen los
requisitos de la afectación directa e individual conllevaría de forma automática la
justificación del interés para ejercitar la acción. En este sentido, la jurisprudencia del

211
TJUE ha establecido que existe un interés para ejercitar la acción sólo cuando la
anulación de dicho acto puede tener por sí misma consecuencias jurídicas.
La doctrina interpreta esta limitación de la legitimación activa de los particulares en el
recurso de anulación como una laguna del derecho a la tutela judicial efectiva. Esta
carencia podría remediarse haciendo uso de la excepción de ilegalidad en el marco de
recursos por responsabilidad extracontractual o por el planteamiento de cuestiones
prejudiciales de apreciación de validez. La doctrina incluso estima que esta limitación
podría incumplir las exigencias que se derivan del artículo 6 del CEDH.
Se ha propuesto por parte de abogados generales e incluso por el Tribunal General la
modificación de la jurisprudencia restrictiva sobre el requisito de la afectación
individual de las personas físicas y jurídicas para el reconocimiento de la legitimación
activa en los recursos de anulación. Sin embargo, el TJ ha mantenido su jurisprudencia
restrictiva sobre el requisito de la afectación individual de los particulares (sentencias de
25 de julio de 2002, Unión de Pequeños Agricultores c. Consejo, y de 1 de abril de
2004, Comisión c. Jégo-Quéré).
El Tratado de Lisboa se ha hecho eco de esta situación y amplía la legitimación activa
de los particulares para recurrir en anulación introduciendo una última frase en el
párrafo cuarto del artículo 263 TFUE, que permite que las personas físicas y jurídicas
puedan recurrir actos reglamentarios no necesitados de medidas de ejecución, siempre
que les afecten directamente y sin necesidad de probar la afectación individual. Se
mantiene el requisito de la afectación directa e individual para la interposición de
recursos de anulación contra actos de naturaleza legislativa.
El artículo 269 TFUE dispone lo siguiente:

«El Tribunal de Justicia será competente para pronunciarse sobre la legalidad de un acto
adoptado por el Consejo Europeo o por el Consejo en virtud del artículo 7 del Tratado de
la Unión Europea, solamente a petición del Estado miembro objeto de la constatación del
Consejo Europeo o del Consejo y únicamente en lo que se refiere al respeto de las
disposiciones de procedimiento establecidas en el citado artículo.
Esta petición deberá presentarse en el plazo de un mes a partir de la constatación. El
Tribunal se pronunciará en el plazo de un mes a partir de la fecha de la petición».

Es decir, el TJ, a instancias del Estado miembro interesado, podrá pronunciarse sobre la
legalidad de un acto emanado del Consejo Europeo o del Consejo, únicamente en
relación al respeto de las disposiciones de procedimiento que se establecen en dicho
artículo y mediante el cual una de estas Instituciones haya identificado un riesgo claro o
la existencia de violación grave de uno de los valores de la Unión recogidos en el
artículo 2 TUE (dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho o
respeto de los derechos humanos) por parte de dicho Estado miembro.
La interposición de este recurso debe realizarse en el plazo de un mes partir de la
constatación. El TJ deberá pronunciarse en el plazo de un mes a partir de la fecha de la
petición.

A.3. Los motivos del recurso de anulación.

El artículo 263.2º establece cinco motivos de anulación:

- Incompetencia.
- Violación de formas sustanciales, que afecten a la legalidad formal del acto.
- Violación del TFUE.

212
- Violación de cualquier norma relativa a la ejecución del TFUE.
- Desviación de poder, que afecta a la legalidad material del acto.

Los dos primeros hacen referencia a la legalidad externa de los actos y pueden ser
suscitados de oficio por el TJUE, y los dos últimos afectan a su legalidad interna y
deben ser invocados por la parte demandante.
La incompetencia es un motivo de anulación invocado poco frecuentemente; sin
embargo, las violaciones de formas sustanciales sí constituyen un importante motivo de
anulación. El TFUE no establece las formalidades cuyo incumplimiento supone la
nulidad del acto. Corresponde al TJUE apreciarlas utilizando como criterio si la
irregularidad influye en el contenido del acto o priva al demandante de la posibilidad de
controlar su legalidad. De acuerdo con la jurisprudencia del TJUE los principales
vicios sustanciales de forma son:
- El defecto de motivación o la falta de motivación suficiente del acto, según dispone el
artículo 269 TFUE.
- El incumplimiento de la obligación de consulta de alguna Institución u órgano con
carácter previo a la adopción del acto.
- La violación de las garantías establecidas en los procedimientos contradictorios de
carácter sancionador con objeto de asegurar el respeto de los derechos de defensa.
- La errónea determinación de la base jurídica del acto, cuando conlleva una alteración
de las condiciones de adopción de éste.

El motivo de anulación más importante es la violación del Tratado o de cualquier norma

jurídica relativa a su ejecución. En estos motivos el TJUE verifica la compatibilidad de
un acto de las Instituciones con el denominado “bloque de legalidad del Derecho de la
Unión”. El parámetro de legalidad de los actos de las Instituciones está constituido por
las diferentes normas del Derecho de la UE. Este motivo de anulación conoce una gran
amplitud. De acuerdo con el TJUE un acto puede ser anulado si infringe:

- Disposiciones del Derecho originario (tratados constitutivos, modificaciones de los

mismos, protocolos y anexos, actas de adhesión de nuevos miembros y decisiones que
los contemplan).
- Normas de Derecho derivado con fuerza vinculante de rango superior. Es posible la
anulación de un reglamento de ejecución por violación de las disposiciones del
reglamento de base.
- Tratados internacionales y normas de Derecho internacional vinculantes para la UE.
- Principios generales del derecho, que pueden ser importados del Derecho Internacional
o los propios del Derecho de la Unión o los comunes a los ordenamientos jurídicos de
los Estados miembros.
- Sentencias del TJUE.

El TJUE lleva a cabo el control de legalidad que consiste en verificar que el acto (su
contenido y los elementos de hecho y de derecho que están en la base de su adopción)
es compatible con tal bloque de legalidad del Derecho de la Unión.
Por último hallamos la desviación de poder. De conformidad con la jurisprudencia del
TJUE consiste en que una autoridad administrativa emplee sus atribuciones con una
finalidad distinta de aquella para la cual le fueron concedidas. Par el Tribunal un acto
está viciado de desviación de poder cuando resulte, en función de indicios objetivos,
pertinentes y concordantes, que su adopción se llevó a cabo con el fin exclusivo, o al
menos determinante, de conseguir otros fines distintos de los alegados o de eludir un

213
procedimiento específicamente establecido por el Tratado para hacer frente a las
circunstancias del caso. En la práctica, pocas sentencias han prosperado anulando un
acto por este motivo.

A.4. El plazo de presentación del recurso.

El artículo 263 en su último párrafo establece un plazo de dos meses para interponer los
recursos de anulación, contados a partir de la publicación del acto, de su notificación al
recurrente o, en su defecto, desde el día en que éste ha obtenido conocimiento del
mismo.
El plazo de dos meses trata de preservar la seguridad jurídica, pues sin limitación
temporal ésta se vería comprometida seriamente la validez de los actos de las
Instituciones.

A.5. Efectos de la sentencia de anulación.

El artículo 264 TFUE dispone lo siguiente:

«Si el recurso fuere fundado, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea declarará

nulo y sin valor ni efecto alguno el acto impugnado».

Una sentencia que declara nulo un acto despliega sus efectos de cosa juzgada material y
formal. Respecto al momento a partir del cual produce sus efectos, los produce ex tunc,
es decir, con carácter retroactivo, como si el acto anulado no hubiera existido y si ha
desplegado algún efecto debe ser eliminado.
El párrafo 2º del artículo 264 establece lo siguiente:

«Sin embargo, el Tribunal indicará, si lo estima necesario, aquellos efectos del acto
declarado nulo que deban ser considerados como definitivos».

De acuerdo con ello el TJUE puede declarar la nulidad parcial de un acto, es decir, de
sólo algunas de sus disposiciones.
Este precepto ha servido para que el TJUE pueda modular el efecto retroactivo de las
sentencias de anulación. Ejemplo ilustrativo de esto último es el caso del presupuesto de
la Unión adoptado por el PE y que el TJUE ha declarado nulo. Acudiendo al artículo
264, párrafo 2º, ha mantenido todos los pagos efectuados durante el ejercicio
presupuestario hasta la fecha de pronunciamiento de la sentencia. En otras ocasiones, el
TJUE ha admitido el mantenimiento de los efectos de una directiva declarada nula hasta
la adopción de una nueva directiva que la sustituye.
El artículo 266 TFUE establece lo siguiente:

«La institución, órgano u organismo del que emane el acto anulado, o cuya abstención
haya sido declarada contraria a los Tratados, estarán obligados a adoptar las medidas
necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión
Europea».
La Institución o Instituciones de las que emane el acto anulado tienen la obligación de
adoptar las medidas necesarias para ejecutar la sentencia.
Por otro lado, hay que decir que la Institución cuyo acto ha sido anulado por el TJUE no
tiene la obligación de revisar decisiones o actos idénticos o similares que puedan

214
adolecer de la misma irregularidad, a instancias de los destinatarios de éstas que, en su
momento, no interpusieron el correspondiente recurso de anulación. En este sentido,
entendía el TJCE que el alcance de una sentencia de anulación está limitada en dos
aspectos:
- Por una parte, dado que el Tribunal no puede pronunciarse más que respecto del objeto
del recurso, es decir, de aquello que en el mismo se solicita por el demandante, la
anulación que declare no puede ir más allá de la solicitada por el demandante.
- Por otra parte, aunque la autoridad absoluta que caracteriza a las sentencias de
anulación del TJUE se extiende tanto al fallo como a los fundamentos de la misma, una
sentencia anulatoria no puede implicar la anulación de un acto que pudiendo adolecer
del mismo motivo de ilegalidad que el anulado, no haya sido sometido al control del
TJUE mediante la interposición de un recurso de anulación en que se le impugne
específicamente.
El TJUE no establece en sus sentencias las medidas de ejecución necesarias ni
recomendaciones al respecto para las Instituciones. Tratándose de un vicio de forma, la
institución puede subsanarlo y adoptar un acto con idéntico contenido, si es un vicio de
fondo no puede adoptar un acto con dicho contenido. Si la Institución no ejecuta la
sentencia de anulación es posible interponer un recurso por omisión y si la ejecución es
incorrecta cabe de nuevo el recurso de anulación.

B) El recurso por omisión.

Las Instituciones de la Unión Europea tienen atribuidas competencias cuyo ejercicio

implica la adopción de actos con efectos jurídicos para terceros. Pero al mismo tiempo,
en función del principio de eficacia que condiciona toda actuación, tienen obligación
de ejercer dichas competencias, por lo que no pueden permanecer inactivas respecto
de la gestión de las materias reguladas en los Tratados.
El TJUE no sólo tiene competencias para controlar la ilegalidad de los actos adoptados
por las Instituciones mediante la admisión de un recurso de anulación, sino que también
puede ejercer su competencia de control jurisdiccional respecto de las omisiones
provocadas por la abstención por parte de una Institución respecto del ejercicio de una
competencia que tiene obligación de desarrollar mediante la adopción de los
correspondientes actos jurídicos.

El artículo 265 TFUE dispone lo siguiente:

«En caso de que, en violación de los Tratados, el Parlamento Europeo, el Consejo

Europeo, el Consejo, la Comisión o el Banco Central Europeo se abstuvieren de
pronunciarse, los Estados miembros y las demás instituciones de la Unión podrán
recurrir al Tribunal de Justicia de la Unión Europea con objeto de que declare dicha
violación. El presente artículo se aplicará, en las mismas condiciones, a los órganos y
organismos de la Unión que se abstengan de pronunciarse».

Por tanto, se trata de sancionar una omisión ilegal del ejercicio de las competencias de
las Instituciones, que no sólo están facultadas para actuar sino que tienen la obligación
de hacerlo para la realización de los objetivos de los Tratados. Además, este artículo
265 contempla la omisión como la abstención de pronunciarse y no como la adopción

215
de un acto distinto del que los interesados hubieran deseado o considerado necesario.
Como consecuencia de ello, las decisiones negativas de las Instituciones, que rechazan
los requerimientos de los sujetos del ordenamiento, deben impugnarse mediante el
recurso de anulación.
La legitimación activa y pasiva de las Instituciones y de los particulares es muy similar
a la establecida para el recurso de anulación, pero el desarrollo de los recursos por
omisión es diferente, ya que éstos constan de una fase precontenciosa y de una fase
jurisdiccional. La fase precontenciosa se inicia cuando el demandante invita
formalmente a la Institución acusada de la omisión a que adopte una decisión y defina
su postura. Este requerimiento se hace en un plazo razonable desde que es patente la
intención de la Institución de permanecer inactiva.
Respecto de la legitimación de las personas físicas o jurídicas, el artículo 265.3º
establece que podrán recurrir en queja ante el TJUE si la Institución correspondiente no
les hubiera dirigido un acto distinto de una recomendación o de un dictamen. Por lo
tanto, el particular sólo está legitimado para recurrir la inactividad de la
Institución cuando haya omitido la adopción de un acto del que tuviera que ser
destinatario. De esta forma, no puede interponer recurso de inactividad u omisión
contra la posición de una Institución consistente en no adoptar un acto que
necesariamente tendría que ser de carácter general., de los que no pueden ser
destinatarios específicos los particulares.
Según el párrafo 2º del artículo 265, la Institución dispone de un plazo de dos meses
para definir su posición. Si la Institución se aviene a adoptar el acto que funde el
recurso, tendrá como efecto la terminación del proceso ante el TJUE, pero si concluye
dicho plazo sin respuesta a este requerimiento, se abre un plazo de dos meses para la
interposición de la demanda ante el TJUE, con la que se inicia la fase jurisdiccional del
recurso de omisión. A diferencia de las sentencias de anulación, en los recursos por
omisión las sentencias del TJUE se limitan a reconocer o no la abstención como
contraria al Tratado, pero no pueden adoptar el acto, ya que esta prerrogativa compete
en exclusiva a la Institución cuya omisión se declara.

C) La excepción de ilegalidad.

Nos encontramos ante un incidente procesal previsto por el TFUE. Permite el control
incidental de la legalidad de un acto de alcance general en el marco de un litigio
principal en el que se impugna una medida de aplicación de dicho acto. La introducción
de la excepción de ilegalidad se explica por dos razones: la restringida legitimación
activa de los particulares para interponer recursos de anulación contra los actos de
alcance general y el reducido plazo (dos meses) previsto por el artículo 263 TFUE para
solicitar la anulación de un acto.
La excepción de ilegalidad está regulada en el artículo 277 TFUE del modo siguiente:

«Aunque haya expirado el plazo previsto en el párrafo sexto del artículo 263,
cualquiera de las partes de un litigio en el que se cuestione un acto de alcance general
adoptado por una institución, órgano u organismo de la Unión podrá recurrir al
Tribunal de Justicia de la Unión Europea alegando la inaplicabilidad de dicho acto
por los motivos previstos en el párrafo segundo del artículo 263».

La estimación de la excepción de ilegalidad no conduce a la nulidad del acto de alcance

general, ya que la sentencia conlleva únicamente la inaplicabilidad de la decisión

216
concreta atacada en el litigio principal. La declaración de ilegalidad produce únicamente
efecto de cosa juzgada entre las partes en el litigio. Sin embargo, la Institución que ha
adoptado el acto declarado ilegal está obligada a adoptar las medidas que se derivan de
la sentencia del TJUE.

3. El recurso por responsabilidad extracontractual.

En primer lugar, hay que decir que la responsabilidad contractual que puede derivarse
de la actividad de las Instituciones de la Unión Europea y de sus agentes se decide en
los tribunales internos de los Estados miembros, si no existe una cláusula de
sometimiento a la jurisdicción del TJUE.
Sabemos que los Estados miembros han llevado a cabo una transferencia de ejercicio de
competencias soberanas a favor de las Instituciones de la UE, y que éstas, en razón de
esa transferencia, pueden llevar a cabo acciones en el ejercicio de las cuales pueden
lesionar derechos de los administrados. Si ello ocurre, los sujetos deben obtener la
indemnización de los daños y perjuicios causados por la actividad de las Instituciones y
sus agentes. El mecanismo procesal previsto a estos efectos es el recurso por
responsabilidad extracontractual. Este mecanismo permite a los sujetos perjudicados
por las actuaciones de las Instituciones de la UE reclamar los daños y perjuicios
causados por las actuaciones de aquellas o de sus agentes.
De conformidad con el artículo 268 TFUE, el TJUE tiene competencia para conocer de
los litigios relativos a la indemnización por daños, que se halla regulada en el párrafo 2º
del artículo 340 TFUE del modo siguiente:

«En materia de responsabilidad extracontractual, la Unión deberá reparar los daños

causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de
conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados
miembros».

El artículo 268 TFUE dispone que

«El Tribunal de Justicia de la Unión Europea será competente para conocer de los litigios
relativos a la indemnización por daños a que se refieren los párrafos segundo y tercero del
artículo 340. El Tribunal de Justicia será competente para pronunciarse sobre la legalidad
de un acto adoptado por el Consejo Europeo o por el Consejo en virtud del artículo 7 del
Tratado de la Unión Europea, solamente a petición del Estado miembro objeto de la
constatación del Consejo Europeo o del Consejo y únicamente en lo que se refiere al
respeto de las disposiciones de procedimiento establecidas en el citado artículo.
Esta petición deberá presentarse en el plazo de un mes a partir de la constatación. El
Tribunal se pronunciará en el plazo de un mes a partir de la fecha de la petición ».

Tienen legitimación activa para interponer el recurso por responsabilidad

extracontractual cualquier persona física o jurídica, así como los Estados miembros que
puedan acreditar que han sufrido un daño ocasionado por una actuación o por una
negligencia de las instituciones comunitarias. La legitimación pasiva se le atribuye a la
UE, pero el TJCE ha considerado en reiterada jurisprudencia que el recurso debe
dirigirse contra la Institución que haya adoptado el acto causante del perjuicio. La
Unión responde también de los daños ocasionados por sus agentes (funcionarios y
personas vinculadas por contrato a la UE) en el ejercicio de sus funciones. El artículo 46
del Estatuto prevé un plazo de prescripción de la acción por responsabilidad
extracontractual de cinco años contados a partir de la adopción del hecho que la

217
motivó, que se interrumpe si el perjudicado presenta demanda ante el TJUE o
reclamación ante la Institución autora del acto.
En términos generales se puede considerar que los hechos que dan lugar a la
responsabilidad extracontractual de las Instituciones comunitarias son aquellos
constitutivos de falta de servicio, debida a cualquier incumplimiento en la organización
y funcionamiento de la Institución y que se concrete en una asistencia ineficaz, haber
proporcionado datos erróneos a agentes económicos, falta de vigilancia, gestión
negligente, violación del principio de confidencialidad de las informaciones recibidas o
falta grave, consistente en negligencia manifiesta o error inexcusable.
En el ordenamiento jurídico de la UE predomina el principio de administración
indirecta, que quiere decir que la aplicación administrativa del Derecho de la UE
corresponde básicamente a las autoridades de los Estados miembros, siendo excepcional
los supuestos en relación directa de las Instituciones europeas con los particulares. Por
ello las acciones indemnizatorias presentadas contra la UE se refieren normalmente a
daños producidos por la actividad normativa de las Instituciones, que se desarrolla
principalmente en relación con materias de carácter económico. La responsabilidad
extracontractual derivada de la actividad administrativa de las Instituciones es poco
frecuente.
Por otro lado, en lo que se refiere a la responsabilidad extracontractual originada por la
actividad normativa, hay que decir que constituye la parte sustancial del régimen de
responsabilidad de los poderes públicos de la Unión. El TJCE afirmó esta
responsabilidad extracontractual de la CE por su actividad normativa en la sentencia
Zuckerfabrik en 1971, aunque dentro de estrechos márgenes. Posteriormente, las
sentencias posteriores han acentuado su carácter restrictivo para los particulares y ha
bloqueado la actividad legislativa de la Unión contra posibles acciones indemnizatorias.
En los años noventa la consolidación del principio de responsabilidad del Estado por
violación del Derecho de la Unión ha hecho que la responsabilidad extracontractual
alcance a la UE. A partir de la sentencia Bergaderm de 4 de julio de 2000 el Tribunal ha
unificado todo el régimen de responsabilidad de los poderes públicos en el Derecho de
la UE. De este modo, tanto la UE como sus Estados miembros comprometen su
responsabilidad si concurren los siguientes requisitos:
a) Se infringe una norma destinada a conferir derechos a los particulares;
b) La violación es suficientemente caracterizada, y
c) Existe un vínculo de causalidad directo entre la violación y el daño causado.

El Tribunal ha eliminado también la dualidad de régimen entre responsabilidad por

actos administrativos y por actos normativos.
Respecto al requisito b), hay que hacer notar que se exige que haya una
inobservancia grave y manifiesta del margen de apreciación que la norma de la
Unión deja a la autoridad encargada de su aplicación.
El tercer requisito no se daría si la supuesta víctima ha colaborado en su realización
o no ha impedido la formación de daños suplementarios.
La reparación debe ser total, bien mediante una restitutio in integrum que devuelva
la situación o la cosa dañada al estado en que se encontraba antes de la actuación
que produjo el perjuicio, o bien mediante una indemnización que compense al sujeto
en cuestión por los daños sufridos.

4. Las cuestiones prejudiciales.

218
La competencia prejudicial está regulada en el artículo 267 TFUE. La técnica
del reenvío prejudicial, utilizada en los ordenamientos jurídicos de varios
Estados miembros, permite a un órgano jurisdiccional nacional, que está
conociendo un litigio que requiere la aplicación de una norma de la UE, dirigirse
al TJUE para solicitarle que interprete o determine la validez de la norma en
cuestión. Una vez recibida la respuesta del TJUE, el juez podrá resolver el litigio
principal.
Esta técnica o mecanismo es muy útil en el sistema de organización
jurisdiccional descentralizado y caracterizado por la cooperación de la UE.
La descentralización de la aplicación judicial de las normas de la UE supone el
peligro de interpretaciones diferenciadas según las características y
peculiaridades de los distintos Derechos nacionales. Tal peligro queda conjurado
mediante el instrumento de la cuestión prejudicial previsto en el TFUE,
permitiendo al TJUE asegurar la interpretación uniforme del Derecho de la
UE y dejando al mismo tiempo la aplicación efectiva de sus normas a los
jueces nacionales. Se trata de un mecanismo jurídico que se basa en la
cooperación entre el TJUE y los órganos jurisdiccionales nacionales. El TJUE
garantiza mediante la cuestión prejudicial la aplicación uniforme del Derecho de
la Unión y al mismo tiempo proporciona una vía adicional para el control de la
legalidad de los actos de las Instituciones, como complemento a la protección
jurisdiccional de los particulares, que ya sabemos que tienen un acceso limitado
al recurso de anulación.

4.1. El objeto de las cuestiones prejudiciales.

El artículo 267 TFUE establece un doble objeto de la competencia prejudicial:

a) Las cuestiones prejudiciales de interpretación (la interpretación de

los Tratados y del Derecho derivado).
b) Las cuestiones prejudiciales de apreciación de validez (el examen
de la validez de los actos de las Instituciones).

El régimen jurídico de ambos tipos es el mismo, es decir, el tratamiento de

ambas es unitario, con las particularidades de cada una de ellas.
Mediante las cuestiones prejudiciales de interpretación el TJUE desempeña
su función de garante de la interpretación y aplicación uniforme del Derecho de
la UE en el conjunto de los Estados miembros.
El artículo 267 contempla de forma expresa que un juez nacional solicite la
interpretación de los Tratados o de un acto adoptado por las Instituciones,
órganos y organismos de la Unión. En una interpretación extensiva la
interpretación puede referirse a las normas de Derecho originario, normas de
Derecho derivado, típicas y atípicas, con independencia de su carácter vinculante
o no; sentencias y actos jurisdiccionales del propio TJUE, normas pertenecientes
al Derecho no escrito de la UE, como los principios generales del Derecho; e
incluso de los tratados internacionales vinculantes para la UE, a los que
considera adoptados por las Instituciones.
Pero el TJUE se limita a interpretar las normas de la UE, y nunca procede a su
aplicación al caso concreto, tarea que corresponde exclusivamente al órgano
judicial nacional que está conociendo el litigio principal.

219
El Tribunal se niega sistemáticamente a verificar la compatibilidad del derecho
nacional del Estado miembro al que pertenece el juez de reenvío o de otro
Estado miembro con el Derecho de la Unión. Esta función de verificación
corresponde al juez nacional y el TJUE se limita en las cuestiones de
interpretación a proporcionar al órgano judicial nacional los elementos de
interpretación necesarios para realizarla.
Las cuestiones prejudiciales de apreciación de validez permiten a los jueces
nacionales interrogar al TJUE sobre la validez de un acto normativo de la UE,
aplicable al litigio principal del que están conociendo. Sólo son factibles las
cuestiones prejudiciales relativas a la validez de los actos de las Instituciones,
concepto que el TJUE ha emparejado con el de legalidad a los efectos del
artículo 263 TFUE. Por tal motivo, los motivos de invalidez coinciden con los
de nulidad, y la invalidez del acto resulta de su incompatibilidad con el bloque
de legalidad del Derecho de la Unión.

4.2. El planteamiento de la cuestión prejudicial por los jueces.

Las cuestiones prejudiciales sólo pueden ser planteadas por los órganos
jurisdiccionales, de acuerdo con la naturaleza del mecanismo prejudicial dentro
de un sistema de cooperación entre el juez nacional y el TJUE. Las partes en el
litigio principal disponen sólo de la posibilidad de sugerir al juez la necesidad de
la remisión prejudicial, pero carecen de derecho alguno para exigirle a éste que
la formule.
El artículo 267 TFUE confiere la capacidad para plantear las cuestiones
prejudiciales a todo órgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros. El
TJUE ha considerado como elementos determinantes del concepto de “órgano
jurisdiccional” los siguientes: el origen legal del órgano, su permanencia, el
carácter obligatorio de su jurisdicción, el carácter contradictorio del
procedimiento, la aplicación por parte del órgano de normas jurídicas y su
independencia. Estos criterios tan amplios los ha aplicado el TJUE con bastante
laxitud.
Un órgano jurisdiccional nacional queda sometido al mecanismo prejudicial si se
dan los tres requisitos siguientes: aparición ante el juez interno de una cuestión
relativa a la interpretación o a la apreciación de validez de una norma de la
UE; que dicha cuestión surja en un asunto pendiente de resolución; y que, para
poder emitir el fallo, el juez nacional necesite que el Tribunal de Justicia se
pronuncie con carácter previo.
Hay que matizar que cuando concurren estas tres condiciones el órgano
jurisdiccional tiene la facultad de plantear la cuestión prejudicial. Y esta facultad
se convierte en obligación (párrafo 3º del artículo 267):

«Cuando se plantee una cuestión de este tipo en un asunto pendiente ante un

órgano jurisdiccional nacional, cuyas decisiones no sean susceptibles de
ulterior recurso judicial de Derecho interno, dicho órgano estará obligado a
someter la cuestión al Tribunal».

Respecto al párrafo 3º del artículo 267 TFUE, éste debe ser completado con la
jurisprudencia del TJUE, en el sentido de que la declaración de invalidez de un
acto de la Unión compete en exclusiva al TJUE por motivos de seguridad
jurídica. Como consecuencia de ello, todo órgano jurisdiccional, con

220
independencia de que decida o no en última instancia, está obligado a plantear
una cuestión prejudicial de apreciación de validez ante el TJUE si considera
pertinentes las objeciones suscitadas en el litigio principal sobre la validez de la
norma europea aplicable. El TJUE ha permitido, para garantizar la tutela judicial
efectiva de las partes en el litigio principal, que los órganos jurisdiccionales
nacionales acuerden la suspensión provisional de la ejecución del acto
nacional basado en el reglamento cuya validez se cuestiona.
En todos los casos, los jueces nacionales disponen del poder de apreciación para
determinar si en los litigios de los que conocen se suscitan o no verdaderas
dudas sobre la interpretación o la validez de una norma del Derecho de la Unión.

4.3. El procedimiento ante el TJUE.

El inicio de los procedimientos prejudiciales ante el TJUE tiene lugar con la

recepción de la resolución del órgano jurisdiccional nacional en la que se
formula la cuestión. Al ser un incidente procesal, el litigio principal pendiente
ante el juez nacional se suspende hasta que el TJUE pronuncie su sentencia. El
procedimiento prejudicial no tiene carácter contradictorio y se permite que
presenten observaciones en el mismo las partes en el litigio principal, las
Instituciones de la UE y los Estados miembros en un plazo de dos meses.
El TJUE ha estimado que corresponde a los órganos jurisdiccionales nacionales
la determinación de la pertinencia y de la necesidad del planteamiento de una
cuestión prejudicial porque son los llamados a solucionar definitivamente el
litigio y disponen de un conocimiento directo de los hechos del asunto. Siempre
que se le planteen cuestiones que entren dentro del marco de la competencia que
le atribuye el artículo 267, el TJUE se considera obligado a responder y lo hace
de forma que su sentencia sea útil al juez nacional para solucionar el litigio,
aunque necesite para ello “reformular” en cierta medida las preguntas.
El Tribunal identificó en los años noventa en su jurisprudencia tres requisitos o
condiciones indispensables para la utilización del mecanismo prejudicial por
parte de los jueces nacionales, a saber: las preguntas deben suscitarse en un
litigio real, las cuestiones tienen que guardar relación con el objeto del litigio
principal y las resoluciones de remisión deben estar suficientemente motivadas.
La principal causa de inadmisibilidad de las cuestiones prejudiciales ha sido la
insuficiencia de la motivación de las resoluciones de remisión de las cuestiones
nacionales.
Pese a esta jurisprudencia, el TJUE mantiene el espíritu de colaboración con los
jueces nacionales que ha caracterizado la aplicación del artículo 267.
El Tratado de Lisboa introduce una novedad en el último párrafo del artículo
267 TFUE, en virtud de la cual el TJ se pronunciará con la mayor brevedad
cuando se plantee una cuestión prejudicial en un asunto pendiente ante un
órgano jurisdiccional nacional en relación con una persona privada de libertad.
Se hace así referencia, en el texto del mismo Tratado, al procedimiento
prejudicial de urgencia, en vigor desde el 1 de marzo de 2008, que se aplica al
espacio de libertad, seguridad y justicia.

4.4. Efectos de las sentencias prejudiciales.

La sentencia prejudicial de interpretación vincula con autoridad de cosa juzgada

al juez que planteó la cuestión, que debe aplicar la norma de la UE de

221
 conformidad con la interpretación dada por el TJUE. Los demás órganos
judiciales que deban conocer del mismo litigio también están vinculados por
dicha sentencia. La sentencia prejudicial de interpretación despliega un efecto
general, en el sentido de que la interpretación que realiza de la norma de la
Unión vincula a los órganos jurisdiccionales de todos los Estados miembros que
deban aplicarla en cualquier tipo de litigios, sin detrimento de que cualquier juez
pueda solicitar al TJUE un nuevo pronunciamiento prejudicial sobre la norma en
cuestión.
Respecto a las sentencias prejudiciales de apreciación de validez, el TJUE ha
considerado que tienen un alcance general tanto si el TJUE declara inválido el
acto como si no lo hace. La sentencia que declara inválido un acto obliga al juez
que planteó la cuestión que no puede aplicar el acto en el litigo principal y, a la
vez, produce un efecto erga omnes, ya que todos los órganos jurisdiccionales
deben considerar inválido dicho acto. Ahora bien, el acto declarado inválido, a
diferencia de lo que ocurre en el recurso de anulación, subsiste y sólo puede ser
modificado o abrogado por la Institución que lo adoptó, limitándose el TJUE a
precisar los efectos de la sentencia de invalidez.
Las sentencias prejudiciales producen efectos ex tunc, es decir, desde el
momento de la entrada en vigor de la norma interpretada, si bien el TJUE se
reserva la posibilidad de limitar en el tiempo los efectos retroactivos de la
sentencia en cada caso concreto por motivos de seguridad jurídica.

5. La competencia consultiva.

El apartado 11º del artículo 218 TFUE establece lo siguiente:

«Un Estado miembro, el Parlamento Europeo, el Consejo o la Comisión

podrán solicitar el dictamen del Tribunal de Justicia sobre la
compatibilidad con los Tratados de cualquier acuerdo previsto. En caso de
dictamen negativo del Tribunal de Justicia, el acuerdo previsto no podrá
entrar en vigor, salvo modificación de éste o revisión de los Tratados».

El laconismo de esta disposición ha presentado algunos problemas en

relación con la naturaleza y funciones del procedimiento previsto. El TJCE
ha ido colmando estas deficiencias reguladoras, estableciendo un concepto
extraordinariamente claro:

«Se trata –dice el Tribunal- de un procedimiento especial de colaboración

entre el Tribunal de Justicia, por una parte, y las demás Instituciones
comunitarias y los Estados miembros, por otra, en el cual el papel del
Tribunal de Justicia consiste en garantizar en una fase anterior a la
celebración de un acuerdo que pueda dar lugar a litigios sobre la legalidad
de un acto comunitario de celebración, de ejecución o de aplicación».

Esta función de colaboración y el efecto útil del artículo 218.11 constituyen

la clave de comprensión de este procedimiento.
Desde el punto de vista de su naturaleza, el procedimiento recogido en este
artículo se define como un control de carácter preventivo.

222
La referencia que hace el artículo 218.11 a la “compatibilidad” del acuerdo
con el Tratado, como objeto de control ejercido mediante el cauce de la
competencia consultiva del TJCE, en un primer momento se interpretó
restrictivamente, entendiendo que se limitaba a fiscalizar la compatibilidad
material entre las disposiciones del Tratado CE y el acuerdo en cuestión.
Más tarde el TJCE asumió una interpretación más amplia. En consecuencia,
el control previsto en el artículo 218.11 tiene en realidad un triple objeto: la
compatibilidad material del acuerdo con los Tratados, la regularidad formal
en cuanto al procedimiento de celebración del acuerdo y la existencia de la
competencia comunitaria para celebrar dicho acuerdo.
Los sujetos legitimados para solicitar el dictamen son los Estados
miembros, el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión. El Parlamento
Europeo no tenía reconocida esta legitimación con anterioridad al Tratado de
Niza, que puso fin a tal situación reconociendo la legitimación del PE para
solicitar dictámenes al TJCE en virtud de ese artículo.
En relación al momento, el Tribunal de Justicia ha situado con claridad su
carácter previo a la conclusión del acuerdo. No es, por tanto, éste un
procedimiento apto para la eliminación de antinomias o para un control de
legalidad de los actos relativos a la celebración del acuerdo con posterioridad
a su conclusión.
La flexibilidad del Tribunal se ha puesto de manifiesto en relación con el
momento del procedimiento en el que cabe la solicitud del dictamen siempre
con anterioridad a la conclusión del acuerdo. Con carácter general, el TJCE
estima que para las cuestiones de la competencia para concluir el acuerdo,
basta con el conocimiento del “objeto general de dicho convenio, la materia
que regula y el alcance institucional”, pudiendo pronunciarse “no sólo una
vez abiertas las negociaciones, sino también antes de que se hayan iniciado
formalmente las mismas”. En cambio, la cuestión de la compatibilidad
material del acuerdo proyectado con las disposiciones del Tratado exige un
conocimiento preciso del texto sobre el que se ha de manifestar el
consentimiento, por lo cual el momento de solicitud del dictamen es
posterior.
Respecto a los efectos del dictamen, puesto que su finalidad fundamental de
este procedimiento es determinar la compatibilidad o incompatibilidad de un
acuerdo con el Tratado CE, el principal efecto del dictamen TJCE consiste
en declarar con carácter obligatorio tal compatibilidad o incompatibilidad. La
parte final del citado artículo 218.11 establece que «en caso de dictamen
negativo del Tribunal de Justicia, el acuerdo previsto no podrá entrar en
vigor, salvo modificación de éste o revisión de los Tratados». Es decir, si el
dictamen es negativo, cabe dos posibilidades: o la modificación del acuerdo
o la revisión del Tratado que eliminara las causas de incompatibilidad.

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